UNIVERSIDADE DE BRASLIA

CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

INFLUNCIA DO PROJ ETO HIDRELTRICO DE CORUMB IV SOBRE A GESTO
AMBIENTAL MUNICIPAL



Dario Dias Peixoto




Orientador: Fernando Paiva Scardua




Dissertao de Mestrado







Braslia, fevereiro / 2009

UNIVERSIDADE DE BRASLIA
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL




INFLUNCIA DO PROJ ETO HIDRELTRICO DE CORUMB IV SOBRE A GESTO
AMBIENTAL MUNICIPAL




Dario Dias Peixoto


Dissertao de Mestrado submetida ao Centro de Desenvolvimento Sustentvel da
Universidade de Braslia, como parte dos requisitos necessrios para a obteno do Grau de
Mestre em Desenvolvimento Sustentvel, rea de concentrao em Poltica e Gesto Ambiental,
opo acadmico.


Aprovado por:


___________________________________________________
Fernando de Paiva Scardua, Dsc., CDS/UnB, 2004
(Orientador)

___________________________________________________
Fabiano Toni, Dsc., University of Florida, 1999
(Suplente)

___________________________________________________
Saulo Rodrigues Filho, Dsc., Universitat Heidelberg (Ruprecht-Karls), Alemanha, 1999
(Examinador Interno)



Braslia-DF, fevereiro de 2009


































Ao meu filho Felipe, quem me inspira a prosseguir.













AGRADECIMENTOS


A DEUS, sempre ciente das nossas necessidades e aspiraes;

Aos meus pais, que me ofereceram, direta e indiretamente, os meios para realizar esta tarefa;

minha esposa, pelo imprescindvel apoio profissional e emocional;

Aos tcnicos do IBAMA/SEDE, pela solicitude em prestar informaes, e em particular ao Chefe da
COEND, Antnio Celso, e equipe, os quais tiveram a compreenso diante da minha tentativa, muitas
vezes difcil, de conciliar o estudo acadmico com meu trabalho no rgo;

Ao meu orientador, Fernando Scardua, pelo pronto recebimento de minha proposta inicial para o
mestrado, e a quem eu devo muito em termos de aprendizado na matria ambiental;

E, por fim, a todo o corpo docente do CDS, pela importante capacidade de transmitir, de forma
simples, o complexo contedo que envolve o tema meio ambiente.


INFLUNCIA DO PROJETO HIDRELTRICO DE CORUMB IV SOBRE A GESTO AMBIENTAL
MUNICIPAL

RESUMO

Projetos de infra-estrutura de grande porte so capazes de gerar impacto no desenvolvimento de
determinada rea ou regio, criando condies econmicas para a atrao de outros projetos e
operaes multissetoriais. Esses projetos desenvolvem-se segundo uma programao pr-determinada,
na forma de programas, planos e polticas orientadoras. Tornam-se importantes plos de concentrao
de investimentos, com reflexo sobre a reestruturao das polticas pblicas regionais e locais para
assuntos pblicos, tais como: segurana, assistncia social, transporte, educao e meio ambiente. Em
nvel local, as modificaes se processam de maneira mais acelerada, com impacto tanto maior quanto
menos organizado o municpio em termos polticos e administrativos. Nesse contexto, foi discutida a
influncia do projeto hidreltrico de Corumb IV, localizado no estado de Gois, sobre a formulao ou
reformulao da poltica e da gesto ambiental no nvel municipal. Para se avaliar a influncia desse
empreendimento foi realizada uma investigao das polticas eltrica e ambiental, em termos de sua
evoluo histrica e instrumentos de poltica, com destaque para a identificao de pontos de
convergncia e divergncia. No nvel municipal, foram analisados os municpios de Abadinia e Luzinia,
ambos com uma longa histria de ocupao territorial, porm com respostas distintas presena do
empreendimento, no quesito gesto urbana e ambiental. O tema se revela oportuno por evidenciar o nvel
de absoro dos conceitos ambientais nas polticas eltricas, e, em nvel local, como tem se processado
a descentralizao da questo ambiental, sob o ponto de vista dos executores pblicos das polticas
pblicas. A presena desses grandes projetos governamentais contribuiu para o fortalecimento da gesto
ambiental nos municpios estudados e, em sentido mais amplo, favorece a prpria descentralizao da
poltica ambiental brasileira.

Palavras Chave: Poltica Ambiental; Poltica Energtica; Gesto Ambiental Municipal.

INFLUENCE OF THE CORUMB IV HYDROELECTRIC PROJECT ON MUNICIPAL ENVIRONMENTAL
MANAGEMENT

ABSTRACT

Large infrastructure projects can generate impacts on the development of a specific area or region,
creating economic conditions that attract other projects and multi-sectional operations. These projects are
developed according to a predetermined schedule, guided by the mandates of particular programs, plans
and policies. Moreover, these projects become important centers of investment concentration towards the
restructuring of regional and local public policies on public issues such as security, social assistance,
transportation, education and the environment. At the local level, proposed modifications to project plans
are processed more quickly, and the impact is greater where the municipal district is less organized with
respect to policies and administration. In this context, the influence of the Corumb IV Hydroelectric
Project in the Brazilian state of Gois was discussed by this work with regard to the formulation or
reformulation of policies and environmental management at the municipal level. To evaluate the influence
of this project, research was conducted on electrical generation and environmental policies with regard to
their historical evolution and policy tools, emphasizing the identification of convergence and divergence
points. At the municipal level, the municipal districts of Abadinia and Luzinia were analyzed. Both
districts have a long history of territorial occupation, but with differences with respect to the particular
projects appearance in urban and environmental management aspects. The present effort provides an
opportunity to determine the assimilation level of environmental concepts regarding electricity generation
policies and, at the local level, how the decentralization of the environmental aspect is occurring from the
perspective of those responsible for executing public policies. The presence of these large government
projects contributes to the strengthening of environmental management and, in a larger sense,
encourages the decentralization of Brazilian environmental policies.

Keywords: Environmental Policies, Energy Policies, Municipal Environmental





LISTA DE ILUSTRAES



Figura 1 Diagrama de influncias sobre a formulao de polticas pblicas...........................................30
Figura 2 Principais etapas do planejamento do setor eltrico. ................................................................. 53
Figura 3 Implantao de uma usina hidreltrica, sob o ponto de vista dos setores eltrico e ambiental. 61
Figura 4 Fotografias panormicas do barramento, em Luzinia; e do reservatrio pela rea norte, em
visada sobre os municpios de Santo Antnio do Descorberto e Alexnia. Fonte: Consrcio
Corumb IV, 2008................................................................................................................................ 67
Figura 5 Planta geral do reservatrio de Corumb IV e municpios diretamente afetados. Fonte:
Consrcio Corumb IV. ....................................................................................................................... 69
Figura 6 Linha do tempo representando os principais acontecimentos na evoluo do projeto de
Corumb IV.......................................................................................................................................... 83
Figura 7 Estrutura administrativa executiva da prefeitura de Luzinia. As setas indicam a relao de
complementaridade entre o planejamento setorial das secretarias, a centralizao do planejamento
com vistas elaborao do plano plurianual municipal, respeitadas as deliberaes do plano diretor
municipal.............................................................................................................................................. 95
Figura 8 Segmentao bsica da Secretaria de Planejamento de Luzinia........................................... 96
Figura 9 Segmentao interna da Secretaria de Desenvolvimento Urbano............................................ 97
Figura 10 Linha do Tempo dos principais marcos regulatrios ambientais no municpio de Luzinia... 105
Figura 11 Linha do Tempo dos principais marcos regulatrios ambientais no municpio de Abadinia 109
Figura 12 Comparao entre as linhas do tempo do projeto Corumb IV e dos marcos jurdico
administrativos das editados pelos municpios. ................................................................................ 127



LISTA DE SIGLAS

AAE Avaliao Ambiental Estratgica
AAI Avaliao Ambiental Integrada
ADA rea Diretamente Afetada
ADI - Ao Direta de Inconstitucionalidade
ADI Ao Direta de Inconstitucionalidade
AGAPAN - Associao Gacha de Proteo ao Ambiente Natural
AIA Avaliao de Impactos Ambientais
AMFORP American & Forein Power Company
ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica
ANP Agncia Nacional do Petrleo
APP rea de Preservao Permanente
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Mundial
CCPE Comit Coordenador do Planejamento da Expanso dos Sistemas Eltricos
CDB Conveno sobre a Diversidade Biolgica
CEB Companhia Energtica de Braslia
CEPAM Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal
CGEN - Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico
CHESF Companhia Hidro Eltrica do So Francisco
CNI Confederao Nacional de Indstrias
CNMA Conferncia Nacional de Meio Ambiente
CNPE Conselho Nacional de Poltica Energtica
CNPE Conselho Nacional de Poltica Energtica
CNRH Conselho Nacional de Recursos Hdricos
CONABIO - Comisso Nacional da Biodiversidade
CONAFLOR - Comisso Nacional de Florestas
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
CTE Centro Tecnolgico de Engenharia
DF Distrito Federal
EIA Estudo de Impacto Ambiental
EIS - Environmental impact statement
EPE Empresa de Pesquisa Energtica
EPI Equipamento de Proteo Individual

EUA Estados Unidos da Amrica
FHC Fernando Henrique Cardoso
IBAMA Instituto Nacional do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis
IBDF Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICMBio - Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MME Ministrio de Minas e Energia
MP Ministrio Pblico
ONG Organizao No Governamental
ONS Operador Nacional do Sistema
ONU Organizao das Naes Unidas
OPI Oramento Plurianual de Investimento
PACUERA Plano Ambiental de Conservao e Uso do Reservatrio Artificial
PDM Plano Diretor Municipal
PDMA Plano Diretor de Meio Ambiente para o Setor Eltrico
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PNEA Poltica Nacional de Educao Ambiental
PNMA Poltica Nacional de Meio Ambiente
PNRH Poltica Nacional de Recursos Hdricos
PPA Plano Plurianual
PPP Poltica, plano, programa e projetos
PT Partido dos Trabalhadores
RIDE Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno
SEA Strategic Environmental assessment
SEMA Secretaria Especial de Meio Ambiente
SEPLAN/PR Secretaria do Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica
SGA Sistema de Gesto Ambiental
SINGREH - Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
SISNAMA- Sistema Nacional de Meio Ambiente
SISNUMA Sistema Municipal de Meio Ambiente
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservao
STF Supremo Tribunal Federal

TAC Termo de Ajuste de Conduta
UC Unidade de conservao
UHE Usina Hidreltrica

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Cronologia dos principais eventos relacionados Corumb IV. .............................................. 81
Tabela 2 rea inundada e valores financeiros recebidos por municpio. Ano 2008. Fonte: Aneel, 2008.85








SUMRIO

LISTA DE ILUSTRAES
LISTA DE SIGLAS
LISTA DE TABELAS
INTRODUO ............................................................................................................................10
1. FEDERALISMO E POLTICAS PBLICAS MUNICIPAIS .....................................................15
1.1 POLTICAS PBLICAS: ASPECTOS INTRODUTRIOS ................................................18
1.2 FEDERALISMO E POLTICAS PBLICAS .......................................................................24
1.3 PODER PBLICO MUNICIPAL.............................................................................................31
1.3.1 Autonomia...................................................................................................................31
1.3.2 Planejamento e competncias....................................................................................34
2. POLTICAS PBLICAS SETORIAIS: AMBIENTAL E ENERGTICA ..................................38
2.1 POLTICA AMBIENTAL.....................................................................................................38
2.1.1 Questo ambiental: de assunto simblico a substantivo na agenda pblica .............37
2.1.2 Gesto Ambiental no municpio quadro ideal ..........................................................41
2.2. POLTICA ENERGTICA.................................................................................................45
2.2.1 Histrico do Setor Eltrico- gerao hidroeltrica.......................................................46
2.2.2 Planejamento no setor eltrico...................................................................................50
2.2.3 Municpio nas polticas energticas............................................................................56
3. PROJETO HIDRELTRICO DE CORUMB IV .....................................................................64
3.1 ESTRUTURA DO ESTUDO DE CASO.............................................................................64
3.2 PROJ ETO HIDRELTRICO..............................................................................................67
3.2.1 Trajetria da UHE Corumb IV...................................................................................71
3.2.2 Sobre os municpios afetados pelo projeto de Corumb IV........................................85
3.3 MUNICPIOS SELECIONADOS........................................................................................93
3.2.1 Luzinia ......................................................................................................................94
3.3.2 Abadinia..................................................................................................................105
4. CONFLITOS ENTRE AS POLTICAS SETORIAIS AMBIENTAL E ELTRICA, E
INFLUNCIA DO PROJETO HIDRELTRICO SOBRE A GESTO AMBIENTAL MUNICIPAL
...................................................................................................................................................111
4.1 Polticas Pblicas Setoriais Quadros de Conflito..........................................................112
4.2 Projetos e planejamento..................................................................................................120
4.3 Influncia dos projetos de desenvolvimento sobre a gesto ambiental no municpio.....126
CONCLUSES E RECOMENDAES ...................................................................................132
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.........................................................................................137

APNDICE
ANEXOS


INTRODUO

Aos municpios foram atribudas responsabilidades, deveres e direitos para a obteno de
uma vida melhor para o cidado (PHILIPPI, 1999). Para cumpri-las, a esfera municipal se
esfora em promover o desenvolvimento local, caracterizado como um processo endgeno
registrado em pequenas unidades territoriais e agrupamentos humanos capaz de promover o
dinamismo econmico e a melhoria da qualidade de vida da populao (BUARQUE, 1999:09).
Evidentemente, o progresso local traz seus impactos positivos na forma de melhores produtos e
servios oferecidos sociedade, porm, desencadeia tambm uma srie de conseqncias
negativas que muitas vezes ficam sem o devido equacionamento.

H, portanto, a gerao de impactos sobre os ativos ambientais (gua, biodiversidade,
atmosfera e solos), cuja sinergia e cumulatividade amplificam a degradao da qualidade
ambiental do territrio municipal. Somados, todos os efeitos negativos contribuem para a
vulnerabilidade scio-ambiental do territrio municipal (HOGAN, et al, 2000), tornando o
desenvolvimento local um processo diferente do ideal do desenvolvimento local sustentvel,
conceito que defende a harmonia entre o planejamento urbano e o desenvolvimento
sustentvel, como uma forma mais moderna de gesto municipal (BUARQUE, 1999,
SMA/CEPAM, 2007).

Com a promulgao da Constituio Federal de 1998, a responsabilidade ambiental dos
municpios foi incrementada (SCARDUA & BURSZTYN, 2003), somando-se o papel de
defender o meio ambiente e inserir as questes ambientais no planejamento (BURSZTYN,
1994). Essa responsabilidade no exclusiva do municpio, na medida em que a promoo da
gesto ambiental depende de um trabalho conjunto entre todas as esferas de governo.
Contribui para isso as diretrizes estabelecidas pela Poltica Nacional de Meio Ambiente, ao criar
o SISNAMA como forma de articular a execuo das polticas pblicas voltadas ao meio
ambiente, e ao incentivar a descentralizao da poltica ambiental em todos os nveis de
governo e segmentos da sociedade (SCARDUA & BURSZTYN, 2003).

Nessa descentralizao, vista como a transferncia da autoridade e do poder decisrio
de instncias agregadas para unidades espacialmente menores (...) conferindo capacidade de
deciso e autonomia de gesto para unidades territoriais de menor amplitude (BUARQUE,

1999:16), a esfera municipal tornar-se-ia uma extenso do poder pblico federal atuando em
nvel local, desde que com um aparato mnimo de recursos humanos e financeiros para
estruturar um sistema de gesto ambiental local.

A diviso de direitos e deveres, porm, no foi suficientemente detalhada, aguardando
emendas para ser efetivada, gerando um vcuo institucional e administrativo que vem reinando
em vrios setores (SCARDUA & BURSZTYN, 2003:297), e, entre eles, o ambiental. Essa
assertiva se traduz nas dificuldades que o gestor ambiental encontra na prtica, verificada pela
pouca capacidade de articulao poltica (PHILIPPI, 1999; SANTOS, 2005), pela falta de
participao popular (BURSZTYN, 2006) ou pela falta de pessoal capacitado (LEE, 1995).

Tendo em vista o exposto, promover a gesto ambiental no municpio uma tarefa
complexa, mesmo sem a influncia de fatores externos. Esse quadro se torna mais complexo
na presena de outros fatores, como a introduo de projetos de infra-estrutura planejados em
escala federal, os quais representam importante papel na expanso da infra-estrutura
econmica e na produo e oferta de bens pblicos e privados (OLIVEIRA, 2006).

Ocorre que tais projetos, fundamentais prpria soberania do pas, esto calcados na
perspectiva da racionalidade econmica (OLIVEIRA, 2006:09), fazendo com que as polticas de
desenvolvimento, aps a tomada seqencial de deciso (PATIDRIO & CLARK, 2000), reflitam
projetos especficos para cada setor educao, transporte, energia, etc. que priorizam,
normalmente, os fatores econmicos em detrimento dos ambientais.

A deciso sobre a execuo desses projetos gira na escala federal, porm, a
administrao do nus ambiental repartida entre todos os atores locais, entre eles, o governo
municipal. Ao mesmo tempo em que a instalao desses empreendimentos favorece o
crescimento econmico nacional, a concepo das polticas que os respaldam nem sempre
consideram os impactos das aes governamentais sobre o nvel local (THRIVEL &
PARTIDRIO, 1999).

Nesse nterim, observa-se um gestor que se esfora em implementar o sistema de gesto
ambiental com todas as dificuldades inerentes, quando, repentinamente, ele se depara com um
futuro empreendimento de grande porte fruto de articulaes polticas das quais ele no
participou , ocupando parte de seu territrio. Obviamente, valores financeiros merecidos
11

(compensaes financeiras e royalties) facilitam a entrada do projeto nacional, porm sua
permanncia interfere nos aspectos ambiental, social e econmico do desenvolvimento
microrregional (PIACENTI et al, 2003) deflagrando processos que o gestor deve se incumbir de
gerenciar.

Se o planejamento governamental, na elaborao dos projetos de infra-estrutura, no
atinge plenamente seus objetivos em interligar as esferas nacional-local, ento o gestor local
encontrar modificaes ambientais no previstas pelos estudos oficiais, constituindo novos
desafios para seu sistema de gesto, os quais devem ser diagnosticados e controlados. Num
contexto como esse, possvel supor o projeto nacional como um agente indutor de uma nova
realidade ambiental, e o municpio como agente receptor, enquanto obrigado a receber e
administrar estes impactos.

Dentro deste contexto a dissertao pretende, em primeiro lugar, avaliar como se
processa a conexo entre os nveis federal e local durante a formulao das polticas pblicas e
dos projetos que as representam. Busca-se caracterizar como ocorre a convergncia entre as
estratgias nacionais para garantir o desenvolvimento do pas e as perspectivas de proteo
ambiental em nvel local. Tendo em vista delimitar o escopo da investigao, opta-se por uma
abordagem setorial, onde se encaixa a proposta do setor eltrico brasileiro como exemplo de
polticas nacionais. Este ser investigado desde as demandas que geram a necessidade de
formular as polticas de expanso de energia no pas e seu encadeamento, at o nvel de
projeto.

Em segundo lugar, prope-se avaliar a influncia que um projeto de infra-estrutura exerce
sobre a gesto ambiental municipal, em termos do novo cenrio desenvolvido aps a instalao
do empreendimento, analisando os caminhos criados pelo municpio para gerenciar sua nova
situao ambiental. O projeto escolhido o aproveitamento hidreltrico Corumb IV, localizado
no estado de Gois. Trata-se de um aproveitamento mltiplo, que visa tanto o abastecimento de
gua da regio de Luzinia e entorno do Distrito Federal como a gerao de energia eltrica.

O empreendimento, considerado pela ANEEL como autoprodutor independente de
energia, possui potncia instalada de 127 MW, e reservatrio estimado em 173,30 km,
afetando diretamente reas em sete municpios goianos: Corumb de Gois, Santo Antnio do
12

Descoberto, Alexnia, Abadinia, Silvnia e Luzinia. Desses, dois foram escolhidos para uma
analise mais aprofundada em termos do estgio atual da gesto ambiental.

A metodologia usada conta com uma reviso bibliogrfica sobre polticas pblicas e
planejamento governamental, onde se insere tambm o processo de licenciamento federal de
Corumb IV, e realizao de entrevistas semi-estruturadas junto aos gestores federais das
polticas energtica, ambiental; secretrios municipais de meio ambiente e representantes da
iniciativa privada. As informaes oriundas dos questionrios serviram como testemunho dos
avanos obtidos na ao ambiental nos municpios desde o incio do licenciamento da UHE.

Para efeito de comparao e anlise dos resultados, foi construda uma linha cronolgica
mostrando os marcos principais para o projeto hidreltrico e os municpios, usando indicadores
como etapas de planejamento e regulamentos jurdico administrativos. Os grficos gerados
auxiliaram as discusses apresentadas no captulo de discusses.

Esta dissertao est estruturada em quatro captulos: O primeiro est voltado a uma
reviso dos principais conceitos envolvidos com o termo polticas pblicas, mecanismos gatilho
e temas simblicos e substantivos, alm de discutir aspectos da fragmentao das polticas sob
a influncia do sistema federalista. A ltima parte do captulo evidencia o municpio como uma
nova unidade poltico administrativa dotada de autonomia e instrumentos de planejamento
especficos para lidar com sua realidade territorial.

O segundo captulo apresenta as polticas setoriais ambiental e energtica em termos de
seus instrumentos, histrico e discutindo suas aberturas participao do municpio no
processo decisrio. O terceiro captulo apresenta um estudo de caso composto pelo projeto
hidreltrico de Corumb IV e pelos municpios de Luzinia e Abadinia, onde so apresentadas
as caractersticas gerais do empreendimento e de sua trajetria at sua implementao. Os
municpios so apresentados em termos dos principais marcos regulatrios ambientais editados
aps a instalao do empreendimento, visando comparao com a influncia deste sobre o
setor ambiental daqueles.

No quarto e ltimo captulo so apresentadas as discusses, resultando numa
comparao entre polticas setoriais ambiental e eltrica; na indicao da existncia ou no de
13

conexo entre os nveis federal e municipal; e na influncia do empreendimento hidreltrico
sobre a gesto ambiental municipal.
14

1. FEDERALISMO E POLTICAS PBLICAS MUNICIPAIS

O Estado tem origem, segundo as teorias clssicas (AZAMBUJ A, 2001), como uma forma
de organizao em contraposio ao comportamento anrquico e violento que identifica o
estado de natureza. Seja voluntariamente ou por imposio, a sociedade
1
abdica de um
comportamento errtico em favor de um pacto onde se busca a justia e paz. O Estado
2
,
portanto: O meio para o homem realizar a sua felicidade social, um sistema para conseguir
paz e prosperidade (AZAMBUJ A, 2001:113).

Azambuja (2001) relaciona essa finalidade do Estado proporcionar ao indivduo uma
vida melhor, um aperfeioamento fsico, moral e intelectual noo de bem pblico, por ser
um bem comum a todos os indivduos, e distinto do bem individual. Em uma definio, trata-se
de um complexo de condies indispensveis para que todos os membros do Estado (...)
atinjam livremente e espontaneamente sua felicidade sobre a terra (AZAMBUJ A, 2001:113).

A simbologia de bem pblico se diferencia do conceito de bem comum, excluindo-se da
definio do primeiro, questes como a soma dos bens de todos, os interesses ilegtimos e
certos interesses lcitos, ou porque no est no poder do Estado realizar, ou porque em
algumas circunstncias o bem particular tem de ser sacrificado ao bem mais importante de
todos os outros (AZAMBUJ A, 2001:116).

Para Bobbio, Matteuci e Pasquino (2000:106) bens pblicos so os que geram vantagens
indivisveis em benefcio de todos, nada subtraindo o gozo de um indivduo ao gozo dos
demais. Bobbio, Matteuci e Pasquino (2000), tambm fazem uma diferenciao entre bem
pblico e bem comum:

Enquanto o bem pblico um bem de todos por estarem unidos, o bem comum
dos indivduos por serem membros de um Estado; trata-se de um valor
comum que os indivduos podem perseguir somente em conjunto. (BOBBIO,
MATTEUCI E PASQUINO 2000:106).

Na realizao deste bem pblico, Azambuja (2001) entende que h uma complexidade
relativa a cada sociedade, mas, de qualquer forma, sua realizao depende de uma relao

1

Segundo Azambuja, o homem sempre viveu em sociedade, e esta pre-existente composio de um Estado: [quando] a sociedade atinge determinado grau de evoluo,
passa a constituir um Estado(Azambuja, 2001:100)

2 Azambuja (2001) evidencia que no h unanimidade sobre essa nica funo do Estado. Existem estudiosos que debatem sobre o Estado ser um fim em si mesmo, e sobre o
homem ser um meio de que serve o Estado para realizar sua grandeza.
15

entre governantes e governados, e da definio clara jurdica de obrigaes e deveres que
expressem a conscincia social.

Portanto, a realizao do bem pblico depende do desenvolvimento das polticas
pblicas
3
(CLARK, 2008), estas concebidas dentro de um processo de planejamento
governamental (GERSTON, 1997; FREY, 2000) cujo objetivo final atingir o que Azambuja
(2001) identifica como bens sociais fundamentais: a segurana e o progresso.

Contornando as discusses sobre segurana
4
, verifica-se que a simbologia atribuda ao
termo progresso tem recebido crticas em relao aos riscos e custos de natureza social,
ambiental, em anlises que vo desde o significado de puro progresso tcnico
schumpeteriano
5
, passando pela liberdade dos mercados globais
6
, at a percepo do
sucateamento contnuo de produtos e desperdcio de recursos naturais, em escala global
(DUPAS, 2006). Excetuados os inegveis benefcios tecnolgicos distribudos sociedade, o
termo associa atualmente a idia de um jargo que oculta impactos negativos complexos sobre
o prprio bem social.

Exemplifica-se, no caso do progresso brasileiro, o perodo de desenvolvimento das
dcadas de 1970 e 1980, onde o pas vivenciou processos econmicos e polticos que
possibilitaram o surgimento de grandes projetos de infra-estrutura
7
em diversos setores do pas
(TEIXEIRA, 1998). Estes grandes empreendimentos foram ocupando espaos na economia
nacional, associados direta ou indiretamente a rgos de desenvolvimento regional, ministrios
e instituies que permitiram o controle dos seus desdobramentos pelo aparelho do Estado
(TEIXEIRA, 1998:163).

Ocorre que esse perodo de progresso desenvolvimentista no atendeu as expectativas
sociais coletivas, uma vez que h registros de uma sucesso de impactos sociais, ambientais e
econmicos de vrias magnitudes (TEIXEIRA, 1998; VELLOSO, 1998), encadeando

3 Como ser observado adiante em uma das definies, polticas pblicas envolvem um conjunto de aes coordenadas pelos entes estatais, em grande parte por eles
realizadas, destinadas a alterar as relaes sociais existentes(CLARK, 2008), ou seja, fica expressa a relao entre governantes (entes estatais), governados (relaes sociais
existentes), e aes, estas formuladas e implementadas na forma de regras escritas.
4 As polticas pblicas sobre segurana fazem parte de outras discusses sobre questes como violncia e poder de polcia do Estado, e esto fora do escopo da dissertao.
5 O modo de produo capitalista exige permanentemente a renovao das tcnicas para operar o seu conceito motor schumpeteriano de destruio criativa: ou seja, produtos
novos a serem promovidos como objetos de desejo, sucateando cada vez mais rapidamente produtos anteriores e mantendo a lgica de acumulao em curso. (DUPAS,
2006:73)
6 Dupas (2006) assim caracteriza a definio de progresso usada pelas teorias neoliberalistas, a partir do final dos anos de 1980.
7 O surgimento e expanso destes projetos no foi fenmeno registrado apenas no Brasil, mas tambm em outras partes do terceiro mundo, a exemplo dos pases africanos de
Gana e Zimbbue (TEIXEIRA, 1998:165).
16

manifestaes por parte da populao atingida em mbito regional e local, e promovendo
inclusive o aparecimento das organizaes do terceiro setor (TEIXEIRA et al, 1998).

Nessa poca, o planejamento no Brasil foi representado pelos sucessivos Planos
Nacionais de Desenvolvimento PND I, II e III, onde o Estado assumiu cada vez mais a opo
pela associao com o capital privado nacional e estrangeiro, e onde a proposta foi inserir o
pas no mundo desenvolvido
8
(PEREIRA, 2002; TEIXEIRA, 1998; GARCIA, 2000; ARRETCHE,
1996; VELLOSO, 1998). Havia, portanto, uma orientao a ser seguida, e polticas pblicas em
formulao e implementao.

A partir de 1980, com o processo de redemocratizao, o pas avanou com novas
propostas polticas, modernizao do aparelho Estatal e do sistema poltico-administrativo de
competncias, inserindo novos atores na arena poltica e instituindo melhorias sobre o
planejamento de governo antes da deciso final pela implementao de um projeto
desenvolvimento (ARRETCHE, 1996; PEREIRA, 2002; DUPAS, 2006; GARCIA, 2000;
MARCELINO, 2002; SOUZA, 2004).

Dentre os novos atores, surge a esfera municipal, reconhecida pela constituio de 1988
como uma terceira esfera de autonomia
9
, com capacidade de atuao no trplice aspecto
poltico, administrativo e financeiro (LEUZINGER, 2002:117). Destaca-se tambm a instituio
de planos diretores de desenvolvimento urbano em municpios com mais de 20.000 habitantes,
de planos plurianuais de investimentos de mbito local, e a exigncia de avaliao dos impactos
ambientais decorrentes da implantao de grandes projetos como passos importantes para
consolidao da prtica de planejamento no setor pblico em mbito local (J ANNUZZI &
PASQUALI, 1998).

Se for verdadeiro que os projetos de desenvolvimento so destinados ao bem pblico, e
so parte integrante de um processo de tomada de deciso e planejamento governamental,
ento se torna necessrio compreender alguns dos mecanismos que permitem o Estado
identificar problemas, propor solues encadeadas e decidir pela implantao de um projeto,
ainda que, segundo alguns autores (FREY, 2000; SOUZA, 2003), essa seja uma tarefa

8 A poca marcada por uma inexistente conscincia ambiental, modificada adiante na dcada de 80 por presses internacionais (Pereira, 2002:61).
9 Leuzinger (2002:118) destaca que essa autonomia foi assegurada, de forma indita, pela constituio de 1988, e est fundamentada na capacidade de auto-organizao,
autogoverno, auto-administrao e, principalmente, na titularidade de competncias legislativas prprias, que requerem repartio de competncias determinada
constitucionalmente. Essas caractersticas imprimem ao municpio uma imagem de grande poder de persuaso sobre o processo de formulao e implementao de polticas.
Contudo, existem outras variveis que devem ser consideradas na participao do municpio do processo decisrio (J annuzzi & Pasquali, 1998; Frey, 2004).
17

complexa
10
. J unto disso, importante compreender a participao municipal enquanto ator
poltico atrelado ao processo de tomada de deciso. Prope-se iniciar a abordagem a partir dos
conceitos bsicos envolvidos com a formulao das polticas pblicas.

1.1 POLTICAS PBLICAS: ASPECTOS INTRODUTRIOS

O estudo sistematizado das polticas pblicas como um saber cientfico considerado
como relativamente recente, e respectivamente integrado dentro do campo das cincias poltica
e administrativa (GERSTON, 1997; FREY, 2000). Seu desenvolvimento emergiu do
reconhecimento de que as anlises tradicionais das decises do governo eram descries
incompletas das atividades polticas (GERSTON, 1997: 03).

Na busca por terminologia apropriada para o termo polticas pblicas, verifica-se nas
observaes de Gerston (1997:06), a definio de poltica pblica como a combinao de
decises, compromissos e aes desenvolvidas por aqueles que possuem autoridade no
governo. J Derani (2004 apud: CLARK, 2008:207) define o termo como um conjunto de
aes coordenadas pelos entes estatais, em grande parte por eles realizadas, destinadas a
alterar as relaes sociais existentes.

Em ambas as definies percebe-se uma vinculao entre o papel da poltica pblica e os
deveres do prprio Estado para com o bem pblico. A existncia de polticas pblicas depende,
indiscutivelmente, de um relacionamento entre governo e sociedade (FERREIRA, 1996),
pactuado dentro de um processo de deciso e planejamento que favorea a criao e recriao
de regras coletivas. Como complementa Gerston:

Obviamente, compromissos e atividades de governo so cruciais para o
significado da poltica pblica. Defesa, bem estar, transporte, educao e
agricultura so algumas das reas cuja responsabilidade histrica pertence ao
governo (GERSTON, 1997: 05).

Historicamente, considera-se que o debate sobre o tema polticas pblicas est mais
intenso desde as ltimas dcadas do sculo XX, principalmente a partir da reforma e
reestruturao do Estado, a partir dos anos 1980 (BARROSO, 2005; ARRETCHE, 1996;

10 Frey (2000) fala da complexidade envolvida, na pesquisa das cincias sociais, com a segmentao da terminologia associada ao termo polticadentro da policy analisys,
como ser acompanhado frente. Souza (2003:18) ao dissertar sobre o estado da pesquisa no campo das polticas pblicas, adverte quanto pouca clareza sobre quem
formula as nossas polticas pblicas e como elas so implementadas.
18

SOUZA, 2003). Porm a necessidade de regulao j assunto desde o sculo XIX
(SCARDUA & BURSZTYN, 2003):

Uma caracterstica evidente do incio do sculo XIX tem sido (...) a busca de
novas formas de regulao, alternativas ao imperial do Estado, mas
tambm capaz de superar as evidentes imperfeies de mercado. (SCARDUA
& BURSZTYN, 2003:291).

Ainda que em pocas passadas as decises dos governantes tivessem uma relativa
simplicidade (SOUZA, 1999), a relao entre sociedade e instituies pblicas foi se tornando
mais complexa e interdependente, e a entrada de elementos como a reivindicao popular
(TEIXEIRA, 1998) tornou necessrio desenvolver avaliaes mais completas daquilo que os
governos fazem, ou seja: como eles colocam suas decises em prtica e por que eles escolhem
determinadas polticas ao invs de outras (GERSTON, 1997). A anlise poltica trata, portanto,
de estudar o governo em ao, nas palavras de Souza (2003).

No Brasil, estudos sobre polticas pblicas se iniciaram depois da dcada de 1970, com
nfase sobre a anlise de estruturas e instituies ou a caracterizao descritiva dos processos
de negociao das polticas setoriais especficas. Esta caracterizao descritiva o que Frey
(2000) denomina escopo da anlise poltica
11
.

Frey (2000) acrescenta que o tema abraa a anlise da inter-relao entre as instituies
polticas, o processo poltico e os contedos de poltica e, tendo em vista essa inter-relao, o
autor destacada a diferena na conceituao empregada em ingls, apresentando trs
dimenses distintas para a estruturao de um processo de pesquisa:

A dimenso institucional (polity), que se refere ordem do sistema poltico, delineada pelo
sistema jurdico, e estrutura institucional do sistema poltico-administrativo; A dimenso
processual (politics), focada no processo poltico, freqentemente de carter conflituoso, no que
diz respeito imposio de objetivos, aos contedos e s decises de distribuio; e a
dimenso material (policy) envolvida nos contedos concretos, isto , configurao dos
programas polticos, aos problemas tcnicos e ao contedo material das decises polticas.


11 A anlise poltica um tema que consiste na avaliao das contribuies que certas estratgias escolhidas podem trazer para a soluo de problemas especficos, com
respeito anlise de campos especficos de polticas pblicas como as polticas econmicas, financeiras, tecnolgicas, sociais ou ambientais (FREY, 2000:214).
19

Apesar da segmentao, o prprio autor comenta que na realidade poltica essas
dimenses so entrelaadas e se influenciam mutuamente, ou seja, torna-se complexo
12

individualizar cada dimenso durante um processo de anlise poltica, sob pena de
simplificaes que podem comprometer o resultado final (FREY, 2000). Atrelada a essa
diferenciao terica, Frey fornece trs categorias de anlise: rede poltica arena poltica; e o
ciclo de poltica.

O estudo das redes polticas se atm s interaes das diferentes instituies e grupos
tanto do executivo, do legislativo como da sociedade na gnese e na implementao de uma
determinada poltica. So redes de relaes sociais menos formais que surgem em torno de
polticas especficas, movimentando-se na defesa de seus interesses prprios
13
.

A arena poltica envolve os atores polticos influenciados pela poltica, e parte do
pressuposto de que as reaes e expectativas das pessoas afetadas por medidas polticas tm
um efeito antecipativo para o processo poltico de deciso e de implementao. Na iminncia
da implantao das novas polticas pblicas, soma-se equao do processo poltico as
relaes de conflito e consenso social, oriundas de acordo com cada tipo de poltica a ser
instituda, distinguidas de acordo com seu carter distributivo, redistributivo, regulatrio
14

(FREY, 2000; AZEVEDO, 2003):

1. Polticas distributivas so caracterizadas por um baixo grau de conflito dos
processos polticos, visto que [essas] polticas (...) s parecem distribuir
vantagens e no acarretam custos pelo menos diretamente percebveis
para outros grupos. (...) Em geral, polticas distributivas beneficiam um grande
nmero de destinatrios, todavia em escala relativamente pequena; potenciais
opositores costumam ser includos na distribuio de servios e benefcios.

2. Polticas redistributivas, ao contrrio, so orientadas para o conflito. O
objetivo o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros,
direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade
(Windhoff-Hritier, 1987, p. 49 apud FREY, 2000).

3. Polticas regulatrias trabalham com ordens e proibies, decretos e
portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis
de antemo; dependem da configurao concreta das polticas. Custos e
benefcios podem ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os grupos e

12 No que diz respeito prtica cotidiana do pesquisador ou analista de polticas pblicas, no se deve negligenciar o fato de que as prprias circunstncias referentes aos
interesses do solicitante da pesquisa e s constelaes das foras polticas, mas tambm s limitaes no tocante aos recursos disponveis (tanto humanos e financeiros
quanto de tempo), costumam influenciar o processo de formulao do projeto de pesquisa.(FREY, 2000:218)
13 Frey (2000:222) considera como interesses prprios, essencialmente, a disputa por recursos financeiros, que faz surgir relaes de cumplicidade setorial para a obteno
de recursos para sua respectiva rea poltica.
14 Frey (2000:223) destaca um quarto tipo de poltica, a Poltica constitutivas ou estruturadora, que determina as regras do jogo, com influncia sobre trs outras formas de
poltica.
20

setores da sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm podem
atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de
consenso e de coalizo podem se modificar conforme a configurao especfica
das polticas. (FREY, 2000:223).

Por ltimo, o ciclo de polticas aparece como um modelo de anlise da vida de uma
poltica pblica, tendo em vista que as duas categorias anteriores podem sofrer modificaes
no decorrer dos processos de elaborao e implementao das polticas (FREY, 2000:226).

O ciclo considerado como um modelo ideal segundo o qual existe um processo
organizado para a resoluo de um problema poltico, observando uma seqncia de passos
(FREY, 2000; GERSTON, 1997; SOUZA, 2003). Sua abrangncia inclui questes como a
identificao de problemas de grande alcance na da sociedade, sua insero na agenda,
proposio e aprovao de solues, criao da estrutura necessria, investimento,
implementao e avaliao.

Existem as chamadas vises clssicas de ciclo poltico, nas quais as etapas so
resumidas ao tipo formulao-implementao ou top-down e linear (SILVA & MELO, 2000),
que no consideram aspectos relativos implementao e seus efeitos retroalimentadores
sobre a formulao da poltica. Essas vises teriam evoludo para modelos mais complexos,
onde predominam essencialmente as fases de formulao, implementao e controle dos
impactos das polticas (FREY, 2000).

Mecanismos Gatilho

Tornam-se assuntos destinados atividade poltica os problemas que, antes de tudo,
incomodam o cotidiano de muitos cidados ao mesmo tempo, os quais pressionam os governos
em busca de solues. Mas, mesmo que tenha essa caracterstica, o problema ainda depende
de um fenmeno que o torne notrio perante toda a sociedade de uma s vez, no deixando
alternativa para o governo seno se posicionar. Este fenmeno denominado por Gerston
(1997:23) como Mecanismos Gatilho
15
.

Os mecanismos gatilho so conceituados como um evento crtico ou srie de eventos
crticos que convertem um problema rotineiro em uma responsabilidade pblica, compartilhada
por um grande nmero de pessoas (GERSTON, 1997:23). Ao tornar um problema antes

15 O autor denomina originalmente o termo como Triggering Mechanism.
21

rotineiro em questo pblica, o problema exige resposta do governo, que o faz ao inseri-lo na
agenda pblica para a discusso de solues
16
.

Ao exercer o papel de identificar e clarificar os problemas emergentes, os Mecanismos
Gatilho dependem de fatores que tornam mais ou menos efetivo em seu papel. Assim, o valor
do mecanismo como um catalisador de polticas pblicas est ligado a trs fatores principais: o
alcance nmero de pessoas afetadas pelo evento crtico; a intensidade com que as pessoas
percebem o evento crtico; e o tempo intervalo durante o qual o evento crtico ocorre
(GERSTON, 1997: 24-27).

No mesmo sentido, Gomide (2008) tambm caracteriza fatores que promovem o
reconhecimento de um problema:

O reconhecimento de um problema pode se dar em funo de: i) uma crise ou
evento dramtico; ii) um indicador, pois tanto a magnitude de um dado como
sua mudana chama a ateno das autoridades; e iii) acumulao de
informaes e experincias da execuo das polticas existentes, cuja prtica
proporciona o relevo de novos problemas.(GOMIDE, 2008:8)

Gerston (1997) afirma que a maior parte desses mecanismos acaba falhando em
atravessar o limiar que separa a no-ao da ao (GERSTON, 1997:27), ou seja, na funo
de chamar a ateno dos formadores de poltica para que eles formulem polticas. Ele atribui
essa fraqueza heterogeneidade da populao dos Estados Unidos da Amrica, na qual
raramente uma questo negativa para todos ao mesmo tempo. J no Brasil, seria necessria
a convergncia proposta por Gomide (2008):

Segundo o modelo [de fluxos mltiplos], a convergncia de trs processos ou
fluxos relativamente independentes que explica os motivos pelos quais certos
problemas vo para a agenda de deciso, enquanto outros, apesar de
reconhecidos, no provocam, necessariamente, uma ao efetiva do governo,
quais sejam: o de reconhecimento do problema, o da formulao de solues
(policy), e o da poltica (politics). (GOMIDE, 2008:7)

No Brasil, os potenciais mecanismos gatilho podem estar enfraquecidos em decorrncia
da baixa participao social sobre o ciclo poltico, fruto do processo histrico de construo do
nosso prprio Estado. Sobre isso, Baquero (2001) mostra como a influncia do clientelismo, o

16 Se encaixa como um exemplo de triggering mechanism o apago eltrico ocorrido no pas em 2001, que exigiu do governo uma srie de medidas emergenciais. O evento
crtico da falta de luz provocou outros eventos crticos (desdobramentos sobre a produo industrial, comercial, bem estar da populao etc.) induzindo a resposta imediata do
governo a forma da instaurao de regras para o racionamento, alm de leis e instituies para prevenir a possibilidade de outros apages no futuro.
22

personalismo e a incapacidade do povo se refletem a suposta incapacidade da sociedade em
se mobilizar autonomamente para fiscalizar e modificar o processo poltico:

Essa tendncia no participativa era conseqncia de governos e de uma
estrutura social que favoreciam muito mais a desmobilizao e a inrcia do que
a participao cidad. Estabeleceu-se um consenso generalizado de que o pas
no tinha capacidade de reformar efetivamente as estruturas tradicionais do
Estado, gerando um descompasso entre um acelerado desenvolvimento
econmico e uma estagnao do desenvolvimento poltico, materializado na
ausncia de uma cidadania organizada e eficaz na defesa de seus interesses, o
que somou uma deficiente mediao entre Estado-sociedade e partidos.
(BAQUERO, 2001:99)

Esse contexto histrico encontra ressonncia nas observaes de Scardua & Bursztyn
(2003), quando identificam a contaminao clientelista nas origens da participao social no
Brasil. Uma vez que tais prticas ainda no so levadas em considerao na formulao de
polticas pblicas e programas governamentais (idem: 300), ocorre uma perpetuao dos
interesses das elites locais em detrimento dos reais problemas da populao que poderiam ser
alavancados pelos mecanismos gatilho.

Falhando ou no, o mecanismo ocorre de forma espontnea, como reao da sociedade a
acontecimentos demasiadamente notrios, e conduz a sua transformao em assunto prioritrio
para poltica pblica. Nesta posio o assunto aguarda, junto com outros assuntos igualmente
prioritrios, a manifestao dos tomadores de deciso de acordo com sua importncia. Certos
tipos de assuntos parecem atrair mais ateno (e exercer mais presso) do que outros,
sugerindo a existncia de pelo menos duas categorias de agendas: a substantiva e a simblica
(GERSTON, 1997; de TONI, 2006).

Agendas Pblicas Simblica e Substantiva

A agenda substantiva expressa os assuntos que possuem maior alcance e maior
influncia na vida do cidado. Como caractersticas intrnsecas esto a polmica e a dificuldade
de consenso, o que produz amplos debates pblicos onde opinies divergentes se confrontam.
Gerston observa trs elementos chave que personalizam o assunto como substantivo
17
:


17 Gerston (1997) insere nessa categoria os assuntos econmicos e sociais, abrangendo questes como violncia, armas e drogas (GERSTON, 1997). Estas questes, ainda
que levantadas para os Estados Unidos, encontram ressonncia nas aspiraes da sociedade brasileira, tornando possvel supor que so os mesmos temas tratados na
agenda pblica do pas.
23

Em primeiro lugar, o assunto envolve quantias relevantes de recursos pblicos;
(...) em segundo, o assunto deve gerar uma grande quantidade de ateno,
tanto da sociedade quanto dos oficiais pblicos; e terceiro, o assunto deve
conter potencial para grandes mudanas. (GERSTON, 1997: 62)

A agenda simblica, por sua vez, tambm envolve assuntos de interesse da sociedade,
porm, em aspectos mais focados sobre valores morais (GERSTON, 1997:63), como o conceito
de bom cidado
18
. Tais assuntos no envolvem grandes quantidades de recurso para sua
soluo, estando mais centrados na posio que o governo assume do que na distribuio de
autoridade e recursos. Gerston, contudo, no desvaloriza o papel da agenda simblica. Ele
explica que o simbolismo importante pela sua habilidade de aumentar a ateno sobre temas
relativamente pouco relevantes (GERSTON, 1997: 64), com impacto na agenda pblica.

Se assunto simblico ou substantivo, a agenda pblica parece ser o espao no qual os
assuntos aguardam as decises polticas, que transparecem na forma de legislao, a qual, por
sua vez, tramita nas instncias de poder pelo tempo necessrio at sua promulgao. Os
regulamentos podem ser aplicadas sobre todos os cidados ou a apenas a um setor,
dependendo da abrangncia do assunto e do problema que deve ser resolvido. Uma vez que
a(s) lei(s) entra(m) em vigor, o passo seguinte a implementao da poltica.

1.2 FEDERALISMO E POLTICAS PBLICAS

O objetivo de um Estado propiciar o bem pblico, que este buscado por meio do
desenvolvimento de polticas pblicas. Entretanto, as polticas pblicas podem ser
implementadas de formas distintas, podendo ser altamente centralizadoras ou materializadas
em parceria com outras instituies ou esferas de governo e at mesmo com organizaes da
sociedade civil organizada; ou podem tambm assumir uma caracterstica mais
descentralizada, por meio de aes terceirizadas, desconcentradas
19
ou ainda descentralizadas
para outras esferas de governo (SCARDUA & BURSZTYN, 2003).

Para Abrucio e Franzece (s/d:1) a produo de polticas pblicas fortemente afetada
pelo desenho institucional adotado por cada Pas, tornando necessrio verificar a forma de

18 O conceito de good ctitizenship classificado por Gerston com foco no valor daquilo que certo e errado, ou seja, pela conduta moral do cidado.
19 Entende-se por desconcentrao o aumento da autonomia do governo federal em escritrios regionais. Nesse sentido, a desconcentrao transfere algumas aes das
sedes de organismos centrais para o interior, preservando a relao hierrquica entre o governo federal e o interior (BURKI et al, 1999 apud SCARDUA & BURSZTYN, 2003)
24

organizao praticada de modo a verificar suas implicaes para a polticas pblicas
(MARTINS, 2006).

O Brasil uma repblica calcada em bases federalistas (LEUZINGER, 2001; SERRA,
1989; ARRECHTE, 2001; OLIVIERI, 2006; ABRUCIO, 2005). Para Abrucio & Franzece (s/d:1),
a Federao uma forma de organizao poltico-territorial baseada no compartilhamento
tanto da legitimidade como das decises coletivas entre mais de um nvel de governo, distinto
do Estado unitrio, no qual Governo Federal anterior e superior s instncias subnacionais.

Criado nos Estados Unidos em 1787, o sistema federativo depende da criao de
incentivos cooperao e de processos intergovernamentais de deciso conjunta, procurando
evitar tanto a excessiva centralizao como a fragmentao oligrquica do poder (ABRUCIO &
FRANZECE, s/d):

Trata-se de um acordo capaz de estabelecer um compartilhamento da
soberania territorial, fazendo com que coexistam, dentro de uma mesma nao,
diferentes entes autnomos e cujas relaes so mais contratuais do que
hierrquicas. O objetivo compatibilizar o princpio de autonomia com o de
interdependncia entre as partes, resultando numa diviso de funes e
poderes entre os nveis de governo. (ABRUCIO & FRANZECE, s/d)

O Brasil j assume o padro federativo a mais de um sculo (SERRA, 1989; ARRECHTE,
1996), e o impacto do federalismo esteve presente durante toda a construo do Estado
Brasileiro. A expresso mais recente dessa forma de organizao est pautada pela
constituio de 1988, trazendo como principal marca a descentralizao poltica e administrativa
(MESQUITA, 2006). Nas palavras de Santos e Ribeiro (2005):

consenso, tanto no debate acadmico quanto no plano pblico-administrativo,
que a descentralizao poltica, administrativa e fiscal o princpio
caracterizador bsico de um sistema que se proclama federativo. (SANTOS &
RIBEIRO, 2005:707)

Apesar de o Brasil assumir esse padro federativo, as polticas pblicas praticadas no
pas foram influenciadas por movimentos de centralizao e descentralizao no quadro poltico
social vivenciado pelo Brasil, com influncia sobre a transformao do Estado brasileiro, sua
distribuio territorial, estrutura poltica, financeira e institucional (SCARDUA & BURSZTYN,
2003).

25

A descentralizao representa uma estratgia pela qual se criariam instituies (ou se
conferiria poder efetivo a elas) que viabilizassem a participao dos cidados nas decises
pblicas. Est associada a uma maior eficincia na prestao de servios pblicos, com a
elevao dos nveis reais de bem-estar da populao e alcance dos ideais democrticos como
a eqidade, justia social, reduo do clientelismo e aumento do controle social sobre o Estado
(ARRETCHE, 1996).

A centralizao por sua vez assume uma caracterstica simetricamente inversa: significa a
concentrao de recursos e/ou competncias e/ou poder decisrio nas mos de entidades
especficas no governo federal, estando associada a possibilidade de dominao poltica, e a
anti-democrtica (ARRETCHE, 1996).

Para Silva (1981), ambos os movimentos so partes de um mesmo processo de evoluo
dos Estado-Naes, e sua relao aparentemente maniquesta e antagnica guarda na verdade
um padro, praticamente como numa simbiose, onde um movimento floresce no seio do outro:

Na fase ascendente da centralizao produzem-se, portanto, germens da
prpria descentralizao, obstculos que comeam desde logo a opor-se
primeira, mas sem fora de retard-la, quanto mais det-la; tudo se passa
assim, at que a descentralizao atinja seu clmax; a partir de ento, os fatores
em oposio ou obstculos comeam a preponderar, freando o processo de
centralizao cada vez mais, at reduzi-lo inoperncia. (SILVA, 1981)

Para ilustrar esse processo, o autor identifica as tendncias centralizao e
descentralizao desde a poca do descobrimento, confirmando a oscilao natural e perptua
entre essas partes. No perodo mais recente da histria brasileira, a partir da proclamao da
repblica em 1889, verificam nos texto das constituies o registro do pensamento poltico de
cada poca, marcando os perodos em que o pas assumiu uma caracterstica mais ou menos
descentralizada (SCARDUA & BURSZTYN, 2003).

Da repblica velha de 1889 at 1988, houve apenas dois perodos descentralizados,
sendo o primeiro entre 1945 e 1964, quando ocorre a restaurao do sistema federativo
descentralizador, com a reorganizao dos partidos polticos e o sistema de representaes
20
;

20 Perodo correspondente ao Novo Regime, relacionada aos governantes Getlio Vargas, J uscelino Kubitschek, J oo Goulart e Castelo Branco.
26

e o segundo a partir de 1985 at o momento atual
21
, quando se inicia um novo processo de
reviso do papel do Estado brasileiro cujo marco principal a constituio de 1988.

Em termos de formulao de polticas pblicas no ambiente descentralizado atual,
algumas reas evoluram mais que outras. A rea da sade, por exemplo, foi a que apresenta
maiores avanos, seguida da educao (TONI & KAIMOWITZ, 2003). J na rea ambiental, os
esforos para definir responsabilidades e competncias ainda so lentos (SCARDUA &
BURSZTYN, 2003)

O cenrio brasileiro atual tem favorecido o envolvimento de diversos atores e grupos de
interesse. Gomide (2008) exemplifica essa abertura
22
, mostrando uma trajetria que se inicia no
reconhecimento de um problema pelas autoridades governamentais, seja por manifestao
social ou presso de grupos econmicos especficos, diagnosticada pelo governo em grupos
setoriais de trabalho integrando representantes do setor pblico, privado e terceiro setor ,
que fundamentam um projeto de lei a ser encaminhado pelo poder executivo, na figura do
presidente da repblica, para aprovao no Congresso Nacional.

Este encadeamento do processo poltico descrito por Gomide (2008) no uniforme, pois
existem nveis de complexidade variando de acordo com o tipo de poltica instituda. A falta de
padro para a formulao e implementao de polticas pblicas pode ser comentada a partir
das anlises de Arretche (2001:27) sobre o impacto que o federalismo exerce sobre a
autoridade dos governos centrais, particularmente sua capacidade de mudar o status quo,
produzir inovaes e implementar reformas de polticas. Para a autora, existe um consenso em
torno de uma restrio que o sistema federativo exerce sobre o potencial de mudanas de
polticas:

Estados federativos tendem a restringir as possibilidades de mudana do status
quo, porque a autonomia dos governos locais opera no sentido de dispersar o
exerccio da autoridade poltica, aumentando o poder de veto das minorias
(ARRETCHE, 2001:27)

Para Arretche (2001) a descentralizao representada pelo federalismo brasileiro gera de
impasses no processo decisrio, posio compartilhada por Abrucio e Franzece (s/d) ao

21 Em funo da crise econmica recentemente instalada no mundo, h uma nova tendncia reformas centralizadoras, j debatidas no campo das polticas pblicas
econmicas. Porm, uma vez que o estudo de caso se remete perodo anterior ao atual, opta-se por no discutir essa nova tendncia a centralizao do Estado.
22 Gomide (2008) analisa o processo poltico de formulao e discusso do projeto de lei de diretrizes da poltica de mobilidade urbana (Projeto de Lei no 1.687/2007),
fornecendo elementos para entender o contexto poltico e institucional em que se deu o seu encaminhamento pelo presidente da Repblica ao Congresso Nacional.
27

comentarem sobre o impacto do federalismo na complexidade das decises tomadas pelos
gestores governamentais, respectivamente acentuada pela redemocratizao e a
descentralizao realizadas a partir da dcada de 80:

Nos ltimos vinte anos, ao mesmo tempo em que a proviso dos servios
pblicos e as demandas sociais cresciam, as relaes intergovernamentais
tornavam-se mais complexas. Com graus variados de autonomia, mas com
maior raio de ao do que no passado, h gestores municipais, estaduais e
federais em Educao, Sade, Assistncia Social e noutras polticas pblicas
relevantes. Assim, a coordenao entre os nveis de governo se torna cada vez
mais necessria, contudo, nem sempre a deciso de um ente federativo se
coaduna com a dos demais (ABRUCIO & FRANZECE, s/d:05)

O resultado desse aumento de complexidade leva ao que Martins (2006:03) chama de
teoria de fragmentao de polticas
23, 24
, uma condio crtica que aflige sociedades,
governos e organizaes em alguma extenso, exigindo contnuas aes integradoras. A teoria
est concebida como a falta de coerncia, consistncia e coordenao na formulao /
implementao de polticas, programas ou projetos dos governos mais recentes, herdada,
porm de tempos anteriores.

Martins (2006) aplica esta teoria sobre os governos mais recentes
25
, extraindo da
padres como a falta de articulao entre os diversos sistemas institucionais e gerenciais que
formulam polticas, o divrcio entre planejamento e gesto pblica, e a fragmentao nos
domnios poltico-institucionais, gerando, como resultado, polticas contraditrias. Se estes
padres, denominados por Martins como fatores estruturais
26
, podem ser controlados,
possvel conter a fragmentao.

Pelo que se observa o federalismo leva a descentralizao e ao envolvimento de novos
atores, potencializando impasses na tomada de deciso e problemas de fragmentao de

23 A teoria da fragmentao lida com a hiptese de que as formulaes polticas deveriam ser integradas entre si, e essa condio poderia ser alcanada a partir do
atendimento de trs dimenses de integrao, onde deve haver um esforo de apoio mtuo entre as diferentes polticas: A integrao horizontal busca assegurar que os
objetivos individuais e as polticas desenvolvidas por vrias entidades se reforcem mutuamente. A integrao vertical busca assegurar que as prticas das agncias,
autoridades e rgos autnomos, bem como o comportamento dos nveis subnacionais do governo, se reforcem mutuamente com os compromissos polticos mais amplos. A
integrao temporal busca assegurar que as polticas pblicas continuem sendo efetivadas ao longo do tempo e que as decises de curto prazo no se oponham aos
compromissos de longo prazo (MARTINS, 2006:03)
24 Ao descrever sua teoria, Martins (2006) no faz referncia direta ao sistema federalista como causador da fragmentao diagnosticada nas polticas pblicas. Fao aqui
essa vinculao por perceber elementos compatveis entre as crticas sobre as dificuldades de formulao e implementao nas polticas pblicas verificadas em Gomide
(2008), Arretche (2001) e Abrucio & Franzece (s/d) para o resultado do federalismo, e os enunciados e caractersticas da teoria de Martins
25 As duas gestes do governo FHC e o atual governo Lula
26 Os fatores estruturais so (Martins, 2006): (1) liderana executiva, mediante uma viso do Presidente para implementar seu programa de governo e sua superviso direta ou
indireta sobre os ministros em questes chave; (2) uma estratgia governamental que promova convergncia de propsitos e o casamento do planejamento (apontando
resultados) com a gesto (apontado como alcan-los); (3) incentivos cooperao lateral entre ministrios; (4) processos de trabalho com maior e menor grau de autonomia;
(4) intercmbio de idias, valores e vises entre distintas comunidades epistmicas, portadoras de distintas posies e opinies sobre as polticas de gesto.
28

polticas pblica
27
. Se essa complexidade prolonga demasiadamente a implementao de
soluo para o problema pblico (MORON, 1998), fica em evidncia uma dificuldade do
governo em exercitar o planejamento governamental.

Mas essa fragmentao de polticas no est associada apenas ao sistema federalista.
Sherpherd & Valncia (1996:105), a administrao pblica como um todo, na tarefa de planejar
e implementar de polticas pblicas, caracterizam-na como portadoras de dificuldades naturais,
inerentes ao prprio sistema, e individualizados em dois problemas principais: o imperfeito
controle dos eleitores sobre os polticos; e a dificuldade dos polticos em controlarem os
servidores pblicos.

Estes problemas afetam, conforme os autores teorizam, at o ambiente pblico dos
pases desenvolvidos, comprometendo o perfeito atendimento do Estado s questes pblicas
e justificam as iniciativas de reforma e modernizao verificadas em vrios pases, no final do
sculo XX, tanto nos pases centrais como nos perifricos (ARRETCHE, 1996; FREY, 2000;
AZEVEDO, PASQUIS & BURSZTYN, 2007). de se esperar, portanto, que no caso dos pases
latino americanos onde os desafios produtivos parecem maiores do que os encontrados pelas
naes avanadas (SHEPHERD & VALNCIA, 1996:112), que aqueles dois problemas
estejam intensificados.

De fato, Ferreira (1996) mostra que a crise do Estado na Amrica Latina se caracterizou
por uma crise de governabilidade, traduzida pela inviabilidade de proceder s reformas
estruturais por falta de credibilidade e, por conseguinte, de comprometimento da sociedade com
o conjunto de mudanas a implementar (FERREIRA, 1996:05). Essa situao de crise
carregou, na Amrica latina, uma demanda por reformas que possibilitassem uma abertura
econmica e a liberalizao do Estado de suas antigas funes (AZEVEDO, PASQUIS &
BURSZTYN, 2007).

No Brasil, Frey (2004) apresenta o debate sobre a reforma do Estado e da gesto pblica
como associado a duas principais vertentes de reflexo terica, uma enfatizando a necessidade
de enxugamento do Estado e da modernizao gerencial do setor pblico socialdemocracia
de cunho liberal; e outra visando estimular a organizao da sociedade civil e promover a

27 Segundo o autor, o Federalismo no modo descentralizado torna complexa a tarefa de tomar de decises ao envolver diversos atores, tornando o prprio planejamento de
polticas pblicas que envolve a seleo de alternativas de objetivos, diretrizes, procedimentos e programas uma tarefa igualmente difcil.
29

reestruturao dos mecanismos de deciso, em favor de maior envolvimento da populao no
controle social da administrao pblica e na definio e implementao de polticas pblicas
democrtico participativa.

Enquanto o modelo gerencial da administrao pblica inspirado na prtica do
gerenciamento de empresas privadas, buscando transferir instrumentos de
gerncia empresarial para o setor pblico, no modelo democrtico-participativo
a reinveno do setor governamental e administrativo passa, acima de tudo,
pelo aumento do controle social, pela democratizao das relaes Estado-
sociedade e a ampliao da participao da sociedade civil e da populao na
gesto da coisa pblica. (FREY, 2004:141)

Ao propiciar a democratizao das relaes polticas e incentivar a eficincia e eficcia da
gesto pblica, ambas as vertentes so compatveis com as caractersticas apontadas por
Arretche (1996) quando a autora personaliza as reformas do tipo descentralizador ocorridas em
um nmero expressivo de pases:

Passou-se a supor que, por definio, formas descentralizadas de prestao de
servios pblicos seriam mais democrticas e que, alm disso, fortaleceriam e
consolidariam a democracia. Igualmente, tal consenso supunha que formas
descentralizadas de prestao de servios pblicos seriam mais eficientes e
que, portanto, elevariam os nveis reais de bem-estar da populao.
(ARRETCHE, 1996 s/p)

Tendo em vista que os ideais democrticos esto positivamente associados
descentralizao e implicam na entrada de novos atores polticos
28
(ARRETCHE, 1996;
SOUZA, 2001), h reflexo direto sobre o processo de tomada de deciso em polticas pblicas,
tornando-o mais complexo ao envolver novos grupos de interesse, alm da prpria opinio
pblica. Assim, h sustentao afirmar que a promoo da descentralizao causa influncia
sobre o planejamento de governo.

Desde o item processo decisrio, pretendeu-se discutir os ambientes e mecanismos que
exercem influncia sobre a formulao, implantao e avaliao de uma poltica pblica. O
processo decisrio, o planejamento, a forma de organizao poltico territorial (federalista) e os
movimentos de centralizao e descentralizao se influenciam mutuamente e
simultaneamente durante o ciclo da poltica. O esquema abaixo tenciona ilustrar essa relao,
sem pretender, contudo, encerrar a complexidade ao redor do assunto:

28 A deciso reformista em descentralizar o governo implicou em aumentar o nmero de atores polticos envolvidos com o processo decisrio, fragmentando o poder poltico
pelas unidades estaduais e municipais de poder. Restringiu-se, portanto, o poder do executivo federal, ainda que no tivesse se tornado ator passivo (Souza, 2001)
30



Figura 1 Diagrama de influncias sobre a formulao de polticas pblicas.
Fonte: Autor

1.3 PODER PBLICO MUNICIPAL

O perodo da promulgao da constituio brasileira, em 1998, testemunhou um pas em
plena atividade social, com inmeros grupos de interesse antes reprimidos pelo perodo militar
reivindicando participao na formulao e na implementao de polticas sociais,
aumentando o nmero de atores envolvidos no planejamento governamental (ARRETCHE,
1996; GARCIA, 2000).

nesse perodo que se destaca a entrada da esfera municipal na arena poltica, como
uma nova unidade poltico-administrativa dotada de autonomia para participar das decises
federais e para garantir uma melhor assimilao dos projetos originados nas esferas estadual e
federal. Mas, antes de atingir o status isonmico em relao aos nveis estadual e federal, o
municpio no Brasil vivenciou uma trajetria de ganhos de perdas em sua autonomia
(LEUZINGER, 2002).

1.3.1 Autonomia

Segundo Leuzinger (2002:113), a acepo moderna do princpio da autonomia municipal
remete Frana, em 1776, quando apareceram as primeiras discusses acerca da
necessidade de uma descentralizao das instituies francesas, na forma de uma
representao municipal eletiva, que seria a base de todos os poderes locais e provinciais.

31

Apesar dos princpios tericos franceses, o aparecimento do municpio no Brasil ocorre no
perodo colonial, sob influncia do modelo portugus (LEUZINGER, 2002; TONI & KAIMOWITZ,
2003). As Cmaras coloniais receberam alguma autonomia sobre suas aes, porm ela foi
sendo gradativamente restringida pela atitude centralizadora das capitanias.

Em 1824, com o advento da primeira constituio brasileira, foram institudas Cmaras
municipais em todas as cidades, cujos membros eram eleitos, e cuja autonomia governar
economicamente, formar posturas policiais e aplicar sua renda foi, logo em seguida, reduzida
subordinao aos Presidentes das provncias.

Em 1891, a instituio de uma constituio republicana volta a assegurar a autonomia dos
municpios em relao a tudo o que dissesse respeito ao seu peculiar interesse, ainda que,
segundo Leuzinger, tenha inexistido real autonomia municipal, mas sim, coronelismos e currais
eleitorais (LEUZINGER, 2002:116).

O cenrio viria a ser modificado apenas pela constituio de 1934, a qual assegura
novamente a autonomia municipal e ainda fornece meios para atingi-la, na forma da eletividade
do prefeito, vereadores, da decretao de impostos e da organizao de seus servios. Essa
autonomia teve, no entanto uma curta durao, pois logo seria instituda a constituio de 1937,
momento de centralizao do Estado
29
, onde foi suprimida toda a autonomia recebida.

Em um novo perodo democrtico, foi novamente assegurada a autonomia municipal pela
Carta de 1946, a qual abrangia aspectos polticos, administrativos e financeiros, cabendo ao
municpio a administrao dos servios pblicos e a arrecadao e aplicao dos tributos de
sua competncia (LEUZINGER, 202:117). Essa liberdade dura at a constituio de 1967,
quando surge novo momento centralizador e h novo retrocesso do alcance da autonomia
municipal, o qual permanece vigente at a dcada de 1980.

Em um novo ciclo de redemocratizao so discutidas as bases de nossa ltima
constituio brasileira, promulgada em 1988, e onde foram garantidos aos municpios os
princpios de liberdade poltica, administrativa e financeira. Porm h uma singularidade
adicional:

29 Leuzinger se refere ao perodo do golpe de 10 de novembro, perodo Vargas, onde o governo assumiu um regime ditatorial que determinou a instituio de um regime
intervencionista nos estados e municpios: acima do prefeito, nomeado pelo governador, encontrava-se o Conselho administrativo Estadual, que controlava toda a atividade
municipal, sem que houvesse a colaborao de qualquer rgo local de representao popular.
32


a constituio introduziu expressamente a dimenso trilateral ao modelo
federativo, dispondo, em seu art. 18, compreender a Repblica Federativa do
Brasil a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos dotados de
autonomia. (LEUZINGER, 202:117)

A autonomia assegurada aos municpios pela Carta de 1988 contempla o poder de gerir
os prprios negcios, dentro de um ciclo prefixado por entidade superior (LEUZINGER,
2002:118), e est fundamentada na capacidade de auto-organizao, autogoverno, auto-
administrao e, principalmente na titularidade de competncias legislativas prprias:

pela auto-organizao: os Municpios elaboram sua lei orgnica e as suas
prprias leis (CF, arts. 29 a 30, I e II); pelo autogoverno: os Municpios elegem o
seu Prefeito, Vice-Prefeito de Vereadores (CF, art. 29 e incisos); e pela auto-
administrao: os Municpios tm administrao prpria, embasada nas suas
leis e organizam os seus servios, instituem, arrecadam e fiscalizam as suas
receitas (CF, art 30, III; art 31). (LEUZINGER, 2002:119).

Para Bobbio, Matteuci e Pasquino (2000:80), que analisaram o tema autonomia dentro da
evoluo histrica da Inglaterra, o termo est diretamente relacionado capacidade de
autogoverno, representado pela frmula organizativa em que se inspiravam as relaes entre
o aparelho central e os poderes locais. O esquema de autogoverno verifica, segundo os
autores, elementos de descentralizao administrativa, auto-administrao e democracia
30
.

No entendimento de Machado (2000:80), a autonomia no deve significar a desunio dos
entes federados, e nem deve produzir conflito e disperso de esforos. Ela deve permitir que o
municpio tenha ou possa vir a ter sistemas de atuao administrativa nem necessariamente
semelhantes nem desiguais aos vigentes nos Estados. Para o autor, as normas federais gerais
no podem ferir a autonomia dos Estados e Municpios.

Neste mesmo sentido, Mesquita (2006:467) mostra que a autonomia dos governos
subnacionais, em qualquer federao, no deve ser absoluta, j que isso significaria no uma
federao, mas, sim, uma confederao, da qual o exemplo mais comum a Unio Europia,
que se configura como uma aliana entre naes soberanas para a execuo de determinado

30 Descentralizao administrativa: no sistema ingls reservada aos rgos perifricos uma esfera de competncia tirada de outros controles que no seja de carter
contbil. Auto-administrao: os cargos diretivos da entidade so confiados a pessoas diretamente escolhidos pelos administrados, de tal maneira que atravs delas seja
assumida a chefia do rgo e a representao da coletividade de que so expresso. Democracia: exigncia de permitir a participao do povo na determinao dos objetivos
polticos
33

objetivo comum. O desafio imposto ao federalismo seria assegurar a autonomia e ao mesmo
tempo garantir as relaes de interdependncia.

Verifica-se a partir os aspectos acima mencionados que o municpio parece ter a liberdade
de agir segundo suas prprias regras e concepes territoriais locais, porm essa liberdade no
deve ferir os princpios do pacto estabelecido entre os entes federados, todos reunidos na forma
do Estado-nao.

Por outro lado, o governo federal no deve suprimir a possibilidade do municpio (nem dos
Estados-membros) de estabelecer seus prprios regulamentos para o bem comum, ou seja,
suas prprias polticas pblicas. A tentativa de manter, simultaneamente, autonomia e controle
dos trs nveis poltico-administrativos de que fala Mesquita (2006) pode ser verificada pela
repartio de competncias estabelecida no texto constitucional.

1.3.2 Planejamento e competncias

Concomitante novidade do perfil constitucional de 1988 em instituir trs nveis de
estatais superpostos (LEUZINGER, 2002:120), foi adotado um complexo sistema de repartio
de competncias
31
, que envolve a enumerao taxativa das competncias da Unio, a
competncia remanescente dos Estados-membros e a competncia para dispor sobre tudo o
que for de interesse local aos Municpios.

Nesse sentido, verifica-se no artigo 20 da Carta Magna de 1988 uma relao dos
assuntos pblicos destinados a cada unidade federativa, relacionadas em termos de
competncias materiais que pode ser exclusiva e comum
32
, e competncias legislativas
que pode ser exclusiva, privativa, concorrente e suplementar
33
.


31 O termo competncia para Silva (apud Passos, 2007) como a faculdade juridicamente atribuda a uma entidade, ou a um rgo, ou ainda a um agente do poder pblico
para emitir decises. Competncias so as diversas modalidades de poder de que servem os rgos ou entidades estatais para realizar suas funes.
32 Segundo Passos (2007), competncia exclusiva aquela exercida em excluso das demais. Significa dizer ao ente que for atribuda esta competncia somente por ele
poder ser exercida. indelegvel, irrenuncivel.. O autor ainda ressalta que a competncia exclusiva da Unio enumerada no artigo 21 da constituio brasileira trata
unicamente de questes materiais, e no legislativas, ou seja, a competncia exclusiva da Unio inteiramente material. J a competncia comum aquela que pode ser
exercida por todos os entes da Federao, desde que respeitados os limites constitucionais.
33 Passos (2007) assim as conceitua: Competncia Privativa como aquela especfica de um ente, mas que pode ser delegada para outro ente. Essa competncia privativa
atribuda unicamente Unio, mas pode ser delegada aos estados-membros ou ao distrito federal mediante lei complementar. A Competncia Concorrente usada para o
estabelecimento de padres, normas gerais ou especficas sobre determinado tema. Prev a possibilidade de disposio sobre o mesmo assunto ou matria por mais de uma
unidade federativa, porm, com primazia da Unio. A competncia Suplementar correlativa da concorrente, e significa o poder de formular normas que desdobrem o contedo
dos princpios ou normas gerais ou que supram a ausncia ou omisso destas.
34

Cabe ao municpio, em competncia comum com a Unio, Estados e Distrito Federal, as
reas de poltica pblica relacionadas no art 23: conservao do patrimnio pblico; sade e
assistncia social; acesso cultura e educao; proteo ao meio-ambiente; fomento
produo agropecuria e ao abastecimento alimentar; moradia e saneamento bsico; combate
s causas da pobreza; e poltica de educao para a segurana no trnsito (ABRUCIO &
FRANZECE s/d:07).

Para atender a estas demandas, nossa Constituio reconheceu
34
, em mbito local, o
desenvolvimento obrigatrio do Plano Diretor Desenvolvimento Urbano
35
e de Planos
Plurianuais de Investimentos de mbito local, como instrumentos importantes para
disseminao e consolidao da prtica de planejamento no setor pblico em mbito local
(J ANUZZI & PASQUALI, 1998:2865).

Tais instrumentos, posteriormente regulamentados pelo Estatuto das Cidades, resultam
em planos diretores municipais, como instrumento bsico para orientar a poltica de
desenvolvimento e de ordenamento da expanso urbana do municpio (REZENDE E
ULTRAMARI, 2007:263), e em planos estratgicos municipais, para corrigir distores
administrativas, facilitar a gesto municipal e assegurar a viabilizao de propostas
estratgicas, objetivos a serem atingidos e aes a serem trabalhadas (Idem:258) .

Rezende e Ultramari (2007:257) ressaltam, entretanto, que o atendimento s questes
fsico-territoriais, econmicas, financeiras, polticas e de gesto tm constantemente desafiado
os municpios, de maneira que equilibrar os diferentes interesses que se apresentam em cada
uma dessas temticas e garantir a efetiva participao comunitria parece ser o desafio maior
da administrao pblica local.

Em um diagnstico dos principais problemas enfrentados pela administrao pblica
municipal
36
, Rezende e Ultramari (2007:260-262) destacam questes como o aumento da
complexidade dos problemas urbano-ambientais, a reduo no quadro de servidores pblicos
locais, reduo de recursos voltados para o planejamento, e o aumento da competio do setor

34 Segundo J orge (2005), o planejamento local pode ser acompanhado pela trajetria dos planos diretores, como um instrumento de desenvolvimento urbano desde a dcada
de 1960, quando predominava um estilo de planejamento autoritrio e centralizado. Na poca subordinava-se emprstimos e financiamentos urbanos existncia de tal
instrumento, e houve uma profuso de documentos incuos. Com o advento da constituio que esse sentido se modifica, tornando os planos diretores instrumentos
importantes como reguladores do territrio.
35 A constituio, em seu artigo 182, ao instituir o plano diretor municipal, relaciona-o com a poltica de desenvolvimento urbano, portanto, uma poltica pblica.
36 Como aspecto positivo, os autores destacam principalmente a garantia da participao popular na definio do plano diretor instituda pelo Estatuto das Cidades ,
realizada tanto na forma de audincias pblicas como na publicidade que deve ser dada elaborao do Plano Diretor Municipal.
35

pblico em cenrios regionais e at internacionais. Estes aspectos exercem influncia sobre a
elaborao de implementao de planos diretores dentro da realidade urbana local.

Para Frey (2004) municpio sofre, alm de seus desafios internos, as presses de um
contexto globalizado. Ampliando a viso intra-municipal fornecida por Rezende e Ultramari, Frey
observa que governos locais, antes voltados apenas aos problemas intra-urbanos, agora
consideram no planejamento os riscos e oportunidades do ambiente externo, em acelerada
transformao:

Governos locais, tradicionalmente voltados para solucionar problemas intra-
urbanos, sobretudo atravs do planejamento urbano e das diferentes polticas
pblicas locais, vem-se confrontados com a necessidade de contemplar nas
suas estratgias urbanas os riscos e oportunidades auferidas por este ambiente
externo em acelerada transformao. (FREY, 2004:137)

Ocorre que a participao da esfera local no planejamento em escala federal parece estar
limitada. A despeito dos mecanismos existentes para garantir a participao do poder local nas
decises nacionais
37
(MESQUITA, 2006; FREY, 2004; RESENDE & ULTRAMARI, 2007;
J ANNUZZI & PASQUALI, 1998), tem se verificado uma implementao de polticas pblicas de
cima para baixo, onde o nvel federal formula e os nveis estaduais e municipais executam,
atuando como meros agentes administrativos do governo federal (MESQUITA, 2006:481).

Sobre isso, Santos e Ribeiro (2005) comentam sobre as dificuldades enfrentadas pelas
esferas subnacionais, aps a constituio de 1988, em termos de planejamento governamental.
Estes autores entendem que a descentralizao promovida pela Reforma do Estado no est
completa, uma vez que foi houve descentralizao apenas em matria fiscal. Do ponto de vista
poltico (decisrio) os municpios continuam sem papel relevante, pois o voto distrital teria lhes
sido negado, enquanto que, do ponto de vista administrativo, no as competncias no teriam
sido claramente definidas.

Nessa mesma crtica, Santos e Ribeiro (2005) fazem um retrospecto da atuao dos
Estados ps constituio de 1988, e afirmam que o governo federal focou esforos apenas
sobre polticas de estabilizao da moeda, colocando em segundo plano outras polticas
estruturantes, tais como as polticas sociais. Na medida em que o governo federal tem se

37 Mesquita (2006), por exemplo, destaca que dentre os diversos mecanismos que os governos subnacionais possuem defender seus direitos, esto o Senado, a Cmara, e
um processo decisrio baseado em maiorias qualificadas. Santos e Ribeiro, contudo, possuem uma viso mais crtica, afirmando que na prtica a voz regional e local encontra
dificuldade em se manifestar em nvel federal.
36

eximido dessa responsabilidade, a demanda social cresce e os estados e municpios sofrem a
cobrana da populao. Nessa situao, Estados-membros e municpios esto atuando
independentemente, na guerra fiscal de distribuir favores fiscais ao menor aceno do
investimento privado (SANTOS & RIBEIRO, 2005: 711).

Reunindo toda a discusso deste tpico, verifica-se que a repartio de competncias
conforme definidas no texto constitucional ainda dependem de regulamentao, dificultando
sobremaneira a delimitao dos espaos polticos dos entes federados. Com indefinio desse
quadro, no h clareza se realmente existe participao direta do poder local nas decises em
nvel federal, como por exemplo, a ingerncia local sobre a deciso federal de implantar um
projeto de desenvolvimento em nvel local.

Tanto quanto o plano diretor municipal e plano plurianual de investimentos, outros
instrumentos regulatrios e econmicos de polticas pblicas tambm so aplicados em nvel
municipal, porm sua atuao parece horizontal, ou seja, as regras so criadas pelas
instituies locais e vlidas apenas dentro do territrio. Os regulamentos federais e estaduais,
por sua vez, possuem um carter vertical ao influenciar diretamente todos os territrios da
nao, delimitando a autonomia municipal inclusive no processo de escolhas pblicas. Nesse
momento, o municpio se configura apenas como um receptor dos ordenamentos da Unio.

No captulo seguinte, ser investigado o comportamento de dois setores que recebem a
ateno das polticas pblicas Os assuntos substantivos ambiental e o eltrico, desenvolvidos
no pas segundo a viso setorial dos formuladores de cada poltica, geram propostas polticas
com caractersticas distintas, as quais deveriam, em teoria, devem guardar harmonia entre si e
viabilizar o objetivo mximo do Estado em viabilizar o progresso da Nao. Seus aspectos
principais sero identificados a seguir, como subsdio verificao dos pontos de convergncia
e divergncia entre elas.

37


2. POLTICAS PBLICAS SETORIAIS: AMBIENTAL E ENERGTICA

Tendo os projetos de energia eltrica, tanto quanto a gesto ambiental, uma dependncia
direta cada nvel poltico setorial, torna-se necessrio compreender o universo especfico da
formulao dessas polticas, investigando seus respectivos desenvolvimentos e
implementaes verticais (GERSTON, 1997:08), ou seja, de decises que so tomadas em um
nvel (geralmente o federal) e executadas em outros nveis (estadual e municipal), e horizontais.
So ento essas e outras questes que esse captulo se predispe a revisar e discutir nas
linhas subseqentes, segmentando as discusses para cada setor.

2.1 POLTICA AMBIENTAL

Segundo Bursztyn & Bursztyn (2006), na dcada de 1960 ocorreram importantes
mudanas de ordem poltica, cultural, instrumental, cientfica e tecnolgica, fruto, entre outros
motivos, dos alertas e mobilizaes em torno da questo ambiental. A Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente Humano, em 1972, marcou um novo patamar internacional em
termos de internalizao do meio ambiente como assunto pblico. O Brasil, a despeito da
tendncia inicial ao papel de poluidor auto-declarado, esforou-se nos anos seguintes para
estabelecer um conjunto de instituies e instrumentos para viabilizar a regulao do Estado na
matria ambiental, com ponto culminante na promulgao da lei n 6.938/81, que estabelece
oficialmente a poltica ambiental da nao.

2.1.1 Questo ambiental: de assunto simblico a substantivo na agenda pblica.

Na linha do tempo do movimento ecolgico e na evoluo do pensamento ambiental
brasileiro um aspecto interessante a ser notado a modificao da posio do Brasil desde a
Conferncia de Estocolmo, em 1972, quando o pas liderou a aliana dos pases perifricos
contrrios a reconhecer a importncia dos problemas ambientais (FERREIRA, 1996), at os
dias atuais onde a questo ambiental assume reconhecidamente um papel mais destacado na
formao da agenda pblica do Estado.

A mudana de postura sobre a questo ambiental retratada na literatura sob aspectos
tais como (1) a decorrncia da crise do modelo de desenvolvimento mundial (BURSZTYN,
38

1994), (2) o processo de globalizao das polticas ambientais (VIOLA, 1998), (3) a imposio
de organismos internacionais de financiamento (FERREIRA, 1996; BURSZTYN, 1994), (4) a
influncia de padres internacionais de proteo ambiental sobre setores exportadores
brasileiros com mercados nos pases desenvolvidos (VIOLA, 1999).

Alm daquelas abordagens, existe outro aspecto sobre o qual vale fazer um parntese:
trata-se de reconhecer, na transformao da opinio brasileira, a presena do mecanismo
gatilho
38
(GERSTON, 1997) apresentado no captulo primeiro, como mais uma fora a favor da
rendio do Brasil necessidade de inserir a questo ambiental na pauta pblica.

Conforme comentado no captulo anterior, os Mecanismos Gatilho se configuram como
um ou mais eventos que convertem um problema rotineiro em uma responsabilidade pblica
largamente compartilhada por um grande nmero de pessoas (GERSTON, 1997). Em outras
palavras, o mecanismo pode transformar assuntos antes privados podem se tornar pblicos.

A questo ambiental, nascida no Brasil em um ambiente desenvolvimentista, recebe
inicialmente um interesse pouco significativo. Foi o caso da criao da Secretaria de Meio
Ambiente, na dcada de 70:

A criao da SEMA (...) foi um ato quase simblico de um poder pblico que
pouco prezava, na prtica, o meio ambiente. Por mais de uma dcada aquela
instituio vegetou, num segundo plano, em termo de importncia no conjunto
das aes governamentais (BURSZTYN, 1994: 87).

Ainda antes disso, em 1948, Drummond (1999) tambm reconhece a formalidade inicial
com que o Estado Brasileiro lidava com a questo do meio ambiente, ao citar, por exemplo, a
diferena de tempo entre a adeso do Brasil no acordo internacional para a proteo da Flora,
Fauna e Belezas Cnicas das Naes Americanas:

Tratava-se de um abrangente acordo internacional assinado por um diplomata
brasileiro no exterior, em 27 de dezembro de 1940. A adeso legislativa de
1946 (...) foi meramente formal, pois apenas (...) 18 anos depois o Executivo
brasileiro ratificou a conveno. (DRUMMOND, 1999:135)

Contudo, a partir da a consolidao do movimento ambiental a partir da dcada de 1970
e do processo ecopoltico (VIOLA, 1987; CRESPO, 2002), aliado ao reconhecimento

38 Triggering Mechanisms
39

internacional cada vez maior da emergncia do paradigma da sustentabilidade (MACCORMICK,
1992, BURSZTYN, 1994), o assunto ambiental comea a ser inserido na agenda poltica do
Estado Brasileiro:

A partir de 1989, a poltica do meio ambiente assumia no Brasil dimenses
compatveis com a magnitude da questo ambiental. E a constituio de 1988,
que refletiu o grau de conscincia nacional sobre o problema, abria espao
institucional para uma ao cada vez mais intensa, em termos de regulao,
execuo e fiscalizao (BURSZTYN, 1994: 89)

Para Ferreira (1996:14), a crise do modelo de desenvolvimento teve um aspecto benfico
para o assunto ambiental, uma vez que acelerou na opinio pblica brasileira a tomada de
conscincia da devastao ambiental. E, no quesito devastao, no faltam exemplos, tanto
em nvel nacional como internacional.

Para exemplificar, existem os eventos que foram tornando a questo ambiental cada vez
mais destacada: no contexto internacional figuram, entre outros, o caso da Baa de Minamata,
no J apo (1932); de Bhopal, na ndia (1984); de Seveso, na Itlia (1976). No contexto brasileiro
tm-se como exemplos a poluio de Cubato, em So Paulo (dcada de 1980); o acidente
radiolgico de Goinia, em Gois (1987); e o vazamento de leo na vila do Soc, em Santos/SP
(1984), alm de muitos outros exemplos
39
(VALLE & LAGE, 2003).

Acidentes como os relatados acima podem ser considerados como eventos crticos que,
atuando em srie ou isoladamente, tornaram a questo ambiental um assunto cada vez mais
reconhecido na sociedade mundial. Enquanto no passado havia como deix-los de lado, a cada
acidente os prejuzos ambientais eram ressaltados pela comunidade internacional (FERREIRA,
1996), ampliando o alcance do assunto junto sociedade e garantindo sua insero nas
agendas pblicas de vrios pases.

Ao ganhar alcance entre populao afetada pelo evento, o funcionamento do mecanismo
gatilho se assemelha aos modelos de comportamento coletivo vislumbrados por Granovetter
(1978:1421), onde novas normas ou crenas emergem em situaes onde as antigas falham.

Uma vez reconhecida a influencia internacional na deciso brasileira de enfrentar os
problemas ambientais, infere-se que a questo ambiental, no Brasil, se tornou um assunto

39 Para mais informaes, consultar o livro Meio Ambiente: Acidentes, lies, solues, de Cyro Eyer do Valle e Henrique Lage. Senac editora, 2003.
40

substantivo depois dele ter sido reconhecido mundialmente como questo de soluo urgente.
Atualmente, questo ambiental faz parte da agenda pblica no Brasil, sendo representada pela
poltica nacional de meio ambiente cuja estrutura ser vista no item seguinte.

2.1.2 Gesto Ambiental no municpio quadro ideal

A poltica ambiental , por princpio constitucional, de responsabilidade compartilhada e
complementar da Unio, dos Estados e dos Municpios. Para tanto, o Sistema Nacional do Meio
Ambiente SISNAMA, que tem o MMA como seu rgo central, foi institudo pela Poltica
Nacional de Meio Ambiente, Lei 6.938/81, e regulamentada pelo Decreto 99.274/90, sendo
constitudo, portanto, pelos rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municpios, bem como pelas Fundaes institudas pelo Poder Pblico, responsveis pela
proteo e melhoria da qualidade ambiental (MMA, 2007).

A Poltica Nacional de Meio Ambiente, ao idealizar um sistema descentralizado de gesto
ambiental (SCARDUA & BURSZTYN, 2003), vislumbra como meta a instituio de um aparato
legislativo e administrativo nos trs nveis de governo, de forma que a poltica ambiental seja
capaz de irradiar os conceitos sustentveis as demais polticas setoriais de desenvolvimento.

Para Azevedo, Pasquis e Bursztyn (2007), um dos princpios que norteiam a
descentralizao o da subsidiariedade, segundo a qual determinada ao deve ser tomada no
nvel mais descentralizado. Trata-se de um termo usado para alocar poder entre diferentes
nveis de governo, em que se transfira poder e recursos aos nveis mais prximos dos cidados
e seus problemas.

Estabelecidas as responsabilidades ambientais para a esfera municipal por meio do
advento da constituio (LEUZINGER, 2002), e havendo respaldo no princpio da
subsidiariedade para que a esfera municipal se encarregue da questo como um assunto
pblico, torna-se necessrio que este se configure adequadamente para atender essa tarefa.

Isso exige que o poder local institua um sistema de gesto ambiental mo municpio, com
uma poltica ambiental capaz, essencialmente, de racionalizar o acesso e uso dos recursos
ambientais e de controlar e fiscalizar atividades poluidoras. Ao mesmo tempo, o governo local
deve buscar apoio junto aos demais atores sociais a exemplo das organizaes no
41

governamentais, instituies de ensino e participao popular criando uma rede de agentes
atuantes na administrao dos bens de uso comum.

Segundo Philippi (1999:49), o sistema de gesto ambiental dos municpios dever ser
estruturado para atender as exigncias de uma ao coordenada entre as diversas vertentes do
processo de deciso e de implementao.

Nesse sentido, o Sistema Municipal de Meio Ambiente SISNUMA dever conter com
um Conselho Municipal de Meio Ambiente
40
, de carter consultivo e deliberativo, tornando-se
um grande auxiliar da administrao na definio de planos, programas e projetos que
atendam s demandas da sociedade. No que se refere estrutura executiva, o sistema de
gesto ambiental dever estar apto a satisfazer quatro conjuntos de demandas:

Planejamento Ambiental - englobando atividades referentes anlise ambiental dos
espaos e territrios do municpio, visando apresentar, para os diagnsticos obtidos, o
encaminhamento de planos, programas e projetos e atividades voltadas obteno de
melhores condies ambientais;

Desenvolvimento de reas verdes - englobando a identificao de demandas por reas
verdes; a implantao de espaos, praas e outras reas verdes urbanas, a proteo e
conservao de parques com seus patrimnios florstico e faunsitico, e o tratamento
paisagstico do espao urbano;

Controle da Qualidade - envolvendo principalmente as relaes mais diretas entre os
setores pblico, privado e sociedade civil, e englobando as atividades de identificao e
caracterizao dos nveis de emisso ou de deteriorao do ambiente, respectivamente
sistematizadas em instrumentos de consulta (relatrios) que subsidiem a determinao de
prioridades de ao no controle ambiental (preventivo e corretivo);

Educao Ambiental - conjunto de aes de carter transversal, por meio das quais se
constitua uma estrutura duradoura e conseqente na formao de cidados que respeitam as
iniciativas e atividades direcionadas para o desenvolvimento ambientalmente sustentvel.

40 Formado por representantes da administrao municipal, da Cmara de Vereadores, da administrao estadual, da sociedade civil organizada comrcio, indstria,
agricultura, servios, trabalhadores de organizaes no-governamentais, em recomendvel participao paritria (PHILIPPI, 1999).
42


Para Phillippi (1999) a estruturao de um sistema de gesto ambiental municipal passa
pela necessidade de efetuar uma reviso das polticas urbanas adotadas at o momento, sob o
prisma da sustentabilidade. Esta reviso poder estudar o modelo de poltica ambiental urbana
mais apropriada para cada municpio, dentro de seu contexto regional. Os mecanismos de
transformao vo sendo pouco a pouco aplicados, passando a gerar conscincia ativa e
criativa de sustentabilidade como forma de melhorar a qualidade de vida das sociedades locais
e, ao mesmo tempo, propiciar ao gestor atender s sucessivas demandas dos cidados, com
base na participao e construo conjunta das solues.

Uma outra abordagem para montar este quadro ideal seria retornar aos fundamentos
estabelecidos por Bursztyn e Bursztyn (2006) para uma poltica ambiental pilares da
legislao slida; instituies pblicas fortalecidas e legitimidade social busca idealizar-se um
quadro ideal para que um municpio consiga implantar polticas e promover a gesto ambiental
em nvel local, com, no mnimo, as seguintes caractersticas:

Em termos de legislao, trata-se de formular polticas pblicas leis e cdigos
especificamente voltados ao tratamento do meio ambiente como um assunto pblico ,
importando princpios e conceitos sobre meio ambiente vigentes no contexto estadual e federal,
e adequando-os s caractersticas e problemas locais enfrentados pela administrao neste
nvel. Trata-se de implementar os instrumentos normativos e econmicos, estabelecendo
padres, taxas, licenas e incentivos uma ao mais harmoniosa com o meio natural.
Incluem-se a os instrumentos de poltica ambiental citados por Bursztyn & Bursztyn (2006), que
so:

A implantao da Avaliao de Impacto Ambiental e de um Sistema de Licenciamento
ambiental, como instrumento de planejamento que permite associar as preocupaes
ambientais s estratgias do desenvolvimento social e econmico, figurando com uma forte
caracterstica preventiva;

Um Sistema de Unidades de Conservao, legitimando a criao e administrao de
espaos territoriais protegidos, atendendo a pr-determinados objetivos de conservao e
preservao local;

43

O Zoneamento ambiental, referindo-se definio de parmetros norteadores das
decises pblicas e privadas, em termos de uso do solo, e conciliando o desenvolvimento
econmico com a proteo ambiental;

Instrumentos Econmicos, que busquem internalizar os custos externos associados
degradao, incentivando a reduo da poluio e se estabelecendo como uma fonte de
recursos.

Em termos institucionais, trata-se de criar de rgos pblicos com destino
implementao destas polticas. A exemplo da estrutura praticada em outros municpios
brasileiros
41
, as principais instituies presentes na gesto do meio ambiente envolvem:

Um Conselho Municipal de Meio Ambiente, formado por representantes do poder pblico
e de organizaes no governamentais; atuando como rgo consultivo e deliberativo em
questes referentes preservao, conservao, defesa, recuperao e melhoria do meio
ambiente natural; e com responsabilidades como a insero do componente ambiental nas
polticas setoriais do municpio, e a integrao da poltica municipal com as polticas nacional e
estadual respectiva;

Um Fundo Municipal de Meio Ambiente, constitudo de dotaes oramentrias, multas
impostas por infraes legislao ambiental, doaes, indenizaes decorrentes de
cobranas judiciais relacionadas questes ambientais etc; e destinado atividades como o
desenvolvimento de planos, programas e projetos que visem o uso racional e sustentvel de
recursos naturais; e ao controle, fiscalizao e defesa do meio ambiente;

Uma secretaria municipal de meio ambiente, como um brao do poder pblico destinado a
atividades como a execuo a poltica ambiental, a fiscalizao da qualidade e quantidade dos
recursos ambientais, o controle das atividades poluidoras.

Obviamente, esse quadro ideal esbarra nas dificuldades inerentes prtica da
administrao pblica, que so a falta de recursos humanos, falta de capacitao e
treinamento, salrios defasados quando comparados aos da iniciativa privada, instituies

41 Este quadro idealizado tambm foi construdo tomando como base a estrutura institucional pesquisada em cidades de maior porte, como So Paulo e Curitiba, as quais
enfrentam problemas ambientais srios que demandam um aparato institucional compatvel.
44

despreparadas para assumir atividades ambientais; carncia de recursos financeiros e de infra-
estrutura, alm da prpria ausncia de instrumentos de gesto ambiental (SCARDUA &
BURSZTYN, 2003)

Para estes autores, os obstculos existentes para a descentralizao da gesto ambiental
encontram-se muito mais ligados cultura dos rgos centrais que possuem uma viso
centralizadora de forma de atuao do que do interesse ou no de assumir essa atribuio,
alm da ausncia ou insuficincia de capacidades institucionais, infra-estruturais e participao
social dos municpios.

De qualquer forma, essa configurao ideal pode ser considerada como uma meta a ser
atingida pelos municpios para uma adequada gesto municipal, e este quadro ser usado para
efeito comparativo com a situao a ser descrita nos municpios atingidos pelo projeto
hidreltrico do estudo de caso.

2.2. POLTICA ENERGTICA

Antes de iniciar o desenvolvimento deste tpico necessrio esclarecer duas delimitaes
de escopo:

a. Em primeiro lugar, a poltica energtica, por definio
42
, busca promover o
aproveitamento racional dos recursos energticos do pas. Dentro desse universo segmenta-se
o setor da energia eltrica, o qual lida com fontes de energia no-renovvel tais como os
derivados de petrleo, os combustveis radioativos, a energia geotrmica e o gs natural e
renovvel, relacionada aos recursos gua, vento, energia foto-voltaica (do sol) e biomassa
(produtos da cana-de-acar) (REIS, 2003). Uma vez que trabalhar com a totalidade da poltica
energtica incorreria em lidar com um universo muito grande para a dissertao, ser feito um
recorte do setor eltrico apenas, ou seja, a poltica energtica ser abordada a partir das
definies do setor eltrico.

b. A segunda delimitao ocorre dentro do prprio setor eltrico. Segundo o Ministrio de
Minas e Energia (2006), a Matriz Energtica Brasileira composta por recursos energticos que
provm principalmente, das fontes hidrulica, gs natural, carvo, biomassa, elica e nuclear.

42 Conforme as definies do Decreto n 3.520 de junho de 2000, que dispe sobre a estrutura e o funcionamento do Conselho Nacional de Poltica Energtica.
45

Dessas, a hidroeletricidade a mais expressiva, respondendo, em 2004, por 83% da produo
de energia eltrica do pas (MME, 2006). E esse volume de contribuio da energia hidroeltrica
se reflete no robusto parque gerador, ou seja, de projetos hidroeltricos aumentados de 11GW
em 1970, para 30,2 em 1979 e alcanando 96,9GW em 2006. Em funo da representatividade
da fonte hidrulica para o setor eltrico, a gerao hidroeltrica ser o sub-setor especfico a
ser investigado.

2.2.1 Histrico do Setor Eltrico- gerao hidroeltrica

No Brasil, registro do aparecimento das primeiras centrais hidreltricas est associado
poca de 1880, relacionada basicamente necessidade de fornecimento de energia para os
servios pblicos de iluminao e para atividades econmicas ligadas minerao, fbricas de
tecidos, serrarias e beneficiamento de produtos agrcolas (TOLMASQUIM, 2005). Tratavam-se
de usinas de pequena potncia, e preferencialmente prximas das fontes de energia (quedas
dgua).

A profissionalizao do servio de gerao e distribuio comercializada de energia
eltrica ocorre com a entrada, no pas, da empresa canadense Light
43
, que atuava, alm da
produo, utilizao e venda de eletricidade, no estabelecimento de linhas frreas, telegrficas
e telefnicas. Ao lado da Light, havia um grande nmero de empresas geradoras instaladas em
diversos pontos do territrio brasileiro, de forma o recenseamento de 1920 indicava a
existncia de 209 geradores hidreltricos (TOLMASQUIM, 2005:30).

Aps 1920, dois elementos bsicos caracterizavam a indstria de energia eltrica no
Brasil: a construo de centrais geradoras de maior envergadura capazes de atender
constante ampliao do mercado de energia e a intensificao do processo de concentrao
e centralizao das empresas concessionrias. Nesse processo de concentrao a Light
incorporou, entre 1927 e 1928, oito empresas menores, e posteriormente mais cinco usinas
entre 1930 e 1934.

nesse contexto de concentrao que aparece no cenrio brasileiro a empresa American
& Forein Power Company - AMFORP, de origem norte americana, a qual determina uma rpida

43 Em 1899, foi constituda em Toronto, Canad, a So Paulo Railway, Light and Power Company Limited, por iniciativa de um grupo de capitalistas canadenses
(TOLMASQUIM, 2005:30)
46

e profunda mudana nos regimes de propriedade e de funcionamento das empresas nacionais
do setor. Rapidamente, todos os investidores nacionais foram absorvidos pelas duas grandes
concessionrias estrangeiras: a Light e a AMFORP (TOLMASQUIM, 2003).

O novo perfil do setor eltrico brasileiro ento institudo caracterizado pela presena
macia de capital estrangeiro permaneceria sem alteraes pelas duas dcadas seguintes
(1930 e 1940), ainda que durante a dcada de 1930 tivesse sido registrado a instalao de
inmeras usinas de pequeno porte, sob iniciativa por empresas de carter local, prefeituras
municipais, governos estaduais e rgos federais.

No incio dos anos 1940, com a previso de uma situao de escassez de energia, o
Estado foi forado a tomar iniciativas pioneiras no campo energtico. Nesse sentido, o governo
brasileiro passou centralizar a responsabilidade de assegurar o suprimento de eletricidade,
petrleo e gs consumidos no pas, criando para isso empresas estatais como a Companhia
Hidro Eltrica do So Francisco - Chesf, em 1945, a Petrobrs, em 1953, Furnas em 1957 e a
Eletrobrs, em 1962, entre outras (TOLMASQUIM, 2005; CARVALHO, 2005).

A criao da Chesf indicaria a tendncia do governo em construir usinas de maior porte e
dissociao entre gerao e distribuio de energia eltrica. A expanso do parque eltrico
brasileiro passa a assumir um novo formato, onde o governo federal se concentra na produo
em grandes usinas, suprindo energia para os sistemas distribuidores regionais, estes no
encargo dos governos estaduais.

De 1945 at dcada de 1980, o Estado desenvolve um amplo programa de investimentos
nas atividades de gerao e transmisso, consolidando um modelo de diviso de encargos
entre empresas pblicas e privadas. As pblicas
44
se concentraram na expanso do parque
gerador, e as privadas, nacionais e estrangeiras, destinaram a maior parte de seus
investimentos na rea de distribuio de energia.

A partir de 1980 uma nova forma de organizao do setor energtico comeou a ser
discutida, principalmente em decorrncia de fatores como a diminuio das tarifas de energia
eltrica (entre outras tarifas pblicas), conseqncia das tentativas de controle da inflao; uso

44 A Petrobrs e Eletrobrs esta com o apoio das principais empresas do setor eltrico eram as responsveis pelos planejamentos da operao e da expanso das
indstrias de petrleo e gs, e energia eltrica, respectivamente, e propunham ao ministrio de minas e energia as polticas energticas associadas (CARVALHO, 2005).
47

poltico indevido das concessionrias, relegando aspectos tcnicos e econmicos a um
segundo plano; e ao desejo do governo em obter aumento na produo de petrleo e gs no
pas (CARVALHO, 2005:4-5).

Em 1996, fruto das discusses da dcada anterior, foi lanado sob a vigncia do governo
Fernando Henrique Cardoso o programa nacional de desestatizao PND, que incluiu a
privatizao de empresas do setor eltrico sob controle do governo federal, alm de exercer
presso para que os governos estaduais fizessem o mesmo
45
. nessa mesma poca em que o
monoplio da Petrobrs foi quebrado pelo Congresso Nacional, permitindo que os governos
estaduais concedessem a atividade de distribuio e comercializao de gs tambm a
empresas privadas, alm das estatais.

No final de 2002, segundo mandato do governo FHC, as modificaes impostas ao setor
eltrico se refletiram em um certo grau de competio na explorao, porm, as privatizaes
ocorreram de forma limitada, onde a capacidade de distribuio obteve melhor resultado 80 %
privatizada que a gerao com menos de 20% privatizados
46
(CARVALHO, 2005).

O perodo de governo FHC, de 1996 a 2002, provocou vrias modificaes sobre o setor
eltrico brasileiro, das quais se destaca a criao da Agncia Nacional de Energia Eltrica
47

vinculada ao ministrio de minas e energia (MME) , do operador nacional do sistema eltrico
48

(ONS), da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) e do Conselho
Nacional de Poltica Energtica
49
(CNPE), este reconhecido como o mais importante frum para
a proposio de polticas energticas no pas
50
(CARVALHO, 2005:07).

Ainda no perodo se destaca tambm a criao, por iniciativa o MME em 1999 o Comit
Coordenador do Planejamento da Expanso dos Sistemas Eltricos CCPE, com a atribuio

45 Carvalho (2005:08) afirma que a abertura do mercado energtico brasileiro para investidores privados, a fim de redirecionar investimentos pblicos para outras reas e
introduzir a competio neste mercado, foi a principal poltica energtica do governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso. Como resultado desta poltica, ao final de seu
governo existiam tanto empresas estatais como privadas, de grande porte, nos dois principais segmentos do setor energtico no Brasil: as indstrias de petrleo e gs e de
eletricidade.
46 Carvalho (2005) observa que houve, na poca das privatizaes, uma grande oposio privatizao de empresas como Furnas, Chesf e Eletronorte, no apenas por
partidos de oposio, mas tambm por importantes segmentos da base de apoio do governo FHC.
47 Criada pela lei 9.427 de dezembro de 1996.
48 Criado pela lei 9.648 de maio de 1998, regulamentado pelo Decreto 2.655 de junho de 1998 e Decreto 5.081 de maio de 2004.
49 Ambos Criados pela lei 9.478 de agosto de 1997
50 O conselho formado por sete ministros de estado: Minas e Energia, Meio Ambiente, Cincia e Tecnologia; Casa Civil; Fazenda; Planejamento; Oramento e Gesto; e
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio. Completam o Conselho um representante dos governos estaduais, um representante das universidades e um cidado brasileiro
especialista em poltica energtica. Os dois ltimos membros so indicados pelo Presidente da Repblica. O presidente do CNPE o Ministro das Minas e Energia, que
encaminha as resolues de poltica energtica do Conselho para o Presidente da Repblica que, ao aprov-las e public-las no Dirio Oficial da Unio, concede-lhes um valor
de decreto presidencial. (CARVALHO, 2005)
48

de coordenar a elaborao do planejamento da expanso dos sistemas eltricos brasileiros, de
carter indicativo da gerao, materializados na forma de Planos Decenais de Expanso e de
Planos Nacionais de Energia Eltrica de longo prazo
51
.

A partir de 2004, perodo de governo Lula, as privatizaes no setor energtico cessaram
e um novo marco regulatrio foi institudo, contemplando, entre outras regras, a criao de nova
empresa estatal a Empresa de Pesquisas Energticas (EPE)
52
-, que junto com ONS, a CCEE
e a ANEEL ajudariam o MME a supervisionar as condies do suprimento de energia eltrica
nos prximos.

Tendo em vista o histrico acima citado, percebe-se a partir de 1980 um aumento da
complexidade na regulao do setor, com reformulaes seqenciais na regulao no qual os
acontecimentos histricos vo formatando da configurao atual do sistema eltrico. Nos dias
atuais, Reis (2003:09) discute a organizao atual do setor eltrico dentro do que ele chama de
rea de suprimento, considerada como aquela que cobre desde o processo de transformao
de energia primria at a interface com cada tipo de consumidor.

A rea de suprimento est atualmente segmentada em gerao e transporte, esta
incluindo transmisso, sub-transmisso e distribuio. Enquanto a rea de gerao contempla
especificamente o processo da produo de energia eltrica mediante diversas tecnologias e
fontes primrias, a rea de transmisso est normalmente associada ao transporte de blocos
significativos de energia a distncias razoavelmente longas, e a distribuio, por sua est
associada ao transporte da energia at cada consumidor
53
.

A rea de suprimento envolve tambm o que Reis (2003:17) denomina sistema de
potncias, o qual pode ser do tipo interligado - unindo diversas centrais de gerao e diversas
cargas, direcionado ao atendimento das necessidades de forma econmica, segura e confivel
ou isolado, baseado na adoo de solues locais, desde gerao a distribuio, at que a
demanda justifique a interligao. Enquanto o sistema interligado atende aos centros urbanos

51 Estes instrumentos de planejamento sero apresentados no tpico seguinte, ainda neste captulo.
52 Criada pela lei 10.847, de 15 de maro de 2004, a EPE foi segundo Carvalho (2005), instituda no lugar do Centro de Estudos e Planejamento Energtico (CEPEN), proposto
na administrao anterior (FHC) para atuar como rgo de apoio ao MME nos estudos de planejamento. A EPE herda essas funes, que so, realizar planos de expanso de
mdio (10 anos) e longo (20 anos) prazos para o MME, a serem submetidos a contestao pblica e eventuais modificaes antes de sua aprovao final e implementao
pelo Ministrio. A EPE tambm possui atribuio de desenvolver estudos de inventrio e viabilidade de usinas hidreltricas e obter a licena prvia dos empreendimentos de
gerao antes de sua licitao. Possui, portanto, ingerncia tanto na formulao de polticas como no apoio execuo de projetos.
53 O autor fez referncia sub-transmisso como uma etapa intermediria entre a transmisso e a distribuio.
49

mais desenvolvidos do pas, localizados nas regies sul, sudeste, centro-oeste e nordeste,
sistemas isolados abastecem principalmente o norte do pas.

O sistema eltrico de potncias objeto do planejamento do setor eltrico, com vistas ao
atendimento constante da carga do sistema e garantia do insumo eletricidade ao consumidor
final. Cada novo projeto de gerao (seja hidreltrico, termeltrico, elico etc.) busca integrao
ao sistema, de forma a utilizar o melhor possvel suas caractersticas intrnsecas (REIS,
2003:17). Contudo, ao penetrar no territrio do planejamento do setor eltrico percebe-se este
envolve tarefas e dispositivos normativos mais abrangentes, de forma que se opta por discutir o
assunto em outro tpico, trabalhado a seguir.

2.2.2 Planejamento no setor eltrico

A demanda por energia eltrica reflexo direto da necessidade por produtos, bens e
servios industrializados, requeridos por todos os setores da sociedade (Carvalho, 2005). A
produo de energia est, portanto, estreitamente vinculada com o desenvolvimento da
economia do pas
54
(EPE, 2006; CARVALHO, 2005, REIS, 2003). , portanto, assunto
substantivo, de grande importncia dentro do ambiente governamental
55
.

Segundo Frota & Bajay (s/d), a eletricidade no Brasil pode ser considerada como um bem-
pblico, latu-sensu, a partir da viso de que o consumo no seria apenas de interesse de
consumidores locais, mas tambm da sociedade como um todo, justificando, inclusive, a
introduo de fontes pblicas de recursos. A prpria constituio federal de 1988 respalda esse
entendimento, ao estabelecer competncia legislativa privativa Unio no quesito elaborao
de leis referentes a energia, sendo permitido, apenas por lei complementar, a autorizao dos
Estados para legislar sobre o tema (MME & EPE, 2006).

A constituio trata o potencial de energia hidrulica como um bem da Unio, competindo
a ela explorar direta ou indiretamente os servios e instalaes de energia eltrica e o
aproveitamento energtico dos cursos dgua, em articulao com os estados onde se situam
(MME & EPE, 2006). Se a energia um bem da Unio e o desenvolvimento de suas atividades

54 A prpria agenda 21, consenso internacional obtido no mbito da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, reconhece a energia como um
dos insumos bsicos para a promoo do desenvolvimento, conforme indicado no captulo 07 Promoo do desenvolvimento sustentvel dos assentamentos humanos.
55 Por ser o insumo energia um assunto invariavelmente pblico, sempre considerado como substantivo para fins de construo da agenda. No apresenta ele as mesmas
caractersticas evolutivas que a questo ambiental, a qual passou se assunto simblico a substantivo.
50

depende (no apenas) de investimento do governo, trata-se ento de um assunto pblico
(GERSTON,1997; FREY, 2000), com direito a participao na agenda e proposio de
solues, na forma de polticas pblicas.

Bajay & Bananhanm (2002) observam que o governo pode gerir o setor energtico, de
uma forma geral, e o setor eltrico, em particular, utilizando trs instrumentos bem distintos e
complementares (CARVALHO, 2005): a formulao de polticas pblicas; o planejamento; e a
regulao do mercado.

Enquanto a formulao de polticas pblicas na rea de energia uma atividade
tpica de governo, o exerccio da regulao constitui-se em uma atividade de
Estado, calcada na regulamentao da legislao vigente e exercida sob uma
perspectiva de longo prazo. A atividade de planejamento possui ambas as
caractersticas; de um lado ela propicia um suporte quantitativo na formulao
das polticas energticas do governo e do outro ela deve sinalizar sociedade
metas de longo prazo, que extrapolam em geral o mandato do governo e
freqentemente fornecem elementos essenciais para uma boa execuo da
atividade de regulao. (CARVALHO, 2005:71)

A formulao de polticas pblicas na rea de energia responsabilidade do MME, ainda
que, at a dcada de 1990, tenha cabido Eletrobrs e a Petrobrs a execuo desta tarefa, e
ao Ministrio apenas o papel de homologao (BAJ AY & BANANHANM, 2002; CARVALHO,
2005. Esse entendimento est implcito no contedo de documentos oficiais do governo quando
o planejamento como uma funo retomada:

O Ministrio de Minas e Energia MME, enquanto responsvel pela concepo
e implementao de polticas para o Setor Energtico, em consonncia com as
diretrizes do Conselho Nacional de Polticas Energticas CNPE, retomou, de
fato, o exerccio do planejamento como funo de governo, ao tornar pblico o
Plano Decenal de Expanso de Energia Eltrica 2006/2015, a Matriz Energtica
Nacional 2030 e o Plano Nacional de Energia 2030, no mbito do Novo Modelo
Institucional do Setor Eltrico.(MME, 2007:09). (grifo meu)

A citao acima evidencia os instrumentos associados s polticas do setor, que so o
Plano Nacional de Energia que reflete o planejamento de longo prazo do setor energtico do
pas, de carter estratgico, que orienta as tendncias e baliza as alternativas de expanso do
sistema para as dcadas seguintes ; o Plano Decenal de Expanso de Energia o qual
orienta as aes e decises relacionadas ao equilbrio entre as projees de crescimento
econmico do pas, seus reflexos nos requisitos de energia e da necessria expanso da oferta
; e a Matriz Energtica que verifica a coerncia entre as polticas e estratgias setoriais, de
51

um lado, e as aes por elas desencadeadas do outro, sendo a expresso das respostas do
mercado e da sociedade s opes estabelecidas
56
(EPE, 2006; MME, 2008).

Na construo destes instrumentos tcnicos, Reis (2003:236) evidencia uma seqncia de
aes que tem incio a partir dos cenrios de demanda, que fomentam a necessidade da
expanso da gerao de energia, esta quase sempre associada transmisso. As decises
para a expanso deste sistema so tomadas com antecedncia, na forma de estudos de longo,
mdio e curto prazo:

As decises de longo prazo, com previses de 20 a 30 anos e periodicidade qinqenal
(REIS, 2003:238), envolvem a identificao de linhas bsicas do sistema e determinam as
metas para o programa de expanso de mdio prazo, levando em conta questes como a
composio esperada do parque gerador, os principais troncos de transmisso e as
necessidades de desenvolvimento tecnolgico.

Os estudos de mdio prazo, de periodicidade bienal, buscam definir o programa de obras
da gerao do sistema eltrico nos prximos 15 anos, com a determinao de entrada em
operao dos diversos projetos, de forma a atender a demanda de energia eltrica, prevista por
regio e com critrios de garantia de atendimento. Esses estudos definem as alternativas de
expanso de gerao e transmisso, e a avaliao final das alternativas (projetos de gerao)
vem da sua comparao econmica.

Os estudos de curto prazo, realizados ano a ano, envolvem as decises imediatas acerca
do incio da implementao dos empreendimentos, indicando
57
os programas decenais de
gerao a receberem investimento. Estes estudos compreendem tambm a elaborao da
programao financeira do setor eltrico para o perodo dos cinco primeiros anos, fixando
programas de desembolsos e investimentos anuais correspondentes.

Adaptado dos estudos de Reis (2003) ilustra-se abaixo as principais etapas de
planejamento na figura 03, destacando-se os nveis estratgico e ttico, apresentados pelo

56 A matriz pode ser entendida como um instrumento de acompanhamento e avaliao que realimenta o processo de planejamento do setor energtico, permitindo o ajuste de
parmetros e contribuindo para que as matrizes futuras reflitam com melhor fidelidade as polticas e estratgias desejadas. (EPE, 2006)
57 A partir de 1996, com a entrada de outros agentes privados no setor eltrico, o planejamento feito pelo governo passa a assumir um teor indicativo, uma vez que, em novo
ambiente, a deciso de investir no mais prerrogativa exclusiva do Estado.
52

autor para segmentar, respectivamente, as seqncias de estudos at o plano decenal e aes
empreendidas aps a emisso deste.

Na questo da gerao hidreltrica, o processo decisrio contempla quatro fases
principais, respectivamente, do menor para o maior detalhe: estudos de inventrio, estudos de
viabilidade, projeto bsico e projeto executivo/construo (ELETROBRS, 1990; EPE, 2006):

1. Nos estudos de inventrio
58
o objeto do estudo ainda no uma usina, mas possveis
alternativas situadas numa mesma bacia hidrogrfica. Define-se, numa primeira aproximao,
como a energia de origem hidrulica da bacia poder ser aproveitada. Freqentemente so
consideradas talvez uma dzia de combinaes de, por exemplo, dez barramentos cada, que
se reduzem, ao final dos estudos, a uma combinao ou arranjo bsico de barramentos ao
longo da bacia, denominada "diviso de queda preferencial
59
". Uma vez terminados os Estudos
de Inventrio, so os mesmos submetidos ao exame e aprovao da ANEEL
60
.

2. A partir dos Estudos de Viabilidade, os estudos se voltam anlise de usinas
especficas. Como no caso de qualquer outro empreendimento ou atividade, o estudo de
viabilidade examina os custos e benefcios associados ao projeto. So retomados e
desenvolvidos, em profundidade e em detalhe, os estudos econmico-energticos e scio-
ambientais que, na etapa de inventrio, haviam sido conduzidos de maneira mais expedita.

3. Dentro da seqncia de estudos que subsidia o processo decisrio, a ltima etapa
consiste na elaborao do Projeto Bsico da usina. Este estudo detalha e refina o anteprojeto
definido na etapa anterior, elaborando as especificaes de construo e dos principais
equipamentos e detalhando o conjunto de planos e programas scio-ambientais de maneira
compatvel com as atividades de engenharia e as necessidades de realizao da obra e
posterior operao da usina.


58 Em uma definio recente, a ANEEL, por meio da resoluo 393/98, define inventrio como a etapa de estudos de engenharia em que se define o potencial hidreltrico de
uma bacia hidrogrfica, mediante o estudo de diviso de quedas e a definio do aproveitamento timo.
59 Trata-se do aproveitamento timo da resoluo 393/98 da ANEEL, ou seja, daquela alternativa em que o conjunto de usinas se revela mais favorvel, sob os aspectos
econmico-energtico e scio-ambiental, do que nas outras alternativas estudadas.
60 De acordo com a resoluo ANEEL n 393, de 4 de dezembro de 1998. A elaborao do Inventrio deve observar o preconizado pela Eletrobrs no Manual de Inventrio
Hidreltrico de Bacias Hidrogrficas, de 1997 (ANEEL, 2008).
53





















Figura 2 Principais etapas do planejamento do setor eltrico. Fonte: Adaptado de Reis (2003)
54

4. Durante o projeto executivo implementa-se a grande maioria dos programas e
projetos socioambientais detalhados na fase anterior, alm da contratao das
empreiteiras a serem responsveis pela construo da obra, compra de materiais,
equipamentos e servios. Finalizada a construo, ser solicitada a Licena de Operao
junto ao rgo ambiental, o que autoriza o enchimento do reservatrio perante a ANEEL.

O planejamento do setor pode ser caracterizado como um procedimento cujo
objetivo responder principalmente onde, como e quando dever ser expandida a
gerao e transmisso do sistema, de forma a atender, economicamente e com
confiabilidade adequada, ao mercado consumidor Reis (2003:233). Por um lado, ela
propicia um suporte quantitativo na formulao das polticas energticas do governo e,
por outro, ela deve sinalizar sociedade metas de longo prazo, que extrapolam em geral
o mandato do governo e freqentemente fornecem elementos essenciais para uma boa
execuo da atividade de regulao (EPE, 2006).

A despeito da organizao inerente ao planejamento do setor, a falta de integrao
com outras polticas setoriais caracterstica marcante. Carvalho (2005:12) destaca que o
isolamento ocorre at mesmo dentro do setor energtico:

As polticas energticas no Brasil tm sido formuladas (...) de uma forma
isolada para cada segmento do setor energtico petrleo e gs,
eletricidade, carvo, nuclear, etc. e com pouca ou nenhuma relao
com outras polticas pblicas. (CARVALHO, 2005:12)

Entretanto, essa caracterstica estaria, segundo o autor mudando paulatinamente
nos ltimos anos, com a criao de rgos governamentais que buscam a formulao de
polticas integradas e da elaborao de estudos prospectivos que levam em
considerao, cada vez mais, aspectos das outras polticas:

A instalao do CNPE, que inclui os sete mais importantes ministrios de
Estado, foi um importante passo na direo da integrao das polticas
energticas com outras polticas pblicas no Pas. A elaborao de
estudos prospectivos integrados de longo prazo (20 anos frente), pelo
MME para o CNPE, desde 2001, para o setor energtico como um todo e
empregando cenrios alternativos de desenvolvimento que levam em
conta as atuais e possveis novas polticas econmicas, tecnolgicas e
ambientais, provem uma base tcnica consistente para tal integrao.

55

Carvalho (2005) acredita que o ideal da integrao entre as polticas ainda no foi
atingido, sendo que, para isso, seria necessrio o engajamento dos governos estaduais e
municipais, de uma forma semelhante ao que ocorre nas reas ambiental e de recursos
hdricos, de modo a se descentralizar parcialmente o processo de formulao de polticas
energticas no Pas.

2.2.3 Municpio nas polticas energticas

O Municpio, enquanto unidade mais prxima da manifestao popular (PHILIPPI,
1999; TONI & KAIMOWITZ, 2003), parece enfrentar uma dificuldade em participar do
processo decisrio do setor eltrico, no mesmo nvel que enfrenta a prpria participao
pblica no setor. O Plano Diretor de Meio Ambiente do Setor Eltrico PDMA 1991-1993
capta essa preocupao, ao colocar em discusso a necessidade de estabelecer uma
nova forma de relacionamento com a sociedade:

Reivindica-se [do Setor Eltrico] maior transparncia no processo que
leva deciso de se implantar novos empreendimentos. (...) Devem ser
ouvidos e levados em conta os pontos de vista, os critrios e as
prioridades de outros segmentos da sociedade e no apenas do Setor
Eltrico. Esta posio evolui rapidamente para a reivindicao de
participao no planejamento e nas decises do Setor, especialmente
naqueles aspectos que afetam diretamente as populaes que sero
atingidas pelas futuras obras. (ELETROBRS, 1990:47).

A forma como o PDMA identifica a questo leva a crer que h dificuldades nessa
abertura, principalmente de ordem tcnica, onde os grupos descentralizados de discusso
necessitam de qualificao especfica para entrar na tomada de deciso. Alm disso,
questes polticas e econmicas parem influenciar as decises finais de tais projetos,
mais que as reivindicaes para a abertura do processo decisrio:

Freqentemente se fazem afirmaes abrangentes e categricas que no
levam em conta a complexidade das variveis envolvidas. A natureza do
assunto facilita a insero de componentes polticos e ideolgicos no
debate, confundindo ainda mais a explorao de um tema j por si
complexo. Finalmente, o gigantesco volume de recursos financeiros em
jogo -- da ordem de dezenas de bilhes de dlares -- e a existncia de
poderosos grupos de interesse envolvidos na questo, introduzem um
significativo complicador na anlise do problema (ELETROBRS,
1990:48)

56

Percebe-se a partir da que os executores das polticas do setor eltrico esto
cientes da necessidade de assegurar a participao da sociedade no processo decisrio,
porm nessa abertura residem problemas como, por exemplo (ELETROBRS, 1990:50):
os limites do poder decisrio das populaes afetadas e de outros atores sociais e
destes outros atores entende-se que est inserida a esfera municipal; e tempo hbil para
tomadas as decises, compatvel com o cronograma de obras.

De 1990 para os dias atuais, as polticas do setor eltrico parecem ter pouco
evoludo na questo da participao pblica, marcado pelas publicaes mais recentes,
como o Manual de Inventrio Hidreltrico (MME, 2007:58), que, ao referir-se ao tema
envolvimento dos diversos setores da sociedade ao longo do desenvolvimento dos
Estudos de Inventrio, acaba evidenciando apenas uma forma de comunicao indireta
com a sociedade, calcada em um forte contexto tcnico, e sem abertura para influenciar
nas decises j tomadas:

a) Na Etapa de Planejamento, comunicar aos rgos ambientais e de
recursos hdricos, bem como aos Comits, associaes ou outras
instituies relacionadas com o gerenciamento dos recursos hdricos
sobre o incio dos estudos, apresentando seus objetivos, as atividades,
anlises e prospeces que sero realizadas na bacia.

b) Ao final dos Estudos Preliminares, ser realizada uma reunio de
carter tcnico, convocada pelo MME, onde sero apresentados os
resultados dos estudos dessa etapa.

c) Ao final dos estudos, ser realizado um Seminrio Pblico, convocado
pelo MME, para apresentao dos resultados da diviso de queda
selecionada e dos estudos de AAI, suas diretrizes e recomendaes.
(MME, 2007:58)

Mais uma vez so frisadas questes como a comunicao indireta aos setores da
sociedade por meio das instituies pblicas , a necessidade de qualificao tcnica
como pr-requisito para entrar na tomada de deciso
61
, e a realizao de seminrio para
a ratificao de uma deciso j tomada.

As dificuldades de abertura do processo decisrio se refletem no planejamento
governamental no setor, onde significativo perceber como resultado uma formulao de

61 O prprio CNPE, considerado marco em termos de aproximao da poltica energtica com os demais setores de governo, possui em sua composio apenas
uma cadeira reservada participao de um cidado brasileiro, com a ressalva de que este deve ser um especialista em energia.
57

polticas que alcana, essencialmente, o nvel regional de planejamento (REIS, 2003;
EPE, 2006), com ligaes indiretas, apenas, sobre o nvel local
62,63
.

A entrada, no setor eltrico, da Empresa de Pesquisa Energtica EPE, cujas
atribuies tambm abrangem o subsdio ao planejamento, tem se refletido no
estabelecimento de novas diretrizes para o planejamento de longo prazo, no qual so
examinadas a disponibilidade e as condies para a gerao de energia eltrica sob o
ponto de vista dos impactos socioambientais. Ainda assim, essas novas diretrizes
apontam, no mximo, para o desenvolvimento regional:

A quarta diretriz
64
recomenda que as fontes de gerao, as alternativas
de transmisso e as alternativas tecnolgicas sejam formuladas e
avaliadas, levando em conta solues que minimizem o potencial de
impactos socioambientais e ao mesmo tempo contribuam para o
desenvolvimento regional, atentando para a maximizao dos efeitos
sinrgicos resultantes da compatibilizao entre os investimentos
setoriais e os investimentos previstos em outros setores da economia, em
especial, da infra-estrutura nacional (EPE, 2006:26)

Referendam a viso de alcance regional os profissionais entrevistados
65
, seja em
nvel federal - rgo planejador (MME) e licenciador (IBAMA) , em nvel municipal
municpios afetados e na iniciativa privada. No mbito da pesquisa de campo, foram
feitos questionamentos especficos se tratava exatamente de captar a percepo deles
sobre a relao do planejamento do setor eltrico com o nvel local, e, em sua maioria, as
respostas apontaram para relao indireta:

Ent. 1: Existem medidas para compensar e mitigar os efeitos, mas uma
poltica nacional e decenal de aumento da oferta de energia vem de cima
para baixo. A exemplo do aproveitamento que impactou sete quedas
[Itaipu], e no se compensava, no se conversava etc. Hoje a
preocupao socioambiental est mais desenvolvida, mas eu no

62 Isso no significa que o municpio, como unidade federada, tenha momentos de participao direta na autorizao desses empreendimentos, j que o
empreendedor concessionrio do projeto depende de documentos das prefeituras afetadas para sua legitimao perante os rgos reguladores em documentos
como autorizao para instalao de canteiros de obra, utilizao de recursos minerais classe II, recolhimento de impostos locais, etc. Contudo, estas autorizaes
figuram no contexto de projeto, onde j foram definidas suas caractersticas essenciais, como potncia, rea alagada e localizao.
63 Isto tambm no significa que o municpio no seja considerado nos estudos estratgicos do setor eltrico. Os estudos de inventrio devem consultar os planos
diretores municipais, tanto quanto as normas de uso e ocupao do solo definidas localmente, ou seja, o nvel local objeto de anlise.
64 So sete diretrizes usadas pela EPE no processo geral de planejamento: 1. Interao entre polticas pblicas; 2. Incorporao da dimenso socioambiental; 3.
Aproveitamento dos recursos hdricos e condicionantes socioambientais; 4. Formulao de Alternativas e desenvolvimento regional; 5. Os empreendimentos setoriais
da Amaznia; 6. Os investimentos setoriais e os gases de efeito estufa; e 6. A adoo de indicadores de sustentabilidade (EPE, 2006).
65 As entrevistas sero relatadas nesta dissertao de forma annima, e enumeradas sob a tipificao ENT 1, 2, 3 etc, formatadas como citao, mas em itlico,
para diferenciar das demais citaes de livros. Nos anexos deste documento, consta uma listagem das pessoas entrevistadas, mas sem correspondncia com as
tipificaes.
58

acredito que isso impea os responsveis pelo planejamento do governo
de continuar com seus planos

Ent. 2: O Manual de Inventrio, revistado em 2007, traz algumas
premissas que evoluram em relao ao documento elaborado em 1990,
e quando voc trabalha com inventrio voc trabalha com uma viso de
bacia, uma viso macro. H todo o levantamento da bacia, mas (...) um
olhar regional. H um movimento prvio na fase de inventrio, mas a
relao com a esfera local maior no processo de licenciamento, nas
audincias pblicas.

Ent. 4: No existe abertura. O planejamento feito com muita
antecedncia, desde a fase de inventrio, ento voc tem uma fase inicial
que o inventrio do rio, em que o municpio no consultado, no tem
uma participao local, e nem nos estados. Quem faz [os estudos] so a
ANEEL, a EPE, e nessa etapa no h participao dos municpios.

Quando as caractersticas da poltica energtica so colocadas lado a lado com a
poltica ambiental
66
, verifica-se que esta, no quesito proximidade com o cidado, se
mostra como mais avanada, estabelecendo metas de fortalecimento de instrumentos de
poltica ambiental e de participao social, seja em nvel local, regional e federal (MMA,
2007). J na interao entre estas duas polticas, contudo, aparece um mecanismo que
fora a aproximao desses projetos com o nvel local, abrindo espao manifestao
popular ainda em tempo de afetar o planejamento setorial previamente consolidado: trata-
se do procedimento de licenciamento ambiental, e do mecanismo da audincia pblica
67
.

O licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, conforme
apontado faz parte do rol de instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente,
estabelecidos na Lei 6.938/81 (Art. 9), que foi alterada pela Lei 7.804/89 (Art. 10) e pelo
Decreto 99.274/90 (Art. 19). A Resoluo 001/86 do CONAMA estabelece os requisitos
necessrios avaliao de impactos e ao licenciamento das atividades modificadoras do
meio ambiente, como as obras de engenharia dos setores de minerao, transportes,
energia e outros.

Em relao ao setor eltrico, se incluem as usinas de gerao de eletricidade,
qualquer que seja a fonte de energia primria, acima de 10 MW e as linhas de
transmisso acima de 230 kV, para as quais exigida a entrada do procedimento de
licenciamento ambiental, segmentado, de acordo com a resoluo CONAMA 237/97, em

66 Com referncia ao PPA Ambiental 2007-2011, coordenado pelo MMA. mais atual que a poltica ambiental do setor eltrico cujas diretrizes oficiais ainda datam
de 1990. A entrada da Empresa de Pesquisa Energtica est modificando essas diretrizes, porm ainda esto direcionadas ao nvel regional.
67 O licenciamento ambiental instrumento da poltica nacional de meio ambiente e no da poltica energtica. , portanto, trata-se da influncia de uma poltica
transversal sobre a energtica, que garante a aproximao dos projetos da esfera federal com a local.
59

licenas prvia, de instalao e operao, as quais esto engrenadas com o
planejamento do setor eltrico da seguinte forma:

O estudo de viabilidade depende de aprovao da Agncia Nacional de Energia
Eltrica ANEEL
68
, rgo que exige, antes de tornar o aproveitamento disponvel para
leilo, a respectiva licena ambiental prvia a qual depende, por sua vez, de elaborao
de Estudo de Impacto Ambiental e obteno de licena prvia
69
por rgo ambiental
integrante do SISNAMA.

O Projeto Bsico, por sua vez, depende de uma licena de instalao como pr-
requisito antes do incio das obras, e sua obteno depende da elaborao de um Plano
Bsico Ambiental, documento onde esto detalhados todos os programas ambientais
propostos do Estudo de Impacto EIA.

Durante o projeto executivo implementam-se a grande maioria dos programas e
projetos socioambientais detalhados na fase anterior, alm da contratao das
empreiteiras a serem responsveis pela construo da obra, compra de materiais,
equipamentos e servios. Finalizada a construo, ser solicitada a Licena de Operao
junto ao rgo ambiental, o que autoriza o enchimento do reservatrio perante a ANEEL.

A figura abaixo ilustra as etapas do relacionamento entre os aspectos ambientais e
aspectos tcnico econmicos envolvidos com as principais etapas de planejamento e
projeto hidreltrico:



68 Resoluo ANEEL n 395/98
69 Com a crise energtica de 2001, foi estabelecido um procedimento simplificado pelo CONAMA (resoluo CONAMA 279/01), com a finalidade de agilizar a
aprovao ambiental de projetos de energia cujo objetivo maior foi livrar o pas do risco de desabastecimento. Esse procedimento, entretanto, abriga apenas os
projetos de pequeno potencial de impacto, o que no o alvo da dissertao ao usar um estudo de caso de projeto hidreltrico de grande porte.
60





















Figura 3 Implantao de uma Usina Hidreltrica, sob o ponto de vista dos setores eltrico e ambiental. Fonte: MME, 2008


61


Conforme mostrado no grfico acima, a anlise do estudo de impacto ambiental vem
acompanhada da realizao de audincia pblica, em procedimento orientado segundo a
resoluo CONAMA 09/87, e cujo objetivo expor aos interessados o contedo do
produto em anlise, dirimindo dvidas e recolhendo dos presentes as crticas e sugestes
a respeito. Este mecanismo se apresenta como um instrumento com reais chances de
modificar projetos de desenvolvimento
70
, favorecendo inclusive populaes locais. Ao
mesmo tempo, trata-se de uma abertura no processo decisrio reconhecida pelo setor
eltrico:

As audincias pblicas abrem um campo para a afirmao formal dos
enfoques e reivindicaes regionais. As negociaes que subsidiam o
processo de remanejamento das populaes constituem j verdadeiras
instncias de participao decisria. (ELETROBRS, 1990:50).

Na prtica, existem reunies com prefeituras desde a etapa de inventrio, mas por
meio da audincia pblica que o municpio toma conhecimento do projeto de maneira
mais ampla. Aps este momento no h nenhuma ingerncia nas demais etapas do
processo decisrio (projeto bsico e projeto executivo), tornando-se ento uma esfera
receptora dos impactos positivos e negativos, sobre os quais, no aspecto ambiental, tem
responsabilidade concorrente. Fica na responsabilidade da empresa concessionria, ou
seja, no ambiente da iniciativa privada, o gerenciamento dos impactos socioambientais
em nvel local, respectivamente monitorados pelos rgos pblicos de maneira precria.
(BURSZTYN, 1994).

O desenvolvimento deste captulo permite individualizar caractersticas distintas
entre as polticas ambiental e eltrica: A poltica energtica brasileira desenvolvida
dentro de um processo centralizado de tomada de deciso, historicamente construdo em
debates especializados nos quais cabe poucos erros de ordem tcnica sob domnio
da esfera federal de governo e iniciativa privada. Nesse sentido, ela se torna distante da

70 Existem exemplos de sucesso onde audincia pblica atuou positivamente na modificao ou at no cancelamento de projetos: basta verificar os processos de
licenciamento (1) do gasoduto Caraguatatuba / Taubat (GASTAU), onde foram levantadas hipteses de impacto no consideradas pelo empreendedor e que foram
abraadas pelo IBAMA na forma de estudos especficos antes da concesso da licena prvia; e (2) da UHE Ipueiras, onde a participao local organizada foi capaz
de impedir a construo do empreendimento ainda que o mesmo projeto tivesse sido recolocado pela ANEEL anos mais tarde. Considerar a audincia pblica
ineficaz passa por um entendimento tcito de que a populao local no est preparada para manifestar suas preocupaes de forma contundente, mas, essa
preparao passa por problemas de educao e formao de conscincia cvica, questes no tratadas por esta dissertao. A questo que a audincia pblica
um mecanismo obrigatrio de discusso do projeto com a sociedade. No contexto de Corumb IV, evidencia-se o abaixo assinado feito pela comunidade rural
Lagoinha, municpio de Santo Antnio do Descoberto, onde os moradores alertam ao IBAMA, MP e Prefeitura de Santo Antnio sobre uma modificao da infra-
estrutura promovida pelo consrcio, discordante do preconizado na poca da concesso do empreendimento. A demanda foi absorvida pelo rgo licenciador na
forma de condicionante de licena ambiental.
62

maioria dos segmentos da sociedade, principalmente daqueles sem a capacidade tcnica
requisitada. Este modelo fechado de planejamento reconhecido oficialmente pelos
prprios gestores pblicos do setor
71
, os quais buscam novos mecanismos para
incrementar a participao pblica.

Estando este planejamento fechado entre o nvel federal de governo e a iniciativa
privada, infere-se que o municpio de fica de fora das etapas iniciais, vindo a estabelecer
contato apenas com o nvel de projeto, ou seja, no final da cadeia de planejamento, e
apenas quando este j foi licitado e est em vias de construo.

As polticas ambientais, por sua vez, assumem uma caracterstica diametralmente
oposta ao propor aes descentralizadas, ou seja, fortalecendo, ao final, o papel das
municipalidades em administrar o meio ambiente no territrio. Ainda que a poltica
nacional do meio ambiente esteja em implantao e existam deficincias (SCARDUA &
BURSZTYN, 2003), os avanos so perceptveis, e caminham em direo ao aumento da
capacidade de discusso municipal.

Outros segmentos da sociedade, como ONGs e Associaes de Municpios tem se
apoiado mutuamente na estruturao de sistemas municipais de meio ambiente
(PHILIPPI, 1999), levando a supor que o municpio poder ingressar na tomada de
deciso de projetos eltricos, se no pelo conhecimento especfico exigido pelo setor,
pelo vis ambiental, na forma do licenciamento de sua implementao.

A questo de como o licenciamento ambiental contribuiu para a modificao de
alguns aspectos do planejamento original do setor eltrico est descrita no captulo
seguinte, contendo o estudo de caso. Mais que descrever um projeto hidreltrico e os
municpios afetados, o captulo insere as bases do confronto entre as duas polticas
setoriais, com resultados positivos para o amadurecimento de ambas.

71 Vide PDMA, 1990
63


3. PROJETO HIDRELTRICO DE CORUMB IV

Enquanto o captulo anterior apresenta as polticas setoriais eltrica e ambiental,
identificando algumas de suas caractersticas, este captulo se encarrega de representar
aspectos da implementao delas, mostradas aqui na forma de um estudo de caso
composto por um projeto hidreltrico e dois municpios afetados por ele.

O projeto hidreltrico, resultado da execuo da poltica energtica, o projeto
hidreltrico de Corumb IV, integrante da carteira de projetos federais como resultado dos
estudos setoriais da expanso de energia eltrica. Dos municpios afetados pela
instalao da hidreltrica, o foco recaiu sobre dois deles, Luzinia e Abadinia, onde
buscou-se identificar o estgio atual na implementao dos sistemas municipais de meio
ambiente. Para efeito de comparao e anlise dos resultados, Corumb IV e os
municpios foram representados graficamente, para evidenciar as etapas de planejamento
do projeto e os regulamentos jurdico administrativos criados em nvel municipal.

Este captulo est organizado de forma a apresentar, primeiramente, uma
caracterizao do projeto hidreltrico e de seu histrico como um projeto oriundo de um
planejamento que retoma a poca do governo Fernando Henrique Cardoso. A seguir, so
apresentados os municpios afetados pelo empreendimento, em termos de suas
caractersticas principais e desafios inerentes s administraes pblicas municipais. Por
fim so apresentados, em mais detalhe, os dois municpios escolhidos para anlise mais
profunda da administrao pblica em matria ambiental.

3.1 ESTRUTURA DO ESTUDO DE CASO

Para tornar possvel a descrio do projeto hidreltrico, tanto quanto a criao das
linhas cronolgicas e a seleo os municpios, foi necessrio realizar uma coleta de
informaes secundrias e primrias. A fonte principal de informaes secundrias est
calcada pelo processo de licenciamento da UHE Corumb IV, n 02001.007059/2001-33,
composto por 21 volumes. Seu contedo evidencia, detalhadamente, a passagem
obrigatria de um projeto hidreltrico pelas determinaes da poltica ambiental, na forma
64

de passos jurdico-administrativos necessrios obteno de licenas para viabilidade,
instalao e operao.

Incluem-se nesse processo questes como os detalhes das negociaes entre
empreendedor e rgo licenciador; as atas de audincias pblicas; manifestaes da
sociedade local e instituies diversas; discusses tcnicas e cpias das licenas
ambientais concedidas, entre outros. Somado a esse material, contou-se tambm, como
fonte de informao indireta, o contedo dos estudos ambientais do empreendimento o
Estudo de Impacto Ambiental e Plano Bsico Ambiental os quais trouxeram informaes
tcnicas sobre a hidreltrica, municpios afetados, impactos diagnosticados e medidas
preventivas e compensatrias.

A partir dessas informaes iniciais foram selecionados os primeiros informantes
potenciais para a coleta de informaes primrias. Eles foram agrupados nas categorias
de iniciativa privada, servio pblico, terceiro setor. A categoria sociedade civil,
apesar de considerada no incio, foi retirada durante o amadurecimento da pesquisa, ao
mesmo tempo o enfoque se consolidou no sentido de captar a relao entre a presena
do empreendimento e a formao das polticas pblicas municipais, ou seja, as questes
que constituram os questionrios seriam melhor respondidas por um pblico alvo que
compreende-se claramente o significado das polticas pblicas criadas antes de aps a
implantao de Corumb IV. J ulgou-se que este pblico alvo estaria mais concentrado
nas prefeituras, do que junto a populao municipal.

Uma vez selecionados os informantes, foram preparados questionrios semi-
estruturados para cada categoria, com perguntas subjetivas cujos objetivos comuns foram
identificar o entrevistado e sua experincia com meio ambiente, sua relao (direta ou
indireta) com o projeto hidreltrico, e a percepo do entrevistado quanto aos impactos de
Corumb IV sobre os municpios formadores do reservatrio e quanto abertura que o
planejamento energtico praticado no pas concede participao municipal, antes da
implantao do mesmo. Os modelos de questionrio usados nas entrevistas seguem no
apndice desta dissertao.

A primeira rodada de discusso contou com entrevistas, gravadas, com
representantes do empreendimento na forma do consrcio Corumb Concesses S.A.
65

e do servio pblico federal MMA e IBAMA os quais forneceram informaes que
ajudaram na compreenso de questes como o planejamento energtico por detrs do
projeto de Corumb IV, as interfaces entre as polticas energtica e ambiental, e as
formas de influncia exercida por projetos de grande porte sobre os municpios afetados.
As informaes das entrevistas ajudaram inclusive a definir os municpios mais aptos a
serem estudados, em funo da relao de avano na instituio de uma poltica
ambiental municipal
72
.

A escolha dos municpios para uma anlise mais detalhada baseou-se, inicialmente,
em critrios como a existncia de um Plano Diretor Municipal, a presena de um Sistema
de Gesto Ambiental e a disponibilidade de informao e de apoio institucional no nvel
municipal para realizar o estudo eficientemente. A tentativa seria contrapor as percepes
de um municpio ativo com outros em estgios inicial e intermedirio no trato da questo
ambiental, Nesse contexto, foram selecionados os municpios de Alexnia, representando
o municpio com maiores avanos obtidos na implementao de polticas ambientais,
Santo Antnio do Descoberto como exemplo de municpio que ainda no participa
ativamente das discusses intermunicipais sobre o tema, e Abadinia como um municpio
que j apresenta alguma discusso sobre o tema.

Entretanto, a tentativa de obter espao nas prefeituras para entrevistar os prefeitos e
secretrios de meio ambiente revelou-se mais difcil que o esperado. Foram realizadas
inmeras tentativas, a partir do segundo semestre do ano de 2008, em agendar
conversas com prefeitos e secretrios municipais de meio ambiente nestes locais, mas
houve uma sucesso de adiamentos por parte destes gestores, sob vrias alegaes de
conflito de agenda e de final de gesto poltica. Na verdade, percebeu-se que o ano
eleitoral mostrou-se extremamente influente na deciso dos polticos em serem
entrevistados, uma vez a campanha eleitoral para a reeleio foi uma prioridade mais
urgente.

Com o trmino das eleies municipais, a mudana no quadro poltico a partir do
ano seguinte tambm teve reflexo no agendamento de entrevistas. Apenas os municpios
em que os prefeitos foram reeleitos Luzinia e Abadinia aceitaram dar as entrevistas,

72 As entrevistas forneceram opinies que tornariam possvel rascunhar uma comparao entre os municpios em termos de avanos na instalao das
polticas ambientais municipais, porm, julgou-se que tal comparao incorreria na insuficincia de dados mais consistentes e, portanto, altamente
questionvel.
66

enquanto o restante alegou que o perodo de transio no possibilitava espao para
outras conversas. Ao final, testemunhou-se uma relao curiosa onde o resultado das
eleies foi o que definiu o interesse dos gestores municipais em participar da coleta de
dados.

Ao que parece o compromisso poltico, nos gestores dos municpios que perderam
as eleies, existiu apenas at o final do mandato eleitoral, de 2004 a 2008, aps o que
revelou-se um total desinteresse em prestar esclarecimentos sobre as polticas pblicas
municipais desenvolvidas e a desenvolver.

Foram realizadas, ao todo, 12 entrevistas, sendo que 10 foram presenciais e
gravadas, e 2 foram resultado da troca de correio eletrnico profissionais ligados
instituies pblicas. Do total, trs profissionais so ligados ao Consrcio Corumb IV,
portanto representantes do empreendedor do projeto hidreltrico; dois pertencem ao
Ministrio de Minas e Energia; quatro pertencem ao Instituto Brasileiro de Meio Ambiente
e Recursos Naturais Renovveis; um pertence Empresa de Pesquisa Energtica e os
dois ltimos so os secretrios de meio ambiente dos municpios escolhidos.

3.2 PROJ ETO HIDRELTRICO

O projeto de Corumb IV, denominado Aproveitamento Hidreltrico AHE Corumb
IV, teve sua concesso estabelecida em contrato com a ANEEL em dezembro de 2000,
na forma de produtor independente de energia eltrica
73
com potncia instalada de 127
MW. um empreendimento do Grupo Corumb concesses S.A., cujos acionistas
atuais
74
so a Companhia Energtica de Braslia CEB, a Serveng Civilsan S.A., as
Empresas Associadas de Engenharia e a C&M Engenharia Ltda. Trata-se de um
aproveitamento mltiplo, visando ao mesmo tempo o abastecimento de gua da regio do
Estado de Gois e a gerao de energia eltrica
75
.



73 Segundo o Decreto ANEEL n 2003/96, o produtor independente de energia produz energia eltrica destinada ao comrcio de toda ou parte da energia produzida,
diferente da figura do autoprodutor, que produz energia destinada ao seu uso exclusivo. Como produtor independente, o AHE Corumb IV destina integralmente a
energia eltrica gerada para Braslia e entorno, o que representa 15% de todo o consumo da regio.
74 Segundo as informaes do Estudo de Impacto Ambiental do Projeto, de outubro de 1999, o consrcio compunha inicialmente a empresa Via Engenharia S/A e a
Construtora RV Ltda.
75 So 76MW mdios que chegam subestao de Santa Maria e distribuem-se localmente. Em termos de abastecimento de gua, o contrato de concesso prev
a retirada de at 8 m/s do reservatrio para consumo humano, porm, at o momento o servio no est sendo usado.
67










Figura 4 Fotografias panormicas do barramento, em Luzinia; e do reservatrio pela rea norte, em visada
sobre os municpios de Santo Antnio do Descoberto e Alexnia. Fonte: Consrcio Corumb IV, 2008.

A Usina Hidreltrica Corumb IV est localizada no trecho superior do rio homnimo,
mais precisamente nas coordenadas geogrficas 162047 sul e 481044 oeste, com
sede no municpio de Luzinia, Gois. O acesso ao aproveitamento (figura 6), a partir de
Braslia, pode ser realizado pela rodovia pavimentada BR-040, at Luzinia (60 km),
percorrendo-se mais 44 km, pela rodovia GO-010, pavimentada, em direo a Vianpolis
e, a partir deste ponto, por estrada vicinal de terra, at o eixo de barramento (margem
direita do rio), num percurso de aproximadamente 18 km, perfazendo, ao todo, uma
extenso de 122 km.

Seu reservatrio possui 186,5 km, estendendo-se pelas reas dos municpios de
Abadinia, Alexnia, Corumb de Gois, Novo Gama, Luzinia, Silvnia e Santo Antnio
do Descoberto
76
. A rea de influncia indireta abrange tambm Anpolis (THEMAG,
1999), alm do Distrito Federal nas regies de guas Claras, Ceilndia, Gama,
Samambaia, Santa Maria, Recanto das Emas e Taguatinga (DROULDE, 2005).

Em termos fsicos, o rio Corumb pertence a Bacia Hidrogrfica do rio Paranaba,
integrante por sua vez da bacia hidrogrfica do rio Paran. Suas nascentes esto
localizadas na Serra dos Pireneus, que constituem o divisor de guas entre as bacias dos
rios Paran e Araguaia, formando a bacia do Alto Corumb (THEMAG, 1999). Seus

76 Segundo a resoluo ANEEL 341/2006, a rea total inundada de 18.750,7918 ha, influenciando cada municpio na seguinte proporo: Abadinia com 14,68%;
Alexnia com 20,88%; Corumb de Gois com 0,26%; Luzinia com 24,24%; Santo Antnio do Descoberto com 28,55% e Silvnia com 11,24%, e Novo Gama
0,12%
68

principais tributrios so os rios Areias, Descoberto, Alagado e Palmital, pela margem
esquerda, e os rios das Antas e Capivari, pela margem direita.

O potencial hidreltrico da bacia do Alto Corumb vem sendo estudado desde 1965
(THEMAG, 1999), e, ao longo de sua extenso de 280 km, esto sendo identificados
77

locais cujo potencial hidrulico levou implantao de usinas como Corumb I, na
responsabilidade de FURNAS desde 1997, Corumb III, em implantao e IV sob
responsabilidade do Consrcio retrocitado.

O conjunto de usinas hidreltricas estabelecidas na bacia do rio Paranaba remonta
a um perodo de aproximadamente 30 anos, quando se iniciou nela o processo efetivo de
desenvolvimento do setor de energia. Os efeitos desses empreendimentos, combinados,
sobre o meio ambiente e os modos de vida e de produo das populaes locais, esto
concentrados na rea do Alto Paranaba, com destaque tambm reas com maior
incidncia de impactos localizadas na bacia do rio Corumb devido superposio de
efeitos advindos das UHEs Corumb I, III e IV com a UHE Itumbiara (EPE, 2005).

Mais recentemente, em 2007, foram finalizados os estudos que subsidiaram a
avaliao ambiental integrada AAI dos empreendimentos hidreltricos da bacia do rio
Paranaba, o qual buscou compreender os aspectos ambientais e a dinmica
socioeconmica da bacia e as interaes potenciais com os conjuntos de usinas
hidreltricas da regio (EPE, 2007). A AAI fez uma avaliao dos cenrios prospectivos
associados implantao de novos projetos hidreltricos, denotando, por uma lado, um
potencial hdrico ainda inexplorado na bacia, e, de outro, o incremento na preocupao do
setor eltrico com a questo ambiental.


77 Por meio de consulta ao stio virtual da ANEEL, verifica-se que os estudos de inventrio so constantemente revisados por outras empresas, que geralmente
buscam embasar novos aproveitamentos. Caber a ANEEL e aos demais rgos decidir sobre as futuras viabilidades tcnico-econmica e ambiental.
69


Figura 5 Planta geral do reservatrio de Corumb IV e municpios diretamente afetados. Fonte: Consrcio Corumb IV.
70

A anlise dos aspectos de interesse do Projeto de Corumb IV envolvem, neste
captulo, retomar sues passos principais, percorrendo um trajeto poltico-administrativo
que vai desde sua concepo no planejamento do setor eltrico, passando pelas etapas
de licenciamento ambiental
78
at o cenrio atual levantado em trabalhos de campo.

3.2.1 Trajetria da UHE Corumb IV

O projeto UHE Corumb IV foi concebido no ambiente poltico do primeiro mandato
presidente Fernando Henrique Cardoso (1999-2002), onde, conforme observado nos
captulos anteriores
79
, predominou no pas um favorecimento s parcerias com empresas
privadas, e ao enxugamento da ao Estatal. Em relao ao setor eltrico, as mudanas
se refletiram na privatizao de empresas do setor eltrico sob controle do governo
federal.

Ao mesmo tempo, o cenrio do abastecimento de energia eltrica no pas apontava,
em 1999, para uma capacidade instalada insuficiente para sustentar o desenvolvimento
econmico, havendo a necessidade de ampliar a oferta de energia em cerda de 15 mil
MW para o perodo 2000-2003, como reflexo de uma taxa mdia de crescimento nacional
de cerca de 5% ao ano (MPOG, 2002). Os estudos eltricos que levaram ao Plano
Decenal de Expanso 1998/2007 refletiu a mesma necessidade de expanso, ao indicar
um dficit de consumo de energia para a regio centro-oeste mesmo, considerando a
implantao de novas unidades trmicas na oferta (CTE, 1999).

Neste ambiente so finalizados, em junho de 1999, os estudos de partio de queda
inventrio hidreltrico da bacia do Alto Corumb
80
, pela empresa Via Engenharia,
respectivamente aprovados pela ANEEL no mesmo ano
81
. Seu contedo evidencia uma
aproximao indireta com a populao local, seno inexistente: os dados foram coletados
de forma secundria, junto a instituies pblicas e privadas IBGE, Caesb, Saneago ,

78 Os documentos de licenciamento integram os volumes do processo do IBAMA, cujas informaes foram resumidas para evitar fugas de escopo. Uma vez que o
assunto envolve a gesto no municpio, o enfoque foi dado sobre a socioeconomia, pois a inteno verificar o nvel de detalhamento atribudo populao local,
em cada etapa de licenciamento do projeto.
79 Lembrando que o perodo dos dois primeiros PPAs 1996-2003 foi marcado como um momento de atividades pouco intensas de planejamento governamental,
com reflexo sobre a falta de ligao entre as polticas setoriais (com nfase sobre as polticas ambiental e eltrica).
80 Lembrando que, at o momento do inventrio, ainda so discutidas e avaliadas vrias alternativas de queda, ou seja, vrias possibilidades de projeto. Nesse
sentido, o inventrio da Bacia do Alto Corumb cotejou 5 alternativas de diviso de queda, das quais uma com o reservatrio de Corumb IV posicionado na cota
880,00m, esta respectivamente escolhida do ponto de vista energtico-econmico e ambiental. A alternativa composta pelos aproveitamentos Corumb IV,
posicionado na cota 842,00 m, e Corumb III, posicionado na cota 772,00 m (Processo de Licenciamento de Corumb IV, 2001, VOL III, FLS 469)
81 Segundo o Despacho ANEEL n 392, de 24 de setembro de 1999
71

ou em documentos como Radam Brasil e Censos Estaduais, sem dados mais detalhados
sobre a realidade municipal que denotassem uma investigao, por parte da empresa
elaboradora do estudo, quanto s questes locais.

Na poca do inventrio, as cidades relacionadas bacia hidrogrfica do Alto
Corumb eram Anpolis, Alexnia, Abadinia, Luzinia, Cocalzinho de Gois, Cidade
Ocidental, Corumb de Gois e Santo Antnio do Descoberto, e a principal atividade
econmica da regio foi caracterizada como agropecuria, exceo de municpios de
Anpolis e Alexnia, que testemunhavam um processo de industrializao, e Cocalzinho
de Gois, nascida da atividade industrial (THEMAG, 1999).

Os demais aspectos analisados na socioeconomia do inventrio foram demografia,
infra-estrutura e saneamento, educao, migrao de mo de obra, doenas infecciosas,
todos apontados, conforme a etapa requer, de forma abrangente e indireta
82
:

Para informaes quantitativas, e anlises mais detalhadas (...) ser
necessrio um trabalho junto s instituies responsveis. (THEMAG,
1999:99)

Na etapa seguinte, Estudo de Viabilidade, verifica-se um levantamento de dados
socioambientais baseado em dados indiretos DSG, IBGE, RADAM, DER/GO, RIMAs de
Cana Brava e Serra da Mesa , onde foram dedicadas apenas 15 laudas para a descrio
dos meios fsico, bitico e socioeconmico, sem evidenciar um trabalho de campo que
tivesse envolvido a populao local.

Os dados reunidos estruturaram um prottipo de avaliao de impactos e o
indicativo dos programas ambientais para o projeto. Seu contedo ambiental, portanto,
esteve voltado a subsidiar questes que deveriam ser tratadas no Estudo de Impacto
Ambiental em maior profundidade, j que essa seria a etapa necessria concesso da
viabilidade ambiental:

Foram tambm avaliados de forma preliminar, nesta etapa de estudos, os
impactos ambientais adversos mais significativos, resultantes da
implantao do aproveitamento, tendo-se diagnosticado que a questo

82 Aqui ressalta-se uma dificuldade encontrada nas entrevistas: Todos os entrevistados tiveram participao em algum procedimento envolvido com Corumb IV
apenas aps o perodo de inventrio, de forma que no foi possvel confirmar como a esfera local foi informada em larga escala. Mas todos confirmaram, contudo,
que o licenciamento se destacou como o momento de maior interao entre empreendimento e a comunidade atingida.
72

da qualidade da gua do futuro reservatrio era a que deveria merecer a
maior ateno nos Estudos de Impacto Ambiental (...) (THEMAG,
1999:17).

O licenciamento ambiental do projeto de Corumb IV se iniciou, segundo Droulde
(2005)
83
, em 1999, a cargo do rgo ambiental de Gois, a Agncia Goiana do Meio
Ambiente
84
, a qual concedeu as licenas ambientais prvia
85
e de instalao
86
at 2001.
No contedo do Estudo de Impacto Ambiental - EIA
87
percebe-se um maior
aprofundamento da viso regional e local em comparao com os estudos anteriores:

Regionalmente, foram apresentados no EIA os programas pblicos em
desenvolvimento na microrregio, tal como o Plano Estratgico de Desenvolvimento
Sustentvel da Regio Centro-Oeste - Planoeste
88
, o Mercoeste
89
, e a Regio Integrada
de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno RIDE
90
, instituda em 1998.

Para o contexto local, o diagnstico socioeconmico do EIA programou uma
primeira etapa de levantamento de informaes secundrias, recorrendo a material
cartogrfico, bibliogrfico, consultas ao IBGE, aos rgos de planejamento do Estado de
Gois, Distrito Federal e municpios da rea de influncia
91
. Essa etapa foi seguida de um
levantamento de informaes no campo, subsidiando o prognstico de impactos. O
resultado dessa programao observado no EIA como uma caracterizao regional do

83 A autora realizou uma monografia sobre a atuao do ministrio pblico federal no licenciamento do empreendimento, fazendo uma anlise de todo o processo
desde seu incio. Alm dessa fonte, esta dissertao se calcou tambm na anlise do prprio processo administrativo, em seus XXIV volumes, ao qual este aluno
teve acesso irrestrito durante o perodo de desenvolvimento deste trabalho.
84 Criada pelo governo do Estado de Gois em 1976 como Superintendncia Estadual de Meio Ambiente de Gois SEMAGO, transformada em Fundao
Estadual de Meio Ambiente em 1989, e convertida em Agncia Goiana de Meio Ambiente a partir de 1999.
85 LAP n 017/99, em 28 de dezembro de 1999, prorrogada pela LAP n 013/2000, em 08 de agosto de 2000.
86 Na etapa de instalao foram duas as licenas emitidas pelo rgo ambiental estadual: LI n 031/2001, em 12 de janeiro de 2001, para canteiros de obra, e a LI n
483/2001, de 09 de novembro de 2001, para o restante das obras.
87 Elaborado pelo Centro Tecnolgico de Engenharia CTE, em outubro de 1999. Segmentado em trs volumes: I Apresentao e Descrio do empreendimento;
II Diagnstico Ambiental; III Identificao dos Impactos Ambientais e Planos e Programas de Manejo Ambiental; e IV Anexos.
88 O PLANOESTE 2007-2020 a verso mais atualizada deste plano, que representa uma iniciativa da Secretaria de Desenvolvimento do Centro-Oeste SCO do
Ministrio da Integrao. Segundo o documento, trata-se de um referencial para a sociedade regional Gois, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Acre, Rondnia e
Tocantins e no deve ser confundido com o plano de governo federal. Construdo de forma participativa entre governos estaduais e sociedade, o Plano apresenta
25 projetos prioritrios, a exemplo da criao de infra-estrutura de turismo; melhorias rodovirias e ferrovirias; recuperao e conservao de lagos, rios e
nascentes; fomento produo madeireira; diversificao da matriz energtica, entre outros.
89 O Mercoeste um projeto estratgico regional alavancado pelo SENAI, concebido em 1997 pelos Presidentes das Federaes das Indstrias dos Estados de GO,
MT, MS, TO, RO, AC e DF, com vistas ao aglutinamento de lideranas empresariais em torno de um desenvolvimento sustentado da regio do centro-oeste.
90 Tambm vinculada Secretaria de Desenvolvimento do Centro Oeste (Ministrio da Integrao), a RIDE representa um programa de desenvolvimento no sentido
de unificar os procedimentos dos servios pblicos, contemplando 15 reas: infra-estrutura; gerao de empregos; saneamento bsico; parcelamento e ocupao do
solo; transportes e sistema virio; proteo ambiental; aproveitamento dos recursos hdricos e minerais; sade e assistncia social; educao e cultura; produo
agropecuria; habitao popular; combate pobreza; telecomunicaes; turismo e segurana pblica.
91 O EIA estabeleceu as seguintes definies para rea de influncia: rea diretamente afetada (ADA), compreendida pela cota de inundao, incluindo o
acampamento, canteiro e vila dos operrios; e rea do entorno (AE), externa ao reservatrio e limitada, ao norte, pela presena da BR-060, incluindo as zonas
urbanas de Alexnia e Luzinia, a nordeste pela divisa com o Distrito Federal a oeste pelas rodovias GO-474 e GO-437, ao sul pela rodovia GO 010 e a leste pelo
divisor de guas das sub-bacias do crrego Alagado (CTE, 1999:69).
73

projeto dentro de seis temas essenciais: ocupao histrica; dinmica populacional; infra-
estrutura e qualidade vida; indicadores sociais; atividades econmicas; atividades de
turismo e lazer.

A partir destes temas, o diagnstico evidencia como o crescimento exponencial
ocorrido com a construo de Braslia teve reflexo direto no processo de urbanizao
acentuada e no aprofundamento dos problemas sociais. Com o movimento para a
construo de Braslia, a partir da dcada de 1960, foi deflagrado um processo de
ocupao no Planalto Central que acabaria estabelecendo uma nova velocidade de
ocupao territorial regional. Novos investimentos para a instalao de rodovias, na
construo civil e postos no servio pblico atraram um grande contingente populacional,
modificando a dinmica regional, com impactos nas demandas sociais:

A implantao do DF efetivou-se em uma rea do territrio goiano que
(...) se encontrava do ponto de vista econmico e social, estagnada.
Situao que favoreceu a implantao de um novo modelo sob uma
estrutura tradicional que se baseava numa economia agrria, na qual os
ncleos urbanos possuam pouca expresso. Rompe-se com o quadro
geral da rea, e cria-se uma nova organizao geogrfica (CTE,
1999:283).

De forma geral, os temas apresentados no diagnstico refletiram indiretamente o
resultado a implementao de polticas pblicas regionais
92
, com poucos destaques para
a atuao dos municpios. No houve um debate explcito sobre o exerccio da autonomia
em cada municpio, no que tange questes como a relao de dependncia sobre os
repasses federais, e a criao de polticas municipais prprias. Tambm no foram
discutidas as possveis conseqncias ou modificaes que poderiam acontecer em cada
municpio fruto da insero do aproveitamento de Corumb IV
93
. O diagnstico analisado
reflete mais a coleta de dados estatsticos, feita de forma indireta, do que o levantamento
feito em campo.


92 Considerando que temas como educao, transportes, habitao e energia seguem diretrizes federais, frutos de planejamentos setoriais em nvel nacional.
93 No h no Estudo de Impacto uma avaliao de alternativas tendo em vista que j foi selecionada desde o estudo de viabilidade , nem um prognstico de
impactos. O que existe uma descrio individualizada de impactos sobre os meios fsico, bitico e socioeconmico. Este ltimo registra 16 modificaes, das quais,
aquelas com impacto no cotidiano do cidado foram: aumento na oferta de empregos na rea de construo civil; aumento da oportunidade de empregos na fase de
operao; reassentamentos involuntrios; interferncia com estradas vicinais; aumento de demanda por infra-estrutura; alterao do modo de vida da populao;
perda de reas produtivas; perda de benfeitorias; aumento da arrecadao municipal; dinamizao do turismo, aumento na oferta de energia e aumento do
desemprego na fase de desmobilizao.
74

Para os impactos socioeconmicos identificados no Estudo de Impacto Ambiental
94
,
foram propostas medidas de mitigao e compensao na forma de um Plano Bsico
Ambiental, este contendo programas ambientais voltados s fases de implantao e
operao do AHE Corumb IV:

Programas Ambientais da fase de obras

Plano de Controle Ambiental para estabelecer condutas e aes que
neutralizem ou minimizem os impactos do empreendimento, nos meios
fsico, bitico e socioeconmico. Funciona como um SGA;

Programa de educao ambiental e segurana do trabalho para os
operrios nas frentes de obras conscientizao para os funcionrios
envolvidos com a construo, sobre os procedimentos mnimos que
evitem degradaes ao meio ambiente local (uso de EPI, higiene no
canteiro de obras, primeiros socorros, caa e pesca; queimadas etc);

Programa de desapropriao e aquisio de terras caracterizar e
quantificar as reas a serem desapropriadas ou adquiridas para a
implantao do empreendimento, incluindo reas dentro de toda a cota
de inundao e dos efeitos de remanso do reservatrio, e tambm reas
de preservao do entorno, em faixa de 100 metros;

Programa de relocao de infra-estrutura implantada na rea do
reservatrio pelo programa, as rodovias existentes sero substitudas
por outros existentes, as quais devero receber melhoramentos, a fim de
que mantenham as condies de trfego permanente.

Programa de salvamento e resgate arqueolgico resgatar o patrimnio
arqueolgico existente na rea do reservatrio;

Programa de acompanhamento e monitoramento sismolgico o lago
formado ser permanentemente monitorado por uma rede de estaes
sismogrficas, de forma a localizar eventos que possam ocorrer no local
do barramento;

Programas ambientais voltados fase de enchimento

Programa de divulgao e orientao ambiental destinado a prover
informao populao local, sobre as caractersticas do
empreendimento, sobre os programas, orientando e motivando os
proprietrios lindeiros quanto a sua participao nas aes de
recuperao e preservao da faixa de proteo do reservatrio;

Programa de resgate e aproveitamento cientfico da fauna e flora
acompanhamento tcnico do desmate prvio da rea de inundao;
definio de reas potenciais para a relocao da fauna a ser resgatada;
resgate da fauna impedida de se deslocar por meios prprios; e fazer a
destinao da fauna resgatada;


94 Vide nota anterior.
75

Programa de conservao da ictiofauna voltado conservao e
salvamento da diversidade iciofaunstica e de espcies ameaadas de
extino;

Programa de Divulgao de aes para o monitoramento de carnvoros
de mdio e grande porte abordando a divulgao de aes necessrias
para a translocao de animais carnvoros de mdio e grande porte
quando necessrio.

Programa de recomposio do bioma na rea de preservao
permanente referindo-se proteo do reservatrio, preveno de
eroses e assoreamento, recuperao da vegetao de formao de
refgios de fauna e valorizao da paisagem;

Programa de recuperao de reas de emprstimo assegurar a
recuperao dos ambientes de emprstimo s obras.

Programa de recuperao das reas do canteiro e acampamento
recuperao do canteiro de obras e acampamento, contemplando o
desmonte e a retirada das construes, o reafeioamento topogrfico e
revegetao da rea.

Fase de Operao

Programa de Monitoramento da alterao da composio da ictiofauna
levantamentos peridicos e criao de banco de dados para subsidiar
futuros programas de peixamento do reservatrio e do rio Corumb;

Controle da Disseminao da raiva dos herbvoros preveno da
instalao de focos de raiva dos herbvoros na rea de influncia
(monitoramento das populaes de morcegos hematfagos e ataque de
animais domsticos);

Monitoramento da Fauna acompanhamento da translocao natural ou
artificial da fauna na rea de influncia;

Monitoramento de insetos vetores de zoonozes acompanhar a
ocorrncia de doenas transmitidas por insetos. Levantamento
epidemiolgico na rea de influncia do reservatrio, o controle de
infestaes de populaes de vetores e adoo de medidas na evidncia
da instalao de endemias;

Controle dos processos erosivos e assoreamento monitoramento das
atividades de uso do solo do reservatrio (atividades mineradoras e
agropecurias), como forma de se evitar as eroses e o conseqente
aporte de sedimentos e assoreamento. Visa a preservao da vida til do
reservatrio;

Monitoramento das alteraes climticas acompanhamento das
alteraes climticas locais e regionais produzidas aps a formao do
reservatrio de gua;

Monitoramento da qualidade da gua monitoramento do lanamento de
resduos nas guas no reservatrio e avaliar o grau de fertilizao dos
ecossistemas aquticos, com nfase especial na anlise de compostos
76

de nitrognio e fsforo, que ocasionam um crescimento excessivo da
vegetao aqutica;

Controle da qualidade das guas do reservatrio manuteno da
qualidade das guas, indicando as medidas preventivas necessrias para
isso. Envolve tarefas como a limpeza da bacia de acumulao, e o
controle do lanamento de resduos que podero contaminar e ocasionar
a eutrofizao do reservatrio;

Emergncia e estratgia operacional com a finalidade de manter,
permanentemente, estratgias de ao em caso de ocorrncia de
acidentes envolvendo o reservatrio: acidentes com cargas txicas ou
poluentes, vazamento de combustvel nos dutos da Petrobrs,
contaminao por agentes qumicos, entre outros;

Programas e planos estratgicos / Planejamento

Implantao de unidades de conservao visando compensar a perda
de ambientes naturais, submersos com a formao do lago, alm de
buscar conservar amostras representativas da diversidade fitoambiental
da regio, possibilitando o desenvolvimento de pesquisas cientficas;

Usos mltiplos do reservatrio prevendo compatibilizar todos os usos
potenciais do reservatrio, alm da finalidade principal de abastecimento
pblico de gua e produo de energia eltrica, como recreao, lazer e
esportes nuticos;

Ocupao e uso da rea do entorno do reservatrio- preservar o entorno
do reservatrio garantindo o uso correto de suas reas, resguardando a
qualidade da gua e garantindo a segura insero do empreendimento
na regio.

A despeito das licenas concedidas pela Agncia Ambiental de Gois, as notcias de
danos socioambientais e patrimoniais do empreendimento (DROULDE, 2005)
acabaram chamando a ateno de outros rgos pblicos como a Promotoria de J ustia
de Luzinia e Ministrio Pblico de Gois causando uma paralisao no andamento do
licenciamento e numa rediscusso da abrangncia do impacto:

O IBAMA do Distrito Federal, aps a realizao de duas diligncias em
campo, informou a ocorrncia de diversas irregularidades que apontaram
para uma falha integral no sistema de gesto ambiental e na prpria
concepo /essncia do projeto, o que gerou, por parte do rgo
ambiental federal, a recomendao da paralisao das obras.
(DROULDE, 2005:39).

(...) [Fica] tambm constatada a omisso dos autores dos Estudos de
Impacto Ambiental de Corumb IV quanto ao impacto regional, que
consideraram como rea diretamente impactada e como rea de
influncia do empreendimento apenas o espao afetado pelos impactos
fsicos do empreendimento, desconsiderando (...) os efeitos sinrgicos
provocados pela implementao das usinas Corumb I, II e III; os efeitos
sobre a bacia hidrogrfica do Rio Corumb (...); os impactos
77

socioeconmicos (...); bem como os espaos onde incidiram os
programas e/ou medidas de mitigao ou compensao dos impactos
(DROULDE, 2005:41)

Por estas razes, o licenciamento ambiental do Projeto de Corumb IV foi
repassado ao IBAMA sede
95
, dentro de uma verdadeira batalha jurdica em torno dos
direitos adquiridos pelo empreendedor no licenciamento estadual. Ao assumir o
licenciamento, o IBAMA encadeia uma srie de novas discusses e detalhamentos em
relao aos impactos gerados e sua mitigao, adiando a construo do empreendimento
ao ponto do consrcio sofrer prejuzos financeiros significativos.

Ao mesmo tempo em que havia a rediscusso judicial do mbito do licenciamento, o
projeto Corumb foi inserido no Planejamento Anual da Operao Energtica de 2002
96
, e
logo em seguida na cartilha de projetos de infra-estrutura do PPA 2004/2007, com
oramento previsto em 321 milhes e perspectiva de concluso para 2004 (MPOG, 2003).

Neste ponto vale fazer um parntese: apesar da definio do interesse da Unio
pelo projeto de Corumb IV, conforme demonstra o PPA 2004/2007, e do IBAMA no
fazer parte do processo de planejamento do setor eltrico atuando apenas quando a
localizao do empreendimento j estava definida ; este se manifesta com
conhecimentos especficos que lhes habilitariam a opinar em uma fase anterior ao estudo
de viabilidade:

Se compararmos o projeto de Corumb IV (...) com outros
aproveitamentos hidreltricos instalados no pas [UHE Funil, rio Paraba
do Sul, gerando 216 MW com 60km de rea alagada, e UHE Corumb,
rio Corumb, com potencia instalada de 375 MW em 65 km de rea
alagada], no seria equivocado se considerar que aquele projeto
hidreltrico [Corumb IV] no dos mais eficientes em termos de
gerao de energia eltrica [127 MW para 173 km], versus o elevado
custo ambiental que j est sendo imposto aos recursos naturais daquela
regio do Estado (sic) de Gois e os futuros reflexos ao meio antrpico
relativo rea de influncia do projeto. (Processo de Licenciamento de
Corumb IV, 2001, VOL I, FL 136.)


95 Foi prolongado o perodo no qual houve a discusso da passagem do licenciamento para a esfera federal. O IBAMA abriu processo administrativo em 2001, mas
apenas em 2003, aps uma srie de aes judiciais e contestaes, houve deciso da justia federal para que o licenciamento fosse transferido do mbito Estadual
para o Federal.
96 O Planejamento Anual da Operao Energtica um relatrio do Operador Nacional do Sistema ONS, cujo objetivo apresentar a anlise das condies de
atendimento do mercado de energia eltrica do Sistema Nacional Interligado SIN para um horizonte de 5 anos. A verso de 2002 faz, portanto, uma projeo de
2001 a 2006, projetando o aumento da capacidade instalada, riscos de dficit e inserindo o projeto de Corumb IV dentro do programa de expanso no perodo de
2002-2006.
78

Os tcnicos do IBAMA tm reivindicado uma modificao no processo decisrio, de
forma a garantir sua participao no processo decisrio antes da definio da localizao
dos empreendimentos hidreltricos, evidenciando uma exemplificao de duas
observaes feitas por Gerston (1997) sobre o ciclo de polticas pblicas: a complexidade
gerada pelo aumento de agentes pblicos envolvidos com a implementao de uma
poltica (no caso, a energtica); e a atuao do sistema burocrtico exercendo como
influncia na formulao de polticas pblicas.

Verificou-se que a atuao do IBAMA ocorreu, em geral, de forma prxima das
questes levantadas pela esfera local em comparao com os estudos do setor eltrico
antes do licenciamento. Evidencia-se como exemplo essa abertura o abaixo assinado
feito pela comunidade rural Lagoinha, municpio de Santo Antnio do Descoberto, onde os
moradores alertam ao IBAMA, MP e Prefeitura de Santo Antnio sobre uma modificao
da infra-estrutura promovida pelo consrcio, discordante do preconizado na poca da
concesso do empreendimento
97
(IBAMA, 2001:1315):

O consrcio Corumb IV ganhou a licitao para a obra, evidentemente
porque, alm de oferecer melhores condies, comprometeu-se a causar
o menor impacto possvel regio, estando prevista no custo da obra (...)
a substituio das pontes que cruzam os Rios Descoberto e Alagado na
estrada estadual GO 425, que interliga Luzinia BR 060. (...) idia de
seus engenheiros transferir todo o trajeto da GO 425 (...) de modo a
evitar a construo de pontes de concreto (previstas quando da licitao
da barragem), em substituio s atuais pontes de madeira que cruzam
os rios Descoberto e Alagado.

As informaes haviam sido consideradas oficialmente, pelo rgo ambiental
federal, como precariamente avaliadas pelos estudos ambientais do empreendimento, de
forma que houve reflexo da preocupao local nas condicionantes das licenas de
instalao
98
e de operao
99
concedidas.

Atualmente, o licenciamento ambiental
100
do empreendimento hidreltrico de
Corumb continua com o encaminhamento regular dos relatrios ambientais na obra,
onde est relatado o andamento dos programas ambientais, tais como as discusses

97 Processo de licenciamento de Corumb IV, volume VIII, fls. 1315.
98 Licena de Instalao n 281/2004, de 14 de setembro de 2004.
99 A licena de operao n 514/2005 elenca determinados impactos no avaliados sobre relocao compulsria da populao diretamente impactada, ausncia de
programas de sade e alteraes imprevistas na infra-estrutura local.
100 Para a definio do cenrio atual, optou-se por descrever as principais atividades ocorridas no ano de 2008, desde janeiro at dezembro.
79

acerca do apoio formao do comit de Bacia Hidrogrfica do rio Corumb, o apoio
formao dos Planos Diretores municipais, as atividades de educao ambiental e a
proposta de enquadramento dos corpos hdricos tributrios do reservatrio
101
. Tambm
est sendo concludo o Plano Ambiental de Conservao e Uso do Reservatrio Artificial
PACUERA cuja consulta pblica est agendada para 2008
102
.

Pelo lado do empreendedor de Corumb IV, percebe-se que houve um
aprofundamento do projeto sobre questes locais. A equipe de socioeconomia tem
desenvolvido projetos junto s comunidades atingidas
103
, buscando fortalecer a
organizao intermunicipal
104
, a organizao comunitria no entorno do reservatrio, e o
incentivo alternativas produtivas, principalmente focadas no pequeno produtor que
depende da propriedade para sua subsistncia
105
:

Ent. 1 - A participao dos municpios tem ocorrido na forma de
associaes de moradores que procuram o consrcio em busca de
demandas especficas construo de escola, apoio em projetos
comunitrios
106
, onde o empreendimento atuaria suprindo as
necessidades dos grupos mais carentes, reforando a ao do Estado.

Um aspecto final a ser ressaltado o anncio da formao de uma comisso
formada por membros de diversas secretarias de governo do Distrito Federal para
promover uma auditagem econmica, financeira e operacional da obra de Corumb IV, a
qual contou com recursos pblicos distritais durante sua construo. Um dos motivadores
para a auditoria o aumento do capital social do Consrcio Corumb Concesses, que

101 Essas e as demais atividades so contedo das Informaes Tcnicas n 34 e 35/2008 COHID/CGENE /DILIC/IBAMA, ambas de 20 de maio de 2008.
102 Segundo as entrevistas realizadas no consrcio Corumb, haver uma srie de reunies nos municpios para disseminar informaes esclarecer sobre os
resultados da proposta do PACUERA. A programao ainda est sendo definida pelo empreendedor.
103 Iniciativas respectivamente confirmadas pelos tcnicos entrevistados nas prefeituras.
104 Esse foi o caso da iniciativa de criar o Consrcio Intermunicipal de Desenvolvimento Sustentvel dos Municpios Banhados pelo Lago Corumb IV, como uma
sociedade civil para promover o planejamento, a coordenao e a execuo do processo de desenvolvimento sustentvel, respectivamente subordinada a
Constituio do Estado de Gois. A idia foi originada, segundo entrevistas, a partir do interesse dos municpios, e abraada em seguida pelo empreendedor, que
chegou a desenvolver um estatuto junto com os municpios, para estabelecer o Consrcio. Entretanto, a Secretaria Estadual de Meio Ambiente de Gois orientou os
municpios e o empreendedor que a responsabilidade pelo desenvolvimento da sociedade seria exclusiva dos municpios, excluindo a participao do empreendedor
nas reunies seguintes. Atualmente, a iniciativa de implantar o consrcio encontra-se esvaziada, sem que tivesse sido constitudo.
105 Trata-se do programa Alternativa Produtiva, projeto que teria sido previsto na poca do diagnstico ambiental de Corumb IV, e est sendo implementado
atualmente na forma de um programa ambiental. Est sendo desenvolvido em parceria com a Emater, Agncia Rural de Gois, Banco do Brasil, Senai, Sebrae, e
Prefeituras dos municpios atingidos pelo reservatrio; e envolvem atividades como capacitao, organizao social, montagem de grupos de interesse, incentivo
produo de leite, entre outros.
106 O entrevistado apresenta como exemplo a construo de um quartel para o municpio de Abadinia. Em funo das vrias demandas, o empreendedor teve de
criar um conjunto de critrios para selecionar as propostas financiveis, priorizando questes como projetos que tratem de questes sociais, ambientais ou de cultura
tradicional.
80

passou de R$ 141 milhes em 2005 para R$ 345 em 2007, mesmo sem o investimento
privado, conforme comprovado pelo Tribunal de Contas do DF
107
.

Reunindo todos os principais eventos relacionados trajetria do projeto Corumb
IV na aplicao da poltica energtica desde o inventrio e da poltica ambiental
desde a viabilidade ambiental , torna-se possvel organizar as informaes na forma de
uma tabela em ordem cronolgica, e desta em um grfico que represente para esta
dissertao a Linha do tempo do projeto Corumb IV.

Tabela 1 Cronologia dos principais eventos relacionados Corumb IV.
Evento Data
Aprovao do Inventrio Hidreltrico junto ANEEL. Aprovado pelo
Despacho n 392 do Superintendente de Gesto dos Potenciais
Hidrulicos.

24/09/1999
Licena Prvia n 017/99 OEMA - Agncia Ambiental de Gois (AAG)

28/12/1999
Aprovao dos Estudos de Viabilidade junto ANEEL. Aprovado pelo
Despacho n 84 de 25 de fevereiro de 2000.

25/02/2000
Lanamento do edital do Aproveitamento Hidreltrico Corumb IV bem
como autorizao para assinatura do contrato de concesso e de todos
os atos decorrentes da referida licitao (ATA de Reunio ANEEL)

28/03/2000
Promoo da licitao pblica objetivando a outorga de concesso para
explorao do Aproveitamento Hidreltrico de Corumb IV, com prazo de
trinta e cinco anos, contado a partir da data de assinatura do respectivo
Contrato de Concesso. (Despacho ANEEL n 126, de 29 de maro de
2000)
29/03/2000
Prorrogao da LP OEMA

08/08/2000

107 Comisso instiuda pelo Decreto n 28.723 de 28 de janeiro de 2008. Demais informaes coletadas no INFORME STIU NOTCIAS EXTRA CEB NMERO
01/2008, de 14 de fevereiro de 2008.
81

Evento Data
Fundao do Consrcio Corumb Concesses S.A., com o objetivo de
construir o Aproveitamento Hidreltrico de Corumb IV.

06/09/2000
Contrato de Concesso Firmado entre a vencedora da licitao
Consrcio Corumb S.A. e a ANNEL, regulando a explorao do
potencial de Corumb.
08/12/2000
Licena de Instalao para o canteiro de obras (OEMA)

12/01/2001
Aprovao do Projeto Bsico, apresentado pela Corumb Concesses
S.A., relativo ao Aproveitamento Hidreltrico Corumb IV, e fixao de
data de entrada em operao comercial do primeiro grupo gerador para
08/12/2004, sendo que a segunda unidade dever entrar em
funcionamento em 08/03/2005 (DESPACHO ANEEL No 203, DE 22 DE
abril DE 2001.)
24/04/2001
LI 483/2001 para o restante das obras (OEMA) 09/09/2001
Identificao de impactos regionais, abertura de processo do rgo
federal de licenciamento, reivindicao dos estudos ambientais que
subsidiaram a LP e LI da OEMA para o AHE Corumb
08/10/2001
Deciso da J ustia Federal em Gois (6 vara) sobre a ao civil pblica
requerida pelos MPF e MP/GO, decidindo suspender as licenas da AAG,
paralisar o empreendimento e transferir o licenciamento para o IBAMA.
30/09/2003
Estabelecimento de Termo de Ajuste de Conduta entre o Consrcio
Corumb e IBAMA.
22/04/2004
Autorizao para o consrcio prosseguir com a instalao do projeto
Corumb IV, referente segurana e manuteno das estruturas j
existentes

26/04/2004
Licena de Instalao do IBAMA n 281/2004 14/09/2004
Entrada do Projeto de Corumb IV no PPA 2004/2007 (lei 11.044/04) 24/12/2004
Licena de Operao do IBAMA n 514/2005

22/12/2005
Inaugurao da UHE Corumb IV. 04/02/2006
82

Evento Data

Libera as unidades geradoras (UG 1 e 2), para incio da operao em
teste, da Usina Hidreltrica Corumb IV, no municpio de Luzinia, (GO),
concedida Corumb Concesses S.A. (DESPACHO N 506 de
14/03/2006 publicado em 15/03/2006 - SFG/ANEEL)

14/03/2006
Libera a segunda unidade geradora (UG 2), para incio da operao
comercial, da Usina Hidreltrica Corumb IV, no municpio de Luzinia,
(GO), concedida Corumb Concesses S.A. (DESPACHO N 669 de
31/03/2006 publicado em 03/04/2006 - SFG/ANEEL)

03/04/2006
Libera a primeira unidade geradora (UG 1), para incio da operao
comercial, da Usina Hidreltrica Corumb IV, no municpio de Luzinia,
(GO), concedida Corumb Concesses S.A. (DESPACHO N 722 de
07/04/2006 publicado em 10/04/2006 - SFG/ANEEL)

10/04/2006
Avaliao Ambiental Integrada da Bacia do rio Paranaba, promovido pela
Empresa de Pesquisas Energticas
06/2007
Fonte: IBAMA, 2008

83

















Figura 6 linha do tempo representando os principais acontecimentos na evoluo do projeto de Corumb IV.



84


3.2.2 Sobre os municpios afetados pelo projeto de Corumb IV

Antes de iniciar as discusses sobre os dois municpios escolhidos para uma anlise
mais detalhada quanto poltica e gesto ambiental municipal vale fazer uma
contextualizao socioeconmica geral
108
sobre todos os municpios abrangidos pela rea
de influncia direta do reservatrio do AHE Corumb IV, ou seja, sobre aqueles que
tiveram rea suprimida.

So, ento, sete os municpios afetados diretamente pelo projeto de Corumb IV:
Abadinia, Alexnia, Corumb de Gois, Luzinia, Novo Gama, Santo Antnio do
Descoberto e Silvnia. Estes municpios formam uma parte da microrregio do entorno de
Braslia, a qual registra uma histria de ocupao desde os princpios do sculo XVIII,
quando os bandeirantes passaram a abrir caminhos em busca de ouro. Neste perodo
surgiram povoados como Santa Luzia (1746), hoje Luzinia; Santo Antnio do Descoberto
(1750); e Bonfim (1833), hoje Silvnia.

Com o declnio da minerao de ouro a regio passa por uma estagnao
econmica que se prolonga at meados do sculo XX, com a transferncia do Distrito
Federal para o territrio goiano. A partir da ocorreram grandes modificaes, na forma da
criao de novos municpios como Abadinia, Santo Antnio do Descoberto
109
.

A partir da dcada de 1960, Braslia passa a ter um papel importante na dinmica
demogrfica da regio do Entorno, com desvios de fluxos migratrios em direo ao
planalto central, com reflexo no aumento da velocidade de ocupao nas dcadas
seguintes, e tornando todos esses municpios dependentes diretos dos servios de sade
e educao fornecidos pela nova capital, alm da prpria oferta de empregos.

A necessidade de padronizar a prestao de servios pblicos nesta microrregio de
Gois levou a criao, desde 1998, da RIDE - Regio Integrada de Desenvolvimento do
Distrito Federal e Entorno, reunindo estes e outros municpios
110
, promovendo uma

108 Baseada em dados coletados indiretamente, no Estudo de Impacto Ambiental do AHE Corumb IV, IBGE, mdia local e portais virtuais das prefeituras.
109 O municpio permaneceu como distrito de Luzinia at 1982, quando se d sua elevao categoria de municpio pela Lei 9167.
110 gua Fria de Gois, guas Lindas de Gois, Cabeceiras, Cidade Ocidental, Cocalzinho de Gois, Cristalina, Formosa, Mimoso de Gois, Padre Bernardo,
Pirenpolis, Planaltina, Valparaso de Gois e Vila Boa, no Estado de Gois, e Una, Buritis e Cabeceira Grande, no Estado de Minas Gerais.
85

articulao sobre a ao pblico-administrativa com enfoque sobre o nivelamento dos
servios pblicos promovidos nos setores de infra-estrutura, gerao de empregos,
segurana, educao e habitao
111
.

Com a formao do reservatrio de Corumb IV, estes municpios passaram a
receber uma nova fonte de recursos financeiros, por meio da Resoluo Homologatria
da ANEEL n 341 de 06 de junho de 2006, que definiu os percentuais oficiais para fins de
calculo do rateio de compensao financeira pela utilizao dos recursos hdricos, e
royalties pagos por Itaipu
112
. Nesse sentido, a tabela abaixo resume as percentagens e os
valores pagos em 2008 para cada municpio beneficiado (ANEEL, 2008):

Cada municpio possui, com ser apresentado a seguir, suas prprias
caractersticas e reaes rpida urbanizao imposta nesses ltimos 48 anos, com
problemas distintos ainda que seja possvel verificar problemas padro em alguns
assuntos substantivos, como a sade, a infra-estrutura e a educao.

Tabela 2 rea inundada e valores financeiros recebidos por municpio. Ano 2008. Fonte:
Aneel, 2008
Municpio rea
alagada
(%)
Compensao
Financeira*
Royalties
Abadinia 14,68 R$ 187.645,10 R$ 14.872, 90
Alexnia 20,88 R$ 266.794,53 R$ 21.146,34
Corumb de Gois 0,26 R$ 3.332,77 R$ 264,16
Luzinia 24,24 R$ 309.794,51 R$ 24.554,55
Novo Gama 0,12 R$ 1.620,15 R$ 128,41

111 A iniciativa tem respaldo em na Secretaria de Desenvolvimento do Centro-Oeste, vinculada por sua vez ao Ministrio da Integrao, e representa um esforo do
governo federal para a promoo e insero econmica de espaos sub-regionais (Segundo as informaes do site do Ministrio da Integrao, a Secretaria de
Desenvolvimento do Centro-oeste trabalha prioritariamente em trs espaos sub-regionais: RIDE/DF, espao sub-regional da Mesorregio de guas Emendadas; e
Espao sub-regional da Faixa de Fronteira).
112 Segundo o Atlas de Energia da ANEEL (2005), foram estabelecidos, como pagamento pela explorao de recursos hdricos, os royalties para a Itaipu Binacional
e, para as demais concessionrias e empresas autorizadas excetuadas as caracterizadas como Pequenas Centrais Hidreltricas - PCH. , a Compensao
Financeira pela Utilizao de Recursos Hdricos. Isso decorre do artigo 20 da constituio Federal, que em seu pargrafo primeiro assegura participao dos
Estados, Distrito Federal, Municpios e rgos da administrao direta da Unio, no resultado da explorao de recursos hdricos para fins de gerao de energia
eltrica, ou a compensao financeira por esta explorao. O valor da Compensao Financeira, gerenciado e distribudo pela ANEEL, corresponde a 6,75% da
energia de origem hidrulica efetivamente verificada, medida em MWh, multiplicado pela Tarifa Atualizada de Referncia (TAR), fixada pela ANEEL. No clculo dos
royalties advindos de Itaipu, a energia efetivamente verificada, medida em GWh, multiplicada por um valor correspondente, atualmente, a U$ 650,00 (valor do
GWh), e por um multiplicador K, sendo o valor resultante corrigido pela variao cambial. Desse recurso, 50% destinado ao Brasil e a outra parcela ao Paraguai.
86

Municpio rea
alagada
(%)
Compensao Royalties
Financeira*
Sto Antonio do Descoberto 28,55 R$ 364.820,55 R$ 28.915,96
Silvnia 11,24 R$ 143.692,21 R$ 11.389,16
* Compensao financeira dos municpios banhados por Corumb IV envolve, alm deste, o rateio entre os seguintes aproveitamentos Cachoeira
Dourada, Corumb I, Ilha solteira, Itumbiara, J upi (Eng. Souza Dias), Porto Primavera (Eng. Srgio Mota) e So Simo.

Abadinia

Os responsveis pelo povoamento da Regio foram os habitantes de Corumb de
Gois, atrados pela fertilidade das terras para a explorao agrcola e pastoril, nas
margens do Rio Capivari e Crrego Caruru. A fundao do povoado se processou em
1874, e sua converso em distrito vinculado Corumb de Gois ocorre em 1943,
quando recebe a denominao Abadinia. Elevou-se categoria de municpio, com a
denominao de Abadinia, pela lei estadual n 832, de 20-10-1953, desmembrado de
Corumb de Gois (IBGE, 2008).

Sua sede municipal situa-se na posio geogrfica de 16 10' 12" de Latitude sul e
48 38' 24" de Longitude. Limita-se com os municpios de Alexnia, Silvnia, Gameleira de
Gois, Anpolis, Pirenpolis e Corumb de Gois. Suas guas pertencem bacia
hidrogrfica do Rio Paran. Destacam-se o Rio Corumb, Ribeiro das Antas, Pianc e
Capivari.

Com populao de 12.640 cidados e de 9.691 eleitores o municpio retratado
atualmente pela mdia como um territrio que convive com problemas de falta de
emprego, reflexo da ausncia de um parque industrial. A renda de boa parte da populao
vem do turismo religioso internacional
113
. O municpio possui postos de sade, mas ainda
nenhum hospital ativo para atender as demandas mais graves, quando os moradores
precisam se deslocar para Anpolis ou Goinia (IBGE, 2008).


113 Conseqncia, segundo a mdia, do reconhecimento mundial das operaes espirituais conhecidas do Dr. J oo de Deus. Turistas do mundo todo visitam a
cidade, e o comrcio foi se adaptando com pousadas e servios especficos.
87

Tais dificuldades foram captadas pelos candidatos prefeitura do municpio, os
quais ressaltaram inclusive a utilizao do reservatrio como local para lazer, turismo e
desenvolvimento econmico. Da votao de outubro deste ano, foi re-eleito o prefeito
atual, Itamar Vieira Gomes, do Partido Trabalhista Brasileiro.

Alexnia

A fundao de Alexnia, homenagem ao seu idealizador e Fundador Alex Abdallah,
est intimamente ligada construo de Braslia-DF. Iniciado na forma de um
povoamento planejado, em abril de 1957, a nova capital do pas trouxe condies de
desenvolvimento comercial, imobilirio e industrial, despertando o interesse geral para a
formao do ncleo urbano, s margens da BR-101, entre Anpolis e a Nova Capital,
numa posio topograficamente privilegiada.

Antes um distrito subordinado ao municpio de Corumb de Gois, sob a
denominao de Santo Antnio do lho D'gua ex-povoado, eleva-se categoria de
municpio em 1958, e recebe o seu nome atual em 1963. O municpio est localizado na
microrregio do Planalto Goiano e as coordenadas aproximadas da sua sede municipal
podem ser calculadas como sendo 16 04' 12" de latitude sul e 48 31' 12" de Longitude
W.Gr., limitando-se com os municpios de Santo Antnio do Descoberto, Luzinia,
Silvnia, Abadinia e Corumb de Gois (IBGE, 2008).

Com populao de 20.033 cidados e 18.496 eleitores, o municpio retratado
atualmente pela mdia como um territrio que possui problemas de gerao de postos de
trabalho para os mais jovens. Os cidados convivem com a falta de policiamento h
apenas 10 funcionrios na polcia civil e com os problemas de violncia decorrentes
disso 597 ocorrncias em 2006, e 661 em 2007. No nico hospital pblico, apenas um
mdico atende a demanda de toda a populao. Faltam espaos para lazer, falta
urbanizao (asfaltamento e obras de drenagem de guas pluviais), e o ensino pblico
bsico possui baixo rendimento segundo os ndices do IDEB ndice de Desenvolvimento
da Educao Bsica (IBGE, 2008).

Tais dificuldades fizeram parte do discurso dos trs candidatos prefeitura do
municpio, dos quais foi eleita em 05 de outubro de 2008 a candidata do Partido da Social
88

Democracia (PSDB), Maria Aparecida Gomes Lima, com uma pequena margem de
vantagem (49,30 %) em relao ao segundo colocado, Ronaldo Fernandez de Queiroz
(45,91%), do PMDB, prefeito atual do municpio.

Corumb de Gois

A povoao de Corumb de Gois se iniciou em 1731, como um plo de minerao
nos Rios Corumb e Ribeiro Bagagem, respectivamente elevado condio de
municpio, em carter definitivo
114
, apenas em 1902. Teve anexado em seu territrio o
distrito de Abadinia de 1943 a 1953. Distante 125 km de Braslia, o municpio de
Corumb de Gois acha-se situado na privilegiada zona do Planalto, prximo ao Distrito
Federal, fazendo limites atuais com os municpios de Cocalzinho de Gois, Santo Antnio
do Descoberto, Alexnia, Abadinia e Pirenpolis (IBGE, 2008).

Os problemas mais acentuados na vida do Corumbaense esto na rea de sade
a cidade no possui maternidade, e no se registra nascimentos desde 2004, pois as
mes tem de viajar at Anpolis , no emprego os jovens recm formados no nvel
mdio precisam buscar alternativas fora do municpio , e reas de lazer no existem
reas de parques e clubes locais.

Dos 9.190 habitantes, 7.186 so eleitores (78 %), na maioria homens (51,84%), os
quais elegeram, entre trs candidatos
115
, Emlio J acinto, Partido Verde, com mais de 60%
de votos vlidos. O novo prefeito ir substituir Waldeci Divino Casseano, do Democratas.

Luzinia

Registros histricos apontam que a descoberta das primeiras minas de ouro no
Arraial do Bonfim, em 1774, quando chegaram ao local aventureiros originrios de Santa
Luzia, hoje Luzinia. No sculo XVIII, essa atividade despertou vrios sertanistas para o
desbravamento das terras centrais do Brasil. Desde sua fundao, em 1759, at 1960,

114 Pela Lei ou Resoluo Provincial n 7, de 2 de julho de 1849, foi elevado condio de Vila, com atribuies de municpio. Todavia, em 1 de agosto de 1863,
pela Resoluo n351, perdeu essa condio, voltando a pertencer a Meia Ponte (Pirenpolis), restaurada em 23 de junho de 1875, pela Lei n 529, efetivando-se a
instalao por ato de 31 de janeiro de 1876. A Vila de Corumb recebeu foros de cidade, pela Lei Estadual n 237, de 9 de julho de 1902, data que assinala sua
autonomia poltico-administrativa.
115 Emlio de Paiva J acinto (PV), Waldenir Cca (DEM) e Marco Antnio Leal - Marco (PR)
89

data da inaugurao de Braslia, Luzinia
116
permaneceu com um desenvolvimento
estagnado (IBGE, 2008).

A transferncia da Capital trouxe um surto de desenvolvimento, beneficiado pela
BR-040 e BR-050. Para o rpido crescimento populacional, concorreu a legislao do uso
do solo do Distrito Federal, definindo previamente as reas para expanso urbana, alm
da especulao imobiliria, levando parte da populao da nova Capital a procurar
alternativas de localizao.

Luzinia a mais antiga e maior cidade do entorno, e, sofre as conseqncias da
urbanizao acelerada. A mdia retrata o municpio, na rea da sade, como detentor de
uma boa estrutura hospitalar para as demandas mais freqentes, porm, com deficincia
para os casos mais complexos, que so levados Braslia. Outros problemas urbanos
so destacados, associados essencialmente ao transporte pblico e segurana, ambos
ineficientes perante as dimenses do municpio.

Com mais de 196 mil habitantes, 98.230 so eleitores e votaram nas eleies de
outubro de 2008 em trs candidatos, reelegendo o atual prefeito Clio Antnio da
Silveira (PMDB) com 97,98% de votos vlidos
117
.

Novo Gama

Na dcada de 1970, o Governo Federal autorizou a criao do Banco Nacional da
Habitao, que teve como finalidade construir casas populares para os trabalhadores os
trabalhadores na regio do Entorno do Distrito Federal. Uma vez concludas as
habitaes, foi fundado o Ncleo Residencial de Novo Gama, em 08 de dezembro de
1978, como um distrito de Luzinia, e emancipada em 1995.

Eleito o primeiro Prefeito, em outubro de 1996 com uma cmara com 09 (nove)
vereadores, foi constitudo o novo Municpio, com 04 (quatro) secretarias, sendo: Sade
Ao Social e Trabalho; Finanas e Administrao; Viao e Obras e Educao Esportes

116 Pelo decreto-lei estadual n 8305, de 31-12-1943, o municpio de Santa Luzia passou a denominar-se Luzinia. O atual municpio de Santo Antnio do
Descoberto esteve vinculado Luzinia, como distrito, entre 1964 e 1982.
117 Para o mandato anterior, este prefeito recebeu 66,8%.
90

Lazer e Turismo.Atualmente, segundo as informaes de prefeitura
118
, o Novo Gama
conta com uma estrutura de Governo enxuta, com 05 (cinco) secretarias, (Sade; Ao
Social Trabalho e Turismo; Viao Obras e Agricultura; Educao Desportos e Lazer;
Administrao e Finanas).

O municpio possui uma estrutura prpria na rea de segurana, com um Batalho
de Polcia Militar, uma Delegacia de Polcia Civil, um local de funcionamento integrado
das polcias Civil e Militar e do Corpo de Bombeiros, Comarca com 03 (trs) juzas; 01
(um) Cartrio Eleitoral denominado 4 zona eleitoral; 01 (um) Posto de emisso de
Carteira de Trabalho; 01 (um) CIRETRAN informatizado; uma rede educacional estadual
que est em vias de ampliao com a construo 03 (trs) escolas. A rede municipal de
sade conta com 14 (quatorze) equipes do Programa Sade da Famlia, e 48 (quarenta e
oito) agentes comunitrios de sade para combate dengue, e postos de sade nas
reas distantes do centro administrativo.

Com 12 anos de vida e 83.599 habitantes (43.923 eleitores), a mdia retrata o Novo
Gama como o quinto municpio mais populoso do entorno. Grande parte das pessoas
trabalham no Distrito Federal e usam a cidade como dormitrio. Na sade, apesar dos 14
postos de atendimento, faltam especialistas em quase todas as reas. A cidade possui
uma obra de hospital, desde a administrao de 2001, mas est parada at o momento.

A educao tem baixo rendimento segundo os indicadores oficiais
119
, e os
moradores preferem matricular os filhos em outros municpios, como Santa Maria e
Gama, com qualidade melhor. Falta de segurana tambm est presente: o municpio
est entre os mais violentos do pas, com mdias altas de assassinatos. As eleies
municipais de 2008 registraram seis candidatos
120
, sendo eleito J oo de Assis Pacfico,
do PSDB, com 49,51% dos votos vlidos. Este novo prefeito ir substituir a prefeita Sonia
Chaves de Freitas Carvalho Nascimento, do mesmo partido.





118 Portal Virtual do Novo Gama.
119 IDEB ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica.
120 Dico farias (PRTB), Arapiraca (PT), Professora Fausta (PTN), Doka (PSDB), J os Santos (DEM) e Teixeira (PMDB).
91

Santo Antnio do Descoberto

Nascido na poca das bandeiras e da busca por ouro, o municpio de Santo Antnio
tem atrelado sua histria um contexto religioso, representado ainda hoje por festas
religiosas e romarias no ms de junho de todos os anos. O povoado antigo, chamado de
Santo Antnio de Montes Claros, passou denominao atual em 1964 quando foi
vinculado Luzinia como distrito. Foi elevado categoria de municpio pela lei estadual
n 9167, de 14-05-1982, desmembrando-se de Luzinia.

O municpio retratado pela mdia como um local com graves problemas
administrativos. H sete anos a populao aguarda a construo e um hospital
121
cuja
construo foi iniciada 2001, mas ainda no foi inaugurado. Tambm existem problemas
nas reas de saneamento, coleta de lixo e policiamento. Atualmente as polcias civil e
militar possuem 140 homens trabalhando no municpio, porm seriam necessrios pelo
menos mais 60 policiais

Hoje com 55.621 habitantes, 63% esto aptos a votar (35.252), na maioria mulheres.
A prefeitura foi disputada por seis candidatos
122
, maior nmero entre os municpios do
entorno, sendo vencedor da disputa David Leite da Silva, do Partido Progressista, com
51,63% de votos vlidos. Ele ir substituir o prefeito atual, Moacir Machado, do Partido da
Social Democracia Brasileira - PSDB.

Silvnia

Os primrdios do povoamento na regio de Silvnia esto atrelados existncia do
municpio de Santo Antnio do Descoberto, ou seja, remontam poca da minerao de
ouro em 1774. O povoado, na ocasio com o nome de Bonfim, foi elevado categoria de
vila em 1833, e de distrito em 1836. O municpio foi instalado em outubro de 1857. Em
dezembro de 1943, a designao de Bonfim foi substituda por Silvnia em homenagem a
Vicente Miguel da Silva. Em 1988 Silvnia teve anexado o distrito de Gameleira de Gois

121 Foi projetado para atender a demanda de Cocalzinho, Novo Gama e Valparaso, mas, segundo os relatos da administrao municipal, entraves burocrticos
para adequar o projeto s especificaes do setor de sade dificultam finalizao do prdio. Enquanto isso, os hospitais do plano piloto absorvem a demanda.
122 Amador Amancio Pereira (PSOL), David Leite da Silva (PR), Francisco Fuciano Freire (PRTB), J ocelio Coelho de Moraes (PDT), J os Airton Gonalves de
Oliveira (PSDB) e Maria Railda da Conceio Oliveira (PT)
92

em seu territrio, respectivamente desmembrado lei estadual n 13417, de 28-12-1998
(IBGE, 2008).

Com 18.370 habitantes e 13.754 eleitores, Silvnia contou, nas eleies municipais
de 2008, com a participao de quatro candidatos Alba Batista (PR), Gilda Naves
(PSDB) J oo Caixeta (PP) e Luciano Abreu (PT). Destes, o prefeito atual, J oo Caixeta,
foi candidato a reeleio, mas perdeu a eleio para Gilda Naves, que recebeu 38,76%
dos votos vlidos.

3.3 MUNICPIOS SELECIONADOS

Os municpios escolhidos para uma anlise mais profunda foram Luzinia e
Abadinia, ambos com uma supresso territorial, em decorrncia da formao do lago de
Corumb IV, superior 10%, porm com realidades distintas em termos de
implementao da poltica ambiental municipal. A escolha destes municpios, oportuna
por evidenciar estgios distintos de internalizao da questo ambiental no contexto
pblico local.

A coleta de dados teve por base entrevistas qualitativas, usando como informantes
os secretrios municipais de meio ambiente, tcnicos e profissionais vinculados ao
municpio. Estas entrevistas buscaram elementos que ajudassem a compreender o nvel
de interesse da prefeitura para com o tema ambiental; a caracterizar o sistema de gesto
ambiental existente e sua relao com a existncia do projeto Corumb IV; e a perceber o
prprio nvel de conhecimento sobre o aproveitamento
123
.

Antes das entrevistas nas prefeituras, foram entrevistados servidores dos rgos
pblicos federais MME e IBAMA e tcnicos do prprio Consrcio de Corumb, seja
para compreender os passos envolvidos no planejamento desse projeto hidreltrico
especfico, para auxiliar na seleo dos entrevistados locais e para possibilitar um
cruzamento de informaes e a extrao de padres consistentes de informao. Alm
das entrevistas, houve consulta aos documentos municipais relativos ao meio ambiente,

123 Como reflexo dos programas ambientais desenvolvimento pelo empreendedor sobre a comunidade local. Se os programas de comunicao social do
empreendedor foram bem implantados, por exemplo, os entrevistados tm um bom nvel de conhecimento e intimidade com Corumb IV. Por outro lado, se mal
implementados menor a interao dos muncipes com o empreendimento, com reflexo sobre sua intimidade com o aproveitamento.
93

todos observados nesta dissertao como integrantes de um sistema de gesto ambiental
municipal.

O trabalho de campo foi realizado entre setembro de dezembro de 2008, perodo em
que foram entrevistadas 12 pessoas. A lista de entrevistados foi sendo modificada em
funo dos resultados das entrevistas, e influenciada em decorrncia da realizao das
eleies municipais, que inclusive resultaram numa modificao do esforo amostral
inicialmente planejado
124
.

3.2.1 Luzinia

Ainda que Braslia seja referncia nacional em termos de volume de empregos e
servios, Luzinia pode ser considerada, dentre os demais municpios do entorno
prximo, como um plo de desenvolvimento na regio centro-leste de Gois
125
. Municpio
dos mais antigos da regio
126
possui uma populao de 196.046 habitantes (IBGE, 2007),
e uma rea de 3.962 km. A cidade est a 188 km de Goinia e a 56 km de Braslia, com
acesso pelas vias BR-425, BR 060, BR-040, BR-050 e GO-010.

Segundo as informaes do IBGE (2008), a economia municipal
127
envolve
atividades como a pecuria
128
e as lavouras permanentes
129
. A produo agrcola
Municipal em 2007 envolveu a produo de arroz (770 toneladas), feijo (46.440
toneladas plantados em 27.000 ha), milho (129.200 toneladas plantados em 17 mil ha),
soja (98.000 toneladas plantadas em 35 mil ha), sorgo (37.800 toneladas plantadas em 9
mil ha) e trigo (5.232 toneladas plantadas em 1 mil ha).

No campo industrial, Luzinia conta com um Distrito Agro-Industrial, que dispe de
energia, telecomunicaes, transporte coletivo e lotes urbanizados, com preos
subsidiados para a implantao de pequenas e mdias empresas. A estrutura empresarial
(IBGE, 2008) evidencia 40 indstrias extrativas, 258 indstrias de transformao. Em

124 Vide item 3.1
125 Segundo o Plano Diretor Municipal de 2006, artigo 15, Luzinia busca se consolidar como plo goiano da RIDE/DF.
126 Nos dias 13 e 3 de dezembro, o municpio comemora, respectivamente, os aniversrios de fundao e de emancipao. Em 2008, Luzinia comemora 262 anos
desde sua formao.
127 As receitas oramentrias correntes somaram em 2006 um total de 117 milhes de reais, sendo que deste total 37% atribui-se repasses da Unio e 20% do
Estado de Gois.
128 Destaque para bovinos (185 mil cabeas) e galinhas (372 mil cabeas).
129 Destaque para a goiaba (6.500 toneladas).
94

termos tursticos e culturais, Luzinia exibe um potencial relevante: so cachoeiras, hotis
fazendas, trilhas, casa de cultura, festas religiosas tradicionais e outros, cujos atrativos
fazem parte de um plano de desenvolvimento Turstico Sustentvel no municpio,
desenvolvido pela secretaria municipal de indstria, desde 1997.

Fazem parte do potencial turstico de Luzinia tanto o lago de Corumb IV, como o
lago a ser formado pelo reservatrio de Corumb III, outro projeto de aproveitamento
hidreltrico em fase de construo, e cuja rea de influncia direta est totalmente
inserida no territrio do municpio. Luzinia faz parte, nesse contexto, dos poucos
municpios brasileiros atingidos por mais de um aproveitamento hidreltrico de grande
porte.

A administrao pblica emprega mais de 4 mil pessoas no executivo (IBGE, 2008)
distribudos em 11 unidades pblicas municipais, sendo 10 rgos de direo superior
secretarias de governo e comunicao, desenvolvimento urbano, cultura e desporto,
sade, agricultura, promoo social, finanas, educao, meio ambiente, indstria e
comrcio e procuradoria , e duas administraes distritais
130
.


Pela estrutura das secretarias, nota-se que o municpio de Luzinia exibe um arranjo
institucional bem definido, com reflexo na formulao polticas pblicas municipais. Nesse
sentido, comenta-se abaixo a segmentao das secretarias municipais de Governo e
Comunicao (SEG) e de Desenvolvimento Urbano (SDU), responsveis,
respectivamente, pelas partes de planejamento e plano diretor municipal.


130 O portal virtual da prefeitura se referente aos distritos de Maniratuba e J ardim Ing, porm o plano diretor municipal se refere aos distritos de Planalmira, Posse
dAbadia e Santa Lcia.
95


Figura 7 Estrutura administrativa executiva da prefeitura de Luzinia. As setas indicam a relao de
complementaridade entre o planejamento setorial das secretarias, a centralizao do planejamento com vistas
elaborao do plano plurianual municipal, respeitadas as deliberaes do plano diretor municipal.
Fonte: Autor

Na medida em que cada secretaria responsvel pelos estudos setoriais e
elaborao de planejamentos, cabe Secretaria de Governo e Comunicao (SEG) como
o rgo executor das atividades de planejamento e oramento, a reunio dos setores de
governo em um planejamento do poder executivo. A SEG opera desde 1991, com a
seguinte estrutura (Decreto n 058, de 01/07/91):

rgo superior: Secretaria de Governo (SEG), diretamente subordinada ao prefeito,
e ao qual compete execuo das atividades de planejamento e oramento;

rgo diretivo: Diviso de Planejamento e Oramento (DPO), diretamente
subordinado Secretaria de Governo (SEG) , e a quem cabe, entre outros, elaborar
planos, programas e projetos; elaborar diretrizes oramentrias; identificar e descrever
96

objetivos e metas governamentais; elaborar oramentos anuais de acordo com a lei de
diretrizes oramentrias;

rgos executivos:
Figura 8 Segmentao bsica da Secretaria de
Planejamento de Luzinia

Servio de Coordenao das
Administraes Distritais SCAD,
subordinado secretais de governo
(SEG), ao qual compete elaborar e
propor normas sobre o
funcionamento das Administraes
Distritais; analisar e compartilhar os
programas e propostas
oramentrias das Administraes
Distritais, orientar e colocar na elaborao e proposio dos programas anuais e
plurianuais das administraes distritais;

Seo de Oramento (SO) subordinado Diviso de Planejamento o Oramento
(DPO), ao qual compete elaborar a proposta oramentria anual; estuda a necessidade
de utilizao de recursos de outras fontes para efeito de suplementao oramentria;
preparar os crditos oramentrios adicionais;

Seo de Planejamento (SP) subordinado diviso de planejamento e oramento
(DPO), ao qual compete acompanhar a execuo dos planos programas e projetos;
elaborar snteses do desenvolvimento dos planos, programas e projetos; sugerir a fixao
de parcelas das cotas trimestrais atribudas s unidades oramentrias para a execuo
de projetos;

A elaborao e desenvolvimento dos planos diretores do municpio cabe
Secretaria de Desenvolvimento Urbano (SDU), rgo subordinado ao prefeito ao qual
tambm so atribudas, entre outras, as responsabilidades de planejamento e
administrao dos transportes coletivos, iluminao pblica, execuo dos servios de
limpeza pblica. A SDU est segmentada nas seguintes unidades
131
:

131 As descries das competncias de todas as unidades foram resumidas aos seus aspectos principais.
97


Figura 9 Segmentao interna da Secretaria de
Desenvolvimento Urbano
Diviso de Licenciamento e
Fiscalizao de Obras (DLFO), rgo
diretivo subordinado SDU e a quem
compete, entre outros, elaborar e
propor a aprovao de normas
tcnicas relativas s edificaes e
loteamentos; aprovar projetos de
obras pblicas e particulares;
conceder alvars de construo. Os
rgos executivos vinculados DLFO
so a Seo de Controle e Acervo
Mapotecrio, a quem compete
ordenar a documentao oficial produzida no municpio; a Seo de Fiscalizao,
Controle e Cadastramento de reas Pblicas, a quem compete fiscalizar e controlar o
cadastramento de reas pblicas; e a Seo de Fiscalizao de Obras, a quem cabe
orientar, aprovar e fiscalizar a execuo de obras de urbanizao.

Diviso de Obras Pblicas (DOP), rgo diretivo subordinado SDU e a quem
compete dirigir e coordenar a execuo das atividades de produo industrial; elaborar
avaliar e fiscalizar programas de obras civis; controlar os custos de obras pblicas. Os
rgos executivos vinculados DOP so a Seo de Execuo de Obras Pblicas, a
quem cabe executar obras de melhorias e expanso da rede rodoviria; a Seo de
Produo Industrial, a quem cabe trabalhos de recuperao de bens e imveis; e a Seo
de Topografia e Projetos, com a responsabilidade de realizar servios de topografia e
consolidar projetos de obras.

Diviso de Postura e Limpeza Urbana (DPLU), rgo diretivo subordinado SDU e
a quem compete dirigir e coordenar as atividades de limpeza urbana, fiscalizao de
posturas e preparao de alimentos; promover a coleta de lixo. Os rgos executivos
vinculados DPLU so a Seo de Coleta e Limpeza Urbana, a quem compete executar
servidos de coleta de lixo, pintura em logradouros pblicos, remoo de animais de vias e
logradouros pblicos; a Seo de Fiscalizao de Posturas, a quem compete fiscalizar a
manuteno das normas de limpeza pblica; a Seo de Preparao de Alimentos, com a
98

funo de pedir e armazenar alimentos, preparar a alimentao de presos e servidores da
limpeza urbana, e zelar pelo cumprimento das regras de higiene.

Diviso de Transportes Urbanos (DTU), rgo diretivo subordinado SDU e a quem
compete, entre outros, dirigir e coordenar as atividades nas reas de transporte pblico,
trnsito, sinalizao e terminais rodovirios; promover estudos para racionalizar os
servios de transporte e trfego; controle e fiscalizao do cumprimento das leis nas
reas de sua competncia. A DTU possui vinculado a ela um rgo diretivo, a Seo de
Controle e Fiscalizao, com as funes de manter registros das empresas operadoras e
de passageiros; realizar vistorias em nibus; fiscalizar a execuo dos servios de taxi; e
dois rgos executivos, a Seo de Administrao de Terminal, responsvel pelas
atividades especficas no setor; e a Seo de Planejamento de Transporte Pblico, a
quem cabe elaborar planos e programas no setor de transportes e atualizar o plano diretor
de Transportes Pblicos do municpio.

Servio de Restaurao e Manuteno de Vias, Estradas e Iluminao Pblica
(SRMVEIP), rgo executivo subordinado SDU e a quem compete, entre outros,
estabelecer um cronograma de execuo de servios de restaurao, abertura e
manuteno de estradas e vias; executar trabalhos de restaurao, abertura e
manuteno.

Servio de Conservao e Reparos Prprios Municipais, rgo executivo
subordinado SDU e a quem compete, entre outros, executar trabalhos de conservao
de reparos de prprios municipais.

A Secretaria de Desenvolvimento Urbano instituiu o primeiro Plano Diretor de
Luzinia em 2006, por meio da Lei 2.987. O PDM se baseia nos princpios da garantia ao
desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade; da preservao do
meio ambiente natural e cultural do municpio; do desenvolvimento sustentvel; na busca
pela igualdade e justia social e na participao popular no processo de planejamento
municipal
132
.


132 O Plano Diretor de Luzinia institui, em seu artigo 68, o Conselho Municipal de Desenvolvimento e de Poltica Urbana, como rgo responsvel pela
democratizao das discusses do planejamento municipal, alm da fiscalizao da aplicao do Plano Diretor. O conselho rene representantes do poder pblico e
sociedade civil, na seguinte estrutura: poderes executivo e legislativo; entidades empresariais; associaes comunitrias; conselhos ou entidades profissionais.
99

As diretrizes de desenvolvimento do municpio seguem, segundo o plano diretor, as
dimenses sociocultural melhoria qualitativa dos servios sociais e urbanos ,
econmica gerao de emprego e renda , geoambiental buscando integrar todos os
nveis de governo que atuam na rea ambiental, adotando conceitos e prticas de gesto
ambiental e poltico-institucional adotando oficialmente um modelo democrtico e
participativo na gesto pblica, com transparncia nas aes administrativas.

Nesse sentido, o texto da poltica urbana municipal usa como estandartes o
favorecimento ao desenvolvimento sustentvel e gesto democrtica e participativa na
formulao, execuo avaliao e reviso dos planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano. Tais diretrizes se estendem sobre as demais polticas setoriais,
como infra-estrutura, habitao, saneamento bsico, resduos slidos, regularizao
fundiria e tributao.

O plano diretor desenha o espao territorial no municpio em nove zonas: (1) Zonas
de Uso Misto, que abrigam as reas urbanas aptas ao desenvolvimento das funes
urbanas da Sede e Distritos Municipais; (2) Zona de Desenvolvimento Urbano, que
abrigar a rea indicada para o desenvolvimento de distritos especficos e loteamentos j
aprovados e registrados; (3) Zonas Especiais de Interesse Social, que abrigam
assentamentos humanos de contingentes populacionais menos favorecidos; (4) Zonas de
Interesse de Preservao Histrica e Cultural, destinadas conservao do patrimnio
cultural local; (5) Zonas Especiais de Interesse Paisagsticos e Ambiental, funcionando
como reas de preservao controlada; (6) Zonas de Proteo Ambiental, constituindo
reas de preservao rigorosa e vedado ao uso urbano; (7) Zona de Indstria e Comrcio,
como reas de exclusivo uso industrial; (8) Zonas Especiais de Operaes Urbanas,
configurando reas limtrofes ao permetro urbano, consideradas estratgicas para a
realizao de investimentos e operaes urbanas; (9) Zonas de Urbanizao Especial,
configurando reas municipais anteriormente loteadas e cujo loteamento poder ser
incorporado na rea urbana.

Percebe-se no plano diretor uma assimilao dos conceitos de desenvolvimento
sustentvel e da temtica ambiental como um todo, refletidas tanto nas diretrizes e
princpios do plano como no zoneamento do municpio, ao estabelecer reas especficas
para a preservao. Este plano diretor testemunho dos avanos obtidos na poltica
100

ambiental, no que tange ao reconhecimento da necessidade de conservar o ambiente
natural para atingir o desenvolvimento humano.

Contudo, a insero de preocupaes de cunho ambiental no plano diretor de 2006
parece ter sido um reflexo da influncia do crescimento do setor dentro do municpio de
Luzinia, mapevel pela criao de leis da poltica ambiental alguns anos antes. Esse o
assunto do tpico seguinte.

3.3.1 Poltica Ambiental

O surgimento da poltica ambiental no municpio de Luzinia ocorre
133
no ano de
2000, por meio da Lei municipal n 2335, de 30 de junho, a qual dispe sobre a
organizao do Sistema Municipal de Proteo Ambiental
134
, e institui a Poltica Ambiental
do Municpio de Luzinia. A lei constitui um sistema composto pela seguinte estrutura:

COMPAM Conselho Municipal de Proteo ao Meio Ambiente, como rgo
superior do Sistema Municipal de Meio Ambiente. De carter consultivo, deliberativo e
normativo, responsvel pelo acompanhamento da implementao da Poltica Municipal
de Meio Ambiente;

SAMA Secretaria Municipal de Agricultura e Meio Ambiente, por meio da Diretoria
de Agricultura e Meio Ambiente - DAMA, como rgo central executor.

Sua competncia abrange, entre outros
135
, a definio de espaos territoriais a
serem protegidos
136
; o controle e fiscalizao da produo, transporte e destinao de
substncias nocivas; o estmulo recuperao da vegetao em reas urbanas; a
promoo de inventrios de espcies endmicas, a realizao de zoneamento ambiental;
e a articulao com os rgos de sade pblica para integrar princpios ambientais nas
polticas do setor;

133 Segundo as informaes fornecidas pela prefeitura poca das entrevistas.
134 Lei Municipal n 2335/00, Art. 1 Constituiro o Sistema Municipal de Proteo Ambiental os rgos e entidades da administrao municipal, as entidades
pblicas e privadas encarregadas direta ou indiretamente do planejamento, controle e fiscalizao das atividades que afetam o meio ambiente, bem como a
elaborao das normas a ele pertinentes, e as organizaes no-governamentais.
135 So 22 incisos contendo inmeras reas de ao. O pargrafo exemplifica algumas delas.
136 A proteo dos espaos municipais destinados ao meio ambiente ocorre antes da implantao do Sistema Estadual de Unidades de Conservao, institudo pela
lei 12.247/02. Segundo o Relatrio setorial de Meio Ambiente, verso 2007, do Projeto de Gerenciamento Rodovirio do Estado de Gois, o qual apresenta as
unidades de conservao no Estado de Gois, Luzinia conta com duas Reservas Particulares do Patrimnio Natural: Reserva Itapu, criada em 2001, e a RPPN
Fazenda Conceio ou Colnia, criada em 1991.
101


Secretarias municipais e organismos de administrao municipal direta e indireta,
bem como as instituies governamentais e no governamentais com atuao no
municpio, cujas aes enquanto rgos seccionais interferiro na conformao da
paisagem, nos padres de apropriao e uso, conservao e pesquisa dos recursos
ambientais.

Entre suas obrigaes destaca-se a prestao de apoio tcnico para a elaborao e
implementao do planejamento setorial e regional em consonncia com a poltica
ambiental do Estado, a promoo do intercmbio das informaes de interesses
ambiental e auxiliar no controle e fiscalizao do meio ambiente;

A partir do artigo sexto da lei municipal n 2335/2000 so delineados os aspectos
principais da poltica municipal de meio ambiente
137
, com destaque para a instituio de
dois instrumentos de gesto ambiental: o licenciamento ambiental municipal para as
atividades poluidoras
138
, como instrumento regulatrio; e incentivos fiscais para atividades
que se destacarem na preservao e promoo do meio ambiente, como instrumento
econmico.

O Conselho municipal de defesa de meio ambiente, COMDEMA, e o fundo municipal
de meio ambiente de Luzinia so criados no ano seguinte, por meio da Lei n 2423 de 12
de novembro de 2001. O COMDEMA foi institudo como um rgo colegiado
139
,
normativo e deliberativo, e encarregado de assessorar o poder municipal em assuntos
referentes defesa, proteo, conservao e melhoria do meio ambiente. Entre suas
atribuies destaca-se:


137 Os instrumentos da poltica municipal de meio ambiente de Luzinia so (art. 6): (a) o zoneamento das atividades produtivas; (b) a avaliao de impactos
ambientais; (c) a anlise de riscos; (d) a fiscalizao, controle e monitoramento; (e) a pesquisa cientfica e capacitao tecnolgica, (f) a educao ambiental; (g) as
unidades de conservao do municpio; (h) o licenciamento ambiental sob as suas diferentes formas, bem como as autorizaes e permisses; (i) os acordos,
convnios, consrcios e outros mecanismos associados de gerenciamento de recursos ambientais; (j) as sanes; (k) os estmulos e incentivos.
138 Segundo as entrevistas, o licenciamento ambiental no municpio est autorizado pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente de Gois a licenciar determinadas
atividades industriais, respectivamente autorizadas pela Secretaria do Estado. Em Gois, so apenas trs os municpios aptos a licenciar: Goinia, J ata e Luzinia.
Em processo de implantao est o licenciamento dos aproveitamentos de recursos hdricos, politicamente motivados pela construo do novo aproveitamento
hidreltrico de Corumb III, este totalmente inserido em Luzinia. Esse salto qualitativo depende, entretanto da contratao de uma equipe multidisciplinar mais
completa.
139 Lei 2423, art. 3: O COMDEMA ser composto pelos seguintes membros, com mandato de 02 (dois) anos, sendo permitida uma reconduo por igual perodo: I
um (1) representante do quadro oficial do Executivo; II dois (2) representantes do poder Legislativo; III dois (2) representantes de rgos da Administrao
Pblica Federal/Estadual, ligados no meio ambiente e sediados no municpio; IV trs (3) representantes dos setores de agricultura e pecuria, indicados pelas
respectivas entidades de classe; e V trs (3) representantes das entidades civis organizadas em rea urbana.
102

Formular e fazer cumprir as diretrizes da Poltica Ambiental do Municpio;
Elaborar e propor leis, normas e procedimentos, aes destinadas
defesa, recuperao, melhoria ou manuteno da qualidade ambiental;
Fiscalizar o cumprimento das leis, normas e procedimentos;
Observar e pugnar seu cumprimento do que estabelece o art. 23 da
Constituio Federal;
Identificar e informar comunidade e aos rgos pblicos competentes,
federal, estadual e municipal, sobre a existncia de reas degradadas ou
ameaadas de degradao, propondo medidas para sua recuperao;
Opinar sobre a realizao de estudos das alternativas e das possveis
conseqncias ambientais dos projetos pblicos e privados
140
,
requisitando das entidades envolvidas as informaes necessrias ao
exame da matria, visando a compatibilizao do desenvolvimento
econmico com a proteo ambiental;
Manter o controle permanente das atividades poluidoras ou
potencialmente poluidoras, de modo a compatibiliz-las com as normas e
padres ambientais vigentes;
Propor ao Executivo Municipal a instituio de unidades de conservao;
Realizar e coordenar as Audincias Pblicas, visando a participao da
comunidade nos processos de instalaes de atividades potencialmente
poluidoras.

J o Fundo Municipal de Meio Ambiente foi criado com o objetivo de custear e ou
financiar os projetos e estudos sobre a defesa, preservao, recuperao e melhoria da
qualidade do meio ambiente municipal, prevendo a obteno de recursos por meio de
transferncia da prefeitura; arrecadao de multas por infraes ambientais; remunerao
pelos servios de licenas e autorizao da secretaria de meio ambiente; transferncias
da Unio, Estado ou de outras entidades pblicas; crditos oriundos de indenizaes ou
multas judiciais; e doaes.

A secretaria de meio ambiente passou por modificaes em 2003, desvinculando-se
do setor de agricultura e constituindo uma secretaria individualizada dentro do municpio,
a Secretaria Municipal de Meio Ambiente e dos Recursos Hdricos SEMARH-LU.
Instituda por meio da Lei Municipal n 2595, a secretaria se torna mais robusta,
organizada em diretorias e gerncias especficas nos campos do licenciamento ambiental
e fiscalizao, gesto ambiental, gesto dos recursos hdricos, infra-estrutura hdrica e
educao ambiental
141
, cada qual com atribuies redimensionadas.

Ainda neste mesmo ano de 2003 destaca-se a criao, no municpio, do Programa
Agenda 21, com a finalidade de facilitar a implementao da Agenda 21 da Conferncia

140 Percebe-se neste inciso IX a abertura que o municpio proporciona discusso dos projetos pblicos e privados e, ainda que no tenha sido explicitada a
dimenso do projeto se municipal, estadual ou federal , percebe-se a preocupao do legislador municipal em fazer presente a poltica ambiental no processo
decisrio.
141 O Conselho Municipal de Meio Ambiente criado em 2001 fica vinculado esta nova Secretaria.
103

das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e desenvolvimento Rio 92. Para isso, foi
constitudo um comit formado por oito segmentos da sociedade
142
, tendo como
atribuies, essencialmente, fornecer subsdios formulao de polticas pblicas;
organizar diagnsticos socioambientais do municpio; e elaborar planos, normas e
propostas a serem aglutinados na forma de uma Agenda de Compromissos visando o
desenvolvimento sustentvel no municpio
143
.

Todo o arcabouo poltico-administrativo implementado nos anos anteriores abriu
espao para o fortalecimento progressivo da questo ambiental na administrao de
Luzinia, de forma a influenciar tanto no contedo do Plano Diretor Municipal de 2006
como na promulgao dos regulamentos jurdicos subseqentes tais como o Cdigo de
Obras
144
; Cdigo de Posturas
145
; e o Cdigo de Vigilncia Sanitria
146
todos contendo
dispositivos ligados, direta ou indiretamente, poltica ambiental municipal.

O ano de 2006 registra ainda uma importante modificao na poltica ambiental do
municpio, instituda por meio da Lei n 3021, de 26 de dezembro de 2006, a qual
moderniza a poltica ambiental do municpio, acrescentando-lhe objetivos e novos
instrumentos, dentre eles o planejamento ambiental, o qual adota como unidade bsica de
planejamento o recorte territorial das bacias hidrogrficas.

J mais recentemente a secretaria de meio ambiente de Luzinia estabelece, tanto
em decorrncia da presena do projeto hidreltrico de Corumb IV como j prevendo as
conseqncias da implantao do projeto de Corumb III, critrios e parmetros de uso,
parcelamento, zoneamento e ocupao do solo na rea do entorno dos reservatrios
hidreltricos, visando a proteo dos recursos naturais e do desenvolvimento sustentvel,
na forma da Lei n 3219, de 29 de Agosto de 2008.


142 A lei municipal n 2628, de 16 de dezembro de 2003, indica em seu artigo 2 que o Comit forma por: I um representante de cada secretaria municipal; II
um representante de cada conselho do municpio; III representantes de organizaes no governamentais interessadas e com representao no municpio; IV
representantes da populao do municpio atravs de suas entidades representativas; V representantes de cada instituio de ensino superior com representao
no municpio; VI representantes dos setores municipais da Indstria, Comrcio, agropecuria e Servios; VII representantes de cada rgo ou instituio Estadual
e Federal interessados; e VIII representantes da Cmara Municipal de Luzinia.
143 Segundo as entrevistas realizadas, o registro mais recente da atuao dos trabalhos do Comit da Agenda 21 local foi a realizao, em julho de 2006, de um
Workshop envolvendo instituies locais e regionais para difundir os conceitos da agenda e discutir assuntos de interesse ambiental no contexto da produo
sustentvel, sade, habitao, saneamento bsico, emprego e renda, turismo e segurana.
144 Lei n 2988 de 03 de outubro de 2006.
145 Lei n 2990 de 03 de outubro de 2006.
146 Lei n 3088 de 17 de outubro de 2007.
104

Tendo em vista os principais marcos normativos ambientais existentes no municpio
de Luzinia, relacionados nas linhas anteriores, possvel construir uma linha do tempo,
no mesmo modelo elaborado para o projeto hidreltrico de Corumb IV. O grfico
resultante, mostrado abaixo, servir como comparativo para ajudar a compreender e
discutir a influncia do projeto de Corumb IV sobre a gesto ambiental municipal, a ser
discutida no quarto e ltimo captulo.


Figura 1 Linha do Tempo dos principais marcos regulatrios ambientais no municpio de Luzinia

3.3.2 Abadinia

Apesar de povoamento antigo, Abadinia se converteu em municpio pouco mais
de meia dcada, exibindo indicadores bastante diferenciados em comparao com
Luzinia, tal como o PIB per capita do municpio, estimado em 4.239 reais (IBGE, 2008),
pouco mais da metade do mesmo ndice para Luzinia, este valorado em 7.561 reais
147
.

A economia municipal de Abadinia tambm envolve atividades semelhantes
Luzinia, contemplando a pecuria
148
e lavouras permanentes
149
, porm em menor
diversidade e volume produzido. A populao de 12.640 habitantes exibe desde a dcada
de 1970 uma tendncia migrao do campo para a cidade, tendo em vista os
indicadores de populao rural e urbana (IGBE, 2008).


147 A receita total em 2006 para Abadinia foi de aproximadamente 9,7 milhes de reais, e, apesar de evidenciar um crescimento em relao aos anos anteriores,
est longe de atingir os patamares de Luzinia, com 110,7 milhes de reais para o mesmo perodo de 2006.
148 Destaque para as 47.000 cabeas de bovinos, e 40.000 cabeas de galinhas.
149 As lavouras permanentes em 2007 para Abadinia contemplaram apenas a produo de Banana (330 toneladas) e Borracha (102 toneladas).
105

No campo industrial, Abadinia exibe indstrias extrativas e de transformao,
empregando um nmero de aproximadamente 270 pessoas com salrios mdios que no
ultrapassam os 1.000,00 reais. Na rea de servios destacam-se oficinas de consertos de
carros e aparelhos eletrodomsticos, empregando em torno de 380 pessoas com salrios
mdios de 1.400,00 reais (IBGE, 2008).

O potencial turstico de Abadinia est focado essencialmente na rea religiosa,
como principal fonte de recurso por meio dos servios de hospedagem. Grupos de turistas
estrangeiros vm ao municpio para realizar operaes espirituais, permanecendo algum
tempo para conhecer outros atrativos:

Ent. 11: Ns temos aqui, aproximadamente, de 8 a 19 mil pessoas
mensalmente. Essa populao flutuante no reconhecida pelo IBGE

O lago formado pelo reservatrio tambm reconhecido como potencial para o
turismo, porm ainda necessrio editar os regulamentos para o uso do solo no entorno
deste
150
. Segundo as entrevistas, o entorno do reservatrio j foi irregularmente loteado
em menores parcelas por proprietrios particulares, respectivamente adquiridas por
moradores de grandes centros urbanos, como Rio de J aneiro e So Paulo.

A questo da ocupao desordenada do solo em Abadinia tratada por Cunha
(2006), com destaque para dois problemas especficos: O primeiro deles fato de que
uma das principais fontes de gerao de emprego e renda do municpio constituda pelo
grande nmero de olarias instaladas no municpio, em sua maioria instalada em reas
residenciais, o que se traduz em inmeros problemas de sade para a populao
circunvizinha, alm de ser um transtorno para a paisagem da cidade. O segundo
problema encontrado em Abadinia foi a construo do lago da usina Corumb IV, que
trouxe uma forte especulao imobiliria, gerando acelerada e desordenada ocupao do
solo da regio do lago.

Em relao estrutura administrativa do executivo, a prefeitura de Abadinia conta
com 11 unidades, sendo duas assessorias imprensa e especial e oito secretarias
administrao, educao e cultura, sade e saneamento, finanas, assistncia social,

150 O qual j foi inclusive loteado em menores parcelas por proprietrios particulares, respectivamente adquiridas por moradores de grandes centros urbanos, como
Rio de J aneiro e So Paulo.
106

transportes, esporte e lazer, meio ambiente e turismo. Destas, a secretaria de meio
ambiente foi criada recentemente, ainda em 2008, e sua estrutura, segundo as
informaes coletadas em entrevista, ainda est sendo organizada:

Ent. 12: A secretaria de meio ambiente foi criada oito meses, e ela
ainda no est estruturada. Ela foi criada basicamente devido a dois
indicadores: primeiro por causa das conseqncias do turismo religioso
(...); e [segundo] com a criao de Corumb IV, gera-se um turismo
ecolgico com futuro garantido, que deve ser estruturado para buscar dar
um suporte ao turista.

A nossa secretaria ainda estaria mais no papel do que na prtica, apesar
de estarmos presentes na grande maioria das reunies promovidas pelo
governo do Estado, pela Secretaria Estadual de Meio Ambiente.

A prefeitura tem a inteno de buscar apoio junto ao governo estadual, tanto para
montar o organograma funcional da secretaria como para implementar as diretrizes do
Plano Diretor Municipal. Contudo, as mudanas polticas desencadeadas pelas eleies
municipais de 2008, onde muitos municpios tero novos prefeitos a partir de 2009, so
vistas como um fator dificultador, com reflexo, por exemplo, na suspenso temporria dos
projetos municipais:

Ent. 12: Como alguns prefeitos no foram reeleitos, aqueles projetos que
estavam em andamento foram paralisados porque no se sabe se a
prxima administrao ir dar seqncia (...)

Uma vez que a prefeitura de Abadinia ainda est iniciando a configurao de uma
poltica municipal de meio ambiente a secretaria conta atualmente apenas com prprio
secretrio, como nico funcionrio diretamente vinculado a ela , os demais rgos
potencialmente integrantes do sistema municipal de meio ambiente ainda no foram
criados. Ainda no existem, no municpio, leis que tenham institudo, por exemplo, o
conselho municipal e o fundo municipal de meio ambiente.

Entretanto, as premissas iniciais sobre o desenvolvimento sustentvel e a indicao
da necessidade de formular uma Poltica Municipal do Meio Ambiente esto inseridas no
Plano Diretor de Abadinia, recentemente aprovado, mas ainda no implementado. Este,
portanto, pode ser considerado o marco inicial da aproximao do poder pblico municipal
para com a questo ambiental.

107

O Plano Diretor de Abadinia foi institudo pela Lei n 471, de 18 de setembro de
2007, a qual tambm dispe sobre a poltica Urbana e Rural do municpio. Com um
contedo semelhante ao Plano Diretor de Luzinia, a lei baseia-se nos princpios do
desenvolvimento sustentvel, o qual passa a ser assumido como paradigma pela
municipalidade que o promover, de modo integrado e sistmico, abrangendo toda a
dinmica da vida social e comunitria do Municpio e de seus habitantes, em todas as
suas dimenses, no meio rural e urbano.

O desenvolvimento sustentvel e a poltica ambiental esto presentes nos princpios
fundamentais deste Plano Diretor, que so (I) a garantia do pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e da propriedade; (II) a preservao do meio ambiente natural e
cultural do Municpio; (III) o desenvolvimento sustentvel do Municpio; (IV) a busca e
realizao da igualdade e da justia social; (V) a participao popular no processo de
planejamento municipal
151
.

O plano diretor reserva espao especfico para o delineamento do escopo do
desenvolvimento sustentvel municipal, por meio de objetivos como, entre outros (a) a
ordenao do crescimento do Municpio, em seus aspectos fsicos, econmicos, sociais,
ambientais, culturais e administrativos; (b) o respeito a capacidade de suporte dos
recursos naturais e as caractersticas culturais, histricas e sociais locais; (c) a integrao
da ao governamental municipal com a dos rgos e entidades federais e estaduais; e
(d) a ordenao do uso e ocupao do solo, visando a garantia das funes sociais da
propriedade urbana, em consonncia com o que dispem os Artigos 182 e 183 da
Constituio Federal de 1988, regulamentados pelo Estatuto da Cidade.

A lei que institui o plano diretor tambm cria o Conselho Municipal de
Desenvolvimento e de Poltica Urbana de Abadinia, encarregado revisar e modernizar os
futuros planos diretores do municpio garantindo a democratizao das discusses
sobre o planejamento municipal e urbano e sujeitando os empreendedores a submeter
seus projetos apreciao e anuncia do Conselho.


151 O plano diretor, em seu artigo 8, indica que a participao da sociedade no processo de gesto e planejamento municipal foi iniciada no processo de elaborao
do Plano Diretor e ser consolidada a partir do o exerccio de direito cidadania da populao. Na rea ambiental, sendo a secretaria recentemente criada e no
havendo outros rgos do Sismuma, tambm no h participao popular na forma de fruns e outros mecanismos, apesar da inteno do secretrio em realizar
reunies, fruns criao de conselhos com abertura popular garantida. O que tem sido feito so programas de rdio, de cunho educacional, falando sobre a
importncia de preservar a natureza, evitar queimadas de lixo, etc., e atividades pontuais de maior impacto em dias como o dia mundial do meio ambiente
108

O plano diretor estabelece, para formulao das futuras polticas pblicas do
municpio, diretrizes de desenvolvimento nas dimenses sociocultural; econmica,
geoambiental e poltico-institucional, cada qual respectivamente conceituada e definida
em termos de linhas estratgicas.

No mbito da dimenso geoambiental verifica-se, marcando a preocupao
ambiental no plano diretor, a absoro dos conceitos constitucionais de 1988, somados
de orientaes como a adoo de conceitos e prticas de planejamento e gesto
ambiental que privilegiem a participao social municipal nesses processos; a criao da
base tcnica, jurdica e institucional para que o Poder Pblico Municipal assuma seu
papel de coordenador da Poltica Municipal de Meio Ambiente; e a elaborao das leis
que criam os rgos para estruturar um Sistema municipal de meio ambiente.

Excetuados o Plano Diretor Municipal e a criao da secretaria de meio ambiente, a
ausncia dos demais componentes de um sistema municipal de meio ambiente
prejudicam a construo de uma linha do tempo para Abadinia. Ainda assim, o grfico
resultante evidencia o status atual do progresso municipal em termos da regulao
ambiental, e servir como comparativo para ajudar a compreender e discutir a influncia
do projeto de Corumb IV sobre a gesto ambiental municipal, a ser discutida no quarto e
ltimo captulo.
Figura 2 Linha do Tempo dos principais marcos regulatrios ambientais no municpio de Abadinia

Fazendo um retrospecto das idias lanadas at o momento, presente nos captulos
anteriores, temos que: (1) o bem-pblico, dever do Estado, pode ser atingido por meio de
polticas pblicas; (2) os temas energia eltrica e meio ambiente so considerados
assuntos substantivos pelo governo, respectivamente administrados por polticas setoriais
de caractersticas distintas; (3) a implementao da poltica energtica, na forma do
109

projeto hidreltrico apresentado, d indicativos de que h uma conexo pouco eficiente
entre o nvel decisrio federal e o municipal, sendo que a poltica ambiental preenche
busca preencher esta lacuna usando instrumentos como o licenciamento ambiental; (4) na
implementao da poltica ambiental em mbito municipal, verifica-se que os sistemas
municipais de meio ambiente de Luzinia e Abadinia esto em estgios bastante
diferentes de implementao.

No prximo captulo, essas idias so somadas a outras afirmaes realizadas no
texto, reunidas aqui para um debate final, o qual no pretende encerrar a polmica em
torno do assunto. As discusses foram ordenadas segundo trs dimenses principais, de
forma a guardar compatibilidade com as idias lanadas nos captulos anteriores: polticas
pblicas, com comentrios sobre as polticas setoriais analisadas e os aparentes conflitos
na interao dos setores ambiental e energtico; projetos e planejamento, contemplando
o ciclo de polticas pblicas e a conexo do planejamento do setor eltrico com o nvel
municipal; e, por fim, o debate final sobre a influncia que o projeto de Corumb IV
exerceu sobre a organizao ambiental nos municpios avaliados.
110


4. CONFLITOS ENTRE AS POLTICAS SETORIAIS AMBIENTAL E ELTRICA, E
INFLUNCIA DO PROJETO HIDRELTRICO SOBRE A GESTO AMBIENTAL
MUNICIPAL

Nos captulos anteriores, houve o encadeamento de idias como: (1) o bem-estar da
sociedade, enquanto dever do Estado, pode ser atingido por meio de polticas pblicas;
(2) os temas energia eltrica e meio ambiente so considerados assuntos substantivos
pelo governo, respectivamente administrados por polticas setoriais de caractersticas
distintas; (3) a implementao da poltica energtica, na forma do projeto hidreltrico
apresentado, d indicativos de que h uma conexo pouco eficiente entre o nvel
decisrio federal e o municipal, sendo que a poltica ambiental busca preencher esta
lacuna usando instrumentos como o licenciamento ambiental; (4) na implementao da
poltica ambiental em mbito municipal, verifica-se que os sistemas municipais de meio
ambiente de Luzinia e Abadinia esto em estgios bastante diferentes de
implementao.

Enquanto a primeira foi obtida a partir da coleta de dados secundrios, as seguintes
foram apoiadas pelas informaes fornecidas nas entrevistas
152
, principalmente no
sentido de que o planejamento atualmente realizado na expanso do setor eltrico est
nas mos da esfera federal, e de que os projetos oriundos desse planejamento alcanam
apenas o nvel regional durante sua concepo. Nesse nterim, importante ressaltar que
a esfera estadual foi propositalmente afastada da anlise, uma vez que o objetivo era
verificar como os executores da poltica energtica consideram o nvel municipal durante
a execuo das polticas energticas.

A esfera estadual est presente na evoluo das estratgias de expanso de
energia, e cada estado da federao dialoga com a esfera federal no sentido de favorecer
a instalao de projetos energia para seus respectivos territrios, porm, a
responsabilidade pelo planejamento no deixa de ficar com Unio e, uma vez
centralizada, busca-se identificar como ela interage com a esfera municipal. Pelas
informaes coletadas, o municpio possui um acesso pouco eficiente s decises
federais.

152
vide captulo 3
111


Neste captulo, as discusses foram ordenadas segundo trs partes principais, de
forma a guardar compatibilidade com as idias lanadas nos captulos anteriores: a
primeira guarda comentrios sobre as polticas setoriais analisadas e os aparentes
conflitos na interao dos setores ambiental e energtico; a segunda contempla o ciclo de
polticas pblicas e a conexo do planejamento do setor eltrico com o nvel municipal; e,
por fim, a terceira discute a influncia que o projeto de Corumb IV exerceu sobre a
organizao ambiental nos municpios avaliados.

4.1 Polticas Pblicas Setoriais Quadros de Conflito

As dcadas de 1970 e 1980 foram um perodo marcante para o setor energtico
brasileiro, onde se verificou, por um lado, um crescimento em projetos de
desenvolvimento de grande porte, a exemplo de hidreltricas, rodovias, minerao
(TEIXEIRA, 1998; EPE, 2006), enquanto que, por outro lado, esses mesmos projetos
trouxeram o setor eltrico para o centro dos debates nacionais sobre a questo ambiental
(EPE, 2007; REIS, 2003).

Com a confirmao de relao causa-efeito entre existncia destes grandes projetos
e o ambiente natural degradado, cresceu, a partir da dcada de 1980, a presso de
organismos internacionais, especialmente os de financiamento
153
, para a incorporao do
tratamento dos aspectos ambientais desde as etapas iniciais do ciclo de planejamento
(EPE, 2006, REIS, 2003).

Os gestores do setor eltrico respondem a esta presso modificando sua viso
sobre a abordagem ambiental dos projetos, em um esforo para atenuar as incertezas
quanto viabilizao de seus empreendimentos. Verifica-se no perodo ps 1980, a
publicao de manuais e procedimentos
154
, alm da criao dos rgos de planejamento

153 Desde a dcada de 1990, O Banco Mundial (BIRD), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Corporao Andina de Fomento (CAF) financiam
importantes projetos na rea de gerao, transmisso e distribuio de energia, saneamento, despoluio e preservao ambiental (...). Para a liberao destes
financiamentos, exigido o atendimento a uma srie de aspectos socioambientais, incluindo o desenvolvimento e a implantao de sistemas de gesto ambiental, a
adoo de procedimentos especficos para situaes de reassentamento involuntrio de populaes e de disponibilizao de informaes e participao das
comunidades e, em alguns casos, a obteno de certificao com base na sria de normas ISO 14000(EPE, 2006:83).
154 A exemplo do Manual de Efeitos Ambientais dos Sistemas Eltricos(1986), do Plano Diretor para a Recuperao do Meio Ambiente nas Obras e Servios do
Setor Eltrico I PDMA (1986).
112

ambiental
155
, vinculados Eletrobrs
156
e ao MME. Ao mesmo tempo, o setor procura
aperfeioar uma poltica ambiental que contivesse iniciativas no sentido de (EPE,
2007:14):

- Formular instrumentos e procedimentos para o relacionamento do setor
com seus interlocutores e definio de mecanismos de interao com a
sociedade para as etapas de planejamento, implantao e operao de
seus empreendimentos;
- estabelecer diretrizes e procedimentos relativos ao remanejamento de
grupos populacionais;
- adotar critrios e procedimentos para a identificao, sistematizao e
apropriao [internalizao] dos custos ambientais nos oramentos dos
empreendimentos setoriais;
- revisar o tratamento dado s variveis ambientais em conjunto com as
reas de engenharia e estudos energticos, para a elaborao de
estudos de inventrio, projetos de gerao hidreltrica (viabilidade e
projeto bsico) (...) buscando um concepo integrada dos
empreendimentos (tcnica, econmica e ambiental) como, por exemplo, a
insero regional de empreendimentos, o remanejamento de grupos
populacionais atingidos, questes indgenas, relacionamento com a
sociedade e participao de representantes da sociedade no processo
decisrio.

Estas diretrizes de relacionamento, consolidadas no II PDMA 1990-1992, criaram
um novo patamar de relacionamento entre o setor eltrico, as agncias pblicas e os
segmentos sociais afetados por seus empreendimentos. Entretanto, estes novos
entendimentos acabaram paralisados a partir do perodo de privatizaes ocorrido em
1998, e s voltaram a ser retomados em 2003/2004, com a instituio de um novo marco
regulatrio
157
(EPE, 2007).

Deste perodo at os dias atuais, o governo atual tem buscado retomar o
planejamento estratgico do setor eltrico e a implementao de projetos com base no
respeito legislao ambiental, incluindo-se a projetos de eficincia energtica e
discusses sobre a otimizao de projetos existentes por meio da repotencializao.
Contribui para esta retomada os compromissos globais
158
assinados pelo pas, dos quais

155 Referindo-se criao do Conselho Consultivo de Meio Ambiente - CCMA (1986), vinculado Eletrobrs, da criao do Departamento de Meio Ambiente (1987)
na Diretoria de Planejamento da Eletrobrs e da criao do Comit Coordenador das Atividades de Meio Ambiente do Setor Eltrico - Comase. Este Comit reunia
representaes tcnicas de empresas setoriais na rea de energia, e recebeu como principal atribuio estabelecer e implementar a poltica de meio ambiente do
setor eltrico. O Comit foi posteriormente sucedido pelo Subcomit de Meio Ambiente do Sistema Eletrobrs SCMA, um colegiado composto pelos representantes
de meio ambiente do sistema Eletrobrs a atua como um espao tcnico e institucional que possibilita uma atuao ajustada legislao vigente, expressa pela
poltica nacional de meio ambiente.
156 Lembrando que, conforme descrito acima, A Eletrobrs nesta poca, quem formula as polticas do setor eltrico.
157 A publicao consultada (EPE, 2006) se refere lei 10.847/2004 como o marco da mudana institucional que vigora at os dias atuais.
158 Ao longo de sucessivas conferncias internacionais sobre meio ambiente, os pases em desenvolvimento sustentaram invariavelmente as teses de que (1) a
questo ambiental no pode ser dissociada do tema desenvolvimento, e (2) que a proteo ambiental requer adicionalmente recursos e transferncia de tecnologias
113

se destaca como vinculados ao planejamento do setor eltrico a Conveno sobre a
Diversidade Biolgica (CDB), a Conveno do Clima (Protocolo do Kyoto) e a Agenda 21:

A CDB, assinada pelo Brasil na Rio 92 e ratificada pelo Congresso Nacional em
1994, estabelece, entre outras diretrizes, a compatibilizao entre a proteo dos
recursos naturais e o desenvolvimento social e econmico, por meio da integrao da
conservao da biodiversidade em planos, programas e polticas setoriais dentre elas a
energtica e do estabelecimento de procedimentos para a avaliao de impactos e
minimizao de impactos negativos.

A Conveno do Clima
159
, tambm assinada durante a Rio-92, estabelece como
objetivo a reduo de emisses de gases de efeito estufa, incluindo o Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo que favorece a transferncia de tecnologias limpas e o
financiamento de atividades especficas. Ainda que o sistema eltrico brasileiro, baseado
em hidreltricas, oferea uma situao favorvel em termos de emisses, a presena da
gerao termeltrica se inclui no objetivo do protocolo.

A Agenda 21, resultado de uma associao mundial gerada a partir das premissas
da resoluo 44/228 da Assemblia Geral da ONU, em 1989, estabelece o
desenvolvimento de polticas para estimular a eficincia nos padres de produo e
consumo, para o manejo dos recursos hdricos e para a produo e consumo de energia.
Nela verificam-se muitas discusses e recomendaes relacionadas produo e ao uso
da energia eltrica, com destaque para (EPE, 2007:40-44):

- A promoo de sistemas sustentveis de energia e transporte nos
assentamentos humanos
160
, por meio da formulao de programas
nacionais de ao para promover o desenvolvimento integrado de
tecnologias de economia de energia e de utilizao de fontes renovveis,
em especial fontes de energia solar, hidrulica, elica e de biomassa;

- Desenvolvimento, eficincia e consumo de energia, por meio:


no-poluentes para os pases de renda mais baixa. Essas teses foram consagradas pela resoluo n 44.228 da Assemblia Geral da ONU, em 1989, e, com realce
ainda maior, pela Conferncia das Naes Unidas Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992), desencadeando vrias atividades no sentido da proteo
ambiental.
159 O protocolo de Kyoto tem sofrido revises desde sua elaborao, ajustando as metas programadas aos resultados atingidos. Contudo esses aspectos no sero
tratados aqui, uma vez que o objetivo mostrar a influncia do cenrio ambiental global sobre o planejamento do setor eltrico, e esse objetivo mantido
independente das revises do protocolo.
160 Debatido no captulo 04 da agenda 21 Mudana dos padres de consumo.
114

da cooperao na identificao e desenvolvimento de fontes de
energias viveis e ambientalmente saudveis para promover maior
disponibilidade de suprimento de energia,
do desenvolvimento, em mbito nacional, de metodologias
adequadas adoo de decises integradas de poltica energtica,
ambiental e econmica, com vistas ao desenvolvimento sustentvel,
usando para isso avaliaes de impacto ambiental;
da anlise das diversas fontes atuais de abastecimento de energia
para determinar como aumentar, de forma economicamente eficiente, a
contribuio conjunta dos sistemas energticos ambientalmente
saudveis;
da elaborao e atualizao dos inventrios existentes de recursos
naturais, como por exemplo, sobre energia, gua, solo, minrios, acesso
da fauna e da flora ao alimento;

- Proteo da qualidade e do abastecimento dos recursos hdricos
161
,
onde se deve reconhecer o carter multissetorial do desenvolvimento dos
recursos hdricos, no contexto do desenvolvimento socioeconmico, bem
como os interesses mltiplos na utilizao desses recursos para o
abastecimento de gua potvel e saneamento, agricultura, (...), gerao
de energia hidroeltrica, (...) e outras atividades.

- Proteo e promoo das condies da sade humana
162
, para as quais
se deve estabelecer procedimentos adequados de avaliao de impacto
das condies ambientais e novos equipamentos para a produo de
energia.

Ao mesmo tempo respaldado e pressionado pelo arcabouo jurdico normativo
ambiental, tanto em nvel nacional como internacional, observa-se que o planejamento da
expanso eltrica se reconhece atualmente com o desafio irrevogvel de compatibilizar
critrios energticos com socioambientais, na formulao de uma poltica energtica, ou
seja, inserir nela as premissas do desenvolvimento sustentvel. Nesse sentido, a poltica
energtica assume uma nova conceituao, agregando dimenses que expressem a
sustentabilidade do processo (EPE, 2006:79), e traduzida pela viso de Blum (2006: apud
EPE, 2006:80):

Polticas energticas tm como objetivo ajustar o setor energtico aos
padres de bem-estar de uma sociedade. Seus efeitos influenciam no
desenvolvimento econmico, na equidade social e na presso exercida
sobre o meio ambiente, que so as trs dimenses sobre as quais de
baseia o paradigma do desenvolvimento sustentvel.

Reis (2003), por sua vez, entende na busca pela sustentabilidade do setor
energtico a necessidade de uma abordagem holstica, passando a incluir, alm do

161 Captulo 18 da Agenda 21 segmento: Proteo da qualidade e do abastecimento dos recursos hdricos: aplicao de critrios integrados no desenvolvimento,
manejo e uso dos recursos hdricos da Agenda 21.
162 Captulo 06 da Agenda.
115

desenvolvimento e da adoo de inovaes, outras polticas para redirecionar as escolhas
tecnolgicas e os investimentos no setor, e a busca por condies ambientalmente mais
saudveis.

Nesse contexto, observa-se que o setor energtico, e o eltrico em particular, esto
imersos na discusso ambiental, formulando normas e procedimentos em direo meta
comum de um crescimento equilibrado no trip da sustentabilidade. Com o retorno do
processo de planejamento, supe-se que exista uma confluncia cada vez maior entre os
objetivos da poltica energtica com as demais, tal como a poltica ambiental.

Como assuntos pblicos, os temas ambiental e energtico so claramente
reconhecidos pelo Estado e, portanto, incorporados ao processo de elaborao de
regulamentos governamentais especficos, ou seja, polticas pblicas setoriais. Os
discursos dos executores dessas polticas, entretanto, possuem orientaes muitas vezes
divergantes, abrindo espao para, pelo menos, dois quadros de conflito de interesses:
classifica-se o primeiro deles como de ordem gentica ou conceitual , por estar
amarrado aos fundamentos dessas polticas; e o segundo, de ordem situacional , ou
seja, decorrente dos movimentos de centralizao e descentralizao por que passa o
Estado em sua trajetria existencial (SILVA, 1981).

Os executores das polticas do setor energtico mostram um discurso vigoroso no
sentido de enquadrar o insumo energia como um elemento fundamental ao
desenvolvimento econmico e progresso da nao
163
, e garanti-lo envolve uma tarefa que
deve estar situada acima de qualquer outro setor. No campo hidreltrico, sendo a Unio a
esfera responsvel pela explorao dos potenciais, surge uma poltica centralizada, na
qual as mais importantes decises de planejamento so realizadas no mbito federal
164
,
sob uma lgica tcnica especializada e com forte teor economicista.

Os executores das polticas do setor ambiental apresentam, por sua vez, um
discurso que evidencia, por um lado, a busca da conciliao entre interesses econmicos

163 Quando o assunto a energia eltrica, fica simples verificar que deixar de investir na matriz energtica traz prejuzos ao desenvolvimento econmico, o que nem
governo nem a sociedade desejam.
164 Essa idia compartilhada por Carvalho (2005:12), ao indicar que as polticas energticas no Brasil tm sido formuladas principalmente pelo governo federal,
de uma forma isolada para cada segmento petrleo, gs, eletricidade, carvo, nuclear etc. e com pouca ou nenhuma relao com as demais polticas pblicas. O
autor observa que essa situao est se modificando progressivamente, porm a integrao das polticas energticas com as demais s ser possvel com um maior
engajamento dos governos estaduais e municipais, de forma semelhante ao que ocorre nas reas ambiental e de recursos hdricos.
116

e a capacidade de suporte dos sistemas ambientais, alm da democratizao das
discusses em todos os nveis de governo e sociedade; e, por outro, o reconhecimento de
que nem todas as ferramentas institucionais esto em pleno funcionamento, prejudicando
a insero de conceitos ambientais pelas demais polticas de governo. A poltica
ambiental que embasa este discurso se mostra potencialmente descentralizada e
fundamentada nos pilares da sustentabilidade, porm, com um resultado ainda aqum da
expectativa dos regulamentos escritos.

Em termos histricos, o setor energtico brasileiro mais antigo que o setor
ambiental, e isso se reflete sobre elementos como uma estrutura jurdico-normativa mais
densa, instituies fortalecidas com corpos tcnicos especializados e garantia de recursos
financeiros para o desenvolvimento dos programas, planos e projetos. O setor ambiental
foi institudo mais recentemente na administrao pblica brasileira e, portanto, caminha
no sentido de consolidar sua proposta poltica, principalmente na sua caracterstica
transetorial, ou seja, fazer crescer nos demais setores de desenvolvimento do pas a
necessidade de conciliao do progresso com a preservao e conservao dos recursos
naturais.

Somado a caractersticas to distintas entre essas polticas ainda h, conforme
destaca Tolmasquin (2005), um problema de falta de interligao entre as polticas dos
vrios setores de governo, como um reflexo da crise de governabilidade apontada por
Frey (2000) e Ferreira (1996), mal de que padecem os pases em desenvolvimento como
o nosso.

Fica configurado um quadro de conflito na interface entre as polticas setoriais
ambiental e eltrica, levando a uma relao deficitria de ordem tcnica e poltica. No
dilogo dirio entre os setores, muitas vezes vencem as teorias clssicas neoliberais,
mais organizadas, enquanto a matria ambiental se perde na sua prpria incipincia
institucional e burocrtica, deixando de garantir importantes modificaes de ordem
ambiental nos projetos eltricos.

O segundo quadro de conflito, situacional, marcado pelo perodo descentralizador
iniciado nos anos 1990, o qual favoreceu a entrada de capital internacional no setor
eltrico, e, com ele, a influncia poltica do setor privado nas decises federais. Este
117

processo de abertura ocorreu ao mesmo tempo em que se testemunhou, nos anos
seguintes daquela dcada, um desenvolvimento positivo do setor ambiental dentro do
governo criando, em contraposio tendncia de enxugamento estatal, uma
centralizao da matria ambiental nas mos do governo federal (SCARDUA &
BURSZTYN, 2003).

Nesse contexto, na medida em que o setor privado utiliza sua influncia para inserir
projetos de seu interesse na agenda pblica materializada nos planos plurianuais de
2000 em diante , sua aprovao passa a depender cada vez mais de anuncias
ambientais governamentais, concedidas por funcionrios pblicos formados segundo os
novos conceitos da poltica ambiental, criando-se assim um outro quadro de conflito.

Como exemplo de incompatibilidade, verifica-se o caso da compensao ambiental
determinada pelo artigo 36 do SNUC (lei 9985/00), o qual atribui responsabilidade ao
empreendedor pelo apoio financeiro UCs, em montante no inferior a 0,5% dos custos
totais previstos para a implantao do empreendimento. As manifestaes contrrias do
setor industrial este fragmento da poltica ambiental tm sido claras, como pode ser
observado pelo ajuizamento, em 2006, (aps a regulamentao da lei), pela CNI, de Ao
Direta de Inconstitucionalidade - ADI questionando o respectivo artigo
165
.

Ainda que os conflitos continuem presentes nas polticas estudadas, os avanos
tambm devem ser notados, pois so igualmente perceptveis e podem levar a uma
dissoluo das incompatibilidades longo prazo. Pelo lado do setor energtico, observa-
se um movimento de modernizao por meio da criao de novos instrumentos
regulatrios, econmicos e informacionais oriundos das polticas ambientais na sua
prpria. Exemplo disso est presente no manual de inventrio hidreltrico, publicado em
2007 pelo MME, que orienta a uma coleta mais minuciosa dos dados ambientais que
fundamentam os projetos; e na Avaliao Ambiental Integrada instrumento oriundo do
setor ambiental , absorvido pelo setor eltrico e aplicado para obter informaes
preventivas sobre os efeitos cumulativos dos projetos eltricos.


165 No dia 09 de abril de 2008, o plenrio do Supremo Tribunal Federal julgou procedente a ADI, declarando inconstitucional o pargrafo 1 do art. 36 da Lei
9.985/2000, ou seja, deixou de valer o percentual mnimo de 0,5%. Com esta deciso, ficou clara a necessidade de uma linguagem inteligvel e consensual entre
rgos ambientais e empreendedores para a efetivao das reas de conservao, possibilitando o cumprimento da Lei do SNUC. Revista dos Tribunais Ano IX
n 53 Maio/J unho 2008. disponvel em <www.rt.com.br>.
118

Pelo lado do setor ambiental, observam-se as iniciativas governamentais em renovar
os quadros tcnicos, criar novas instituies a exemplo do Instituto Chico Mendes e
implementar a descentralizao, dividindo as responsabilidades com os demais
segmentos da sociedade. A descentralizao idealizada na Poltica Nacional de Meio
Ambiente est em andamento, e, para isso, contribuem tambm os grandes projetos de
desenvolvimento, como ser observado no item 4.3.

Por fim, h um terceiro ponto a ser ressaltado, que no se trata necessariamente de
um conflito, mas sim da construo das agendas pblicas dos setores eltrico e
ambiental, analisados sob a tica do mecanismo gatilho apresentados no captulo 1.
Revisando as idias de Gerston (1997), os assuntos que alcanam a discusso dentro do
ambiente pblico so segmentados em duas classes de problemas (simblicos e
substantivos). O autor passa a idia de que determinados assuntos so mais urgentes
que outros e, ao falar sobre os mecanismos gatilho, ele mostra como assuntos antes
privados podem se tornar pblicos.

Contudo, Gerston (1997) no comenta a atuao desse mecanismo como um
fenmeno que pode tornar prioritrio um assunto antes simblico, ou seja, fazer evoluir
um assunto simblico classe substantiva. Esse parece ser o caso das polticas
ambientais. Ao mesmo tempo em que atribui-se classe substantiva a necessidade de
abastecimento de energia pelo seu grande alcance e intensidade na sociedade ,
sugere-se nesta dissertao que o assunto ambiental no foi reconhecido prontamente
como assunto substantivo, apesar de estar atualmente na pauta de discusso pblica. Na
verdade, a questo ambiental parece ter evoludo de simblico a substantivo, na medida
em que os governos, empresas e sociedade passaram progressivamente a reconhecer os
prejuzos econmicos da degradao ambiental.

As externalidades ambientais geradas pelo atual modelo de desenvolvimento
passam a ser cada vez mais reconhecidas como assuntos de grande alcance na
sociedade mundial. Enquanto no passado havia como deix-los em segundo plano, hoje
tais assuntos fazem necessariamente parte da agenda pblica em vrios pases
desenvolvidos e em desenvolvimento.


119


4.2 Projetos e planejamento

Souza (2004) destaca os anos 1930, advento do Estado Novo, como a entrada do
Brasil na adoo e concepo de planejamento governamental
166
, iniciada por meio de:

Pequenas comisses e coordenaes ad hoc que vinham para o pas
auxiliar governos e burocracias pblicas na sistematizao de planos,
programas e projetos de ao, o que, posteriormente, transformou-se em
atividade da Administrao Pblica Federal, responsvel pela conduo
dos negcios pblicos, pelos investimentos, pelo crescimento econmico
e pelo desenvolvimento social. (SOUZA, 2004: 06).

Este autor considera o perodo como um primeiro divisor de guas em termos de
experincias de planejamento no Brasil, momento em que se inicia a construo de um
Estado capitalista de carter nacional-desenvolvimentista, planejador e intervencionista.
Este primeiro momento se encerraria a partir do regime militar de 1964, em que as
relaes construdas no Estado capitalista aprofundam-se e internacionalizam-se,
guiadas por racionalidade tcnica e de eficincia econmica, articuladas com ideologia de
segurana nacional (SOUZA, 2004:6)

A partir das dcadas de 1930 e 1940, fruto do desejo de implementar no pas um
processo de industrializao acelerada, o Brasil cria iniciativas importantes que originaram
a atividade de planejamento governamental, apresentadas na forma de propostas
especficas
167
que contriburam para criar e articular cultura e prtica de planejamento que
viessem atender s principais demandas sociais.

Esse planejamento favoreceu o crescimento do Estado Brasileiro das dcadas
seguintes 1950 a 1970 , onde o pas vivenciou uma expanso desenvolvimentista, na
forma da proliferao de empresas pblicas estatais (telecomunicaes, saneamento,

166 Para Souza (2004), as razes do planejamento governamental no Brasil so ainda mais antigas, na verdade, desde o sculo XIX: as razes do planejamento
governamental no Brasil datam do sculo XIX, sobretudo a partir de 1890, conforme Maciel (1989). Nesse perodo, o governo da chamada Repblica Velha ou
Repblica Agrria institucionalizou um plano geral, conhecido como Plano de Viao, que deu os primeiros passos rumo sistematizao da coordenao das
contas pblicas no pas. Posteriormente, j no fim do sculo XIX, em funo dos desequilbrios das contas pblicas, o governo criou o Plano de Recuperao
Econmico-Financeira, coordenado pelo ento Ministro da Fazenda J oaquim Murtinho. Entretanto, somente a partir do advento do Estado Novo, nos anos 30, que
o Brasil ingressa sistematicamente na adoo e concepo de planejamento governamental. (SOUZA, 2004:06)
167 O autor destaca o Relatrio Simonsen (1944-1945); a Misso Cooke (1942- 1943); a Misso Abbink (1948); a Comisso Mista Brasil EUA (1951- 1953) e o
Plano Salte (1948).
120

etc.), e projetos como as rodovias Transamaznica e Cuiab Santarm, o Projeto Grande
Carajs e as usinas hidreltricas Balbina e Tucuru (PEREIRA, 2002; TEIXEIRA, 1998).

A partir de 1980, com o processo de redemocratizao, esteve em pauta na agenda
pblica questes como a descentralizao das polticas sociais
168
e, dentre estas as
ambientais
169
, colocando-se em prtica programas nacionais de saneamento,
habitao, sade e educao, num esforo para a municipalizao de algumas dessas
obrigaes
170
(ARRETCHE, 1996).

A dcada de 1980 retrata o estabelecimento de novas bases constitucionais, com
um marco significativo tambm no campo da participao popular e incorporao do valor
da cidadania o que representa uma maior aproximao da sociedade com as aes do
Estado (FERREIRA, 1996, ARRETCHE, 1996). Contudo, Arretche (2001) destaca que o
processo constituinte esteve menos voltado formulao e implementao de polticas
pblicas e mais para atender demandas locais, regionais e individuais
171
.

A constituio de 1988 traz uma importante inovao no planejamento
governamental ao criar os instrumentos Plano Plurianual (PPA)
172
e a Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO)
173
como instrumentos que passam a representar uma nova forma
de planejamento governamental, mais organizado e mais preocupado na avaliao e
controle das aes (GARCIA, 2000:6-7). Ainda incapaz, contudo, de absorver as novas
modalidades de planejamento pblico nos pases desenvolvidos:

no foram considerados os avanos do conhecimento sobre os processos
de governo nem as teorias e prticas de planejamento pblico moderno
que buscam integrar as dimenses e os recursos polticos, econmicos,

168 A descentralizao, para ser efetiva, deve contar com a solidariedade e a participao social, que passa necessariamente pelo entendimento da questo da
subsidiariedade, que constitui um dos trs princpios bsicos que norteiam o sistema federativo, juntamente com a autonomia e a interdependncia.
169 A presso internacional pela insero de polticas ambientais ao planejamento governamental (TEIXEIRA, 1996), Pereira (2002:61) teve reflexo no II Plano
Nacional de Desenvolvimento (1975-1979) como o primeiro a fazer meno especfica questo ambiental.
170 Esse movimento no obteve sucesso imediato, quando se observa nas palavras de Souza (2001) que o perodo de governo Sarney (1985-1990) teria sido
incapaz de atender as expectativas da redemocratizao, caracterizando-o errtico e inconstanteem termos de polticas pblicas e parado ou lentono processo
decisrio, ou, em outras palavras, visivelmente deteriorado em termos de planejamento pblico (GARCIA, 2000).
171 A mesma autora admite que, com a implementao da constituio de 1988, os polticos sub-nacionais adquiriram a capacidade de sustentar ou vetar polticas
pblicas, inclusive nacionais.
172 A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de natureza continuada ( art. 165, 1o). O PPA concebido para abranger o lapso de
tempo que vai do segundo ano de um mandato presidencial ao primeiro ano do mandato subseqente (art. 35 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias).
173 A LDO delineada para fazer a articulao e o ajustamento conjuntural do PPA com o oramento. Diz o texto constitucional: A lei de diretrizes oramentrias
compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a
elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de
fomento(art. 165, 2o).
121

cognitivos, organizativos e outros em uma perspectiva estratgica.
(GARCIA, 2000:8)

A primeira verso do modelo constitucional de PPA, no perodo 91-95, teve pouco
xito, ocasionando na verdade um retrocesso em termos de planejamento
174
(GARCIA,
2000). Neste intervalo, o rgo de planejamento foi extinto
175
, e inmeros projetos foram
iniciados absorvendo quantias significativas dos cofres pblico sem atingir as finalidades
apontadas no documento.

A segunda verso do PPA, que cobriu o perodo 1996-1999, teve incio com uma
reforma administrativa, com desdobramento sobre a transformao da secretaria de
planejamento em ministrio. Contudo, o planejamento ficou reduzido condio de (...)
cuidar para que a execuo oramentria no comprometesse as metas fiscais
necessrias consolidao do Real, ou seja, manteve-se o vis econmico, revelando o
2 PPA como um plano econmico de mdio prazo (GARCIA, 2000):

O segundo PPA foi confeccionado tendo como referncia bsica para o
seu discurso o programa de campanha do candidato vencedor das
eleies de 1994. Todavia, sua elaborao no consegue corporificar, em
projetos e atividades oramentrias, as intenes do novo governo.
(GARCIA, 2000:15)

No perodo 2000-2003, o governo lana um novo programa, nas bases do PPA
anterior, o qual seleciona inmeros projetos ou, de fato, programas, projetos e atividades
oramentrias considerados prioritrios, e que passam a ser executados segundo um
modelo de gerenciamento de natureza empresarial, enfatizado na obteno de resultados
(GARCIA, 2000:17).

A aplicao desse modelo empresarial sobre a sistemtica de trabalho de governo
encontraria problemas
176
, uma vez que, ainda que funcionasse positivamente com
projetos referentes s obras as quais eram executadas por empresas da iniciativa
privada , o mesmo no ocorria com as atividades contnuas do governo (assistncia

174 O primeiro PPA foi desenhado como um OPI Oramento Plurianual de Investimento, oriundo da constituio de 1967 , sem estar suportado por um projeto
de governo preciso para o qual fizesse a mediao com os oramentos anuais. Sua elaborao deu-se sob enorme improvisao, pois os responsveis por sua
redao trabalhavam sem contato regular com os dirigentes mximos, que, por sua vez, apenas declaravam intenes vagas, anunciavam programas com nomes
pomposos e sem substncia. Muitas palavras de ordem, sem indicao de como realiz-las na prtica.
175 Por exemplo, a Secretaria do Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica SEPLAN/PR havia sido extinta em 1990, e logo depois recriada em
1992 (GARCIA, 2000; MPOG, 2008).
176 Ainda assim, Garcia (2000) considera que este perodo pode ser considerado como um passo importante na reduo do carter informal e pouco dinmico do
planejamento pblico, implicando na introduo mais marcante de pensamento estratgico.
122

sade, fiscalizao, educao, pesquisas, combate s endemias, vigilncia sanitria,
etc.):

Nestas, os processos no esto bem-estruturados como nas obras, no
se dispe de indicadores precisos e validados pela experincia, o nmero
de variveis relevantes bem maior (muitas destas fora do controle do
executor), e os atores sociais envolvidos podem no ter interesses
convergentes. (GARCIA, 2000:17)

Enquanto os dois primeiros PPAs decorreram da quase nenhuma importncia
atribuda pelo Poder Executivo federal ao processo de planejamento governamental, o
terceiro PPA (2000-2003) teria sofrido importantes inovaes, com a reorganizao de
categorias e atribuies de responsabilidades (GARCIA, 2000). Este PPA trouxe
mudanas no sistema de planejamento e oramento federais e passou a adotar um
modelo gerencial voltado para a obteno de resultados mais concretos, medidos pelos
seus efeitos na sociedade (MATOS, 2002).

A partir de 2003, com a entrada do PPA 2004-2007, o Brasil experimenta um
fortalecimento da participao e do controle social no processo de planejamento de longo
prazo (TONI, 2006), na forma de um processo participativo encadeado em dimenses
nacional, setorial e territorial e traduzido na realizao de fruns sociais de discusso para
subsidiar a formulao do planejamento governamental. Contudo, o processo de
participao foi gradualmente desarticulando-se, at sua aparente extino (TONI,
2006:01).

De caracterstica centralizada, conforme descrito no tpico anterior, o planejamento
feito pelo governo na rea da energia, demonstra pouca abertura outros segmentos
sociais, o que compreensvel do ponto de vista formulado por Arretche (2001) quando
ela argumenta que Estados Federativos tendem a restringir as possibilidades de
mudanas do status vigente, evitando o exerccio da autonomia poltica. Trata-se,
portanto, de evitar a fragmentao na implementao das polticas idealizadas, por meio
do controle de determinados fatores estruturais (MARTINS, 2006).

Isto significa dizer que, para garantir o abastecimento energtico a tempo de permitir
o crescimento econmico do pas um benefcio coletivo e uma demanda constante o
processo decisrio deve ser gil, e calcado em argumentos tcnicos. Quanto mais
123

agentes polticos forem envolvidos nessas discusses, mais demorado se torna o
processo at a deciso final. Uma vez que as decises so tomadas pelo governo federal,
ficam os outros nveis de poder com uma participao menos ativa, como o caso da
esfera municipal.

Nesse aspecto, concordam entre si os entrevistados, tanto nas prefeituras como na
iniciativa privada, na percepo de que tmido o espao que o governo federal reserva
ao governo municipal, em termos de discusses quanto a localizao do empreendimento
e reivindicaes especficas. Segundo as declaraes, os agentes envolvidos nas
discusses de planejamento no contemplam a real necessidade, tanto do municpio
afetado, quanto de seus cidados. As decises sobre projetos hidreltricos so vistas
pelos municpios como determinaes de cima para baixo, onde a esfera local acaba
apenas no papel de receber o empreendimento e lidar com suas conseqncias.

Os entrevistados pelo lado do planejamento energtico, por sua vez, reconheceram
a limitao do alcance do planejamento eltrico ao nvel regional, onde so considerados
os programas de desenvolvimento de maior alcance, direciona-se para momentos
posteriores avaliao local das conseqncias socioeconmicas. Ocorre que, de acordo
com o atual marco regulatrio do setor eltrico, aps as decises iniciais do governo
sobre a localizao e dimenses de projetos hidreltricos, h transferncia de
responsabilidade iniciativa privada
177
, que d continuidade aos acordos pr-firmados na
etapa de planejamento. No ambiente privado, entretanto, no h o mesmo
comprometimento que o Estado, ficando as questes socioambientais ofuscadas pela
lgica da racionalidade econmica. A conexo pouco eficiente entre as esferas federal e
local seriam ento uma lacuna deixada pela poltica energtica.

Havendo pouca participao da esfera local no planejamento, fica o municpio
dependendo da prpria organizao para garantir de que determinados acertos de ordem
tcnica sejam atendidos pelo projeto de grande porte. Essa constatao ficou confirmada
no caso do planejamento de Corumb IV, de acordo com o contedo dos estudos
elaborados previamente a escolha da partio de queda que definiu a localizao deste
empreendimento (estudos de inventrio e viabilidade).


177 Por meio das concesses, permisses ou autorizaes fornecidas pela Aneel.
124

Ainda que os gestores atuais no soubessem descrever como se deram os
primeiros contatos daquele projeto nos municpios
178
, o contedo daqueles estudos
evidenciou apenas coletas indiretas de dados locais, sem evidenciar resultados de
debates com as comunidades atingidas.

Um projeto de grande porte, uma vez decidido e implementado, tambm se traduz
na atrao de recursos da administrao federal, focada em torno de um territrio que
nem sempre est preparado para mudanas repentinas. Nessa percepo, Pereira (2002)
observa que o Estado, ao estabelecer polticas setoriais para a:

Utilizao de recursos naturais em prol do desenvolvimento econmico
e agregar a elas valores (tarefas) de desenvolvimento regional o Estado
acaba subordinando determinada rea (territrio) a administrao central.
(PEREIRA, 2002:37)

As localidades sacrificadas em benefcio do progresso seriam regies que
representam uma extenso espacial do poder central hegemnico (PEREIRA, 2002:37),
e, ao atrair outros investimentos em infra-estrutura e servios, constituem plos de
desenvolvimento que acarretam mudanas positivas e negativas sobre o planejamento
regional. As modificaes impostas pelo desenvolvimento acelerado devem ser
administradas pela gesto pblica municipal, nem sempre preparada para lidar com a
responsabilidade.

Para corrigir a lacuna aberta pela poltica energtica, torna-se determinante a
atuao da poltica ambiental, atenuando em algum nvel a falta de conciliao entre as
polticas federais e as municipais. O instrumento que tem sido mais utilizado nesta funo
o licenciamento ambiental, cuja responsabilidade em verificar a viabilidade ambiental
(inclusive localmente) confrontada, s vezes, com a presso interna dentro do prprio
governo, mais preocupado em dar andamento ao(s) projeto(s) do(s) qual(is) depende(m)
a garantia de abastecimento do que com suas conseqncias socioambientais.

Esse aspecto pode ser observado na trajetria do projeto Corumb IV, item 3.1.1,
tornando o caso emblemtico para evidenciar a contribuio do licenciamento ambiental

178 Neste ponto h que se reconhecer uma falha metodolgica, fruto do amadurecimento desde aluno quanto coleta de dados, atingido apenas no final pesquisa
de campo. Deveriam ter sido entrevistados os prefeitos e secretrios atuantes durante o perodo 2000-2004, de forma a deixa mais evidente como ocorreu a
negociao do projeto na escala local. Quando este importante aspecto foi identificado, houve uma dificuldade de tempo, no havendo mais tempo hbil para buscar
tais gestores.
125

como instrumento de conciliao, ao apoiar e canalizar s reivindicaes da esfera local
em direo ao setor privado e governo federal. Apesar das presses empresariais e do
prprio governo federal para concesso das licenas obrigatrias
179
o rgo ambiental
federal teve xito em garantir determinadas modificaes na poltica ambiental do
empreendedor, induzindo-o aes que favorecessem uma relao de maior parceria
com os municpios
180
.

4.3 Influncia dos projetos de desenvolvimento sobre a gesto ambiental no
municpio

pacfico afirmar, sem contradies, que um projeto de desenvolvimento de nvel
federal causa alteraes significativas sobre a regio onde ele se instala, seja por
modificaes geogrficas, econmicas ou sociais. Pelo estudo de caso, verificou-se que a
supresso territorial e a modificao do uso do solo principalmente no entorno do lago
artificial foram apontados pelos entrevistados como os impactos mais destacados, com
reflexos sobre os setores de habitao, sade, transporte, comrcio e turismo.

Tendo em vista que a anlise de impactos de projetos de grande potencial poluidor
j debatida por vrios autores, a tendncia seguida nesta dissertao foi a de
ultrapassar este tipo de anlise e focar-se na resposta poltica, jurdica e administrativa
que os municpios estudados tiveram na rea do meio ambiente.

No setor ambiental, os municpios abordaram os problemas existentes com
velocidades diferentes, sendo que a prefeitura de Luzinia est destacadamente frente
dos demais municpios, tendo implementado seu sistema municipal de meio ambiente
desde o ano de 2000 e compondo um quadro de funcionrios analistas e fiscais j
capaz de atender a algumas demandas de forma independente. Abadinia, por sua vez,
iniciou seus esforos apenas neste ano de 2008, por meio do recm institudo plano
diretor municipal e a partir da influncia do estado de Gois. Contudo, a preocupao com
o objeto meio ambiente est presente no discurso dos servidores locais, tendo no projeto
de Corumb IV um foco de demandas.

179 O processo de licenciamento mostra documentos do governo federal solicitando ao IBAMA que prossiga com o licenciamento, a despeito das variveis
ambientais em aberto. A orientao superior casa civil seria de que as questes ambientais fossem a atendidas depois que fosse garantido o abastecimento por
meio da legalizao emisso da licena por parte do rgo licenciador federal.
180 Essa nova relao pode ser observada no contedo das licenas ambientais, em anexo, que solicitaram o atendimento desde questes mais gerais, como a
elaborao de planos diretores nos municpios atingidos, at questes mais especficas como o impacto sobre uma comunidade no quesito transporte
126


Ao cruzar as datas da concepo do projeto de Corumb IV com as datas do incio
da edio de leis ambientais no municpio de Luzinia, percebe-se uma correlao entre a
presena do empreendimento e o posicionamento pblico local. Essa correlao pode ser
observada na forma do grfico a seguir, mostrando a comparao das linhas do tempo do
projeto de Corumb IV com os marcos jurdicos editados pelos municpios de Luzinia e
Abadinia.

No se pretende, nesta dissertao, afirmar de forma taxativa que a chegada do
projeto hidreltrico foi determinante para a inaugurao do sistema ambiental municipal
em Luzinia
181
, porm, notvel uma confluncia nos acontecimentos a partir do ano de
2000, evidenciando ter o projeto, ao menos, um efeito catalisador sobre a regulao
pblica municipal em matria ambiental.

Luzinia um municpio que j enfrenta problemas ambientais advindos da
urbanizao acelerada desde a dcada de 1960, com a construo de Braslia. Segundo
as entrevistas, a presena do parque industrial no municpio contribuiu para acentuar as
preocupaes ambientais municipais, e a presena de Corumb IV teria contribudo para
exigir do municpio uma melhor capacidade de resposta demanda ambiental cada vez
mais urgente.

Nesse sentido, poderia se supor que o projeto de Corumb IV teria agido sobre o
municpio como um mecanismo gatilho, ao evidenciar problemas ambientais potenciais e
causar incremento no alcance da preocupao ambiental em direo a todas as camadas
da populao. Dessa forma, o poder pblico municipal, no podendo se esquivar da
responsabilidade tem institudo os mecanismos na poltica nacional do meio ambiente
adequados situao local
182
.




181 Pois, conforme o contedo das entrevistas no municpio, dentre as demandas que originaram a secretaria de meio ambiente estavam tambm a presena de um
parque industrial local, anterior Corumb IV, e que deveria ser respectivamente licenciado ambientalmente.
182 Tendo os municpios do entorno caractersticas sociais, culturais e econmicas distintas, cada qual reage de forma diferente s mudanas impostas. Avaliando
essas mudanas sob o enfoque do meio ambiente, novas questes podem surgir provocando nos municpios do entorno a necessidade de reao, que pode se dar,
entre outras, no fortalecimento dos sistemas de gesto ambiental.
127






















Figura 3 - Comparao entre as linhas do tempo do projeto Corumb IV e dos marcos jurdico administrativos editados pelos municpios.
128


Infere-se, portanto, que o projeto hidreltrico de Corumb IV trouxe um
amadurecimento ao municpio de Luzinia no campo da defesa do meio ambiente.
Segundo as informaes das entrevistas, poca da implantao de Corumb IV o
conselho municipal de meio ambiente ainda no estava plenamente ativo, prejudicando a
participao municipal no desenho ambiental final do projeto de Corumb IV. Essa
experincia beneficiou a ao da secretaria de meio ambiente no projeto hidreltrico de
Corumb III, atualmente em processo de implantao:

Ent. 08: Hoje ns percebemos que o fato de terem acontecido tantas
dificuldades e falta de controle em Corumb IV influenciou na tentativa de
melhorar nossa resposta para Corumb III.


O processo de amadurecimento tem como indicadores as edies de leis como a do
programa agenda 21 local, visando disseminar, internamente, conceitos e prticas do
desenvolvimento sustentvel, e do plano diretor para reservatrios Corumb IV e III, de
forma a regular a ocupao das margens dos lagos artificiais
183
. Atualmente o municpio
de Luzinia busca emancipao em relao ao licenciamento de empreendimentos de
maior porte visando justamente participar mais ativamente da discusso dos impactos de
Corumb III, o que torna possvel inferir que o projeto de Corumb IV se tornou um
motivador para o fortalecimento da descentralizao da poltica ambiental, em direo
autonomia do municpio para com o tratamento da questo ambiental.

O municpio de Abadinia, contudo, apresenta um quadro no setor ambiental
bastante diferente, e distante da liderana mostrada em Luzinia. Apenas no final de 2007
e incio deste ano a prefeitura voltou sua ateno para a instrumentao da questo
ambiental dentro do setor pblico. A pesquisa nesta dissertao no buscou informaes
sobre os motivos por detrs da ausncia de uma secretaria de meio ambiente at o
momento, o que torna as consideraes abaixo possudas por um carter especulativo.

Durante as entrevistas, percebeu-se no municpio de Abadinia um ambiente de
instabilidade poltica, a qual passa por um momento mais brando com a reeleio do atual
prefeito. A gesto municipal em 2000, a poca das primeiras discusses de Corumb IV,

183 Assediadas pelos vrios segmentos da sociedade de todo o pas em busca da especulao imobiliria.
129

foi acusada de improbidade administrativa, em aes movidas pelo Ministrio Pblico de
Gois, por ilegalidades da gesto de verbas pblicas, em mais de um caso
184
.

Independentemente dos motivos pessoais que levaram aos atos ilcitos e
fundamentaram processos judiciais, fica evidenciada uma ineficcia e ineficincia na
histria recente da administrao municipal, levando a inferir-se uma falta de maturidade
dos gestores municipais. Talvez esta falta de maturidade tenha levado a um desinteresse
para com a instrumentao do setor ambiental, ainda que, segundo as entrevistas, o
projeto de Corumb IV esteja no discurso dos atuais gestores como fator influenciador da
necessidade de assumir a responsabilidade sobre a questo ambiental pelo poder pblico
municipal.

O desinteresse do municpio de Abadinia para com o setor ambiental segue a
mesma tendncia verificada na grande maioria dos municpios brasileiros, onde mais de
90% informam a ocorrncia freqente e impactante de alguma alterao ambiental
sendo mais citados os problemas com queimadas, desmatamento e assoreamento de
corpos hdricos, semelhante ao relatado em Abadinia ; menos da metade (47,6%)
possuem conselho municipal de meio ambiente; apenas 1/3 dispe de recursos
especficos para viabilizar aes da esfera ambiental e menos de 1 em cada 5 prefeituras
possui estrutura adequada para lidar com os problemas da rea (IBGE, 2008).

A baixa disseminao das prticas ambientais em Abadinia pode tambm estar
associada a prticas coronelistas e clientelistas analisadas por Scardua & Bursztyn
(2003), onde as questes polticas locais verificam na questo ambiental mais um entrave
ao progresso do que um resguardo s geraes futuras. Nesse aspecto, os autores
indicam que apenas uma participao ativa e organizada da populao e de rgos de
controle social, como o Ministrio Pblico, podero vencer tais prticas.

De qualquer forma, a instituio do Plano Diretor e a criao da secretaria de meio
ambiente, respectivamente em 2007 e 2008, sinalizam a entrada oficial do municpio de
Abadinia nas discusses ambientais, e a tendncia futura parece ser de maior interesse

184 Na primeira, a Unio, por meio do Programa Morar Melhor do Ministrio das Cidades, repassou 200 mil reais para o municpio para a construo de 24 casas
populares, porm a prefeitura executou um procedimento licitatrio suspeito, publicando inicialmente uma obra de 11 casas, e ampliando o objeto da empreitada
aps a definio da construtora. J em 2003, Abadinia obteve 206 mil reais da FUNASA para a construo de aterro sanitrio, mas ainda hoje a obra no foi
concluda. A administrao atual tambm responde processo do Ministrio Pblico.
130

e aproximao com os atores tcnicos e polticos que lidam com o tema, assim como de
realizao de parcerias com os demais municpios atingidos pelo barramento de Corumb
IV.

Sobre os demais municpios, ainda que no tenha havido entrevistas especficas,
percebeu-se de forma indireta que a presena de Corumb IV promoveu um vnculo entre
os municpios atingidos, na forma de tentativas de articular um consrcio para gerenciar
os desafios ambientais comuns (desmatamento, ocupao das margens, loteamentos
irregulares etc). As iniciativas fortalecem o intercmbio de idias dados e informaes
entre os municpios e fortalecem o planejamento e formulao de leis comuns, portanto
mais slidas.

Exemplo disso a formulao dos planos diretores municipais, que aparecem no
apenas absorvendo os conceitos atuais sobre meio ambiente e desenvolvimento
sustentvel, mas tambm definindo novos padres para a interveno do poder pblico
seja ele municipal, estadual ou federal quanto ao atendimento de premissas como
adequar a infra-estrutura municipal densidade populacional, gerar recursos para o
abastecimento da demanda de infra-estrutura e de servios pblicos provocada pelo
adensamento decorrente de ocupao nas reas ainda no urbanizadas; promover o
adequado aproveitamento do espao urbano, respeitados os padres urbansticos e o
direito da propriedade. Em suma, os municpios se tornam mais preparados para
enfrentar futuras intervenes.

As iniciativas, aes, projetos, planos e programas setoriais e/ou
multissetoriais, sejam dos governos municipal, estadual ou federal
devero se adequar s diretrizes deste Plano Diretor (Abadinia, art. 15
pargrafo nico).

Ao final, no foi registrada uma posio majoritariamente contrria ao projeto por
parte dos servidores das prefeituras, ainda que houvesse manifestaes mais exaltadas
sobre os prejuzos locais. A hidreltrica uma fonte de recursos financeiros e, portanto,
bem vinda em termos econmicos. Mais que isso, no estudo de caso observou-se um
fomento do empreendedor em direo aos municpios, no que tange melhoria da
organizao social e administrativa dos habitantes locais e busca por alternativas
produtivas e comerciais, entre outras iniciativas lideradas pela equipe socioeconmica do
Consrcio.
131


CONCLUSES E RECOMENDAES

A dissertao tratou da influncia de um projeto hidreltrico sobre a gesto
municipal por meio da anlise de um projeto do setor eltrico, j que existem, entre os
projetos deste e dos demais setores de desenvolvimento do pas, aspectos comuns como
o impacto no desenvolvimento regional e local, a concentrao de investimentos, e o
respaldo tcnico em um planejamento governamental, este calcado na viso estratgica
de Estado.

inegvel a importncia da produo de energia como mola propulsora do
desenvolvimento nacional, traduzida como um tema substantivo na construo da agenda
pblica. Compreende-se inclusive que a grande responsabilidade dos gestores pblicos
em garantir o suprimento contnuo de energia nos cenrios de crescimento do pas
signifique planejar a ampliao do parque gerador por meio de decises centralizadas,
historicamente pouco abertas sociedade.

Este processo decisrio fechado acaba exercendo um efeito limitador sobre a
autonomia constitucional do municpio, j que este acaba administrando impactos,
positivos e negativos, sobre os quais ele no necessariamente possui poder de veto.
Refere-se aqui especificamente s etapas anteriores ao licenciamento ambiental, ou seja,
ao planejamento eltrico estudos de longo e mdio prazo, planos decenais e inventrio
, e ao estudo de viabilidade, onde o alcance do municpio nas decises tomadas mais
reduzido.

Mas no se pode afirmar que inexiste conexo entre as estratgias nacionais para
garantir o desenvolvimento do pas e as perspectivas de proteo ambiental em nvel
local, uma vez que existem polticas setoriais eltrica e ambiental que tentam dialogar
entre si e coordenar esforos para desenvolver o pas em bases mais sustentveis. O que
foi identificado uma falta de eficincia nessa conexo, resultado de uma incipiente
definio de competncias entre os entes federados, como reflexo da falta de
regulamentao do artigo 23 da constituio federal.

132

Contribui tambm para a conexo pouco eficiente entre os nveis federal e municipal
o prprio modelo de concesso e permisso praticado pelo governo no setor eltrico, o
qual transfere responsabilidade jurdico-administrativa dos projetos aprovados iniciativa
privada, sem que haja garantia de que o pacto realizado entre Estado e municpio, em
etapa anterior, seja cumprido. Na presena de contestaes muito graves, o debate
ascende ao nvel jurdico, em discusses judiciais que levam morosidade da
implantao desses projetos, com prejuzos para todos os envolvidos.

Na medida em que os anos passam, o modelo centralizado de planejamento do
setor eltrico se modifica para uma forma mais participativa, por influncia, entre outros
fatores, da importncia crescente dada varivel ambiental. Com o aumento da certeza
cientfica do impacto ambiental desses projetos sobre a sociedade e o territrio
acompanhada da implementao de uma poltica ambiental slida em termos de
princpios e instrumentos , intensifica-se a influncia do tema meio ambiente sobre o
setor eltrico, no sentido de induzir, no planejamento de projetos eltricos, princpios cada
vez mais compatveis com o desenvolvimento sustentvel.

Como contribuio da poltica ambiental, ressalta-se o licenciamento das atividades
poluidoras como um importante instrumento que aproxima as esferas federal, a municipal,
e iniciativa privada, atuando sobre pontos sensveis, por vezes esquecidos, das etapas
anteriores do planejamento eltrico, quando a localidade foi precariamente considerada.
Nesse contexto, confirmou-se o Estudo de Impacto Ambiental do empreendimento
estudado como incapaz de apontar alteraes ambientais em nvel local, propondo
apenas programas amplos e direcionados ao reservatrio.

Apesar dos avanos ambientais na poltica energtica, entende-se que o processo
de abertura est prximo do limite tcnico do setor, na medida em que a insero de
novos atores polticos pode causar a fragmentao da prpria poltica (MARTINS, 2006)
e, conseqentemente, comprometer a garantia de suprimento de energia de que o pas
necessita. Certo que tal suprimento pode ser garantido sem a necessidade de implantar
novas usinas, pela execuo de programas como o de repotencializao e de eficincia
energtica, porm, tais programas tambm so originados a partir de polticas pblicas,
que podem ser enfraquecidas com o aumento de instncias decisrias.

133

A partir de um determinado limiar, a participao pblica no setor eltrico ainda
parece deixar de ser um quesito importante, passando a funcionar a lgica do bem-
comum (AZAMBUJ A, 2001:116), onde o bem particular tem de ser sacrificado ao bem
mais importante de todos os outros. Isso significa dizer que o potencial energtico dos
rios continuar a ser explorado, trazendo prejuzos a alguns em detrimento do benefcio
de muitos, mesmo que haja amplos espaos participao da sociedade.

Cabe considerar a contribuio dos programas de eficincia energtica e das
discusses acadmicas sobre a repotencializao como elementos que podem contribuir
na reduo da necessidade de novos projetos de gerao, atenuando o impacto
socioambiental de sua instalao e adiando o exerccio da soberania do Estado sobre a
vida do cidado.

De qualquer forma, as modificaes presentes j so significativas para incentivar
os municpios atingidos a assumir sua responsabilidade ambiental. A poltica ambiental
manifestada pelo empreendedor est em consonncia crescente com o discurso
ambiental praticado pelo Estado, de forma que se verifica uma parceria na relao entre
empreendedor e municpio, em termos do estabelecimento de acordos regionais e da
unificao de procedimentos administrativos.

Exemplos dessas parcerias, conforme verificado no estudo de caso, esto no apoio
do empreendedor s atividades produtivas dos municpios diretamente atingidos pelo
reservatrio, atividades de educao ambiental e proteo das reas de preservao
permanente do lago, e na liderana assumida para articular um consrcio intermunicipal
para a regulao do uso das margens do lago da usina hidreltrica.

nesse sentido que se identifica o projeto hidreltrico como um agente facilitador da
descentralizao da poltica ambiental. Sua presena no nvel local e parcerias com os
municpios se revelam, com base no estudo de caso, um catalisador da preocupao
ambiental dos municpios, os quais, seja por motivos ambientais ou econmicos, tiveram
em comum a estruturao de sistemas municipais de meio ambiente aps a instalao do
empreendimento.

134

Os municpios tomaram conhecimento do empreendimento antes de sua definio
como projeto estratgico para o governo, levando em considerao que o projeto foi
inserido oficialmente apenas no PPA 2004-20007, portanto, alguns anos aps o
licenciamento ambiental ter sido iniciado. Antes da chegada do empreendimento, os
municpios no tinham respostas expressivas s demandas ambientais, ainda que
Luzinia se destaque claramente como um municpio de vanguarda poltica entre os
demais impactados por Corumb IV.

Em comparao com o quadro ideal formulado no captulo 2, Luzinia o municpio
que mais se aproxima de um sistema de gesto capaz de enfrentar os desafios, inclusive
na iniciativa de licenciar as atividades poluidoras locais. Contudo, a secretaria municipal
ainda precisa buscar mais profissionais para o quadro permanente, permitir a capacitao
dos funcionrios mais antigos, e captar fundos especificamente voltados a equipar a
secretaria material de escritrio, de informtica, veculos, etc. Abadinia, por sua vez,
ainda est iniciando sua caminhada pblica no setor ambiental, e pode aproveitar a
experincia de Luzinia para evitar possveis equvocos no seu planejamento ambiental.

Ainda que um projeto de influncia regional possa representar uma motivao no
sentido de desenvolver, na esfera local, polticas pblicas no setor ambiental, no deve
ser esta a condio nica para que o processo se inicie. Os municpios tm disposio
mecanismos para se organizar na tarefa de gerir o meio ambiente, desde programas
governamentais s organizaes da sociedade civil dispostas, inclusive, a ampliar as
redes de discusso e amadurecer progressivamente os municpios nessa
responsabilidade.

Alis, a presena do empreendimento no deve estar calcada em uma troca de
favores entre empresrios e prefeituras solcitas, caracterizando um relacionamento
clientelista, mas sim em uma relao responsvel para o compartilhamento de
responsabilidades em todas as demais reas influenciadas pelo empreendimento.

Em nvel de recomendao, entende-se necessrio diversificar o estudo da
influncia dos projetos de grande porte sobre os municpios, em abordagens que
busquem caracterizar o processo de planejamento de outros setores do desenvolvimento
como transporte ou minerao, por exemplo alm de uma investigao em um
135

intervalo de tempo mais prolongado, visando captar as modificaes iniciais e sua
evoluo com o passar dos anos.

Ao final, entende-se que os municpios brasileiros necessitam abraar a
responsabilidade ambiental como uma tarefa urgente, estruturando sistemas
administrativos e arcabouos jurdicos para ofertar o servio ambiental desde a
regulao informao tanto horizontalmente, implementando uma poltica ambiental
municipal eficaz, efetiva e que garanta amplos espaos de participao das decises
pblica; quanto verticalmente, onde o municpio seja capaz de estabelecer amadurecidos
entendimentos com os projetos nacionais visando tanto prevenir danos ambientais como
realizar parcerias oportunas.

Aliado nesse processo figura o papel da avaliao ambiental estratgica, ferramenta
de apoio tomada de deciso que permite obter uma viso dos efeitos cumulativos e
sinrgicos na implantao das polticas pblicas setoriais ou territoriais. J absorvida pelo
setor eltrico na forma da avaliao ambiental integrada para aproveitamentos
hidreltricos, essa ferramenta pode ser utilizada tambm pelos municpios como uma
complementao, em nvel local, aos diagnsticos e estudos realizados em nvel federal,
alimentando dentro do ciclo terico de polticas pblicas a consolidao de polticas,
planos, programas e projetos que considerem o nvel local mais adequadamente.

Por um lado ganham os municpios ao atualizar e internalizar o cenrio local do
desenvolvimento econmico federal, e ao alimentar um banco de dados que demonstre
com mais preciso o resultado da implementao de vrios projetos de grande porte
sobre as polticas pblicas formuladas por um territrio ou conjunto de territrios
municipais usando essas informaes para ganhar espao na formulao de polticas
setoriais junto s demais esferas de poder ; e, por outro, ganha o governo federal por
encontrar nessa iniciativa, em ltima anlise, uma avaliao das diretrizes das polticas
pblicas federais de desenvolvimento, com reflexo direto sobre a reviso de opes que
envolvam futuras ocupaes territoriais locais por empreendimentos de grande porte.




136

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146

APNDICES
MODELO DE QUESTIONRIO SEMI ESTRUTURADO
EMPREENDEDOR


A) SOBRE O ENTREVISTADO

A.1 Qual sua profisso e ocupao em relao a Corumb IV?

A.2 Qual seu histrico dentro de Corumb?
Qual ano entrou,
Executando quais atividades,
Mudou de rea com o tempo?,

A.3 Alm de Corumb IV, quais outros projetos hidreltricos voc participou,
e em que etapa (estudos, construo e/ou operao)?

B) SOBRE O PROJETO CORUMB IV E PLANEJAMENTO
ENERGTICO

B.1 Qual a origem do projeto de Corumb IV, em termos de planejamento
setorial - energia? comentar sobre as decises polticas federais que
geraram a demanda que, por sua vez, originou o prprio consrcio.

B.2 Em linhas gerais, para que serve a aproveitamento hidreltrico de
Corumb IV? Para onde vai a energia?

B.3 Vc diria que o projeto foi ou ainda um plo de desenvolvimento?
(atrai investimentos, provoca melhorias na infraestrurura local, nos servios
etc.) 15.50

B.3 Seria o projeto de Corumb IV um resultado direto da aplicao da
poltica energtica brasileira, formulada no mbito federal? Na sua viso
como implementador de um projeto oriundo dessa poltica federal , vc
diria que essa poltica energtica federal com enfoque sobre a
gerao hidroenergtica abre espao participao da esfera local?
De que forma?24.20- 27.57

C) SOBRE OS MUNICPIOS

C.1 O contrato de concesso foi assinado entre ANEEL e Corumb IV por
volta de dezembro de 2000? Nessa poca (ou na poca inicial do
empreendimento), em sua viso, como era a articulao ambiental dos
147

municpios? (se tinham setor de meio ambiente na prefeitura, servidores
ambientais municipais, conselhos de meio ambiente etc.)

C.2 Em sua viso, vc diria que os municpios tomaram conhecimento do
projeto de Corumb durante o licenciamento ambiental ou antes, por
exemplo, no estudo de inventrio hidreltrico?

C.3 Dos municpios banhados pelo reservatrio de Corumb IV, algum sofre
influncia de outro projeto de grande porte? (outra UHE, PCH, duto, LT etc)

C.4 Na sua viso, qual dos municpios manifestou preocupao ambiental
mais intensa, desde o incio? De que forma?

C.5 Depois da instalao de Corumb IV (hoje em dia), pode se dizer que
essa preocupao est estendida aos demais municpios? Quais seriam
os indicadores para perceber isso (formao de agenda ambiental, leis
ambientais novas, criao de reas protegidas)?

C.6 Alm do setor pblico municipal, destacam-se outros tipos de
instituies municipais (ONGs, Institutos de Pesquisa) que se envolveram
(ou que estejam se envolvendo) com o assunto de Corumb IV? Qual a
relao delas com o Consrcio?

C.7 Atualmente, qual ou quais municpios (seus representantes) procuram o
consrcio com mais freqncia? Ainda h procura para soluo de
problemas ambientais?

C.8 Em sua experincia, quais municpios vc indicaria para um estudo mais
aprofundado? por qu?

D) PROGRAMAS AMBIENTAIS

D.1 Dos programas ambientais que foram desenvolvidos em Corumb IV na
poca do licenciamento ambiental, quais vc diria que foram (ou so) mais
voltados para os municpios

D.2 Houve apoio ao desenvolvimento de algum setor em algum
municpio? (turismo, comrcio, extrativismo, educao etc.)
Caso positivo: Esse apoio poderia se caracterizar como apoio ao
desenvolvimento de polticas pblicas municipais?

D.3 Houve ou h parceria entre Corumb IV e prefeituras no
desenvolvimento de algum projeto ambiental?
148


D.4 Posteriormente construo de Corumb IV, algum municpio
encaminhou alguma demanda relevante em alguma rea especfica (social,
educao, habitao), solicitando apoio (financeiro ou poltico) do
Consrcio?

D.5 Como distribudo o Royaltie de Corumb entre os municpios? O
consrcio acompanha a aplicao do gasto desse recurso feito pelas
prefeituras?

E) FINAIS POLTICAS PBLICAS

E.1 As polticas pblicas (marco regulatrio) do setor energtico so
eficientes? O planejamento governamental atende as expectativas de
crescimento do pas?

E.2 Esse planejamento governamental para a energia realizado apenas
em mbito federal? H participao do municpio durante a formulao das
polticas setoriais?

E.3 Vc considera que o projeto de Corumb IV agiu ou age como propulsor
do desenvolvimento de polticas pblicas nos municpios? Novas leis e
procedimentos foram formados, contrataes de profissionais

(MATERIAIS DE APOIO
185
)

Mapas ou imagens atuais do entorno do barramento, com os municpios
banhados?

Algum outro material sobre os municpios? Algum estudo socioeconmico,
ou ambiental que tenha sido feito depois?

Poderia ter acesso ao estudo de inventrio hidreltrico?

Quais outros entrevistados recomendaria, no consrcio Corumb IV e nos
municpios

Planos Diretores dos municpios

185
Ao final das entrevistas, com o gravador desligado, houve a tentativa de buscar cpias de
documentos que ajudasse na dissertao.
149


MODELO DE QUESTIONRIO SEMI ESTRUTURADO
SERVIO PBLICO FEDERAL


A) SOBRE O ENTREVISTADO

- Qual sua profisso e ocupao dentro do servio pblico?
- Desde quando integra o servio pblico, direta ou indiretamente?
- Qual sua experincia com a questo energtica e a questo ambiental?
______________________________

A.1- Na sua experincia dentro do servio pblico, como vc explicaria a
origem de grandes projetos de desenvolvimento, a exemplo de uma
hidreltrica?

A.2 Seria possvel afirmar que os grandes projetos de desenvolvimento,
como uma hidreltrica, seriam plos de desenvolvimento? (atrai
investimentos, provoca melhorias na infraestrurura local, nos servios etc.)

A.3 - Na sua viso, a poltica energtica formulada em nvel federal abre
espao participao da esfera local?

A.4 - Tomando como exemplo um projeto hidreltrico, vc diria que a esfera
municipal toma conhecimento desses projetos hidreltricos antes (por
exemplo, no estudo de inventrio hidreltrico) ou durante o licenciamento
ambiental?

A.5 - Os municpios brasileiros esto preparados para receber projetos de
desenvolvimento?

A.6 - Colocando-se no ponto de vista de um gestor ambiental municipal
(independente da autonomia financeira do municpio), que sabe que parte
do territrio ser diretamente impactado por um projeto hidreltrico de
grande porte: Sobre quais setores vc, baseado em sua experincia, j
consegue antever impactos (sade, habitao, educao, etc)?

A.7- Voc acha que a implementao de um sistema de gesto ambiental
poderia contribuir positivamente para melhorar a resposta poltico
administrativa do municpio?

150

A.8- Em seu entendimento, constitui um dever do projeto de
desenvolvimento ajudar o(s) municpio(s) atingido(s) a se estruturarem
antes e depois do impacto direto?

A.9- No mbito do licenciamento ambiental de uma hidreltrica, e do
contedo dos EIAs, poderia-se afirmar que h compromisso do
empreendimento para com as populaes locais?

A.10- Em sua opinio o Licenciamento ambiental facilita a aproximao
entre esse grande projeto e a populao local?

151


MODELO DE QUESTIONRIO SEMI ESTRUTURADO
SERVIO PBLICO MUNICIPAL


A) SOBRE O ENTREVISTADO

A.1) Nome, sua profisso e ocupao.

A.2) Histrico dentro da prefeitura. (Em qual ano entrou, executando quais
atividades, etc.)

A.3) Experincia com meio ambiente, seja dentro ou fora do servio pblico.

B) SOBRE O SETOR DE MEIO AMBIENTE NO GOVERNO MUNICIPAL

B.1) Quando foi criada a secretaria de meio ambiente no municpio? Existiu
um motivo especfico para sua criao? (problemas de saneamento,
desmatamento, incentivo do governo estadual... etc.)

B.2) A secretaria est vinculada a quais outros rgos? (Conselhos de Meio
Ambiente, Fundo de Meio Ambiente, Secretaria de Meio Ambiente)

B.3) Quantos funcionrios pblicos esto envolvidos diretamente com a
questo ambiental? (concursados e contratados)

B.4) Como se d a participao da populao municipal nessa estrutura
(incluindo ONGs)? (demandam quais servios, esto presentes nas
discusses e fruns etc)

B.5) Quais os principais regulamentos jurdicos (leis, decretos, portarias)
referentes questo ambiental no municpio (cdigo ambiental,
zoneamento, plano diretor...)

C) CONEXO COM OUTROS MUNICPIOS

C.5) Existem parcerias ambientais deste municpio para com os municpios
vizinhos? Quais so elas e a quanto tempo vem sendo realizadas?

C.6) H a previso de outras parcerias?

D) SOBRE O PROJETO CORUMB IV E PLANEJAMENTO
ENERGTICO
152


D.7) Durante o planejamento da hidreltrica de Corumb IV (bem antes da
construo), em que momento o municpio foi consultado? Esta consulta foi
feita por representantes do Governo ou por empresrios?

D.8) Poderia se dizer que houve espao para o municpio discutir com o
governo estadual/federal a localizao do empreendimento?

D.9) A presena do projeto de Corumb IV trouxe alguma modificao ou
ampliao do setor ambiental no municpio?

D.10) Existem alguma demanda ambiental causada pelo impacto negativo
da hidreltrica, que ainda carece de atendimento?

(MATERIAIS DE APOIO)

Materiais impressos ou digitais: histrico do municpio (como foi criado),
plano diretor, leis ambientais e de ordenamento territorial

H alguma listagem de ONGs parceiras do municpio que tenham
participado ou tenham conhecimento sobre corumb IV?

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PERFIL DOS ENTREVISTADOS

O perfil de cada um dos entrevistados ser colocado nas linhas abaixo, contudo, no
h correlao direta entre esta listagem e as declaraes transcritas dentro desta
dissertao, tendo em vista preservar o anonimato dos profissionais envolvidos e de suas
declaraes:

1. Marcelo Siqueira Mendes Formado em Economia (UFF), com MBA em
Finanas (IBMEC/RJ ) e em Gesto de Negcios para o Setor Eltrico
(IBMEC/RJ ), atua como Diretor Administrativo Financeiro do Consrcio Corumb
Concesses, tambm responsvel pela contabilidade e recursos humanos.
Possui mais de 15 anos de experincia no setor eltrico, trabalhando em
empresas como Furnas e Light.

2. Daniel de Almeida Papa Engenheiro Florestal, integrante do ncleo
socioambiental do consrcio Corumb concesses e responsvel pelo
desenvolvimento dos programas ambientais acordados durante o licenciamento
do empreendimento junto ao IBAMA.

3. Vera experincia voltada para assentamentos rurais, integrante do ncleo
socioambiental do consrcio Corumb Concesses h oito meses,
desenvolvendo programas como o alternativa produtiva, o qual busca fornecer
subsdio tcnico junto comunidade do entorno do lago para a estabilizao
econmica na regio.

4. Maria Ceicilene Arago Rego Geloga, com mestrado em geotecnia. Com
mais de 15 anos de experincia prxima ao setor eltrico, passou por rgos
federais como o IBAMA e Ministrio do Meio Ambiente. Atua atualmente como
servidora do Ministrio de Minas e Energia, como coordenadora do Ncleo
Estratgico de Gesto Socioambiental.

5. Thiago Guilherme Ferreira Prado - possui graduao em Engenharia Eltrica
pela Universidade de Braslia (2003) e mestrado em Energia pela Universidade
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de So Paulo (2005). Tem experincia na rea de Engenharia Eltrica, com
nfase em Planejamento da Expanso de Energia Eltica. Trabalha no servio
pblico desde 2003, em empresas como a Eletronorte e IBAMA. Trabalha
atualmente com gerente de projetos na expanso da gerao hidreltrica, no
Ministrio de Minas e Enegia.

6. Moara Menta Giasson graduada em biologia, passou no concurso do IBAMA
em 2002 onde atua desde ento. Sua ocupao atual como Coordenadora de
Energia Hidreltrica e Transposies - COHID

7. Adriano Rafael Arrepia de Queiroz Formado em engenharia sanitria e
ambiental, analista ambiental no IBAMA desde 2005, com experincia em
assentamentos rurais e indgenas e passagens pela FUNASA e INCRA.

8. Gilberto Borges da Silveira - engenheiro Agrnomo, analista ambiental do Ibama
desde 2006. Experincia de mais de 20 anos com arranjos produtivos e
assentamentos na iniciativa privada.

9. Antnio Celso J unqueira Borges formado em engenharia florestal, servidor
do IBAMA desde 2002 e atualmente Coordenador de Energia Eltrica, Nuclear
e Dutos COEND/DILIC/IBAMA, no licenciamento de grandes projetos de
energia como Angra 3, UHE Barra Grande e UHE Estreito. Possui experincia
anterior em percia ambiental e produo rural, ministrando palestras para
ruralistas.

10. J os Augusto graduado em biologia, ocupa atualmente a cadeira de secretrio
de meio ambiente e turismo no municpio de Abadinia. J atua no servio
pblico municipal desde 1985, ocupando no perodo diferentes cargos
(secretrio de educao, de administrao, assessor de comunicao).

11. Wilma do Lago gerente de recursos hdricos da secretaria de meio ambiente e
dos recursos hdricos de Luzinia desde 2006. Atua com gesto ambiental desde
1996, coordenando aes locais dentro de projetos como PGAI e Agenda 21
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local, inclusive com a articulao ambiental intermunicipal. Experincia com a
implantao de instrumentos de polticas pblicas ambientais em Rondnia.

12. Miriam Nuti - Antroploga, doutora em Planejamento Urbano e Regional. Integra
o servio pblico desde 1989, na estatal Eletrobrs, desde 1989, e mais
recentemente atua na empresa pblica, EPE, de 2005 at o presente. Trabalhou
em consultorias na rea ambiental de 1986 a 1989, nas reas scio-culturais, de
planejamento ambiental e de projetos de infra-estrutura.
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ANEXOS


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