ARBOR CIENCIA PENSAMIENTO Y CULTURA

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715 SEPTIEMBRE-OCTUBRE (2005)

377-392

ISSN: 0210-1963

PARTICIPACIN, COMUNICACIN Y NEGOCIACIN EN CONFLICTOS AMBIENTALES^ ENERGA EOLICA MARINA EN EL MAR DE TRAFALGAR^
Marta I. Gonzlez y Betty Estvez
Departamento de Ciencias, Tecnologa y Sociedad Instituto de Filosofa, CSIC

ABSTRACT Wind energy has experienced a dramatic increase in Spain in the last years. As a result, Spain has become one of the leading countries in wind energy production. However, wind plants location has an ambivalent social perception: while, in general, the public consistentely favours the promotion of renovable energies, the opposition to specific projects is very significant, in this paper, we analyse the social debate surrounding a project of offshore wind energy in Cdiz (Southern Spain), on the basis of semistructured interviews with relevant social actors. Factors like previous experience, trust, scientific expertise, local knowledges, and traditional values have played a role in local opposition. From the analysis of the public conflict and the political answers, we reflect upon the problems and tensions of the interaction among politicians, experts, ecologists and citizens involved in environmental conflicts.

RESUMEN La energa elica ha experimentado un crecimiento espectacular en Espaa en los ltimos aos, habiendo alcanzado los puestos de cabeza entre los pases productores a nivel mundial. En el caso de la implantacin de proyectos elicos nos encontramos con una percepcin social ambigua: mientras que la mayor parte de la poblacin est decididamente a favor de la promocin de las energas renovables, la oposicin a proyectos concretos de parques elicos es muy significativa. En este trabajo se presenta el anlisis llevado a cabo mediante entrevistas semiestructuradas a actores relevantes en el caso del proyecto de desarrollo elico martimo en la provincia de Cdiz. En la oposicin social suscitada por este proyecto han intervenido factores como la experiencia previa, la confianza entre las partes implicadas, el asesoramiento cientfico-tcnico movilizado, los conocimientos locales, y el valor asociado a actividades tradicionales. A partir de la polmica pblica y de la respuesta de la administracin se plantean problemas y tensiones de la interaccin entre polticos, expertos, asociaciones ecologistas y ciudadanos afectados en casos de conflictos ambientales. PALABRAS CLAVE Conflictos ambientales, participacin pblica, energa elica.

KEY WORDS Environmental conflicts, public participation, wind energy

1. Ciencia, tecnologa y conflictos ambientales alrededor de la energa elica

Las intervenciones con efectos sobre el medio ambiente son una importante fuente de conflictos pblicos relacionados con la ciencia y la tecnologa en todo el mundo. Al mismo tiempo, evaluar las posibles consecuencias ambientales de una intervencin en determinado emplazamiento requiere el conocimiento de un buen nmero de factores de naturaleza local. Por estas dos razones, una gestin participativa de los problemas derivados de los efectos medioambientales de la ciencia y la tecnologa minimizara el conflicto y favorecera la adecuada valoracin de todos los factores relevantes.

Los ejemplos referidos a la interaccin y conflictos entre polticos, pblico y expertos en materia de medio ambiente en Espaa son numerosos: repoblaciones forestales, autovas y autopistas, gestin de espacios naturales, desarrollo de infraestructuras... (Lpez Cerezo et al., 1998; Lpez Cerezo y Gonzlez Garca, 2002). Para el tratamiento de estas situaciones conflictivas existe una amplia legislacin ambiental, consistente prcticamente en su totalidad en la transposicin de directivas comunitarias, a la que tambin se han incorporado disposiciones referidas a la implicacin activa del pblico^. Del mismo modo, se han creado Comisiones Asesoras de Medio Ambiente o Consejos temticos, tanto a nivel estatal como autonmico, en los que participan representantes de

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organizaciones no gubernamentales de defensa del medio ambiente, adems de representantes de la administracin, la empresa, sindicatos y expertos universitarios. Sin embargo, el anlisis de algunos casos muestra que la legislacin es frecuentemente incumplida, o insatisfactoriamente cumplida, considerndose a menudo ms un escollo a superar que un procedimiento necesario (Lpez Cerezo y Gonzlez Garca, 2002; Todt, 2003a y 2003b); y que, incluso cuando es la presin pblica la que desencadena la adopcin de estrategias de negociacin o participacin, estas estrategias fracasan a menudo por desconfianza de los implicados, falta de compromiso por parte de la administracin y sensacin general de inutilidad de los procesos. Atender, por tanto, a las iniciativas tomadas por los gestores, a la estela de las directivas europeas o por demanda social, estudiando su desarrollo y sus resultados, es necesario para identificar tanto riesgos de fracaso como buenas prcticas. Un caso vigente en Espaa de polmica medioambiental est relacionado con el auge actual de la energa elica. En los ltimos diez aos, la energa elica ha experimentado un impresionante crecimiento a nivel mundial, especialmente en Europa, encontrndose Espaa entre los pases ms destacados en produccin. Frente a otros desarrollos tecnolgicos en el campo de la energa, cuya implementacin cuenta de mano con la oposicin del pblico (como es el caso de la energa nuclear), el crecimiento de la energa elica es la concrecin de una vieja demanda de las organizaciones ecologistas en favor de la promocin de fuentes renovables. Sin embargo, su desarrollo no est exento de conflictos de intereses. Mientras polticos, industria y grandes organizaciones ecologistas se encuentran como aliadas a favor del desarrollo elico, ciudadanos afectados y pequeas agrupaciones conservacionistas lamentan la colocacin indiscriminada de aeorogeneradores al amparo de unas condiciones econmicas muy favorables, y sus efectos sobre la fauna, el paisaje, la riqueza arqueolgica, el ruido o actividades econmicas tradicionales. La participacin pblica en la ubicacin de parques elicos ha consistido bsicamente hasta el momento en Espaa en un tipo de participacin reactiva: presentacin de alegaciones a los proyectos diseados para diferentes emplazamientos. En este sentido, aunque son de valorar los esfuerzos para legislar la aprobacin de proyectos y su evaluacin de impacto ambiental, incluyendo la posibilidad de presenARBOR CLXXXI 715 SEPTIEMBRE-OCTUBRE (2005) 377-392 ISSN: 0210-1963

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tar alegaciones por parte de asociaciones y particulares involucrados, las leyes no parecen cumplir bien su funcin, la informacin no siempre llega a los interesados, y las alegaciones bien fundamentadas no siempre son tenidas en cuenta. Un paso ms all en la diversificacin formal de los actores y en su capacidad de intervencin sobre los proyectos elicos se ha dado en la provincia de Cdiz, a raz del conflicto social producido por el anuncio del plan para la construccin de parques elicos marinos en la zona de Trafalgar. La Diputacin de Cdiz, consciente del alcance de la polmica, organiz el Foro de la Energa Elica Marina y el Desarrollo 5ostenible, un mecanismo deliberativo en el que participaron polticos y tcnicos de la administracin junto a representantes de los grupos afectados por el conflicto: empresarios, expertos de la Universidad, ecologistas, alcaldes de las poblaciones afectadas y miembros de las cofradas de pescadores. La importante repercusin pblica de la polmica y de la iniciativa de la Diputacin cumpli en este caso un papel fundamental en la evolucin del proyecto. En este trabajo se exponen, en una primera parte, las caractersticas particulares que hacen especialmente interesante el caso de la energa elica para analizar la diversificacin de actores sociales en la toma de decisiones relacionadas con la ciencia, la tecnologa y el medio ambiente. En particular, se destacan aspectos de la percepcin pblica de la energa elica y los factores que la condicionan. A continuacin se repasa la situacin del desarrollo elico en Espaa y, especficamente, en la provincia de Cdiz, con especial atencin a los procesos utilizados para implicar al pblico afectado en la resolucin de propuestas. La discusin se centra, finalmente, en el proyecto de explotacin elica martima en el Mar de Trafalgar, sobre la base de una serie de entrevistas semiestructuradas realizadas a los actores involucrados en la controversia. El anlisis de la controversia y de las medidas adoptadas por la administracin para su resolucin da pie a algunas consideraciones finales acerca de los procesos de gobernanza ambiental en mbitos locales.

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2. Energa elica en Europa y Espaa: implantacin e integracin

En el problema del abastecimiento energtico se combinan de maneras habitualmente complejas aspectos ambienta-

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les, econmicos y polticos. La obtencin, uso y gestin de la energa son asuntos pblicos de primera magnitud. La forma que ha adoptado el desarrollo en el mundo occidental requiere cantidades ingentes de energa que se ha obtenido mayoritariamente de fuentes no renovables como el petrleo o el carbn. Enfrentados al agotamiento de las reservas energticas y al cambio climtico global, la discusin sobre fuentes alternativas de energa es ms que nunca necesaria. En este sentido, la Unin Europea ha tomado como una de sus prioridades en materia energtica la promocin de las energas renovables, tanto en relacin con la estrategia de Lisboa de proporcionar alta tecnologa a la Unin Europea, como en relacin con el cumplimiento del Protocolo de Kioto. En 1997 se dise el Libro Blanco Energa para el futuro: fuentes de energas renovables, cuyo horizonte se centraba en duplicar el uso de las fuentes energticas renovables para el ao 2010. Siguiendo este mismo marco de acciones y en concordancia con las directrices europeas, el Gobierno espaol aprob dos aos despus el Plan de Fomento de las Energas Renovables en Espaa, elaborado por el Instituto para la Diversificacin y Ahorro de la Energa (IDEA) (Martnez, 1999). De entre las fuentes de energa renovable en desarrollo en la actualidad, la energa elica es, segn el WorldWatch Institute, la forma de energa de crecimiento ms rpido en nuestros das (entre un 15% y un 75% anualmente durante los ltimos cinco aos, siendo la media europea de un 40%). Tambin la Unin Europea promueve la energa elica como una apuesta por el desarrollo sostenible, el crecimiento econmico y el empleo. Entre los pases europeos, son aquellos que han contado con un sistema de apoyo al precio en los que ms se ha desarrollado la industria elica, de tal modo que Alemania, Dinamarca y Espaa concentran el 82% de la potencia elica instalada en la Unin Europea (Dels, 2003). Europa es tambin pionera en el desarrollo de parques elicos marinos que podran, segn un informe de 2004 de la consultora Garrad Hassan, proporcionar toda la energa residencial de la regin en un plazo de 15 aos (Brown, 2004). La implantacin de parques elicos en Espaa ha adquirido relevancia en los ltimos aos debido a su elevado potencial en el sector, tanto por lo que respecta al viento como recurso como por lo que respecta a su nivel de desarrollo tecnolgico. La energa generada por el viento en Espaa ha

ido aumentando paulatina y rpidamente desde finales de los aos 80. Segn el informe de marzo de 2005 del Global Wind Energy Council, Espaa ocupaba a finales de 2004 el segundo puesto mundial, detrs de Alemania y habiendo superado a Dinamarca y Estados Unidos en los ltimos dos aos-^. El asombroso crecimiento de la energa elica en Espaa durante la ltima dcada muestra los efectos positivos de una poltica de promocin decidida de las energas renovables, y tambin ha estimulado la discusin sobre actitudes pblicas y efectos ambientales. Por otra parte, el traspaso de competencias en materia de energa (Ley 9/1992) a las Comunidades Autnomas supuso un desarrollo muy desequilibrado de la energa elica en las diferentes comunidades autnomas. Mientras algunos gobiernos autonmicos apostaron muy tempranamente por esta fuente alternativa de energa, en otros se obstaculiz incluso con moratorias encubiertas. En la actualidad, el mayor desarrollo elico corresponde a las comunidades de Galicia, Castilla-Len, Castilla-La Mancha y Aragn^. La distribucin de la produccin de energa elica por comunidades autnomas en Espaa responde tambin a una gran variedad de problemas y especificidades locales en su implantacin y su aceptacin social. La sociedad espaola tiene una percepcin de las energas renovables (incluyendo la elica) muy positiva, y es posible encontrar experiencias modlicas de planificacin, implantacin, seleccin de ubicaciones, y participacin local. Este es el caso, por ejemplo, de los Planes Energticos de Navarra, muy cuidadosos con los aspectos sociales y ambientales aunque, as y todo, no exentos de polmicas focalizadas (Barcos, 2004). Tambin se pueden identificar xitos locales en la construccin de parques elicos en algunos municipios de Aragn o Castilla-La Mancha, en los que la energa elica ha contribuido a dinamizar su economa, no slo por la venta o alquiler de terrenos, o creando puestos de trabajo en el mantenimiento del parque, sino tambin con la creacin y fortalecimiento de una industria de componentes para aerogeneradores. No obstante, tambin se encuentran a menudo conflictos a diferentes niveles: relacionados con lo que se entiende como una planificacin autonmica insostenible y orientada nicamente al beneficio econmico de las grandes compaas elctricas (por ejemplo, Galicia), o con una ubicacin que se percibe como inadecuada por pasar por alto algn valor ecolgico o cultural (por ejemplo, los conflictos de la Muela de Carceln y la Sierra del Boquern en
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Albacete). Por ltimo, encontramos casos de proyectos elicos novedosos, como los parques martimos, an en fase de preparacin y en los que a los actores habituales se suman nuevos intereses, como los del turismo o la pesca (Gonzlez Garca y Estvez Cedeo, 2004). La energa elica se presenta as como un caso de estudio interesante para analizar la relacin e implicacin del pblico en las intervenciones tecnocientficas con efectos sobre el medio ambiente, ya que concita un generalizado apoyo al tiempo que protagoniza serias polmicas.

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impresionante. Las grandes organizaciones ecologistas, como Greenpeace, han estado siempre tambin a favor de las energas renovables, liderando campaas en contra de la alternativa nuclear y a favor de que los gobiernos adopten posiciones claras de apoyo a las energas limpias^. El empeo en la promocin de las energas renovables de ecologistas y grupos preocupados por los problemas ambientales derivados del uso de energas no renovables (calentamiento global, agotamiento de los recursos...) est hoy en da en condiciones de hacerse realidad. Es de presagiar, pues, que la percepcin pblica de la energa elica sea abiertamente positiva y se den la bienvenida a todas las iniciativas para su promocin. Sin embargo, el panorama parece ser ms complejo. Krohn y Damborg (1999) presentan un anlisis de los estudios hechos hasta el momento en diferentes pases acerca de las actitudes pblicas hacia la energa elica. Sus resultados, en general, indican que el pblico mantiene una idea muy positiva de la energa elica y se manifiesta a favor de su promocin. Encuestas realizadas en Estados Unidos, Dinamarca o Gran Bretaa arrojan resultados de alrededor de un 80% de la poblacin a favor de la energa elica. Sin embargo, cuando se trata de proyectos concretos, el grado de oposicin crece considerablemente, condenando al fracaso a algunos de ellos. Adaptando la clasificacin que hacen Krohn y Damborg (1999) citando a Simon (1996), y completndola con el estudio del caso espaol, los argumentos habituales de quienes se manifiestan a favor y en contra de la promocin de la energa elica se indican en el cuadro 1^:

3. La energa elica y el pblico

La aceptacin pblica es uno de los requisitos ms importantes para el xito de los proyectos elicos^. Por ello, desde los comienzos del oomde la energa elica a mediados de los ochenta, se han llevado a cabo multitud de estudios acerca de la percepcin pblica de esta nueva forma de energa en expansin. El desarrollo de fuentes de energa renovables, baratas, limpias y descentralizadas es una demanda antigua que puede rastrearse en el pasado reciente al menos hasta el movimiento por una tecnologa alternativa de los aos 70. En 1973, David Dickson defenda formas alternativas de energa, incluyendo la elica; y en el mismo ao Schumacher hablaba de proyectos de uso de energas intermedias. En ambos casos se reflejaba en sus escritos el estado inicial del desarrollo de la tecnologa de aprovechamiento del viento que luego despegara de forma

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CUADRO 1. Argumentos a favor y en contra de la energa elica

A favor econmicamente rentable no contaminante renovable ayuda a combatir el cambio climtico segura creacin de puestos de trabajo beneficios econmicos para los emplazamientos -

En contra incapaz de sustituir otras fuentes poco fiable cara agresiva con el paisaje ruidosa perjudicial para las aves perjudicial para el medioambiente: desmontes, lneas de evacuacin... produce interferencias electromagnticas perjudicial para yacimientos arqueolgicos perjudicial para caladeros de pesca (en el caso de parques martimos) perjudicial para el turismo

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Fuente: Elaboracin propia adaptada de Krohn y Damborg (1999)

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Por un lado, la energa elica tiene ventajas ambientales y econmicas, ya que (adems de su contribucin a la generacin de energa renovable) ayuda a mejorar la situacin econmica de las zonas en las que se implantan parques elicos (creacin de puestos de trabajo en el mantenimiento de los parques y en la industria de fabricacin de componentes para aerogeneradores...). Como inconvenientes, pueden sealarse las dudas sobre su capacidad para sustituir las fuentes de energa convencionales y resolver as los problemas energticos, los efectos sobre el medio ambiente, el paisaje, la fauna, el problema del ruido de los aerogeneradores para la poblacin cercana y la posibilidad de su interferencia con factores econmicos o culturales caractersticos de las zonas en las que se implanta. No obstante, el tipo de oposicin pblica ms habitual a la energa elica no consiste en el rechazo global a esa forma de produccin energtica, sino ms bien en la resistencia a la implementacin de un proyecto elico concreto entre aquellos que sienten que pueden estar afectados por sus consecuencias. Este tipo de resistencia se conoce como NIMBY (Not in My Backyard)^, refirindose a la oposicin del pblico a la ubicacin en la cercana de sus hogares de instalaciones como vertederos, centrales nucleares, autopistas, centros de salud mental..., aun con el convencimiento general de que se trata de necesidades sociales. Algunos estudios muestran que la oposicin a proyectos concretos por parte de los ciudadanos involucrados disminuye una vez que el parque elico est en funcionamiento (Andersen et al., 1997; Gipe 1995; Bishop y Proctor 1994) y el fenmeno NIMBY parece tambin disminuir con la informacin y el conocimiento, ya que es menos comn en aquellas zonas en las que ya hay instalados parques elicos. No obstante, otros estudios proporcionan resultados contradictorios. Thayer y Freeman (1987) analizaron las actitudes pblicas ante el desarrollo elico en la costa californiana, encontrando que aquellos encuestados cuyas viviendas estaban ms cerca de los aerogeneradores manifestaban actitudes ms negativas que los ms alejados, y tambin que la mayor informacin, mayor oposicin. Kaldellis (2005), por su parte, informa de la ambigedad de los ciudadanos griegos ante la proliferacin de parques elicos, encontrndose la opinin pblica dividida entre los reticentes habitantes de la pennsula y los ms positivos habitantes de las islas. Las diferencias encontradas en los estudios de caso aparecen como indicios de que el factor NIMBY puede ser en muchos casos una explicacin demasiado simplista acerca

de la oposicin pblica a la instalacin de aerogeneradores (Wolsink, 1988, 2000; Erp, 1997), y que el concepto mismo es confuso. Aducir el fenmeno de NIMBY implica la suposicin de que las comunidades locales actan de un modo egosta, oponindose al bien comn al tiempo que se oponen a la construccin en sus emplazamientos de un vertedero de productos txicos o un centro de salud mental. Los anlisis de Wolsink (1994) y Ek (2005) de las actitudes pblicas relacionadas con los parques elicos en Holanda y en Sucia, respectivamente, concluyen que la oposicin al emplazamiento local no estaba relacionada con una aceptacin general de la energa elica (ubicando los parques en otro lugar, por supuesto), como revelara el fenmeno de NIMBY; y que cuando se atiende a las razones para resistir proyectos concretos los factores ms relevantes son aquellos que tienen que ver con las caractersticas especficas de la ubicacin propuesta. De este modo, parecera que la percepcin general acerca de las bondades o perjuicios de la energa elica tiene poco peso en la conformacin de estas posiciones de oposicin. Wolsink (2000) distingue cuatro formas de resistencia social frente a proyectos elicos (que pueden, desde luego, extenderse a la oposicin a otro tipo de proyectos, especialmente aquellos relacionados con centrales nucleares y vertederos de residuos txicos, temas en los que se ha estudiado ms a fondo la oposicin del pblico): Tipo A. Actitud positiva hacia la energa elica, pero negativa hacia la construccin de un parque elico en las cercanas. NIMBY (Not in My Backyard) Tipo B. Actitud negativa hacia la energa elica y, por tanto, hacia el proyecto en la cercana de la propia residencia. NIABY (Not in Any Backyard) Tipo C. Actitud positiva hacia la energa elica, que termina siendo negativa como resultado de la discusin durante el proceso de planificacin del parque elico en la cercana de la propia residencia. Esta forma de rechazo indica que las posiciones de los actores de una controversia son dinmicas y cambiantes ms que estticas y predeterminadas, as como la necesidad de entender los procesos de interaccin entre actores y sus efectos. Tipo D. Actitud negativa hacia el proyecto en la cercana de la propia residencia, sin necesidad de rechazar la energa elica por completo, pero defendiendo su desarrollo bajo ciertos criterios y restricciones. Se basa fundamentalmente en las posibles consecuencias negativas sobre el paisaje, la fauna avcola y el problema del ruido.
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En relacin con la energa elica, el rechazo general de la poblacin es escaso, con lo que el tipo B de actitud es muy limitado. Las actitudes ms extendidas e interesantes son la C y la D, donde se muestra que el pblico toma en general decisiones basadas en la racionalizacin de las ventajas e inconvenientes, y en las que, por otra parte, influyen fuertemente aspectos institucionales relacionados con las polticas de planificacin y las acciones de las diferentes partes implicadas. Por ejemplo, elementos de gran relevancia tienen que ver con la confianza depositada en las autoridades y las empresas encargadas del proyecto, es decir, con factores derivados de la interaccin entre actores y los intereses locales que se encuentren en conflicto, en lnea con los anlisis de Brian Wynne (1995) acerca de la complejidad de las actitudes pblicas hacia los proyectos tecnocientficos. Adems de evaluar las caractersticas tcnicas del proyecto y sus previsibles efectos econmicos, paisajsticos o ecolgicos, el pblico defiende sus posiciones en funcin de su percepcin de cmo los promotores del proyecto y las autoridades locales han planeado e implementado el mismo, y de su experiencia pasada en situaciones anlogas. La implicacin de la sociedad, la transparencia y la informacin son todos ellos factores que aumentan la posibilidad de que la poblacin mantenga una actitud positiva ante un proyecto dado (Hansen et al., 2003)^. En el caso espaol, la especificidad de los conflictos hace sospechar tambin que el fenmeno NIMBY no es la causa principal de oposicin a la energa elica, sino que se trata ms bien de un rechazo focalizado en puntos crticos de desacuerdo, y que en muchas ocasiones se desarrolla a partir de una experiencia previa negativa o al cabo de un tiempo de convivencia con un parque elico que en principio se haba recibido con entusiasmo (M. Gonzlez y B. Estvez, 2004). El proyecto de parque elico martimo en la provincia de Cdiz servir para analizar las percepciones y actitudes pblicas, as como el valor de los mecanismos de participacin desarrollados en este caso por la administracin en respuesta a la fuerte oposicin social.

(Sena Rodrguez, 1991). Aves muertas^^, el riesgo de rotura de aspas (sucedi en 1995) por la fuerza del viento o el impacto paisajstico fueron algunos de los puntos de la polmica sobre este primer parque elico espaol. Por diversos motivos el desarrollo inicial andaluz se fren en los aos sucesivos, pasando de ser la primera comunidad productora de energa elica hace slo 6 aos a ocupar el sptimo puesto en la actualidad. Las causas que se aducen para este retraso andaluz son la insuficiencia de las redes elctricas y centros de transformacin actuales (que estn diseados para la distribucin a zonas rurales) para la evacuacin de potencia en las comarcas de mayor recurso; as como la cautela en la concesin de autorizaciones administrativas a los promotores de parques elicos, ante los conflictos que podran surgir con otros intereses, tales como la conservacin del medio natural. La opinin pblica negativa frente a la desordenada planificacin elica en Tarifa ha tenido sin duda influencia en la ralentizacin elica en Andaluca. Sin embargo, el actual PLEAN (Plan Energtico de Andaluca, 2003-2006) prev que el 15% de la energa total demandada por los andaluces tenga su origen en fuentes renovables en 2010, intentando alcanzar en el ao 2006 ya una cifra de un 10,6o/o (PLEAN, 2003). Las principales provincias donde se desarrollar este plan sern Almera, Mlaga y Cdiz.

Participacin pblica en la gestin elica gaditana

La evaluacin para la construccin de parques elicos en Cdiz es realizada principalmente por la Consejera de Innovacin, Ciencia y Empresa, la Consejera de Medioambiente, y sus respectivas delegaciones provinciales. Es notorio que, a pesar de que la instalacin de parques elicos en la provincia data de principios de los aos 90, la normativa autonmica sobre los mismos no entra en vigor hasta 1994, con la Ley 794 de Proteccin Ambiental y el Reglamento de Evaluacin de Impacto Ambiental (Decreto 292/95). Para la puesta en marcha de los primeros parques no existan normativas particulares diseadas para la evaluacin de emplazamientos elicos, pero los procesos realizados fueron aprobados por las unidades administrativas que hoy da cumplen las tareas de valoracin de los trmites respectivos. En los inicios, la Delegacin de Medio Ambiente gaditana cumpli un papel protagonista por dos razones fundamentales: 1) por ser la unidad administrativa directamente implicada y, 2) porque los primeros parques elicos fueron ubicados en un parque natural de la provincia.

4. Energa elica en Andaluca

En los inicios de la energa elica en Espaa, Andaluca ocup un puesto principal y pionero en su desarrollo, debido a su enorme potencial elico, fundamentalmente en la provincia de Cdiz. De hecho, el primer parque elico espaol se instal en Tarifa en 1983, y sent un importante precedente pese a las crticas que posteriormente se realizaron sobre su escasa planificacin y los perjuicios ambientales ocasionados
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El seguimiento de la legislacin vigente contempla la informacin a diferentes actores o colectivos implicados o afectados durante cualquier etapa de implantacin de un parque elico. Tal como muestra el proceso reglamentario (Figura 1), se trata de un trabajo llevado a cabo principalmente por las dos unidades administrativas mencionadas (Consejera de Innovacin/Ciencia y Empresa y Consejera de Medioambiente), y ms particularmente por sus delegaciones provinciales. La participacin de colectivos sociales tiene lugar en un segundo nivel, es decir, a partir de la evaluacin hecha por la administracin y de la publicacin de propuestas para su evaluacin pblica. La caracterstica principal de este tipo de participacin es que depende de la medida en que tales colectivos se sientan vulnerables ante la propuesta realizada, en otras palabras, el pronunciamiento de la ciudadana se hace cuando se presentan altas probabilidades de generar controversia expresadas a partir de la presentacin de alegaciones.

La implicacin de la ciudadana en un segundo nivel (de consulta) es acertada, pero a menudo insuficiente. En el caso de la comarca gaditana de La Janda, la demanda de participacin result en la aprobacin en marzo de 2004 de la propuesta del Plan de Ordenacin Territorial de la Janda, que abarca los municipios de Conil de la Frontera, Barbate y Vejr de la Frontera. El Plan de Ordenacin Elico Urbanstico (gestionado por la Consejera de Obras Pblicas y Urbanismo) fue elaborado con la finalidad de institucionalizar dnde se pueden instalar plantas elicas, dnde se pueden instalar pero corrigiendo una serie de reparos y dnde est completamente prohibido construir plantas elicas. Dicho plan fue producto de foros de participacin en los que intervinieron Ecologistas en Accin como representante de las organizaciones sociales y dems agentes interesados en la temtica. El resultado de consenso parece haber generado un plan bastante acotado y aceptable por todos los actores sociales involucrados.

FIGURA

1. Procedimiento de toma de decisiones sobre parques elicos en Cdiz

Fuente: Elaboracin propia.

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Sin embargo, uno de los proyectos especialmente confiletivos es el del desarrollo elico marino planeado en la costa del cabo de Trafalgar, en Cdiz. Los parques martimos, en los que los aerogeneradores se colocan mar adentro, son una apuesta de futuro en el campo de la energa elica, aunque en el plan energtico espaol no estn an contemplados y la normativa existente no recoge sus especificidades, como por ejemplo, que su construccin es mucho ms costosa que la de un parque elico terrestre. El caso del parque martimo de Trafalgar revela una peculiar distribucin de las voces a favor y en contra. Mientras los grandes grupos ecologistas como Greenpeace, Ecologistas en Accin o Los Verdes de Andaluca se manifiestan a favor del desarrollo de parques elicos martimos en general, y en concreto, de este de Trafalgar, aduciendo el escaso impacto ambiental del mismo; fueron los ayuntamientos, los pequeos grupos conservacionistas locales, las cofradas de pescadores y el sector turstico de la zona los que se opusieron con ms nfasis a la creacin del parque sobre la base de sus perjuicios paisajsticos y los efectos sobre el ecosistema marino, la pesca y la navegacin^\ La provincia de Cdiz aparece as como un interesante caso de estudio, en el que se une una historia previa de mala gestin a unos proyectos de futuro que plantean nuevos retos al afectar a ms actores sociales.

existen factores tcnicos y econmicos que motivan el inters de empresas promotoras y el apoyo de parte de la administracin. En cuanto a los factores tcnicos, la energa elica en el mar permite mejorar el rendimiento de las ubicaciones terrestres, al introducir importantes innovaciones tecnolgicas en los aerogeneradores que resultan en una produccin elctrica superior a la que puede ser obtenida en tierra, y adems estas instalaciones pueden ir conectadas directamente a la lnea de distribucin. Los parques elicos en el mar resultan as rentables por su nivel de produccin energtica (Menndez, 2005). El actual avance de la energa elica en la provincia de Cdiz se focaliza en el proyecto de parque elico marino frente al Cabo de Trafalgar y, ms especficamente, en las costas de los pueblos pesqueros Conil de la Frontera y Barbate. La primera solicitud se llev a cabo por parte de EHN en el ao 2000; desde entonces, los procesos de tramitacin se han sucedido en una constante de cumplimientos normativos, intercambios entre los diferentes agentes involucrados, presentacin de alegaciones, resoluciones, exposicin de nuevas propuestas de proyectos, evaluaciones, declaraciones y propuestas de negociaciones. Recientemente, cuatro promotores (EHN, Capital Energy, Umweitkontor y Vestas Elica) han solicitado los permisos correspondientes para la instalacin de parques elicos marinos. En conjunto se tratara de un total de ms de 500 aerogeneradores ubicados en una extensin marina de ms de 20km2. Por su parte, la sociedad civil se encuentra dividida. Por un lado, est el grupo que integra una plataforma formada desde hace dos aos por los ayuntamientos de tres municipios directamente afectados (Conil, Vejr y Barbate), las cofradas de pescadores (Conil y Barbate), representantes de cuatro grupos polticos (PP, PSOE, lU, PA), sindicatos (CCOO y UGT)^^, cuatro grupos de almadraberos (Tarifa, Zahara de los Atunes, Conil y Barbate) y el grupo ecologista AGADEN (Asociacin Gaditana en Defensa de la Naturaleza). Esta plataforma comparte una visin desfavorable a la construccin del parque elico martimo, por lo que han presentado las alegaciones que consideran pertinentes. Por otro lado, los grupos de Ecologistas en Accin, Greenpeace y Verdes de Andaluca mantienen una actitud ms favorable, mostrndose dispuestos a que se hagan los estudios de preinstalacin de torres experimentales, lo que servira para dar un diagnostico ms acertado y objetivo de los posibles efectos en la fauna biomarina de la regin.

5. El camino hacia el parque elico marino Cabo de Trafalgar

La historia sobre la implantacin de parques elicos en el mar es relativamente nueva. En Europa, los estudios que permitieron desarrollar este tipo de propuestas se iniciaron en los aos 70 y 80, aunque los primeros parques no comenzaron a construirse hasta principios de los aos 90. Actualmente, existen parques elicos martimos construidos y proyectados en pases como Alemania, Sucia, Dinamarca, los Pases Bajos, irlanda y el Reino Unido (BWEA, 2004). En el caso espaol, las condiciones del suelo submarino para este tipo de industria no son especialmente adecuadas, pero destacan algunas zonas: el Golfo de Cdiz, por la calidad del aire, el gran potencial elico y la favorable situacin oceanogrfica; la costa del Mediterrneo, por sus fondos no muy profundos. Otras zonas, como Galicia y algunos puertos, permiten emplazamientos singulares. Pese a estas escasas posibilidades de desarrollo elico martimo.
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As, mientras que la situacin actual del desarrollo elico sobre plataforma terrestre en Cdiz ha logrado el acuerdo de las partes implicadas y se desarrolla con normalidad, el proyecto de parque elico marino ha generado una fuerte resistencia social. No se trata entonces de una simple reaccin NIMBY, puesto que existe una visin positiva hacia la energa elica y la resistencia se presenta slo ante la propuesta concreta de implantacin de un parque marino que entra en conflicto con las tradiciones culturales y actividades econmicas locales. Esta forma de rechazo indica que las posiciones de los actores de una controversia son dinmicas y contextales ms que estticas y predeterminadas, as como la necesidad de entender los procesos de interaccin entre actores y sus efectos. Ms detalladamente, las razones de la oposicin local al parque elico marino son las siguientes: Su interferencia con tradiciones econmicas y culturales locales como la pesca de almadraba, con la consiguiente prdida de los empleos que dependen directa o indirectamente de ellas. Las vibraciones producidas por los aerogeneradores provocaran cambios en las rutas migratorias de los atunes, y los barcos de pesca artesanal veran dificultado su trabajo por la ubicacin de los mismos. Frente al empleo de calidad proporcionado por la pesca tradicional, el empleo ofrecido por el parque elico es fundamentalmente temporal. Hay especies marinas en la zona que aparecen incluidas en el Catlogo de Especies Amenazadas (Orden del 9 de Junio de 1999, BOE del 22.6.99), como la caracola, el puercoespn marino, y la lapa ferruginea. El turismo puede verse afectado por el impacto visual de los aerogeneradores. El Cabo de Trafalgar es una zona de gran valor histrico y arqueolgico. Adems de la Batalla de Trafalgar, los fondos marinos de la zona conservan rastros de fenicios, romanos y rabes que forman parte del patrimonio cultural espaol an sin explorar
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6. El Foro de la Energa Elica Marina y el Desarrollo Sostenible

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La situacin generada entre los diferentes agentes sociales implicados y afectados por la posible instalacin del parque elico martimo lleg a tener tanta repercusin pblica que el rea de Medioambiente de la Diputacin de Cdiz (por solicitud de un representante de uno de los colectivos sociales preocupados por la temtica) organiz el Foro de la Energa Elica Marina y el Desarrollo Sostenible. El Foro surge as como propuesta para encaminar y organizar los procesos de participacin pblica en la toma de decisiones sobre energa elica marina en Cdiz. Para la puesta en marcha de dicho instrumento fue necesario un esfuerzo exhaustivo de identificacin de actores sociales, considerando las siguientes categoras de participantes: representantes de la administracin central, autonmica y local; las empresas promotoras; expertos universitarios; y los diversos agentes sociales implicados, incluyendo grupos de ecologistas, cofradas de pescadores y dems organizaciones con puntos de vistas diversos y pertinentes. Los objetivos generales del Foro fueron los siguientes: identificar y convocar a los agentes implicados e interesados en la temtica planteada, definir y comunicar las directrices metodolgicas del ejercicio a los integrantes, crear un ambiente coordinado de dilogo entre los participantes, informar con transparencia de los argumentos que justifican la presencia de cada agente o institucin representada, concienciar a los colaboradores, a los organismos competentes, a los medios de comunicacin y a la ciudadana en general sobre la importancia de este tipo de actividades para la resolucin de conflictos, fomentar la comunicacin y el entendimiento entre los participantes, mejorar los planteamientos iniciales de la temtica que justifica la convocatoria de trabajo, sistematizar y clasificar la documentacin obtenida, servir de catalizador de informacin para mejorar el proceso de evaluacin previo a la toma de decisiones. El Foro desarroll sus actividades entre noviembre de 2004 y junio de 2005, con una periodicidad quincenal de reuniones en la Diputacin de Cdiz, a las cuales se invitaron a
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53 actores. Hubo 31 intervenciones de los actores y 7 de delegaciones administrativas, con lo que en total la asistencia al foro super el 70% de las invitaciones cursadas. Cada reunin cont con un moderador^^ que presentaba a los ponentes e informaba sobre las novedades en curso, y comenzaba con el reparto a los asistentes de documentacin en la que se incluan las noticias aparecidas en la prensa, informes de expertos y las respuestas de los invitados de la sesin a un cuestionario previo sobre el asunto elaborado por la organizacin del Foro. Cada ponente tena entre 15 y 20 minutos para exponer sus puntos de vista, posteriormente se abra una ronda de preguntas en las que intervenan los concejales de medioambiente, representantes de diferentes partidos polticos, y dems agentes participantes. Los medios de comunicacin local tambin estaban invitados al cierre de cada reunin como intermediarios entre los participantes en el foro y la sociedad en general. La apertura y mantenimiento de una pgina web (http://www.foroeolica.dipucadiz.org/) donde figuraba documentacin relevante y se recogan todas las noticias aparecidas en la prensa (local, nacional y especializada) sobre el conflicto fue tambin un pilar bsico para mantener a la ciudadana informada de la marcha del Foro y los debates^^. Ha de destacarse que este novedoso ejercicio despert durante ms de medio ao una gran relevancia pblica, especialmente en los mbitos local y autonmico, pero tambin a nivel nacional e internacional. Como cierre del Foro se planificaron unas Jornadas (9 y 10 de Junio de 2005) que funcionaron como un instrumento aadido a las reuniones celebradas, la web y el cuestionario elaborado por la Diputacin. Las jornadas permitieron una participacin an ms amplia de los diferentes agentes que ya haban expresado sus opiniones durante el foro, pero la diferencia es que este tipo de metodologa permiti la presencia simultnea de todos ellos: expertos de diferente signo, empresas promotoras, agentes sociales, representantes de la administracin e instituciones independientes. La interaccin directa de posturas fuertemente encontradas dio lugar a algunos momentos de tensin que potenciaron el inters meditico del evento. Tras las Jornadas, el Foro Elico hizo pblicas sus conclusiones en julio de 2005. Sin embargo, antes incluso de las mismas, la repercusin pblica de la polmica tuvo efectos reseables: las administraciones central, autonmica y provincial parecieron ponerse de acuerdo en que, por el momento, no era posible construir los parques. La falta de
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legislacin sobre energa elica martima, la escasez de estudios concluyentes sobre sus efectos en la zona y la clara oposicin popular fueron los factores responsables de las decisiones tomadas.

7. Gobernanza elica en Cdiz: una evaluacin El desarrollo del Foro de la Energa Elica ha sido ambivalente. A la innegable ventaja de ser capaces de sentar a una misma mesa posiciones opuestas, se unen distintos problemas, como la falta de claridad respecto a las atribuciones del Foro, el carcter no vinculante de sus decisiones, y la desconfianza de algunos de los participantes en el valor de la colaboracin. Una evaluacin posible del Foro de la Energa Elica y el Desarrollo Sostenible de la Diputacin de Cdiz como mecanismo de participacin social puede realizarse siguiendo los criterios identificados por Rowe y Frewer (2000). Los autores clasifican estos criterios en dos grupos: criterios de aceptacin y criterios de procedimiento. Los criterios de aceptacin son criterios relacionados con la construccin efectiva y el funcionamiento de los mecanismos: > Represeritotividad: el pblico implicado en el proceso de participacin debe ser lo suficientemente representativo. En este caso, el Foro reuni a una amplia representacin de los intereses implicados: agrupaciones de ecologistas internacionales, nacionales y locales, alcaldes, sindicatos, expertos de la Universidad, empresas promotoras, asociaciones de pescadores, arquelogos y representantes de la administracin autonmica^^. Pese a que Espaa no es un pas con gran tradicin en asociacionismo y participacin, el papel de las organizaciones de ciudadanos adquiere cada vez mayor relevancia. En este caso han participado de forma activa asociaciones ambientalistas de distintos niveles; as como asociaciones de vecinos, ayuntamientos y asociaciones gremiales. Mientras que habitualmente se tiende a homogeneizar la percepcin u opinin del pblico, nos encontramos aqu con que las distintas asociaciones ciudadanas que han contribuido y presionado para promover su participacin en el mismo presentan no slo perfiles muy distintos, sino tambin actitudes muy diferentes. Incluso dentro de las asocia-

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dones ambientalistas, mientras las de mbito ms amplio apoyaron el plan de construccin de parques elicos en el Mar de Trafalgar, no ocurre lo mismo con las de mbito local, que mostraron una firme oposicin. La organizacin del Foro, no obstante, permita nicamente ia entrada en el juego de representantes de intereses organizados, no ofreciendo la oportunidad de participacin directa a los no-expertos. Las sesiones del Foro no fueron abiertas al pblico, aunque las Jornadas s permitieron la asistencia de todo aquel ciudadano interesado (previo pago de la cuota de inscripcin). > Independencia e igualdad: se debe garantizar la igualdad de todas las partes, conduciendo el proceso de participacin de un modo independiente y sin sesgos. En el caso del Foro de la Energa Elica Marina de Cdiz, la Diputacin permiti la participacin equitativa e independiente de todos los involucrados y fue un ente de equilibro para mantener el proceso sin ningn tipo de sesgo. Sin duda, la posicin de neutralidad de la Diputacin se vio favorecida al no depender de ella el destino final de los proyectos del Mar de Trafalgar. Implicacin activa: en el caso ideal, el pblico participante debe involucrarse activamente desde las fases iniciales de la definicin de problemas, no limitndose su participacin a la eleccin entre una serie de posibilidades determinadas de antemano por expertos. La participacin social durante los procesos de implantacin de parques elicos es fundamentalmente, como ya se ha sealado, una participacin reactiva (presentacin de alegaciones y recursos a proyectos). Dadas las dificultades en los procesos de informacin y comunicacin, este tipo de participacin, si bien necesaria, resulta a todas luces insuficiente. No obstante, el Foro Elico se convoca en un momento apropiado, en la etapa de diagnstico y planificacin del proceso, permitiendo una implicacin ms activa y la paralizacin efectiva de los proyectos antes de su puesta en marcha. Efectividad e influencia: el resultado del procedimiento debe tener un impacto real y efectivo sobre las decisiones adoptadas en todas las fases del proceso, desde la discusin hasta la toma de decisiones y la ejecucin de las mismas. El principal problema del Foro de la Energa Elica Marina fue precisamente la falta de claridad sobre los efectos de sus conclusiones. El Foro fue una

iniciativa de la Diputacin de Cdiz en ia que no se involucr ni el Gobierno Autonmico ni el Gobierno central (del que dependa en ltima instancia la decisin final). Las conclusiones del Foro no podan, por tanto, ser vinculantes. Al no participar tampoco en el mismo representantes de los niveles autonmico y central, el debate se vio limitado en su capacidad de influencia. > Transparencia: el desarrollo del proceso y la toma de decisiones deben ser transparentes y comprensibles para el pblico en general. Los medios de comunicacin, especialmente los locales, jugaron un papel clave durante todo el proceso, amplificando su relevancia pblica. Adems de su repercusin en la prensa local, el conflicto de la elica marina en Cdiz tuvo eco tambin en peridicos regionales y locales, as como en algunas publicaciones internacionales relacionadas con las energas alternativas (Korneffel, 2005).

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Por otra parte, existen diferentes criterios de procedimiento. Se trata de criterios relacionados con la potencial aceptacin pblica e institucional del mecanismo o procedimiento. > Accesibilidad de recursos. El pblico participante debera tener acceso a los recursos apropiados para el satisfactorio desempeo de su tarea. En este caso, la existencia de la pgina web con abundante documentacin ayud enormemente a facilitar el acceso a la informacin a todos aquellos ciudadanos interesados en la polmica. Definicin de los objetivos. La naturaleza y alcance de los objetivos y actividades de la participacin deberan estar definidos con claridad. Aunque los objetivos del Foro eran aparentemente claros, ios lmites impuestos por las competencias de la Diputacin desvirtuaron el proceso. Algunos sectores, como las asociaciones de pescadores y almadraberos y las asociaciones ambientales locales desconfiaban profundamente de la utilidad del Foro. Su sospecha es que slo servira de pantalla para justificar una decisin tomada de antemano. Crear relaciones de confianza entre los distintos agentes sociales, y en especial con la administracin como intermediaria entre los mismos aparece de nuevo como un problema central a resolver en las iniciativas de gobernanza. Estructuracin de la toma de decisiones. El ejercicio de la participacin debera hacer uso de los mecanismos

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apropiados para estructurar con claridad el proceso de toma de decisiones. La inexistencia en Espaa de regulaciones sobre parques elicos marinos crea un vaco legal y da lugar a la improvisacin y a la precipitacin en el caso de los proyectos elicos marinos en la costa de Trafalgar. La falta de estudios claros de impacto sobre el ambiente, la pesca, el turismo, los yacimientos arqueolgicos..., y de una legislacin nacional sobre este tipo de instalaciones, parece haber terminado por cerrar, al menos provisionalmente, el conflicto. De hecho, la clausura del conflicto tras el anuncio en la prensa, antes de la publicacin de las conclusiones del Foro, de que tanto el Gobierno Autonmico como el Central desestimaban la construccin del parque elico, supuso de algn modo una deslegitimacin del mismo, aun cuando el rechazo respondi a la oposicin social, a la falta de legislacin sobre aprovechamiento elico marino y a las incertidumbres sobre sus impactos.

clusiones (aunque s parezca clara la influencia del conflicto social desarrollado alrededor del mismo), resta relevancia a la iniciativa de participacin.

8. Consideraciones finales
El aprovechamiento elico en la provincia de Cdiz ha estado dirigido por la implantacin de los parques elicos propuesta por los promotores antes de la definicin de normativas, situacin que se presenta como denominador comn en buena parte del territorio espaol. En el caso del proyecto de energa elica martima en el Mar de Trafalgar, esta carencia de normativa fue uno de los obstculos principales con los que se encontr la iniciativa de participacin organizada por la Diputacin de Cdiz. En efecto, el plan de desarrollo elico marino en Cdiz origin una importante protesta social y dio lugar a un amplio debate en el que la necesidad de produccin energtica de fuentes alternativas chocaba frontalmente con los intereses y percepciones de las comunidades locales. No puede entenderse, sin embargo, la fuerte oposicin al proyecto como una reaccin NIMBY, al relacionarse con una aceptacin general de las energas alternativas; con preocupaciones concretas y razonables sobre los diversos efectos ambientales, econmicos y culturales de la construccin de los parques en la zona; y con la percepcin acertada de la falta de conocimientos, normativas y planificaciones suficientes para llevar a cabo el proyecto minimizando sus desventajas. A la vista de la polmica originada, la Diputacin de Cdiz reaccion con oportunidad y acierto ofreciendo un espacio para el dilogo y el intercambio de opiniones. La iniciativa del Foro Elico y las Jornadas Tcnicas fue, por tanto, muy positiva, aunque se enfrent a algunas limitaciones. El principal escollo lo constituy la ausencia de normativa para la instalacin de parques elicos marinos en Espaa, lo que hace que la aprobacin de dicha instalacin sea competencia directa de representantes de la Administracin Central, especficamente del Ministerio de Medio Ambiente y el Ministerio de Industria, conjuntamente con la Junta y las Consejeras respectivas. Ante esta situacin, la Diputacin de Cdiz siempre manifest a los participante del Foro que los resultados generados en el mismo no seran vinculantes respecto a la decisin defini-

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Relacin coste/efectividad. El procedimiento debera ser efectivo con relacin al coste. Creemos que fue adecuado en este punto.

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En definitiva, el rea de Medio Ambiente de la Diputacin de Cdiz ha respondido adecuadamente al conflicto social originado por la propuesta de parque elico con la creacin del Foro de la Energa Elica Marina y el Desarrollo Sostenible. La iniciativa de crear un espacio para la presentacin de las diferentes posturas, el intercambio de informaciones y opiniones, la discusin y la evaluacin es una autntica accin de gobernanza en la que se han implicado expertos, polticos y representantes de la ciudadana. La implicacin en el Foro de diferentes niveles de la administracin ha permitido tambin identificar y explicitar las distintas percepciones, opiniones y sensibilidades que tambin existen en la misma. Las Jornadas Tcnicas, a su vez, han ayudado adems a promover la interaccin cara a cara de las diferentes posturas; estrategia que, aunque arriesgada cuando existen importantes tensiones como en este caso, puede permitir buenos resultados en otros al ofrecer oportunidades para la negociacin. Sin embargo, para unos resultados ptimos, el Foro debera haberse enmarcado en una estrategia conjunta de los distintos niveles administrativos para la toma de decisiones, aclarando las respectivas competencias y responsabilidades. La clausura de este caso, en la que no queda clara la influencia del Foro ya que no se ha esperado a sus conARBOR CLXXXI 715 SEPTIEMBRE-OCTUBRE (2005) 377-392 ISSN: 0210-1963

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tiva, que no estaba en su mano. Siguiendo esta misma lnea, la alusin a la ausencia de representantes de entes administrativos competentes fue otra de las principales constantes durante el desarrollo de las Jornadas, resaltando que en un proceso comn y objetivo la toma de decisiones no puede hacerse a espaldas o sin escuchar a los actores directamente implicados o afectados. Otra dificultad detectada, y ligada a la anterior, ha sido el escepticismo con el que la mayor parte de los grupos que forman la Plataforma de rechazo al proyecto elico vieron tanto el Foro como las Jornadas. Representantes de ayuntamientos y cofradas de pescadores dudaron hasta el ltimo momento acerca de su participacin, desconfiando de su capacidad de modificar una decisin que crean tomada de antemano. El hecho de que fuesen organizadas por la administracin cre cierta desconfianza, que puede estar fundada en experiencias previas de intentos de instrumentalizar la participacin, utilizando los mecanismos de deliberacin social para legitimar decisiones previas e inamovibles. Al no haber ningn compromiso poltico ligado a las conclusiones del Foro, unido a la percepcin de que fue la trascendencia pblica de la polmica a travs de los medios de comunicacin lo que motiv finalmente la paralizacin provisional del proyecto de desarrollo elico (ms que la efectividad misma del Foro y las Jornadas), la relevancia de los detalles especficos del mecanismo de deliberacin elegido parece

difuminarse. De hecho, el cierre de la disputa, con la paralizacin provisional del proyecto, anunciado en los medios de comunicacin antes incluso de la publicacin de las conclusiones del Foro resta en cierto modo legitimidad al mismo. En ltima instancia, parecera que el mtodo ms efectivo de participacin social es el de la protesta y su difusin a travs de los medios, ms que el de la negociacin formal propiciada desde la administracin. Sin embargo, consideramos que, en este caso, la trascendencia pblica de la polmica y el mecanismo formal promovido desde la administracin fueron estrategias que se apoyaron mutuamente para paralizar provisionalmente el proyecto. La protesta social fue determinante para que la administracin convocara el Foro, que a su vez, mantuvo vivo el debate, la generacin de argumentos y su repercusin en la prensa durante los meses que duraron sus sesiones. Participacin formal y espontnea se complementaron de este modo haciendo visibles los intereses de los afectados. Por ltimo, es de sealar que el caso del proyecto del parque elico marino Cabo de Trafalgar plantea tambin la conveniencia de revisar la normativa vigente para la instalacin de parques elicos en tierra, que permite la participacin ciudadana slo en un segundo nivel, es decir, en la presentacin de alegaciones, ya que existe una clara demanda para que aumente el nivel de participacin exontede los directamente implicados, en las etapas del diseo de las intervenciones.

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1 Este trabajo ha sido posible gracias al estudio llevado a cabo bajo el convenio FECYT/IFS-CSIC sobre Sociedad civil y gobernanza de la ciencia y la tecnologa en Espaa. Agradecemos especialmente la colaboracin de todas las personas entrevistadas para su realizacin. 2 Este es el caso de la reciente ratificacin del Convenio deAarhus sobre el acceso a la informacin, la participacin del pblico en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (firmado en 1998 y que entr en vigor en Espaa el 29 de marzo de 2005). 3 http://www.windenergy.org.nz/documents/2005/050304-GWEC-Global2004 WindStats.pdf 4 Las Comunidades Autnomas sin desarrollo elico son Cantabria, Extremadura y Madrid. En algunos casos por la reticencia de sus gobiernos y en otros porque no se dan buenas condiciones para la explotacin de los recursos elicos. 5 En el informe del Congreso sobre ^Renewable Energy - Intelligent Policy Options^, organizado en Bonn en enero de 2004 por la Comisin Europea y EREC (European Renewable Energy Council) se reconoca que: la falta de informacin y concienciacin es an una de las barreras ms importantes frente a la utilizacin de energas renovables. Las polticas de comunicacin e informacin son esenciales para incrementar la sensibilizacin pblica y asegurar el apoyo pblico y privado. Un enfoque combinado para promover la eficacia energtica y las fuentes renovables junto a medidas de diseminacin bien definidas es deseable para promocionar el desarrollo de las energas renovables (vanse las conclusiones del congreso y sus recomendaciones en: http://www.eufores.org/Summary.htm). 6 http://archivo.greenpeace.org/energia/ index.htm 7 Thayer y Freeman (1987) y Wolsink (2000) proporcionan una lista de razones similar. 8 No en mi patio trasero.

9 La legislacin europea sobre parques elicos ha incorporado recientemente una Directiva sobre SEA [Strategic Environmental Assessment - Evaluacin Ambiental Estratgica, Directiva 2001/42/EC), que tiene como objeto mejorar los canales de informacin y comunicacin entre promotores de los proyectos y el pblico, e involucrar a la poblacin afectada en la elaboracin de los proyectos en lugar de esperar sus reacciones a proyectos ya cerrados. Las evaluaciones estratgicas de impacto ambiental constituyen, sin duda, un paso adelante respecto a las evaluaciones de impacto ambiental convencionales, en lo que respecta a las posibilidades del pblico de influir sobre los planes; aunque, lo mismo que estas, su xito depender en parte de la voluntad de las partes implicadas en favorecer esta participacin. 10 Windpower Monthly, 2 de febrero de 1994.

11 En el contexto del Programa ALIENER 2001 (2002) de la Comisin Europea para el desarrollo de energas alternativas, se realiz un estudio sobre aceptacin pblica de parques elicos martimos en Espaa y Portugal. Las zonas del Delta del Ebro y el Estrecho de Gibraltar fueron las elegidas en el caso de Espaa por ser las ms apropiadas para la instalacin de estos parques. Uno de los objetivos del proyecto ALIENER fue el de analizar los obstculos ambientales, polticos y sociales a los que podran enfrentarse los proyectos de parques elicos martimos, una alternativa que ya est funcionando con xito en Gran Bretaa, Sucia, Dinamarca, Holanda y Alemania. El caso de la Pennsula Ibrica es especialmente delicado en este sentido, se reconoce, debido a la intensa actividad econmica ligada al turismo, la pesca y el trfico martimo. Las encuestas realizadas, tanto a residentes como a turistas, dieron como resultado un considerable apoyo a la instalacin de parques elicos martimos (42%) frente a un 26% en contra. Las tendencias generales eran a favor de las energas alternativas (96%) y de confianza hacia los grupos ecologistas (76%). Lo que preocupaba a los encuestados respecto a los parques elicos martimos era fundamentalmente los efectos negativos sobre aves y peces (47%), el paisaje (22%), los accidentes martimos (13%), la pesca (7%) y, en menor medida, el turismo (3%). Las ventajas, sin embargo, las cifraban en la limpieza (65%), la produccin de energa (15%), la reduccin de consumo de combustibles no renovables (13%), las inversiones (3%), el inters aadido al paisaje (1%) y el atractivo turstico (1%). Se identificaron diferencias entre residentes y turistas, de tal modo que los residentes estaban en general menos a favor de la instalacin de los parques que los turistas, mostrando mayor preocupacin por la afectacin a las formas de vida locales: pesca, navegacin, turismo... Por contra, las mayores preocupaciones de los turistas, en general ms favorables a la implantacin, eran los efectos sobre el paisaje y las aves (Un 11% de los turistas manifestaron que no volveran a la zona tras la instalacin del parque martimo).

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BIBLIOGRAFIA 12 En el caso de los partidos polticos y sindicatos, slo los representantes locales forman parte de la plataforma, ya que a nivel autonmico y nacional, las visiones de estos grupos son encontradas y algunas se mantienen en reserva con respecto al parque elico marino Cabo de Trafalgar. 13 Este aspecto pone en relieve otras necesidades de normativas, pues el Reglamento de Proteccin del Patrimonio no regula los espacios subacuticos, segn manifest Milagros Alzaga en su intervencin en el Foro de lo Energa Elica en representacin del Centro Andaluz de Arqueologa Subacutica perteneciente a la Consejera de Cultura de la Junta de Andaluca. 14 Papel que fue desempeado por el Vicepresidente Primero, Diputado Delegado de Medioambiente de la provincia de Cdiz, Sr. Manuel Mara De Bernardo Foncubierta. 15 En la pgina web se incluy tambin un foro de participacin pblico, que registr poca actividad. 16 El nico representante de la administracin autonmica particip como miembro que forma parte de la directiva de la asociacin ecologista Verdes de Andaluca. ALTERNER (2001): Methodological Guidelines for the Environmental and Socioeconomic Impact Assessment of Off-Shore WindForms in Touristic Areas. Project Contract N 4. 1030/Z/01036/2001. lvarez-Farizo, B. & N. Hanley (2002): Using Conjoint Analysis to Quantify Public Preferences over the Environmental Impacts of Wind Farms. An Example from Spain, Energy Policy, 30, 107-116. Banthien H. M. Jaspers & A. Renner (2003): Governance of the European Research Area. The role of civil society, European Commission. Community Research, IFOK Interim Report <http.7europa.eu.int/comm/research/ sciense-society/>. Barcos, R. (2004): Desarrollo elico en la Comunidad Foral de Navarra, Documento de trabajo IF/FECYT. Madrid. Bishop, K. & A. Proctor (1994): Love Them or Loathe Them ? Public A ttitudes Towards Wind Farms in Wales, Cardiff. Cardiff School of City and Regional Planning, Papers in Environmental Planning Research 8. Brown, LR. (2004): Europe Leading World Into Age of Wind Energy, Eargh Policy Institute, http:/www.eart-policy.org/ Updates/Update37.htm BWA (2004), Prospects For Offshore Wind Energy, Informe/Altener XVII/4.1030/Z/98-395. Cavallaro, F. & L Ciraolo (2005): A Multicriteria Approach to Evaluate Wind Energy Plants on an Italian Island, Energy Policy, 33/2: 235-244. Comisin Econmica para Europa/Comit de Poltica Ambiental (1999): Convencin sobre el acceso a la informacin, la participacin del pblico en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales (Convencin Aarhus), ECE/CEP/ INFORMAL/1999/1. Chopyak J & P. Levesque (2002): Public participation in science and technology decision making: trends for the future. Technology in Society, 24, 155-166. Delas, M. (2003): El entorno normativo de la energia elica, Energia, octubre 2003. Ek, K. (2005): Public and Private Attittudes Towards 'Green' Electricity: The Case of Swedish Wind Power, Energy Policy, 33/13: 1677-1689. Erp, F. (1997): Sitting Processes for Wind Energy Projects in Germany, Eindhoven University of Technology EWEA (2003): Wind Energy: The Facts. Analysis of Wind Energy in the EU-25 http:/www.ewea.org/06projecsts_events/ proj_WEfacts.htm Fiorino, D. (1990): Citizen Participation and Enviromental Risk: A Survey of Institutional Mechanisms, Science, Technology and Human Values, 15/2, 226-243. Gonzlez Garca, M.I & B. Estvez Cedeo (2004): Energa elica: conflictos sociales en la planificacin y emplazamiento, Documento de trabajo IF/FECYT. Madrid. Gipe, P. (1995): Wind Energy Comes of Age, Nueva York: Wiley & sons. Hanley, N. & C. NEVIN (1999): Appraising Renewable Energy Developments in Remote Communities: The Case of the North Assynt Estate, Scotland, Energy Policy, 27, 527-547. Hansen, LK., K. Hammarlund, H.C. Sorensen & L Christensen (2003): Public Acceptance of Wave Energy, Proceedings from the 5 European Wave Energy Confrence, Dublin: University College. Hidalgo, C. (2005): Experiencia internacional en el sector de la Energa Elica Marina. Ponencia presentada en las Jornadas sobre energa elica marina y desarrollo sostenible en la Provincia de Cdiz. Junio 9-10. Kabouris, J. & K. Perrakis (2000): Wind Electricity in Greece: Recent Developments, Problems and Prospects, Renewable Energy, 21, 417-432. Kaldellis, J.K. (2005): Social Attitudes Towards Wind Energy Application in Greece, Energy Policy, 33/5: 595-602. Korneffel, P. (2005): A new battle of Trafalgar, New Energy. Magazine for renewable energy, 1/enero. Krohn, S. & S. Damborg (1999): On Public Attitudes Towards Wind Power, Renewable Energy, 16, 954-960.

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