N 7 Textos para Discusso

CAPACIDADES ESTATAIS PARA O DESENVOLVIMENTISMO DO SC. XXI

Alexandre de vila Gomide Roberto Rocha Coelho Pires

Junho de 2012

CAPACIDADES ESTATAIS PARA O DESENVOLVIMENTISMO DO SC. XXI*

Alexandre de vila Gomide** Roberto Rocha Coelho Pires**

Atualmente, muito

se

tem

debatido

se o

pas

estaria

retomando,

embora em

novas

formas, polticas desenvolvimentistas.

Aliceraria tal argumento, entre outros acontecimentos, o

ativismo estatal observado a partir do governo Lula, expresso: por uma srie de polticas nas reas industrial, tecnolgica e de comrcio exterior (e.g. Pitce e PDP), infraestrutura (e.g. PACs 1 e 2) e social (e.g. Bolsa Famlia); pela atuao de bancos pblicos ao financiar fuses para a formao de grandes grupos nacionais nos setores de telecomunicaes e recursos naturais (BNDES), como tambm ao assumir o controle majoritrio de uma srie de empresas (e.g. a Vale); pelo

ressurgimento de mecanismos de intermediao de interesses entre Estado e sociedade civil, por meio dos diferentes conselhos ligados ao Poder Executivo, fundindo-se com a tradio poltica corporativista do desenvolvimentismo receiturio brasileiro dado o (Boschi, fracasso 2011). do Some-se a isso clima de em

questionamento

do

neoliberal,

Consenso

de

Washington

promover o crescimento econmico na Amrica Latina e a crise financeira global de 2008, que contribuiria para a ascenso de ideias pautadas pela necessidade de se transformar a economia sob a induo do Estado.

Contudo, pouco se tem discutido a respeito do prprio Estado e de suas capacidades de formular e executar polticas desenvolvimentistas em um contexto democrtico. Como se sabe, as polticas que nortearam os governos desenvolvimentistas no Brasil entre as dcadas de 1930 a 1970 se deram, majoritariamente, em contexto poltico autoritrio (com exceo do perodo de 1945 a 1964). Portanto, a reflexo contempornea a respeito da questo do desenvolvimento (e do desenvolvimentismo) requer problematizaes acerca das capacidades estatais necessrias para tal, contemplando tanto as

desenvolvimentistas do passado, quanto as governos, de processos decisrios

capacidades burocrticas capacidades polticas

com uma

tpicas

das

experincias

para conduo, por parte de gama de atores sociais,

compartilhados

ampla

econmicos e polticos.

Artigo a ser publicado no segundo nmero do

Boletim de Anlise Poltico-Institucional do IPEA (2012).

** 1

Tcnicos de Pesquisa e Planejamento do IPEA. Entendem-se como polticas desenvolvimentistas aquelas que visam, sobretudo, promover o mercado interno, a

mudana estrutural da economia nacional e a insero ativa do pas no sistema internacional.

Se, por um lado, o mercado o lcus principal do processo de desenvolvimento (j que esse se trata de um desenvolvimento capitalista), h tempos se reconhece o papel estratgico do Estado ao traar e implementar polticas e criar as instituies adequadas para promov-lo. O desenvolvimento no prescinde da ao consciente do Estado. A histria j nos mostrou que os pases de maior crescimento econmico (Japo, Coria do Sul, Taiwan, China, etc.) foram aqueles que contaram com maiores capacidades estatais (vide, entre outros, Evans, 1995; Amsden, 2001; Rodrik, 2004; Wade, 1990; Johnson, 1982). Assim, a anlise das capacidades do Estado, sobretudo de sua dimenso com tcnico-burocrtica habilidades i.e. e existncia de organizaes de e profissionais vem sendo

competentes,

administrativas

mecanismos

coordenao

admitida como chave para o entendimento e o fortalecimento do processo de desenvolvimento nacional em bases consistentes.

No entanto, a literatura dedicada anlise das experincias histricas (seja no Leste Asitico ou na Amrica Latina) dedicou pouca ateno s capacidades polticas necessrias definio de uma viso desenvolvimentista e formulao das polticas pblicas que deem

realizao a esta viso (Edigheji, 2010). Tais capacidades polticas estariam associadas promoo da legitimidade da ao estatal e mobilizao da sociedade para a construo de consensos em torno dos objetivos para o desenvolvimento.

certo

que

capacidade

tcnico-burocrtica

para

implementar

uma

estratgia

de

desenvolvimento pode existir tanto na presena quanto na ausncia de democracia (vide o caso dos Estados desenvolvimentistas arquetpicos do Leste Asitico). No entanto, no caso brasileiro, a consolidao do processo de democratizao ps-Constituio de 1988, tanto em seu aspecto procedimental (partidos, eleies, independncia dos poderes, formas de participao e controle social etc.) quanto em individuais e coletivas) seu aspecto substantivo tem imposto ao (garantia de liberdades, direitos e protees (historicamente caracterizada por seu

estatal

insulamento ou por constituir arenas decisrias restritas) requisitos voltados incluso dos atores afetados na tomada de deciso (organizaes da sociedade civil, parlamentares etc.), promoo da transparncia (disponibilizao de informaes, abertura de processos, etc.) e o controle de processos e resultados. Em outras palavras, a democratizao brasileira coloca ao Estado o

desafio de formular, implementar e coordenar polticas pblicas em constante e ampla interao com uma sociedade civil cada vez mais participativa. Assim, a construo de qualquer estratgia de desenvolvimento tem que envolver a sociedade e seus mltiplos atores e interesses.

Isso vem a exigir novas capacidades do Estado, que vo alm das necessidades de uma burocracia capturada. profissional Ou seja, e coesa que que as possa traar estratgias e com o setor privado exigidas sem de ser

mais

capacidades

tcnicas

administrativas

uma

burocracia weberiana clssica. Em contexto de democracia caracterizado pela existncia de instituies representativas, participativas e deliberativas, como no caso brasileiro, necessria tambm a existncia de capacidades polticas do Estado para a construo de consensos em torno dos objetivos de desenvolvimento e formao de coalizes polticas de suporte para as

estratgias a serem adotadas.

Mas,

Estado

brasileiro

possui

tais

capacidades

tcnico-burocrticas

polticas

necessrias conduo de polticas desenvolvimentistas? Em que contextos e sob que condies os procedimentos democrticos promovem legitimidade poltica e efetividade das aes estatais, produzindo estratgias e objetivos negociados e reduzindo incertezas quanto a decises

errticas? Ou alternativamente, quando que impem restries s polticas de desenvolvimento (aumentando custos de transao, gerando ineficincias, impasses e conflitos)?

A produo de polticas desenvolvimentistas requer necessariamente a constituio de arranjos institucionais que entrelacem instituies polticas com os requisitos tcnicos e

organizacionais necessrios constituio de capacidades burocrticas. Mas tal entrelaamento no trivial, pois pode envolver tenses (ou mesmo dilemas) ao significar, por exemplo, que a ampliao da participao de atores da sociedade civil ou do sistema poltico-representativo (e.g. partidos, parlamentares) prejudica a produo de decises eficientes e cleres isso sem

mencionar o argumento que decises insuladas da influncia poltica poderiam gerar decises tecnicamente superiores. Contudo, h quem argumente (e.g. Evans, 2005; 2011; Robinson & White, 2002) que a inter-relao entre capacidades burocrticas e procedimentos democrticos seria geradora de complementaridades positivas. Ademais, a transparncia e o controle social contribuiriam para a

acountability

e o aperfeioamento contnuo da ao estatal (Sabel, 2004).

Assim, a questo central passa a ser como e por meio de quais arranjos institucionais as possveis complementaridades entre democracia e ao desenvolvimentista do Estado podem ser equacionadas seja pela neutralizao e equilbrio de tenses ou por sua transformao em sinergias para a constituio de polticas pblicas efetivas.

De

forma

heurstica,

podemos

categorizar

entrelaamento

entre

as

dimenses

democrtica e burocrtica em quatro tipos ideais de arranjos institucionais para a execuo de polticas desenvolvimentistas, tal como ilustra o Grfico 1.

Acrescente-se a prpria expanso das noes do que seja desenvolvimento. Este passou a significar mais do que o utilizao dos recursos disponveis capaz de levar a economia

crescimento econmico (ou o processo de plena

mxima taxa de acumulao de capital), denotando tambm a reduo das desigualdades sociais, melhoria do bemestar da populao (por meio da ampliao da oferta de servios pblicos, tais como sade, educao, transporte, saneamento, habitao etc.), ampliao das liberdades civis e polticas, e a sustentabilidade ambiental (Sen, 2008).

Grfico 1 Tipos puros de arranjos institucionais de polticas desenvolvimentistas

Arranjos democrticos, mas debilitadores.

Arranjos democrticos e capacitadores.

Capacidade poltica Arranjos debilitadores

e de baixa legitimao democrtica

Arranjos capacitadores, mas de baixa legitimao democrtica

Capacidade burocrtica

No eixo vertical, temos o vetor da capacidade poltica, associado habilidade do Estado em ampliar os canais de interlocuo com a sociedade civil e atores do sistema poltico-

representativo nos processos de polticas pblicas. Trata-se do eixo que visa ampliar a noo de insero ou sinergia Estado-sociedade, tal como definida por Evans (1995). No caso brasileiro, alm das instituies participativas, incluiria tambm a atuao dos partidos e a representao de interesses no Congresso (relao entre Executivo e Legislativo). No eixo horizontal, temos o vetor da capacidade tcnica-administrativa, associada competencia da burocracia estatal em traar e implementar estratgias em diferentes nveis dentro do governo sem ser capturada por interesses especiais. A combinao de posies nestes eixos geraria quatro tipos de situaes puras ou exemplares (e com valor heurstico para anlise de casos empricos) dos distintos arranjos

institucionais possveis para a conduo de polticas desenvolvimentistas.

Os

arranjos democrticos, mas debilitadores

incorporam, por um lado, mecanismos de

participao dos diversos atores interessados no processo (via participao direta ou via partidos), de transparncia (disponibilizao de informaes), e de controle da atuao governamental

(controle interno, externo e social), contribuindo para uma maior legitimidade da poltica; mas, por outro lado, no provm a capacidade tcnica-administrativa necessria efetividade da ao estatal, debilitando as possibilidades de implementao da poltica.

No

quadrante , so

oposto,

os de

arranjos capacitadores, mas de baixa legitimao

desenvolvidas nos Estados desenvolvimentistas

democrtica

exemplares

polticas

clssicos, por serem potencialmente eficazes e efetivas, porm com traos de autoritarismo. Isto , refere-se s situaes em que a execuo de polticas se insere em arranjos insulados do ambiente poltico que no incorporam (ou o fazem de forma limitada) mecanismos de incluso, transparncia e controle social, reduzindo as possibilidades de legitimao, mas que possuem elementos capacitadores da ao estatal, como autonomia, competncia tcnica, capacidades organizacional, de coordenao e legal, potencializando a execuo da poltica.

J os

arranjos democrticos e capacitadores

da ao estatal, como

diferem-se em relao aos tipos anteriores,

pois alm de possuir os elementos para uma maior legitimidade da poltica, possuem tambm os elementos capacitadores autonomia relativa, competncia tcnica,

capacidades organizacionais e regulatrias, e de coordenao e articulao. Este tipo seria aquele representativo de polticas democrtico-desenvolvimentistas, por serem capazes de conciliar

ambas as dimenses necessrias e suficientes. J no quadrante oposto, os a

rranjos debilitadores

e de baixa legitimao democrtica

no possuem nem os elementos legitimadores (ou os tm de

forma limitada) nem os elementos capacitadores da ao estatal.

Com

base

nesse

esquema

analtico,

parte-se

da

hiptese

que

arranjos

de

polticas

desenvolvimentistas

democrticos e capacitadores

esto associados s polticas inovadoras e

bem-sucedidas, pois conciliam uma atuao eficaz do Estado para a concretizao dos objetivos propostos com a abertura participao dos atores interessados e ao controle social. Advoga-se que este seria o arranjo institucional tpico do Estado democrtico desenvolvimentista do sc. XXI.

Vrios autores contemporneos (Rodrik, Sabel, Trubek, Hausman, Evans, entre outros) tm chamado ateno para a importncia dos processos e arranjos por meio dos quais diferentes atores participam, fabricam e reformulam o caminho medida que o percorrem, por meio da experimentao, aprendizagem social e pragmatismo. Entendemos que na criao de arranjos institucionais adequados, que possam promover uma relao virtuosa entre Estado, sociedade e mercado, repouse o elemento catalisador e caracterizador da atuao do Estado

desenvolvimentista do sculo XXI. Deve-se lembrar de que Estado e mercado no so entidades autnomas, mas mutuamente constitutivas.

Por fim, e como decorrncia desta proposta de problematizao e redefinio do conceito de capacidades estatais, colocam-se de forma indispensvel dois esforos analticos: a) o de compreender empiricamente como esses arranjos polticos-institucionais esto sendo

constitudos em polticas pblicas concretas (como so construdos? De que forma se organizam? E que caractersticas possuem?); e b) o de explicar os seus efeitos sobre os resultados obtidos, isto , de que forma o as caractersticas da ao especficas So dos estes arranjos os influenciam e o (positiva ou

negativamente)

desempenho

estatal.

desafios

marco

analtico-

conceitual que tm orientado a agenda de pesquisa aplicada da Diretoria de Estudos e Pesquisas sobre o Estado, Instituies e Democracia do IPEA para o perodo 2012-13.

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