ANLISIS DEL PROYECTO DE LEY DE RACIONALIZACIN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIN LOCAL (texto registrado en el Congreso el 2 de agosto de 2013)

Frente a las crticas que levant el borrador remitido al Consejo de Estado y el posterior varapalo que le supuso el dictamen del rgano consultivo, el Gobierno frente a un intento primero de descafeinar el texto, finalmente ha acabado registrando en el Congreso un texto que no ofrece solucin a ninguno de los reparos polticos y jurdicos que se le haban formulado al anteproyecto. Sealaba el informe del Consejo de Estado que el texto no justificaba en absoluto las cifras de ahorro, ni exista documento ni estudio serio y riguroso que acreditara que la prestacin por la Diputacin Provincial que nunca ha sido una Administracin prestadora de servicios, podra realizarse a menor coste que el que arroja la prestacin municipal. El texto finalmente presentado no es producto de una reflexin sosegada ni de una relectura, sino que es nicamente una poda del elemento que haban sido la bandera del Gobierno en este tema: el coste estndar y el posterior desapoderamiento competencial en caso de incumplimiento del mismo. Ante la prisa de presentar ante Bruselas los deberes impuestos por el rescate de los 100.000 millones de euros el Gobierno ha optado por la solucin ms tramposa: ha metido un tajo a algunos los elementos conflictivos e inconstitucionales dejando algunos aspectos sin regulacin y en otros, con soluciones peores que los problemas que intentaba solucionar. Siguiendo los cuatro objetivos que desde la Exposicin de Motivos expone el texto, vamos a analizar las consecuencias y las posibles repercusiones del proyecto de Ley. 1.-Clarificacin competencial

Con este texto, en materia de clarificacin competencial la aportacin es cero. La Ley copia nuevamente los artculos 25 y 26 de las competencias locales que ya estaba en el ao 1985 sin decir claramente que tendr

que hacer un Ayuntamiento en Espaa. Este texto carece de una lista cerrada y clara que determine competencias. El sistema no puede ser ms complejo y enrevesado ya que el anteproyecto presentado dinamita el modelo de un Ayuntamiento reconocible en cualquier lugar de Espa a. A partir de esta Ley, se acaba con la existencia de la institucin del Ayuntamiento que es invariable est en Galicia, en el Pas Vasco o en Castilla-La Mancha, pues realmente el abanico de las tareas a realizar (no confundir con competencias) ser diferente segn la normativa autonmica y las materias delegadas por el Gobierno regional. Pese a que el Anteproyecto seala como meta el clarificar competencias, en la modificacin propuesta los artculos que regulan el mbito competencial de los municipios, siguen igual salvo la supresin del artculo 28. El artculo 25 sigue el mismo modelo actual y lo nico que se produce es una actualizacin terminolgica de las materias incluidas pero sigue sealando que el Municipio puede seguir promoviendo toda clase de actividades y de prestar cuantos servicios contribuyan a satisfacer necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. En segundo lugar, ya que la tcnica utilizada es la aeja, se podra haber actualizado el listado de deberes adecundolo a la Espaa del siglo XXI. Muy por el contrario se reproduce ntegramente el texto de 1985 que prcticamente era una actualizacin del de 1955 y 1924. As nos encontramos menciones tan absurdas en el 2013 como que en los municipios de ms de 5.000 sea obligatorio tener mercado municipal cuando es notorio para todo aqul que conozca el mundo municipal de este tamao que esta referencia no tiene ya ningn sentido, pero sin embargo no se incluye el que en cualquier municipio haya un acceso a internet que es lo que ahora segn la UE es un servicio pblico universal. Sigue el absurdo con el mantenimiento de que en los de 20.000 es obligatorio el servicio de prevencin y extincin de incendio cuando todo el mundo sabe que es el servicio tpico y en algunos casos, casi nico junto al servicio de recaudacin de impuestos municipales de las diputaciones. As pues y en resumen, el texto sigue de forma idntica la redaccin de los artculos anteriores y ni siquiera se ha podido modificar el rgimen existente en materia de educacin (ya que los centros educativos seguirn siendo sostenidos en su mantenimiento por los Ayuntamientos), al negarse rotundamente el Ministerio de Educacin y las CC.AA a asumir el coste de unos servicios de los denominados impropios por la propia Ley, con lo cual ese pretendido afn de clarificacin que impona el despojar a los Ayuntamientos de sus competencias educativas ha quedado desechado. Ahora bien, lo que no ha abordado el texto son justo las materias sobre las que la sociedad esperaba soluciones: urbanismo, gestin de personal, negociacin colectivaLas competencias municipales siguen de forma compartida con las Comunidades Autnomas y al albur de su definicin, con una nica excepcin: LOS SERVICIOS SOCIALES que son objeto de una Disposicin

Transitoria segunda y que posibilita la privatizacin de los mismos. A imagen y semejanza de la Comunidad de Madrid, se quiere desapoderar a los municipios para posibilitar la privatizacin en la creencia de que es un buen nicho de negocio tratar con las necesidades de la gente. En este texto no hay listas cerradas y claras de cometidos y reas municipales, sino que el mbito competencial va a depender de lo que estime la Comunidad correspondiente. En segundo lugar, al generalizar la tcnica de las competencias delegadas (sealada como claramente excepcional y contraria al principio de autonoma segn la Carta Europea de Autonoma Local), hay que advertir no slo sobre los efectos adversos sobre el margen de autogobierno municipal sino tambin sobre la economa nacional. Pensando en un momento de crisis econmica en el que los agentes econmicos tienen que tener claro quin tiene competencia sobre qu con independencia de en qu lugar del mapa en el que estn, esta Ley es una bomba de relojera en cuanto a unidad de mercado (tener en cuenta que la CA le puede delegar competencias como vigilancia y control de la contaminacin ambiental, promocin del empleo y de la creacin de empresas., la inspeccin y sancin de establecimientos y actividades comerciales, la comunicacin, autorizacin, inspeccin y sancin de los espectculos pblicos o la liquidacin y recaudacin de tributos propios de la Comunidad Autnoma o del Estado). Es evidente la dispersin y las incoherencias que se pueden producir al delegar la ejecucin de polticas tales como promocin de la creacin de empresas o la inspeccin y sancin de establecimientos comerciales. 2.- La racionalizacin de la estructura organizativa

Con respecto al segundo objetivo bsico, la racionalizacin de la estructura organizativa, la apuesta del Gobierno pasaba por dos lneas bsicas de actuacin. La primera consista en la reduccin del nmero de entidades locales como medida de supuesto ahorro y as se anunciaba que la ley naca con el propsito de establecer un modelo local ms austero, con menos entidades. Se habl de la supresin de 3.000 municipios, de todas las entidades locales inferiores al municipio, de la supresin de mancomunidades. Finalmente y tras tanto anuncio, se ha optado por no reducir el nmero de administraciones entre el Municipio y la Comunidad Autnoma, muy al contrario, al posibilitar en

general la creacin de comarcas y consorcios y aceptar la existencia de mancomunidades, multiplica el gasto en costes institucionales y de transaccin porque para cada gestin o tramitacin necesaria se multiplica el nmero de instituciones que deben informar y participar. As pues, no slo hay un incremento de costes directos en sueldos y gastos de funcionamiento, sino tambin un incremento de costes indirectos en la forma de retrasos, dilaciones y gestiones que debe realizar el ciudadano. Frente a un modelo en el que exigamos que cada CA iniciara un proceso de reflexin de forma que se optara por una frmula nica supramunicipal de apoyo a los pequeos municipios, el presente Anteproyecto consagra la existencia simultnea de hasta 4 niveles de gobierno local, sin suprimir ninguno. Adems, de forma incoherente con ese alegado propsito de ahorro, no se deroga la Ley de Grandes Ciudades que ha creado distritos, tribunal de reclamaciones, defensor del ciudadano, directores generales y que ha llevado a Ayuntamientos como Madrid y Valencia a encabezar los ranking de municipios con ms deuda. En segundo lugar el ahorro pasaba por el establecimiento del coste estndar para la prestacin de los servicios pblicos y todos aquellos municipios de menos de 20.000 habitantes que no cumplieran con ese estndar seran desapoderados de sus competencias, asumiendo las Diputaciones Provinciales su titularidad como paso previo para su privatizacin. Pues, bien en este nuevo texto, nada de nada. Ante la crtica demoledora del Consejo de Estado, se modifica el rgimen apuntado anteriormente en los dos elementos nucleares de la reforma, el coste estndar y la atribucin competencial a las Diputaciones en caso del incumplimiento del mismo. Se abandona la nocin de coste estndar, supuesto coste ideal al que debera ser prestado un servicio y se aade para tapar la vergenza que ahora cada municipio debe calcular el coste efectivo al que presta el servicio. El coste efectivo es el clculo de lo que realmente gasta un municipio para prestar un servicio al ciudadano y no ya la cantidad a la que se supone que se debera prestar. Es necesario reparar en lo absurdo de la mencin. Desde la publicacin de la Ley de Haciendas Locales, los municipios espaoles tienen que presentar la liquidacin de sus cuentas y presupuestos en el Ministerio de Hacienda y son objeto de publicacin en el Portal virtual de las Entidades Locales. El coste efectivo

de los servicios, lo que cada municipio gasta realmente en cada servicio, es algo calculable desde hace mucho tiempo. Los datos estn ah. Lo que le queda al Gobierno es explicar si quiere hacer algo con ellos, si tiene pensado aparejar alguna consecuencia al que se gaste mucho o poco, pero no seala ni una solucin ni ninguna consecuencia. De hecho, lo que nos despierta alguna duda es la mencin de que el clculo del coste efectivo se har siguiendo las instrucciones del Ministerio de Hacienda que ser quien determine que costes integran dicho concepto y cuales no. Si esto es as, y por parte del Ministerio se realiza una instruccin para hallar el coste efectivo de forma muy restrictiva, el resultado ser que dicho coste ser muy inferior a la cantidad que realmente gasta el municipio en prestar el servicio porque habr partidas no aceptadas ni incluidas. Y qu podemos esperar de un coste efectivo tan bajo? Pues que sera la cantidad a la que se retribuyan los servicios que posteriormente sern delegados en el Ayuntamiento por lo que de facto, de lo que estamos hablando es de un recorte sustancial de la financiacin local. En cuanto a la atribucin a las Diputaciones la solucin adoptada no pasa ya por un incumplimiento de un hipottico coste estndar que en caso de incumplimiento habilite a despojar a los Ayuntamientos de sus competencias. Ahora directamente la Ley por su simple voluntad, desoyendo los mandatos constitucionales determina que en los municipios con poblacin inferior a 20.000 habitantes ser la Diputacin provincial o entidad equivalente la que coordinar la prestacin de los siguientes servicios: Recogida de residuos. Limpieza viaria. Abastecimiento domiciliario de agua potable. Acceso a los ncleos de poblacin. Pavimentacin de las vas Tratamiento de residuos.

Y aade que para la prestacin ser la Diputacin la que decida sobre la prestacin directa por ella misma o la implantacin de frmulas de gestin compartida a travs de consorcios, mancomunidades u otras frmulas: As pues, se acude como solucin a un trmino tan espinoso constitucionalmente como coordinacin (pues implica un plus de superioridad del ente que coordina sobre el coordinado) para atribuirle esa labor precisamente a la entidad con legitimidad democrtica dbil e indirecta. Este es uno de los puntos con mayor reproche de constitucionalidad, pues si quien determina cmo se presta servicio es quien no es elegido por los ciudadanos, de qu sirven las elecciones municipales. Y es ms, si los ciudadanos no estn de acuerdo en como se

gestiona, qu medida de reaccin tienen, a quin castigan en las prximas elecciones?. Este texto rompe un principio democrtico bsico desde el siglo XVIII que es la unon indisoluble entre poder y responsabilidad. Pues bien, en este nuevo texto, el traspaso se producir directamente a las Diputaciones, puesto que se les presume (sin elemento que sostenga este prejuicio) una gestin ms eficiente y slo cuando el municipio acredite que puede prestar estos servicios con un coste efectivo menor que el derivado de la forma de gestin decidida por la Diputacin provincial o entidad equivalente, el municipio podr asumir la prestacin y coordinacin de estos servicios. Pero ahora bien, cmo va a acreditar el municipio la prestacin ms eficaz y ms eficiente si no est prestando el servicio, con qu datos y con qu nmeros va a apoyar su argumentacin? Ahora bien, la mayor carga de profundidad, en este aspecto de resituacin competencial, se sita en el artculo 116. Bis. Ah se seala que cuando una entidad local incumpla el objetivo de deuda pblica o la regla de gasto debern elaborar un Plan econmico-financiero en el que obligatoriamente al menos debern incluirse las siguientes medidas: -supresin de competencias que no sean propias o delegadas. -gestin integrada o coordinada de los servicios obligatorios -incremento de ingresos para financiar servicios obligatorios -racionalizacin organizativa -supresin de entidades de mbito territorial inferior al municipio -propuesta de fusin con un municipio colindante. Adems se seala que la Diputacin asistir a las entidades locales en la elaboracin y adopcin de medidas del Plan, y su coordinacin ser obligatoria cuando las medidas tengan carcter supramunicipal. No hay que hacer un gran esfuerzo para calibrar la gravedad de la medida puesto que una situacin puntual de desequilibrio o de falta de tesorera fuerza al Municipio al desapoderamiento de los servicios obligatorios, a la desaparicin de los no obligatorios, a despedir personal y a subir impuestos, sin ponderar la viabilidad futura o la existencia de circunstancias excepcionales. Por ltimo, con respecto a este inciso en cuanto a la reduccin del nmero de entidades locales, se introduce en el texto una llamada a la fusin voluntaria de municipios que ya estaba contemplada en la normativa y cuya competencia le corresponde al mbito autonmico, como ya acredit el Presidente Feijoo que despus de un anuncio a bombo y platillo de la reorganizacin municipal gallega, la realidad ha arrojado un nico caso de fusin. Pero es que adems, en el resto de

escalones locales, no slo no se suprimen entidades, sino que se da carta de naturaleza a las comarcas, que dicen que podrn ejecutar competencias municipales trasferidas a la Diputacin (duplicando as las entidades intermedias), aadiendo los consorcios, a los convenios y por supuesto, se respetan las mancomunidades, adems de dejar la puerta entreabierta a las vegueras. Se multiplica la estructura y se deja como est toda la estructura de la Ley de Grandes Ciudades que ha creado distritos, tribunal de reclamaciones, defensor del ciudadano, directores generales Frente a un modelo en el que exigamos que cada CA iniciara un proceso de reflexin de forma que se optara por la frmula idnea supramunicipal de apoyo a los pequeos municipios en cada territorio, el presente Anteproyecto consagra la existencia simultnea de hasta 5 niveles de gobierno local, sin suprimir ninguno. Asistimos nuevamente al parto de los montes. De la misma forma que se anunci a bombo y platillo la racionalizacin de la estructura de la Administracin General del Estado que iba a suprimir ms de mil entidades y que se ha quedado en la eliminacin de la yeguada militar, ahora tras anunciar supresiones y eliminaciones solo vemos multiplicacin de niveles y administraciones. 3.- Fortalecimiento de la labor fiscalizadora e interventora Antes de entrar en la observacin de mayor calado, hay que observar que estamos ante el primer caso de recentralizacin de una competencia transferida, sin que haya sido objeto de negociacin y debate. Es inaudito que en la aprobacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, se debatiera y se incluyera una Disposicin Adicional Segunda en la que se transfera a las CC.AA las competencias de seleccin, provisin y rgimen sancionador sobre los habilitados de carcter estatal y que ahora manu militari se produzca su reestatalizacin sin ms comentario ni dilogo.

En este objetivo es en el que ms ntidamente se observa la concepcin que late bajo la letra impresa de la reforma. De los Ayuntamientos espaoles, sobre todo de los pequeos (y no porque los grandes estn a salvo de los problemas que puedan aquejarles, sino porque polticamente no interesa) se quiere hacer unas sucursales administrativas de las instancias territoriales superiores, con un poder reforzado en el caso estatal que a imagen y semejanza del Estatuto Municipal de Calvo Sotelo en la Dictadura de Primo de Rivera que son las que marcan a qu se dedican los municipios, con qu calidad y con cuantos medios econmicos. Para ello, para garantizarse el xito de esta intervencin de facto del mundo local se utiliza el papel de la Intervencin como corregidor, como representante del Gobierno central en el Ayuntamiento. As, ese refuerzo toma cuerpo cuando se seala que para el Ayuntamiento afronte la prestacin de competencias impropias ser necesario un Informe previo del Interventor sobre la sostenibilidad financiera de esas competencias. A nadie se le escapa el fuerte componente valorativo que tiene un informe sobre sostenibilidad futura; no sobre el remanente contable actual, sino sobre un futurible. Adems es fundamental el informe de la Intervencin municipal en aquellos casos en que se produzca una evaluacin de las competencias impropias ejercidas por los municipios, puesto que al efecto de determinar su inadecuacin y, en su caso, supresin el informe es determinante. -En los municipios de ms de 75.000 habitantes que cubran los puestos de funcionarios con habilitacin nacional del rea econmico-financiera por el procedimiento de libre designacin, ser preciso para su provisin la autorizacin del Ministerio de Economa y Hacienda y para su cese un informe preceptivo previo del mismo Ministerio. Esta previsin supone un control fundamental y una clara manifestacin al funcionario de cul es la autoridad que ejerce el control y al que debe responder. Es claramente incompatible con la idea de autonoma. -En la modificacin de la Ley de Haciendas Locales, en su artculo 213 se seala que los rganos interventores de las entidades locales remitirn con carcter anual a la IGAE un informe resumen de los resultados de los controles desarrollados, los de control de gestin econmica, funcin de control financiero y funcin de control de eficacia -Se regula asimismo un rgimen jurdico especfico sobre los Informes de resolucin de discrepancias donde el papel de la Intervencin municipal adquiere un notable protagonismo y se sita en un plano jerrquico superior al Alcalde pues en caso de que la Corporacin no adopte los acuerdos ajustados a sus reparos puede elevarlos al Tribunal de Cuentas.

Esta previsin es, a nuestro juicio, claramente inconstitucional por vulnerar el artculo 137 y el carcter democrtico de los Ayuntamientos. Su vigencia supondra la entronizacin de la tecnocracia frente al poder soberano de las urnas en el mbito local.

4.- Favorecimiento de la actividad privada Todas las medidas planteadas tiene como finalidad traspasar al sector privado lo que hasta ahora ha constituido la provisin pblica de servicios considerados esenciales. -El primero y fundamental, contemplado en el artculo 26 determina que en los municipios con poblacin inferior a 20.000 habitantes ser la Diputacin provincial la que coordinar la prestacin de los siguientes servicios: Recogida de residuos, Limpieza viaria, Abastecimiento domiciliario de agua potable, Acceso a los ncleos de poblacin, Pavimentacin de las vas y Tratamiento de residuos. Esta coordinacin se podr realizar mediante la prestacin directa por ella misma o la implantacin de frmulas de gestin compartida a travs de consorcios, mancomunidades u otras frmulas. No hay que insistir en lo que significan otras frmulas cuando se habla de la capacidad de las Diputaciones para prestar directamente un servicio pblico: el traspaso al sector privado de la prestacin pblica de los servicios que han constituido parte de la esencia municipal. -En la disposicin transitoria segunda se seala que en el plazo de 1 ao la titularidad de las competencias que eran propias de los municipios en lo relativo a la prestacin de servicios sociales y de promocin y reinsercin social corresponder a las CC.AA, y se aade que podrn establecer a partir de ese momento las medidas que consideren necesarias para la racionalizacin del servicio. Ante un cheque en blanco tan evidente ninguna cautela es poca. -En la disposicin adicional novena hay una previsin de consecuencias no suficientemente valoradas. Se determina que todos aquellos organismos, entidades, sociedades, consorcios, fundaciones o unidades dependientes de las entidades locales que a la entrada en vigor de la Ley desarrollen actividades econmicas y que se encuentren en desequilibrio financiero, dispondrn de 2 meses para aprobar un plan de correccin. Si esta correccin no se cumple a 31 de diciembre de 2014, la entidad local en los 6 meses siguientes desde la aprobacin de los presupuestos de 2014 debe disolver a estas entidades. En todo caso quedarn automticamente disueltas el 1 de agosto de 2015. Basta pensar en Empresas Municipales de Transporte, Sociedades de Aguas y de recogida de Basuras, Institutos deportivos y de Atencin a la Infancia en todos estos casos, una situacin puntual de desequilibrio

causada por una bajada de ingresos por tasas y una compensacin con fondos pblicos para atender a las situaciones socialmente urgentes, es motivo bastante para su disolucin ope legis, sin excepciones ni matices.

12 de septiembre de 2013