Analise Critica Do BPC - Revista Uniceub

ISSN 2179-8338
Revista Brasileira de Polticas Pblicas

Brazilian Journal of Public Policy
Public policy, fundamental rights and the judiciary: a critical analysis of the Benefit of Continuing Installments (BCI)and public policies
volume 3 n. 1 Jan. - Jun. 2013 Polticas Pblicas e Desenvolvimento Social Public Policy and Social Development
doi: 10.5102/rbpp.v3i1.1661
Polticas pblicas, direitos fundamentais e Poder Judicirio: uma anlise crtica do benefcio de prestao continuada (BPC)* Public policy, fundamental rights and the Judiciary: a critical analysis of the Benefit of Continuing Installments (BCI)
Resumo
Luciano Meneguetti Pereira1 O presente texto tem por objetivo demonstrar que o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), instrumento de poltica pblica de proteo social, de carter assistencial e, portanto, no contributivo, legtimo direito fundamental estabelecido pela Constituio brasileira em favor dos idosos e das pessoas com deficincia, tem alcanado significativos ndices de efetividade e realizao junto a estes segmentos sociais, graas a uma atuao sria e comprometida do Poder Judicirio com os valores e princpios estabelecidos pela Constituio, atuao esta que tem dado conta de complementar a precria regulao legislativa e a burocracia executiva na implementao desse mnimo de cidadania. Para isso, aps uma breve exposio acerca do protagonismo judicial enquanto elemento necessrio para a efetivao das polticas pblicas e para a realizao dos direitos fundamentais no Brasil, ser feita uma anlise crtica da evoluo legislativa na regulamentao do referido benefcio, desde a sua criao at a atualidade, demonstrando-se as dificuldades na execuo desse mnimo assistencial pelo Poder Executivo, bem como se analisar o papel do Poder Judicirio que, ao lado de outras instituies de grande importncia para a defesa dos direitos fundamentais na efetivao do acesso ao BPC s pessoas idosas e com deficincia, acaba por realizar, indiretamente, uma poltica pblica social assistencial estabelecida pela Constituio brasileira. Palavras-chave: Benefcio de Prestao Continuada. Polticas pblicas. Direitos fundamentais. Idosos. Pessoas com deficincia. Poder Judicirio.
Abstract
This paper aims at demonstrating that the Continuous Cash Benefit (BPC), a public policy tool for social protection, welfare assistance, and therefore non-contributory, a legitimate fundamental right established by the Brazilian Constitution in favor of the elderly and people with disabilities, has achieved significant levels of effectiveness and achievement along these social segments, thanks to a serious and committed work of the judiciary with the values and principles established by the Constitution, that this action has been aware of the precarious complementary regulatory and legislative executive bureaucracy implementation of minimum citizenship. To do so, after a brief about the judicial role as a necessary element for the effectiveness of public
* Artigo recebido em 03/09/2011 Artigo aprovado em 04/03/2013 1 Mestre em Direito Constitucional pelo Instituto Toledo de Ensino; especialista em Direito Pblico com nfase em Direito Constitucional pela Universidade Potiguar; advogado. Contato: lmeneguetti@gmail.com.
Luciano Meneguetti Pereira
policies and the realization of fundamental rights in Brazil, will be a critical analysis of legislative developments in the regulation of that benefit, since its creation to today, demonstrating the difficulties in implementing this minimum assistance by the Executive, as well as examine the role of the judiciary which, alongside other institutions of great importance to the protection of fundamental rights in effecting access to BPC for the elderly and disabled, eventually accomplish, indirectly, a public policy social welfare established by the Brazilian Constitution. Keywords: Benefit of continuing installments. Public policy. Fundamental rights. Elderly. People with disabilities. Judiciary.
rentabilizao da produo, e no qual so privilegiados normalmente os indivduos ativos e capazes de produzir, idosos e deficientes no so considerados figuras to importantes, no sendo difcil aferir-se a excluso social das pessoas que compem esses segmentos sociais quando no respaldadas por alguma disposio legislativa. A constatao desses e de inmeros outros fatos e situaes que hoje se apresentam no seio da sociedade brasileira tendem a conduzir os idosos e as pessoas com deficincia excluso e marginalizao, quadro que se avulta com a no rara confirmao da omisso legislativa e executiva na regulao e implementao das polticas pblicas necessrias concretizao dos direitos fundamentais estabelecidos pela Constituio. De fato, a vitimizao dos idosos e das pessoas com deficincia tem se
1 Introduo
A sociedade contempornea brasileira, at bem pouco tempo, raros cuidados vinha dispensando aos idosos e s pessoas com deficincia.2 No obstante a ateno dispensada pela Constituio Federal de 1988 para com essas pessoas e, embora um amplo contedo legislativo de proteo a elas tenha sido editado nos ltimos anos, ateno, proteo, respeito, cuidado, solidariedade e considerao para com os idosos e deficientes so algumas das boas atitudes humanas que parecem estar ainda um
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agravado diante de um quadro de polticas pblicas no postas em execuo ou precariamente implementadas relativamente sade, habitao, ao saneamento, previdncia e assistncia social, dentre outras. Em um contexto de flagrante violao dos mais diversos direitos fundamentais, o que se constata que a fragilidade social da pessoa idosa e das pessoas com deficincia tem se agigantado na sociedade brasileira. Uma adequada proteo jurdica a esses segmentos sociais torna-se imperiosa, sendo premente a necessidade de se pensar em meios eficazes de tutela e de proteo dos idosos e dos deficientes. Desse modo, um sistema jurdico que estabelea mecanismos e instrumentos aptos a assegurar os direitos fundamentais dessas pessoas, conferindo-lhes cidadania e possibilitando a sua incluso social, torna-se absolutamente imprescindvel. E ainda mais do que isso, o emprego consciente e responsvel desses mecanismos e instrumentos por parte da comunidade jurdica, notadamente pelo Poder Judicirio, por meio de uma atuao alinhada s diretrizes e comandos constitucionais, ser de igual forma imperioso para o alcance de tais objetivos. Tudo isso leva necessidade de se pensar o Direito como um instrumento capaz de efetivamente realizar esses direitos, promovendo a incluso social, possibilitando a cidadania e diminuindo assim as discriminaes e a marginalizao que alcana esses segmentos da sociedade. Certamente, nesse cenrio, o Poder Judicirio pode em muito contribuir. Contudo, embora o presente texto tenha como objetivo destacar o papel do Poder Judicirio no tocante
tanto distantes da vida dos integrantes de uma sociedade marcada pela individualidade, em que figuram indivduos preocupados essencialmente com o prprio bem-estar ou, quando muito, com o bem-estar da prpria famlia e daqueles que lhes so mais prximos. A realidade que ainda tristemente se constata que, para o modelo econmico vigente na atualidade, no qual prevalecem prioritariamente conceitos como otimizao da economia e sociedade de consumo, um modelo regido por valores materiais (em alguns casos seno a maioria suprfluos), tendo como principal objetivo a
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O presente texto utiliza a expresso pessoas com deficincia em razo de ser a terminologia adotada pela Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia (CDPD), assinada em Nova York em 30 de maro de 2007, ratificada pelo Brasil em 1 de agosto de 2008, aprovada pelo Decreto Legislativo n 186, de 9 de julho de 2008 e promulgada pela Presidncia da Repblica pelo Decreto n 6.949, de 25 de agosto de 2009, constituindo o primeiro Tratado Internacional de Direitos Humanos aprovado na forma do 3, do art. 5, da Constituio Federal, obedecendo, portanto, ao rito especfico de aprovao para tornar-se equivalente emenda constitucional.
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implementao dos direitos fundamentais, no ele a nica instituio que atua nesse sentido e tambm no se pretende emprestar-lhe um papel de instituio superior que vigia, captura e resolve todas as mazelas sociais, decidindo sempre em prol dos desfavorecidos. preciso destacar desde logo a existncia e a importncia de outras instituies que constantemente atuam em favor da defesa dos direitos fundamentais dos idosos e das pessoas com deficincia, inclusive por designao constitucional, valendo destacar-se a importncia do Ministrio Pblico na defesa coletiva desses segmentos sociais (CRFB, arts. 127 e 129)3 e da Defensoria Pblica na orientao jurdica e defesa, em todos os graus, de todos os necessitados (CRFB, art. 134). Tambm no poderia deixar de se mencionar os prprios movimentos sociais, notadamente aqueles ensejados pelas minorias, em busca da efetivao e da implementao dos direitos fundamentais dos idosos e dos deficientes,4 podendo-se citar exemplificativamente a atuao do Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI) e do Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia (CONADE); bem como de diversas associaes e movimentos tais como a Associao dos Idosos do Brasil, a Associao dos Familiares e Amigos dos Idosos, o Movimento de Valorizao dos Idosos Brasileiros, o Movimento Pr-Idosos (MOPI), a Associao Brasileira Beneficente de Reabilitao (ABBR), a Associao Cruz Verde, a Associao Desportiva para Deficientes e a Associao de Assistncia Criana Deficiente, dentre outras tantas.
Vale ainda ressaltar que, no raras vezes, essas instituies desempenharo papel fundamental na busca pela efetivao dos direitos dos idosos e das pessoas com deficincia, inclusive previamente provocao jurisdicional, pois, como se sabe, o judicirio, como regra, no atua de ofcio, em razo do princpio da inrcia da jurisdio, devendo ser provocado pelo jurisdicionado idoso ou deficiente para que possa ento prestar a tutela jurisdicional cabvel conforme cada caso concreto. Nesse sentido, a busca pela justia social no se restringe e nem se esgota nas instncias jurisdicionais, no se tratando simplesmente de prerrogativa dos magistrados, mas de todo um plexo de instituies que, em conjunto, constitui um importante sistema de proteo das pessoas idosas e das pessoas com deficincia. A par de tais esclarecimentos, ressalta-se que, por meio do presente texto, pretende-se demonstrar que o constitucionalismo do Estado Constitucional contemporneo constitui um ambiente favorvel concretizao dos direitos fundamentais dos idosos e das pessoas com deficincia, o que se far por meio da anlise da atuao do Poder Judicirio na realizao de um direito fundamental que tem sido subtrado dos cidados, em razo da precria regulao legislativa e da burocracia executiva na implementao de uma poltica pblica social que constitui, alm de um mnimo de cidadania em favor de seus destinatrios, uma poltica pblica de afirmao da dignidade da pessoa humana. A possibilidade de efetivao dos direitos fundamentais dos idosos e das pessoas com deficincia pelo Poder Judicirio ser demonstrada por meio daquilo que aqui ser denominado como implementao indireta5 de uma poltica pblica social de carter assistencial, o
Nesse sentido, vale a leitura do artigo: ALMEIDA, Gregrio Assagra de. O Ministrio Pblico no Neoconstitucionalismo: perfil constitucional e alguns fatores de ampliao de sua legitimao social. Disponvel em: <http://www.mp.go.gov.br/ portalweb/hp/10/docs/o_mp_no_neoconstitucionalismo1. pdf> Acesso em: 26 fev. 2013. 4 Como exemplos desses movimentos, cita-se a I CONFERNCIA NACIONAL DE DIREITOS DO IDOSO, 2006, Braslia. Disponvel em: <http://portal.mj.gov.br/sedh/ct/cndi/i_conferencia_idoso.htm>. Acesso em: 26 fev. 2013. Em relao s pessoas com deficincia, destaca-se a atuao histrica e atual de entidades como a ABRADEF Associao Brasileira de Deficientes Fsicos; AADF Associao de Assistncia ao Deficiente Fsico; CPSP Clube dos Paraplgicos de So Paulo; ADEVA Associao de Deficientes Visuais e Amigos; FCD Fraternidade Crist de Doentes e Deficientes; SODEVIBRA Sociedade dos Deficientes Visuais do Brasil; AIDE Associao de Integrao do Deficiente; NID Ncleo de Integrao de Deficientes; MDPD Movimento pelos Direitos das Pessoas Deficientes; APDFB Associao dos Paraplgicos e Deficientes Fsicos do Brasil; APARTE Associao de Paraplgicos de Taubat, dentre outras.
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Prefere-se neste trabalho adotar a terminologia implementao indireta em detrimento da expresso controle das polticas pblicas por dois motivos: primeiro, pelo fato de o tema do controle das polticas pblicas pelo Poder Judicirio estar longe de constituir uma temtica pacfica, fato que o tornaria merecedor de uma melhor e mais ampla abordagem no mbito deste trabalho. Segundo, como consequncia, em razo do enfoque que se quer dar ao presente texto, isto , fala-se aqui de uma implementao indireta de polticas pblicas pelo Poder Judicirio no sentido de que esse rgo, no exerccio de sua atividade tpica, realiza e efetiva direitos fundamentais que constituem objetivos de polticas pblicas constitucionais que no encontram a devida regulamentao no mbito do Poder Legislativo e nem a adequada implementao no mbito do Poder Executivo, como ocorre com o Benefcio de Prestao Continuada, objeto de anlise deste trabalho.
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que se dar por meio da anlise do Benefcio de Prestao Continuada, apelidado como BPC, benefcio constitucional criado pela Constituio de 1988 em favor das pessoas com deficincia e dos idosos. Prev a Constituio no seu art. 203 que a [...] assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independente de contribuio seguridade social e consagrou o benefcio s pessoas referidas acima no inciso V do mesmo dispositivo constitucional, estabelecendo que a referida assistncia ter como objetivo [...] a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei (CRFB, art. 203, inc. V). Conforme se verificar, o aludido benefcio constitucional, que constitui um ldimo direito fundamental e um instrumento capaz de promover a incluso social de seus destinatrios, tem alcanado, inclusive, nveis elevados de realizao, graas atuao do Poder Judicirio, pois, por meio de um exerccio interpretativo criativo e concretizante das normas constitucionais e legais, o que ser demonstrado por meio da exposio de diversos julgados de vrios rgos jurisdicionais brasileiros, tem possibilitado a realizao desse direito fundamental a um grande nmero de idosos e de pessoas com deficincia. De acordo com o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, em maro de 2012, existiam cerca de 3,6 milhes beneficirios do BPC em todo o Brasil, sendo 1,9 milho de pessoas com deficincia e 1,7 milho de pessoas idosas.6 Naiane Louback, especialista em Polticas Pblicas pelo Departamento de Cincias Polticas da Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da UFMG, em interessante trabalho sobre o BPC, lastreada em uma anlise emprica em banco de dados a respeito do benefcio, disponibilizado no Sistema nico de Informaes de Benefcios (SUIBE), do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), responsvel por operacionalizar esse benefcio, aponta que dados relativos ao ms de setembro de 2011 revelavam a existncia de 3.553.262 benefcios mantidos em nvel na-
cional, sendo que, desse total, quase 6% dos beneficirios s tiveram reconhecido o direito fundamental em virtude de determinao judicial, isto , em nmeros exatos, 199.863.7 Em pesquisa realizada junto ao referido banco de dados, no ms de janeiro de 2013, havia um total de 3.786.615 benefcios mantidos em nvel nacional, sendo que, desse total, 1.754.752 correspondem aos benefcios concedidos aos idosos 41.500 deles ocorreram por determinao judicial; o restante, 2.031.863, corresponde aos benefcios concedidos s pessoas com deficincia, entre os quais, 203.169 por determinao judicial. Tais nmeros revelam, portanto, a importncia do Poder Judicirio na efetivao desse direito fundamental, uma vez que aproximadamente 7% dos benefcios somente so concedidos mediante determinao judicial, percentual este que vem aumentado se comparado aos nmeros de 2011.
2 Breves notas acerca do protagonismo judicial como elemento necessrio para a efetivao das polticas pblicas no Brasil
Atualmente possvel verificar-se que a sociedade brasileira tem depositado grandes expectativas no Poder Judicirio para a realizao dos direitos fundamentais e, de certo modo, das polticas pblicas carentes de uma adequada implementao pelo Poder Executivo. Os ganhos do processo de constitucionalizao que culminaram com a edio da Constituio Federal de 1988, apontam como uma importante conquista, a estrutura e o papel de Constituies contemporneas, como a brasileira, que positivam um catlogo de direitos fundamentais e estabelecem diretrizes para o desenvolvimento das polticas pblicas minimamente necessrias para con-
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BENEFCIO de Prestao Continuada. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/beneficiosassistenciais/bpc>. Acesso em: 26 fev. 2013.
SILVA, Naiane Louback da. A judicializao do Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social. Revista Servio Social e Sociedade. So Paulo, n. 111, set. 2012. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.ph p?script=sci_arttext&p id=S0101-66282012000300009#>. Acesso em: 26 fev. 2013. Vale tambm a leitura do Relatrio de Auditoria Operacional elaborado pelo Tribunal de Contas da Unio acerca do BPC, em que se apontam, dentre outros assuntos ligados ao benefcio, as inconsistncias que so passveis de verificao nos bancos de dados a ele relativos. Disponvel em: <http:// portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/programas_governo/areas_atuacao/assistencia_social/ Relat%C3%B3rio%20BPC%20e%20RMV.pdf>. Acesso em: 26 fev. 2013.
ferir concretude a esses direitos. Para isso, as Constituies conferem ao Poder Judicirio a incumbncia de fiscalizar o cumprimento das diretrizes estabelecidas, bem como tutelar adequada e efetivamente os direitos fundamentais, protegendo-os das investidas do legislador ordinrio e do poder pblico Executivo, tanto nos aspectos relacionados atuao desses poderes, quanto "naqueles ligados sua omisso". Isso porque tais direitos, por constiturem ncleo essencial da Constituio e por conferirem posies jurdicas (subjetivas e jurdico-objetivas),8 cujo contedo de fundamental importncia s pessoas (fundamentalidade material), foram propositadamente retirados da esfera de disponibilidade dos poderes constitudos (fundamentalidade formal),9 no podendo, portanto, a deciso acerca da garantia e da efetivao desses direitos ser deixada merc das maiorias parlamentares de planto.10 justamente por tal razo que se fala que o constitucionalismo contemporneo tem o seu foco centrado no Poder Judicirio,11 uma vez que essa importante tarefa de proteger e efetivar os direitos fundamentais constitucionalmente consagrados se dar notadamente por meio de peculiar forma de interpretao e de aplicao das regras constitucionais e legais levadas a efeito por esse rgo.12 Nesse sentido, um dispositivo constitucional ou legal pode ser claro quanto vontade constituinte ou legislativa, mas, ao final, em ltima instncia, tal dispositivo somente revelar (ou no) o seu completo contedo, mediante a atividade interpretativa e aplicativa do Direito,13
que se dar, ao cabo de contas, na grande maioria das vezes pelo Poder Judicirio.14 H de se reconhecer que a interpretao constitucional e legal levada a efeito por essa instituio a que mais produzir reflexos (positivos ou negativos) sobre a sociedade em geral. A sociedade, de um modo geral, voltou os olhos para o Judicirio nos ltimos tempos, pois est cada vez mais consciente de seus direitos fundamentais e passou a visualizar a possibilidade concreta de sua efetivao, [...] particularmente em face da existncia de instncias (especialmente as judicirias) dotadas de poder de fazer respeitar e realizar estes direitos.15 A ascenso institucional do Poder Judicirio nas ltimas dcadas um fato notrio16 e se deve a uma srie de fatores (de ordem jurdica, poltica e social) tais como: a) a mudana de paradigma da centralidade para a Constituio; b) o carter normativo, substancial e principiolgico dos textos constitucionais, que reclamam uma maior presena do Judicirio no sentido de lhes interpretar e lhes conferir densidade normativa; c) a exigncia de efetivao dos direitos fundamentais; d) a necessidade do controle da constitucionalidade das leis; e) a constitucionalizao dos ordenamentos jurdicos, em que a irradiao das normas constitucionais sobre o ordenamento demanda que toda atuao jurdica e toda atividade estatal
ROTHENBURG, Walter Claudius. Direitos fundamentais e suas caractersticas. Revista dos Tribunais: cadernos de direito constitucional e cincia poltica (IBDC), So Paulo, n. 29, 5565 p., out./dez. 1999. 9 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 10. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009. 77 p.; ROTHENBURG, Walter Claudius. Direitos fundamentais e suas caractersticas. Revista dos Tribunais: cadernos de direito constitucional e cincia poltica (IBDC), So Paulo, n. 29, 55-65 p., out./dez. 1999. 10 ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. So Paulo: Malheiros, 2008. 11 SARMENTO, Daniel. O neoconstitucionalismo no Brasil: riscos e possibilidades. In: SARMENTO, Daniel (Coord.). Filosofia e teoria constitucional contempornea. Rio de Janeiro: Lmen Juris, 2009. 12 COMANDUCCI, Paolo. Formas de (neo)constitucionalismo: un anlisis metaterico. In: CARBONELL, Miguel (Org.). Neoconstitucionalismo(s). 4. ed. Madrid: Editorial Trotta, 2009. 13 SAGS, Nstor Pedro. La interpretacin judicial de la constitucin. Buenos Aires: Ediciones Depalma, 1998.
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A Constituio (e acrescento aqui as leis infraconstitucionais) pode ser interpretada por muitos: legisladores, ministros, partidos polticos, grandes corporaes, sindicatos, defensoria pblica, ministrio pblico, rgos estatais em geral, comunidades regionais, particulares; juzes e tribunais. Esta a concepo de Peter Hrberle, que propugna pela adoo de uma hermenutica constitucional adequada a uma sociedade pluralista (ou aberta), j que todo aquele que vive a Constituio constitui-se em um seu legtimo intrprete (HBERLE, Peter. Hermenutica constitucional: a sociedade aberta dos intrpretes da Constituio: contribuio para a interpretao pluralista e procedimental da Constituio. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1997.). 15 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 10. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009. p. 33. 16 Lus Roberto Barroso destaca que [...] desde o final da Segunda Guerra Mundial verificou-se, na maior parte dos pases ocidentais, um avano da justia constitucional sobre o espao da poltica majoritria (BARROSO, Lus Roberto. Judicializao, ativismo judicial e legitimidade democrtica. Disponvel em: <http://www.direitofranca.br/direitonovoFKCEimagens/ file/ArtigoBarroso_para_Selecao.pdf>. Acesso em: 26 fev. 2013. p.1-2. Nesse artigo, o autor cita exemplos de avanos da jurisdio constitucional em pases como Canad, Estados Unidos, Israel, Turquia, Hungria, Coreia e Argentina.
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dos poderes pblicos (e tambm dos particulares) sejam realizadas sempre luz da Constituio; f) o declnio da confiana no Poder Legislativo e no contedo das leis, bem como o descontentamento com a omisso legislativa; g) a omisso dos poderes pblicos no desenvolvimento das polticas pblicas; e h) a evoluo da hermenutica e da interpretao constitucional para dar conta dos casos cada vez mais difceis. Esses e outros fatores impulsionaram o Poder Judicirio nos ltimos tempos a uma postura mais ativa e presente na vida da sociedade, fato este, hoje inquestionvel. grande o embate jurdico-doutrinrio acerca dessa postura mais ativa (para alguns, intrometida) do Judicirio que vem se arrastando ao longo das ltimas dcadas e se intensificando no decorrer dos ltimos anos, fenmeno que recebeu inicialmente o nome de ativismo judicial e que, mais recentemente, convencionou-se denominar como protagonismo judicial. Para Lus Roberto Barroso o ativismo judicial est relacionado a uma atitude, isto , a uma escolha por um modo especfico e proativo de se interpretar e aplicar a Constituio, com o qual possvel expandir o seu sentido e seu alcance, sendo que essa postura normalmente se instala em face de retraes e omisses do Poder Legislativo impedindo que as demandas sociais sejam atendidas de modo efetivo.17 Verifica-se que o ativismo judicial est relacionado a uma mais ampla e intensa participao do Judicirio no processo de interpretao, criao e realizao dos direitos fundamentais, dos fins e valores constitucionais, o que resulta, consequentemente, em uma maior interferncia no espao de atuao dos demais Poderes.18 Uma curiosa concepo acerca do ativismo judicial referida por Pe-
dro Nstor Sags, segundo o qual essa postura consiste em:

[...] doutrina que confere judicatura um protagonismo decisivo nas mudanas sociais e na incorporao de novos direitos constitucionais aos j existentes, partindo-se do pressuposto de que o Poder Judicirio est geralmente mais potencializado do que os outros poderes do Estado para a tarefa de estabelecer, por meio de normas e condutas, os atuais valores da sociedade.19 (grifo e traduo nossa).
Essa concepo chama a ateno a uma reflexo que redunda em pontos positivos ao ativismo judicial, uma vez que no difcil a constatao de que o Judicirio o rgo que est mais prximo da realidade e das expectativas sociais, por estar cotidianamente em contato com a sociedade, quando da resoluo das demandas que lhe so apresentadas pelos jurisdicionados. O Poder Judicirio brasileiro est inserido e tem atuado em um contexto de ativismo judicial, participando e decidindo constantemente questes de natureza poltica e social como nunca se viu antes, bem como intensificando sua atuao no processo de realizao dos direitos, dos valores e dos fins constitucionais. por essa razo que se fala em um deslocamento do poder da esfera legislativa e da executiva para a esfera judicial,20 uma das pedras de toque do Estado Constitucional contemporneo. Falar em ativismo ou protagonismo judicial tocar em questes caras sociedade, pois esses fenmenos esto umbilicalmente ligados a importantes e complexos temas, tais como, a democracia, a legitimidade democrtica e a separao dos poderes (ou funes). Ao longo de todas as discusses que tm se desenrolado sobre o assunto, muito j se ouviu, desde crticas ferrenhas e exacerbadas at posicionamentos favorveis e defensveis dessa postura judicial. No ambiente brasileiro, em razo de peculiaridades que se apresentam (v.g., a omisso legislativa na regulamentao de comandos constitucionais e o descaso do Executivo na implementao das polticas pblicas), o que tem se constatado (salvo em algumas excees)
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BARROSO, Lus Roberto. Judicializao, ativismo judicial e legitimidade democrtica. Disponvel em: <http://www.direitofranca.br/direitonovo /FKCEimagens/file/ArtigoBarroso_para_Selecao.pdf>. Acesso em: 26 fev. 2013. p. 6. 18 De acordo com Barroso, uma postura mais ativa pode se manifestar por meio de vrias condutas, dentre as quais estariam includas: (i) a aplicao direta da Constituio a situaes no expressamente contempladas em seu texto e independentemente de manifestao do legislador ordinrio; (ii) a declarao de inconstitucionalidade de atos normativos emanados do legislador, com base em critrios menos rgidos que os de patente e ostensiva violao da Constituio; (iii) a imposio de condutas ou de abstenes ao Poder Pblico, notadamente em matria de polticas pblicas (BARROSO, Lus Roberto. Judicializao, ativismo judicial e legitimidade democrtica. Disponvel em: <http://www.direitofranca.br/direitonovo/ FKCEimagens/file/ArtigoBarroso_para_Selecao.pdf>. Acesso em: 26 fev. 2013. p.6.).
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SAGS, Nstor Pedro. La interpretacin judicial de la constitucin. Buenos Aires: Ediciones Depalma, 1998. p. 102. 20 SARMENTO, Daniel. O neoconstitucionalismo no Brasil: riscos e possibilidades. In: SARMENTO, Daniel (Coord.). Filosofia e teoria constitucional contempornea. Rio de Janeiro: Lmen Juris, 2009.
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que o protagonismo judicial se verifica no somente til, mas tambm necessrio em determinadas circunstncias. A produo jurisprudencial criativa do Direito no se revela absolutamente antidemocrtica, uma vez que a democracia no se resume no absolutismo das maiorias em detrimento das minorias e nem pode sobreviver em um ambiente em que restem desprotegidos os direitos e as garantias fundamentais.21 Como aduz Mauro Cappelletti, [...] um judicirio razoavelmente independente dos caprichos, talvez momentneos, da maioria, pode dar uma grande contribuio democracia.22 Afirma Daniel Sarmento que:
[...] o Poder Judicirio tem um papel essencial na concretizao da Constituio brasileira. Em face do quadro de sistemtica violao de direitos de certos segmentos da populao, do arranjo institucional desenhado pela Carta de 88, e da sria crise de representatividade do Poder Legislativo, entendo que o ativismo judicial se justifica no Brasil, pelo menos em certas searas, como a tutela de direitos fundamentais, a proteo das minorias e a garantia do funcionamento da prpria democracia. O maior insulamento judicial diante da presso das maiorias, bem como certo ethos profissional de valorizao dos direitos humanos, que comea a se instalar em nossa magistratura, conferem ao Judicirio uma capacidade institucional privilegiada para atuar nestas reas.23
tesquieu, la bouche de la loi, mas sim la bouche du droit, isto , a boca no s da lei, mas do prprio Direito.24
Diante das consideraes acerca do protagonismo judicial que vem ocorrendo nos dias de hoje no cenrio jurdico brasileiro, pode-se verificar pelas concepes trazidas at aqui, pautadas no equilbrio e na moderao, e se observando em todo momento os princpios e os valores constitucionais, que o ambiente proporcionado pelo Estado Constitucional contemporneo fecundo para os propsitos de realizao dos direitos fundamentais, inclusive e notadamente para aqueles referentes s pessoas idosas e com deficincia. O protagonismo/ativismo judicial em determinadas searas e em algumas situaes ser fundamental para que os idosos possam ao menos tocar os seus direitos fundamentais antes de se depararem com o fatdico evento ao qual todos esto destinados, sem qualquer exceo; bem como para que as pessoas com deficincia possam alcanar a incluso social e o gozo de direitos que, pelo princpio constitucional da igualdade (CRFB, art. 5), so conferidos a todos, indistintamente. Essa atuao judicial, conforme se ver a seguir, tem sido fundamental para a realizao e efetivao do BPC em favor dos idosos e das pessoas com deficincia.
Essa postura moderada e de equilbrio quanto ao ativismo judicial parece ser a que melhor se coaduna com a tnica do Estado Constitucional contemporneo. Nessa linha de entendimento, citam-se as consideraes de Lenio Luiz Streck:
[...] o papel do Judicirio em um Estado que se quer democrtico distinto daquele que se lhe atribui na formulao clssica sobre suas relaes com os demais poderes estatais. Do Judicirio hoje, no de se esperar uma posio subalterna frente a esses outros poderes, a quem caberia a produo normativa. O juiz no h de se limitar a ser apenas, como disse Mon-
Ao lado de tais consideraes importante lembrar que essa postura mais ativa do Poder Judicirio no o autoriza a atuar de ofcio na implementao do BPC, pois, como em toda atividade jurisdicional, a regra a incidncia do princpio da inrcia da jurisdio, segundo o qual, fica [...] ao critrio do prprio interessado a provocao do Estado-juiz ao exerccio da funo jurisdicional.25 Desse modo, como regra, sempre haver a necessidade de o idoso ou a pessoa com deficincia peticionar junto ao Judicirio, em busca da efetivao desse direito fundamental, quando ele restar obstaculizado em outras searas.
Conforme aponta Eduardo Cambi, [...] o princpio da maioria no equivale prepotncia nem pode traduzir-se na imunidade do Poder Legislativo ou do Executivo perante as violaes da Lei fundamental. (CAMBI, Eduardo. Neoconstitucionalismo e neoprocessualismo: direitos fundamentais, polticas pblicas e protagonismo judicirio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. p. 22 ) 22 CAPPELLETTI, Mauro. Juzes legisladores? Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1993. p.107. 23 SARMENTO, Daniel. O neoconstitucionalismo no Brasil: riscos e possibilidades. In: SARMENTO, Daniel (Coord.). Filosofia e teoria constitucional contempornea. Rio de Janeiro: Lmen Juris, 2009. p. 137
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STRECK, Lenio Luiz. Jurisdio constitucional e hermenutica: uma nova crtica do direito. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 23. 25 CINTRA, Antnio Carlos de Arajo; GRINOVER, Ada Pelegrini; DINAMARCO, Cndido Rangel. Teoria geral do processo. 25. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 151.
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3 A realizao de polticas pblicas (indiretamente) e dos direitos fundamentais do idoso e das pessoas com deficincia pelo Poder Judicirio: uma anlise crtica do benefcio de prestao continuada (BPC)
Pelas exposies at aqui deduzidas, demonstrou- se que a configurao do Estado Constitucional contemporneo se apresenta como um ambiente fecundo concretizao dos direitos fundamentais dos idosos e das pessoas com deficincia, bem como se ressaltou a importncia e a necessidade de uma adequada atuao do Poder Judicirio na realizao desses direitos. A fundamentao dessas assertivas ser aferida a partir desse momento pela anlise do Benefcio da Prestao Continuada (BPC), apresentando-se os principais aspectos relacionados criao, regulao, implementao e efetivao desse benefcio constitucional. A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, em coerncia com os valores, princpios, objetivos e fundamentos por ela estabelecidos e visando proteo social, ao bem-estar e justia sociais estabeleceu que a assistncia social dever ser prestada a quem dela necessitar (CF, art. 203, caput) e criou um benefcio especfico para os idosos e para as pessoas com deficincia, consistente na [...] garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei (CF, art. 203, inc. V), benefcio constitucional que foi posteriormente batizado como Benefcio de Prestao Continuada, apelidado sucintamente de BPC. A proteo social dos indivduos inegavelmente um fator de justia social26 com a qual o Direito est indissociavelmente ligado. Ao iniciar-se esse tpico, necessrio, portanto, considerar primeiramente que no raras s vezes, [...] a proteo social fica exposta a apreciaes negativas, na medida em que muitas vezes acusada de produzir impactos econmicos desfavorveis.27
No Brasil, infelizmente foi nesse contexto que o BPC foi inicialmente regulamentado por meio da Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993 (Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS), ou seja, no como um direito fundamental individual previsto e assegurado constitucionalmente (e, portanto, um instrumento de proteo social capaz de realizar o bem-estar e a justia sociais), mas como um nus com o qual o Estado deve arcar e que, em seu entender, representa impactos econmicos negativos para os cofres pblicos, razo pela qual foi inicialmente regulado de forma bastante seletiva e restritiva, conforme se ver. A assistncia social,28 enquanto direito subjetivo do necessitado e como poltica de proteo social de carter no contributivo, compe o Sistema de Seguridade Social29 brasileiro e est inscrita como direito social (que tambm fundamental) pela Constituio de 1988, que prev em seu art. 203:
Art. 203. A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuio seguridade social, e tem por objetivos: I - a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; II - o amparo s crianas e adolescentes carentes; III - a promoo da integrao ao mercado de trabalho; IV - a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria; V - a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei. (grifo nosso).
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O art. 193 da Constituio Federal estabelece que se constitui objetivo da ordem social brasileira [...] o bem-estar e a justia sociais. 27 EUZBY, Alain. Proteo social, pilar da justia social. In: SPOSATI, Aldaza (Org.). Proteo social e cidadania: incluso de idosos e pessoas com deficincia no Brasil, Frana e Portugal. 2. ed. So Paulo: Cortez, 2008.
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A assistncia social entendida por Wladimir Martinez como um conjunto de atividades particulares e estatais direcionadas para o atendimento dos hipossuficientes, consistindo os bens oferecidos em pequenos benefcios em dinheiro, assistncia sade, fornecimento de alimentos e outras pequenas prestaes. (apud MARTINS, Srgio Pinto. Direito da Seguridade Social. 22. ed. So Paulo: Atlas, 2005. 497 p.). 29 A Seguridade Social , sem dvida, um dos instrumentos disciplinados pela ordem social brasileira visando o implemento do bem-estar e da justia sociais, conforme estabelece o art. 194 e ss. da CF: A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.
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A Constituio estabeleceu em seu art. 1 que o Brasil um Estado democrtico de direito e tem como fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo poltico. Em seu art. 3 indicou os objetivos da Repblica brasileira, consistentes na construo de uma sociedade livre, justa e solidria; na garantia do desenvolvimento nacional; na erradicao da pobreza e da marginalizao; na reduo das desigualdades sociais e regionais; e na promoo do bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. Ao agir dessa forma, estabelecendo os princpios e explicitando seus objetivos, a Constituio claramente limitou a atuao dos trs Poderes da Repblica, que devero ter as suas tpicas atividades sempre voltadas para o cumprimento dos preceitos constitucionais,30 deles no podendo escapar. Com base nessa constatao, o que se infere que toda a legislao infraconstitucional destinada a disciplinar os direitos sociais dever estar sempre voltada para proteo dos seus destinatrios, sem qualquer discriminao, bem como para o bem-estar e a justia sociais. Infelizmente no isso que se verificou inicialmente pela forma como o BPC foi regulamentado, no sendo desarrazoado afirmar que esse benefcio constitucional foi regulado de forma tardia, seletiva, transmutada, restritiva, frgil31 e arbitrria. A poltica constitucional de direito proteo social (no contributiva) corresponde a um mnimo de cidadania. Essa a concepo que deveria ter norteado a regulamentao do BPC. Nas palavras de Aldaza Sposati:
BPC um mnimo social enquanto se constitui em um dispositivo de proteo social destinado a garantir, mediante prestaes mensais, um valor bsico de renda s pessoas que no possuam condies de obt-la, de forma suficiente, por meio de suas atividades atuais ou anteriores. Todavia, a forma seletiva e residual de acess-lo no parece corresponder ao disposto constitucional que afiana um salrio mnimo ao idoso
e pessoa portadora de deficincia sem renda a que dele necessitar.32 (grifo nosso).
Ao se conferir o bem-estar quele que necessita, a consequncia a reduo das desigualdades e a realizao da justia social, operando-se o mnimo de cidadania em relao aos idosos e s pessoas com deficincia. A regulamentao do BPC no seguiu inteiramente essa vontade constitucional, uma vez que o acesso dos postulantes desse benefcio foi submetido a uma forte seletividade, ocasionada em razo do estabelecimento de rigorosos meios comprobatrios para sua obteno, conforme se analisar adiante. Com isso, tem-se negado ao longo do tempo o direito de cidadania aos idosos e aos deficientes na operao desse mnimo de civilidade em face das restries impostas pela lei, contrariando-se os princpios e valores constitucionalmente estabelecidos. Tardiamente,33 a Lei Orgnica da Assistncia Social (Lei n 8.742/93), apelidada de LOAS, disciplinou a assistncia social e, em especial, o denominado BPC, destinado aos idosos e s pessoas com deficincia, o que foi feito por meio dos seus arts. 20 e 21, transcritos abaixo na forma original:
Art. 20. O benefcio de prestao continuada a garantia de 1 (um) salrio mnimo mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso com 70 (setenta) anos ou mais e que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno e nem de t-la provida por sua famlia. 1oPara os efeitos do disposto no caput, entende-se como famlia o conjunto de pessoas elencadas no art. 16 da Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, desde que vivam sob o mesmo teto. 2 Para efeito de concesso deste benefcio, a pessoa portadora de deficincia aquela incapacitada para a vida independente e para o trabalho. 3 Considera-se incapaz de prover a manuteno da pessoa portadora de deficincia ou idosa
SANTOS, Marisa Ferreira dos. Benefcio de prestao continuada e proteo social no Brasil: limites e perspectivas. In: SPOSATI, Aldaza (Org.). Proteo social e cidadania: incluso de idosos e pessoas com deficincia no Brasil, Frana e Portugal. 2. ed. So Paulo: Cortez, 2008. p. 77 31 SPOSATI, Aldasa. Benefcio de prestao continuada como mnimo social. In: SPOSATI, Aldaza (Org.). Proteo social e cidadania: incluso de idosos e pessoas com deficincia no Brasil, Frana e Portugal. 2. ed. So Paulo: Cortez, 2008.p. 132.
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SPOSATI, Aldasa. Benefcio de prestao continuada como mnimo social. In: SPOSATI, Aldaza (Org.). Proteo social e cidadania: incluso de idosos e pessoas com deficincia no Brasil, Frana e Portugal. 2. ed. So Paulo: Cortez, 2008.p. 126. 33 Embora constitudo em 1988, a regulamentao do benefcio constitucional ocorreu somente em 1993, ou seja, cinco anos aps a sua previso pela Constituio. No bastasse a regulamentao tardia, em razo de dificuldades oramentrias e de gesto, o benefcio somente foi implantado efetivamente, e ainda parcialmente, em janeiro de 1996. Sob outro enfoque, cabe ainda destacar que benefcio da mesma natureza j se apresentava na Frana desde 1940; na Alemanha e Holanda, desde 1960; e na Blgica, desde 1970.
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Luciano Meneguetti Pereira a famlia cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salrio mnimo. 4 O benefcio de que trata este artigo no pode ser acumulado pelo beneficirio com qualquer outro no mbito da seguridade social ou de outro regime, salvo o da assistncia mdica. 5 A situao de internado no prejudica o direito do idoso ou do portador de deficincia ao benefcio. 6o A concesso do benefcio ficar sujeita a exame mdico pericial e laudo realizados pelos servios de percia mdica do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS. 7 Na hiptese de no existirem servios no municpio de residncia do beneficirio, fica assegurado, na forma prevista em regulamento, o seu encaminhamento ao municpio mais prximo que contar com tal estrutura.
o
as alteraes trazidas pelas duas leis acima citadas, pode ser verificada pela seguinte redao:
Art. 20. O benefcio de prestao continuada a garantia de um salrio-mnimo mensal pessoa com deficincia e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno nem de t-la provida por sua famlia. 1 Para os efeitos do disposto no caput, a famlia composta pelo requerente, o cnjuge ou companheiro, os pais e, na ausncia de um deles, a madrasta ou o padrasto, os irmos solteiros, os filhos e enteados solteiros e os menores tutelados, desde que vivam sob o mesmo teto. 2 Para efeito de concesso deste benefcio, considera-se pessoa com deficincia aquela que tem impedimentos de longo prazo de natureza fsica, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interao com diversas barreiras, podem obstruir sua participao plena e efetiva na sociedade em igualdade de condies com as demais pessoas. 3 Considera-se incapaz de prover a manuteno da pessoa com deficincia ou idosa a famlia cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salrio-mnimo. 4 O benefcio de que trata este artigo no pode ser acumulado pelo beneficirio com qualquer outro no mbito da seguridade social ou de outro regime, salvo os da assistncia mdica e da penso especial de natureza indenizatria. 5 A condio de acolhimento em instituies de longa permanncia no prejudica o direito do idoso ou da pessoa com deficincia ao benefcio de prestao continuada. 6 A concesso do benefcio ficar sujeita avaliao da deficincia e do grau de impedimento de que trata o 2o, composta por avaliao mdica e avaliao social realizadas por mdicos peritos e por assistentes sociais do Instituto Nacional de Seguro Social - INSS. 7 Na hiptese de no existirem servios no municpio de residncia do beneficirio, fica assegurado, na forma prevista em regulamento, o seu encaminhamento ao municpio mais prximo que contar com tal estrutura. 8 A renda familiar mensal a que se refere o 3o dever ser declarada pelo requerente ou seu representante legal, sujeitando-se aos demais procedimentos previstos no regulamento para o deferimento do pedido. 9 A remunerao da pessoa com deficincia na condio de aprendiz no ser considerada para fins do clculo a que se refere o 3o deste artigo. 10. Considera-se impedimento de longo prazo, para os fins do 2o deste artigo, aquele que produza efeitos pelo prazo mnimo de 2 (dois) anos.
8oA renda familiar mensal a que se refere o 3o dever ser declarada pelo requerente ou seu representante legal, sujeitando-se aos demais procedimentos previstos no regulamento para o deferimento do pedido. Art. 21. O benefcio de prestao continuada deve ser revisto a cada 2 (dois) anos para avaliao da continuidade das condies que lhe deram origem. 1 O pagamento do benefcio cessa no momento em que forem superadas as condies referidas no caput, ou em caso de morte do beneficirio. 2 O benefcio ser cancelado quando se constatar irregularidade na sua concesso ou utilizao.
Alm de tardia, a forma como o benefcio foi inicialmente regulamentado causou muitos entraves para a sua obteno, acarretando a excluso de um sem nmero de idosos e pessoas com deficincia ao seu acesso. Felizmente, no decorrer do tempo e, notadamente no ano de 2011, houve importantes mudanas na regulamentao do BPC, introduzidas pelas Leis federais n 12.435, de 6 de julho e n 12.470, de 31 de agosto, com destaque para esta ltima, que introduziu significativas e positivas mudanas na regulao do benefcio em relao s pessoas com deficincia. Assim, embora tais alteraes no sejam ainda totalmente suficientes para dar ao benefcio a importncia e conferir-lhe a plena finalidade que a Constituio lhe reservou (proteo social, bem-estar e justia sociais), certamente tero o condo de possibilitar o seu acesso a um maior nmero de idosos e de pessoas com deficincia. Atualmente, a nova disciplina do BPC, com
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Polticas pblicas, direitos fundamentais e Poder Judicirio: uma anlise crtica do benefcio de prestao continuada (BPC) Art. 21. O benefcio de prestao continuada deve ser revisto a cada 2 (dois) anos para avaliao da continuidade das condies que lhe deram origem. 1 O pagamento do benefcio cessa no momento em que forem superadas as condies referidas no caput, ou em caso de morte do beneficirio. 2 O benefcio ser cancelado quando se constatar irregularidade na sua concesso ou utilizao. 3 O desenvolvimento das capacidades cognitivas, motoras ou educacionais e a realizao de atividades no remuneradas de habilitao e reabilitao, entre outras, no constituem motivo de suspenso ou cessao do benefcio da pessoa com deficincia. 4 A cessao do benefcio de prestao continuada concedido pessoa com deficincia no impede nova concesso do benefcio, desde que atendidos os requisitos definidos em regulamento. Art. 21-A. O benefcio de prestao continuada ser suspenso pelo rgo concedente quando a pessoa com deficincia exercer atividade remunerada, inclusive na condio de microempreendedor individual. 1 Extinta a relao trabalhista ou a atividade empreendedora de que trata o caput deste artigo e, quando for o caso, encerrado o prazo de pagamento do seguro-desemprego e no tendo o beneficirio adquirido direito a qualquer benefcio previdencirio, poder ser requerida a continuidade do pagamento do benefcio suspenso, sem necessidade de realizao de percia mdica ou reavaliao da deficincia e do grau de incapacidade para esse fim, respeitado o perodo de reviso previsto no caput do art. 21. 2 A contratao de pessoa com deficincia como aprendiz no acarreta a suspenso do benefcio de prestao continuada, limitado a 2 (dois) anos o recebimento concomitante da remunerao e do benefcio.
Judicirio para verem implementado um direito fundamental seu que passou a ser constantemente cerceado. A evoluo legislativa referente ao BPC desde a sua regulamentao inicial tem sido marcada por debates e controvrsias que, com o decorrer do tempo, fizeram refletir substantivas alteraes em pelo menos dois importantes aspectos, isto , quanto idade mnima de acesso ao benefcio pelo idoso e quanto ao conceito de famlia ou grupo familiar, conceito que influencia diretamente a realizao do clculo da renda mdia familiar per capita um dos requisitos para o acesso ao benefcio, conforme se ver adiante. No que diz respeito idade mnima, aps a regulamentao inicial do benefcio (Lei n 8.742/93), que previa a necessidade de o idoso contar com 70 anos ou mais de idade para sua obteno (art. 20, caput), o revogado Decreto n 1.744, de 8 de dezembro de 1995,34 que regulamentou o BPC, previu a reduo da idade mnima para o acesso ao benefcio de 70 para 67 anos a partir de 1 de janeiro de 1998, e estabeleceu tambm uma segunda reduo de 67 para 65 anos a partir de 1 de janeiro de 2000 (art. 42).35 O Estatuto do Idoso, estabelecido pela Lei n 10.741, de 1 de outubro de 2003, concretizou a segunda havia sido prevista pelo Decreto n 1.744/95,36 reduzindo-a para 65 anos. O Estatuto tratou do referido benefcio em seu art. 34, dispondo que:
Art. 34. Aos idosos, a partir de 65 (sessenta e cinco) anos, que no possuam meios para prover sua subsistncia, nem de t-la provida por sua famlia, assegurado o benefcio mensal de 1 (um) salrio-mnimo, nos termos da Lei Orgnica da Assistncia Social Loas. Pargrafo nico. O benefcio j concedido a qualquer membro da famlia nos termos do caput no ser computado para os fins do clculo da renda familiar per capita a que se refere a Loas. Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 3, n. 1, p. 25-50, jan./jun. 2013 Brazilian Journal of Public Policy, v. 3, n. 1, p. 25-50, jan./jun. 2013 35
reduo da idade mnima para o acesso ao benefcio que
Estabelecido o panorama inicial acerca do BPC, cumpre, a partir daqui, demonstrar que a maneira pelo qual tem sido disciplinado ao longo do tempo, impediu que muitos de seus destinatrios pudessem usufruir do benefcio constitucional, uma vez que o legislador no se atentou para os princpios constitucionais que deveriam nortear a regulamentao do referido benefcio (cidadania, dignidade da pessoa humana, solidariedade, busca da erradicao da pobreza e da marginalizao, reduo das desigualdades sociais e regionais etc.). Em razo disso, a negao de tal direito de cidadania na operao desse mnimo de civilidade fez com que muitos idosos e pessoas com deficincia fossem bater s portas do Poder
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O Decreto n 1.744/95 foi revogado pelo Decreto n. 6.214/2007, vigente atualmente e que regulamenta o BPC da assistncia social devido ao idoso e pessoa com deficincia. 35 A primeira reduo na idade mnima para a concesso do BPC ao idoso, de 70 para 67 anos, ocorreu somente com a entrada em vigor da Lei n 9.720, de 30 de novembro de 1998 (art. 1), portanto, dez meses aps a data prevista no Decreto de 1995. 36 A reduo que deveria ter ocorrido a partir de 1 de janeiro de 2000 aconteceu somente trs anos mais tarde, com a entrada em vigor do Estatuto do Idoso.
Na mesma linha do Estatuto do Idoso, a Lei n 12.435/11 consolidou a idade de 65 anos ou mais para que o idoso possa ter acesso ao benefcio (art. 20, caput). Desse modo, o BPC constitui atualmente um benefcio assistencial constitucional consubstanciado na garantia de 1 (um) salrio- mnimo mensal ao idoso que tenha 65 anos ou mais de idade e que comprove os demais requisitos exigidos pela lei. Muito embora os prazos fixados para reduo da idade mnima de acesso ao benefcio por parte dos idosos no tenha sido respeitado, o que pode ser aferido pela evoluo legislativa nesse sentido, que a referida reduo de 70 para 65 anos de idade certamente teve o condo de estender esse acesso ao benefcio constitucional a um grande nmero de idosos, propiciando assim uma maior incluso e justia sociais. Adentrando na problemtica do conceito de famlia, que afeta tanto aos idosos quanto s pessoas com deficincia, de acordo com o estabelecido originalmente no caput do referido art. 20 (e infelizmente mantido pela nova regulamentao), est expressa a condio de o idoso e a pessoa com deficincia no serem sustentveis por outrem. Assim, para que os seus destinatrios possam ser includos no benefcio constitucional, precisam demonstrar, alm de sua prpria miserabilidade, tambm a de sua famlia. Nesse ponto, afirma Aldaza Sposati, no basta apenas uma excluso, isto , ser idoso ou pessoa com deficincia (para a autora o fato de ser idoso ou deficiente por si s representa uma situao de sujeio excluso), mas so necessrias duas excluses: ser idoso ou deficiente e demonstrar a miserabilidade sua e de sua famlia, verificando-se, portanto, uma sobrevitimizao dessas pessoas.37 Ao vincular-se fortemente o acesso ao benefcio a condio externa (demonstrao da miserabilidade familiar), alterou-se o significado da norma constitucional que o estabeleceu. Nota-se claramente que a regulamentao ocorrida atribuiu centralidade figura da famlia como responsvel pela manuteno dos idosos e das pessoas com deficincia, atribuindo ao Estado o carter da subsidiariedade no tocante ao assunto. O que se extrai que a responsabilidade do Estado secundria da famlia e, portanto,
subsidiria ou residual, uma vez que o Estado somente arcar com a responsabilidade pela manuteno do mnimo de dignidade e cidadania do idoso e do deficiente quando a sua famlia no tiver condies de prover a prpria subsistncia e houver demonstrado a sua miserabilidade. Aqui se pode verificar que a vinculao do acesso ao benefcio condio econmica da famlia do idoso ou da pessoa com deficincia fez o seu direito fundamental individual transitar para a esfera do direito de famlia. Com isso, esclarece Aldaza Sposati, a regulao legal transmutou o benefcio constitucional, e aqui consiste em uma das maiores restries, [...] onde o direito constitucional de um salrio ao cidado foi submetido a direito da famlia, e no mais do cidado individualmente considerado.38 Alm disso, o legislador acabou por diluir o carter universal do benefcio, estabelecido constitucionalmente (A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar [...]). Alm de tardia, seletiva e transmutada, a regulamentao do BPC tambm se mostra restritiva, uma vez que o acesso ao benefcio fortemente vinculado famlia e no aos idosos e s pessoas com deficincia enquanto titulares individuais de um direito fundamental. Pela forma como foi regulado, desconsideram-se tambm as caractersticas concretas de cada situao familiar especificamente considerada, bem como os agravos para uma sobrevivncia digna resultante do fato de se tornar idoso ou deficiente. Ao se atender ao mandamento constitucional, cujas disposies no podem ser contrariadas por legislao ordinria e se considerando o sistema normativo de forma harmnica (buscando-se interpretaes que no importem em derrogaes), verifica-se que no possvel uma interpretao do art. 20 da LOAS de forma puramente gramatical e restritiva no tocante ao conceito de famlia, sob pena de se incorrer em injustias. Apenas para se citar um exemplo, se uma me ou um pai idoso, mesmo no tendo renda prpria, coabitam com filhos maiores de vinte e um anos e aptos para o trabalho e esses, por imperativos jurdicos e morais, tm condies materiais de prover com dignidade a manuteno de seus pais, no h como se concluir pela miserabilidade familiar para a concesso do benefcio assistencial.
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SPOSATI, Aldasa. Benefcio de prestao continuada como mnimo social. SPOSATI, Aldaza (Org.). Proteo social e cidadania: incluso de idosos e pessoas com deficincia no Brasil, Frana e Portugal. 2. ed. So Paulo: Cortez, 2008.
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SPOSATI, Aldasa. Benefcio de prestao continuada como mnimo social. SPOSATI, Aldaza (Org.). Proteo social e cidadania: incluso de idosos e pessoas com deficincia no Brasil, Frana e Portugal. 2. ed. So Paulo: Cortez,2008. p.133.
Como se pode perceber, o conceito legal de famlia de absoluta relevncia, pois afeta diretamente as possibilidades de acesso ao benefcio por parte de seus destinatrios. Conforme j enunciado, como condio para o acesso ao BPC, o idoso ou deficiente precisa demonstrar no possuir meios para prover sua prpria manuteno nem de t-la provida pela sua famlia, ou seja, precisa demonstrar a prpria miserabilidade e a de sua famlia. Para aferio dessa condio, a LOAS fixou um critrio objetivo, consubstanciado na necessidade de a renda mensal familiar per capita ser inferior a do salrio-mnimo (art. 20, 3), situao que permaneceu idntica na regulao do benefcio desde a sua origem at o presente momento. Assim, o conceito legal de famlia influencia diretamente no clculo da renda per capita (requisito para acesso ao BPC) e, portanto, na obteno (ou no) do benefcio, conceito que contou com importantes alteraes ao longo de toda evoluo legislativa que regulamentou o BPC. A famlia, conforme regulamentao inicialmente trazida pelo 1 do art. 20 da Lei n 8.742/93, foi concebida como a unidade mononuclear de pessoas vivendo sob o mesmo teto (independentemente da existncia de grau de parentesco), na qual a economia mantida pela contribuio de seus integrantes. Percebe-se que o conceito estava inicialmente dissociado de relaes biolgicas, normalmente associadas ideia de famlia, utilizando-se a lei de uma perspectiva sociolgica, bastante til realidade brasileira, pois contemplou um aspecto abrangente no tocante ao conceito de famlia. Posteriormente, a Lei n 9.720, de 30 de novembro de 1998, modificando o citado dispositivo legal, alterou o conceito de famlia estabelecido anteriormente, passando a restringi-lo aos dependentes para fins previdencirios previstos no art. 16 da Lei n 8.213, de 24 de julho de 1991, entendendo-se ento como famlia o conjunto de pessoas elencadas no referido artigo, desde que vivam sob o mesmo teto.39 Com a modificao ocorrida, a lei no
incorporou ao conceito de famlia, membros como filhos e irmos com mais de 21 anos e outras pessoas como padrasto, madrasta, netos, genros, noras, cunhados etc., potencialmente detentores de renda, situao que passou a constituir um fator prejudicial para o processo de obteno do benefcio constitucional. A delimitao trazida pela Lei n 9.720/98 gerou muita polmica na prtica, causou uma divergncia jurisprudencial e, com fundamento nas peculiaridades dos casos concretos, inmeras decises judiciais passaram a ser proferidas, relativizando o rol pretensamente exaustivo do grupo familiar trazido pela referida lei, tudo com vistas realizao da proteo e justia sociais. Nesse sentido, a Turma Nacional de Uniformizao dos Juizados Especiais Federais (TNU) decidiu que (mesmo diante de previso legal expressa) o rol do grupo familiar no exaustivo, podendo, diante do caso concreto e avaliadas as suas peculiaridades, ser alargado ou diminudo, de acordo com a equitativa apreciao judicial. Nessa linha (ainda na vigncia da redao trazida pela Lei n 9.720/98), a Turma entendeu que o padrasto (ou a madrasta) pode ser considerado como membro da famlia, pois incumbncia do julgador, em cada caso concreto, avaliar se outras pessoas no inseridas no art. 16 da Lei n 8.213/91 fazem parte da famlia que vive sob o mesmo teto.40 Em outra situao, a TNU afastou a filha maior de 21 anos (e a filha desta, neta da autora) do ncleo familiar, sob o fundamento de que, na ocasio, o 1 do o art. 20 da Lei n 8.742/93 fazia referncia ao art. 16 da Lei n 8.213/91, e que o rol deste ltimo seria exaustivo. Verifica-se que o argumento empregado diametralmente oposto ao do acrdo citado anteriormente, que considerou a listagem como sendo meramente exemplificativa.41 Recentemente, a Lei n 12.435/2011 alterou novamente a redao do 1, do art. 20, da Lei n 8.742/93 e, modificando substancialmente o conceito de famlia para fins de acesso ao BPC, disps que [...] a famlia composta pelo requerente, o cnjuge ou companheiro, os pais e, na ausncia de um deles, a madrasta ou o padrasto, os irmos solteiros, os filhos e enteados solteiros e os menores tutelados, desde que vivam sob o mesmo teto.
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Para fins de acesso ao BPC, de acordo com o art. 16 da Lei n 8.213/91, a famlia passou a ser compreendida somente pelo cnjuge; companheira; companheiro; filho no emancipado, de qualquer condio, menor de 21 (vinte e um) anos ou invlido; pais; irmo no emancipado, de qualquer condio, menor de 21 (vinte e um) anos ou invlido; e o enteado e o menor tutelado (que so equiparados a filho) mediante declarao do segurado e desde que comprovada a dependncia econmica na forma estabelecida no Regulamento (Redao dada pela Lei n 9.032/95).
Processo n 200770950064928. Rel. Juza Federal Maria Divina Vitria, j. 26/09/2008, DJ 19/08/2009. 41 Processo n 200563060020122. Rel. Juiz Federal Alexandre Miguel, j. 16/10/2006, DJ 13/11/2006.
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Com a sobredita modificao, a norma se manteve equidistante da redao original (que permitia a incluso, no grupo familiar, de qualquer pessoa vivendo sob o mesmo teto, independentemente de relao de parentesco), assemelhando-se ao texto anterior, mas agora com a diferena de que no mais faz referncia aos dependentes para fins previdencirios previstos na Lei n 8.213/91, passando a listar expressamente quem pode ser considerado como integrante do ncleo familiar. Mais uma vez, o legislador andou mal ao optar por manter um rol pretensamente exaustivo de pessoas que compem o grupo familiar para fins de acesso ao BPC, pois com a nova regulao, a interpretao que se tem a de que qualquer pessoa que no esteja arrolada no dispositivo legal deve ser desconsiderada, tanto para o clculo do nmero de indivduos quanto para o cmputo da renda per capita do grupo familiar, o que pode gerar situaes injustas. Diante desse quadro que certamente continuar ensejando a excluso de uma significativa parcela de postulantes do acesso ao benefcio constitucional, a nica sada para o alcance do referido benefcio ser continuar levando a questo ao Poder Judicirio, para que possam assim ter analisada a sua situao e a de sua famlia de modo peculiar, de forma que se leve em considerao todos os elementos de cada caso concreto, inclusive naquilo que diz respeito composio familiar, a fim de que se alcance o objetivo da Constituio na criao do benefcio em comento, que foi o de possibilitar o acesso a quem dele necessitar. Alm dos fatores descritos acima, pode-se dizer ainda que a regulamentao do BPC foi restritiva porque no permitiu a equidade, uma vez que o benefcio, nos termos da regulamentao original e infelizmente tambm pela nova redao dada ao 4 do art. 20 da LOAS pela Lei n 12.435/2011, no pode ser acumulado com qualquer outro benefcio em pecnia que o idoso ou pessoa com deficincia ou algum de sua famlia possa receber no mbito da seguridade social ou de outro regime, salvo os da assistncia mdica e da penso especial de natureza indenizatria. O Estatuto do Idoso regulamentou essa questo de modo diverso no pargrafo nico do seu art. 34, prevendo que o benefcio concedido a qualquer membro da famlia no deve ser computado para os fins de clculo da renda familiar per capita a que se refere a LOAS. Contudo, esse dispositivo no tem sido respeitado pelo rgo pblico
(e suas burocracias) encarregado de gerir a concesso do BPC,42 de modo que, para o postulante ver seu direito fundamental implementado, precisa socorrer-se constantemente do Poder Judicirio que, sensvel realidade social dos idosos e dos deficientes no Brasil, bem como s diretrizes constitucionais e, lanando mo de uma interpretao condizente com o esprito da Constituio, tem efetivado esse direito fundamental para muitos idosos. o que denota a deciso do Tribunal Regional Federal da 3 Regio que pela importncia transcreve-se em parte:
REEXAME NECESSRIO. TUTELA ANTECIPADA NO BOJO DA SENTENA. AGRAVO RETIDO. VIA INADEQUADA. BENEFCIO ASSISTENCIAL. ARTIGOS 203, V, DA CONSTITUIO FEDERAL E 20 DA LEI N. 8.742/93. IDOSA. HIPOSSUFICINCIA. BENEFCIO DEVIDO. TERMO INICIAL. [...] 4. importante assinalar que a Lei n 10.741/2003, alm de reduzir o requisito idade para a concesso do benefcio assistencial, disps no pargrafo nico do artigo 34 que O benefcio j concedido a qualquer membro da famlia nos termos do caput no ser computado para os fins do clculo da renda familiar per capita a que se refere a Loas. A lei outra coisa no fez seno deixar claro, em outras palavras, que o benefcio mensal de um salrio mnimo, recebido por qualquer membro da famlia, como nica fonte de recursos, no afasta a condio de miserabilidade do ncleo familiar, em cuja situao se justifica a concesso de amparo social a outro membro da famlia que cumpra o requisito idade. Seria de indiscutvel contra-senso se entender que o benefcio mensal de um salrio mnimo, na forma da LOAS, recebido por um membro da famlia, no impede a concesso de igual benefcio a outro membro, ao passo que a concesso de aposentadoria por idade, no valor de um salrio mnimo, nas mesmas condies, seria obstculo concesso de benefcio assistencial. Se de miserabilidade a situao da famlia com renda de um salrio mnimo, consistente em benefcio disciplinado pela LOAS, tambm o pelo Regime Geral da Previdncia Social quando o benefcio recebido por um membro da famlia se restringir ao mnimo legal, pois a aferio da hipossuficincia eminentemente de cunho econmico. Vai-se mais longe ainda. A renda familiar de um salrio mnimo, percebida por um membro da famlia, independentemente da origem da re-
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A responsabilidade pela operacionalizao do BPC foi conferida ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), sendo, portanto, de sua competncia verificar o preenchimento das condies necessrias para a concesso, ou no, do referido benefcio (art. 3 do Anexo do Decreto n 6.214/2007, que regulamenta o BPC).
Polticas pblicas, direitos fundamentais e Poder Judicirio: uma anlise crtica do benefcio de prestao continuada (BPC) ceita, no poder ser impedimento para que outro membro, cumprindo os demais requisitos exigidos pela Lei n 8.742/93, aufira o benefcio assistencial, pois a condio econmica para a sobrevivncia exatamente igual quela situao de que trata o pargrafo nico do artigo 34 da Lei n 10.741/2003. Na hiptese, o fato de o marido da Autora receber benefcio previdencirio de um salrio mnimo no obsta a concesso do amparo social autora, [...]. (TRF 3 Regio, Dcima Turma, deciso unnime, AC n 897590/SP, Rel. Juiz Galvo Miranda, Julgado em 28.09.2004, publicado no DJU de 18.10.2004). (grifo nosso)
do obteno do benefcio constitucional indeferido na via administrativa.44 Uma confuso nasceu da interpretao dessa regra e perdura desde ento nos fruns de discusso jurdica e na jurisprudncia, nos quais se indaga o percebimento de uma renda mensal familiar inferior ou superior a do salrio-mnimo como uma presuno absoluta (juris et de jure) ou relativa (juris tantum) da condio do idoso/ pessoa com deficincia e de suas famlias. Por outras palavras, o referido requisito (analisado isoladamente) constitui uma certeza inafastvel da existncia (ou no) de risco social para os destinatrios do benefcio, capaz de justificar (ou no) serem eles merecedores da prestao assistencial? Muito se discute acerca da necessidade da anlise de outras condies da famlia, e no somente a renda per capita, visto que, concretamente, outras situaes podem demonstrar as reais necessidades econmicas daqueles que buscam o acesso ao benefcio. Esse cenrio deu ensejo propositura da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.232/DF, que ocorreu em 24 de fevereiro de 1995, pelo ento Procurador Geral da Repblica, Aristides Junqueira de Alvarenga. Por meio da referida ao, questionou-se a constitucionalidade do critrio objetivo fixado pela lei federal para o acesso ao benefcio assistencial previsto no inciso V, do art. 203, da Constituio da Repblica. Analisando a questo, o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que o dispositivo constitucional passou a ter eficcia plena com a regulamentao trazida pela LOAS. De acordo com o STF, que por maioria julgou improcedente a ADIn, sob o fundamento de que o dispositivo constitucional atribuiu lei infraconstitucional a fixao dos parmetros para a concesso do benefcio, a prova da miserabilidade deve ento ser feita pela anlise dos rendimentos mensais do idoso e de seu respectivo
preciso deixar claro que no est aqui a se falar de um favor prestado pelo Estado aos idosos e s pessoas com deficincia, mas de um direito que, embora previsto constitucionalmente, desde a sua primeira regulamentao, tem encontrado bice diante dos Poderes Pblicos para sua concretizao. Como j visto, a regulamentao do benefcio tardou cinco anos para ocorrer desde a sua previso constitucional. Antes da promulgao da LOAS, o Supremo Tribunal Federal adotou o entendimento de que o inciso V, do art. 203, da Constituio, que estipulou o benefcio, no seria autoaplicvel,43 mas dependente de regulamentao por lei infraconstitucional. Portanto, mais de oito anos se passaram sem que os seus destinatrios pudessem ter acesso a um direito seu estabelecido constitucionalmente, pois, mesmo com a regulamentao em 1993, pelas dificuldades j apresentadas anteriormente, o benefcio s passou a ser implementado em 1996. No bastassem os aspectos ruins da regulamentao do benefcio demonstrados at aqui, as restries impostas pela LOAS foram severas, sendo a pior delas, sem dvida, o critrio objetivo do qual lanou mo para aferir a miserabilidade do idoso/pessoa com deficincia e de suas famlias, isto , a necessidade de comprovao da renda familiar mensal per capita inferior a do salrio- mnimo. Logo aps a legislao ter previsto o critrio em discusso, a sua constitucionalidade foi questionada. O Poder Judicirio passou a receber inmeras aes visan
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI n. 1232-1/DF. Disponvel em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=385451>. Acesso em: 2 nov. 2011.
Com grande frequncia o indeferimento do benefcio na via administrativa ocorre em razo de o idoso e sua famlia possuirem renda familiar per capita que ultrapassa o limite fixado na LOAS, ou seja, por no ser considerado miservel, para fins assistenciais. O INSS, ao negar a concesso do benefcio, fundamenta sua deciso no critrio objetivo estabelecido pelo 3, do art. 20, da Lei n 8.742/93, justificando que a renda familiar ultrapassa o limite permitido legalmente. Em virtude de o critrio regulado pela LOAS limitar demasiadamente o acesso ao benefcio, deu-se ensejo propositura de muitas aes judiciais para discutir o indeferimento administrativo do benefcio assistencial.
ncleo familiar, desde que vivam sob o mesmo teto, considerando-se incapaz de prover a prpria manuteno, a pessoa idosa em que a famlia possuir renda mensal per capita inferior a do salrio-mnimo, conforme se depreende da Ementa da referida ADIn, abaixo transcrita:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. IMPUGNA DISPOSITIVO DE LEI FEDERAL QUE ESTABELECE O CRITRIO PARA RECEBER O BENEFCIO DO INCISO V DO ART. 203, DA CF. INEXISTE A RESTRIO ALEGADA EM FACE AO PRPRIO DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL QUE REPORTA LEI PARA FIXAR OS CRITRIOS DE GARANTIA DO BENEFCIO DE SALRIO MNIMO PESSOA PORTADORA DE DEFICINCIA FSICA E AO IDOSO. ESTA LEI TRAZ HIPTESE OBJETIVA DE PRESTAO ASSISTENCIAL DO ESTADO. AO JULGADA IMPROCEDENTE. (ADI 1232, Relator (a): Min. ILMAR GALVO, Relator (a) p/ Acrdo: Min. NELSON JOBIM, Tribunal Pleno, julgado em 27/08/1998, DJ 01-06-2001 PP-00075 EMENT VOL-02033-01 PP-00095).45 (grifo nosso).
O segundo ponto que merece ser destacado o construtivo voto do Relator da referida ADIn, o ento ministro, Ilmar Galvo que, lanando mo da tcnica da interpretao conforme (importante elemento e construo ocorrida no Estado Constitucional contemporneo pela jurisprudncia do Tribunal Federal Alemo), entendeu que os requisitos trazidos pela lei regulamentadora do benefcio em questo no impedem a comprovao da miserabilidade do idoso e da pessoa com deficincia por outros meios, isto , pela anlise da situao especfica de quem pleiteia o benefcio, depreendendo-se da a possibilidade de o aplicador do direito considerar outros aspectos (premissas fticas de cada caso), alm dos limites objetivos trazidos pela lei regulamentadora. o que se verifica pelas palavras do ento Relator, cujo voto, devido sua importncia, pede-se vnia para transcrever parcialmente:
Veja-se, no entanto, que, da interpretao de tal Lei federal n 8.742, de 1993 conforme seja tal exegese que pode resultar o desrespeito ao mandamento constitucional. Com efeito, se se entender como parece ter entendido a representao acolhida pelo Exmo. Sr. Procurador-Geral da Repblica que o 3 do art. 20 da Lei n 8.742, de 1993, esgota o rol das possibilidades de comprovao de falta de meios, para o deficiente se manter ou ser mantido por sua famlia, ento, realmente, essa norma h de ser tida inconstitucional, na medida em que se ter revelado flagrantemente limitadora (considera-se incapaz de prover a manuteno da pessoa portadora de deficincia [...] a famlia cuja renda mensal per capita seja inferior a (um quarto) do salrio mnimo) de garantia constitucional ilimitada (a quem dela necessitar). Entretanto, se se entender que o mesmo 3 do art. 20 da Lei federal n 8.742, de 1993, ao contrrio de estar instituindo caso nico de possibilidade de prova de tal falta de meios e de estar excluindo outras possibilidades, nada mais faz do que meramente instituir caso de PRESUNO JURIS ET DE JURE de insuficincia de meios familiares, para manuteno de portador de deficincia, ento nenhuma inconstitucionalidade poder ser entrevista. [...] Por isso, ao estabelecer que, em se tratando de famlia cuja renda mensal per capita seja inferior a (um quarto) do salrio mnimo, AUTOMATICAMENTE Considera-se incapaz de prover a manuteno da pessoa portadora de deficincia, o 3 do art. 20 da Lei federal n 8.742, de 1.993, nada mais estava fazendo, seno instituindo tpica PRESUNO JURIS ET DE JURE, ou seja, DISPENSANDO DE QUAL-
Dois pontos importantes precisam ser destacados acerca do julgamento da ADIn referida acima. O primeiro consiste no sucinto voto do ento ministro, Nelson Jobim, transcrito abaixo e que outra coisa no revela seno a exacerbada venerao lei em detrimento da Constituio, bem como demonstra o triste influxo da tese positivista da neutralidade do direito, segundo a qual o Direito pode ter qualquer contedo,46 mesmo que isso possa ensejar a uma multido de idosos excludos um legtimo direito constitucional.
O SR. MINISTRO NELSON JOBIM - Sr. Presidente, data vnia, do eminente Relator, compete lei dispor a forma da comprovao. Se a legislao resolver criar outros mecanismos de comprovao, problema da prpria lei. O gozo do benefcio depende de comprovar na forma da lei, e esta entendeu de comprovar dessa forma. Portanto no h interpretao conforme possvel porque, mesmo que se interprete assim, no se trata de autonomia de direito algum, pois depende da existncia da lei, da definio.47 (grifo nosso).
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Disponvel em: <http://
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HOERSTER, Norbert. En defensa del positivismo jurdico. Barcelona: Gedisa, 2000. p. 12. 47 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor. asp?id=385451>. Acesso em: 19 out. 2011.
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www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor. asp?id=385451>. Acesso em: 19 out. 2011.
Polticas pblicas, direitos fundamentais e Poder Judicirio: uma anlise crtica do benefcio de prestao continuada (BPC) QUER COMPROVAO, NO ESPECFICO CASO CONSIDERADO continuando OS DEMAIS CASOS submetidos regra geral de COMPROVAO , no que no extrapolou a outorga que lhe foi conferida pelo texto constitucional. Em sendo assim, est-se na tpica presena de caso no qual se faz invocvel o entendimento dessa Suprema Corte, segundo o qual, existindo duas ou mais formas de se interpretar o texto constitucional, e revestindo-se apenas uma delas de constitucionalidade, essa Excelsa Corte no declara a inconstitucionalidade, mas proclama a interpretao conforme a Constituio. O parecer , por conseguinte, de que a Ao Direta de Inconstitucionalidade deva ser julgada procedente, porm exclusivamente para o efeito de ser proclamada a interpretao conforme a Constituio, segundo a qual, o 3 do art. 20 da Lei federal n 8.742, de 1993, limitou-se a instituir caso de presuno juris et de jure, sem excluir a possibilidade de serem comprovados outros casos de efetiva falta de meios para que o portador de deficincia possa prover a prpria manuteno ou t-la provida por sua famlia.48
Mesmo diante da deciso do STF, a matria no se tornou pacfica. O ento Ministro, Nri da Silveira, no julgamento do RE n 286.543-5, chegou a afirmar que o limite previsto no 3, do art. 20, da LOAS [...] no encontra fundamento de validade jurdica na Lei Maior vigente.49 Inmeras decises judiciais passaram a firmar-se fundamentadas nesse sentido, sustentando que o critrio da miserabilidade, nica e exclusivamente considerado, nega o princpio da dignidade da pessoa humana e com isso fere o ncleo essencial da Constituio. Para o Superior Tribunal de Justia, o critrio objetivo de do salrio-mnimo no absoluto, podendo o julgador valer-se de outros elementos de prova para formar a sua convico acerca da condio de miserabilidade do requerente do benefcio. isso que revela o paradigmtico Acrdo prolatado no Resp n 1.112.557/ MG, de relatoria do Ministro Napoleo Nunes Maia Filho que, pela sua relevncia, justifica-se a transcrio de uma elucidativa frao de sua ementa:50
1. A CF/88 prev em seu art. 203, caput e inciso V a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal, independente de contribuio Seguridade Social, pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei. 2. Regulamentando o comando constitucional, a Lei 8.742/93, alterada pela Lei 9.720/98, dispe que ser devida a concesso de benefcio assistencial aos idosos e s pessoas portadoras de deficincia que no possuam meios de prover prpria manuteno, ou cuja famlia possua renda mensal per capita inferior a 1/4 (um quarto) do salrio mnimo. 3. O egrgio Supremo Tribunal Federal, j declarou, por maioria de votos, a constitucionalidade dessa limitao legal relativa ao requisito econmico, no julgamento da ADI 1.232/DF. 4. Entretanto, diante do compromisso constitucional com a dignidade da pessoa humana, especialmente no que se refere garantia das condies bsicas de subsistncia fsica, esse dispositivo deve ser interpretado de modo a amparar irrestritamente ao cidado social e economicamente vulnervel. 5. A limitao do valor da renda per capita familiar no deve ser considerada
Com a aplicao da interpretao conforme a Constituio, entendeu o STF no sentido de que a lei estabeleceu uma presuno absoluta de que as famlias cuja renda fosse inferior a do salrio-mnimo estariam automaticamente dispensadas de provar sua incapacidade para prover o idoso e o deficiente. Por outro lado, em sendo a renda familiar superior frao legal, a presuno seria relativa, podendo ser provada a vulnerabilidade econmica e social dessas pessoas e de suas famlias por outros meios. Nota-se aqui uma engenhosa construo do aplicador do direito, lanando mo de tcnicas interpretativas prprias do Estado Constitucional de Direito, no intuito de preservar a vontade constitucional e assim possibilitar a concretizao de um direito fundamental, fazendo atuar, indiretamente, uma poltica pblica de assistncia social estabelecida pela Constituio.
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor. asp?id=385451>. Acesso em: 2 nov. 2011.
BOTELHO, Marcos Csar. O benefcio assistencial de prestao continuada. Jus Navigandi, Teresina, v. 8, n. 179, 1 jan. 2004. Disponvel em: <http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=4654>. Acesso em: 25 out. 2011. 50 BRASIL. Supremo Tribunal Federal Disponvel em: <https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/ita.asp?registro =200900409999&dt_publicacao=20/11/2009 >. Acesso em: 25 out. 2011.
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O que se observa, portanto, que o STF, lanando mo da tcnica da interpretao conforme a Constituio, abrandou o rigor da lei federal que havia limitado onde a Constituio no limitou, possibilitando assim aos idosos e s pessoas com deficincia comprovarem a sua miserabilidade (e a de sua famlia) por outros meios e no somente pela hiptese objetiva trazida pela lei.
Luciano Meneguetti Pereira a nica forma de se comprovar que a pessoa no possui outros meios para prover a prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia, pois apenas um elemento objetivo para se aferir a necessidade, ou seja, presume-se absolutamente a miserabilidade quando comprovada a renda per capita inferior a 1/4 do salrio mnimo. 6. Alm disso, em mbito judicial vige o princpio do livre convencimento motivado do Juiz (art. 131 do CPC) e no o sistema de tarifao legal de provas, motivo pelo qual essa delimitao do valor da renda familiar per capita no deve ser tida como nico meio de prova da condio de miserabilidade do beneficiado. De fato, no se pode admitir a vinculao do Magistrado a determinado elemento probatrio, sob pena de cercear o seu direito de julgar. (grifo nosso)
de que o critrio objetivo fixado pela LOAS no o nico vlido para comprovao da miserabilidade do postulante e de sua famlia para os casos de concesso de benefcio assistencial, uma vez que, para os membros do colegiado, outros fatores podem ser considerados para constatao do referido estado de miserabilidade. Um dos fatores, exemplificando, a excluso da aposentadoria recebida pelo cnjuge, no valor de um salrio-mnimo, do clculo da renda familiar, nos casos em que tanto este quanto o requerente so idosos, uma vez que o Estatuto do Idoso (pargrafo nico do art. 34) autoriza essa excluso. Nesse caso, o juiz federal Hlio Ourem Campos, relator do processo, observa que a autora mora em uma casa cedida pela filha, e ainda que o servio social apresentou nos autos laudo concluindo que ela apresenta os critrios para a concesso do benefcio. De acordo com o laudo, os critrios esto consubstanciados no fato de ela residir com o marido, vivendo ambos apenas da renda dele e esta ser insuficiente para a sobrevivncia do casal, que tem gastos com alimentao, medicamentos, gua, luz e outras despesas. Alm disso, o laudo atestou tambm que a autora idosa, doente (hipertensa), necessitando de uso contnuo de medicao.51 Em outro processo, a renda familiar per capita extrapolava o limite de do salrio-mnimo, no entanto, a autora comprovou ser portadora do vrus HIV, deficiente fsica e, portanto, incapaz para o trabalho. De acordo com juiz federal Marcos Roberto Arajo, relator desse processo, a renda auferida pelo grupo familiar, que na poca era composto de oito pessoas, tem origem na aposentadoria recebida pelo pai da autora (62 anos), hipertenso, que tambm faz uso de medicamentos, e no salrio de um irmo solteiro, no valor mnimo. Nesse caso, o julgador deveria ter sopesado [...] as necessidades especiais da autora, de alimentao diferenciada e acompanhamento constante, decorrentes das crises sofridas em decorrncia da AIDS e dos transtornos mentais remanescentes como sequela da toxoplasmose cerebral de que foi acometida.52 O que se v, portanto, por meio da anlise desses e de outros julgados que o direito fundamental a um sal PEDILEF 200543009028900, Juiz Federal Hlio Silvio Ourem Campos. TNU Turma Nacional de Uniformizao, DJU 02/10/2007. 52 PEDILEF 200534007548367, Juiz Federal Renato Csar Pessanha de Souza. TNU Turma Nacional de Uniformizao, DJU 22/01/2008.
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Esse entendimento encontra-se solidificado no STJ, conforme se pode aferir da ementa de recente julgado da referida Corte, transcrita abaixo:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. BENEFCIO ASSISTENCIAL. AFERIO DA RENDA PER CAPITA POR OUTROS MEIOS QUE NO O CRITRIO DE 1/4 DO SALRIO MNIMO. POSSIBILIDADE. COMPROVAO DA HIPOSSUFICINCIA. REEXAME DE MATRIA FTICA. SMULA N. 7/STJ. 1. firme o entendimento desta Corte no sentido de que a condio de hipossuficincia para fins de obteno de benefcio assistencial pode ser aferida por outros meios de prova alm da limitao legal relativa ao requisito econmico previsto na Lei n 8.742/93. 2. Concluindo o Tribunal de origem, com fulcro nas provas produzidas, que a parte autora faz jus ao benefcio assistencial porquanto demonstrada a situao de miserabilidade da entidade familiar, a inverso do julgado esbarra no enunciado n 7 desta Corte. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. (AgRg no REsp 1265039/RS, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, SEXTA TURMA, julgado em 20/09/2011, DJe 28/09/2011). (grifo nosso)
No mesmo sentido, a Turma Nacional de Uniformizao dos Juizados Especiais Federais chegou a publicar a Smula de n 11, que previa em seu enunciado que a [...] renda mensal, per capita, familiar, superior a (um quarto) do salrio-mnimo no impede a concesso do benefcio assistencial previsto no art. 20, 3 da Lei n 8.742 de 1993, desde que comprovada, por outros meios, a miserabilidade do postulante. Contudo, a referida Smula foi cancelada em 12 de maio de 2006. No obstante o cancelamento da Smula, a TNU, em sesso de julgamento realizada em 13 de agosto de 2007, confirmou, em diversos processos, o entendimento
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rio-mnimo dispensado pela Constituio a todos os que dele necessitam somente tem sido efetivado para muitos idosos e pessoas com deficincia graas atuao do Poder Judicirio que, lanando mo de uma hermenutica e de tcnicas interpretativas prprias do Estado Constitucional contemporneo, tem afastado a possibilidade de incidncia da lei nos casos concretos de forma mecnica, neutra e avalorativa. O entendimento adotado pelo STF no apaziguou de maneira definitiva a tormenta hermenutica que ainda hoje gravita em torno da interpretao da regra do 3, do art. 20, da Lei n 8.742/93, uma vez que possvel perceber que a exegese fixada pela Corte Superior potencializou a lacuna axiolgica que se extrai do dispositivo regulamentador infraconstitucional. Com a edio da Lei n 12.435/2011, o legislador perdeu uma grande oportunidade legislativa de pr fim a toda desarmonia jurisprudencial que gravita em torno da polmica regra. Por meio da referida lei, que realizou significativas alteraes na LOAS, o legislador poderia ter sepultado de uma vez por todas a controvrsia em discusso que, ao que tudo indica, ter ainda grande sobrevida. Mas, ao contrrio, preferiu o silncio e a histrica (e talvez proposital) indiferena legislativa. Desse modo, o postulante do benefcio em comento certamente ainda necessitar, por um longo tempo, socorrer-se (e em no poucos casos) do Poder Judicirio, se quiser ver implementado um direito fundamental seu que lhe deveria ser concedido ao menos de forma menos tormentosa. Diante de todos esses aspectos, no mnimo curiosa a colocao feita por Eugnia Augusta Gonzaga Fvero sobre o BPC:
Quando se fala em assistncia social, uma clebre pergunta, que inclusive j foi tema de redao de um dos maiores vestibulares do Brasil, sempre lembrada: dar o peixe ou ensinar a pescar?. A concluso a que frequentemente se chega sobre a impossibilidade de se optar por apenas uma das duas condutas. Apenas dar o peixe leva a uma conduta caritativa que em nada contribui para a incluso social da pessoa humana. Por outro lado, ningum aprende nada de estmago vazio.53
Para a autora, o BPC foi e tem sido regulado com essa dupla finalidade, o que no de todo difcil aferir-se por todos os comentrios j deduzidos at aqui. Segundo ela, realmente [...] uma lstima que a lei ordinria, que deveria apenas disciplinar o ACESSO ao benefcio, tenha praticamente inviabilizado este acesso, ou, quando no, transformado a obteno do benefcio num ATESTADO de incapacidade.54 Ao cabo de contas, o efeito ocorrido foi exatamente contrrio daquele querido pela Constituio, isto , ao se exigir do idoso e da pessoa com deficincia a comprovao da incapacidade para prover a prpria manuteno ou de no t-la provida pela sua famlia, fixando-se um critrio objetivo nico que estabelece a necessidade de a renda per capita familiar ser inferior a do salrio-mnimo para comprovao da miserabilidade do idoso e de sua famlia, a LOAS e suas sequentes alteraes acabou estabelecendo um corte que foi capaz de originar uma legio de idosos e de deficientes excludos sociais e no a incluso desejada pela Constituio. Malogrou-se a dignidade, a solidariedade e a cidadania, e certamente no era essa a vontade constitucional (a vontade da Constituio). Em meio ao triste cenrio que se apresentou at o momento, no ano de 2011, a regulao do BPC experis pessoas com deficincia, a Lei n 12.435/2011 e, notadamente, a Lei n 12.470/2011 trouxeram importantes alteraes que consagraram importante avano na proteo social desse segmento da sociedade, fato que certamente contribuir para proporcionar um maior acesso dessas pessoas ao benefcio. A primeira delas refere-se ao conceito de pessoa com deficincia. A Lei n 12.435/2011, alterou o 2, do art. 20 da LOAS, que estabelecia originalmente que pessoa com deficincia era aquela [...] incapacitada para a vida independente e para o trabalho, conceito inadequado que apresentava uma presuno de que as pessoas com alguma deficincia eram, por tal razo, permanentemente incapacitadas para viver uma vida independente e para
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FVERO, Eugnia Augusta Gonzaga. Avanos que ainda se fazem necessrios em relao ao benefcio assistencial de prestao continuada. In: SPOSATI, Aldaza (Org.). Proteo social e cidadania: incluso de idosos e pessoas com deficincia no Brasil, Frana e Portugal. 2. ed. So Paulo: Cortez, 2008. p 179.
FVERO, Eugnia Augusta Gonzaga. Avanos que ainda se fazem necessrios em relao ao benefcio assistencial de prestao continuada. In: SPOSATI, Aldaza (Org.). Proteo social e cidadania: incluso de idosos e pessoas com deficincia no Brasil, Frana e Portugal. 2. ed. So Paulo: Cortez, 2008. p.183.
mentou uma importante evoluo legislativa. No tocante
trabalhar. Com a nova redao, operou-se uma importante redefinio no conceito em questo, estabelecendo-se que a pessoa com deficincia [...] aquela que tem impedimentos de longo prazo de natureza fsica, intelectual ou sensorial, os quais, em interao com diversas barreiras, podem obstruir sua participao plena e efetiva na sociedade com as demais pessoas. Nesse ponto, a lei adequou parcialmente o conceito legal Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia j mencionada neste trabalho (art. 1).55 Por sua vez, a Lei n 12.470/2011, introduzindo no conceito legal o impedimento de natureza mental, promoveu a total adequao com o estabelecido na referida Conveno. Conforme possvel aferir-se, a nova definio leva em conta dois principais aspectos, isto , o biolgico, consistente nos [...] impedimentos de longo prazo de natureza fsica, mental, intelectual ou sensorial e o sociolgico, consubstanciado na [...] interao dos impedimentos biolgicos com barreiras, e a obstruo da participao plena e efetiva do deficiente na sociedade, em igualdades de condies com as demais pessoas. Assim, a deficincia dever ser compreendida como um impedimento de longo prazo (no necessariamente definitivo ou permanente) de natureza biolgica que traz restries biolgicas e sociais para uma pessoa. Para fins de acesso ao BPC, a principal diferena trazida pela alterao legislativa est no fato de que se deixa de exigir a incapacidade permanente para a vida independente e para o trabalho, devendo a deficincia ser compreendida como um fenmeno biolgico e social que impede a pessoa de prover a sua prpria subsistncia no somente de forma permanente, mas bastando que tal impedimento ocorra por um longo prazo. Nesse ponto, andou bem o legislador, uma vez que essa definio veio pacificar a controvrsia at ento existente acerca da possibilidade de se conceder (ou no) o benefcio assistencial constitucional para a pessoa que no tenha uma deficincia permanente. Aqui cabe destacar que, mesmo antes da redefinio do conceito legal de pessoa com deficincia e do consequente trmino da controvrsia acima mencionada, o Poder Judicirio j vinha socorrendo os postulantes de-
ficientes que possuam apenas uma incapacidade parcial para a vida independente e para o trabalho e no apenas permanente, conforme exigia a autarquia federal para a concesso do benefcio pela via administrativa. o que se pode constatar pela anlise de um dos muitos julgados56 nesse sentido, descrito abaixo:
TRF-5 ASSISTENCIAL. AMPARO SOCIAL. ARTIGO 203 DA CF/88. LEI N 8.742/93 E DECRETO N 1.744/93. INCAPACIDADE LABORATIVA COMPROVADA. HIPOSSUFICINCIA FINANCEIRA DEMONSTRADA. DIREITO AO BENEFCIO. JUROS DE MORA. CORREO MONETRIA. HONORRIOS ADVOCATCIOS. SMULA 111 DO STJ. APLICABILIDADE. I. A Lei n 8.742/93 assegura pessoa portadora de deficincia e ao idoso que no possuem meios de prover a prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia, a concesso de um salrio mnimo de benefcio mensal. II. Considerando a prova testemunhal (fls.103/104) e o laudo pericial (fl.77/78), no qual consta que o paciente portador de Atrofia de musculatura e deficincia importante da fora em membro superior direito, verifica-se a incapacidade parcial do autor para sua atividade laboral, o que, diante das suas circunstncias sociais e pessoais, o impede de acessar o mercado de trabalho que lhe estaria disponvel, o qual necessariamente lhe exige aptido fsica para atividades braais que no possui. [...] VIII. Apelao provida. (AC Apelao Cvel 505049/CE. Relator: Desemb. Federal Emiliano Zapata Leito. Data Julgamento: 28/09/2010. Dirio da Justia Eletrnico Data: 30/09/2010 Pgina: 784 Ano: 2010). (grifo nosso)
Como outra alterao benfica s pessoas com deficincia, destaca-se a incluso do 3 ao art. 21 da LOAS pela Lei n 12.435/2011, estabelecendo que [...] o desenvolvimento das capacidades cognitivas, motoras ou educacionais e a realizao de atividades no remuneradas de habilitao e reabilitao, entre outras, no constituem motivo de suspenso ou cessao do benefcio da pessoa com deficincia, situaes que antes tinham o condo de ensejar a suspenso ou a cessao do referido benefcio. Talvez a mais importante e significativa mudana trazida pela Lei n 12.470/2011 em favor das pessoas com deficincia consiste na diminuio das barreiras trabalhistas e na consequente promoo da incluso dessas pessoas no mercado de trabalho, retirando-as de uma esfera de marginalizao e de excluso social, quadro que era ensejado pela regulamentao anterior, uma vez que,
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Pessoas com deficincia so aquelas que tm impedimentos de longo prazo de natureza fsica, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interao com diversas barreiras, podem obstruir sua participao plena e efetiva na sociedade em igualdades de condies com as demais pessoas.
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Nesse sentido, vide seguintes julgados do TRT 5: AC 472744/ SE, APELREEX 2152/PB, AC 522599/CE e AC 527579/CE.
alm do preconceito e da falta de qualificao que atinge esse segmento social, a legislao tambm se mostrava como uma barreira para grande parte dessas pessoas adentrarem no mercado de trabalho. Com a nova regulamentao, a Lei n 12.470/2011 inseriu o art. 21-A na LOAS. De acordo com o referido dispositivo legal, as pessoas com deficincia que j recebem o benefcio constitucional, no mais tero extinguido o benefcio quando adentrarem no mercado de trabalho (seja na condio de empregado, seja na condio de microempreendedor individual art. 21-A, caput), o que ocorria at antes da nova lei, quando os beneficirios, independentemente de serem efetivados em um emprego, perdiam definitivamente o benefcio (em decorrncia da redao original do 1 do art. 21), fato que atuava como um desestimulante na procura por postos de trabalho. Com a nova redao, o beneficirio ativo, ao ter acesso a um novo emprego, apenas ter suspenso (e no extinto) o benefcio ( 1 do art. 21-A), o que faz com que esses profissionais passem a ser beneficiados com todas as vantagens cognitivas e sociais que um trabalho ou um empreendimento pode proporcionar. A nova lei tambm dispensou uma garantia similar aos menores aprendizes. De acordo com o 2 do art. 21-A, [...] a contratao de pessoa com deficincia como aprendiz no acarreta a suspenso do benefcio de prestao continuada, limitado a 2 (dois) anos o recebimento concomitante da remunerao e do benefcio. Assim, ao invs de os aprendizes perderem o benefcio anteriormente concedido, passaro a acumular a ajuda financeira assistencial com o salrio-aprendizagem, prestigiando-se a importncia psicossocial da aprendizagem para essas pessoas, uma vez que esse mecanismo poder lev-las emancipao do benefcio assistencial por meio de sua insero no mercado de trabalho. Considerados os aspectos positivos da reformulao legislativa que favorecem as pessoas com deficincia, cabe dizer que a breve incurso na trajetria do BPC feita at aqui infelizmente demonstra uma perversa lgica que orientou e tem orientado a sua materializao e, ainda que algumas mudanas tenham aperfeioado o processo e facilitado o seu acesso, o que se pode aferir, ao longo do tempo, uma histria de aprofundamento da seletividade e consequente excluso social dos seus destinatrios, notadamente pela via administrativa.
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Contudo, mesmo diante dos aspectos negativos apresentados na regulao do BPC, em que a legislao no cuidou em observar os princpios constitucionais que deveriam nortear a regulamentao do referido benefcio, a Suprema Corte brasileira realizou a sua funo de intrprete mxima e guardi maior das normas constitucionais, observando tais princpios e possibilitando (ao menos no obstando), por meio da interpretao, a incidncia de uma norma apta a concretizar o direito fundamental do idoso e do deficiente ao benefcio constitucional, uma vez que entendeu ser possvel a comprovao da situao de miserabilidade por outros meios, alm daqueles previstos pela legislao infraconstitucional. Na mesma linha, o Poder Judicirio, de modo geral, atento quilo que foi objetivado pela Constituio e aos fins sociais aos quais a lei se destina, ou seja, vislumbrando a necessidade da prestao de assistncia e de proteo social a quem necessita e a imperiosidade da proteo dos idosos e das pessoas com deficincia que se encontram em uma situao de miserabilidade, no tendo como prover a prpria subsistncia, tem socorrido aos postulantes do benefcio, possibilitando o exerccio de um direito cerceado arbitrariamente. Tudo com base em uma interpretao que mais se aproxima do esprito da Constituio e da vontade constitucional, no se pauda letra da lei.57 o que afere pelos diversos trechos de alguns dos julgados dos Juizados Especiais Federais e do Superior Tribunal de Justia sobre a temtica em questo, reproduzidos abaixo:
TRF-1 PREVIDENCIRIO. PROCESSUAL CIVIL. BENEFCIO ASSISTENCIAL. LEI N 8.742, DE 1993 (LOAS). REQUISITOS LEGAIS. PESSOA PORTADORA DE DEFICINCIA. COMPROVAO DA IMPOSSIBILIDADE DE PROVER A SUA PRPRIA MANUTENO OU T-LA PROVIDA POR SUA FAMLIA. PRINCPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. HIPOSSUFICINCIA FINANCEIRA. CONDIO DE MISERABILIDADE. TERMO INICIAL. CORREO MONETRIA. HONORRIOS ADVOCATCIOS. 1. A Renda Mensal Vitalcia ser devida ao idoso, maior de 65 (sessenta e cinco) anos de idade ou ao invlido que no exercer atividade remunerada, no for mantido por pessoa de quem dependa obrigatoriamente e no tiver outro meio de prover o prprio sustento, Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 3, n. 1, p. 25-50, jan./jun. 2013 Brazilian Journal of Public Policy, v. 3, n. 1, p. 25-50, jan./jun. 2013 45
tando, portanto, em uma mera interpretao literal e fria
[...] pois a letra mata, mas o Esprito vivifica (BBLIA SAGRADA. NVI. II Corntios 3, 6).
Luciano Meneguetti Pereira na forma do art. 20 da Lei 8.742/93. 2. Quando da elaborao do laudo do estudo scio-econmico (fl. 34/35), verificou-se que a autora reside sozinha. Mesmo no constando dos autos a informao quanto sua renda mensal o s fato dela receber uma cesta bsica a cada dois meses da prefeitura municipal, denota o grau de sua hipossuficincia. 3. As Leis n 9.533/97e n 10.689/2003, cujos beneficirios devem possuir renda mensal familiar inferior a salrio mnimo, estabeleceram critrio mais vantajoso para anlise objetiva da miserabilidade. 4. Deve ser estabelecido igual tratamento jurdico no que concerne verificao da miserabilidade, a fim de se evitar distores que conduzam a situaes desprovidas de razoabilidade. Assim, deve ser considerada incapaz de prover a manuteno de pessoa portadora de deficincia ou idosa a famlia cuja renda mensal per capita seja inferior a salrio mnimo. 5. O fato da renda familiar per capita ser superior a (um quarto) do salrio-mnimo no impede que outros fatores sejam considerados para a avaliao das condies de sobrevivncia da parte autora e de sua famlia, fazendo com que a prova da miserabilidade necessria concesso do benefcio assistencial seja mais elstica. [...] (AC 0019642-56.2011.4.01.9199/MG, Rel. Desembargador Federal Francisco de Assis Betti, Segunda Turma, e-DJF1 p. 351 de 07/10/2011). (grifo nosso) TRF-2 PREVIDENCIRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. BENEFCIO ASSISTENCIAL. PRVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DESNECESSIDADE. INCAPACIDADE ATESTADA. HIPOSSUFICINCIA DO NCLEO FAMILIAR. ANTECIPAO DE TUTELA. REQUISITOS PREENCHIDOS. I - Hiptese em que o INSS se insurge contra a deciso que, em sede de antecipao dos efeitos da tutela, concedeu agravada o pagamento de benefcio assistencial de prestao continuada (LOAS), nos termos do art. 20, da Lei n 8.742/93. II - A ausncia de prvio requerimento administrativo, em hipteses de LOAS, no obsta o ajuizamento da ao, evidenciada a hipossuficincia intrnseca sua natureza e o interesse de agir presumido. III - O benefcio de amparo assistencial foi institudo para garantir a subsistncia da parcela da populao impossibilitada de trabalhar e sem meios prprios de subsistncia, devido idade avanada ou por ser portadora de deficincia, independentemente de qualquer reciprocidade contributiva. IV - Em Juzo de probabilidade, restou comprovada a verossimilhana da alegao, j que presentes os requisitos para concesso do benefcio assistencial: incapacidade para vida independente e para o trabalho e a hipossuficincia do ncleo familiar. A Terceira Seo do Superior Tribunal de Justia, no julgamento do REsp 1112557/MG, proferiu deciso no sentido de que, ainda quando a renda per capta do ncleo familiar ultrapassar 1/4 do salrio mnimo, possvel a demonstrao da condio de miserabilidade da pessoa por outros meios de prova, para fins de benefcio assistencial, como ocorreu no caso concreto. V - Configurado o fundado receio de dano irreparvel ou de difcil reparao pelo fato de a agravada no ter meios de prover a sua prpria sobrevivncia nem t-la provida por sua famlia. VI - Agravo de instrumento improvido. (AG AGRAVO DE INSTRUMENTO 176550. Processo: 2009.02.01.007511-1 UF: RJ rgo Julgador: SEGUNDA TURMA ESPECIALIZADA. Data Deciso: 22/06/2011. Documento: TRF200257912). (grifo nosso). TRF-3 BENEFCIO ASSISTENCIAL. ART. 203, V, DA CONSTITUIO FEDERAL. LEI 8.742/93, ARTIGO 2, 3. ADIN 1.232-1. CONCESSO DA LIMINAR. O dispositivo constitucional assegura no valor de um salrio mnimo o benefcio de que trata, a vontade concretizada na Norma pice de outro modo no sendo concebvel que no pela via da considerao de que a assistncia de que necessitam as pessoas nas condies previstas reclama o mnimo estabelecido, contrariando, destarte, a Constituio, o disposto no art. 2, 3 da Lei 8.742/93. A deciso proferida pelo Excelso Pretrio na ADIn n 1.232-1 despida de efeito vinculante, o pronunciamento pelo qual julgada improcedente a ADIn no impede o reconhecimento do vcio mximo em carter incidental ou mesmo em ao direta desde que proposta por outro ente a tanto legitimado, o contedo daquela deciso, ademais, acenando apenas para a legalidade da interveno do legislador para estabelecer critrios objetivos concesso do benefcio, nada dizendo com relao ao percentual especificamente definido. Preenchidos os requisitos ensejadores da medida, mantm-se a deciso recorrida. Agravo de instrumento improvido. (AGRAVO DE INSTRUMENTO N 98.03.079326-8; RELATOR: DES. FEDERAL PEIXOTO JUNIOR).58 (grifo nosso). TRF-3 CONSTITUCIONAL. BENEFCIO DE PRESTAO CONTINUADA. AGRAVO (ART. 557, 1, CPC). REQUISITOS LEGAIS. LEI 8.742/93, ART. 20, 3. HIPOSSUFICINCIA ECONMICA. POSSIBILIDADE DE COMPROVAO POR OUTROS MEIOS. ADIN 1.232-1. EFEITO VINCULANTE. DECLARAO DE INCONSTITUCIONALIDADE. INOCORRNCIA. TERMO INICIAL DO BENEFCIO. ERRO MATERIAL. I - A questo relativa hipossuficincia econmica do autor foi devidamente analisada pela deciso agravada, luz da jurisprudncia consolidada no m-
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MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DO ESPRITO SANTO. Pessoa Idosa e Pessoa Portadora de Deficincia: da dignidade necessria Vitria: CEAF, 2003. Disponvel em <http:// www.mpes.gov.br/anexos/conteudo/206115422 592006.pdf> Acesso em: 2 nov. 2011.
Polticas pblicas, direitos fundamentais e Poder Judicirio: uma anlise crtica do benefcio de prestao continuada (BPC) bito do E. STJ e do posicionamento usual desta C. Turma, no sentido de que o art. 20, 3, da Lei 8.742/93 define limite objetivo de renda per capita a ser considerada, mas no impede a comprovao da miserabilidade pela anlise da situao especfica de quem pleiteia o benefcio. (Precedente do E. STJ). II - Ainda que seja superior ao limite fixado no art. 20, 3, da Lei 8.742/1993, a renda familiar verificada mostra-se insuficiente manuteno do autor haja vista a existncia de gastos especficos que comprometem o rendimento percebido. III - No se olvida da improcedncia da ADIN 1.232-1, contudo, o seu efeito vinculante diz respeito apenas discusso acerca da constitucionalidade do 3, do artigo 20, da Lei 8.742/93, no restringindo o princpio do livre convencimento motivado do magistrado quanto interpretao da norma e sua aplicabilidade ao caso concreto, motivo pelo qual no h que se falar em violao do disposto no art. 28, pargrafo nico, da Lei 9.868/99. IV - A constitucionalidade do artigo 20, 3 da Lei 8.742/93 restou consignada na deciso agravada. Porm, referido dispositivo no nico critrio para aferio da hipossuficincia econmica, devendo-se levar em considerao outros elementos de ordem subjetiva para constatao da miserabilidade da parte que pleiteia o amparo assistencial. V - A questo relativa ao termo inicial do beneficio por tambm se submete ao prudente arbtrio do magistrado. No caso em tela, a deciso agravada considerou que o dies a quo do benefcio deve ser mantido na data da realizao da percia mdica (10.05.2000), vez que o laudo pericial no fixou a data de incio da incapacidade do autor. VI - Verifica-se a ocorrncia de erro material na deciso agravada que, ao descrever o itinerrio processual, mencionou a data de 01.09.2005, como sendo o ajuizamento da demanda, quando este ocorreu em 12.01.1999, como indica o autor em seu agravo. Observa-se, porm, que no h modificao no resultado do julgado, vez que o incio do benefcio foi corretamente fixado em 10.05.2000, data da realizao da percia mdica VII - Agravos (art. 557, 1, CPC) interpostos pelo ru e pelo autor improvidos. Erro material conhecido. (TRF 3 Regio AC APELAO CVEL 705056; Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL SERGIO NASCIMENTO; DJF3 CJ1 DATA: 06/04/2011 PGINA: 1665; Data de Julgamento: 29/03/2011).59 (grifo nosso). TRF-4 PREVIDENCIRIO. BENEFCIO ASSISTENCIAL. INCAPACIDADE PARA O TRABALHO E PARA A VIDA INDEPENDENTE. RENDA FAMILIAR PER CAPITA. MARCO INICIAL. SUCUMBNCIA RECPROCA. 1. Para fins de composio da renda mensal familiar, no pode ser computada a renda mensal percebida pelo marido idoso da autora, e nem o benefcio assistencial recebido pela filha, ambos correspondentes a um salrio mnimo (Aplicao por analogia do paragrafo nico do art. 34 da Lei 10.741/2003). 2. Comprovado que a autora incapaz para o trabalho e a vida independente e o estado de miserabilidade, de ser mantida a sentena que lhe concedeu o benefcio assistencial. 3. Marco inicial fixado na data da vigncia do Estatuto do Idoso (01.04.2004), pois somente a partir dessa lei possvel excluir-se da renda mensal per capita o benefcio recebido por idoso. [...] (AC. 2003.04.01.034592-0/SC TRF 4 Regio, 6 Turma, Rel. Des. Joo Batista Pinto Silveira, 12.09.2007).60 (grifo nosso). TRF-5 PREVIDENCIRIO - PROCESSUAL CIVIL - BENEFCIO ASSISTENCIAL - PORTADOR DE DEFICINCIA - ART. 203, V, DA CF/88, C/C ART. 20, E SEGS., DA LEI N 8.742/93 - REQUISITOS PRESENTES. 1. Remessa Oficial e Apelaes interpostas pelo INSS - Instituto Nacional do Seguro Social e por ZENILDA DE FRANA, neste ato representada por sua me MARIA ZULEIDE DE FRANA, contra sentena que julgou procedente o pedido deduzido na inicial, determinando a implantao do benefcio assistencial em favor da suplicante, condenando a Autarquia ao pagamento das parcelas atrasadas, acrescidas de juros legais de 0,5% (meio por cento) ao ms a contar da citao vlida. Explicita, ainda o Magistrado que no aplicou o art.1 F da Lei n 9.494/97, pois ao foi proposta aps a vigncia da Medida Provisria n 2.180-35. 2. A jurisprudncia atual dominante no sentido de que as condies necessrias para a concesso do benefcio assistencial no se restringem hiptese da renda familiar per capta mensal inferior a 1/4 do salrio mnimo, podendo caracterizar-se por outras circunstncias concretamente demonstradas. 3. Analisando-se as peas que integram o caderno processual, verifica-se que a parte autora, dada a qualidade de deficiente, possui distrbio comportamental, no possuindo, seguramente, condies humanas mnimas de exercer o labor. (excerto da deciso de primeiro grau). 4. Os juros de mora devem ser fixados no percentual de 1% (um por cento) ao ms, a partir da citao, at o ms de junho do ano de 2009, devendo a partir do ms seguinte incidir na forma prevista na Lei n 11.960/09. 5. Apelao do INSS improvida e Remessa Oficial e Apelao de ZENILDA DE FRANA, parcialmente providas, para que os juros moratrios sejam fixados no percentual de 1% (um por cento) ao ms, a partir da citao, at o ms de junho do
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BRASIL. Tribunal Regional Federal da 3 Regio. Disponvel em: <http://proc-eletronico.trf3.jus.br/acordaos/Acordao/ BuscarDocumentoGedpro/1185057>. Acesso em: 28 out. 2011.
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FREITAS JUNIOR. Roberto Mendes de. Direitos e garantias do idoso: doutrina, jurisprudncia e legislao. Belo Horizonte: Del Rey, 2008.
Luciano Meneguetti Pereira ano de 2009, devendo a partir do ms seguinte incidir na forma prevista na Lei n 11.260/09. (APELREEX. Apelao/Reexame Necessrio. Processo: 0000393-70.2010.4.05.9999. rgo Julgador: Segunda Turma. Relator Desembargador Federal Francisco Barros Dias. Data Julgamento: 20/04/2010. Documento n: 223575). (grifo nosso) STJ AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. BENEFCIO DE PRESTAO CONTINUADA. LOAS. ASSISTNCIA SOCIAL. PREVISO CONSTITUCIONAL. AFERIO DA CONDIO ECONMICA POR OUTROS MEIOS LEGTIMOS. VIABILIDADE. PRECEDENTES. PROVA. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. SMULA N. 7/STJ. INCIDNCIA. 1. Este Superior Tribunal pacificou entendimento no sentido de que o critrio de aferio da renda mensal previsto no 3. do art. 20 da Lei n. 8.742/93 dever ser observado como um mnimo, no excluindo a possibilidade de que o julgador, ao analisar o caso concreto, lance mo de outros elementos probatrios que afirmem a condio de miserabilidade da parte e de sua famlia. 2. A limitao do valor da renda per capita familiar no deve ser considerada a nica forma de se comprovar que a pessoa no possui outros meios para prover a prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia, pois apenas um elemento objetivo para se aferir a necessidade, ou seja, presume-se absolutamente a miserabilidade quando comprovada a renda per capita inferior a 1/4 do salrio mnimo. (REsp 1.112.557/MG, Rel. Min. NAPOLEO NUNES MAIA FILHO, Terceira Seo, DJe 20/11/2009). 3. Assentando a Corte Regional estarem demonstrados os requisitos concesso do benefcio assistencial, verificar se a renda mensal da famlia supera, ou no, um quarto de um salrio-mnimo encontra bice no enunciado da Smula n. 7 da Jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (AgRg no Ag 1344239/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEXTA TURMA, julgado em 02/12/2010, DJe 17/12/2010).61 (grifo nosso).
proteo social a quem dele necessitar e assim promover o bem-estar e a justia sociais. Por meio das exposies trazidas, possvel verificar-se que o ambiente proporcionado pela Constituio de 1988 se mostra idneo para uma efetiva atuao do Poder Judicirio que, quando provocado, ao lado de outras instituies, capaz de levar a efeito a realizao do Direito Constitucional do idoso e da pessoa com deficincia quanto ao recebimento do benefcio constitucional aqui discutido, amenizando-se, assim, os efeitos de uma regulamentao legislativa ruim e de uma precria implementao por parte do Executivo no que diz respeito a uma poltica pblica de carter assistencial to importante e essencial no cenrio brasileiro.
4 Concluses
O presente trabalho demonstrou que o constitucionalismo do Estado Constitucional contemporneo constitui ambiente favorvel efetivao dos direitos fundamentais dos idosos e das pessoas com deficincia, notadamente por meio da atuao do Poder Judicirio na realizao de um direito fundamental que tem sido cerceado de seus destinatrios em razo de uma regulao legislativa ruim e de uma precria implementao da poltica pblica social de carter assistencial por parte do Executivo. Com a breve anlise quanto pertinncia de uma maior ingerncia judicial em determinadas instncias, verificou-se que, diante das novas nuanas que assume o Estado Constitucional contemporneo, o Poder Judicirio chamado a atuar e a participar da vida da sociedade como nunca antes. Esta, por sua vez, volta os seus olhos para esse rgo, nele depositando grandes expectativas quanto realizao de seus direitos fundamentais, indevidamente obstaculizados na esfera Legislativa e Executiva, justificando-se, assim, em certa medida, aquilo que vem sendo denominado como protagonismo judicial. A Constituio de 1988 colocou todos os indivduos que compem a sociedade brasileira frente a um conjunto de valores materiais, de regras e de princpios fundamentais que dizem respeito pessoa humana, sua dignidade e sua, cidadania, e que precisam ser protegidos, atuados e concretizados, notadamente pelo Poder Judicirio.
O que se conclui, portanto, por meio da anlise desse caso especfico no tocante ao Benefcio de Prestao Continuada que as restries trazidas pela LOAS quando disciplinou o benefcio constitucional e por suas consequentes alteraes, no podem prevalecer diante daquilo que foi objetivado pela Constituio no tocante finalidade do benefcio, que foi justamente estender a
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BRASIL. Supremo Tribunal de Justia. Disponvel em: <https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/ita.asp?registro= 201001621770&dt_publicacao=17/12/2010>. Acesso em: 28 out. 2011.
A possibilidade de um maior grau de efetivao dos direitos fundamentais e da realizao indireta de polticas pblicas pelo Poder Judicirio em favor dos idosos e das pessoas com deficincia foi aferida pela anlise do Benefcio da Prestao Continuada (BPC), direito fundamental estabelecido pela Constituio brasileira, mas que somente tem alcanado maior efetividade, conforme se atestou, graas atuao do Poder Judicirio, ainda que no seja esse rgo, conforme se esclareceu a nica instituio apta a efetivar o direito fundamental em questo, destacando-se os importantes papis do Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica, bem como dos movimentos sociais que so levados a efeito por no poucas entidades que se preocupam com esses segmentos sociais. A Constituio de 1988, visando proteo social, ao bem-estar e justia sociais, estabelece que a assistncia social dever ser prestada a quem dela necessite, criando benefcio especfico para os idosos e para pessoas com deficincia. Conforme se aferiu, no obstante a evoluo legislativa ocorrida, a regulamentao do referido benefcio at o momento no aconteceu de modo a alcanar a plena finalidade almejada pela Constituio, mas, ao contrrio, tal regulamentao se deu de forma tardia, seletiva, transmutada, restritiva e arbitrria, dando ensejo excluso de muitos idosos e deficientes no tocante ao acesso ao benefcio, frustrando-se com isso aos objetivos estabelecidos pela Constituio como a busca da solidariedade, da erradicao da pobreza e da marginalizao, da reduo das desigualdades sociais e regionais, e da promoo do bem de todos, sem preconceitos. Desse modo, conforme se verificou, desde a insuficiente regulamentao inicial do BPC at os dias atuais, tem cabido ao Poder Judicirio, quando provocado, a concretizao desse direito fundamental em favor dos idosos e das pessoas com deficincia. De igual forma demonstrou-se que, por meio de sua atividade, o Judicirio tambm implementa, mesmo que indiretamente, uma poltica pblica social de carter assistencial de responsabilidade do Poder Executivo. Tudo isso o que se pode aferir por meio dos diversos julgados apresentados neste texto e de seus respectivos comentrios. Assim, restou constatado que os idosos e as pessoas com deficincia, constantemente subtrados do exerccio de um direito constitucional, uma vez que a obteno do benefcio aqui analisado pela via administrativa tem se mostrado absolutamente penosa ao longo dos anos, tm encontrado
uma melhor guarida de seus direitos por meio da atuao do Poder Judicirio, que certamente um dos maiores responsveis por transportar tais direitos para a esfera da realidade e da tangibilidade.
Referncias
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reduo da idade mnima para o acesso ao benefcio que

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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Disponvel em: <http://

www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor. asp?id=385451>. Acesso em: 19 out. 2011.

mentou uma importante evoluo legislativa. No tocante

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tando, portanto, em uma mera interpretao literal e fria

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