La burocracia es la organizacin o estructura organizativa caracterizada por procedimientos explcitos y regularizados, divisin de responsabilidades y especializacin del trabajo, jerarqua

y relaciones impersonales. El trmino es utilizado en la sociologa, en la ciencia administrativa y, especialmente, en la de administracin pblica. Podra definirse como un conjunto de tcnicas o metodologas dispuestas para aprender o racionalizar la realidad exterior- que pretende ser controlada por el poder central- a fin de conocerla y dominarla de forma estandarizada o uniforme.1 Un claro ejemplo de esta caracterstica de las burocracias, particularmente de las de gobierno, es la contratacin y asignacin o remocin de personal, es decir, funcionarios, de acuerdo a criterios explcitos y relevante al desempeo de funciones. En la base de todo aparato burocrtico hay algn tipo de disciplina. Por tal razn la burocracia sirve como articulacin de la simplificacin. Se podra argumentar que por la burocracia es posible la divisin de trabajo promovida por el poder central, que a su vez busca dominar a los funcionarios.2

Ejemplos prcticos
Entre los ejemplos de las burocracias cotidianas se pueden contar las de hospitales, tribunales, iglesias, escuelas, ejrcito y las empresas, tanto pblicas como privadas. Por ejemplo, en un hospital corresponde al director o supervisor tomar decisiones acerca de la distribucin general de recursos entre los departamentos. A cada mdico jefe de departamento corresponden las decisiones acerca de cmo organizar los recursos que le han sido designados por el director o supervisor en relacin a la atencin que su departamento ofrece al pblico (horas y tipos de atencin de mdicos, enfermeras... y uso de materiales camas, quirfanos...). A cada doctor o enfermera dentro de esos departamentos corresponden las decisiones acerca de atencin a los pacientes que asistan, con los recursos disponibles en su departamento tal y como han sido organizados por el jefe del departamento, etc. Esos funcionarios (doctores, enfermeras, etc.) son contratados y promovidos o despedidos en relacin a sus capacitacin tcnica y funcionamiento en relacin a sus tareas, y no porque sean simpticos, amigos o parientes del director o descendientes de alguna familia especial. Por ejemplo, tanto un mdico como una enfermera jefe acceden a sus cargos en relacin a los cursos de especializacin que hayan atendido y concluido exitosamente como en relacin a su experiencia. La burocracia ha formado incluso parte de la administracin de la justicia por pura necesidad ya que como cualquier otra actividad acometida por el Estado se ha visto sometida a la complejizacin cualitativa y cuantitativa de las tareas a su cargo. La nica forma de afrontar la complejidad es analizndola y fraccionndolas en diversas materias y aplicando la fuerza de los funcionarios a estas materias limitadas, a fin de lograr su dominio.3 En la poca moderna la burocracia asume su rol e importancia no solo en el desarrollo de las funciones del Estado, sino tambin en las corporaciones y grandes empresas, capitalistas o no, debido al desarrollo y especializacin del trabajo que han experimentado estas; se suele denominar a este tipo de burocracia en las empresas privadas burocracia corporativa, trmino que generalmente se entiende como refirindose al

conjunto de los empleados de mayor jerarqua y especialistas en reas como marketing, publicidad, ventas, departamentos legales, administracin, relaciones pblicas, etc. que -se alega- detentan algn tipo de monopolio en ciertos conocimientos. Este sector de servicios, es adems uno de los segmentos de la sociedad de mayor crecimiento en poder econmico y de decisin en muchos de los pases del Primer Mundo. (ver Gerente y tecnoestructura La burocracia se puede ver incluso en el aspecto ecolgico ya que la destruccin ambiental ha sido simplificada a dos reas la pobreza y la riqueza.4

Definiciones
El trmino viene del francs "bureaucratie", y este de bureau, oficina, escritorio, y -cratie, cracia: gobierno.

"El gobierno de las normas y organizacin explcitas" En un sentido original, que se traslada al uso comn, burocracia se asocia a ineficiencia, pereza y derroche de medios. Generalmente se percibe, en la imaginacin popular, como un ente que existe nicamente para s mismo y que slo logra resultados que acaban ampliando las dimensiones de la burocracia. As, comnmente se usa de manera peyorativa. No obstante, de acuerdo al anlisis sociolgico de Max Weber, el sistema tiene connotaciones ms positivas, en que es una forma de organizacin y administracin ms racional que las alternativas, que se caracterizan como sistemas basados en aproximaciones "carismticas" o "tradicionales". Weber defini a la burocracia como una forma de organizacin que realza la precisin, la velocidad, la claridad, la regularidad, la exactitud y la eficiencia conseguida a travs de la divisin prefijada de las tareas, de la supervisin jerrquica, y de detalladas reglas y regulaciones.

La burocracia en si es un tipo de gobierno. Weber reconoce que las burocracias pueden causar problemas de "papeleo", muchos trabajos burocrticos pueden resultar tediosos, ofreciendo pocas oportunidades para el ejercicio de las capacidades creativas. La autoridad de los funcionarios y la rutina burocrtica son los precios que se deben pagar por la eficacia de la tcnica de la organizaciones burocrticas.

Origen y evolucin del trmino

La palabra fue introducida al vocabulario poltico-econmico con una connotacin negativa por Jean-Claude Marie Vicent de Gournay, quien escribi con anterioridad a la Revolucin francesa y en relacin a las polticas practicadas por la monarqua absoluta : "Tenemos una enfermedad en Francia que seriamente intenta obstaculizar nuestros esfuerzos; esta enfermedad es llamada buromania". En otras ocasiones se refiere a "la burocracia" como forma de gobierno.5 En una carta fechada el 15 de julio de 1765 un enciclopedista alemn, el barn Von Grimm, escribe: "El verdadero espritu de las leyes en Francia es el de aquella burocracia de la cual el fallecido Sr. De Gournay se quejaba tanto; aqu las oficinas, los funcionarios,

secretarios, inspectores e intendentes no son nombrados en sus puestos para beneficiar el inters pblico, en realidad parecera que el inters pblico ha sido instaurado para que las oficinas puedan existir"6

Las responsabilidades y autoridad de cada funcionario son parte de una jerarqua de autoridad, con derechos y deberes apropiados de supervisin y apelacin. Los funcionarios no son propietarios de los recursos que utilizan en el desempeo de sus funciones, pero son responsables por el uso de tales recursos. Los ingresos en relacin al desempeo de las funciones estn estrictamente separado de cualquier otro. Igualmente en relacin al trabajo. Las posiciones y/o funciones no pertenecen ni pueden ser apropiadas por los funcionarios (es decir, no se pueden heredar, transferir, etc., por decisin del funcionario). Las funciones se desempean y se llega a decisiones sobre la base de documentos escritos.

Adicionalmente, existen los siguientes considerandos en relacin a los funcionarios:

Cada funcionario es contratado, nombrado o elegido sobre la base de su conducta. Cada funcionario ejerce la autoridad que le ha sido delegada de acuerdo a reglas generales e impersonales. Su lealtad es al correcto desempeo de sus funciones. La contratacin, eleccin y/o posicin de cada funcionario depende de sus calificaciones relevantes o tcnicas. El trabajo del funcionario es exclusivo. El funcionario no puede tener otro trabajo o responsabilidad que el desempeo de sus funciones. El funcionario es compensado o premiado con un salario regular y la posibilidad de progreso en su carrera, progreso que depende primariamente de su esfuerzo y dedicacin al desempeo de sus funciones.

El funcionario debe ejercer su buen juicio y habilidades, pero su deber es ejercerlas en el servicio de la autoridad superior (incluyendo, especialmente en el caso de altos funcionarios, la autoridad de la ley). ltimamente, el funcionario es responsable por el desempeo imparcial de sus funciones tal como estn establecidas ya sea en la ley o regulaciones relevantes y debe sacrificar sus opiniones personales o renunciar a su cargo si es que ese deber le llega a ser contrario.

Percepciones de la burocracia
Como hemos visto, y a pesar de la efectividad y ventajas administrativas que el sistema ha conferido histricamente a los estados, la reaccin frente a su aplicacin o extensin no ha sido universalmente aprobatoria. Muchos, siguiendo a De Gournay (quien en este sentido se puede ver como antecediendo al Liberalismo clsico) lo consideraban como esencialmente negativo. Sin embargo, autores como Adam Smith y John Stuart Mill sobrepasaron esas visiones tempranas, buscando proporcionar un fondo terico a la asignacin racional de los recursos,

a la produccin, y a la fijacin de precios, teoras muchas veces basadas en la organizacin burocrtica de las actividades econmicas y las empresas. Quizs los primeros que intentaron realizar un examen acadmico general del fenmeno y sus consecuencias fueron Karl Marx y Friedrich Engels, para quienes la burocracia se origina y desarrolla a partir de cuatro fuentes: la religin, el Estado, el comercio y la tecnologa.7 En general, para esos pensadores la burocracia tambin tiene un rol negativo (por ejemplo, Marx escribe: "En realidad, la burocracia como la organizacin civil del Estado se opone al Estado Social de los civiles" (es difcil traducir el juego de palabras en el original alemn) ver op cit "Nota a Prrafo 297"). Marx tambin describe a la burocracia como "la repblica petrificada". Sin embargo, introducen una diferencia interesante: la burocracia como instrumento del Estado y la burocracia como intrumento de la sociedad civil (que tanto Marx como Engels conceptualizan en las "corporaciones" o guildas y gremios como la sociedad burguesa). As pues, Marx sugiere la burocracia como uno de los elementos que han posibilitado, en este caso, la emergencia de las instituciones polticas de la sociedad burguesa (a travs del desarrollo de las corporaciones) y, ms en general, la posibilidad que la burocracia sea un instrumento no estatal sino uno al servicio de los actores de la produccin y la "sociedad civil" en general. En la concepcin marxista la burocracia no contribuye a la creacin de riqueza, pero gobierna (controla y organiza) tal produccin apropindose de una porcin de ella a travs de leyes (impuestos, licencias, tributos, etc.). Es entonces, un costo social (o costo a los productores) pero es un costo que puede ser aceptable, en la medida que hace posible mantener el orden social y posibilita la expansin del producto comn. El problema en relacin a la burocracia es entonces, desde este punto de vista, no tanto si la burocracia puede tener un papel legtimo en la sociedad, sino cul es el costo de ese papel, particularmente dado que las clases sociales (propietarios de los factores de produccin: proletariado, capitalistas, terratenientes, etc.) estn constantemente en disputa sobre la distribucin del producto del proceso de produccin (ver, por ejemplo, Explotacin social). Se ha sugerido que Marx no profundiz el estudio en relacin al papel general de la burocracia, especialmente acerca de la posibilidad que desplace del poder a las clases productoras propiamente tales. Sin embargo, y con posterioridad (1851), Auguste Comte propone una sugerencia precisamente en ese sentido (en su "Systme de Politique Positive", ver dirigismo ) asignando al gobierno el rol de conducir la accin individual al objetivo comn. Para Comte ese gobierno -se alega- seria necesariamente autoritario, en que la accin de ese Estado se basa en el descubrimiento y aplicacin de "leyes naturales" por los administradores cientfico-tcnicos. Para Comte los "sabios positivistas" tienen el papel principal de educar en un proceso que "dar a cada uno el conocimiento necesario para comprender su lugar, su papel como "rgano de la humanidad"" a travs de un sistema que debe ser "preciso tanto acerca de los programas como acerca de los "cuadros institucionales"; tendiendo a limitar absolutamente la intervencin de la individualidad... (implementando de manera rutinaria) la investigacin administrativa, centralizacin uniformisante, reasignacion regular del personal a fin de evitar relaciones personales,

cursos de contenido preciso y programas estrictos, todo es planificado y anunciado por adelantado.8 Ese desplazamiento de direccin poltica por una elite tcnico-burocrticas lleg a ser, para algunos (ver, por ejemplo, Trotsky), de mayor importancia en tentativas posteriores de implementar la concepcin marxista. (ver Capitalismo de Estado). Ms generalmente, la propuesta de Comte se percibe como estando en las bases de los sistemas de administracin en Europa continental en la segunda mitad del siglo XIX. Max Weber introdujo, de acuerdo a muchos, el concepto al vocabulario acadmico moderno, basndose en el estudio de los sistemas de administracin pblica europeos continentales de su poca. Para Weber la burocracia tiene una connotacin positiva, en que es un sistema ms racional que las alternativas anteriores, sistemas de administracin que basan la autoridad en las tradiciones o el carisma. De acuerdo a Weber, la burocracia es un sistema de gobierno o control legal (en el sentido de estar sometido a reglas explcitas y generales). Es impersonal (es decir, la autoridad va a quien tiene la capacidad de ejecutar ciertas funciones, determinado por criterios establecidos en relacin al desempeo de la tarea y no en base a personas determinadas ya sea por tradicin o carisma; ver tambin Meritocracia), eficiente, eficaz y perdurable (en la medida que distribuye y coloca funciones y poderes a los niveles adecuados de manera racional) y tiende a disminuir las desigualdades sociales (en la medida que por un lado distribuye autoridad y por el otro el acceso a esa autoridad y sus posibles privilegios no se transmiten de generacin a generacin). Sin embargo, Weber tambin enfatiz que la burocracia puede anquilosarse, dado que quienes tienen poder buscan preservarlo; y/o a carecer de flexibilidad, por ejemplo, cuando confronta casos individuales o especiales.

Crticas
El propio Max Weber percibi que realmente no puede existir un tipo de organizacin ideal. Por tanto, la burocracia real ser menos ptima y efectiva que su modelo ideal. Segn Weber, puede degenerar de las siguientes maneras:

La jerarqua vertical de autoridad puede no ser lo suficientemente explcita o delineada, causando confusin y conflictos de competencia. Las competencias pueden ser poco claras y usadas contrariamente al espritu de las reglas; en ocasiones el procedimiento en s mismo puede considerarse ms importante que la decisin o, en general, su efectos. Nepotismo, corrupcin, enfrentamientos polticos y otras degeneraciones pueden contrarrestar la regla de impersonalidad, pudindose crear un sistema de contratacin y promocin no basado en mritos. Los funcionarios pueden eludir responsabilidades. La distribucin de funciones puede ser inefectiva, produciendo excesiva actividad regulatoria, duplicacin de esfuerzos y, en general, ineficiencia.9

Incluso una burocracia no degenerada puede verse afectada por ciertos problemas:

Sobreespecializacin. Rigidez e inercia en los procesos, tomando decisiones con lentitud o siendo imposible aplicarlas al presentarse casos inusuales, e igualmente retrasando los cambios, evolucin y adaptacin de viejos procesos a nuevas circunstancias; Suposicin de que el sistema es siempre perfecto y correcto por definicin, provocando que su organizacin sea poco proclive al cambio y a la autocrtica; Poca estima por las opiniones disidentes; Creacin de ms y ms reglas y procesos, creciendo su complejidad y disminuyendo su coordinacin, facilitando la creacin de reglas contradictorias.

En ejemplos extremos la burocracia puede dirigir al trato de los seres humanos como objetos impersonales. Este proceso ha sido criticado por numerosos filsofos y escritores (Aldous Huxley, George Orwell y Hannah Arendt) y satirizado en el tebeo Dilbert. Mafalda, un personaje de historieta creado por Quino, le puso Burocracia como nombre a su tortuga. En la concepcin del marxista Len Trotsky, el rgimen de la antigua URSS tras el triunfo de Stalin corresponda al dominio poltico de una casta privilegiada, la burocracia. Para principios de la dcada del tercer milenio, se sostiene que los nietos de la generacin joven ya no conocern un sistema burocrtico, remplazado o eliminado por las tecnologas informticas y la finalidad de agilizar procesos humanos.

Vase tambin

Administracin Cinta roja Meritocracia Nepotismo Plutocracia Tecnocracia (burocracia)

Enlaces externos

CARLOS PETRELLA: EL ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA BUROCRACIA MAX WEBER: QU ES LA BUROCRACIA? Blanca Olas: Burocracia Isaac Deutscher: Las races de la burocracia Oscar Oszlak BUROCRACIA ESTATAL: POLTICA Y POLTICAS PBLICAS ALFONSO J. PALACIOS Burocracia Pblica y Privada Ricardo Juan Daniel Z: INTRODUCCIN A LA ADMINISTRACIN: PARADIGMAS EN LAS ORGANIZACIONES Carlos Gmez Bahillo: Burocracia y administracin pblica Franz Hinkelammer La asfixiante hegemona de las burocracias privadas transnacionales

Antonio Grando Botella.- Juan Carlos Bou Llusar. BUROCRACIA Y LIDERAZGO: DE LA DIRECCIN DE OPERACIONES A LA DE RECURSOS HUMANOS. Francisco Longo BUROCRACIA Y POSTBUROCRACIA EN EL DISEO ORGANIZATIVO Leobardo Ruiz A: La Nueva Gerencia Pblica: Flamante mito de un viejo paradigma Javier Gamboa: Burocracia y estilo de vida

[editar] Citas y referencias

1. 2. 3. 4. 5. Ayala San Miguel F.J. Jueces, Nuevo Derecho y Burocracia. Jurdicas, 2.2 (2005) 63-81 Ayala San Miguel F.J. Jueces, Nuevo Derecho y Burocracia. Jurdicas, 2.2 (2005) 63-81 Ayala San Miguel F.J. Jueces, Nuevo Derecho y Burocracia. Jurdicas, 2.2 (2005) 63-81 Moreno Plata, M. El agotamiento del paradigma burocrtico ante el riesgo ambiental contemporneo. Poltica y Cultura. 36 (2011) 127- 155 Ver, por ejemplo: Fondo de documentos Gournay, en la "Bibliothque municipale de Saint-Brieuc". - Turgot : loge de Vincent de Gournay (1759), en "Formation et distribution des richesses (classiques Garnier Flammarion, 1997)".- G. Schelle : Vincent de Gournay, Paris Guillaumin, 1897, 300 p., L. Passy : "Histoire de la Socit nationale d'agriculture de France, Paris 1912". etc. Baron de Grimm and Diderot, Correspondence littraire, philosophique et critique, 175369, 1813 edition, vol. Ver, por ejemplo: K. Marx: "Notas para una crtica de la filosofa del Derecho de Hegel", (1843) etc Annie Petit: Le prtendu positivisme dErnest Renan paragrafo 126 - 147 (en frances en el original)

6. 7. 8.

Asi, por ejemplo, durante la epoca colonial en America hispana, llegaroa a existir 400 mil leyes y regulaciones pertinentes a la administracion de las colonias. En 1681, una tentativa