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Supremo Tribunal Federal

Dirio da Justia de 29/09/2006 07/06/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL RELATOR ORIGINRIO RELATOR PARA O ACRDO REQUERENTE ADVOGADOS REQUERIDO REQUERIDO : MIN. CARLOS VELLOSO : MIN. EROS GRAU : CONFEDERAO NACIONAL DO SISTEMA FINANCEIRO - CONSIF : IVES GANDRA S. MARTINS E OUTROS : PRESIDENTE DA REPBLICA : CONGRESSO NACIONAL

EMENTA: CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. ART. 5o, XXXII, DA CB/88. ART. 170, V, DA CB/88. INSTITUIES FINANCEIRAS. SUJEIO DELAS AO CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR, EXCLUDAS DE SUA ABRANGNCIA A DEFINIO DO CUSTO DAS OPERAES ATIVAS E A REMUNERAO DAS OPERAES PASSIVAS PRATICADAS NA EXPLORAO DA INTERMEDIAO DE DINHEIRO NA ECONOMIA [ART. 3, 2, DO CDC]. MOEDA E TAXA DE JUROS. DEVER-PODER DO BANCO CENTRAL DO BRASIL. SUJEIO AO CDIGO CIVIL. 1. As instituies financeiras esto, todas elas, alcanadas pela incidncia das normas veiculadas pelo Cdigo de Defesa do Consumidor. 2. Consumidor, para os efeitos do Cdigo de Defesa do Consumidor, toda pessoa fsica ou jurdica que utiliza, como destinatrio final, atividade bancria, financeira e de crdito. 3. O preceito veiculado pelo art. 3, 2, do Cdigo de Defesa do Consumidor deve ser interpretado em coerncia com a Constituio, o que importa em que o custo das operaes ativas e a remunerao das operaes passivas praticadas por instituies financeiras na explorao da intermediao de dinheiro na economia estejam excludas da sua abrangncia. 4. Ao Conselho Monetrio Nacional incumbe a fixao, desde a perspectiva macroeconmica, da taxa base de juros praticvel no mercado financeiro. 5. O Banco Central do Brasil est vinculado pelo dever-poder de fiscalizar as instituies financeiras, em especial na estipulao contratual das taxas de juros por elas praticadas no desempenho da intermediao de dinheiro na economia. 6. Ao direta julgada improcedente, afastando-se a exegese que submete s normas do Cdigo de Defesa do Consumidor [Lei n. 8.078/90] a definio do custo das operaes ativas e da remunerao das operaes passivas praticadas por instituies financeiras no desempenho da intermediao de dinheiro na economia, sem prejuzo do controle, pelo Banco Central do Brasil, e do controle e reviso, pelo Poder Judicirio, nos termos do disposto no Cdigo Civil, em

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ADI 2.591 / DF cada caso, de eventual abusividade, onerosidade excessiva ou outras distores na composio contratual da taxa de juros. ART. 192, DA CB/88. NORMA-OBJETIVO. EXIGNCIA DE LEI COMPLEMENTAR EXCLUSIVAMENTE PARA A REGULAMENTAO DO SISTEMA FINANCEIRO. 7. O preceito veiculado pelo art. 192 da Constituio do Brasil consubstancia norma-objetivo que estabelece os fins a serem perseguidos pelo sistema financeiro nacional, a promoo do desenvolvimento equilibrado do Pas e a realizao dos interesses da coletividade. 8. A exigncia de lei complementar veiculada pelo art. 192 da Constituio abrange exclusivamente a regulamentao da estrutura do sistema financeiro. CONSELHO MONETRIO NACIONAL. ART. 4, VIII, DA LEI N. 4.595/64. CAPACIDADE NORMATIVA ATINENTE CONSTITUIO, FUNCIONAMENTO E FISCALIZAO DAS INSTITUIES FINANCEIRAS. ILEGALIDADE DE RESOLUES QUE EXCEDEM ESSA MATRIA. 9. O Conselho Monetrio Nacional titular de capacidade normativa --- a chamada capacidade normativa de conjuntura --- no exerccio da qual lhe incumbe regular, alm da constituio e fiscalizao, o funcionamento das instituies financeiras, isto , o desempenho de suas atividades no plano do sistema financeiro. 10. Tudo o quanto exceda esse desempenho no pode ser objeto de regulao por ato normativo produzido pelo Conselho Monetrio Nacional. 11. A produo de atos normativos pelo Conselho Monetrio Nacional, quando no respeitem ao funcionamento das instituies financeiras, abusiva, consubstanciando afronta legalidade. A C R D O Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sesso Plenria, sob a Presidncia da Ministra Ellen Gracie, na conformidade da ata do julgamento e das notas taquigrficas, por maioria de votos, julgar improcedente a ao direta. Braslia, 7 de junho de 2006.

EROS GRAU

REDATOR P/ O ACRDO

Supremo Tribunal Federal


17/04/2002 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL RELATOR REQUERENTE ADVOGADOS REQUERIDO REQUERIDO : MIN. CARLOS VELLOSO : CONFEDERAO NACIONAL DO SISTEMA FINANCEIRO - CONSIF : IVES GANDRA S. MARTINS E OUTROS : PRESIDENTE DA REPBLICA : CONGRESSO NACIONAL

R E L A T R I O

O Sr. Ministro CARLOS VELLOSO: A CONFEDERAO NACIONAL DO SISTEMA FINANCEIRO - CONSIF, com fundamento nos arts. 103, IX, da Constituio Federal, e 1, 2, IX, e seguintes da Lei 9.868/99, prope ao direta de inconstitucionalidade, com pedido de suspenso cautelar, da expresso inclusive as de natureza bancria,

financeira, de crdito e securitria, constante do art. 3, 2, da Lei 8.078, de 11.9.1990, que dispe sobre a proteo do

consumidor.

A norma acoimada de inconstitucional tem o seguinte teor:

Art. 3 (omissis) (...) 2 Servio qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remunerao, inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria, salvo as decorrentes das relaes de carter trabalhista.

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ADI 2.591 / DF

Alega a autora que a norma impugnada ofende os artigos 5, LIV; e 192, II e IV, da Constituio Federal; para tanto, sustenta, em sntese:

a) legitimidade ativa da CONSIF, reconhecida na ADIn 2.394-MG, em face do art. 103, IX, da Constituio Federal, mormente porque trata-se de confederao sindical, com registro no Ministrio do Trabalho, congregando as Federaes representativas das instituies financeiras, bancrias, de crdito e securitrias, certo que se encontra atendido tambm o vnculo de pertinncia temtica, representado pelo liame entre o objeto da ao e a atividade de representao exercida pela entidade requerente;

b) necessidade de impugnar to-somente a expresso ora atacada da Lei 8.078/90, dado que, declarada inconstitucional, far com que nenhuma outra disposio constante desse diploma possa ser aplicada s atividades de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria (fl. 05), sem necessidade de impugnao especfica de cada uma de suas disposies;

c) violao ao art. 192, II e IV, da Constituio Federal, uma vez que somente lei complementar, que regular o Sistema

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ADI 2.591 / DF Financeiro Nacional, tem competncia para conformar tanto o perfil organizacional dos rgos e entidade pblicas e privadas integrantes do setor financeiro, como o complexo de normas disciplinadoras da prpria atividade financeira, para conferir-lhe maior higidez (fl. 08), conforme decidido no julgamento da ADIn 4-DF, onde teria ficado assentado que todas as matrias pertinentes ao Sistema Financeiro Nacional, contidas no art. 192, deveriam ser objeto de uma nica lei complementar; ademais, tendo sido as normas pertinentes ao tema, como a Lei 4.595/64, recepcionadas como lei complementar, padece de inconstitucionalidade a norma impugnada, ao pretender equiparar

todas as atividades de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria a relaes de consumo para o fim de regul-las, sendo insusceptvel de derrogar a lei recepcionada, que desfruta desse status;

d)

distino

implcita

na

Constituio

Federal

entre

consumidor e cliente de instituio financeira, porquanto o art. 170, que consagra o princpio da defesa do consumidor, encontra-se em captulo referente Ordem Econmica, estando em outro captulo a disciplina do Sistema Financeiro Nacional, de modo que o texto da lei complementar a ser elaborada do Pas e de forma aos a promover interesses do cliente o da de

desenvolvimento coletividade,

equilibrado

servir a

necessariamente

abranger

proteo

instituies financeiras, justificando-se a distino entre as duas

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ADI 2.591 / DF categorias de usurios de servios em virtude de razes de ordem constitucional e pelas situaes peculiares de ordem econmica

existentes em cada caso;

e) violao ao art. 5, LIV, da Constituio Federal, visto que o legislador ordinrio onerou os integrantes do sistema financeiro com o conjunto de obrigaes previstas na Lei n

8.078/90, incompatveis com as peculiaridades do setor financeiro (fl. 17), e ampliou o rol de legitimados a questionar, em nome prprio ou alheio, a atuao das entidades integrantes do Sistema Financeiro Nacional, sendo certo que tratar a atividade bancria, financeira, de crdito e securitria da mesma maneira que as demais atividades econmicas, que no ostentam a mesma peculiaridade, no se mostra razovel, quer em face dessa sistemtica constitucional, quer sob o aspecto material das operaes celebradas no mbito do sistema financeiro, violando o princpio do devido processo legal substantivo (fls. 18/19), sob o aspecto da proporcionalidade;

f) inadequao das disposies da Lei 8.078/90 em face das atividades desenvolvidas no mbito do sistema financeiro,

especialmente aquelas referentes defesa dos direitos dos usurios, tendo em vista que a segurana jurdica e o respeito aos contratos so condies de um sistema saudvel, sendo certo que j existem resolues do Conselho Monetrio Nacional, respaldadas pela Lei

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ADI 2.591 / DF 4.595/64, que cuidam da de defesa forma dos usurios com de a servios de

instituies desses

financeiras (fl.

compatvel a

materialidade do Supremo com o

servios Federal de

24);

ademais, que as ou

jurisprudncia operaes privadas,

Tribunal

reconhece crdito,

praticadas funcionam

instituies

pblicas

sob

estrito controle do Conselho Monetrio Nacional, sob a fiscalizao do Banco Central do Brasil (ADIn 1.312-DF, ADIn 449-DF, Conflito de Atribuies 35-RJ e RE 79.253-SP).

Finalmente, sustentando a relevncia e a urgncia do provimento cautelar, consubstanciada na avalanche de decises inconstitucionais fundadas no Cdigo de Defesa do Consumidor, pede o autor a suspenso cautelar ex nunc da eficcia da expresso inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria do 2 do art. 3 da Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990, at a deciso final desta ao (fl. 39). Como pedido alternativo, no mbito processual, requer a adoo do rito do art. 12 da Lei 9.868/99.

Em Presidente do

26.12.2001, Supremo

eminente

Ministro

Marco

Aurlio, fossem

Tribunal

Federal,

determinou

solicitadas informaes (fl. 717). O Exm Sr. 1 Vice-Presidente do Senado Federal, no exerccio da Presidncia do Congresso Nacional, s fls. 723/742, sustentou, em sntese, o seguinte:

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ADI 2.591 / DF

a) constitucionalidade do dispositivo impugnado, porque no objetiva regular o sistema financeiro e nem substituir normas do Banco Central, mas da to somente de proteger servios os por direitos dos

consumidores

quando

prestao

instituies

financeiras (fl. 728), no se podendo falar na alegada derrogao da Lei 4.595/64, com a qual no conflita; ademais, o Sistema

Financeiro, que na estrutura constitucional situa-se no ttulo da Ordem Econmica e Financeira, precisa observar os princpios gerais da atividade econmica, entre os quais o da defesa do consumidor;

b) ausncia do fumus boni iuris e do periculum in mora, dado que no se demonstrou, de plano, a inconstitucionalidade do dispositivo impugnado, no sendo tambm razovel a suspenso liminar de uma norma vigente h 11 (onze) anos.

Determinei, em 05.02.2002, que se oficiasse ao Exm Sr. Presidente da Repblica para que prestasse, no prazo de 10 (dez) dias, informaes, ex vi do art. 12 da Lei 9.868/99 (fl. 745).

UNIO,

fls.

749/750,

requereu

concesso

de

30

(trinta) dias de prazo para manifestao definitiva do Presidente da Repblica, a teor do art. 6, pargrafo nico, da Lei 9.868/99.

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ADI 2.591 / DF Determinei, em 05.02.2002, que se observasse o disposto no art. 12 da Lei 9.868/99 (fl. 749).

Admiti, nos termos do art. 7, 2, da Lei 9.868/99 (amicus curiae), as seguintes entidades (fls. 755, 881, 886, 895, 1044 e 1093): INSTITUTO BRASILEIRO DE POLTICA E DIREITO DO

CONSUMIDOR - BRASILCON, PROCURADORIA DE ASSISTNCIA JUDICIRIA DO ESTADO DE SO PAULO, FUNDAO DE PROTEO E DEFESA DO CONSUMIDOR DE SO PAULO - PROCON/SP, IDEC - INSTITUTO BRASILEIRO DE DEFESA DO CONSUMIDOR e FEDERAO DAS ASSOCIAES DE ADVOGADOS DO ESTADO DE SO PAULO e ASSICON - ASSOCIAO DE INFORMAO E DEFESA DOS DIREITOS DO CONSUMIDOR.

O Exm Sr. Presidente da Repblica, s fls. 1025/1040, reportando-se a pronunciamento dos Exms Srs. Ministro de Estado da Justia e do Procurador-Geral do Banco Central do Brasil, prestou informaes, sustentando, em sntese, o seguinte:

a) constitucionalidade da lei impugnada, dado que a sua aplicao ao Sistema Financeiro Nacional em nada conflita com a disciplina jurdico-consitucional inserida nos arts. 170, V, e 192, da Carta Magna, que devem ser interpretados de forma a harmonizar os seus preceitos, conferindo-se expresso inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria, constante do

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ADI 2.591 / DF mencionado dispositivo, uma interpretao conforme a Constituio (fl. 1029);

b) competncia da lei complementar prevista no caput do art. 192 da C.F./88 apenas para regular as atividades tpicas de instituies financeiras, em especial as operaes ativas e passivas por elas praticadas no curso da intermediao de dinheiro (normas de organizao), sendo todavia possvel que lei ordinria discipline outros aspectos do relacionamento entre clientes e instituies, que no dizem respeito, estritamente, quelas operaes, como os que envolvem a disciplina jurdica de normas que cobem abusos e fraudes contra o consumidor (normas de conduta);

c) inexistncia de distino constitucional entre clientes bancrios e consumidores, no merecendo acolhida a alegao de

violao ao devido processo legal substantivo ao pretender-se tratar da regulao do Sistema Financeiro Nacional por meio de Lei

Ordinria, dado que, por determinao constitucional (art. 48 do ADCT), deve ser assim disciplinada a proteo ao consumidor;

Ao final, o Exm Sr. Presidente da Repblica pede que seja julgada improcedente as de a presente ao, conferindo-se financeira, de expresso crdito e

inclusive

natureza

bancria,

securitria, constante do art. 3, 2, da Lei 8.078, de 1990, uma

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ADI 2.591 / DF interpretao conforme a Constituio, com o emprego do instrumento previsto no pargrafo nico do art. 28 da Lei n 9.868, de 10 de novembro de 1999, excluindo da aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor operaes desempenho preservar o custo das operaes por ativas e a remunerao financeiras de modo das no a do

passivas da a

praticadas de

instituies na da

intermediao competncia

dinheiro

economia, lei

constitucional

complementar

Sistema Financeiro Nacional (fls. 1039/1040).

J existente nos autos a manifestao do Dr. AdvogadoGeral da Unio, os autos foram ao parecer do Ministrio Pblico Federal.

O Procurador-Geral da Repblica, Prof. Geraldo Brindeiro, opinou seja julgada procedente, em parte, a ao, para declarar a inconstitucionalidade parcial, sem reduo de texto, da expresso inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e

securitria, inscrita no art. 3, 2, da Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990 - Cdigo de Defesa do Consumidor -, para, mediante interpretao Ministro de conforme Estado da a Constituio, Justia, tal como preconizado FERREIRA, e pelo pelo

ALOYSIO

NUNES

Procurador-Geral do Banco Central do Brasil, CARLOS EDUARDO DA SILVA MONTEIRO, afastar a exegese que inclua naquela norma do Cdigo de Defesa do Consumidor o custo das operaes ativas e a remunerao

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ADI 2.591 / DF das operaes passivas praticadas por instituies financeiras no desempenho preservar da a intermediao competncia de dinheiro na da economia, lei de modo a do

constitucional

complementar

Sistema Financeiro Nacional (fls. 1039/1040), incumbncia atribuda ao Conselho Monetrio Nacional e ao Banco Central do Brasil, nos termos dos arts. 164, 2, e 192, da Constituio da Repblica (fl. 1.061).

Autos conclusos em 07.3.2002.

o relatrio, do qual sero expedidas cpias para os Exms Srs. Ministros.

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17/04/2002 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL

V O T O

EMENTA: CONSTITUCIONAL. CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR: Lei 8.078, de 11.9.90. SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL: C.F., art. 192. BANCO. ATIVIDADES BANCRIAS: APLICABILIDADE DO CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. JUROS REAIS DE 12% AO ANO: C.F., art. 192, 3: NO AUTOAPLICABILIDADE DO 3 do art. 192 da C.F. ADIn n 4-DF. I. - A defesa do consumidor, na linha da expanso do fenmeno mundial do consumerismo, ganhou, no Brasil, com a C.F./88, status de princpio constitucional: C.F., art. 170, V, que encontra embasamento em diversos preceitos da C.F.: art. 5, XXXII; art. 24, VIII; art. 150, 5; art. 175, pargrafo nico, II; ADCT, art. 48. II. - O Cdigo de Defesa do Consumidor, Lei 8.078, de 1990, encontra fundamento na Constituio, regula ele um princpio constitucional a defesa do consumidor e foi editado por expressa determinao constitucional ADCT, art. 48 que fixou prazo ao legislador ordinrio para a sua elaborao. III. - Aplicabilidade do Cd. de Defesa do Consumidor s atividades de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria: Cd. de Defesa do Consumidor, 2 do art. 3. IV. - A C.F./88 recebeu a Lei 4.595, de 1964, como lei complementar, no que toca organizao, ao funcionamento e s atribuies do Banco Central e no que cuida ela do que est disposto no art. 192, incisos I a VIII e do art. 192, C.F., vale dizer, no que diz respeito ao Sistema Financeiro Nacional, em termos institucionais. V. - Juros reais de 12% ao ano: C.F., art. 192, 3: ADIn 4-DF: no auto-aplicabilidade da disposio inscrita no 3 do art. 192, C.F. Questo que diz respeito ao Sistema Financeiro Nacional. Interpretao conforme Constituio que se empresta norma inscrita no 2 do art. 3 da Lei n 8.078/90 inclusive as de

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ADI 2.591 / DF natureza bancria, financeira, de crdito e securitria para desta norma afastar a exegese que nela inclua a taxa dos juros das operaes bancrias, ou sua fixao em 12% ao ano, dado que essa questo diz respeito ao Sistema Financeiro Nacional C.F., art. 192, 3 tendo o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADIn 4-DF, decidido que a norma do citado 3 do art. 192, no auto-aplicvel, devendo ser observada a legislao anterior C.F./88, at o advento da lei complementar referida no caput do mencionado art. 192, C.F. VI. - ADIn julgada procedente, em parte.

O Sr. Ministro CARLOS VELLOSO (Relator): A norma acoimada de inconstitucional est contida na expresso inclusive as de

natureza bancria, financeira, de crdito e securitria inscrita no 2 do art. 3 do Cdigo de Defesa do Consumidor, Lei n 8.078, de 11.9.90.

Art. 3 - .................................. .......................................................... 1 ...................................... .......................................................... 2 - Servio qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remunerao, inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria, salvo as decorrentes das relaes de carter trabalhista.

Sustenta-se

que

citada

norma,

contida

na

expresso

indicada, ofensiva aos arts. 5, LIV, e 192, caput e incisos II e IV, da Constituio Federal.

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ADI 2.591 / DF Examinemos a questo.

II

Primeiro que tudo, assente-se que a proteo do consumidor constitui tema que tem encontrado guarida na legislao dos pases civilizados. No difcil explicar to grande dimenso para um fenmeno jurdico totalmente desconhecido no sculo passado e em boa parte, asseveram Ada Pellegrini Grinover e Antnio Herman de

Vasconcelos e Benjamin, dado que, o homem do sculo XX vive em funo de um modelo novo de associativismo: a sociedade de consumo (mass consumption society ou Konsumgesellschaft), caracterizada por um nmero crescente de produtos e servios, pelo domnio do crdito e do marketing, assim como pelas dificuldades de acesso justia. So esses aspectos que marcaram o nascimento e desenvolvimento do direito do consumidor, como disciplina jurdica autnoma (Cdigo Brasileiro de Defesa do Consumidor, comentrios dos autores do

anteprojeto, Ada Pellegrini Grinover et alii, Forense Universitria, 1991, pg. 07).

No Brasil, na linha da expanso do fenmeno mundial do consumerismo a defesa do consumidor ganhou status de princpio constitucional: art. 170, V: A ordem econmica, fundada na

valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim

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ADI 2.591 / DF assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: V defesa do

consumidor.

A defesa do consumidor, registram Arruda Alvim, Thereza Alvim, Eduardo Arruda Alvim e Eros James Marins, pode, um ento, ser

considerada,

como

afirma

Roberto

Grau,

Princpio

constitucional impositivo (Canotilho), a cumprir dupla funo, como instrumento para realizao do fim de assegurar a todos existncia digna e objetivo particular a ser alcanado. No ltimo sentido, assume a funo de diretriz (Dworkin) norma objetivo dotada de carter pela constitucional de conformador, justificando (Arruda a reivindicao et alii,

realizao

polticas

pblicas.

Alvim

Cdigo do Consumidor Comentado, R.T., 2 ed., pg. 13).

Princpio

constitucional,

defesa

do

consumidor

(art.

170, V) encontra embasamento em diversos preceitos da Constituio: art. 5, XXXII: o Estado promover, na forma da lei, a defesa do consumidor; art. 24, VIII: competncia atribuda Unio, aos

Estados e ao Distrito Federal para legislar concorrentemente sobre responsabilidade por dano ao consumidor; art. 150, 5: a lei determinar medidas para que os consumidores sejam esclarecidos

acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias e servios; art. 48 do ADCT: O Congresso Nacional, dentro de cento e vinte dias da

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ADI 2.591 / DF promulgao da Constituio, elaborar cdigo de defesa do

consumidor; art. 175, pargrafo nico, II: a lei que regular as concesses e permisses dispor sobre os direitos dos usurios. dizer, a Constituio empresta ao princpio especial relevo. Da o registro de Eros Roberto Grau: A par de consubstanciar, a defesa do consumidor, um modismo modernizante do capitalismo a ideologia do consumo contemporizada (a regra acumulai, acumulai impe o ditame consumi, consumi, agora porm sob proteo jurdica de quem

consome) afeta todo o exerccio de atividade econmica, inclusive tomada a expresso em sentido amplo, como se apura da leitura do pargrafo nico, II do art. 175. O carter constitucional

conformador da ordem econmica, deste como dos demais princpios de que tenho cogitado, inquestionvel (Eros Roberto Grau, A Ordem Econmica na Constituio de 1988, Malheiros Ed., 6 ed., 2001, pgs. 272/273).

Destarte, Barroso, no sentido

presente de que

lio os

do

Professor

Lus

Roberto

princpios

constitucionais,...

explcitos ou no, passam a ser a sntese dos valores abrigados no ordenamento jurdico, dado que espelham a ideologia da sociedade, seus postulados bsicos, seus fins, pelo que do unidade e

harmonia ao sistema, integrando suas diferentes partes e atenuando tenses normativas, e porque os princpios, ademais, condensam

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ADI 2.591 / DF valores, do unidade ao sistema e condicionam a atividade Tericos do e

intrprete Filosficos modernidade, 358/91),

(Lus do

Roberto Direito crtica repito,

Barroso,

Fundamentos

Novo

Constitucional e

Brasileiro Rev. Lus

ps-

teoria

ps-positivismo, lio do Professor

Forense, Roberto

presente,

Barroso, correta a posio adotada por Werson Rgo e Oswaldo Rgo, com apoio no Filho, como em toda magistrio que uma e do professor o Cdigo e de desembargador Proteo e Srgio do

Cavalieri Consumidor aplicvel

concebe

Defesa

sobreestrutura qualquer rea do

jurdica direito

multidisciplinar, onde ocorrer uma

relao de consumo, justamente em razo da dimenso coletiva que assume, vez que composto por normas de ordem pblica e de interesse social (Werson Rgo e Oswaldo Rgo, O Cdigo de Defesa do

Consumidor e o Direito Econmico, indito, os autores remeteram-me o artigo de doutrina; Srgio Cavalieri Filho, Programa de

Responsabilidade Civil, Malheiros Ed., 3 ed., pgs. 412 e segs.)

O Cdigo de Defesa do Consumidor, Lei n 8.078, de 1990, encontra fundamento, portanto, na Constituio, regula ele um

princpio constitucional a defesa do consumidor e foi editado por expressa determinao constitucional ADCT, art. 48 que fixou prazo ao legislador ordinrio para a sua elaborao.

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ADI 2.591 / DF III

Comea o Cdigo por conceituar consumidor: toda pessoa fsica ou jurdica que adquire ou utiliza produto ou servio como destinatrio coletividade final de (art. 2), ainda equiparando-se que a consumidor que a

pessoas,

indeterminveis,

haja

intervindo nas relaes de consumo (pargrafo nico do art. 2).

O econmico,

conceito ou seja,

de

consumidor, em

est-se

ver,

tem

carter o

levando-se

considerao

to-somente

personagem que no mercado de consumo adquire bens ou ento contrata a prestao de servios, como destinatrio final, pressupondo-se que assim age com vistas ao atendimento de uma necessidade prpria e no para o desenvolvimento de uma outra atividade negocial. (Jos

Geraldo Brito Filomeno, Cdigo Brasileiro de Defesa do Consumidor, comentrios dos autores do anteprojeto, Ada Pellegrini Grinover et alii, citado, pg. 24).

IV

O conceito de fornecedor nos dado pelo Cdigo, art. 3: Fornecedor toda pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividades de produo, montagem, criao, construo,

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ADI 2.591 / DF transformao, importao, exportao, distribuio ou

comercializao de produtos ou prestao de servios. dizer, numa relao de consumo h dois personagens: o primeiro, o consumidor; o outro, o fornecedor de produtos e servios. O 1 do art. 3 conceitua, a seu turno, produto, a dizer que produto qualquer bem, mvel ou imvel, material ou imaterial. O 2 nos d o conceito de servio, estatuindo que Servio qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remunerao, inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria, salvo as decorrentes das relaes de carter trabalhista. Toda atividade

remunerada, portanto, fornecida no mercado de consumo, constitui servio, pelo que est abrangida pelo Cdigo (Cdigo do Consumidor Comentado, Arruda Alvim et alii, citado, pgs. 37/38). E o Cdigo foi expresso e aqui est a questo sob julgamento incluindo no conceito de servio as atividades de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria.

questo

saber

se

incluso

mencionada

afetou

relaes prprias do Sistema Financeiro Nacional, inscrito no art. 192 da Constituio, invadindo campo reservado lei complementar, como sustenta a autora desta ao direta.

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ADI 2.591 / DF Penso que no.

Tal como entende o eminente Procurador-Geral da Repblica, Prof. Geraldo Brindeiro, no parecer que ofereceu, pela Lei n 8.078 no se criam atribuies peculiares ao mercado e s instituies financeiras; as normas ali insculpidas no dizem respeito,

absolutamente, regulao do Sistema Financeiro, mas proteo e defesa todos do os consumidor, operadores pressuposto do mercado de de observncia consumo obrigatria at mesmo por

pelas

instituies financeiras. Perfeito, parece-me, o entendimento, do eminente chefe do Parquet, quando acrescenta:

(...) 11. No h, pois, invaso de competncia alguma; mostra-se perfeitamente possvel a coexistncia entre a lei complementar reguladora do Sistema Financeiro Nacional e o Cdigo a que devam sujeitar-se as instituies bancrias, financeiras, de crdito e de seguros, como todos os demais fornecedores, em suas relaes com os consumidores. 12. De mais a mais, inmeros outros diplomas legais, de ndole ordinria, acabam por criar, de alguma forma, atribuies para as instituies financeiras: a legislao do imposto sobre a renda, a legislao previdenciria, a trabalhista, a societria. Logo, no seria sequer sensato que os integrantes do Sistema Financeiro Nacional, pelo s fato de terem sua atividade regulada por lei complementar e fiscalizada por um banco central, postulassem eximir-se do dever de obedincia s demais leis do Pas. 13. Essa polmica CLADIA LIMA MARQUES: no passou despercebida a

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF

Sobre a alegada coliso de leis complementares e lei ordinria, especificamente das Leis Complementares da Reforma Bancria e do Mercado de Capitais, que afastariam a aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor, simples lei ordinria, Lei n 8.078/90, conclui-se pela inexistncia de coliso e excluso formal entre leis complementares e leis ordinrias, uma vez que no caso em exame cada uma delas atua em campos jurdicos distintos, no existindo interpenetrao de competncias legislativas. H dilogo e no h coliso, em decorrncia da tcnica constitucional brasileira de distribuio ratione materiae de competncias legislativas (vide arts. 22, I e XIX, e 24, VIII, da C.F./88), seja para proteo do consumidor, como direito civil e mandamento da ordem econmica constitucional (arts. 5, XXXII, 170 e 28 do ADCT da C.F./88), seja para a iniciativa privada, como direito comercial e mandamento da ordem econmica constitucional (art. 170 da C.F.). atividade bancria se aplicam outras leis ordinrias, como a Lei 6.404/76 e a Lei 6.385, que ningum discute serem aplicveis aos bancos regulados em outros temas por leis complementares, quando usam a forma de sociedade por aes ou utilizam-se de valores mobilirios.

14. De outro lado, a existncia de um cdigo de defesa do consumidor, com incidncia nas relaes entre instituies financeiras e consumidores, no subtrai ao Banco Central o nus de disciplinar a prestao de servios bancrios a clientes e ao pblico em geral, como previsto na legislao pertinente. A propsito, aquela autarquia tornou pblica, em 26 de julho de 2001, a Resoluo n 2.878, do Conselho Monetrio Nacional, que dispe sobre procedimentos a serem observados pelas instituies financeiras e demais instituies autorizadas

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ADI 2.591 / DF a funcionar pelo Banco Central do Brasil na contratao de operaes e na prestao de servios aos clientes e ao pblico em geral. (...). (fls. 1.049/1.050).

que o Cdigo do Consumidor no interfere com a estrutura institucional do Sistema Financeiro Nacional. Esta, sim, ser

regulada por lei complementar C.F., art. 192 que dispor, inclusive, sobre os temas inscritos nos incisos I a VIII do mesmo artigo 192, cuidando o 1 deste da autorizao a que se referem os incisos I e II; o 2 disciplina os recursos financeiros relativos a programas e projetos de carter regional, de responsabilidade da Unio, que sero depositados em suas instituies regionais de

crditos e por elas aplicados; e o 3 estabelece que as taxas de juros reais, nelas direta includas ou comisses e quaisquer outras de

remuneraes

indiretamente

referidas

concesso

crdito, no podero ser superiores a doze por cento ao ano; a cobrana acima deste limite ser conceituada como crime de usura, punido, em todas as suas modalidades, nos termos que a lei

determinar.

Apenas no tocante ao 3 do art. 192 que no se pode dizer, de pronto, que a questo estaria resolvida. Mais a frente dela cuidaremos em pormenor.

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ADI 2.591 / DF VI

Quando do julgamento da ADIn 449-DF, de que fui relator, sustentei que a Constituio recebeu a Lei n 4.595, de 1964, como lei complementar, no que toca organizao, ao funcionamento e s atribuies do Banco Central. Todavia, no que diz respeito ao

pessoal do Banco Central, assim no ocorre, dado que essa matria no se inclui naquelas postas, expressamente, no inciso IV do art. 192 da Constituio.

Da

mesma

forma

que

legislao

que

diga

respeito

ao

pessoal do Banco Central no pode ser considerada lei complementar, porque no diz respeito ao Sistema Financeiro Nacional e nem se inclui, expressamente, nos incisos I a VIII do art. 192, tambm no se pode afirmar que os direitos dos consumidores de produtos

financeiros e servios bancrios estariam inscritos no citado art. 192 e incisos, da Constituio Federal.

VII

Considervel parte da doutrina no sentido da incidncia do Cdigo de Defesa Assim, do por Consumidor exemplo, o nas atividades de bancrias Cludia e

financeiras.

magistrio

Lima

Marques, Sociedade de informao e servios bancrios: primeiras

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ADI 2.591 / DF observaes, Rev. de Dir. do Consumidor, 39/49; Relao de consumo entre os depositantes de cadernetas de poupana e os bancos e

instituies que arrecadam a poupana popular, Rev. dos Tribs., 760/108; Contratos bancrios em tempos ps-modernos primeiras

reflexes, Rev. do Dir. do Consumidor, 25/19; Newton De Lucca, Direito do Consumidor, Edipro, 2 ed., 2000, pgs. 112/128; A aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor atividade bancria, Rev. do Instituto dos Advogados de So Paulo, 2/158; Antnio Carlos Efing, Sistema Financeiro e o Cd. do Consumidor, Rev. de Dir. do Consumidor, 17/65; Responsabilidade civil do agente bancrio e

financeiro, segundo as normas do Cd. de Defesa do Consumidor, Rev. de Dir. do Consumidor, 18/105; Nelson Nry Jnior, Defesa do

consumidor de crdito bancrio em Juzo, Rev. de Dir. Privado, 5/192; Fbio Zabot Holthausen, Aplicao do Cd. de Defesa do

Consumidor s operaes bancrias, AJURIS, maro/98, vol. II/704; Ulisses Csar Martins de Souza, O conceito de consumidor na Lei 8.078/90 e sua aplicao aos contratos bancrios, Rev. Jurdica, 269/69; Jos Cretella Jnior, Ren Ariel Dotti et alii, Comentrios ao Cd. do Consumidor, As de Forense, 1992, pg. e do 16; sua Cd. Renata Macheti de do

Silveira,

instituies servios sob

financeiras a disciplina

condio de Defesa

fornecedoras

Consumidor, Rev. Nacional de Direito e Jurisp., 8/14; Antnio Janyr DallAgnol Jnior, Direito do Consumidor e Servios Bancrios e Financeiros - Aplicao do CDC nas Atividades Bancrias, Rev. de

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ADI 2.591 / DF Dir. do Consumidor, 27/7; Luiz Rodrigues Wambier, Os contratos

bancrios e o Cd. de Defesa do Consumidor - uma nova abordagem, Rev. dos Tribs., 742/57; Gicomo Rizzo e Henrique Afonso Pipolo, Aspectos Repertrio da sujeio n das instituies Mrcio Mello financeiras Casado, ao CDC, do

IOB,

3/17649;

Proteo

Consumidor de Crdito Bancrio e Financeiro, Ed. R.T., vol. 15/28; lcio Trujillo, e o A defesa do consumidor, Rev. a de de relao Inf. contratual

bancria 132/143;

empresrio Cavalieri

financeiro, Filho,

Legislativa,

Srgio

Programa

Responsabilidade

Civil, Malheiros Ed.,

3a ed., pgs. 343 e 408 e segs.; Arruda Alvim

et alii, Cdigo do Consumidor Comentado, Ed. Rev. dos Tribs., 2a ed., pgs. 38-39; Jorge Alberto Quadros de Carvalho Silva, Cdigo de Defesa do Consumidor anotado, Saraiva, 2001, pgs. 9/10; Jos Geraldo Brito Filomeno, Cdigo Brasileiro de Defesa do Consumidor, comentrios dos autores do anteprojeto, Ada Pellegrini Grinover et alii, cit., pg. 34, Luiz Antnio Rizzato Nunes, Comentrios ao Cd. de Defesa do Consumidor, Saraiva, 2000 (arts. 1 a 54), pgs. 98/99.

Jos relao de

Geraldo os

Brito

Filomeno, que se

retrocitado, inserem no

exclui mbito

da das

consumo

tributos

relaes de natureza tributria (ob. cit., pg. 34). Neste sentido, alis, o decidido pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 195.056-PR, de que fui relator. O acrdo ainda no foi publicado,

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ADI 2.591 / DF porque h notas taquigrficas retidas em gabinete. J elaborei,

entretanto, a ementa para o acrdo, que tem o seguinte teor:

EMENTA: CONSTITUCIONAL. AO CIVIL PBLICA. IMPOSTOS: IPTU. MINISTRIO PBLICO: LEGITIMIDADE. LEI N 7.374, DE 1985, ART. 1, II, E ART. 21, COM A REDAO DO ART. 117 DA LEI N 8.078, DE 1990 (CDIGO DO CONSUMIDOR); LEI N 8.625, DE 1993, ART. 25. C.F., ARTIGOS 127 E 129, III. I. - A ao civil pblica presta-se defesa de direitos individuais homogneos, legitimado o Ministrio Pblico para afor-la, quando os titulares daqueles interesses ou direitos estiverem na situao ou na condio de consumidores, ou quando houver uma relao de consumo. Lei n 7.374/85, art. 1, II, e art. 21, com a redao do art. 117 da Lei n 8.078/90 (Cd. do Consumidor); Lei n 8.625, de 1993, art. 25. II. - Certos direitos individuais homogneos podem ser classificados como interesses ou direitos coletivos, ou identificar-se com interesses sociais e individuais indisponveis. Nesses casos, a ao civil pblica presta-se defesa desses direitos, legitimado o Ministrio Pblico para a causa. C.F., art. 127, caput, e art. 129, III. III. O Ministrio Pblico no tem legitimidade para aforar ao civil pblica para o fim de impugnar a cobrana e pleitear a restituio de imposto no caso o IPTU pago indevidamente, nem essa ao seria cabvel, dado que, tratando-se de tributos, no h, entre o sujeito ativo (poder pblico) e o sujeito passivo (contribuinte) uma relao de consumo (Lei n 7.374/85, art. 1, II, art. 21, redao do art. 117 da Lei n 8.078/90 (Cd. do Consumidor); Lei n 8.625/93, art. 25, IV; C.F., art. 129, III), nem seria possvel identificar o direito do contribuinte com interesses sociais e individuais indisponveis. (C.F., art. 127, caput). IV. - R.E. no conhecido.

VIII

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF

Tenho expendidos Geraldo pelo

como

corretos

irrespondveis da

os

argumentos Prof.

eminente no

Procurador-Geral que

Repblica, Vale,

Brindeiro,

parecer

ofereceu.

portanto,

transcrev-los:

(...) 15. Em rigor, a requerente no explica, em nenhuma passagem da petio inicial, em que o Cdigo de Defesa do Consumidor teria alterado dispositivos da Lei n 4.595, de 1964. Diversamente, acentua que essa ltima lei, recepcionada pela Constituio de 1988, no permite aes coletivas para reivindicar direitos individuais disponveis (fls. 23), e que os ditames constitucionais do art. 192 nela encontrariam disciplina. 16. Esse , exatamente, o ponto: os direitos dos consumidores de produtos financeiros e servios bancrios, bem como os meios para seu reconhecimento, no so disciplinados, nem o poderiam ser, na lei que hoje regula o Sistema Financeiro Nacional porque semelhante encargo compete, de modo inequvoco, ao cdigo de defesa do consumidor previsto no art. 48, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Do art. 192 do Estatuto Fundamental no se ocupa, portanto, a Lei n 8.078, seno do art. 5, inciso XXXII; e do art. 48, das Disposies Transitrias. Em resumo, a circunstncia isolada de competir ao Banco Central controlar o Sistema Financeiro Nacional no pode servir de razo para restringir o direito de ao dos consumidores, a atuao do Ministrio Pblico e de associaes legalmente constitudas para defender interesses e direitos decorrentes das relaes de consumo, para frustrar, enfim, o prprio princpio da proteo judiciria, garantia fundamental consagrada pela Constituio da Repblica (art. 5, inciso XXXV). 17. Nem mesmo a decantada relao estreita das instituies financeiras com a poltica monetria adotada no Pas, vale salientar idntica, de resto, vinculao experimentada por quem quer que explore atividade

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ADI 2.591 / DF econmica , constitui fundamento bastante para desobriglas da submisso s regras do mercado de consumo. 18. Busca-se demonstrar, nestes autos, at com invocao do princpio da proporcionalidade, a inadequao do Cdigo de Defesa do Consumidor para regular as operaes efetuadas no mercado financeiro, cujos contratos possuiriam caractersticas em tudo distintas daquelas contempladas na lei. Mister se faz esclarecer, ento, que a Lei n 8.078, de 1990, no preconiza, no estimula, no alimenta o descumprimento dos contratos e as decises judiciais aqui criticadas no apontam nessa direo , porm que eles no contenham clusulas abusivas, e que seja observada a fundamental proteo contratual do consumidor, parte vulnervel na relao de consumo. Se a questo de atual inadequao, injustificvel, doze anos aps promulgada a lei, o Sistema que se deve adequar ao Cdigo de Defesa do Consumidor; no o Supremo Tribunal Federal afastar a aplicao do Cdigo, to-s porque desconcorde com os costumes do meio, porque estranho mesmo s outrora usuais prticas dos que lidam com a intermediao financeira. 19. Decises judiciais, sobretudo dimanadas do Superior Tribunal de Justia, so usadas como argumento para pleitear a inconstitucionalidade do art. 3, 2, do Cdigo de Defesa do Consumidor. Note-se, todavia, ser a hiptese de interpretao da legislao federal aplicvel, tema alheio competncia do Supremo Tribunal Federal, em sede de ao direta de inconstitucionalidade. E ainda que assim no fosse, ou seja, houvesse, nos arestos, insofismvel repercusso constitucional, como episdica violao do princpio da razoabilidade, a fiscalizao abstrata tambm no se revelaria oportuna. O mesmo se diga em relao a aes civis pblicas voltadas contra o programa de privatizao dos bancos estaduais, cujo anunciado escopo nada tem com as relaes de consumo, mas com a defesa do patrimnio pblico (Lei n 7.347, de 24.7.1985). 20. Sobre a alegada contrariedade ao que ficou decidido pelo Excelso Pretrio, por ocasio da ADIn n 4 (Min. SYDNEY SANCHES, DJ de 25.6.1993), afora implausveis os motivos expendidos pela requerente, tal evento desafiaria, em tese, a formulao de reclamao ao Supremo Tribunal Federal, para assegurar a autoridade de uma sua

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ADI 2.591 / DF deciso; no a propositura de nova ao direta, tendente mera reafirmao do que antes assentado. 21. Quanto suposta distino promovida no Ttulo VII Da Ordem Econmica e Financeira, parece bvio que o legislador constituinte no pretendeu, como sugere a requerente, separar ordem econmica e ordem financeira. Tanto assim que j no Captulo I (Dos Princpios Gerais da Atividade Econmica) prev punies por atos praticados contra a ordem econmica e financeira e contra a economia popular (art. 173, 5). Tanto no quis discriminar que os chamados bancos estatais, notrios agentes do Sistema Financeiro Nacional, quer constitudos sob a forma de empresa pblica, quer como sociedades de economia mista, esto subordinados s prescries do 1 do mesmo artigo 173, da Constituio, o qual tem por objeto exclusivo empresas pblicas e sociedades de economia mista que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios (sem destaques, no original). 22. Especial relevo dado pela Confederao requerente, tambm com o auxlio de normas infraconstitucionais, a noes correntes do que sejam relao de consumo, fornecedor, consumidor, produtos, servios, tudo para desembaraar as instituies do Sistema Financeiro do alcance do Cdigo de Defesa do Consumidor. Sem embargo de seu carter jurdico, porque conjunto de normas, a Constituio ostenta preponderante contedo poltico e social, que no se pode ilidir unicamente para prestigiar imprecisas, difusas concepes tcnicas. Cabe lembrar, neste momento, a advertncia de CELSO RIBEIRO BASTOS, para quem no se pode dar contedo aos princpios constitucionais a partir da definio encontrada na legislao ordinria. O mesmo abalizado autor chama a ateno para a importncia, na atividade de interpretao normativa, para a realidade ftica, bem assim para a vontade popular, que anima a tarefa constituinte e reflete-se diretamente sobre o Texto Constitucional normatizado, constituindo uma fonte permanente e, dada sua natureza, dinmica de compreenso constitucional. 23. No h de prosperar, por conseguinte, s porque trabalhariam os bancos com recursos de terceiros, a assertiva segundo a qual a proteo a alguns consumidores representaria, na verdade, violao ao

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ADI 2.591 / DF direito de outros consumidores, ou seja, dos demais usurios da instituio, titulares dos recursos do sistema. A verdade, inexorvel, que as instituies do Sistema Financeiro captam recursos no mercado, mediante remunerao ou no, e os repassam, na qualidade de fornecedores, aos consumidores de produtos financeiros e servios bancrios, auferindo, nessa condio, o lucro inerente atividade econmica. 24. Consulte-se, a respeito, o magistrio de MRCIO MELLO CASADO:

Como notrio, os bancos so obrigatoriamente organizados sob a forma de sociedades annimas, fato que lhes confere a inarredvel condio de comerciantes. Dentre os produtos fornecidos pelos bancos, o mais nobre, e objeto deste estudo por tal motivo, o crdito. No se discutiro os servios fornecidos pelos bancos, visto que esta matria j se encontra pacificada no Superior Tribunal de Justia que, por diversas ocasies, j se manifestou sobre a incidncia do CDC a estes tipos contratuais (guarda de valores, administrao da conta corrente, fornecimento de extratos...). Com relao ao produto crdito que a situao se complica na doutrina e na vida forense. Considera boa parte da doutrina que o crdito concedido pelos bancos no tem como destinatrio final o muturio. Assim, por fora do que contm o art. 2 da Lei n 8.078/90, no seria este muturio um consumidor. Temos, para ns, que o crdito um bem juridicamente consumvel. Desta forma, a caracterizao do banqueiro como fornecedor de

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ADI 2.591 / DF produtos e dos muturios como consumidores fica facilitada. A concesso de crdito, em geral, implica a colocao de dinheiro disposio do creditado para sua restituio em determinado prazo, deste fato se depreendendo a existncia de duas prestaes recprocas (entrega e restituio) e de duas prestaes comutativas (o prazo e o juro), elementos que so comuns a uma diversidade de negcios jurdicos que podem ser definidos como contratos de crdito, quais sejam: o mtuo, a renda vitalcia, o depsito irregular, os contratos bancrios de crdito atpicos e o desconto. Falar de consumidor de crdito pressupe enquadr-lo no sentido anteriormente apresentado de sujeito que obtm recursos em dinheiro para sua devoluo ao trmino de um prazo. O crdito bancrio pode ser concedido de diversas formas, nas quais sempre estaro presentes a contraprestao retributiva do juro em razo da profissionalidade do fornecimento do produto e do tempo que transcorrer at a restituio da quantia. Nesta linha de pensamento, se o crdito servir para suprir uma utilidade pessoal do consumidor, como destinatrio final (seja ele pessoa fsica ou jurdica), evidente que h relao de consumo. ............................................... Logo, o banqueiro que concede crdito fornecedor de um produto consumvel (juridicamente, com certeza) pelo muturio, na qualidade de destinatrio final, visto que ele ir utiliz-lo para suprir-lhe alguma utilidade pessoal. Mas para a definitiva caracterizao de relao de consumo necessrio que o muturio do banco apresente tambm a caracterstica da vulnerabilidade.

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ADI 2.591 / DF Parece-nos que o verbo mais adequado para aferir-se a vulnerabilidade do consumidor o estar e no o ser. A vulnerabilidade, vista assim, uma condio que deve ser pesquisada em trs principais momentos: a) antes da contratao; b) durante a contratao; c) aps a contratao. O muturio de instituio financeira pode no estar vulnervel antes da contratao; logo, as normas inseridas no CDC (sobre publicidade, por exemplo) que tutelam os consumidores neste momento no incidiro. Entretanto, durante a contratao, pode tornar-se vulnervel, notadamente quando se torna um cliente cativo, sujeitando-se a um sem-nmero de condies abusivas impostas pelo banco. E nada impede que aps a contratao com um banco o cliente torne-se vulnervel. Tal se detecta com facilidade quando uma empresa, em caso de inadimplemento contratual, seja sujeita a meios de cobrana que infrinjam o art. 42 do CDC. Ou seja, esta pessoa, que no foi tutelada pelo CDC, nem antes e nem durante a contratao, pode estar vulnervel e ser considerada consumidora pela adio deste item ao contexto obrigacional. ............................................... Assim, a vulnerabilidade deve ser pesquisada em cada processo das obrigaes e, dependendo de sua presena ou no, se aplicar o microssistema consumerista (desde que presentes os outros requisitos que a Lei 8.078/90 exige) ou as demais normas do macrossistema positivo nacional.

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ADI 2.591 / DF 25. FLVIA ROSSETI igualmente cuidou do assunto, ao estudar os contratos de leasing indexados ao dlar americano:

Receoso de que as instituies bancrias fossem procurar escapar do mbito de aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor (como o fizeram), o legislador, no por acaso, fez meno expressa s atividades bancrias ao definir servio ( 2, do art. 3). Nesse mister, comenta o Prof. Rizzatto Nunes que foi um reforo acautelatrio do legislador, que, alis, demonstrou-se depois, era mesmo necessrio. Apesar da clareza do texto legal, que coloca, com todas as letras, que os bancos prestam servios aos consumidores, houve tentativa judicial de obter declarao em sentido oposto. Chegou-se, ento ao inusitado: o Poder Judicirio teve de declarar exatamente aquilo que a lei j dizia: que os bancos prestam servios. A negativa dos bancos baseava-se na distino entre operaes e servios bancrios, cujo elenco trazido pelas normas do Manual de Normas e Instrues do Banco Central (MNI). Nesse sentido, como brilhantemente exps Newton de Lucca, a inteno do raciocnio bem evidente: se h operaes, de um lado, e se h servios, de outro, e se o Cdigo de Defesa do Consumidor, ao aludir atividade bancria, f-lo to-somente em relao a servios, o mesmo no teria aplicao aos bancos no que se refere s operaes praticadas por estes. Segundo a posio defendida pelas instituies bancrias, o dinheiro como produto oferecido pelos bancos, em suas inmeras operaes, no poderia ser objeto de consumo, j que aquele que toma um emprstimo no seria jamais destinatrio final do bem (dinheiro),

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ADI 2.591 / DF excluindo-se, pois, tal situao, do mbito do Cdigo de Defesa do Consumidor. Ainda recorrendo-se aos ensinamentos de Newton de Lucca, temos que o dinheiro , por disposio legal (art. 51 do CC), um bem juridicamente consumvel. Como se v, mostram-se frgeis as tentativas das instituies bancrias em veremse excludas do mbito de aplicabilidade do Cdigo de Defesa do Consumidor.

26. MARQUES:

Ainda

sobre

tema,

opina

CLUDIA

LIMA

Certo que a expresso operaes bancrias est consagrada na legislao brasileira, mas decisivo o seu contedo e o fato de no ser espcie de um gnero maior, os servios, segundo o Cdigo de Defesa do Consumidor. Em outras palavras, distinguir entre gnero e espcie positivo, mas no excludente; ao contrrio, leva incluso da espcie no campo de aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor. Basta verificar que operaes bancrias so, ex vi lege pelo art. 119 do CCo, as operaes chamadas de Banco. No direito comunitrio europeu denominam-se negcios de Bancos (bankgeschfte) justamente as duas modalidades de depsitos que aqui nos interessam, os depsitos em conta corrente (Girokonto) e em conta-poupana (Sparkonto). No Brasil, ensina Abro que se trata de um fazer do gnero dos servios comerciais e da espcie bancria em particular: Colimando a realizao de seu objeto, os bancos desempenham em relao a seus clientes uma srie de atividades negociais, que tomam o nome tcnico de operaes bancrias (...) atos de comrcio por natureza. Inserem-se, pois, as operaes bancrias na atividade empresria, como sendo aquela economicamente organizada para a prestao de servios (grifo nosso)

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ADI 2.591 / DF No de estranhar que todos os pareceres encomendados pela Febraban e bancos tentem utilizar-se desta nomenclatura prpria bancria, em verdade espcie do gnero servio gnero este includo totalmente no campo de aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor, exclusos os servios trabalhistas , para da retirar uma inexistente distino jurdica. A referida distino no tem efeitos excludentes seja na doutrina bancria, seja na doutrina consumerista, seja na Lei 8.078/90, cujo esprito ao contrrio claramente de incluso de todos os servios, no importando a espcie, e de incluso de todos os servios bancrios em abstrato, se frente a um consumidor (art. 3, 2, do CDC). O argumento no resiste a um exame mais detalhado e sucumbe a seu prprio formalismo conceitual, pois quem diz mais, diz menos, e se o Cdigo de Defesa do Consumidor inclui os servios bancrios, inclui todas as atividades, fazeres e operaes tpicas e atpicas bancrias, em abstrato. ............................................... Do exame dos elementos e do fato jurdico bancrio na relao de depsito, observa-se que h relao de consumo entre os depositantes de cadernetas de poupana e os bancos ou instituies que arrecadam a poupana popular. Tanto o contrato bancrio de depsito em conta corrente como o contrato bancrio de depsito em conta-poupana podem ser considerados relao de consumo stricto sensu, isto porque presentes a finalidade de consumo, a garantia relacional, os sujeitos fornecedor e consumidor destinatrio final dos servios tpicos bancrios (operaes, crdito, intermediao, organizao etc.) e de produtos (dinheiro, juros), assim como o objeto de consumo, produtos e servios jurdica e economicamente relevantes, logo importantes e ofertados constantemente na sociedade atual de consumo (e tambm ofertados na sociedade de produo, para profissionais).

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ADI 2.591 / DF No caso das cadernetas de poupana, que alguns visualizam tambm como contratos de aplicao e investimento, pelas caractersticas e natureza deste contrato de adeso presume-se a vulnerabilidade do cliente (art. 4, I, do CDC) e a conseqente exposio s prticas comerciais definidas como desequilibradoras da relao pelo Cdigo de Defesa do Consumidor, de forma a submeter-se a relao abstratamente como interessante para o direito do consumidor concretamente, art. 29 do CDC, considerando-se o poupador pessoa fsica como consumidor equiparado, segundo o sistema do Cdigo de Defesa do Consumidor e, portanto, merecedor da tutela especial deste sistema.

27. EFING:

Conceito

similar

oferece

ANTNIO

CARLOS

Quanto ao enquadramento na conceituao de consumidor prevista no CDC, das pessoas (jurdicas e fsicas) que fazem uso dos servios bancrios, no poder existir qualquer dvida. Vale dizer, ocorrendo uma prestao de servios bancrios, onde figurem, de um lado, na qualidade de fornecedor, um determinado banco comercial e, de outro, na qualidade de consumidor, uma pessoa qualquer, que contrate, objetivando uma destinao final, parece-nos evidente que essa relao jurdica se caracterizar como relao de consumo.

28. E mais subsdios proporciona o pensar de ANTONIO JANYR DALLAGNOL JUNIOR:

Foram as instituies financeiras bancrias, sem dvida, a partir da vigncia da Lei n 8.078, de 11.9.90, as que maior resistncia ofereceram idia de que se enquadravam na figura de fornecedor, no obstante a letra do art. 3, 2.

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ADI 2.591 / DF De imediato, exibiram pareceres de diferentes juristas, objetivando, nos processos, com recurso ao argumento de autoridade, ainda em voga, verem as relaes de crdito em geral situadas para alm do mbito de incidncia do CDC. O tema, de imediato, passou preocupao dos juristas e interessados, conforme se observa apenas recordados os primeiros trabalhos e a ttulo exemplificativo de relatrio apresentado pelo Prof. NEWTON DE LUCCA, em reunio ordinria do Instituto Brasileiro de Poltica e Direito do Consumidor, em sua sede, em So Paulo, no dia 09.10.91, ou do enfrentamento seguro do assunto pelos Profs. NELSON NERY JNIOR e CLUDIA LIMA MARQUES, em sede doutrinria. A tese mais veiculada, em processos judiciais, a que pretende, lembrada lio tradicional, a distino entre operaes e servios bancrios, para concluir que apenas os ltimos estariam sob a gide do CDC. A resistncia, no entanto, no tinha, e no tem razo de ser. Antes de mais, em face do disposto no art. 3 do Cdigo, que no pode ser lido ignorando-se que parte de conjunto normativo (e, obviamente, sua insero no corpo de regras jurdicas que compem o CDC). O que ocorre, no raro, a desvinculada leitura do pargrafo segundo, como se de dispositivo isolado se cuidasse. Elementarmente, pargrafos esto inseridos no corpo da regra e se regem pelo caput. Desse modo, no h como fixar-se no vocbulo servio, solitariamente, que se encontra no pargrafo segundo, esquecendo que o termo nuclear do caput atividades.

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ADI 2.591 / DF ............................................... O termo, como sabido, amplo, dele se utilizando a doutrina, com freqncia, justamente para abranger as atividades principais dos bancos, justamente as operaes bancrias, que se quer inatingveis pelo CDC: Dune faon gnrale, les banques ont rle dintermdiaire dans le systme de paiements. Leurs principales activits portent sur lacceptacions des dpts du public et loctroi de prts. (sem realce no original) ensina NICOLE LHEUREUX. Depois, no fora isso, inatacveis as consideraes desenvolvidas pela doutrina, parte dela j recordada, e que, por certo, tm merecido a ateno dos que, sem partidarismo, se interessam pelo assunto. ............................................... Por bvio, s instituies financeiras, precipuamente as que habitualmente se relacionam com pessoas fsicas e empresas de pequeno porte, incumbe ateno s regras do CDC mas, a rigor, que mal h nisso? Sustentar algum que tais regras jurdicas sejam, elas mesmas, abusivas?

29. E o j longo lapso decorrido bem est a evidenciar a viabilidade da convivncia harmnica entre o mercado financeiro e o Cdigo de Defesa do Consumidor. Verifique-se que mesmo quando enumera e veda prticas consideradas abusivas, a Lei n 8.078/1990 ressalva os usos e costumes, a justa causa, a legtima prtica comercial, os casos regulados em leis especiais. (...). ( fls. 1.051/1.060)

IX

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ADI 2.591 / DF Em suma, a defesa do consumidor constitui princpio

constitucional, que se realiza mediante a aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor, mandado elaborar pela Constituio, ADCT, art. 48. Esse diploma com o legal, o Cdigo de Defesa do Consumidor, art. 192 no da

interfere

Sistema

Financeiro

Nacional,

Constituio, em termos institucionais, j que o Cdigo limita-se a proteger e defender o consumidor, o que no implica, repete-se, interferncia defendendo o no Sistema Financeiro realiza o Nacional. Cdigo Protegendo o e

consumidor,

princpio

constitucional. Atualmente, o Sistema Financeiro Nacional regulado pela Lei 4.595/64, recebida pela C.F./88 como lei complementar

naquilo em que ela regula e disciplina o Sistema, no existindo entre aquela lei e a Lei 8.078, de 1990 Cd. de Defesa do

Consumidor antinomias. O Cdigo de Defesa do Consumidor aplica-se s atividades bancrias da mesma forma que a essas atividades so aplicveis, sempre que couber, o Cd. Civil, o Cd. Comercial, o Cdigo Tributrio Nacional, a Consolidao das Leis Trabalhistas e tantas outras leis.

A alegao no sentido de que a norma do 2 do art. 3 da Lei 8.078/90 inclusive as de natureza bancria, financeira, de

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ADI 2.591 / DF crdito e securitria seria desarrazoada, ou ofensiva ao

princpio da proporcionalidade, porque estaria tratando as entidades bancrias da mesma forma como trata os demais fornecedores de

produtos e servios, assim violadora de devido processo legal em termos substantivos C.F., art. 5, LIV no tem procedncia. Desarrazoado seria se o Cdigo de Defesa do Consumidor discriminasse em favor das entidades bancrias. A, sim, porque inexistente fator justificador do discrmen, teramos norma desarrazoada, ofensiva, por isso mesmo, ao substantive due process of law, que hoje integra o Direito Constitucional positivo brasileiro (C.F., art. 5, LIV).

XI

Ao

cabo,

merece

reflexo

maior

questo

dos

juros

aplicveis s operaes relativas s atividades bancrias, tendo em vista o que est disposto no 3 do art. 192 da Constituio, a estabelecer que as as taxas de juros reais, nelas includas

comisses e quaisquer outras remuneraes direta ou indiretamente referidas concesso de crdito, no podero ser superiores a doze por cento ao ano e que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADIn 4-DF, Relator o Ministro Sydney Sanches, decidiu no ser autoaplicvel, porque dependente da lei complementar referida no caput do art. 192, pelo que declarou constitucionais o parecer da

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ADI 2.591 / DF Consultoria Geral da Repblica, aprovado pela Presidncia da

Repblica e circular do Banco Central, o primeiro considerando no auto-aplicvel a norma do 3 sobre juros reais de 12% ao ano, e a segunda determinando a observncia da legislao anterior

Constituio de 1988, at o advento da lei complementar reguladora do Sistema Financeiro Nacional (DJ de 25.6.93).

Assim a ementa do acrdo da mencionada ADIn 4-DF, Relator o eminente Ministro Sydney Sanches:

EMENTA: Ao Direta de Inconstitucionalidade. Taxa de juros reais at doze por cento ao ano (pargrafo 3 do art. 192 da Constituio Federal). QUESTES PRELIMINARES SOBRE: 1 - impedimento de Ministros; 2 - ilegitimidade na representao do autor (Partido Poltico), no processo; 3 - descabimento da ao por visar interpretao de norma constitucional e no, propriamente, declarao de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo; 4 - impossibilidade jurdica do pedido, por impugnar ato no normativo (parecer SR n 70, de 06.10.1988, da Consultoria Geral da Repblica, aprovado pelo Presidente da Repblica).

MRITO: eficcia imediata, ou no, da norma do pargrafo 3 do art. 192 da Constituio Federal, sobre a taxa de juros reais (12% ao ano).

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ADI 2.591 / DF Impedimento impedimento de outro. Demais unanimidade. de um dos Ministros. No

preliminares

rejeitadas,

por

MRITO: ao julgada improcedente, por maioria de votos (declarada a constitucionalidade do ato normativo impugnado). 1. Ministro que oficiou nos autos do processo da ADI, como Procurador-Geral da Repblica, emitindo parecer sobre medida cautelar, est impedido de participar, como membro da Corte, do julgamento final da ao. 2. Ministro que participou, como membro do Poder Executivo, da discusso de questes, que levaram elaborao do ato impugnado na ADIn, no est, s por isso, impedido de participar do julgamento. 3. Havendo sido a procurao outorgada ao advogado signatrio da inicial, por Partido Poltico, com representao no Congresso Nacional (art. 103, inc. VIII, da C.F.), subscrita por seu Vice-Presidente, no exerccio da Presidncia, e, depois, ratificada pelo Presidente, regular a representao processual do autor. 4. Improcede a alegao preliminar, no sentido de que a ao, como proposta, visaria apenas obteno de uma interpretao do Tribunal, sobre certa norma constitucional, se, na verdade, o que se pleiteia, na inicial, a declarao de inconstitucionalidade de certo parecer da Consultoria Geral da Repblica, aprovado pelo Presidente da Repblica e seguido de circular do Banco Central. 5. Como o parecer da Consultoria Geral da Repblica (SR. n 70, de 06.10.1988, D.O. de 07.10.1988), aprovado pelo Presidente da Repblica, assumiu carter normativo, por fora dos artigos 22, pargrafo 2, e 23 do Decreto n 92.889, de 07.7.1986, e, ademais, foi seguido de circular do Banco Central, para o cumprimento da legislao anterior Constituio de 1988 (e no do pargrafo 3 do art. 192 desta ltima), pode ele (o parecer normativo) sofrer impugnao, mediante ao direta

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ADI 2.591 / DF de inconstitucionalidade, por se tratar de ato normativo federal (art. 102, I, a, da C.F.). 6. Tendo a Constituio Federal, no nico artigo em que trata do Sistema Financeiro Nacional (art. 192), estabelecido que este ser regulado por lei complementar, com observncia do que determinou no caput, nos seus incisos e pargrafos, no de se admitir a eficcia imediata e isolada do disposto em seu pargrafo 3, sobre taxa de juros reais (12% ao ano), at porque estes no foram conceituados. S o tratamento global do Sistema Financeiro Nacional, na futura lei complementar, com a observncia de todas as normas do caput, dos incisos e pargrafos do art. 192, que permitir a incidncia da referida norma sobre juros reais e desde que estes tambm sejam conceituados em tal diploma. 7. Em conseqncia, no so inconstitucionais os atos normativos em questo (parecer da Consultoria Geral da Repblica, aprovado pela Presidncia da Repblica e circular do Banco Central), o primeiro considerando no auto-aplicvel a norma do pargrafo 3 sobre juros reais de 12% ao ano, e a segunda determinando a observncia da legislao anterior Constituio de 1988, at o advento da lei complementar reguladora do Sistema Financeiro Nacional. 8. Ao declaratria de inconstitucionalidade julgada improcedente, por maioria de votos.

Essa questo, a dos juros reais de 12% ao ano, porque expressamente referida no art. 192, 3, da Constituio, por isso mesmo integrante no de do Sistema Financeiro ou no Nacional, e porque pelo

considerada

eficcia

plena,

auto-aplicvel,

Supremo Tribunal, na citada ADIn 4-DF, pe-se fora do alcance do Cdigo de Defesa do Consumidor.

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ADI 2.591 / DF Quando do julgamento da ADIn 4-DF, fui voto vencido na companhia dos Ministros Marco Aurlio, Paulo Brossard e Nri da Silveira. Assim o voto que proferi na ocasio do citado julgamento:

Senhor Presidente, os que sustentam que a norma do 3 do art. 192 da Constituio meramente programtica, assim o fazem, ao que apreendi, sobre dois fundamentos: a) a eficcia do 3 do art. 192 estaria condicionada edio da Lei Complementar referida no caput do art. 192; enquanto essa lei no vier a lume, a norma do citado 3 do art. 192 de eficcia limitada, declaratria de princpios programticos; b) a locuo taxa de juros reais no teria sido definida juridicamente, o que impediria a imediata aplicao da norma limitadora dos juros. Examinemos esses argumentos. Os estudiosos de hermenutica constitucional ensinam que as normas constitucionais que contenham vedaes, proibies ou que declarem direitos so, de regra, de eficcia plena. Assim, no Brasil, contemporaneamente, a lio de Jos Afonso da Silva (Aplicabilidade das Normas Constitucionais, Ed. Rev. dos Tribs., 2 ed., 1982, pg. 89), na linha, alis, da doutrina e da jurisprudncia americanas, que Ruy Barbosa exps, admiravelmente. Em voto que proferi neste Plenrio, disse eu que a regra que vem do Direito americano esta: as normas constitucionais que veiculam declaraes de direito, imunidades e vedaes so, de regra, autoexecutveis. Assim a lio de Ruy:

As proibies constitucionais e as declaraes de direitos articuladas nas Constituies adicionam os arestos americanos, como dotadas, igualmente, de vigor imediato e anterior a qualquer explanao legislativa, as isenes constitucionalmente decretadas. Exemptions may be regarded as prohibitions (16 L.R.A., 284, not.). Ruy Barbosa,

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ADI 2.591 / DF Comentrios Const. Brasileira, por Homero Pires, 1933, II/485. coligidos

Thomas M. Cooley americana a respeito do tema:

resume

jurisprudncia

Pode-se dizer que uma disposio constitucional auto-executvel (selfexecuting), quando nos fornece uma regra, mediante a qual se possa fruir e resguardar o direito outorgado, ou executar o dever imposto, e que no auto-aplicvel, quando meramente indica princpios, sem estabelecer normas, por cujo meio se logre dar a esses princpios vigor de lei. (T. Cooley, Treatise on the Constitucional Limitations, ap. Ruy Barbosa, ob. e loc. cits., pg. 495).

Celso Antnio Bandeira de Mello, escrevendo sobre a Eficcia das Normas Constitucionais sobre Justia Social, registrou que o critrio classificador da eficcia a consistncia e amplitude dos direitos imediatamente resultantes para os indivduos. (Celso Antnio Bandeira de Mello, Eficcia das Normas Constitucionais sobre Justia Social, RDP, 57-58/233). O 3 do art. 192 da Constituio, Senhor Presidente, contm, sem dvida, uma vedao. E contm, de outro lado, um direito, ou, noutras palavras, ele confere, tambm, um direto, um direito aos que operam no mercado financeiro. Em trabalho doutrinrio que escreveu sobre a taxa de juros do 3 do art. 192 da Constituio, lecionou o Desembargador Rgis Fernandes de Oliveira:

Percebe-se, claramente, que a norma constitucional gerou um direito exercitvel no crculo do sistema financeiro, criador de uma limitao. Est ela plenamente delimitada no corpo da norma constitucional,

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ADI 2.591 / DF independentemente de qualquer lei ou norma jurdica posterior. Bem se v que as taxas de juros reais, nelas includas comisses e quaisquer outras remuneraes direta ou indiretamente referidas concesso de crdito, no podero ser superiores a doze por cento ao ano... Segue a redao aps o ponto e vrgula estabelecendo que o descumprimento do preceito ser estabelecido em lei (ordinria, porque definidora de infrao penal). O desfrute de tal limitao constitucional queles que lidam no mercado financeiro (qualquer do povo) imediato. A limitao aos que operam no sistema, emprestando dinheiro imediata. Do direito de um nasce a obrigao do outro. A relao jurdica intersubjetiva que se instaura gera a perspectiva do imediato desfrute da limitao imposta. (Rgis Fernandes de Oliveira. Taxa de Juros, indito. O autor enviou-me cpia do Trabalho).

Contm, j falamos, o citado 3, do art. 192, da Constituio, uma vedao: as taxas de juros reais, nelas includas das comisses e quaisquer outras remuneraes direta ou indiretamente referidas concesso de crdito, no podero ser superiores a doze por cento ao ano. Porque ela uma norma proibitria ou vedatria, ela de eficcia plena e aplicabilidade imediata, ou ela uma norma auto-aplicvel. E porque confere ela, tambm, um direito aos que operam no mercado financeiro, tambm por isso a citada norma de eficcia plena. No me refiro, evidentemente, segunda parte do 3 do art. 192, que sujeita a cobrana acima do limite a sanes penais, porque esse dispositivo no precisa ser trazido ao debate. Mas no s por isso, Senhor Presidente, que me convenci de que o citado dispositivo constitucional auto-aplicvel. H mais. As normas constitucionais so, de regra, autoaplicveis, vale dizer, so de eficcia plena e

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ADI 2.591 / DF aplicabilidade imediata. J foi o tempo em que predominava a doutrina no sentido de que seriam excepcionais as normas constitucionais que seriam, por si mesmas, executrias. Leciona Jos Afonso da Silva que, hoje, prevalece entendimento diverso. A orientao doutrinria moderna no sentido de reconhecer eficcia plena e aplicabilidade imediata maioria das normas constitucionais, mesmo a grande parte daquelas de carter scio-ideolgicas, as quais at bem recentemente no passavam de princpios programticos. Torna-se cada vez mais concreta a outorga dos diretos e garantias sociais das constituies. (Jos Afonso da Silva, ob. cit., pg. 76). Nem poderia ser de outra forma. que o legislador constituinte no depende do legislador ordinrio. Este que depende daquele. Ento, o que deve o intrprete fazer, diante de um texto constitucional de duvidosa auto-aplicabilidade, verificar se lhe possvel, mediante os processos de integrao, integrar a norma ordem jurdica. Esses mtodos ou processos de integrao so conhecidos: a analogia, que consiste na aplicao a um caso no previsto por norma jurdica uma norma prevista para hiptese distinta, porm semelhante hiptese no contemplada; o costume; os princpios gerais de direito e o juzo de eqidade, que se distingue da jurisdio de eqidade. De outro lado, pode ocorrer que uma norma constitucional se refira a instituto de conceito jurdico indeterminado. Isto tornaria inaplicvel a norma constitucional? No. que a norma dependeria, apenas, de interpretao capaz de precisar e concretizar o sentido de conceitos jurdicos indeterminados, interpretao que daria norma sentido operante, atuante, ensina o Professor e Desembargador Jos Carlos Barbosa Moreira, com a sua peculiar acuidade jurdica (Jos Carlos Barbosa Moreira, Mandado de Injuno, in Estudos Jurdicos, Rio, 1991, pg. 41). o caso da taxa de juros reais inscrita no 3 do art. 192 da Constituio, que tem conceito jurdico indeterminado, e que, por isso mesmo, deve o juiz concretizar-lhe o conceito, que isto constitui caracterstica da funo jurisdicional. Busco, novamente, a lio de J.C. Barbosa Moreira a dizer que todo conceito jurdico indeterminado suscetvel de concretizao pelo juiz, como o conceito de boa-f, como o conceito de bons costumes, como o conceito de ordem pblica e tantos outros com os quais estamos habituados a lidar em nossa tarefa cotidiana. (J.C. Barbosa Moreira, ob. e loc. cits.).

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ADI 2.591 / DF No seria procedente, portanto, o segundo argumento dos que entendem que o 3 do art. 192 no auto-aplicvel: a locuo taxa de juros reais no teria sido definida juridicamente, o que impediria a imediata aplicao da norma limitadora dos juros. Celso Antnio Bandeira de Mello, no trabalho j mencionado, registra que a impreciso ou fluidez das palavras constitucionais no lhes retira a imediata aplicabilidade dentro do campo induvidoso de sua significao. Supor a necessidade de lei para delimitar este campo, implicaria outorgar lei mais fora do que Constituio, pois deixaria sem resposta a seguinte pergunta: de onde a lei sacou a base significativa para dispor do modo em que o fez, ao regular o alcance do preceito constitucional? puramente ideolgica e no cientfica a tese que faz depender de lei a fruio dos poderes ou direitos configurados em termos algo fluidos. Cita, a seguir, em abono da tese, lio de Garcia de Enterria (Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madri, 1974, vol. I, pp. 293-294): La tecnica de los conceptos juridicos indeterminados (que, no obstante su nombre, um tanto general, son conceptos de valor ou de experiencia utilizados por las Leyes) es comn a todas las esferas del Derecho. As en el Derecho Civil (buena f, diligencia del buen padre de familia, negligencia, etc.), o en el Penal (nocturnidad, alevosia, abusos deshonestos, etc.), o en el Procesal (dividir la continuencia de la causa, conexin directa, pertinencia de los interrogatorios, medidas adecuadas para promover la ejecucin, perjuicio irreparable etc.) o en Mercantil (inters social, sobrescimento general en los pagos, etc.) e conclui Celso Antnio Bandeira de Mello:

Ora bem, se em todos os ramos do Direito as normas fazem uso deste tipo de conceitos, sem que jamais fosse negado caber aos juzes fixar seu alcance nos casos concretos o que est a demonstrar a possibilidade de sacar deles uma certa significao por que negar que possam fazlo quando se trata de extrair o cumprimento da vontade constitucional? Por que imaginar necessrio que o Poder Legislativo disponha

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ADI 2.591 / DF sobre a matria para, s ento, considerado Poder Executivo ou terceiro obrigado a respeit-los em matria de liberdades pblicas ou de direitos sociais? (Celso Antnio Bandeira de Mello, ob. e loc. cits).

O Professor Eros Roberto Grau cuidou, tambm, do tema e anotou que a linguagem jurdica, toda ela, apresenta zonas de penumbra e , atual ou potencialmente, vaga e imprecisa, convindo acentuar, entretanto, que no h conceitos indeterminados, mas sim conceitos cujos termos so indeterminados e que ao Poder Judicirio, em ltima instncia, compete operar a determinao desses conceitos. (Direito, Conceitos e Normas Jurdicas, pgs. 184/186).

No que toca ao conceito de juros reais, acrescenta Eros Grau, em trabalho especfico sobre a questo dos juros reais, que toda a gente sabe no preciso ser economista para tanto que juros reais so as quantias que ultrapassam o volume de inflao no perodo de sua contagem, delas descontadas incidncias tributrias, as tarefas admitidas pelo Banco Central e as parcelas atribudas a juros de mora. (Eros Roberto Grau, As Normas Constitucionais Programticas, em A Luta contra a Usura, Ed. Graal, pgs. 37/49). E, no rumo do que linhas atrs ficou exposto, conclui que, a dar-se crdito ao entendimento de que no tem aplicao o pargrafo 3 do art. 192 da Constituio, porque inexiste definio legal de juros reais, por idntico motivo no teriam aplicao outros preceitos constitucionais de conceitos tambm imprecisos, como tratamento desumano ou degradante (art. 5, III), iminente perigo pblico (art. 5, XXV), consumidor (art. 5, XXXII), contraditrio e ampla defesa (art. 5, LV). (Eros Roberto Grau, ob. e loc. cits.). Essas consideraes, Senhor Presidente, me parecem acertadas. Na verdade, a impreciso das palavras inscritas na Constituio no lhes retira a aplicabilidade, como bem anotou o Prof. Celso Antnio Bandeira de Mello, no trabalho mencionado. que a concretizao desses conceitos cabe ao juiz, uma tarefa nossa.

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ADI 2.591 / DF A formulao do conceito de juros reais ou a concretizao desse conceito no oferece, ao que penso, maiores dificuldades. Juros reais diferem de juros nominais. Os juros reais constituem efetiva ou real remunerao do capital. Assim, incidem eles sobre o capital corrigido monetariamente, por isso que a doutrina e a jurisprudncia j estabeleceram que a correo monetria no constitui acrscimo, sendo mera atualizao do capital. Em outras palavras, os juros reais so juros deflacionados, so os juros que se calculam desprezando-se a parcela referente correo monetria. Li, com o cuidado que se requer, e tendo em vista a responsabilidade que temos, cada um de ns, como juiz da Corte Suprema, os inmeros pareceres que nos foram oferecidos, estando quase todos eles publicados na RDP 88 e 89. Na RDP 88 esto os pareceres de Hely Lopes Meirelles, Caio Tcito, Jos Frederico Marques, Manoel Gonalves Ferreira Filho, Celso Bastos e Ives Gandra da Silva Martins (RDP 88, pgs. 147 e segs.) Na RDP 89, encontram-se os pareceres de Rosah Russomano (pg. 63 e segs.), Jos Alfredo de Oliveira Baracho (pgs. 71 e segs.) e Cid Herclito de Queiroz (pgs. 246 e segs.). A RDP 91 voltou a publicar o parecer do Prof. Caio Tcito (pgs. 236 e segs.). So trabalhos jurdicos, todos eles, do melhor nvel e fazem justia fama de que gozam esses eminentes juristas. Detive-me, especialmente, sobre o parecer do Prof. Caio Tcito, no ponto em que o eminente publicista, examinando o conceito jurdico de juros reais e sustentando que esse conceito de difcil formulao, invoca, em apoio de sua concluso, a lio de Irving Fischer, economista que escreveu, em 1930, obra que considerada clssica A Teoria do Juro, e que foi traduzida no Brasil. Escreveu o Prof. Caio Tcito: Em verdade, no h, em nosso Direito Positivo, um conceito de juros reais, que somente ingressa na terminologia legal com o advento do 3 do art. 192 da nova Constituio. Irving Fischer, em obra clssica de 1930 (na qual desenvolveu a teoria do juro expressa no incio do sculo), vulgarizou a distino entre o juro monetrio e o juro real: Se o padro monetrio fosse sempre estvel em relao aos bens, a taxa de juro, calculada em termos do dinheiro, seria a mesma como se calculada em termos de bens. Quando, porm, o dinheiro e os bens mudam em relao um ao outro em outras palavras, quando o padro

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ADI 2.591 / DF monetrio valoriza ou desvaloriza em termos de bens os nmeros que expressam as duas taxas de juro, uma calculada em termos de dinheiro e outra calculada em termos de bens, sero um tanto diferentes. Alm do mais, a primeira, ou a taxa monetria, a nica cotada no mercado, ser influenciada pela valorizao ou desvalorizao. (Caio Tcito, parecer, O Art. 192 da Constituio Federal e seu pargrafo 3, RDP 88/151). A complexidade do conceito dos juros reais estaria, est-se ver, na instabilidade do padro monetrio. O Prof. Caio Tcito, alis, registra que a advertncia de Fischer antecipa o reconhecimento da correo monetria como um processo de atualizao do poder aquisitivo da moeda aviltada pelo efeito da inflao. (ob. e loc. cits.). Ora, certo que, na quadra atual, temos o mecanismo da correo monetria, que atualiza a moeda, correo aceita tanto pelo Governo quanto pelos entes privados, comerciantes, empresrios e por todos os que lidam no mercado financeiro. Sendo assim, e porque afirmamos que juro real o juro nominal deflacionado, perderia sentido o fator que emprestaria complexidade formulao do conceito de juro real. Em Cincia Econmica, registra o Juiz Srgio Gischkow Pereira, forte em Antnio Carlos Marques de Matos (A Inflao Brasileira, Vozes, 1987, pg. 74), os vocbulos valor nominal e valor real so assim definidos: valor nominal o valor tal e qual se apresenta; o valor real o nominal deflacionado (se houver inflao), ou inflacionado (se houver deflao). E acrescenta o Juiz Ginschkow, alicerado no magistrio de Paul Singer (Curso de Introduo Economia Poltica, Forense, 11 ed., 1987, pgs. 105/107): Dentro desta viso, a taxa de juros reais no apenas constituda pelo juro puro ou bsico, compreendido como remunerao pela renncia liquidez, mas abrange o elemento de risco e os custos da transao ou remunerao do intermedirio. (A Luta contra a Usura, citada, pg. 64). Parece-me, Senhor Presidente, que somos fiis Constituio quando afirmamos que a taxa de juros reais, segundo est no 3 do art. 192, mesmo o juro nominal deflacionado; ou o juro que se obtm a partir do capital corrigido monetariamente. Esse juro nominal deflacionado remunerar o capital e os custos permitidos, incluindo-se, evidentemente, os tributos que tm como contribuinte de

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ADI 2.591 / DF direito o emprestador do dinheiro. Os tributos de que o tomador do emprstimo for o contribuinte de jure no estariam contidos no conceito de juros reais. Ontem, Senhor Presidente, no discurso que fiz, nesta Corte, em memria do Ministro Adalcio Nogueira, ressaltei a importncia do mtodo sociolgico ou do elemento poltico-social na interpretao, de que Holmes, Benjamin Cardozo e Roscoe Pound foram grandes expositores, os dois primeiros na Corte Suprema americana e o terceiro na doutrina, especialmente na Filosofia do Direito. Vale, Senhor Presidente, a invocao do elemento poltico-social na interpretao do 3 do art. 192 da Constituio. O eminente advogado do autor da ao direta exps da tribuna elementos polticos, sociolgicos, que ns, juzes, sabemos que existem e que no podem ficar ao largo da questo quando o Supremo Tribunal, Corte Constitucional, profere um julgamento que tem muito de poltico, poltico, evidentemente, no exato sentido da palavra, no sentido grego do vocbulo. Ns sabemos, Senhor Presidente, que as taxas de juros que esto sendo praticadas, hoje, no Brasil, so taxas que nenhum empresrio capaz de suportar. Ns sabemos que o fenmeno que se denomina, pitorescamente, de ciranda financeira, que a tnica, hoje, do mercado financeiro, engordando os lucros dos que emprestam dinheiro e empobrecendo a fora do trabalho e do capital produtivo. Tudo isso eu devo considerar e considero, Senhor Presidente, quando sou chamado, como juiz da Corte Constitucional, a dizer o que a Constituio. Tambm esses elementos, Senhor Presidente, levam-me, interpretando o 3 do art. 192 da Constituio de 1.988, a emprestar-lhe aplicabilidade imediata, eficcia plena. Com essas consideraes, peo vnia ao eminente Ministro Sydney Sanches, cujas opinies temos o costume de respeitar, para divergir, aqui, de S. Exa.. E, divergindo, declaro a inconstitucionalidade do ato normativo objeto da ao. Julgo, portanto, procedente a ao direta.

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ADI 2.591 / DF XII

Fui

voto

vencido

no

citado

julgamento.

No

posso,

entretanto, arrostar o decidido pela Corte Suprema. Por isso, ponhome de acordo com o que prope o Procurador-Geral da Repblica:

(...) 30. Entretanto, o pedido enunciado de fato permite, e a soluo do problema demanda, uma interpretao conforme Constituio da expresso impugnada do art. 3, 2, da Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990, de modo que reduza sua eficcia possvel consoante suscitado no parecer conjunto do Exm Sr. Ministro da Justia e do eminente Procurador-Geral do Banco Central. que a preservao da integralidade da norma em debate no pode servir para, como se queixa a requerente, encorajar decises judiciais que, a pretexto de aplicar os princpios norteadores do Cdigo de Defesa do Consumidor, terminem por invadir a esfera de incidncia da lei complementar destinada a regular o sistema financeiro nacional. 31. Isso ocorre quando, provocado a dirimir conflito de interesses originado de relao de consumo, o Poder Judicirio ultrapassa os estritos limites da proteo do consumidor, interferindo diretamente em instrumentos da poltica monetria nacional, como a oferta de crdito e a estipulao das taxas de juros a cargo do Conselho Monetrio Nacional e do Banco Central do Brasil, por fora das disposies da Lei da Reforma Bancria, Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964, em pleno vigor, a teor da concluso do julgamento da ADIn n 4-DF (Min. SYDNEY SANCHES, DJ de 25.6.1993) e do disposto, sucessivamente, nas Leis n 7.770, de 31 de maio de 1989; n 7.892, de 24 de novembro de 1989; n 8.127, de 20 de dezembro de 1990; n 8.201, de 29 de junho de 1991; e n 8.392, de 30 de dezembro de 1991. Convm assinalar, nesse contexto, que incumbe aos Bancos Centrais, ou rgos equivalentes, em todo o mundo, exercer atribuies anlogas s do Banco Central do Brasil, nesse campo, mesmo

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ADI 2.591 / DF em pases como os Estados Unidos da Amrica, com longa tradio de defesa do consumidor, mediante aes de inmeras organizaes no governamentais perante a Justia, cabendo, no caso, ao Federal Reserve Board tal responsabilidade. Ante o exposto, opino seja julgada procedente, em parte, a ao, para declarar a inconstitucionalidade parcial, sem reduo do texto, da expresso inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria, inscrita no art. 3, 2, da Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990 Cdigo de Defesa do Consumidor , para, mediante interpretao conforme Constituio, tal como preconizado pelo Ministro de Estado da Justia, ALOYSIO NUNES FERREIRA, e pelo ProcuradorGeral do Banco Central do Brasil, CARLOS EDUARDO DA SILVA MONTEIRO, afastar a exegese que inclua naquela norma do Cdigo de Defesa do Consumidor o custo das operaes ativas e a remunerao das operaes passivas praticadas por instituies financeiras no desempenho da intermediao de dinheiro na economia, de modo a preservar a competncia constitucional da lei complementar do Sistema Financeiro Nacional (fls. 1039/1040), incumbncia atribuda ao Conselho Monetrio Nacional e ao Banco Central do Brasil, nos termos dos arts. 164, 2, e 192, da Constituio da Repblica. (...). (fls. 1.060/1.061)

Empresto, de conseguinte, norma inscrita no 2 do art. 3 da Lei 8.078/90 inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria interpretao conforme Constituio, para dela afastar a exegese que nela inclua a taxa dos juros das operaes bancrias, ou sua fixao em 12% ao ano, dado que essa questo diz respeito ao Sistema Financeiro Nacional C.F., art. 192, 3 tendo o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADIn

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF 4-DF, decidido que o citado 3 do art. 192, da Constituio

Federal, no auto-aplicvel, devendo ser observada a legislao anterior C.F./88, at o advento da lei complementar referida no caput do mencionado art. 192, da Constituio Federal.

XIII

Nestes termos, julgo procedente, em parte, a ao direta de inconstitucionalidade.

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17/04/2002 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL

V O T O

O SENHOR MINISTRO NRI DA SILVEIRA: - Sr. Presidente. Meu voto acompanha integralmente a linha do voto do Sr. MinistroRelator.

Entendo, entretanto, dispensvel a interpretao conforme. H dois planos distintos. interditada a aplicao do Cdigo do Consumidor em se tratando daquelas matrias concernentes ao art. 192, da Constituio, para as quais a Lei Maior previu a edio de lei complementar. So aquelas matrias que respeitam estrutura do sistema financeiro e ao funcionamento das instituies financeiras. So normas que a prpria Constituio estipula ficarem sujeitas regulao de lei complementar.

O Tribunal, por maioria - fui voto vencido - decidiu que a regra do 3 do art. 192 da Constituio, se compreende no Sistema Financeiro Nacional, tanto que s ser aplicvel aps a edio de uma lei nica pela leitura do voto predominante. Data

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ADI 2.591 / DF venia, no vejo, no particular, por que haja de ser uma lei complementar nica para regular o sistema financeiro.

O SENHOR MINISTRO NELSON JOBIM - Sr. Ministro Nri da Silveira, V. Exa. referiu um assunto que tem sido reiterativo. Vrias vezes tenho ouvido, inclusive est no relatrio, que o Tribunal teria decidido que essa lei complementar do Sistema Financeiro teria de ser uma lei nica.

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE uma passagem do voto do Ministro Sydney Sanches, que d a entender isso.

O SENHOR MINISTRO NELSON JOBIM Repete-se isso como se fosse algo assente.

O SENHOR MINISTRO NRI DA SILVEIRA: Estou apenas registrando que no vejo razo, para destacar a questo dos juros, pois o Tribunal afirmou que, no ponto, depende de lei complementar. Se, portanto, o Tribunal, por maioria, decidiu que a matria relativa a taxas de juros reais atinente ao Sistema Financeiro e, pois, sujeita edio de lei complementar, sem a qual no invocvel o 3 do art. 192, da Lei Magna, j se compreenderia essa espcie no todo, na estrutura do voto do eminente Ministro-Relator.

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ADI 2.591 / DF S.Exa. concluiu que podem conviver os dois sistemas e estou de inteiro acordo com essa ilao.

Se, simplesmente, o Tribunal vier a julgar improcedente a ao, nessa linha do voto do eminente MinistroRelator, estabelece-se precisamente a distino. O Cdigo do Consumidor s no pode disciplinar aquelas matrias que esto explicitamente definidas nos diferentes incisos do art. 192 e pargrafos, da Constituio, eis que, sua disciplina, cumpre editar lei complementar. Apenas essas questes no podem ser objeto de disciplina no Cdigo de Defesa do Consumidor.

O SENHOR MINISTRO MOREIRA ALVES Vossa Excelncia, Ministro, est na mesma linha que sustentava, ou seja, tudo aquilo que disciplinvel com base no art. 192 no pode ser objeto do Cdigo do Consumidor, porque se exige lei complementar. Ento, melhor deixar assim do que se limitar taxa de juros de doze por cento.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (PRESIDENTE) O Cdigo do Consumidor, ao contrrio, um instrumental para a observncia da lei complementar.

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ADI 2.591 / DF O SENHOR MINISTRO MOREIRA ALVES Daqui a pouco vo interpretar que alguns desses itens do art. 192 podero dar margem...

O SR. MINISTRO CARLOS VELLOSO (RELATOR) Mas o Cdigo do Consumidor no cuida de nenhum desses recursos, ao contrrio, porque se cuidasse...

O SENHOR MINISTRO MOREIRA ALVES O Cdigo do Consumidor no cuida, porm diz: as atividades em geral. Est no art. 3.

O SR. MINISTRO CARLOS VELLOSO (RELATOR) Problema de fila, banheiro para consumidor, uma srie de coisas que o consumidor deve exigir...

O SENHOR MINISTRO MOREIRA ALVES No possvel o Banco Central exigir que os banheiros tenham...

O SENHOR MINISTRO NRI DA SILVEIRA: Se surgir um caso concreto, o Tribunal decidir.

O enganosa.

SENHOR

MINISTRO

SEPLVEDA

PERTENCE

Propaganda

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF

O SENHOR MINISTRO MOREIRA ALVES Parece-me que a nica coisa em que eles no podem interferir isso. Por essa razo estava sugerindo afastar tudo aquilo que fosse disciplinvel pelo art. 192.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (PRESIDENTE) Ministro Carlos Velloso, no lhe parece que o Cdigo do Consumidor um instrumental para a eficcia dos diplomas de regncia, quanto relao com o consumidor? simples instrumental.

O SENHOR MINISTRO MOREIRA ALVES Mas no fundamental, por acaso?

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (PRESIDENTE) O Cdigo do Consumidor observado a partir das leis de regncia das matrias. Temos a lei complementar, no que dispuser at fora das balizas do artigo 192 da Carta, sobre algo que diga respeito relao correntista/banco etc.

O SENHOR MINISTRO MOREIRA ALVES O que na realidade ocorre que se estabeleceu de modo genrico que h atividades bancrias. preciso restringir isso e dizer que no so todas.

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (PRESIDENTE) O ministro Nri da Silveira vai concluir o voto.

O SENHOR MINISTRO NRI DA SILVEIRA: Meu voto, pura e simplesmente, julga improcedente a Ao Direta de Inconstitucionalidade, de tal maneira que o Cdigo do Consumidor continuar a ser aplicado, assim como vem sucedendo. Se surgir qualquer questo que possa implicar conflito do Cdigo do Consumidor, na sua aplicao, com o regime do Sistema Financeiro, com um dos pressupostos de sua estrutura e funcionamento do sistema, assim como previsto no art. 192, da Lei Maior, isso haver de ser resolvido especificamente. Por exemplo, a questo afirmada pelo Ministro Moreira Alves, quanto ao horrio, se isso seria uma matria do Sistema Financeiro ou no; o Cdigo do Consumidor no est regulando essa espcie. Ento, evidentemente, se surgir controvrsia a esse respeito, o Tribunal dir se ela concerne ou no ao plano em foco.

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE Para isso preciso lei complementar?

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (PRESIDENTE) Jornada de trabalho dos bancrios...

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ADI 2.591 / DF O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE Concebo que isso tem tanta influncia na poltica monetria...

O SENHOR MINISTRO NRI DA SILVEIRA: Julgo improcedente a Ao Direta de Inconstitucionalidade. No dou interpretao conforme para julg-la procedente em parte.

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TRIBUNAL PLENO

EXTRATO DE ATA
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL RELATOR ORIGINRIO RELATOR PARA O ACRDO REQUERENTE ADVOGADOS REQUERIDO REQUERIDO : MIN. CARLOS VELLOSO : MIN. EROS GRAU : CONFEDERAO NACIONAL DO SISTEMA FINANCEIRO - CONSIF : IVES GANDRA S. MARTINS E OUTROS : PRESIDENTE DA REPBLICA : CONGRESSO NACIONAL

Deciso : Aps o voto do Senhor Ministro Carlos Velloso, Relator, emprestando ao 2 do artigo 3 da Lei 8.078, de 11 de setembro de 1990, interpretao conforme a Carta da Repblica, para excluir da incidncia a taxa dos juros reais nas operaes bancrias, ou a sua fixao em 12% (doze por cento) ao ano, e do voto do Senhor Ministro Nri da Silveira, julgando improcedente o pedido formulado na inicial, solicitou vista o Senhor Ministro Nelson Jobim. Falaram, pela Confederao Nacional do Sistema Financeiro CONSIF, o Professor Ives Gandra da Silva Martins, e, pela Advocacia-Geral da Unio, o Dr. Walter do Carmo Barletta. Presidncia do Senhor Ministro Marco Aurlio. Plenrio, 17.4.2002.

Presidncia do Senhor Ministro Presentes sesso os Senhores Ministros Moreira Silveira, Sydney Sanches, Seplveda Pertence, Celso Velloso, Ilmar Galvo, Maurcio Corra, Nelson Jobim

Marco Aurlio. Alves, Nri da de Mello, Carlos e Ellen Gracie.

Procurador-Geral da Repblica, Dr. Geraldo Brindeiro.

Luiz Tomimatsu Coordenador

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22/02/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL

PROPOSTA

O SENHOR MINISTRO NELSON JOBIM (PRESIDENTE) - Senhores Ministros, antes de proferir voto, o Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor, admitido como amicus curiae pelo Ministro Carlos Velloso, ingressa com uma petio que diz, em linhas gerais: .............................. Considerando-se a supervenincia da aposentadoria do eminente Ministro Relator Carlos Velloso, h que se reconhecer a impossibilidade de realizao do julgamento da ADI em epgrafe at que novo Ministro seja investido no cargo. .............................. E aqui vem a fundamentao; basicamente, ele pretende a retirada da ao sob o comento da pauta de julgamento at que novo Ministro assuma as suas funes. Submeto ao Plenrio o requerimento e, desde logo, pronuncio-me pelo seu indeferimento, uma vez que o Ministro Carlos Velloso esgotou seu voto. Portanto, no h necessidade de aguardar a designao do novo Ministro que o suceder, pois este no poder nem mesmo reconsiderar o voto do Ministro-Relator.

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22/02/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL

V O T O

O SENHOR MINISTRO NELSON JOBIM - : I PARTE EXPOSITIVA: 1. A AO DIRETA: A CONFEDERAO NACIONAL DO SISTEMA FINANCEIRO CONSIF pretende a declarao de inconstitucionalidade da expresso: inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria (art. 3, 2, da L. 8.078/901). Alega afronta: (a) ao art. 192, caput, II e IV, da CF, na redao original (2);
1

L. 8.078, de 11 de setembro de 1990:

Art. 3 Fornecedor toda pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividade de produo, montagem, criao, construo, transformao, importao, exportao, distribuio ou comercializao de produtos ou prestao de servios. .............................. 2 Servio qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remunerao, inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria, salvo as decorrentes das relaes de carter trabalhista.
CF/88: Art. 192. O SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses da coletividade, ser regulado em lei complementar, que dispor, inclusive, sobre: .............................. II - autorizao e funcionamento dos estabelecimentos de seguro, resseguro, previdncia e capitalizao, bem como do rgo oficial fiscalizador. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 13, de 1996)
2

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ADI 2.591 / DF
(b) ao princpio do devido processo legal em sentido substancial (CF, art. 5, LIV3). (EXIGNCIA DE LEI COMPLEMENTAR) Alega, ainda, que a disciplina do SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL (SFN) somente pode ser objeto lei complementar (ADC 4, SYDNEY SANCHES, DJ 25.6.19934).

(DISTINO ENTRE CONSUMIDOR E CLIENTE) Sustenta, mais, que a CF teria feito diferena entre consumidor e cliente de Instituio Financeira. A CF teria dado tratamento normativo diverso para as duas searas: (a) O Direito ao Consumidor, no Captulo I do Ttulo VII art. 170, V. (b) O SFN, no Captulo IV do mesmo Ttulo art. 192. Est na inicial:

IV - a organizao, o funcionamento e as atribuies do BANCO Central e demais instituies financeiras pblicas e privadas; CF/88: Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: ..............................
3

LIV - ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;
INICIAL, p. 12: .............................. 31. Ora, se, conforme reconhecido pela jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, as matrias pertinentes ao SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL, abrangente das atividades bancrias, financeiras, de crdito e de seguros, ho de ser disciplinadas por lei complementar a teor do art. 192 da Constituio da Repblica, e se, de acordo com o entendimento do mesmo Tribunal, a Lei n. 4.595/64 foi recepcionada com esse status, - resta evidente que o 2 do art. 3 da Lei n. 8.078/90, ao pretender equiparar todas as atividades de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria a relaes de consumo para o fim de regul-las, padece de inconstitucionalidade por invadir rea reservada, lei complementar, sendo insusceptvel de derrogar a lei recepcionada, que desfruta desse status. ..............................
4

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ADI 2.591 / DF
.............................. 39. de se ressaltar, por exemplo, que as instituies financeiras no trabalham com dinheiro prprio, mas de terceiros. A pretenso de aplicar-lhes regras de consumo que no se amoldam s peculiaridades das operaes bancrias pode atingir, de rigor, os correntistas e aplicadores que ofertam recursos ao sistema para serem repassados, mediante guarda ou aplicao, em vez de mant-los guardados em casa ou no cofre das empresas. ... Por esta razo que s o rgo encarregado de controlar o sistema financeiro, que o BANCO Central, pode cuidar da fiscalizao nessa matria, que est disciplinada no art. 192 da Constituio Federal, em consonncia com o art. 164 da Constituio Federal, e, no, no art. 170 da Constituio Federal. .............................. (INICIAL p. 9/10) (PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE) Suscita, por fim, a leso ao princpio da proporcionalidade (princpio do devido processo legal em sentido substancial). Argumenta que dois setores de natureza e atividades to diferentes no poderiam estar vinculados s mesmas regras de funcionamento e ao mesmo regime jurdico. Soma-se a isso o fato de existir uma estrutura normativa e financeira prpria para o setor bancrio dos quais so exemplos o BANCO CENTRAL (BACEN), o CONSELHO MONETRIO NACIONAL (CMN) e a L. 4.595/645).

INICIAL, p. 13: .............................. 48. Ora, a regulao pela Lei n. 8.078/90, conferindo o trato legal a tais atividades da mesma maneira que s demais atividades econmicas, que no ostentam as mesmas peculiaridades, no se mostra razovel, quer em face dessa sistemtica constitucional, quer sob o aspecto material das operaes celebradas no mbito do sistema financeiro, violando o princpio do devido processo legal substantivo (art. 5, LIV, da Constituio Federal). .............................. 50. No presente caso, para alm de j existir regulamentao pertinente defesa dos direitos dos usurios das instituies financeiras, expedida pelos rgos de controle contemplados nos atos legislativos com eficcia de lei complementar, o que afasta o requisito da necessidade, a inadequao se revela quer por ser incabvel proced-la por meio da legislao ordinria, como o caso da Lei n. 8.078/90, quer por haver referida lei submetido temas to distintos a disciplina idntica. ..............................

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ADI 2.591 / DF
2. PARECER DA PGR. A PGR pede a declarao parcial de inconstitucionalidade, sem reduo de texto, para, mediante interpretao conforme: .............................. ... afastar a exegese que inclua naquela norma do CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR o custo das operaes ativas e a remunerao das operaes passivas praticadas por instituies financeiras no desempenho de intermediao de dinheiro na economia, de modo a preservar a competncia constitucional da lei complementar do SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL... .............................. 3. O VOTO DO RELATOR - CARLOS VELLOSO. VELLOSO, Relator, faz consideraes acerca do princpio constitucional de defesa do consumidor.

Para VELLOSO, o conflito entre a lei complementar do SFN e o CDC meramente aparente.

O mbito de aplicao do CDC diverso e no interfere na estrutura institucional do SFN.

Com complementar

isso,

seria do

permitida setor

coexistncia e o

entre CDC a

lei

reguladora

financeiro

sujeitar

instituies bancrias, de crdito e de seguros.

VELLOSO conclui:

.............................. IX. ..., o CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR, no interfere com o SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL, ..., em termos institucionais, j que o Cdigo limita-se a proteger e defender o consumidor, o que no implica, repete-se, interferncia no SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL. Protegendo e

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ADI 2.591 / DF
defendendo o consumidor, realiza o Cdigo o princpio constitucional. Atualmente, o SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL regulado pela Lei 4.595/64, recebida pela C.F./88 como lei complementar naquilo em que ela regula e disciplina o Sistema, no existindo entre aquela lei e a Lei 8.078, de 1990 Cd. De Defesa do Consumidor antinomias. O CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR aplica-se s atividades bancrias da mesma forma que a essas atividades so aplicveis, sempre que couber, o Cd. Civil, o Cd. Comercial, o Cdigo Tributrio Nacional, a Consolidao das Leis Trabalhistas e tantas outras leis. .............................. (VOTO p. 30) Para VELLOSO, entretanto, a questo referente aos juros aplicveis s operaes bancrias matria que se coloca fora do alcance do CDC.

Acompanha, nesse ponto, a jurisprudncia do STF (ADI 4, SYDNEY SANCHES, DJ 25.6.1993).

Adota o parecer da PGR: .............................. Empresto, de conseguinte, norma inscrita no 2 do art. 3 da Lei 8.078/90 inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria interpretao conforme Constituio, para dela afastar a exegese que nela inclua a taxa dos juros das operaes bancrias, ou sua fixao em 12% ao ano, dado que essa questo diz respeito ao SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL C.F. art. 192, 3 - tendo o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 4-DF, decidido que o citado 3 do art. 192, da Constituio Federal, no auto-aplicvel, devendo ser observada a legislao anterior C.F./88, at o advento da lei complementar referida no caput do mencionado art. 192, da Constituio Federal. .............................. (VOTO p. 47) Alm de VELLOSO, votou NRI DA SILVEIRA.

Este julga improcedente a ao.

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ADI 2.591 / DF
NRI considera que eventuais conflitos entre os dois regimes devero ser resolvidos caso a caso.

Ou seja, NERI no enfrentou o tema. 4. A POSIO DO STJ E DE OUTROS TRIBUNAIS.

Em 09.09.2004, o STJ editou a SMULA 297 com esta redao: O Cdigo de Defesa do Consumidor aplicvel s instituies financeiras. A SMULA resultado do entendimento do STJ em cinco

julgamentos, que reproduziu em outros(6). O caso mais abrangente o RESP 106.888 (7).

A deciso final foi no sentido de reconhecer a RELAO DE CONSUMO em todas as atividades bancrias.

Eis os argumentos: (a) os titulares de cadernetas de poupana, muito embora no paguem diretamente, remuneram indiretamente os BANCOS por meio do uso que estes fazem do dinheiro dos poupadores;

RESP 57.974, rel. Min. Ruy Rosado de Aguiar, DJ 29.5.1995; RESP 106.888, rel. Min. Csar Asfor Rocha, DJ 5.8.2002; RESP 175.795, rel. Min. Waldemar Zveiter, DJ 10.5.1999; RESP 298.369, rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito, DJ 25.8.2003; e RESP 387.805, rel. Min. Nancy Andrighi, DJ 9.9.2002; RESP 160.861, rel. Min. Costa Leite, DJ 3.8.1998; RESP 163.616, rel. Min. Ruy Rosado de Aguiar, DJ 3.8.1998; RESP 47.146, rel. Min. Ruy Rosado, DJ 6.2.1995; etc). 7 O Min. CESAR ASFOR ROCHA, relator do RESP, bem exps o objeto da questo decidida pela 2 Seo: Impende, contudo, estabelecer se o Cdigo de Defesa do Consumidor incide sobre todas as relaes e contratos pactuados entre as instituies financeiras e seus clientes, como os depsitos em caderneta de poupana, de que aqui se trata, ou se apenas na parte relativa expedio de talonrios, fornecimento de extratos, cobrana de contas, guarda de bens e outros servios afins. (Pg. 3 do voto).

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ADI 2.591 / DF
(b) o 2, do art. 3 do CDC expressamente prev que so considerados servios para os fins do Cdigo os de natureza bancria, financeira e creditcia; (c) afastar a aplicao do CDC a esse tipo relao significaria deixar desamparado, jurdico judicialmente, todos os clientes e usurios bancrios; de e

(d) a aplicao do CDC s cadernetas de poupana significaria dotar do poupador de instrumentos de proteo de uma aplicao financeira de cunho nitidamente social; (e) a no aplicao do CDC s relaes tipicamente bancrias poderia resultar na possibilidade de excessos e na fixao de clusulas abusivas nos contratos de adeso elaborados pelos BANCOS; O STJ, portanto, concluiu no sentido de que tm natureza bancria todas as relaes que envolvam a caderneta de poupana e as tipicamente bancrias como

............................ concesso de crdito, em suas diversas formas: mtuos em geral, financiamentos comercial, industrial ou para exportao, contratos de cmbio, emprstimos para capital de giro, abertura de crdito em conta corrente e abertura de crdito fixo, ou quaisquer outras modalidades do gnero. ............................. rural,

II VOTO. 1. PRELIMINAR DE PREJUDICIALIDADE DA AO DIRETA.

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ADI 2.591 / DF
Examino questo prejudicial.

A INICIAL indica os arts. 5, LIV, e art. 192, incisos II e IV.

O art. 192 disciplinava amplamente o regime do SFN.

Descia mincias.

Indicava os temas a serem tratados por lei complementar e determinava a fixao do valor mximo de juros reais anuais (incisos e 2, do art. 192).

Quanto

ao

2,

SUPREMO

fixou

que

norma

constitucional no era auto-aplicvel e dependia de regulamentao (ADI 4).

Em maio de 2003, a EC 40 alterou o art. 192.

Reduziu-o para apenas um dispositivo:

Art. 192. O Sistema Financeiro Nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compem, abrangendo as cooperativas de crdito, ser regulado por leis complementares que disporo, inclusive, sobre a participao do capital estrangeiro nas instituies que o integram. A questo, portanto, saber se a revogao dos incisos prejudica a ao.

Analiso.

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ADI 2.591 / DF
Discute-se os limites de aplicao do CDC e a existncia, ou no, de fronteiras entre RELAO DE CONSUMO e SFN.

De um lado, est o campo que a CF indicou como princpio a ser garantido pelo Estado: - a defesa do consumidor (art. 5, inciso XXXII8; e art. 170, V ).
9

Do outro, o SFN tem destaque no texto da CF, alm de ser setor fundamental para a estabilidade da moeda e fortalecimento da economia.

O problema, portanto, no se limita s estritas fronteiras do texto constitucional.

O regime jurdico aplicado aos BANCOS e ao SFN tema demasiadamente sensvel do ponto de vista econmico, poltico e

social para ficar restrito a uma previso constitucional de tom mais analtico.

CF/88: Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: .............................. XXXII - o Estado promover, na forma da lei, a defesa do consumidor;
9

CF/88: Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: .............................. V - defesa do consumidor;

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ADI 2.591 / DF
Est a tratar de um tema fundamental, do ponto de vista institucional.

A revogao de grande parte do corpo do art. 192 demonstra que se trata de assunto de grande envergadura poltico-

institucional.

Dos

rigores

imutabilidade

das

normas

constitucionais

poderiam vir a prejudicar a regulamentao de um setor que, por conceito, dinmico e em constante evoluo.

Em outras palavras, independente do enxugamento do art. 192, o problema dos limites de aplicao do CDC ao setor bancrio se impe.

Tudo constitucionais:

porque

se

est

diante

de

dois

valores

- proteo do consumidor; e - fortalecimento da economia, com desenvolvimento. A interconexo de ambos os campos precisa ser definida.

Alm disso, o art. 192, aps a EC 40/2003, conservou a competncia da lei complementar para regular o SFN.

Isso

quer

dizer

que,

do

ponto

de

vista

do

processo

legislativo, remanesce a impugnao de que lei ordinria no poderia regular atividade dos BANCOS por se tratar de tema de competncia da norma complementar.

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ADI 2.591 / DF
Alm do mais, a ao direta detm causa de pedir aberta.

Isso significa que, em regra, a impugnao de lei no se faz com base apenas no dispositivo constitucional apontado na

INICIAL.

Ao decorrente

contrrio, da

declarao de

de uma

constitucionalidade, ADI, assegura a

improcedncia

constitucionalidade da lei. Esse o entendimento do SUPREMO(10).

No

caso,

constitucionalidade

da

aplicao

do

CDC

ao

setor bancrio dever ser analisada com base em toda a Constituio, independente da norma constitucional levantada como desobedecida.

No

se

aplica

ao

caso,

jurisprudncia,

tambm

consolidada, pela qual a revogao ou a alterao substancial da norma constitucional prejudica a ao(11).

que, nesses casos, o tema versado diz respeito nica e exclusivamente a determinado trecho ou dispositivo constitucional (por exemplo, regime do servidor pblico)

10

RE 357.576, MOREIRA ALVES, DJ 14.3.2003; ADI 1.749, JOBIM, DJ 15.4.2005; ADI 1.756, MOREIRA ALVES, DJ 6.1.1998; ADIMC 1.606, MOREIRA ALVES, DJ 31.10.1997; ADI 2.009, MOREIRA ALVES, DJ 9.5.2003)
11

Por exemplo: ADI 909, JOBIM, DJ 6.6.2003; ADI 1.674, SYDNEY SANCHES, DJ 6.6.2003;

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ADI 2.591 / DF
Essa relao unvoca inviabiliza a anlise da ao direta em face de outras normas ou princpios constitucionais que, em

relao ao ato questionado, seriam simplesmente impertinentes.

Em suma, quanto a essa preliminar, entendo que a ao deve prosseguir e ser conhecida porque: (a) a nova verso do art. 192 ainda conservou a competncia legislativa da lei complementar para tratar do SFN; (b) a ao direta tem causa petendi aberta e, assim, a anlise de constitucionalidade se faz com base em todo o ordenamento constitucional. 2. MRITO ASPECTO JURDICO. O problema da aplicao do CDC ao setor bancrio permite abordagens sob diversas dimenses. Tratarei da questo a partir do enfoque jurdico e do enfoque econmico. 2.1. O CONSUMO E A POUPANA. Ponto fundamental para a soluo do problema da aplicao do CDC aos BANCOS a conceituao de CONSUMO e sua diferenciao do conceito de POUPANA. Tais idias so comumente tratadas como equivalentes

quando analisadas relaes entre PESSOAS e BANCOS.

No

entanto,

existem

diferenas

entre

as

duas

que

inviabiliza o tratamento sob o mesmo regime jurdico. CONSUMO aplica-se a aquisio ou utilizao de coisas ou servios para a satisfao de um interesse pessoal ou de uma necessidade.

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ADI 2.591 / DF
Subjacente coisa. Todo o CONSUMO importa necessariamente em extino, desaparecimento, deteriorao, depreciao ou transformao de coisa ou servio pelo seu simples uso, mediato ou imediato, de modo a atender a alguma necessidade. o que acontece, em maior ou menor grau, com bens nodurveis, como cigarro, comida, entretenimento, etc; ou durveis, como vesturio e automveis desde que sejam finais, acabados e adquiridos por consumo final. J POUPANA nos remete a outra noo. Passa-se para a idia de acumulao de capital, de excedente de recursos. Trata-se daquela sobra, financeiramente aufervel, que remanesce aps a satisfao, por meio do consumo, das necessidades. Nesse sentido, poupar e consumir so idias de excluso recproca. Poupar significa, por isso, renncia ao consumo presente, como forma de acumular recursos para um consumo futuro, certo ou incerto. 2.2. CONSUMIDOR, POUPADOR e MUTURIO. Em decorrncia, os conceitos de CONSUMIDOR e de POUPADOR so distintos. O conceito de CONSUMIDOR est, bvio, associado idia de consumo. Por isso, quer significar aquele que adquire ou utiliza coisa, transformando-a ou destruindo-a, com o fim de atender interesse prprio. Por ser elemento essencial na configurao da RELAO DE CONSUMO ao lado do conceito de FORNECEDOR(12) -, o prprio Cdigo conceitua CONSUMIDOR (art. 2).
12

idia

de

CONSUMO

est

noo

de

uso

de

L. 8.078/90 (CDC):

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ADI 2.591 / DF
Caracteriza o CONSUMIDOR como qualquer pessoa fsica ou jurdica que adquire ou utiliza produto ou servio como destinatrio final (13). Logo, o CONSUMIDOR aquele que remunera o servio ou compra o bem que ser consumido, por isso destinatrio final. Ampliando a dimenso de anlise, o CONSUMIDOR participa da economia por meio de atividade retributiva: - pagamento diretamente vinculado e proporcional ao servio que a ele ser prestado ou ao bem por ele adquirido, como destinatrio final. O POUPADOR aquele que, por escolha pessoal, no consome, mas conserva recurso, aplicando ou entesourando. Na sociedade capitalista, a figura do POUPADOR est intimamente ligada figura do prprio BANCO. Isso porque o POUPADOR conserva seu capital por meio de depsitos nos BANCOS. O dinheiro, entregue em depsito aos BANCOS, pelos POUPADORES, acaba por ser utilizado para outros fins, especialmente para o emprstimo. Dessa forma, o POUPADOR, em realidade, empresta a moeda e por esse produto recebe uma remunerao da instituio financeira. O emprstimo rende juros aos BANCOS. Parcela desses juros utilizada para remunerar o POUPADOR. O POUPADOR no paga ou remunera um produto ou servio, como o faz o CONSUMIDOR.
Art. 3 Fornecedor toda pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividade de produo, montagem, criao, construo, transformao, importao, exportao, distribuio ou comercializao de produtos ou prestao de servios. 13 L. 8.078/90 (CDC): Art. 2. Consumidor toda pessoa fsica ou jurdica que adquire ou utiliza produto ou servio como destinatrio final.

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ADI 2.591 / DF
O POUPADOR remunerado por meio de juros pela moeda que entregou. O CONSUMIDOR se desfaz de moeda para satisfao de interesse particular. J o POUPADOR recebe mais moeda pela entrega de capital nada paga, no remunera. remunerado. Leio na doutrina: .............................. sustentar que existe relao de consumo na atividade de depsito de cadernetas de poupana parece fugir lgica do razovel, medida que no se poderia fugir da inelutvel ilao de que estaria o BANCO recebendo duas remuneraes, uma pela captao (...) e outra pelo repasse, quando, em verdade, a remunerao nica e decorre do pagamento dos juros e demais encargos do mtuo diretamente pelo tomador do emprstimo (o muturio). O aplicador de poupana no paga nada ao BANCO, nem direta, nem indiretamente. No cabe falar em remunerao indireta se no h o pagamento pela via indireta. .............................. (14) Da mesma forma que o CONSUMIDOR no se confunde com POUPADOR tambm no h identidade entre CONSUMIDOR e MUTURIO. O MUTURIO aquele que est do outro lado da intermediao financeira dos BANCOS. So eles que pagam os juros aos BANCOS, que, por sua vez, remunerar os POUPADORES. O MUTURIO no se confunde com CONSUMIDOR porque no destinatrio final de um produto. O colecionador de moedas, por exemplo, no um MUTURIO.

MARCO ANTONIO ZANELLATO: Oposio entre poupana e consumo. Inaplicabilidade do CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. In: Revista de direito bancrio e do mercado de capitais. Ano 2, n 4. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, janeiro-abril de 1999, pg. 246;

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ADI 2.591 / DF
Ele adquire a moeda como mercadoria e, por isso, como destinatrio final. Os BANCOS concedem o crdito de forma a permitir que o MUTURIO possa estabelecer RELAES DE CONSUMO com terceiros (construtoras, incorporadoras, proprietrios de imveis, etc.). Leio GALENO LACERDA: .............................. Se, no contrato de depsito bancrio, o bancodepositrio devedor, e o cliente-depositante credor, claro est que nele no se pode entrever uma relao de consumo, na qual, como notrio, o cliente-consumidor figura como devedor, e o fornecedor do bem de consumo, como credor. Alis, aberraria do bom senso a soluo oposta, j que consumo e depsito so, por definio, antnimos. Repelem-se por natureza e essncia. Consumir o depsito tipifica, at, crime de depositrio infiel. E consumir servio de depsito violenta, sem dvida, o senso comum. .............................. (15) Na verdade, a relao que se estabelece entre POUPADOR e BANCO e entre BANCO e MUTURIO perfaz algumas etapas do ciclo do dinheiro ou da moeda que cumpre sua funo com a simples circulao. No h ligao entre as OPERAES BANCRIAS e a idia de CONSUMO. Leio PAULO BROSSARD: .............................. ... entre o consumidor assim definido por lei, e o cliente de um banco, enquanto tal, no h identidade, nem semelhana, da mesma forma que entre o consumo e o contrato bancrio. Operaes bancrias ou operaes de crdito no dizem respeito ao consumo; ao contrrio, envolvem aplicao de reservas poupadas, exatamente do que sobejou por no ter sido utilizado no consumo, ou seja, na satisfao de necessidades.
Ao civil pblica e contrato de depsito em caderneta de poupana impossibilidade do uso daquela via nessa matria. O contrato de depsito estranho s relaes de consumo. Limites legitimao do Ministrio Pblico na ao civil pblica. Os interesses difusos ou coletivos no abrangem os interesses ou direitos individuais homogneos. In: Revista dos Tribunais. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, ano 84, vol. 715, maio de 1995, pg. 109;
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.............................. (16) O econmico. Variaes de seus comportamentos - de procura de crdito ou de nvel de recursos poupados - tero impacto imediato na circulao da moeda, na disponibilidade de recursos, na capacidade de investimento e, portanto, no prprio funcionamento da economia. J a RELAO DE CONSUMO claramente diz respeito a uma posio subjetiva individual ou individualizvel. Diz com uma relao que se exaure, em termos de proteo, garantia do exerccio da liberdade de escolha e da igualdade contratual. A diferena no meramente terminolgica. A RELAO DE CONSUMO se apresenta sob enfoque tipicamente subjetivo, de proteo do CONSUMIDOR, uma vez que a sua situao subjetiva se repete inmeras vezes. Sua proteo, segundo as bases do direito constitucional brasileiro, se faz em termos de direitos fundamentais. A relao que o CONSUMIDOR estabelece com um agente econmico mais poderoso, em uma relao economicamente desigual, exige a maior proteo do Estado parte hipossuficiente. J as relaes concernentes ao ciclo da moeda tm natureza objetiva. Dizem respeito, no s relao do POUPADOR ou do MUTURIO, tomados individualmente, mas aos reflexos dos comportamentos econmicos desses milhares de agentes na prpria economia. O fundamento principal da regulamentao dessas relaes o prprio controle das bases da economia, assim como a fiscalizao do nvel de investimento realizado. MUTURIO e POUPADOR integram etapas do processo

Defesa do consumidor atividade do Ministrio Pblico incurso em operaes bancrias e quebra de sigilo impossibilidade de interferncia. In: Revista dos Tribunais. So Paulo: Revista dos Tribunais, ano 84, vol. 718, agosto de 1995, pg. 90;

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ADI 2.591 / DF
Assim sendo, todos os cidados so invariavelmente envolvidos, porque so diretamente influenciados pela forma como se dar a regulao do setor financeiro. Por esse motivo o regime jurdico de proteo do CONSUMIDOR diferente do regime do POUPADOR e do MUTURIO. 3. A PROTEO DO CONSUMIDOR E A PROTEO DO POUPADOR E DO MUTURIO. 3.1. DIFERENAS DOS REGIMES JURDICOS. A diferena na composio e no funcionamento do sistema de proteo do CONSUMIDOR e de proteo do POUPADOR e do MUTURIO no meramente legal. Tal distino no advm de uma escolha poltica realizada pelo legislador. Na verdade, a diferena de perspectiva segue uma lgica que vem das premissas de proteo de cada um dos sistemas. Como j mencionado, a proteo das RELAES DE CONSUMO advm de uma necessidade de garantia de um conjunto de direitos do indivduo, historicamente conquistado. As RELAES DE CONSUMO, tal como as RELAES DE TRABALHO, apresentam-se como relaes juridicamente igualitrias, a respeitar o conceito da igualdade formal, tpica do Estado Liberal. Entretanto, so claramente relaes de desnveis econmicos, polticos e sociais. Tais desnveis produzem condies para que a parte mais poderosa da relao possa exercer, abusivamente ou em excessos, sua autonomia contratual, sua liberdade negocial. As RELAES DE CONSUMO exigem, portanto, atuao especfica do Poder Pblico que passa, obrigatoriamente, por uma legislao protetiva.

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ADI 2.591 / DF
Essa perspectiva evidente da leitura de alguns incisos do art. 4 do CDC, ao estabelecer a POLTICA NACIONAL DE RELAES DE CONSUMO(17). No difcil perceber que o CONSUMIDOR, por no ter o poder econmico do FORNECEDOR ou do PRODUTOR, tem sua liberdade negocial diminuda. Na prtica, obrigado a se sujeitar s condies contratuais impostas pela parte mais forte. Muitas vezes, levado a se submeter a constrangimentos e prticas abusivas por parte do estabelecimento comercial, no tendo condies de exigir, na relao individual, por exemplo: (a) alterao da embalagem do produto por falta de informaes claras; (b) alterao de clusula por se tratar de contratopadro; (c) instituio de departamento de atendimento ao consumidor na qual possa fazer reclamaes e acompanhar as providncias. O CDC arrola, nesse sentido, uma extensa listagem de prticas (art. 3918) e de clusulas contratuais abusivas (art. 5119).
Art. 4 A Poltica Nacional das Relaes de Consumo tem por objetivo o atendimento das necessidades dos consumidores, o respeito sua dignidade, sade e segurana, a proteo de seus interesses econmicos, a melhoria da sua qualidade de vida, bem como a transparncia e harmonia das relaes de consumo, atendidos os seguintes princpios:
17

I - reconhecimento da vulnerabilidade do consumidor no mercado de consumo; ............................... IV - educao e informao de fornecedores e consumidores, quanto aos seus direitos e deveres, com vistas melhoria do mercado de consumo;
18

L. 8.078/90 (CDC):

Art. 39. vedado ao fornecedor de produtos ou servios, dentre outras prticas abusivas: I - condicionar o fornecimento de produto ou de servio ao fornecimento de outro produto ou servio, bem como, sem justa causa, a limites quantitativos;

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II - recusar atendimento s demandas dos consumidores, na exata medida de suas disponibilidades de estoque, e, ainda, de conformidade com os usos e costumes; III - enviar ou entregar ao consumidor, sem solicitao prvia, qualquer produto, ou fornecer qualquer servio; IV - prevalecer-se da fraqueza ou ignorncia do consumidor, tendo em vista sua idade, sade, conhecimento ou condio social, para impingir-lhe seus produtos ou servios; V - exigir do consumidor vantagem manifestamente excessiva; VI - executar servios sem a prvia elaborao de oramento e autorizao expressa do consumidor, ressalvadas as decorrentes de prticas anteriores entre as partes; VII - repassar informao depreciativa, referente a ato praticado pelo consumidor no exerccio de seus direitos; VIII - colocar, no mercado de consumo, qualquer produto ou servio em desacordo com as normas expedidas pelos rgos oficiais competentes ou, se normas especficas no existirem, pela Associao Brasileira de Normas Tcnicas ou outra entidade credenciada pelo Conselho Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Conmetro); IX - recusar a venda de bens ou a prestao de servios, diretamente a quem se disponha a adquiri-los mediante pronto pagamento, ressalvados os casos de intermediao regulados em leis especiais; X - elevar sem justa causa o preo de produtos ou servios. XI (Dispositivo includo pela MPV n 1.890-67, de 22.10.1999, transformado em inciso XIII, quando da convero na Lei n 9.870, de 23.11.1999) XII - deixar de estipular prazo para o cumprimento de sua obrigao ou deixar a fixao de seu termo inicial a seu exclusivo critrio. XIII - aplicar frmula ou ndice de reajuste diverso do legal ou contratualmente estabelecido.
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L. 8.078/90 (CDC):

Art. 51. So nulas de pleno direito, entre outras, as clusulas contratuais relativas ao fornecimento de produtos e servios que: I - impossibilitem, exonerem ou atenuem a responsabilidade do fornecedor por vcios de qualquer natureza dos produtos e servios ou impliquem renncia ou disposio de direitos. Nas relaes de consumo entre o fornecedor e o consumidor pessoa jurdica, a indenizao poder ser limitada, em situaes justificveis; II - subtraiam ao consumidor a opo de reembolso da quantia j paga, nos casos previstos neste cdigo; III - transfiram responsabilidades a terceiros;

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ADI 2.591 / DF
O direito fundamental de proteo ao CONSUMIDOR procura compensar essas desigualdades fticas. Visa estabelecer maiores restries a essa autonomia contratual do FORNECEDOR ou do PRODUTOR, restries essas que o CONSUMIDOR no teria como fix-las na relao concreta. O direito do CONSUMIDOR tem origem histrico-filosfica, de proteo a direitos fundamentais com preocupao direta com a prpria figura do CONSUMIDOR. J a proteo do POUPADOR e do MUTURIO no toma por base a inteno de equiparar uma relao faticamente desigual. Na verdade, a perspectiva outra j que as condies de funcionamento do SFN dependem de regulao do Poder Pblico. A preocupao com toda a populao. IV - estabeleam obrigaes consideradas inquas, abusivas, que coloquem o consumidor em desvantagem exagerada, ou sejam incompatveis com a boa-f ou a eqidade; V - (Vetado); VI - estabeleam inverso do nus da prova em prejuzo do consumidor; VII - determinem a utilizao compulsria de arbitragem; VIII - imponham representante para concluir ou realizar outro negcio jurdico pelo consumidor; IX - deixem ao fornecedor a opo de concluir ou no o contrato, embora obrigando o consumidor; X - permitam ao fornecedor, direta ou indiretamente, variao do preo de maneira unilateral; XI - autorizem o fornecedor a cancelar o contrato unilateralmente, sem que igual direito seja conferido ao consumidor; XII - obriguem o consumidor a ressarcir os custos de cobrana de sua obrigao, sem que igual direito lhe seja conferido contra o fornecedor; XIII - autorizem o fornecedor a modificar unilateralmente o contedo ou a qualidade do contrato, aps sua celebrao; XIV - infrinjam ou possibilitem a violao de normas ambientais; XV - estejam em desacordo com o sistema de proteo ao consumidor; XVI - possibilitem a renncia do direito de indenizao por benfeitorias necessrias.

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ADI 2.591 / DF
Busca-se a estabilidade econmica, a consolidao do sistema bancrio, a reduo do custo do dinheiro e a facilitao das condies de emprstimo e investimento, em fim, o desenvolvimento. As figuras do POUPADOR e do MUTURIO no so protegidas enquanto indivduos na perspectiva histrica, mas enquanto peas fundamentais para o funcionamento da economia. No consumo, a proteo do CONSUMIDOR se encerra nele mesmo. No setor financeiro, a proteo do POUPADOR e do MUTURIO integra a proteo da poltica econmica, que tem repercusses em toda a populao. Assim, no direito do consumo, os rgos de proteo atuam como procuradores e defensores do direito difuso, coletivo ou individual homogneo de todos os CONSUMIDORES. O CDC cria um sistema de proteo nesse sentido. Prev a participao de diversos rgos pblicos e entidades privadas. Cria instrumentos polticos e jurdicos para a 20 concretizao de uma poltica do consumo ( ). O chamado SISTEMA NACIONAL DE DEFESA DO CONSUMIDOR (SNDC) integrado pelo: (1) DEPARTAMENTO DE PROTEO E DEFESA DO CONSUMIDOR DPDC, vinculado SECRETARIA DE DIREITO ECONMICO do MINISTRIO DA JUSTIA, que rgo de coordenao da poltica de consumo; e (2) os PROCONs estaduais (em nmero de 27) e municipais, com competncia para garantir os direitos dos CONSUMIDORES por meio de providncias, inclusive judiciais, para planejar, coordenar e executar a poltica de proteo local.

L. 8.078/90 (CDC): Art. 105. Integram o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC), os rgos federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais e as entidades privadas de defesa do consumidor.

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ADI 2.591 / DF
Alm desses rgos previstos no CDC e no Decreto 2.181/97, de se lembrar as DELEGACIAS DO CONSUMIDOR (DECONs), a atuao do 21 MINISTRIO PBLICO e a participao de vrias ONGs ( ). A filosofia prpria de fiscalizao e proteo do SFN exigiu a montagem de uma estrutura completamente diversa e segue princpios diferentes de controle. Nessa seara, o objetivo a proteo da populao

brasileira por meio de uma poltica de acompanhamento e controle da economia. O interesse pessoal do POUPADOR e do MUTURIO se inclui nessa perspectiva, o que se percebe a partir da legislao protetiva do chamado CLIENTE BANCRIO (Resoluo 2.878, de 26.7.2001). Assim, a proteo do SFN, ou, em outras palavras, a proteo da ECONOMIA e da prpria POLTICA MONETRIA, se faz por meio dos rgos e entidades pblicas criadas especificamente para o fim de regular a atividade financeira e estabelecer os fundamentos da prpria economia: (1) o BANCO CENTRAL (BACEN) e (2) o CONSELHO MONETRIO NACIONAL (CMN). O CMN o rgo deliberativo mais importante do SFN e sua competncia est estabelecida em lei (L. 4.595/64, art. 4). Dentre outras:

L. 8.078/90 (CDC): Art. 5 Para a execuo da Poltica Nacional das Relaes de Consumo, contar o poder pblico com os seguintes instrumentos, entre outros: I - manuteno de assistncia jurdica, integral e gratuita para o consumidor carente; II - instituio de Promotorias de Justia de Defesa do Consumidor, no mbito do Ministrio Pblico; III - criao de delegacias de polcia especializadas no atendimento de consumidores vtimas de infraes penais de consumo; IV - criao de Juizados Especiais de Pequenas Causas e Varas Especializadas para a soluo de litgios de consumo; V - concesso de estmulos criao e desenvolvimento das Associaes de Defesa do Consumidor.

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ADI 2.591 / DF
(1) desenvolver a poltica regulatria com o fim de zelar pela liquidez e pela solvncia das instituies financeiras; (2) regular a constituio, funcionamento e fiscalizao das entidades pertencentes ao Sistema; e (3) orientar a aplicao de recursos das entidades financeiras para viabilizar desenvolvimento e crescimento da economia nacional (22). J o BACEN o rgo executor da POLTICA MONETRIA e da poltica de regulao do SFN (L. 4.595/64, art. 10). Na lgica desse sistema, as decises da CMN, bem como suas disposies normativas, so implementadas pelo BACEN. Este edita resolues tendo por base (1) o resguardo da solvncia bancria; (2) a proteo contra a vulnerabilidade, assegurando liquidez e impedindo corridas bancria; (3) a reduo das falhas informacionais e da prpria instabilidade estrutural do setor.
L. 4.595, de 31 de dezembro de 1964: Art. 3 A poltica do Conselho Monetrio Nacional objetivar: I - Adaptar o volume dos meios de pagamento s reais necessidades da economia nacional e seu processo de desenvolvimento; .............................. IV - Orientar a aplicao dos recursos das instituies financeiras, quer pblicas, quer privadas; tendo em vista propiciar, nas diferentes regies do Pas, condies favorveis ao desenvolvimento harmnico da economia nacional; V - Propiciar o aperfeioamento das instituies e dos instrumentos financeiros, com vistas maior eficincia do sistema de pagamentos e de mobilizao de recursos; VI - Zelar pela liquidez e solvncia das instituies financeiras; Art. 4 Compete ao Conselho Monetrio Nacional, segundo diretrizes estabelecidas pelo Presidente da Repblica: .............................. VII - Coordenar a poltica de que trata o art. 3 desta Lei com a de investimentos do Governo Federal; VIII - Regular a constituio, funcionamento e fiscalizao dos que exercerem atividades subordinadas a esta lei, bem como a aplicao das penalidades previstas;
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ADI 2.591 / DF
Est em LOPES e ROSSETTI: .............................. Em sntese, dado esse elenco de atribuies, o BACEN pode ser considerado como: BANCO dos BANCOS, medida que recebe, com exclusividade, os depsitos compulsrios dos bancos comerciais, fornece emprstimos de liquidez e redescontos para atender s necessidades imediatas das instituies financeiras e regulamenta o funcionamento dos servios de compensao de cheque e outros papis. Superintendente do sistema financeiro nacional, medida que adapta seu desenvolvimento e os fundos e programas especiais por ele administrados s reais necessidades e transformaes verificadas na economia do pas, baixando normas, fiscalizando e controlando as atividades das instituies financeiras, concedendo autorizao para seu funcionamento e decretando intervenes ou liquidao extrajudicial dessas instituies. Executor da poltica monetria, medida que regula a expanso dos meios de pagamento, elaborando o oramento monetrio e utilizando os instrumentos de poltica monetria (administrao das taxas dos recolhimentos compulsrios, dos redescontos de liquidez e das operaes de compra e venda de ttulos pblicos no mercado aberto). Banco emissor, medida que detm o monoplio de emisso do papel-moeda e da moeda metlica e executa os servios de saneamento do meio circulante. Banqueiro do governo, medida que financia o Tesouro Nacional, mediante a colocao de ttulos pblicos, administra a dvida pblica interna e externa, depositrio e administrador das reservas internacionais do pas e executa as operaes ligadas a organismos financeiros internacionais.23 ............................... ( ) De forma direta, tais questes relacionam-se com o nvel de recursos poupados, o que representa a solvncia e liquidez do sistema.

23

Economia Monetria. 9 edio. So Paulo: Editora Atlas, 1999, pg. 446;

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ADI 2.591 / DF
Tem relao, tambm, com o nvel de recursos tomados, o que representa o nvel de investimentos a serem realizados, o custo do emprstimo e, portanto, o nvel de crescimento da economia. evidente que a relao do MUTURIO com o BANCO e do POUPADOR com o BANCO, por serem indiretamente instrumentos de poltica monetria, no se resume aos interesses individuais envolvidos: - o interesse do muturio em reduzir os juros que foram contratados e dos BANCOS em cobrar aqueles juros. 3.2. A DEFESA DO CLIENTE-BANCRIO. Os pressupostos de defesa do CONSUMIDOR, de um lado, e do POUPADOR e do MUTURIO, de outro, so to diferentes nos regimes jurdicos a eles aplicados, que existe uma espcie de CDIGO DE DEFESA DO CLIENTE BANCRIO como forma de garantir os direitos desses indivduos. Trata-se da Resoluo BACEN n 2.878, de 26.07.2001. Essa Resoluo define deveres das instituies bancrias, tais como (art. 1 e incisos): (1) transparncias nas relaes contratuais, garantindo prvio e integral conhecimento das clusulas com destaque das que prevem responsabilidade e penalidades; (2) respostas tempestivas s consultas, reclamaes e pedidos de informaes dos clientes de maneira a sanar com brevidade e eficincia os problemas e as dvidas informadas; (3) clareza no formato dos contratos; (4) entrega ao cliente de cpias dos documentos assinados, bem como de recibo de valores pagos; (5) efetiva preveno e reparao de danos patrimoniais e morais causados aos seus clientes; (6) obrigao das instituies de informar com clareza, por meio de afixao de avisos em suas dependncias, as situaes que podero justificar recusas de cheques, boletos, fichas de compensao ou mesmo hiptese de no aceitao de pagamentos em geral (art. 2), bem como nmero

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ADI 2.591 / DF
telefnico da Central de Atendimento ao Cliente do prprio BANCO e do nmero telefnico do BACEN para reclamaes; (7) obrigao das instituies de evidenciar aos clientes condies contratuais (responsabilidade na emisso de cheque, inscrio do Cadastro de Emitentes de cheques sem fundo; penalidades; tarifas; procedimento de encerramento de conta; multas, etc) (art. 3 e incisos); (8) vedao de publicidade enganosa ou abusiva (art. 5); (9) dever de assegurar ao cliente a possibilidade de liquidao antecipada de dbitos, parcial ou integralmente, com reduo proporcional dos juros (art. 7); (10) dever de utilizar, em contratos e em avisos, terminologia clara e de fcil entendimento (art. 8); (11) atendimento prioritrio a idosos, gestantes, lactantes, portadores de deficincia, pessoas com mobilidade reduzida, bem como a garantia de fcil acesso s agncias e circulao interna adequada a todos os clientes (art. 9 e incisos); (12) proibio de estabelecer maiores exigncias para idosos e portadores de deficincia fsica ou visual em virtude dessa condio do que as exigncias fixadas para os demais clientes (arts. 11 e 12); (13) proibio de medidas administrativas internas que possam significar restries de acesso amplo s dependncias pblicas da instituio (art. 14); (14) em saques de conta de depsito vista do cliente, proibido instituio estabelecer prazo para postergar a concluso da operao para o expediente seguinte (art. 16); (15) proibio de venda casada (art. 17); (16) proibio de: (a) transferncia de recursos de conta de depsito vista ou conta de poupana para qualquer

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ADI 2.591 / DF
investimento, ou a realizao de qualquer operao, sem a prvia anuncia do cliente; (b) prevalecer-se, em razo de idade, sade, conhecimento, condio social ou econmica do cliente ou do usurio, para impor-lhe contrato, clusula contratual, operao ou prestao de servio; (c) elevar, sem justa causa, valor de tarifas, taxas, comisses ou qualquer contra-prestao de servios; (d) aplicar frmula ou ndice de reajuste que no seja o previsto em lei; (e) deixar de estipular prazo para o cumprimento de seu prprio dever ou deixar essa fixao a seu unilateral critrio; (f) rescindir, suspender ou cancelar contrato, operao ou servio, ou executar garantia fora das hipteses legais ou contratualmente previstas; e (g) expor o cliente a constrangimento ou ameaa na cobrana de dvidas. Algumas dessas protees dizem respeito ao funcionamento da instituio e da prestao de servios ao USURIO, aqui CONSUMIDOR. Outras, protegem diretamente o CLIENTE (POUPADOR ou MUTURIO) na relao subjetiva que estabelece com o BANCO. De qualquer forma, o CLIENTE bancrio est protegido por uma normatividade que regula diretamente a relao do cidado com o BANCO, dentro do regime jurdico prprio e dos princpios que norteiam essa atividade. No existe, sob esse aspecto, diferenas de amparo do Poder Pblico na proteo do CONSUMIDOR e do POUPADOR e do MUTURIO. So situaes garantidas sob diversos pressupostos: (1) o do consumo, sob o pressuposto da compensao de uma relao desigual;

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(2) o dos recursos financeiros, sob o pressuposto da garantia da liquidez e solidez do sistema financeiromonetrio, a estabilidade monetria e o desenvolvimento do pas. 4. RELAO ENTRE POUPADOR OU MUTURIO E POLTICA ECONMICA. 4.1. OS BANCOS E SUA FUNO NO SFN Os BANCOS esto ligados superao do antigo estgio de escambo.

Tal superao se d por ser o BANCO um elo entre agentes econmicos deficitrios(24) e agentes econmicos superavitrios(25).

Historicamente,

portanto,

os

BANCOS

nasceram

de

um

processo lento de aproximao desses dois tipos de agentes.

Permitiram

que

os

recursos

que

sobrassem

dos

superavitrios fossem utilizados pelos agentes deficitrios.

Essa a intermediao financeira - atividade tpica dos BANCOS.

A sua importncia a circulao monetria.

Ela investimento.

possibilita

que

poupana

se

transforme

em

Pessoas que precisam de investimentos ou recursos j que os que gastam so em maior valor do que a renda correntemente recebida.
25

24

A soma das despesas e investimentos menor do que a renda auferida.

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF
Facilita a produo de bens e servios por meio do abastecimento de recursos aos produtores e fabricantes.

Com

isso,

tornam-se

viveis

crescimento

desenvolvimento econmico.

Leio LOPES e ROSSETTI: ............................. Na realidade, os intermedirios financeiros s tm razo de ser quando se encontram agentes que desejam gastar mais do que seus rendimentos correntes, concomitantemente com outros que possuem rendimentos em excesso, relativamente s suas intenes de gasto, predispondo-se a trocar seus ativos monetrios por ativos financeiros no monetrios. Assim, os intermedirios financeiros colocam-se entre os possveis muturios, que acusam dficits oramentrios, e os possveis mutuantes, que acusam supervits, dispondo-se os primeiros a arcar com os custos financeiros de sua opo por um dispndio superior a seus rendimentos correntes, e os segundos a assumir os riscos inerentes transformao de seus ativos monetrios, lquidos por excelncia, em ativos financeiros menos lquidos, mas rentveis em termos reais. .............................. (26) Diversas intermediao: so as vantagens dessa atividade de

(1) Dispensa o contato direto entre agentes. extremamente improvvel, salvo em situaes fticas muito especiais, que os agentes deficitrios aceitem tomar emprstimos nas mesmas condies que agentes superavitrios se disponham a conced-los. A intermediao financeira diminui incertezas, cria de condutas nos emprstimos, desenvolve uma classe

padres
26

LOPES & ROSSETTI. Economia monetria. So Paulo. Ed. Atlas, pg. 408;

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ADI 2.591 / DF
profissional que estabiliza essa atividade j que a desenvolve em escala, o que a permite criar condies de emprstimos muito mais viveis e regras mais adequadas (27). (2) Minimiza os custos e os riscos no sistema scioeconmico. Uma operao financeira tem seu custo calculado no apenas com base nos elementos internos do contrato ou nos riscos da inteno ou situao do tomador. Esse clculo tambm leva em conta contingncias no dependentes dos agentes - desastres naturais, crise econmica geral, infortnios, etc. A intermediao financeira reduz esses custos j que o aparecimento de uma classe profissional diversifica a atividade aumenta as regies abrangidas, o que fora a reduo do custo relativo da operao. (3) Facilita o encontro de capital disponvel. Com a intermediao financeira, o agente deficitrio tem condies mais adequadas de encontrar excedentes no momento de sua necessidade. (4) Aumenta o acesso ao mercado financeiro. A intermediao possibilita, com mais facilidade e rapidez, que grandes montantes de excedentes monetrios se transformem em ativos financeiros e permite que pequenas poupanas sejam utilizadas em investimentos. Do outro lado, a possibilidade de tomada de grandes emprstimos viabiliza investimentos e a possibilidade da tomada de emprstimos diminutos permite o aumento do consumo de bens, mveis e imveis, e servios. (5) Flexibilizao dos critrios de emprstimo.

STANFORD, Jon. Papel dos intermedirios financeiros. In: Moeda, bancos e atividades econmicas. So Paulo: Atlas, 1976, pg. 55;

27

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ADI 2.591 / DF
A diversificao da atividade de intermediao financeira possibilita um exame macro de critrios de rentabilidade e retorno que permite a flexibilizao e a facilitao no oferecimento de recursos.

4.2. BANCOS E POLTICA MONETRIA.

Diante dessas funes, fica fcil perceber a importncia da atividade bancria para a POLTICA MONETRIA e para a

estabilidade da prpria economia.

A POLTICA MONETRIA e a POLTICA FISCAL formam a POLTICA ECONMICA do pas.

por

meio

da

POLTICA

MONETRIA

que

as

Autoridades

Monetrias controlam a liquidez total do sistema econmico.

Com

uma

POLTICA

MONETRIA

RESTRITIVA,

quantidade

de

moeda no mercado reduzida, visando desaquecer a economia, ceteris paribus, levando a reduo dos preos.

Utilizada

dessa

forma

restritiva,

POLTICA

MONETRIA

serve como instrumento de combate s presses inflacionrias.

J quantidade de

uma

POLTICA no

MONETRIA com o

EXPANSIONISTA objetivo de

aumenta

a a

moeda

mercado

incrementar

demanda e incentivar o crescimento econmico.

A opo entre uma e outra dessas polticas uma deciso de governo.

Esse o debate no Brasil de hoje.

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF
Uns sustentam a reduo da taxa de juros para incrementar o desenvolvimento.

Outros alertam para as presses inflacionrias.

A opo constitui-se em uma deciso de governo.

Constitui-se MONETRIA.

na

formulao,

pelo

Governo,

da

POLTICA

Para a consecuo dos objetivos macroeconmicos fixados pela poltica adotada, as Autoridades Monetrias e Financeiras

detm, basicamente, de sete instrumentos principais: (1) incentivo ou restrio ao crdito; (2) compra ou venda de ttulos pblicos; (3) depsitos compulsrios; (4) taxa de redesconto; (5) taxa de juros; (6) emisso de moeda; e (7) administrao das reservas cambiais. Dentre tais instrumentos, a TAXA DE JUROS tem se mostrado, historicamente, a mais eficaz e a mais utilizada no mundo.

4.3. TAXA DE JUROS COMO INSTRUMENTO DE POLTICA MONETRIA.

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF
A TAXA DE JUROS uma ferramenta de alta eficcia no controle do nvel de atividade.

elevao

TAXA

DE

JUROS

acarreta

uma

reduo

da

quantidade de moeda na economia (liquidez) e conseqente retrao do consumo e da prpria inflao. J a reduo dos juros tende a estimular a atividade

econmica, impulsionando o consumo e a produo. O BACEN, tendo a POLTICA MONETRIA como mecanismo para administrar a liquidez da economia, se a inflao for a meta, ir fazer suas escolhas de modo a obter o melhor resultado possvel. Quando a meta for a inflao, tem o BACEN duas opes de poltica de estabilidade: (1) o cmbio fixo; e (2) a prpria TAXA DE JUROS. A TAXA DE JUROS acabou sendo a opo preferida como instrumento de controle da inflao, uma vez que a utilizao da ncora cambial requer um elevado volume de reservas internacionais em moeda forte. O COMIT DE POLTICA MONETRIA (COPOM) foi institudo em 20.06.1996, com o objetivo de estabelecer as diretrizes da POLTICA MONETRIA. Cabe ao COPOM a definio da TAXA DE JUROS MDIA dos financiamentos dirios, com lastro em ttulos federais, apurados no SISTEMA ESPECIAL DE LIQUIDAO E CUSTDIA SELIC. A criao do COPOM buscou proporcionar maior transparncia e um ritual adequado ao processo decisrio da autoridade monetria.

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ADI 2.591 / DF
Seguiu-se o exemplo do que j era adotado pelo FEDERAL OPEN MARKET COMMITTEE FOMC , do FEDERAL RESERVE, nos Estados Unidos, e pelo CENTRAL BANK COUNCIL, do BUNDESBANK, na Alemanha.

Tal procedimento tambm foi adotado, em 06/1998, pelo BANK OF ENGLAND, com a criao do seu MONETARY POLICY COMMITTEE MPC , assim como pelo BANCO CENTRAL EUROPEU desde a criao do EURO, em 01/1999. O BANCO CENTRAL dos ESTADOS UNIDOS (FED), com a credibilidade adquirida sob o comando de PAUL VOLCKER e ALAN GREENSPAN, tem utilizado a TAXA DE JUROS como mecanismo atenuador do ciclo econmico, sem colocar em risco o controle inflacionrio. Outros BANCOS CENTRAIS, como o BANCO DA INGLATERRA, CANAD, NOVA ZELNDIA, AUSTRLIA, MXICO E CHILE, adotaram o regime de METAS DE INFLAO. A POLTICA MONETRIA no BRASIL, estabelecida a partir de 1999, passou a seguir esse regime. Nele o BACEN deve utilizar a TAXA DE JUROS como instrumento bsico para fazer com que a inflao, medida pelo IPCA (IBGE), fique dentro da meta estabelecida. H uma meta central e um intervalo de variao em torno do qual a inflao pode se situar. Desde que o governo adotou o sistema de METAS DE INFLAO e o CMBIO FLUTUANTE, a TAXA DE JUROS o principal instrumento usado para conter a presso sobre os preos. Assim, o objetivo da POLTICA MONETRIA atual o controle da inflao atravs da variao da TAXA DE JUROS.

Esta a opo poltica do governo atual.

Na

teoria

econmica

consenso

de

que

existe

uma

correlao negativa entre TAXA DE JUROS e CRESCIMENTO ECONMICO.

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF
Uma elevao da TAXA DE JUROS determinar um menor

crescimento da economia e vice-versa.

Por outro lado, tambm consenso que elevadas taxas de inflao geram perdas no nvel de bem-estar da populao, seja pelo aumento das desigualdades sociais, seja pela gerao de incertezas quanto ao futuro.

Portanto,

tarefa

da

autoridade

monetria

encontrar

ponto de equilbrio entre um crescimento sustentado de longo prazo e taxas reduzidas de inflao.

Para atingir esse objetivo o BACEN optou por ajustar a TAXA DE JUROS BSICA.

O REGIME DE METAS DE INFLAO funciona da seguinte forma: (1) explicitam-se as metas de inflao para os anos seguintes; (2) inflao; e divulgam-se trimestralmente as projees de

(3) detalham-se, nas atas das reunies, as formas de reao do BACEN. O COPOM atua a partir de uma avaliao da tendncia futura da inflao.

As disponveis, estruturais, qualitativas.

projees tanto

so

obtidas

utilizando-se

as

informaes de modelos como

quantitativas, e

processadas medidas

atravs

simulaes

outras

estatsticas,

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF
4.4. AS TAXAS DE JUROS NO MERCADO BRASILEIRO. A TAXA BSICA DE JUROS, estabelecida pelo BACEN atravs do COPOM, o referencial da TAXA DE JUROS que o governo utiliza para se financiar, junto ao mercado, atravs da emisso de ttulos

pblicos.

Ela serve de base para outras TAXAS DE JUROS praticadas no pas.

MARSHALL, citado por KEYNES, enfatiza que: .............................. O juro, sendo o preo pago pelo uso do capital em qualquer mercado, tende a um nvel de equilbrio tal que a procura agregada de capital no dito mercado, a essa taxa de juros, seja igual ao estoque agregado que nele venha ocorrer mesma taxa. ............................... (28) Assim sendo, as TAXAS DE JUROS de mercado so determinadas a partir da TAXA BSICA DE JUROS da economia, estabelecida pelo COPOM, adicionada de um SPREAD BANCRIO.

Pergunta-se: Qual a ligao entre a TAXA DE JUROS BSICA e a TAXA DE JUROS DE MERCADO (aquela cobrada pelos BANCOS)? Na verdade, a TAXA DE JUROS DE MERCADO representa o custo de oportunidade29 do BANCO, posto aqui pela TAXA DE JUROS BSICA, adicionada de custos operacionais, risco e lucro.

28

KEYNES, JOHN MAYNARD. Teoria Geral do Emprego, do Juros e da Moeda, p. 143. Ed. Atlas,

1992.

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ADI 2.591 / DF
A TAXA DE JUROS BSICA, ou seja, aquela que o Governo paga nos seus ttulos, representa o preo do capital para o BANCO. Conforme tabela 1, anexa, tem-se que, em todos os pases, as TAXA DE JUROS de crdito s empresas e s pessoas fsicas so superiores taxa bsica. Isso demonstra que as demais taxas praticadas no mercado so uma derivao desta ltima. Por sua vez, o SPREAD BANCRIO reflete o custo operacional dos agentes financeiros, seu lucro e seu risco (taxa mdia de

inadimplncia). Ou seja, o SPREAD BANCRIO constitui-se na diferena entre as taxas de emprstimos praticadas pelos BANCOS ou agentes

financeiros junto aos tomadores de crdito (MUTURIOS, por exemplo) e a taxa de captao, que a taxa qual os BANCOS tomam recursos(30). O SPREAD BANCRIO visa no s cobrir os custos das

operaes financeiras e, portanto, as despesas relativas atividade de intermediao financeira, mas tambm proporcionar uma margem

lquida para o intermedirio financeiro. Vrios fatores podem levar a um SPREAD BANCRIO elevado.

29

O custo de oportunidade pode ser entendido como o custo alternativo de investir o capital em qualquer outro negcio. BURCH, E. EarL & NENBY, em seu livro, MiItf R. Oportunity and Incremental cost: attempt to define in systems terms: a commerry. The Accounting Review, 49(1): 118-123, January, 197k p. 119, custo de oportunidade pode ser definido como a renda lquida que pode ser auferida em determinado investimento a partir do seu melhor uso alternativo. 30 Por simplificao adotou-se a hiptese de que os BANCOS tomam recursos mesma taxa do governo (Selic). No entanto, embora estas taxas guardem uma alta correlao com a taxa Selic a captao dos BANCOS tende a apresentar uma taxa superior quela praticada pelo governo federal. Na tabela II, do anexo I, observa-se que do total de operaes de crdito no mercado o governo federal o maior tomador com 67,25% do total.

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ADI 2.591 / DF
Na TAXA DE JUROS cobrada o BANCO contabiliza: (a) prestaes atrasadas; (b) inadimplncia; (c) risco de conjuntura econmica; crdito em funo do mercado e da

(d) cunha fiscal; e (e) a prpria expectativa de inflao. Em estudo de dezembro de 2005(31) sobre a composio do SPREAD BANCRIO no Brasil, a FIPECAFI(32) mostrou a seguinte

distribuio percentual: 1) 2) 3) 4) 5) 6) Assumindo Inadimplncia Despesas com pessoal Despesas estruturais Tributos 13% 10% 24% 08%

Custo de captao (juros aos aplicadores) 36% Lucro lquido que a TAXA DE JUROS 09% dos financiamentos

determinada pela SELIC, adicionado um SPREAD BANCRIO, tem-se que: TJM = SELIC + SPREAD BANCRIO Onde: TJM = muturio Taxa de juros de financiamento ao

31

Dados publicados no Jornal VALOR ECONMICO, Caderno Finanas, pg. C1, de 13.12.2005; Fundao Instituto de Pesquisas Contbeis, Atuariais e Financeiras

32

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF
Tem-se, determinada COPOM. assim, da que TAXA parcela DE JUROS significativa BSICA, dos juros atravs estabelecida pelo

Por

isso,

os

juros

no

podem

ser

fixados

de

forma

independente POLTICA MONETRIA do Pas.

Constata-se, assim, que a relao do BANCO com o POUPADOR e o MUTURIO integra a poltica econmica, extravasando os limites da relao subjetiva.

Na RELAO DE CONSUMO no h essa dimenso objetiva.

Nesta - na RELAO DE CONSUMO - a proteo do CONSUMIDOR tomada individualmente.

Relatrio que analisa a POLTICA MONETRIA do Brasil deixa claro que a TAXA DE JUROS um instrumento tal poltica.

Constata-se desse Relatrio, que a TAXA DE JUROS depende de inmeras variveis e que no pode ter seus limites fixados de forma dissociada da poltica macroeconmica.

Leio: ............................... No tocante ao cenrio externo, a poltica monetria estar fortemente dependente da confirmao ou no da retomada do crescimento mundial no segundo semestre. Dado que as economias da Unio Europia continuam emitindo sinais de maior debilidade e a economia japonesa aprofunda cada vez mais sua recesso, o crescimento mundial ser guiado pelo desempenho da economia norte-americana. Vale destacar, ento, o crescimento

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ADI 2.591 / DF
de 0,2% do PIB dos EUA no quarto trimestre de 2001 depois de queda de 1,3% no terceiro trimestre. Este crescimento foi sustentado essencialmente pelos gastos pblicos, principalmente os gastos militares com a guerra no Afeganisto. ................................ Como visto, o comportamento da taxa nominal de cmbio que tem sido favorvel, relativamente aos cenrios mais pessimistas, dando certa folga ao Banco Central. E este o problema. A poltica monetria (se novos apertos de juros sero ou no necessrios) est muito dependente do que vai acontecer com o cmbio no futuro. Este, por sua vez, depende no apenas do desempenho das exportaes brasileiras, mas tambm do cenrio externo (Argentina e EUA) e da liquidez mundial. Como as projees do Banco Central, considerando-se juros constantes a 19% a.a., j apontam para uma inflao acima da meta central deste ano (que de 3,5%), e as expectativas e mercado, que esto em 4,8%, aproximam-se do limite superior da meta (5,5%), no parece haver muito espao para a reduo da taxa nominal de juros neste incio do ano, como ficou claro com a deciso do Copom de janeiro de 2001 em mant-la no patamar de 19% a.a. ............................... (33) Observa-se que, muitas vezes, a POLTICA MONETRIA est subordinada a condicionantes alheios vontade das Autoridades

Monetrias de seu prprio pas, imagine ento, no que concerne s regras estabelecidas no CDC.

Um exemplo o nvel das TAXAS DE JUROS praticadas em outros pases.

Se as taxas de outros pases sobem, dado o mesmo nvel de risco mundial, os ttulos brasileiros tornam-se menos atraentes ao investidor.

O que esperar da poltica monetria brasileira em 2002? Pedro Garcia Duarte, Revista Autor, Ano II n 8 / Fevereiro de 2002

33

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF
Em patamares conseqncia, que evitem o a BACEN fuga dever de elevar e a os juros a tais capitais conseqente

desvalorizao da moeda nacional.

(Lembro que a Autoridade Monetria entende de no fixar regras de controle de capitais).

Por

conseguinte,

uma

desvalorizao

cambial

poderia

desencadear um processo inflacionrio, uma vez que a desvalorizao da moeda nacional faria com que os consumidores domsticos pagassem mais caro no apenas por produtos importados, mas tambm por aqueles que tivessem seus preos determinados no mercado internacional.

Os fatores que permeiam a poltica macroeconmica de um pas, entre eles a TAXA DE JUROS, so questes mutveis no tempo.

Como tal deve ter a flexibilidade adequada exigida pelas flutuaes regulador poltica. As instituies financeiras, especialmente os BANCOS e conjunturais e com e estar, portanto, subordinada de ao rgo tal

competncia

institucional

implementar

instituies de crdito, negociam basicamente com a moeda e crdito.

Realizam

uma

atividade

de

repasse

dos

recursos

nelas

depositados e por elas captados.

Tal

mecanismo

est

estreitamente

relacionado

com

POLTICA MONETRIA e no factvel estabelecer limites desalinhados desta, uma vez que a TAXA DE JUROS praticada pelo governo o referencial bsico dos BANCOS.

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF
4.5. LIMITES DE TAXA DE JUROS AO CONSUMIDOR EM OUTROS PASES (34).

Examino a situao em diferentes pases quanto imposio ou no de limites TAXA DE JUROS.

Nota-se que alguns pases adotam limites.

No entanto, tais limites tm como base exclusiva decises do rgo executor da POLTICA MONETRIA de acordo com as

circunstncias e conjunturas econmicas do momento. No h pr-fixao ou petrificao de TAXA DE JUROS por meio de lei, uma vez que essa prtica incompatvel com o dinamismo e a flutuao dessa rea da economia. (A) Frana Na Frana h controles. A taxa mxima determinada pela Autoridade Monetria a cada quadrimestre, sendo ela de at 133,33% das taxas mdias praticadas no mercado. H trs diferentes tetos. A taxa mais alta a aplicada para os emprstimos de pequeno valor de at 1.524 - cerca de 20% no 1 quadrimestre de 2004. O BANQUE DE FRANCE o responsvel, tanto pelo levantamento das taxas mdias praticadas no mercado, quanto pela fiscalizao no que diz respeito ao cumprimento dos tetos.

Os dados e informaes constantes desse item foram extrados do Relatrio de Agosto de 2004 da DTI (Department of Trade and Industry), do governo Ingles: The effect of interest rate controls in other countries. http://www.dti.gov.uk/ccp/topics1/consumer_finance.htm.

34

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF
A atual estrutura da taxa de usura est determinada em lei. (B) Alemanha A Alemanha tem uma forte tradio de controle dos servios financeiros. Na Alemanha tambm no h um teto nico. Existem diferentes limites para cada tipo especfico de TAXA DE JUROS. A RULE OF THUMB probe a cobrana de taxas superiores ao dobro da taxa mdia praticada pelo mercado para aquele tipo de operao. O levantamento mensal das taxas mdias praticadas responsabilidade do BUNDESBANK. No caso das taxas aos muturios domsticos, em 2003, as taxas variaram de 6,9% a.a. a 7,9% a.a. para os emprstimos e de 10,2% a.a. a 10,8% a.a. para limite de conta corrente. (C) Reino Unido Em 1974, o Reino Unido removeu os controles sobre as TAXA DE JUROS. Atualmente ainda no h limite para as TAXAS DE JUROS a serem cobradas, porm discute-se a possvel implementao de uma lei da usura. (D) Estados Unidos No h mais uma legislao federal impondo restries ou regulamentaes s TAXA DE JUROS. Esse tema fica sob responsabilidade de cada Estado. Em vrios estados h um limite s TAXA DE JUROS. Essa regulao, na maioria das vezes, consta em leis estaduais.

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ADI 2.591 / DF
H grandes diferenas quanto ao nvel de regulao, variando desde estados muito reguladores at estados que no adotam tal poltica. Nos ltimos 30 anos, gradualmente, alguns estados vm removendo os controles sobre as TAXA DE JUROS. Por outro lado, nesse mesmo perodo, vem aumentando o nmero de estados que passaram a adotar tetos especiais para pequenos emprstimos (em geral at US$2.000). Atualmente a maioria dos estados possui um baixo grau de regulao (22 deles), mas os estados mais importantes como Califrnia, Texas e Nova Iorque ainda possuem um grau mediano de regulao. (E) Chile O Chile tambm possui controle. A TAXA DE JUROS MXIMA CONVENCIONAL (TIMC) corresponde a 150% da mdia das taxas cobradas no mercado. No entanto, no h teto nico. Existem 08 taxas que se diferenciam de acordo com as caractersticas da operao realizada (tipo de operao, valor e prazo). A TIMC, por exemplo, para operaes no reajustveis, em moeda nacional, com prazo superior a 90 dias e valores de no mximo 200 unidades de fomento (cerca de US$ 6.100,00) est em 42,12% a.a. A fixao da TIMC realizada pela SUPERINTENDNCIA DE BANCOS E INSTITUIES FINANCEIRAS (SBIF), um rgo do governo chileno. (F) CONSIDERAES FINAIS. Como se v, existem limitadores das TAXAS DE JUROS cobradas pelas instituies financeiras, especialmente nas linhas de crditos mais populares.

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ADI 2.591 / DF
Mesmo em pases onde atualmente no ocorre esse tipo de controle j existe movimentao no sentido de criao desse mecanismo. o caso do REINO UNIDO e dos ESTADOS UNIDOS. Nos ESTADOS UNIDOS os estados esto anulando suas leis da usura, mas criando instrumentos que defendam os pequenos tomadores de emprstimos. Os instrumentos de controle so criados mais com o

objetivo de inibir prticas abusivas individuais, do que definir uma taxa a ser praticada.

Mesmo em pases que adotam a poltica de controle das TAXAS DE JUROS, o mercado continua sendo o responsvel, em ltima instncia, por sua determinao. pases importante lembrar com que os exemplos e, trazidos enfocam baixo

desenvolvidos,

economia

forte

portanto,

com

nvel de dependncia das flutuaes econmicas internacionais.

Fundamental destacar que o limite da TAXA DE JUROS ao MUTURIO, seja ele qual for, no pode ser fixado aleatoriamente.

A sua fixao tem que ser vinculada a POLTICA MONETRIA estabelecida pelo Governo e ter o seu acompanhamento e fiscalizao pela Autoridade Monetria.

4.6.

POSSVEIS

CONSEQNCIAS

DA

APLICAO

DO

CDC

OPERAES TPICAS DO SFN.

Antes

de

mais

nada,

sabe-se

que

os

agentes

econmicos

atuam de forma a maximizar lucros e a reduzir prejuzos.

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF
Essa lgica se aplica ao mercado bancrio.

Como vimos, a TAXA DE JUROS cobrada pelo BANCO do MUTURIO e a paga pelo BANCO ao DEPOSITRIO so fixadas a partir de um conjunto de fatores tendo como elemento principal o valor da TAXA BSICA DE JUROS.

Se o teto de cobrana dos juros no estiver atrelado POLTICA MONETRIA do governo, existiria claramente um

descasamento entre o que o BANCO tem a receber (ativo) e o que se obrigou a pagar (passivo).

O dinheiro necessrio a equilibrar essa equao viria de outras fontes, tais como tarifas bancrias, que teriam que ser

majoradas, ou mesmo da necessidade de subsdio pblico para tal equilbrio.

Na

hiptese,

nus

recairia

sobre

usurio,

contribuinte ou ambos.

Do inviabilizada.

contrrio,

prpria

atividade

bancria

estaria

Pergunta-se: O que aconteceria espcie de operao? Em primeiro lugar, se o CDC se aplicasse a essa

componentes

importantes

do

processo

econmico estariam a ser formulados por agentes sem competncia para tal PROCONS, etc.

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF
A POLTICA ECONMICA, na vida democrtica, da

competncia das autoridades governamentais.

o Governo o responsvel pela formulao dessa poltica.

A legitimao para tal vem da vitria nas eleies.

Entender-se financeira no Brasil.

de

outra

forma,

comprometer

atividade

Mesmo que haja, durante curto perodo, estabilidade das regras econmicas, a fixao de teto por agentes no comprometidos com a POLTICA MONETRIA causaria imediatamente a restrio abrupta ao crdito.

O raciocnio simples.

O SPREAD BANCRIO expressa o nvel de risco da operao.

Se as regras forem instveis e no conhecidas a priori, os BANCOS passaro a emprestar bvios de dinheiro somente de a clientes pagamento que dos

apresentem emprstimos.

sinais

possibilidade

Em outras palavras, apenas tero condies de conseguir emprstimos bancrios, para a realizao de investimentos privados, aqueles que, de certo modo, no precisem de dinheiro.

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF
A realmente grande maioria de da populao emprestado brasileira no vai aquela alcanar que os precisa dinheiro

nveis de exigncia para fazer jus ao emprstimo.

Assim, a medida que viria para proteger a populao mais necessitada estaria, na verdade, a prejudic-la.

Visto desvinculada da

por

outro

ngulo, MONETRIA,

limitao os

dos

juros, de

POLTICA

reduziria

nveis

investimentos de forma drstica.

Isso desaqueceria a economia e limitaria possibilidade de crescimento econmico.

Poderamos chegar a patamar de recesso com o encolhimento do nvel de atividade econmica.

Outra

forma

dos

BANCOS

compensarem

as

perdas

com

limitao da TAXA DE JUROS desvinculada da poltica monetria, seria por meio do aumento das tarifas bancrias.

Outra

vez

se

percebe

que

medida

seria

extremamente

danosa a quem mais precisa dos servios bancrios no seu dia-a-dia.

Finalmente,

ltima

possibilidade

equivaleria

um

retrocesso em matria de administrao do sistema financeiro.

que,

diante

dos

prejuzos,

os

BANCOS

somente

conseguiriam se manter com a ajuda de recursos pblicos.

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF
O retiraria a subsdio autonomia pblico dos da atividade e bancria o praticamente governo BANCOS tornaria prprio

responsvel direto por toda a movimentao financeira do pas.

Ao

invs

de

regulador

fiscalizador

da

atividade

financeira, o Estado passaria a ser o seu nico participante.

Diante das provveis conseqncias, a aplicao do CDC aos BANCOS em OPERAES BANCRIAS - tpicas do sistema financeiro seria deletrio tambm do ponto de vista econmico e social.

4.7. CONCLUSO.

Fica

claro

que

TAXA

DE

JUROS

um

instrumento

de

POLTICA MONETRIA e como tal deve estar atrelada s polticas das Autoridades Monetrias.

Em realidade, a regulao do mercado se justifica pela sua ntima relao com a POLTICA MONETRIA e com a prpria estabilidade e fortalecimento da moeda.

Nesse

sentido,

no

Brasil,

com

sua

economia

ainda

em

processo de amadurecimento e fortalecimento, necessrio que as Autoridades Monetrias e Financeiras estejam atentas s variaes econmicas e s flutuaes internacionais de forma a dar resposta operacional imediata para a conservao do nvel de segurana da economia.

Por isso, para esse tipo de operao financeira, o mercado regulado por uma poltica dinmica formulada pela Autoridade

Monetria, com base na legislao do SFN.

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF
A autoridades atribuio no de competncia, inclusive no no mbito do SFN, a a

monetrias,

estatais,

conduziria

restrio abrupta do crdito.

Por BANCRIAS

tudo

isso do

CDC

no

tem

aplicao quando

OPERAES fixao,

TPICAS

SFN,

especialmente

envolvam

limites e cobrana de juros.

5. O CDC E OS BANCOS.

A restrio da aplicao do CDC se limita s OPERAES TPICAS do SFN.

A par disso, pergunta-se: Existiriam outras operaes realizadas pelos BANCOS que deveriam observar os princpios e os dispositivos do CDC? 5.1. OPERAES BANCRIAS E SERVIOS BANCRIOS. DISTINES.

O problema diz respeito, diretamente, interpretao do 2 do art. 3 do CDC, ao dispor que servio : ... qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remunerao, inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria, salvo as decorrentes das relaes de carter trabalhista. Pergunto: possvel a identificao de ATIVIDADES BANCRIAS NO TPICAS do sistema financeiro e, portanto, que equiparariam os BANCOS a prestadores de servio?

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ADI 2.591 / DF
A resposta negativa a essa pergunta somente poderia gerar a declarao de inconstitucionalidade de parte desse dispositivo.

Entretanto, uma gama de servios prestados pelos BANCOS CLIENTE e USURIO no se configura como relaes financeiras

relativas a investimentos e depsitos, que esto sob a guarda e o controle da Autoridade Monetria.

H autnomo tal

casos como

em

que

BANCO,

de

fato, e,

presta por

um

servio recebe

outro

prestador

qualquer

isso,

remunerao especfica por esse servio.

Em outras palavras, h servios que podem ser prestados independentemente da relao monetrio-financeira do BANCO com o

POUPADOR ou MUTURIO - relaes relativas moeda e ao crdito.

Em muitos casos, o BANCO presta servios em concorrncia com outras entidades que no tenham natureza financeira, como o servio de pagamento ou recebimento de salrio.

Est em SERGIO CARLOS COVELLO:

............................ A classificao tradicional e, ao mesmo tempo, mais acolhida na prtica bancria aquela que divide as operaes de Banco, de conformidade com o crdito, em fundamentais e assessrias. As operaes fundamentais, ou tpicas, so as que implicam a intermediao do crdito, funo precpua dos Bancos, que, como vimos, recolhem dinheiro de uns para conced-lo a outros.

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ADI 2.591 / DF
Dividem-se em passivas (as que tm por objeto a procura e proviso de fundos, sendo assim denominadas por importarem em nus e obrigaes para o Banco, que, na relao jurdica, se torna devedor) e ativas (as que visam colocao e ao emprego desses fundos; por meio dessas operaes, o Banco se torna credor do cliente). Constituem operaes passivas os depsitos, as contas correntes, os redescontos, enquanto as principais operaes ativas so os emprstimos, os financiamentos, as aberturas de crdito, os descontos, os crditos documentrios, as antecipaes, etc. As operaes acessrias ou neutras (assim chamadas por no implicarem nem a concesso nem o recebimento do crdito) possuem significao menor para os Bancos, que s as realizam com o fito de atrair clientela. Definem-se como verdadeiras prestaes de servio: custdia de valores, caixa de segurana, cobrana de ttulos e outras. ............................. (35) Trata-se da diferena entre OPERAES BANCRIAS e SERVIOS BANCRIOS.

As OPERAES BANCRIAS consistem em transferncia de moeda (circulao monetria) ou de crdito, que se sustentam na confiana e na administrao de riscos.

As OPERAES BANCRIOS, portanto, so as tpicas do SFN e tem importante impacto na POLTICA MONETRIA e econmica do pas.

So tais operaes que garantem, em uma dimenso macro, a circulao monetria, a estabilidade do poder aquisitivo da moeda, o nvel de investimentos e a prpria estabilidade da economia.

35

COVELLO, Sergio Carlos. Contratos bancrios. 4 edio. So Paulo: Editora Leud, 2001, pg. 38;

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ADI 2.591 / DF
J os SERVIOS BANCRIOS dizem respeito a obrigaes de fazer, que so executadas pelos BANCOS sem vinculao com a POLTICA MONETRIA.

Os

SERVIOS

BANCRIOS

se

prestam

atender

diversos

interesses dos clientes.

com

base

nesses

servios

que

os

BANCOS,

geralmente,

cobram tarifas j que a prestao no se confunde com o objeto de atividade prpria da instituio.

Leio GALENO LACERDA: ............................ (...) a atividade bancria se desdobra em duas categorias distintas: uma, a principal, consistente em operaes, e outra, secundria, caracterizada pela prestao dos servios. As operaes tm por objeto o dinheiro, ou crditos que se traduzem em dinheiro; os servios, ao contrrio, atendem a interesses acessrios do cliente, como cofres de aluguel, cobrana de ttulos etc. ............................. 6. Se o dinheiro no pode ser objeto de consumo porque no se ajusta ao conceito destinatrio final que caracteriza o consumidor (art. 2 do CDC), nem por isso certos servios que lidam com dinheiro deixam de integrar o mercado de consumo. Por isso, no art. 3, 2, o CDC admite ensejem consumo servios de natureza bancria, financeira e crdito e securitria. Quais sero essas atividades? Aquelas que no tenham o dinheiro como destinatrio final, por exemplo, a custdia de valores, a emisso e compra e venda de ttulos, os negcios de bolsa, as caixas de aluguel, as remessas financeiras, e tantos outros servios pelos quais o fornecedor cobra do cliente uma taxa remuneratria. ............................. (36)

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ADI 2.591 / DF
Diante da separao conceitual, fcil perceber que as OPERAES BANCRIAS, por serem operaes financeiras, esto

submetidas ao controle do BACEN e os CLIENTES BANCRIOS, para essas operaes, esto submetidos a sistema prprio de proteo.

Dentre

as

OPERAES

BANCRIAS

sob

fiscalizao

da

Autoridade Monetria esto, por exemplo: (a) depsito (dentre os quais a prpria poupana, depsitos vista, obrigatrios, prazo CDB/RDB, vinculados, e outros); (b) emprstimo e financiamentos; (c) abertura de crdito; (d) descontos; (e) cesso de crditos; (f) operaes de cmbio; (g) crdito documentrio, etc. J os SERVIOS BANCRIOS, por serem atividades

desatreladas do sistema financeiro - no tendo por objeto dinheiro ou crdito - esto submetidos incidncia dos dispositivos do CDC e de outras normas pertinentes.

Os CLIENTES BANCRIOS dessas atividades so equiparados a CONSUMIDORES e so protegidos tambm pelos rgos oficiais de defesa do consumidor e pela atuao do Ministrio Pblico. Dentre tais SERVIOS BANCRIOS, alguns so compensados

diretamente por meio da cobrana de tarifas, por exemplo:


36

GALENO LACERDA. Direito Comercial, Obrigaes e Contratos. Vol. III. Rio de Janeiro: Editora

Forense, pg. 14;

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ADI 2.591 / DF
(a) custdia de valores; (b) caixa de aluguel; (c) cobrana de ttulos, etc. Outros no so diretamente compensados com tarifas. No entanto, se incluem dentre as ATIVIDADES ou SERVIOS corriqueiros dos estabelecimentos bancrios, muito embora envolvam sua atividade fim (operaes com crdito e dinheiro). o caso, por exemplo, (a) da poltica de acesso dos usurios agncia bancria; (b) da consulta em terminais; (c) da obrigao dos bancos de apresentar informaes claras e objetivas acerca de seus servios, etc. Assim, verifica-se que a tarifa importante identificador dos SERVIOS BANCRIOS submetidos ao CDC. Entretanto, no o nico. Isso porque existem outras atividades dos BANCOS que no so compensadas diretamente pela tarifa, mas apenas de maneira indireta j que integram o clculo geral de custos do BANCO. De qualquer forma, a remunerao pela tarifa constitui claramente compensao pela prestao de um servio e caracteriza o CLIENTE ou USURIO como CONSUMIDOR. critrio no

5.2. OS SERVIOS E ATIVIDADES BANCRIAS.

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ADI 2.591 / DF
Diante dessa separao, cabe identificar quais relaes so tpicos SERVIOS BANCRIOS a caracterizar RELAO DE CONSUMO.

Por

definio,

so

todas

as

relaes

que

no

envolvam

emprstimos e crditos. So indiretamente. Em elenco no exaustivo, so SERVIOS com cobrana direta de tarifa: (a) sustao de cheques; (b) aluguel de cofres para custdia de valores ou objetos confidenciais; (c) venda e utilizao do carto magntico, bem como sua substituio nos casos de roubo ou perda; (d) devoluo do cheque por insuficincia de fundos; (e) incluso ou excluso de nome no SPC ou CCF; (f) fornecimento de talonrio de cheque e o valor cobrado por folha por ms; (g) fornecimento de cpia do extrato bancrio; (h) cobrana de ttulos de terceiros, por conta do cliente, quando inexiste garantia; (i) venda de seguro; (j) remessa de dinheiro ao exterior; (k) administrao de fundos ou de patrimnio; (l) negcios em bolsa; So exemplos de SERVIOS ou ATIVIDADES dos BANCOS pelos quais no se cobra tarifa, mas que esto submetidas ao CDC: os SERVIOS em que se cobra tarifa, direta ou

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ADI 2.591 / DF
(a) atendimento ao cliente e ao telefone, via internet ou o auto-atendimento; usurio por

(b) organizao do atendimento pelos caixas na agncia (tempo de espera na fila, nmeros de funcionrios para esse atendimento, etc); (c) fornecimento de informaes corrente e de eventuais investimentos; acerca da conta

(d) acesso e restrio de acesso s agncias bancrias, bem como o respeito a atendimento prioritrio a certas situaes; (e) cumprimento das propagandas anunciadas; (f) consulta em terminais; Essas atividades so de natureza no-financeira.

Nelas o BANCO meramente um PRESTADOR DE SERVIO.

Enquadra-se na previso do art. 2 do CDC.

Por isso, os USURIOS ou CLIENTES envolvidos nesse tipo de SERVIO BANCRIO esto protegidos pelas garantias do CDC.

6. CONCLUSO.

Caminho para concluso.

Certas atividades desenvolvidas pelos BANCOS - OPERAES BANCRIAS - no esto adstritas ao CDC.

So operaes que se enquadram dentro do SFN e que so importantes componentes dos rumos da poltica econmica, de

competncia da Autoridade Monetria.

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ADI 2.591 / DF
So operaes reguladas pelas Autoridades Monetrias - CMN e o BACEN.

Nem proteo.

por

isso,

entretanto,

so

relaes

desprovidas

de

Os MUTURIOS e POUPADORES esto protegidos por um sistema prprio.

Muito embora seja uma proteo que tenha como norte a prpria estabilidade da moeda e a poltica de crescimento econmico, o aspecto subjetivo e individual tambm resguardado.

Exemplo claro dessa proteo prpria, exercida pelo BACEN, a Resoluo n 2.878, de 26 de julho de 2001 (o chamado CDIGO DE DEFESA DO CLIENTE BANCRIO).

O representou

CDC

uma

legislao evoluo no

moderna

sua das

promulgao relaes de

importante

tratamento

consumo no Brasil.

Entretanto, balizam sua aplicao.

CDC

tem

objeto

sujeitos

especiais

que

um erro o entendimento de que o CDC tem uma aplicao universal, como se todas as relaes jurdicas estabelecidas

tivessem a natureza de relaes de consumo.

Lembro

que

o de

SUPREMO se

reconheceu de forma

exagero

a a

inconstitucionalidade

ampliar,

desproporcional,

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ADI 2.591 / DF
incidncia do CDC ou a trat-lo com dimenso de importncia equiparvel prpria Constituio.

O relaes

SUPREMO

fez

isso, Pblico

por e

exemplo,

quando

fixou

que

as

entre

Poder

contribuinte

tinham

natureza

tributria e no de consumo(37).

Insisto

que

CDC

legislao

que

visa

compensar

desigualdades materiais fticas de maneira a equilibrar, social e economicamente, as partes envolvidas em uma RELAO DE CONSUMO.

Sua aplicao universal poderia, ao contrrio, construir desigualdades inaceitveis ou estabelecer nichos de privilgios em determinados setores econmicos.

Leio PAULO BROSSARD: ............................ A lei de defesa do consumidor, como seu nome est a dizer, objetiva a proteo da pessoa que busca a satisfao direta das suas necessidades, no que diz respeito alimentao, vesturio, habitao, transporte, luz, gua, telefone, diverso, lazer ... mas no tem aplicao a todos os possveis conflitos do convvio humano, nem autoriza uma operao global sobre todas as atividades sociais, como no transforma o Ministrio Pblico numa espcie de VISITADOR GERAL DO SANTO OFCIO. ............................. (38)

37

RE 195.056, CARLOS VELLOSO, DJ 30.5.2003; RE 206.781, MARCO AURLIO, DJ 29.6.2001; RE 248.191, CARLOS VELLOSO, DJ 25.10.2002; AI 382.298 Agr, GILMAR MENDES, DJ 28.5.2004.

PAULO BROSSARD. Defesa do consumidor atividade do Ministrio Pblico Incurso em operaes bancrias e quebra de sigilo Impossibilidade de interferncia. In: Revista dos Tribunais, ano 84, agosto de 1995, vol. 718, pg. 89;

38

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ADI 2.591 / DF
Assim sendo, no campo do setor bancrio, financeiro e securitrio, o CDC tem tambm sua aplicao em SERVIOS DE NATUREZA NO-FINANCEIRA que exemplificativamente foram listados neste voto.

Acompanho VELLOSO, com referncia final mais ampla.

No

entanto,

creio

que

tal

referncia

est

contida

no

extraordinrio voto de VELLOSO, posto que foi pronunciado ainda na vigncia da redao original do art. 192, em especial seu ento 3.

Julgo procedente, em parte, a ao.

Concluo com a linguagem de VELLOSO.

Empresto ... norma inscrita no 2 do art. 3 da Lei 8.078/90 inclusive as de natureza bancria, financeira, de

crdito e securitria interpretao conforme Constituio, para dela afastar a exegese que nela inclua as OPERAES BANCRIAS.

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7. ANEXO

TABELA 1 TAXAS DE JUROS E DE INFLAO INTERNACIONAIS.


Taxa bsica de Juros (% a.a.) EUA Japo rea do Euro Reino Unido Canad Chile Brasil

Taxa de juros ao consumidor (% a.a.) 5,6 1,49 3,9 5,23 5,7 5,24 56,85

IPC 2004 (% a.a) 2,68 -0,01 1,67 2,96 1,83 1,05 6,27

3,50 0,02 2,00 4,50 2,50 3,75 19,75

Dados referentes ao dia 15/08/2005. Taxas referentes aos corporade bonds em 22/03/2005. Fonte: Ipea; The Economist, fevereiro de 2005; Valor Econmico, 16 de agosto de 2005.

TABELA 2 SISTEMA DE CRDITO BRASILEIRO


DISCRIMINAO Volume de ttulos pblicos transacionados Volume de crdito Setor Privado Pessoas jurdicas Pessoas fsicas Setor Pblico Outros TOTAL DO CRDITO Taxa mdia de juros Pessoas jurdicas Pessoas fsicas VALOR (em R$ bilhes) 1.064,5 518,3 432,4 280,2 152,2 19,5 66,4 1.582,8 42,0 64,7 % do Total 67,25% 32,75% 27,32% 17,70% 9,62% 1,23% 4,20% 100,00% -

Dados referentes ao ms de mai/2005. Fonte: BACEN e Tesouro Nacional.

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22/02/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL INCIDNCIAS AO VOTO-VISTA O SENHOR MINISTRO NELSON JOBIM (PRESIDENTE) I FAO UM BREVE RELATRIO 1. ALEGAES DA REQUERENTE A CONFEDERAO NACIONAL DO SISTEMA FINANCEIRO CONSIF pretende a declarao de inconstitucionalidade da expresso: inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria (art. 3, 2, da L. 8.078/901). Alega afronta: (a) ao art. 192, caput, II e IV, da CF, na redao original (2); (b) ao princpio do devido processo legal em sentido substancial (CF, art. 5, LIV3). EXIGNCIA DE LEI COMPLEMENTAR

L. 8.078, de 11 de setembro de 1990: Art. 3 Fornecedor toda pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividade de produo, montagem, criao, construo, transformao, importao, exportao, distribuio ou comercializao de produtos ou prestao de servios. .............................. 2 Servio qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remunerao, inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria, salvo as decorrentes das relaes de carter trabalhista. CF/88: Art. 192. O SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses da coletividade, ser regulado em lei complementar, que dispor, inclusive, sobre: .............................. II - autorizao e funcionamento dos estabelecimentos de seguro, resseguro, previdncia e capitalizao, bem como do rgo oficial fiscalizador. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 13, de 1996) IV - a organizao, o funcionamento e as atribuies do BANCO Central e demais instituies financeiras pblicas e privadas; CF/88: Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: .............................. LIV - ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;
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ADI 2.591 / DF Alega, ainda, que a disciplina do SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL (SFN) somente pode ser objeto de lei complementar (ADI 4, SYDNEY SANCHES, DJ 25.6.19934). DISTINO ENTRE CONSUMIDOR E CLIENTE Sustenta, mais, que a CF teria feito diferena entre consumidor e cliente de Instituio Financeira. A CF teria dado tratamento normativo diverso para as duas searas: (a) O Direito ao Consumidor, no Captulo I do Ttulo VII art. 170, V. (b) O SFN, no Captulo IV do mesmo Ttulo art. 192. Est na inicial: .............................. 39. de se ressaltar, por exemplo, que as instituies financeiras no trabalham com dinheiro prprio, mas de terceiros. A pretenso de aplicar-lhes regras de consumo que no se amoldam s peculiaridades das operaes bancrias pode atingir, de rigor, os correntistas e aplicadores que ofertam recursos ao sistema para serem repassados, mediante guarda ou aplicao, em vez de mantlos guardados em casa ou no cofre das empresas. ... Por esta razo que s o rgo encarregado de controlar o sistema financeiro, que o BANCO Central, pode cuidar da fiscalizao nessa matria, que est disciplinada no art. 192 da Constituio Federal, em consonncia com o art. 164 da Constituio Federal, e, no, no art. 170 da Constituio Federal. .............................. (INICIAL p. 14/15). PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE Suscita, por fim, a leso ao princpio da proporcionalidade (princpio do devido processo legal em sentido substancial). Argumenta que os dois setores de natureza e atividades to diferentes no poderiam estar vinculados s mesmas regras de funcionamento e ao mesmo regime jurdico. Soma-se a isso o fato de existir uma estrutura normativa e financeira prpria para o setor bancrio dos quais so exemplos o BANCO CENTRAL (BACEN), o CONSELHO MONETRIO NACIONAL (CMN) e a L. 4.595/645).
INICIAL, p. 12: .............................. 31. Ora, se, conforme reconhecido pela jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, as matrias pertinentes ao SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL, abrangente das atividades bancrias, financeiras, de crdito e de seguros, ho de ser disciplinadas por lei complementar a teor do art. 192 da Constituio da Repblica, e se, de acordo com o entendimento do mesmo Tribunal, a Lei n. 4.595/64 foi recepcionada com esse status, - resta evidente que o 2 do art. 3 da Lei n. 8.078/90, ao pretender equiparar todas as atividades de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria a relaes de consumo para o fim de regul-las, padece de inconstitucionalidade por invadir rea reservada lei complementar, sendo insusceptvel de derrogar a lei recepcionada, que desfruta desse status. .............................. 5 INICIAL, p. 17: .............................. 48. Ora, a regulao pela Lei n. 8.078/90, conferindo o trato legal a tais atividades da mesma maneira que s demais atividades econmicas, que no ostentam as mesmas peculiaridades, no se mostra razovel, quer em face dessa sistemtica constitucional, quer sob o aspecto material das operaes celebradas no mbito do sistema financeiro, violando o princpio do devido processo legal substantivo (art. 5, LIV, da Constituio Federal). .............................. 50. No presente caso, para alm de j existir regulamentao pertinente defesa dos direitos dos usurios das instituies financeiras, expedida pelos rgos de controle contemplados nos atos legislativos com eficcia de lei complementar, o que afasta o requisito da necessidade, a inadequao se revela quer por ser incabvel proced-la por
4

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ADI 2.591 / DF 2. PARECER DA PGR. A PGR pede a declarao parcial de inconstitucionalidade, sem reduo de texto, para, mediante interpretao conforme: .............................. ... afastar a exegese que inclua naquela norma do CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR o custo das operaes ativas e a remunerao das operaes passivas praticadas por instituies financeiras no desempenho de intermediao de dinheiro na economia, de modo a preservar a competncia constitucional da lei complementar do SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL... .............................. 3. O VOTO DO RELATOR - CARLOS VELLOSO. VELLOSO, Relator, faz consideraes acerca do princpio constitucional de defesa do consumidor. Para VELLOSO, o conflito entre a lei complementar do SFN e o CDC meramente aparente. O mbito de aplicao do CDC diverso e no interfere na estrutura institucional do SFN. Com isso, seria permitida coexistncia entre a lei complementar reguladora do setor financeiro e o CDC a sujeitar instituies bancrias, de crdito e de seguros. VELLOSO conclui: .............................. IX. ..., o CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR, no interfere com o SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL, ..., em termos institucionais, j que o Cdigo limita-se a proteger e defender o consumidor, o que no implica, repete-se, interferncia no SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL. Protegendo e defendendo o consumidor, realiza o Cdigo o princpio constitucional. Atualmente, o SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL regulado pela Lei 4.595/64, recebida pela C.F./88 como lei complementar naquilo em que ela regula e disciplina o Sistema, no existindo entre aquela lei e a Lei 8.078, de 1990 Cd. De Defesa do Consumidor antinomias. O CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR aplica-se s atividades bancrias da mesma forma que a essas atividades so aplicveis, sempre que couber, o Cd. Civil, o Cd. Comercial, o Cdigo Tributrio Nacional, a Consolidao das Leis Trabalhistas e tantas outras leis. .............................. (VOTO p. 30) Para VELLOSO, entretanto, a questo referente aos juros aplicveis s operaes bancrias matria que se coloca fora do alcance do CDC. Acompanha, nesse ponto, a jurisprudncia do STF (ADI 4, SYDNEY SANCHES, DJ 25.6.1993). Adota o parecer da PGR: .............................. Empresto, de conseguinte, norma inscrita no 2 do art. 3 da Lei 8.078/90 inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria interpretao conforme Constituio, para dela afastar a exegese que nela inclua a taxa dos juros das operaes bancrias, ou sua fixao em 12% ao ano, dado que essa questo diz respeito ao SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL C.F. art.
meio da legislao ordinria, como o caso da Lei n. 8.078/90, quer por haver referida lei submetido temas to distintos a disciplina idntica. ..............................

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ADI 2.591 / DF 192, 3 - tendo o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 4-DF, decidido que o citado 3 do art. 192, da Constituio Federal, no auto-aplicvel, devendo ser observada a legislao anterior C.F./88, at o advento da lei complementar referida no caput do mencionado art. 192, da Constituio Federal. .............................. (VOTO p. 47). Alm de VELLOSO, votou NRI DA SILVEIRA. Este julga improcedente a ao. NRI considera que eventuais conflitos entre os dois regimes devero ser resolvidos caso a caso. Ou seja, NERI no enfrentou o tema. 4. A POSIO DO STJ E DE OUTROS TRIBUNAIS. Em 09.09.2004, o STJ editou a SMULA 297 com esta redao: O Cdigo de Defesa do Consumidor aplicvel s instituies financeiras. A SMULA resultado do entendimento do STJ em cinco julgamentos, que reproduziu em outros(6). O caso mais abrangente o RESP 106.888 (7). A deciso final foi no sentido de reconhecer a RELAO DE CONSUMO em todas as atividades bancrias. Eis os argumentos: (a) os titulares de cadernetas de poupana, muito embora no paguem diretamente, remuneram indiretamente os BANCOS por meio do uso que estes fazem do dinheiro dos poupadores; (b) o 2, do art. 3 do CDC expressamente prev que so considerados servios para os fins do Cdigo os de natureza bancria, financeira e creditcia; (c) afastar a aplicao do CDC a esse tipo de relao significaria deixar desamparado, jurdico e judicialmente, todos os clientes e usurios bancrios; (d) a aplicao do CDC s cadernetas de poupana significaria dotar o poupador de instrumentos de proteo de uma aplicao financeira de cunho nitidamente social; (e) a no aplicao do CDC s relaes tipicamente bancrias poderia resultar na possibilidade de excessos e na fixao de clusulas abusivas nos contratos de adeso elaborados pelos BANCOS; O STJ, portanto, concluiu no sentido de que tm natureza bancria todas as relaes que envolvam a caderneta de poupana e as tipicamente bancrias como: ............................ concesso de crdito, em suas diversas formas: mtuos em geral, financiamentos rural, comercial, industrial ou para exportao,contratos de cmbio,emprstimos para capital de giro,

RESP 57.974, rel. Min. RUY ROSADO DE AGUIAR, DJ 29.5.1995; RESP 106.888, rel. Min. CSAR ASFOR ROCHA, DJ 5.8.2002; RESP 175.795, rel. Min. WALDEMAR ZVEITER, DJ 10.5.1999; RESP 298.369, rel. Min. CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO, DJ 25.8.2003; e RESP 387.805, rel. Min. NANCY ANDRIGHI, DJ 9.9.2002; RESP 160.861, rel. Min. COSTA LEITE, DJ 3.8.1998; RESP 163.616, rel. Min. RUY ROSADO DE AGUIAR, DJ 3.8.1998; RESP 47.146, rel. Min. RUY ROSADO DE AGUIAR, DJ 6.2.1995; etc). 7 O Min. CESAR ASFOR ROCHA, relator do RESP, bem exps o objeto da questo decidida pela 2 Seo: Impende, contudo, estabelecer se o Cdigo de Defesa do Consumidor incide sobre todas as relaes e contratos pactuados entre as instituies financeiras e seus clientes, como os depsitos em caderneta de poupana, de que aqui se trata, ou se apenas na parte relativa expedio de talonrios, fornecimento de extratos, cobrana de contas, guarda de bens e outros servios afins. (Pg. 3 do voto).

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ADI 2.591 / DF abertura de crdito em conta corrente e abertura de crdito fixo, ou quaisquer outras modalidades do gnero. ............................. Examino, em primeiro lugar, depois de feita essa exposio inicial, a questo prejudicial. II VOTO. 1. PRELIMINAR DE PREJUDICIALIDADE DA AO DIRETA. Examino a questo prejudicial. A inicial indica os arts. 5, LIV, e art. 192, incisos II e IV. O art. 192 disciplinava amplamente o regime do SFN. Descia s mincias. Indicava os temas a serem tratados por lei complementar e determinava a fixao do valor mximo de juros reais anuais (incisos e 3, do art. 192). Quanto ao 3, o SUPREMO fixou que a norma constitucional no era auto-aplicvel e dependia de regulamentao (ADI 4). Em maio de 2003, a EC 40 alterou o art. 192. Reduziu-o para apenas um dispositivo: Art. 192. O Sistema Financeiro Nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compem, abrangendo as cooperativas de crdito, ser regulado por leis complementares que disporo, inclusive, sobre a participao do capital estrangeiro nas instituies que o integram. Abro um parntese para dizer aos Ministros que esse artigo decorreu de uma verso da imprensa, ADI n 4, em que decidimos que teria de ser uma lei complementar para regular tudo. E disso, acabaram mencionando leis complementares, o que no era verdade, mas ficou digamos - rendido, como se fosse a posio do Tribunal. A questo, portanto, saber se a revogao dos incisos - e pargrafos - prejudica a ao. Analiso. Discutem-se os limites de aplicao do CDC e a existncia, ou no, de fronteiras entre RELAO DE CONSUMO e SFN. De um lado, est o campo que a CF indicou como princpio a ser garantido pelo Estado: - a defesa do consumidor (art. 5, inciso XXXII8; e art. 170, V9).
CF/88: Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: .............................. XXXII - o Estado promover, na forma da lei, a defesa do consumidor; CF/88: Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios:
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ADI 2.591 / DF Do outro, o SFN tem destaque no texto da CF, alm de ser setor fundamental para a estabilidade da moeda e fortalecimento da economia. O problema, portanto, no se limita s estritas fronteiras do texto constitucional. O regime jurdico aplicado aos BANCOS e ao SFN tema demasiadamente sensvel do ponto de vista econmico, poltico e social, para ficar restrito a uma previso constitucional de tom mais analtico. Est a tratar de um tema fundamental, do ponto de vista institucional. A revogao de grande parte do corpo do art. 192 demonstra que se trata de assunto de grande envergadura poltico-institucional. Os rigores e a imutabilidade das normas constitucionais poderiam vir a prejudicar a regulamentao de um setor que, por conceito, dinmico e em constante evoluo. Em outras palavras, independente do enxugamento do art. 192, o problema dos limites de aplicao do CDC ao setor bancrio se impe. Tudo porque se est diante de dois valores constitucionais: - proteo do consumidor; e - fortalecimento da economia, com desenvolvimento. A interconexo de ambos os campos precisa ser definida. Alm disso, o art. 192, aps a EC 40/2003, conservou a competncia da lei complementar para regular o SFN. Isso quer dizer que, do ponto de vista do processo legislativo, remanesce a impugnao de que lei ordinria no poderia regular a atividade dos BANCOS, por se tratar de tema de competncia da norma complementar. Alm do mais, a ao direta detm causa de pedir aberta. Isso significa que, em regra, a impugnao de lei no se faz com base apenas no dispositivo constitucional apontado na INICIAL. Ao contrrio, a declarao de constitucionalidade, decorrente da improcedncia de uma ADI, assegura a constitucionalidade da lei. Esse o entendimento do SUPREMO(10). No caso, a constitucionalidade da aplicao do CDC ao setor bancrio dever ser analisada com base em toda a Constituio, independente da norma constitucional levantada como desobedecida. No se aplica ao caso, a jurisprudncia, tambm consolidada, pela qual a revogao ou a alterao substancial da norma constitucional prejudica a ao(11). que, nesses casos, o tema versado diz respeito nica e exclusivamente a determinado trecho ou dispositivo constitucional (por exemplo, regime do servidor pblico) Essa relao unvoca inviabiliza a anlise da ao direta em face de outras normas ou princpios constitucionais que, em relao ao ato questionado, seriam simplesmente impertinentes.
.............................. V - defesa do consumidor;
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RE 357.576, MOREIRA ALVES, DJ 14.3.2003; ADI 1.749, JOBIM, DJ 15.4.2005; ADI 1.756, MOREIRA ALVES, DJ 6.11.1998; ADIMC 1.606, MOREIRA ALVES, DJ 31.10.1997; ADI 2.009, MOREIRA ALVES, DJ 9.5.2003) Por exemplo: ADI 909, JOBIM, DJ 6.6.2003; ADI 1.674, SYDNEY SANCHES, DJ 28.5.99;

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ADI 2.591 / DF Em suma, quanto a essa preliminar, entendo que a ao deve prosseguir e ser conhecida porque: (a) a nova verso do art. 192 ainda conservou a competncia legislativa da lei complementar para tratar do SFN; (b) a ao direta tem causa petendi aberta e, assim, a anlise de constitucionalidade se faz com base em todo o ordenamento constitucional. Destaco a matria e ouo os Colegas. H alguma objeo? 2. MRITO ASPECTO JURDICO. O problema da aplicao do CDC ao setor bancrio permite abordagens sob diversas dimenses. Tratarei da questo a partir do enfoque jurdico e do enfoque econmico. 2.1. O CONSUMO E A POUPANA. Ponto fundamental para a soluo do problema da aplicao do CDC aos BANCOS a conceituao de CONSUMO e sua diferenciao do conceito de POUPANA. Tais idias so comumente tratadas como equivalentes quando analisadas relaes entre PESSOAS e BANCOS. No entanto, existem diferenas entre as duas que inviabiliza o tratamento sob o mesmo regime jurdico. Consumo aplica-se a aquisio ou utilizao de coisas ou servios para a satisfao de um interesse pessoal ou de uma necessidade. Subjacente idia de CONSUMO est a noo de uso de coisa. Todo o CONSUMO importa necessariamente em extino, desaparecimento, deteriorao, depreciao ou transformao de coisa ou servio pelo seu simples uso, mediato ou imediato, de modo a atender a alguma necessidade. o que acontece, em maior ou menor grau, com bens no-durveis, como cigarro, comida, entretenimento, etc; ou durveis, como vesturio e automveis desde que sejam finais, acabados e adquiridos por consumidor final. J POUPANA nos remete a outra noo. Passa-se para a idia de acumulao de capital, de excedente de recursos. Trata-se daquela sobra, financeiramente aufervel, que remanesce aps a satisfao, por meio do consumo, das necessidades. Nesse sentido, poupar e consumir so idias de excluso recproca. Poupar significa, por isso, renncia ao consumo presente, como forma de acumular recursos para um consumo futuro, certo ou incerto. 2.2. CONSUMIDOR, POUPADOR E MUTURIO. Em decorrncia, os conceitos de CONSUMIDOR e de POUPADOR so distintos. O conceito de consumidor est, bvio, associado idia de consumo. Por isso, quer significar aquele que adquire ou utiliza coisa, transformando-a ou destruindo-a, com o fim de atender interesse prprio.

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ADI 2.591 / DF Por ser elemento essencial na configurao da RELAO DE CONSUMO ao lado do conceito de fornecedor(12) -, o prprio Cdigo conceitua consumidor (art. 2). Caracteriza o consumidor como qualquer pessoa fsica ou jurdica que adquire ou utiliza produto ou servio como destinatrio final 13 ( ). Logo, o consumidor aquele que remunera o servio ou compra o bem que ser consumido, por isso destinatrio final. Ampliando a dimenso de anlise, o consumidor participa da economia por meio de atividade retributiva: - pagamento diretamente vinculado e proporcional ao servio que a ele ser prestado ou ao bem por ele adquirido, como destinatrio final. O poupador aquele que, por escolha pessoal, no consome, mas conserva recurso, aplicando ou entesourando. Na sociedade capitalista, a figura do poupador est intimamente ligada figura do prprio BANCO. Isso porque o poupador conserva seu capital por meio de depsitos nos BANCOS. O dinheiro, entregue em depsito aos BANCOS, pelos POUPADORES, acaba por ser utilizado para outros fins, especialmente para o emprstimo. Dessa forma, o POUPADOR, em realidade, empresta a moeda e por esse produto recebe uma remunerao da instituio financeira. O emprstimo rende juros aos BANCOS. Parcela desses juros utilizada para remunerar o POUPADOR. O POUPADOR no paga ou remunera um produto ou servio, como o faz o CONSUMIDOR. O POUPADOR remunerado por meio de juros pela moeda que entregou. O CONSUMIDOR se desfaz de moeda para satisfao de interesse particular. J o POUPADOR recebe mais moeda pela entrega de capital - nada paga, no remunera. remunerado. Leio na doutrina: .............................. sustentar que existe relao de consumo na atividade de depsito de cadernetas de poupana parece fugir lgica do razovel, medida que no se poderia fugir da inelutvel ilao de que estaria o BANCO recebendo duas remuneraes, uma pela captao (...) e outra pelo repasse, quando, em verdade, a remunerao nica e decorre do pagamento dos juros e demais encargos do mtuo diretamente pelo tomador do emprstimo (o muturio). O aplicador de poupana no paga nada ao BANCO, nem direta, nem indiretamente. No cabe falar em remunerao indireta se no h o pagamento pela via indireta. .............................. (14).
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L. 8.078/90 (CDC): Art. 3 Fornecedor toda pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividade de produo, montagem, criao, construo, transformao, importao, exportao, distribuio ou comercializao de produtos ou prestao de servios. 13 L. 8.078/90 (CDC): Art. 2. Consumidor toda pessoa fsica ou jurdica que adquire ou utiliza produto ou servio como destinatrio final.
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ZANELLATO, Marco Antonio.Oposio entre poupana e consumo. Inaplicabilidade do CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. In: Revista de direito bancrio e do mercado de capitais. Ano 2, n 4. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, janeiro-abril de 1999, pg. 246;

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ADI 2.591 / DF Da mesma forma que o CONSUMIDOR no se confunde com POUPADOR tambm no h identidade entre CONSUMIDOR e MUTURIO. O MUTURIO aquele que est do outro lado da intermediao financeira dos BANCOS. So eles que pagam os juros aos BANCOS, que, por sua vez, remunerar os POUPADORES. O MUTURIO no se confunde com CONSUMIDOR porque no destinatrio final de um produto. O colecionador de moedas, por exemplo, no um MUTURIO. Ele adquire a moeda como mercadoria e, por isso, como destinatrio final. Os BANCOS concedem o crdito de forma a permitir que o MUTURIO possa estabelecer RELAES DE CONSUMO com terceiros (construtoras, incorporadoras, proprietrios de imveis, etc.). Leio GALENO LACERDA: .............................. Se, no contrato de depsito bancrio, o banco-depositrio devedor, e o cliente-depositante credor, claro est que nele no se pode entrever uma relao de consumo, na qual, como notrio, o cliente-consumidor figura como devedor, e o fornecedor do bem de consumo, como credor. Alis, aberraria do bom senso a soluo oposta, j que consumo e depsito so, por definio, antnimos. Repelem-se por natureza e essncia. Consumir o depsito tipifica, at, crime de depositrio infiel. E consumir servio de depsito violenta, sem dvida, o senso comum. .............................. (15) No h que se pensar em consumo de servio de depsito. Na verdade, a relao que se estabelece entre POUPADOR e BANCO e entre BANCO e MUTURIO perfaz algumas etapas do ciclo do dinheiro ou da moeda que cumpre sua funo com a simples circulao. No h ligao entre as OPERAES BANCRIAS e a idia de CONSUMO. Leio PAULO BROSSARD: .............................. ... entre o consumidor assim definido por lei, e o cliente de um banco, enquanto tal, no h identidade, nem semelhana, da mesma forma que entre o consumo e o contrato bancrio. Operaes bancrias ou operaes de crdito no dizem respeito ao consumo; ao contrrio, envolvem aplicao de reservas poupadas, exatamente do que sobejou por no ter sido utilizado no consumo, ou seja, na satisfao de necessidades. .............................. (16) O MUTURIO e POUPADOR integram etapas do processo econmico.
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LACERDA, Galeno. Ao civil pblica e contrato de depsito em caderneta de poupana impossibilidade do uso daquela via nessa matria. O contrato de depsito estranho s relaes de consumo. Limites legitimao do Ministrio Pblico na ao civil pblica. Os interesses difusos ou coletivos no abrangem os interesses ou direitos individuais homogneos. In: Revista dos Tribunais. Ano 84, vol. 715, maio de 1995. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, pg. 109; 16 BROSSARD, Paulo. Defesa do consumidor atividade do Ministrio Pblico incurso em operaes bancrias e quebra de sigilo impossibilidade de interferncia. In: Revista dos Tribunais. Ano 84, vol. 718, agosto de 1995. So Paulo: Revista dos Tribunais, pg. 90;

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ADI 2.591 / DF Variaes de seus comportamentos - de procura de crdito ou de nvel de recursos poupados tero impacto imediato na circulao da moeda, na disponibilidade de recursos, na capacidade de investimento e, portanto, no prprio funcionamento da economia. J a RELAO DE CONSUMO claramente diz respeito a uma posio subjetiva individual ou individualizvel. Diz com uma relao que se exaure, em termos de proteo, garantia do exerccio da liberdade de escolha e da igualdade contratual. A diferena no meramente terminolgica. A RELAO DE CONSUMO se apresenta sob enfoque tipicamente subjetivo, de proteo do CONSUMIDOR, uma vez que a sua situao subjetiva se repete inmeras vezes. Sua proteo, segundo as bases do direito constitucional brasileiro, se faz em termos de direitos fundamentais. A relao que o CONSUMIDOR estabelece com um agente econmico mais poderoso, em uma relao economicamente desigual, exige a maior proteo do Estado parte hipossuficiente. J as relaes concernentes ao ciclo da moeda tm natureza objetiva. Dizem respeito no s relao do POUPADOR ou do MUTURIO, tomados individualmente, mas aos reflexos dos comportamentos econmicos desses milhares de agentes na prpria economia. O fundamento principal da regulamentao dessas relaes o prprio controle das bases da economia, assim como a fiscalizao do nvel de investimento realizado. Assim sendo, todos os cidados so invariavelmente envolvidos, porque so diretamente influenciados pela forma como se dar a regulao do setor financeiro. Por esse motivo o regime jurdico de proteo do CONSUMIDOR diferente do regime do POUPADOR e do MUTURIO. 3. A PROTEO DO CONSUMIDOR E A PROTEO DO POUPADOR E DO MUTURIO. 3.1. DIFERENAS DOS REGIMES JURDICOS. A diferena na composio e no funcionamento do sistema de proteo do CONSUMIDOR e de proteo do POUPADOR e do MUTURIO no meramente legal. Tal distino no advm de uma escolha poltica realizada pelo legislador. Na verdade, a diferena de perspectiva segue uma lgica que vem das premissas de proteo de cada um dos sistemas. Como j mencionado, a proteo das RELAES DE CONSUMO advm de uma necessidade de garantia de um conjunto de direitos do indivduo, historicamente conquistado. As RELAES DE CONSUMO, tal como as RELAES DE TRABALHO, apresentam-se como relaes juridicamente igualitrias, a respeitar o conceito da igualdade formal, tpica do Estado Liberal. Entretanto, so claramente relaes de desnveis econmicos, polticos e sociais. Tais desnveis produzem condies para que a parte mais poderosa da relao possa exercer, abusivamente ou em excesso, sua autonomia contratual, sua liberdade negocial. As RELAES DE CONSUMO exigem, portanto, atuao especfica do Poder Pblico, que passa, obrigatoriamente, por uma legislao protetiva.

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ADI 2.591 / DF Essa perspectiva evidente da leitura de alguns incisos do art. 4 do CDC, ao estabelecer a POLTICA NACIONAL DE RELAES DE CONSUMO(17). No difcil perceber que o CONSUMIDOR, por no ter o poder econmico do FORNECEDOR ou do PRODUTOR, tem sua liberdade negocial diminuda. Na prtica, obrigado a se sujeitar s condies contratuais impostas pela parte mais forte. Muitas vezes, levado a se submeter a constrangimentos e prticas abusivas por parte do estabelecimento comercial, no tendo condies de exigir, na relao individual, por exemplo: (a) alterao da embalagem do produto por falta de informaes claras; (b) alterao de clusula por se tratar de contrato-padro; (c) instituio de departamento de atendimento ao consumidor na qual possa fazer reclamaes e acompanhar as providncias. Abro um parntese para lembrar que essa relao consumidor/fornecedor, ou mesmo distribuidor, se agravou muito fortemente com as cadeias de grandes lojas. Antigamente, em cada cidade, o proprietrio da loja estava l e resolvia o problema da reclamao do consumidor. Hoje, voc trata com gerentes que no tm nenhuma possibilidade. Da porque a relevncia do Cdigo de Defesa e dos organismos de defesa para a proteo, principalmente nesse sistema, de maximizao das operaes de venda, sobretudo de consumo direto populao, em especial a linha branca de eletrodomsticos. O CDC arrola, nesse sentido, uma extensa listagem de prticas (art. 3918) e de clusulas contratuais abusivas (art. 5119).
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Art. 4 A Poltica Nacional das Relaes de Consumo tem por objetivo o atendimento das necessidades dos consumidores, o respeito sua dignidade, sade e segurana, a proteo de seus interesses econmicos, a melhoria da sua qualidade de vida, bem como a transparncia e harmonia das relaes de consumo, atendidos os seguintes princpios: I - reconhecimento da vulnerabilidade do consumidor no mercado de consumo; ............................... IV - educao e informao de fornecedores e consumidores, quanto aos seus direitos e deveres, com vistas melhoria do mercado de consumo;

L. 8.078/90 (CDC): Art. 39. vedado ao fornecedor de produtos ou servios, dentre outras prticas abusivas: I - condicionar o fornecimento de produto ou de servio ao fornecimento de outro produto ou servio, bem como, sem justa causa, a limites quantitativos; II - recusar atendimento s demandas dos consumidores, na exata medida de suas disponibilidades de estoque, e, ainda, de conformidade com os usos e costumes; III - enviar ou entregar ao consumidor, sem solicitao prvia, qualquer produto, ou fornecer qualquer servio; IV - prevalecer-se da fraqueza ou ignorncia do consumidor, tendo em vista sua idade, sade, conhecimento ou condio social, para impingir-lhe seus produtos ou servios; V - exigir do consumidor vantagem manifestamente excessiva; VI - executar servios sem a prvia elaborao de oramento e autorizao expressa do consumidor, ressalvadas as decorrentes de prticas anteriores entre as partes; VII - repassar informao depreciativa, referente a ato praticado pelo consumidor no exerccio de seus direitos; VIII - colocar, no mercado de consumo, qualquer produto ou servio em desacordo com as normas expedidas pelos rgos oficiais competentes ou, se normas especficas no existirem, pela Associao Brasileira de Normas Tcnicas ou outra entidade credenciada pelo Conselho Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Conmetro); IX - recusar a venda de bens ou a prestao de servios, diretamente a quem se disponha a adquiri-los mediante pronto pagamento, ressalvados os casos de intermediao regulados em leis especiais; X - elevar sem justa causa o preo de produtos ou servios. XI (Dispositivo includo pela MPV n 1.890-67, de 22.10.1999, transformado em inciso XIII, quando da convero na Lei n 9.870, de 23.11.1999)

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ADI 2.591 / DF O art. 39, I, da Lei n 8.078/90 tratava de venda casada, que era muito comum. Quando tnhamos os mecanismos de congelamento e de aumento de preo, vendia-se um guaran junto com qualquer outra coisa; ou, nos prprios Bancos, quando, ao vender servios, o gerente exigia tambm a compra de um seguro, porque ele tinha uma participao, o que era muito comum. Voc fazia um financiamento e, ao mesmo tempo, tinha de fazer um seguro. Como fazia o mutualismo privado que fornecia o seguro e ao mesmo tempo exigia o pagamento de um financiamento, etc. Havia vrios modelos. II - recusar atendimento s demandas dos consumidores, na exata medida de suas disponibilidades de estoque, e, ainda, de conformidade com os usos e costumes; III - enviar ou entregar ao consumidor, sem solicitao prvia, qualquer produto, ou fornecer qualquer servio; O direito fundamental de proteo ao CONSUMIDOR procura compensar essas desigualdades fticas. Visa estabelecer (fornecer) maiores restries a essa autonomia contratual do FORNECEDOR ou do PRODUTOR, restries estas que o CONSUMIDOR no teria como fixar na relao concreta. O direito do CONSUMIDOR tem origem histrico-filosfica, de proteo a direitos fundamentais com preocupao direta com a prpria figura do CONSUMIDOR. J a proteo do POUPADOR e do MUTURIO no toma por base a inteno de equiparar uma relao faticamente desigual. Na verdade, a perspectiva outra, j que as condies de funcionamento do SFN dependem de regulao do Poder Pblico. A preocupao com toda a populao.

XII - deixar de estipular prazo para o cumprimento de sua obrigao ou deixar a fixao de seu termo inicial a seu exclusivo critrio. XIII - aplicar frmula ou ndice de reajuste diverso do legal ou contratualmente estabelecido. L. 8.078/90 (CDC): Art. 51. So nulas de pleno direito, entre outras, as clusulas contratuais relativas ao fornecimento de produtos e servios que: I - impossibilitem, exonerem ou atenuem a responsabilidade do fornecedor por vcios de qualquer natureza dos produtos e servios ou impliquem renncia ou disposio de direitos. Nas relaes de consumo entre o fornecedor e o consumidor pessoa jurdica, a indenizao poder ser limitada, em situaes justificveis; II - subtraiam ao consumidor a opo de reembolso da quantia j paga, nos casos previstos neste cdigo; III - transfiram responsabilidades a terceiros; IV - estabeleam obrigaes consideradas inquas, abusivas, que coloquem o consumidor em desvantagem exagerada, ou sejam incompatveis com a boa-f ou a eqidade; V - (Vetado); VI - estabeleam inverso do nus da prova em prejuzo do consumidor; VII - determinem a utilizao compulsria de arbitragem; VIII - imponham representante para concluir ou realizar outro negcio jurdico pelo consumidor; IX - deixem ao fornecedor a opo de concluir ou no o contrato, embora obrigando o consumidor; X - permitam ao fornecedor, direta ou indiretamente, variao do preo de maneira unilateral; XI - autorizem o fornecedor a cancelar o contrato unilateralmente, sem que igual direito seja conferido ao consumidor; XII - obriguem o consumidor a ressarcir os custos de cobrana de sua obrigao, sem que igual direito lhe seja conferido contra o fornecedor; XIII - autorizem o fornecedor a modificar unilateralmente o contedo ou a qualidade do contrato, aps sua celebrao; XIV - infrinjam ou possibilitem a violao de normas ambientais; XV - estejam em desacordo com o sistema de proteo ao consumidor; XVI - possibilitem a renncia do direito de indenizao por benfeitorias necessrias.
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ADI 2.591 / DF Busca-se a estabilidade econmica, a consolidao do sistema bancrio, a reduo do custo do dinheiro e a facilitao das condies de emprstimo e investimento, em fim, o desenvolvimento. As figuras do POUPADOR e do MUTURIO no so protegidas enquanto indivduos na perspectiva histrica, mas enquanto peas fundamentais para o funcionamento da economia. No consumo, a proteo do CONSUMIDOR se encerra nele mesmo. No setor financeiro, a proteo do POUPADOR e do MUTURIO integra a proteo da poltica econmica, que tem repercusses em toda a populao. Assim, no direito do consumo, os rgos de proteo atuam como procuradores e defensores do direito difuso, coletivo ou individual homogneo de todos os CONSUMIDORES. O CDC cria um sistema de proteo nesse sentido. Prev a participao de diversos rgos pblicos e entidades privadas. Cria instrumentos polticos e jurdicos para a concretizao de uma poltica do consumo (20). O chamado SISTEMA NACIONAL DE DEFESA DO CONSUMIDOR (SNDC) integrado pelo: (1) DEPARTAMENTO DE PROTEO E DEFESA DO CONSUMIDOR DPDC, vinculado SECRETARIA DE DIREITO ECONMICO do MINISTRIO DA JUSTIA, que rgo de coordenao da poltica de consumo; e (2) os PROCONs estaduais (em nmero de 27) e municipais, com competncia para garantir os direitos dos CONSUMIDORES por meio de providncias, inclusive judiciais, para planejar, coordenar e executar a poltica de proteo local. Alm desses rgos previstos no CDC e no Decreto 2.181/97, de se lembrar as DELEGACIAS DO CONSUMIDOR (DECONs), a atuao do MINISTRIO PBLICO e a participao de vrias ONGs (21). A filosofia prpria de fiscalizao e proteo do SFN exigiu a montagem de uma estrutura completamente diversa, e segue princpios diferentes de controle. Nessa seara, o objetivo a proteo da populao brasileira por meio de uma poltica de acompanhamento e controle da economia. O interesse pessoal do POUPADOR e do MUTURIO se inclui nessa perspectiva, o que se percebe a partir da legislao protetiva do chamado CLIENTE BANCRIO (Resoluo 2.878, de 26.7.2001). Assim, a proteo do SFN, ou, em outras palavras, a proteo da ECONOMIA e da prpria POLTICA MONETRIA, se faz por meio dos rgos e entidades pblicas criadas especificamente para o fim de regular a atividade financeira e estabelecer os fundamentos da prpria economia:
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L. 8.078/90 (CDC): Art. 105. Integram o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor - SNDC, os rgos federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais e as entidades privadas de defesa do consumidor. L. 8.078/90 (CDC): Art. 5 Para a execuo da Poltica Nacional das Relaes de Consumo, contar o poder pblico com os seguintes instrumentos, entre outros: I - manuteno de assistncia jurdica, integral e gratuita para o consumidor carente; II - instituio de Promotorias de Justia de Defesa do Consumidor, no mbito do Ministrio Pblico; III - criao de delegacias de polcia especializadas no atendimento de consumidores vtimas de infraes penais de consumo; IV - criao de Juizados Especiais de Pequenas Causas e Varas Especializadas para a soluo de litgios de consumo; V - concesso de estmulos criao e desenvolvimento das Associaes de Defesa do Consumidor.

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ADI 2.591 / DF (1) o BANCO CENTRAL (BACEN) e (2) o CONSELHO MONETRIO NACIONAL (CMN). O CMN o rgo deliberativo mais importante do SFN e sua competncia est estabelecida em lei (L. 4.595/64, art. 4). Dentre outras: (1) desenvolver a poltica regulatria com o fim de zelar pela liquidez e pela solvncia das instituies financeiras; (2) regular a constituio, funcionamento e fiscalizao das entidades pertencentes ao Sistema; e (3) orientar a aplicao de recursos das entidades financeiras para viabilizar desenvolvimento e crescimento da economia nacional (22). Onde o Conselho Monetrio, ento, fixa formas diretivas e indutoras da economia, no que diz respeito aplicao dos recursos dos poupadores que depositaram nos bancos. J o BACEN o rgo executor da POLTICA MONETRIA e da poltica de regulao do SFN (L. 4.595/64, art. 10). Na lgica desse sistema, as decises da CMN, bem como suas disposies normativas, so implementadas pelo BACEN. Este edita resolues tendo por base: (1) o resguardo da solvncia bancria; (2) a proteo contra a vulnerabilidade, assegurando liquidez e impedindo corridas bancria; (3) a reduo das falhas informacionais e da prpria instabilidade estrutural do setor. Est em LOPES e ROSSETTI: .............................. Em sntese, dado esse elenco de atribuies, o BACEN pode ser considerado como: BANCO dos BANCOS, medida que recebe, com exclusividade, os depsitos compulsrios dos bancos comerciais, fornece emprstimos de liquidez e redescontos para atender s necessidades imediatas das instituies financeiras e regulamenta o funcionamento dos servios de compensao de cheque e outros papis. Superintendente do sistema financeiro nacional, medida que adapta seu desenvolvimento e os fundos e programas especiais por ele administrados s reais necessidades e transformaes verificadas na economia do pas, baixando normas, fiscalizando e controlando as atividades das

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L. 4.595, de 31 de dezembro de 1964: Art. 3 A poltica do Conselho Monetrio Nacional objetivar: I - Adaptar o volume dos meios de pagamento s reais necessidades da economia nacional e seu processo de desenvolvimento; .............................. IV - Orientar a aplicao dos recursos das instituies financeiras, quer pblicas, quer privadas; tendo em vista propiciar, nas diferentes regies do Pas, condies favorveis ao desenvolvimento harmnico da economia nacional; V - Propiciar o aperfeioamento das instituies e dos instrumentos financeiros, com vistas maior eficincia do sistema de pagamentos e de mobilizao de recursos; VI - Zelar pela liquidez e solvncia das instituies financeiras; Art. 4 Compete ao Conselho Monetrio Nacional, segundo diretrizes estabelecidas pelo Presidente da Repblica: .............................. VII - Coordenar a poltica de que trata o art. 3 desta Lei com a de investimentos do Governo Federal; VIII - Regular a constituio, funcionamento e fiscalizao dos que exercerem atividades subordinadas a esta lei, bem como a aplicao das penalidades previstas;

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ADI 2.591 / DF instituies financeiras, concedendo autorizao para seu funcionamento e decretando intervenes ou liquidao extrajudicial dessas instituies. Executor da poltica monetria, medida que regula a expanso dos meios de pagamento, elaborando o oramento monetrio e utilizando os instrumentos de poltica monetria (administrao das taxas dos recolhimentos compulsrios, dos redescontos de liquidez e das operaes de compra e venda de ttulos pblicos no mercado aberto). Banco emissor, medida que detm o monoplio de emisso do papel-moeda e da moeda metlica e executa os servios de saneamento do meio circulante. Banqueiro do governo, medida que financia o Tesouro Nacional, mediante a colocao de ttulos pblicos, administra a dvida pblica interna e externa, depositrio e administrador das reservas internacionais do pas e executa as operaes ligadas a organismos financeiros internacionais. ............................... (23). De forma direta, tais questes relacionam-se com o nvel de recursos poupados, o que representa a solvncia e liquidez do sistema. Tem relao, tambm, com o nvel de recursos tomados, o que representa o nvel de investimentos a serem realizados, o custo do emprstimo e, portanto, o nvel de crescimento da economia. evidente que as relaes do MUTURIO e do POUPADOR com o BANCO, por serem indiretamente instrumentos de poltica monetria, no se resumem aos interesses individuais envolvidos - o interesse do muturio em reduzir os juros que foram contratados e dos BANCOS em cobrar aqueles juros. 3.2. A DEFESA DO CLIENTE-BANCRIO. Os pressupostos de defesa do CONSUMIDOR, de um lado, e do POUPADOR e do MUTURIO, de outro, so to diferentes nos regimes jurdicos a eles aplicados, que existe uma espcie de CDIGO DE DEFESA DO CLIENTE BANCRIO como forma de garantir os direitos desses indivduos. Trata-se da Resoluo BACEN ( que j me referi) n 2.878, de 26.07.2001. Essa Resoluo define deveres das instituies bancrias, tais como (art. 1 e incisos): (1) transparncias nas relaes contratuais, garantindo prvio e integral conhecimento das clusulas com destaque das que prevem responsabilidade e penalidades; (2) respostas tempestivas s consultas, reclamaes e pedidos de informaes dos clientes de maneira a sanar com brevidade e eficincia os problemas e as dvidas informadas; (3) clareza no formato dos contratos; (4) entrega ao cliente de cpias dos documentos assinados, bem como de recibo de valores pagos; (5) efetiva preveno e reparao de danos patrimoniais e morais causados aos seus clientes; (6) obrigao das instituies de informar com clareza, por meio de afixao de avisos em suas dependncias, as situaes que podero justificar recusas de cheques, boletos, fichas de compensao ou mesmo hiptese de no aceitao de pagamentos em geral (art. 2), bem como nmero telefnico da
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LOPES, Joo do Carmo e ROSSETTI, Jos Paschoal. Economia monetria. 9 ed. So Paulo: Ed. Atlas, 1999, pg. 446;

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ADI 2.591 / DF Central de Atendimento ao Cliente do prprio BANCO e do nmero telefnico do BACEN para reclamaes; (7) obrigao das instituies de evidenciar aos clientes condies contratuais (responsabilidade na emisso de cheque, inscrio do Cadastro de Emitentes de cheques sem fundo; penalidades; tarifas; procedimento de encerramento de conta; multas, etc) (art. 3 e incisos); (8) vedao de publicidade enganosa ou abusiva (art. 5); (9) dever de assegurar ao cliente a possibilidade de liquidao antecipada de dbitos, parcial ou integralmente, com reduo proporcional dos juros (art. 7); (10) dever de utilizar, em contratos e em avisos, terminologia clara e de fcil entendimento (art. 8); (11) atendimento prioritrio a idosos, gestantes, lactantes, portadores de deficincia, pessoas com mobilidade reduzida, bem como a garantia de fcil acesso s agncias e circulao interna adequada a todos os clientes (art. 9 e incisos); (12) proibio de estabelecer maiores exigncias para idosos e portadores de deficincia fsica ou visual em virtude dessa condio do que as exigncias fixadas para os demais clientes (arts. 11 e 12); (13) proibio de medidas administrativas internas que possam significar restries de acesso amplo s dependncias pblicas da instituio (art. 14); (14) em saques de conta de depsito vista do cliente, proibido instituio estabelecer prazo para postergar a concluso da operao para o expediente seguinte (art. 16); (15) proibio de venda casada (art. 17); (16) proibio de: (a) transferncia de recursos de conta de depsito vista ou conta de poupana para qualquer investimento, ou a realizao de qualquer operao, sem a prvia anuncia do cliente; (b) prevalecer-se, em razo de idade, sade, conhecimento, condio social ou econmica do cliente ou do usurio, para impor-lhe contrato, clusula contratual, operao ou prestao de servio; (c) elevar, sem justa causa, valor de tarifas, taxas, comisses ou qualquer contra-prestao de servios; (d) aplicar frmula ou ndice de reajuste que no seja o previsto em lei; (e) deixar de estipular prazo para o cumprimento de seu prprio dever ou deixar essa fixao a seu unilateral critrio; (f) rescindir, suspender ou cancelar contrato, operao ou servio, ou executar garantia fora das hipteses legais ou contratualmente previstas; e (g) expor o cliente a constrangimento ou ameaa na cobrana de dvidas. Fiz uma relao daquilo que est no chamado Cdigo de Defesa do Cliente Bancrio. Algumas dessas protees dizem respeito ao funcionamento da instituio e da prestao de servios ao USURIO, aqui CONSUMIDOR. Ou seja, temos, neste elenco, uma srie de previses que dizem respeito ao usurio do banco que, aqui, tratado seguramente como consumidor. Outras dessas disposies protegem diretamente o CLIENTE (POUPADOR ou MUTURIO) na relao subjetiva que estabelece com o BANCO. Ento, temos duas situaes distintas: a do poupador e do muturio cliente, que estaria sujeito s normas do sistema, e aqueles usurios de bancos, considerados clientes, mas que tm uma relao de consumo. De qualquer forma, o CLIENTE bancrio est protegido por uma normatividade que regula diretamente a relao do cidado com o BANCO, dentro do regime jurdico prprio e dos princpios que norteiam essa atividade.

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ADI 2.591 / DF No existe, sob esse aspecto, diferenas de amparo do Poder Pblico na proteo do CONSUMIDOR, do POUPADOR e do MUTURIO. So situaes garantidas sob diversos pressupostos: (1) o do consumo, sob o pressuposto da compensao de uma relao desigual; Vemos relao de consumo nos servios bancrios. (2) o dos recursos financeiros, sob o pressuposto da garantia da liquidez e solidez do sistema financeiro-monetrio, a estabilidade monetria e o desenvolvimento do pas. Significam, aqui, as operaes bancrias. 4. RELAO ENTRE POUPADOR OU MUTURIO E POLTICA ECONMICA. 4.1. OS BANCOS E SUA FUNO NO SFN Os BANCOS esto ligados superao do antigo estgio de escambo. Tal superao se d por ser o BANCO um elo entre agentes econmicos deficitrios(24) e agentes econmicos superavitrios(25). Historicamente, portanto, os BANCOS nasceram de um processo lento de aproximao desses dois tipos de agentes. Permitiram que os recursos que sobrassem dos superavitrios fossem utilizados pelos agentes deficitrios. Essa a intermediao financeira - atividade tpica dos BANCOS. A sua importncia a circulao monetria. Ela possibilita que a poupana se transforme em investimento. Facilita a produo de bens e servios por meio do abastecimento de recursos aos produtores e fabricantes. Com isso, tornam-se viveis o crescimento e o desenvolvimento econmico. Leio LOPES e ROSSETTI: ............................. Na realidade, os intermedirios financeiros s tm razo de ser quando se encontram agentes que desejam gastar mais do que seus rendimentos correntes, concomitantemente com outros que possuem rendimentos em excesso, relativamente s suas intenes de gasto, predispondo-se a trocar seus ativos monetrios por ativos financeiros no monetrios. Assim, os intermedirios financeiros colocam-se entre os possveis muturios, que acusam dficits oramentrios, e os possveis mutuantes, que acusam supervits, dispondo-se os primeiros a arcar com os custos financeiros de sua opo por um dispndio superior a seus rendimentos correntes, e os segundos a assumir os riscos inerentes transformao de seus ativos monetrios, lquidos por excelncia, em ativos financeiros menos lquidos, mas rentveis em termos reais. .............................. (26) Diversas so as vantagens dessa atividade de intermediao: (1) Dispensa o contato direto entre agentes.

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Pessoas que precisam de investimentos ou recursos, j que gastam em maior valor do que a renda correntemente recebida. A soma das despesas e investimentos menor do que a renda auferida. LOPES, Joo do Carmo e ROSSETTI, Jos Paschoal. Economia monetria. 9 ed. So Paulo: Ed. Atlas, 1999, pg. 408;

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ADI 2.591 / DF extremamente improvvel, salvo em situaes fticas muito especiais, que os agentes deficitrios aceitem tomar emprstimos nas mesmas condies que agentes superavitrios se disponham a conced-los. A intermediao financeira diminui incertezas, cria padres de condutas nos emprstimos, desenvolve uma classe profissional que estabiliza essa atividade, j que a desenvolve em escala, o que a permite criar condies de emprstimos muito mais viveis e regras mais adequadas (27). (2) Minimiza os custos e os riscos no sistema scio-econmico. Uma operao financeira tem seu custo calculado no apenas com base nos elementos internos do contrato ou nos riscos da inteno ou situao do tomador. Esse clculo tambm leva em conta contingncias no dependentes dos agentes - desastres naturais, crise econmica geral, infortnios, etc. A intermediao financeira reduz esses custos, j que o aparecimento de uma classe profissional diversifica a atividade e aumenta as regies abrangidas, o que fora a reduo do custo relativo da operao. (3) Facilita o encontro de capital disponvel. Com a intermediao financeira, o agente deficitrio tem condies mais adequadas de encontrar excedentes no momento de sua necessidade. (4) Aumenta o acesso ao mercado financeiro. A intermediao possibilita, com mais facilidade e rapidez, que grandes montantes de excedentes monetrios se transformem em ativos financeiros e permite que pequenas poupanas sejam utilizadas em investimentos. Do outro lado, a possibilidade de tomada de grandes emprstimos viabiliza investimentos e a possibilidade da tomada de emprstimos diminutos permite o aumento do consumo de bens, mveis e imveis, e servios. (5) Flexibilizao dos critrios de emprstimo. A diversificao da atividade de intermediao financeira possibilita um exame macro de critrios de rentabilidade e retorno, que permite a flexibilizao e a facilitao no oferecimento de recursos. 4.2. BANCOS E POLTICA MONETRIA. Diante dessas funes, fica fcil perceber a importncia da atividade bancria para a POLTICA MONETRIA e para a estabilidade da prpria economia. A POLTICA MONETRIA e a POLTICA FISCAL formam a POLTICA ECONMICA do pas. por meio da POLTICA MONETRIA que as Autoridades Monetrias controlam a liquidez total do sistema econmico. Com uma POLTICA MONETRIA RESTRITIVA, a quantidade de moeda no mercado reduzida, visando desaquecer a economia, ceteris paribus, levando a reduo dos preos. Ou seja, a oferta de moeda reduz; segura-se, portanto, eventual aumento de preos. Utilizada dessa forma restritiva, a POLTICA MONETRIA serve como instrumento de combate s presses inflacionrias.

STANFORD, Jon. Papel dos intermedirios financeiros. In: Moeda, BANCOS e atividades econmicas. So Paulo: Atlas, 1976, pg. 55;

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ADI 2.591 / DF J uma POLTICA MONETRIA EXPANSIONISTA aumenta a quantidade de moeda no mercado com o objetivo de incrementar a demanda e incentivar o crescimento econmico. importante ter presente a opo. A opo entre uma poltica monetria restritiva e uma poltica monetria expansionista uma deciso de Governo. Esse o debate no Brasil de hoje. Uns sustentam a reduo da taxa de juros para incrementar o desenvolvimento. Outros alertam para as presses inflacionrias. A opo constitui-se em uma deciso de Governo. Criticvel ou no, mas uma deciso de governo. Constitui-se na formulao, pelo Governo, da POLTICA MONETRIA. Para a consecuo dos objetivos macroeconmicos fixados pela poltica adotada, as Autoridades Monetrias e Financeiras detm, basicamente, de sete instrumentos principais: (1) incentivo ou restrio ao crdito; (2) compra ou venda de ttulos pblicos; (3) depsitos compulsrios; (4) taxa de redesconto; (5) taxa de juros; (6) emisso de moeda; e (7) administrao das reservas cambiais. So exatamente esses os sete instrumentos principais de manejo na poltica monetria. Dentre tais instrumentos, a TAXA DE JUROS tem se mostrado, historicamente, a mais eficaz e a mais utilizada no mundo. 4.3. TAXA DE JUROS COMO INSTRUMENTO DE POLTICA MONETRIA. A TAXA DE JUROS uma ferramenta de alta eficcia no controle do nvel de atividade. A elevao TAXA DE JUROS acarreta uma reduo da quantidade de moeda na economia (liquidez) e conseqente retrao do consumo e da prpria inflao. J a reduo dos juros tende a estimular a atividade econmica, impulsionando o consumo e a produo. E, aqui, vem o ponto poltico srio de que duas metas de poltica econmica so possveis: ou a meta a inflao, ou a meta possa ser o desenvolvimento. O BACEN, tendo a POLTICA MONETRIA como mecanismo para administrar a liquidez da economia, se a inflao for a meta ir fazer suas escolhas de modo a obter o melhor resultado possvel. No sentido da graduao da taxa de juros para reduzir o aquecimento da economia. Quando a meta for a inflao, tem o BACEN duas opes de poltica de estabilidade: (1) o cmbio fixo; e (2) a prpria TAXA DE JUROS. A TAXA DE JUROS acabou sendo a opo preferida como instrumento de controle da inflao, uma vez que a utilizao da ncora cambial requer um elevado volume de reservas internacionais em moeda forte. Ou seja, mexer, estabelecer uma banda cambial e controlar a inflao pela via da taxa de cmbio importa em grandes aportes de moeda estrangeira forte disposio. Ento, a opo internacional tem de ser dada; e aqui, no Brasil, principalmente, tem se dada pelo manejo da taxa de juros.

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ADI 2.591 / DF O COMIT DE POLTICA MONETRIA (COPOM) foi institudo em 20.06.1996, com o objetivo de estabelecer as diretrizes da POLTICA MONETRIA. Cabe ao COPOM a definio da TAXA DE JUROS MDIA dos financiamentos dirios, com lastro em ttulos federais, apurados no SISTEMA ESPECIAL DE LIQUIDAO E CUSTDIA SELIC. Esta a funo bsica do COPOM, administrar a definio da taxa de juros mdios para efeito de fixar os lastros dos ttulos federais base da SELIC. Alguns repetem muito a SELIC, mas nem todos sabem que significa o Sistema Especial de Liquidao e Custdia A criao do COPOM buscou proporcionar maior transparncia e um ritual adequado ao processo decisrio da autoridade monetria. Seguiu-se o exemplo do que j era adotado pelo FEDERAL OPEN MARKET COMMITTEE FOMC , do FEDERAL RESERVE, nos Estados Unidos, e pelo CENTRAL BANK COUNCIL, do BUNDESBANK, na Alemanha. Tal procedimento tambm foi adotado, em 06/1998, pelo BANK OF ENGLAND, com a criao do seu MONETARY POLICY COMMITTEE MPC , assim como pelo BANCO CENTRAL EUROPEU desde a criao do EURO, em 01/1999. O BANCO CENTRAL dos ESTADOS UNIDOS (FED), com a credibilidade adquirida sob o comando de PAUL VOLCKER e ALAN GREENSPAN, tem utilizado a TAXA DE JUROS como mecanismo atenuador do ciclo econmico, sem colocar em risco o controle inflacionrio. Observem bem que a posio do FED , exatamente, o controle do ciclo econmico. Tem como perspectiva o desenvolvimento, mas como um risco digamos -, como um casamento para o controle inflacionrio. Outros BANCOS CENTRAIS, como o BANCO DA INGLATERRA, CANAD, NOVA ZELNDIA, AUSTRLIA, MXICO E CHILE, adotaram o regime de METAS DE INFLAO. Ou seja, operaram numa outra soluo. A POLTICA MONETRIA no BRASIL, estabelecida a partir de 1999, passou a seguir esse regime. Nele o BACEN deve utilizar a TAXA DE JUROS como instrumento bsico para fazer com que a inflao, medida pelo IPCA (IBGE), fique dentro da meta estabelecida. H uma meta central e um intervalo de variao em torno do qual a inflao pode se situar. Desde que o governo adotou o sistema de METAS DE INFLAO e o CMBIO FLUTUANTE, a TAXA DE JUROS o principal instrumento usado para conter a presso sobre os preos. Assim, o objetivo da POLTICA MONETRIA atual o controle da inflao atravs da variao da TAXA DE JUROS. Esta a opo poltica do governo atual. Na teoria econmica h consenso de que existe uma correlao negativa entre TAXA DE JUROS e CRESCIMENTO ECONMICO. Uma elevao da TAXA DE JUROS determinar um menor crescimento da economia e viceversa. Por outro lado, tambm consenso que elevadas taxas de inflao geram perdas no nvel de bem-estar da populao, seja pelo aumento das desigualdades sociais, seja pela gerao de incertezas quanto ao futuro. Portanto, tarefa da autoridade monetria encontrar o ponto de equilbrio entre um crescimento sustentado de longo prazo e taxas reduzidas de inflao. Para atingir esse objetivo, o BACEN optou por ajustar a TAXA DE JUROS BSICA.

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ADI 2.591 / DF O REGIME DE METAS DE INFLAO funciona da seguinte forma: (1) explicitam-se as metas de inflao para os anos seguintes; (2) divulgam-se trimestralmente as projees de inflao; e (3) detalham-se, nas atas das reunies, as formas de reao do BACEN. O COPOM atua a partir de uma avaliao da tendncia futura da inflao. As projees so obtidas utilizando-se as informaes disponveis, tanto quantitativas, processadas atravs de modelos estruturais, simulaes e outras medidas estatsticas, como qualitativas. 4.4. AS TAXAS DE JUROS NO MERCADO BRASILEIRO. A TAXA BSICA DE JUROS, estabelecida pelo BACEN atravs do COPOM, o referencial da TAXA DE JUROS que o governo utiliza para se financiar, junto ao mercado, atravs da emisso de ttulos pblicos. Ela serve de base para outras TAXAS DE JUROS praticadas no pas. Fiz essa digresso, exatamente, sobre a formulao da taxa de juros e a opo do Brasil de hoje em relao ao combate inflao, para mostrar que a taxa bsica de juros, fixada pelo COPOM, repercute na taxa de juros praticada pelo pas, porque a taxa bsica de juros define o preo dos valores dos ttulos pblicos lanados no mercado. MARSHALL, citado por KEYNES, enfatiza que: .............................. O juro, sendo o preo pago pelo uso do capital em qualquer mercado, tende a um nvel de equilbrio tal que a procura agregada de capital no dito mercado, a essa taxa de juros, seja igual ao estoque agregado que nele venha ocorrer mesma taxa. ............................... (28) Assim sendo, as TAXAS DE JUROS de mercado so determinadas a partir da TAXA BSICA DE JUROS da economia, estabelecida pelo COPOM, adicionada de um SPREAD BANCRIO. Aqui est a base. A taxa de juros de mercado depende da taxa de juros bsica da economia mais um spread. Pergunta-se: Qual a ligao entre a TAXA DE JUROS BSICA e a TAXA DE JUROS DE MERCADO (aquela cobrada pelos BANCOS)? Na verdade, a TAXA DE JUROS DE MERCADO representa o custo de oportunidade29 do BANCO, posto aqui pela TAXA DE JUROS BSICA, adicionada de custos operacionais, risco e lucro. Ou invisto em compra de papis de ttulos pblicos, ou empresto ao setor privado, e o custo de oportunidade est exatamente no diferencial de cada um. A TAXA DE JUROS BSICA, ou seja, aquela que o Governo paga nos seus ttulos, representa o preo do capital para o BANCO. Conforme tabela 1, anexa, tem-se que, em todos os pases, as TAXA DE JUROS de crdito s empresas e s pessoas fsicas so superiores taxa bsica.
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KEYNES, John Maynard. Teoria Geral do Emprego, dos Juros e da Moeda, Ed. Atlas, 1992, p. 143; O custo de oportunidade pode ser entendido como o custo alternativo de investir o capital em qualquer outro negcio. BURCH, E. EarL & NENBY, em seu livro, MiItf R. Oportunity and Incremental cost: attempt to define in systems terms: a commerry. The Accounting Review, 49(1): 118-123, January, 197k p. 119, custo de oportunidade pode ser definido como a renda lquida que pode ser auferida em determinado investimento a partir do seu melhor uso alternativo.

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ADI 2.591 / DF Isso demonstra que as demais taxas praticadas no mercado so uma derivao desta ltima. Por sua vez, o SPREAD BANCRIO reflete o custo operacional dos agentes financeiros, seu lucro e seu risco (taxa mdia de inadimplncia). Ou seja, o SPREAD BANCRIO constitui-se na diferena entre as taxas de emprstimos praticadas pelos BANCOS ou agentes financeiros junto aos tomadores de crdito (MUTURIOS, por exemplo) e a taxa de captao, que a taxa qual os BANCOS tomam recursos(30). O SPREAD BANCRIO visa no s cobrir os custos das operaes financeiras e, portanto, as despesas relativas atividade de intermediao financeira, mas tambm proporcionar uma margem lquida para o intermedirio financeiro. Vrios fatores podem levar a um SPREAD BANCRIO elevado. Na TAXA DE JUROS cobrada, o BANCO contabiliza: (a) prestaes atrasadas; (b) inadimplncia; (c) risco de crdito em funo do mercado e da conjuntura econmica; (d) cunha fiscal; e (e) a prpria expectativa de inflao. Em estudo de dezembro de 2005(31) sobre a composio do SPREAD BANCRIO no Brasil, a FIPECAFI(32) mostrou a seguinte distribuio percentual: 1)Inadimplncia 13% 2)Despesas com pessoal 10% 3)Despesas estruturais 24% 4)Tributos 08% 5)Custo de captao (juros aos aplicadores) 36% 6)Lucro lquido 09% Assumindo que a TAXA DE JUROS dos financiamentos determinada pela SELIC, adicionado um SPREAD BANCRIO, tem-se que: TJM = SELIC + SPREAD BANCRIO Onde: TJM = Taxa de juros de financiamento ao muturio Tem-se, assim, que parcela significativa dos juros determinada atravs da TAXA DE JUROS BSICA, estabelecida pelo COPOM. Por isso, os juros no podem ser fixados de forma independente da POLTICA MONETRIA do Pas. Ele a base de toda a matemtica de clculo. Constata-se, assim, que a relao do BANCO com o POUPADOR e o MUTURIO integra a poltica econmica, extravasando os limites da relao subjetiva. Na RELAO DE CONSUMO no h essa dimenso objetiva.

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Por simplificao adotou-se a hiptese de que os BANCOS tomam recursos mesma taxa do governo (SELIC). No entanto, embora estas taxas guardem uma alta correlao com a taxa SELIC a captao dos BANCOS tende a apresentar uma taxa superior quela praticada pelo governo federal. Na tabela II, do anexo I, observa-se que do total de operaes de crdito no mercado o governo federal o maior tomador com 67,25% do total. Dados publicados no Jornal VALOR ECONMICO, Caderno Finanas, pg. C1, de 13.12.2005; Fundao Instituto de Pesquisas Contbeis, Atuariais e Financeiras

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ADI 2.591 / DF Nesta - na RELAO DE CONSUMO - a proteo do CONSUMIDOR tomada individualmente. Relatrio que analisa a POLTICA MONETRIA do Brasil deixa claro que a TAXA DE JUROS um instrumento de tal poltica. Constata-se desse Relatrio, que a TAXA DE JUROS depende de inmeras variveis e que no pode ter seus limites fixados de forma dissociada da poltica macroeconmica. E aqui est, Ministro Pertence, a grande diferena: a de que, aqui, a regra constitucional fixava uma taxa de juros dissociada da poltica econmica, da, porque, durante todo o tempo, inclusive aquele no qual eu estive na Cmara dos Deputados, foi invivel produzir-se a lei complementar relativa ao Sistema Financeiro, porque no havia como casar essa situao. Lerei o Relatrio de 2002, que mostra, numa leitura em 2006, que temos a viso das coisas. Leio: ............................... No tocante ao cenrio externo, a poltica monetria estar fortemente dependente da confirmao ou no da retomada do crescimento mundial no segundo semestre. Foi o que aconteceu: houve uma retomada do crescimento, e ns tivemos uma retomada das vendas externas do Pas, mesmo com a ncora cambial baixando. A taxa de cmbio baixou, mas no influenciou a inflao, porque os preos internacionais aumentaram. Dado que as economias da Unio Europia continuam emitindo sinais de maior debilidade e a economia japonesa aprofunda cada vez mais sua recesso, o crescimento mundial ser guiado pelo desempenho da economia norte-americana. Vale destacar, ento, o crescimento de 0,2% do PIB dos EUA no quarto trimestre de 2001 depois de queda de 1,3% no terceiro trimestre. Este crescimento foi sustentado essencialmente pelos gastos pblicos, principalmente os gastos militares com a guerra no Afeganisto ................................ Com a guerra no Afeganisto, poca; depois, com a guerra do Golfo; e, posteriormente, com a guerra do Iraque. Como visto, o comportamento da taxa nominal de cmbio que tem sido favorvel, relativamente aos cenrios mais pessimistas, dando certa folga ao Banco Central. E este o problema. A poltica monetria (se novos apertos de juros sero ou no necessrios) est muito dependente do que vai acontecer com o cmbio no futuro. Este, por sua vez, depende no apenas do desempenho das exportaes brasileiras, mas tambm do cenrio externo (Argentina e EUA) e da liquidez mundial. Como as projees do Banco Central, considerando-se juros constantes a 19% a.a., j apontam para uma inflao acima da meta central deste ano (que de 3,5%), e as expectativas e mercado, que esto em 4,8%, aproximam-se do limite superior da meta (5,5%), no parece haver muito espao para a reduo da taxa nominal de juros neste incio do ano, como ficou claro com a deciso do Copom de janeiro de 2001 em mant-la no patamar de 19% a.a. ............................... (33) E, a, nos tivemos a evoluo a chegar na taxa de juros de hoje.
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DUARTE, Pedro Garcia. O que esperar da poltica monetria brasileira em 2002? Revista Autor, Ano II - n 8 / Fevereiro de 2002

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ADI 2.591 / DF Observa-se que, muitas vezes, a POLTICA MONETRIA est subordinada a condicionantes alheios vontade das Autoridades Monetrias de seu prprio pas, imagine-se ento, no que concerne s regras estabelecidas no CDC. O que deixa claro que aquele voluntarismo que muitas vezes assistimos em relao ao tratamento das questes econmicas, como se bastasse um mero decreto de algum reduzindo taxa de juros, isso possvel, considerando as circunstncias do desconhecimento dessas situaes econmicas. Um exemplo o nvel das TAXAS DE JUROS praticadas em outros pases. Se as taxas de outros pases sobem, dado o mesmo nvel de risco mundial, os ttulos brasileiros tornam-se menos atraentes ao investidor. Em conseqncia, o BACEN dever elevar os juros a patamares tais que evitem a fuga de capitais e a conseqente desvalorizao da moeda nacional. E, aqui, vem um problema, tambm, de natureza de poltica econmica e de deciso de Governo. Lembro que as Autoridades Monetrias entendem de no fixar regras de controle de capitais. Isto um grande debate entre os economistas de hoje, se h ou no necessidade de regras de controle de capitais. Recordo que o extraordinrio economista Luiz Gonzaga Belluzzo sustenta a necessidade de regras de controle de capitais; j outros economistas sustentam o contrrio. E a opo de Governo foi exatamente a de no estabelecer regras de controle cambiais. Por conseguinte, uma desvalorizao cambial poderia desencadear um processo inflacionrio, uma vez que a desvalorizao da moeda nacional faria com que os consumidores domsticos pagassem mais caro no apenas por produtos importados, mas tambm por aqueles que tivessem seus preos determinados no mercado internacional. Os fatores que permeiam a poltica macroeconmica de um pas, entre eles a TAXA DE JUROS, so questes mutveis no tempo. Tal poltica deve ter a flexibilidade adequada, exigida pelas flutuaes conjunturais, e estar, portanto, subordinada ao rgo regulador e com competncia institucional de implement-la. As instituies financeiras, especialmente os BANCOS e instituies de crdito, negociam basicamente com a moeda e crdito. Realizam uma atividade de repasse dos recursos nelas depositados e por elas captados. Tal mecanismo est estreitamente relacionado com a POLTICA MONETRIA e no factvel estabelecer limites desalinhados desta, uma vez que a TAXA DE JUROS praticada pelo governo o referencial bsico dos BANCOS. 4.5. LIMITES DE TAXA DE JUROS AO CONSUMIDOR EM OUTROS PASES (34). Resolvi fazer um levantamento, exatamente, pela discusso que, no Brasil, se trava sobre essa questo da taxa de juros, em brecar, inclusive, nessa demanda. Examino a situao em diferentes pases quanto imposio ou no de limites TAXA DE JUROS, matria que discutimos muito aqui no Brasil. Nota-se que alguns pases adotam limites. E, aqui, a observao fundamental da pesquisa que fiz. No entanto, tais limites tm como base exclusiva decises do rgo executor da POLTICA MONETRIA de acordo com as circunstncias e conjunturas econmicas do momento.
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Os dados e informaes constantes desse item foram extrados do Relatrio de Agosto de 2004 da DTI (Department of Trade and Industry), do governo Ingles: The effect of interest rate controls in other countries. http://www.dti.gov.uk/ccp/topics1/consumer_finance.htm.

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ADI 2.591 / DF No h pr-fixao ou petrificao de TAXA DE JUROS por meio de lei, que a pretenso que tnhamos na Constituio de 1988, uma vez que essa prtica incompatvel com o dinamismo e a flutuao dessa rea da economia. (A) Frana Na Frana h controles. A taxa mxima determinada pela Autoridade Monetria a cada quadrimestre, sendo ela de at 133,33% das taxas mdias praticadas no mercado. H trs diferentes tetos. A taxa mais alta a aplicada para os emprstimos de pequeno valor de at 1.524 - cerca de 20% no 1 quadrimestre de 2004. O BANQUE DE FRANCE o responsvel, tanto pelo levantamento das taxas mdias praticadas no mercado, quanto pela fiscalizao no que diz respeito ao cumprimento dos tetos. A atual estrutura da taxa de usura est determinada em lei. (B) Alemanha A Alemanha tem uma forte tradio de controle dos servios financeiros. Na Alemanha tambm no h um teto nico. Existem diferentes limites para cada tipo especfico de TAXA DE JUROS. A RULE OF THUMB probe a cobrana de taxas superiores ao dobro da taxa mdia praticada pelo mercado para aquele tipo de operao. O levantamento mensal das taxas mdias praticadas responsabilidade do BUNDESBANK. No caso das taxas aos muturios domsticos, em 2003, as taxas variaram de 6,9% a.a. a 7,9% a.a. para os emprstimos e de 10,2% a.a. a 10,8% a.a. para limite de conta corrente. (C) Reino Unido Na Inglaterra, em 1974, caram as limitaes de taxas de juros. Atualmente ainda no h limite para as TAXAS DE JUROS a serem cobradas, porm discute-se a possvel implementao de uma lei da usura. (D) Estados Unidos No h mais uma legislao federal impondo restries ou regulamentaes s TAXAS DE JUROS. Esse tema fica sob responsabilidade de cada Estado. Em vrios estados h um limite s TAXAS DE JUROS. Essa regulao, na maioria das vezes, consta em leis estaduais. H grandes diferenas quanto ao nvel de regulao, variando desde estados muito reguladores at estados que no adotam tal poltica. Aqui surge a distino entre estados do norte e os do sul dos Estados Unidos em relao ao tratamento poltico do sistema. Nos ltimos 30 anos, gradualmente, alguns estados vm removendo os controles sobre as TAXAS DE JUROS. Por outro lado, nesse mesmo perodo, vem aumentando o nmero de estados que passaram a adotar tetos especiais para pequenos emprstimos (em geral at US$2.000). Ou seja, at dois mil dlares, alguns estados esto estabelecendo teto, mas sempre baseados na deciso da autoridade monetria. Atualmente a maioria dos estados possui um baixo grau de regulao (22 deles), mas os estados mais importantes como Califrnia, Texas e Nova Iorque ainda possuem um grau mediano de regulao. (E) Chile

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ADI 2.591 / DF O Chile tambm possui controle. A TAXA DE JUROS MXIMA CONVENCIONAL (TIMC) corresponde a 150% da mdia das taxas cobradas no mercado. No entanto, no h teto nico. Existem 08 taxas que se diferenciam de acordo com as caractersticas da operao realizada (tipo de operao, valor e prazo). A TIMC, por exemplo, para operaes no reajustveis, em moeda nacional, com prazo superior a 90 dias e valores de no mximo 200 unidades de fomento (cerca de US$ 6.100,00) est em 42,12% a.a. A fixao da TIMC realizada pela SUPERINTENDNCIA DE BANCOS E INSTITUIES FINANCEIRAS (SBIF), um rgo do governo chileno. Isso mostra, ou retira de discusso, com exemplos internacionais, que possvel haver taxas diferenciadas de juros fixadas. O fundamental que a limitao dessas taxas tem sempre uma varivel bsica debaixo do clculo inicial -: a taxa bsica da economia, fixada pela autoridade monetria. Logo, se essa fixao houvesse, ela teria de ser sempre ligada autoridade monetria. (F) CONSIDERAES FINAIS. Como se v, existem limitadores das TAXAS DE JUROS cobradas pelas instituies financeiras, especialmente nas linhas de crditos mais populares. Mesmo em pases onde atualmente no ocorre esse tipo de controle, j existe movimentao no sentido de criao desse mecanismo. o caso do REINO UNIDO e dos ESTADOS UNIDOS. Nos ESTADOS UNIDOS os estados esto anulando suas leis da usura, mas criando instrumentos que defendam os pequenos tomadores de emprstimos. Os instrumentos de controle so criados mais com o objetivo de inibir prticas abusivas individuais, do que definir uma taxa a ser praticada. Mesmo em pases que adotam a poltica de controle das TAXAS DE JUROS, o mercado continua sendo o responsvel, em ltima instncia, por sua determinao. importante lembrar que os exemplos trazidos enfocam pases desenvolvidos, com economia forte e, portanto, com baixo nvel de dependncia das flutuaes econmicas internacionais. Fundamental destacar que o limite da TAXA DE JUROS ao MUTURIO, seja ele qual for, no pode ser fixado aleatoriamente. A sua fixao tem que ser vinculada a POLTICA MONETRIA estabelecida pelo Governo e ter o seu acompanhamento e fiscalizao pela Autoridade Monetria. 4.6. POSSVEIS CONSEQNCIAS DA APLICAO DO CDC S OPERAES TPICAS DO SFN. Antes de mais nada, sabe-se que os agentes econmicos atuam de forma a maximizar lucros e a reduzir prejuzos. Essa lgica se aplica ao mercado bancrio. Como vimos, a TAXA DE JUROS cobrada pelo BANCO do MUTURIO e a paga pelo BANCO ao DEPOSITRIO so fixadas a partir de um conjunto de fatores tendo como elemento principal o valor da TAXA BSICA DE JUROS. Se o teto de cobrana dos juros no estiver atrelado POLTICA MONETRIA do governo, existiria claramente um descasamento entre o que o BANCO tem a receber (ativo) e o que se obrigou a pagar (passivo).

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ADI 2.591 / DF Se o descasamento ocorrer por critrios que no sejam a poltica monetria, o dinheiro necessrio a equilibrar essa equao viria de outras fontes, tais como tarifas bancrias, que teriam que ser majoradas, ou mesmo da necessidade de subsdio pblico para tal equilbrio. Lembro aos Colegas o que ocorreu com o famoso Banco Nacional de Habitao, no qual se manteve o pagamento do Fundo de Garantia de Servio com uma taxa de juros determinada e, depois, os muturios comearam a dizer que s poderiam pagar os seus emprstimos em relao variao salarial. A houve um descasamento brutal, e sabemos, hoje, do enorme rombo que representa o chamado Fundo de Variaes e de Compensaes Salariais do Banco Central. Lembro que diversos personagens brasileiros se utilizaram disso. Eu prprio, Ministro Pertence, tive um grande negcio porque fiz um financiamento para construo de uma casa prpria em Santa Maria - no poderia ser Sabar, evidentemente - pelo Banco Nacional de Habitao, que, na poca, representava 50% do valor. Quando comecei a pagar, era relativo a nove salrios mnimos o meu pagamento mensal; quando terminei o pagamento, j na condio de deputado, pagava 30% do salrio mnimo vigente poca. No final, houve um saldo do meu dbito, lanado sobre o Fundo, de R$130 mil, poca. Eu tive uma vantagem em moeda forte: ganhei em cima do dinheiro do trabalhador vejam bem, no contribui para o Fundo de Garantia, pois advogado no contribua para Fundo , beneficiando-me com 230 mil dlares em relao ao descasamento entre a poltica de pagamento e a poltica de remunerao do investimento. O que aconteceu aqui? Acabou tudo isso caindo na mo do contribuinte. Provavelmente alguns Colegas tambm passaram por essa experincia. Como acabei de relatar a minha experincia pessoal, na hiptese, o nus recairia sobre o usurio, o contribuinte ou ambos. Do contrrio, a prpria atividade bancria estaria inviabilizada. Pergunta-se: O que aconteceria se o CDC se aplicasse a essa espcie de operao? Operao tpica da atividade bancria: emprstimo de dinheiro. Em primeiro lugar, componentes importantes do processo econmico estariam a ser formulados por agentes sem competncia para tal PROCONS, etc. Estaramos atribuindo aos PROCONS essa possibilidade de entrar nas taxas de juros e nos negcios bancrios especficos. A POLTICA ECONMICA, na vida democrtica, da competncia das autoridades governamentais. o Governo o responsvel pela formulao dessa poltica. A legitimao para tal vem da vitria nas eleies. Ou seja, a legitimao decorre disso: subiu ao governo, decida; e ele tem legitimidade pelo perodo de quatro anos na formulao. Entender-se de outra forma, comprometer a atividade financeira no Brasil. Mesmo que haja, durante curto perodo, estabilidade das regras econmicas, a fixao de teto por agentes no comprometidos com a POLTICA MONETRIA causaria imediatamente a restrio abrupta ao crdito. O raciocnio simples. O SPREAD BANCRIO expressa o nvel de risco da operao. Se as regras forem instveis e no conhecidas a priori, os BANCOS passaro a emprestar dinheiro somente a clientes que apresentem sinais bvios de possibilidade de pagamento dos emprstimos.

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ADI 2.591 / DF Em outras palavras, apenas tero condies de conseguir emprstimos bancrios, para a realizao de investimentos privados, aqueles que, de certo modo, no precisem de dinheiro. E a jogariam, pelas operaes de investimentos internacionais, com obteno de dinheiro local por meio do diferencial da taxa de cmbio. A grande maioria da populao brasileira aquela que realmente precisa de dinheiro emprestado no vai alcanar os nveis de exigncia para fazer jus ao emprstimo. Assim, a medida que viria para proteger a populao mais necessitada estaria, na verdade, a prejudic-la. o que ocorre quando se tenta reduzir a liquidez ou a solvncia de um sistema estabelecido com determinadas protees aos devedores; isso determina claramente o aumento. Por qu? Porque os adimplentes acabam pagando as diferenas. Lembre-se daquele caso recente sobre locaes, em que decidimos claramente que o locador acaba tendo de pagar. O Tribunal reconheceu a legitimidade da execuo da fiana sobre bens do fiador. Foi muito claro o Tribunal no sentido de que, qualquer tentativa de esvaziamento das garantias, importaria em taxas maiores, at com a cobrana de seguros bancrios, ou fianas bancrias. Visto por outro ngulo, a limitao dos juros, desvinculada da POLTICA MONETRIA, reduziria os nveis de investimentos de forma drstica. Isso desaqueceria a economia e limitaria possibilidade de crescimento econmico. Poderamos chegar ao patamar de recesso com o encolhimento do nvel de atividade econmica. Outra forma dos BANCOS compensarem as perdas com a limitao da TAXA DE JUROS desvinculada da poltica monetria, seria por meio do aumento das tarifas bancrias. Outra vez se percebe que a medida seria extremamente danosa a quem mais precisa dos servios bancrios no seu dia-a-dia. Finalmente, a ltima possibilidade equivaleria a um retrocesso em matria de administrao do sistema financeiro. que, diante dos prejuzos, os BANCOS somente conseguiriam se manter com a ajuda de recursos pblicos. O subsdio pblico da atividade bancria praticamente retiraria a autonomia dos BANCOS e tornaria o prprio governo responsvel direto por toda a movimentao financeira do pas. Ao invs de regulador e fiscalizador da atividade financeira, o Estado passaria a ser o seu nico participante. Diante das provveis conseqncias, a aplicao do CDC aos BANCOS em OPERAES BANCRIAS - tpicas do sistema financeiro - seria deletrio tambm do ponto de vista econmico e social. Lembro aos Colegas que - creio que na metade do governo Sarney, Ministro da Economia, Senhor Mailson da Nbrega - foi extinta a chamada conta-movimento do Banco do Brasil, que financiava a agricultura. Era uma festa a tal conta movimento. Lembro-me - como advogado de Santa Maria - e percebi muito disso, que o Banco do Brasil sacava, no Tesouro Nacional, os emprstimos da agricultura, a taxa de juros reduzidssima de estmulo. E, a, acabou no se tendo mais nenhum controle nessa conta-movimento porque o Banco do Brasil acabava lanando tambm os custos dos empregados e das agncias destinadas ao fomento da agricultura. Acabava o contribuinte pagando todo esse diferencial. E tudo era pago com o diferencial de qu? Com o diferencial de juros que vinham, a conta-movimento extinguiu-se exatamente no governo Sarney para estabilizao do Banco do Brasil. 4.7. CONCLUSO.

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ADI 2.591 / DF Fica claro que a TAXA DE JUROS um instrumento de POLTICA MONETRIA e como tal deve estar atrelada s polticas das Autoridades Monetrias. Em realidade, a regulao do mercado se justifica pela sua ntima relao com a POLTICA MONETRIA e com a prpria estabilidade e fortalecimento da moeda. Nesse sentido, no Brasil, com sua economia ainda em processo de amadurecimento e fortalecimento, necessrio que as Autoridades Monetrias e Financeiras estejam atentas s variaes econmicas e s flutuaes internacionais, de forma a dar resposta operacional imediata para a conservao do nvel de segurana da economia. o que est acontecendo recentemente com a reduo, inclusive, do risco pas, considerando o aumento da capacidade de pagamento do Brasil atravs de polticas restritivas que esto sendo feitas pelo governo. Podem ser criticadas, mas essa uma deciso de governo, ele legtimo para tomar deciso. Por isso, para esse tipo de operao financeira, o mercado regulado por uma poltica dinmica formulada pela Autoridade Monetria, com base na legislao do SFN. A atribuio de competncia, no mbito do SFN, a autoridades no monetrias, inclusive no estatais, conduziria a restrio abrupta do crdito. Por tudo isso o CDC no tem aplicao s OPERAES BANCRIAS TPICAS do SFN, especialmente quando envolvam fixao, limites e cobrana de juros. 5. O CDC E OS BANCOS. A restrio da aplicao do CDC se limita s OPERAES TPICAS do SFN. A par disso, pergunta-se: Existiriam outras operaes realizadas pelos BANCOS que deveriam observar os princpios e os dispositivos do CDC? 5.1. OPERAES BANCRIAS E SERVIOS BANCRIOS. DISTINES. O problema diz respeito, diretamente, interpretao do 2 do art. 3 do CDC, ao dispor que servio : ... qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remunerao, inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria, salvo as decorrentes das relaes de carter trabalhista. Pergunto: possvel a identificao de ATIVIDADES BANCRIAS NO TPICAS do sistema financeiro e, portanto, que equiparariam os BANCOS a prestadores de servio? A resposta negativa a essa pergunta somente poderia gerar a declarao de inconstitucionalidade de parte desse dispositivo. Entretanto, uma gama de servios prestados pelos BANCOS CLIENTE e USURIO no se configura como relaes financeiras relativas a investimentos e depsitos, que esto sob a guarda e o controle da Autoridade Monetria. Lembrem-se de que me referi como clientes aos tomadores e aos prestadores, e usurios so aqueles que no so nem uma coisa nem outra, mas se servem do banco para as atividades. Hoje, inclusive, o Brasil, em termos de informatizao, o sistema bancrio mais bem informatizado do

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ADI 2.591 / DF mundo. E, hoje, o uso da moeda-papel reduziu-se imensamente, utilizando-se, basicamente, dos servios de informatizao de bancos, que so servios. H casos em que o BANCO, de fato, presta um servio autnomo tal como outro prestador qualquer e, por isso, recebe remunerao especfica por esse servio. Em outras palavras, h servios que podem ser prestados independentemente da relao monetrio-financeira do BANCO com o POUPADOR ou MUTURIO - relaes relativas moeda e ao crdito. Em muitos casos, o BANCO presta servios em concorrncia com outras entidades que no tem natureza financeira, como o servio de pagamento ou recebimento de salrio. Lembro aos Senhores a deciso recente do Tribunal - vencido o Ministro Marco Aurlio, se no me engano -, na questo do Banco do Cear, em que h nitidamente a contratao, por parte do governo do Cear, da prestao de servio de um banco, que remunerada, em relao ao pagamento dos seus funcionrios, que no tem nada a ver com a relao moeda e crdito, mas com a prestao de servio de pagamento de salrios, pagamento de fornecedores, etc. Est em SERGIO CARLOS COVELLO: ............................ A classificao tradicional e, ao mesmo tempo, mais acolhida na prtica bancria aquela que divide as operaes de Banco, de conformidade com o crdito, em fundamentais e assessrias. As operaes fundamentais, ou tpicas, so as que implicam a intermediao do crdito, funo precpua dos Bancos, que, como vimos, recolhem dinheiro de uns para conced-lo a outros. Dividem-se em passivas (as que tm por objeto a procura e proviso de fundos, sendo assim denominadas por importarem em nus e obrigaes para o Banco, que, na relao jurdica, se torna devedor) e ativas (as que visam colocao e ao emprego desses fundos; por meio dessas operaes, o Banco se torna credor do cliente). Constituem operaes passivas os depsitos, as contas correntes, os redescontos, enquanto as principais operaes ativas so os emprstimos, os financiamentos, as aberturas de crdito, os descontos, os crditos documentrios, as antecipaes, etc. As operaes acessrias ou neutras (assim chamadas por no implicarem nem a concesso nem o recebimento do crdito) possuem significao menor para os Bancos, que s as realizam com o fito de atrair clientela. Ou seja, essa disputa que h sobre os depsitos a serem feitos no pagamento dos salrios via bancos exatamente uma disputa para aumentar o portfolio dos bancos em relao ao nmero de contas correntes, porque a tendncia o empregado-funcionrio manter, naquele banco, a contacorrente para evitar o transporte bancrio. Definem-se como verdadeiras prestaes de servio: custdia de valores, caixa de segurana, cobrana de ttulos e outras. ............................. (35) Trata-se da diferena entre OPERAES BANCRIAS e SERVIOS BANCRIOS. As OPERAES BANCRIAS consistem em transferncia de moeda (circulao monetria) ou de crdito, que se sustentam na confiana e na administrao de riscos. As OPERAES BANCRIAS, portanto, so as tpicas do SFN e tem importante impacto na POLTICA MONETRIA e econmica do pas.
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COVELLO, Sergio Carlos. Contratos bancrios. 4 ed. So Paulo: Editora Leud, 2001, pg. 38;

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ADI 2.591 / DF So tais operaes que garantem, em uma dimenso macro, a circulao monetria, a estabilidade do poder aquisitivo da moeda, o nvel de investimentos e a prpria estabilidade da economia. exatamente neste ponto que age o Banco Central para reduzir ou aumentar a circulao de moedas, influenciando e decidindo sobre este tipo de operaes. J os SERVIOS BANCRIOS dizem respeito a obrigaes de fazer, que so executadas pelos BANCOS sem vinculao com a POLTICA MONETRIA. Os SERVIOS BANCRIOS se prestam a atender diversos interesses dos clientes. com base nesses servios que os BANCOS, geralmente, cobram tarifas j que a prestao no se confunde com o objeto de atividade prpria da instituio. Leio GALENO LACERDA: ............................ (...) a atividade bancria se desdobra em duas categorias distintas: uma, a principal, consistente em operaes, e outra, secundria, caracterizada pela prestao dos servios. As operaes tm por objeto o dinheiro, ou crditos que se traduzem em dinheiro; os servios, ao contrrio, atendem a interesses acessrios do cliente, como cofres de aluguel, cobrana de ttulos etc. ............................. 6. Se o dinheiro no pode ser objeto de consumo porque no se ajusta ao conceito destinatrio final que caracteriza o consumidor (art. 2 do CDC), nem por isso certos servios que lidam com dinheiro deixam de integrar o mercado de consumo. Por isso, no art. 3, 2, o CDC admite ensejem consumo servios de natureza bancria, financeira e crdito e securitria. Quais sero essas atividades? Aquelas que no tenham o dinheiro como destinatrio final, por exemplo, a custdia de valores, a emisso e compra e venda de ttulos, os negcios de bolsa, as caixas de aluguel, as remessas financeiras, e tantos outros servios pelos quais o fornecedor cobra do cliente uma taxa remuneratria. ............................. (36) Diante da separao conceitual, fcil perceber que as OPERAES BANCRIAS, por serem operaes financeiras, esto submetidas ao controle do BACEN e os CLIENTES BANCRIOS, para essas operaes, esto submetidos a sistema prprio de proteo. Dentre as OPERAES BANCRIAS sob a fiscalizao da Autoridade Monetria esto, por exemplo: (a) depsito (dentre os quais a prpria poupana, depsitos vista, obrigatrios, prazo CDB/RDB, vinculados, e outros); (b) emprstimo e financiamentos; (c) abertura de crdito; (d) descontos; (e) cesso de crditos; (f) operaes de cmbio; (g) crdito documentrio, etc. J os SERVIOS BANCRIOS, por serem atividades desatreladas do sistema financeiro - no tendo por objeto dinheiro ou crdito -, esto submetidos incidncia dos dispositivos do CDC e de outras normas pertinentes.

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LACERDA, Galeno. Direito Comercial, Obrigaes e Contratos. Vol. III. Rio de Janeiro: Editora Forense, pg. 14;

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ADI 2.591 / DF Os CLIENTES BANCRIOS dessas atividades so equiparados a CONSUMIDORES e so protegidos tambm pelos rgos oficiais de defesa do consumidor e pela atuao do Ministrio Pblico. Dentre tais SERVIOS BANCRIOS, alguns so compensados diretamente por meio da cobrana de tais tarifas, por exemplo: Vejam bem: no h que se levar em conta que s ser servio bancrio quando for remunerado por tarifa, porque h determinados servios bancrios em que no h pagamento de tarifa, porque atendem outros interesses do banco. (a) custdia de valores; (b) caixa de aluguel; (c) cobrana de ttulos, etc. Outros no so diretamente compensados com tarifas. No entanto, se incluem dentre as ATIVIDADES ou SERVIOS corriqueiros dos estabelecimentos bancrios, muito embora no envolvam sua atividade fim (operaes com crdito e dinheiro). o caso, por exemplo: (a) da poltica de acesso dos usurios agncia bancria; (b) da consulta em terminais; (c) da obrigao dos bancos de apresentar informaes claras e objetivas acerca de seus servios, etc. No h aqui nenhuma tarifa cobrada do banco para o cumprimento dessa obrigao, mas um servio bancrio, claramente. Assim, verifica-se que a tarifa importante critrio identificador dos SERVIOS BANCRIOS submetidos ao CDC.Entretanto, no o nico. No o nico, porque vai depender de situaes concretas. Isso porque existem outras atividades dos BANCOS que no so compensadas diretamente pela tarifa, mas apenas de maneira indireta j que integram o clculo geral de custos do BANCO. De qualquer forma, a remunerao pela tarifa constitui claramente compensao pela prestao de um servio e caracteriza o CLIENTE ou USURIO como CONSUMIDOR. Leio em ATHOS GUSMO CARNEIRO: ............................ 18. Quando a prestao de servios realizada a ttulo no oneroso, a relao no ser uma relao de consumo, mas sim uma relao de direito civil ou comercial, no abrindo azo incidncia das normas do Cdigo de Defesa do Consumidor, as quais foram elaboradas com o propsito precpuo de proteger o consumidor, normalmente hipossuficiente. ............................. (37) Citao que no concordo, porque temos hipteses em que haja prestao de servio sujeito ao Cdigo de Defesa, mas que no se pagam tarifas. A tarifa o elemento definidor a priori, mas no necessariamente. Ele dizia o contrrio, as prestaes de servios realizadas a ttulo no oneroso, sem pagamento de tarifa, seriam tratadas pelo direito comum, e no pelo Cdigo de Defesa.

CARNEIRO, Athos Gusmo. Depsito bancrio em caderneta de poupana. No incidncia do Cdigo de Defesa do Consumidor. Questo da legitimidade para a propositura de ao coletiva. In: Revista de direito bancrio, do mercado de capitais e da arbitragem. Ano 3, janeiro-maro de 2000. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, pg. 200;

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ADI 2.591 / DF Eu no posso aceitar essa hiptese, porque entendo que a tarifa define, mas no o objeto; um elemento suficiente para definir a relao de consumo, a relao de prestao de servio, mas no o elemento necessrio. H situaes de prestaes - inclusive na concorrncia bancria, se estabelece a necessidade de vir o cliente depositar - estabelecendo polticas de prestao de servios no tarifados, exatamente, por isso. 5.2. OS SERVIOS E ATIVIDADES BANCRIAS. Diante dessa separao, cabe identificar quais relaes so tpicos SERVIOS BANCRIOS a caracterizar RELAO DE CONSUMO. Por definio, so todas as relaes que no envolvam emprstimos e crditos. So os SERVIOS em que se cobra tarifa, direta ou indiretamente. Ou indiretamente no sentido de estar includo em tudo. Em elenco no exaustivo, so SERVIOS com cobrana direta de tarifa: (a) sustao de cheques; (b) aluguel de cofres para custdia de valores ou objetos confidenciais; (c) venda e utilizao do carto magntico, bem como sua substituio nos casos de roubo ou perda; (d) devoluo do cheque por insuficincia de fundos; (e) incluso ou excluso de nome no SPC ou CCF; (f) fornecimento de talonrio de cheque e o valor cobrado por folha por ms; (g) fornecimento de cpia do extrato bancrio; (h) cobrana de ttulos de terceiros, por conta do cliente, quando inexiste garantia; (i) venda de seguro; (j) remessa de dinheiro ao exterior; (k) administrao de fundos ou de patrimnio; (l) negcios em bolsa; So exemplos de SERVIOS ou ATIVIDADES dos BANCOS pelos quais no se cobra tarifa, mas que esto submetidas ao CDC: (a) atendimento ao cliente e ao usurio por telefone, via internet ou o auto-atendimento; (b) organizao do atendimento pelos caixas na agncia (tempo de espera na fila, nmeros de funcionrios para esse atendimento, etc); Ou seja, a possibilidade de haver interveno pelos rgos de defesa do consumidor, em relao ao nmero de funcionrios que se destinam ao atendimento aos clientes. Acaba o banco destinando, para uma movimentao x, um funcionrio que absolutamente invivel. Isso est sujeito interveno do sistema. (c) fornecimento de informaes acerca da conta corrente e de eventuais investimentos; (d) acesso e restrio de acesso s agncias bancrias, bem como o respeito ao atendimento prioritrio em certas situaes; (e) cumprimento das propagandas anunciadas; Ou seja, na hiptese de anunciar determinado tipo de servio, o cumprimento desta nas obrigaes, quando da prestao de servio da propaganda, algo destinado porque servio. (f) consulta em terminais; Essas atividades so de natureza no-financeira. Nelas o BANCO meramente um PRESTADOR DE SERVIO.

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ADI 2.591 / DF Enquadra-se na previso do art. 3 do CDC. Por isso, os USURIOS ou CLIENTES envolvidos nesse tipo de SERVIO BANCRIO esto protegidos pelas garantias do CDC. 6. CONCLUSO. Caminho para concluso. Certas atividades desenvolvidas pelos BANCOS - OPERAES BANCRIAS - no esto adstritas ao CDC. So operaes que se enquadram dentro do SFN e que so importantes componentes dos rumos da poltica econmica, de competncia da Autoridade Monetria. So operaes reguladas pelas Autoridades Monetrias - CMN e o BACEN. Nem por isso, entretanto, so relaes desprovidas de proteo. Os MUTURIOS e POUPADORES esto protegidos por um sistema prprio. Muito embora seja uma proteo que tenha como norte a prpria estabilidade da moeda e a poltica de crescimento econmico, o aspecto subjetivo e individual tambm resguardado. Exemplo claro dessa proteo prpria, exercida pelo BACEN, a Resoluo n 2.878, de 26 de julho de 2001 (o chamado CDIGO DE DEFESA DO CLIENTE BANCRIO). O CDC uma legislao moderna e sua promulgao representou importante evoluo no tratamento das relaes de consumo no Brasil. Entretanto, o CDC tem objeto e sujeitos especiais que balizam sua aplicao. um erro o entendimento de que o CDC tem uma aplicao universal, como se todas as relaes jurdicas estabelecidas tivessem a natureza de relaes de consumo. No incio, quando, no Congresso Nacional, votvamos e discutamos a elaborao do Cdigo de Defesa do Consumidor, lembro-me, claramente, que havia uma corrente que queria uma espcie de formalizao e entendia que era uma norma meta ordinria, ela estaria colocada em torno da lei complementar e permearia todas as atividades. Lembro que o SUPREMO j reconheceu o exagero e a inconstitucionalidade de se ampliar, de forma desproporcional, a incidncia do CDC ou a trat-lo com dimenso de importncia equiparvel prpria Constituio. O SUPREMO fez isso, por exemplo, quando fixou que as relaes entre Poder Pblico e contribuinte tinham natureza tributria e no de consumo (38). Insisto que o CDC legislao que visa compensar desigualdades materiais fticas, de maneira a equilibrar, social e economicamente, as partes envolvidas em uma RELAO DE CONSUMO. Sua aplicao universal poderia, ao contrrio, construir desigualdades inaceitveis ou estabelecer nichos de privilgios em determinados setores econmicos. Leio PAULO BROSSARD: ............................ A lei de defesa do consumidor, como seu nome est a dizer, objetiva a proteo da pessoa que busca a satisfao direta das suas necessidades, no que diz respeito alimentao, vesturio, habitao, transporte, luz, gua, telefone, diverso, lazer ... mas no tem aplicao a todos os
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RE 195.056, CARLOS VELLOSO, DJ 30.5.2003; RE 206.781, MARCO AURLIO, DJ 29.6.2001; RE 248.191, CARLOS VELLOSO, DJ 25.10.2002; AI 382.298 Agr, GILMAR MENDES, DJ 28.5.2004.

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ADI 2.591 / DF possveis conflitos do convvio humano, nem autoriza uma operao global sobre todas as atividades sociais, como no transforma o Ministrio Pblico numa espcie de VISITADOR GERAL DO SANTO OFCIO. ............................. (39) Assim sendo, lembro-me que houve um caso, aqui, no Plenrio, os Colegas esto lembrados, da fixao de uma contribuio social para efeito de pavimentao de um determinado Municpio, em que os membros da comunidade ajustaram com a prefeitura o pagamento dessa contribuio social, para efeito de viabilizar a pavimentao e urbanizao da rua. O Ministrio Pblico do Paran - se no me engano - fez sustentao oral dizendo da inconstitucionalidade daquela lei, da instituio daquela contribuio, mesmo contra o interesse dos prprios beneficiados. Aquele membro do Ministrio Pblico estava, exatamente, assumindo essa postura, apenada por Brossard, de uma espcie de VISITADOR GERAL DO SANTO OFCIO. Assim sendo, no campo do setor bancrio, financeiro e securitrio, o CDC tem tambm sua aplicao em SERVIOS DE NATUREZA NO-FINANCEIRA que exemplificativamente foram listados neste voto. Acompanho VELLOSO, com referncia final mais ampla. No entanto, creio que tal referncia est contida no extraordinrio voto de VELLOSO, posto que foi pronunciado ainda na vigncia da redao original do art. 192, em especial seu ento 3. Da, por que a posio assumida por PERTENCE, quando vencido na preliminar. Julgo procedente, em parte, a ao. Concluo com a linguagem de VELLOSO. Empresto ... norma inscrita no 2 do art. 3 da Lei 8.078/90 inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria interpretao conforme Constituio, para dela afastar a exegese que nela inclua as OPERAES BANCRIAS. importante que o Tribunal tenha uma clara definio disso, por uma razo simples: a lei complementar, a alterao constitucional - e aqui o Ministro Marco Aurlio, digamos, en passant do tema -, lembrem-se que o art. 192 atribua regular em lei complementar, que dispor, inclusive, sobre; e, a, havia, na redao original, uma srie de incisos que davam o norte do contedo da Lei do Sistema Financeiro Nacional. Este norte desapareceu, e ficou uma linguagem aberta, porque, de uns tempos para c, legislamos atravs de linguagens retricas, inclusive. Diz na redao final: Art. 192. O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses da coletividade, normalmente isso poderia estar numa exposio de motivos, era o lugar prprio em todas as partes que o compem, abrangendo as cooperativas de crdito, ser regulado por leis complementares que disporo, inclusive, sobre a participao do capital estrangeiro nas instituies que o integram. Essa regra tem um perigo muito grave, porque se est atribuindo lei complementar legislar sobre sistema financeiro, o que significaria, em tese, e em princpio poderia significar, e que ns no poderemos aceitar que o legislador complementar possa dispor sobre o universo, um cdigo de operaes que pudesse absorver, inclusive, os servios bancrios.
39

BROSSARD, Paulo. Defesa do consumidor atividade do Ministrio Pblico Incurso em operaes bancrias e quebra de sigilo Impossibilidade de interferncia. In: Revista dos Tribunais, ano 84, agosto de 1995, vol. 718, pg. 89;

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ADI 2.591 / DF Ento, com isso concluo. *****

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22/02/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Senhor Presidente, apenas para refletir em voz alta. Antes do ajuizamento da ao, o artigo 192 da Constituio Federal era composto pela cabea do prprio artigo e incisos. Agora, subsiste somente a cabea, a revelar que:

Art. 192. O Sistema Financeiro Nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compem, abrangendo as cooperativas de crdito, ser regulado por leis complementares que disporo, inclusive, sobre a participao do capital estrangeiro nas instituies que o integram.

Ora, prevalece algum contedo quanto ao ajuizada? Tenho sustentado que, tanto quanto possvel, o Supremo deve homenagear o macroprocesso, o processo mediante o qual se afastam do cenrio jurdico incertezas, dvidas, e evita-se, com o pronunciamento a tempo do Supremo, o surgimento de aes, de conflitos de interesses que abalam - e a jurisdio objetiva justamente restabelecer esse valor maior a paz social. A meu ver, tal como lanado por Vossa Excelncia, subsiste matria a ser apreciada, no mbito do processo objetivo, presente o controle concentrado de constitucionalidade.

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ADI 2.591 / DF H, de um lado, a ptica segundo a qual apenas a lei complementar mencionada no artigo 192 em questo deve disciplinar tudo que diga respeito ao Sistema Financeiro Nacional, os diversos desmembramentos decorrentes dele prprio; e, de outro, a viso contida em reiterados pronunciamentos do Judicirio sobre a adequao espcie, considerados os servios prestados, do Cdigo do Consumidor. Diante do quadro, concluo que no est prejudicada a ao direta de inconstitucionalidade.

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22/02/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL V O T O

(SOBRE PRELIMINAR DE PREJUDICIALIDADE)

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA: Senhor Presidente, a caracterizao das operaes financeiras tambm como operaes de fornecimento e consumo tinha por fundamento principal os arts. 170 e 192 da Constituio, que demarcavam a matria relativa ordem econmica e ordem financeira. Na antiga redao, o art. 192 trazia alguns elementos que permitiam reduzir a vagueza do campo de competncia para estruturao do sistema financeiro nacional. Por exemplo, a disciplina do sistema financeiro nacional inclua a autorizao para o funcionamento das instituies financeiras, assegurado s instituies bancrias oficiais e privadas acesso a todos os instrumentos do mercado financeiro bancrio, sendo vedada a essas instituies a participao em atividades no previstas na autorizao de que trata este inciso (art. 192, I). A modificao do art. 192 promovida pela Emenda Constitucional 40/2003 resultou na remoo de elementos que permitiam caracterizar o mbito das normas do sistema financeiro

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ADI 2.591 / DF nacional, limitando-se definio da lei complementar como instrumento para dispor sobre o assunto, de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compem. A alterao constitucional aumentou, portanto, o grau de vagueza do campo de competncia relativo ao sistema financeiro nacional. A EC 40/2003, contudo, no aglutinou a competncia para instituio financeiras financeiro de regras de controle para e monitoramento sobre o das operaes sistema a

competncia As

dispor

prprio

nacional.

operaes

financeiras

continuam

representar operaes em que h fornecimento oneroso, com intuito lucrativo, de uma prestao. Como operao econmica, a operao financeira tambm se submete aos mecanismos de defesa do consumidor, sem prejuzo da aplicao de normas especficas relativas ao aspecto financeiro da operao. Mantida a distino, no excludente, entre a matria

constitucional prpria das relaes de consumo e a matria relativa ao sistema financeiro nacional, dado que uma mesma operao pode ostentar ambas as caractersticas, permanece o parmetro

constitucional de julgamento, que se resume incluso ou no da proteo da relao de consumo em operaes financeiras no campo do sistema financeiro nacional.

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ADI 2.591 / DF No h, portanto, perda do interesse processual ou do objeto da presente ao direta de inconstitucionalidade em razo da supervenincia da EC 40/2003.

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22/02/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL

V O T O (S/PRELIMINAR DE PREJUDICIALIDADE DA AO)

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - Senhor Presidente, a mim, ao contrrio, o que Vossa Excelncia chama de enxugamento do artigo 192 da Constituio, parece-me que a EC 40 alterou

substantivamente o parmetro constitucional desta ao direta.

Basta

considerar

aqui

voto

anterior

do

eminente

Relator, o Ministro Carlos Velloso, quando exclui no, as operaes bancrias, em geral, mbito de proteo do Cdigo do Consumidor: dela s exclui a fixao de juros, com base na previso

constitucional ento vigente do limite de 12% para os juros reais que, na ADI n 4, se considerou norma de eficcia limitada, a

depender de complementao por lei complementar.

Creio que a subtrao desta malsinada previso constitucional de juros altera substancialmente o parmetro e no permite a continuidade do julgamento.

Por isso, com as vnias dos eminentes Colegas, dou por prejudicada a ao direta.

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ADI 2.591 / DF

Nc.

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22/02/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Ministro Pertence, a questo dos juros no seria um aspecto envolvido na espcie - e no haveria, na verdade, o confronto, considerada a regncia do grande todo, o Sistema Financeiro Nacional, pela lei complementar - ou parte da prpria atividade desenvolvida? O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE Creio que no. Parto, mesmo, das acerbas crticas que se dirigiram a este 3 no sentido de que era uma insanidade prever-se, na estrutura global do Sistema Financeiro, um limite fixao de juros. No era necessariamente, para a maior parte dos comentadores, no deveria ser componente desta regulao geral do Sistema Financeiro Nacional.

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22/02/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO - Senhor Presidente, tenderia a acompanhar a divergncia caso realmente houvesse vinculao maior causa de pedir. Mesmo assim, constato que a inicial apresentada pela Confederao Nacional do Sistema Financeiro versa tambm sobre o que seria o conflito do Cdigo do Consumidor com a prpria cabea do artigo 192 da Constituio Federal. Continuo convencido de que a problemtica dos juros era um dos aspectos podemos dizer assim - envolvidos na espcie. Por isso, mantenho o voto, admitindo o macroprocesso.

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22/02/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL

DEBATE

O SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO O Ministro Seplveda Pertence lembrava, numa das primeiras discusses sobre o tema, que isso seria - numa linguagem bem simples propaganda enganosa.

O SENHOR MINISTRO NELSON JOBIM (PRESIDENTE) Ou tentativa.

O SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO Ou pelo menos tentativa, que no poderia ficar margem da proteo do Cdigo.

O SENHOR MINISTRO NELSON JOBIM (PRESIDENTE) lgico, est dentro do critrio de proteo. Isso est fora da atividade do Banco Central, agora, no a exclui. No quer dizer que o Banco Central no possa concorrentemente, tambm, operar nessa rea. Mas o fato que no pode a atividade do Banco Central eventualmente existente nesse setor, atravs de suas resolues, de ordens de servio, etc., excluir a interveno dos rgos de proteo do consumidor, a atividade seria concorrente, mas no excludente.

O SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO Tive cincia da interveno do Ministro Seplveda Pertence, no estava de corpo presente, aqui, no era Ministro da Casa, por intermdio das notas taquigrficas.

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22/02/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL

DEBATE

O SENHOR MINISTRO NELSON JOBIM (PRESIDENTE) - Vamos admitir que, dentro desse conflito existente, o legislador fixe na lei complementar do sistema financeiro e atribua ao Banco Central as funes de proteo ao consumidor nos servios bancrios. Perguntaria: isso da competncia do sistema financeiro?

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE J se sustentou a srio, neste Tribunal, que exigncia de sanitrio em agncia bancria sistema financeiro.

O SENHOR MINISTRO NELSON JOBIM (PRESIDENTE) lgico. Ou fazer aquele nosso exemplo clssico no de banco, mas que era extraordinrio do Gallotti, quando dizia que as regras de progresso ou de avano de progresso funcional poderiam levar, aqui, o barbeiro do necrotrio a se transformar em mdico legista.

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TRIBUNAL PLENO

EXTRATO DE ATA
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL RELATOR ORIGINRIO RELATOR PARA O ACRDO REQUERENTE ADVOGADOS REQUERIDO REQUERIDO : MIN. CARLOS VELLOSO : MIN. EROS GRAU : CONFEDERAO NACIONAL DO SISTEMA FINANCEIRO - CONSIF : IVES GANDRA S. MARTINS E OUTROS : PRESIDENTE DA REPBLICA : CONGRESSO NACIONAL

Deciso : Aps o voto do Senhor Ministro Carlos Velloso, Relator, emprestando ao 2 do artigo 3 da Lei 8.078, de 11 de setembro de 1990, interpretao conforme a Carta da Repblica, para excluir da incidncia a taxa dos juros reais nas operaes bancrias, ou a sua fixao em 12% (doze por cento) ao ano, e do voto do Senhor Ministro Nri da Silveira, julgando improcedente o pedido formulado na inicial, solicitou vista o Senhor Ministro Nelson Jobim. Falaram, pela Confederao Nacional do Sistema Financeiro CONSIF, o Professor Ives Gandra da Silva Martins, e, pela Advocacia-Geral da Unio, o Dr. Walter do Carmo Barletta. Presidncia do Senhor Ministro Marco Aurlio. Plenrio, 17.4.2002. Deciso: Renovado o pedido de vista do Senhor Ministro Nelson Jobim, justificadamente, nos termos do 1 do artigo 1 da Resoluo n 278, de 15 de dezembro de 2003. Presidncia do Senhor Ministro Maurcio Corra. Plenrio, 28.04.2004. Deciso: Preliminarmente, o Tribunal, por unanimidade, indeferiu o requerimento do IDEC-Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor. Ausente, justificadamente, nesta preliminar, o Senhor Ministro Celso de Mello. O Tribunal, por maioria, entendeu no estar prejudicada a ao, vencidos os Senhores Ministros Seplveda Pertence, Eros Grau e Carlos Britto. Aps o voto do Senhor Ministro Nelson Jobim (Presidente), que acompanhava o voto do relator pela procedncia parcial da ao, para dar interpretao conforme a Constituio, e do voto do Senhor Ministro Nri da

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ADI 2.591 / DF Silveira, que a julgava improcedente, pediu vista dos autos o Senhor Ministro Eros Grau. Ausente, justificadamente, neste julgamento, o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Plenrio, 22.02.2006.

Presidncia do Senhor Ministro Nelson Jobim. Presentes sesso os Senhores Ministros Seplveda Pertence, Celso de Mello, Marco Aurlio, Ellen Gracie, Gilmar Mendes, Cezar Peluso, Carlos Britto, Joaquim Barbosa e Eros Grau. Procurador-Geral da Repblica, Dr. Antnio Fernando Barros e Silva de Souza.

Luiz Tomimatsu Secretrio

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04/05/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL VOTO-VISTA

SENHOR

MINISTRO

Eros

Grau:

Tentarei

ser

objetivo.

Quanto ofensa --- na expresso inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria, do 2 do art. 3 do CDC --ao princpio da razoabilidade, anoto desde logo que ela, tal qual a proporcionalidade, no constitui um princpio. Como observei em outra oportunidade1, uma e outra, razoabilidade e proporcionalidade, so postulados normativos da interpretao/aplicao do direito --um novo nome dado aos velhos cnones da interpretao, que a nova hermenutica despreza --- e no princpios. E assim ainda que a nossa doutrina e certa jurisprudncia pretendam aplic-los, como se princpios fossem, a casos concretos, de modo a atribuir ao Poder Judicirio capacidade de "corrigir" o legislador. Isso me parece inteiramente equivocado, mesmo porque importa desataviada afronta ao princpio --- este sim, princpio --- da harmonia e equilbrio entre os Poderes. De modo que no se sustenta a tentativa, da requerente da ADI, de inovar texto normativo [o Cdigo de Defesa do Consumidor] no mbito do Judicirio, pretendendo que este atue usurpando competncia legislativa. O que se admite, unicamente, a aplicao, pelo Judicirio, da razoabilidade como instrumento de eqidade. Mas isso no no momento da produo da norma jurdica, porm no instante da norma de deciso2.

e discurso sobre a interpretao/aplicao do direito, 3 edio, Malheiros Editores, So Paulo, 2.005, pgs. 183 e ss. 2 Vide meu O direito posto e o direito pressuposto, 6 edio, Malheiros Editores, So Paulo, pgs. 280 e ss.

Ensaio

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ADI 2.591 / DF 2. a No h dvida, de outra parte, quanto circunstncia de exigncia de lei complementar veiculada pelo artigo 192 da

Constituio abranger apenas o quanto respeite regulamentao --permito-me exorcizar o vocbulo regulao, em razo do tanto de ambigidade que enseja --- regulamentao, dizia, da estrutura do sistema. O sistema haveria de estar a servio da promoo do

desenvolvimento equilibrado do Pas e dos interesses da coletividade --- diz o preceito --- e, para tanto, a Constituio impe sua regulamentao por lei complementar. Mas apenas isso. Os encargos e obrigaes impostos pelo Cdigo de Defesa do Consumidor s

instituies financeiras, atinentes prestao de seus servios a clientes --isto , atinentes explorao das atividades dos

agentes econmicos que a integram, todas elas, operaes bancrias e servios bancrios, na dico do Ministro Nelson Jobim --- esses encargos e obrigaes poderiam perfeitamente, como o foram, ser

definidos por lei ordinria. Neste ponto permito-me ainda discordar do que se afirmou anteriormente, na observao de que o texto do artigo 192 incorpora expresso que deveria constar da exposio de motivos da lei. A mim parece incompreensvel possa algum negar fora normativa a esta autntica estabelece norma-objetivo3 os fins a consagrada no texto pelo constitucional, sistema que

serem

perseguidos

financeiro

nacional, a promoo do desenvolvimento equilibrado do Pas e a realizao dos interesses da coletividade.

3.

Parece-me

oportuno,

de

outra

banda,

considerarmos

argumento desenvolvido em memorial, segundo o qual a lei especial, como tal entendida, no caso, uma resoluo do Conselho Monetrio

Vide meu Ensaio e discurso direito, cit., pgs. 128 e ss.

sobre

interpretao/aplicao

do

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ADI 2.591 / DF Nacional, afastaria a aplicao da lei geral, vale dizer, do Cdigo de Defesa do Consumidor. O artigo 4, inciso VIII, da Lei n. 4.595/64 estabelece que compete ao Conselho Monetrio da Nacional, Repblica segundo (redao diretrizes da Lei n.

estabelecidas

pelo

Presidente

6.045/74), [r]egular a constituio, funcionamento e fiscalizao dos que exercerem atividades subordinadas a esta lei, bem como a aplicao das penalidades previstas. O vulgo, quem no versado nos meandros do direito

supe, equivocadamente, que o Banco Central quem dispe sobre esta matria. No assim, contudo. O titular do exerccio da chamada capacidade normativa de conjuntura4 o Conselho Monetrio Nacional. O Banco Central limita-se a dar publicidade s deliberaes do

colegiado. A significado, questo no a considerar do preceito respeita -- determinao , no do

contexto

isto

mencionado

artigo 4, inciso VIII --- do vocbulo funcionamento. unicamente sobre esta matria que o Conselho Monetrio Nacional est autorizado a dispor texto normativo. Os que exercem atividades subordinadas Lei n. 4.595/64 so as instituies financeiras. que se Logo, do funcionamento portanto, das

instituies desempenho

financeiras suas

trata. pelas

Podemos,

dizer: O

de

atividades

instituies

financeiras.

Conselho Monetrio Nacional regula o desempenho de suas atividades pelas instituies financeiras. O vocbulo funcionamento , porm, mais forte, na medida em que expressivo da circunstncia de as

instituies cumprirem uma funo no quadro do sistema financeiro nacional.

Vide meu O direito posto e o direito pressuposto, cit., pgs. 231233.

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ADI 2.591 / DF O vocbulo tem a virtude de tornar bem explcito o fato de a lei ter estabelecido que para funcionar, para desempenhar a atividade de intermediao financeira, a empresa dever cumprir o que determina o Conselho Monetrio Nacional no que concerne a sua adequao a esse desempenho. Vale dizer, quanto ao nvel de capitalizao, solidez patrimonial, aos negcios que poder realizar [por exemplo, cmbio, captao de depsitos vista, etc.], sua constituio de conformidade com as regras legais [lei das sociedades annimas, com todas as suas implicaes]. Entrando em funcionamento, a instituio financeira, merc da autorizao que para tanto recebeu, pode exercer determinadas atividades, v.g., captar depsitos vista, pagar benefcios previdencirios, captar poupana, receber tributos. Essas atividades devero ser, no entanto, desempenhadas no quadro das determinaes dispostas pelo rgo normativo [v.g., tipos de operaes permitidas ou vedadas; volumes a serem aplicados nessa ou naquela modalidade de crdito; posies cambiais (nveis) a serem cumpridas e negcios dessa natureza que podem ou no ser contratados]. Digo mais: esse exerccio h de ser empreendido de modo que a empresa --- isto , a instituio financeira --- funcione em coerncia com certas diretrizes de polticas pblicas, suas prerrogativas sendo exercidas conforme definies, estruturais e conjunturais, que as delimitam [v.g., recolhimentos compulsrios, encaixe obrigatrio]. V-se bem, destarte, que a funo das instituies financeiras sistmica, vale dizer, respeita ao seu desempenho no plano do sistema financeiro. Ainda em outros termos, essa funo somente pode ser cumprida no plano do sistema financeiro. Ora, o Conselho Monetrio Nacional competente apenas para regular --- alm da sua constituio e da sua fiscalizao --o funcionamento das instituies financeiras, isto , o desempenho de suas atividades no plano do sistema financeiro. Tudo quanto

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ADI 2.591 / DF exceda esse desempenho no pode ser objeto de regulao por ato normativo produzido pelo Conselho Monetrio Nacional. Por isso as resolues que dispem sobre a proteo do consumidor dos servios prestados pelas instituies financeiras --resoluo n. 2.878, de 26 de julho, alterada pela de n. 2.892, de 27 de setembro, ambas de 2.001 --- so francamente ilegais. Como essa matria que excede o funcionamento das instituies financeiras, inadmissvel afirmar-se que suas disposies obrigam em virtude de lei5, eis que o artigo 4, inciso VIII, da Lei n. 4.595/64 no autoriza ao Conselho Monetrio Nacional o exerccio de capacidade normativa de conjuntura em relao a ela. Permitam-me insistir neste ponto: a expedio de atos normativos pelo Banco Central, quando no respeitem ao funcionamento das instituies financeiras, abusiva, consubstancia afronta desmedida legalidade. Francamente ilegais as resolues, o argumento segundo o qual a resoluo n. 2.878 excluiria a aplicao do Cdigo de Proteo do Consumidor porque a lei especial afasta a geral --argumento de que se lana mo em memorial, com expressa aluso a um voto meu nos autos do RE n. 351.750 --- francamente ilegais as resolues, dizia, o argumento perece.

4.

Tambm no resta dvida no que tange caracterizao do

cliente de instituio financeira como consumidor, para os fins do artigo cliente 170 , da Constituio do uma Brasil. relao A relao de entre banco e

nitidamente,

consumo,

protegida

constitucionalmente [arts. 3, XXXII e 170, V, da CB/88]. Como observei tambm em outra oportunidade6, o Cdigo define consumidor, fornecedor, produto e servio. Entende-se
5

Vide meus votos nas ADIs 3.090 e 3.100 e meu O direito posto e o direito pressuposto, cit., pgs. 244 e segs. 6 Definio legal de consumidor, in Repertrio IOB de jurisprudncia, 2 quinzena de janeiro de 1.991, n. 2/91, pg. 42.

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ADI 2.591 / DF como consumidor, como fornecedor, como produto e como servio, para os efeitos do Cdigo de Defesa do Consumidor, o que descrito est no seu art. 2 e no seu art. 3 e 1 e 2. Intil, diante disso, qualquer esforo retrico desenvolvido com base no senso comum ou em disciplinas cientficas para negar os enunciados desses preceitos normativos. No importa seja possvel comprovar, por a + b, que tal ente ou entidade no pode ser entendido, economicamente, como consumidor ou fornecedor. O jurista, o profissional do direito no perde tempo em cogitaes como tais. Diante da definio legal, fora acat-la. Cuide apenas de pesquisar os significados dos vocbulos e expresses que compem a definio e de apurar da sua coerncia com o ordenamento constitucional. O art. 2 do Cdigo diz que consumidor toda pessoa fsica ou jurdica que adquire ou utiliza produto ou servio como destinatrio final. E o 2 do art. 3 define como servio qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remunerao, inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria, salvo as decorrentes das relaes de carter trabalhista. Assim temos que, para os efeitos do Cdigo do Consumidor, consumidor, inquestionavelmente, toda pessoa fsica ou jurdica que utiliza, como destinatrio final, atividade bancria, financeira e de crdito. Isso no apenas me parece, como efetivamente , inquestionvel. Por certo que as instituies financeiras esto, todas elas, sujeitas ao cumprimento das normas estatudas pelo Cdigo de Defesa do Consumidor.

5.

certo, no entanto, que o 2 do art. 3 do Cdigo de

Defesa do Consumidor h de ser interpretado em coerncia com a Constituio. Para tanto se impe sejam excludas da abrangncia por seus efeitos determinao do custo das operaes ativas e da

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ADI 2.591 / DF remunerao das operaes passivas praticadas por instituies financeiras na explorao da intermediao de dinheiro na economia. A respeito dessa matria deve dispor o Poder Executivo, a quem incumbe fiscalizar as operaes de natureza financeira, o que envolve a fixao da taxa base de juros praticvel no mercado financeiro. A fixao dessa taxa no pode ser operada seno desde a perspectiva macroeconmica. Basta a meno, por exemplo, ao poder de multiplicao de moeda circulante em moeda escritural, que os bancos exercem de modo a receber a ttulo de juros, pelo mesmo dinheiro materialmente considerado, em certos casos mais de trs vezes o valor da taxa praticada. O volume de moeda adicional "criado" pelo banco corresponde a moeda escritural, isto , a moeda bancria --moeda que, na dico de Eugnio Gudin7, "s se concretiza nos livros dos bancos, atravs de algarismos que passam de um a outro livro ou de uma a outra coluna. Esses algarismos so animados pela vontade das partes mas no saem dos estabelecimentos de crdito, onde nascem, circulam e desaparecem".

6.

Vou me deter um instante neste ponto, procurando

desvendar essa poderosa capacidade de criao de riqueza abstrata de que os bancos desfrutam. Quando um banco concede emprstimo a algum, utiliza-se, para tanto, de moeda que recebeu de seus depositantes. Assim, admitindo-se que o banco A tivesse recebido um volume total de depsitos igual a 100, algum poderia supor que esse banco [o banco A] estivesse capacitado a contratar emprstimos, com B, C e D, no valor total de 100.

Princpios de Economia Monetria, 1 vol., 7 ed., Agir, Rio de Janeiro, 1.970, pg. 51.

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ADI 2.591 / DF Essa suposio , todavia, equivocada. E isso porque, a qualquer momento, um ou mais titulares de depsitos vista no banco A podero emitir cheques contra o banco depositrio. Logo, evidente que, se no o valor 100, ao menos uma parcela desse valor haver de ser mantida em poder do banco A, a fim de que possa ele, to logo sacados esses cheques, pag-los. Essa parcela do valor 100, mantida em caixa pelo banco A, chamada de encaixe (encaixe bancrio). Evidente que, se supusermos que aqueles depositantes que sacam valores de seus prprios depsitos o fazem para manter consigo os valores sacados, a parcela de encaixe do banco A ser extremamente elevada, em termos percentuais. O quanto restaria para ser emprestado a B, C e D seria praticamente irrelevante.

7.

Sucede, contudo, em primeiro lugar, que os depositantes

no banco A, quando sacam cheques contra o banco depositrio, fazemno, na maioria das vezes, para liquidar obrigaes perante terceiros. E esses terceiros, naturalmente, depositam os cheques que receberam em um banco. Suponha-se somente existisse em determinada localidade o banco A: os credores que receberam cheques sacados contra o banco A iro deposit-los no banco A. Em segundo lugar, ocorre que B, C e D --- tomadores de crdito junto ao banco A --- lanam mo desse crdito para efetuar pagamentos a terceiros, que, por sua vez, depositam os valores recebidos de B, C e D nesse mesmo banco A. Assim, evidente que, ao contrrio do que anteriormente se sups, a parcela de encaixe do banco A, aplicada sobre o volume nominal dos depsitos, no ser necessariamente elevada, em termos percentuais.

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ADI 2.591 / DF Resumindo: encaixe bancrio a parcela de moeda que o banco A mantm em seu poder para atender a eventuais quedas no volume total dos seus depsitos vista.

8.

Isto posto, teremos que, nas circunstncias acima

consideradas, o encaixe do banco A poder ser igual, exemplificativamente, a 20% do volume total dos depsitos vista que tiver recebido. Naquelas circunstncias --- supondo-se existisse somente o banco A em determinada localidade e que nenhum dos titulares de depsito vista nele tivesse sacado valores, contra esses depsitos, para mant-los entesourados consigo, debaixo do colcho -- teremos que:

[i] - originariamente foram depositados 100 no banco A; [ii] - o banco A emprestou 80 a B, C e D; [iii] - os terceiros, que receberam pagamentos de B, C e D, depositaram esses 80 no banco A; [iv] o banco A conservou 20% [= encaixe] desses 80, emprestando 64 a E, F e G; [v] os terceiros, que receberam pagamentos de E, F e G, depositaram esses 64 no banco A; [vi] - o banco A conservou 20% [= encaixe] desses 64, emprestando, em nmeros redondos, 51 a H, I e J; [vii] - os terceiros, que receberam pagamentos de H, I e J, depositaram esses 51 no banco A; [viii] - o banco A conservou 20% [= encaixe] desses 51, emprestando, em nmeros redondos, 40 a K, L e M; [ix] - os terceiros, que receberam pagamentos de K, L e M, depositaram esses 40 no banco A.

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ADI 2.591 / DF O banco A, assim, a partir dos 100 recebidos em moeda circulante de seus originrios depositantes, ter emprestado 235, multiplicando por mais do que dois aquela quantidade de moeda circulante; ter 335 em depsito, recebidos de seus originrios depositantes e dos terceiros que receberam pagamentos de B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L e M. Eis como o banco A, a partir dos 100 que recebeu de seus originrios depositantes em moeda circulante, pode "criar" um volume de moeda adicional no valor de 235.

9.

O fato de, em verdade, no ser o banco A o nico

existente, ainda que em uma determinada localidade ideal, em nada altera a exposio at esse ponto produzida. E assim porque, ainda que alguns dos terceiros que receberam pagamentos de B a M e dos originrios titulares de depsitos vista no banco A no sejam clientes do banco A --- mas sim do banco X e do banco Y --- B e todos os demais, at M, e aqueles originrios titulares de depsitos vista no banco A em determinado momento recebero pagamentos em cheques sacados contra os bancos X e Y e os depositaro no banco A. A compensao entre crditos e dbitos recprocos ento feita nas chamadas cmaras de compensao.

10.

Essa monumental multiplicao de moeda produzida pelos

bancos sempre gera efeitos sensveis, mas extremamente exacerbados, extremamente exacerbados quando a taxa de juros elevada, como ocorre entre ns. Altas taxas de juros incidindo sobre uma base de depsitos inmeras vezes multiplicada --- para ficar somente no tema dos juros, sem avanar para o das tarifas --- vale dizer, multiplicao de moeda a taxas elevadssimas, isso que explica o mais do que monumental lucro dos bancos, cujos montantes, por uma

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ADI 2.591 / DF notvel coincidncia, foram divulgados pela imprensa no dia seguinte sesso plenria, desta Corte, na qual votou o Ministro Nelson Jobim, 22 de fevereiro passado. Um deles lucrou cinco bilhes e meio em 2.005. A circunstncia de a taxa de juros ao consumidor ser muito elevada entre ns explica apenas parcialmente esse lucro que causa espanto. No anexo ao voto do Ministro Nelson Jobim l-se que essa taxa --- taxa de juros ao consumidor [repito: ao consumidor!] -- em 2.005 era de 56,85% ao ano. Na verdade, porm, o sistema bancrio, no seu conjunto, recebe muito mais do que merc esses do 56,85% ao ano da pelo crdito de que

concede,

visto

que,

expediente

criao

moeda

escritural, empresta mais de uma vez o mesmo dinheiro que recebeu de seus depositantes. No exemplo de que h pouco me vali, 100 recebidos em depsito a vista so transformados em 235, o que elevaria os juros percebidos pelo banco A de 56,85% a 133,59% ao ano. E, notem bem, meu exemplo discreto, eis que em certos casos a quantidade de depsitos chega a ser multiplicada por trs, o que elevaria a taxa de juros ao consumidor a mais de 170% ao ano.

11.

Ora, essa poderosa capacidade de criao de riqueza

abstrata no pode ficar sujeita a administrao desde a perspectiva das relaes microeconmicas, sob pena de comprometimento dos objetivos que o artigo 192 da Constituio visa a realizar, o desenvolvimento equilibrado do Pas e a satisfao do interesse da coletividade. Importa, no entanto, tambm considerarmos o descompasso existente entre a taxa de juros SELIC e as taxas efetivamente impostas pelos bancos a seus clientes. Taxa de juros SELIC a taxa mdia ajustada dos financiamentos dirios apurados no Sistema

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ADI 2.591 / DF Especial de Liquidao e Custdia (SELIC), para ttulos federais8. denominada bsica para o mercado9 por ser aquela que o Estado, devedor peculiar, paga por seu endividamento e ao mesmo tempo sinaliza a poltica monetria implementada pelo Banco Central. Pois bem, a taxa de juros SELIC resulta amplamente ultrapassada nas contrataes de crditos concedidos pelos bancos a todos os seus clientes, consumidores ou empresas, pessoas fsicas ou jurdicas, precisamente aquelas contrataes que operam a multiplicao de moeda e sua transformao em moeda escritural. Deveras, a mera e simples comparao entre o montante da chamada taxa SELIC --- que, sem nenhuma dvida, bastante elevada, se a considerarmos em relao praticada em outros pases --- e a soma da efetivamente cobrada no plano de cada negcio individualmente considerado celebrado com os tomadores de crdito evidencia ser indispensvel o efetivo controle da composio dessa soma. E no apenas nas hipteses de relao entre banco, fornecedor de crdito, e cliente, pessoa fsica, seno tambm quando se trate de pequena ou mdia empresa. Pois aqui se instala --- e de modo pronunciado --- uma relao de dominao, em cujo plo ativo comparecem os bancos, no plo passivo, suportando-a, o devedor. Em certos casos, autnticas situaes de dependncia econmica. O cliente do banco coloca-se sob os efeitos de uma relao de dominao, inclusive a que o abarca quando compelido a depositar em uma instituio financeira suas poupanas. Desejo dizer, com isso, que o Banco Central est vinculado pelo dever-poder
8 9

Cf. a Circular 2.900/99, do Banco Central. Diz o artigo 13 da Lei n. 9.065/95: A partir de 1 de abril de 1995, os juros de que tratam a alnea c do pargrafo nico do art. 14 da Lei n 8.847, de 28 de janeiro de 1994, com a redao dada pelo art. 6 da Lei n 8.850, de 28 de janeiro de 1994, e pelo art. 90 da Lei n 8.981, de 1995, o art. 84, inciso I, e o art. 91, pargrafo nico, alnea a.2, da Lei n 8.981, de 1995, sero

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ADI 2.591 / DF de controlar vigorosamente a definio contratual do custo das operaes ativas e da remunerao das operaes passivas praticadas por instituies financeiras no desempenho da intermediao de dinheiro na economia. Da porque tenho como indispensvel a coibio de abusos praticados quando instituies financeiras acrescentam taxa base de juros, a chamada taxa SELIC, taxas adicionais de servios e outros que tais. Vale dizer: tudo quanto exceda a taxa base de juros, os percentuais que a ela so adicionados e findam por compor o spread bancrio, tudo isso pode e deve ser controlado pelo Banco Central e, se o caso, pelo Poder Judicirio. No incide, contudo, sobre esta matria --- repito: definio do custo das operaes ativas e da remunerao das operaes passivas praticadas por instituies financeiras no desempenho da intermediao de dinheiro na economia --- no incide, dizia eu, o micro sistema do Cdigo de Defesa do Consumidor, mas sim o Cdigo Civil. O fato que tudo quanto exceda o patamar da taxa SELIC pura relao contratual. Por bvio, a abusividade e a onerosidade excessiva na composio contratual dessa taxa, alm de outras distores, so passveis de reviso nos termos dos preceitos aplicveis do Cdigo Civil --- e, repito ainda, no somente em benefcio do cliente pessoa fsica, mas tambm em especial das pequenas empresas, em relao s quais a dependncia econmica pode estar francamente caracterizada. necessrio no perdermos de vista o poder do oligoplio constitudo pelas instituies financeiras, capazes de, na multiplicao de moeda circulante em moeda escritural, produzir bem pblico. O que acima demonstrei, explicando os mecanismos de criao de moeda escritural e como esto constitudos os lucros das instituies financeiras, impressionante.

equivalentes taxa referencial do Sistema Especial de Liquidao e de Custdia - SELIC para ttulos federais, acumulada mensalmente.

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ADI 2.591 / DF

12.

No acompanho o voto do eminente Ministro Nelson Jobim,

que faz distino entre operaes bancrias e servios bancrios, para excluir plenamente da incidncia da norma veiculada pelo 2 do artigo 3 da Lei n. 8.078/90 as primeiras, o que, em rigor, equivale a dar-se procedncia ao direta. Com efeito, afastadas as operaes bancrias, o Cdigo de Defesa do Consumidor incidiria unicamente, na dico do Ministro Nelson Jobim, sobre servios autnomos prestados pelo banco, tal como outro prestador qualquer, recebendo remunerao especfica por esse servio [custdia de valores, caixa de segurana, cobrana de ttulos, remessas financeiras, compra e venda de ttulos e outras desse estilo]. Por outro lado, afirmar que os clientes bancrios das operaes bancrias estariam submetidos a sistema prprio de proteo dizer que no esto protegidos, visto que as resolues n. 2.878 e n. 2.892/2001 afrontam escancaradamente o princpio da legalidade. A proteo dos clientes bancrios nas operaes bancrias no matria atinente ao funcionamento das instituies financeiras. Essas resolues so despidas de significao normativa, so --- para lembrar Fernando Pessoa --- so papel escrito com tinta, onde est indistinta a diferena entre nada e coisa nenhuma.

Sendo assim, julgo parcialmente procedente a ADI, de modo porm diverso do que o fez o Ministro Carlos Velloso, para o fim exclusivo de afastar a exegese que submeta s normas da Lei n. 8.078/90 --- Cdigo de Defesa do Consumidor --- a definio do custo das operaes ativas e a remunerao das operaes passivas praticadas por instituies financeiras no desempenho da intermediao de dinheiro na economia. Isso sem prejuzo do controle, pelo Banco Central, e do controle e reviso pelo Poder

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ADI 2.591 / DF Judicirio, nos termos do disposto no Cdigo Civil, de eventual abusividade, onerosidade excessiva ou outras distores na composio contratual da taxa de juros, no que tange ao quanto exceda a taxa base.

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04/05/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL

reviso de apartes dos Senhores Ministros SEPLVEDA PERTENCE, CARLOS BRITTO, EROS GRAU, MARCO AURLIO e CELSO DE MELLO.

V O T O

O Grau,

SENHOR que

MINISTRO Vossa

SEPLVEDA

PERTENCE

Ministro com a

Eros

gostaria

Excelncia

explicasse,

clareza

didtica de que hoje est possudo, a exata diferena entre o seu voto e a do Ministro Carlos Velloso, para que ns, leigos, possamos acompanhar.

O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO Eu iria fazer essa pergunta, exatamente. O SENHOR MINISTRO EROS GRAU No voto do Ministro Carlos Velloso h uma diferena de nuance apenas. No sentido prtico vai dar o mesmo resultado.

SENHOR

MINISTRO

SEPLVEDA

PERTENCE

Porque

ele

limitava o problema taxa de juros.

O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO -

Deixava do lado de

fora do Cdigo de Defesa do Consumidor a taxa de juros.

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ADI 2.591 / DF O SENHOR MINISTRO EROS GRAU Estou fazendo a mesma coisa.

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE quela poca era expresso que isso era matria reservada lei complementar.

O SENHOR MINISTRO EROS GRAU A situao era diferente na poca, porque no tinha havido emenda e tudo o mais. H duas coisas que pretendi precisar aqui: estou

afastando qualquer exegese que submeta ao Cdigo do Consumidor; e referindo-me definio do custo das operaes ativas e da

remunerao das operaes passivas. Esse ponto no ficou claro. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Vossa Excelncia me permite. O Cdigo, em si, no disciplina a definio dos custos e da remunerao. O SENHOR MINISTRO EROS GRAU verdade. Por isso estou afastando a exegese. essa a nuance.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: No pareceria que o Ministro EROS GRAU estaria, no fundo, julgando improcedente a ao direta?

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO No sentido do voto do ministro Nri da Silveira.

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ADI 2.591 / DF

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: No sentido do voto do Ministro NRI DA SILVEIRA, que a julgou improcedente. O Ministro CARLOS VELLOSO, por sua vez, julgou-a parcialmente procedente, para, sem reduo de texto, excluir, do mbito de incidncia normativa do Cdigo de Defesa do Consumidor, apenas a questo pertinente aos juros.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Porque a Constituio remetia a lei complementar.

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE Porque, naquela poca, isso era matria de reserva explcita lei complementar; mas o parmetro mudou. Tudo se resume, hoje, ao que Vossa Excelncia, Ministro Eros Grau, chamou de norma-objetivo, do atual artigo 192.

O SENHOR MINISTRO EROS GRAU Exatamente, s a norma-objetivo.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Por isso, tenho a impresso de que os fundamentos do voto do Ministro EROS GRAU s podem conduzir, quanto parte dispositiva, improcedncia integral da ao.

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE A fundamentao deixaria claro, e no se poderia acrescer legislao ordinria do

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ADI 2.591 / DF consumidor o problema de fixao dos custos das operaes bancrias. Mas, hoje, no existe essa fixao no CDC.

O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO Sem nenhuma interpretao conforme. O SENHOR MINISTRO EROS GRAU verdade. O SENHOR MINISTRO EROS GRAU O efeito prtico exatamente esse.

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE Porque temos hoje um dado positivo: o Cdigo de Defesa do Consumidor em vigor; e so aquelas normas positivas postas que constituem o objeto normativo do dispositivo impugnado. Agora, claro que a fundamentao do seu voto deixa magnificamente claro que no se pode aditar ao Cdigo de Defesa do Consumidor uma lei de taxas de juros ou de custos de operaes bancrias, porque isso necessariamente envolvido na poltica

macroeconmica.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Ento, esperemos que o legislador venha a atuar em tal sentido, para exercermos a glosa. Por enquanto no se tem, no Cdigo do Consumidor, qualquer disciplina.

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE Quando o artigo diz que inclui o servio bancrio, para os efeitos das normas existentes no prprio Cdigo.

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ADI 2.591 / DF

O SENHOR MINISTRO EROS GRAU Estamos deixando bem claro que essa matria que l no est, efetivamente l no deveria estar.

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE L no deveria estar, mas isso est na fundamentao.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO que, passados quinze anos da vigncia do Cdigo, qualquer coisa que se proclame, mitigando esse mesmo Cdigo, somente gerar, a esta altura, dvidas, principalmente no campo da remunerao, dos emprstimos e dos servios. O SENHOR MINISTRO EROS GRAU Essa uma matria continuo a insistir que quem deve cuidar dela o Banco Central.

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE Sim, Ministro. Ento, est pronta, no seu voto, a procedncia de uma ao direta, que se viesse a propor contra uma lei ordinria que se intrometesse na fixao dos custos das operaes ativas e passivas das

instituies financeiras.

O SENHOR MINISTRO EROS GRAU Se a Corte toda me acompanha. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO De qualquer forma, o Congresso deve agradecer a assessoria.

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ADI 2.591 / DF O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE Eu estava, desde o incio, pronto a acompanhar o Ministro Carlos Velloso, mas, ali, tinha-se uma base normativa especfica. O 3 do artigo 192 da Constituio inclua o problema dos juros reais como matria de reserva lei complementar. Isso desapareceu, porm.

Hoje, nem o Cdigo de Defesa do Consumidor, nem qualquer outra lei ordinria, cuida da fixao dos custos a que Vossa

Excelncia se refere. Da, a observao do Ministro Celso de Mello; ns no estamos avalizando nenhuma lei futura.

O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO Como disse o Ministro Celso de Mello, exatamente, de que o voto do Ministro Eros Grau vai da linha do voto do Ministro Nri da Silveira que pela improcedncia total da ADI, sem nenhuma interpretao conforme. O SENHOR MINISTRO EROS GRAU Evoluo no sentido de acolher, porque chegamos ao mesmo resultado, mas, talvez, de modo mais efetivo.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Vossa Excelncia, portanto, julga improcedente a presente ao direta...

O SENHOR MINISTRO EROS GRAU Julgo improcedente. Chegamos com isso a um consenso; mais uma vez o Colegiado manifesta a sua sabedoria e prudncia.

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04/05/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL V O T O

SENHOR

MINISTRO

JOAQUIM

BARBOSA:

Senhor

Presidente,

entendo que o regramento do sistema financeiro e a disciplina do consumo e da defesa do consumidor podem perfeitamente conviver. Em muitos casos, o operador do direito ir deparar-se com fatos que conclamam a aplicao de normas tanto de uma como de outra rea do conhecimento jurdico. Assim ocorre em razo dos diferentes aspectos que uma mesma realidade apresenta, fazendo com que ela possa amoldar-se aos mbitos normativos de diferentes leis. Um

exemplo corriqueiro disso a aplicabilidade tanto de normas do Cdigo Civil como do Cdigo Penal a um mesmo fato, sem que se possa falar em antinomias ou colises. A Emenda Constitucional 40, na medida em que conferiu maior vagueza disciplina constitucional do sistema financeiro

(dando nova redao ao art. 192), tornou ainda maior esse campo que a professora Cludia Lima Marques denominou dilogos entre fontes no caso, entre a lei ordinria (que disciplina as relaes

consumeristas) e as leis complementares (que disciplinam o sistema financeiro nacional). No h, a priori, por que falar em excluso formal entre essas espcies normativas, mas, sim, em influncias

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ADI 2.591 / DF recprocas, em aplicao conjunta das duas normas ao mesmo tempo e ao mesmo caso, seja complementarmente, seja subsidiariamente, seja permitindo a opo voluntria das partes sobre a fonte prevalente1. Por essas razes, meu voto no mesmo sentido do proferido pelo ministro Nri da Silveira. dizer, a tcnica da interpretao conforme anlise no em me parece aplicvel inexiste ao caso em exame, pois, a numa ser

abstrato,

inconstitucionalidade

pronunciada no art. 3, 2, do CDC. A Lei 8.078/1990 ser sempre aplicvel s relaes de consumo, como exatamente diz o texto legal:

Art. 3 .................................. 2 Servio qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remunerao, inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria, salvo as decorrentes das relaes de carter trabalhistas.

O servios

direito

dos

consumidores

de

produtos na lei

financeiros que regula

e o

bancrios

no

encontra

disciplina

Sistema Financeiro Nacional, porque outro o objetivo desta. O locus adequado a tal disciplina o CDC, previsto no art. 48 do ADCT, com apoio no art. 5, XXXII, da Constituio. Como Repblica, Dr. bem sustentado pelo a ento procurador-geral isolada da de

Geraldo

Brindeiro,

circunstncia

competir ao Banco Central controlar o sistema financeiro nacional


1

MARQUES, Claudia Lima. Trs tipos de dilogos entre o Cdigo de Defesa do Consumidor e o Cdigo Civil de 2002: Superao das antinomias pelo dilogo das fontes. In: Cdigo de Defesa do Consumidor e o Cdigo Civil de 2002:

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ADI 2.591 / DF no pode servir de razo para restringir o direito de ao dos consumidores, legalmente a atuao do Ministrio defender Pblico e de associaes e direitos

constitudas

para

interesses

decorrentes das relaes de consumo, para frustrar, enfim, o prprio princpio da proteo judiciria, garantia fundamental consagrada pela Constituio da Repblica. claro que, numa situao concreta, caso se pretenda aplicar as normas do CDC no sentido de reger o sistema financeiro, tal equvoco deve ser combatido pelos instrumentos adequados, como ressaltou o ministro Nri da Silveira. Isso no significa que o 2 do art. 3 deva ser submetido a declarao de inconstitucionalidade sem reduo de texto, porque, em verdade, o mbito normativo do dispositivo atacado est perfeitamente delimitado, no havendo, em princpio, invaso do mbito reservado lei complementar. Essa

anlise, alis, tornou-se ainda mais casustica aps a promulgao da EC 40/2003, que retirou do art. 192 da Lei Maior o parmetro indicativo da matria a ser regida por lei complementar. De todo modo, como bem salientado no parecer do eminente procurador-geral da Repblica (fls. 1052), a Lei 8.078/1990

preconiza apenas que os contratos no contenham clusulas abusivas, isto , que seja observada a fundamental proteo contratual do consumidor, conferida pelo diploma legal em questo. As normas ali

Convergncias e assimetrias. PFEIFFER, Roberto Augusto Castellanos; PASQUALOTTO, Adalberto [et al.] (Coordenadores). So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.

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ADI 2.591 / DF contidas so, portanto, plenamente aplicveis a todas as relaes de consumo, inclusive aos servios (conceito definido no art. 3, 2, CDC) prestados pelas entidades do Sistema Financeiro Nacional. Do exposto, julgo improcedente a ao direta.

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04/05/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL VOTO

O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - Senhora Presidente, acompanhei os debates, atentamente. Debates que desaguaram em duas correntes de opinio: a do Ministro Nri da Silveira e a do Ministro Carlos Velloso, Relator. Penso que o Ministro Nri foi, no particular, mais feliz quando interpretou o artigo 192 de uma perspectiva dicotmica ou dplice. Ali, h, explicitamente, uma preocupao da Constituio em estruturar o Sistema Financeiro e dispor sobre a edio de uma lei complementar que viesse no s estruturar, como funcionalizar esse Sistema, atuando no campo regulamentar. O que sasse dessa estruturalidade cairia no campo da trivialidade, ou seja, o campo das relaes entre os bancos e seus clientes. Tudo que no se comportasse nesse campo da estruturalidade constitucional sistmico por definio remanesceria para o campo da trivialidade. Chamemos assim para simplificar as coisas. Creio que o Ministro Nri da Silveira foi muito feliz, repito, na interpretao do artigo 192 da Constituio e a concluso de seu voto pela improcedncia da ADI, sem nenhuma possibilidade de interpretao conforme, pareceu-me convincente.

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ADI 2.591 / DF Aqui, nesta assentada, tivemos esses dois magnficos votos dos Ministros Eros Grau e Joaquim Barbosa. De sorte que fico ainda mais pacificado para cravar o meu voto no sentido da improcedncia total da ADI. ** *** **

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04/05/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL

V O T O ANTECIPAO AO VOTO

SENHOR

MINISTRO

SEPLVEDA

PERTENCE

Senhora

Presidente, independente da ateno com que ouvirei, daqui ou fora daqui, o voto do eminente Ministro Cezar Peluso, adianto o meu voto, que pela improcedncia da ao: considero que a norma impugnada, ao caracterizar como relao de consumo aquela entre as instituies financeiras e seus clientes, obviamente est remetendo quela

disciplina positiva contida no Cdigo de Defesa do Consumidor ou na legislao ordinria que, a respeito, esteja em vigor.

A minha nica preocupao por isso a tendncia inicial de acompanhar o voto do Ministro Carlos Velloso era, efetivamente, no afetar o campo normativo do artigo 192, que, poca do incio do julgamento, efetivamente, exclua a taxa de juros reais do mbito da lei ordinria.

Mas

os

votos

aqui

proferidos

hoje

excelente

demonstrao contida no voto do Ministro Eros Grau e, depois, a nfase posta pelo Ministro Joaquim Barbosa na absoluta inexistncia de conflito positivo entre os dois sistemas -, levam-me a evoluir e julgar improcedente a ao, at porque o voto do Ministro Carlos Velloso perdeu a sua base positiva, que era o 3 do artigo 192, na

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ADI 2.591 / DF verso originria, anterior EC 40, que suprimiu todos os

pargrafos do dispositivo.

Por isso, deixo antecipado o meu voto nesse sentido.

Nc.

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TRIBUNAL PLENO

EXTRATO DE ATA
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL RELATOR ORIGINRIO RELATOR PARA O ACRDO REQUERENTE ADVOGADOS REQUERIDO REQUERIDO : MIN. CARLOS VELLOSO : MIN. EROS GRAU : CONFEDERAO NACIONAL DO SISTEMA FINANCEIRO - CONSIF : IVES GANDRA S. MARTINS E OUTROS : PRESIDENTE DA REPBLICA : CONGRESSO NACIONAL

Deciso : Aps o voto do Senhor Ministro Carlos Velloso, Relator, emprestando ao 2 do artigo 3 da Lei 8.078, de 11 de setembro de 1990, interpretao conforme a Carta da Repblica, para excluir da incidncia a taxa dos juros reais nas operaes bancrias, ou a sua fixao em 12% (doze por cento) ao ano, e do voto do Senhor Ministro Nri da Silveira, julgando improcedente o pedido formulado na inicial, solicitou vista o Senhor Ministro Nelson Jobim. Falaram, pela Confederao Nacional do Sistema Financeiro CONSIF, o Professor Ives Gandra da Silva Martins, e, pela Advocacia-Geral da Unio, o Dr. Walter do Carmo Barletta. Presidncia do Senhor Ministro Marco Aurlio. Plenrio, 17.4.2002. Deciso: Renovado o pedido de vista do Senhor Ministro Nelson Jobim, justificadamente, nos termos do 1 do artigo 1 da Resoluo n 278, de 15 de dezembro de 2003. Presidncia do Senhor Ministro Maurcio Corra. Plenrio, 28.04.2004. Deciso: Preliminarmente, o Tribunal, por unanimidade, indeferiu o requerimento do IDEC-Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor. Ausente, justificadamente, nesta preliminar, o Senhor Ministro Celso de Mello. O Tribunal, por maioria, entendeu no estar prejudicada a ao, vencidos os Senhores Ministros Seplveda Pertence, Eros Grau e Carlos Britto. Aps o voto do Senhor Ministro Nelson Jobim (Presidente), que acompanhava o voto do relator pela procedncia parcial da ao, para dar interpretao conforme a Constituio, e do voto do Senhor Ministro Nri da Silveira, que a julgava improcedente, pediu vista dos autos o Senhor

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ADI 2.591 / DF Ministro Eros Grau. Ausente, justificadamente, neste julgamento, o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Plenrio, 22.02.2006.

Deciso: Aps o voto-vista do Senhor Ministro Eros Grau, que julgava improcedente a ao, no que foi acompanhado pelos Senhores Ministros Joaquim Barbosa, Carlos Britto e Seplveda Pertence, este ltimo em antecipao, pediu vista dos autos o Senhor Ministro Cezar Peluso. No participa do julgamento o Senhor Ministro Ricardo Lewandowski por suceder ao Senhor Ministro Carlos Velloso que j proferiu voto. Ausente, justificadamente, neste julgamento, o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Presidncia da Senhora Ministra Ellen Gracie. Plenrio, 04.05.2006.

Presidncia da Senhora Ministra Ellen Gracie. Presentes sesso os Senhores Ministros Seplveda Pertence, Celso de Mello, Marco Aurlio, Gilmar Mendes, Cezar Peluso, Carlos Britto, Joaquim Barbosa, Eros Grau e Ricardo Lewandowski. Vice-Procurador-Geral da Repblica, Dr. Roberto Monteiro Gurgel Santos.

Luiz Tomimatsu Secretrio

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07/06/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL

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ADI 2.591 / DF

VOTOVISTA

O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO: 1. Serei breve, porque as questes centrais do caso j foram objeto de meticulosas discusses que antecederam este voto-vista. Pretende a autora ver declarada a inconstitucionalidade da expresso inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria, constante do art. 3, 2, do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n 8.078, de 11.09.1990), que teria includo tais atividades no conceito de servio, submetendo-as, por conseguinte, incidncia das normas tuitivas do consumidor. Argi, em sntese, a existncia de vcio formal, radicado na imposio de maiores encargos, obrigaes e responsabilidades s instituies do sistema financeiro por meio de lei ordinria, e de vcio material, decorrente de ofensa aos princpios do devido processo legal substantivo e da razoabilidade, por inobservncia das peculiaridades das atividades financeiras, cujas relaes no seriam equiparveis s de consumo.

2.

Estou em que no colhe a afirmao da autora, segundo a qual a

lei ordinria pretendeu alcanar relaes prprias do Sistema Financeiro Nacional, invadindo campo reservado lei complementar,

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ADI 2.591 / DF alm de violar o art. 5, LIV, da Constituio Federal, lesionando o princpio do devido processo legal ( 14 da inicial). que as normas em contraste aparente, que so o CDC e a lei organizadora do sistema financeiro (Lei n 4.595/64) tm mbitos distintos de aplicao, enquanto se definem estes pelo conjunto dos fatos que correspondem s hipteses legais (fattispecie abstratas) das normas de dado sistema designadas como aplicveis, na expresso de BAPTISTA MACHADO1. Trata-se, por assim dizer, de dimenses normativas irredutveis. Recordo, a respeito, a velha mas clara lio de NORBERTO BOBBIO2:

Para que possa ocorrer antinomia, so necessrias duas condies, que, embora bvias, devem ser explicitadas: 1) As duas normas devem pertencer ao mesmo ordenamento. (...) 2) As duas normas devem ter o mesmo mbito de validade. Distinguem-se quatro mbitos de validade de uma norma: temporal, espacial, pessoal e material. Ora, as normas de proteo ao consumidor incidem sobre os aspectos factuais da relao entre instituio do sistema financeiro e cliente, encarada apenas do ponto de vista do consumo. No invadem, portanto, nenhuma competncia que se possa qualificar reservada a normas regulamentares do sistema financeiro nacional, cujo mbito de aplicao, ou de validade material, outro. As relaes intersubjetivas, evidente, enquanto fatos
1 2

mbito de Eficcia e mbito de Competncia das Leis. Coimbra: Almedina. 1970. p. 252. Teoria do Ordenamento Jurdico. 10a ed.. Braslia: Universidade de Braslia. p. 87. Eis a definio de antinomia adotada pelo autor: situao na qual so colocadas em existncia duas normas, das quais uma

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ADI 2.591 / DF suscetveis de qualificao normativa, so dotadas de mltiplos aspectos, que podem guardar relevo simultneo para mais de um sistema ou domnio normativo. De modo que no surpreende que diferentes dimenses de ua mesma classe de fatos de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria caiam sob a regulamentao simultnea de sistemas diversos. Nesse sentido, a regulamentao dos servios daquela classe de fatos, objeto do CDC, limita-se aos aspectos prprios da relao de consumo. Ou, noutras palavras, o CDC no tende a disciplinar as relaes entre as instituies integrantes do Sistema Financeiro Nacional e os clientes, sob o prisma estritamente financeiro ou polticomonetrio, nem estabelecer normas sobre o funcionamento institucional. Restringindo-se ao mbito da competncia conferida pelos arts. 5, XXXII, 24, VIII, e 170, V, da Constituio da Repblica, predispe-se a governar tais relaes unicamente do ponto de vista do consumo. Esta a distino que a autora d por pressuposta, mas para tirar-lhe conseqncia insustentvel, ao deduzir na inicial:

Ora, se, conforme reconhecido pela jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, as matrias pertinentes ao Sistema Financeiro Nacional, abrangente das atividades bancrias, financeiras, de crdito e de seguros, ho de ser disciplinadas por lei complementar a teor do art. 192 da Constituio da Repblica, e se, de acordo com o entendimento do mesmo Tribunal, a Lei n 4.595/64 foi recepcionada com esse status, - resta evidente que o 2 do art. 3 da Lei n. 8.078/90, ao pretender equiparar todas
obriga e a outra probe, ou uma obriga e a outra permite, ou uma probe e a outra permite o mesmo comportamento (p. 86).

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ADI 2.591 / DF as atividades de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria a relaes de consumo para o fim de regul-las, padece de inconstitucionalidade por invadir rea reservada lei complementar, sendo insusceptvel de derrogar a lei recepcionada, que desfruta desse status. ( 31 da inicial)

O fator decisivo para a soluo da causa est no juzo bvio de que defesa do consumidor no , de maneira alguma, matria pertinente ao Sistema Financeiro Nacional, e, pois, de que tampouco se preordena a norma impugnada a equiparar todas as atividades de natureza bancria (...) a relaes de consumo para o fim de regullas, sob aquele ponto de vista. No perceb-lo valeria o mesmo que argir de invlida a lei que dispusesse a incidncia de tributo, como o ITBI, por exemplo, sobre relao de compra e venda imobiliria, sob pretexto de que estaria a reger de matria de direito civil, de competncia exclusiva da Unio (art 22, I, da CF). Da, no se entrever, no caso, derrogao, que, lembra TRCIO SAMPAIO FERRAZ JR.3, modalidade revocatria cujo alcance est em retirar a validade por meio de outra norma. Ora, no a h, aqui, expressa, nem tcita, at porque esta exigiria incompatibilidade entre a matria revogada e as disposies antes vigentes. Segue-se, pois, que no h como nem por onde sustentar, convincentemente, que o CDC teria derrogado, de forma inconstitucional (por invaso de competncia reservada lei complementar), a Lei n 4.595/64. E o

Introduo ao Estudo do Direito: Tcnica, Deciso, Dominao. 2a ed.. So Paulo: Atlas. 1996. p. 203.

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ADI 2.591 / DF que, alis, no deixou de ver a doutrina especializada
4

: ...

continuam com plena eficcia as normas previstas na legislao anterior que no colidam com o regime do Cdigo, que revoga, pois, somente as regras incompatveis, dentro da tcnica tradicional (art. 119). Observada a distino fundamental entre os mbitos de aplicao dos sistemas normativos de que se cuida, no se encontra inconstitucionalidade alguma, assim do ngulo material, como do formal, medida que a norma questionada foi introduzida no ordenamento por veculo legislativo adequado ao assunto que versou.

4.

Do exposto, acompanhando, com a devida vnia, os Ministros NRI

DA SILVEIRA, EROS GRAU, JOAQUIM BARBOSA, CARLOS BRITTO e SEPLVEDA PERTENCE, julgo improcedente a ao.

BITTAR, CARLOS ALBERTO. Direitos do Consumidor: cdigo de defesa do consumidor. 6a ed., atualizao de Eduardo C. B. Bittar. Rio de Janeiro: Forense Universitria. 2003. p. 24.

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07/06/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Senhora Presidente, temos, na Constituio Federal, inmeros dispositivos que versam sobre a proteo ao consumidor e notamos que a Carta de 1988 deu e o fez de forma, a meu ver, no campo didtico - uma nfase maior dignidade da pessoa humana. O que se articula nesta ao? O conflito do Cdigo do Consumidor, vigente desde 1990, passados os cento e oitenta dias da vacatio legis, com a prpria Lei Fundamental. O cdigo explcito ao revelar que se tem como alcanados servios em qualquer atividade, no mercado de consumo, mediante remunerao, inclusive aqueles servios de natureza bancria, financeira, de crdito e, tambm, os decorrentes da atuao securitria, salvo o que disser respeito s relaes trabalhistas. O Cdigo do Consumidor, a meu ver, tal como o Cdigo Nacional de Trnsito, implicou avano no campo social e no cabe empolgar o artigo 192 da Constituio Federal, no que preceitua:

Art. 192. O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compem, abrangendo as cooperativas de crdito, ser regulado por leis complementares ...

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ADI 2.591 / DF Para afirmar que teria havido invaso, sob o ngulo formal, reserva, lei complementar, da matria prevista nesse artigo 192. Vale ressaltar, alm desses aspectos, que o cdigo est em vigor h tanto tempo e jamais se cogitou de as normas de proteo ao consumidor colocarem em risco o sistema financeiro. No se tem, nesse diploma, a criao de encargos e obrigaes. Existe, sim, sistema que obstaculiza posies que acabem por alcanar, como disse no incio do voto, a prpria dignidade do homem. No acredito que, com a edio da lei complementar prevista no artigo 192, venha a ser consagrado e as instituies financeiras no precisam disso - o cdigo de proteo s instituies financeiras, considerada a agressividade do consumidor - algo inexistente. Conforme contido no artigo 192, a lei complementar dispor sobre a estrutura do sistema financeiro, sem chegar a representar o que apontei, porque desnecessrio mesmo, a proteo, frente ao consumidor, do prprio sistema financeiro. No creio que se possa vislumbrar risco quanto ao sistema ou cogitar de aplicao, nesse longo perodo em que esteve em vigor o Cdigo do Consumidor, de forma contrria ao fim visado pelo citado artigo. Basta que consideremos a crescente, sempre crescente, lucratividade dos estabelecimentos bancrios para assentar, de incio, que o cdigo no repercutiu, de forma danosa, na atividade desenvolvida. No h nele, repito, qualquer preceito que verse especificamente, em termos

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ADI 2.591 / DF de fixao, sobre taxas e sobre juros devidos, tendo em conta o capital. Estamos a nos pronunciar em processo objetivo, no qual no cabe extravasar o que necessrio definio da harmonia, ou no, da lei atacada, do ato normativo abstrato impugnado, com a Constituio Federal. No se pode transformar o Supremo em rgo consultivo, ainda que para prevenir dvidas a serem suscitadas mediante o

processo prprio, o subjetivo. Por isso, acompanho o ministro Nri da Silveira, no que prolatou o primeiro voto no sentido da improcedncia do pedido formulado. O relator votou pela procedncia parcial.

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07/06/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL

V O T O

SENHOR

MINISTRO

CELSO

DE

MELLO:

proteo

ao

consumidor e a defesa da integridade de seus direitos representam compromissos inderrogveis que o Estado brasileiro conscientemente assumiu no plano de nosso ordenamento constitucional.

relevo

indiscutvel

desse

compromisso

estatal

considerada a irrecusvel importncia jurdica, econmica, poltica e social de que se revestem os direitos do consumidor - tanto mais se acentua, quando se tem presente que a Assemblia Nacional

Constituinte, em carter absolutamente inovador, elevou a defesa do consumidor posio eminente de direito fundamental (CF, art. 5, XXXII), atribuindo-lhe, ainda, a condio de princpio estruturador e conformador da prpria ordem econmica (CF, art. 170, V).

por essa razo que o eminente Professor JOS AFONSO DA SILVA (Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 261/262, item n. 27, 20 ed., 2002, Malheiros), ao analisar a obrigao, constitucionalmente imposta ao Estado, de prover, na forma da lei, a proteo do consumidor, pe em destaque a insero dessa clusula de

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ADI 2.591 / DF tutela entre os direitos fundamentais, com o que se erigem os

consumidores categoria de titulares de direitos constitucionais fundamentais, art. 170, princpio legitimar V, da conjugando-se, que eleva a a isso, do o a previso constante condio do de de a

defesa

consumidor relevante estatal

ordem as

econmica, medidas de

com

propsito

todas

interveno

necessrias

assegurar a proteo prevista.

Na realidade, a proteo estatal ao consumidor - quer seja esta qualificada como um direito fundamental positivado no

prprio texto da Constituio da Repblica, quer seja compreendida como diretriz conformadora da formulao e execuo de polticas pblicas, bem assim do exerccio das atividades econmicas em geral assume, em ltima anlise, na perspectiva do sistema jurdico

consagrado em nossa Carta Poltica, a condio de meio instrumental destinado, enquanto expresso de um princpio constitucional

impositivo (EROS ROBERTO GRAU, A Ordem Econmica na Constituio de 1988, p. 272, item n. 115, 6 ed., 2001, Malheiros), a

neutralizar o abuso do poder econmico praticado em detrimento das pessoas e de seu direito ao desenvolvimento e a uma existncia digna e justa.

Com o claro objetivo de dar concreo e significado a tais proclamaes constitucionais, a Carta Poltica fez instaurar um

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ADI 2.591 / DF estado de comunho solidria entre as diversas esferas polticas que compem a estrutura em torno institucional de finalidade da Federao brasileira, do mais

congregando-as

comum,

impregnada

elevado sentido social.

Vale referir, bem por isso, a primazia que a Carta Poltica conferiu tanto defesa do consumidor quanto preservao da integridade das prerrogativas jurdicas, que, em seu favor, foram reconhecidas pelo ordenamento positivo, podendo-se afirmar, a partir de tal assero, que os direitos do consumidor, embora desvestidos de carter absoluto, qualificam-se, no entanto, como valores

essenciais e condicionantes de qualquer processo decisrio que vise a compor situaes de antagonismo resultantes das relaes de

consumo que se processam, no mbito da vida social, de modo to estruturalmente desigual, marcadas, muitas vezes, pela nota de

indisfarvel conflituosidade, a opor fornecedores e produtores, de um lado, a consumidores, de outro.

Com degradar o

esse

propsito, de

Senhora do

Presidente, consumidor v,

e ou

para

no

compromisso de uma

defesa

condio de de uma um

inaceitvel proclamao

promessa

irresponsavelmente retrica,

constitucional

meramente

ou,

ainda,

discurso politicamente inconseqente, a Lei Fundamental, visando a promover o bem de todos, veio a instituir verdadeiro condomnio

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ADI 2.591 / DF legislativo, partilhando, entre a Unio, os Estados-membros e o

Distrito Federal (CF, art. 24, VIII), sem falar nos Municpios, a competncia para legislar, em carter concorrente, sobre medidas e polticas pblicas destinadas a viabilizar a proteo - que se quer efetiva, plena e real -, a ser conferida ao consumidor.

Da justificar-se, plenamente, o reconhecimento de que a proteo ao consumidor - que traduz prerrogativa fundamental do cidado - qualifica-se como valor constitucional inerente prpria conceptualizao do Estado Democrtico e Social de Direito, razo pela qual incumbe, a toda a coletividade - e ao Poder Judicirio, em particular - extrair, dos direitos assegurados ao consumidor, a sua mxima eficcia.

Cumpre reiterar, bem por isso, a afirmao de que a funo tutelar resultante da clusula constitucional de proteo aos direitos do consumidor projeta-se, tambm, na esfera relativa

ordem econmica e financeira, na medida em que essa diretriz bsica apresenta-se como um insuprimvel princpio conformador da atividade econmica (CF, art. 170, V).

Impende destacar, por oportuno, que todas as atividades econmicas esto sujeitas ao fiscalizadora do Poder Pblico. O ordenamento constitucional outorgou, ao Estado, o poder de intervir

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ADI 2.591 / DF no domnio econmico, assistindo-lhe, nesse especial contexto das funes estatais, competncia para proceder como agente normativo e regulador da atividade negocial (art. 174).

A liberdade de atuao e de prtica negocial, contudo, no se reveste de carter absoluto, pois o seu exerccio sofre, necessariamente, os condicionamentos normativos impostos pela Lei Fundamental da Repblica.

Desse modo, cabe enfatizar que a esfera de proteo constitucionalmente garantida aos direitos do consumidor desempenha clara funo inibitria, apta a desqualificar o exerccio

eventualmente abusivo, prejudicial e nocivo decorrente de prticas negociais ilcitas ou irregulares.

Dentro dessa perspectiva, a edio do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n 8.078/90) - considerados os valores bsicos concernentes proteo da vida, da sade e da segurana, e

relativos liberdade de escolha, igualdade nas contrataes, ao direito informao e proteo contra publicidade enganosa,

dentre outros - representou a materializao e a efetivao dos compromissos assumidos, em tema de relaes de consumo, pelo Estado brasileiro.

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ADI 2.591 / DF por tal razo que ANTNIO CARLOS EFING (Contratos e Procedimentos Bancrios Luz do Cdigo de Defesa do Consumidor, p. 23/25, item n. 1.1 e 1.3, 1999, RT), ao ressaltar a importncia do advento da Lei n 8.078/90, por tudo o que significou na

concretizao do compromisso constitucional de proteo aos direitos do consumidor, registrou as sensveis transformaes por que passou, em nosso sistema jurdico, o tratamento normativo dispensado s

relaes de consumo:

Todavia, no resta dvida que a proteo do consumidor somente adquiriu aspecto relevante com a promulgao da Carta Magna de 1988, assumindo, neste momento, estado de garantia constitucional e princpio norteador da atividade econmica. Com a edio do CDC e a entrada em vigor de suas normas, restaram esclarecidos e consolidados os direitos dos consumidores, atravs da criao do microssistema das relaes de consumo, com a insero de novas normas e princpios jurdicos para a tutela dos consumidores. Assim, conclui-se que, com o passar do tempo, as relaes de consumo foram sofrendo tratamento inovador e protetivo da parte mais frgil na relao, qual seja o consumidor, restando, as relaes de consumo, agora, amplamente tuteladas pelo CDC. No s a legislao brasileira, mas tambm a doutrina internacional, esto voltadas para a regulamentao das relaes de consumo, especialmente no que diz respeito ao crdito do consumidor. Conforme se ver mais adiante, seja quanto proteo contratual, seja quanto ao acesso do consumidor tutela jurisdicional, o CDC representa o maior avano da disciplina das relaes de consumo. ................................................... Atribuir plena eficcia s normas contidas no CDC significa conferir ao Cdigo a sua total aplicao, representa possibilitar ao consumidor a garantia da sua proteo e defesa, bem como estabelecer ao fornecedor

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ADI 2.591 / DF parmetros para sua conduta dentro deste regulamento, visando, assim, ao equilbrio nas relaes de consumo. (grifei)

Impende indagar, desse modo, em que medida a norma inscrita no art. 192 da Carta Poltica - que estabelece reserva constitucional funcionamento obstar a de do lei complementar financeiro do Cdigo em tema de estruturao apta e a

sistema

nacional de

revela-se do

aplicabilidade

Defesa

Consumidor,

impedindo-o de incidir nas relaes de consumo que se estabelecem entre as instituies financeiras, de um lado, e os cidados em geral, de outro.

Na

realidade,

Senhora

Presidente,

considerado

mbito de abrangncia material inscrito no art. 192 da Constituio Federal, entendo que temas concernentes, por exemplo, ao dever de restituio em dobro, em caso de cobrana indevida (CDC, art. 42), ou responsabilidade civil sem culpa, por danos causados ao cliente (CDC, art. 14), ou nulidade de clusulas contratuais abusivas (CDC, art. 51), ou inverso, em favor do consumidor, do nus da prova (CDC, art. 6, VIII), ou imposio de multa de mora, em valor superior a 2% do quantum da prestao, quando decorrente do inadimplemento de obrigaes no seu termo (CDC, art. 52, 1), ou possibilidade de o Ministrio Pblico promover ao civil pblica que tenha por objeto a declarao de nulidade de clusula contratual

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ADI 2.591 / DF que ofenda o Cdigo de Defesa do Consumidor ou que no assegure o justo equilbrio 4), entre ou, direitos e obrigaes das de partes (CDC, em

art. 51,

ainda,

impossibilidade

manuteno,

cadastro, por perodo superior a 5 (cinco) anos, de informaes negativas referentes a clientes inadimplentes (CDC, art. 43, 1 Smula 323/STJ), constituem matrias, que, por sua essncia mesma, no se identificam com a organizao e a estruturao do sistema financeiro nacional, podendo, em conseqncia, ser disciplinadas

mediante lei ordinria, como o Cdigo de Defesa do Consumidor, mesmo que versem relacionamentos jurdicos entre instituies financeiras e os usurios de seus servios.

que insista-se o sistema financeiro nacional sujeita-se, tanto quanto os agentes econmicos em geral,

necessria observncia do postulado da defesa do consumidor, como direta conseqncia de expressa determinao emanada da prpria

Constituio da Repblica, cujo art. 170, inciso V, proclama que a ordem outros econmica elementos e financeira rege-se, por obrigatoriamente, esse importante dentre vetor

condicionantes,

axiolgico a que todos devem submeter-se, mesmo que se cuide de instituies que exeram atividades de natureza bancria,

financeira, securitria e de crdito.

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ADI 2.591 / DF Reconheo, por isso mesmo, que o sistema financeiro nacional sujeita-se ao princpio constitucional da defesa do

consumidor. Concordo, ainda, Senhora Presidente, com a observao do eminente Relator, no ponto em que acentua que o Cdigo de Defesa do Consumidor no interfere com o Sistema Financeiro Nacional, art. 192 da Constituio, em termos institucionais, j que o Cdigo limita-se a proteger e defender no o o consumidor, Financeiro realiza o o que no implica (...) e

interferncia defendendo

Sistema

Nacional. Cdigo

Protegendo o

consumidor,

princpio

constitucional (...).

Revela-se inquestionvel, de outro lado, a assero tambm constante do voto proferido pelo eminente Ministro CARLOS VELLOSO de que O Cdigo de Defesa do Consumidor aplica-se s atividades bancrias, da mesma forma que a essas atividades so aplicveis, sempre que couber, o Cdigo Civil, o Cdigo Comercial, o Cdigo Tributrio Nacional, a Consolidao das Leis Trabalhistas e tantas outras leis (grifei).

Da

correta

observao

do

eminente

Ministro

EROS

GRAU, em artigo publicado em janeiro de 1991, no qual versou a questo ora em exame, expendendo importantes consideraes que vale reproduzir:

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ADI 2.591 / DF Gazeta Mercantil do dia 13 de dezembro transcreve opinio do coordenador das Promotorias de Justia de Proteo ao Consumidor do Estado de So Paulo, no sentido de que o Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n 8.087/90) ir atingir tambm os contratos de emprstimo bancrio. Isso inteiramente correto. O Cdigo do Consumidor, como afirma o art. 1 da Lei n 8.078/90, estabelece normas de proteo e defesa do consumidor. Da porque se impe a conceituao de consumidor. Sem que consumidor seja conceituado no se tornar possvel a sua aplicao. ................................................... Nosso esforo no sentido de conceituar consumidor', corresponderia busca da determinao de uma suma de idias - conceito - no que lograramos superar a ambigidade e impreciso do termo que a expressa, justamente o vocbulo consumidor. Essa superao, contudo, jamais se opera de modo integral, de sorte que sempre restam sombras e mltiplos sentidos informando (desinformando) o intrprete e o aplicador do texto normativo no bojo do qual o vocbulo ou a expresso que termo de um certo conceito comparece. (...) Da porque averbei, em outra oportunidade: inmeras vezes a norma jurdica opera a enunciao estipulativa do conceito, ou seja, define o termo do conceito. O que se tem referido por conceito estipulativo corresponde em regra a uma definio, que a norma jurdica contempla visando superar a ambigidade ou impreciso do termo do conceito. Assim procede o Cdigo do Consumidor, definindo consumidor, fornecedor, produto e servio. Entende-se como consumidor, como fornecedor, como produto e como servio, para os efeitos do Cdigo do Consumidor, o que descrito est no seu art. 2 e no seu art. 3 e pargrafos 1 e 2. ................................................... Diz o seu art. 2 que consumidor toda pessoa fsica ou jurdica que adquire ou utiliza produto ou servio como destinatrio final. E o pargrafo 2 do art. 3 define servio: qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remunerao, inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria, salvo as decorrentes das relaes de carter trabalhista. Assim, na leitura conjunta dos preceitos transcritos, a evidncia de que, para os efeitos do

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ADI 2.591 / DF Cdigo do Consumidor, consumidor, inquestionavelmente, toda pessoa fsica ou jurdica que utiliza, como destinatrio final, atividade bancria, financeira e de crdito. ................................................... Por certo que as instituies financeiras esto, todas elas, sujeitas ao cumprimento das normas pelo Cdigo do Consumidor. Parece-me estatudas incompreensvel que algumas delas isso no percebam, no cuidando, seriamente, de desde logo se adaptarem quelas normas (...). (grifei)

Entendo, por isso mesmo, Senhora Presidente, que no h razo para excluir, do mbito de incidncia do Cdigo de Defesa do Consumidor, dentre outros temas, a questo dos juros, seja em face do que enuncia a Smula 648/STF (A norma do 3 do art. 192 da Constituio, revogada pela Emenda Constitucional 40/2003, que limitava a taxa de juros reais a 12% ao ano, tinha sua

aplicabilidade condicionada edio de lei complementar - grifei), seja, ainda, em decorrncia do ulterior advento da EC n 40/2003, que derrogou todos os incisos e pargrafos que compunham a estrutura normativa do art. 192 da Constituio.

Isso significa, portanto, que o Cdigo de Defesa do Consumidor, porque lei ordinria, no pode dispor, unicamente,

considerada a reserva constitucional de lei complementar, sobre o ncleo temtico previsto no art. 192 da Constituio (estruturao e funcionamento do sistema financeiro nacional), hoje substancialmente

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ADI 2.591 / DF reduzido em sua abrangncia normativa, por efeito da superveniente promulgao da EC n 40/2003.

Como precedentemente referido, cumpre enfatizar que o Cdigo de Defesa do Consumidor no incidiu sobre matria que o

art. 192 da Carta Poltica submeteu ao domnio normativo da lei complementar.

Em conseqncia, no se pode imputar, ao Cdigo de Defesa do Consumidor, qualquer transgresso clusula de reserva constitucional art. de lei complementar instituda pelo mencionado

192 da Lei Fundamental, eis que insista-se o Cdigo de

Defesa do Consumidor no veicula qualquer regramento pertinente estrutura e ao funcionamento das instituies financeiras.

Da a corretssima observao constante do douto voto proferido, na presente causa, pelo eminente Ministro EROS GRAU:

Os que exercem atividades subordinadas Lei n. 4.595/64 so as instituies financeiras . Logo, do funcionamento das instituies financeiras de que se trata. Podemos, portanto, dizer: desempenho de suas atividades pelas instituies financeiras. O Conselho Monetrio Nacional regula o desempenho de suas atividades pelas instituies financeiras. O vocbulo funcionamento , porm, mais forte, na medida em que expressivo da circunstncia de as instituies

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ADI 2.591 / DF cumprirem uma funo no quadro do sistema financeiro nacional. O vocbulo tem a virtude de tornar bem explcito o fato de a lei ter estabelecido que para funcionar, para desempenhar a atividade de intermediao financeira, a empresa dever cumprir o que determina o Conselho Monetrio Nacional no que concerne a sua adequao a esse desempenho. Vale dizer, quanto ao nvel de capitalizao, solidez patrimonial, aos negcios que poder realizar [por exemplo, cmbio, captao de depsitos vista, etc.], sua constituio de conformidade com as regras legais [lei das sociedades annimas, com todas as suas implicaes]. Entrando em funcionamento, a instituio financeira, merc da autorizao que para tanto recebeu, pode exercer determinadas atividades, v.g., captar depsitos vista, pagar benefcios previdencirios, captar poupana, receber tributos. Essas atividades devero ser, no entanto, desempenhadas no quadro das determinaes dispostas pelo rgo normativo [v.g., tipos de operaes permitidas ou vedadas; volumes a serem aplicados nessa ou naquela modalidade de crdito; posies cambiais (nveis) a serem cumpridas e negcios dessa natureza que podem ou no ser contratados]. Digo mais: esse exerccio h de ser empreendido de modo que a empresa - isto , a instituio financeira - funcione em coerncia com certas diretrizes de polticas pblicas, suas prerrogativas sendo exercidas conforme definies, estruturais e conjunturais, que as delimitam [v.g., recolhimentos compulsrios, encaixe obrigatrio]. V-se bem, destarte, que a funo das instituies financeiras sistmica, vale dizer, respeita ao seu desempenho no plano do sistema financeiro. Ainda em outros termos, essa funo somente pode ser cumprida no plano do sistema financeiro. Ora, o Conselho Monetrio Nacional competente apenas para regular - alm da sua constituio e da sua fiscalizao - o funcionamento das instituies financeiras, isto , o desempenho de suas atividades no plano do sistema financeiro. Tudo quanto exceda esse desempenho no pode ser objeto de regulao por ato normativo produzido pelo Conselho Monetrio Nacional. (grifei)

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ADI 2.591 / DF No custa relembrar, neste ponto, a propsito de temas estranhos estruturao do sistema financeiro nacional (regulveis, portanto, Federal, por em simples sucessivas lei ordinria), que o Supremo e Tribunal colegiadas

decises

monocrticas

(RTJ 189/1150, Rel. Min. CARLOS VELLOSO - AI 347.717-AgR/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO AI 347.739/SP, Rel. Min. NELSON JOBIM -

AI 506.487-AgR/PR, Rel. Min. CARLOS VELLOSO Min. NRI DA SILVEIRA RE 246.319/RS,

- RE 208.383/SP, Rel. Min. EROS GRAU -

Rel.

RE 312.050-AgR/MS, Rel. Min. CELSO DE MELLO - RE 385.398-AgR/MG, Rel. Min. CELSO DE MELLO - RE 432.789/SC, Rel. Min. EROS GRAU, v.g.) -, vem reconhecendo a plena validade constitucional de leis municipais, que, fundadas no art. 30, I, da Constituio, dispem sobre a

obrigatoriedade de as instituies financeiras instalarem, em suas agncias, equipamentos destinados a proporcionar segurana e conforto aos usurios dos servios bancrios:

ESTABELECIMENTOS BANCRIOS. COMPETNCIA DO MUNICPIO PARA, MEDIANTE LEI, OBRIGAR AS INSTITUIES FINANCEIRAS A INSTALAR, EM SUAS AGNCIAS, BEBEDOUROS E SANITRIOS DESTINADOS AOS USURIOS DOS SERVIOS BANCRIOS (CLIENTES OU NO). MATRIA DE INTERESSE TIPICAMENTE LOCAL (CF, ART. 30, I). CONSEQENTE INOCORRNCIA DE USURPAO DA COMPETNCIA LEGISLATIVA FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINRIO CONHECIDO E PROVIDO. - O Municpio pode editar legislao prpria, com fundamento na autonomia constitucional que lhe inerente (CF, art. 30, I), com objetivo de determinar, s instituies financeiras, que instalem, em suas agncias, em favor dos usurios dos servios bancrios (clientes ou no), equipamentos destinados a proporcionar-lhes segurana (tais como portas

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ADI 2.591 / DF eletrnicas e cmaras filmadoras) ou a propiciar-lhes conforto, mediante oferecimento de instalaes sanitrias, ou fornecimento de cadeiras de espera, ou colocao de bebedouros, ou, ainda, prestao de atendimento em prazo razovel, com a fixao de tempo mximo de permanncia dos usurios em fila de espera. Precedentes. (RE 251.542/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO)

Assinale-se, Consumidor apenas no

portanto, dispor,

que nem

Cdigo

de

Defesa

do

pode

incidir,

sobre

matrias

concernentes estruturao e ao funcionamento do sistema financeiro nacional (temas que no so regulados por referido diploma

legislativo), eis que tais matrias considerado o que agora dispe o art. 192 da Constituio, na redao dada pela EC n 40/2003 so prprias de disciplinao mediante lei complementar.

Entendo, por isso mesmo, que o Cdigo de Defesa do Consumidor no revela nem padece da eiva de inconstitucionalidade sustentada pela CONSIF, autora da presente ao direta.

Ao contrrio, e sob tal aspecto, o Cdigo de Defesa do Consumidor reveste-se de plena validade constitucional, especialmente se se considerarem os princpios que regem, condicionam e informam a prpria formulao e execuo da poltica nacional das relaes de consumo, cujo precpuo objetivo reconhecida a situao de

vulnerabilidade do consumidor no mercado de consumo consiste em viabilizar o atendimento das necessidades dos consumidores, o respeito

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF sua dignidade, sade e segurana, a proteo de seus interesses econmicos, a melhoria de sua qualidade de vida, bem assim a

transparncia e harmonia das relaes de consumo.

Nesse contexto, a atuao normativa do Poder Pblico, como aquela consubstanciada na legislao de defesa do consumidor, vocacionada a coibir, com fundamento na prevalncia do interesse social, eficcia consumidor situaes do e prticas abusivas que de possam proteo comprometer e amparo a ao na

postulado (que

constitucional importante

representa

vetor

interpretativo

ponderao e superao das relaes de antagonismo que se registram no mercado de consumo), justifica-se ante a necessidade que se impe ao Estado de impedir que as empresas e os agentes econmicos em geral, qualquer que seja o domnio em que exeram as suas

atividades, afetem e agravem a situao de vulnerabilidade a que se acham expostos os consumidores.

Os

agentes

econmicos

no

tm,

nos

princpios

da

liberdade de iniciativa e da livre concorrncia, instrumentos de proteo incondicional. Esses postulados constitucionais que no ostentam valor absoluto inclusive das no criam, em torno dos organismos qualquer

empresariais,

instituies

financeiras,

crculo de imunidade que os exonere dos gravssimos encargos cuja

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF imposio, fundada na supremacia do bem comum e do interesse social, deriva do texto da prpria Carta da Repblica.

Concluo o meu voto, Senhora Presidente. E, ao faz-lo, apio as minhas concluses em dois pontos que me parecem essenciais resoluo do presente litgio constitucional: (a) as relaes que se estabelecem entre instituies financeiras, de um lado, e os seus clientes, de outro, qualificam-se como tpicas relaes de consumo; e (b) os juzes e Tribunais, em tema de relaes de consumo, ho de resolver os litgios com apoio em uma dimenso valorativa cujo

elemento essencial repousa no necessrio respeito proteo dos consumidores, que titularizam direito fundamental a eles reconhecido pela prpria Constituio da Repblica (CF, art. 5, XXXII; art. 150, 5; art. 170, V; art. 37, 3; art. 175, pargrafo nico, II).

Sendo fundamentos constantes NRI DA que dos

assim, de

Senhora expor, e

Presidente, acolhendo, pelos

considerados ainda, as

os

venho doutos

razes

votos

proferidos e

eminentes peo

Ministros vnia para

SILVEIRA,

JOAQUIM

BARBOSA

EROS

GRAU,

declarar inteiramente improcedente a ao direta ora em julgamento, precisamente por no vislumbrar qualquer eiva de

inconstitucionalidade nas expresses, ora impugnadas, constantes do 2 do art. 3 da Lei n 8.078/90 (Cdigo de Defesa do Consumidor).

Supremo Tribunal Federal


ADI 2.591 / DF o meu voto.

Supremo Tribunal Federal


07/06/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL

CONFIRMAO DE VOTO

O Presidente, os

SENHOR votos

MINISTRO hoje

SEPLVEDA

PERTENCE a

Senhora que

proferidos

confortam

convico

expressei, rebus sic stantibus, na ltima assentada.

Recebi complementar, no

dos qual

ilustres

advogados uma

da

requerente

memorial

postulavam

explicitao,

verdadeira

interpretao conforme a Constituio, do dispositivo questionado. A interpretao conforme tem por pressuposto que a norma questionada seja equvoca.

No creio necessrio explicitar que, ao dizer o 2 do art. 3, do Cdigo de Defesa do Consumidor, que se incluem entre os servios de que cuida os de natureza bancria, financeira, de

crdito e securitria, assim os compreendeu para a regulao que no Cdigo se encontra.

E, como j haviam demonstrado votos anteriores, a partir dos Ministros Nri da Silveira e Eros Grau, nada h no Cdigo de Defesa do Consumidor que estivesse compreendido na disciplina

reservada lei complementar pelo art. 192 da Constituio.

Reafirmo o meu voto e julgo improcedente a ao.

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ADI 2.591 / DF

Nc.

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TRIBUNAL PLENO

EXTRATO DE ATA
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.591-1 DISTRITO FEDERAL RELATOR ORIGINRIO RELATOR PARA O ACRDO REQUERENTE ADVOGADOS REQUERIDO REQUERIDO : MIN. CARLOS VELLOSO : MIN. EROS GRAU : CONFEDERAO NACIONAL DO SISTEMA FINANCEIRO - CONSIF : IVES GANDRA S. MARTINS E OUTROS : PRESIDENTE DA REPBLICA : CONGRESSO NACIONAL

Deciso : Aps o voto do Senhor Ministro Carlos Velloso, Relator, emprestando ao 2 do artigo 3 da Lei 8.078, de 11 de setembro de 1990, interpretao conforme a Carta da Repblica, para excluir da incidncia a taxa dos juros reais nas operaes bancrias, ou a sua fixao em 12% (doze por cento) ao ano, e do voto do Senhor Ministro Nri da Silveira, julgando improcedente o pedido formulado na inicial, solicitou vista o Senhor Ministro Nelson Jobim. Falaram, pela Confederao Nacional do Sistema Financeiro CONSIF, o Professor Ives Gandra da Silva Martins, e, pela Advocacia-Geral da Unio, o Dr. Walter do Carmo Barletta. Presidncia do Senhor Ministro Marco Aurlio. Plenrio, 17.4.2002. Deciso: Renovado o pedido de vista do Senhor Ministro Nelson Jobim, justificadamente, nos termos do 1 do artigo 1 da Resoluo n 278, de 15 de dezembro de 2003. Presidncia do Senhor Ministro Maurcio Corra. Plenrio, 28.04.2004. Deciso: Preliminarmente, o Tribunal, por unanimidade, indeferiu o requerimento do IDEC-Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor. Ausente, justificadamente, nesta preliminar, o Senhor Ministro Celso de Mello. O Tribunal, por maioria, entendeu no estar prejudicada a ao, vencidos os Senhores Ministros Seplveda Pertence, Eros Grau e Carlos Britto. Aps o voto do Senhor Ministro Nelson Jobim (Presidente), que acompanhava o voto do relator pela procedncia parcial da ao, para dar interpretao conforme a Constituio, e do voto do Senhor Ministro Nri da Silveira, que a julgava improcedente, pediu vista dos autos o Senhor

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ADI 2.591 / DF Ministro Eros Grau. Ausente, justificadamente, neste julgamento, o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Plenrio, 22.02.2006.

Deciso: Aps o voto-vista do Senhor Ministro Eros Grau, que julgava improcedente a ao, no que foi acompanhado pelos Senhores Ministros Joaquim Barbosa, Carlos Britto e Seplveda Pertence, este ltimo em antecipao, pediu vista dos autos o Senhor Ministro Cezar Peluso. No participa do julgamento o Senhor Ministro Ricardo Lewandowski por suceder ao Senhor Ministro Carlos Velloso que j proferiu voto. Ausente, justificadamente, neste julgamento, o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Presidncia da Senhora Ministra Ellen Gracie. Plenrio, 04.05.2006. Deciso: Prosseguindo no julgamento, o Tribunal, por maioria, julgou improcedente a ao direta, vencido parcialmente o Senhor Ministro Carlos Velloso (Relator), no que foi acompanhado pelo Senhor Ministro Nelson Jobim. Votou a Presidente, Ministra Ellen Gracie. Redigir o acrdo o Senhor Ministro Eros Grau. Ausente, justificadamente, neste julgamento, o Senhor Ministro Gilmar Mendes. No participou da votao o Senhor Ministro Ricardo Lewandowski por suceder ao Senhor Ministro Carlos Velloso, Relator do presente feito. Plenrio, 07.06.2006.

Presidncia da Senhora Ministra Ellen Gracie. Presentes sesso os Senhores Ministros Seplveda Pertence, Celso de Mello, Marco Aurlio, Gilmar Mendes, Cezar Peluso, Carlos Britto, Joaquim Barbosa, Eros Grau e Ricardo Lewandowski. Procurador-Geral da Repblica, Dr. Antnio Fernando Barros e Silva de Souza. Luiz Tomimatsu Secretrio