Guatemala, octubre 2011

No. 10

Evolucin de la situacin financiera del gobierno central

Perodo 1996 - 20111

. Elaborado por Mara Luz Polanco Sagastume, Economista, Investigadora del IIES.

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

1. La situacin fiscal y el sector privado organizado: historia y tendencias La posicin de Comit Coordinador de Asociaciones Agrcolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF) y otros actores sociales ligados a las lites econmicas en contra del incremento de los impuestos y del gasto pblico no ha tenido variaciones significativas en los ltimos 15 aos, pero su disposicin a la negociacin y las propuestas de reforma fiscal han sido congruentes con las afinidades que les relacionan con quienes asumen la conduccin del gobierno. En ese lapso, los gobiernos de lvaro Arz Irigoyen y Oscar Berger Perdomo, representantes de los intereses de las elites econmicas, pudieron implementar, con algunas dificultades, medidas fiscales que les permitieron elevar los ingresos tributarios, adquirir deuda pblica y financiar sus presupuestos sin la oposicin del sector privado organizado. El gobierno de lvaro Arz implement una poltica fiscal basada en la venta de las empresas del Estado y en una reforma tributaria centrada en el aumento de los impuestos indirectos, la creacin del Impuesto de Solidaridad, Extraordinario y Temporal (ISET), el Impuesto a las Empresas Mercantiles y Agropecuarias (IEMA), un proceso de reduccin arancelaria y medidas orientadas al mejoramiento de la administracin tributaria, entre estas, la creacin de la Superintendencia de Administracin Tributaria (SAT). El gobierno de Arz tambin fue favorecido por el incremento al inicio de su gobierno, de la tasa del IVA de 7 a 10%. Como ha ocurrido histricamente, el sector privado organizado en el CACIF, mostr durante el gobierno de lvaro Arz su rechazo a los impuestos directos, como el ISET, el cual fue aceptado por el sector privado tras una negociacin en la cual el gobierno dispuso reducir la tasa del ISR de 30 a 25%, as como una amnista de 80% sobre los adeudos de los contribuyentes al fisco. Para alcanzar acuerdos sobre distintas problemticas el gobierno estableci luego los llamados Encuentros de Actualizacin en los que participaron representantes de los partidos polticos, el CACIF y otras organizaciones sociales, y en los que se defini una agenda que incluy la discusin de la privatizacin de las empresas del Estado, demandada insistentemente el sector privado organizado y contemplada en el programa de gobierno de Arz. Posteriormente, el CACIF tambin se manifest, junto a los partidos de oposicin y distintos sectores de la sociedad civil, en contra del
2

Decreto 122-97, Ley del Impuesto nico sobre Inmuebles, aprobado por los diputados del partido gobernante, cuyas disposiciones contemplaban un reavalo de las propiedades y tasas fijas que afectaban a grandes terratenientes y pequeos propietarios2. Sin embargo, fueron los diputados de la Bancada Independiente y Rigoberta Mench quienes interpusieron un recurso de inconstitucionalidad en contra el IUSI, accin que junto a las protestas populares y del empresariado organizado llevadas a cabo en los primeros meses de 19983, obligaron a lvaro Arz a derogar el Decreto y restituir la legislacin anterior, eliminando de sta el artculo 36 que estableca que el pago del impuesto atrasado durante varios trimestres podra saldarse con la entrega al Estado de uno o varios bienes inmuebles4. El proceso de privatizacin de las empresas del Estado impulsado por el sector privado organizado y llevado a cabo por el gobierno de lvaro Arz, fue conducido apresuradamente y fue objeto de acusaciones de corrupcin, especialmente en lo relacionado con el procedimiento empleado en la reestructuracin de la Empresa de Guatemalteca de Telecomunicaciones (GUATEL) y la venta de Telecomunicaciones de Guatemala (TELGUA) a Luca S.A, constituida con un capital de Q.5,000.0, y cuyos inversionistas tenan conexiones con varios grupos de las elites econmicas nacionales y centroamericanas.5 Se inclua aqu una estrecha relacin entre la familia Arz y Carlos Chan Chan, miembro de la Junta Directiva de Luca S.A. Pero en este caso fue el entonces Procurador General de la Nacin Acisclo Valladares Molina, quien impugn el proceso ante la Corte de Constitucionalidad y quien

2 Este decreto dispona que la base para el clculo del impuesto de las propiedades rurales sera el nmero de metros cuadrados del terreno, y que en el caso de las propiedades urbanas, se agregara a la extensin del terreno, los metros cuadrados de construccin. 3 Ver Inforpress Centroamericana No. 1261 y 1261. En 30 aos de informacin estratgica sobre la regin centroamericana. Disco 4/1995-2002. Tercera versin, diciembre de 2004. 4 . Congreso de la Repblica de Guatemala, Decreto 62-87, Ley del Impuesto nico sobre Inmuebles, Art. 36. Guatemala, 16 de septiembre de 1987. Versin electrnica en http://www. lexdelta.com/cutrigua/visor.php?pageNum_RsVisor=5&numero_ley=2116&totalRows_RsVisor=7 5 . De acuerdo con Benedicte Bull, entre los inversionistas estaban 22 empresarios guatemaltecos y hondureos. Los cuatro mayores accionistas eran el Grupo Finsa-Banco Americano (40,91%), el Grupo Optimal Investment (36,36%), el Grupo Banhcrecer (18,18%), y Centrans International (4,45%). () al momento de la compra de Telgua, el Consorcio Luca, S.A posea un 75% de capital guatemalteco y un 25% de capital hondureo. Entre los inversionistas estaban varios grupos de inversin y bancos (. Sin embargo, Luca, S.A. tambin tena conexiones con grupos del sector privado as como con Gobiernos de los otros pases centroamericanos. El gerente de Luca, S.A era Ricardo Bueso Ders. Originario de una familia hondurea, Bueso haba sido embajador de Guatemala en Belice durante el Gobierno de Jorge Serrano, y tena inversiones en diversos sectores. En la junta directiva de Luca, S.A. tambin estaba Carlos Chan Chan, empresario hondureo que haba sido Ministro de Economa en el Gobierno de Callejas en Honduras (1990-94), y que estaba estrechamente ligado a la familia de Arz en Guatemala.

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

retir la demanda ante las presiones gubernamentales. En abril de 1998 los trabajadores de correos y telgrafos tambin interpusieron un recurso de amparo en contra del usufructo del servicio otorgado a la empresa canadiense International Post Services (IPS)6, transaccin en la que tambin se hicieron denuncias de trfico de influencias. En materia fiscal, las dificultades afrontadas por el gobierno de lvaro Arz para elevar la carga tributaria segn lo establecido en los Acuerdos de Paz, llevaron al inicio de la discusin del llamado Pacto Fiscal que precedi asimismo la reforma fiscal impulsada por el gobierno de Alfonso Portillo, postulado por el Frente Republicano Guatemalteco (FRG), quien durante la campaa electoral expres crticas en contra del sector privado organizado. La reforma fiscal presentada por la administracin de Alfonso Portillo, incluy el aumento del tipo impositivo del IVA de 10 a 12% e incrementos al impuesto sobre las bebidas alcohlicas y el bunker C, as como modificaciones al Cdigo Tributario fijando sanciones ms severas para los evasores. Estas reformas, especialmente la relativa al incremento de la tasa del IVA, generaron alianzas entre distintos sectores sociales y provocaron una serie de manifestaciones que desembocaron en el paro nacional convocado por el CACIF el 1 de agosto de 2001, evento tras el cual el gobierno de Alfonso Portillo ratific que mantendra las modificaciones a la legislacin fiscal y el CACIF inici una campaa legal orientada a revertir las medidas tomadas por el Ejecutivo, interponiendo una serie de recursos de inconstitucionalidad en contra de las reformas realizadas, medidas a las que tambin recurrieron otras organizaciones de la sociedad civil. En 2001 fueron interpuestos 41 recursos de inconstitucionalidad en contra de la legislacin tributaria: 31 del sector empresarial, 3 de los partidos polticos y 7 por otras organizaciones sociales. En 2002, los empresarios interpusieron cinco recursos y la sociedad civil, cuatro; y en el ao 2003 el sector empresarial present seis y la sociedad civil, cinco. No obstante, la reaccin empresarial y popular en contra de las medidas tributarias implementadas por el gobierno de Alfonso Portillo, el incremento de la tasa del IVA impact positivamente en la recaudacin, lo cual se expres en el crecimiento de la carga tributaria neta del gobierno central que evolucion de 10.6% en 2000 a 11.7% en 2003.
6 . Los trabajadores de correos y telgrafos argumentaban que la transaccin violaba el Decreto 1904, Cdigo Postal en el cual se estableca que el Gobierno era el nico autorizado para prestar el servicio. En este caso tambin hubo denuncias de trfico de influencias y de otras anomalas en el proceso. Inforpress Centroamericana No. 1267, pg. 12. Guatemala, 17 de abril de 1998.

La oposicin al gobierno gener condiciones para la denuncia de diversos casos de corrupcin, en los que se implic a Alfonso Portillo, as como a altos funcionarios del gabinete de gobierno, entre los que se encuentran el Vicepresidente de la Repblica, Juan Francisco Reyes Lpez, los Ministros de Finanzas Pblicas, Eduardo Weymann y Manuel Maza Castellanos, el Ministro de Gobernacin, Byron Barrientos y el Superintendente de Administracin Tributaria, Marco Tulio Abado, quienes fueron enviados a prisin y debieron enfrentar largos procesos judiciales, y en algunos casos fueron condenados por los actos imputados como ocurri con Byron Barrientos y Marco Tulio Abado. En enero de 2004 asumi el gobierno Oscar Berger Perdomo, perteneciente a una de las familias de la elite econmica del pas, postulado por el partido Gran Alianza Nacional (GANA). Berger se encontr con una crisis financiera a la que contribuyeron los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el sector privado en contra del IEMA y otras disposiciones aprobadas por el Gobierno de Alfonso Portillo. Las impugnaciones a los decretos 99-98, Ley del Impuesto a las Empresas Mercantiles y Agropecuarias (IEMA) y al Decreto 7 -2002, Ley del Impuesto Especfico a la Distribucin de Vinos, Sidras, Vinos Vermouth, Vinos Espumosos y otras Bebidas Fermentadas, ocasionaron la suspensin de los mismos y un dficit en los ingresos tributarios de aproximadamente Q. 2,500.0 millones. La falta de recursos para el financiamiento del presupuesto oblig al gobierno a reducir el presupuesto en un 20% e iniciar una serie de consultas con distintos sectores en torno al Pacto Fiscal, lo cual dio lugar a una reforma tributaria en la que se incluy parcialmente la propuesta presentada por la Comisin Tcnica del Pacto Fiscal (CTPF) y en la que sobresalen las modificaciones hechas al Impuesto Sobre la Renta (ISR) y la sustitucin del IEMA por el Impuesto Temporal de Apoyo a los Acuerdos de Paz (IETAAP), cuyo plazo de vigencia, no obstante la renuencia de CACIF, fue ampliado unos meses antes del trmino del mandato de Oscar Berger. Otros aspectos, como el fortalecimiento de la recaudacin del IVA, contribuyeron tambin al incremento de los ingresos tributarios en el perodo 2004-2007. La puesta en marcha de un plan de reactivacin econmica que contemplaba el impulso del Tratado de Libre Comercio entre Centroamrica y los Estados Unidos, el respaldo a los intereses del sector privado con la adopcin de medidas orientadas al fortalecimiento de la competitividad, el impulso a la inversin extranjera y programas
5

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

de desarrollo econmico impulsado tambin por el sector privado, favorecieron por otra parte la relacin entre el gobierno de Oscar Berger y el CACIF, cuyo mandato sin embargo, fue insistentemente criticado por las organizaciones sociales por evadir la solucin de la problemtica del campo, coadyuvando a la represin ejercida por los finqueros en contra de los trabajadores agrcolas, por llevar a cabo una poltica de desalojos y criminalizacin de la protesta, as como por el apoyo incondicional a las transnacionales mineras y la desatencin de los intereses de los pobladores acosados por la presin que las mineras ejercen sobre sus propiedades, el medio ambiente, la salud y los derechos de los pueblos indgenas. El gobierno de Oscar Berger no fue ajeno a las acusaciones por actos de corrupcin. Se le acus de utilizar el Programa de Apoyo Comunitario (PACUR), adscrito a la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia como un instrumento para superar la debilidad numrica del Partido Gobernante en el Congreso de la Repblica adjudicando las obras que lo diputados solicitaban fueran realizadas en sus distritos electorales. Tambin se acus al partido gobernante de incrementar el presupuesto del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda para beneficiar a los empresarios integrantes de la GANA con la adjudicacin de obras pblicas, lo cual contribuy a incrementar la deuda pblica generada por la Unidad Ejecuta de Conservacin Vial (COVIAL), que al asumir el Gobierno de lvaro Colom, ascenda a Q.2,000.0 millones. 7 El mismo procedimiento se habra utilizado en el Fondo Guatemalteco de la Vivienda (FOGUAVI), durante los primeros tres aos de gobierno cuando el MICIVI estuvo bajo la conduccin de Manuel Eduardo Castillo (diputado por la GANA). Una auditora realizada en 2007, tras las insistentes denuncias de corrupcin por dos empresas privadas a finales de 2007, tras las insistentes denuncias de corrupcin, estableci la inexistencia de registros contables, de registros originales de contratos, facturas, expedientes de subsidios, informes de supervisin e informes socioeconmicos. Asimismo, no existan escrituras de terrenos en donde ya se haban construido casas, y como ocurri en
7 . Revista Y qu?. A manos llenas, s rob la GANA. Edicin electrnica en http://www. revistayque.com/v1/candentes/actualidad/191-a-manos-llenas-asi-robo-la-gana , Guatemala, septiembre de 2011.

algunas aldeas de Huehuetenango y Chimaltenango, no hubo controles sobre la supervisin de obras y estas haban sido construidas por los pobladores y no por la empresa a la que le fue adjudicado el proyecto8. Otra auditora realizada por la Contralora General de Cuentas en marzo de 2008, revel que entre el 20 y 25% de las obras eran gestionadas por los diputados y estableci que haban desaparecido Q.160.0 millones de los Q.200.0 destinados a las tareas de reconstruccin derivadas de la Tormenta Tropical Stan. Entre las denuncias de corrupcin durante el Gobierno de Oscar Berger tambin se incluye el ingreso al pas contrabando utilizando para el efecto la estructura de la Secretara de Obras Sociales de la Presidencia (SOSEP). De acuerdo con informacin de prensa entre los aos 2004 y 2005 habran ingresado al pas 1500 furgones que supuestamente contenan 35,000 toneladas de bananos donadas por la Compaa Independiente Bananera Guatemalteca S.A. (COBIGUA) y Chiquita Brands a la SOSEP, tras ser rechazadas por su destinatario en Estados Unidos. Sin embargo, la investigacin realizada estableci que la SOSEP no haba registrado las donaciones, la SAT a solicitud de la representante legal de SOSEP, Cristina Lima Villeda de Morales, autoriza el ingreso de los furgones indicando que no debe realizarse revisin fsica de su contenido, los manifiestos de carga de los contenedores refieren como destino de la mercadera una direccin en la que supuestamente funcionaba el Programa Promujer de SOSEP, pero la direccin corresponde a una propiedad municipal en la que funciona el Jardn Infantil Santa Isabel, el Ministerio de Agricultura por su parte informa que no tiene registros de los furgones y el ingreso de los furgones al pas se da mucho tiempo despus de la fecha de vencimiento de cualquier fruta. Los funcionarios de la GANA ligados a las elites econmicas a cargo de la seguridad pblica fueron tambin sealados como responsables de graves ejecuciones extrajudiciales. Sobresale entre esos sealamientos en contra del ex Presidente de la Cmara de Industria y ex Ministro de Gobernacin, Carlos Vielman y del Director de la Polica Nacional, Edwin Sperisen. A ambos se les acusa de haber permitido ejecuciones
8 . Esta auditora fue realizada por las empresas Lara, Aranky & Ayestas, CPA, y Del Valle & Ortiz CPA, S.A

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

extrajudiciales cuando estando en el ejercicio de sus cargos, ordenaron y participaron en el desalojo de la Finca Nueva Linda el 31 de agosto de 2004, en el que participaron 1,100 policas y 200 efectivos del Ejrcito provocando la muerte de 9 campesinos y 3 policas. Este desalojo fue el desenlace de una serie hechos represivos que hicieron crecer la conflictividad entre los campesinos dirigidos por la organizacin Trabajadores Mayas sin Tierra (TMST), los dueos de la Finca, las autoridades judiciales y la Asociacin de Ganaderos del Sur Occidente de Guatemala, que exigi a las autoridades hacer efectivas las rdenes de desalojo. De acuerdo con la Procuradura de los Derechos Humanos, en la operacin participaron personas vestidas de civil que no pertenecan a la institucionalidad del Estado dando rdenes a la Polica Nacional Civil (PNC) y se observ la presencia de empresas privadas de seguridad en la accin de desalojo9. Sobresale en la investigacin realizada por el Congreso de la Repblica, las acusaciones por uso excesivo de la fuerza y la constatacin de que algunos funcionarios pblicos favorecieron con sus actuaciones los intereses de los dueos de la finca y desatendieron las denuncias hechas por los campesinos. Vielman y Sperinsen fueron tambin acusados por la Comisin Internacional Contra la Impunidad de Guatemala (CICIG) de integrar en el Ministerio de Gobernacin y la Polica Nacional Civil una estructura paralela que ejecutaba sus acciones bajo un patrn de conducta sistemtico orientado a ejecutar a las personas privadas de libertad involucradas en asesinatos, trfico de drogas, lavado de dinero, secuestro, robos de droga y otros delitos. De acuerdo con la CICIG, el grupo en el que tambin participaron el ex director del Departamento de Investigacin Criminal (DINC), Javier Figueroa, el ex director del Sistema Penitenciario, Alejandro Giammattei y otras 15 personas ms, llev a cabo las operaciones Plan Gaviln con el objetivo de ejecutar a los tres reos que se escaparon de la crcel de mxima seguridad Fraijanes II, y que la operacin Pavo Real, diseada para quitar a los reos el control de la Granja Penal de Pavn, contemplaba la ejecucin de los siete reos que controlaban el trfico de drogas,
9 . Comisin de Derechos Humanos del Congreso de la Repblica, Informe Final: Finca Nueva Linda, Champerico, Retalhuleu, Hechos ocurridos el 31 de agosto de 2004. Guatemala, 28 de octubre de 2004.

extorciones, secuestros y otras actividades delictivas desde el penal, quienes murieron cuando las fuerzas de seguridad incursionaron en el mismo.10 Vielman fue capturado en Espaa en octubre de 2010, Figueroa permanece bajo arresto domiciliario en Austria, pendientes de extradicin. Sperisen es investigado en Suiza, y Giamattei fue capturado y absuelto recientemente en Guatemala del cargo ejecucin extrajudicial y se le juzga por el delito de asociacin ilcita. En estos casos, el ex Presidente de la repblica, Oscar Berger; el Vicepresidente, Eduardo Stein y el sector privado organizado han asumido posturas que favorecen a los ex funcionarios. Tras la captura de Vielman, Stein, critico a la Comisin Internacional Contra la Impunidad (CICIG), indicando que sta se desboco y que pareca que haba ms inters en alcanzar una serie de impactos por los medios de comunicacin que garantizar el debido proceso11. Posteriormente, en diciembre, en un mensaje televisivo, Berger se pronunci por un juicio justo para Vielman y Giammateii indicando que los funcionarios solamente haban cumplido con sus responsabilidades exigiendo que los procesos fueran realizados de una manera ordenada, legal y justa, porque nadie est por encima de la ley12. En los mismos trminos se manifest el Presidende de CACIF, Carlos Amador, quien adems se refiri a Vielman como un ciudadano modelo13. As al contrario de lo ocurrido durante el gobierno de Alfonso Portillo, el empresariado organizado manifest su respaldo a los altos funcionarios acusados de actos de corrupcin. En enero de 2008, asume el Gobierno de lvaro Colm, postulado por la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), un partido que se define como socialdemcrata y que no representaba los tpicos intereses del empresariado tradicional, aunque si los de un empresariado emergente, ligados a los nuevos negocios que trajo consigo la nueva etapa de transnacionalizacin del capital, como la maquila textil, actividad en la
10 . CICIG, Comunicado de prensa No. 018, Capturas agosto 09 de 2010. Edicin electrnica http://cicig.org/index.php?mact=News,cntnt01,detail,0&cntnt01articleid=54&cntnt 01returnid=60; y CERIGUA, Se giran rdenes de captura contra ex-funcionarios por ejecuciones extrajudiciales. Guatemala, martes 10 de agosto. 11 . Agencia EFE, Eduardo Stein critica a la CICIG por la captura de Vielman en Espaa, Ciudad de Guatemala, 17 de octubre de 2010. 12 . Luis ngel Sas, Ex presidente Berger exige juicio justo para Vielman, ElPeridico, Edicin electrnica. Guatemala, 6 de octubre de 2010. 13 . ACAN-EFE, Guatemala solicitar a Espaa informe sobre captura de Ex ministro Interior. Guatemala, 13 de octubre de 2010. Edicin electrnica en http://noticias.terra.com/ noticias/guatemala_solicitara_a_espana_informe_sobre_captura_de_ex_ministro_int/ act2553398

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

que tanto l como su esposa se haban desarrollado como empresarios. No obstante ello, desde el inicio la UNE no cont con el favor de los empresarios organizados, quienes como en otras ocasiones se opusieron sistemticamente al aumento de los impuestos. La decisin de la UNE de implementar programas sociales de subsidio directo a las familias en estado de pobreza creando para ello el Consejo de Cohesin Social aviv desde el inicio la confrontacin entre el CACIF, el resto de partidos polticos y el gobierno de lvaro Colom, no solamente porque la adopcin de stos incida en el aumento del gasto pblico y se distanciaba de las polticas econmicas impulsadas por el sector privado organizado, sino porque su implementacin fortaleca la posicin del partido gobernante ante el electorado y constitua una amenaza para las aspiraciones polticas de los partidos opositores. Como elemento adicional, el Consejo de Cohesin Social, presidido por ahora ex esposa de lvaro Colom, Sandra Torres, adquira adems las caractersticas de una instancia paralela a la institucionalidad estatal que asuma funciones que no le correspondan14. La postura poltica asumida por los empresarios nacionales se fortaleci durante el perodo con la decisin gubernamental de negociar slo con el CACIF y marginar de la discusin fiscal a la instancias y organizaciones acadmicas y sociales que en perodos anteriores haban participado e influido en procesos como el acuerdo del Pacto Fiscal y en las propuestas de reforma fiscal que siguieron a la suscripcin del mismo. Esta dinmica as como la crisis econmica mundial que se inici en 2009 y la posibilidad de que los programas sociales del gobierno favorecieran a la UNE durante el proceso electoral de 2011, gener condiciones polticas para que empresarios y partidos polticos representados en el Congreso se unieran en un silencioso frente comn en contra de la posibilidad de hacer una reforma fiscal que llevara ms recursos al erario pblico y frustrara el cambio en la conduccin del gobierno. A las permanentes negociaciones realizadas por Ejecutivo con los empresarios y diputados en el Congreso de la Repblica para aprobar los presupuestos anuales, sus ampliaciones y financiamiento, se sum en el ao electoral 2011, la disposicin de la bancada del Partido
14 . De acuerdo con Alberto Fuentes Knight, ex ministro de Finanzas del gobierno de la UNE, el Consejo de Cohesin social se constituy en la prctica en un foro de toma de decisiones, asumiendo funciones polticas que no le correspondan, sin asumir la responsabilidad legal por sus actuaciones. ElPeridico, El desgobierno de Colom. Guatemala, 9 de septiembre de 2011. Edicin electrnica.

Patriota (PP) y otros partidos en el Congreso de la Repblica de utilizar el mecanismo de la interpelacin a los funcionarios pblicos como una maniobra dilatoria para inmovilizar la labor del Ministro de Gobernacin, Carlos Menocal, con lo cual se logr, por un lado, evidenciar en el contexto de la campaa las debilidades de la seguridad pblica, y por el otro, evitar la aprobacin de una ampliacin presupuestaria por Q.2,266.7 millones solicitada por el Ejecutivo15 y de los prstamos requeridos para financiar el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado 2011 aprobado por el Congreso en el mes de noviembre. Esa maniobra poltica desarrollada junto a las intenciones de Sandra Torres, ahora ex esposa del Presidente de la Repblica, de ser inscrita como candidata presidencial, dur aproximadamente tres meses y fue abandonada cuando finalmente la Corte de Constitucionalidad fall en contra de la inscripcin de la precandidata y dej a la UNE fuera de la contienda electoral por la presidencia de la repblica, decisin tras la cual, la bancada del PP dispuso condicionar la aprobacin de los prstamos para el financiamiento del presupuesto del ao 2011 a la aprobacin de la Iniciativa de Ley Nmero 4076 que dispone aprobar la Ley de Transferencias Monetarias Condicionadas, buscando institucionalizar los programas sociales impulsados el gobierno de la UNE, para atraer hacia su partido a los votantes que apoyaban a Sandra Torres, quien bas su campaa en el ofrecimiento de preservar durante su administracin las ayudas condicionadas. No obstante, la UNE, con la intencin de obstaculizar la estrategia opositora en al trmino de la campaa para la primera vuelta electoral, utiliz la medida condicionando su voto a la aprobacin de los prstamos, dos de los cules fueron aprobados en segunda lectura una semana antes de las elecciones, con lo cual la continuidad de la agenda legislativa estancada hasta agosto, se hace deprender luego de los resultados de las elecciones generales que se realizaron el 11 de septiembre, en las cules 117 diputados se postularon por la reeleccin. La situacin generada por los partidos polticos en torno al financiamiento del presupuesto de 2011 se ha expresado principalmente en falta de recursos para la atencin a la salud, la educacin y el mantenimiento de la red vial y el cumplimiento de los pactos colectivos suscritos por la presente administracin gubernamental con los trabajadores del Ministerio de Educacin (MINEDUC) y del Ministerio de Salud Pblica
15 . Ver Iniciativa 4372 presentada por el Organismo Ejecutivo al Congreso de la Repblica. Edicin electrnica http://www.cfinanzas-congresogt.info/wp-content/ uploads/2011/05/registro43721.pdf

10

11

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

y Asistencia Social (MSPAS), en los aos 2008 y 2009, quienes han realizado una serie de protestas en contra de los encargados de dichas carteras y actualmente exigen que el Congreso de la Repblica apruebe la ampliacin presupuestaria solicitada por el gobierno y los prstamos para financiar el presupuesto de 2011. Las acciones de la Asamblea Nacional del Magisterio (ANM), y de los trabajadores del MSPAS apoyados por el Frente Nacional de Lucha incluyeron una serie de paros de labores, bloqueo de carreteras y manifestaciones en distintos momentos, configurando un panorama poltico en el que se definieron cinco actores principales: a) los trabajadores del Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social y del Ministerio de Educacin, quienes tienen demandas gremiales y relacionadas con el mejoramiento de las condiciones para la atencin a la salud en la red hospitalaria nacional y cuyas acciones se han dirigido a exigir al Ejecutivo y el Legislativo el financiamiento necesario para cumplir con los compromisos adquiridos; b) la oposicin poltica en el Congreso de la Repblica que ha bloqueado por ms de medio ao las propuestas del Ejecutivo relacionadas con la situacin fiscal, como estrategia para promover los proyectos partidarios durante el proceso electoral; d) los funcionarios gubernamentales de la Presidencia, el MSPAS y el MINEDUC, que atribuyen la crisis a la falta de recursos a la oposicin en el Congreso e indirectamente han sido apoyados por la postura de los trabajadores frente a las acciones en el Congreso de la Repblica; e) el Ministerio de Finanzas Pblicas (MINFIN), que ha implementado medidas orientadas a solventar la falta de financiamiento, como el Acuerdo Gubernativo 136-2011 que contiene normas de control y contencin del gasto pblico; f)) el sector privado, que se ha manifestado en contra del aumento del gasto pblico y el incremento de los impuestos, oponindose a las manifestaciones que incluyen bloqueos de carreteras por las prdidas econmicas que este tipo de medidas conllevan, y que ha recurrido en varias ocasiones a la Corte de Constitucionalidad (CC) para que garantice el derecho de libre locomocin, y al Ministerio de Gobernacin solicitndole que acte en contra de los manifestantes que bloquean las carreteras. En este conflicto y en las vsperas de la campaa electoral el CACIF se manifest en contra del presupuesto propuesto por el Ejecutivo para el ao 2011. El presidente del CACIF, Carlos Amador, expres entonces su temor de que los recursos pudieran fcilmente desviarse a programas

que el Gobierno ha creado para mantenerse en el poder16. Indic asimismo que observaban con preocupacin el crecimiento del tamao del Estado y la disminucin de los recursos destinados a inversin, as como la carencia de fuentes reales de financiamiento, la reduccin de los rubros destinados a los Ministerios de Salud y Gobernacin, y la posibilidad que el presupuesto del Ministerio de Educacin se diluyera con la asignacin de Q. 1,000.0 millones destinado al presupuesto del Fondo Social Mi Familia Progresa. En esta ocasin el CACIF tambin se manifest en contra de la ms contratacin de deuda proveniente de prstamos externos. Estos criterios de CACIF son congruentes con las posturas asumidas en el contexto de la campaa electoral respecto a la coyuntura que se gener en el Congreso de la Repblica para impedir la aprobacin de los prstamos externos destinados a financiar el presupuesto aprobado para el ao 2011. En este sentido el rechazo a los bloqueos de los trabajadores de salud y educacin es tanto una reaccin relativa a las prdidas econmicas provocadas por stos como una accin orientada a manifestar y fortalecer su inconformidad con el incremento del gasto pblico y el ensanchamiento de la brecha presupuestal, atribuida por CACIF a la la intencin del partido gobernante de mantenerse en el poder. De ah tambin la intensa campaa llevada en contra de la cuestionable inscripcin de la ex esposa del Presidente de la Repblica, Sandra Torres. Para fortalecer su posicin en torno a la poltica fiscal, como ocurri durante el gobierno de Alfonso Portillo, los empresarios agrupados en CACIF, disearon una estrategia para evidenciar la corrupcin existente en la administracin pblica y basndose en las investigaciones y denuncias hechas en los medios de comunicacin, presentaron durante el ao 2011 al Ministerio Pblico (MP), 24 expedientes que contienen denuncias por casos de sustraccin o malversacin de fondos en distintos ministerios del Estado. En enero, tras la entrega de 18 denuncias de corrupcin a la Fiscal General, Claudia Paz y Paz, los empresarios manifestaron que haban insistido en la investigacin de malversacin, contratacin anmala de empresas, sobrevaloracin y fraudes que afectan el erario pblico. La cita incluy sin embargo, el inadecuado y cuestionable ofrecimiento de CACIF de apoyar al MP
16 . Prensa Libre, Preocupa a CACIF presupuesto temala, 10 de noviembre de 2010. Edicin electrnica prensalibre.com/noticias/Preocupa-Cacif-presupuesto_0_369563077.html 2011. Guahttp://www.

12

13

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

con tecnologa y transporte17. En febrero, los empresarios presentaron seis denuncias ms entre las que incluyeron casos por malversacin de fondos, asignaciones dudosas respecto al transporte de personas en Cohesin Social y actividades anmalas en el Ministerio de Gobernacin. Durante el gobierno de lvaro Colom se han hecho diversas denuncias sobre casos de corrupcin en distintas instituciones, entre los que sobresalen los relacionados con el programa Mi Familia Progresa, el desvo de fondos en el Ministerio de Gobernacin y el trfico de influencias, sobrevaloracin de obras e incumplimiento de contratos que ocurre en torno la ejecucin de obras pblicas realizadas por Organizaciones no Gubernamentales (ONGs). Por su parte, el Organismo Ejecutivo continu, como en aos anteriores, cabildeando y promoviendo iniciativas de ley para resolver las dificultades financieras del gobierno central. Al finalizar abril, el Ministerio de Finanzas Pblicas (MINFIN), y otros miembros del Organismo Ejecutivo dieron a conocer una propuesta de poltica tributaria destinada a incrementar recaudacin tributaria la cual contiene medidas de corto y mediano plazo. Entre las primeras se propone la integracin de las iniciativas que estn en el Congreso de la Repblica relacionadas con la llamada Ley Antievasin II y sus enmiendas que persigue combatir la evasin fiscal, as como la defraudacin aduanera, ampliar la base tributaria y facilitar a los contribuyentes el pago de impuestos, lo cual permitira incrementar los ingresos tributarios en Q.630.0 millones Entre las medidas de mediano plazo se contempla una reforma integral del Impuesto sobre la Renta (ISR), mejorar la productividad del IVA buscando mecanismos para aumentar el nmero de pequeos contribuyentes y modificar algunos impuestos cuyo tipo impositivo fijo tiene varios aos de haberse establecido, aumentando la recaudacin fiscal en Q.4,770.0 millones. En mayo, el MINFIN emiti el Acuerdo Gubernativo 136-2011, Normas de control y contencin del gasto pblico para el segundo cuatrimestre del ejercicio fiscal 2011, en el cual, entre otras disposiciones, instruye a los ministerios, secretaras, otras dependencias del Ejecutivo, Procuradura General de la Nacin y las entidades descentralizadas que reciben aportes del Gobierno Central a adecuar sus pagos a la
17 . Prensa Libre, Empresarios piden investigar casos de corrupcin. Guatemala, 7 de enero de 2011.

disponibilidad de recursos, priorizar el pago de remuneraciones, servicios bsicos e insumos crticos y evitar el aumento del rengln Equipo de Transporte. 18 Sin embargo, este y otros intentos para hacer avanzar la agenda fiscal en el Congreso de la Repblica fracasaron, haciendo evidente que la estrategia de los partidos opositores para evitar el financiamiento del gobierno de la UNE en el marco de la contienda electoral inclua la determinacin de bloquear la realizacin de las obras pblicas, el abastecimiento de los hospitales y el cumplimiento de los pactos colectivos suscritos con los trabajadores de los Ministerios de Salud y Educacin, como un elemento ms de una campaa poltica orientada a presentar al gobierno como nico responsable de la crisis financiera. Una idea que es reproducida constantemente por periodistas y medios de comunicacin consciente o inconscientemente aliados de las organizaciones empresariales que han guiado histricamente la poltica econmica implementada en el pas y que se encuentran representados ampliamente por diputados que han hecho carrera en el Congreso de la Repblica con el financiamiento otorgado por aquellos, formalizando sus aspiraciones y proyectos sectoriales. Y es que la situacin poltica en torno a las finanzas pblicas tiene sus races tambin en las falencias de nuestro sistema poltico debilitado hoy como nunca por la corrupcin de los procedimientos democrticos para elegir y ser electos. Un sistema asediado por las influencias corporativas, por un tipo de clientelismo promovido por los mismos candidatos y aceptado sin reclamo por los electores y que incluye la existencia de partidos polticos que operan como empresas partidarias permeadas por la influencia de de poderes fcticos de quienes reciben financiamiento y a quienes deben lealtad cuando sus integrantes estn en ejercicio de la funcin pblica.

2. Evolucin de gubernamentales

la

situacin

financiera

entre

perodos

18 . Ministerio de Finanzas Pblicas, Acuerdo Gubernativo No. 136 2011, Guatemala 12 de mayo de 2011.

Durante el perodo 1996-2011 Guatemala pasado por cuatro perodos gubernamentales en los que la discusin sobre la crisis de las finanzas pblicas ha estado en mayor o menor medida presente, sobresaliendo en ese lapso los esfuerzos y las dificultades para ampliar la carga tributaria,
15

14

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

la oposicin del sector privado organizado a pagar ms impuestos directos, elevar el gasto y su predileccin por polticas orientadas a elevar el gasto de inversin y disminuir el de funcionamiento. Estas posturas han encontrado entre quienes gobiernan y en los sectores sociales posiciones coincidentes o abiertamente opuestas, comportamiento en el que influyen las condiciones econmicas nacionales e internacionales, pero tambin la mayor o menor asociacin entre el sector privado organizado y quienes estn gobernando en el Ejecutivo y Legislativo. Se observa entonces una evolucin de la carga tributaria que asciende de 8.8% en 1995 a 12.0% en 2002, inducida por el clima poltico y de apoyo a los Acuerdos de Paz y el Pacto Fiscal. En ese perodo fue posible la realizacin de dos reformas tributarias: una pactada entre distintos sectores, con algunas oposiciones durante el gobierno de Arz, escasamente cuestionado por los grandes empresarios, y otra, realizada por el gobierno de Alfonso Portillo, que enfrent la oposicin de distintos sectores, pero especialmente del sector privado organizado que llev a cabo una intensa campaa en contra de la reforma fiscal y de la corrupcin existente durante su administracin.
Durante el gobierno de Oscar Berger, la carga tributaria muestra nuevamente una tendencia a la recuperacin como resultado de las reformas realizadas a la legislacin tributaria y de la posibilidad que tiene de gobernar teniendo a su lado al sector privado tradicional. En cambio, es visible la cada que experimenta la relacin entre la recaudacin tributaria y el PIB durante el gobierno de lvaro Colom, situacin a la que contribuye la cada del comercio internacional ocasionada por la crisis econmica mundial, el avance de la reduccin arancelaria contenida en los acuerdos de libre comercio, el trmino de coyuntura poltica asociada con el cumplimiento de los Acuerdos de Paz y los obstculos polticos para poner en prctica los principios del Pacto Fiscal.

Grfrica No. 1 Repblica de Guatemala Evolucin de la carga tributaria Perodo 1995-2010

12.2% 12.0% 12.0% 11.8% 11.7% 11.4% 11.4% 11.0% 10.7% 10.7% 10.6% 10.5% 9.7% 9.9% 9.8%

8.8%

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Ao
Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Superintendencia de Administracin Tributaria (SAT).

Durante este ltimo perodo solamente se aprueba el Impuesto de Solidaridad (ISO) en su calidad de sustituto del IETAAP, y tres propuestas de reforma fiscal presentadas por el organismo Ejecutivo son rechazadas por el CACIF y los miembros del denominado G8. De acuerdo con Alberto Fuentes Knigth, este grupo19 de empresarios actu en la coyuntura como una instancia informal que influy de forma importante en las decisiones relativas a la propuesta de modernizacin fiscal20presentada por el Ejecutivo, argumentando que el incremento de los impuestos erosionaba los recursos que las empresas destinaran a inversin profundizando la crisis econmica y pronuncindose permanentemente por una reforma orientada principalmente a combatir la evasin y ampliar la base tributaria creando mecanismos para que el llamado sector informal pague impuestos. Ese contexto econmico poltico, la evolucin de la recaudacin por perodo
19 . Este grupo estaba integrado por grandes empresarios guatemaltecos como Juan Luis Bosch del conglomerado agroalimentario-inmobiliario financiero Gutirrez-Bosch, Juan Miguel Torrebiarte del Banco Industrial, Mario Montano o Thomas Dougherty de Cementos Progreso, Rodrigo Tejeda de la Cervecera de la familia Castillo, Jos Luis Valds del Banco Agromercantil, y Fraterno Vila de los ingenios azucareros. 20 . El Plan de Modernizacin Fiscal presentado por el Ministerio de Finanzas Pblicas contemplaba la realizacin de la reforma en tres etapas:

16

17

2010

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

gubernamental documenta la importancia que los Acuerdos de Paz tuvieron en la poltica fiscal y los aos que siguieron a su suscripcin, as como las dificultades que con el tiempo se generaron para revertir paulatinamente la tendencia de crecimiento de la misma. La evolucin de la recaudacin tributaria nominal y real21 muestra adems que aunque el monto de la tributacin subi constantemente, su valor adquisitivo tendi a estancarse principalmente en el ltimo perodo gubernamental.
Grfica No. 2 Repblica de Guatemala Recaudacin tributaria real* y nominal Perodo 1996 -2011
45000 40000
Millones de Quetzales

Cuadro No. 1 Repblica de Guatemala Crecimiento de la Recaudacin nominal y real del Gobierno Central Por perodo gubernamental * En millones de Quetzales Nominal Variacin % Real Variacin %

Ao

35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Nominal Real

1,996 1,997 1,998 1,999 2,000 2,001 2,002 2,003 2,004 2,005 2,006 2,007 2,008 2,009 2,010 2,011

Cantidad

8,323.1 9,575.3 10,836.5 12,656.1 14,170.3 15,927.8 19,294.7 20,280.7 21,974.0 23,310.1 27,238.2 31,548.3 33,358.1 31,811.7 34,772.0

Cantidad

52.1

43.1

43.6

38,789.9

16.3

10,565.1 11,346.1 11,947.1 13,299.5 14,170.3 14,629.6 16,661.7 16,544.9 16,411.4 16,035.6 17,712.3 18,865.2 18,233.5 17,436.8 18,084.0 19,067.7

25.9

16.8

15.0

4.6

*ndice de Precios al Consumidor, base 2000. Fuente: Elaboracin propia con base informacin de la Superintendencia de Administracin Tributaria (SAT), Ministerio de Finanzas Pblicas (MINIFIN) e Instituto Nacional de Estadstica (INE).

* El perodo gubernamental se inicia el 14 de enero de 1996, 2000, 2004 y 2008 .

Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Superintendencia de Administracin Tributaria.

Hubo entonces durante el lapso analizado una tendencia de crecimiento de la recaudacin tributaria real mayor en el perodo de gobierno de lvaro Arz (25.9%), similar en los gobiernos de Alfonso Portillo y Oscar Berger (16.8 y 15.0%, respectivamente), quienes tuvieron la posibilidad de hacer reformas fiscales, y mucho menor durante la administracin actual (4.6%).
21 . Se utiliza como deflactor el ndice de Precios al Consumidor (base 2010), para tener una idea aproximada de como la inflacin afect los ingresos tributarios.

Hubo tambin presiones para el incremento del gasto pblico, que siempre fue insuficiente para hacer frente a los dficits histricos en salud y educacin, lo que se manifest a la vez en un crecimiento de los servicios privados en estas reas, tanto como en la ampliacin de la cobertura, la saturacin y decrecimiento en la calidad de la salud y educacin pblicas. El gasto total ejecutado por el Gobierno Central aument 502.4% en el perodo 1996-2011 y su evolucin por perodos gubernamentales muestra que durante el gobierno de lvaro Arz el gasto total ejecutado fue un 66.4% mayor que el monto total 19

18

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

correspondiente a los gobiernos de Jorge Serrano Elas y Ramiro de Len Carpio, debido tanto al crecimiento de la tributacin, el financiamiento para la paz y el ingreso de los recursos provenientes del proceso de privatizacin de las empresas del Estado. En los dos perodos gubernamentales siguientes, el gasto nominal continu aumentando y su crecimiento fue mayor en el gobierno de Alfonso Portillo (63.1%), menor durante el gobierno de Berger(40.1%) y mayor durante el gobierno de lvaro Colm (49.1%)(ver Cuadro No. 1 en Anexo de Cuadros). Esta tendencia de crecimiento acelerado del gasto con variantes atiende a diferentes visiones que se traducen en nfasis en polticas diferentes. En caso del gobierno de Oscar Berger que atiende de manera especial la visin del sector privado organizado, se enfatiza por ejemplo en polticas orientadas a la reactivacin econmica fortaleciendo la inversin, el gasto dedicado a infraestructura y la implementacin de proyectos orientados a elevar la productividad, observndose un crecimiento ms acelerado del presupuesto del MICIVI y del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin (MAGA) y en menor medida del dedicado a los Ministerios de Educacin (MINEDUC), Salud Pblica y Asistencia Social (MPAS), Gobernacin, y Defensa (Ver Cuadro No. 2 en Anexo de Cuadros ). Y si bien se incrementa el gasto social, lo hace en menor medida que durante el gobierno de Alfonso Portillo, cuya poltica social estaba sujeta an al cumplimiento de los Acuerdos de Paz. El incremento del gasto social del Gobierno de Berger tambin es menor al proyectado para el trmino la administracin actual, que incorpor dentro de su poltica social la variante del subsidio directo a las familias.
Un hecho que sobresale al leer las cifras del gasto social ejecutado por la administracin de Oscar Berger es que el gasto dedicado a vivienda se eleva 200.0% respecto al perodo gubernamental anterior (de Q. 484.6 a Q1,453.2 millones), rubro que no obstante las necesidades de reconstruccin que deja al pas la Tormenta Tropical Stan, habra sido afectado por la mala administracin en el Fondo Guatemalteco de la Vivienda (FOGUAVI), utilizado como instrumento para el trfico de influencias y pago de favores polticos (ver Cuadro No. 3 en Anexo de Cuadros).

sociopolticos que siguieron a los conflictos internos en el continente, las polticas econmicas orientadas al debilitamiento de la funcin pblica, las denuncias sobre el funcionamiento de grupos paralelos en los rganos de seguridad del Estado y con el fortalecimiento de influencias corporativas que privatizan y, en conjunto, erosionan el ordenamiento legal establecido. Las series estadsticas del gasto pblico reflejan asimismo la incidencia de los programas sociales basados en la gratuidad de la educacin y las transferencias familiares condicionadas, en el aumento del presupuesto y en el gasto social. Durante el perodo gubernamental de lvaro Colom el gasto social nominal se incrementar en un 59.0% respecto al ejecutado por el gobierno de Oscar Berger, ascendiendo a 84,999.4 millones. Aunque la participacin de los distintos rubros del gasto social en el monto total no vara, los mayores incrementos en el gasto respecto al gobierno anterior se registran en los rubros de Salud Pblica y Asistencia Social (69.7%), Seguridad Interna (69.2%) y Educacin, Ciencia y Cultura (58.3%). Comportamiento que si bien ha tenido un efecto importante en la extensin de las coberturas de salud y educacin y que podra haber contribuido a evitar que el nmero de muertes violentas creciera an ms en el actual perodo gubernamental, ha sido insuficiente frente a los rezagos histricos existentes, no solamente porque el monto de los gastos creci lentamente respecto PIB (ver Cuadro No. 4 en Anexo de Cuadros), sino porque la implementacin de nuevos programas sociales se realiz de manera improvisada, atropell la estructura institucional existente, creando condiciones para el fortalecimiento del trfico de influencias y la corrupcin, mermando as el manejo eficiente de los recursos. Las estadsticas de evolucin del gasto reflejan asimismo las dificultades financieras que han tenido los gobiernos para hacer variar la relacin entre gastos corrientes y gastos de capital. El monto total de gastos ejecutados durante los ltimos tres perodos gubernamentales asciende a Q. 455,870.7 millones de los cuales el 31.6% han sido destinados a gastos de capital (Ver Cuadro No. 5 en Anexo de Cuadros). Durante el perodo de gobierno de lvaro Arz los gastos de capital mostraron un mayor ritmo de crecimiento, aumentando un 133.7% con respecto al monto ejecutado por los gobiernos de Jorge Serrano y Ramiro de Len y su participacin en el gasto total ascendi a 35.7%, comportamiento que estuvo relacionado con la mayor disposicin de recursos asociados al cumplimiento de los Acuerdos de Paz y las necesidades de reconstruccin del pas tras los daos ocasionados por el Huracn Mitch. En los dos perodos presidenciales siguientes el crecimiento de los gastos de capital se contrajo y fue de slo 9.0% durante el gobierno de Oscar Berger, representando el 23.8% del gasto total no obstante las necesidades de inversin fsica para las tareas de reconstruccin tras el paso en octubre de 2006 de la Tormenta Tropical Stan que dej daos y prdidas estimadas en Q.7,511.2 millones, entre stos daos en las unidades productivas no recuperables que acrecentaron la pobreza en algunas reas rurales transfiriendo los costos sociales y econmicos a los aos posteriores. 21

La contraccin de la tendencia de incremento del gasto social durante el gobierno de Berger, tambin se reflej en un menor crecimiento del gasto destinado a la seguridad interna (23.3%), en una etapa de acelerado crecimiento de la criminalidad. De acuerdo con informacin del Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), las muertes violentas en el pas se incrementaron un 53.7% entre las administraciones de Alfonso Portillo y Oscar Berger, y se espera que en el perodo de gobierno actual su nmero sea similar o mayor respecto al perodo anterior22, situacin que es congruente con los procesos
22 . El GAM en su informe sobre la situacin de los derechos humanos y hechos de violencia del mes de febrero de 2011 indica que durante el Gobierno de Alfonso Portillo hubo 14,001 muertes violentas, en el de Berger 21,511 y en los primeros tres aos del gobierno de lvaro Colom, 18,340. Asimismo, en su Informe sobre situacin de los derechos humanos en Guatemala y hechos de violencia durante ocho meses de 2011 indica que entre enero y agosto de 2011 han ocurrido un total de 2,233 muertes violentas, un promedio de 280 por mes. Es decir,

unas 3,360 en el ao y 21,700 durante el perodo de gobierno de lvaro Colom.

20

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

En el transcurso del gobierno de lvaro Colom, el incremento del gasto total signific tambin un crecimiento de los gastos de capital de 83.% en relacin con los ejecutados durante el gobierno de Oscar Berger, y la participacin de estos en el mismo se elev a 29.3%. En este comportamiento se incluyen mayores inversiones en la infraestructura educativa y de salud en funcin de la ampliacin de cobertura contemplada en el programa de transferencias condicionadas, as como los requerimientos para superar los daos y prdidas ocasionados por la erupcin del volcn Pacaya y la Tormenta Tropical Agatha en mayo de 2010, estimados en Q.8,374.6 millones. El cambio climtico se convierte en menos de cuatro aos en un factor que interviene de manera importante en las condiciones econmicas del pas y que demanda el incremento del gasto pblico, necesario para la reconstruccin de carreteras, escuelas vivienda, infraestructura de energa, agua y saneamiento, as como para superar los daos y prdidas agrcolas y ambientales en los que se incluye prdidas en la produccin y destruccin de activos, la prdida de los suelos, del bosque y erosin de cuencas en las reas ms afectadas por los fenmenos naturales. A estas presiones presupuestarias hay que agregar las relacionadas con la crisis econmica mundial y la crisis poltica nacional que se expresa en una lucha entre los sectores econmicos tradicionales y sectores emergentes por mantener o acceder a cuotas de poder en los distintos organismos del Estado, en un contexto institucional permeado por prcticas polticas cuestionables como el autoritarismo, el corporativismo, el clientelismo electoral, y en general, la descomposicin del sistema poltico, asediado tambin por la creciente presencia del crimen organizado y sus nexos con los partidos polticos. Las dificultades para llevar a cabo una reforma tributaria que resuelva la insuficiencia de ingresos existente han contribuido en los ltimos aos a ensanchar la diferencia entre los ingresos y egresos del gobierno central. Durante el perodo 1996 julio de 2011, el dficit presupuestal se increment de Q.33.0 a Q. 11,774.5 millones (ver Cuadro No. 2). El crecimiento ms acelerado ocurri durante el perodo 1996 1999, cuando la diferencia entre los ingresos y gastos del gobierno central se elev un 11,338.0 %, en los dos perodos gubernamentales posteriores el crecimiento del dficit se desacelera significativamente y se ensancha ampliamente en el ltimo perodo gubernamental cuando se incrementa un 146.5%, inducido por los requerimientos de los programas sociales y las necesidades de la reconstruccin del pas.

Cuadro No. 2 Repblica de Guatemala Dficit presupuestal P or perodo gubernamental 1996 - Julio de 2011 En millones de Q.
Perodo gubernamental* Ao 1996 lvaro Arz 1997 1998 1999 2000 Alfonso Portillo 2001 2002 2003 2004 Oscar Be rge r 2005 2006 2007 2008 lvaro Colom 2009 M onto 33.9 -813.3 -2,701.9 -3,804.2 -2,640.5 -3,105.0 -1,769.7 -4,524.7 -2,080.1 -3,593.8 -4,471.2 -3,771.6 -4,777.4 -9,671.7 146.5 81.3 71.4 -11338.0 Variacin

2010 -10,960.3 2011 -11,774.5

* El perodo gubernamental se inicia el 14 de enero de 1996, 2000, 2004 y 2008 . Fuente: Elaboracin propia con informacin del M inisterio de Finanzas Pblicas.

El crecimiento del dficit incide asimismo en un crecimiento acelerado de la deuda pblica durante el perodo 1996-2011, aunque con diferencias entre perodos gubernamentales respecto a las fuentes de financiamiento. Durante el gobierno de lvaro Arz el saldo de la deuda pblica se eleva un 53.6%, se reduce a 32.2 y 30.5% durante los de Alfonso Portillo y Oscar Berger y asciende a 43.5% durante el gobierno de lvaro Colom. En ese lapso la participacin de la deuda pblica interna en el total aumenta paulatinamente pasando de 28.7% entre 1996 a 49.6% en julio de 2011 (ver Grfica No. 3 ). En este comportamiento influye especialmente el mayor crecimiento que durante el gobierno de Oscar Berger tiene el financiamiento por medio de deuda pblica interna, cuyo saldo en ese lapso se incrementa un 88.0%, en tanto que el saldo de la deuda externa crece slo un 6.2% (ver Cuadro No. 3), proceso que se revierte slo parcialmente en el gobierno de lvaro Colom, en el cual la 23

22

20.0

40.0

60.0

80.0

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Deuda externa Deuda interna

Boletn "Economa al da" No. 10

deuda interna crece un 60.9% y la externa 29.6%.

Grfica No. 3 Repblica de Guatemala Evolucin del saldo de la deuda pblica interna y externa sobre el PIB Perodo 1996 - 2011 En porcentajes

Fuente: Elaboracin propia con informacin del Banco de Guatemala (BANGUAT).

24
Ao Deuda interna ParticipaVariacin en el Monto cin total Deuda extena ParticipaVariacin en el Monto cin total

octubre 2011

Cuadro No. 3 Repblica de Guatemala Evolucin de la Deuda pblica Por perodo gubernamental* Aos 1996 -2011 En millones de quetazles
Deuda Total Total Variacin PIB Deuda total sobre el PIB 53.6

Boletn "Economa al da" No. 10

25

32.2

30.5

1996 5,093.0 28.7 12,623.7 1997 5,865.2 31.2 12,935.8 53.3 1998 6,259.7 29.3 15,125.2 1999 7,807.1 28.7 19,411.5 2000 8,629.6 29.6 20,503.3 2001 9,281.5 28.8 22,959.6 27.9 2002 8,168.5 25.1 24,362.6 2003 11,036.7 28.6 27,489.0 2004 12,840.8 29.6 30,506.9 2005 16,425.7 36.7 28,382.0 88.4 2006 20,188.6 40.2 30,058.0 2007 24,191.0 42.8 32,388.7 2008 26,209.9 44.2 33,076.7 2009 30,598.2 43.2 40,170.6 60.9 2010 36,769.2 45.1 44,817.1 2011 42,169.3 49.6 42,881.4 Fuente: Elaboracin propia con informacin del Banco de

octubre 2011

* El pe rodo gube rname ntal se inici e l 14 de e ne ro de 1996, 2000, 2004 y 2008 .

71.3 17,716.7 68.8 18,801.0 53.8 70.7 21,384.9 71.3 27,218.6 70.4 29,132.9 71.2 32,241.1 34.1 74.9 32,531.1 71.4 38,525.7 70.4 43,347.7 63.3 44,807.7 6.2 59.8 50,246.6 57.2 56,579.7 55.8 59,286.6 56.8 70,768.8 29.6 54.9 81,586.3 50.4 85,050.7 Guatemala (BAN GUAT).

43.5

86,603.5 97,642.6 111,823.0 121,796.4 133,427.5 146,977.8 162,506.8 174,044.1 190,440.1 207,728.9 229,836.1 261,760.1 295,731.6 304,438.0 331,900.0 360,980.6

20.46 19.25 19.12 22.35 21.83 21.94 20.02 22.14 22.76 21.57 21.86 21.62 20.05 23.25 24.58 23.56

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

3.

Reflexiones finales

La situacin que se gener durante en el ao electoral 2011 respecto al financiamiento del gasto pblico es el resultado de la serie de medidas administrativas y fiscales que se adoptaron en los ltimos 15 aos, de los obstculos polticos que impidieron la realizacin de una reforma fiscal integral tras la suscripcin de los Acuerdos de Paz y del deterioro de la funcin y las instituciones pblicas y rganos del Estado asediados por intereses corporativos y personales.

Grfica No. 4 Repblica de Guatemala Evolucin de la carga tributaria y de relacin entre el saldo de la deuda pblica total y PIB Perdo 1996 - Julio de 2011
30.0 25.0 22.3 20.0 11.9 8.7 20.0 12.1 10.4 10.7

La postura adoptada por el sector privado organizado y sus argumentos para oponerse a una reforma fiscal que implique un crecimiento de la tributacin directa, deben interpretarse tambin como una reafirmacin de su rechazo a un sistema tributario progresivo, con carcter redistributivo que contribuya a superar los rezagos econmicos y sociales existentes, as como su rechazo a polticas sociales que no son totalmente coincidentes con las concepciones hegemnicas que convienen al empresariado tradicional. Las acciones de CACIF orientadas a denunciar la corrupcin en las instituciones del Estado, son legtimas, pero inconsistentes con su actitud respecto a la corrupcin que ha existido en administraciones gubernamentales ms vinculadas con sus intereses. El cambio de gobierno el prximo ao abre las puestas a una nueva discusin sobre la problemtica de las finanzas pblicas y el establecimiento de consensos para llevar a cabo una reforma fiscal integral. Sin embargo, las condiciones de deterioro poltico e institucional relacionadas con la propensin a la corrupcin plantean la necesidad de sentar las bases de un nuevo acuerdo social, poltico y multisectorial que propicie consensos relacionados con: a) cambios en el sistema poltico orientados regular el financiamiento de los partidos polticos, la corrupcin poltica (trfico de influencias, clientelismo, nepotismo, etc), b) una reestructuracin institucional, b) las caractersticas de las polticas sociales (salud, educacin y seguridad); y c) una reforma tributaria sustentada en los principios del Pacto Fiscal.

Porcentaje

20.0 15.0 10.0 5.0 -

20.5

23.6

Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de la SAT y el Banco de Guatemala (BANGUAT)

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Deuda como porcentaje del PIB Carga tributaria

26

27

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

Cuadro No. 1 Repblica de Guatemala Evolucin del gasto total ejecutado por perodo gubernamental En Millones de Quetzales Perodo 1996 - 2011
Presidente de la Repblica lvaro Arz ANEXO DE CUADROS Gasto total 8,997.4 11,518.0 15,517.1 18,728.2 19,109.8 21,327.0 22,541.1 26,333.4 25,542.2 28,500.5 33,721.4 37,382.1 40,355.4 43,708.8 48,385.4 54,202.8 Gasto total Gasto por Crecimiento perodo entre gubernamental* perodos 54,760.7 66.4**

Alfonso Portillo

Oscar Berger

Alvaro Colom

* El perodo gubernamental se inicia el 14 de enero de 1996, 2000, 2004 y 2008. **El crecimiento fue calculado respecto al monto total del gasto ejecutado durante los gobiernos de Serrano Elas y Ramiro de Len Carpio. Fuente: Elaboracin propia con base en el Ministerio de Finanzas Pblicas (MINFIN).

Ao 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

89,311.3

63.1

125,146.2

40.1

186,652.4

49.1

28

29

Cuadro No. 2 Repblica de Guatemala Gasto Pblico de la Administracin Central 1996-2010 Por perodo Gubermantal y entidad - Millones de QuetzalesDescripcin Total Presidencia de la Repblica Relaciones Exteriores Gobernacin Defensa Nacional Finanzas Pblicas Arz Portillo Berger Colom 1996-1999 2000-2003 2004-2007 2008 -2011* Monto % Monto % Variacin Monto % Variacin Monto % Variacin 54,760.7 100.0 89,311.3 100.0 63.1 125,146.2 100.0 40.1 188,798.7 100.0 50.9 1,028.9 1.9 810.3 0.9 (21.2) 515.9 0.4 (36.3) 764.9 0.4 48.3 651.6 1.2 873.6 1.0 34.1 905.5 0.7 3.6 1,157.4 0.6 27.8 2,685.4 4.9 5,349.4 6.0 99.2 6,313.2 5.0 18.0 10,704.1 5.7 69.6 3,392.7 6.2 5,430.1 6.1 60.1 3,746.1 3.0 (31.0) 5,294.7 2.8 41.3 3,471.5 6.3 853.2 1.0 (75.4) 885.7 0.7 3.8 991.7 0.5 12.0 6,387.7 3,596.6 95.1 345.3 1,393.2 7,340.7 111.2 281.2 13,505.1 0.5 567.8 86.8 0.2 174.2 13.4 7,026.1 7.9 0.2 0.6 0.1 8.3 32.7 (4.3) 56.7 101.9 11.7 12,140.6 6.6 6,004.8 0.2 181.3 0.6 629.9 2.5 3,442.7 13.6 6.7 0.2 0.7 3.9 90.1 67.0 90.6 82.4 147.1 18,307.8 8,307.4 288.1 668.2 5,680.1 13,617.4 139.2 904.2 153.4 116.1 7,682.2 43,694.6 14.6 6.6 0.2 0.5 4.5 10.9 0.1 0.7 0.1 6.1 34.9 50.8 38.3 58.9 6.1 65.0 93.8 (20.1) 59.2 76.8 3.5 49.7 32,350.5 13,676.4 1,904.3 1,059.5 3,353.4 19,743.3 300.4 1,249.4 367.6 10,011.4 64,461.9 17.1 7.2 1.0 0.6 1.8 10.5 0.2 0.7 0.2 5.3 34.1 10.1 45.5 21,209.5 11.2 0.5 58.9 0.1 40.3 198.4 0.1 la Presidencia de la Repblica. 76.7 64.6 561.0 58.6 (41.0) 45.0 115.7 38.2 139.7 30.3 47.5 68.3 (100.0) 41.6

Boletn "Economa al da" No. 10

30
Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda Energa y Minas Cultura y Deportes Medio Ambiente y Recursos Naturales 2/ Secretaras 1/ Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro 3/ 7,419.6 24.7 29,187.9 2/ Este Ministerio inici sus operaciones en 2001.
Monto Monto Monto Monto Total Crecimiento del perodo Crecimiento del perodo Crecimiento del perodo Crecimiento del perodo Crecimiento del perodo Participacin en el presupuesto total Participacin en el presupuesto total Participacin en el presupuesto total Participacin en el presupuesto total Participacin en el presupuesto total Crecimiento del perodo Participacin en el presupuesto total Ejrcito Vivienda 1,131.3 2,589.4 1,326.8 20,292.2 Seguridad Interna Ministerio Pblico Organismo Judicial y Corte de Constitucionalidad Fuente: Elaboracin propia con base en informacin del Ministerio de Finanzas Pblicas. Nota: la clasificacin sectorial considerada corresponde a la definida en los Acuerdos de Paz, incluyendo al Ejrcito como un sector de referencia.

Educacin Salud Pblica y Asistencia Social Trabajo y Previsin Social Economa Agricultura, Ganadera y Alimentacin

Intereses, Comisiones y Otros Gastos de la Deuda Pblica 5,027.7 9.2 8,656.4 9.7 72.2 12,598.5 Contralora General de Cuentas 175.1 0.3 376.7 0.4 115.1 598.4 Procuradura General de la Nacin 91.5 0.2 99.9 0.1 9.1 140.1 1/ El Gasto de las Secretaras se empez a incluir en el Presupuesto a partir de 1997, absorbiendo algunas actividades de

octubre 2011

3/ Las Obligaciones a Cargo del Tesoro se incluyen en el Presupuesto a partir de 1997, registrando algunas actividades que anteriormente le correspondan al Ministerio de Finanzas Pblicas.

Monto

Crecimiento en el perodo

Boletn "Economa al da" No. 10

Participacin en el presupuesto total Monto

Perodo

1996-2000

5,272.0

9,319.9

Perodo 1996 2011 - Millones de Quetzales -

Salud y Asistencia Social

Educacin, Ciencia y Cultura

Cuadro No. 3 Repblica de Guatemala Evolucin del Gasto de la Administracin Central destinado a los Sectores Sociales Prioritarios

31

26.0

45.9

5.6

12.8

652.9

3.2

6.5

100.0 913.6 1,419.6 1,043.0 1,554.9 100.0 100.0 100.0

2000-2004

9,072.1 72.1

17,844.3 91.5 49.3

25.0

484.6

5,253.5 102.9

(57.2) 1.3

2,233.4

14.5

1,333.3 104.2 3.7

68.3 6.2

36,221.2 78.5 47.6 59.0 53,452.4 84,999.4

2004-2008

14,304.3

25,957.4 45.5 48.6

57.7 26.8

1,453.2 199.9 2.7

6,476.3 23.3

3,185.0

12.1

2,076.3 55.7 6.0 3.1 26.6 2,629.4

12.1 5.1

42.6 35.1

2008-2011

24,270.1 69.7

41,102.8 58.3

28.6

1,740.4 19.8

48.4

10,954.7 69.2

2.0

octubre 2011

4,301.9

12.9

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

Cuadro No. 4 Repblica de Guatemala Gasto Social en Salud y Educacin como porcentaje del PIB Perodo 1996 2011 PIB Nominal (Millones de Quetzales)
Gasto Social Salud PIB del perodo Monto del perodo % del PIB Educacin Monto del perodo % del PIB

Cuadro No. 5 Repblica de Guatemala Evolucin del gasto total ejecutado por perodo gubernamental En Millones de Quetzales Perdo 1996 - 2011
Gasto Total Presidente de la Repblica lvaro Arz Perodo gubernamental Crecimiento entre perodos

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Ao

86,603.5 97,642.6 111,823.0 121,796.4 133,427.5 146,977.8 162,506.8 174,044.1 190,440.1 207,728.9 229,836.1 261,760.1 295,871.5 307,526.0 331,900.0 360,980.6

PIB

Ao 1996 1997 1998 1999 2000

Gasto total 8,997.4 11,518.0 15,517.1 18,728.2 19,109.8 21,327.0 22,541.1 26,333.4 25,542.2 28,500.5 33,721.4 37,382.1 40,355.4 43,708.8 48,385.4 54,202.8

417,865.5

5,272.0

1.26

9,319.9

2.23

54,760.7

66.4*

616,956.2

9,072.1

1.47

17,844.3

2.89

Alfonso Portillo

2001 2002 2003 2004

89,311.3

63.1

889,765.2

14,304.3

1.61

25,957.4

2.92

Oscar Berger

2005 2006 2007 2008

125,146.2

40.1

1,296,278.1

24,270.1

1.87

41,102.8

3.17

lvaro Colom

2009 2010 2011

186,652.4

49.1

Fuente: Elaboracin propia con informacin del Ministerio de Finanzas Pblicas y el BANGUAT.

* El crecimiento fue calculado respecto al monto total del gasto ejecutado durante los gobiernos de Serrano Elas y Ramiro de Len Carpio.

32

33

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

Boletn "Economa al da" No. 10

octubre 2011

Cuadro No. 6 Repblica de Guatemala Evolucin del gasto total ejecutado por perodo gubernamental En Millones de Quetzales Perodo 1996-2011

Gasto corriente
Presidente de la Repblica Total 6,406.3 lvaro Arz 7,261.8 9,832.9 11,684.5 13,571.9 Alfonso Portillo 15,196.2 15687.7 17,529.6 17,429.5 Oscar Berger 18,927.3 21,621.9 24,780.5 27,134.4 lvaro Colom 31,160.5 34,656.6 38,961.0 131,912.6 59.4 82,759.2 33.5 61,985.5 76.2 35,185.5 42.5 Perodo gubernamental Crecimiento entre perodos Total 2,591.1 4,256.2 5,684.2 7,043.7 5,537.9 6,130.8 6,853.4 8,803.8 8,112.7 9,573.2 12,099.5 12,601.6 13,221.0 12,548.3 13,728.7 15,241.8

Gastos de capital
Perodo gubernamental Crecimiento entre perodos

% dedicado a gastos de capital

19,575.2

133.7

35.7

27,325.9

39.6

30.6

29,785.4

9.0

23.8

54,739.8

83.8

29.3

Fuente: Elaboracin propia con base en informacin del Ministerio de Finanzas Pblicas.

Impreso en talleres del IIES 100 ejemplares Guatemala, octubre 2011

34