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Informe Definitivo CPC 10 Oct 2013 1
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Informe Definitivo CPC 10 Oct 2013 1
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AGENDA
PARA IMPULSAR LAS INVERSIONES EN GENERACION ELECTRICA DE BASE
SEGUNDO INFORME1
SEBASTIAN BERNSTEIN GABRIEL BITRN ALEJANDRO JADRESIC MARCELO TOKMAN OCTUBRE 2013
Este es el segundo informe de un estudio encargado por la Confederacin de la Produccin y el Comercio con el objeto de proponer acciones destinadas a reactivar las inversiones en centrales generadoras de energa de base en el Sistema Interconectado Central. El primer informe fue entregado en Julio de 2013. Las opiniones son de exclusiva responsabilidad de los autores y no comprometen a la entidad contratante.
CONTENIDO
Resumen y conclusiones 1. Introduccin
3 22
2. Balance de energa 2020-2030 3. Participacin ciudadana informada y accountability 4. Aportes a comunidades locales 5. Ordenamiento territorial 6. Tramitacin de permisos 7. Sistemas de transmisin
28 42 46 50 56 70
8. Licitaciones de suministro de distribuidoras
75
Anexo. Permisos aplicables a proyectos de generacin elctrica
87
Objetivo
del
estudio
Este
es
el
segundo
informe
de
un
estudio
encargado
por
la
Confederacin
de
la
Produccin
y
el
Comercio
(CPC)
con
el
objeto
de
proponer
una
agenda
destinada
a
reactivar
la
inversin
en
grandes
centrales
generadoras
de
base
en
el
Sistema
Interconectado
Central
(SIC).
Dichas
centrales
son
esenciales
para
el
funcionamiento
continuo,
seguro
y
eficiente
de
un
sistema
elctrico,
pues
permiten
proveer
grandes
bloques
de
energa
en
forma
constante
y
a
relativo
bajo
costo
de
generacin.
Normalmente
en
el
SIC
esta
funcin
ha
sido
satisfecha
por
centrales
hidroelctricas,
termoelctricas
a
carbn,
plantas
de
ciclo
combinado
que
emplean
gas
natural
y
algunos
aportes
de
plantas
que
usan
biomasa.
A
futuro
se
podrn
sumar
sistemas
basados
en
energas
renovables
no
convencionales
(ERNC)
de
produccin
continua
y
eventualmente
plantas
ncleo-elctricas.
En
el
primer
informe
se
realiz
un
diagnstico
de
las
dificultades
que
actualmente
existen
para
desarrollar
proyectos
de
generacin
de
base,
se
presentaron
proyecciones
de
la
posible
evolucin
de
la
demanda
y
capacidad
de
generacin
en
el
SIC
hasta
el
2020
y
se
formularon
propuestas
que
contribuyeran
al
xito
de
las
licitaciones
de
suministro
del
consumo
regulado
de
las
empresas
distribuidoras,
poniendo
el
foco
en
los
requerimientos
de
energa
que
se
generarn
en
el
perodo
2014-2020.
En
este
este
segundo
informe
se
amplan
las
proyecciones
de
demanda
y
capacidad
de
generacin
al
perodo
2020-2030,
considerando
la
integracin
de
los
sistemas
SIC
y
SING.
Posteriormente
se
formulan
propuestas
respecto
de
los
siguientes
temas:
participacin
ciudadana
y
accin
responsable
de
la
autoridad,
aportes
a
las
comunidades
locales,
ordenamiento
territorial,
tramitacin
de
permisos
administrativos,
expansin
de
los
sistemas
de
transmisin
y
licitaciones
de
suministros
de
distribuidoras
para
consumos
en
el
perodo
2020- 2030.
En
su
conjunto,
las
proposiciones
realizadas
en
este
estudio
pretenden
contribuir
al
establecimiento
de
un
nuevo
trato
que
cuente
con
un
amplio
acuerdo
y
permita
reactivar
las
inversiones
que
el
pas
requiere
en
materia
de
generacin
elctrica
de
base
y
la
transmisin
elctrica
asociada.
Sntesis
del
primer
informe
Diagnstico
de
la
situacin
actual
La
disminucin
en
el
ritmo
de
inversiones
en
grandes
centrales
de
base
est
incidiendo
en
un
notable
aumento
de
los
precios
de
la
electricidad
y
una
creciente
dificultad
de
las
empresas
3
Resumen y Conclusiones
distribuidoras y grandes clientes industriales para renovar sus contratos de suministros. La paralizacin del ritmo de inversiones es una de las principales amenazas al crecimiento y competitividad de la economa chilena. El problema no es la falta de inters en invertir, sino la dificultad para concretar proyectos debido a la creciente oposicin de grupos ciudadanos y a las trabas administrativas, polticas y judiciales que se han ido generando. Entre las razones se encuentran la prdida de confianza en la institucionalidad, la falta de espacios de participacin, la capacidad de grupos de oponerse a proyectos por motivos ambientales y otras razones, la desinformacin en materias energtica, una comunidad local menos dispuesta a aceptar inversiones con una distribucin geogrfica inequitativa de costos y beneficios, y una creciente competencia por usos alternativos del territorio. Al no poderse aprovechar plenamente los recursos hdricos o construir plantas de carbn, el costo medio de desarrollo del SIC est pasando de US$ 80-90 por MWh a US$ 120-130, en el caso que se puedan desarrollar masivamente centrales en base a GNL (o ms si se debe recurrir a centrales en base a petrleo diesel). Dicha diferencia aplicada a la generacin total del SIC implica un mayor costo de US$ 2.000 millones anuales que debern soportar los clientes residenciales e industriales. Esta situacin daara la competitividad de la economa, originando el cese de operaciones de industrias y el consecuente impacto negativo en la produccin, la inversin y el empleo. Escenarios 2014-2020 En el mediano plazo (2013-2016) el escenario de abastecimiento ser un poco ms relajado, pues se estn incorporando unos 900 MW de capacidad de base de proyectos convencionales y unos 300 MW en ERNC en desarrollo. Pero a partir de 2017 la situacin es ms preocupante, pues no est claro cundo se podrn concretar nuevos proyectos hidroelctricos o termoelctricos de gran tamao, o la interconexin SIC-SING. Ello est dificultando el ofrecimiento contratos de suministro elctrico a mediano y largo plazo. Para hacer frente a esta coyuntura y evitar aumentos en los costos marginales que pueden llegar a 140 -150 US$/MWh para hidrologa media en 2018 y 2019, se plantea la posibilidad de que las centrales de ciclo combinado que an no lo han hecho, suscriban contratos de suministro permanente, descarga y gasificacin de GNL y/o cierren sus ciclos abiertos. El uso continuo de los ciclos combinados existentes permitira movilizar hasta unos 1.000 MW en centrales de base que hoy operan con petrleo diesel o espordicamente con GNL adquirido en el mercado spot. La disponibilidad de contratos de largo plazo de GNL a precios competitivos se vislumbra como una condicin necesaria, pero no suficiente, para cubrir a costos razonables la demanda del SIC hasta el 2020. Adicionalmente se requiere concretar la interconexin SIC-SING, la construccin
de
un
nmero
significativo
de
centrales
de
base
cuyo
inicio
es
an
incierto
y
un
volumen
creciente
de
proyectos
ERNC,
consistente
con
las
metas
previstas
en
las
polticas
vigentes.
El
suministro
de
la
demanda
que
se
originar
a
partir
del
2020
es
un
desafo
an
ms
complejo.
Exige
decisiones
de
inversin
que
debern
ser
tomadas
en
los
prximos
tres
aos,
lo
cual
requiere
a
su
vez
una
dinmica
de
aprobacin
ambiental,
gestin
pblica,
consenso
poltico
y
aceptacin
social
sobre
el
desarrollo
de
grandes
proyectos
de
base
(hidroelctricos,
termoelctricos
o
nucleoelctricos)
que
hoy
no
existe.
Las
ERNC
contribuirn
a
abastecer
dicha
demanda,
pero
por
la
naturaleza
variable
o
intermitente
de
parte
de
ella,
de
ninguna
manera
sern
suficientes.
Licitaciones
de
suministro
2014-2020
Consistente
con
el
anlisis
anterior,
en
el
perodo
2014-2020
los
contratos
de
suministro
de
las
distribuidoras
podran
satisfacerse
de
manera
econmica
esencialmente
mediante
el
uso
de
gas
natural
en
las
centrales
de
ciclo
abierto
y
combinado
existentes,
sin
perjuicio
del
aporte
que
haran
otras
fuentes,
incluyendo
las
ERNC.
Difcilmente
las
licitaciones
podrn
estimular
inversiones
en
grandes
proyectos
que
estn
operativos
antes
que
concluya
este
perodo.
Es
conveniente
que
los
contratos
con
las
distribuidoras
se
extiendan
al
menos
hasta
el
2026
(inclusive)
para
que
los
oferentes
que
disponen
de
centrales
de
ciclo
combinado
puedan
respaldar
diez
o
ms
aos
de
operacin
con
contratos
de
suministro
de
GNL,
los
que
difcilmente
aportarn
gas
antes
de
2017.
Por
la
misma
razn
hasta
ese
ao
es
recomendable
que
los
interesados
tengan
la
opcin
de
indexar
el
precio
ofertado
segn
la
evolucin
del
costo
marginal,
con
un
precio
techo
equivalente
al
costo
variable
de
operar
centrales
de
ciclo
combinado
con
diesel
(alrededor
de
US$
180/MWh).
De
esta
forma
se
aminora
el
riesgo
de
un
descalce
excesivo
entre
el
costo
de
adquirir
electricidad
en
el
mercado
spot
y
el
precio
de
venta
a
las
distribuidoras.
El
riesgo
para
los
clientes
finales
es
reducido,
por
la
fijacin
de
un
precio
techo
y
porque
los
costos
marginales
esperados
en
los
prximos
tres
aos
son
menores.
La
indexacin
alternativa
en
el
perodo
2014-16
debiera
ser
opcional,
pues
algunos
generadores
podran
preferir
un
indexador
tradicional
para
todo
el
perodo
de
la
licitacin.
Aun
cuando
no
es
recomendable
que
los
clientes
regulados
estn
expuestos
a
los
costos
marginales
(con
el
tope
indicado),
lo
crtico
de
la
situacin
de
suministro
por
la
que
atraviesa
el
sistema
amerita
la
aplicacin
de
esta
medida
excepcional
por
un
perodo
breve
y
limitado
de
tiempo.
El
bloque
total
debiera
dividirse
en
sub-bloques
ms
pequeos
y
sumables,
de
manera
de
posibilitar
la
participacin
de
centrales
y
operadores
ms
pequeos,
incluyendo
ERNC
como
las
mini-hidro,
solares,
elicas
o
de
biomasa.
Debera
darse
un
plazo
suficiente
para
que
los
interesados
puedan
negociar
sus
contratos
de
suministro
de
gas
de
largo
plazo
u
otros
combustibles,
o
tramitar
permisos
pendientes
antes
de
presentar
sus
ofertas
en
esta
licitacin.
5
Sntesis
segundo
informe
Escenarios
2020-2030
Las
proyecciones
de
consumo
a
partir
del
2020
se
realizan
para
el
conjunto
SIC+SING,
pues
se
asume
que
ese
ao
ya
se
habr
concretado
la
interconexin
entre
ambos
sistemas.
En
2020
se
estima
que
la
generacin
bruta
en
ellos
deber
alcanzar
101
TWh,
valor
que
resulta
de
considerar
los
requerimientos
de
grandes
empresas
y
mineras,
segn
sus
actuales
proyectos
de
inversin
y
un
5%
de
crecimiento
anual
para
los
consumos
restantes.
Hacia
2030
la
generacin
bruta
se
estima
en
152
TWh,
considerando
el
consumo
per
cpita
que
hoy
tiene
un
conjunto
de
pases
desarrollados.
2
El
aumento
de
51
TWh
en
la
dcada
equivale
a
un
crecimiento
de
4,1%
anual
en
la
generacin
bruta,
inferior
al
crecimiento
histrico.
Estas
proyecciones
consideran
los
efectos
de
una
poltica
de
incentivo
a
la
eficiencia
energtica.
Para
cubrir
esta
demanda,
se
considera
inicialmente
un
escenario
de
referencia,
con
una
oferta
de
generacin
que
permite
satisfacer
la
demanda
proyectada
de
manera
eficiente,
cumpliendo
con
la
meta
ERNC
del
20%
en
2025.
Asimismo,
se
supone
que
el
pas
es
capaz
de
implementar
las
medidas
y
acuerdos
necesarios
para
viabilizar
los
proyectos
energticos
requeridos.
Dados
la
iniciativa
legal
que
pretende
que
las
ERNC
alcancen
un
20%
de
la
matriz
de
generacin
hacia
el
2025,
los
elevados
precios
que
tiene
la
electricidad
en
Chile
y
la
disminucin
en
los
costos
de
las
nuevas
tecnologas,
es
esperable
que
las
ERNC
cubran
una
proporcin
significativa
del
crecimiento
del
consumo
que
se
producir
entre
2020
y
2030.
De
acuerdo
a
nuestro
anlisis,
al
aporte
de
las
ERNC
al
crecimiento
de
la
demanda
en
el
perodo
podra
alcanzar
unos
22
TWh,
equivalente
a
un
43%
de
dicho
crecimiento.
Slo
una
pequea
proporcin
de
este
aporte
puede
considerarse
como
energa
de
base.
Esfuerzos
por
incrementar
an
ms
dicho
aporte
podran
implicar
importantes
costos
al
sistema
y
una
menor
competitividad
de
la
industria,
debido
a
los
costos
de
inversin
y
operacin
requeridos
para
compensar
la
intermitencia
de
las
plantas
elicas
y
solar
fotovoltaica,
las
que
sern
las
tecnologas
ERNC
de
mayor
desarrollo.
El
mayor
consumo
elctrico
que
no
resulte
cubierto
con
ERNC
sera
abastecido
por
centrales
hidroelctricas
y
termoelctricas.
Las
primeras
tiene
importantes
ventajas,
pues
constituye
una
fuente
domstica
y
limpia
de
energa,
abundante,
de
bajo
costo,
de
alta
regularidad
y
que
permite
adems
compensar
las
intermitencias
de
la
generacin
en
base
a
ERNC.
Particularmente
relevante
para
el
desarrollo
del
sector
sern
las
decisiones
que
se
adopten
respecto
de
las
centrales
hidroelctricas
en
Aysn.
Si
se
realizan
los
proyectos
de
Hidroaysn
y
Energa
Austral,
hacia
fines
de
la
dcada
dichos
proyectos
aportarn
unos
23
TWh
al
ao,
2
Se considera que el consumo per cpita crece de su nivel actual de 3.700 KWh a 8.000 KWh en 2030. Este ltimo es el consumo que actualmente tienen un conjunto de pases desarrollados cuyo PIB per cpita es de US$ 28.200 (en dlares del 2000).
monto
similar
al
aporte
de
las
ERNC.
A
esa
energa
se
podrn
sumar
unos
5
TWh
provenientes
de
centrales
hidroelctricas
en
la
zona
centro-sur
del
pas,
totalizando
un
aporte
hidroelctrico
total
de
28
TWh.
En
este
escenario
de
referencia,
se
requiere
un
crecimiento
marginal
en
el
aporte
de
energa
termoelctrica,
el
que
ha
sido
estimado
en
1
TWh.
Dicho
saldo
puede
ser
abastecido
por
una
mayor
capacidad
de
centrales
en
base
a
GNL
o
carbn,
sin
perjuicio
de
las
inversiones
que
se
requieran
para
garantizar
la
seguridad
de
operacin
del
sistema
o
reponer
la
capacidad
de
generacin
que
concluya
su
vida
til.
Tambin
se
considera
un
escenario
alternativo,
que
difiere
del
anterior
esencialmente
en
que
las
centrales
hidroelctricas
de
la
regin
de
Aysn
no
podrn
iniciar
su
construccin
a
tiempo
para
aportar
energa
en
la
dcada
2020-2030.
Supone
en
todo
caso
que
nuestro
pas
es
capaz
de
implementar
las
medidas
y
acuerdos
necesarios
para
viabilizar
otros
proyectos
energticos
requeridos,
incluyendo
centrales
hidroelctricas
en
la
zona
centro-sur,
plantas
termoelctricas
a
carbn
o
gas,
y
en
base
a
ERNC.
En
este
escenario
alternativo,
se
considera
que
el
aporte
de
las
centrales
hidroelctricas
de
la
zona
centro-sur
puede
aumentar
de
5
a
9
TWh.
En
cambio,
se
supone
que
las
ERNC
no
podrn
aumentar
su
participacin
ya
elevada
en
la
matriz
elctrica
(20%
en
2025)
esencialmente
por
la
dificultad
tcnica
para
absorber
las
intermitencias
y
variabilidad
de
la
generacin
elica
y
solar
fotovoltaica,
dificultad
que
de
hecho
se
podra
intensificar
al
no
contar
con
la
capacidad
de
regulacin
diaria
de
los
proyectos
de
Aysn.
En
consecuencia,
en
este
escenario
alternativo,
sera
necesario
cubrir
del
orden
de
20
TWh
(correspondiente
a
cerca
de
2.700
MW)
con
plantas
termoelctricas.
Dicha
energa
podra
provenir
de
centrales
alimentadas
con
carbn
o
gas
natural.
Es
menos
probable
que
en
este
perodo
se
puedan
concretar
unidades
nucleoelctricas.
Qu
tipo
de
fuente
termoelctrica
se
utilice
tiene
distintas
implicancias
econmicas
y
ambientales.
El
carbn
tiene
un
costo
relativamente
menor
y
un
mercado
confiable,
incluyendo
suministros
potenciales
desde
Magallanes.
El
gas
natural
tiene
algunas
ventajas
ambientales,
pero
es
ms
caro
y
su
abastecimiento
es
ms
complejo
e
incierto.
La
nucleoelectricidad
no
emite
GEI,
pero
enfrenta
dificultades
regulatorias,
incertidumbre
en
costos
y
mala
percepcin
pblica.
Se
desarrollen
o
no
centrales
hidroelctricas
y
ERNC,
es
fundamental
para
la
competitividad
del
sector
que
se
preserve
la
posibilidad
de
realizar
proyectos
termoelctricos,
en
particular
en
base
a
carbn.
Dicha
posibilidad
permite
disciplinar
el
mercado,
manteniendo
precios
competitivos
para
los
consumidores
industriales
y
residenciales.
El
abandono
de
proyectos
relevantes
a
carbn
y
su
reemplazo
por
centrales
operando
con
GNL
es
ciertamente
posible,
pero
puede
implicar
precios
de
largo
plazo
que
pueden
ser
hasta
40%
superiores
y
mayores
riesgos
de
abastecimiento.
Es
conveniente
que
la
ciudadana
tenga
conciencia
del
costo
que
asume
cuando
se
abandona
la
opcin
del
carbn
reemplazndola
por
el
GNL.
7
Dados
los
compromisos
suscritos
por
Chile,
es
posible
que
se
pretenda
establecer
limitaciones
a
las
emisiones
de
CO2,
por
ejemplo
mediante
impuestos
o
permisos
transables
(cap
&
trade).
Al
respecto
se
debe
tener
en
cuenta
que
la
iniciativa
20/25
ya
constituye
un
cargo
indirecto
a
las
fuentes
termoelctricas,
que
dichas
limitaciones
encarecen
el
precio
de
la
energa
y
que
la
forma
ms
efectiva
de
limitar
las
emisiones
de
CO2
sera
desarrollando
las
centrales
hidroelctricas
de
Aysn
y/o
la
nucleoelectricidad.
Incluso
si
no
se
concretan
proyectos
nucleoelctricos
en
el
perodo
2020-2030,
es
necesario
desarrollar
los
estudios,
el
marco
regulatorio
y
la
institucionalidad
requeridos
para
impulsar
dicha
opcin
a
futuro,
si
as
el
pas
lo
decide,
pues
dichas
tareas
toman
mucho
tiempo.
Las
perspectivas
de
la
nucleoelectricidad
podran
mejorar
con
avances
tecnolgicos
que
la
hagan
percibir
como
ms
seguras
y
con
costos
competitivos
para
Chile.
Los
escenarios
planteados
en
esta
seccin
slo
sern
posibles
en
la
medida
que
se
adopten
las
acciones
destinadas
a
resolver
las
causas
de
fondo
que
estn
generando
el
estancamiento
de
las
inversiones
en
generacin
de
base.
De
lo
contrario,
se
producir
un
dficit
creciente
que
eventualmente
ser
resuelto,
como
en
el
pasado
reciente,
mediante
la
instalacin
de
equipos
a
disel
y
fuel
oil,
con
las
negativas
consecuencias
en
trminos
de
costos
y
contaminacin.
De
perpetuarse,
este
sera
un
escenario
catastrfico,
con
una
cada
pronunciada
en
el
crecimiento
de
la
demanda
y
menores
tasas
de
crecimiento
y
competitividad
de
la
economa.
En
promedio
se
requerirn
incorporar
5
TWh
adicionales
al
ao
en
la
dcada
2020-2030,
slo
para
abastecer
el
mayor
consumo
proyectado.
Este
es
un
requisito
mnimo,
porque
Chile
requiere
avanzar
hacia
un
sistema
elctrico
con
mayores
holguras
en
la
capacidad
disponible,
no
slo
para
tener
ms
seguridad
en
el
abastecimiento,
sino
tambin
una
mayor
competencia.
Teniendo
en
cuenta
todo
lo
anterior,
se
estima
que
en
promedio
se
requerir
aportar
al
menos
5
TWh
al
ao
en
la
dcada
2020-2030,
de
los
cuales
en
promedio
2
TWh
(40%)
debern
provenir
de
las
ERNC,
y
3
TWh
(60%)
de
hidroelectricidad
y/o
de
termoelectricidad
carbn-gas.
En
trminos
de
potencia
esto
equivale
referencialmente
a
1.200
MW
al
ao,
distribuidos
en
600
MW
de
ERNC,
y
el
saldo
en
hidroelectricidad
y/o
de
energa
termoelctrica.
Participacin
ciudadana
informada
y
accountability
En
un
contexto
de
creciente
prdida
de
confianza
en
la
institucionalidad,
malestar
por
la
falta
de
espacios
de
participacin
ciudadana
y
desinformacin
sobre
materias
energticas
y
ambientales,
la
ciudadana
se
organiza
y
moviliza
para
oponerse
a
los
proyectos
que
considera
tienen
impactos
ambientales
negativos.
Los
conflictos
se
han
potenciado
por
una
percepcin
de
debilitamiento
institucional
y
falta
de
liderazgo.
Esa
percepcin
surge
de
acciones
de
la
autoridad
poltica
y/o
de
los
tribunales
que
se
contradicen
o
que
interfieren
con
decisiones
administrativas
y
permisos
otorgados.
La
falta
de
8
mecanismos
que
incentiven
una
accin
responsable
(accountability)
y
la
desinformacin
ciudadana
lleva
a
que
las
autoridades
no
estn
dispuestas
a
asumir
costos
polticos
hoy
para
que
se
materialicen
inversiones
cuyos
beneficios
se
percibirn
en
el
futuro.
En
el
contexto
descrito
es
de
vital
importancia
que
la
opinin
pblica
pueda
contar
con
informacin
veraz
y
objetiva
en
materia
energtica,
la
que
muchas
veces
resulta
sesgada
en
funcin
de
lo
sustentado
por
diversos
grupos
de
inters.
Una
opinin
pblica
informada
es
la
base
de
un
debate
serio
y
constructivo,
en
bsqueda
del
inters
comn
de
la
sociedad.
Del
cometido
de
educar
e
informar
responsablemente
a
la
opinin
pblica
hay
actores
que
no
pueden
sustraerse.
Desde
luego,
el
principal
de
ellos
es
el
Gobierno,
quien
debe
proveer
informacin
oportuna,
completa,
equilibrada
y
veraz
sobre
la
situacin
energtica
nacional
y
sobre
sus
proyecciones
de
mediano
y
largo
plazo.
Asimismo,
tal
como
algunos
grupos
de
inters
promueven
legtimamente
sus
visiones
en
trminos
de
tecnologas
de
generacin
o
de
manejo
del
medio
ambiente,
los
gremios
y
empresas
pueden
tambin
hacer
un
trabajo
serio
y
sistemtico
en
orden
a
informar
y
sensibilizar
a
la
opinin
pblica.
Tambin
debieran
las
universidades
y
centros
de
investigacin
independientes
desarrollar
estudios
sobre
la
problemtica
energtica.
Adems
de
contar
con
una
opinin
pblica
ms
informada,
es
necesario
tambin
avanzar
en
mejorar
los
espacios
institucionales
de
participacin
ciudadana.
Con
ello
ser
posible
que
los
aportes
de
los
movimientos
sociales
y
ciudadanos
puedan
ser
incorporados
de
mejor
manera
en
la
discusin
y
el
diseo
de
tanto
las
polticas
pblicas,
como
en
proyectos
energticos
especficos.
Asimismo,
fortalecer
los
espacios
institucionales
de
participacin
permitir
reducir
los
cuestionamientos
sobre
la
legitimidad
del
sistema
y
atenuar
el
uso
de
otros
mecanismos
de
presin,
como
las
movilizaciones
y
los
diversos
recursos
administrativos
y
judiciales.
Consistente
con
estos
planteamientos,
estimamos
pertinente
formular
las
siguientes
propuestas:
1. Que
se
ejecute
y
publique
un
informe
pblico
bianual
del
estado
y
las
proyecciones
de
la
situacin
energtica
nacional
(en
trminos
de
oferta,
demanda,
precios,
seguridad
y
efectos
ambientales
locales
y
globales).
Este
informe
debiera
ser
licitado
internacionalmente
por
el
Ministerio
de
Energa.
Los
resultados
del
estudio
debieran
ser
divulgados
y
debatidos
a
nivel
nacional;
2. Que
se
ejecute
y
publique
un
informe
pblico
bianual
de
la
competitividad
de
las
principales
industrias
de
la
economa
nacional
en
funcin
de
los
costos
actuales
y
proyectados
de
la
energa.
Este
informe
debiera
ser
licitado
internacionalmente
por
el
Ministerio
de
Economa
o
el
Consejo
Nacional
de
Innovacin
para
la
Competitividad
(CNIC).
Los
resultados
del
estudio
debieran
ser
divulgados
y
debatidos
a
nivel
nacional.
9
3.
4.
5.
6.
Que el Ministro de Energa entregue una Cuenta Anual sobre el estado del sector elctrico, proyectos de generacin y lneas de transmisin puestas en servicio en el ltimo ao, proyectos aprobados y en desarrollo, precios de la energa actuales y proyectados a nivel residencial e industrial, balance oferta/demanda del sector elctrico proyectado para los prximos 5 aos en funcin de los proyectos ciertos, leyes y reglamentos promulgados y en discusin, etc. Se estima pertinente rescatar la propuesta de la CADE (noviembre 2011) en orden a crear un Sistema permanente de informacin pblica energtico-ambiental. Dicho sistema consiste en una plataforma abierta, interactiva y de consulta permanente de estos temas que permita al pblico ilustrarse adecuadamente y as construir sus opiniones de manera informada. Es preciso perfeccionar los mecanismos contemplados en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental en lnea a lo propuesto en el informe CADE: mejorando la forma en la que los proyectos son presentados u explicados a la comunidad, modificando los plazos y contemplando espacios de participacin en las distintas etapas. Asimismo, resultara conveniente establecer mecanismos de dialogo con la comunidad previamente al ingreso formal del proyecto al SEA. Con ese fin, cabe destacar la Gua para la Participacin Anticipada de la Comunidad en Proyectos que se Presentan al SEIA, publicada este ao por el SEA y que en parte aborda lo relativo a instancias de participacin previas a las establecidas en el SEIA. Finalmente, es conveniente que los clientes regulados perciban el costo real de la energa y/o de una eventual introduccin forzosa excesiva de ERNC a la matriz elctrica, salvo para proteger a las familias socio-econmicamente ms vulnerables, mejorando el sistema actual de subsidios elctricos. En consecuencia, hay que preservar un sistema regulatorio que traspase a los clientes regulados los reales costos de la energa.
Aportes
a
comunidades
locales
Una
de
las
causas
de
fondo
de
la
oposicin
y
las
dificultades
que
enfrentan
los
proyectos
de
generacin
y
de
transmisin
elctrica
es
la
distribucin
geogrfica
inequitativa
de
los
beneficios
y
costos
de
esos
proyectos.
Mientras
los
impactos
ambientales
y
sociales
asociados
a
la
construccin
y
operacin
de
las
centrales
y
lneas
afectan
casi
exclusivamente
a
los
habitantes
de
las
comunas
en
las
cuales
stas
se
sitan,
los
beneficios
son
mayoritariamente
percibidos
a
nivel
nacional
o
por
el
sistema
interconectado
que
incorpora
las
nuevas
obras.
Esta
tensin
ha
resultado
en
un
sistema
de
negociaciones
bilaterales
no
reguladas
y
muchas
veces
ineficientes
e
injustas,
entre
los
titulares
de
los
proyectos
e
integrantes
de
las
comunidades
locales.
Es
injusto
porque
la
compensacin
resultante
depende
ms
del
poder
de
10
negociacin de las partes que del impacto generado por el proyecto y no necesariamente beneficia a la comunidad afectada. Es ineficiente porque la negociacin es costosa y puede transformarse en un gran obstculo al desarrollo de nuevos proyectos de inversin elctrica que son beneficiosos para el pas. Para hacer frente a este problema se propone implementar dos mecanismos regulados de compensacin a las comunidades locales que permitan mejorar la equidad en la distribucin de los beneficios y costos asociados a su desarrollo y operacin. El primer mecanismo consiste en una modificacin del reglamento de patentes municipales que introduzca la capacidad instalada de generacin (o de transmisin, segn sea el caso) como un nuevo factor de distribucin para el pago de la patente de las empresas generadoras (y transmisoras). As, el monto de las patentes se distribuir entre las comunas de la casa matriz y de las centrales (o lneas) en funcin tanto de los trabajadores como de la potencia. El segundo mecanismo es un aporte obligatorio que las empresas que conecten centrales de generacin o lneas de transmisin a un sistema interconectado de mayor tamao (SIC o SING), debern pagar a los municipios donde se localicen dichas instalaciones, con el objeto de financiar proyectos de desarrollo local. Dicho pago puede ser proporcional a la potencia instalada o la inversin realizada, e imputarse como crdito contra las obligaciones tributarias, de modo que equivalga a una redistribucin de la recaudacin de impuestos desde el gobierno central a los municipios. El pago se puede distribuir a lo largo de la vida til del proyecto (por ejemplo, en un plazo de 10 a 20 aos) expresar en funcin de la energa aportada, de modo que el aporte guarde relacin con la operacin efectiva de la planta (o lnea). El pago no debiera superar el 1% de la inversin. Los municipios favorecidos estaran obligados a implementar procesos transparentes y participativos para proponer, evaluar y decidir las iniciativas de desarrollo local. Se debera establecer mecanismos que posibiliten su ejecucin expedita y el control de los recursos aportados. Los municipios tendran la facultad de encargar a la propia empresa elctrica la implementacin y operacin, aprovechando la flexibilidad e inters que estas tienen en el xito de las iniciativas. El aporte obligatorio se pagara sin perjuicio de las acciones y aportes adicionales que las empresas deseen realizar en beneficio de las comunidades afectadas por los proyectos de inversin. El primero sera esencialmente una redistribucin de fondos fiscales desde el gobierno central a las comunidades afectadas, mientras los segundos pueden ser concebidos como una contribucin de los inversionistas al desarrollo de dichas comunidades. El aporte obligatorio se establecera por ley, no slo porque lo requiere nuestro marco constitucional, sino porque las especificidades del diseo deben contar con la mayor legitimidad posible. La discusin en el parlamento, bien conducida, garantiza que todos los puntos de vista hayan podido ser expresados y considerados.
11
Es
fundamental
que
el
proceso
de
decisin
sobre
el
uso
de
los
recursos
liderado
por
el
municipio
sea
transparente,
participativo
y
eficiente.
Slo
en
la
medida
que
la
comunidad
perciba
que
el
aporte
est
siendo
utilizado
para
financiar
obras
que
efectivamente
contribuyen
al
desarrollo
local
y
que
pudo
participar
en
la
generacin
y
seleccin
de
las
obras,
se
favorecer
el
apoyo
local
al
desarrollo
de
los
proyectos
energticos.
En
ltimo
trmino
se
busca
obtener
el
apoyo
de
las
comunidades
locales
al
desarrollo
de
proyectos
de
generacin
y
transmisin
que
no
solo
beneficiarn
a
la
sociedad
en
general,
sino
tambin
a
las
comunidades
afectadas.
La
mejor
manera
de
asegurar
un
desarrollo
sustentable
del
sector
elctrico
es
que
haya
muchas
comunidades
interesadas
en
atraer
nuevas
inversiones,
sabiendo
que
ellas
podrn
obtener
parte
de
sus
beneficios
y
no
solo
sus
costos.
De
esta
forma
se
lograr
concretar
el
concepto
de
valor
social
compartido
(shared
value).
Ordenamiento
territorial
La
creciente
competencia
por
el
uso
del
territorio
entre
distintos
fines
productivos
y
de
preservacin
es
otra
causa
de
fondo
que
est
generando
conflictos
en
el
desarrollo
de
los
proyectos
energticos
y
judicializando
la
tramitacin
de
sus
permisos
ambientales.
A
medida
que
han
aumentado
la
poblacin
y
la
actividad
econmica,
se
ha
hecho
ms
frecuente
que
la
localizacin
de
un
proyecto
de
generacin
entre
en
conflicto
con
usos
alternativos
para
ese
mismo
territorio,
como
son
los
tursticos,
residenciales,
agrcolas
o
de
proteccin
de
la
biodiversidad,
el
patrimonio
cultural
y
los
pueblos
originarios.
Este
conflicto
ocurre
tanto
respecto
del
uso
del
suelo,
como
del
borde
costero
y
martimo.
Parte
importante
de
los
conflictos
que
han
retrasado
y
eventualmente
impedido
la
materializacin
de
proyectos
energticos
se
ha
producido
por
visiones
discrepantes
sobre
la
compatibilidad
de
la
instalacin
de
infraestructura
energtica
con
los
usos
autorizados
del
territorio
o,
alternativamente,
con
la
definicin
de
dicho
territorio
como
rea
de
proteccin
del
patrimonio
ambiental
o
cultural.
La
principal
razn
de
estos
conflictos
es
la
falta
de
un
sistema
integrado
de
ordenamiento
territorial
que
considere
la
totalidad
del
territorio
de
un
modo
coherente:
hay
una
gran
diversidad
de
cuerpos
normativos
que
regulan
el
uso
del
territorio,
sin
que
existan
mecanismos
que
permitan
coordinar
las
distintas
regulaciones.
La
coexistencia
de
una
multiplicidad
de
instrumentos
de
ordenamiento
territorial
que
competen
a
distintos
servicios
ha
originado
inconsistencias
regulatorias
que
generan
incertidumbre
a
los
inversionistas
y
provocan
oposicin
ciudadana
a
los
proyectos.
Por
ejemplo,
si
bien
la
planificacin
urbana
corresponde
a
un
sistema
jerarquizado,
recogido
en
la
Ley
General
de
Urbanismo
y
Construccin,
en
el
mbito
rural,
y
por
ende
en
el
territorio
en
su
conjunto,
se
carece
de
estructura
y
coherencia
entre
las
diversas
escalas
de
planificacin
y
coexisten
una
multiplicidad
de
normas
e
instituciones
involucradas.
Asimismo,
en
lo
que
12
respecta
a
las
zonas
sujetas
a
proteccin
especial
del
patrimonio
ambiental
y
los
recursos
naturales,
existen
al
menos
27
categoras
diferentes
establecidas
por
distintas
leyes.
No
existe
un
servicio
pblico
que
est
a
cargo
de
coordinar
la
creacin
de
las
distintas
reas
de
proteccin.
En
consecuencia,
es
habitual
que
se
generen
discrepancias
respecto
de
la
interpretacin
de
las
diversas
normas
que
regulan
los
usos
que
estn
permitidos
y
prohibidos
en
el
territorio,
incluso
al
interior
de
la
administracin
pblica,
entre
los
servicios
pblicos
y
la
Contralora
e,
incluso,
entre
distintas
instancias
judiciales.
La
falta
de
coordinacin
y
la
inexistencia
de
mecanismos
para
canalizar
las
visiones
discrepantes,
fuerza
a
los
actores
a
trasladar
el
conflicto
al
proceso
de
evaluacin
ambiental
de
proyectos
especficos.
Pero
al
no
estar
el
SEIA
diseado
para
resolver
divergencias
respecto
del
uso
del
territorio,
la
mayora
de
las
veces
se
genera
la
judicializacin
del
mismo,
con
las
consiguientes
trabas,
ineficiencia
e
incertidumbre
para
el
desarrollo
de
los
proyectos
y
la
deslegitimacin
del
proceso
de
evaluacin
ambiental.
Hay
quienes
han
propuesto
avanzar
en
un
proceso
de
ordenamiento
territorial
que
permita
determinar
reas
adecuadas
para
el
desarrollo
de
centrales
y
lneas
elctricas
y
otras
que
debieran
ser
protegidas.
De
implementarse
podran
tener
un
efecto
limitado
si
simplemente
agregan
nuevas
capas
de
regulacin,
sin
corregir
las
actualmente
existentes
y
sus
inconsistencias;
adems
generara
expectativas
sin
resolver
los
problemas
actuales.
Para
avanzar
en
la
construccin
de
un
sistema
de
ordenamiento
territorial
que
permita
el
uso
racional
y
sustentable
del
territorio,
combinando
el
aprovechamiento
con
la
proteccin
de
recursos
naturales,
es
necesario
tender
al
establecimiento
de
un
sistema
que
consagre:
(i)
lineamientos
generales
que
regulen
y
prevalezcan
sobre
los
planes
o
estrategias
locales;
(ii)
la
descentralizacin
en
el
diseo
de
los
instrumentos;
(iii)
la
coherencia
estructural
de
los
instrumentos;
(iv)
la
asignacin
clara
de
responsabilidades
y
atribuciones;
y
(v)
la
participacin
ciudadana.
Para
ello
se
propone
que
una
autoridad
ministerial
asuma
la
responsabilidad
en
la
materia,
asignndosele
la
responsabilidad
de
reformar
todos
los
instrumentos
de
ordenamiento
territorial
y
zonificaciones
especiales.
Dicha
autoridad
puede
surgir
de
la
fusin
de
los
actuales
ministerios
de
Vivienda
y
Urbanismo
y
de
Bienes
Nacionales,
segn
lo
ha
propuesto
el
Gobierno.
El
plan
de
accin
debe
incluir
las
siguientes
tareas:
Completar
un
sistema
de
informacin
en
una
plataforma
(IDE
Chile)
que
muestre
las
distintas
zonificaciones
en
todo
el
territorio
y
explicite
la
interpretacin
nica
que
el
Ejecutivo
en
su
conjunto
hace
del
alcance
de
las
normas
existentes,
acompaando
los
reglamentos
correspondientes.
Explicitar
la
interpretacin
oficial
del
Ejecutivo
respecto
al
alcance
de
los
instrumentos
de
ordenamiento
territorial
y
de
las
zonas
especiales
de
proteccin,
en
lo
que
respecta
a
la
prohibicin
o
autorizacin
de
llevar
a
cabo
inversiones
en
infraestructura
energtica.
Para
ello
ser
necesario
establecer
un
mecanismo
administrativo
de
resolucin
de
13
conflictos.
De
ser
necesario
se
deber
coordinar
con
los
servicios
correspondientes
la
armonizacin
de
la
regulacin
para
evitar
inconsistencias.
A
partir
de
lo
anterior,
el
sistema
de
informacin
entregar
informacin
a
inversionistas
y
ciudadanos
un
mapa
con
las
reas
en
las
que,
de
acuerdo
al
Poder
Ejecutivo,
pueden
desarrollarse
distintas
obras
elctricas,
en
funcin
de
la
disposiciones
territoriales
vigentes.
Proponer
un
marco
normativo
estructurado,
jerarquizado
y
con
referencias
geogrficas
explicitas,
que
contenga
los
mecanismos
de
coordinacin
entre
las
distintas
instituciones
con
que
tienen
facultades
en
el
ordenamiento
territorial
y
el
establecimiento
de
zonificaciones
especiales
de
proteccin.
Dicho
marco
deber
prever
la
adecuacin
de
las
leyes
sectoriales
correspondientes.
El marco normativo deber contemplar mecanismos de participacin ciudadana y mecanismos de resolucin de conflictos de modo que estos sean resueltos antes de llegar al sistema de evaluacin ambiental.
Permisos
administrativos
Los
largos
y
engorrosos
procesos
de
tramitacin
de
permisos
son
un
problema
generalizado
que
deben
enfrentar
los
proyectos
de
generacin
y
transmisin
elctrica.
Se
han
identificado
57
permisos
aplicables
a
este
tipo
de
proyectos,
21
de
los
cuales
estn
vinculados
al
Sistema
de
Evaluacin
de
Impacto
Ambiental
(SEIA)
y
35
en
las
siete
categoras
siguientes:
concesiones
y
servidumbres,
legislacin
de
aguas,
flora
y
fauna,
patrimonio
y
pueblos
indgenas,
urbanismo
y
vialidad,
sanitarios,
y
seguridad.
El
SEIA
es
una
instancia
crtica,
pues
no
slo
conduce
a
la
RCA
(Resolucin
de
Calificacin
Ambiental)
sino
tambin
canaliza
diversos
permisos
ambientales
sectoriales.
El
SEIA
tiene
dos
modalidades:
(i)
declaracin
de
impacto
ambiental
(DIA)
que
se
aplica
a
proyectos
simples
y
(ii)
estudio
de
impacto
ambiental
(EIA)
que
se
aplica
a
proyectos
mayores,
toma
ms
tiempo
y
contempla
instancias
de
participacin
ciudadana.
Aunque
no
se
cumplen,
normalmente
los
plazos
del
SEIA
no
son
exagerados,
las
tasas
de
rechazo
y
desistimiento
son
reducidas
y
existe
un
adecuado
nivel
de
transparencia
en
el
proceso.
Sin
embargo
hay
casos
con
largos
retrasos,
los
que
se
acentan
en
proyectos
con
incertidumbre
sobre
los
impactos
ambientales
y/o
con
conflictividad
con
las
comunidades
locales.
Los
temas
ambientales
ms
crticos
se
relacionan
con
calidad
del
aire,
el
medio
marino,
la
ley
de
bosques
y
el
caudal
ecolgico.
Entre
los
restantes
permisos
cuya
tramitacin
resulta
especialmente
lenta
o
compleja
destacan:
(i)
las
concesiones
martimas,
por
ejemplo
para
instalar
emisarios
o
ductos
de
succin
de
agua
de
mar
de
los
sistemas
de
enfriamiento
de
centrales
termoelctricas
a
carbn
o
para
construir
14
muelles o puertos de descarga de combustible para centrales generadoras; (ii) la adquisicin, arriendo o concesin de uso oneroso de bienes nacionales, donde usualmente participan instancias centrales y regionales (iii) las concesiones geotrmicas, en que intervienen muchos rganos del Estado; (iv) las concesiones elctricas, donde los tardanzas se producen en la notificacin a los afectados, traslado de oficios y debilidades institucionales; (v) la tramitacin de solicitudes de derechos de aguas y de traslado de los puntos de captacin y restitucin de caudales. De acuerdo a la opinin de especialistas de los sectores pblico y privado, los principales problemas que enfrentan los proyectos elctricos al tramitar permisos se relacionan con: La falta de claridad o ausencia de normas. Los mayores niveles de incertidumbre se relacionan con las normas ambientales, el tema indgena (en especial respecto a la aplicacin del Convenio 169), la forma de aplicacin de la Ley de Bosque Nativo y el desarrollo de proyectos novedosos (ej: geotrmicos elicos, solares) La interpretacin de la normativa es otro problema recurrente, constatndose criterios que difieren entre s segn la regin u organismo pblico. Ello favorece la discrecionalidad de los evaluadores y una tendencia a aplicar criterios que van ms all del espritu de la norma, lo cual retrasa y entorpece las tramitaciones, especialmente en materia ambiental. La falta de coordinacin es otro aspecto relevante, resultando crtico, por ejemplo, la carencia de rol protagnico de la autoridad ambiental, lo cual lleva a cada servicio a operar bajo sus propios parmetros. La falta de recursos y capacidades tcnicas del sector pblico, que aqueja a la mayora de los servicios, especialmente en regiones, lo que impide que los proyectos se vean con profundidad y ocasiona demora en los procesos. Tambin faltan recursos a la hora de fiscalizar, lo cual deriva en reiteradas infracciones a la legislacin ambiental. Los antecedentes incompletos y superficiales que presentan muchos solicitantes, lo cual dificulta y demora la tramitacin de permiso, y obliga a recurrir a frecuentes adendas. La falta de una visin preventiva de los efectos ambientales de los proyectos de empresas que consignan lo justo y necesario para obtener una RCA, incumpliendo muchas veces la normativa vigente y ocasionando desconfianza en el sector pblico. A veces ello va acompaado de elevada dependencia en asesores que no cuentan con la idoneidad y experiencia necesarias. Una influencia determinante de la percepcin pblica en la actitud que adoptan los servicios en la tramitacin de los permisos, lo cual muchas veces hace que la aprobacin
15
o rechazo de un proyecto no dependa de criterios tcnicos, sino ms bien de la agenda poltica de quien realiza las evaluaciones. La frecuente interposicin de recursos judiciales en contra de los proyectos, incluso una vez que ste ya se ha concedido, por ejemplo en el caso de las RCA. La judicializacin afecta la seguridad y certeza requerida para la realizacin de los proyectos.
Teniendo
en
cuenta
este
diagnstico,
se
proponen
las
siguientes
lneas
de
accin
encaminadas
a
facilitar
la
tramitacin
de
permisos,
adems
de
las
recomendaciones
realizadas
en
otros
captulos.
Seguir
completando
y
precisando
el
significado
y
la
forma
de
aplicacin
de
las
normas
ambientales
y
sectoriales,
incluyendo
la
simplificacin
de
procedimientos
y
la
preparacin
de
guas
aclaratorias.
Ello
debe
incluir,
entre
otros,
la
tarea
de
completar
el
diseo
de
normas
y
manuales
que
corresponde
al
SEA,
la
reglamentacin
de
la
consulta
a
pueblos
indgenas
(Convenio
169
de
la
OIT),
la
implementacin
de
la
reforma
legal
de
la
ley
de
concesiones
y
servidumbre
elctricas
y
el
reimpulso
de
la
Agenda
Proinversin
y
Competitividad
y
sus
diversas
iniciativas.
Velar
por
que
los
organismos
pblicos
interpreten
y
apliquen
correcta
y
de
manera
uniforme
las
normas,
en
coherencia
con
sus
objetivos.
Para
ello
se
requiere
jefes
de
servicios
tcnicamente
calificados
y
con
habilidades
directivas.
Tambin
se
deben
fortalecer
los
mecanismos
de
control,
sistemas
de
evaluacin
de
desempeo
y
transparencia
de
los
procesos,
de
modo
de
promover
un
comportamiento
responsable
(accountability)
de
los
reguladores.
Fortalecer
la
coordinacin
entre
los
servicios
pblicos,
de
modo
de
contar
con
una
accin
pblica
eficaz
y
expedita.
Ello
incluye
instancias
que
renan
a
representantes
de
diversos
ministerios
o
servicios,
a
nivel
nacional
y
regional.
Asimismo
se
requiere
coordinacin
entre
distintas
regiones
para
aunar
criterios
y
aprovechar
mejor
los
recursos
disponibles.
Un
rol
esencial
le
cabe
al
SEA,
como
coordinador
de
servicios
involucrados
en
el
SEIA.
La
urgencia
del
desafo
elctrico
justifica
la
creacin
de
una
mesa
sectorial
abocada
especficamente
a
facilitar
el
desarrollo
de
los
proyectos
de
inversin
en
esta
rea.
Dotar
de
adecuados
recursos
humanos
y
financieros
para
que
los
servicios
pblicos
puedan
cumplir
las
obligaciones
que
le
impone
la
ley
es
el
principal
desafo
en
los
prximos
aos.
El
establecimiento
de
una
frondosa
normativa
ambiental
y
sectorial
no
ha
estado
acompaado
del
fortalecimiento
de
las
instituciones
pblicas.
Las
acciones
deben
incluir
la
designacin
de
cuerpos
directivos
altamente
competentes,
el
establecimiento
de
mecanismos
de
control
y
evaluacin
de
desempeo,
un
programa
de
reforzamiento
del
personal
de
instituciones
crticas
basado
en
un
estudio
de
requerimientos,
un
plan
de
capacitacin
y
entrenamiento
de
los
funcionarios
involucrados
en
la
evaluacin
y
fiscalizacin
de
proyectos
elctricos,
sistemas
de
16
seleccin, desvinculacin e incentivos, creacin de unidades especializadas que puedan apoyar a diversas regiones y la asignacin de recursos para contratar asesoras o servicios externos necesarios para el buen desempeo de las funciones pblicas. Mejorar la calidad de las solicitudes presentadas por los inversionistas, de modo de facilitar su tramitacin expedita, teniendo en cuenta que el desarrollo de buenos proyectos es una responsabilidad compartida. Ello se ver fortalecido con mecanismos que permiten un rechazo temprano de solicitudes que no cumplen requisitos mnimos (como en el nuevo reglamento ambiental) y la contratacin en las empresas elctricas de personal con conocimiento, experiencia y compromiso en materias ambientales. Limitar los incentivos para judicializar los conflictos asociados a los proyectos de inversin, lo cual se ver favorecido al tener reglas ms claras y precisas. Adicionalmente se propone avanzar en el establecimiento de instancias especializadas de resolucin de conflictos, mecanismos que limiten la discrecionalidad de reguladores y jueces, incluyendo sistemas de evaluacin de desempeo, y normas que desestimulen la presentacin de demandas especulativas o temerarias, como asimismo, la adopcin de medidas precautorias que paralicen proyectos correctamente realizados.
Sistemas
de
transmisin
elctrica
La
reactivacin
de
las
inversiones
en
centrales
generadoras
de
base
exige
resolver
a
su
vez
los
obstculos
que
enfrenta
la
expansin
de
los
sistemas
de
transmisin,
entre
los
cuales
se
incluyen:
la
extensin
excesiva
de
los
plazos
de
aprobacin
y
ejecucin
de
nuevas
lneas
y
subestaciones,
mecanismos
engorrosos
para
establecer
servidumbres
y
negociar
compensaciones
con
los
propietarios
de
los
terrenos
afectados,
y
la
oposicin
ciudadana
a
algunos
proyectos
especficos.
Las
consecuencias
de
este
problema
para
los
consumidores
son
mltiples.
En
el
corto
plazo,
se
observa
que
los
precios
de
la
electricidad
en
el
SIC
se
encuentran
desacoplados
por
cuellos
de
botella
en
los
sistemas
de
transmisin.
Esto
significa
que
el
precio
en
el
norte
del
SIC
norte
es
muy
superior
al
del
centro,
el
que
a
su
vez
es
muy
superior
al
del
sur
del
SIC.
En
los
prximos
aos
probablemente
sobrar
energa
barata
desde
Charra
al
sur,
la
que
no
podr
ser
transportada
a
la
zona
centro
y
norte
del
sistema,
hasta
en
tanto
no
entren
en
servicios
las
nuevas
lneas
licitadas.
En
el
largo
plazo,
pueden
ver
dificultada
su
concrecin
importantes
proyectos
energticos
que
aumentaran
la
oferta
e
incrementaran
la
competencia
a
travs
de
la
entrada
de
nuevos
actores
al
mercado
de
la
generacin.
Un
paso
positivo
en
la
facilitacin
del
desarrollo
de
proyectos
que
amplen
la
oferta
de
transmisin
es
el
acuerdo
legislativo
en
torno
al
proyecto
de
ley
sobre
concesiones
y
servidumbres
de
transmisin
elctrica.
Dicha
iniciativa
permitir
agilizar
diversos
trmites
relacionados
con
el
desarrollo
de
ese
tipo
de
proyectos,
en
la
medida
que
se
cumplan
los
nuevos
plazos
establecidos
para
la
tramitacin
de
diversos
permisos
y
procedimientos.
17
Sin embargo hay temas pendientes. Uno de ellos es el establecimiento de franjas de servidumbre en zonas del pas en que la accin de un inversionista actualmente se ve fuertemente limitada. El Proyecto de Carretera Elctrica contiene el concepto de Franjas Troncales, las que pueden hacer ms viables futuros proyectos que cruzan zonas de alta complejidad social (como por ejemplo, la Lnea 500kV Charra-Puerto Montt). Los plazos necesarios para contar con una lnea de transmisin troncal, desde el momento en que se adjudica la obra hasta su puesta en servicio, son cada vez ms largos. El plazo de construccin es relativamente acotado (alrededor de tres aos) aunque depende de la extensin y de las zonas geogrficas que abarque un nuevo sistema de transmisin. En cambio, os plazos de tramitacin son elevados e inciertos, especialmente en lo relativo a la obtencin los derechos de paso (servidumbres) y la aprobacin del Estudio de Impacto Ambiental, donde intervienen distintas instancias gubernamentales. El desarrollo del sistema de transmisin en base a horizontes breves de planificacin tiene claros impactos negativos desde un punto de vista ambiental y tambin social y econmico. Esto por cuanto se trata de un sector con grandes economas de escala en que unas pocas lneas de mayor capacidad podran reemplazar a muchas de menor capacidad, a menor costo. Adems, con este reemplazo se evita la tramitacin y el pago de mltiples servidumbres de paso, y la intervencin ambiental de mltiples reas, transmitiendo la misma potencia que podra hacerse con slo una lnea. Un tema de gran relevancia a ser abordado con un esquema de colaboracin pblico-privada es el desarrollo de los trazados que se requerirn para las nuevas lneas de transmisin troncales de gran potencia, con una visin de largo plazo. El desarrollo del prximo Estudio de Transmisin Troncal (ETT) debera considerar un proceso de planificacin en base a escenarios energticos que permita identificar las diversas alternativas de generacin (considerando tecnologa, localizacin y fecha probable de entrada) para cubrir el crecimiento esperado de la demanda elctrica. Se debe incluir la posibilidad de que los trazados de nuevas lneas troncales permitan conectar recursos de energas renovables no convencionales (ERNC) localizados en zonas alejadas del trazado del sistema troncal actual. En funcin del contexto descrito, se formulan las siguientes propuestas para ser consideradas en un proyecto de ley sustitutivo o complementario al de Carretera Pblica Elctrica: 1. Recuperar el concepto de Estudio de Franja Troncal (EFT), contratado por el Estado para definir los trazados de nuevas lneas troncales y algunas radiales, pudindose declarar que algunos proyectos son de inters pblico. 2. La planificacin de nuevas lneas troncales debe considerar holguras suficientes para perodos de planificacin de a lo menos 20 aos, teniendo en cuenta el inters nacional y el potencial de desarrollo energtico de cada zona.
18
3.
Dichas holguras debieran ser financiadas con algn mecanismo de estampillado (i.e. por la demanda) y el cobro a las centrales que se conecten conforme ello se de en el tiempo. Establecer un mecanismo de participacin ciudadana anticipada para validar los nuevos trazados a nivel de las comunidades y de la sociedad. Velar que la concesin o la franja de servidumbre sea suficientemente flexible para que las ampliaciones (cambio de conductores o adicin de segundos circuitos) no impliquen una renegociacin ntegra de la servidumbre de paso. Permitir que los decretos de concesin de transmisin permitan que un porcentaje de las torres se puedan relocalizar dentro de una cierta distancia, o alternativamente, mover dentro de un rea buffer medioambiental previamente aprobado.
4. 5.
6.
Licitaciones
de
suministros
para
consumos
posteriores
a
2020
Si
bien
las
medidas
recomendadas
en
el
documento
permitirn
reactivar
las
inversiones
en
centrales
de
generacin
de
base
para
satisfacer
el
crecimiento
de
toda
la
demanda,
tanto
de
clientes
libres
como
de
clientes
regulados,
en
esta
seccin
se
aborda
especficamente
esta
ltima
a
travs
de
propuestas
de
perfeccionamiento
de
las
licitaciones
de
suministro
de
las
empresas
distribuidoras.
Dada
la
magnitud
del
consumo
involucrado,
las
licitaciones
para
cubrir
los
consumos
regulados
de
las
empresas
distribuidoras
(EEDD)
que
se
originarn
a
partir
de
2020
pueden
jugar
un
papel
fundamental
en
la
reactivacin
de
las
inversiones
en
centrales
generadoras
de
base
(y
de
otro
tipo)
y
el
fortalecimiento
de
la
competencia
en
el
sector,
a
travs
de
la
llegada
de
nuevos
entrantes.
Dichas
licitaciones
debieran
ser
convocadas
en
el
corto
plazo,
en
atencin
a
los
largos
perodos
que
hoy
toma
el
desarrollo
de
nuevos
proyectos
de
generacin
de
gran
escala.
Sus
objetivos
deberan
ser:
(i)
cubrir
la
demanda
no
contratada
de
las
EEDD
desde
2020
en
adelante,
(ii)
estimular
y
facilitar
la
inversin
en
nueva
capacidad
de
generacin,
especialmente
la
de
base,
pero
tambin
de
otros
tipos,
que
comience
a
operar
partir
de
2020,
y
(iii)
estimular
la
competencia
por
la
va
de
facilitar
la
llegada
de
nuevos
entrantes
al
mercado
de
la
generacin.
El
volumen
de
energa
a
ser
cubierto
por
las
licitaciones
originadas
a
partir
del
2020
ser
de
gran
magnitud,
alcanzando
una
potencia
equivalente
que
podra
variar
entre
6.000
a
7.000
MW
a
mediados
de
la
prxima
dcada,
dependiendo
del
xito
que
tengan
las
licitaciones
actualmente
en
curso
para
abastecer
la
demanda
originada
entre
2014
y
2020.
Esta
capacidad
deber
ser
provista
en
gran
medida
por
centrales
que
entregan
energa
de
base,
puesto
que
el
consumo
de
las
distribuidoras
se
distribuye
a
lo
largo
de
las
24
horas
del
da.
19
Las
licitaciones
deberan
considerar
bloques
de
energa
con
distinta
duracin.
Una
parte
sustantiva
de
los
bloques
debera
ser
de
15
aos,
el
mximo
contemplado
en
la
ley,
pues
los
contratos
de
suministro
de
combustible
(en
particular
el
GNL)
y
financiamiento
de
las
inversiones
son
ms
ventajosos
cunto
ms
largos
son.
Otra
parte
debera
tener
una
duracin
de
entre
5
a
10
aos,
pues
la
renovacin
sucesiva
de
contratos
favorece
la
entrada
de
nuevos
competidores
y
precios
ms
atractivos,
si
existe
exceso
de
capacidad.
Deberan
ofrecerse
bloques
de
distinta
dimensin,
de
modo
de
atraer
inversiones
de
pequeo
y
gran
tamao,
entre
50
y
2.400
GWh
al
ao.
Los
bloques
ms
pequeos
deberan
ser
sumables.
Dado
el
inters
en
atraer
nuevas
inversiones
en
centrales
de
base
eficientes,
se
propone
que
excepcionalmente
el
oferente
adjudicado
pueda
indexar
su
oferta
por
un
perodo
limitado
segn
la
evolucin
del
precio
spot,
si
por
razones
ajenas
a
su
voluntad
se
retrasa
la
entrada
en
operacin
de
su
central.
Ello
le
permitira
abastecer
la
energa
comprometida
con
compras
en
el
mercado
spot.
El
perodo
excepcional
podra
durar
hasta
12
o
hasta
18
meses.
Esta
opcin
debera
estar
sujeta
a
la
ocurrencia
y
verificacin
de
causales
especficas,
la
aprobacin
de
un
ente
independiente
(por
ejemplo,
el
Panel
de
Expertos)
y
una
multa
proporcional
a
la
energa
comprometida
de
modo
que
el
beneficiado
no
pueda
lucrar
de
esta
opcin
y
por
el
contrario
tenga
que
pagar
un
costo.
Este
mecanismo
puede
ser
esencial
para
conseguir
la
llegada
de
nuevos
entrantes
que
no
tienen
la
posibilidad
de
los
incumbentes
de
cubrir
sus
compromisos
con
otras
centrales
en
caso
que
aquella
destinada
al
contrato
de
suministro
se
atrase
en
su
entrada.
Teniendo
presente
que
es
posible
que
las
licitaciones
pueden
tener
un
xito
parcial,
se
recomienda
disear
un
mecanismo
que
regule
la
forma
de
cubrir
los
suministros
de
distribuidoras
son
contrato.
En
tal
sentido
cabe
considerar
el
artculo
3
transitorio
contenido
en
la
Ley
20.018
de
19.05.2005
Tambin
es
conveniente
que
las
proyecciones
de
demanda
consideradas
en
las
licitaciones
sean
realistas
y
estn
respaldadas
por
estadsticas
histricas
y
estudios
especializados;
de
esta
forma
se
permite
que
los
oferentes
puedan
evaluar
adecuadamente
el
riesgo
del
compromiso
asumido.
Asimismo
se
recomienda
desincentivar
la
sobrecontratacin
suministros
de
las
empresas
distribuidoras
(por
encima
de
la
demanda
esperada),
pues
ello
encarece
el
precio
de
las
ofertas
y
bloquea
energa
que
puede
reasignarse
a
otras
distribuidoras
o
clientes
libres.
Un
anlisis
especial
merecen
algunas
propuestas
destinadas
a
facilitar
la
participacin
de
centrales
ERNC
que
proveen
energa
en
forma
intermitente
o
variable
en
las
licitaciones.
Algunos
han
propuesto
que
los
oferentes
slo
se
comprometan
con
volmenes
mensuales
de
energa,
sin
comprometer
potencia.
Ello
los
liberara
de
la
necesidad
de
intermediar
en
el
mercado
spot
para
compensar
las
diferencias
entre
la
energa
comprometida
y
la
curva
de
oferta
efectiva
de
energa
de
sus
centrales.
El
gran
problema
de
esta
solucin
es
que
no
compromete
a
los
oferentes
a
abastecer
la
demanda
del
consumo
de
acuerdo
a
su
curva
de
carga,
que
es
la
esencia
de
los
contratos
de
20
suministro. Abastecer una demanda segn su curva de carga tiene intrnseco el costo de intermediar en el mercado spot los sobrantes y dficits de generacin respecto del volumen demandado. El precio de esta obligacin no puede compararse con el precio ofrecido por un suministro sin exigencias horarias. Si la licitacin garantiza la asignacin de contratos a los oferentes de energa intermitente al precio ofertado en sus horas de suministro, entonces aquellos oferentes que garantizan el suministro en las horas faltantes tendrn que cubrir los desbalances entre compromisos y disponibilidad de energa de las primera a un precio desconocido (el precio spot). Ello las llevar a penalizar su oferta por encima de su costo eficiente de produccin. Los mayores perjudicados sern los clientes finales quienes probablemente debern pagar un precio agregado ms alto. Por lo tanto, se estima que en su esencia el sistema actual debe mantenerse, por cuanto permite comparar ofertas de un mismo producto. Ello sin perjuicio de explorar vas para que tecnologas de entrega variables o intermitente (por ejemplo fotovoltaica o elica) puedan complementarse mutuamente y con otras tecnologas para tender a aplanar su curva de entregas y as participar en los bloques licitados por las distribuidoras. En tal caso no debe favorecerse ciertas tecnologas en detrimento de otras. Una posibilidad es un esquema en que los interesados deban hacer ofertas por bloques horarios predefinidos y tambin ofertas por las 24 horas del da, segn el perfil de demanda de las distribuidoras. Estas debern buscar la combinacin de ofertas que permita llenar la curva de demanda, minimizando el costo agregado de suministro. De este modo se podran aprovechar las oportunidades de complementacin entre ERNC, pero slo si efectivamente mejoran los resultados globales de la licitacin. Todos los generadores adjudicados deben asumir la varianza en el consumo real de la distribuidora versus el proyectado, en proporcin a su participacin en el volumen total adjudicado en cada bloque horario.
21
1. Introduccin
Este
es
el
segundo
informe
de
un
estudio
encargado
por
la
Confederacin
de
la
Produccin
y
el
Comercio
(CPC)
con
el
objeto
de
proponer
una
agenda
destinada
a
reactivar
la
inversin
en
grandes
centrales
generadoras
de
base
en
el
Sistema
Interconectado
Central
(SIC).
Dichas
centrales
son
esenciales
para
el
funcionamiento
continuo
y
eficiente
de
un
sistema
elctrico,
pues
permiten
proveer
grandes
bloques
de
energa
en
forma
constante
y
a
relativo
bajo
costo
de
generacin.
Normalmente
en
el
SIC
esta
funcin
ha
sido
satisfecha
por
centrales
hidroelctricas,
termoelctricas
a
carbn,
plantas
de
ciclo
combinado
que
emplean
gas
natural
y
algunos
aportes
de
generacin
en
base
a
biomasa.
A
futuro
se
podran
eventualmente
sumar
centrales
geotrmicas,
plantas
nucleoelctricas
o
sistemas
que
combinen
fuentes
discontinuas
de
electricidad
(por
ejemplo,
plantas
elicas
o
solares)
con
unidades
de
almacenamiento
de
energa.3
1.1
Diagnstico
En
el
primer
informe
se
realiz
un
diagnstico
de
las
dificultades
que
actualmente
existen
para
desarrollar
grandes
proyectos
de
generacin
de
base.
La
fuerte
disminucin
en
el
ritmo
de
inversiones
estn
incidiendo
en
un
notable
y
alarmante
aumento
de
los
precios
de
la
electricidad,
una
creciente
dificultad
de
las
empresas
distribuidoras
y
los
grandes
clientes
para
renovar
sus
contratos
de
suministro
elctrico
y
una
gran
incertidumbre
sobre
la
forma
de
satisfacer
la
demanda
futura,
una
vez
que
se
cope
la
capacidad
existente
y
en
construccin.
La
paralizacin
del
proceso
de
inversin
en
generacin
elctrica
se
percibe
como
una
de
las
principales
amenazas
al
crecimiento
futuro
y
competitividad
de
la
economa
chilena.
Se
seal
que
el
problema
no
es
la
falta
de
inters
por
invertir,
sino
la
creciente
dificultad
para
concretar
proyectos,
debido
especialmente
a
la
creciente
oposicin
ambiental
y
ciudadana
que
enfrentan.
En
el
mejor
de
los
casos
los
proyectos
se
logran
ejecutar
con
largos
retrasos
respecto
a
las
fechas
inicialmente
programadas
o
simplemente
se
paralizan
por
decisiones
administrativas,
polticas
o
judiciales.
La
judicializacin
es
un
fenmeno
creciente,
que
afecta
a
todos
los
tipos
de
proyectos
-grandes
y
chicos,
trmicos
y
renovables-
en
todo
el
territorio.
Desde
que
se
escribi
el
primer
informe
(hace
dos
meses)
el
escenario
de
judicializacin
contina
complejizndose:
los
tribunales
revocaron
la
autorizacin
ambiental
de
la
Central
Punta
Alcalde.
3
Las centrales de base son complementadas con centrales que proveen energa a bajo costo, pero en forma discontinua, dentro de las cuales se incluyen normalmente plantas hidroelctricas de pasada y, en forma creciente, centrales elicas o solares. Finalmente se utilizan tambin unidades capaces de proveer energa en forma variable, ya sea para satisfacer demanda de punta o para servir como plantas de respaldo, entre las cuales destacan las unidades termoelctricas alimentadas con petrleo, las que tienen un alto costo variable de operacin, pero un bajo costo de inversin (o potencia).
22
Las
principales
causas
de
la
creciente
oposicin
que
enfrentan
los
proyectos
son:
[1]
Una
creciente
prdida
de
confianza
en
la
institucionalidad
y
un
malestar
por
la
falta
de
espacios
de
participacin
ciudadana.
Todo
esto,
en
un
contexto
de
desinformacin
de
la
ciudadana
sobre
materias
energticas
y
ambientales.
A
su
vez,
la
ciudadana
est
ms
empoderada,
participativa
y
preocupada
del
cuidado
del
medioambiente
y
se
organiza
y
moviliza
para
oponerse
a
los
proyectos
que
considera
tienen
impactos
ambientales
negativos.
[2]
Comunidades
locales
menos
dispuestas
a
aceptar
inversiones
que
tienen
una
distribucin
geogrfica
inequitativa
de
sus
costos
y
beneficios.
Asimismo,
hay
grupos
de
opinin
que
exceden
el
mbito
local
y
que
se
oponen
por
otros
motivos
al
desarrollo
de
ciertos
tipos
de
generacin.
[3]
Una
creciente
competencia
por
el
uso
del
territorio
entre
distintos
fines
productivos
y
de
preservacin.
Esta
situacin
se
hace
ms
compleja
por
la
ausencia
de
un
sistema
coherente,
participativo
y
legitimado
de
ordenamiento
territorial.
Existe
en
cambio
un
gran
desorden
y
traslapo
de
instrumentos
y
competencias,
con
las
consecuentes
ineficiencia,
incertidumbre
y
conflictos.
Los
conflictos
se
han
potenciado
por
una
percepcin
de
debilitamiento
institucional
que
surge
de
acciones
de
la
autoridad
poltica
y/o
de
los
tribunales
que
se
contradicen
o
interfieren
con
decisiones
administrativas
y
permisos
otorgados.
Asimismo,
esta
situacin
se
ha
exacerbado
por
un
dficit
de
liderazgo
poltico
capaz
de
plantear
a
la
ciudadana
cules
son
las
opciones
energticas
disponibles
y
conducir
al
pas
en
esta
materia.
En
la
prctica
se
est
deteniendo
el
desarrollo
de
la
generacin
basada
en
los
abundantes
recursos
hdricos
de
que
goza
pas,
como
asimismo,
de
la
fuente
de
energa
que
le
sigue
en
costos,
como
es
el
carbn.
Ello
est
significando
pasar
de
costos
medios
de
desarrollo
de
alrededor
de
USD
80-90
por
MWh
a
un
valor
en
torno
a
USD
120-130
por
MWh,
en
el
supuesto
que
se
consiga
expandir
la
oferta
en
base
a
centrales
que
usan
gas
natural.
Es
decir,
sin
plena
conciencia
de
ello,
la
sociedad
chilena
est
debiendo
asumir
un
sobrecosto
de
alrededor
de
un
50%
en
el
valor
del
suministro
elctrico,
lo
que
no
slo
afectar
la
cuenta
de
la
electricidad
de
millones
de
hogares
sino
tambin
la
competitividad
industrial
y
minera
del
pas.
El
mayor
costo
aplicado
al
volumen
total
de
generacin
del
SIC
equivale
a
ms
de
USD
2.000
millones
anuales,
que
debern
ser
soportados
por
los
clientes
finales,
sean
estos
residenciales
o
industriales.
De
acuerdo
a
un
reciente
estudio,
a
causa
de
la
coyuntura
energtica,
el
pas
estara
perdiendo
casi
un
18%
de
la
inversin
privada,
un
8%
del
empleo
y
un
6%
del
PIB
entre
2012
y
2019.4
La
paralizacin
de
los
proyectos
de
generacin
de
base
dificultar
tambin
el
desarrollo
de
las
centrales
de
energas
renovables
no
convencionales
(ERNC)
no
obstante
los
avances
4
Impacto Econmico del Retraso en las Inversiones de Generacin Elctrica en Chile, Mayo 2013, realizado por los especialistas de la Universidad Alberto Hurtado, F. Fuentes y C. Garcia, y de Synex, R. Agurto y E. Skoknic.
23
tecnolgicos
y
los
acuerdos
polticos
que
se
estn
alcanzando
en
la
materia.
Dado
que
la
mayora
de
estas
centrales
proveen
energa
intermitente
y
con
bajo
factor
de
planta,
se
requerir
una
expansin
de
la
capacidad
de
plantas
hidroelctricas
de
embalse
o
unidades
trmicas
eficientes
que
sean
capaces
de
compensar
las
variaciones
en
la
generacin
ERNC.
Se
requiere
entonces
alcanzar
un
amplio
acuerdo
social
y
poltico
para
impulsar
una
agenda
destinada
a
reactivar
las
inversiones
y
concretar
en
breve
plazo
proyectos
de
centrales
generadoras
eficientes,
de
modo
de
posibilitar
un
desarrollo
sostenido
de
la
economa,
resguardando
el
medio
ambiente
y
asegurando
una
distribucin
equitativa
de
costo
y
beneficios
en
la
sociedad.
1.2
Proyecciones:
escenarios
de
generacin
2014-2020
En
el
primer
informe
se
presentaron
proyecciones
de
la
posible
evolucin
de
la
demanda
y
capacidad
de
generacin
en
el
SIC
hasta
el
2020.
En
el
mediano
plazo
(2013-2016)
la
situacin
oferta-demanda
se
percibe
un
poco
ms
relajada
que
en
los
ltimos
aos.
Salvo
que
se
prolongue
la
situacin
de
sequa
o
se
produzca
una
falla
prolongada
de
centrales,
el
promedio
de
los
precios
spot
debera
converger
al
costo
de
desarrollo
del
sistema,
al
menos
en
la
regin
centro-sur
del
SIC.
Ello
debido
a
que
se
conectaron
recientemente
1.000
MW
en
centrales
a
carbn
y
a
que
se
estn
incorporando
otros
900
MW
de
generacin
de
base,
incluyendo
120
MW
en
centrales
hidroelctricas
pequeas,
300
MW
en
centrales
hidroelctricas
medianas
que
haban
tenido
atrasos
en
su
construccin
,
320
MW
en
la
central
hidroelctrica
Angostura
y
150
MW
en
la
central
a
carbn
Guacolda
5
as
como
300
MW
en
ERNC
elicas,
solares
y
minihidro.
La
situacin
a
partir
de
2017
es
mucho
ms
preocupante
porque
no
est
claro
cundo
podrn
concretarse
nuevos
proyectos
hidroelctricos
o
termoelctricos
de
gran
tamao
o
la
interconexin
SIC-SING.5
Las
proyecciones
en
un
escenario
base,
asumiendo
que
las
centrales
Nueva
Renca,
Nuehuenco
1
y
Nehuenco
2
no
disponen
de
GNL,
que
las
centrales
hidroelctricas
de
Alto
Maipo,
Los
Cndores
y
uble
entran
en
operacin
con
solo
un
ao
de
atraso
el
2019,
2020
y
2021,
respectivamente,
y
que
la
interconexin
SIC-SING
est
disponible
recin
a
partir
del
ao
2020,
anticipan
precios
spot
muy
elevados
para
el
perodo
2017-2020,
aun
para
una
situacin
hidrolgica
promedio.
En
efecto,
el
precio
spot
de
energa
proyectado
para
hidrologa
promedio
alcanzara
valores
de
139
y
152
USD/MWh
en
los
aos
2018
y
2019
respectivamente,
los
que
exceden
largamente
los
precios
esperados
en
condiciones
de
equilibrio
oferta/demanda.
Para
hacer
frente
a
esta
coyuntura,
existe
la
posibilidad
de
que
las
centrales
de
ciclo
combinado
existentes,
que
no
han
contratado
el
uso
del
terminal
de
GNL
o
viabilizado
otras
alternativas
de
regasificacin
(Nehuenco
I
y
II
y
Nueva
Renca)
participen
en
el
mercado
de
suministro
elctrico
5
Esta incertidumbre involucra, entre otros, a los proyectos como Alto Maipo (hidroelctrico de 530 MW), Castilla (carbn de 2 x 350 MW en su etapa inicial), Punta Alcalde (carbn de 700 MW), Neltume (hidroelctrico de 480 MW) o la interconexin SIC-SING (entre 300 y 700 MW).
24
mediante
contratos
de
largo
plazo,
basado
tambin
en
compras
de
largo
plazo
de
GNL.
Adicionalmente,
se
podran
transformar
a
ciclo
combinado
los
ciclos
abiertos
de
Taltal
y
Candelaria.
El
uso
continuo
de
los
ciclos
combinados
existentes
permitira
movilizar
hasta
unos
1.000
MW
en
centrales
de
base
que
hoy
operan
con
petrleo
disel
y
solo
espordicamente
con
GNL
comprado
en
el
mercado
spot.
Las
proyecciones
de
precios
mejoran
considerablemente
si
se
considera
que
las
centrales
Nueva
Renca,
Nehuenco
1
y
Nehuenco
2
disponen
de
GNL
a
partir
del
ao
2015
a
un
precio
de
15
USD/MBTU.
En
los
dos
primeros
aos
se
supone
un
contrato
de
compra
de
GNL
take
or
pay
por
un
50%
de
la
capacidad
de
las
plantas
y
en
el
resto
del
periodo,
un
contrato
take
or
pay
por
un
80%
con
un
precio
del
GNL
de
12
US$/MBTU.
Asimismo
se
supone
un
retraso
de
un
ao
en
las
otras
obras
de
generacin.
En
este
escenario,
si
se
diera
una
hidrologa
media,
el
costo
marginal
promedio
anual
sera
de
dos
dgitos
para
todos
los
aos
de
la
serie,
salvo
2019
que
alcanzara
justo
el
valor
de
US$100/MWh.
Si
se
promedian
las
tres
estados
hidrolgicos
-
hmedo,
medio
y
seco
-
el
costo
marginal
promedio
solo
superara
los
US$100
el
ao
2019.
Se
observa
que
an
con
atraso
de
obras,
el
despacho
de
centrales
de
ciclo
combinado
con
GNL
produce
una
baja
relevante
de
los
costos
marginales.
Para
ello
se
requieren
condiciones
que
faciliten
la
contratacin
de
GNL
de
parte
de
las
empresas
generadoras.
Por
la
naturaleza
de
los
contratos
de
uso
del
terminal
y
las
caractersticas
de
los
contratos
de
compra
de
GNL,
sera
necesario
que
los
contratos
de
suministro
elctrico
se
efecten
mediante
contratos
de
largo
plazo.
En
consecuencia,
la
disponibilidad
de
contratos
de
largo
plazo
de
GNL
a
precios
competitivos
se
vislumbra
como
una
condicin
necesaria,
pero
no
suficiente,
para
cubrir
a
costos
razonables
la
demanda
del
SIC
hacia
el
2020.
Adicionalmente
se
requiere
que
se
construya
un
nmero
significativo
de
centrales
de
base
cuyo
inicio
o
concrecin
son
an
inciertos,
y
un
volumen
creciente
de
proyectos
ERNC,
consistente
con
las
metas
actualmente
previstas.
Ninguna
de
estas
condiciones
est
asegurada,
por
lo
que
este
escenario
podra
considerarse
optimista.
El
suministro
eficiente
de
la
demanda
que
se
originar
a
partir
del
2020
es
un
desafo
an
ms
complejo.
Exige
decisiones
de
inversin
que
debern
ser
tomadas
en
los
prximos
tres
aos,
lo
cual
a
su
vez
requiere
una
dinmica
de
aprobacin
ambiental,
gestin
pblica,
consenso
poltico
y
aceptacin
social
sobre
el
desarrollo
de
grandes
proyectos
hidroelctricos
y
termoelctricos
que
hoy
no
existe.
Las
ERNC
contribuirn
a
abastecer
dicha
demanda,
pero
no
sern
suficientes.
1.3
Acciones
de
corto
plazo:
licitaciones
de
suministro
de
distribuidoras
Dada la elevada proporcin que el consumo regulado tiene en la demanda total, las licitaciones de suministro de las empresas distribuidoras pueden contribuir a reactivar las inversiones en generacin de base. Por el contrario, su fracaso puede resultar en la aplicacin de criterios ad- hoc (no contemplados en la ley) que desincentivarn las inversiones y pondrn en riesgo el
25
modelo
elctrico6.
En
consecuencia,
en
el
primer
informe
se
formularon
recomendaciones
que
podran
contribuir
al
xito
de
dichas
licitaciones,
poniendo
el
foco
en
los
requerimientos
que
se
originarn
en
el
perodo
2014-2020,
ya
sea
por
crecimiento
de
la
demanda,
por
el
vencimiento
de
contratos
o
por
tratarse
de
suministros
que
hoy
no
tienen
contratos.
Segn
las
proyecciones
efectuadas,
en
el
perodo
2014-2020
los
contratos
de
las
distribuidoras
podran
satisfacerse
de
manera
econmica
(es
decir,
sin
tener
que
recurrir
a
petrleo
disel
en
centrales
de
ciclo
combinado
o
alternativas
an
ms
caras)
esencialmente
mediante
el
uso
de
gas
natural
en
las
centrales
de
ciclo
abierto
y
combinado
existentes.
Difcilmente
las
licitaciones
pueden
estimular
grandes
inversiones
que
estn
operativas
antes
que
concluya
ese
perodo.
Por
ello
se
formularon
propuestas
que
incentiven
a
los
generadores
que
cuenten
con
centrales
de
gas
natural
a
suscribir
contratos
de
suministro
y
regasificacin
de
GNL
competitivos
de
largo
plazo.
Ello
sin
perjuicio
de
estimular
la
participacin
de
generadores
que
puedan
aportar
otros
medios
eficientes
de
generacin,
incluyendo
ERNC.
Se
recomend
que
los
contratos
con
las
distribuidoras
se
extiendan
al
menos
hasta
el
2026
(inclusive)
para
que
los
oferentes
que
disponen
de
centrales
de
ciclo
combinado
puedan
respaldar
diez
o
ms
aos
de
operacin
con
contratos
de
suministro
de
GNL,
los
que
difcilmente
aportarn
gas
antes
de
2016.
Por
la
misma
razn
se
propuso
que
hasta
el
2016
los
interesados
tengan
la
opcin
de
indexar
el
precio
ofertado
de
acuerdo
a
la
evolucin
del
costo
marginal
en
lugar
de
emplear
los
indexadores
tradicionalmente
utilizados
(basados
en
los
costos
de
generacin
de
una
planta),
con
un
precio
techo
de
alrededor
de
US$
180/MWh
(costo
variable
de
operar
centrales
de
ciclo
combinado
con
diesel,
indexado
segn
el
valor
internacional
de
este
combustible).
De
esta
forma
se
aminora
el
riesgo
de
un
descalce
excesivo
entre
el
costo
de
adquirir
electricidad
en
el
mercado
spot
y
el
precio
de
venta
a
las
distribuidoras.
El
riesgo
para
los
clientes
finales
es
reducido,
no
solo
por
la
fijacin
de
un
precio
techo,
sino
porque
los
valores
esperados
de
los
costos
marginales
son
relativamente
bajos
en
los
prximos
tres
aos.
La
indexacin
alternativa
en
el
perodo
2014-16
debiera
ser
opcional,
pues
algunos
generadores
podran
preferir
un
indexador
tradicional
para
todo
el
perodo
de
la
licitacin.7
En
el
perodo
2017-2026,
se
recomend
volver
a
un
precio
fijo
indexado
segn
los
parmetros
que
corresponda,
debiendo
permitirse
que,
en
el
caso
de
las
centrales
de
ciclo
combinado,
los
precios
de
gas
natural
se
actualicen
mediante
indicadores
como
el
Henry
Hub,
el
Brent
o
el
indexador
en
base
a
los
precios
spot
del
GNL
publicados
por
Platts,
u
otros
organismos
similares.
Estos
indicadores
del
precio
del
gas
natural
tambin
pueden
ser
utilizados
para
indexar
las
ofertas
a
partir
de
2014.
6
Las recientes resoluciones de la SEC sobre la forma de cubrir suministros de empresas distribuidoras sin contrato son un ejemplo de este riesgo. Cabe sealar que los interesados en instalar centrales nuevas cuya construccin se puede concretar antes del 2016, como es es caso de algunos proyectos elicos o de energa solar, tambin pueden preferir la opcin de indexar a costo marginal, pasando a un indexador relacionado con el costo de generacin cuando ya tienen la planta operando.
26
Se
propuso
que
el
bloque
total
debiera
laminarse
en
sub-bloques
ms
pequeos
y
sumables,
de
manera
de
dar
la
posibilidad
de
participar
a
centrales
y
operadores
ms
pequeos,
incluyendo
ERNC
como
las
mini-hidro,
solares,
elicas
o
de
biomasa.8
Asimismo,
se
indic
que
a
los
interesados
deba
drseles
un
plazo
suficientemente
largo
para
que
puedan
negociar
sus
contratos
de
suministro
de
gas
de
largo
plazo
u
otros
combustibles,
o
tramitar
permisos
pendientes
antes
de
presentar
sus
ofertas
en
esta
licitacin.
1.4
Objetivos
y
contenido
del
presente
informe
El
propsito
de
este
segundo
informe
es
presentar
propuestas
que
contribuyan
a
impulsar
las
inversiones
en
grandes
centrales
generadoras
de
base
-de
empresas
existentes
y
nuevos
actores
-
con
un
horizonte
de
mediano
plazo,
las
que
son
indispensables
para
atender
la
demanda
que
se
originar
ms
all
del
2020.
Dichas
propuestas
incluyen
el
diseo
de
las
licitaciones
de
suministro
que
las
distribuidoras
requerirn
a
partir
de
ese
ao
y
abordan
tambin
otros
problemas
de
fondo
que
estn
obstaculizando
el
desarrollo
de
nuevos
proyectos
de
generacin.
El
objetivo
ltimo
es
contribuir
al
diseo
de
una
agenda
que
implique
un
nuevo
trato,
cuente
con
amplio
acuerdo
y
permita
reactivar
las
inversiones
que
el
pas
requiere
en
materia
de
generacin.
En
el
segundo
captulo
se
presentan
proyecciones
de
oferta
y
demanda
del
sistema
elctrico
chileno
en
el
perodo
2020-2030,
las
que
complementan
el
anlisis
efectuado
para
el
perodo
2014-2020
en
el
informe
1.
En
el
captulo
tercero
se
formulan
consideraciones
sobre
la
participacin
ciudadana
y
el
rol
de
la
autoridad
gubernamental
en
el
desarrollo
elctrico.
El
captulo
cuarto
presenta
recomendaciones
destinadas
a
distribuir
de
manera
ms
equitativa
los
beneficios
y
costos
asociados
a
los
proyectos
de
generacin
elctrica.
El
quinto
captulo
presenta
proposiciones
sobre
ordenamiento
territorial.
El
sexto
captulo
plantea
ideas
para
facilitar
la
tramitacin
de
permisos.
El
sptimo
captulo
se
aboca
a
las
complejidades
en
el
desarrollo
de
proyectos
de
transmisin
y
plantea
propuestas
orientadas
a
solucionarlas.
Finalmente
el
captulo
ocho
se
refiere
a
las
licitaciones
de
suministro
de
las
distribuidoras
para
los
consumos
posteriores
a
2020.
Por ejemplo un generador hidroelctrico de 10 MW de capacidad instalada podra tener una produccin contratable en torno a los 30 o 40 GWh anuales.
27
2.
Balance
de
energa
2020-2030
2.1 Introduccin
En
el
Primer
Informe
se
concluy
que
una
forma
de
abastecer
de
manera
econmica
de
energa
al
SIC
desde
el
presente
hasta
el
ao
2020
considera
las
siguientes
condiciones:
- Se
inicia
prontamente
la
construccin
de
algunos
proyectos
de
generacin
que
tienen
un
alto
grado
de
madurez,
tales
como
Alto
Maipo
y
Santa
Mara
2,
dos
proyectos
hidroelctricos
medianos
y
un
determinado
volumen
de
proyectos
ERNC.
- Se
realiza
en
2019
la
interconexin
SIC-SING.9
- Algunas
unidades
de
ciclo
combinado
existentes,
que
hoy
operan
con
disel
y
contratando
gas
natural
en
forma
ocasional,
establecen
contratos
de
largo
plazo
de
GNL
y
utilizan
el
terminal
de
Quintero
expandido,
pasando
a
operar
como
centrales
de
base.
9
La interconexin SIC-SING ha sido estudiada recientemente por la CNE y el Ministerio de Energa. Los resultados muestran beneficios importantes para la operacin de ambos sistemas en trmicos de: atenuar la variabilidad de los costos marginales en el SIC, la posibilidad de desarrollar centrales a carbn en el SING que estn autorizadas ambientalmente (caso de los proyectos de Infraestructura Energtica y Pacfico) y podran comercializar ms fcilmente su energa al sistema conjunto SIC-SING, el uso compartido de reserva, la posibilidad de respaldo mutuo en caso de fallas y la posibilidad de contar con potencia de base disponible en el SIC (ciclos combinados) frente a coyunturas de atrasos de centrales en el SIC. A ello se suma el poder agregar nuevos actores al mercado mayorista del SIC con el consiguiente aumento en los niveles de competencia en ese mercado. Adicionalmente la interconexin facilitara un mayor desarrollo de las ERNC y particularmente de tecnologas intermitentes como la solar PV, que puede ser regulada parcialmente en un sistema con embalses y de mayor tamao. A la fecha, la empresa GDF Suez (controlador de E.CL y del terminal de regasificacin de GNL de Mejillones) ha manifestado su inters en realizar esta interconexin a travs de una lnea en corriente alterna que se desarrollara, como lo establece la ley, de acuerdo a un esquema de open-season abierto a la participacin de terceros. La lnea conectara las subestaciones Cardones del SIC y Mejillones del SING. Se entiende que este proyecto podra aportar al SIC inicialmente generacin disponible en base a GNL, y posteriormente generacin a carbn de los proyectos de Infraestructura Energtica y otros. El costo de la lnea sera pagado por los generadores que firmen contratos de uso de la lnea. Por su parte el Gobierno ha sometido al Congreso un proyecto de ley que faculta a la CNE a declarar una interconexin como posible obra troncal, la que debera someterse al proceso de evaluacin de los Estudios de Transmisin Troncal (ETT) y de sus revisiones anuales por parte de los CDEC respectivos. Este proyecto representa una alternativa en el caso que el proyecto de Suez GDF no tenga xito, siendo improbable que se desarrollen dos interconexiones en paralelo. En trminos generales, se considera positiva la realizacin de una interconexin entre el SIC y el SING en el entendido que su conveniencia econmica incluyendo anlisis de riesgo y ventajas estratgicas - es efectiva. De concretarse, el proyecto GDF Suez, por ser un proyecto privado, debera cumplir necesariamente con el criterio de conveniencia econmico. El proyecto de iniciativa de la CNE debera en cambio respaldarse con un anlisis actualizado al momento de proponerse dicha interconexin.
28
En este captulo se analiza la forma cmo el crecimiento de la demanda de energa en el sistema integrado SIC+SING ser abastecido en el perodo 2020-2030, asumiendo que la interconexin entre ambos sistemas se ha concretado antes del inicio de dicho perodo. El anlisis se realiza en forma simplificada, partiendo del supuesto que al ao 2020 tanto la demanda del SIC como del SING se encuentran plenamente abastecidas en forma econmica (cuestin que, como hemos visto, est lejos de ser un escenario seguro). Al ao 2020 la capacidad instalada en centrales de base en el SING debiera exceder largamente su demanda, segn se proyecta en el Cuadro 1. En consecuencia, parte del excedente sera exportado inicialmente al SIC a travs de la interconexin entre ambos sistemas. Por su parte la capacidad instalada en el SIC al ao 2020 debiera estar aproximadamente adaptada a la demanda, si se dan los supuestos del Primer Informe que se traducen en los balances de energa y valores de costos marginales contenidos en l. Cuadro 1. Proyeccin Oferta Demanda en el SING 2020
Fuente: proyeccin de SYNEX Se debe aclarar que el balance que se presenta en este captulo no busca predecir la evolucin de los precios en el perodo de anlisis ni detallar la secuencia precisa de obras que sera recomendable realizar. Su objetivo es ms bien ilustrar los aumentos de capacidad instalada requeridos y el rol que pueden jugar distintas tecnologas y fuentes de energa en el abastecimiento de la demanda entre los aos sealados, dependiendo de las decisiones que se adopten. En particular, se desea apreciar el rol que podran jugar la generacin termoelctrica, la hidroelectricidad de mediano tamao, los grandes recursos hidroelctricos de Aysn y las ERNC. En el presente anlisis, la demanda total SIC+SING proyectada para los aos 2020 y 2030 se obtiene de la siguiente forma: Para el 2020 la demanda se obtiene a partir de la proyeccin del consumo de compaas distribuidoras y pequeas industrias, y de la proyeccin de consumo de grandes proyectos industriales y mineros. Para el primer grupo, la demanda se estima en base a un crecimiento anual del PIB de un 5%. En el caso de los grandes clientes, se asumen
29
crecimientos individuales de demanda para cada uno (en MW) de acuerdo a sus proyectos futuros. La demanda obtenida es similar a la considerada para el 2020 en el Primer Informe. Para el 2030 la demanda se obtiene sobre la base de suponer que se alcanza un consumo de electricidad per cpita similar al promedio de un conjunto de pases desarrollados que hoy tienen un producto interno bruto (PIB) cpita cercano al que se espera para Chile en ese ao: cerca de US$ 28.200 (en dlares del ao 2000), lo cual supone un crecimiento anual del PIB per cpita de aproximadamente un 4%. Ese consumo alcanza aproximadamente 8.000 kWh per cpita, que se puede comparar con los 3.700 kWh per cpita que Chile tiene en la actualidad. La informacin bsica fue obtenida de la AIE y la poblacin estimada para 2030 es de 19.6 millones de habitantes. Estas proyecciones de consumo incluyen los efectos esperados de una poltica de incentivo a la eficiencia energtica.
La demanda proyectada en el SIC+SING llegara as a unos 99 TWh en 2020 y a 149 TWh en 2030, en tanto que la generacin neta requerida sera de 101 TWh y 152 TWh respectivamente. Por consiguiente en la dcada el crecimiento del consumo anual alcanzar una cifra en torno a los 51 TWh. Ello implica una tasa media de crecimiento de 4.1% anual, menor que la histrica, por efecto de la saturacin progresiva del consumo especfico, entre otras razones, por una mayor eficiencia energtica y el cambio paulatino de nuestra economa a formas menos intensivas de uso de la electricidad. En las siguientes secciones se analiza la contribucin que las distintas formas de energa podran hacer para abastecer el mayor consumo que, como se dijo, en 2030 ser 51 TWh superior al consumo de 2020. 2.2 Escenario de Referencia En esta seccin se describe el desarrollo de la oferta que permite satisfacer la demanda proyectada de manera eficiente, cumpliendo con la meta ERNC del 20% en 2025, recientemente acordada en el Congreso Nacional. Se supone que el pas es capaz de implementar las medidas y lograr los acuerdos necesarios para viabilizar los proyectos energticos requeridos, en la medida que estos cumplan con todas las regulaciones pertinentes. 2.2.1 Contribucin de las ERNC Dadas las disposiciones legales vigentes que establecen metas para la participacin de este tipo de energas en la matriz de generacin, cualquier proyeccin que se haga debe comenzar por despejar la oferta que ser posible obtener de ellas, antes de atender a lo proveniente de las energas de base y de respaldo o de peaking. La ley de fomento a las ERNC (Ley N20.257) estableci a partir del ao 2007 un mecanismo que obliga a los comercializadores de energa (generadores y distribuidores que venden mediante contratos de suministro) a que una proporcin creciente de sus ventas sea satisfecha con
30
energa
proveniente
de
ERNC.
Esta
proporcin
se
aplica
a
los
contratos
establecidos
a
partir
de
agosto
2007
y
debe
alcanzar
un
10%
el
ao
2024.
Este
mecanismo,
sumado
a
los
altos
precios
de
la
energa
elctrica,
principalmente
en
el
mercado
spot,
y
el
desarrollo
tecnolgico,
han
impulsado
un
fuerte
desarrollo
de
las
ERNC
en
los
ltimos
aos.
Los
costos
de
desarrollo
de
las
centrales
minihidro
y
biomasa
son
tpicamente
inferiores
a
los
precios
imperantes
en
el
mercado
elctrico,
lo
que
ha
permitido
su
desarrollo
autnomo
sin
necesidad
de
apoyos
explcitos.
En
el
caso
de
las
ERNC
de
tecnologas
de
generacin
intermitente,
incluyendo
la
elica
y
solar
fotovoltaica
(PV),
donde
nuestro
pas
cuenta
con
un
potencial
importante,
sus
costos
han
ido
bajando
progresivamente
y
en
la
actualidad
varios
de
estos
proyectos
estn
resultando
competitivos.
A
julio
de
2013,
la
capacidad
instalada
en
ERNC
asciende
a
1.051
MW,
de
los
cuales
el
97.6%
est
en
el
SIC+SING.
Estos
proyectos
actualmente
estn
aportando
en
torno
al
6%
de
la
generacin
al
sistema
SIC+SING.
Hasta
fines
de
2014,
en
el
SIC+SING
entrarn
en
operacin
unos
600
MW
de
proyectos
elicos
y
solares
actualmente
en
construccin,
lo
que
significar
una
inyeccin
adicional
del
orden
de
1.500
GWh/ao,
llegndose
a
una
capacidad
de
inyeccin
anual
de
energa
de
las
ERNC
de
unos
5.200
GWh.
En
el
siguiente
cuadro
se
muestra
el
potencial
de
proyectos
ERNC
que
podran
desarrollarse
en
el
mediano
y
largo
plazo.
Hay
adems
de
aquellos
en
operacin
y
en
construccin,
8.660
MW
que
ya
cuentan
con
aprobacin
ambiental
y
otros
4.221
MW
en
proceso
de
calificacin
en
el
Sistema
de
Evaluacin
Ambiental.
En
ambos
casos,
este
potencial
es
principalmente
elico
y
solar,
sobre
el
90%
(23
TWh
de
energa
anual).
Cuadro
2.
Estado
Actual
de
Proyecto
ERNC
en
Chile
Estado
de
Proyectos
ERNC
(MW)
Tipo
Biomasa
Elica
Mini-Hidro
Solar
Geotermia
TOTAL
(*)
Operacin 428 302 323 3.5 1.056(*)
Construccin (MW) 24 391 38 75 528
RCA aprobada, sin construir 106 3.939 282 4.216 120 8.663
En calificacin 26 1.657 141 2.397 4.221
Incluye 5 MW solares y elicos aislados. Fuente: Reporte CER, agosto 2013.
Sin embargo, dada la variabilidad e intermitencia de la generacin de las fuentes elicas y solar fotovoltaica, la capacidad econmica y tcnica de absorcin de estas tecnologas est limitada y no podr sostenerse completamente por las siguientes razones:
31
- -
En funcin de estos elementos de anlisis, y considerando el impacto de la entrada en vigencia de la iniciativa legal 20/25 (20% de ERNC al ao 2025), se proyecta que la evolucin esperada de la instalacin de centrales ERNC podra ser como indica el siguiente cuadro: Cuadro 3. Instalacin ERNC actual y proyectada a mediano/largo plazo [MW] Tecnologa 2014 2020 2025 2030 Mini-hidro 240 440 870 1.080 Biomasa 290 340 370 400 Geotermia 0 80 360 640 Elica 690 1.720 2.140 2.940 Solar PV 230 1.110 2.760 3.360 Solar CSP 0 100 200 500 Total 1.450 3.790 6.700 8.920 En este ejercicio se observa que la mayor parte de la expansin de ERNC derivara de la instalacin de centrales elicas y solares PV, debido a que representan el mayor potencial realizable. La evolucin de la geotermia se ha estimado en base a la apreciacin de personas y empresas que estn explorando dicho recurso y por lo tanto estimamos que es una proyeccin realista para este tipo de tecnologa.
Si se produce una sobreinversin el precio spot caer fuertemente en el bloque de horas de mayor produccin alcanzando eventualmente el costo variable de la generacin a carbn- impactando negativamente la rentabilidad de los mismos proyectos ERNC y de otros potenciales; Se podra producir una congestin en segmentos de los sistemas de transmisin, lo cual acentuara la reduccin de los precios spot locales en las horas de mayor produccin; La sobreinversin podra afectar la economa de las centrales de base, gatillando su postergacin, lo cual producira un alza en los costos marginales de los bloques horarios en que no hay generacin elica ni solar, impactando negativamente el costo elctrico agregado (ver explicacin en captulo 8 sobre licitaciones de suministro de las EEDD); La introduccin de volmenes importantes de generacin intermitente puede acarrear problemas en la operacin de los sistemas elctricos debido a la necesidad de que las centrales termoelctricas absorban y regulen la variabilidad de este tipo de generacin. En otros mercados, ello ha implica la operacin de las unidades termoelctricas a carbn o gas natural en rangos de baja eficiencia, variaciones bruscas de potencia e incluso un rgimen crnico de partidas y detenciones frecuentes, lo que implica altas tasas de fallas y costos de mantenimiento que crecen exponencialmente.
32
La
energa
anual
correspondiente
a
las
potencias
en
ERNC
indicadas
son
12
TWh
en
2020
y
34
TWh
en
2030.
Consecuentemente,
entre
2020
y
2030,
suponiendo
que
se
han
resuelto
las
dificultades
que
han
puesto
en
jaque
la
materializacin
de
muchos
proyectos10,
el
aporte
anual
neto
de
las
ERNC
podra
incrementarse
en
unos
22
TWh,
equivalente
a
un
43%
del
crecimiento
de
la
demanda
en
ese
perodo.
Este
aporte
slo
contiene
una
pequea
proporcin
que
puede
calificarse
como
energa
de
base.
Las
limitaciones
tcnicas
que
determinan
que
el
aporte
de
estas
energas
no
pueda
ser
superior
en
el
perodo
2020-2030
podran
superarse
en
caso
que
se
desarrollen
de
manera
competitiva
tecnologas
como
la
solar
de
concentracin
(con
acumulacin),
o
bien
una
mayor
capacidad
hidroelctrica
de
embalse
en
el
sistema
que
permita
absorber
la
variabilidad
y
la
intermitencia
de
las
ERNC
de
mayor
potencial
en
Chile.
Asimismo,
las
limitaciones
tcnicas
en
general
no
aplican
a
ciertos
tipos
de
ERNC
como
las
mini-hidro,
biomasa
y
geotrmicas,
todas
las
cuales,
sin
embargo,
muestran
un
potencial
de
desarrollo
limitado
en
relacin
a
las
elicas
y
solar
PV.
2.2.2 Contribucin
de
la
Hidroelectricidad
Descontado
el
aporte
potencial
de
las
ERNC,
la
mayor
parte
del
crecimiento
de
la
demanda
entre
los
aos
2020
y
2030
(el
57%)
deber
ser
satisfecho
con
generacin
de
origen
hidro
o
termoelctrico.
En
esta
seccin
se
analiza
la
contribucin
que
pueden
hacer
las
centrales
hidroelctricas
de
mediano
y
gran
tamao,
distinguiendo
los
proyectos
fuera
y
dentro
de
la
Regin
de
Aysn.
Cabe
sealar
que
las
centrales
pequeas
(bajo
20
MW)
estn
comprendidas
en
el
concepto
ERNC,
de
acuerdo
a
la
definicin
de
la
ley
N.
20.257.
La
hidroelectricidad
de
mayor
tamao
puede
jugar
un
papel
muy
importante
en
satisfacer
los
requerimientos
de
energa
de
la
prxima
dcada.
Se
trata
de
un
recurso
nativo,
relativamente
abundante,
de
carcter
renovable,
con
bajas
o
nulas
emisiones
de
GEI
costos
competitivos
y,
en
el
caso
de
las
centrales
con
embalse,
capaz
de
compensar
la
variabilidad
que
tienen
asociadas
las
tecnologas
ERNC
de
mayor
potencial
en
Chile.
Como
contrapartida,
y
al
igual
que
todas
las
fuentes
energticas,
tiene
impactos
ambientales
que
hay
que
minimizar
y
mitigar,
adecuadamente.
Considerando
los
extensos
plazos
que
toma
el
estudio
y
concrecin
de
grandes
proyectos
hidroelctricos11,
se
estima
que,
entre
2020
y
2030
en
la
zona
centro-sur
del
SIC,
podran
desarrollarse
entre
1.000
y
1.500
MW
hidroelctricos
de
ms
de
20
MW
de
potencia,
los
que
aportaran
entre
5
TWh
a
9
TWh
al
ao.
Para
los
fines
del
presente
estudio,
se
considera
que
el
10
Como se vi en la primera seccin del estudio, algunos proyectos hidroelctricos de pasada, de
biomasa, de geotermia y elicos (proyectos geotrmico de ENEL y ENAP cerca del Tatio, de biomasa Tagua Tagua, elico Chiloe e hidroelctrico Puyehue, entre otros) tambin han enfrentado oposicin y dificultades para concretarse.
11
Cabe recordar que centrales como Pehuenche, Pangue y Ralco iniciaron sus estudios entre 10 y 20 aos antes que se tomara su decisin de construccin. Proyectos como Neltume o Puelo iniciaron sus estudios hace ms de 30 aos.
33
aporte
de
estas
centrales,
en
la
hiptesis
de
desarrollo
de
las
centrales
de
Aysn,
llegara
a
unos
5
TWh.
De
no
concretarse
las
centrales
de
la
regin
de
Aysn,
el
aporte
podra
ser
mayor.
El
aprovechamiento
del
potencial
hidroelctrico
del
sur
del
pas
representa
ventajas
muy
significativas
para
el
desarrollo
elctrico
nacional.
Tanto
es
as,
que
el
informe
de
la
CADE
dedic
una
seccin
especial
a
analizar
el
desarrollo
del
potencial
de
la
hidroelectricidad
de
gran
escala
situado
en
la
Regin
de
los
Lagos
(X)
y
la
Regin
de
Aysn
(XI),
indicando
que:
La
Comisin
considera
que,
por
su
magnitud,
la
generacin
de
hidroelectricidad
en
las
regiones
indicadas
es
una
fuente
de
energa
potencial
muy
relevante
para
la
matriz
elctrica
futura.
En
particular
la
localizada
en
la
Regin
de
Aysn
presenta
importantes
ventajas:
baja
correlacin
con
la
variabilidad
hidrolgica
de
la
zona
centro
del
SIC,
confiabilidad
y
regularidad
de
la
produccin,
baja
emisin
de
GEI
y
ventajas
estratgicas
asociadas
a
la
reduccin
de
la
dependencia
de
combustibles
importados.
Asimismo,
estudios
recientes
indican
que
para
esta
regin
los
impactos
negativos
del
cambio
climtico
seran
relativamente
menores
que
para
sistemas
localizados
en
la
regin
centro
sur.
Por
otra
parte,
las
simulaciones
que
se
hicieron
indican
que
el
aprovechamiento
de
estos
recursos
podra
permitir
tener
la
seguridad
de
disponer
energa
a
partir
de
la
dcada
del
2020
a
costos
inferiores
y
ms
estables
de
los
previstos
sin
este
tipo
de
energa
(.)
Por
todos
estos
atributos,
la
Comisin
estima
que
el
pas
debe
contemplar
el
aprovechamiento
del
recurso
hdrico
que
dispone
en
la
zona
sur
del
pas.
En
este
anlisis
slo
se
consideran
los
dos
proyectos
ms
relevantes
y
con
mayor
nivel
de
avance
en
la
Regin
de
Aysn12
que
podran
alcanzar
a
ser
desarrollados
entre
los
aos
2023
y
2030.
Estos
proyectos
-
Energa
Austral
de
950
MW
e
Hidroaysn
2.750
MW
-
aportaran
23
TWh
netos
anuales
hacia
fines
de
la
dcada,
los
que
sumados
a
los
5
TWh
en
proyectos
de
la
zona
centro-sur
del
SIC,
resultaran
en
un
aporte
total
de
28
TWh
netos
anuales13.
2.2.3
Contribucin
de
la
energa
termoelctrica
El
balance
realizado
anteriormente
muestra
que
hacia
fines
de
la
dcada
2020
al
2030
la
demanda
de
energa
habr
crecido
en
51
TWh
respecto
al
2020.
Las
ERNC
podran
aportar
unos
22
TWh,
las
centrales
hidroelctricas
en
el
centro-sur
del
SIC
aportaran
5
TWh,
mientras
que
las
de
Aysn
podran
aportar
23
TWh
adicionales.
El
saldo
restante
que
requiere
ser
cubierto
por
12
En el informe CADE se seal que el potencial hidroelctrico aprovechable en la regin de Aysen asciende a mas de 6.000 MW. Hay ejemplos de proyectos en la zona centro-sur del SIC, como Achibueno y Neltume, y en la Regin de Aysen, como Central Cuervo e Hidroaysen, que no han podido iniciar su construccin por las trabas que han debido enfrentar. Para que efectivamente sea posible contar con este aporte hidroelctrico. oportunamente, es condicin necesaria hacer frente exitosamente a las causas que estn generando las trabas al desarrollo de los proyectos energticos.
13
34
centrales
termoelctricas
sera
pequeo,
en
torno
a
1
TWh.
Esta
situacin
se
ilustra
en
el
siguiente
cuadro.
Cuadro
4:
Aumento
de
generacin
en
2020/2030
con
Aysn
Fuente
TWh/ao
ERNC
22
Hidroelctricas
Centro
Sur
5
Hidroelctricas
de
Aysn
23
Termoelctricas
1
Total
51
Fuente:
elaboracin
propia
Dicho
saldo
podra
ser
abastecido,
por
ejemplo,
por
una
mayor
generacin
en
centrales
existentes
que
utilizan
GNL,
sobre
la
base
de
convertir
los
ciclos
abiertos
existentes
en
ciclos
combinados
o
capacidad
adicional
termoelctrica
a
carbn
o
GNL.
Por
lo
tanto,
en
este
escenario
no
se
prev
inversiones
mayores
en
centrales
termoelctricas,
ms
all
de
aquellas
que
se
requieren
para
garantizar
la
seguridad
de
operacin
del
sistema
y
de
las
necesarias
para
reponer
la
capacidad
de
generacin
que
concluye
su
vida
til14.
2.3
Escenario
Alternativo
Como
se
seal
al
inicio
de
esta
seccin,
la
composicin
de
la
matriz
elctrica
proyectada
para
la
dcada
siguiente
supone
que
se
pueden
llevar
a
cabo
los
proyectos
que
resultan
ms
convenientes
para
el
pas
desde
el
punto
de
vista
econmico
y
tcnico
(Escenario
de
Referencia),
en
la
medida
que
cumplan
con
todas
las
regulaciones
ambientales
y
se
alcance
la
meta
legal
de
las
ERNC.
Desafortunadamente,
como
se
desprende
de
la
evidencia
entregada
en
el
primer
informe
sobre
todas
las
dificultades
que
enfrentan
los
proyectos
de
generacin,
a
menos
que
se
tomen
medidas
para
cambiar
la
realidad
actual,
el
escenario
de
referencia
y
tambin
el
escenario
alternativo
que
aqu
se
presenta
tienen
baja
viabilidad.
Salvo
las
granjas
fotovoltaicas,
todas
las
otras
tecnologas
han
enfrentado
dificultades
que
han
retrasado
o
impedido
el
inicio
de
construccin
de
los
proyectos.
De
mantenerse
el
status
quo
poltico
y
social
contrario
al
desarrollo
elctrico,
es
anticipable
que
muchos
de
los
proyectos
considerados
en
este
anlisis
no
puedan
llevarse
a
cabo.
14
Las centrales termicas cuya vida til concluya representan una oportunidad interesante de introducir tecnologas supercrticas con las cuales sera posible aumentar aportes de energa y reducir consumos de combustibles, mitigando los impactos ambientales actuales.
35
Los supuestos del escenario alternativo al de Referencia que se presenta en esta seccin son los siguientes: 1. Los proyectos ERNC pueden llevarse a cabo. En aquellos casos en los que algunos proyectos especficos se vean obstaculizados, el potencial es suficientemente grande como para que sean reemplazados por otras alternativas que enfrenten menores conflictos; 2. Las centrales hidroelctricas de centro sur del SIC enfrentarn dificultades que retrasarn su entrada en operacin pero podrn llevarse a cabo; 3. Las centrales termoelctricas a Gas Natural situadas el SING podrn seguir desarrollndose como est ocurriendo actualmente con la central Kelar de BHP Billiton; 4. Las centrales hidroelctricas de la regin de Aysn no podrn iniciar su construccin a tiempo para aportar durante la dcada del 2020-30; 5. Aun considerando las dificultades que ha enfrentado el nico proyecto en base a gas natural que se ha presentado a evaluacin el SIC en el ltimo tiempo15, y a pesar de la suerte que han corrido proyectos en base a carbn como Castilla, Punta Alcalde, Farellones y Barrancones, entre otras, se asume que la superacin de las trabas socio- ambientales que estn impidiendo la instalacin de generacin de base permite que estas tecnologas vuelvan a desarrollarse, en una proporcin gas-carbn indeterminada. 6. Los cierres de los ciclos abiertos existentes se llevan a cabo. 7. La nucleolectricidad de potencia no podr concretarse en el perodo bajo anlisis. 8. Seguir siendo posible instalar motores y turbinas que operen con disel o fuel oil. En este escenario, los 23 TWh que se perderan al no entrar en este perodo los proyectos de la regin de Aysn difcilmente podran ser compensados parcialmente por mayor generacin ERNC, considerando que los proyectos de Aysn aportan un promedio del orden de 1.000 MW de capacidad de regulacin diaria, complemento ideal para absorber las variaciones de la generacin de ERNC de carcter variable o intermitente. Dicho de otra manera, las restricciones tcnicas que impiden una mayor penetracin de dichas tecnologas en el escenario con la generacin de Aysn a lo menos se mantienen en ausencia de sta (en la prctica estas restricciones podran aumentar en alguna medida). Por otro lado, estimamos que la generacin hidroelctrica en la zona centro sur podra aumentar en 4 TWh, para completar 9 TWh. Sera necesario entonces cubrir con generacin termoelctrica en base a carbn o a gas natural un dficit del orden de 20 TWh, lo que corresponde a la produccin en base de unos 2.700 MW.
15
Proyecto Octopus.
36
Cuadro 5. Aumento de generacin 2020/2030 sin Aysn Fuente ERNC Hidroelctricas Centro Sur Hidroelctricas de Aysn Termoelctricas Total Fuente: elaboracin propia Los
mayores
requerimientos
de
generacin
termoelctrica
de
base
podran
ser
abastecidos
por
centrales
a
carbn
o
a
gas
natural,
habindose
descartado
en
este
ejercicio
la
presencia
de
ncleo-electricidad
en
el
perodo.
El
carbn
tiene
la
ventaja
de
ser
un
combustible
ampliamente
disponible
en
el
mundo
(incluyendo
en
Magallanes),
con
un
mercado
maduro
y
competitivo.
Ello,
sumado
al
hecho
de
ser
la
fuente
de
generacin
de
menor
costo,
explica
por
qu
las
plantas
a
carbn
siguen
constituyendo
la
principal
forma
de
expansin
de
la
matriz
elctrica
mundial.
El
gas
natural
tiene
relativamente
menores
impactos
ambientales
(menos
emisiones
locales
y
GEI)
pero
un
mercado
menos
profundo
y
un
precio
que
actualmente
implica
mayores
costos
de
generacin
e
incertidumbre.16
Tras
el
desastre
de
Fukushima,
las
inversiones
en
centrales
nucleoelctricas
en
varios
pases
se
han
frenado,
pero
no
as
el
desarrollo
tecnolgico,
as
que
no
deben
descartarse
en
un
horizonte
de
largo
plazo,
que
en
este
caso
llega
al
2030;
tienen
la
ventaja
de
no
emitir
GEI,
a
lo
cual
se
contrapone
la
incerteza
respecto
del
costo
que
implicara
su
desarrollo
en
Chile,
la
inexistencia
de
un
marco
regulatorio
y
una
predisposicin
negativa
de
la
poblacin.
Ya
sea
que
se
desarrollen
o
no
los
proyectos
hidroelctricos
de
Aysn,
es
fundamental
para
la
competitividad
del
sector
elctrico
y
de
la
economa
chilena
como
un
todo
que
se
viabilice
la
realizacin
nuevos
proyectos
termoelctricos
de
base,
en
particular
aquellos
que
utilizan
carbn.
El
precio
de
largo
plazo
de
la
electricidad
en
Chile
est
dado
esencialmente
por
el
costo
de
generacin
de
energa
de
base
en
nuevos
proyectos
(costo
de
desarrollo)
y
con
una
fuente
abundante
y
de
menor
costo
en
los
mercados
internacionales
como
el
carbn.
La
hidroelectricidad
y
las
ERNC
actan
como
seguidores
de
precio.
Restricciones
al
desarrollo
de
nuevos
proyectos
termoelctricos,
en
particular
el
carbn,
implicarn
un
mayor
precio,
una
prdida
de
competitividad
de
la
economa
chilena
y
un
mayor
riesgo
de
abastecimiento
externo.
16
TWh/ao 22 9 0 20 51
La firma de contratos de largo plazo de abastecimiento de largo plazo de GNL permite atenuar la incertidumbre respecto de los proveedores, pero no necesariamente del precio, el cual seguir vinculado al precio de los combustibles en el mercado internacional. Otra posibilidad es el abastecimiento de gas natural por gasoductos desde los pases vecinos, en cuyo caso hay que incorporar en el anlisis el riesgo poltico.
37
Por
otra
parte
se
debe
recordar
que
nuestro
pas
asumi
un
compromiso
voluntario
de
disminuir
en
un
20%
la
emisin
anual
de
CO2
proyectada
para
2020
en
relacin
a
una
trayectoria
business
as
usual
a
partir
del
2007.
La
forma
de
cumplir
este
compromiso
no
est
plenamente
definida,
pero
deber
explicitarse
en
los
prximos
aos.
Aunque
el
sector
elctrico
representa
una
proporcin
menor
de
las
emisiones
de
CO2,17
es
posible
que
se
pretenda
adoptar
medidas
para
limitar
las
emisiones
en
el
sector,
por
ejemplo
mediante
impuestos
o
permisos
transables
(cap
&
trade).
Al
respecto
se
debe
tener
en
cuenta
que
la
iniciativa
20/25
ya
constituye
un
cargo
indirecto
a
las
fuentes
termoelctricas
y
que
restricciones
adicionales
pueden
aumentar
los
precios
ya
elevados
de
las
electricidad.
Por
otra
parte,
dado
que,
segn
se
ha
visto,
existen
limitaciones
tcnicas
a
la
penetracin
de
las
ERNC,
la
manera
ms
efectiva
de
limitar
las
emisiones
de
CO2
en
la
dcada
2020-2030
ser
el
desarrollo
de
los
proyectos
hidroelctricos
en
Aysn
y/o
el
impulso
de
la
opcin
nucleoelctrica.18
2.4 Conclusiones El
anlisis
realizado
en
este
captulo
indica
que
en
la
dcada
2020-2030
la
demanda
del
sistema
elctrico
chileno,
incluyendo
el
SIC
y
el
SING,
crecer
en
forma
significativa,
aun
cuando
se
consideren
avances
en
la
eficiencia
energtica.
Si
bien
la
tasa
de
crecimiento
anual
promedio
(4,1%)
del
consumo
ser
inferior
a
la
tasa
histrica,
hacia
2030
la
generacin
neta
anual
deber
haberse
incrementado
en
51
TWh,
esto
es
en
un
50%,
en
relacin
a
2020,
un
monto
algo
menor
aunque
del
orden
de
la
generacin
total
de
Chile
en
la
actualidad.
Dados
la
iniciativa
legal
que
busca
que
las
ERNC
alcancen
un
20%
de
la
matriz
de
generacin
hacia
el
2025,
los
elevados
precios
que
tiene
la
electricidad
en
Chile
y
la
disminucin
en
los
costos
de
las
nuevas
tecnologas,
es
esperable
que
las
ERNC
cubran
una
proporcin
significativa
del
crecimiento
del
consumo
que
se
producir
entre
2020
y
2030.
De
acuerdo
a
nuestro
anlisis,
el
aporte
de
las
ERNC
podra
alcanzar
en
el
lmite
unos
22
TWh,
equivalente
a
un
43%
de
dicho
crecimiento.
Esfuerzos
por
incrementar
an
ms
dicho
aporte
podran
implicar
importantes
costos
econmicos
al
sistema
y
a
la
competitividad
de
la
industria,
salvo
que
sea
posible
contar
con
centrales
hidroelctricas
de
embalse
y
unidades
termoelctricas
idneas
que
permitan
compensar
la
variabilidad
de
las
plantas
elicas
y
solar
fotovoltaica.
Consistente
con
lo
anterior,
es
importante
tener
consciencia
que,
en
cualquier
escenario,
la
mayor
parte
del
consumo
elctrico
adicional
deber
ser
abastecida
por
centrales
de
base,
sean
hidroelctricas
o
termoelctricas.
17 18
Transportes es el sector que ms aporta a las emisiones de GEI. El Estudio de la CADE estim que la no realizacin de los proyectos hidroelctricos implica aumentar las emisiones de C02 del sector elctrico entre 30% y 40%, segn el escenario considerado. Ver Informe CADE, 2011, Captulo 3, Escenarios para la Matriz Elctrica Futura.
38
El
desarrollo
hidroelctrico,
incluyendo
las
centrales
de
Aysn,
tiene
importantes
beneficios,
pues
constituye
una
fuente
domstica
y
limpia
de
energa,
relativamente
abundante,
de
bajo
costo,
bajas
o
nulas
emisiones
de
GEI
y
permite
adems
compensar
las
intermitencias
y
la
variabilidad
de
la
generacin
en
base
a
ERNC.
Si
se
realizan
los
proyectos
de
Hidroaysn
y
Energa
Austral,
hacia
fines
de
la
dcada
dichos
proyectos
aportarn
unos
23
TWh
al
ao,
monto
similar
al
aporte
de
las
ERNC.
A
esa
energa
se
podrn
sumar
unos
5
TWh
provenientes
de
centrales
hidroelctricas
en
la
zona
centro-sur
del
pas.
En
este
caso
se
requiere
un
crecimiento
marginal
en
el
aporte
de
energa
termoelctrica,
el
que
ha
sido
estimado
en
1
TWh.
El
escenario
puede
ser
muy
distinto
si
no
se
realizan
los
proyectos
hidroelctricos
en
Aysn,
en
funcin
de
qu
energa
de
base
sea
la
que
los
reemplace
(ver
grfico
ms
abajo).
En
tal
escenario,
difcilmente
se
podra
reemplazar
parcialmente
esa
falta
con
un
mayor
aporte
de
las
ERNC,
por
las
razones
tcnicas
analizadas.
Estimamos
que
s
sera
posible
incrementar
la
contribucin
de
la
hidroelectricidad
proveniente
de
centro-sur,
desde
5
a
9
TWh.
Aun
as
sera
necesario
cubrir
del
orden
de
20
TWh
(correspondiente
a
cerca
de
2.700
MW)
con
plantas
termoelctricas.
Dicha
energa
podra
provenir
de
centrales
alimentadas
con
carbn
o
gas
natural
o
eventualmente
de
unidades
nucleoelctricas.
Qu
tipo
de
fuente
termoelctrica
se
utilice
tiene
distintas
implicancias
econmicas
y
ambientales.
El
carbn
tiene
un
costo
relativamente
menor
y
un
mercado
confiable,
incluyendo
suministros
potenciales
desde
Magallanes.
El
gas
natural
tiene
algunas
ventajas
ambientales,
pero
es
ms
caro
y
su
abastecimiento
es
ms
complejo
e
impredecible.
La
nucleoelectricidad
no
emite
GEI,
pero
enfrenta
dificultades
regulatorias,
incertidumbre
en
costos
y
mala
percepcin
pblica.
Las
perspectivas
de
desarrollo
de
la
nucleoelectricidad
podran
cambiar
a
futuro
en
la
medida
que
la
tecnologa
evolucione
a
estndares
que
sean
percibidos
ms
seguros
por
la
poblacin
y
que
sus
costos
resulten
competitivos
en
el
caso
de
Chile.
Ya
sea
que
se
desarrollen
o
no
los
proyectos
hidroelctricos
de
Aysn,
es
fundamental
para
la
competitividad
del
sector
elctrico
y
de
la
economa
chilena
como
un
todo
que
se
viabilice
la
realizacin
nuevos
proyectos
termoelctricos
de
base,
en
particular
aquellos
que
utilizan
carbn.
Dicha
posibilidad
permite
disciplinar
el
mercado,
manteniendo
precios
competitivos
para
los
consumidores
industriales
y
residenciales.
Tambin
es
conveniente
desarrollar
los
estudios,
el
marco
regulatorio
y
la
institucionalidad
requeridos
para
impulsar
la
nucleoelectricidad
en
caso
que
el
pas
as
lo
decida
en
el
futuro,
pues
dichas
tareas
toman
mucho
tiempo.
Por
ahora,
sin
embargo,
hay
otras
opciones
tecnolgicas
ms
atractivas.
Los
escenarios
planteados
en
esta
seccin
slo
sern
posibles
en
la
medida
que
se
adopten
las
polticas
pblicas
destinadas
a
hacer
frente
a
las
causas
de
fondo
que
estn
generando
el
estancamiento
observado
en
las
inversiones
en
infraestructura
energtica,
sobre
todo
en
la
generacin
de
base.
De
lo
contrario,
se
producir
un
dficit
creciente
que,
al
igual
que
en
coyunturas
del
pasado
reciente,
eventualmente
ser
abordado
mediante
soluciones
de
corto
plazo
como
la
instalacin
de
equipos
a
disel
y
fuel
oil,
con
las
negativas
consecuencias
en
39
trminos de costos y contaminacin. Dado el tiempo que, en condiciones normales, toma disear, tramitar y concretar los proyectos de generacin elctrica, se plantea impulsar lo antes posible las propuestas que se presentan en los prximos captulos. Slo as ser posible asegurar que a partir de 2020 entren en servicio las centrales de base hidroelctricas y termoelctricas - y de ERNC que el pas requerir para satisfacer la demanda. En trminos econmicos estilizados, los escenarios en juego pueden sintetizarse en la figura siguiente:
Figura 1. Escenarios energticos alternativos - crecimiento oferta 2020-203019
Costos marginales de largo plazo [USD/MWh]
250 200 150 100 50 0 Aysn-ERNC Carbn-ERNC Gas-ERNC Diesel-ERNC
Hidroelectricidad Regin Aysn y otras, carbn o gas natural
Escenarios con energas de base
180 a 220
110 a 130 65 a 85
70 a 90
Dentro
del
rango
ilustrado,
el
escenario
de
precios
en
que
se
site
Chile
en
el
largo
plazo
depender
de
la
decisin,
liderazgo
y
efectividad
con
que
se
aborden
y
solucionen
las
trabas
existentes,
tarea
para
la
cual
este
documento
propone
ciertas
polticas
y
caminos
de
accin.
Como
se
aprecia
en
el
grfico,
de
no
adoptarse
las
polticas
pblicas
destinadas
a
hacer
frente
a
las
causas
de
fondo
que
estn
generando
el
estancamiento
en
las
inversiones
en
infraestructura
energtica
de
base,
podra
llegarse
a
un
escenario
extremo
de
desarrollo
en
base
a
ERNC
con
unidades
diesel
con
precios
del
orden
de
los
200
USD/MWh.
Este
es
un
escenario
catastrfico
que
probablemente
derivara
en
una
cada
pronunciada
en
la
expansin
de
la
demanda
(debido
19
Se asume que durante los 5 a 10 aos que toma la entrada en servicio de las centrales de Aysn, los precios se deprimen levemente. Esto porque el ritmo de entrada se ve presionado por el alto costo fijo que implican las lneas de transmisin. Uno o dos aos despus de la puesta en servicio de todas ellas, los precios debieran converger al costo medio de la tecnologa de desarrollo. Si sta fuera el carbn, los precios convergeran en un rango de USD 70 a USD 90 por MWh. Por lo tanto, los valores ilustrados en el escenario Aysn-ERNC corresponden a un promedio de largo plazo que incluyen el perodo inicial de precios ligeramente deprimidos.
40
al efecto agregado elasticidad-precio) y menores tasas de crecimiento y competitividad de la economa. Cabe destacar que por la dinmica de los mercados, los precios de contratos tendern a converger a los costos marginales indicados en el grfico anterior. En promedio se requerirn incorporar 5 TWh adicionales al ao en la dcada 2020-2030, slo para abastecer el mayor consumo proyectado. Dicho monto es un requisito mnimo, porque Chile requiere avanzar hacia un sistema elctrico con mayores holguras en la capacidad disponible, no slo para tener mayor seguridad en el abastecimiento, sino tambin un mayor nivel de competencia. Los mercados competitivos se caracterizan porque la capacidad disponible excede a la demanda. Teniendo en cuenta todo lo anterior, se estima que en promedio se requerir aportar al menos 5 TWh al ao en la dcada 2020-2030, de los cuales en promedio 2 TWh (40%) debern provenir de las ERNC, y 3 TWh (60%) de hidroelectricidad y/o de termoelectricidad carbn-gas. En trminos de potencia esto equivale referencialmente a 1.200 MW al ao, distribuidos en 600 MW de ERNC, y el saldo en hidroelectricidad y/o de energa termoelctrica.20
20
Se considera factores de planta (aproximados) de 0,5 para las hidroelctricas, 0,35 para las ERNC y 0,8 para las termoelctricas, incrementndose en un 50% las inversiones en esta ltima tecnologa, para disponer de mayor seguridad y capacidad de reserva.
41
3.
Participacin
Ciudadana
Informada
y
Accountability
Como
se
seal
en
el
Primer
Informe,
la
ciudadana
est
ms
empoderada,
participativa
y
preocupada
del
cuidado
del
medioambiente,
as
como
de
los
impactos
sociales
asociados
al
desarrollo
elctrico.
En
un
contexto
de
creciente
prdida
de
confianza
en
la
institucionalidad,
malestar
por
la
falta
de
espacios
de
participacin
ciudadana
y
desinformacin
sobre
materias
energticas
y
ambientales,
la
ciudadana
se
organiza
y
moviliza
para
oponerse
a
los
proyectos
que
considera
tienen
impactos
ambientales
negativos.
En
muchas
ocasiones,
grupos
de
inters
de
distintos
tipos
y
orientaciones,
a
veces
sustentados
en
millonarias
campaas
comunicacionales,
predisponen
a
la
opinin
pblica
en
determinadas
direcciones.
Los
conflictos
se
han
potenciado
por
una
percepcin
de
debilitamiento
institucional.
Esa
percepcin
surge
de
acciones
de
la
autoridad
poltica
y/o
de
los
tribunales
que
se
contradicen
o
que
interfieren
con
decisiones
administrativas
y
permisos
otorgados.
La
falta
de
mecanismos
que
incentiven
una
accin
responsable
(accountability)
y
la
desinformacin
ciudadana
lleva
a
que
las
autoridades
polticas,
tanto
a
nivel
local
como
nacional,
y
en
el
Ejecutivo
y
el
Parlamento,
no
estn
dispuestas
a
asumir
costos
polticos
hoy
para
que
se
materialicen
inversiones
cuyos
beneficios
se
percibirn
en
el
futuro,
despus
de
sus
respectivos
perodos
de
desempeo.
Asimismo,
esto
se
ha
visto
exacerbado
por
un
dficit
de
liderazgo
poltico
para
plantear
a
la
ciudadana
cules
son
las
opciones
energticas
disponibles
y
luego
conducir
al
pas
en
esta
materia.
En
el
contexto
descrito
es
de
vital
importancia
que
la
opinin
pblica
pueda
contar
con
informacin
veraz
y
objetiva
en
materia
energtica
la
que
muchas
veces
resulta
sesgada
en
funcin
de
lo
sustentado
por
determinados
grupos
de
inters.
En
particular,
es
conveniente
que
la
ciudadana
reciba
informacin
suficiente
y
equilibrada
en
relacin
a
beneficios
y
costos
(trade-offs)
de
las
diversas
opciones
energticas,
incluyendo
la
seguridad
de
suministro,
los
costos
econmicos
y
los
impactos
ambientales.
Una
visin
equilibrada
en
esta
materia
es
esencial
y
atae
no
slo
al
ciudadano
comn
sino
muy
particularmente
a
las
autoridades
gubernamentales,
como
asimismo
al
Poder
Judicial,
el
que
con
sus
fallos,
quiralo
o
no,
influye
en
el
desarrollo
del
sector
energtico.21
Los
altos
costos
de
la
energa
que
estamos
observando
(en
estos
aos
exacerbados
por
la
sequa
en
el
SIC),
aun
cuando
todava
no
afectan
en
toda
su
magnitud
las
cuentas
de
luz
que
pagan
los
hogares
chilenos,
ya
est
teniendo
consecuencias
en
la
competitividad
de
diversas
industrias.
El
reciente
cierre
de
una
planta
papelera
en
el
sur
de
Chile
y
la
postergacin
21
Los
fallos
ms
recientes
conocidos
Castilla
y
Punta
Alcalde,
por
nombrar
dos
-
han
tendido
a
poner
el
acento
en
cuestiones
medioambientales
(no
obstante
existir
RCA
favorables
a
los
proyectos)
o
el
inters
de
determinadas
comunidades
o
actores
locales
en
detrimento
del
costo
y
de
la
seguridad
global
de
suministro
del
sistema.
Esta
es
una
de
las
principales
razones
por
las
que
la
oferta
se
prev
tan
estrecha
en
los
prximos
aos
y
los
costos
proyectados
de
la
energa
tan
altos.
42
temporal o indefinida de proyectos mineros dan cuenta de esta realidad que empieza a emerger y que, ms temprano que tarde, tendr un impacto en el empleo y los niveles de vida de la poblacin. Una opinin pblica informada es la base de un debate serio y constructivo, en bsqueda del inters comn de la sociedad. No es necesario, posible ni realista pretender un consenso global a nivel poltico y social sobre estos temas, pues siempre existirn visiones e intereses divergentes. Sin embargo, es posible lograr visiones ampliamente compartidas que ayuden a establecer las bases de un desarrollo energtico adecuada a los intereses y objetivos de nuestro pas, evitando que ste caiga rehn de posiciones ideolgicas extremas o de intereses particulares. Del cometido de educar e informar responsablemente a la opinin pblica hay actores que no pueden sustraerse. Desde luego, el principal de ellos es el Gobierno, quien debe proveer informacin oportuna, completa, equilibrada y veraz sobre la situacin energtica nacional y sobre sus proyecciones de mediano y largo plazo. Un elemento esencial para cumplir este rol es asegurar que los precios percibidos por la poblacin en sus cuentas de luz reflejen adecuadamente la realidad de costos. Si la ciudadana, producto de intervenciones regulatorias, no ve que la detencin de los proyectos no tiene un impacto directo en el costo de la energa, ser muy difcil cambiar el escenario actual. Asimismo, tal como algunos grupos de inters promueven legtimamente sus visiones en trminos de tecnologas de generacin o de manejo del medio ambiente, los gremios y empresas pueden tambin hacer un trabajo serio y sistemtico en orden a informar y sensibilizar a la opinin pblica y los lderes de opinin en relacin al impacto que distintos proyectos y escenarios energticos tienen para el pas. Para ello, pueden contribuir para que las universidades y centros de investigacin independientes, como entes autnomos con alta credibilidad, desarrollen estudios sobre la problemtica energtica. Adems de contar con una opinin pblica ms informada, es necesario tambin avanzar en mejorar los espacios institucionales de participacin ciudadana. Con ello ser posible que los valiosos aportes de los movimientos sociales, e incluso de ciudadanos individuales, puedan ser incorporados de mejor manera en la discusin y en el diseo de tanto las polticas pblicas, como en proyectos energticos especficos. Asimismo, fortalecer los espacios institucionales de participacin permitir reducir los cuestionamientos sobre la legitimidad del sistema; canalizar de manera constructiva la preocupacin e inters ciudadano por involucrarse ms en los asuntos ambientales y energticos; y atenuar el uso de otros mecanismos de presin, como las movilizaciones y los diversos recursos administrativos y judiciales. Si bien el conjunto de medidas propuestas en este documento deberan contribuir a reducir la conflictividad en torno al desarrollo del sector y de proyectos especficos, es esperable que persistan visiones divergentes y algn nivel de conflicto. Para mitigar los incentivos perversos que pueden enfrentar las autoridades para evitar los costos polticos de corto plazo (que se
43
habrn
reducido
pero
no
habrn
desaparecido
completamente)
es
necesario
aumentar
su
accountability,
es
decir,
la
responsabilidad
en
sus
acciones.
Consistente
con
estos
planteamientos,
estimamos
pertinente
formular
las
siguientes
propuestas:
1. Que
se
ejecute
y
publique
un
informe
pblico
bianual
del
estado
y
las
proyecciones
de
la
situacin
energtica
nacional
(en
trminos
de
oferta,
demanda,
precios,
seguridad
y
efectos
ambientales
locales
y
globales).
Este
informe
debiera
ser
licitado
internacionalmente
por
el
Ministerio
de
Energa
y
en
l
debieran
idealmente
participar
universidades
nacionales
en
asociacin
con
centros
de
estudios
o
consultoras
internacionales
de
alto
prestigio.
Los
resultados
del
estudio
debieran
ser
divulgados
y
debatidos
a
nivel
nacional
(a
travs
de
seminarios
en
Santiago
y
en
regiones
en
que
puedan
participar
organizaciones
de
la
sociedad
civil,
centros
de
investigacin,
asociaciones
empresariales,
asociaciones
de
consumidores,
organizaciones
acadmicas,
etc.)
con
una
presentacin
final
al
Congreso;
2. Que
se
ejecute
y
publique
un
informe
pblico
bianual
de
la
competitividad
de
las
principales
industrias
de
la
economa
nacional
en
funcin
de
los
costos
actuales
y
proyectados
de
la
energa.
Al
igual
que
en
el
caso
anterior,
este
informe
debiera
ser
licitado
internacionalmente
por
el
Ministerio
de
Economa
o
el
Consejo
Nacional
de
Innovacin
para
la
Competitividad
(CNIC)
y
en
l
podran
participar
universidades
nacionales
en
asociacin
con
centros
de
estudios
o
consultoras
internacionales
de
alto
prestigio.
Los
resultados
del
estudio
debieran
ser
divulgados
y
debatidos
a
nivel
nacional
a
travs
de
diversos
foros
(seminarios,
cuentas
al
Congreso
Nacional,
entre
otros);
este
trabajo
debiera
tomar
como
insumo
lo
concluido
y
proyectado
en
el
informe
indicado
en
el
punto
anterior,
por
lo
que
debiera
contratarse
bianualmente
no
despus
de
6
meses
de
concluido
aquel.
3. Que
el
Ministro
de
Energa
entregue
una
Cuenta
Anual
sobre
el
estado
del
sector
elctrico,
proyectos
de
generacin
y
lneas
de
transmisin
puestas
en
servicio
en
el
ltimo
ao,
proyectos
aprobados
y
en
desarrollo,
precios
de
la
energa
actuales
y
proyectados
a
nivel
residencial
e
industrial,
balance
oferta/demanda
del
sector
elctrico
proyectado
para
los
prximos
5
aos
en
funcin
de
los
proyectos
ciertos,
leyes
y
reglamentos
promulgados
y
en
discusin,
etc.
En
esta
Cuenta,
el
Ministro
de
Energa
debiera
dar
cuenta
de
los
avances
anuales
en
el
cumplimiento
de
la
Estrategia
Nacional
de
Energa
y
de
los
riesgos
que
se
visualizan
en
el
mediano
plazo.
4. Por
otro
lado,
se
estima
pertinente
rescatar
una
idea
planteada
en
el
informe
de
la
CADE
(noviembre
2011)
sobre
informacin
y
educacin
de
la
opinin
pblica
en
materias
energticas
y
medioambientales.
La
propuesta
en
cuestin
titulada
Sistema
permanente
de
informacin
pblica
energtico-ambiental
plantea
la
creacin
de
una
plataforma
abierta,
interactiva
y
de
consulta
permanente
de
estos
temas
que
permita
al
pblico
ilustrarse
adecuadamente
y
as
construir
sus
opiniones
44
5.
6.
de
manera
informada.
Se
plantea
que
esta
plataforma
sea
creada
de
manera
conjunta
por
los
ministerios
de
energa
y
de
medioambiente.
Este
instrumento
debe
ser
parte
de
una
estrategia
de
educacin
energtica,
que
aparte
a
la
construccin
de
conocimiento
pblico
y
que
genere
espacios
de
debate
abierto
e
informado.
Adems
de
las
otras
propuestas
respecto
a
participacin
ciudadana
que
se
efectan
en
este
documento
en
las
secciones
de
aporte
local
y
ordenamiento
territorial,
es
preciso
perfeccionar
los
mecanismos
contemplados
en
el
Sistema
de
Evaluacin
de
Impacto
Ambiental
en
lnea
a
lo
propuesto
en
el
informe
CADE:
mejorando
la
forma
en
la
que
los
proyectos
son
presentados
u
explicados
a
la
comunidad;
ampliando
los
plazos
para
la
participacin
ciudadana;
y
contemplando
espacios
de
participacin
en
las
distintas
etapas,
considerando
que
los
proyectos
muchas
veces
sufren
modificaciones
significativas
en
sus
addenda.
Asimismo,
resultara
conveniente
establecer
mecanismos
de
dialogo
con
la
comunidad
previamente
al
ingreso
formal
del
proyecto
al
SEA.
Con
ese
fin,
cabe
destacar
la
Gua
para
la
Participacin
Anticipada
de
la
Comunidad
en
Proyectos
que
se
Presentan
al
SEIA,
publicada
este
ao
por
el
Servicio
de
Evaluacin
Ambiental
y
que
en
parte
aborda
lo
relativo
a
instancias
de
participacin
previa
a
las
establecidas
en
el
SEIA.
Finalmente,
es
necesario
evitar
que
a
travs
de
cambios
regulatorios
o
decisiones
administrativas,
se
asle
a
los
clientes
regulados
del
encarecimiento
de
la
energa
provocado
por
el
estancamiento
en
las
inversiones
o
por
una
eventual
introduccin
forzosa
excesiva
de
ERNC
a
la
matriz
elctrica.
Lo
anterior
slo
se
justifica
para
proteger
a
las
familias,
socio-econmicamente,
ms
vulnerables,
mejorando
el
sistema
actual
de
subsidios
elctricos.
En
consecuencia,
hay
que
preservar
un
sistema
regulatorio
que
traspase
a
los
clientes
regulados
los
reales
costos
de
la
energa.
45
4. Aportes a comunidades locales 4.1 Introduccin
En el primer informe de este estudio se seal que una de las causas de fondo de la oposicin y las dificultades que enfrentan los proyectos de generacin, y tambin de transmisin elctrica, es la distribucin geogrfica inequitativa de los beneficios y costos de esos proyectos. Mientras los impactos ambientales y sociales asociados a la construccin y operacin de las centrales y lneas afectan casi exclusivamente a los habitantes de las comunas en las cuales estas se sitan, los beneficios son mayoritariamente percibidos a nivel nacional o por el sistema interconectado que incorpora las nuevas obras. En efecto, los proyectos de generacin elctrica, con sus respectivas lneas de inyeccin, as como las lneas de transmisin troncal, generan diversos beneficios al pas. El principal beneficio es la mayor disponibilidad de electricidad en los distintos puntos del sistema, lo cual mejora el abastecimiento y disminuye el costo para la poblacin en la totalidad de las comunas interconectadas, incluyendo aquellas dnde los proyectos se localizan. Los proyectos tambin generan empleo, pero este beneficio solo es significativo durante la etapa de construccin. Una vez concluida la obra, la operacin de las centrales (y de las lneas de transmisin) es realizada esencialmente por medio de sistemas automticos de control que demandan muy poco empleo. Por ltimo, las centrales tambin contribuyen al fisco, mediante las patentes municipales y los impuestos a la renta o al valor agregado. Sin embargo, dada la estructura de la legislacin tributaria chilena, estos recursos son percibidos por el gobierno central o por las comunas de Santiago, donde se encuentran constituidas las matrices de las empresas generadoras o transmisoras. Salvo por las emisiones de gases efecto invernadero -que tienen un impacto global- la mayora de las externalidades de los proyectos elctricos se producen a nivel local. En primer lugar estn los impactos ambientales. Los proyectos energticos afectan el medioambiente local, razn por la cual la normativa contempla el cumplimiento forzado de estndares ambientales y las compensaciones o mitigaciones correspondientes. Asimismo, los proyectos de generacin y transmisin generan impactos no ambientales a nivel local. La construccin y operacin de las obras pueden tener un impacto directo sobre sus habitantes, por ejemplo si alteran sus costumbres o forma de vida. Tambin se puede producir un impacto indirecto a mediano y largo plazo sobre la actividad econmica de la zona, al reducir las opciones de uso alternativo del territorio. Por ejemplo, una central hidroelctrica puede impedir el aprovechamiento turstico de un ro o una central trmica y su puerto pueden dificultar el desarrollo de actividades agrcolas, tursticas o de pesca. En definitiva, la mayora de las externalidades econmicas negativas de un proyecto de generacin o de transmisin elctrica se producen en la zona en la cual se emplaza, a diferencia de sus beneficios, que se perciben a nivel nacional o del sistema interconectado.
46
La
localizacin
y
el
emplazamiento
de
una
central
o
una
lnea
implica
una
tensin
entre
lo
nacional
y
lo
local:
desde
la
mirada
nacional,
la
construccin
y
funcionamiento
de
una
central
supone
un
beneficio,
pero
desde
el
punto
de
vista
local
constituye
una
potencial
prdida.
Esta
tensin
ha
resultado
en
un
sistema
de
negociaciones
bilaterales
no
reguladas
y
muchas
veces
ineficientes
e
injustas,
entre
los
titulares
de
los
proyectos
y
los
integrantes
de
las
comunidades
locales.
El
sistema
es
injusto
porque:
(i)
la
compensacin
resultante
de
las
negociaciones
bilaterales
depende
ms
del
poder
de
negociacin
de
las
partes
que
del
impacto
generado
por
el
proyecto
y
(ii)
nada
garantiza
que
la
compensacin
efectivamente
beneficie
a
la
comunidad
afectada
y
no
slo
a
los
que
participan
en
el
proceso
de
negociacin
o
quienes
tiene
mayor
capacidad
de
ejercer
presin.
El
sistema
es
ineficiente
porque
origina
importantes
costos
de
negociacin
a
las
partes
y
puede
transformarse
en
un
gran
obstculo
al
desarrollo
de
nuevos
proyectos
de
inversin
elctrica
que
son
beneficiosos
para
el
pas,
especialmente
por
la
incertidumbre
respecto
de
los
costos
y
tiempos
de
desarrollo.
4.2 Propuestas
Para
hacer
frente
a
este
problema
que
enfrentan
los
proyectos
de
generacin
y
transmisin
elctrica
se
propone
implementar
dos
mecanismos
regulados
de
aportes
a
las
comunidades
locales
que
permitan
mejorar
la
equidad
en
la
distribucin
de
los
beneficios
y
costos
asociados
a
su
desarrollo
y
operacin.
22
El
primer
mecanismo
consiste
en
la
modificacin
de
la
regla
de
distribucin
de
la
patente
municipal
entre
las
comunas
donde
se
sitan
las
matrices
de
las
empresas
de
generacin
y
transmisin
elctrica
y
aquellas
donde
se
sitan
las
inversiones.
La
Ley
de
Rentas
Municipales
y
su
reglamento
establecen
que
el
contribuyente
que
posee
una
o
ms
sucursales,
deber
repartir
el
pago
de
la
patente
entre
los
municipios
en
que
se
localizan
la
casa
matriz
y
las
sucursales,
en
funcin
del
nmero
de
trabajadores
que
trabaje
en
cada
una
de
ellas.
Como
las
centrales
generadoras
y
las
lneas
de
transmisin
operan
con
un
nmero
reducido
de
trabajadores,
un
gran
porcentaje
de
la
patente
no
es
pagada
en
las
comunas
donde
estn
las
inversiones,
sino
en
las
cuales
las
empresas
tienen
su
casa
matriz,
tradicionalmente
Santiago,
Providencia,
Las
Condes
o
Vitacura.
Para
que
las
comunas
en
las
que
se
provocan
los
impactos
de
los
proyectos
energticos
se
beneficien
de
manera
ms
equilibrada
de
los
ingresos
municipales
que
generan
los
mismos,
se
propone
una
modificacin
del
reglamento
de
patentes
municipales
que
introduzca
la
capacidad
instalada
de
generacin
(o
de
transmisin,
segn
sea
el
caso)
como
un
nuevo
factor
de
distribucin
para
el
pago
de
la
patente
de
las
empresas
generadoras
(y
transmisoras).
As,
el
monto
de
las
patentes
se
distribuir
entre
las
comunas
de
la
casa
matriz
y
de
las
centrales
(o
lneas)
en
funcin
tanto
de
los
trabajadores
como
de
la
potencia.
Estas
propuestas
estn
basadas
en
aquellas
realizadas
en
2009
por
el
gobierno
de
la
Presidenta
Bachelet.
22
47
El segundo mecanismo es un aporte obligatorio que las empresas, que conecten centrales de generacin o lneas de transmisin a un sistema interconectado de mayor tamao (SIC o SING), debern pagar a los municipios donde se localicen dichas instalaciones, con el objeto de financiar proyectos de desarrollo local. Se propone que dicho pago sea proporcional a la potencia instalada o la inversin realizada, y se pueda imputar como crdito contra las obligaciones tributarias, de modo que en la prctica equivalga a una redistribucin de la recaudacin de impuestos desde el gobierno central a los municipios en los que se emplacen los proyectos. Eventualmente dicho pago se puede distribuir a lo largo de la vida til del proyecto o expresar en funcin de la energa aportada al sistema, de modo que la compensacin guarde relacin con la operacin efectiva de la planta o lnea. En cuanto a la magnitud del aporte, el proyecto de ley de 2009 propona para las centrales generadoras un pago de US$ 22.000 por MW de potencia instalada, pagadero en diez cuotas anuales. De optarse por un pago proporcional a la energa generada, debera considerarse el factor de planta de la central y su vida til. Si se supone un factor de planta de 90% los US$ 22.000 antes referidos equivaldran aproximadamente US$ 0,30 por MWh, o US$ 2.200 por ao. En el caso de la instalaciones de transmisin, la compensacin podra fijarse en funcin de la tensin de la lnea o el monto de inversin, en cuyo caso no debiera superar el 1% de la inversin. En este caso, el aporte debiera distribuirse entre todas las comunas por las que se extienden los sistemas de transmisin con algn criterio razonable y equitativo. Los municipios favorecidos estaran obligados a implementar procesos transparentes y participativos para proponer, evaluar y decidir las obras e iniciativas de desarrollo local. Tambin hay que establecer mecanismos que posibiliten la ejecucin expedita de dichos proyectos y el control de los recursos aportados. Se recomienda facultar a los municipios para que encarguen a la propia empresa elctrica la ejecucin y operacin de los proyectos de desarrollo, teniendo en cuenta la mayor flexibilidad que una entidad privada tiene para realizar dichas tareas y el inters de la empresa en el xito de los proyectos. El aporte obligatorio debiera pagarse sin perjuicio de las acciones y aportes adicionales que las empresas deseen realizar en beneficio de las comunidades afectadas por los proyectos de inversin. Dichos aportes adicionales pueden eventualmente fortalecer el alcance e impacto de las iniciativas seleccionadas por la comunidad. Cabe recordar que el aporte obligatorio es esencialmente una redistribucin de fondos fiscales desde el gobierno central a las comunidades afectadas por un proyecto elctrico, mientras los aportes adicionales pueden ser concebidos como una contribucin de los inversionistas al desarrollo de dichas comunidades. Adems, si el pago del aporte obligatorio viene acompaado de una disminucin de los aportes adicionales efectuados por los inversionistas, se termina diluyendo el efecto neto de estos aportes y reduciendo su efectividad. El aporte propuesto no pretende internalizar las externalidades ambientales que pueda generar un proyecto. Para ello estn las compensaciones y mitigaciones ambientales que
48
son impuestas en el proceso de evaluacin ambiental. Esta propuesta no debe modificar las exigencias ambientales de los proyectos. Se propone que la compensacin se establezca por ley, no slo porque as lo requiere nuestro marco constitucional, sino porque es esencial que las especificidades del diseo cuenten con la mayor legitimidad posible. La discusin en el parlamento, bien conducida, garantiza que todos los puntos de vista hayan podido ser expresados y considerados. Ms importante que el monto definitivo, es que este haya surgido de un proceso participativo, legitimado por toda la sociedad. Por simplicidad, en el caso de las centrales termoelctricas, se propone establecer un mismo aporte obligatorio para todo tipo de combustible. As se evita la complejidad que implicara determinar el impacto social especfico de una central toda vez que el avance tecnolgico altera continuamente los impactos de los proyectos. Es fundamental que el proceso de decisin sobre el uso de los recursos liderado por el municipio sea transparente, participativo y eficiente. Deben definirse mecanismos de rendicin de cuenta respecto a los usos que el municipio le d a estos recursos. Slo en la medida que la comunidad perciba que el aporte est siendo utilizado para financiar obras que efectivamente contribuyen al desarrollo local y que haya podido participar en la generacin y seleccin de las obras, se lograr el objetivo de favorecer el apoyo local al desarrollo de los proyectos energticos. La propuesta permite descontar del pago de impuestos el aporte obligatorio de modo que esta no implique un encarecimiento en el precio de la energa o un desincentivo a la inversin. Alternativamente el mismo objetivo se podra lograr mediante transferencias desde el Gobierno Central a los municipios afectados, sin reformar el sistema tributario. En ambos casos la solucin al dficit de inversiones no agrava el problema inicial. Cualquiera sea el mecanismo utilizado, se debe garantizar que lo que las comunidades reciban como compensacin no sea descontado de otras transferencias que recibe del gobierno central. En ltimo trmino el objetivo de los mecanismos que aqu se proponen es obtener el apoyo de las comunidades locales al desarrollo de proyectos de generacin y transmisin elctrica que no solo beneficiarn a la sociedad chilena en general, sino tambin a las mismas comunidades afectadas. La mejor manera de asegurar un desarrollo sustentable del sector elctrico es que existan muchas comunidades interesadas en atraer nuevas inversiones, seguras que ellas podrn obtener parte de sus beneficios y no solo sus costos. De esta forma se lograr concretar el concepto de valor social compartido (shared value) popularizado por Michael Porter.23
23
Ver Michel Porter, "Creating Shared Value". Harvard Business Review; Jan/Feb2011, Vol. 89 Issue 1/2, p62-77.
49
5. Ordenamiento territorial
5.1 Competencia por el uso del territorio La creciente competencia por el uso del territorio entre distintos fines productivos y de preservacin es otra de las causas de fondo que estn generando conflictos en el desarrollo de los proyectos energticos y judicializando la tramitacin de sus permisos ambientales. A medida que han aumentado la poblacin y la actividad econmica, se ha hecho ms frecuente que la localizacin planeada para un proyecto de generacin elctrica entre en conflicto con usos alternativos para ese mismo territorio, como son los tursticos, residenciales, agrcolas o de proteccin de la biodiversidad, el patrimonio cultural y los pueblos originarios. Este conflicto ocurre tanto respecto de los usos del suelo como del borde costero y martimo. La Comisin Nacional de Energa graficaba, ya en presentaciones realizadas en el ao 2008, la creciente dificultad que exista para desarrollar infraestructura energtica en localidades geogrficas sin que entraran en conflicto con otros destinos, vocaciones o denominaciones del territorio. Por ejemplo, la Figura 2 ilustra los diversos usos territoriales que coexisten en localidades aledaas a Concepcin. Figura 2. Usos alternativos del territorio
50
Fuente: Comisin Nacional de Energa
5.2
Falencias
en
el
sistema
de
ordenamiento
territorial
Parte
importante
de
los
conflictos
que
han
retrasado
o
incluso
impedido
la
materializacin
de
proyectos
energticos
se
ha
producido
por
visiones
discrepantes
sobre
la
compatibilidad
de
la
instalacin
de
infraestructura
energtica
con
los
usos
autorizados
del
territorio
o,
alternativamente,
con
la
definicin
de
dicho
territorio
como
rea
de
proteccin
del
patrimonio
ambiental
o
cultural.
Por
ejemplo,
la
oposicin
local
y
los
recursos
presentados
en
Tribunales
y
la
Contralora
General
de
la
Repblica
en
contra
de
la
aprobacin
de
los
permisos
de
la
planta
de
propano-aire
en
Pealoln
y
las
centrales
trmicas
Campiche
y
Castilla
se
debieron
a
discrepancias
respecto
de
la
interpretacin
de
los
usos
permitidos
por
la
Ordenanza
General
de
Urbanismo
y
Construcciones
y
por
los
Planes
Reguladores
correspondientes.
Por
su
parte,
la
oposicin
al
desarrollo
de
las
centrales
hidroelctricas
de
Palmar
Correntoso,
Chacayes,
Hidroaysen,
Alto
Maipo
y
Achibueno,
al
Parque
Elico
Chilo
y
a
la
central
trmica
Barrancones,
situadas
en
o
prximas
a
reas
designadas
con
algn
tipo
de
proteccin
(por
ejemplo
Parques
Nacionales,
Reservas,
Comunidades
Indgenas)
se
ha
debido
a
diferencias
respecto
de
la
interpretacin
del
alcance
de
dicha
designacin.
La
razn
de
fondo
de
estos
conflictos
es
la
falta
de
un
sistema
integrado
de
ordenamiento
territorial
que
considere
la
totalidad
del
territorio
de
un
modo
coherente.
El
estudio
encargado
por
el
Ministerio
de
Energa,
realizado
por
el
equipo
de
Derecho
Ambiental
y
Recursos
Naturales
de
FerradaNehme24,
muestra
que
en
vez
de
un
sistema
coherente,
hay
una
gran
diversidad
de
cuerpos
normativos
que
regulan
el
uso
del
territorio,
sin
que
existan
mecanismos
que
permitan
coordinar
las
distintas
regulaciones.
As,
en
cada
territorio
pueden
confluir
distintas
prioridades
de
uso
del
suelo,
que
son
contradictorias
entre
s
o
presentan
conflictos
de
proximidad,
sin
que
exista
un
mecanismo
que
permita
prever
o
resolver
dichas
incompatibilidades.
La
coexistencia
de
una
multiplicidad
de
instrumentos
de
ordenamiento
territorial
que
competen
a
distintos
servicios
ha
originado
inconsistencias
regulatorias
que
generan
incertidumbre
a
los
inversionistas
y
provocan
oposicin
ciudadana
a
los
proyectos.
En
la
prctica
ello
ha
resultado
en
que
para
una
determinada
obra,
proyecto
o
actividad
no
haya
certeza
sobre
la
posibilidad
de
su
emplazamiento
en
determinada
rea.
25
Como
seala
el
informe
de
FerradaNehme,
el
ordenamiento
jurdico
carece
de
una
poltica
de
ordenamiento
territorial
que
mire
al
territorio
de
manera
integral.
Si
bien
la
planificacin
urbana
corresponde
a
un
sistema
jerarquizado,
recogido
en
la
Ley
General
de
Urbanismo
y
Construccin
y
en
su
Ordenanza26,
en
el
mbito
rural
y,
por
ende,
en
el
territorio
en
su
conjunto,
se
carece
de
estructura
y
coherencia
entre
las
diversas
escalas
de
planificacin,
y
se
presenta
una
multiplicidad
de
normas
e
instituciones
involucradas.
24
Equipo de Derecho Ambiental y Recursos Naturales de FerradaNehme, Anlisis de la Institucionalidad, la Regulacin y los Sistemas de Gestin y Ordenamiento del Territorio en Chile, 3 de octubre del 2011. 25 Op. cit. 26 Que se materializa a travs del Plan Regional de Desarrollo Urbano, los Planes Reguladores Intercomunales, Planes Reguladores Comunales, Planes Seccionales y el Limite Urbano.
51
En
lo
que
respecta
a
las
zonas
sujetas
a
proteccin
especial
del
patrimonio
ambiental
y
los
recursos
naturales,
el
informe
de
la
Comisin
Asesora
de
Desarrollo
Elctrico
(CADE)
seala
que
existen
ms
de
27
categoras
diferentes
establecidas
por
distintas
leyes27.
Como
seala
Martnez
(2012)28,
no
existe
un
servicio
pblico
que
est
a
cargo
de
coordinar
la
creacin
de
las
distintas
reas
de
proteccin.
En
el
pas
hay
201
reas
protegidas
correspondientes
a
alguna
de
estas
27
categoras,
las
que
cubren
30
millones
de
hectreas
y
un
20%
del
territorio
nacional.
A
ellas
hay
que
sumar
los
338
sitios
prioritarios
para
la
conservacin
de
la
biodiversidad
que
han
sido
declarados
por
las
autoridades
ambientales
regionales,
las
cuales
no
poseen
ningn
estatus
legal
de
proteccin.
Estos
instrumentos
de
proteccin
territorial
no
slo
no
estn
coordinados
entre
s,
sino
tampoco
con
otros
instrumentos
de
proteccin
jurdica,
como
por
ejemplo
las
declaraciones
de
especies
en
peligro;
hay
ms
de
400
especies
de
flora
y
fauna
declaradas
en
peligro,
pero
varios
de
los
hbitat
crticos
de
estas
especies
no
estn
protegidas
como
reas
de
conservacin.
Entre
las
zonas
sujetas
a
proteccin
especial
cabe
tambin
mencionar
las
que
pretenden
proteger
el
patrimonio
cultural,
las
comunidades
indgenas
y
el
turismo.
Respecto
a
estas
categoras
de
proteccin,
no
hay
claridad
si
la
designacin
de
un
rea
como
protegida
prohbe
que
en
ella
se
desarrollen
proyectos
de
generacin
o
solo
implica
que
estos
deben
someter
un
estudio
de
impacto
ambiental
y
cumplir
con
medidas
de
conservacin
ms
estrictas.
En
consecuencia,
es
habitual
que
se
generen
discrepancias
respecto
de
la
interpretacin
de
las
diversas
normas
que
regulan
los
usos
que
estn
permitidos
y
prohibidos
en
el
territorio.
Respecto
de
un
mismo
instrumento
de
ordenamiento
territorial,
como
por
ejemplo
un
plan
regulador
o
una
zona
sujeta
a
proteccin
especial
-por
ejemplo
un
parque
nacional-
se
suele
encontrar
en
conflicto
a
inversionistas
que
consideran
que
est
permitido
el
emplazamiento
de
sus
proyectos
en
una
determinada
rea,
con
movimientos
sociales
y
ambientalistas,
que
estn
convencidos
de
lo
contrario.29
La
falta
de
claridad,
dispersin
de
normas,
multiplicidad
de
instituciones
e
instrumentos,
e
incluso
la
inconsistencia
entre
estas,
han
resultado
que
en
muchos
de
los
casos
donde
se
han
generado
conflictos,
tambin
ha
habido
interpretaciones
discrepantes
al
interior
de
la
administracin
pblica,
entre
los
servicios
pblicos
y
la
Contralora
e,
incluso,
entre
distintas
instancias
judiciales.
27
Ejemplos: Parque Nacional, Reservas Nacionales, Reserva de Regiones Vrgenes, Reservas Forestales, Santuario de la Naturaleza, Zonas hmedas de importancia internacional especialmente como hbitat de aves acuticas, Monumentos Nacionales, Parque Marino, Reservas Marinas y reas Marinas y Costeras Protegidas, entre otras. Ver Informe de la CADE, 2011. Martinez, Daniela, Opposition to Power Plants in Chile, Tesis Master en Derecho (LLM), Universidad de Harvard, Mayo (2012).
28
29
En el caso de los Parques Nacionales y de Reservas Nacionales, algunos servicios pblicos y muchas organizaciones sociales han interpretado que est prohibida la construccin de proyectos de generacin en su interior pero la Corte Suprema, y tambin la Contralora, han sealado que esta proteccin no implica una prohibicin a ejecutar proyectos o actividades comerciales (fallos en Hidroaysen, Chacayes, Palmar Correntoso, entre otros).
52
Cuando
distintas
instituciones
establecen
regulaciones
para
el
mismo
territorio
que
son
incompatibles
entre
s
y
adems
lo
hacen
mediante
procesos
que
incluyen
la
participacin
ciudadana,
es
predecible
la
molestia
de
la
ciudadana
y
las
organizaciones
sociales
que
participaron
en
los
procesos.
La
situacin
es
an
ms
compleja
cuando
el
instrumento
de
menor
jerarqua
se
estableci
mediante
un
proceso
participativo
mientras
que
el
de
mayor
jerarqua,
que
prima
sobre
el
otro,
no
consider
espacios
de
participacin
al
ser
implementado.
La
falta
de
coordinacin
entre
instituciones
e
instrumentos
y
la
inexistencia
de
mecanismos
para
canalizar
y
balancear
distintos
intereses
y
resolver
posibles
incompatibilidades,
fuerza
a
los
actores
a
trasladar
el
conflicto
al
proceso
de
evaluacin
ambiental
de
proyectos
especficos.
Sin
embargo
el
sistema
de
evaluacin
ambiental
no
fue
diseado
para
resolver
divergencias
respecto
al
uso
del
territorio;
no
procede
definir
polticas
de
ordenamiento
territorial
en
un
sistema
que
fue
diseado
para
verificar
el
cumplimiento
de
la
regulacin
por
parte
de
proyectos
especficos
(caso
a
caso).
Finalmente,
el
conflicto
no
se
resuelve
y
la
mayora
de
las
veces
se
genera
la
judicializacin
del
mismo,
con
las
consiguientes
trabas,
ineficiencia
e
incertidumbre
para
el
desarrollo
de
los
proyectos.
Todo
ello
contribuye
adems
a
deslegitimar
el
proceso
de
evaluacin
ambiental.
5.3
Lneas
de
accin
propuestas
En
los
lineamientos
de
la
poltica
energtica
explicitada
en
2008
se
identificaba
la
necesidad
de
avanzar
en
la
regulacin
de
ordenamiento
territorial
para
reducir
las
dificultades
que
enfrentan
los
proyectos.30
El
actual
gobierno
del
Presidente
Pinera
ha
hecho
un
diagnstico
similar.
Despus
de
su
intervencin
para
anular
el
proyecto
Barrancones,
el
Presidente
dio
instrucciones
al
Ministro
de
Bienes
Nacionales
para
que
efectuara
un
proceso
de
ordenamiento
territorial
destinado
a
determinar
reas
adecuadas
para
el
desarrollo
de
centrales
elctricas
y
reas
que
debieran
ser
protegidas.31
Asimismo,
la
Estrategia
de
Energa
2012
propuso
adicionalmente
determinar
reas
donde
las
centrales
termoelctricas
estaran
permitidas
o
prohibidas,
como
asimismo
prohibir
en
algunas
reas
de
la
Patagonia
la
instalacin
de
centrales
y
lneas
de
transmisin.32
Si
bien
estas
propuestas
apuntan
al
problema
de
fondo,
de
implementarse,
podran
tener
un
efecto
limitado
si
simplemente
agregan
nuevas
capas
de
regulacin,
sin
eliminar
o
modificar
las
capas
actualmente
existentes
ni
sus
inconsistencias.
En
tal
caso
podran
aumentar
la
frustracin
30
Comisin Nacional de Energa, Poltica Energtica: Nuevos Lineamientos. Transformando la Crisis Energtica en una Oportunidad, (2008). Ministerio de Bienes Nacionales, Cuenta Pblica 2010. Hasta el momento, de estas propuestas, la nica que se ha materializado es el Mapa IDE Chile (Infraestructura de Datos Geoespaciales) en la pgina WEB del Ministerio de Vivienda, un visor de mapas de informacin de ordenamiento territorial que ya abarca ocho regiones del del pas y se espera completar en los prximos meses.
31
32
53
y
el
nivel
de
conflicto,
pues
generaran
expectativas
en
la
poblacin,
sin
resolver
los
problemas
actuales.
Para
avanzar
en
la
construccin
de
un
sistema
de
ordenamiento
territorial
que
permita
el
uso
racional
y
sustentable
del
territorio,
combinando
el
aprovechamiento
con
la
proteccin
de
recursos
naturales,
es
necesario
partir
de
la
realidad
institucional
y
normativa
vigente
e
ir
transformndola
en
un
sistema
integrado
y
coherente.
El
objetivo
de
largo
plazo
debiera
ser
que
Chile
cuente
con
un
sistema
que
consagre:
(i)
lineamientos
generales
en
lo
econmico,
territorial
y
poltico-social
que
regulen
y
prevalezcan
sobre
los
planes
o
estrategias
locales;
(ii)
la
descentralizacin
en
el
diseo
de
los
instrumentos
de
ordenamiento
territorial;
(iii)
la
coherencia
estructural
para
evitar
interpretaciones
divergentes
y
la
superposicin
de
instrumentos;
(iv)
asignacin
clara
de
responsabilidades
y
atribuciones
institucionales;
y
(v)
la
participacin
ciudadana.
Para
ello
se
propone
que
el
Ministerio
de
Vivienda
y
Urbanismo
asuma
la
autoridad
en
la
materia,
asignndosele
la
responsabilidad
de
revisar
todos
los
instrumentos
de
ordenamiento
territorial
y
zonificaciones
especiales,
incluyendo
sus
formas
de
generacin,
alcances
legales,
modalidades
de
concrecin
en
el
territorio
y
posibles
incompatibilidades
e
inconsistencias
con
otras
normas.
Esta
propuesta
es
consistente
con
el
proyecto
de
ley
del
Gobierno
de
fusionar
los
ministerios
de
Vivienda
y
Urbanismo
y
de
Bienes
Nacionales
para
crear
un
nuevo
Ministerio
de
Ciudades,
Viviendas
y
Desarrollo
Territorial,
cuyo
objetivo
ser
la
fijacin
de
reglas
y
la
formulacin
de
polticas
nacionales
sobre
planificacin
y
gestin
urbana
y
territorial,
sobre
instalaciones
de
infraestructura,
adems
de
proyectos
u
obras
de
carcter
estratgico
o
de
importancia
nacional
establecidos
por
ley.33
Los
objetivos
de
la
autoridad
ministerial
deberan
ser
los
siguientes:
En
primer
lugar,
y
de
manera
inmediata,
completar
para
todo
el
territorio
un
sistema
de
informacin
que
muestre
la
situacin
inicial
en
alguna
plataforma,
como
la
que
est
actualmente
desarrollando
el
Ministerio
de
Bienes
Nacionales
en
el
IDE
Chile.34
Pero
no
basta
con
mostrar
en
un
mapa
los
distintos
instrumentos
y
zonificaciones
correspondientes
a
cada
rea.
El
sistema
de
informacin
debera
tambin
explicitar
la
interpretacin
nica
que
el
Poder
Ejecutivo
en
su
conjunto
hace
del
alcance
de
la
norma,
lo
que
debiera
venir
acompaado
de
la
elaboracin
de
reglamentos
para
precisar
los
aspectos
que
puedan
estar
causando
incertidumbre35.
Asimismo,
con
el
objeto
de
evitar
que
distintos
servicios
sostengan
interpretaciones
discrepantes,
en
colaboracin
con
el
Ministerio
Secretaria
General
de
Presidencia,
se
33
34 35
Presentacin del Ministro Francisco Prez ante la Comisin de la Cmara de Diputado del 21 de junio de 2013: http://www.camara.cl/prensa/noticias_detalle.aspx?prmid=72505 Ver www.ide.cl En este sentido, los esfuerzos por reglamentar la operacin del Sistema de Evaluacin Ambiental, el Convenio N 169 y el Ordenamiento del Borde Costero, entre otros, van en la direccin correcta.
54
debera
analizar
los
marcos
jurdicos
correspondientes
para
explicitar
la
interpretacin
oficial
del
gobierno
respecto
al
alcance
de
los
instrumentos
de
ordenamiento
territorial
y
de
las
zonas
especiales
de
proteccin,
especficamente
cuando
existan
posturas
en
conflicto
respecto
a
lo
que
se
refiere
a
la
prohibicin
o
autorizacin
de
llevar
a
cabo
inversiones
en
infraestructura
energtica.
Para
ello
ser
necesario
establecer
administrativamente
un
mecanismo
de
resolucin
de
conflictos.
Una
vez
resueltas
las
incompatibilidades,
deber
coordinar
con
el
servicio
correspondiente
la
armonizacin
de
la
regulacin
pertinente
para
evitar
estas
inconsistencias
y
as
facilitar
la
interpretacin
por
parte
de
los
inversionistas,
de
la
ciudadana
y
de
otros
rganos
como
Contralora
y
Tribunales.
De
este
modo,
el
sistema
de
informacin
entregar
a
los
inversionistas
y
a
la
ciudadana
un
mapa
del
ordenamiento
territorial
con
las
reas
en
las
que,
de
acuerdo
al
poder
ejecutivo,
estn
permitidas
estos
tipos
de
obras,
en
funcin
de
las
regulaciones
territoriales
vigentes.
El
Ministerio
de
Vivienda
deber
mantener
actualizado
este
sistema
de
informacin.
En
una
segunda
instancia,
el
Ministerio
deber
proponer
un
marco
legal
estructurado,
jerarquizado
y
con
referencias
geogrficas
explicitas,
que
contenga
los
mecanismos
de
coordinacin
entre
las
distintas
instituciones
con
que
tienen
facultades
en
el
ordenamiento
territorial
y
el
establecimiento
de
zonificaciones
especiales
de
proteccin.
Dicho
marco
debe
asegurar
una
visin
integral
y
coherente
de
la
totalidad
del
territorio
y
prever
la
adecuacin
de
las
leyes
sectoriales
correspondientes.
De
este
modo
las
instituciones
estarn
obligadas
a
coordinarse
antes
de
dictar
nuevos
instrumentos,
lo
cual
disminuir
los
posibles
conflictos.
Este
marco
deber
tambin
establecer
los
mecanismos
de
resolucin
de
conflictos
para
intentar
que
estos
sean
resueltos
antes
de
llegar
al
sistema
de
evaluacin
ambiental,
as
como
mecanismos
de
participacin
ciudadana
para
que
en
las
definiciones
se
recojan
los
diversos
intereses
y
para
dotarlas
de
legitimidad
ante
la
ciudadana.
En
este
trabajo
ms
de
fondo
debieran
considerarse
las
experiencias
internacionales
y
tambin
los
resultados
obtenidos
a
partir
de
la
aplicacin
de
los
Estudios
Ambientales
Estratgicos,
el
Comit
de
Ministros
para
la
Sustentabilidad,
en
cuanto
espacio
de
coordinacin
al
interior
del
gobierno
para
la
creacin
de
nuevas
reas
silvestres
protegidas
por
el
Estado,
y
la
creacin
del
Servicio
de
Biodiversidad
y
reas
Silvestres
Protegidas.
55
6. Permisos Administrativos 6.1 Permisos aplicables a proyectos de generacin elctrica La concrecin de proyectos de generacin elctrica requiere que se tramiten y aprueben numerosos permisos que otorgan diversas reparticiones pblicas. El estudio Identificacin de Dificultades en la Tramitacin de Permisos de Proyectos en el Sector Elctrico (en adelante, el Estudio),36 identific 57 permisos aplicables a proyectos de generacin o transmisin elctrica, 21 de los cuales estn vinculados al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) y 35 se distribuyen en las siete categoras siguientes: (i) concesiones y servidumbres, (ii) legislacin de aguas, (iii) flora y fauna, (iv) patrimonio y pueblos indgenas, (v) urbanismo y vialidad, (vi) sanitarios, y (vi) seguridad. El listado de los 57 permisos se presenta en el Anexo 1. El Estudio hizo un anlisis detallado de los expedientes de tramitacin de los principales permisos aplicables a proyectos generacin, centrndose en el SEIA, las concesiones y servidumbres y la legislacin de aguas. Los resultados de este anlisis se sintetizan a continuacin. Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental El SEIA es una instancia crtica en la tramitacin de los proyectos, pues no slo conduce a un permiso especfico (RCA, Resolucin de Calificacin Ambiental) sino tambin constituye un mecanismo que canaliza diversos otros permisos ambientales sectoriales. El SEIA tiene dos modalidades: (i) declaracin de impacto ambiental (DIA), que se aplica a proyectos simples, exige menores tiempos de tramitacin y no requiere instancias de participacin ciudadana directa, y (ii) estudio de impacto ambiental (EIA) que se aplica a proyectos mayores, toma ms tiempo y contempla instancias de participacin ciudadana. El Estudio identific 383 proyectos de generacin elctrica con capacidad superior a 3 MW tramitados entre 1994 y 2010, 209 de los cuales se procesaron mediante DIA y 94 mediante EIA. Los tiempos de tramitacin promedio fueron 155 das para proyectos con DIA y 333 das para proyectos con EIA. En el caso de los proyectos con EIA -que en general se aplica a las centrales que son objeto de este informe- se encontraron importantes variaciones en los tiempos de tramitacin, destacando la lentitud (728 das) de los proyectos (2) presentados en la XI Regin y de aquellos de carcter interregional. 37
36
37
Estudio realizado en 2010 por la empresa Medio Ambiente y Gestin S.A. (MG) por encargo del Ministerio de Energa. Entre aquellos cuya tramitacin excedi los 500 das se cuentan 4 centrales termoelctricas y 4 hidroelctricas, que se indican en el siguiente cuadro.
56
El
Estudio
concluy
que
si
bien
los
plazos
del
SEIA
no
se
cumplen,
en
general
dichos
plazos
no
son
exagerados,
las
tasas
de
rechazo
(2%)
y
desistimiento
(7%)
son
reducidas
y
existe
un
adecuado
nivel
de
transparencia
en
el
proceso.
Los
mayores
retrasos
se
presentan
en
proyectos
con
incertidumbre
sobre
los
impactos
ambientales
y/o
con
conflictividad
con
las
comunidades
locales.
Los
temas
ambientales
ms
crticos
se
relacionan
con
calidad
del
aire,
el
medio
marino,
la
ley
de
bosques
y
el
caudal
ecolgico.
Concesiones
martimas
En
el
caso
de
concesiones
y
servidumbres
existen
situaciones
diversas,
presentndose
algunos
casos
crticos.
Particularmente
demorosa
es
la
tramitacin
de
concesiones
martimas,
por
ejemplo
para
instalar
emisarios
o
ductos
de
succin
de
agua
de
mar
de
sistemas
de
enfriamiento
de
centrales
termoelctricas
a
carbn
o
construir
muelles
o
puertos
de
descarga
de
combustible
para
centrales
generadoras.38
La
demora
promedio
puede
superar
los
900
das,
siendo
ms
crticas
las
solicitudes
presentadas
en
las
regiones
II
y
IV.
Una
razn
de
las
demoras
fue
el
aumento
de
la
demanda
derivada
de
las
inversiones
en
centrales
termoelctricas
proyectadas
en
el
perodo
2007-2009.
Bienes
nacionales
Tambin
es
compleja
y
demorosa
la
tramitacin
de
adquisiciones,
arriendos
y
concesiones
de
uso
oneroso
de
bienes
nacionales,
proceso
que
se
inicia
con
la
postulacin,
la
que
resuelta
favorablemente,
permite
al
interesado
proceder
a
la
compra,
arriendo
o
concesin.
Sobre
la
base
de
178
expedientes
de
solicitudes
de
empresas
generadoras,
MG
concluy
que
un
31%
haban
sido
aprobadas,
30%
rechazadas
y
39%
se
encontraban
en
proceso.
Los
rechazos
son
significativos
para
todo
tipo
de
proyectos
(hidroelctricos,
termoelctricos,
elicos
y
solares)
en
especial
para
los
hidroelctricos
y
elicos.
Las
postulaciones
aceptadas
demoraron
en
promedio
Los largos perodos de tramitacin de estos proyectos se debieron, entre otras razones, a las suspensiones del proceso derivadas de la revocacin de la RCA de parte de la Corte Suprema (Campiche), las complejidades tcnicas en la evaluacin de impacto asociado al uso de petcoke en zona portuaria (Tocopilla), las emisiones atmosfricas en zonas rurales (Candelaria) y los reasentamientos humanos e implicancias hidrolgicas y forestales asociados a reas de inundacin (Lago Atravesado, Los Lagos, Osorno). En general en todos estos casos los procesos estuvieron acompaados de fuerte resistencia de la comunidad o gobiernos locales. 38 Entre 2007 y 2010 se presentaron 19 solicitudes de concesiones martimas para proyectos de generacin elctrica.
57
289
das,
y
las
rechazadas,
235
das.
Sin
embargo
las
tramitaciones
en
curso
llevaban
314
das,
con
demoras
de
800
das
en
promedio
para
empresas
termo-hidroelctricas.
Al
igual
que
en
las
concesiones
martimas,
una
causa
de
los
retrasos
fue
el
incremento
en
los
proyectos
termoelctricos
en
el
perodo
2007-2009.
El
Estudio
analiz
23
procesos
de
compra,
arriendos
y
concesiones
de
uso
oneroso
de
bienes
fiscales,
realizadas
con
posterioridad
a
la
aprobacin
de
la
respectiva
solicitud,
concluyendo
que
en
promedio
las
compras
se
resolvieron
en
554
das
y
los
arriendos
en
292
das.
En
los
tres
casos
(compras,
arriendos
y
concesiones)
existan
tramitaciones
que
llevaban
ms
de
520
das
(en
promedio)
sin
resolverse.39
Las
demoras
en
las
compras
y
concesiones,
se
deben
en
parte
a
que
en
ellas
se
requiere
la
participacin
del
Gobierno
Regional,
a
travs
de
la
Comisin
Especial
de
Enajenaciones,
cuyo
rol
es
determinar
el
derecho,
renta
o
valor
comercial
del
bien
fiscal.
Pero
tambin
influye
que
sea
una
prctica
usual
esperar
a
que
los
proyectos
obtengan
la
resolucin
de
calificacin
ambiental
antes
de
perfeccionar
el
contrato.
Concesiones
geotrmicas
Entre
2003
al
2010,
el
Ministerio
de
Minera
public
74
decretos
referidos
a
solicitudes
de
concesin
para
explorar
o
explotar
yacimientos
geotrmicos,
de
los
cuales
un
30%
fueron
favorables,
47%
fueron
denegados
y
23%
correspondieron
a
adjudicaciones
de
licitaciones.
Los
plazos
promedios
de
decisin
son
de
alrededor
de
un
ao
y
en
general
no
superan
los
450
das.40
Los
elevados
tiempos
de
tramitacin
se
explican
en
gran
medida
a
la
obligacin
de
consultar
a
numerosos
(diez)
rganos
del
Estado,
los
que
en
promedio
tardaron
71
das
en
responder.
Una
de
las
mayores
dificultades
han
sido
los
reclamos
de
comunidades
indgenas
(aymaras
y
quechuas)
en
el
norte
de
Chile.
Concesiones
elctricas
La
Superintendencia
de
Electricidad
y
Combustibles
(SEC)
tramita
un
gran
nmero
de
concesiones
elctricas,
ya
sea
provisionales
(que
otorgan
derecho
hacer
estudios
y
mediciones
en
terreno)
o
definitivas
(que
permiten
instalar
y
explotar
las
obras).
Sin
embargo,
la
gran
mayora
corresponde
a
empresas
distribuidoras,
las
cuales
estn
obligadas
a
operar
bajo
concesin.
Las
empresas
generadoras
y
transmisoras
no
tienen
dicha
obligacin
y
frecuentemente
operan
sobre
la
base
de
acuerdos
con
los
propietarios
de
los
terrenos
afectados.
De
un
total
de
81
decretos
de
concesin
otorgados
por
el
Ministerio
de
Economa
en
2009-2010,
72
eran
de
distribucin
(definitivas),
4
de
transmisin
(definitivas)
y
5
de
generacin
(2
definitivas
y
3
provisionales).
Datos
proporcionados
por
la
SEC
indican
que
en
2009
el
tiempo
de
tramitacin
promedio
de
las
concesiones
definitivas
fue
de
138
das
para
proyectos
de
generacin
y
290
para
transmisin,
39 40
554 das para los arriendos, 522 para las compras y 534 das para las concesiones. Se observa que los plazos promedio de decisin fluctan aproximadamente entre 150 a 750 das, con un promedio general de alrededor de un ao.
58
superando
los
120
das
establecidos
en
la
ley.
Las
principales
causas
son
las
demoras
en
el
proceso
de
notificacin
a
los
afectados,
los
traslados
de
oficios
a
las
partes
involucradas
y
la
falta
de
recursos
de
la
SEC
para
abordar
las
diversas
tareas
encomendadas
por
la
normativa.
Legislacin
de
aguas
El
registro
de
derechos
de
aprovechamiento
no
consuntivo
de
aguas
superficiales
constituidos
entre
1990
y
2010
contiene
1761
solicitudes,
tramitados
en
90
expedientes
por
21
empresas
de
generacin
elctrica,
por
un
total
de
448
millones
de
l/s.
Dichos
derechos
se
constituyeron
fundamentalmente
en
los
perodos
1990-1994
y
2004-2010.
Si
bien
en
ambos
perodos
el
nmero
de
tramitaciones
fue
similar,
en
el
primero
se
adjudic
el
90%
del
caudal
y
en
el
segundo,
el
9%.
Hasta
el
2002,
la
tramitacin
de
solicitudes
de
derechos
superaban
los
2.000
das
en
promedio.
A
partir
del
2007,
dichos
tiempos
bordean
los
590
das.
Las
solicitudes
para
modificar
los
puntos
de
captacin
y
restitucin
de
aguas
no
tienen
un
tratamiento
diferenciado
respecto
de
las
restantes
solicitudes
de
aprovechamiento
de
aguas,
por
lo
que
no
es
posible
saber
si
los
tiempos
de
tramitacin
difieren.
El
Estudio
analiz
tambin
27
solicitudes
para
obtener
el
permiso
de
proyectos
de
obras
hidrulicas
presentadas
a
la
Direccin
de
Obras
Hidrulicas
presentadas
entre
2007
y
2010.
Dos
de
dichos
permisos
haban
sido
denegados,
luego
de
244
das
de
tramitacin
(en
promedio)
y
uno
haba
sido
aceptado,
luego
de
352
das.
Sin
embargo,
debido
al
rezago,
el
tiempo
de
tramitacin
poda
superar
los
1057
das.
6.2
Anlisis
de
problemas
en
la
tramitacin
de
permisos
El
Estudio
realiz
una
serie
de
entrevistas
a
informantes
claves
pertenecientes
a
reparticiones
pblicas
y
empresas
privadas
para
conocer
los
problemas
que
enfrentan
los
proyectos
elctricos
al
tramitar
sus
permisos
en
los
siguientes
cuatro
tpicos:
requisitos
y
procedimientos
de
permisos,
gestin
pblica,
gestin
privada
y
conflictos
sociales
y
polticos.
Las
principales
conclusiones
se
indican
a
continuacin.
Requisitos
y
procedimientos
Las
principales
falencias
estn
en
la
falta
de
claridad
de
la
normativa,
principalmente
en
relacin
a
los
requisitos
para
obtener
los
permisos.
Los
mayores
niveles
de
incertidumbre
se
relacionan
con
las
normas
ambientales,
el
tema
indgena
(en
especial
respecto
a
la
aplicacin
del
Convenio
169)
y
con
la
forma
de
aplicacin
de
la
Ley
de
Bosque
Nativo.
La
interpretacin
de
la
normativa
es
otro
problema
recurrente,
constatndose
criterios
que
difieren
entre
s
segn
la
regin
u
organismo
pblico
de
que
se
trate.
Se
advierte
una
tendencia
a
aplicar
criterios
que
van
ms
all
del
espritu
de
la
norma,
lo
cual
retrasa
y
entorpece
las
tramitaciones.
Esto
es
particularmente
relevante
en
materia
ambiental,
observndose
posturas
59
personales
de
funcionarios,
que
no
se
condicen
con
el
concepto
de
desarrollo
sustentable
que
inspira
a
la
ley
del
medioambiente.
La
falta
de
uniformidad
se
genera
en
gran
medida
por
el
amplio
poder
de
decisin
que
gozan
los
servicios
para
interpretar
la
ley,
sin
que
exista
una
adecuada
estandarizacin
de
normas.
Otro
problema
relacionado
es
el
vaco
o
ausencia
de
normas,
en
particular
respecto
de
la
legislacin
indgena,
el
Cdigo
de
Aguas,
la
Ley
de
Bosque
Nativo,
como
asimismo
respecto
a
proyectos
ms
novedosos,
como
los
elicos
y
geotrmicos.
Gestin
pblica
Las
principales
crticas
apuntan
a
la
discrecionalidad
de
los
entes
evaluadores
debido
a
la
falta
de
criterios
uniformes
a
nivel
nacional
a
la
hora
de
evaluar
los
proyectos.
Se
observa,
por
ejemplo,
diferencias
en
la
tramitacin
segn
el
tipo
de
generacin
de
que
se
trate,
pues
se
estima
que
algunos
proyectos
tienen
mejor
aceptacin
que
otros
de
parte
de
los
servicios.
La
falta
de
coordinacin
es
otro
aspecto
relevante,
criticndose,
por
ejemplo,
la
falta
de
poder
y
carencia
de
rol
protagnico
de
CONAMA,
lo
cual
impide
que
se
apliquen
las
atribuciones
que
la
ley
le
entrega.
En
consecuencia,
cada
servicio
goza
de
autonoma
para
operar
bajo
sus
propios
parmetros.
Con
igual
importancia
se
resalta
la
falta
de
recursos
y
capacidades
tcnicas
del
sector
pblico.
La
falta
de
recurso
humano
para
tramitar
la
gran
cantidad
de
proyectos
aqueja
a
la
mayora
de
servicios,
impide
que
los
proyectos
se
vean
con
profundidad
y
ocasiona
demora
en
los
procesos.
Se
percibe
una
falta
de
capacidad
tcnica
para
evaluar
los
proyectos,
ya
sea
porque
los
funcionarios
estn
mal
informados,
les
falta
conocimientos
sobre
la
normativa
o
no
han
tenido
oportunidad
de
capacitarse.
Tambin
faltan
recursos
a
la
hora
de
fiscalizar,
lo
cual
deriva
en
reiteradas
infracciones
a
la
legislacin
ambiental.
Gestin
privada
Respecto
de
la
gestin
privada,
las
crticas
se
centran
en
lo
incompleto
y
superficialidad
de
los
antecedentes
que
presentan
muchos
solicitantes,
lo
cual
dificulta
y
demora
la
tramitacin
de
permiso.
La
falta
de
informacin
sustancial
obliga
a
recurrir
a
frecuentes
addenda.
Se
seala
que
los
titulares
no
tienen
una
visin
preventiva
de
los
efectos
ambientales
de
sus
proyectos,
consignando
lo
justo
y
necesario
para
obtener
una
RCA.
Hay
casos
en
que
los
proyectos
se
encuentran
al
borde
de
la
legalidad
o
simplemente
no
cumplen
con
la
normativa
vigente,
lo
cual
genera
desconfianza
hacia
el
sector
privado
en
el
sector
pblico.
Finalmente
se
crtica
la
elevada
dependencia
en
asesores,
que
muchas
veces
no
cuentan
con
la
idoneidad
y
experiencia
necesarias.
60
Conflictos
sociales
y
polticos
Los
entrevistados
en
el
Estudio
sealan
que
existe
una
influencia
determinante
de
la
percepcin
pblica
en
la
actitud
que
adoptan
los
servicios
en
la
tramitacin
de
los
permisos.
As
por
ejemplo,
los
proyectos
de
energas
renovables
no
convencionales
tienden
a
recibir
un
trato
ms
favorable
de
parte
de
los
servicios
y
sus
funcionarios.
Especial
influencia
tienen
grupos
de
oposicin
a
los
proyectos
(generalmente
agrupaciones
ambientalistas)
que
se
encuentran
informados
y
proveen
informacin
a
las
comunidades.
El
sector
privado
percibe
que
muchas
veces
la
aprobacin
o
rechazo
de
un
proyecto
no
depende
de
temas
tcnicos,
sino
ms
bien
de
las
agendas
polticas
del
director
o
funcionario
que
realiza
las
evaluaciones.
Uno
de
los
puntos
ms
conflictivos
se
presenta
a
nivel
municipal,
cuando
los
alcaldes
hacen
exigencias
a
favor
de
las
comunas
a
cambio
de
la
aprobacin
de
los
permisos.
La
existencia
de
conflictos
sociales
en
la
tramitacin
de
los
permisos
suele
originar
la
interposicin
de
recursos
judiciales
en
contra
de
los
proyectos,
incluso
una
vez
que
stos
ya
se
han
concedido,
por
ejemplo
en
el
caso
de
las
RCA.
El
Recurso
de
Proteccin,
que
debe
ser
interpuesto
dentro
de
30
das
del
acto
que
motiva
el
recurso,
es
un
instrumento
usual.
La
judicializacin
en
los
procesos
de
evaluacin
es
vista
como
una
amenaza
a
la
seguridad
y
certeza
requerida
para
la
realizacin
de
los
proyectos.
Otro
riesgo
est
asociado
a
la
introduccin
de
la
variable
indgena,
especialmente
con
la
ratificacin
del
Convenio
169,
sin
que
exista
claridad
sobre
su
forma
de
aplicacin.
6.3
Sntesis
de
problemas
existentes
Sobre
la
base
de
los
antecedentes
aportados
por
el
Estudio
indicado,
reuniones
sostenidas
con
ejecutivos
especializados
en
la
tramitacin
de
permisos
y
la
experiencia
de
los
autores
como
ex
funcionarios
pblicos,
ejecutivos
de
empresas
o
consultores
-
se
pueden
identificar
los
siguientes
principales
problemas
que
se
originan
en
la
tramitacin
de
permisos:
(i) falta
de
claridad,
indefinicin
o
inexistencia
de
normas
y
procedimientos
(ii) discrecionalidad
y
falta
de
uniformidad
en
la
interpretacin
de
normas
(iii) falta
de
coordinacin
entre
rganos
pblicos
(iv) insuficiencia
en
personal
calificado
y
recursos
financieros
(v) presentacin
de
solicitudes
incompletas,
ilegales
o
con
carcter
especulativo
(vi) influencia
de
aspectos
sociales
y
polticos
en
las
decisiones
administrativas
(vii) interposicin
de
recursos
judiciales
por
terceros
afectados
(judicializacin)
La
magnitud
de
estos
problemas
vara,
entre
otros
factores,
segn
la
naturaleza
de
los
permisos,
los
rganos
pblicos
involucrados,
la
regin
o
zona
del
pas,
el
tipo
de
proyecto,
la
empresa
recurrente
y
el
volumen
de
solicitudes
en
tramitacin.
Su
solucin
definitiva
involucra
diversas
reformas,
incluyendo
los
cambios
que
abordan
en
los
captulos
3,4
y
5
de
este
informe.
A
continuacin
se
proponen
otras
acciones
encaminadas
a
facilitar
la
tramitacin
de
permisos.
61
6.4
Recomendaciones
Completar
y
precisar
las
normas
y
procedimientos
administrativos
La
insuficiencia
o
falta
de
precisin
de
las
normas
es
entendible
en
un
sistema
normativo
que
ha
experimentado
un
desarrollo
explosivo
y
una
creciente
complejizacin
en
pocos
aos.
Ello
es
particularmente
evidente
en
el
SEIA
(y
los
21
permisos
ambientales
asociados)
que
desde
que
legalmente
entr
en
vigencia
en
1997
(y
en
1994
en
forma
voluntaria)
ha
aprobado
ms
de
10.000
proyectos
de
inversin.
Asimismo,
se
relaciona
con
el
establecimiento
en
breve
tiempo
de
nuevas
normas
referidas,
entre
otros,
al
bosque
nativo,
los
pueblos
indgenas,
la
preservacin
de
la
biodiversidad,
los
contaminantes
atmosfricos
o
el
caudal
ecolgico.
El
desarrollo
acelerado
ha
dificultado
la
generacin
de
polticas
y
normas
detalladas
que
permitan
precisar
los
criterios
y
procedimientos
establecidos
por
el
legislador.
En
la
prctica,
el
SEIA
se
ha
transformado
en
un
ente
que
define
polticas
y
reglas,
supliendo
las
carencias
existentes
en
tales
materias.
La
Ley
20.417
de
2010
que
cre
la
nueva
institucionalidad
ambiental,
contiene
disposiciones
que
tienden
a
resolver
algunas
de
las
falencias
actuales,
en
particular
en
lo
referente
a
los
procesos
que
deben
seguirse
y
la
responsabilidad
de
las
entidades
pblicas.
Dicha
ley
estableci
las
funciones
del
Ministerio
de
Medio
Ambiente,
el
Servicio
de
Evaluacin
Ambiental
(SEA),
la
Comisin
de
Evaluacin
Ambiental
(CEA),
la
Superintendencia
de
Medio
Ambiente
y
los
Tribunales
Ambientales.
Recientemente
se
ha
dictado
el
nuevo
Reglamento
del
SEIA.
A
futuro
es
indispensable
seguir
completando
y
precisando
el
significado
y
la
forma
de
aplicacin
de
las
normas
ambientales
y
sectoriales.
El
informe
de
la
CADE
contiene
un
detallado
anlisis
de
las
falencias
que
existen
en
materia
ambiental
y
formula
recomendaciones
concretas
que
siguen
siendo
vlidas.
41
Entre
ellas
destacan
algunas
iniciativas
destinadas
a
consolidar
los
instrumentos
para
proteger
la
salud
de
las
personas,
mejorar
la
gestin
ambiental
de
los
proyectos
en
operacin,
y
desarrollar
y
aplicar
metodologas
de
evaluacin
ambiental
estratgica
de
escenarios
de
generacin
elctrica.
Asimismo
hay
que
seguir
desarrollando,
mejorando
o
actualizando
manuales
o
guas
que
precisen
la
forma
como
se
debe
aplicar
la
normativa
ambiental
o
sectorial
en
relacin
a
temas
o
proyectos
especficos.
Esta
es
una
de
las
funciones
esenciales
del
SEA.42
Ellos
permiten
sistematizar
la
experiencia
acumulada
o,
alternativamente,
establecer
parmetros
en
reas
donde
existe
poca
experiencia.
Por
ejemplo
pueden
mencionarse
los
siguientes
temas
donde
es
posible
avanzar
en
el
perfeccionamiento
de
guas:
proyectos
de
ERNC
(energa
geotrmica,
41 42
Ver Captulo 5 sobre Medio Ambiente y Desarrollo Elctrico, Informe de la CADE, 2011. Segn se lee en la pgina web del SEA, Este Servicio cumple la funcin de uniformar los criterios, requisitos, condiciones, antecedentes, certificados, trmites, exigencias tcnicas y procedimientos de carcter ambiental que establezcan los ministerios y dems organismos del Estado competentes, mediante el establecimiento de guas trmite. Ver http://www.sea.gob.cl/contenido/quienes-somos
62
elica,
solar
fotovoltaica,
concentracin
solar,
mini
hidroelctricas),
descargas
de
aguas
de
enfriamiento,
caudal
ecolgico,
intervencin
de
bosques
de
preservacin
o
proteccin
de
la
vegetacin
xeraftica.
Debe
tenerse
cuidado,
sin
embargo,
de
no
sobrepasar
por
esta
va
las
exigencias
especficas
que
ya
se
han
establecido
a
cada
tipo
de
proyecto.
Otras
rea
donde
es
urgente
avanzar
es
la
reglamentacin
del
proceso
de
consulta
a
los
pueblos
indgenas
contemplado
en
el
Convenio
N
169
de
la
OIT,
cuya
inexistencia
ha
derivado
en
diversas
impugnaciones
judiciales.
Debe
velarse
por
que
dicho
proceso
se
haga
en
forma
coordinada,
pero
que
no
interfiera
con
la
tramitacin
de
otros
permisos
que
deben
obtener
los
proyectos
de
generacin,
incluyendo
aquellos
comprendidos
en
el
SEIA
o
en
las
concesiones
elctricas.
En
el
caso
de
las
concesiones
elctricas,
la
reciente
aprobacin
en
el
Congreso
del
Proyecto
de
Ley
de
concesiones
y
servidumbres
constituye
un
avance,
pues
debiera
agilizar
la
tramitacin
de
las
concesiones
provisionales
y
definitivas,
en
especial
si
se
respetan
los
menores
plazos
que
establece
la
ley.43
Entre
otras
materias,
la
reforma
legal
acorta
los
plazos
de
tramitacin,
precisa
las
observaciones
y
oposiciones
que
pueden
presentarse
y
simplifica
los
mecanismos
y
trmites
de
notificaciones,
distinguiendo
las
notariales
y
judiciales.
Tambin
permite
dividir
la
solicitud
de
concesin,
sin
afectar
la
tramitacin
ambiental
de
los
proyectos;
reemplaza
la
comisin
de
hombres
buenos
por
una
comisin
tasadora,
dotada
de
mejores
herramientas
para
cumplir
su
funcin;
y
fija
el
procedimiento
arbitral
para
resolver
conflictos
entre
titulares
de
distintos
tipos
de
concesin.
Tambin
es
importante
reimpulsar
las
diversas
iniciativas
de
la
Agenda
Proinversin
y
Competitividad.
En
este
sentido
el
Gobierno
ha
anunciado
que
prximamente
presentar
al
Congreso
un
nuevo
proyecto
de
ley
que
busca
reducir
los
costos
de
tramitacin
y
los
riesgos
de
judicializacin
de
los
proyectos.
Se
ha
indicado
que,
entre
otras
materias,
se
perfeccionarn
el
Cdigo
de
Aguas
para
que
la
Direccin
General
de
Aguas
(DGA)
pueda
hacer
tramitaciones
digitales,
y
la
Ley
de
Bases
del
Medio
Ambiente,
para
que
en
el
SEIA
se
puedan
resolver
consultas
previas
de
los
interesados,
por
ejemplo
de
la
empresa
o
las
comunidades
cercanas.44
Es
una
iniciativa
de
gran
importancia
que
ojal
cuente
con
un
apoyo
poltico
amplio,
de
modo
que
sea
aprobada
en
un
plazo
breve
en
el
Congreso.
Velar
por
una
adecuada
interpretacin
y
aplicacin
de
las
normas
Para
que
la
tramitacin
de
permisos
sea
expedita
no
basta
que
los
procedimientos
y
reglas
sean
claros.
Se
requiere
tambin
que
las
diversas
autoridades
reguladoras
y
entidades
pblicas
los
apliquen
correctamente
en
coherencia
con
el
objetivo
y
contenido
de
la
norma.
Debe
tenerse
presente
que
en
general
siempre
subsistir
un
cierto
grado
de
imprecisin
y
subjetividad,
43 44
Segn se ha indicado antes, normalmente esto no ha ocurrido. Ver entrevista al Ministro de la Secretara General de la Presidencia, Cristin Larroulet, en edicin del 2 de septiembre de 2013, seccin de Economa y Negocios, p. B3.
63
especialmente
en
materia
ambiental,
pues
no
es
posible
conocer
y
regular
a
priori
las
peculiaridades
de
cada
proyecto.
En
el
caso
de
organismos
centralizados
que
cuentan
con
diversas
unidades
distribuidas
territorialmente,
corresponde
al
jefe
o
director
del
servicio
precisar
cmo
deben
interpretarse
las
normas
y
velar
por
que
ello
se
cumpla
en
las
dependencias
que
dirige.
Los
problemas
de
falta
de
uniformidad
en
los
criterios
administrativos
que
ocasionalmente
se
presentan
en
algunos
servicios
(as
como
otros
problemas
de
gestin)
reflejan
una
falta
de
liderazgo
y
capacidades
directivas
contraria
a
las
necesidades
actuales
del
Estado
chileno.
De
all
la
importancia
fundamental
de
que
los
encargados
de
los
servicios
pblicos
destaquen
no
slo
por
su
calidad
tcnica,
sino
tambin
por
sus
habilidades
directivas,
y
sean
designados
mediante
procesos
selectivos
y
exigentes,
como
los
previstos
en
el
sistema
de
alta
direccin
pblica.
De
manifestarse
problemas
de
liderazgo,
corresponde
al
ministro
o
autoridad
poltica
adoptar
las
medidas
correctivas.
En
el
caso
de
unidades
con
dependencia
diversa,
se
requiere
precisar
y
respetar
las
obligaciones
de
cada
una,
y
actuar
de
manera
conjunta
y
coordinada
cuando
se
abordan
temas
de
responsabilidad
compartida.
En
este
sentido,
el
nuevo
reglamento
del
SEIA
contiene
disposiciones
que
ayudarn
a
ordenar
la
tramitacin
de
permisos
ambientales,
pues
obliga
a
cada
servicio
a
circunscribir
su
anlisis
de
los
proyectos
y
solicitudes
a
materias
propias
de
su
quehacer.
Para
limitar
la
discrecionalidad
y
asegurar
que
se
cumplan
los
procedimientos
(y
plazos)
se
requieren
mecanismos
de
control
que
promuevan
un
comportamiento
correcto
de
los
reguladores
(accountability).
Adems
de
los
mecanismos
formales
que
establece
la
ley
- incluyendo
la
apelacin
a
instancias
superiores,
los
tribunales
o
la
Contralora
-
es
conveniente
contar
con
indicadores
pblicos
de
desempeo
y
requerir
que
todas
las
decisiones
sean
fundadas.
Asimismo,
los
reguladores
deben
estar
sometidos
a
evaluaciones
peridicas
de
desempeo,
como
tambin
a
sistemas
de
incentivos
y
castigo
apropiados.
Fortalecer
la
coordinacin
de
los
rganos
pblicos
Al
estar
los
proyectos
de
generacin
afectos
a
la
tramitacin
de
un
gran
nmero
de
permisos
y
la
supervisin
de
diversos
rganos
pblicos,
es
muy
importante
que
exista
un
alto
grado
de
coordinacin
entre
ellos,
de
modo
de
asegurar
una
accin
administrativa
eficaz
y
expedita.
No
se
trata
de
invalidar
la
potestad
de
cada
servicio,
sino
de
que
el
Estado
ejerza
la
legtima
funcin
de
facilitar
la
concrecin
de
proyectos
que
son
esenciales
para
el
desarrollo
del
pas,
respetando
ciertamente
la
legislacin
vigente.
Una
iniciativa
relevante
fue
la
creacin
en
2010
y
bajo
el
alero
del
Ministerio
de
Economa,
del
Comit
Interministerial
de
Agilizacin
de
Proyectos
de
Inversin
(CAI)
el
cual
rene
a
doce
ministros
de
Estado
o
sus
representantes
45.
Entre
sus
funciones
se
incluyen
servir
de
instancia
45
La entidad fue creada mediante el Decreto 163 del 11 de diciembre de 2011 del Ministerio de Economa.
64
coordinadora
entre
los
rganos
estatales
y
con
los
titulares
de
los
proyectos,
y
proponer
medidas
destinadas
a
agilizar
la
autorizacin
y
materializacin
de
proyectos
de
inversin.
Sin
embargo
su
operacin
ha
tenido
problemas,
incluyendo
reparos
formales
de
la
Contralora
General
de
la
Repblica,
pues
la
entidad
habra
excedido
su
funcin
asesora
y
sobrepasado
la
autonoma
de
un
servicio.46
Sin
perjuicio
de
lo
anterior,
es
indispensable
disponer
y
reforzar
de
instancias
de
coordinacin
que
permitan
una
tramitacin
ms
expedita
de
permisos.
De
hecho
el
SEA
cumple
esencialmente
una
funcin
de
ese
tipo
entre
los
diversos
servicios
involucrados
en
la
tramitacin
de
permisos
ambientales.
Para
hacer
ms
efectiva
dicha
labor,
y
como
se
ha
hecho
en
el
pasado,
es
posible
establecer
instancias
o
mesas
sectoriales
abocadas
a
distintos
tipos
de
proyectos,
como
son
los
de
generacin
elctrica;
dichas
instancias
facilitan
la
accin
coordinada
y
eficiente
de
los
servicios
directamente
involucrados
en
la
tramitacin
de
permisos
de
proyectos
de
un
mismo
tipo.
Tambin
se
requiere
una
activa
coordinacin
entre
las
unidades
de
distintos
servicios
en
una
regin,
como
entre
ellos
y
sus
pares
en
otras
regiones.
En
este
caso,
los
gobiernos
regionales,
liderados
por
sus
intendentes
juegan
un
rol
fundamental.
Finalmente,
le
cabe
un
rol
fundamental
a
los
ministros,
en
particular
al
Ministro
de
Energa,
quien
tiene
a
su
cargo
la
responsabilidad
de
velar
por
el
buen
desarrollo
del
sector
elctrico.
A
l
le
corresponde
liderar
los
esfuerzos
para
que
los
permisos
se
tramiten
en
forma
oportuna,
interactuando
para
tales
fines
con
los
restantes
ministros,
los
directores
de
servicio
y
las
autoridades
regionales.
La
medida
ltima
del
xito
en
la
gestin
de
ese
ministerio
es
la
aprobacin
de
buenos
proyectos
(incluida
en
instancia
judicial,
cuando
la
hay).
La
funcin
pblica
es
en
gran
medida
un
trabajo
de
coordinacin.
Dotar
de
adecuados
recursos
humanos
y
financieros
a
los
servicios
pblicos
El
principal
problema
en
la
tramitacin
de
permisos
son
las
enormes
carencias
en
recursos
humanos
y
financieros
que
los
servicios
pblicos
tienen
para
cumplir
las
obligaciones
que
les
impone
la
ley.
Un
problema
generalizado
es
la
insuficiencia
en
el
nmero,
calidad
tcnica,
experiencia
y
motivacin
de
los
profesionales.
El
establecimiento
en
aos
recientes
de
una
frondosa
normativa
ambiental
y
regulatoria
para
el
desarrollo
y
operacin
de
nuevos
proyectos
no
ha
estado
acompaada
del
aumento
requerido
en
la
dotacin
de
profesionales
calificados,
ni
en
las
remuneraciones
que
son
necesarias
para
mantenerlos
trabajando
en
el
sector
pblico.
Existen
casos
dramticos
de
servicios
pblicos,
especialmente
en
regiones,
donde
un
nmero
muy
reducido
de
funcionarios
a
veces
slo
uno
-
tiene
a
su
cargo
un
gran
volumen
de
proyectos,
sin
contar
con
la
experiencia
o
conocimientos
adecuados
para
resolver.
Dada
esta
realidad
lo
sorprendente
no
es
que
no
los
plazos
no
se
respeten,
sino
que
haya
casos
en
que
ellos
se
logran
cumplir.
El
problema
se
ve
agravado
por
la
falta
de
recursos
de
los
entes
pblicos
para
contratar
las
asesoras,
servicios,
equipos
o
instalaciones
que
son
necesarios
para
evaluar
los
proyectos
y,
muy
especialmente,
para
verificar
el
cumplimiento
de
las
condiciones
establecidas
en
la
46
La
Contralora
realiz
una
investigacin
sobre
la
actuacin
del
CAI
en
la
aprobacin
ambiental
del
Proyecto
Castilla.
65
operacin.
Ello
contrasta
con
la
realidad
de
muchos
interesados,
incluyendo
grandes
empresas
generadoras,
que
gastan
muchos
millones
de
dlares
en
sus
estudios,
y
cientos
o
miles
de
millones
de
dlares
en
sus
proyectos
de
inversin.
El
pas
debe
destinar
muchos
ms
recursos
en
los
servicios
que
evalan
y
supervisan
los
proyectos
de
inversin;
el
slo
acortamiento
de
los
plazos
y
los
beneficios
que
ello
implica
para
los
consumidores,
por
ejemplo
por
la
va
de
menores
tarifas
elctricas,
justifica
con
creces
los
recursos
invertidos.
Finalmente
se
debe
reconocer
que
en
muchos
casos
los
cuerpos
directivos
no
cuentan
con
las
competencias
tcnicas,
sociales
y
de
liderazgo
requeridas,
ya
sea
por
carencias
propias
o
falta
de
incentivos
adecuados.
La
obligacin
de
un
director
no
es
slo
(tratar
de)
cumplir
pasivamente
la
ley,
sino
emplear
su
energa
y
creatividad
para
eliminar
las
trabas
existentes,
obtener
recursos,
motivar
y
capacitar
a
sus
funcionarios,
movilizar
a
otras
entidades
pblicas
e
interactuar
constructivamente
con
la
comunidad
y
los
interesados
para
que
los
proyectos
puedan
realizarse
de
manera
expedita,
respetando
las
normas
vigentes.
Hay
iniciativas
obvias
para
superar
estos
problemas.
Se
debe
contar
con
cuerpos
directivos
de
excelencia
que
tengan
las
competencias
tcnicas
y
humanas
necesarias
para
liderar
servicios
que
tienen
una
tremenda
responsabilidad
en
el
desarrollo
del
pas.
Sistemas
exigentes
de
seleccin
son
indispensables,
como
los
previstos
en
el
sistema
de
alta
direccin
pblica.
Asimismo
se
requieren
remuneraciones
adecuadas
y
mecanismos
de
control
que
promuevan
una
gestin
efectiva
y
transparente
(accountability),
incluyendo
indicadores
de
gestin,
cuentas
pblicas
y
convenios
de
desempeo.
Es
necesario
impulsar
un
programa
nacional
de
reforzamiento
y
capacitacin
del
personal
de
los
servicios
pblicos
involucrados
en
la
evaluacin
y
supervisin
de
proyectos
de
inversin,
adecuadamente
financiado.
Dicho
programa
debe
considerar
un
levantamiento
de
disponibilidades
y
necesidades
reales
de
recursos
humanos,
por
servicios
y
regiones.
Debe
contemplar
la
existencia
de
equipos
tcnicos
altamente
especializados
que
puedan
ser
compartidos
entre
distintos
servicios
o
regiones,
teniendo
en
cuenta
la
variabilidad
(ciclos)
en
los
proyectos
de
inversin.
Tiene
que
proponer
sistemas
de
seleccin,
incentivos,
despido
y
control
de
gestin
coherentes
con
las
funciones
desempeadas.
Finalmente
tiene
que
incluir
programas
de
entrenamiento
que
incluyan
materias
tcnicas,
discusin
de
casos
y
la
visita
de
los
funcionarios
pblicos
a
obras
en
construccin
y
operacin,
para
que
conocer
en
terreno
los
problemas
que
se
presentan
en
su
desarrollo.
Tiene
que
dotarse
a
los
entes
pblicos
de
los
recursos
necesarios
para
contratar
los
bienes
o
servicios
necesarios
para
cumplir
correctamente
y
a
tiempo
sus
funciones.
En
el
caso
del
SEIA,
es
usual
que
los
proyectos
tengan
impactos
ambientales
cuyo
anlisis
exige
capacidades
que
normalmente
no
estn
disponibles
en
el
ente
pblico
correspondiente
o
que
estn
siendo
demandadas
por
otros
proyectos.
Lo
mismo
ocurre
en
relacin
a
permisos
sectoriales
vinculados,
por
ejemplo,
a
derechos
de
aguas,
impactos
costeros
o
bosque
nativos.
En
tal
caso
resulta
altamente
conveniente
contar
con
el
apoyo
de
asesores
externos
o
empresas
certificadoras
especializados
que
no
tengan
conflictos
de
inters.
Para
ello
se
puede
crear
un
registro
pblico.
Adicionalmente
se
puede
hacer
recaer
el
costo
de
algunas
asesoras
o
servicios
66
en
los
propios
interesados,
asegurando
que
haya
un
mecanismo
de
seleccin
que
desincentive
resultados
sesgados,
por
ejemplo,
dejando
dicha
decisin
en
manos
de
un
tercero
distinto
del
servicio
o
empresa
interesada.
Mejorar
la
calidad
de
las
solicitudes
La
tramitacin
de
permisos
tambin
se
ve
afectada
porque
muchas
solicitudes
son
incompletas
y
superficiales
y
no
cumplen
los
estndares
requeridos
por
la
normativa
vigente
para
su
aprobacin.
Por
ejemplo,
a
veces
los
titulares
presentan
una
declaracin
ambiental
(DIA)
en
lugar
del
estudio
que
exige
la
ley.
Ante
la
disyuntiva
de
rechazar
los
proyectos,
frecuentemente
se
opta
por
solicitar
informacin
complementaria
(addenda),
realizar
anlisis
por
iniciativa
propia
o
suspender
la
tramitacin,
perjudicando
a
otros
proyectos
cuya
evaluacin
est
pendiente.
La
mala
calidad
de
algunas
solicitudes
constituye
un
problema
serio,
no
slo
porque
dificulta
la
aprobacin
de
los
proyectos,
sino
tambin
porque
pone
en
duda
el
compromiso
de
sus
promotores
con
el
cumplimiento
de
las
normas
ambientales
y
sectoriales
vigentes.
Dichas
dudas
se
ven
acrecentadas
cuando
las
empresas
dependen
exclusivamente
de
consultores
externos,
cuyo
compromiso
con
el
xito
y
buena
operacin
de
los
proyectos
en
el
largo
plazo
es
muchas
veces
discutible.
Otro
problema
adicional
es
el
exceso
de
trabajo
que
experimentan
algunas
reparticiones
debido
a
la
presentacin
indiscriminada
de
proyectos,
sin
tener
en
cuenta
su
urgencia
o
real
factibilidad
tcnica
o
financiera.
Entre
otras
razones,
esto
ocurre
por
la
eventual
venta
que
el
interesado
puede
hacer
del
permiso
aprobado.
La
solucin
de
estos
problemas
pasa,
en
primer
lugar,
por
asegurar
que
todos
las
solicitudes
tengan
una
alta
calidad,
de
modo
de
facilitar
su
tramitacin
expedita.
En
este
sentido,
el
nuevo
reglamento
del
SEIA
constituye
un
avance,
pues
permite
al
director
rechazar
una
solicitud
en
un
plazo
de
40
das,
si
sta
no
cumple
con
las
formalidades
requeridas.
Tambin
es
positivo
que
los
permisos
ambientales
(RCA)
caduquen
despus
del
algn
tiempo
(normalmente
5
aos)
porque
ello
desincentiva
la
presentacin
de
proyectos
con
carcter
especulativo,
aunque
por
otra
parte
ello
puede
perjudicar
a
proyectos
cuyo
retraso
se
origina
por
otras
razones.
Otra
opcin
posible
es
exigir
a
los
titulares
el
pago
de
un
derecho,
ya
sea
por
la
presentacin
de
un
permiso
o
por
el
tiempo
transcurrido
hasta
su
concrecin,
como
en
la
prctica
se
aplica
con
las
patentes
mineras
o
los
derechos
de
aguas
no
consuntivos.
Sin
perjuicio
de
lo
anterior,
se
requiere
que
las
empresas
acten
con
seriedad
y
profesionalismo
al
tramitar
sus
permisos,
asumiendo
un
compromiso
con
los
objetivos
sociales
que
promueve
la
normativa.
El
requisito
de
contar
con
cuerpos
directivos
y
profesionales
altamente
calificados,
recursos
financieros
suficientes,
vale
no
slo
para
los
servicios
pblicos,
sino
tambin
para
las
empresas.
En
definitiva,
la
tramitacin
y
aprobacin
de
permisos
es
una
responsabilidad
compartida
de
los
interesados
y
la
autoridad.
67
Limitar
los
incentivos
para
judicializar
los
conflictos
asociados
a
los
proyectos
Cualquier
afectado
por
una
decisin
administrativa
relacionada
con
un
proyecto
de
inversin
puede
acudir
a
tribunales.
Esta
es
una
facultad
esencial
en
un
estado
de
derecho.
El
problema
de
la
judicializacin
se
presenta
cuando
existen
condiciones
que
favorecen
un
uso
abusivo
y
frecuente
de
esta
facultad,
ya
sea
para
invalidar
decisiones
correctas,
obtener
beneficios
improcedentes
o
paralizar
proyectos
que
cumplen
las
normas
existentes.
Entre
otras
condiciones,
la
judicializacin
se
puede
producir
porque
las
normas
son
imprecisas
y
sujetas
a
interpretacin,
los
procedimientos
son
injustos,
los
jueces
tienen
espacio
para
resolver
sobre
la
base
de
sus
preferencias
personales
(activismo
judicial)
o
las
acciones
judiciales
temerarias
no
implican
mayores
costos
a
los
recurrentes.
Existen
diversas
formas
de
limitar
la
judicializacin
en
la
tramitacin
de
los
proyectos
de
inversin.
La
primera
es
precisando
al
mximo
el
significado
de
las
normas,
pues
ello
limita
el
espacio
de
interpretacin
discrecional
o
arbitraria
que
los
jueces,
as
como
los
reguladores
y
los
propios
interesados,
puede
hacer
de
las
normas
existentes.
En
tal
sentido,
las
iniciativas
tendientes
a
perfeccionar
las
normas
y
procedimientos
ambientales
y
sectoriales
-.ya
sea
por
va
legal
o
reglamentaria-
antes
indicados
debieran
reducir
la
judicializacin.
Otra
forma
de
limitar
la
judicializacin
es
mediante
la
creacin
de
instancias
especializadas
de
resolucin
de
conflictos
asociados
a
decisiones
administrativas.
Estas
instancias
han
probado
ser
muy
efectivas
en
la
solucin
de
divergencias
sobre
tarifas
y
otras
regulaciones
en
el
sector
elctrico
(mediante
el
Panel
de
Expertos)
como
tambin
en
telecomunicaciones,
servicios
sanitarios
y
concesiones
de
obras
pblicas
(mediante
comisiones
de
expertos,
conciliadoras
o
arbitrales).
Es
de
esperar
que
la
reciente
creacin
de
los
Tribunales
Ambientales
contribuya
a
resolver
de
manera
expedita
y
tcnicamente
correcta
las
divergencias
que
se
originan
en
el
SEIA.
Una
tercera
va
de
limitar
la
judicializacin
es
asegurando
que
las
decisiones
de
los
tribunales
estn
sujetas
a
revisin
en
instancias
superiores
o
al
escrutinio
pblico.
La
revisin
en
instancias
superiores
est
contemplada
en
nuestro
marco
jurdico,
pero
obviamente
no
aplica
a
la
Corte
Suprema,
entidad
que
ha
debido
resolver
varios
conflictos
relacionados
con
la
tramitacin
ambiental
de
proyectos
de
generacin
elctrica.
Al
respecto
se
ha
propuesto
avanzar
en
la
implementacin
de
sistemas
de
control
de
desempeo
y
rendicin
de
cuenta
que
permitan
premiar
o
reprender
a
los
jueces
segn
la
calidad
de
sus
decisiones,
tanto
en
los
aspectos
cuantitativos
como
cualitativos.47
Esto
parece
correcto,
pues
en
un
sistema
democrtico
procede
que
todas
las
autoridades
pblicas,
incluyendo
ciertamente
a
los
jueces,
estn
sujetas
al
control
de
la
ciudadana.
Al
respecto
existen
interesantes
experiencias
en
otros
pases.
Por
ltimo
se
debe
velar
por
que
la
presentacin
infundada
o
temeraria
de
recursos
judiciales
tenga
un
costo
para
quienes
los
presentan,
teniendo
en
cuenta
el
perjuicio
que
dicha
accin
47
Ver Acountability y activismo judicial en Temas Pblicos N 1.080 de Libertad y Desarrollo, 21 de septiembre de 2012.
68
puede tener no slo para la parte recurrida, sino tambin para la sociedad. En parte, dicho costo se puede atenuar ya sea mediante la no acogida de causas inverosmiles, la tramitacin expedita de las causas acogidas o el uso restrictivo de medidas precautorias destinadas a paralizar proyectos correctamente realizados. Aun as corresponde que los potenciales recurrentes ponderen el riesgo de tener que soportar el costo de su accin judicial si esta es especulativa o temeraria.
69
7.
Sistemas
de
transmisin
elctrica
El
entrabamiento
de
proyectos
de
inversin
no
ha
sido
un
fenmeno
privativo
del
segmento
de
generacin.
Los
proyectos
de
transmisin
elctrica
estn
corriendo
similar
suerte,
lo
que
agrava
y
dificulta
la
solucin
de
los
problemas
que
el
pas
experimenta
en
materia
de
suministro.
La
reactivacin
de
las
inversiones
en
centrales
generadoras
de
base
exige
resolver
a
su
vez
los
obstculos
que
enfrenta
la
expansin
de
los
sistemas
de
transmisin.
Las
trabas
a
las
inversiones
en
transmisin
se
expresan
de
diversas
formas,
incluyendo
la
extensin
excesiva
de
los
plazos
de
aprobacin
y
ejecucin
de
nuevas
lneas
y
subestaciones,
mecanismos
engorrosos
para
establecer
servidumbres
y
negociar
compensaciones
con
los
propietarios
de
los
terrenos
afectados,
y
la
oposicin
ciudadana
a
algunos
proyectos
especficos.
Todo
ello
ocasiona
una
gran
incertidumbre
respecto
de
los
costos
y
plazos
de
un
proyecto
de
esta
ndole.
Las
consecuencias
de
este
problema
para
los
consumidores
son
mltiples.
En
el
corto
plazo,
se
observa
que
los
precios
de
la
electricidad
en
el
SIC
se
encuentran
frecuentemente
desacoplados
por
cuellos
de
botella
en
los
sistemas
de
transmisin.
Esto
significa
que
el
precio
en
el
norte
del
SIC
es
muy
superior
al
del
centro,
el
que
a
su
vez
es
muy
superior
al
del
sur
del
SIC
(a
partir
de
la
subestacin
de
Charra).
Dicho
de
otra
forma,
en
los
prximos
aos
probablemente
sobrar
energa
barata
desde
Charra
al
sur,
la
que
no
podr
ser
transportada
a
la
zona
centro
y
norte
del
sistema,
hasta
en
tanto
no
entren
en
servicios
las
nuevas
lneas
licitadas,
cuya
puesta
en
servicio
se
prev
en
2018,
si
no
sufren
atrasos
adicionales.
En
el
largo
plazo,
importantes
proyectos
energticos
que
aumentaran
la
oferta
y
a
la
vez
incrementaran
la
competencia
a
travs
de
la
entrada
de
nuevos
actores
al
mercado
de
la
generacin,
pueden
ver
dificultada
su
concrecin,
pues
no
est
an
decidida
la
disponibilidad
de
transmisin
para
inyectar
su
energa
a
los
principales
nodos
del
SIC.48
Pero
efectivamente
esa
ampliacin
podra
terminarse
despus
del
proyecto.
Felizmente
segn
se
indic
en
el
Captulo
6
sobre
permisos
administrativos,
se
ha
alcanzado
un
acuerdo
legislativo
en
torno
al
proyecto
de
ley
sobre
concesiones
y
servidumbres
de
transmisin
elctrica
que
permitir
agilizar
diversos
trmites
relacionados
con
el
desarrollo
de
ese
tipo
de
proyectos,
en
la
medida
que
los
nuevos
plazos
establecidos
para
la
tramitacin
de
diversos
permisos
y
procedimientos
efectivamente
se
cumplan.49
Este
es,
sin
duda,
un
paso
48
Es el caso, por ejemplo, del proyecto de regasificacin de GNL y generacin elctrica llamado Octopus, a ser localizado en la Octava Regin de Concepcin. Es posible que en las prximas revisiones anuales del Estudio de Transmisin Troncal (ETT) se proponga ampliar sistema para posibilitar el proyecto, pero an as los tiempos de concrecin sern inciertos. 49 En el captulo 6 se indican los elementos ms importantes del acuerto alcanzado. Se debe sealar, sin embargo, que muchos de los plazos establecidos en la legislacin referidos a tramitacin de concesiones no se han estado cumpliendo de parte de la autoridad competente..
70
positivo
en
la
facilitacin
del
desarrollo
de
proyectos
que
amplen
la
oferta
de
transmisin
y
tambin
mantengan
condiciones
adecuadas
de
continuidad
y
seguridad
de
servicio.
Sin
perjuicio
de
lo
anterior,
hay
un
tema
clave
que
ha
quedado
pendiente
de
solucin
y
del
cual,
entre
otros
temas,
se
haca
cargo
el
quizs
mal
llamado
Proyecto
de
Carretera
Elctrica,50
cuya
viabilidad
poltica/legislativa
hoy
se
ve
baja.
Se
trata
del
aspecto
relacionado
al
establecimiento
de
franjas
de
servidumbre
en
amplias
zonas
del
pas
en
las
que
la
accin
de
un
inversionista
actualmente
se
ve
fuertemente
limitado.
En
relacin
al
establecimiento
de
esas
franjas,
hay
ciertos
conceptos
contenidos
en
el
referido
proyecto
legislativo
que
pueden
tener
un
impacto
positivo.
En
particular,
es
el
caso
del
concepto
de
Franjas
Troncales,
las
que
pueden
hacer
ms
viables
futuros
proyectos
que
cruzan
zonas
de
alta
complejidad
social
(como
por
ejemplo,
la
Lnea
500kV
Charra-Puerto
Montt)
Los
plazos
necesarios
para
contar
con
una
lnea
de
transmisin
troncal,
desde
el
momento
en
que
se
adjudica
la
obra
hasta
su
puesta
en
servicio,
son
cada
vez
ms
extensos.
Las
tres
nuevas
lneas
220
kV
troncales
construidas
entre
2005
y
2011
han
entrado
en
servicio
con
atrasos
de
18
meses
en
relacin
con
su
fecha
de
puesta
en
servicio
definida
en
el
correspondiente
decreto
de
adjudicacin.
La
nueva
lnea
500
kV
Ancoa-Alto
Jahuel,
adjudicada
en
2009
a
la
compaa
espaola
Elecnor,
ya
solicit
un
aumento
de
plazo
de
12
meses
para
completar
la
obra.
En
la
tabla
siguiente
se
presentan
los
datos
de
estas
cuatro
lneas.
Ejemplos
de
atraso
en
construccin
de
lneas
de
transmisin
troncales
Lnea
de
Transmisin
Longitud
(km)
Plazo
original
Plazo
real
(meses)
(meses)
Charra-Cautn
220
kV
200
37
56
El
Rodeo-Chena
220
kV
20
31
49
Nogales-Polpaico
220
kV
90
24
42
Ancoa-Alto
Jahuel
500
kV
260
39
51
(en
construccin)
Por
esta
razn,
a
partir
de
2011
la
CNE
ha
considerado
plazos
de
60
meses
en
las
licitaciones
internacionales
para
nuevas
lneas
de
transmisin
troncal
y
de
66
meses
para
lneas
en
la
zona
sur
(lnea
220
kV
Pichirropulli-Ciruelos)
del
SIC.
Dependiendo
de
la
extensin
y
de
las
zonas
geogrficas
que
abarque
un
nuevo
sistema
de
transmisin,
se
puede
sealar
que
el
plazo
de
construccin
es
relativamente
acotado
y
del
orden
de
tres
aos.
Sin
embargo,
los
plazos
de
tramitacin
y
la
estimacin
de
los
costos
son
inciertos
en
lo
que
se
refiere
a
todo
el
proceso
previo,
que
implica
obtener
los
derechos
de
paso
(servidumbres)
a
travs
de
los
terrenos
cubiertos
por
el
trazado
de
la
lnea
y
la
aprobacin
del
50
El nombre del proyecto sugiere el establecimiento de una gran franja a lo largo de todo el pas (similar en concepto a la Ruta 5) en circunstancias que est orientado a resolver el establecimiento de diversas franjas de servidumbre y de atender la necesidad de disear proyectos con la holgura suficiente para absorber los requerimientos de crecimiento, de seguridad y estabilidad de servicio de largo plazo.
71
Estudio de Impacto Ambiental, incluyendo los permisos sectoriales, donde intervienen distintas instancias gubernamentales. La definicin del trazado de las lneas muchas veces se ve alterada por razones de carcter ambiental, por oposicin de los propietarios de los predios o de las comunidades o grupos de inters especficos, motivados en algunos casos por fines meramente especulativos. Cabe destacar que solamente a partir del Estudio de Transmisin Troncal (ETT) de 2010 y la consecuente revisin del plan de expansin en 2011, la CNE aprob el desarrollo de nuevas lneas de transmisin, incorporando trazados con visin de largo plazo, a travs del desarrollo de un nuevo sistema de 500 kV desde Polpaico (Regin Metropolitana) hasta Cardones (Regin de Atacama) y del desarrollo de nuevas lneas de 220 kV con estructuras de doble circuito, con tendido del primer circuito. El desarrollo del sistema de transmisin en base a horizontes breves de planificacin tiene claros impactos negativos desde un punto de vista ambiental y tambin social y econmico. Esto es evidente por cuanto se trata de un sector con grandes economas de escala en que unas pocas lneas de mayor capacidad podran reemplazar a muchas de menor capacidad, a menor costo. Adems, con este reemplazo se evita la tramitacin y el pago de mltiples servidumbres de paso, y la intervencin ambiental de mltiples reas, transmitiendo la misma potencia que podra hacerse con slo una lnea. Para ejemplificar esto, a continuacin se presenta una comparacin grfica y econmica de un diseo de la zona norte del SIC que pudo haber estado en servicio en 2013 si se hubiera adoptado una visin de largo plazo del sistema de transmisin y los proyectos se hubieran concretado a tiempo. No obstante, esta obra recin fue licitada en 2011, adjudicada en 2012 y se espera que entre en servicio en el ao 2018.
72
Las incertidumbres en los costos y los plazos para la obtencin de los permisos, se traducen en que los proponentes traspasarn estos mayores costos esperados (ms altos e inciertos) en las ofertas de las nuevas obras troncales, cuyo valor anual de transmisin por tramo VATT se compromete por 20 aos. Por lo tanto, un tema de gran relevancia a ser abordado con un esquema de colaboracin pblico-privada es el desarrollo de los trazados que se requerirn para las nuevas lneas de transmisin troncales de gran potencia, con una visin de largo plazo. Las nuevas lneas a ser desarrolladas ya han sido identificadas en los estudios de planificacin anual coordinados por la CNE, donde destaca la necesidad de iniciar la construccin de una nueva lnea de 500 kV (o alternativamente ampliaciones en 220 kV) entre las subestaciones Charra y Puerto Montt, en el sur del SIC. El desarrollo del prximo ETT debera considerar un proceso de planificacin en base a escenarios energticos que permita identificar las diversas alternativas de generacin (considerando su tecnologa, localizacin y fecha ms probable de entrada) posibles de desarrollar para cubrir el crecimiento esperado de la demanda elctrica. En el desarrollo de las alternativas se debe incluir la posibilidad de que los trazados de nuevas lneas troncales permitan conectar recursos de energas renovables no convencionales (ERNC) localizados en zonas alejadas del trazado del sistema troncal actual. De esa forma podran hacerse factibles proyectos ERNC que de manera individual probablemente no pueden financiar una lnea de transmisin. Asimismo, se evita el dao ambiental que producen la multitud de lneas de trasmisin que se requiere para conectar cada uno de los proyectos de ERNC de una misma cuenca al sistema troncal, en circunstancias que todos ellos podran inyectar usando slo una lnea comn. En funcin del contexto descrito, estimamos pertinente formular las siguientes propuestas para ser consideradas en un proyecto de ley sustitutivo o complementario al de Carretera Pblica Elctrica: Recomendaciones: 7. Recuperar el concepto de Estudio de Franja Troncal (EFT), contratado por el Estado para definir los trazados de nuevas lneas troncales y algunas radiales. As la definicin de los trazados de las nuevas lneas se deber realizar con anticipacin a la licitacin de su construccin y operacin, pudindose declarar que algunos proyectos son de inters pblico. 8. La planificacin de nuevas lneas troncales debe considerar holguras suficientes para perodos de planificacin de a lo menos 20 aos, teniendo en cuenta el inters nacional y el potencial de desarrollo energtico de cada zona. 9. Dichas holguras debieran ser financiadas con algn mecanismo de estampillado (i.e. por la demanda) mientras existan, y por las centrales que se vayan conectando, conforme ello se d en el tiempo.
73
10. 11.
12.
Establecer un mecanismo de participacin ciudadana anticipada para validar los nuevos trazados a nivel de las comunidades y de la sociedad. Velar por que la concesin o la franja de servidumbre sea suficientemente amplia y flexible para que las ampliaciones (cambio de conductores o adicin de segundos circuitos) no impliquen una renegociacin ntegra de la servidumbre de paso. Permitir que los decretos de concesin de transmisin permitan que un porcentaje de las torres se puedan relocalizar (por ejemplo, un rango de tolerancia de 20% o 25%) dentro de una cierta distancia, o alternativamente, que se puedan mover dentro del rea del buffer medioambiental previamente aprobado.
74
8.
Licitaciones
de
suministro
de
distribuidoras
Si
bien
las
medidas
recomendadas
en
el
documento
permitirn
reactivar
las
inversiones
en
centrales
de
generacin
de
base
para
satisfacer
el
crecimiento
de
toda
la
demanda,
tanto
la
de
clientes
libres
como
la
de
clientes
regulados,
en
esta
seccin
se
aborda
especficamente
esta
ltima
a
travs
de
propuestas
de
perfeccionamiento
de
las
licitaciones
de
suministro
de
las
empresas
distribuidoras.
8.1
Introduccin
En
nuestro
primer
informe
se
present
una
propuesta
para
el
diseo
de
las
licitaciones
de
los
suministros
de
energa
de
las
empresas
distribuidoras
en
el
perodo
2013-2019.
Corresponde
ahora
abocarse
al
diseo
de
las
licitaciones
para
cubrir
los
consumos
regulados
que
se
originarn
a
partir
de
2020.
Dada
la
magnitud
del
consumo
involucrado,
estas
licitaciones
pueden
jugar
un
papel
fundamental
en
la
reactivacin
de
las
inversiones
en
centrales
generadoras
de
base
(y
de
otro
tipo)
y
el
fortalecimiento
de
la
competencia
en
el
sector.
8.2
Objetivos
de
diseo
La
segunda
licitacin
(o
grupo
de
licitaciones)
cuyo
suministro
comenzara
a
partir
de
2020
debiera
ser
convocada
en
el
corto
plazo,
en
atencin
a
los
largos
perodos
que
hoy
toma
el
desarrollo
de
nuevos
proyectos
de
generacin
de
gran
escala.
Objetivos
de
la
Convocatoria
2:
2020
en
adelante
a) Cubrir
la
demanda
no
contratada
de
EEDD
desde
2020
en
adelante;
esta
demanda
no
contratada
tendr
dos
o
tres
orgenes:
- Contratos
de
suministro
que
vencen
a
partir
de
2020,
- Crecimientos
anuales
de
la
demanda
de
las
EEDD
a
partir
de
2020
y
- Eventualmente,
energas
correspondientes
a
contratos
vencidos
previo
a
2020
y
que
no
lograron
ser
adjudicadas
en
el
perodo
2013-2019.
b) Estimular
y
facilitar
la
inversin
en
nueva
capacidad
de
generacin,
especialmente
la
de
base,
pero
tambin
de
otros
tipos,
a
partir
de
2020.
c) Estimular
la
competencia
por
la
va
de
facilitar
la
llegada
de
nuevos
entrantes
al
mercado
de
la
generacin,
en
particular
en
el
SIC.
8.3
Diseo
de
la
convocatoria
del
Perodo
2020
en
adelante
Como
sealamos
en
nuestro
primer
informe,
el
diseo
de
una
licitacin
de
suministro
de
los
consumos
regulados
debe
hacerse
cargo
al
menos
de
los
siguientes
aspectos
fundamentales:
75
Todo
lo
anterior
es
sin
perjuicio
de
la
necesidad
de
que
las
bases
y
los
procesos
licitatorios
permitan
verificar
la
solvencia
de
los
proponentes,
la
seriedad
de
sus
ofertas,
el
otorgamiento
de
garantas
adecuadas
y
la
existencia
de
la
capacidad
de
generacin
comprometida
o
bien
de
los
proyectos
de
generacin
a
partir
de
las
cuales
se
abastecern.
8.4
Tamao
total
del
bloque
a
licitar
En
los
grficos
siguientes
puede
apreciarse
la
magnitud
del
total
de
energa
y
potencia
que
deber
cubrirse
bajo
contrato
en
dos
escenarios:
(i)
que
logre
adjudicarse
el
100%
de
las
licitaciones
del
perodo
2013-2019,
(ii)
que
logre
adjudicarse
slo
un
50%
de
las
licitaciones
del
perodo
2013-2019.
Estos
dos
escenarios
se
plantean
en
atencin
a
que
ciertos
generadores
incumbentes
habran
manifestado
la
posibilidad
de
no
presentar
ofertas
en
las
licitaciones
ya
lanzadas
por
las
distribuidoras.
Potencia
a
licitar
para
futuros
contratos
EEDD
10.000
60.000
a) Tamao del (los) bloque(s) en trminos de la energa y potencia que debe suministrarse en cada periodo; b) Duracin del (los) bloque(s); c) Precio ofertado por cada bloque, sus eventuales lmites y frmulas o parmetros de indexacin aplicables.
Energa a licitar para futuros contratos EEDD
50.000
100% adjudicacin 1as licitaciones 50% adjudicacin 1as licitaciones
7.500
100% adjudicacin 1as licitaciones 50% adjudicacim 1as licitaciones
40.000
5.000
30.000
20.000
2.500
10.000
- 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
- 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Desde
luego,
la
suerte
que
sigan
las
licitaciones
ya
lanzadas
por
las
distribuidoras
por
las
energas
no
cubiertas
del
perodo
2013-2019
impactar
significativamente
lo
que
deba
adjudicarse
a
partir
de
2020.
En
cualquier
caso,
los
volmenes
a
adjudicar
a
partir
de
2020
son
de
gran
magnitud.
76
Para
entender
qu
parte
de
esta
energa
y
potencia
puede
dar
realmente
origen
a
nueva
oferta
de
generacin,
es
necesario
desagregar
las
cifras
anteriores
entre
aquello
que
corresponde
a
contratos
que
vencen
y
aquello
que
corresponde
a
crecimiento.
Ello
puede
apreciarse
en
los
grficos
siguientes:
Proyeccin
de
Demanda
de
EEDD
no
cubierta
por
contratos Proyeccin
de
Demanda
de
EEDD
no
cubierta
por
contratos 50%
adj
1eras
licitaciones
- Energa
(GWh)
Perodo
2020-2030
60.000 100%
adj
1eras
licitaciones
- Energa
(GWh)
Perodo
2020-2030
45.000
Vencimientos
futuros Vencimientos
futuros
40.000
50.000 Vencidos
y
Crecimiento Vencidos
y
Crecimiento
35.000
40.000
30.000
25.000
30.000
20.000
15.000
20.000
10.000
10.000
5.000
-
-
2020 2022 2024 2026 2028 2030 2020 2022 2024 2026 2028 2030
Vista
en
trminos
de
potencia,
la
demanda
a
licitar
a
partir
de
2020
es
la
que
se
muestra
en
los
grficos
siguientes.
Proyeccin
de
Demanda
de
EEDD
no
cubierta
por
contratos Proyeccin
de
Demanda
de
EEDD
no
cubierta
por
contratos
100%
adj
1eras
licitaciones
- Potencia
(MW)
Perodo
2020-2030 100%
adj
1eras
licitaciones
- Potencia
(MW)
Perodo
2020-2030
8.000
9.000
Vencimientos
futuros
8.000
7.000 Vencidos
y
Crecimiento
7.000
6.000
6.000
5.000
5.000
4.000
4.000
3.000
3.000
2.000
2.000
1.000
1.000
-
- 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2020 2022 2024 2026 2028 2030
Del
anlisis
anterior,
pueden
extraerse
las
siguientes
conclusiones:
a. Si
bajo
las
condiciones
actuales
resulta
incierto
que
se
adjudiquen
las
licitaciones
por
1.600
MW
ya
lanzadas
(perodo
2013-2019),
el
problema
ser
tanto
mayor
y
ms
complejo
a
partir
de
2020
cuando
las
licitaciones
equivalgan
a
potencias
de
entre
6.000
MW
y
7.000
MW
(medidas
a
mitad
de
perodo);
b. En
el
perodo
analizado,
los
crecimientos
de
las
distribuidoras
sin
contrato
acumularn
un
total
de
entre
1.500
MW
y
2.000
MW;
esta
potencia
deber
provenir
de
nueva
capacidad,
en
su
mayora
de
centrales
de
base
puesto
que
el
consumo
de
las
distribuidoras
se
29.737
29.022
26.537
16.399
13.249
1.025
13.676
496
12.326
19.986
23.136
29.222
22.485
33.274
35.759
36.474
36.474
29.737
36.474
10.055
29.737
493 6.939
225 5.589
6.512
5.444
4.377
3.335
2.382
1.575
Vencimientos futuros Vencidos y Crecimiento
1.769
2.600
3.649
987
4.843
6.127
7.436
8.746
5.220
5.220
5.220
5.095
5.220
4.658
3.947
2.326
2.879
87 2.164
2.401
3.508
4.061
5.130
5.841
6.277
6.403
6.403
6.403
1.518
87 1.218
1.331
1.143
39 981
585
418
277
173
180
311
456
641
1.076
768
850
1.305
956
1.535
1.765
1.995
6.403
11.365
7.579
8.647
36.474
29.737
77
c.
8.5 Duracin de los bloques a licitar A diferencia de lo que ocurre en el perodo 2013-2019, no es necesario en este caso dividir el perodo 2020 en adelante en sub-segmentos. En el primer caso, se prevea un perodo de mucha incertidumbre y volatilidad de precios spot hasta la potencial llegada de GNL con contratos de largo plazo a partir de 2017. En este segundo perodo, debiera ser posible conseguir contratos de suministro y regasificacin de GNL con entregas desde el comienzo (i.e. 2020). En cuanto a la duracin de los bloques a licitar, puede haberlos de distintos largos en funcin de los objetivos que se persigan. Es sabido, por ejemplo, que los contratos de suministro y regasificacin de GNL son ms ventajosos cuanto ms largos son. Por ello, debiera preverse una porcin significativa de la energa a licitar en contratos de 15 aos de duracin, el mximo que la ley permite para el suministro de distribuidoras. Esto es vlido tanto para capacidad de generacin en base a gas natural existente como para eventuales nuevas centrales que amplen la oferta del sistema. Por otra parte no es conveniente comprometer toda la demanda con contratos de largo plazo porque ello dificultara la entrada de nuevos competidores en el futuro, resultando ms conveniente programar una renovacin sucesiva de contratos. Asimismo, para empresas con capacidad eficiente ya amortizada, contratos demasiado largos pueden ser un disuasivo. En consecuencia, una porcin de la demanda se debera asignar a contratos ms breves, con perodos de entre 5 y 10 aos. 8.6 Laminacin de los bloques El tamao de cada bloque, en trminos de GWh/ao, debiera ser tal que en un extremo permita que centrales pequeas puedan contratarse y as conseguir financiamiento y, en el otro, que centrales grandes puedan asegurarse un volumen de venta tal que puedan cumplir el mismo objetivo. Proyectos de centrales grandes incluyendo ciclos combinados a gas natural, grandes
distribuye a lo largo de las 24 horas del da. Las tecnologas con entrega intermitente no pueden hacerse cargo por s solas de esta demanda, pues slo operan como complemento de ciertas centrales de base. Si no se facilita la entrada de centrales de base que puedan cubrir el crecimiento previsto, entonces no slo los precios spot tendern al costo variable de centrales trmicas ineficientes y contaminantes (turbinas o motores disel, 250 300 USD/MWh) sino que adems la energa de base que se libere de contratos existentes entre 5.000 MW y 6.000 MW - difcilmente querr contratarse con precios techo habiendo precios spot de esa magnitud.
78
hidroelctricas
o
trmicas
a
carbn
-
slo
competirn
en
la
medida
que
el
esquema
de
licitacin
les
permita
asegurarse
un
off-take
tal
que
permita
su
financiamiento.
Esto
significa
que
deberan
ofrecerse
bloques
probablemente
a
partir
de
50
GWh/ao
hasta
2.400
GWh/ao.
Los
primeros
debieran
ser
sumables
por
los
oferentes.
8.7
Precio
ofertado
por
cada
bloque,
sus
eventuales
lmites
y
frmula(s)
o
parmetro(s)
de
indexacin
aplicable(s)
La
LGSE
establece
que
el
nico
criterio
de
asignacin
de
contratos
debe
ser
el
precio
ofertado.
Sin
embargo,
los
oferentes
pueden
proponer
distintas
frmulas
de
indexacin,
dentro
del
conjunto
de
parmetros
definidos
en
las
Bases
de
Licitacin.
Uno
de
los
objetivos
sealados
al
comienzo
de
este
captulo
es
no
slo
conseguir
un
aumento
de
la
base
instalada
de
generacin,
sino
tambin
procurar
que
las
licitaciones
que
se
diseen
faciliten
la
llegada
de
nuevos
entrantes
al
mercado.
Estos
ltimos
enfrentan
un
riesgo
distinto
que
un
incumbente,
por
cuanto
si
este
ltimo
sufre
un
retraso
en
la
entrada
de
su
nueva
central,
podr
abastecer
el
contrato
en
base
a
la
capacidad
que
tiene
en
sus
otras
centrales
o
bien
comprando
desde
el
mercado
spot.
Un
nuevo
entrante
no
tiene
esta
opcin.
Dados
los
enormes
obstculos
que
existen
hoy
en
el
desarrollo
de
proyectos
que
normalmente
devienen
en
grandes
atrasos,
para
un
nuevo
entrante
el
tener
que
entregar
energa
a
todo
evento
en
una
fecha
determinada
a
un
precio
fijo
puede
ser
un
riesgo
imposible
de
tolerar.
Considerando
esta
situacin,
parece
necesario
buscar
algn
mecanismo
que
le
d
a
nuevos
proyectos
un
grado
de
flexibilidad
en
la
fecha
o
condiciones
de
suministro
de
los
contratos
que
suscriban.
Las
condiciones
bajo
las
cuales
estimamos
que
ello
debiera
operar
son
las
siguientes:
a. El
atraso
tolerable
debiera
tener
un
lmite.
Ese
lmite
debiera
razonablemente
ser
no
menos
de
12
meses
y
no
ms
de
18;
b. El
mecanismo
de
flexibilidad
debiera
gatillarse
si
y
slo
si
las
causas
del
atraso
no
son
imputables
al
actuar
(negligente
u
otro)
del
generador;
c. El
generador
beneficiado
con
el
mecanismo
de
flexibilidad
no
debiera
lucrar
de
l;
por
el
contrario,
debiera
establecerse
una
multa
diaria
por
atraso
proporcional
a
la
energa
comprometida
en
el
contrato
que
est
siendo
abastecida
a
travs
de
compras
en
el
mercado
spot.
En
sntesis,
siempre
debiera
resultarle
sustancialmente
ms
conveniente
tener
su
central
inyectando
que
operar
bajo
este
rgimen
de
excepcin.
Respecto
del
punto
b.,
es
necesario
que
se
definan
de
manera
precisa
las
causales
que
habilitan
al
generador
a
recurrir
al
mecanismo
flexible.
A
modo
de
ejemplo,
stas
podran
ser:
(i)
RCA
favorable
impugnada
judicialmente,
o
(ii)
paralizacin
de
la
construccin
de
la
central
por
acciones
de
terceros.
Sera
recomendable
que
para
la
aplicacin
del
mecanismo
de
flexibilidad,
el
generador
deba
solicitarlo
a
un
ente
independiente,
como
por
ejemplo,
el
Panel
de
Expertos
y
que
sea
ste
el
que
resuelva
en
ltima
instancia.
Esa
solicitud
debiera
adems
hacerse
con
la
79
antelacin
correspondiente,
a
lo
menos
12
meses
antes
del
inicio
del
suministro
segn
el
contrato.
El
mecanismo
flexible
que
proponemos
es
permitir
la
indexacin
a
costos
marginales
por
un
perodo
acotado
de
tiempo
(hasta
18
meses
a
partir
de
la
fecha
de
inicio
de
suministro
establecida
en
el
contrato
respectivo)
y
permitir
que,
dentro
de
ese
perodo,
el
oferente
pueda
transar
en
el
mercado
spot
con
el
objeto
de
comprar
la
energa
requerida
por
las
distribuidoras
que
son
sus
clientes.
En
cualquier
caso,
el
mecanismo
se
extinguira
automticamente
con
la
puesta
en
marcha
de
su
central.
Se
asume
que
los
clientes
sometidos
a
regulacin
de
precio
de
la
distribuidora
que
se
vea
sometida
transitoriamente
a
esta
indexacin
sentirn
el
efecto
de
manera
muy
atenuada
en
la
medida
que
operar
el
mecanismo
de
sociabilizacin
previsto
en
el
artculo
157
del
DFL
N.4.
Entendemos
la
aplicacin
de
precio
spot
a
los
suministros
de
las
distribuidoras
como
una
situacin
muy
excepcional
pues
no
est
en
el
espritu
de
la
ley
que
los
clientes
sometidos
a
regulacin
de
precios
estn
expuestos
a
la
volatilidad
que
tienen
los
costos
marginales.
Esto
debiera
permitirse
slo
en
perodos
y
en
situaciones
muy
excepcionales
como
la
que
se
seala
aqu
o
el
perodo
2013-2016
conforme
se
propuso
en
nuestro
primer
informe.
Sin
embargo,
la
aplicacin
que
aqu
se
propone
puede
ser
un
elemento
clave
de
mitigacin
de
riesgo
para
la
adicin
de
nueva
capacidad,
y
ms
importante
an,
para
promover
la
llegada
de
nuevos
entrantes
con
grandes
centrales
de
base
que
puedan
competir
con
los
generadores
incumbentes.
Por
ello,
creemos
que
los
beneficios
que
se
derivan
de
otorgar
esta
flexibilidad
superan
los
costos
y
riesgos
de
otorgarla.
Se
estudi
tambin
la
posibilidad
de
rescindir
automticamente
el
contrato
en
caso
que
el
generador
adjudicado
no
pudiera
desarrollar
su
proyecto
por
causas
atribuibles
a
terceros
(por
ejemplo,
el
rechazo
de
so
EIA).
Sin
embargo,
adems
de
no
estar
previsto
en
la
ley,
estimamos
que
esto
abre
un
espacio
de
incertidumbre
para
las
distribuidoras
que
no
es
tolerable
dado
el
esquema
regulatorio
en
que
operan.
8.8
Tratamiento
de
los
suministros
no
adjudicados
Debido
a
la
estrechez
de
oferta
de
generacin
de
base
prevista
para
los
prximos
aos,
en
particular
en
el
perodo
2013-2020,
cabe
la
posibilidad
de
que
una
parte
significativa
de
las
licitaciones
ya
lanzadas
por
las
empresas
distribuidoras
no
resulte
adjudicada.
Si
luego
de
seguido
el
procedimiento
para
re
licitar
establecido
en
el
DFL
4
esta
situacin
no
cambia,
entonces
la
autoridad
debera
implementar
un
mecanismo
similar
a
aquel
que
se
estableci
mediante
la
promulgacin
de
la
Ley
20.018
de
19.05.2005.
Nos
referimos
especficamente
al
artculo
3
transitorio
de
ese
cuerpo
legal.
80
8.9
Transparencia
de
la
informacin
A
la
luz
de
los
problemas
que
se
han
suscitado
en
el
ltimo
tiempo
relativos
al
descalce
existente
entre
los
consumos
de
ciertas
EEDD
y
la
demanda
prevista
en
sus
contratos
de
suministro
parece
necesario
buscar
vas
para
que
estas
situaciones
se
minimicen
en
el
futuro.
En
efecto,
estos
descalces
tienen
como
resultado
que
haya
holguras
contractuales
para
algunas
EEDD
que
estn
consumiendo
menos
de
lo
que
se
previ
a
la
fecha
de
adjudicacin
de
su
contrato
mientras
que
otras
carecen
de
contrato.
Esto
ha
dado
pie
para
la
dictacin
reciente
de
una
resolucin
de
la
SEC
altamente
controversial,
cuya
legalidad
est
siendo
impugnada
y
con
resultados
inciertos.
En
cualquier
caso,
no
parece
que
esta
solucin
sea
la
mejor
en
una
perspectiva
de
mercado
de
largo
plazo
pues
aumenta
los
niveles
de
incertidumbre
para
los
generadores
que
participan
en
los
procesos
de
licitacin
de
las
EEDD.
Al
licitarse
los
suministros,
es
conveniente
que
las
EEDD
pongan
a
disposicin
de
los
generadores
en
las
bases
de
licitacin
una
estadstica
suficientemente
larga
de
las
demandas
por
cada
punto
de
retiro
y
antecedentes
que
justifiquen
sus
proyecciones
de
demanda
en
esos
mismos
puntos
durante
el
perodo
que
dure
el
contrato
licitado.
As
podrn
los
generadores
evaluar
el
riesgo
que
asumen
cuando
se
comprometan
a
abastecer
el
100%
de
la
demanda
de
las
EEDD
a
todo
lo
largo
del
plazo
contractual.
Asimismo,
parece
recomendable
buscar
esquemas
que
minimicen
los
incentivos
de
las
EEDD
de
sobre
contratarse
(para
evitar
quedar
descubiertas
en
el
futuro),
pues
ello
encarece
el
precio
de
las
ofertas
y
bloquea
energa
que
en
el
futuro
no
estara
disponible
para
ser
puesta
disposicin
de
otros
contratos
con
clientes
libres
o
incluso
con
las
mismas
EEDD.
Una
va
posible
es
que
las
proyecciones
de
demanda
que
presente
la
distribuidora
en
las
bases
de
licitacin
sean
revisadas
por
la
CNE
idealmente
en
base
a
estudios
contratados
con
consultoras
o
centros
acadmicos
de
prestigio.
8.10
Diseo
de
bloques
ad-hoc
para
centrales
de
entrega
intermitente
o
compromisos
slo
en
base
a
energa
mensual
Como
parte
del
debate
sobre
el
diseo
de
las
licitaciones
de
suministro
para
las
distribuidoras,
hay
quienes
han
planteado
que
stas
debieran
hacerse
slo
en
base
a
compromisos
mensuales
de
energa,
sin
comprometer
potencia.
Esto
sera
un
diseo
altamente
conveniente
para
ciertos
tipos
de
centrales
ERNC
que
slo
entregan
energa
durante
una
ventana
horaria
limitada,
las
que
de
comprometer
potencia
durante
todo
el
da
(siguiendo
la
curva
de
consumo
de
las
distribuidoras)
se
veran
obligadas
a
intermediar
en
el
mercado
spot.
Es
el
caso,
por
ejemplo,
de
las
centrales
solares
fotovoltaicas
que
actualmente
entregan
su
produccin
en
una
ventana
de
5
a
8
horas
en
promedio.
Evidentemente
las
ERNC
de
suministro
continuo
como
las
centrales
de
biogs,
geotrmicas
y
solares
con
acumulacin
no
requieren
que
se
modifique
el
esquema
actual.
En
primer
lugar
es
pertinente
sealar
que
la
intermediacin
en
el
mercado
spot
es
una
condicin
a
la
que
estn
expuestas
todas
las
centrales
generadoras,
no
slo
aquellas
de
ERNC,
cuando
suscriben
contratos
de
suministro
con
clientes
libres
o
regulados.
Centrales
81
hidroelctricas de pasada, grandes o pequeas e incluso las hidroelctricas de embalse cuando no son despachadas se ven obligadas a intermediar en el mercado spot. En este contexto, cabe analizar si sera beneficioso para el cliente regulado el permitir que las ERNC se eximieran de esta obligacin y no entregaran la energa conforme stos la demandan, comprometindose slo durante las horas en que producen. Para que ello sea posible, las centrales de base - hidroelctricas, de carbn o de gas natural tendran que reducir sus compromisos durante las horas de produccin de las ERNC y aumentarlo cuando stas no operan (la mayor parte del tiempo). Planteado de otra forma, la pregunta pertinente es si en ese escenario, el costo agregado de suministro es mayor o menor que uno en que no se discrimina favorablemente a una tecnologa por sobre otra permitindole producir slo en las horas en que es ms competitiva. Para responder esa pregunta recurrimos aun ejemplo estilizado de un mercado en el que slo hay dos generadores - uno ERNC solar fotovoltaico (FV) y otro de ciclo combinado a gas natural (CC-GN) y una sola empresa distribuidora. Entre ambos tienen que suministrar a la distribuidora un volumen anual de energa de 4.800 GWh. La central solar FV tiene un costo medio de produccin de 100 USD/MWh en sus horas de produccin mientras que aquella de CC-GN tiene uno de 120 USD/MWh durante las 24 horas del da, incluido en ambos casos el costo de capital. La ERNC-solar FV puede suministrar 1.600 GWh mensuales pero slo en un perodo de 8 horas entre las 9 y las 17 horas de cada da. La CC-GN puede suministrar las 24 horas del da los 4.800 GWh mensuales. Parecera de toda obviedad adjudicar los 1.600 GWh mensuales a la ERNC-solar FV y el saldo 3.200 GWh mensuales - a la CC-GN para obtener un costo agregado de suministro (promedio ponderado) de 113,33 USD/MWh. El ejemplo se aprecia grficamente en la figura conceptual siguiente.
82
Suministro posible a distribuidora: ERNC solar FV y CC-GN
Suministro con CC-GN 24 horas
Precio promedio: USD 120/MWh
Precio promedio: USD 100/MWh Slo durante las 8 horas en que tiene produccin propia
Suministro con ERNC Solar FV 8 horas
120
100
17
24
17
24
Sin embargo, si la CC-GN se ve forzada a generar slo durante el 67% del tiempo, entonces no podr ofrecer los mismos precios que si genera el 100% del tiempo, pues tendr que amortizar su inversin produciendo un 33% menos. Si el efecto de una menor venta esperada sobre sus precios fuera lineal, entonces tendra que aumentarlos en un 50% para mantener la viabilidad de su proyecto. As entonces, habra suministro a 100 USD/MWh durante las horas en que genera la ERNC-solar FV y 180 USD/MWh en las restantes horas producidos por la CC-GN. El precio promedio ponderado de ese escenario sera de 153 USD/MWh, bastante superior a aquel que se dara en el escenario en que la CC-GN abastece el contrato de la distribuidora el 100% del tiempo, lo que se ilustra en la figura siguiente. Alternativas de suministro en base a una tecnologa o a una combinacin de dos Suministro combinado CC-GN (16 horas)/ERNC Solar FV (8 horas) Suministro con CC-GN 24 horas Precio promedio ponderado: USD 153/MWh Precio promedio: USD 120/MWh 180 153 120 100 17 24 0 9 17 24 0 9 El ejemplo anterior (conceptual pero con costos cercanos a los reales) ilustra de manera estilizada el mayor costo para los usuarios de forzar el suministro con un tipo de tecnologa en las horas en que es ms competitiva en detrimento de otra tecnologa, menos competitiva en
83
esas horas pero ms competitiva durante las 24 horas. Lo probable es que el costo agregado de suministro de ese contrato aumente. En el mundo real de mltiples generadoras y clientes, si se privilegia a una tecnologa por sobre otra, aquella que debe restarse de vender en las horas en que la otra produce se ver forzada a vender su produccin al mercado spot a un precio difcil de prever. Habr entonces una central que tiene precios garantizados en todas las horas en que genera y otra que los tiene garantizados en algunas y no en otras. Es indudable que esta segunda central, enfrentada a esa incertidumbre, penalizar los precios ofrecidos por sobre lo que es su costo medio de produccin. Hay que tener presente que esa incertidumbre es tanto mayor por cuanto la proliferacin de centrales cuya tecnologa se privilegia har que los precios spot probablemente se vean fuertemente deprimidos justamente en las horas en que generan, coincidiendo con los lapsos durante los cuales las otras tecnologas se forzaran a vender en el mercado spot. En todo caso, cabe sealar que el problema podra mitigarse parcialmente en la medida que se incorporen distintas fuentes de generacin sustentable cuyas producciones no estn perfectamente correlacionadas. As, por ejemplo, si un parque elico concentra su produccin en un horario nocturno, al considerarlo junto a una granja fotovoltaica es posible tender a aplanar la produccin conjunta de ambos. Si bien en teora en estos casos los promotores de estos proyectos complementarios debieran poder coordinarse y realizar ofertas conjuntas, los costos de transaccin pueden dificultar su concrecin. En el debate sobre la licitacin de suministro de las distribuidoras relativo a reglas especiales para la participacin de ERNC se han planteado, entre otras, dos alternativas que merecen particular atencin. La primera de ellas es que las licitaciones establezcan slo compromisos mensuales de entrega de energa a un precio determinado. La segunda es que las ERNC se comprometan no slo a una cantidad de energa y un precio, sino tambin a un perfil horario preciso para su entrega a la distribuidora (i.e. a una curva de carga horaria). A continuacin se analiza cada una de estas alternativas y se formulan propuestas en la materia. 1. Licitacin basada slo en compromisos de entrega mensual de energa Sobre esta posibilidad, deben tenerse presente las siguientes consideraciones: a. Los generadores de base - hidroelctricos, carbn o gas - no sabrn cules ERNC sern adjudicados ni en qu cantidad y, por tanto, a qu horas sern priorizados en los retiros. Por lo tanto, el generador de base enfrentara un alto nivel de incertidumbre que lo expone a transar en una cantidad desconocida en el mercado spot a un precio tambin muy difcil de prever. Probablemente ello lo llevar a ofrecer precios sustancialmente ms altos o derechamente a no presentar presentar ofertas;
84
En
base
a
estas
dos
consideraciones
se
concluye
que
esta
modalidad
debe
ser
descartada
pues
o
bien
conducir
a
precios
de
suministro
ms
altos
para
las
distribuidoras
o
bien,
a
que
no
pueda
contratarse
la
totalidad
de
la
demanda
de
stas.
2. Licitacin
basada
en
compromisos
de
entrega
horaria
de
energa
en
funcin
de
la
produccin
propia
de
cada
central
o
grupo
de
centrales
Esta
modalidad
conducira
a
que
los
aportes
de
las
ERNC
y
del
resto
de
los
generadores
se
traduzcan
en
compromisos
a
firme
dentro
de
bloques
horarios
predefinidos,
de
manera
que
se
despejan
algunos
espacios
de
incertidumbre
para
todos
los
generadores
y
en
particular,
para
los
de
base.
Sin
embargo,
sigue
existiendo
el
problema
de
recortar
la
venta
de
algunos
generadores
en
favor
de
otros,
transfiriendo
a
los
primeros
la
exposicin
al
mercado
spot
en
una
porcin
relevante
del
tiempo.
Adems,
la
dimensin
de
dicha
exposicin
seguira
siendo
una
incgnita,
pues
slo
lo
sabran
una
vez
adjudicada
la
licitacin
en
funcin
de
cunto
fue
asignado
a
las
tecnologas
favorecidas
y
en
cules
de
los
bloques
horarios
pre-definidos
(i.e.
la
magnitud
del
recorte
en
esos
bloques
slo
se
conocer
ex-post).
A
menos
que
se
efecte
un
diseo
que
considere
adecuadamente
estas
situaciones,
como
el
que
se
plantea
a
continuacin,
permitir
ofertas
de
este
tipo
conducir
a
mayores
precios
agregados
para
el
consumidor
residencial
y/o
a
una
adjudicacin
incompleta
de
sus
requerimientos
de
energa.
3. Alternativa
recomendada:
principios
generales
La
opcin
que
menos
complejidad
y
menos
distorsiones
genera
es
lo
que
se
ha
venido
aplicando
hasta
ahora,
es
decir
una
licitacin
en
que
todos
los
oferentes
deben
seguir
la
curva
de
carga
de
las
distribuidoras
y
atenerse
a
las
mismas
reglas,
privilegios
y
obligaciones.
Adems,
esta
solucin
no
expone
a
las
distintas
tecnologas
a
comparaciones
incompletas
o
distorsionadas,
donde
unas
pueden
aparecer
como
de
menor
costo,
pero
slo
en
algunas
horas,
frente
a
otra
de
mayor
costo,
pero
presente
en
todas
las
horas.
En
este
esquema,
las
tecnologas
con
entrega
variable
de
energa
deben
buscar
acuerdos
con
generadores
de
otros
tipos
con
el
objeto
de
aplanar
su
curva
de
entregas,
con
lo
cual
se
transparenta
su
verdadero
costo
para
un
suministro
continuo
y
se
permite
presentar
ofertas
competitivas
y
compatibles
con
los
requerimientos
de
los
clientes
residenciales.
Abrir
la
posibilidad
de
ofrecer
en
bloques
horarios
especficos
conlleva
grandes
riesgos
y
complejidades,
tanto
para
los
generadores
como
para
los
consumidores.
No
por
nada,
ste
no
es
un
esquema
que
uno
observe
frecuentemente
en
otros
pases.
Lo
usual
es
que
cuando
se
construyen
bloques
diferenciados
(por
ejemplo
punta
y
fuera
de
punta)
estos
sean
horizontales,
es
decir,
cubren
las
24
horas
del
da.
85
b. No habra claridad de cmo se asignan los retiros de la distribuidora en cada nudo y hora - cunto a las ERNC y cunto a los otros generadores - creando un espacio para potenciales disputas.
Por lo tanto, se estima que el sistema actual, en su esencia debe mantenerse. Ello sin perjuicio de explorar vas y esquemas para que tecnologas de entrega variable elica y otras - o intermitente solar puedan complementarse mutuamente y con otras tecnologas para aplanar su curva de entregas y as participar en los bloques licitados por las distribuidoras. Cualquier sistema que se disee para estas licitaciones en que participan distintos tipos de tecnologa, a nuestro juicio, debe contemplar necesariamente los siguientes principios: a. No debe favorecerse una tecnologa(s) especfica(s) en detrimento de otra(s), pues ello tiende a incrementar el costo agregado de suministro, perjudicando al consumidor final; asimismo, tiende a desincentivar o poner trabas al desarrollo de ciertos tipos de energa, en particular a las de base. b. Si se abriera la opcin de perfil de entregas parciales (en algunas horas del da, solamente) entonces stas deben ser a firme a nivel de compromisos horarios. Dichos bloques horarios debieran ser poco numerosos y ser predefinidos por las distribuidoras. Los generadores participantes debieran obligadamente presentar ofertas por cada uno de los bloques predefinidos por las distribuidoras y los que quieran podrn adicionalmente presentar ofertas atadas por un subconjunto o por todos los bloques predefinidos de manera de cubrir las 24 horas. c. Las empresas distribuidoras debern buscar entre todas las ofertas recibidas la combinacin que permita llenar su curva de demanda, minimizando el costo agregado de suministro51. Slo las ofertas de entregas parciales que en combinacin con las otras ofertas permitan, primero, llenar la curva de demanda y, segundo, reducir el costo agregado, sern adjudicadas. De este modo la licitacin podra servir como mecanismo para hacer un pool de ofertas con bajos costos de transaccin. Asimismo, permitira aprovechar las oportunidades de complementacin entre ERNC, pero slo si efectivamente mejoran los resultados de la licitacin. d. Todos los generadores adjudicados, en proporcin a su participacin en el volumen total adjudicado en cada bloque horario, deben asumir la varianza en el consumo real de la distribuidora versus el proyectado (separando bloques base y de crecimiento).
51
Esto significa que, por ejemplo, una oferta adjudicada puede ser ms cara que otra adjudicada pero cuyo perfil de entrega no permite llenar adecuadamente la curva de carga de la distribuidora.
86
ANEXO 1. PERMISOS APLICABLES A PROYECTOS DE GENERACION ELECTRICA
El
Estudio
Identificacin
de
Dificultades
en
la
Tramitacin
de
Permisos
de
Proyectos
en
el
Sector
Elctrico
realizado
en
2010
por
la
empresa
Medio
Ambiente
y
Gestin
S.A.
(MG)
por
encargo
del
Ministerio
de
Energa
identific
21
permisos
sectoriales
ambientales
asociados
al
SEIA
y
35
permisos
sectoriales
especficos
agrupados
en
7
categoras..
Los
permisos
son
los
siguientes:
(1) Sistema
de
Evaluacin
de
Impacto
Ambiental
(SEIA)
- descarga
de
aguas
sometidas
a
jurisdiccin
nacional
- trabajo
en
o
alrededor
de
monumentos
histricos
- excavaciones
de
carcter
arqueolgico,
antropolgico
paleontolgico
- afectacin
de
zona
tpica
- afectacin
de
santuario
de
la
naturaleza
- transporte
de
materiales
radioactivos
- extraccin
de
ripio
y
arena
de
cauces
de
ros
y
esteros
- obras
destinadas
al
tratamiento
o
disposicin
final
de
residuos
industriales
o
mineros
- obras
destinadas
al
tratamiento
o
disposicin
final
de
desages
o
aguas
servidas
- obras
destinadas
al
tratamiento
o
disposicin
final
de
basuras
y
desperdicios
- calificacin
industrial
- pesca
de
investigacin
- cambio
de
uso
de
suelo
- recoleccin
de
huevos
y
cras
con
fines
cientficos
o
de
reproduccin
- caza
y
captura
de
animales
protegidos
- acueductos,
embalses
y
sifones
- corte
de
bosque
- corte
de
alerce
- corte
de
araucana
- corte
de
queule
y
otros
- obras
de
regularizacin
y
defensa
de
cauces
naturales
(2) Concesiones
y
servidumbres:
- - - - - - -
(3) Legislacin
de
Aguas
- constitucin
de
derechos
de
aprovechamiento
de
aguas
- autorizacin
de
construccin,
modificacin,
cambio
y
unificacin
de
bocatomas
solicitud
directa
de
concesin
de
exploracin
de
energa
geotrmica
licitacin
pblica
de
concesin
de
exploracin
de
energa
geotrmica
concesin
elctrica
definitiva
concesin
martima
mayor
compra
de
bienes
fiscales
arriendo
de
bienes
fiscales
concesin
de
uso
oneroso
de
bienes
fiscales
(directa)
87
(4) Flora y Fauna - autorizacin para corte de determinadas especies: tamarugo, algarrobo, chaar, guayacn, olivillo, carbonillo, espino, boldo, maitn, litre, bolln y quillay (siempre que no constituyan bosque)
(5) Patrimonio y Pueblos Indgenas - autorizacin de permutas de tierras indgenas (6) Sanitario - autorizacin sanitaria para tratamiento y/o disposicin final de RILES no peligrosos - autorizacin de sistemas de abastecimiento de agua potable - compensacin de emisiones de fuentes fijas (RM) - compensacin de emisiones MP y SO2 de establecimientos regulados - declaracin de emisiones de fuentes fijas - autorizacin almacenamiento temporal de residuos peligrosos (7) Urbanismo y Vialidad - - - - - - - - - - - (8) Seguridad - declaracin de instalacin elctrica interior - declaracin de instalaciones de combustibles lquidos - declaracin de instalacin de centrales trmicas (a gas) - almacenamiento de explosivos (consumidor ocasional) - almacenamiento de explosivos (consumidor habitual) - transporte de explosivos Permiso de edificacin Aprobacin de anteproyecto de edificacin Aprobacin de anteproyecto de edificacin Certificado de informaciones previas Recepcin final de obra Patente municipal Ocupacin de caminos pblicos para transporte de maquinaria con sobredimensin Ocupacin de caminos pblicos para transporte de maquinaria con sobrepeso Acceso a caminos pblicos (no concesionados) Acceso a caminos pblicos (concesionados) Uso de la faja fiscal en caminos pblicos
88
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