Les Actions Extérieures Des Entités Subétatiques

LES ACTIONS EXTRIEURES DES ENTITS SUBTATIQUES : QUELLE SIGNIFICATION POUR LA POLITIQUE COMPARE ET LES RELATIONS INTERNATIONALES ?
Stphane Paquin De Boeck Universit | Revue internationale de politique compare

2005/2 - Vol. 12 pages 129 142
ISSN 1370-0731 Article disponible en ligne l'adresse:
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Pour citer cet article :
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Paquin Stphane, Les actions extrieures des entits subtatiques : quelle signification pour la politique compare et les relations internationales ? , Revue internationale de politique compare, 2005/2 Vol. 12, p. 129-142. DOI : 10.3917/ripc.122.0129
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Revue Internationale de Politique Compare, Vol. 12, n 2, 2005
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LES ACTIONS EXTRIEURES DES ENTITS SUBTATIQUES :

QUELLE SIGNIFICATION POUR LA POLITIQUE COMPARE ET LES RELATIONS INTERNATIONALES
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Stphane PAQUIN
En politique compare et en relations internationales on minimise souvent limportance de la paradiplomatie des entits subtatiques car elles nauraient pas les qualits requises pour tre considres comme de vritables acteurs internationaux. Nous proposons de redfinir les critres de puissance des acteurs paradiplomatiques afin de dmontrer quils sont des acteurs internationaux de plus en plus importants qui se situent entre les tats souverains et les organisations nongouvernementales. Nous pensons que le phnomne paradiplomatique est important, intensif, extensif et permanent. Les acteurs de la paradiplomatie et de la paradiplomatie identitaire ont une bonne marge dautonomie, de nombreuses ressources, souvent plus que la vaste majorit des tats-souverains et ils ont de plus en plus dinfluence sur la politique internationale.
Depuis la Seconde Guerre mondiale, les entits subtatiques, comme les tats amricains, les provinces canadiennes, les rgions et communauts belges et les communauts autonomes espagnoles ont dvelopp une diplomatie parallle celle des gouvernements centraux, une paradiplomatie1. La paradiplomatie est dfinie par le professeur Panayotis Soldatos, un des premiers thoriciens du phnomne, comme : une poursuite directe, et divers degrs, de la part dtats fdrs, dactivits trangres2. Les rapports entre les gouvernements centraux et les tats fdrs se trouvent ainsi grandement bouleverss par les changements structurels sur les plans international et continental. Les transformations internationales
1. PAQUIN S., Paradiplomatie et relations internationales. Thorie des stratgies internationales des rgions, Bruxelles, PIE-Peter Lang, 2004. 2. SOLDATOS P., An Explanatory Framework for the Study of Federated States as Foreign-Policy Actors, in MICHELMANN H. J. and SOLDATOS P., Federalism and International Relations. The Role of Subnational Units, Oxford, Oxford Press, 1990, p. 34.
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depuis 1945 forcent les gouvernements fdraux composer avec ces nouveaux acteurs encombrants3. En politique compare et en relations internationales, cause du biais stato-centrique de ces approches, on minimise souvent limportance de la paradiplomatie des tats fdrs car ils nauraient pas les qualits requises pour tre considrs comme de vritables acteurs internationaux. Plusieurs auteurs dcriront le phnomne paradiplomatique comme tant une ple imitation de la diplomatie la seule, la vraie opre par les tats souverains. La paradiplomatie reprsente alors un phnomne de faible intensit ou une politique trangre de second ordre4. Dautres auteurs prfrent classer les tats fdrs dans la catgorie fourre-tout des organisations non gouvernementales (ONG), mme si ces derniers sont des acteurs gouvernementaux donc reprsentatifs et que le succs de certaines de leurs mobilisations leur confre une pertinence internationale encore ignore dans la littrature5. Cette ngligence nest pas le propre des thoriciens ralistes des relations internationales, mme les transnationalistes marginalisent le phnomne et tudient encore la politique trangre en se concentrant seulement sur ltat central6. Nous pensons plutt que le phnomne paradiplomatique, bien que trs peu mdiatique, reprsente certainement un changement important sur le plan de ltude de la politique compare, de la politique trangre et des relations internationales. Les intrts internationaux des entits subtatiques sont dsormais multiples. Le phnomne paradiplomatique est important, il est intensif, extensif et permanent. Les acteurs de la paradiplomatie et de la paradiplomatie identitaire ont une bonne marge dautonomie, de nombreuses ressources et ils ont de plus en plus dinfluence sur la politique internationale. Il ny a donc pas de raisons expliquant pourquoi pratiquement tous les manuels sur les thories de la politique trangre, sur les rgimes politiques et sur les relations internationales sintressent aux institutions, aux jeux bureaucratiques, lopinion publique, la psychologie des dcideurs pour expliquer les ressorts dune politique trangre, mais mettent de ct les acteurs paradiplomatiques. Limpasse des thories actuelles sur ce quest un
3. AGUIRRE I, Making Sense of Paradiplomacy ? An Intertextual Enquiry about a Concept in Search of a Definition, in ALDECOA F. and KEATING M., Paradiplomacy in Action. The Foreign Relations of Subnational Governments, Frank Cass Publishers, Londres, 1999. 4. HOCKING B., Patrolling the Frontier : Globalization, Localization and the Actorness of NonCentral Governments, in ALDECOA F. and KEATING M., Paradiplomacy in Action. The Foreign Relations of Subnational Governments, Frank Cass Publishers, Londres, 1999, p. 21. 5. Pour un exemple de cette tendance voir : DER DERIAN J., On Diplomacy : A Genealogy of Western Estrangement, Oxford, Basil Blackwell, 1987. 6. CHARILLON F., Politique trangre. Nouveaux regards, Paris, Presses de sciences po, 2002.
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acteur international renforce le besoin de dfinir de nouveaux critres dvaluation. Afin de dmontrer notre propos, nous avons retenu quatre sries de critres qui seront lobjet des quatre sections de larticle7. Ces critres sont les suivants : 1) lextensivit et lintensit du phnomne ; 2) la reprsentation, les domaines daction, le statut dacteur et les outils de la paradiplomatie ; 3) lautonomie, les ressources et linfluence et 4) les effets de la paradiplomatie sur les relations internationales contemporaines. Lextensivit et lintensit du phnomne De nos jours, un nombre trs impressionnant dentits subtatiques sont actives en relations internationales. Certains spcialistes avancent le chiffre de 350, chiffre qui exclut les municipalits8. Ce sont les pays fdraux qui, les premiers, ont vu natre le phnomne paradiplomatique. Les tats fdrs comme les provinces canadiennes, les tats amricains, les Lnder allemands et les cantons suisses intensifieront leur prsence internationale partir des annes 1960. Ces entits subtatiques seront bientt rejointes par les Lnder autrichiens, les rgions et les communauts belges, les tats australiens et les communauts autonomes espagnoles. Le phnomne ne se limite pas lOccident, on le rencontre galement dans lespace post-sovitique, en Asie du sud-est, en Amrique latine et en Afrique9. La politique trangre des entits subtatiques varie selon ses objectifs, ses formes et son poids. Certaines politiques trangres subtatiques sont plus ambitieuses que celles de nombreux pays souverains. La situation des entits subtatiques est cependant trs diffrente dun pays lautre ; diffrente galement au sein dun mme tat10. Les entits subtatiques possdent souvent dimposants rseaux de reprsentation ltranger. Ils sont parfois plus importants que ceux de nombreux tats souverains. Le Qubec possde 28 reprsentations internationales, la Catalogne en compte une cinquantaine. La Flandre est aujourdhui la rgion la plus entreprenante et dynamique en matire de relations internationales. Le budget annuel accord sa politique trangre reprsente plus du double de celui de tous les tats amricains runis11. La Flandre compte
7. HOCKING B., Patrolling the Frontier , op. cit., p. 21. 8. FRY E., Qubec Confronts Globalization : A model for the Future ?, Qubec Studies, Fall 2000/ Winter 2000, n 30, p. 55. 9. CORNAGO N., Exploring the global dimensions of paradiplomacy. Functional and normative dynamics in the global spreading of subnational involvement in international affairs, Workshop on Constituent Units in International Affairs, Hanover, Germany, October 2000. Document non publi. 10. PHILIPPART E., Le Comit des Rgions confront la paradiplomatie des rgions de lUnion europenne, dans BOURRINET J., (dir.), Le Comit des Rgions de lUnion europenne, Paris, Editions conomica, 1997, pp. 6-13. 11. FRY E., op. cit, 2000, p. 56
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aujourdhui 100 reprsentations ltranger, cest--dire 45 de plus que Singapour, 49 de plus que la Finlande, 48 de plus que la Norvge et 35 de plus que ltat dIsral. La situation du ct francophone en Belgique est comparable. Les entits subtatiques ngocient et ratifient des quasi-traits ou ententes, ou mme dans le cas des entits fdres belges, de vritables traits avec des tats souverains. Aujourdhui, sur le plan bilatral, environ 300 ententes internationales conclues entre le Qubec et des gouvernements trangers sont toujours en vigueur12. La vaste majorit de ces ententes lont t avec des pays souverains et non pas simplement des tats fdrs. Dans le cas des entits fdres de Belgique, les tats souverains ont t rigs au rang de partenaires privilgis avant mme dautres rgions au statut comparable13. La reprsentation, les domaines daction, le statut dacteur et les instruments de la paradiplomatie La reprsentation concerne les intrts de dimension internationale que peut avoir un acteur. Les entits subtatiques ont de nombreux intrts internationaux. En gnralisant, cinq variables favorisent le dveloppement de la paradiplomatie. La premire, et certainement la plus importante, est la mondialisation et la crise de ltat-nation14. Les entits subtatiques dveloppent des stratgies internationales dans le but de favoriser leurs exportations, mais aussi afin dattirer les investissements trangers15. Les processus dinternationalisation du GATT lOMC et ceux dintgration rgionale, comme lintgration europenne ou lALENA, constituent la deuxime variable en cause car ils affectent directement les entits subtatiques dans leurs champs de comptence. Linternationalisation et la rgionalisation de la scne internationale, quon peut observer partir de la fin de la Seconde Guerre mondiale, conduit une invitable diversification de lordre du jour international. Depuis, les questions des marchs publics, denvironnement, de sant publique, de communication, de services sociaux, de transport, damnagement du territoire et de culture, domaines qui relvent souvent des comptences des tats fdrs ou des tats structure dcentralise, sont de plus en plus touchs par les contraintes de la nouvelle
12. Ces donnes proviennent du site Internet du Ministre des Relations Internationales : www.mri.gouv.qc.ca. 13. MASSART-PIERARD F., Les entits fdrs de Belgique, acteurs dcisionnels au sein de lUnion europenne, dans Politique et socits, vol.18, n 1, 1999, pp. 3-41. 14. PAQUIN S., conomie politique internationale, Paris, Montchrestien, 2005. 15. PAQUIN S., Paradiplomatie et relations internationales, op. cit , 2004, (chapitre 1 sur la Paradiplomatie du commerce).
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scne internationale. Les rapports entre gouvernements centraux et subtatiques sont ainsi bouleverss par des changements structuraux, et ce, tant sur le plan international que rgional. Linternationalisation et lintgration rgionale encouragent le dveloppement dune politique trangre ainsi quun renforcement des relations intergouvernementales sur le plan subtatique, car linaction dans le domaine reviendrait laisser le champ libre ltat-central. La troisime variable est le nationalisme. Le nationalisme au Qubec, en Catalogne et en Flandre permet dexpliquer en partie lintensit des actions internationales de ces nations non souveraines. Ce facteur a dailleurs t largement sous-estim dans la littrature sur le phnomne. Les stratgies de construction de la nation des mouvements nationalistes subtatiques comme le Qubec, la Catalogne ou la Flandre ne se sont jamais limites la politique interne. Ils sont galement actifs en relations internationales. Ces mouvements mettent en uvre une paradiplomatie identitaire, cest--dire une paradiplomatie ou une politique trangre au niveau subtatique, dont lobjectif fondamental est le renforcement ou la construction de la nation minoritaire dans le cadre dun pays multinational. Lobjectif des entrepreneurs identitaires est daller chercher les ressources qui leur font dfaut linterne en plus de tenter de se faire reconnatre comme nation au niveau international, processus essentiel de toute tentative de construction de la nation16. Il a souvent t avanc que la diplomatie proprement qubcoise a t cre pour pallier le problme de la sous-reprsentation des francophones dans le rseau diplomatique canadien. Renaud Dehousse crit galement que : Accepter les prtentions du pouvoir central au contrle exclusif des relations internationales quivaudrait pour les autorits rgionales lui permettre dintervenir par ce biais dans les domaines qui leur sont traditionnellement rservs. Leur raction face ce quelles peroivent comme une menace pour leur existence est unanimement ngative17. Le Qubec dispose aujourdhui dun budget quivalent la moiti de tous les tats amricains runis pour mettre en uvre sa politique trangre. Celui de la Flandre, nous lavons dit, correspond pratiquement au double. Le Pays basque est galement trs dynamique sur le plan international. Il ne faut cependant pas trop exagrer le phnomne : lcosse a une paradiplomatie de trs faible intensit malgr un fort sentiment national18. Selon plusieurs observateurs, cela est cependant appel changer.
16. PAQUIN, S. La paradiplomatie identitaire : le Qubec, la Catalogne et la Flandre en relations internationales, Politique et Socits, 2004, vol. 23, nos 2-3, p. 203-238. 17. DEHOUSSE, R., Fdralisme, asymtrie et interdpendance : Aux origines de laction internationale des composantes de ltat fdral, tudes internationales, vol.XX, n2, juin, 1989, p. 284. 18. PAQUIN S.,Globalization, European Integration and the rise of Neo-Nationalism in Scotland, in Nationalism and Ethnic Politics, vol. 8, number 1, spring 2002, p. 55 et suivantes.
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La quatrime variable tient au type de rgime politique. Plus nombreuses sont les comptences des entits subtatiques, plus les aspects de lenvironnement international sont susceptibles dinterpeller les entits subtatiques. Le localisme, qui sous-entend un renforcement des comptences des entits subtatiques, et le rgionalisme favorisent galement le dveloppement dune politique internationale de la part des entits subtatiques. Aprs tout, si les entits navaient pas de comptences dfendre ou internationaliser, le dveloppement dune paradiplomatie serait inutile. Finalement, la cinquime et dernire variable porte sur la personnalit des dcideurs. Sans Jordi Pujol, la paradiplomatie de la Catalogne naurait peut-tre pas t considre comme un lment prioritaire dans la construction de la nation catalane19. Mme constat au Qubec o Jean Lesage approuve au milieu des annes 60, les dclarations de son ministre, Paul Grin-Lajoie, en faveur du dveloppement international des comptences internes du Qubec. La paradiplomatie est un phnomne important car elle touche tous les domaines daction internationaux, y compris les questions militaires. La politique conomique et commerciale, la promotion des investissements trangers et lattraction des centres de dcision, la promotion des exportations, le dveloppement de la science et la technologie, lnergie, lenvironnement, lducation, les marchs publics, limmigration et la mobilit des personnes, les relations multilatrales, le dveloppement international et les droits de lHomme font partie des grands dossiers paradiplomatiques. Sur le plan de leur statut dacteurs internationaux, les entits subtatiques possdent certains avantages sur les tats-nations. Ces avantages proviennent de leur statut ambigu qui est la fois, selon lexpression de James Rosenau, sovereignty-bound et sovereignty-free20. Leur localisation au sein dun tat souverain (sovereignty-bound) leur permet davoir accs aux dcideurs du gouvernement central, ce qui inclut les acteurs de la politique trangre du pays. Partager la souverainet avec le gouvernement central offre une raison de se construire une prsence internationale. Contrairement aux autres ONG, elles peuvent mme avoir un accs privilgi aux rseaux diplomatiques internationaux et aux ngociations internationales. Le statut dacteur sovereignty-free leur permet dagir plus librement quun tat indpendant. Elles bnficient ainsi de certains des avantages reconnus aux ONG. Le gouvernement de lOntario sur la question des pluies acides et celui de la Colombie-Britannique au Canada au sujet de la guerre du saumon ont ainsi directement dfendu leur cause devant les tribunaux amricains, une impossibilit pour un pays souverain.
19. PAQUIN S., Paradiplomatie identitaire en Catalogne, Qubec, Presses de lUniversit Laval, 2003. 20. ROSENAU J., Turbulance in World Politics. A Theory of Change and Continuity, Princeton, Princeton University Press, 1990, p. 36.
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Les entits subtatiques jouissent galement de lavantage dtre des acteurs internationaux au statut ambigu. Contrairement aux reprsentants dtats souverains, elles disposent de la latitude ncessaire pour prendre des positions fermes sur des sujets internationaux dlicats. Elles peuvent plus facilement condamner le non-respect des droits de lHomme par exemple. Les gouvernements centraux doivent pour leur part adopter une approche plus nuance et tenir compte de nombreux facteurs, comme lexistence de coalitions sur de nombreux enjeux21. Lambigut du statut international des entits subtatiques leur permet doprer lintrieur des diffrents rseaux. Les entits subtatiques peuvent, linstar du gouvernement du Qubec, participer simultanment au sommet de Davos en Suisse et de Porto Alegre, au Brsil.
Les acteurs paradiplomatiques connaissent cependant de nombreuses contraintes, qui vont au-del la difficult de se faire reconnatre comme acteur international. Comme les acteurs paradiplomatiques ne sont pas des entits reconnues par le droit international, ils doivent ngocier avec les autorits du gouvernement central les limites dune partie de leur activit internationale, comme les relations formelles avec des reprsentants de pays souverains ou dorganisations internationales gouvernementales. La gamme des instruments paradiplomatiques est, selon ric Philippart : aussi tendue que celle de la diplomatie classique, lexception notable du recours la force militaire22. En effet, les entits subtatiques envoient des missions dtudes et de prospection ltranger, elles participent aux foires commerciales et certains forums internationaux comme celui de Davos. Elles financent des campagnes de relations publiques pour accrotre leurs exportations et attirer les investissements, elles mettent sur pied des visites officielles accueillant dautres leaders rgionaux ou reprsentants de pays souverains. Elles rigent un ministre comptent en matire de relations internationales, elles ouvrent des reprsentations ou des dlgations ltranger, dcident de politiques bilatrales et multilatrales de tous ordres, et difient des institutions de coopration rgionales ou transrgionales. Il arrive que certaines rgions participent, au sein de la dlgation de leur pays, des rencontres au sein dinstitutions internationales comme lONU, lOMC, lUnion europenne ou lUNESCO. Les rgions multiplient galement les ententes ou les accords avec dautres rgions comme avec certains pays souverains23.
21. HOCKING B., Regionalism : An International Relations Perspective, in KEATING M. et LOUGHLIN J., The Political Economy of Regionalism, Frank Cass, Londres, 1995, p. 90. 22. PHILIPPART E., op. cit., 1997, p. 6. 23. Ibid.
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Lautonomie, les ressources et linfluence Laction internationale des entits subtatiques est souvent dtermine par les ressources quelles sont en mesure de mobiliser pour la poursuite de leurs objectifs internationaux. Linfluence de chaque acteur tient sa capacit faire la diffrence dans un contexte et sur une question donne24. Ces ressources procurent beaucoup dautonomie. Certaines Rgions comme le Qubec, la Catalogne, la Flandre, la Wallonie, la Californie ou la Bavire bnficient, ce chapitre, de plus de ressources que de nombreux pays souverains. Comparons, la suite de Earl Fry, les entits subtatiques avec les pays souverains. Sur les 197 nations et territoires reprsents aux Jeux Olympiques de 1998 Atlanta, plus de 40 ont une population de moins de 1 million dhabitants et 12 ne comptent que entre 1 et 2 millions dhabitants. Pour fin de comparaison, rappelons que 42 des tats amricains comptent une population suprieure un million et que 32 dentre eux ont une population suprieure 2 millions dhabitants. En termes de production annuelle de biens et de services, deux tats (Californie et New York) pourraient occuper lune des dix premires places au monde. Dix tats amricains se classeraient parmi les 25 premiers, 33 parmi les 50 premiers et les 50 tats, parmi les 70 premiers tats-nations de la plante. La Californie pourrait mme faire partie du G-7, son PIB tant comparable celui de la France !25 La Californie a un PIB suprieur ceux du Canada et du Mexique runis ! Le budget de la Californie est suprieur celui du Mexique qui possdait lors de son inclusion dans lALENA une conomie de la taille de ltat du Massachusetts ! En somme, certaines entits subtatiques et certaines grandes municipalits sont compter au nombre des plus puissants acteurs conomiques au monde. Mais la puissance financire en soit nest pas tout. Il existe une ressource que les entits subtatiques possdent galement : lexpertise dans des domaines qui ne relvent pas ou plus du champ de comptence de ltat central. Cest souvent le cas en matire dducation, de formation de la mainduvre ou de sant. Le gouvernement canadien na pas, par exemple, de ministre de lducation. Lorsque les questions dducation font lobjet dune confrence internationale, les provinces canadiennes sont dun secours indispensable. Des organisations comme lUNESCO ou lOrganisation internationale du travail uvrent davantage dans les champs de comptence de nombreux tats fdrs que dans ceux des gouvernements centraux.
24. SMITH M. et HOCKING B., World Politics. An Introduction to International Relations, Harvester, Wheatsheaf, 1995, p. 175 et suivantes. 25. FRY E., The Expanding Role of State and Local Governments in U.S. Foreign Affairs, New York, A Council on Foreign Relations Book, 1998, p. 4.
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Les effets de la paradiplomatie sur les relations intertatiques contemporaines Les transformations du contexte international ont contraint de nombreux tats partager une partie de leurs responsabilits en matire de relations internationales avec les entits subtatiques. Cest en Europe que le phnomne est le plus flagrant. Il ne se limite pas la Belgique. Malgr les variations, les rgions europennes ont gnralement russi se faire reconnatre un rle pour ce qui a trait la politique europenne des tats. Dans certains cas, comme en Belgique ou en Allemagne, on a institutionnalis des canaux daccs aux processus de prise de dcision europens. Partout le monopole tatique a t remis en question. En Belgique, en Allemagne, en Espagne, les gouvernements centraux ont accord une place la mobilisation subtatique au sein des institutions de ltat-nation. En cassant le monopole tatique garantissant ltat central le rle unique dinterlocuteur des institutions de lUnion europenne, les entits subtatiques ont cr un nouveau systme, trs variable selon les pays, au sein duquel les autorits centrales et subtatiques agissent de plus en plus en interaction. On parle maintenant de diplomatie paliers multiples. Lextension de ce phnomne en Europe sexplique en partie par la prtention de nombreuses rgions de faire des politiques europennes des questions domestiques plutt que des questions de politique internationale. Les Lnder allemands, par exemple, dfendront lide que lintgration europenne, donc llargissement des champs de comptence de lUnion europenne, ne sont pas des questions de relations internationales classiques puisque cela implique des changements constitutionnels fondamentaux dans lordre interne. Il sensuit que, en matire de politique europenne, certaines juridictions ne relveront plus des champs de comptence de ltat central, mais des Lnder, ce qui change considrablement la situation. En raction, les Lnder soutiendront que dans leurs champs de comptence, ils doivent participer au processus de prise de dcision, mme si cela doit se faire lchelon europen. Ce changement est significatif car de nombreux spcialistes du droit, des relations internationales et de la politique compare soutiennent que la conduite des relations internationales est le monopole des tats souverains. Certains spcialistes comme le professeur K.C. Wheare, affirment que, dans les rgimes fdraux, le monopole des relations internationales fait figure de pouvoir minimal de tout gouvernement fdral26. Dautres auteurs, comme R. Davis, affirment que les questions de relations internationales
26. WHEARE K.C., Federal Government, Oxford, Oxford University Press, 1967, pp. 169-170.
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reprsentent lpicentre des rgimes fdraux27. Les raisons pour lesquelles on accorde, du moins dans la thorie, aux gouvernements centraux le monopole des relations internationales sont videntes. Lune des raisons qui milite en faveur de la fdralisation est justement de pouvoir maintenir une politique trangre unifie et efficace. Avec le dveloppement de ces paradiplomaties, le monopole tatique sur lequel repose le systme international westphalien est remis en question par les entits subtatiques. Ltatterritorial nest plus le seul acteur capable de sengager contractuellement au plan international, il nest plus le seul avoir accs aux organisations internationales. En outre, il ne dtient plus le monopole de la reprsentation internationale.
Contrairement ce quaffirment de nombreux auteurs, il arrive de plus en plus frquemment que des entits subtatiques soient reprsentes au sein dorganisations internationales. Les tats fdrs du Qubec, du NouveauBrunswick et Wallonie-Bruxelles sont des gouvernements participants au sein de lOrganisation internationale de la Francophonie (OIF)28. Les entits subtatiques peuvent aussi accder aux organisations internationales par lentremise de leur tat. Le gouvernement australien sest dj fait reprsenter par une entit subtatique lors dune confrence de lONU sur le dveloppement et lenvironnement. Des reprsentants de ltat du Tyrol feront partie dune dlgation autrichienne au cours des ngociations tenues sous lgide de lONU sur la question du Sud-Tyrol. En Suisse, les reprsentants des Cantons ont accs au Conseil de lEurope et la Cour europenne des droits de lHomme Strasbourg29. Cest en Belgique que laccs des entits subtatiques, par lentremise de la dlgation belge, aux organisations internationales est le plus frquent. La capacit de ltat imposer et de respecter les traits linterne La capacit de ltat-nation prendre des dcisions obligatoires pour lensemble de la population dun pays semble tre aujourdhui srieusement remise en question par la diversification de lagenda international et la
27. DAVIS R., The Federal principle reconsidered, in WILDAVSKY A., (ed.), Americain Federalism in Perspective, Little Brown, 1967, p. 7. 28. MASSART-PIERARD F.,Politique des relations extrieures et identit politique : la stratgie des entits fdres de Belgique, tudes internationales, Vol. XXX, n 4, dcembre 1999, p. 713. 29. DUCHACEK I.D., Perforated Sovereignties : Towards a Typology of New Actors in International Relations, in MICHELMANN H.J. and SOLDATOS P., Federalism and International Relations, The Role of Subnational Units, Oxford, Oxford Press, 1990, p. 15.
De la participation aux organisations internationales
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paradiplomatie. Le problme de la Belgique et du Canada est accentu par le fait que, contrairement ce quon a pu observer dans certaines autres fdrations, les engagements internationaux des gouvernements fdraux nentranent pas automatiquement leur application par les provinces, les rgions ou les communauts.30 titre dexemple, en ce qui concerne les deux accords parallles sur le travail et lenvironnement de lALENA, trs peu de provinces canadiennes se sont dclares formellement lies aux deux traits. Seuls le Qubec, lAlberta, le Manitoba et lIle du Prince douard ont ratifi laccord sur le travail. Au Canada, le gouvernement du Qubec a adopt en 2002 une loi qui oblige la ratification par lAssemble nationale du Qubec de tout trait fdral qui affecte les champs de comptence du Qubec31. Comme le souligne Louise Beaudoin, alors ministre des Relations internationales du Qubec : [Avec cette loi] lAssemble nationale du Qubec devien[t] le premier parlement de type britannique tre si troitement associ au processus de conclusion des engagements internationaux.32 Cette loi vise nommment toute entente en matire de commerce international, comme la future Zone de libre-change des Amriques (ZLEA), ou les traits concernant les droits et liberts de la personne et tout autre trait international requrant un changement lgislatif ou rglementaire. Cette limitation touche galement limposition de taxes et dimpts nouveaux, ou toute obligation financire importante. Le gouvernement du Parti qubcois avait fait savoir quil refuserait de ratifier un trait de libre-change qui inclurait des clauses juges no-librales comme le chapitre 11 de lALENA. Louise Beaudoin, a mme propos dorganiser un rfrendum au Qubec sur la ratification de la ZLEA33. En juin 2004, le parlement du Qubec a ratifi deux traits internationaux quavait contracts Ottawa, un avec le Chili pourtant en vigueur depuis sept ans et lautre avec le Costa Rica ratifi par Ottawa en 200134. Mme si les libraux ont approuv ces traits, le Parti qubcois a vot contre. Mme difficult pour respecter les engagements internationaux de ltat. Prenons un exemple classique et frquent : une entit subtatique octroie une subvention une entreprise. Cette subvention risque dtre illgale en
30. NOSSAL K., The Politics of Canadian Foreign Policy, Scarborough, Prentice Hall Canada, 3e ed., 1997, p. 295 et LEESON H. et VANDERELST W., External Affairs and Canadian Federalism : The History of a Dilemma, Toronto, Holt Rinehard and Winston, 1973. 31. Projet de Loi No 52, Loi modifiant la Loi sur le ministre des Relations internationales et dautres dispositions lgislatives, Assemble nationale, deuxime session, trente-sixime lgislature. diteur officiel du Qubec 2001. Cette loi a t adopte durant lt 2002. 32. PAQUIN S., Les relations internationales du Qubec et lunit nationale, dans PAQUIN S., (dir.), Les nouvelles relations internationales et le Qubec en comparaison, Bulletin dhistoire politique, vol. 10, n 1, 2002. p. 85 et suivantes et DUTRISAC R., Les dputs auront leur mot dire sur les traits, Le Devoir, 15 novembre 2001. 33. BRETON P., Qubec songe un rfrendum sur la ZLEA, La Presse, 15 janvier 2003. 34. DESROSIERS ., Les temps changent, Le Devoir, 5 juin 2004.
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vertu daccords internationaux dont est signataire ltat o se situe cette entit subtatique. Un gouvernement tranger ou une instance internationale comme lUnion europenne pourraient porter plainte non pas contre lentit subtatique mais contre le gouvernement national. Cest ce qui est arriv ltat allemand lorsque le Land de la Saxonie a accord une subvention la compagnie Volkswagen. Cette action sera condamne par Bruxelles qui menacera le gouvernement allemand dune poursuite35. Depuis que les tats centraux se dsengagent de leur politique de protectionnisme, les risques que les entits subtatiques prennent le relais sont de plus en plus levs. Avec la conclusion des accords du GATT, qui rduisent les politiques tarifaires et de quotas, les gouvernements redoublent dimagination pour crer des barrires non-tarifaires de protection des industries locales. Les consquences de ce type de politiques sont importantes car des recherches estiment que plus de 25 % du PIB mondial est le fait dachats gouvernementaux36. Ce sont encore une fois les gouvernements centraux qui feront les frais des mesures protectionnistes des entits subtatiques. Le monopole militaire remis en question Les entits subtatiques ont vot de nombreuses politiques internationales dans les domaines rservs de ltat. De nombreuses entits subtatiques, par exemple, mettent des sanctions contre certains gouvernements trangers. Les provinces canadiennes et les tats amricains sont particulirement actifs dans le domaine37. Pour ne prendre que lexemple des tats-Unis, les actions internationales des tats et des villes amricaines touchent de plus en plus rgulirement la cohrence de la politique trangre amricaine. Certaines positions ou actions vont littralement lencontre des priorits ou des positions officielles du gouvernement amricain. Ces dmonstrations, mme si elles ne sont pas frquentes, rendent la tche difficile pour Washington qui ne peut parler dune voix unique en politique internationale. Le problme est devenu si sensible que le prsident Clinton a demand la Cour suprme de rendre un jugement sur la question. Laffaire sur laquelle la Cour suprme amricaine tait appele se prononcer concernait la Loi sur la Birmanie (Myanmar) vote par ltat du Massachusetts en 1996. La Cour suprme rendra un jugement unanime dclarant anticonstitutionnelle la loi de ltat du Massachusetts car elle : com-
35. HOCKING, B., Patrolling the Frontier, op. cit., 1995, p. 26. 36. HOCKING B., Localizing Foreign Policy. Non-Central Governments and Multilayered Diplomacy, Londres, St.Martins Press, 1993, p. 80. 37. Cest galement le cas en Allemagne. Voir GREES F., Interstate Cooperation and Territorial Representation in Intermestic Politics, Publius, 26 :1, Winter 1996, p. 55.
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Les tats amricains nont pas compltement dsarm aprs ce jugement. Dautres approches sont explores, comme une politique de dsinvestissement mme les caisses de retraite de employs de ltat vis--vis des entreprises traitant avec le Myanmar. Les tats peuvent galement obliger les entreprises rvler leurs intrts au Myanmar ou encore faire adopter au Congrs une loi autorisant ce type de sanctions dans le futur. Cest dans cette perspective que ds le mois de dcembre de la mme anne, ltat du Massachusetts fera voter une autre loi dont lobjectif est de faire pression contre la junte militaire au Myanmar39. La loi ordonne le dsinvestissement des caisses de retraite de ltat dans toute socit commerciale traitant avec ce pays. Ces investissements reprsentent 36 milliards de dollars sur trois ans ce qui est considrable40. La paradiplomatie et le nouvel agenda scuritaire Les entits subtatiques sont devenues des acteurs importants en matire de scurit humaine notamment dans la rduction de tensions entre communauts ethniques. Elles sont des actrices de la diplomatie prventive, notamment en matire de mise en uvre des politiques de scurit humaine et de rtablissement de la paix. La paradiplomatie est aujourdhui un instrument utile, malgr ses limites, pour rtablir la confiance entre les communauts et garantir la stabilit de certaines rgions. De nombreux aspects des politi-
38. GREENHOUSE L., State Law on Myanmar Boycott is Voided. The Foreign Policy Issue, The New York Times, June 20, 2000. 39. NOBLE C., Massachusetts seeks again to bar Myanmar business, Reuters Internet edition, December 8, 2000. 40. Ibid.
promise the very capacity of the president to speak for the nation with one voice in dealing with other governments.38 La Cour suprme appuie sa dcision sur la clause de la suprmatie de la constitution, qui tablit la primaut du Congrs sur celle des tats. La loi du Massachusetts vise le gouvernement du Myanmar, ce qui entrave les objectifs diplomatiques du Congrs. La Cour suprme ne nie pas le pouvoir constitutionnel des tats amricains de prendre position en matire de politique trangre. Elle soutient plus simplement que la Loi du Massachusetts est inconciliable avec une autre loi fdrale vote par le Congrs en 1996, et approuve par le prsident en 1997. Ce jugement pourrait galement annuler de nombreuses lois similaires votes par la ville de New York, de Los Angeles et de Philadelphie. Lembargo de la ville de Miami contre Cuba, plus restrictif que lembargo du gouvernement amricain, est probablement, aussi, inconstitutionnel.
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ques de rtablissement de la paix relvent du champ de comptence et dexpertise des acteurs subtatiques41. Le rle des entits subtatiques est considrable. Celles-ci possdent souvent lexpertise ncessaire pour mettre ces actions en place. Le gouvernement du Qubec est mieux plac que celui du Canada pour former et pour mettre sur pied des corps policiers comptents. Ce sont ces corps spcialiss qui formeront en partie les policiers hatiens aprs le rtablissement de la paix en 1994. Les forces policires qubcoises seront mme mobilises pour maintenir lordre et la scurit des citoyens pendant la transition. Laction des entits subtatiques peut galement tre considrable dans la surveillance des lections et pour tablir un nouveau rgime juridique. Leur utilit est reconnue dans le rtablissement des bases de certains systmes judiciaires, dans la reconstruction des infrastructures de transport, ltablissement dinstitutions financires et conomiques ncessaires au dveloppement. Depuis les annes 1990, en coopration avec le ministre des Affaires trangres, le Land du Bade-Wurtemberg participe aux missions dintervention humanitaire au Bangladesh, en Russie, en Bosnie-Herzgovine, au Burundi et en Tanzanie. Le gouvernement allemand est gnralement favorable une intervention conjointe dans ces domaines o les Lnder et ltat allemand agissent de concert et de faon complmentaire42. Conclusion Comme nous lavons constat, avec le dveloppement de la paradiplomatie, le monopole tatique sur lequel repose le systme international westphalien est remis en cause par les entits subtatiques. Ltat-territorial nest plus le seul acteur capable de sengager contractuellement avec des acteurs internationaux, il nest plus le seul avoir accs aux organisations internationales. En outre, il ne dtient plus le monopole (gatekeeper) de la reprsentation internationale du pays. La capacit de ltat prendre des dcisions obligatoires pour lensemble de la population dun pays semble ainsi en partie affaiblie par la paradiplomatie. La paradiplomatique est ainsi devenue un lment incontournable de ltude de la politique trangre, de la politique compare et des relations internationales.
41. CORNAGO N., Diplomacy and Paradiplomacy in the Redefinition of International Security : Dimension of Conflict and Co-operation, in ALDECOA F. and KEATING M., Paradiplomacy in Action. The Foreign Relations of Subnational Governments, Frank Cass Publishers, Londres, 1999, p. 40 et suivantes. 42. NAGELSCHMIDT M., Les relations internationales des Lnder allemands et lvolution du systme fdral dans lUnion europenne : le cas du Bade-Wurtemberg, tudes internationales, vol. XXX, n 4, dcembre 1999, p. 683.

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LES ACTIONS EXTRIEURES DES ENTITS SUBTATIQUES : QUELLE SIGNIFICATION POUR LA POLITIQUE COMPARE ET LES RELATIONS INTERNATIONALES ?

Stphane Paquin De Boeck Universit | Revue internationale de politique compare

ISSN 1370-0731 Article disponible en ligne l'adresse:

Pour citer cet article :

Revue Internationale de Politique Compare, Vol. 12, n 2, 2005

LES ACTIONS EXTRIEURES DES ENTITS SUBTATIQUES :

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