04 Trabajo, Trabajadores e Inserción Social

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Trabajo, trabajadores pobres e insercin social

Joseba Zalakain
SIIS. Centro de Documentacin y Estudios
Sumario
1. Los bajos salarios, un componente esencial de la precarizacin del empleo. 2. De la exclusin a la precariedad. 3. Devolver al empleo su capacidad de insercin social. 4. Conclusiones: lmites y posibilidades.
RESUMEN Se analizan en este artculo las implicaciones que en el espacio social de la exclusin tiene la extensin del empleo de bajos salarios: emergencia de la figura del trabajador pobre, desincentivos al empleo de los trabajadores menos cualificados y distorsiones en el funcionamiento de las rentas mnimas de insercin, que acogen en su seno de forma creciente a colectivos precariamente insertados en el mercado de trabajo. Ante esa situacin, y tras analizar algunas de las herramientas aplicadas en los pases de nuestro entorno para hacer de la insercin laboral una opcin atractiva frente a la inactividad, se aboga por el refuerzo de los sistemas de estmulos al empleo establecidos en el marco de las rentas mnimas de insercin y, sobre todo, por la aplicacin de sistemas fiscales de bonificacin al empleo basados en mecanismos de imposicin negativa, tal y como se hace en diversos pases de nuestro entorno. Estas prestaciones de complemento de rentas de trabajo permitiran especializar las rentas mnimas de insercin en los colectivos ms expuestos al riesgo de exclusin social, elevando su cuanta, y, al tiempo, constituiran un paso adelante en la universalizacin de las rentas mnimas garantizadas. ABSTRACT This work analyses the implications of low-paid employment in the social sphere of exclusion: emergence of the figure of the working poor, lack of employment incentives for low skilled worDocumentacin Social 143
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kers and distortions in the minimum insertion wage, which increasingly involve groups that are precariously inserted in the labour market. In view of this situation, and after analysing some of the tools applied in other countries to make labour-market insertion a more attractive option than inactivity, the work advocates strengthening employment stimulation systems within the framework of low insertion wages and, especially, application of tax credit systems to employment based on negative tax mechanisms, as in a number of neighbouring countries. These benefits that are complementary to wages would allow us to focus minimum insertion wages specifically on groups that are most exposed to social exclusion risk, increasing their amount and, at the same time, this would be an excellent step forward in universalising guaranteed minimum wages.
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LOS BAJOS SALARIOS, UN COMPONENTE ESENCIAL DE LA PRECARIZACIN DEL EMPLEO
A principios del siglo XX, buena parte de las familias pobres lo eran porque sus miembros trabajan en empleos discontinuos o mal pagados (o ambas cosas a la vez)(1). Despus, durante dcadas la pobreza se centr en las familias formadas o encabezadas por no ocupados: personas mayores, paradas, discapacitadas... Desde hace algunos aos, si bien el trabajo sigue constituyendo en nuestras sociedades la principal herramienta de proteccin frente a la pobreza, se ha producido un salto atrs en el tiempo, y la pobreza vuelve a aparecer entre quienes han accedido al mercado laboral: el fenmeno de los trabajadores(2) pobres pone en cuestin la capacidad integradora del empleo y llev a la Comisin Europea, en sus directrices bsicas para el empleo de 2003, a plantear la necesidad de que todos los pases de la UE tomaran medidas para reducir su incidencia y para hacer del empleo una opcin rentable frente a la inactividad. El Estado espaol ha asistido en los ltimos aos a un proceso acelerado de crecimiento del empleo en trminos cuantitativos(3), acompaado de un marcado deterioro del mercado de trabajo en trminos cualitativos. Los datos respecto a la precarizacin del empleo en Espaa aunque no slo en Espaa son de sobra conocidos y no merece la pena detenerse en ellos: basta decir que el Estado espaol se encuentra a la cabeza de la UE en cuanto a la eventualidad de los contratos de trabajo y que son tambin muy elevadas en Espaa las tasas de siniestralidad laboral. Temporalidad, siniestralidad y la elevada prevalencia de la economa sumergida con la consiguiente merma de derechos sociales para los trabajadores/as y de ingresos para las administraciones pbli(1) Hasta bien entrado el siglo XX, al menos, no puede hablarse en Europa del empleo asalariado como herramienta eficaz de proteccin frente a la pobreza. Un estudio sobre la evolucin de la pobreza y de sus causas en el Reino Unido a lo largo del siglo XX seala que en tiempos de Joseph Rowntree, a principios del siglo pasado, la mitad de la poblacin pobre viva en el Reino Unido en hogares encabezados por personas ocupadas. Hoy el porcentaje es del 31% (GLENESTER, H., y otros. One hundred years of poverty and policy. York: Joseph Rowntree Foundation, 2004). (2) De acuerdo con las reglas gramaticales del castellano, y para hacer ms cmoda la lectura del texto, se utiliza en este artculo el trmino de trabajadores pobres y el de trabajadores de bajos salarios. Hay que tener en cuenta sin embargo que, en este caso, el uso del femenino sera tanto o ms adecuado, en la medida en que la mayor parte de estos trabajadores son, de hecho, trabajadoras. (3) Entre 1996 y 2006, la tasa de actividad ha pasado en Espaa del 51% al 58% y la tasa de paro del 22,8% al 8,1%. (Encuesta de Poblacin Activa, INE 2006.)
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cas se han configurado como los tres vrtices bsicos de la precarizacin del empleo en nuestro pas, en un marco determinado por la crisis de la sociedad salarial. Menor atencin se ha prestado en cambio, sorprendentemente, a un cuarto aspecto el de la escasa cuanta de la remuneracin que percibe una parte significativa de la poblacin ocupada que incide de forma directa en ese proceso de precarizacin del empleo y, sobre todo, en la erosin de su capacidad como factor de integracin social. Aunque se trata de fenmenos que no siempre van de la mano(4), la proliferacin del empleo de bajos salarios ha resultado determinante en la extensin de una figura la de los trabajadores pobres o working poors que se crea circunscrita al mundo anglosajn(5). El relativo desinters que la cuestin de los bajos salarios y de los trabajadores pobres ha despertado en nuestro pas contrasta con la atencin que se le ha prestado en pases como el Reino Unido cuya situacin se asemeja probablemente ms a la de los Estados Unidos o en la misma Francia, un referente econmico, poltico y geogrfico mucho ms cercano a nuestra realidad. En ese pas, el fenmeno de los trabajadores pobres se ha convertido en un componente importante de la reflexin respecto a la arquitectura del sistema de proteccin social e, incorporado a la agenda poltica, est centrando en buena parte la pre-campaa de las elecciones presidenciales del ao 2007 (ver por ejemplo, Le Monde 19-12-2006)(6). En cualquier caso, la cuestin de los trabajadores pobres no ha estado apenas presente en Europa en el debate pblico y poltico respecto a la pobreza, debido a que en el Viejo Continente se tiende a equiparar pobreza e inactividad laboral. Sin embargo, una parte importante de los pobres europeos trabajan, y la mayora de ellos viven en hogares en los que al menos hay una persona ocupada.(7)
(4) El concepto de trabajador pobre combina la dimensin individual en lo que se refiere al empleo con la dimensin familiar en lo que se refiere a la medicin de la pobreza. Por lo tanto, un individuo con un salario inferior al nivel de pobreza puede ver cmo los ingresos de su hogar se complementan con el salario o las prestaciones econmicas que reciben otros miembros del mismo hogar. En sentido contrario, una persona con un salario decente puede encontrarse en una situacin de pobreza por la existencia en su hogar de miembros inactivos y/o por la insuficiencia de las prestaciones econmicas. En el primer caso, el bajo salario se ve compensado por los ingresos familiares de los dems miembros del hogar y se evita la pobreza. En el segundo, mayoritario entre los trabajadores pobres, la situacin de pobreza no se genera por un bajo salario, sino por la inactividad laboral de los dems miembros del hogar y por la escasez de las prestaciones econmicas que recibe esa familia. De hecho, en Europa slo un trabajador pobre de cada cinco es tambin un trabajador de bajo salario. (5) Preguntado por qu razn el problema de los trabajadores pobres ha recibido escasa atencin poltica en Europa, Ramn Pea Casas, coautor de un estudio sobre los trabajadores pobres en Europa, explica que durante mucho tiempo en Europa se quiso creer que, al precio de niveles de paro ms altos, se estaba favoreciendo un empleo ms estable y de mejor calidad que en los Estados Unidos, donde el fenmeno de los McJobs es ya antiguo. Habra que preguntarse tambin aade si no ha habido una cierta aversin psicolgica a abordar una cuestin que pone en entredicho un presupuesto bsico de nuestras polticas sociales, a saber, que el empleo ofrece una proteccin absoluta frente a la pobreza (Hilero Eguneratuz, n 54). (6) Ya en 2001, el Gobierno socialista de Lionel Jospin adopt un ampli paquete de medidas para incrementar el poder adquisitivo de los trabajadores de bajos salarios y eliminar los desincentivos al empleo que provocaba el sistema de prestaciones asistenciales. (7) STRENGMANN,W. Working poor in Europe: a partial basic income for workers? En: Standing, G. Promoting income security as a right. Europe and North America. Londres: Anthem Press, 2004.
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Pese a la escasa atencin que se ha prestado a esta cuestin, disponemos de datos suficientes para confirmar la importancia que la extensin de los bajos salarios ha adquirido en ese proceso de precarizacin del empleo y de erosin de su capacidad de insercin social: a) Segn la Encuesta de Estructura Salarial del INE, con datos relativos a 2002, el 14,5% de los asalariados de las empresas de ms de diez trabajadores perciban bajos salarios, es decir salarios brutos inferiores al 60% del salario mediano. El porcentaje desciende al 12,7% cuando se toma en cuenta el salario neto, lo que indica el efecto, no muy acusado, de reduccin de la desigualdad del sistema de cotizaciones y deducciones fiscales. En trminos de salario horario, el empleo de bajos salarios definido como toda remuneracin inferior al 60% de la remuneracin horaria mediana afecta al 13% de los trabajadores(8). b) Segn la misma encuesta, el empleo de bajos salarios se concentra de forma desproporcionada entre las mujeres, entre los trabajadores a tiempo parcial que perciben salarios horarios inferiores al resto de los trabajadores, los jvenes, las personas con contratos de duracin determinada y las personas de baja cualificacin. En general, adems, no se observan signos evidentes de movilidad, y los trabajadores de bajos salarios tienden a serlo de forma ms o menos permanente en el tiempo. c) En trminos evolutivos, y de acuerdo al PHOGUE, Muoz de Bustillo y Antn sealan que entre 1994 y 2004 el porcentaje de trabajadores de bajos salarios se ha mantenido relativamente estable en Espaa, con valores situados entre el 12,5% y el 15,2%(9). En trminos absolutos, y debido al crecimiento de la poblacin ocupada, el nmero de trabajadores de bajos salarios se ha incrementado en ese tiempo en un 38%, pasando de 1,8 a 2,5 millones de trabajadores. Frente a ese relativo desinters, en los ltimos tiempos, y debido quiz a la propia magnitud del problema, la cuestin de los bajos salarios est empezando en nuestro pas a ser objeto de atencin y de anlisis. En efecto, el establishment poltico, econmico y meditico as como la opinin pblica, a la que se debe la creacin del trmino de mileurista empieza a ser consciente de la situacin, como pone de manifiesto este fragmento de un artculo editorial del diario El Pas: [Las rentas salariales] han perdido peso especfico en la distribucin nacional de la renta durante los ltimos aos, de la mano de la intensa
(8) Sin duda, si la encuesta hubiera tenido en cuenta tambin a los trabajadores de empresas con menos de diez empleados, en las que se dan las mayores tasas de bajos salarios, los resultados hubieran apuntado un panorama sensiblemente diferente. (9) MUOZ DE BUSTILLO, R., y ANTN, J.I. Low wage work in Spain (1994-2004). Ponencia de Jornadas Increasing work and income among low-income households: drawing lessons from EU and US reforms. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 2006.
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creacin de empleo en sectores poco intensivos en valor aadido y en gran medida por la continuada oferta de mano de obra procedente de la inmigracin, que, con todas sus grandes repercusiones positivas sobre la creacin de riqueza general en Espaa en el ltimo lustro, han venido ejerciendo una innegable presin hacia la baja de los salarios. El lder del principal partido de la oposicin, probablemente por oportunismo poltico, ha definido con claridad la situacin: Cada vez trabaja ms gente por menos dinero (El Pas, 16-12-2006).
DE LA EXCLUSIN A LA PRECARIEDAD
Como no podra ser de otra forma, la extensin del empleo de bajos salarios tiene consecuencias importantes en el espacio social de la precariedad y en los dispositivos establecidos para la lucha contra la pobreza y la exclusin social. Por una parte, ha facilitado la emergencia del fenmeno de los trabajadores pobres, si bien, como antes se ha sealado, ambos fenmenos no van necesariamente de la mano(10) y el empleo sigue siendo en Espaa la mejor proteccin frente a la pobreza. Por otra, puede estar contribuyendo a desincentivar la incorporacin al mercado de trabajo de personas inactivas sobre todo si conviven con otras que aportan ingresos a la unidad familiar y de perceptores de prestaciones asistenciales. Este efecto estara originado por la controvertida trampa de la pobreza o de la inactividad, en virtud de la cual la posibilidad de percibir, sin necesidad de trabajar, prestaciones asistenciales de similar cuanta a las ganancias que podran obtenerse de un empleo desincentiva el acceso al mercado de trabajo de perceptores de estas prestaciones. Por ltimo, la extensin del empleo de bajos salarios est provocando un cierto cambio en el perfil de los beneficiarios de rentas mnimas, en la medida en que la prestacin se concede, cada vez ms, como complemento a personas cuyas dificultades son de naturaleza exclusivamente econmica, y que no precisan por tanto de apoyos especializados para la insercin. Este efecto, obviamente, se produce slo en aquellas comunidades autnomas en las que las rentas mnimas han alcanzado un desarrollo considerable tanto en trminos de cuanta como de cobertura, que son sin duda las menos. En ltima instancia, y en conjuncin con otros factores, el empleo de bajos salarios acta como un tapn en los eventuales procesos de insercin de los beneficiarios de rentas mnimas, haciendo que la precariedad, y no la inclusin plena, sea la estacin de llegada de muchos procesos de integracin sociolaboral.
(10) Slo un 10% de los trabajadores pobres espaoles lo son por percibir un bajo salario; el resto entran en esa categora debido a que los ingresos salariales que recibe son insuficientes para el mantenimiento de todas las personas que dependen de l (PEAS CASAS, R., y otros. Working poor in the European Union. Bruselas: European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, 2004).
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2.1. La emergencia de los trabajadores pobres

Para Ayala y otros, la creciente apertura del abanico salarial, adems de provocar el aumento de la desigualdad de la renta, ha dado lugar a un progresivo deterioro de la situacin de los trabajadores que perciben salarios ms bajos, hasta el punto de que sus retribuciones quedan por debajo del los umbrales de pobreza establecidos oficialmente. En consecuencia, los trabajadores de bajos salarios han pasado a convertirse en la mayora de los pases de la OCDE en un grupo de riesgo en los estudios de pobreza(11). La poblacin pobre espaola est compuesta por parados, inactivos y, sobre todo, trabajadores de bajos salarios y, de hecho, son los bajos salarios junto a la elevada inactividad de las mujeres de las familias trabajadoras lo que, a juicio del profesor de la UPF Sebasti Sarasa, explica la elevada prevalencia de la pobreza en Espaa (Hilero Eguneratuz, n. 60). En Espaa, segn los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida referentes a 2005, la ocupacin laboral constituye todava una de las mejores formas de proteccin frente a la pobreza. Como se observa en la Tabla 1, entre los varones ocupados la tasa de pobreza es del 11,4%, frente al 41% de los parados o el 18% del conjunto de los varones. Sin embargo, pese a esa capacidad de proteccin, nada menos que el 41% de los hombres que viven en una situacin de pobreza estn ocupados en el mercado laboral (de ellos, la mitad son asalariados y la otra mitad empresarios o, ms bien, trabajadores autnomos). Casi la mitad de los hombres pobres en Espaa, por tanto, y el 16% de las mujeres, son trabajadores por cuanta propia o ajena.
Tabla 1.
Incidencia de la pobreza y distribucin de la poblacin pobre por situacin econmica ms frecuente (2005)
Incidencia de la pobreza (%) Distribucin de las personas pobres (%)
Hombres Ocupados Parados Retirados Otra inactividad Mujeres Ocupadas Paradas Retiradas Otra inactividad FUENTE: INE. ECV. 2005.
18,6 11,4 41,7 25,4 25,5 20,9 8,7 30,7 23,2 28,4
100 41,7 13,2 29,1 16,0 100 16,3 13,3 11,3 59,1
(11) AYALA, L., y otros. Proteccin de los trabajadores con bajos ingresos e incentivos laborales. Informe 2003. Polticas sociales y Estado de Bienestar en Espaa. Madrid: Fundacin Hogar del Empleado, 2003.
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En trminos evolutivos, y teniendo slo en cuenta a los trabajadores ocupados a lo largo de todo el ao, entre 1994 y 2004 el porcentaje de trabajadores con pobres se ha incrementado en un 20%, pasando del 4,8% al 5,8% de la poblacin ocupada. Entre 2000 y 2004 se da adems un acusado crecimiento tanto de las tasas de pobreza entre las personas ocupadas (del 8,3% al 11,2%), como de su peso en el conjunto de la poblacin pobre (del 20,6% al 27,3%), que se explica sobre todo por el importante crecimiento de las tasas de pobreza entre los trabajadores autoempleados(12). Espaa est por otra parte a la cabeza de la UE en lo que se refiere a la prevalencia del fenmeno de lo que podramos llamar pobreza activa (in-work poverty en ingls y pauvret laborieuse en francs). Con datos referentes a 2001, Eurostat estimaba recientemente en un 10% la tasa de trabajadores pobres en Espaa(13), slo superados por Portugal y al mismo nivel que Italia. Puede decirse en ese sentido que el origen de la mayor parte de los problemas de pobreza y de ausencia de bienestar se asocian en Espaa al paro y a la eventualidad laboral, manifestado no slo en trminos de inestabilidad en el empleo sino tambin en trminos de la existencia de un ncleo importante de bajos salarios(14). La poltica de proteccin a la poblacin con bajos salarios resulta en ese sentido fundamental. Este fenmeno se ha producido, paradjicamente, en un momento en el que en el conjunto de los pases de Europa se ha producido una tendencia a la activacin de las polticas de garanta de ingresos, y en el que el acceso al mercado de trabajo cuanto ms rpido, mejor se ha convertido en la piedra
(12) MUOZ DE BUSTILLO y ANTN, op.cit. Aunque la prevalencia de los trabajadores pobres y de los bajos salarios no es la misma en las diversas comunidades autnomas, el problema afecta incluso a aquellas, como la vasca o la catalana, en las que los salarios medios son ms elevados y la desigualdad salarial resulta menor. As, segn la Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales 2004 del Gobierno Vasco, entre 2000 y 2004 la tasa de pobreza entre las familias dependientes de una persona ocupada no estable pas del 4,0% al 6,7%. Igualmente, en Catalua, las encuestas sobre las condiciones de vida de la poblacin del rea de Barcelona indican que, mientras el empleo aumenta, la pobreza relativa crece: si en 1995 en torno al 25% de las personas que vivan en familias pobres estaban laboralmente ocupadas, en 2000 el porcentaje se duplica. Para R. Mur i Petit, la transformacin del mercado de trabajo hace que, a diferencia de lo que suceda en el pasado, la insercin laboral no garantice hoy da la superacin de las situaciones de pobreza y exclusin social, desde el momento en que existe un nmero creciente de trabajadores activos que, pese a serlo, tienen pocos derechos garantizados y acceden a menudo a un nivel salarial que difcilmente les permite vivir con dignidad (MUR I PETIT, R. Situacions de pobresa i exclusi social a la provincia de Barcelona. Institut dEstudis Regionals i Metropolitans de Barcelona, 2003). (13) BARDONE, L., y GUIO, A.C. Pauvret des travailleurs. Nouveaux indicateurs dfinis conjointement au niveau europen. Statistiques en Bref. Population et Conditions Sociales, n. 5, 2005. En este caso, se tiene en cuenta tambin a las personas que no han trabajado durante la totalidad del ao. (14) Se ha puesto de manifiesto, con datos relativos a la Comunidad Autnoma de Euskadi, que ms de la mitad de los casos de pobreza y/o ausencia de bienestar registradas en la CAPV (114.000) corresponden a hogares encabezados por desempleados e inactivos que perciben prestaciones sociales insuficientes. En otros 50.000 hogares, el problema son los bajos salarios, pues se trata de hogares en los que, pese a estar formado por personas ocupadas, no se alcanzan los niveles mnimos de bienestar. Finalmente, en otros 15.000 hogares el bajo nivel de ingresos disponibles no constituye el origen principal de las realidades de precariedad, sino la combinacin de ingresos a priori suficientes con un tamao de hogar excesivo para la capacidad de cobertura de estos ingresos (SANZO, L. Precariedad econmica y social en Euskadi a finales de los aos 90. Inguruak, n. 32, 2002).
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angular de las polticas sociales orientadas a las personas en edad y disposicin de trabajar. Aunque presente en las polticas sociales y de empleo de diversos pases desde los aos 70, la activacin es decir, la introduccin, o el refuerzo, de un vnculo explcito entre, de una parte, la proteccin social y, de otra, la participacin laboral se constituye a lo largo de los aos 90 como el principal objetivo de las polticas sociales. Los expertos coinciden en sealar sin embargo que no existe un modelo nico de activacin y que las frmulas elegidas para hacer realidad este objetivo van desde el workfare de inspiracin liberal fundamentalmente basado en la imposicin de sanciones y estrictos lmites temporales a las polticas aplicadas en los pases escandinavos, que combinan prestaciones universales de elevada cuanta con una oferta generalizada de programas de empleo y formacin. Sea como fuere, en los ltimos aos al menos una decena de Estados europeos han reformado su legislacin en el sentido de reforzar el carcter condicional de la prestacin, as como los dispositivos de bsqueda de empleo, de formacin o de ayudas a la contratacin para los perceptores de rentas mnimas y, en general, parados de larga duracin. No puede decirse, en cualquier caso, que las polticas de rentas mnimas aplicadas en el Estado espaol hayan avanzado de forma inequvoca hacia modelos que podramos llamar workfaristas. De hecho, el concepto de doble derecho sobre el que, explcita o implcitamente, se asientan los programas de garanta de ingresos de algunas comunidades autnomas (Madrid, Pas Vasco, Navarra...), sin abandonar los principios de condicionalidad y reciprocidad, tiende a desvincular las prestaciones de garanta de ingresos de la integracin laboral(15). Tampoco lo han hecho en pases cercanos, como Francia, donde, si bien en la lgica de las instituciones pblicas ha ido ganando terreno la tendencia a la responsabilizacin de los perceptores de rentas mnimas respecto de su situacin descargando as de responsabilidades a la colectividad, las medidas tendentes a aplicar criterios ms estrictamente basados en la obligacin de trabajar no han logrado cuajar, debido entre otras razones a la oposi(15) El principio de doble derecho responde, en primer lugar, a la filosofa que desde su creacin han mantenidos los sistemas de rentas mnimas de insercin o de tercera generacin, es decir, la estrecha vinculacin entre el objetivo de garanta de ingresos y el de insercin sociolaboral, que se materializa a travs de la firma de contratos especficos entre la Administracin y las personas beneficiarias en los que ambas partes se comprometen mutuamente. Partiendo de esa vinculacin, el principio de doble derecho reconoce tanto el derecho a disponer de medios econmicos para hacer frente a las necesidades bsicas de la vida, cuando no puedan obtenerse del empleo o de regmenes de proteccin social, como el derecho a recibir apoyos personalizados para la insercin laboral y social. Al situar ambos derechos en el mismo plano, se rompe con la tendencia, presente en determinados sistemas de rentas mnimas, a considerar la prestacin econmica en todos los supuestos como herramienta supeditada al proceso de insercin. El modelo de doble derecho establece en ese sentido una nueva relacin entre prestacin econmica y actividades de insercin, reconociendo la existencia de dos lgicas distintas con procedimientos diferenciados. La diferenciacin de ambos derechos implica la asuncin de que el derecho a la prestacin econmica se extiende a las personas que presentan nica y exclusivamente una problemtica relacionada con la insuficiencia de sus recursos econmicos y que, por razones ajenas a su voluntad, no alcanzan un nivel mnimo de ingresos, aun cuando no presenten una situacin de exclusin social y no precisen por tanto de apoyos para la insercin.
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cin de algunos de los agentes sociales que intervienen en este mbito. Ciertamente, aunque en todos los pases de Europa las rentas mnimas de insercin constituyen un derecho condicional, claramente vinculado a la disposicin para el empleo o para la participacin en actividades de insercin, la severidad con la que se aplica esa obligacin es muy variable y est en general muy alejada del workfare norteamericano.
2.2. El fantasma de la trampa de la pobreza

Un segundo efecto causado por los bajos salarios en el espacio social de la precariedad y la exclusin lo constituye la denominada trampa de la pobreza o la desincentivacin del acceso al mercado laboral que puede provocar la existencia de prestaciones econmicas asistenciales de cuanta similares al salario potencial de los perceptores de estas prestaciones (es decir, la existencia de tasas de reposicin(16) muy elevadas). Para Ayala et al., se entiende como trampa de la pobreza el efecto desincentivador que supone el descuento de todas las rentas ganadas en la cantidad establecida como baremo de la prestacin. Este principio diferencial, sustentado en el supuesto de que la proteccin econmica no contributiva habra de destinarse a colectivos apartados del mercado de trabajo, puede reducir la participacin laboral de los hogares menos cualificados. No es objeto de este artculo valorar la pertinencia del concepto de la trampa de la pobreza, si bien cabe recordar que, tanto desde el punto de vista cualitativo como cuantitativo, el concepto presenta serias limitaciones, como el hecho de no tener en cuenta los beneficios no estrictamente econmicos que se derivan del acceso al empleo de bienestar psicolgico, de estatus, de percepcin de un salario diferido, etc. o la posibilidad de que, siendo todava elevadas en muchos pases las tasas de desempleo, el problema se deba ms a la ausencia de puestos de trabajo que a la renuncia voluntaria a ocuparlos. En cualquier caso, la idea de la trampa de inactividad o de pobreza es simple, aparentemente racional y por tanto convincente: a las personas que reciben prestaciones econmicas condicionadas a su nivel de ingresos no les compensa acceder a un empleo. Ante la posibilidad de cobrar un subsidio de forma indefinida, trabajar no merece la pena porque el incremento en los ingresos netos es pequeo o nulo, porque los inconvenientes que acarrea un empleo son grandes o, en definitiva, porque es ms cmodo vivir de la asistencia so(16) Las tasas de reposicin son un indicador de la medida en que los ingresos de una persona ocupada, y del conjunto de su unidad familiar, se mantienen cuando abandona el puesto de trabajo que ocupa. Cuanto mayor sea la tasa de reposicin de una unidad familiar, mayor proteccin tendr frente al impacto que supone la prdida de las rentas salariales. Al mismo tiempo, sin embargo, tasas de reposicin elevadas pueden reducir el esfuerzo de las personas para garantizarse un empleo.
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cial. Acceder a un empleo slo compensa, segn esa teora, cuando la diferencia de ingresos entre la actividad y la inactividad es amplia, lo que ocurre cuando los salarios son altos y/o las prestaciones bajas. Este esquema se tambalea sin embargo cuando se analizan los datos reales de los perceptores de rentas mnimas y se observa que muchos de quienes, en teora, nada tenan que ganar accediendo a un empleo deciden trabajar, y que otros para quienes, en apariencia, un empleo sera rentable, optan por seguir cobrando la prestacin. se es, precisamente, el resultado de un estudio realizado a finales de los 90 entre 20.000 perceptores de ingresos mnimos en Francia(17). Los investigadores elaboraron un esquema que, en virtud de los intereses racionales y de las posibilidades objetivas de cada individuo, deba predecir su disposicin a acceder a un empleo. Ms de la mitad de las personas analizadas demostraron sin embargo conductas aberrantes en el marco de ese esquema, es decir, accedieron a empleos que a priori no les compensaban o, por el contrario, renunciaron a incrementos notables en su renta y en su estatus al mantenerse indefinidamente dentro del sistema. Qu razones llevan, segn este estudio, a permanecer en el sistema, an cuando, a priori, el empleo pueda ser rentable? En algunos casos es la incapacidad real de trabajar, ya sea por depresin, enfermedad o discapacidad. En otros, el coste operativo que supone el acceso al empleo transporte, guarderas, vestuario, comidas fuera de casa... o el temor a que el empleo sea slo temporal, con el consiguiente esfuerzo y humillacin que supone retornar a la prestacin. Las malas condiciones laborales de los empleos disponibles, la reticencia a aceptar trabajos que devalan el currculum, la posibilidad de recurrir a empleos sumergidos e incluso la adaptacin personal a la situacin de perceptor de ayudas sociales son algunas de las razones adicionales que explican racionalmente la permanencia en el sistema. Y por qu abandonarlo cuando continuar en l parecera lo ms lgico? Quienes lo hacen son por lo general aquellos que no pueden tolerar el estigma de la inactividad, los que, movidos por resortes de tipo moral, estn dispuestos a ganar menos con tal de seguir vindose a s mismos, y de que se les siga viendo, como trabajadores activos. Estudios similares apuntaran a que la posibilidad de percibir el RMI permite, al menos en Francia, una cierta discrecionalidad de sus beneficiarios a la hora de aceptar empleos mal pagados, que se enmarcara en una estrategia de mantenimiento econmico hasta la consecucin de un empleo ms estable o mejor pagado. Desde un punto de vista ms cuantitativo, Yannick LHorty uno de los investigadores franceses que, en un pas en el que los desincentivos al empleo
(17) DUBET, F., y otros. Trappes dinactivit et stratgies des acteurs. Institut Rgional du Travail Social Aquitaine y Universidad Victor Segalen - Bordeaux 2, 2000.
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han sido analizados en profundidad, con mayor rigor han evaluado esta cuestin ha puesto de manifiesto que, en lo que a las prestaciones de garanta de ingresos se refiere, la teora de la trampa de la pobreza no se cumple en ningn pas de Europa. De acuerdo con esa teora, un mayor nivel de generosidad en las prestaciones debera relacionarse en principio con mayores tasas de desempleo de larga duracin y, en la medida en que casi todas las prestaciones son inferiores al umbral de pobreza, con mayores tasas de pobreza permanente (es decir, con ms situaciones de cronificacin en la percepcin de la prestacin y, en todo caso, con una menor intensidad de la pobreza, es decir, una brecha de pobreza o poverty gap menor). La realidad, sin embargo, no avala esa idea: al contrario, en Europa la pobreza persistente es tanto ms reducida cuanto mayor es la generosidad de los ingresos mnimos de cada pas; en el mismo sentido, el desempleo de larga duracin est ms extendido en los pases con prestaciones escasas, y no como indicara la teora de la trampa del desempleo en los ms generosos. En definitiva, parece existir una correlacin negativa entre la profundidad de estas trampas y el nmero de personas que resultan ser sus vctimas. Para LHorty, la explicacin radica en que en todos los sistemas de rentas mnimas se ha establecido sistemas de incentivacin al empleo que permiten suavizar los efectos perversos de estos mecanismos diferenciales, as como, cabra aadir, en la relativa inutilidad de la teora de la trampa de la pobreza a la hora de explicar la actitud de los perceptores de rentas mnimas en relacin a su insercin laboral. Con todo, no puede dejar de tenerse en cuenta la necesidad de establecer una cierta diferencia entre los ingresos derivados de la participacin en el mercado de trabajo sobre todo cuando se trata de ocupaciones que no implican necesariamente un alto grado de realizacin personal y las prestaciones econmicas asistenciales, aunque slo sea por evitar un sentimiento de agravio comparativo de los trabajadores menos cualificados y peor remunerados respecto de los beneficiarios de este tipo de prestaciones. El propio LHorty ha sealado que, dado el mecanismo diferencial sobre el que se asientan los programas de rentas mnimas, el problema de la desincentivacin es real, por mucho que no sea ni el nico ni el ms importante de los que plantea el diseo de las rentas mnimas de insercin. Para LHorty, en efecto, los mecanismos diferenciales son disuasorios, injustos y desvalorizadores. Disuasorios porque no ofrecen ningn beneficio econmico a los perceptores que acceden a un empleo remunerado por debajo de la cuanta de la prestacin, injusto porque equipara los ingresos de personas que trabajan con los de personas que no lo hacen, y desvalorizadores porque con ellos se transmite a los perceptores de rentas mnimas el mensaje de que su trabajo no vale nada o casi nada.
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Tambin parece necesario tener en cuenta que, aun en los pases con modelos sociales ms avanzados, las tasas de reposicin de las prestaciones asistenciales pocas veces supera el 50% del salario medio de los trabajadores manuales en el caso de las personas solteras y el 70% en el caso de las parejas con hijos(18). En la medida en que se considere necesario, para preservar los estmulos al empleo, mantener una cierta diferencia entre los ingresos salariales y asistenciales y en la medida en que, para evitar el crecimiento de las tasas de pobreza, no es viable en Espaa el recurso, como se ha hecho en numerosos pases, a la devaluacin de las prestaciones, la nica solucin a este problema parece estar la revalorizacin de los salarios, especialmente en el caso de los empleos poco cualificados a los que, por sus caractersticas, los perceptores de rentas mnimas pueden tener potencialmente mayor acceso.
2.3. Rentas mnimas: de la sustitucin a la complementacin

El incremento, no necesariamente importante, en las cuantas garantizadas a travs de las rentas mnimas en funcin de las cuales se establece, como se sabe, el umbral de acceso para su percepcin y el decremento en los salarios percibidos por un sector de los asalariados ya sea por los bajos salarios percibidos, por la escasa duracin de la jornada o por ambos factores a la vez, han trado consigo un cambio en el perfil de un sector de los perceptores de las rentas mnimas, de manera que las rentas mnimas estn sirviendo para la cobertura de necesidades de naturaleza exclusivamente econmicas como complemento de un bajo nivel de ingresos. En ese sentido, como auguraba en 2004 Ruiz de Azua(19), los sistemas de rentas mnimas ms desarrollados estn pasando de suplir las carencias de los sistemas de pensiones no contributivas, de ayudas a la familia y de prestaciones por desempleo a suplir, tambin, las insuficiencias del mercado de trabajo. Tales cambios que obviamente, slo se han producido en las comunidades autnomas que garantizan una cuanta cercana al SMI(20) apuntan hacia la conveniencia de reconsiderar el modelo y de valorar la posibilidad de disear y articular una prestacin econmica especficamente destinada a complementar los ingresos propios, de gestin ms gil y automatizada que tendra la
(18) HORUSITZKY, P., y otros. Un panorama des minima sociaux en Europe. Dossiers solidarit et sant, n 3, 2005. (19) Tal y como vaticinaba, debido a los cambios en las condiciones de acceso y a los estmulos al emple es cada vez mayor en la Renta Bsica vasca el peso de los ocupados y de los inactivos, de manera que se est cubriendo crecientemente a personas afectadas por bajos salarios o insuficientemente protegidas por el sistema general de pensiones. (20) Sera el caso de la CAPV, para todas las composiciones familiares, y de Aragn, Asturias, Baleares, Galicia, Madrid y Navarra a partir de dos miembros en la unidad familiar (en todas ellas, la prestacin para dos personas en 2006 superaba el 75% del SMI). En otras tres comunidades Catalua, Castilla-Len y Extremadura la prestacin para unidades formadas por dos personas es muy cercana a ese nivel.
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virtud de descargar en buena medida a los y las profesionales sociales de base que, as, podran concentrar sus esfuerzos en los colectivos ms necesitados de insercin y acompaamiento social. En el sistema de Renta Bsica del Pas Vasco por ejemplo uno de los sistemas que, en el Estado espaol, ofrece cuantas ms altas y, por tanto, permite en mayor medida el acceso a personas con un cierto nivel de ingresos se calcula que hasta un 20% de los beneficiarios perciben la prestacin como un complemento de rentas salariales bajas(21). Las evaluaciones realizadas respecto a la Renta Bsica del Pas Vasco han puesto de manifiesto, efectivamente, que la prestacin se concede cada vez ms como complemento a personas cuyas dificultades son de naturaleza exclusivamente econmica, y que no precisan por tanto de apoyos especializados para la insercin(22). La situacin no es muy diferente en otros pases de nuestro entorno: en Francia, a marzo de 2006, el 12% del milln largo de beneficiarios del RMI disfrutaba tambin de alguna ayuda o dispositivo (estmulos al empleo, RMA o contrato subvencionado) relacionado con su participacin en el mercado laboral; un 4,5% ms que en el ao anterior. Aunque, como se ha dicho, las rentas mnimas de insercin desde sus inicios han tenido una naturaleza diferencial y han sido diseadas para tener en cuenta otros posibles ingresos de sus beneficiarios, lo cierto es que tradicionalmente han venido ms a sustituir la ausencia de otros ingresos de ah que a menudo hayan sido consideradas rentas de sustitucin que a complementarlos. Desde ese punto de vista puede decirse que, tanto desde el punto de vista administrativo como conceptual, las rentas mnimas de insercin tienen dificultades para adaptarse a la figura del trabajador pobre y/o para responder a las necesidades de personas que, estando ya relativamente insertas en el mercado laboral, precisan de una prestacin de garanta de ingresos, pero no necesariamente de una renta mnima de insercin. Desde el punto de vista administrativo, la inadaptacin viene marcada por las dificultades para tener en cuenta los frecuentes cambios en los ingresos y en la situacin personal de las personas que tienen una vinculacin a menudo desigual e intermitente con el mercado de trabajo, con frecuentes pagos indebidos, reclamacin de devoluciones, etc. Desde el punto de vista conceptual, en la medida en que estas personas pueden no presentar problemas de exclusin social y precisar, nica(21) Segn los datos recientemente hechos pblicos por el Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco, el 11% de las unidades familiares que perciben la Renta Bsica en la CAPV perciben menos del 25% del importe de la prestacin que les correspondera en funcin de la composicin de la unidad familiar, y poco ms de la mitad (el 54,3%) percibe la cuanta ntegra de la prestacin. Ello quiere decir que casi la mitad de los perceptores cuentan con rentas procedentes del trabajo o de pensiones de baja cuanta y que en esos casos la Renta Bsica constituye un complemento, en ocasiones relativamente reducido, de esos ingresos propios. (22) Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco. Evaluacin de la Renta Bsica. Informe final. VitoriaGasteiz: Gobierno Vasco, 2004.
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mente, un cierto nivel de proteccin econmica debido precisamente a la insuficiencia de los salarios que reciben, su presencia en un dispositivo basado en la suscripcin de convenios de insercin y en un tratamiento individualizado resulta un tanto forzada. Su presencia en este tipo de sistemas tiene, en concreto, efectos a tres niveles: 1. De una parte, contribuye a la saturacin y el colapso de los Servicios Sociales de Base encargados de la tramitacin de las rentas mnimas y que, segn todos los estudios, presentan importantes carencias en cuanto a recursos materiales y humanos para el desempeo de la labor que tienen encomendada(23). La presencia de estas personas en los sistemas de rentas mnimas aumenta as la sobrecarga de trabajo administrativo que genera su tramitacin, impidiendo que los profesionales de los servicios pueden centrarse en la intervencin y el acompaamiento individual de personas con problemas serios de exclusin. 2. De otra, facilita un efecto de non take up entre las personas ocupadas de bajos salarios, es decir, la renuncia voluntaria o involuntaria a recibir la prestacin que en derecho les correspondera. Esta renuncia puede deberse en primer lugar a las dificultades de tramitacin inherentes a un sistema de naturaleza estrictamente selectiva, que pueden ser asumibles para acceder, en ausencia total de recursos propios, a la cuanta ntegra de la prestacin, pero no quiz para acceder, cuando se cuenta con un cierto nivel de ingresos propios, a una pequea fraccin de la misma. Tambin puede deberse al temor a la estigmatizacin que puede acarrear el recurso a una prestacin asistencial como la renta mnima de insercin(24) o al propio desconocimiento de su existencia(25). 3. Finalmente, en un sistema generalista como es el de las rentas mnimas de insercin en el Estado espaol, en el que se concentran personas con necesidades y caractersticas muy diferentes, la convivencia de trabajadores po(23) Para Ruiz de Azua, el efecto ms inmediato [de la gestin de las rentas mnimas de insercin desde los servicios sociales de base] ha sido una fuerte presin sobre los trabajadores sociales municipales a los que se les ha asignado la gestin de las prestaciones y de la insercin, el papel de liderazgo en materia de insercin y, en muchos casos, la realizacin de tareas especializadas que corresponden a otras reas (insercin laboral), sin contar con suficiente apoyo especializado por su parte, con o sin presencia de mecanismos de coordinacin. Esto ha supuesto en muchos casos una carga excesiva, en especial ah donde hay muchos beneficiarios, que ha generado insatisfaccin (RUIZ DE AZUA, N. (dir.). Indicadores para el estudio de la exclusin social en Espaa desde una perspectiva de gnero. Madrid: Instituto de la Mujer, 2004). (24) No debe olvidarse que son precisamente las personas ubicadas, utilizando la terminologa de Serge Paugam, en el espacio social de la fragilidad, es decir, las que mantienen an una cierta vinculacin con el mundo del empleo, las que manifiestan un mayor rechazo a la idea de percibir unas prestaciones asistenciales que consideran que les colocan en una situacin de inferioridad y dependencia. Para ellos, dice Paugam, la entrada en las redes de asistencia es percibida como la renuncia a un estatus social verdadero y la prdida progresiva de la dignidad. (25) Entre el 20% y el 60% de los potenciales beneficiarios de prestaciones econmicas asistenciales en los pases de la OECD no las solicitan por falta de informacin, por temor al estigma social que pueden acarrear o porque consideran que los inconvenientes que conlleva su solicitud son mayores que las ventajas econmicas que les reportaran (HERNANZ, V., y otros. Take-up of welfare benefits in OECD countries: a review of the evidence. Serie: OECD Social, Employment and Migration Working Papers, n 17. Paris: OCDE, 2004).
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bres e inactivos pobres por mucho que los primeros sean todava mucho menos numerosos dificulta claramente la articulacin de medidas que puedan responder al mismo tiempo a las necesidades de ambos grupos(26). En este contexto, los sistemas de garanta de ingresos cuando alcanzan un cierto nivel de desarrollo se enfrentan a un cierto dilema entre la universalizacin y a la especializacin: La universalizacin pasa por acoger en el dispositivo de rentas mnimas a todas las personas con necesidad de proteccin econmica al margen de sus necesidades de insercin, configurndose como una verdadera ltima red de garanta de ingresos. Al contrario, la especializacin pasara por centrar las rentas mnimas de insercin en sus originales beneficiarios las unidades familiares con dificultades econmicas y de insercin, reforzando el vnculo entre prestacin y necesidades de insercin. En ese proceso de especializacin, la atencin a quienes presentan nica o bsicamente necesidades econmicas quedara supeditada a eventuales mejoras del mercado de trabajo y/o del sistema de pensiones. Una tercera va, probablemente la ms idnea, consiste en combinar ambos objetivos especializando la renta mnima de insercin, tal y como hoy las conocemos, en las unidades familiares que carecen de otras fuentes de renta y/o presentan dificultades graves de insercin y reforzando en su seno el tratamiento individualizado, por una parte, y, por otra, estableciendo para todas aquellas unidades familiares cuyas necesidades son bsicamente econmicas un sistema alternativo de garanta de rentas, no necesariamente radicado en el mbito de los Servicios Sociales, y fundamentalmente orientando a complementar los ingresos laborales o de otro tipo que, en grado insuficiente, estas personas puedan percibir.
DEVOLVER AL EMPLEO SU CAPACIDAD DE INSERCIN SOCIAL
Debido fundamentalmente a los dos problemas sealados hasta ahora el creciente riesgo de pobreza entre la poblacin ocupada y el riesgo de desincen(26) La economista del OFCE Hlene Perivier, ante una situacin similar a la descrita, ha abogado por abordar un proceso de especializacin y diversificacin del sistema de rentas mnimas francs. Ms concretamente, lo que Privier propone es revalorizar la cuanta de las prestaciones acompaada de un refuerzo en los sistemas de acompaamiento individual e intervencin social destinadas al ncleo duro de la pobreza, es decir a todos aquellos perceptores de RMI que no pueden acceder a un empleo y han roto, o deteriorado, sus vnculos sociales. Para el resto los que mantienen una vinculacin ms o menos parcial con el mundo del empleo, Privier propugna una estrategia de lucha contra la pobreza a travs del empleo, que pasara por los contratos subvencionados y las ayudas condicionadas a la ocupacin de un empleo.
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tivacin del acceso al mercado laboral de los perceptores de rentas mnimas de insercin, as como a las bajas tasas de actividad registradas en diversos pases en los ltimos aos, y en el marco de la activacin de las polticas contra la pobreza, han recibido notable atencin las polticas dirigidas a convertir la insercin laboral en una opcin atractiva o rentable tanto para los perceptores de rentas mnimas como para las personas inactivas. Puede decirse incluso que el desarrollo de estas polticas englobadas bajo el nombre genrico de making work pay(27) o MWP constituyen la principal novedad en el desarrollo de las polticas sociales de los pases occidentales en los ltimos aos(28) y que implican un cambio de paradigma, pasando del welfare to work al welfare in work, a travs del desarrollo de prestaciones econmicas vinculadas a la participacin laboral (in work benefits). Su desarrollo se relaciona en parte con la teora de la trampa de la pobreza a la que antes se ha hecho referencia. Al margen de la incidencia real de esta trampa de la pobreza, lo cierto es que el desarrollo de estas polticas, cuando se disean de forma adecuada, pueden tener un impacto positivo en trminos de estimulacin de la insercin laboral tanto de los perceptores de rentas mnimas como, cuando se aplican de forma ms generalizada, del conjunto de trabajadores de baja cualificacin y, sobre todo, en lo que se refiere a la redistribucin de la renta y la proteccin de los trabajadores de bajos salarios, devolviendo as al empleo su capacidad como mecanismo de proteccin frente a la pobreza y como herramienta privilegiada para la integracin social. Si bien han sido identificadas con el modelo liberal de activacin, parece adecuado puntualizar que el desarrollo de estas polticas de rentabilizacin del trabajo se corresponden con ese modelo slo en la medida en que se aplican de forma nica y exclusiva, y en la medida en que se pretende con ellas sustituir, y no complementar, el sistema de prestaciones econmicas, los programas de formacin y empleo, y la necesaria intervencin pblica sobre las condiciones del mercado de trabajo y sobre la determinacin de los salarios. Su desarrollo como el del resto de las medidas de activacin debe ser adems compatible con el reconocimiento del hecho de que algunas personas no estn, y difcilmente estarn, en condiciones de ocupar un puesto de trabajo. Ms all del objetivo global de favorecer el acceso al empleo elevando el nivel retributivo de los bajos salarios, las polticas englobadas bajo la denomina(27) Difcil de expresar en castellano a travs de una expresin tan grfica como la original, la frmula podra traducirse como hacer que el trabajo compense o rentabilizacin del empleo. (28) Desde 2003, en el marco de las Polticas Europeas para el Empleo, el Consejo de la UE recomienda la introduccin de incentivos fiscales y financieros para que el trabajo sea ms atractivo, reduciendo el nmero de trabajadores pobres y, si procede, suprimiendo las trampas del desempleo, de la pobreza y de la inactividad, y fomentando la participacin en el mercado laboral de los grupos desfavorecidos a travs de la revisin y en su caso la reforma de los sistemas fiscales y de prestaciones.
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cin genrica de making work pay son diversas entre s tanto en lo que se refiere a los mecanismos de aplicacin como a los objetivos que persiguen y a la poblacin a la que se dirigen, lo que complica tanto la evaluacin como, en ocasiones, la fijacin de prioridades por parte de quienes las disean. Pueden distinguirse por ejemplo, en cuanto a las poblaciones destinatarias, los sistemas dirigidos exclusivamente a los perceptores de prestaciones econmicas de los dirigidos al conjunto de los trabajadores/as de bajos salarios, as como los orientados a la incitacin financiera de los orientados a la redistribucin de la renta. Desde el punto de vista operativo, pueden distinguirse tambin las prestaciones que se articulan a travs del sistema fiscal de las que se implementan dentro de los sistemas de rentas mnimas. En las siguientes pginas se describen muy brevemente y sin nimo de exhaustividad las principales herramientas que se han aplicado en este sentido en los pases de nuestro entorno, as como algunas de las propuestas realizadas en la misma lnea, preferentemente en nuestro pas.
3.1. Sistemas fiscales de incitacin el empleo

Sin duda, las herramientas ms extendidas para la rentabilizacin del empleo son las desgravaciones fiscales o tax credits aplicadas, fundamentamente, en los pases anglosajones para compensar a travs del sistema fiscal la escasa remuneracin de algunos empleos. Los dispositivos que han conocido un mayor grado de desarrollo en ese sentido son el Working Family Tax Credit britnico (WFTC) y el Earning Income Tax Credit norteamericano (EITC), que representa una de las principales herramientas contra la pobreza muy por delante de las prestaciones econmicas asistenciales de aquel pas. Tambin se han desarrollado en Francia (Prime pour lEmploi), Blgica, Finlandia, Dinamarca y Holanda, as como en Canad o Nueva Zelanda. Este tipo de prestacin se articula en el marco del impuesto sobre la renta mediante la aplicacin de una deduccin que, en los casos de menor nivel de ingresos, alcanza el carcter de un impuesto negativo. En la mayor parte de los casos, la aplicacin de la ayuda da lugar a una reduccin de las obligaciones fiscales de la persona beneficiaria reducindose sus retenciones y/o incrementndose la devolucin anual, mientras que en los casos en los que la ayuda resulta superior a las obligaciones fiscales del trabajador/a, ste recibe una transferencia econmica neta(29). Se trata, pues, de un crdito fiscal reembolsable, lo que lo diferencia del resto de las desgravaciones fiscales en la medida en que beneficia tambin a quienes, debido precisamente a sus bajos ingresos, no han aportado cantidades a cuen(29) En Estados Unidos, sin embargo, el 80% del EITC se paga como impuesto negativo (Pinilla, 2006).
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ta, o lo han hecho en muy escasa medida, a la Hacienda pblica. En los diversos sistemas aplicados la compensacin tiene, hasta un nivel salarial determinado, un carcter progresivo (crece a medida que aumentan los ingresos salariales) y decreciente a partir de ese umbral (decrece a medida que los ingresos propios aumentan), de forma que, superado el mximo de ingresos salariales fijado, el derecho a la compensacin desaparece. En la legislacin tributaria espaola tanta la foral como la del territorio de rgimen comn ya existe una bonificacin al empleo, puesto que los trabajadores por cuenta ajena tienen derecho a deducirse de su base impositiva una cantidad importante de euros al ao en concepto de rendimientos del trabajo por cuenta ajena. Sin embargo, al implementarse a travs del IRPF y no constituir un crdito reembolsable, los trabajadores con bajos salarios no pueden beneficiarse de forma efectiva de los ahorros impositivos derivados de esta deduccin. Adems, dado que la escala de gravamen es progresiva, esta deduccin en la base comporta ahorros impositivos ms elevados para las rentas salariales altas que para las rentas salariales bajas(30). En el mismo sentido, Ayala et al. sostienen que las reducciones en los rendimientos netos del trabajo aplicadas hasta la fecha en el IRPF no son el instrumento ms adecuado (por visibilidad, coste y eficacia) si lo que se pretende es incentivar a los trabajadores menos cualificados y/o elevar su renta ligada al esfuerzo laboral. Cabe pensar que los cambios introducidos para 2007 en el IRPF estatal ampliacin del mnimo exento e incremento de la la reduccin por rendimientos de trabajo no cambiarn en lo sustancial esta valoracin. Aunque ms all de las diversas deducciones, las polticas fiscales no estn en Espaa suficientemente incardinadas con las de proteccin social, en los ltimos aos se han introducido otras medidas adicionales que parecen avanzar en la lnea de integrar imposicin y prestaciones. Efectivamente, mecanismos parecidos a los descritos subyacen a la prestacin concedida por el Gobierno central a las madres trabajadoras con nios/as de 0 a 3 aos a travs de la Agencia Tributaria o el complemento a la pensin de viudedad que se concede en Navarra en forma de deduccin fiscal y cuyo pago anticipado se realiza a travs del Instituto Navarro de Bienestar Social. La valoracin de estos programas que formaran parte de lo que algunos han llamado polticas sociales inteligentes(31) y otros polticas si(30) Para Mercader Prats, los beneficios de los recortes fiscales derivados de las recientes reformas del IRPF han aumentado la brecha entre las colas alta y baja de la distribucin del ingreso en Espaa, principalmente porque los ms pobres no pueden beneficiarse ni de la poltica de familiar, ni de la poltica de vivienda, ni de las ayudas al trabajo asalariado instrumentalizadas a travs del IRPF, simplemente porque no tienen suficiente renta (Hilero Eguneratuz, n 55). (31) MAXWELL, J. Smart social policy: making work pay. Ottawa: Canadian Policy Research Networks Inc., 2002.
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gilosas(32) es objeto de debate y depende tanto del objetivo que quiera tenerse en cuenta para la valoracin incitacin al empleo o redistribucin de rentas como de las muy variadas opciones adoptadas en cuanto a su diseo. Ciertamente, estas bonificaciones pueden entenderse, sobre todo si no se combinan con incrementos del SMI y de las retribuciones pactadas en los convenios sectoriales y de empresa, como una subvencin indirecta al capital, en la medida en que con su existencia las empresas pueden verse dispensadas de remunerar suficientemente a sus trabajadores. Tambin puede considerarse sin embargo que, en un contexto en el que no se considera adecuado incrementar los costes salariales que afrontan las empresas, es el conjunto de los contribuyentes el que asume ese sobrecoste, transfirindose as una parte de la responsabilidad de las empresas a la colectividad. Desde ese punto de vista, estos sistemas no pueden considerarse sustancialmente distintos del resto de las ayudas directas e indirectas de las que las empresas disfrutan en nuestro pas. Para Pinilla, se trata en cualquier caso de un tipo de programa de diseo sencillo y fcil de comprender, pensado para aliviar a los trabajadores pobres de al carga fiscal y compensarles por el pago de las cotizaciones sociales, que estimula a salir de la dependencia de las prestaciones de la asistencia social, que facilita el acceso al empleo y se gestiona de forma integrada en el sistema fiscal. Todo ello con un coste razonable a pesar de las presencia de distorsiones administrativas en la gestin(33). Pese a ello, y a su impacto, sobre todo en USA, en trminos de reduccin de la pobreza y de incremento del empleo, Pinilla advierte de que en los pases de la Europa del Bienestar la prevencin efectiva de las trampas del desempleo y de la pobreza requiera un nivel de gasto superior y que tales programas deberan contemplarse en el marco de una poltica social y econmica ms amplia(34). Para Ayala, un primer argumento que juega a favor del uso de este tipo de herramientas es la economa de gestin, en la medida en que la integracin de un mecanismo especfico destinado a los trabajadores poco cualificados en la
(32) El xito del EITC norteamericano se ha justificado por su discrecin y por haber respetado las condiciones que al parecer han de cumplir las reformas sociales norteamericanas si quieren asegurar su supervivencia. Primera condicin: camuflarse en el paisaje, no llamar la atencin y evitar el estigma de las polticas sociales. Segunda: contar con medios de financiacin que no impliquen un gasto pblico directo y no depender para su aprobacin de los mecanismos polticos tradicionales. Tercera: implementarse a travs de aparatos institucionales slidos, ya establecidos y ajenos a las polticas sociales tradicionales (la administracin tributaria en este caso). Cuarta condicin: mantener la suficiente ambigedad respecto a los objetivos y los potenciales beneficiarios, para poder as adaptarse mejor a los cambios en el contexto sociopoltico (NEWMAN, A.L. When opportunity knocks: economic liberalisation and stealth welfare in the United States. Journal of Social Policy, vol. 32, n 2, pginas 179-197, 2003). (33) PINILLA, R. Ms all del bienestar: la renta bsica de ciudadana como innovacin social basada en la evidencia. Barcelona: Icaria, 2006. (34) En referencia a estas prestaciones, Ignacio Zubiri, catedrtico de Hacienda Pblica de la Universidad del Pas Vasco, ha sealado que os incentivos monetarios a los trabajadores menos cualificados han demostrado su efectividad en muchos pases en el doble objetivo que persiguen, por lo que no es de extraar que cada vez haya ms pases que los aplican (Hilero Eguneratuz, n 69).
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mecnica de la liquidacin del impuesto contribuye a simplificar los trmites y reducir los costes administrativos. Las alternativas fiscales instrumentadas a travs de la imposicin personal sobre la renta permiten adems, para Ayala et al., eliminar el posible coste de estigmatizacin que suele asignarse a otros mecanismos. Su mayor automatismo y privacidad jugaran, por lo tanto, a su favor, por lo que seran preferibles a las subvenciones directas que con los mismos objetivos se conceden en algunos pases al margen del sistema fiscal a los trabajadores de bajos salarios. La efectividad de este tipo de incentivos fiscales depende en cualquier caso, tal y como han puesto de manifiesto las evaluaciones realizadas, de su diseo y de las opciones tcnicas adoptadas en su implementacin: En lo que se refiere a la Prime por lemploi francesa, los estudios de evaluacin ex-ante han puesto de manifiesto una muy una elevada cobertura (43% de los hogares) compatible con una capacidad de redistribucin muy escasa (reducen la pobreza apenas en un 0,4%). Las razones de esta escasa capacidad distributiva son dos: la escasez de las cuantas y los requisitos de acceso. En cuanto a los importes, basta con sealar que, grosso modo, los sistemas similares existentes en Estados Unidos o Gran Bretaa, aunque limitados a las familias con hijos, ofrecan ya en 2.000 cantidades hasta diez veces mayores(35). La escasa capacidad redistributiva de la prestacin se explica tambin, en lo que se refiere a los criterios de selectividad, porque el diseo de la prestacin deja fuera a quienes realizan jornadas laborales muy parciales el 20% de los trabajadores ms pobres no se beneficia de la prima por esa razn y a quienes, aun percibiendo salarios bajos, conviven con personas mejor remuneradas, que elevan en exceso la remuneracin conjunta de la unidad familiar(36). Los sucesivos cambios que ha ido experimentando la prestacin con cuantas cada vez ms importantes complican en cualquier caso la valoracin de sus resultados. Las evaluaciones realizadas en el Reino Unido ponen de manifiesto resultados ms positivos. Entre 1997 y 2004 la tasa de actividad de las familias monoparentales se increment en un 10%, se redujo el nmero de menores en familias sin adultos ocupados y la pobreza infantil remiti a los niveles de casi quince aos atrs. Entre las parejas con hijos, sin embargo, el balance es menos positivo y, de hecho, se han creado desincentivos adicionales a la actividad de los cnyugues de personas ya ocupadas. Se ha reducido el nmero de
(35) En efecto, mientras que las remuneraciones salariales ms bajas reciben con la Prima para el Empleo una compensacin equivalente al 4,4% del salario, en el caso norteamericano determinados tipos de familias y niveles salariales reciben compensaciones de hasta el 40% de su salario original. (36) COURTIEUX, P., y LAPINTE, A. Limpact redistributif des reformes socio-fiscales rcentes sur les bas revenus: lexemple de la Prime pour lEmploi. Dossier Solidarit et Sant, n 3, pginas 46-66, 2003.
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familias en los que ningn adulto est ocupado, pero las tasas de actividad de las familias biparentales apenas han cambiado. En lo que se refiere al EITC norteamericano, las investigaciones realizadas parecen indicar que los efectos positivos sobre el empleo que ha podido generar (fomentando la incorporacin de personas inactivas al mercado de trabajo) supera ampliamente los efectos desincentivadores sobre la oferta de trabajo (reduccin del nmero de horas trabajadas), ofreciendo un balance favorable (Ayala y otros). Segn Pinilla, el EITC constituye un programa efectivo y econmicamente viable en la lucha contra la pobreza: segn algunos estudios, esta prestacin, que permite elevar hasta en un 40% los ingresos originales de determinadas composiciones familiares, ha contribuido al 50% de la reduccin de la pobreza registrada en USA. Lo que las evaluaciones de estos sistemas han puesto de manifiesto, en lneas generales, es la dificultad de extraer lecciones de fcil aplicacin respecto a su efectividad debido, de una parte, a la variedad de contextos en los que operan y, de otra, a la elevada sensibilidad de los resultados respecto a las opciones aplicadas en el diseo de cada una de las prestaciones (clculo individual o familiar, definicin de las fases de entrada y salida, consideracin de las cargas familiares, etc.). Tambin emerge, como conclusin general, la dificultad de conciliar los dos objetivos en funcin de los cuales se han diseado estas polticas incitacin y redistribucin y la escasa atencin que, en trminos evaluativos, ha tenido el segundo objetivo frente al primero.
3.3. Estmulos al empleo para perceptores de rentas mnimas

Frente a los no siempre satisfactorios resultados de los sistemas fiscales de bonificacin al empleo, orientados al conjunto de los trabajadores de bajos salarios, algunos autores han propuesto centrar estas polticas de rentabilizacin del empleo en los perceptores de prestaciones asistenciales a travs de los sistemas de estmulos al empleo especialmente dirigidos a esta poblacin. De hecho, para LHorty son precisamente los sistemas de estmulos al empleo creados en el marco de las rentas mnimas de insercin los que permiten incrementar de forma sustancial la cuanta de las prestaciones garantizando as unas prestaciones de cuanta suficiente para quienes no pueden acceder al mercado de trabajo sin ahondar en la trampa de la pobreza y manteniendo en lmites tolerables los ndices de cronificacin. Segn Ayala et al., la mayor parte de los pases de la UE todos, salvo Austria, Finlandia y Suecia haban emprendido, a fecha de 2003, reformas
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parciales en sus sistemas de rentas mnimas tendentes a suavizar la incompatibilidad de la prestacin con otras fuentes de renta y muy especialmente, con los ingresos procedentes del trabajo. No existe sin embargo un diseo ptimo de las condiciones de cobro de la prestacin que permita evitar el problema de los desincentivos y en la mayora de los esquemas sigue existiendo, bien un lmite temporal de compatibilidad, bien un tope mximo de ingresos compatibles, lo que propicia la existencia de problemas de inequidad horizontal en el tratamiento de las situaciones prximas a esos umbrales(37). Tambin los sistemas de rentas mnimas autonmicos han introducido en Espaa este tipo de dispositivos en su funcionamiento. Ruiz de Azua distingue entre cuatro tipos de modalidades: en primer lugar, medidas limitadas orientadas a no contemplar ingresos atpicos de muy corta duracin (rendimientos de contratos laborales de duracin igual o inferior a treinta das en los seis meses inmediatamente anteriores a la presentacin de la solicitud en Madrid o ingresos que provengan de contratos de trabajo de duracin inferior o equivalente a un mes en Catalua); en segundo lugar, incentivos econmicos especficos dirigidos a favorecer procesos de insercin en los proyectos de integracin (Madrid); en tercer lugar, descuentos temporales respecto a sueldos y salarios de beneficiarios incorporados al empleo (Navarra, Catalua o Baleares); y, finalmente, la modalidad de descuento estructural de una parte de los ingresos que se observa en el Pas Vasco. En esta comunidad, se estima que cerca de un 20% de los beneficiarios de la Renta Bsica se benefician cada ao del programa de estmulos al empleo, en virtud del cual un determinado porcentaje de los ingresos derivados de una actividad por cuenta propia o ajena queden descontados, con carcter estructural, a efectos del cmputo final de recursos correspondiente a la unidad de convivencia. La principal ventaja de este modelo, sobre todo cuando se aplica de forma estructural o permanente, es que permite establecer para todas las unidades necesitadas unas cuantas mnimas elevadas, garantizando al mismo tiempo unos ingresos notablemente superiores a los beneficiarios que tengan contacto con el empleo. Este mecanismo constituye, adems, una alternativa a los modelos de baja cuanta prestacional, ajustados a las PNC, que inevitablemente resultan funcionales con la economa sumergida. Entre sus dficit, Ruiz de Azua cita el hecho de que no se tengan en cuenta los gastos asociados a la in(37) Para mejorar este tipo de prestaciones, Ayala y al. proponen un sistema de prestaciones decrecientes similar al que se describe en el apartado 3.3.
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corporacin laboral (guardera, transporte, comidas fuera de casa, etc.), que resultan determinantes sobre todo para las familias monoparentales(38). En Francia, donde la utilizacin de la figura de lintressement, pese a su efectividad, no est muy extendida (los perciben en torno a un 12% de los beneficiarios del RMI), los estmulos al empleo han sido recientemente reformados no sin polmica al objeto de extender su utilizacin. A diferencia del anterior sistema en el que las cantidades percibidas dependan del montante del salario percibido los nuevos estmulos franceses son fijos en cuanto a la cantidad y la duracin, al margen de la retribucin del puesto al que se acceda, y tienen un lmite temporal de doce meses. El paquete de ayudas est compuesto por tres elementos bsicos: una prima de retorno al empleo de 1.000 euros, abonada durante el primer mes de trabajo y orientada a financiar los gastos extraordinarios que puede suponer en un primer momento la insercin laboral; el derecho a compatibilizar durante los tres primeros meses de trabajo el importe ntegro de la prestacin y del salario; y una prima mensual de 150 euros 225 en el caso de tener responsabilidades familiares a percibir durante los nueves meses siguientes. Adems, la Ley que regula el nuevo sistema de estmulos al empleo contempla la obligacin de garantizar las plazas necesarias en los centros preescolares a las personas con hijos/as que se acojan al sistema. Adems de los beneficios econmicos para el perceptor de media, puede estimarse que cada beneficiario se embolsar 4.000 euros adicionales durante los doce meses en los que se puede beneficiar de los nuevos estmulos la reforma ha sido defendida por sus promotores por la claridad y la sencillez de su funcionamiento: se trata, aseguran, de un sistema mucho ms comprensible que el actual, a travs del cual el perceptor puede calcular fcilmente el importe que recibir, y tambin ms fcil de gestionar por parte de la Administracin. Para los promotores de la propuesta, frente al complejo mtodo de clculo actual, la ventaja de un sistema visible, previsible y atractivo parece claramente mayor que el incremento final en las cantidades percibidas, no siempre significativas(39). Tambin en Norteamrica se ha experimentado con sistemas de complemento de ingresos orientados a personas que dejan de percibir prestaciones
(38) Para Ruiz de Azua, una cierta obsesin por la insercin laboral ha hecho olvidar la necesidad de tomar en consideracin, en especial en el caso de las personas con cargas familiares, los costes asociados a la incorporacin al mercado de trabajo (transporte, guardera, cuidados personales, gastos de comedor, etc.). Por lo tanto, sobre todo en el caso de las familias monoparentales, para que el programa de estmulos sea realmente eficaz, sera necesario prever la compensacin de los costes asociados. De otra forma, el acceso al empleo podra incluso redundar en una prdida de capacidad adquisitiva. (39) Segn la OFCE, esta reforma beneficia a los solteros sin hijos y a las personas que acceden a empleos remunerados a nivel del salario mnimo a jornada completa. Por el contrario, para las personas con hijos el sistema anterior resultaba ms beneficioso porque se calculaba en funcin de la prestacin efectivamente abonada, que dependa del tamao familiar.
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econmicas asistenciales. Un estudio evaluativo de cuatro de estos programas(40) ha puesto de manifiesto que contribuyen a incrementar tanto la participacin laboral como los ingresos netos de sus beneficiarios, si bien, en algunos casos, han provocado tambin una cierta reduccin en la cantidad de horas trabajadas(41). Ms concretamente, la experiencia canadiense(42) evaluada por medio de la comparacin a lo largo de varios aos de un grupo experimental que particip en el programa y un grupo de control que no lo hizo pone de manifiesto que al final del periodo analizado los integrantes del grupo experimental acceden antes al empleo, ven antes cmo sus ingresos aumentan y, cuando salen, salen antes de la pobreza. Ms que producir cambios especficos, por tanto, lo que estos incentivos al empleo logran es acelerar en dos o tres aos transiciones al empleo y mejoras econmicas que, dado el perfil de los participantes y las caractersticas de la prestacin, probablemente ya se iban a producir. Todo ello, en cualquier caso, con un coste muy reducido para las arcas pblicas, que recuperan prcticamente todo lo gastado en estos suplementos salariales a travs de la reduccin de las prestaciones y del cobro de impuestos derivados de las inserciones laborales realizadas(43).
3.3. Algunas propuestas

Junto a las experiencias reseadas, la problemtica de los trabajadores pobres ha provocado en nuestro entorno una serie de propuestas que, si bien obviamente no pueden ser evaluadas en funcin de sus resultados, s permiten determinar cules son las necesidades o carencias a las que se quiere dar respuestas y cules son las vas que se proponen para ello. As por ejemplo, en nuestro entorno ms cercano, la profesora de la Universidad Autnoma de Barcelona Magda Mercarder Prats ha propuesto para el conjunto del Estado espaol la introduccin de una compensacin al empleo como deduccin de cuota reintegrable en el IRPF, que tendra como objetivo incentivar el acceso al mercado de trabajo de quienes perciben salarios cercanos a las prestaciones asistenciales existentes y desactivar la trampa de la pobreza o el desem(40) Self-Sufficiency Project (SSP) en Canad, Minnesota Family Investment Program (MFIP), New Hope Project de Milwaukee y Jobs First de Connecticut. (41) MICHALOPOULUS, C. Does making work pay still pay? An update on the effects of four earnings supplement programs on employment, earnings, and income. New York: Manpower Demonstration Research Corporation, 2005. (42) En este caso, los perceptores de una prestacin de garanta de ingresos (Income Assistence) de dos provincias canadienses podan recibir un suplemento salarial si accedan a un empleo y abandonaban el cobro de la prestacin. El suplemento poda percibirse durante un mximo de 36 meses, siempre que en esos meses se hubiera realizado una actividad laboral a jornada completa. La cuanta del suplemento era variable y relativamente generosa (por trmino medio, se calcula que el suplemento en cuestin incrementaba en torno a un tercio los ingresos salariales netos que hubiera percibido sin cobrar los suplementos). (43) FORD, R., y otros. Can work incentives pay for themelves? Final report on the Self-sufficiency Project for welfare applicants. Ontario: Social Research and Demonstration Corporation, 2003.
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pleo que podra traer consigo la introduccin a nivel estatal de una renta mnima garantizada de suficiente cobertura. Enmarcada en una propuesta ms amplia para la reduccin de la pobreza en Espaa que incluye tambin la universalizacin de las rentas mnimas de insercin, la mejora del subsidio de desempleo y de las pensiones mnimas y la introduccin de un subsidio universal por cada menor de 18 aos, Mercader Prats propone en concreto una deduccin de carcter individual que recibiran todos los trabajadores con remuneraciones de trabajo por debajo de un umbral determinado y que ira creciendo a medida que crece el salario, hasta un lmite salarial de 3.500 euros anuales, llegando a una ayuda mxima de 881 euros al ao. Quienes obtuvieran salarios superiores a esa cantidad veran progresivamente reducida la bonificacin recibida, que dejara de abonarse por completo cuando las rentas de trabajo superaran los 21.158 euros. Esta prima beneficiara a 9,3 millones de trabajadores con rentas del trabajo inferiores a esa cantidad (70%) y costara 4.304 millones de euros, que es poco menos de lo que cuesta la deduccin de base por rendimientos del trabajo por cuenta ajena en el IRPF abonada a los contribuyentes asalariados(44). Tambin en nuestro pas, se ha propuesto la introduccin en el IRPF de un incentivo salarial dirigido especficamente a las rentas ms bajas y vinculado a sus cotizaciones a la Seguridad Social, como deduccin en cuota por rendimientos de trabajo personal por cuenta ajena. Ms concretamente, se propone un incentivo fiscal mximo equivalente a la percepcin de 1.200 euros para los trabajadores de renta igual o inferior al SMI, que a partir de ese salario, se ira reduciendo a razn de 6,35 cntimos por euro adicional de salario (lo que implica un tipo impositivo marginal del 6,35%, que puede considerarse bajo en comparacin con la mayora de las herramientas similares). La propuesta mantiene la posibilidad de aplicacin de una imposicin negativa ya que, si la cuota lquida llegase a ser cero, este incentivo podra transformarse en una transferencia positiva de renta, de forma similar a los tax credits anglosajones o la PPE francesa (Ayala y otros). En Francia, en el marco de un amplio debate sobre la arquitectura de las rentas mnimas y sobre los efectos de desincentivacin que, segn algunos, siguen generando, se ha propuesto un ingreso de solidaridad activa (revenu de solidarit active o RSA) que pretende, bsicamente, facilitar la articulacin entre las rentas mnimas y los ingresos salariales. En concreto, la propuesta supone el establecimiento de una ayuda mxima que es a la vez un ingreso mnimo garantizado de la que se restara un porcentaje variable del salario. As, a una persona sola que ganara un 70% del SMI francs (unos 840 euros mensuales brutos) se le restara de ese mximo establecido en su caso en 370 euros el equivalente a un tercio de su salario, obteniendo as una ayuda neta de 100 euros, unos ingresos totales de 940 y un
(44) MERCADER, M. Polticas de lucha contra la pobreza y la exclusin social en Espaa: una valoracin con ESPASIM. Serie: Documento de Trabajo, n 34. Madrid: Fundacin Alternativas, 2003.
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incremento en la renta de casi el 12%. Se mantiene esta forma la concepcin del ingreso mnimo garantizado, combinada con la idea de una ayuda mxima, que, si bien se va reduciendo a medida que los ingresos propios crecen, incita en cierta medida a incrementar esos ingresos propios. Tanto el mnimo/mximo establecido como el porcentaje de reduccin varan, en la propuesta apuntada, en funcin de la composicin familiar y de los ingresos salariales percibidos, hasta desaparecer la ayuda a partir de ingresos superiores a 1.600 euros brutos mensuales en el caso de una persona sola. La propuesta de la comisin encabezada por Hirsch, presidente de Emmas Francia, es compatible con el mantenimiento del actual, y generoso, sistema de prestaciones familiares y tendra, segn sus clculos, un coste de entre 6.000 y 8.000 millones de euros al ao, por debajo del 0,5% del PIB(45). En un sentido muy parecido, tambin en Francia, D. Clerc ha propuesto junto a un incremento de las ayudas a la contratacin y el refuerzo de los servicios de atencin infantil para las familias de bajos ingresos, de forma que puedan acceder al mercado laboral la creacin de un sistema de prestaciones diferenciales, menores cuanto mayores sean los ingresos propios, accesibles para quienes perciben salarios de hasta 1,3 veces el SMI francs (hasta unos 1.300 euros lquidos al mes, aproximadamente). En ese sistema, quienes carecieran de ingresos percibiran 650 euros al mes y, por cada euro percibido en concepto de salario, la prestacin se reducira en un 50%. As, una persona con un salario de 300 euros recibira al mes una ayuda adicional de 500, otra con un salario de 900 recibira una ayuda de 200 euros y a partir de los 1.300 euros, siempre en el caso de una persona sola, desaparecera el derecho a la ayuda (ver tabla 2). La propuesta supone un incremento sustancial del RMI francs, que en la actualidad es de 433 euros, y tendra un coste adicional de unos 13.000 millones de euros(46). Tabla 2. Funcionamiento de un sistema de complemento de ingresos
Ingresos propios* Complemento de ingresos* Ingresos totales*
0 300 600 900 1.200 1.300
650 500 350 200 50 10
650 800 950 1.100 1.250 1.300
* Euros netos mes. El complemento se calcula restando a la cuanta mxima de la ayuda (650 euros) el 50% de los ingresos propios. FUENTE: Elaboracin propia a partir de Clerc. (45) HIRSCH, M., y otros. Au possible, nous sommes tenus. La nouvelle quation sociale. 15 rsolutions pour combattre la pauvret des enfants. Paris : Commission Familles, Vulnrabilit, Pauvret, 2005. (46) CLERC, D. Un plan de lutte contre la pauvret en trois mesures, LEconomie Politique, n 26, pp. 7-26, 2005.
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Es difcil no ver en muchas de estas propuestas, en la medida en que se basan en mecanismos de imposicin negativa y en una mayor imbricacin de las herramientas fiscales y las polticas sociales, cierta cercana a algunas de las propuestas para la introduccin de una renta bsica incondicional y universal que se han realizado en nuestro pas. De hecho, Rafael Pinilla valora fundamentalmente de los sistemas fiscales de bonificacin al empleo establecidos en los pases anglosajones su utilidad de cara a la introduccin de una renta bsica de ciudadana, en la medida en que estos programas pueden tener un papel estabilizador previniendo y limitando los posibles efectos desicentivadores y en la medida en que puede evitar el riesgo de una eventual presin a la baja de los salarios. Tambin en su propuesta para la reforma del sistema fiscal y de proteccin social a travs de la introduccin de la Renta Bsica ciudadana, Sanzo y Pinilla incorporan como elemento central de su propuesta una bonificacin o suplemento de renta que prime el esfuerzo de las personas que realizan actividades productivas y suavice el efecto del mecanismo diferencial que la imposicin negativa lleva implcita(47). En parecido sentido, se ha propuesto una renta bsica parcial para trabajadores de bajos salarios que, adems de contribuir a paliar los problemas a los que venimos haciendo referencia, facilitara la introduccin gradual de una renta bsica incondicional y universal. Ms concretamente, el alemn W. StrengmannKuhn ha propuesto una prestacin econmica a las personas que perciban salarios de entre el 25% y el 75% del ingreso medio equivalente (o, lo que es lo mismo, entre el 50% y el 150% del umbral de pobreza, definido como el 50% del ingreso medio equivalente), hasta alcanzar ese nivel de ingresos. De esta forma, prcticamente cualquier trabajador percibira sumando la prestacin al salario una cantidad neta equivalente al umbral de pobreza. Se tratara de una prestacin individual (vinculada al salario del trabajador y no a los ingresos de la unidad familiar, al objeto de que cualquier empleo est remunerado por encima del umbral de pobreza), y decreciente, de forma que la ayuda se reduce, a un ritmo de 0,5 euros por cada euro ganado, a medida que el ingreso laboral se acerca al 75% del ingreso medio (que equivale al 150% del umbral de pobreza), hasta desaparecer una vez alcanzando ese nivel. De esa forma, los ingresos netos de quienes percibieran un 25% del ingreso medio se duplicaran, mientras quienes perciben un salario superior al umbral de pobreza veran crecer en mucha menor medida sus ingresos. Para StrengmannKuhn, las ventajas del modelo propuesto son importantes. Por una parte, se trata de una prestacin mucho ms barata que otras propuestas de renta bsica incondicional y universal para toda la ciudadana. Por otra,
(47) SANZO, L., y PINILLA, R. La renta bsica. Para una reforma del sistema fiscal y de proteccin social. Serie: Documentos de Trabajo, n 42. Madrid: Fundacin Alternativas, 2004.
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tendra un importante efecto incentivador del empleo, en la medida en que estar empleado sera condicin para percibir la ayuda y en la medida en que los empleos de bajos salarios seran econmicamente ms rentables.
CONCLUSIONES: LMITES Y POSIBILIDADES
Como se ha intentado demostrar en este trabajo, la extensin del empleo de bajos salarios por s sola o en conjuncin con otros factores est provocando efectos importantes en el espacio social de la precariedad y la exclusin social. Entre ellos cabe destacar la emergencia de la figura de los trabajadores pobres, el riesgo de generar all donde se han establecido prestaciones de rentas mnimas de suficiente cuanta la denominada trampa de la pobreza, y cambios en la composicin del colectivo de perceptores de rentas mnimas, favoreciendo el acceso a ellas de personas que, precariamente insertas en el mercado de trabajo, presentan dificultades fundamentalmente econmicas y reciben a travs de la prestacin un complemento, a veces reducido, de sus ingresos. Se ha quebrado, efectivamente, el supuesto de que la proteccin econmica no contributiva habra de destinarse a colectivos apartados del mercado de trabajo, lo que ha venido a introducir distorsiones importantes en estos sistemas. La emergencia o reemergencia de la figura del trabajador pobre cuestiona el valor de la integracin laboral como herramienta de insercin social cuando sta se produce en empleos precarios, inestables y mal pagados. La insercin por lo econmico, como se deca antes, se convierte en un espejismo cuando, al final o a lo largo de un proceso de insercin, el nico futuro laboral pasa por un puesto de trabajo que adems de alienante, carente de perspectivas de promocin o simplemente duro resulta incapaz de garantizar unas condiciones de vida mnimas y, de hecho, insuficiente para evitar la pobreza. Tal y como ha sealado Vctor Renes (Hilero Eguneratuz, n 71), resulta incoherente plantear el empleo como el mecanismo fundamental de integracin social, de distribucin de renta y de proteccin social y, al mismo tiempo, desatender sus condiciones y su calidad. Existe un amplio abanico de herramientas para hacer frente a estas situaciones, si bien sus resultados no dejan de ser controvertidos y su aplicacin requerira, en nuestro pas, un largo proceso de reflexin y anlisis para establecer el diseo y los objetivos ms adecuados, as como su viabilidad econmica. Con todo, de este breve anlisis de los mecanismos puestos en mar-
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cha en nuestro pas y en otros de nuestro entorno para responder a estos fenmenos, pueden obtenerse las siguientes conclusiones: El desarrollo dentro de los sistemas de rentas mnimas de mecanismos permanentes de estmulos al empleo parece condicin necesaria para poder elevar las cuantas de las prestaciones a niveles cercanos a los umbrales de pobreza y para permitir unas condiciones de vida dignas a las personas beneficiarias de rentas mnimas de insercin que no estn, y difcilmente estarn en disposicin de acceder a un mercado de trabajo cada vez ms selectivo. Estos sistemas de estmulos al empleo deben incorporar adems sistemas de apoyo que permitan garantizar la sostenibilidad en el tiempo de las inserciones laborales realizadas. Aunque necesarias, estos estmulos son sin embargo insuficientes para dar respuesta a todos los problemas apuntados. Por una parte, no benefician a la mayor parte de los trabajadores de bajos salarios (e incluso de los trabajadores pobres), en la medida en que no son perceptores de rentas mnimas. Por otra parte, no contribuyen a la necesaria especializacin de las rentas mnimas de insercin en las personas expuestas a un mayor riesgo de exclusin y deterioro, y mantienen, quiz innecesariamente, a personas que no requieren intervencin o acompaamiento social alguno en una red, la de los Servicios Sociales, ya sujeta a gran presin. Desde ese punto de vista, parece conveniente como se ha hecho en otros pases complementar la medida anterior con el desarrollo de un sistema alternativo de garanta de rentas, radicado en el mbito de la administracin tributaria, orientando tanto a complementar los ingresos laborales que una parte creciente de los perceptores de rentas mnimas como a proteger al conjunto de trabajadores de bajos salarios. Aunque no exenta de dificultades, el desarrollo de esta poltica de garanta de rentas a travs de mecanismos fiscales supone una frmula de gestin ms automatizada, transparente y gil, y tendra un doble impacto positivo: a) por un lado, permitira a las y los profesionales de los Servicios Sociales de Base concentrar su intervencin en aquellas personas que requieren un proceso de insercin; b) por otro, evitara a una parte de las personas beneficiarias la realizacin ante los Servicios Sociales de Base de trmites innecesarios, reducindose al tiempo los problemas de no ejercicio del derecho (non take up) habitualmente asociados a las prestaciones de garanta de ingresos. Ese tipo de mecanismos parece tambin estar en consonancia con la tendencia, o el objetivo, de construir un sistema de garanta de ingresos ms
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orientado a complementar que a reemplazar los ingresos del trabajo. Desde ese punto de vista, la vinculacin entre el trabajo y las prestaciones econmicas puede resultar ms visible si stas se integran en un sistema como el fiscal intrnsecamente relacionado con el mundo del empleo que si se mantienen en el mbito de los Servicios Sociales. En ese sentido, este tipo de prestaciones tendra la capacidad de vincular estructuralmente la percepcin de unas prestaciones concebidas como complementos salariales al propio hecho del trabajo, lo que se concibe como un elemento clave para pasar de una mentalidad basada en la asistencia a una vinculada a la tica del trabajo. Adecuadamente diseadas lo que, dadas las muy diferentes opciones disponibles y sus implicaciones, no resulta sencillo, este tipo de prestaciones puede por ltimo contribuir a la universalizacin de los sistemas de garanta de rentas, en la medida en que tambin los trabajadores en activo, al margen de su salario real, tendran garantizado un ingreso mnimo suficiente para subvenir a sus necesidades. El desarrollo de estos sistemas plantea sin embargo serios problemas e interrogantes que no pueden dejar de tenerse en cuenta. Efectivamente, su desarrollo slo podra considerarse positivo si se cumplieran, al menos, las siguientes condiciones: Los sistemas de bonificacin al empleo deben ser compatibles con el desarrollo y la potenciacin de un verdadero sistema de rentas mnimas para las personas inactivas en edad de trabajar que resulta sin duda, en la mayor parte de las comunidades autnomas del Estado espaol, la principal carencia en materia de polticas contra la exclusin social. Adems, los sistemas de bonificacin del empleo como ocurre en otros pases deberan entroncarse en el marco de las polticas de apoyo a la familia, tan desatendidas en el Estado espaol. De hecho, en la medida en que la mayor parte de los trabajadores pobres lo son en Espaa por la presencia de otros inactivos en el hogar (a menudo nios/as) y en la medida en que las retribuciones salariales, y el propio SMI, no tienen en cuentas las diferencias en las composiciones familiares, el principal colectivo destinatario de estas prestaciones debera ser el de los trabajadores de bajos salarios con responsabilidades familiares. Se ha puesto de manifiesto la dificultad de este tipo de sistemas a la hora de conciliar sus dos objetivos: incitacin del empleo y redistribucin de la renta hacia los trabajadores de bajos salarios a fin de prevenir el riesgo de pobreza en la poblacin ocupada. Dadas las caractersticas del mercado de trabajo espaol en el que difcilmente se dan las condiciones para una eventual trampa de la pobreza, y el diferencial con
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el resto de la UE en lo que se refiere a las tasas de pobreza, parece obvio que en Espaa los sistemas de bonificacin del empleo deberan orientarse con claridad hacia los objetivos redistributivos. La incitacin al empleo, de contemplarse, debera centrarse no en la dependencia asistencial, sino en la reduccin de las elevadas tasas de inactividad femenina y del porcentaje de hogares monoactivos, que constituye una de las principales causas de la pobreza en Espaa. El desarrollo de este tipo de prestaciones no es bice para seguir incrementando la cuanta del Salario Mnimo Interprofesional. Al contrario, en la medida en que existe el riesgo de que este tipo de prestaciones presionen los salarios a la baja, su desarrollo slo tiene sentido si se eleva la remuneracin mnima obligatoria y se renuncia a plantear este tipo de bonificaciones como un medio para aligerar las cargas salariales que soportan las empresas. Desde ese punto de vista, puede resultar incluso conveniente, como se hace en algunos pases, vincular la prestacin a unas retribuciones horarias mnimas, obviamente superiores al SMI, an a costa de que los trabajadores muy mal pagados no se beneficiaran de ellas. El desarrollo de este tipo de prestaciones debe ir tambin acompaado de una mayor inversin en polticas activas de empleo y formacin que permitan a sus beneficiarios acceder a puestos de trabajo mejor pagados en los que el acceso a los complementos salariales no sea necesario. En el mismo sentido, debe ir acompaado de polticas de creacin de empleo, pblico y privado, y de mejora de las condiciones generales de trabajo, que reduzcan las todava elevadas tasas de desempleo, siniestralidad y eventualidad. En definitiva, la creacin de este tipo de bonificaciones al empleo debera contemplarse en el marco de un proceso ms amplio de regeneracin de las polticas de empleo que incluya, adems, el incremento del salario mnimo interprofesional, la creacin de empleo y la reduccin de la temporalidad. De lo contrario, si tal regeneracin no se llevara a cabo, resultara extremadamente difcil seguir apostando por el empleo como la principal herramienta para la insercin social.

04 Trabajo, Trabajadores e Inserción Social

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