APUNTES HISTRICOS SOBRE LA CIENCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN MXICO Jorge FERNNDEZ RUIZ

SUMARIO: I. El derecho administrativo mexicano en el siglo XIX. II. El derecho administrativo mexicano en el primer tercio del siglo XX. III. El derecho administrativo mexicano en el segundo tercio del siglo XX. IV. El derecho administrativo mexicano en el ltimo tercio del siglo XX y principios del siglo XXI. V. La evolucin del derecho administrativo mexicano. VI. Ordenamientos jurdicos mexicanos de derecho administrativo del siglo XXI.

De relativa reciente aparicin es la ciencia del derecho administrativo, por cuya razn es an una disciplina en formacin, in fieri, como dicen numerosos autores; su gestacin se ubica en la Francia revolucionaria, durante la poca de la Asamblea Constituyente, como producto de la sistematizacin de los principios racionales que fundan la accin administrativa, las atribuciones del poder pblico, los caracteres esenciales de las instituciones administrativas, as como los intereses y derechos del hombre. Empero, sera injusto olvidar que fue el destacado jurista italiano Gian Domenico Romagnosi quien escribi el primer libro de derecho administrativo, bajo el rtulo de Principi fondamentali del diritto amministrativo onde tesserne le instituzione, publicado en Miln en 1814,1 mas, debemos recordar que, en 1810, se incluy en el Repertoire de Jurisprudence, la voz acte administratif, cuyo autor fue el jurista francs Felipe Antonio Merln.2 El gran impulsor de la disciplina jurdica del derecho administrativo es el Consejo de Estado francs, habida cuenta de su gran influencia en el
Mannori, Luca, Storia del diritto ammnistrativo, Roma, Laterza, 2001, p. 5. Giannini, Massimo Severo, Derecho administrativo, Madrid, Ministerio para las Administraciones Pblicas, vol. I, p. 61.
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desarrollo de esa ciencia; en la evolucin de dicho rgano se pueden distinguir dos etapas, a saber: la inicial, cuya duracin es de 75 aos, en la cual se caracteriza como un rgano de justicia retenida, porque estando encargado de los asuntos contenciosos, la decisin final no le corresponde, por estar asignada al jefe del Ejecutivo; empero, el prestigio adquirido por la institucin merced a sus fundadas resoluciones es tal, que en tan largo periodo, apenas en un par de ocasiones no fueron atendidas sus propuestas por el Ejecutivo en la resolucin de los correspondientes asuntos contenciosos. Inicia la segunda etapa del Consejo de Estado con su conversin en un rgano de justicia delegada, conforme a lo dispuesto en la ley de 24 de mayo de 1872 que le confiri competencia para decidir en lo contenciosoadministrativo, lo que le permiti erigirse en el ms importante de los tribunales administrativos franceses y, simultneamente, en consejero del poder central. Aun cuando de manera ms modesta, contribuyeron tambin a la conformacin de la ciencia del derecho administrativo los exgetas de las numerosas leyes administrativas y de la jurisprudencia del referido tribunal administrativo, del siglo XIX, entre otros: Luis Antonio Macarel quien en 1818 publicara en Pars, su libro Elementos de jurisprudencia administrativa, con el que se inicia la bibliografa francesa de derecho administrativo, Luis Mara de Lahaye, vizconde de Cormenin, cuyo libro Cuestiones de derecho administrativo fue publicado tambin en 1818; Dionisio Serrigny; Luis Fermn Julin Laferrire, y, especialmente, su hijo Eduardo Julin Laferrire (1841-1901), quien fuera presidente de la seccin de lo contencioso y, luego, vicepresidente del Consejo de Estado de Francia, Gobernador General de Argelia y Fiscal General del Tribunal de Apelacin, cuya obra Trait de la jurisprudence administrative et des recours contentieux, publicada en 1886, es, para muchos, el autntico punto de partida de la ciencia del derecho administrativo, dada su metodologa y sistematizacin. En opinin de Manuel M. Daz, la ciencia del derecho administrativo:
Comienza con la obra de Eduardo Laferrire intitulada Trait de la jurisprudence administrative et des recours contentieux, cuya primera edicin vio la luz primera el ao 1886. Antes de Laferrire, el derecho administrativo estaba compuesto de un conjunto de soluciones incoherentes y prcticas empricas, por lo que se podra decir que era una rama del derecho oscura, cuyo conocimiento supona ms memoria que inteligencia. Fue

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Laferrire quien, analizando la jurisprudencia del Consejo de Estado, estableci tres principios fundamentales del derecho administrativo, principios que fueron combatidos por sus discpulos, quienes los sustituyeron por un nuevo concepto: la nocin del servicio pblico. Sobre la base de esta nocin se quera construir todo el derecho administrativo y as lo propugn la llamada escuela del servicio pblico.3

I. EL DERECHO ADMINISTRATIVO MEXICANO EN EL SIGLO XIX En Mxico, el destacado jurista hidroclido Teodosio Lares public en 1852 sus Lecciones de derecho administrativo, previamente impartidas en el Ateneo Mexicano, en la primera de las cuales usando el criterio en boga de entender a esta rama jurdica como la destinada a regular la actividad del Poder Ejecutivo defina a esta disciplina como la ciencia de la accin y de la competencia del poder Ejecutivo, de sus agentes y de sus tribunales administrativos, en relacin con los derechos e intereses de los ciudadanos, y con el inters general del Estado.4 En opinin de Lares, el derecho administrativo encuentra su base en los principios del orden racional apoyados en la naturaleza del hombre y de la sociedad. Las instituciones administrativas, son la realizacin o las consecuencias de los principios.5 Apenas un tercio de siglo despus de editarse en Pars los famosos libros de Macarel y de Cormenin, aparecen las Lecciones de derecho administrativo, de Teodosio Lares, primera obra publicada en Mxico acerca de esta nueva disciplina jurdica, en las que recoge el jurista mexicano las ideas de Macarel, de Cormenin, de Laferrire (el padre) y de Serrigny, entre otros autores que menciona en dichas lecciones. Empero, Lares no se limit a promover la ciencia del derecho administrativo, sino que tambin contribuy a la configuracin de tal rama del derecho, como norma, mediante la Ley para el arreglo de lo contencioso administrativo, de 25 de mayo de 1853, mejor conocida como Ley Lares, en honor de su autor, el eminente jurista hidroclido.
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Dez, Manuel Mara, Derecho administrativo, Buenos Aires, Editorial Bibliogrfica Argentina, 1963, t. I, p. 3. 4 Lares, Teodosio, Lecciones de derecho administrativo, Mxico, Imprenta de Ignacio Cumplido, 1852, p. 2. 5 Ibidem, p. 5.

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Teodosio Lares propuso en sus Lecciones de derecho administrativo, un modelo de tribunal contencioso administrativo que despus, durante la dictadura santanista, tratara de establecer en la prctica, mediante la Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo, expedida en el Palacio Nacional el 25 de mayo de 1853 por el general Antonio Lpez de SantaAnna, en su carcter formal de presidente de Mxico, con el refrendo del autor de la Ley, en su carcter de ministro de justicia. Corresponde a Teodosio Lares el honor de iniciar la elaboracin de la doctrina del derecho administrativo mexicano, por medio de sus catorce lecciones dictadas en 1851, por el entonces senador, en el Ateneo Mexicano, mismas que public el ao siguiente la Imprenta de Ignacio Cumplido. En la primera de dichas lecciones, lamentaba el autor el desinters de los juristas mexicanos por el derecho administrativo, porque ello perjudicaba a la administracin pblica y daba lugar a que no se distinguieran en los negocios de la administracin los que eran puramente administrativos de los contencioso administrativos, con el consiguiente perjuicio de los derechos de los ciudadanos, a quienes no quedaba otro recurso que el inseguro, y por lo comn ineficaz, de la responsabilidad. Adems, observaba cmo, desde nuestra independencia, la administracin pblica haba actuado sin principios, sin plan y sin sistema, respecto de sus objetos esenciales: el tesoro pblico y el presupuesto, circunstancia que nos hubiera precipitado en el abismo de no haber expedido el Congreso, el 17 de abril de 1850, la Ley que fij las atribuciones de la Suprema Corte de Justicia en los negocios en contra del erario, en cuya virtud se prohibi a la Corte despachar mandamientos de ejecucin o dictar providencias de embargo contra las rentas pblicas, o que el gobierno efectuara pagos determinados por el Poder Judicial, sin estar previstos en el presupuesto. El profesor Lares, en su segunda leccin, distingui al gobierno de la administracin, el primero, deca, manifestaba su accin a travs de sus reglamentos, decretos y rdenes expedidos para el mejor cumplimiento de las leyes, o por medio de los tratados y convenciones, as como en otros actos de alta poltica; casos todos, en los que el Poder Ejecutivo gobierna. En cambio, la administracin, o como l deca, la administracin activa se expresa a travs de la proteccin de los intereses generales de la sociedad; en tales casos el Poder Ejecutivo administra. En la administracin activa, Lares distingua el poder gracioso del poder contencioso; el primero se presentaba cuando la administracin tocaba los intereses de los individuos y provocaba sus reclamaciones; el poder contencioso se manifestaba cuan-

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do la administracin lastimaba los derechos de los individuos y daba lugar a un recurso contra sus decisiones. Las lecciones tercera y cuarta se ocuparon de las actividades del Ejecutivo como gobierno, ocupado no de individuos sino de generalidades: convenciones diplomticas, actos de alta poltica, exequatur de bulas, instrucciones, oficios, circulares a los agentes del poder Ejecutivo, disciplina administrativa, entre otros. Fueron destinadas las lecciones quinta, sexta y sptima a examinar la administracin activa, la cual, deca, aplica siempre el inters general a los casos especiales en oposicin con una accin individual, y divida en graciosa y contenciosa. Segn Lares, la administracin graciosa, obra y razona para ilustrarse y determinar lo ms conveniente a los intereses generales, aun a costa de los intereses de los individuos; por su parte, la administracin contenciosa forma averiguaciones para juzgar y decidir, combinando el inters general con el derecho de cada uno, pero sacrificando este ltimo cuando as fuere indispensable. De esta suerte, inters y derecho son los conceptos clave de la competencia administrativa. En el pensamiento de Lares, en derecho administrativo la palabra inters no tiene el mismo significado que en derecho civil, pues en este ltimo expresa el derecho que puede hacer valer el particular ante los tribunales civiles; en cambio, en derecho administrativo, existe inters cuando no hay derecho. En materia administrativa se llama inters a aquella ventaja, comodidad o conveniencia que puede sacar el individuo de una medida administrativa, de la consecucin de una gracia, de un favor que desea obtener para su utilidad particular. En consecuencia, infiere Lares, en tales casos la administracin puede ofender este inters, negando lo solicitado, sin que ello d lugar a un debate contencioso. El autor de las lecciones en comentario propone dos conceptos distintos respecto del derecho, el derecho primitivo o derecho propiamente dicho y el derecho adquirido; el primero lo explica como el inherente a la cualidad de propietario de una cosa o a la cualidad de ciudadano; mientras que el derecho adquirido nace de los actos administrativos puramente discrecionales, pero es tan respetable como cualquier derecho primitivo. Contina el anlisis de la administracin contenciosa en las lecciones octava y novena, y en esta ltima, con fundamento en la separacin de los poderes Ejecutivo y Judicial, el jurista hidroclido postulaba la necesidad de una jurisdiccin administrativa que conociera y decidiera de lo conten-

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cioso administrativo, para lo cual recurra al argumento usado por la incipiente doctrina francesa de que juzgar a la administracin era administrar. Se dedica la leccin dcima a justificar la separacin de los poderes administrativo y judicial, en tanto que en las lecciones undcima y duodcima se destinan al estudio de las atribuciones del poder Judicial; pasando, en la leccin trece, al estudio del poder administrativo, reservando la ltima leccin, o sea, la decimacuarta al examen de la jurisdiccin administrativa, tanto graciosa como contenciosa, de su naturaleza, sus grados y la forma con que deben proceder los tribunales administrativos. Las ideas del eminente jurista de Aguascalientes, expuestas en estas lecciones, se reflejaron posteriormente en el texto de la llamada Ley Lares. La Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo, de 25 de mayo de 1853, mejor conocida como Ley Lares, se inspir en la doctrina y legislacin francesas, y signific un intento frustrneo de sustituir el sistema judicialista adoptado por la Constitucin de 1824, que encomendaba a los tribunales ordinarios la resolucin de las controversias suscitadas entre los particulares y la administracin, por el modelo francs; este ordenamiento jurdico, que no lleg a tener eficacia, se integr con slo catorce artculos, el primero de los cuales excluy a la autoridad judicial del conocimiento de las cuestiones administrativas, las que, en los trminos de su artculo 2o., eran, principalmente, las relativas a:

Las obras pblicas. Los contratos celebrados por la administracin. Las rentas nacionales. Los actos administrativos que tuvieran por objeto el inters general de la sociedad.

En los trminos del artculo 3o. de la Ley de referencia, el conocimiento de las controversias suscitadas por la actuacin de la administracin pblica no se encargaba a un organismo autnomo con jurisdiccin y decisiones propias sino que era la misma administracin activa la que conoca de tales cuestiones, toda vez que dispona que los ministros de Estado, el Consejo, los gobernadores de los estados conocieran de las cuestiones administrativas, en la forma y de la manera que se previniera en el Reglamento, segn el cual, las reclamaciones de los particulares contra la administracin pblica deban ser presentadas ante el ministerio a cuyo ramo perteneciera la materia sobre la que versara la reclamacin, o que

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hubiera dictado la medida administrativa reclamada; o bien, en su caso, ante el gobernador del estado respectivo. La ley en comentario dispuso, en su artculo 4, la existencia, en el Consejo de Estado, de una seccin compuesta de cinco abogados nombrados por el presidente de la Repblica, para conocer de lo contencioso administrativo. De igual manera, la ley en anlisis prohibi a los tribunales judiciales despachar mandamientos de ejecucin o dictar providencia de embargo en contra de los caudales del erario o bienes nacionales, ni contra los fondos o bienes de los estados y ayuntamientos, ni contra los establecimientos pblicos dependientes de la administracin; asimismo les prohibi proceder contra los agentes de la administracin, por crmenes o delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, sin la previa consignacin de la autoridad administrativa. Adems, la Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo previ la expedicin de su Reglamento, en el que, expedido en la misma fecha, adems de identificar las obras pblicas y las cuestiones contencioso administrativas, se detall, entre otros aspectos, el procedimiento administrativo, los recursos administrativos, el procedimiento en rebelda y la manera de resolver los conflictos de competencia. Cabe sealar que si bien el contencioso administrativo diseado en la llamada Ley Lares de 25 de mayo de 1853 y su correspondiente Reglamento, adoleca de obvios defectos, cual era que la administracin se erigiera en juez y parte respecto de las controversias suscitadas por su actuacin, tales defectos no eran mayores que los del modelo francs en que se haba inspirado, el cual se modific, apenas el 3 de marzo de 1849, mediante la expedicin de la Ley Orgnica del Consejo de Estado y se termin de remodelar el 4 de febrero de 1850, al expedirse la Ley sobre la organizacin del Tribunal de Conflictos, que consolid la jurisdiccin administrativa francesa sustentada en tres bases fundamentales:

Prohibicin absoluta a los tribunales judiciales de conocer en cualquier materia del contencioso administrativo. Tribunales administrativos separados e independientes, tanto de los tribunales judiciales, como de las autoridades administrativas. Un tribunal de conflictos de competencia para resolver las controversias de esta naturaleza surgidas entre los tribunales administrativos y los tribunales judiciales.

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El segundo gran impulsor del derecho administrativo mexicano fue el prestigiado jurista oaxaqueo Jos Mara del Castillo Velasco, quien publicara en 1874 el primer tomo de dos el segundo se public en 1875, de su obra Ensayo sobre el derecho administrativo mexicano, en el cual, con un criterio legalista, defini: llmase derecho administrativo al conjunto de leyes y disposiciones que en cada nacin forma su administracin particular.6 Como queda dicho, Castillo Velasco public su ensayo en dos tomos, inspirados, segn afirma el autor, en el mtodo y las ideas del jurista espaol Manuel Colmeiro expuestas en su libro publicado bajo el rtulo Derecho administrativo, del que hace citas recurrentes, lo que no le impide citar a otros autores, como el ingls William Blakstone, y los franceses Charles de Secondat Montesquieu y Alexis de Tocqueville. A diferencia de Teodosio Lares, quien basaba el derecho administrativo en principios del orden racional cuyas consecuencias son las instituciones administrativas, para Castillo Velasco el fundamento de dicha disciplina es el Estado de derecho, en el que, como seala al inicio del captulo I del primer tomo de su Ensayo sobre el derecho administrativo mexicano: Aseguran los pueblos su propia libertad por medio de las Constituciones o cdigos polticos y apoyndose en esta robusta base, buscan los mismos pueblos en el acierto de las instituciones administrativas su desarrollo fsico y moral y el mejoramiento incesante a que aspira el hombre en fuerza de su organizacin.7 En el primer tomo, el jurista oaxaqueo explica lo que entiende por ciencia administrativa,8 y por derecho administrativo: conjunto de leyes y disposiciones que en cada nacin forma su administracin particular.9 Adems, se ocupa del territorio mexicano y su divisin, de la organizacin de la administracin pblica, incluso en el mbito municipal. El segundo

Castillo Velasco, Jos Mara del, Ensayo sobre el derecho administrativo mexicano, Mxico, Taller de Imprenta de la Escuela de Artes y Oficios para Mujeres, 1874, t. I, p. 9. 7 Ibidem, t. I, p. 5. 8 Lo que se ha llamado don de gobierno y es propiamente la ciencia administrativa, consiste en el conocimiento de las causas comunes a todas las naciones y de las particulares de cada una de ellas que pueden producir el desarrollo y adelantamiento de los pueblos o su decadencia y postracin, as como de los medios propios para obtener aquellos bienes y evitar esos males. Idem. 9 Ibidem, t. I, p. 9.

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tomo de su referida obra lo destina Castillo Velasco a los bienes del Estado, e incluso a los bienes de los particulares, pues si bien, estos ltimos son objeto del derecho civil, son objeto de la administracin cuando se consideran como intereses colectivos, en cuyo caso El derecho administrativo dicta reglas tocantes a la ocupacin, protege los inventos, fomenta la agricultura afirmando la propiedad, y respetando la ms amplia libertad desarrolla las artes y dilata el comercio.10 En el ltimo cuarto del siglo XIX, la investigacin y estudio del derecho administrativo caen en un letargo, por cuya razn, en los albores del siglo XX, la bibliografa mexicana de derecho administrativo, digna de consulta, estaba reducida a las dos obras citadas de Lares y de Castillo Velasco, al Curso de derecho constitucional y administrativo del jurista michoacano Eduardo Ruiz, publicado en Mxico en 1888,11 y al libro de Manuel Cruzado Elementos de derecho administrativo, publicado en Mxico en 1895.12 Cabe sealar que en esa poca, la naciente doctrina mexicana de derecho administrativo an no haba abordado el estudio e investigacin de temas torales de esta disciplina que acaparaban la atencin de los iusadministrativistas de otras latitudes, como el servicio pblico y el acto administrativo. II. EL DERECHO ADMINISTRATIVO MEXICANO EN EL PRIMER TERCIO DEL SIGLO XX Con excepcin del libro de Derecho administrativo mexicano, del profesor Trejo Lerdo de Tejada,13 durante el primer tercio del siglo XX no se public en Mxico ninguna obra doctrinaria importante de derecho administrativo, lo cual evidencia la falta de inters por esta disciplina jurdica, circunstancia reflejada en un marco jurdico rudimentario y deficiente de la administracin pblica y de su relacin con los gobernados, producto del desconocimiento generalizado de los principios, fines y avances del derecho administrativo como ciencia.

Ibidem, t. II, p. 102. Ruiz, Eduardo, Curso de derecho constitucional y administrativo, Mxico, Oficina Tipogrfica de la Secretara de Fomento, 1888. 12 Cruzado, Manuel, Elementos de derecho administrativo, Mxico, Antigua Imprenta de Eduardo Murgua, 1895. 13 Lerdo de Tejada, Trejo, Derecho administrativo mexicano, Mxico, Tipografa de la Viuda de F. Daz de Len, Sucs., 1911.
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Consecuencia de lo anterior es la creacin imprevista en la Constitucin y en el marco jurdico de la administracin pblica de organismos descentralizados, sin otra regulacin jurdica que la contenida en sus respectivos instrumentos creadores, toda vez que el esquema jurdico regulador de la administracin pblica no contemplaba la existencia de un rea descentralizada. III. EL DERECHO ADMINISTRATIVO MEXICANO EN EL SEGUNDO TERCIO DEL SIGLO XX En cambio, en el segundo tercio del siglo XX sobreviene un auge para el derecho administrativo mexicano con la publicacin de las grandes obras de Gabino Fraga: Derecho administrativo (1934), y de Andrs Serra Rojas: Derecho administrativo (1959); entre ambas fechas Antonio Carrillo Flores public en 1939 su libro La defensa jurdica de los particulares frente a la administracin en Mxico, a las que se sumaron otras dos importantes obras, a saber: la de Alfonso Nava Negrete, Derecho procesal administrativo (1959), y la de Jorge Olivera Toro, Manual de derecho administrativo (1963). Adems, en 1955, mi profesor de Derecho administrativo en la Universidad de Guadalajara, Efran Urza Macas, public en 1955 la primera edicin de su pequeo libro rotulado Derecho administrativo. No es mera coincidencia que en esta poca el marco jurdico de la administracin pblica mejora sensiblemente mediante una ms adecuada regulacin jurdica de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, y controles ms elaborados de la administracin pblica federal. El libro de Derecho administrativo de Gabino Fraga inicia la conformacin de una escuela mexicana de esta disciplina y tuvo por propsito, segn apunta en la advertencia preliminar de su primera edicin, sistematizar el conjunto de conocimientos, de muy diversos orgenes, que han venido sirviendo para la enseanza en Mxico del derecho administrativo, as como establecer un punto de partida para el examen de las doctrinas sustentadas respecto de la realidad de administracin pblica mexicana y, en su caso, sustituirlas por otras ms adecuadas o adaptarlas o complementarlas de conformidad con nuestro medio jurdico y las peculiaridades de nuestro sistema administrativo a efecto de formar una doctrina, cada vez ms completa del derecho administrativo mexicano, para lograr en nuestro pas la sumisin del poder administrativo a un rgimen de derecho.

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Vengo de decirlo, la primera edicin del Derecho administrativo de Gabino Fraga data de 1934 y encuentra su antecedente inmediato en los Apuntes de derecho administrativo tomados por sus alumnos de las conferencias dictadas por el ilustre michoacano en cada uno de los dos cursos de esa materia, en que al final de la dcada de 1920 se haba dividido esa asignatura en la Escuela Nacional de Jurisprudencia de nuestra Universidad Nacional; porque, en rigor, en cada sesin de sus cursos, Fraga realizaba una disertacin magistral sobre algn punto doctrinal sobre dicha disciplina, cuyo texto tomaban en taquigrafa sus alumnos para luego reproducirlos con esmero. Tengo a la vista, una reproduccin mecanogrfica de la traduccin de los apuntes taquigrficos tomados por el alumno Manuel Snchez Cuen, del primer curso de Derecho administrativo impartido por Gabino Fraga en 1926, contenida en 243 pginas a rengln seguido, equivalentes aproximadamente a 480 pginas de imprenta, que se complementan con un cuestionario formulado por el propio profesor Fraga, para el examen y evaluacin de los cursantes, dividido en cincuenta fichas. Los apuntes de referencia estn separados de tal manera que precisan la fecha de la clase en que fue tomado cada uno, as, por ejemplo, en el relativo a la clase del 6 de marzo de 1926, enfatiza el carcter general y abstracto de la ley, para evidenciar la nulidad de una concesin petrolera, en los siguientes trminos:
La concesin otorgada en materia de petrleo a la Compaa El guila es un ejemplo. La Ley de 1901 que se refiere al aprovechamiento del petrleo en zonas de jurisdiccin federal autoriza el otorgamiento de concesiones con determinadas franquicias en materia de impuestos y por un trmino no mayor de diez aos. A la Compaa El guila se otorgaron diversas concesiones en las que el plazo de vigencia era de cincuenta aos. Como el punto no estaba previsto y se modificaba la ley de la materia, la Compaa El guila y el Ejecutivo acordaron someter la aprobacin del acto al Congreso de la Unin. No hay ningn fundamento racional ni legal para que la voluntad de las partes sea suficiente para atribuir al Congreso una competencia constitucional. Al someter el caso al Congreso fue para poder apartar la aplicacin de la ley general al caso de la concesin y crear un orden jurdico especial con relacin al concesionario. Esta forma de proceder por parte del Ejecutivo yo estimo que se encuentra prohibida en nuestra Constitucin. La prohibicin de expedir leyes privativas viene a dar el carcter de nulos a los actos verificados en esa forma. No podemos en nuestro dere-

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cho admitir que las situaciones engendradas por las leyes tengan un carcter personal, sino que deben tener un carcter general y abstracto.14

La versin corregida y aumentada de los apuntes de referencia dio lugar, en 1934, a la publicacin de la primera edicin del Derecho administrativo del profesor Fraga, que, como el propio autor seala en las primeras pginas de la misma, reposa sobre los conceptos de atribuciones del Estado, como contenido de la actividad del Estado, como forma que reviste la realizacin de esa actividad y de rgimen jurdico especial de la misma actividad. Gabino Fraga estructur su Derecho administrativo en seis libros cuyos temas han sido, desde sus primeras ediciones los siguientes: Primero: La actividad del Estado, la forma y el rgimen de la misma. Segundo: Concepto del derecho administrativo. Tercero: La organizacin administrativa y sus elementos.15 Cuarto: El acto administrativo. Quinto: El rgimen financiero y patrimonial del Estado. Sexto: La situacin jurdica de los particulares frente a la administracin. Entre los grandes mritos del profesor Fraga destaca el de haber reactivado en Mxico, principalmente por medio de su libro de Derecho administrativo, el inters por esta disciplina, cuyo desarrollo en otras latitudes dio a conocer en nuestro pas, en un ejercicio de derecho comparado basado en un anlisis serio y metdico de la doctrina, la legislacin y la jurisprudencia europea, en especial la de Francia, relativa a dicha disciplina, lo que se tradujo en un significativo avance del derecho administrativo en Mxico, por ello tiene razn Antonio Armendriz cuando afirma:
No encontramos jurista de la hora presente que haya contribuido ms y por tanto tiempo, en la construccin doctrinal de derecho con relacin a los problemas genuinos de nuestra patria, como lo ha hecho Gabino Fraga, a
14 Fraga, Gabino, Primer curso de derecho administrativo, versin mecanogrfica de los apuntes taquigrficos tomados por el alumno Manuel Snchez Cuen, clase del 9 de marzo de 1926, pp. 3 y 4. 15 En las primeras ediciones el libro tercero versaba sobre el acto administrativo y el cuarto, sobre la organizacin administrativa y sus elementos, orden que aparece invertido en las ltimas ediciones.

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quien se debe en materia constitucional y administrativa y en las bases mismas del derecho agrario, el milagro de mexicanizar, nacionalizar, volver actuante y presente la tradicin antigua de instituciones, costumbres y prcticas precortesianas, dentro de las grandes corrientes culturales y jurdicas de Occidente, que nos injertan con Grecia y Roma, las viejas instituciones espaolas del Fuero Juzgo y de las Partidas, las Ordenanzas y las Recopilaciones, y todo lo que nos sirve para entendernos unos con otros en la mltiple variedad de la fe jurada.16

El profesor Fraga justifica la existencia del derecho administrativo en razn de:

La situacin de los agentes pblicos, la de los bienes nacionales, el rgimen de los impuestos, de la expropiacin, de los contratos administrativos y el de los actos jurdicos administrativos se regula por normas especiales de derecho pblico, en cuanto se trata de situaciones y de actos que se encuentran ntimamente vinculados al cumplimiento de las atribuciones del Estado.17

En su libro de Derecho administrativo, el doctor Fraga se ocup de los temas torales de esta disciplina, desde su misma justificacin, sus fuentes, sus elementos fundamentales, sus relaciones con otras disciplinas; la actividad del Estado y sus atribuciones, as como el servicio pblico; temas que aborda y desarrolla sin ocultar el empleo de las ideas y teoras de los juristas de otros pases, especialmente europeos, que aprovecha para proponer como solucin a los problemas de la realidad mexicana y para configurar las nuevas instituciones pblicas de nuestro pas. Fraga hace un cuidadoso anlisis de las diversas teoras del derecho administrativo, para rechazar algunas y adherirse a otras, siempre con apoyo en argumentos que podrn ser o no vlidos, pero siempre sintomticos de un esfuerzo reflexivo. As, por ejemplo, impugna a los autores franceses Len Duguit y Gastn Jeze, respecto de la importancia que confieren a la idea del servicio pblico en el mbito del derecho administrativo, porque en su opinin no corresponde a un concepto bien definido que est de acuerdo con la realidad, por cuya razn estima que dicha nocin es pura-

Armendriz, Antonio et al., Estudios de derecho pblico contemporneo, Homenaje a Gabino Fraga, Mxico, UNAM-Fondo de Cultura Econmica, 1972, p. 16. 17 Fraga Gabino, Derecho administrativo, 35a. ed., Mxico, Porra, 1997, p. 25.

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mente doctrinaria; en consecuencia menosprecia la idea del servicio pblico porque, segn l, no incluye toda la actividad estatal que pretende abarcar, as como por comprender una parte de la actividad privada y por existir otra nocin que sustituye ventajosamente a la del servicio pblico, que es la nocin de la atribucin, la que:
implica las mismas consecuencias (que la nocin de servicio pblico), ya que, segn diremos en su lugar oportuno, un rgimen especial, el de derecho pblico, es exigido en la organizacin y funcionamiento del Estado, en tanto que ste tiene atribuciones diversas de las que corresponden a los particulares y que deben realizarse por medios de que stos no disponen. Como es el uso del poder pblico de que el Estado dispone como derecho de la soberana nacional.18

El profesor Fraga, en su multicitado libro, hace un amplio examen de las principales formas de organizacin administrativa: centralizacin, desconcentracin y descentralizacin administrativas, determinando las caractersticas de cada una de ellas y la diferenciacin entre las mismas, as como la posibilidad de que se aprovechen simultneamente habida cuenta de que no son excluyentes entre s. A juicio del doctor Fraga, orientado por la doctrina espaola,19 la centralizacin administrativa se caracteriza por la relacin jerrquica de su organizacin que liga a los rganos inferiores con los superiores de la administracin, a los que se subordinan, merced a ciertos poderes que ejercen los rganos superiores respecto de los inferiores, los que en opinin del jurista michoacano son los siguientes: a) b) c) d) e) f) Poder de nombramiento. Poder de mando. Poder de vigilancia. Poder disciplinario. Poder de revisin. Poder para la resolucin de conflictos de competencia.

Ibidem, pp. 24 y 25. lvarez Gendn, Sabino, Tratado general de derecho administrativo, Barcelona, Bosch, 1958, pp. 395-399.
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El ejercicio del poder disciplinario conlleva la imposicin de sanciones o penas administrativas de las que el doctor Fraga presenta el siguiente catlogo: a) b) c) d) e) f) g) El apercibimiento. El extraamiento. La multa. La privacin del derecho de ascenso. El descenso. La suspensin temporal del empleo. La privacin del empleo.

En el contexto de la Constitucin de 1917 y sus reformas, as como de las sucesivas leyes de Secretaras de Estado y de Secretaras y Departamentos de Estado y de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal que abrog a la ltima de aquellas, el maestro Fraga estudia con acuciosidad a la administracin centralizada federal vigente en las diversas fechas en que se fueron publicando las mltiples ediciones de su referido libro, con especial referencia a la situacin del presidente de la Repblica, as como de los secretarios de Estado y de los jefes de los actualmente desaparecidos departamentos administrativos. Asimismo, en su libro de Derecho administrativo, el doctor Fraga se ocupa del tema de la forma organizacional de la desconcentracin administrativa, a la que explica como una forma de delegacin encaminada a atenuar los inconvenientes de la centralizacin administrativa que hace que de todos los rumbos del pas los ciudadanos tengan que recurrir a la capital, perdiendo tiempo y dinero, a hacer largas esperas a oficinas pblicas, durante mucho tiempo, a veces infructuosamente (para) que sus asuntos sean resueltos.20 Actualmente, la desconcentracin administrativa est prevista en el artculo 17 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. En su libro de Derecho administrativo, el profesor Fraga se declar partidario de la doctrina europea de la descentralizacin administrativa, como una valiosa forma organizacional complementaria de la administracin

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Fraga, Gabino, op. cit., nota 17, 1997, p. 195.

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pblica, y coincidi con el jurista belga Andr Buttgenbach,21 para distinguir en ella tres modalidades diferentes: a) Descentralizacin por servicio. b) Descentralizacin por colaboracin. c) Descentralizacin por regin. El doctor Fraga dio a conocer en Mxico, con claridad y amplitud, la teora europea de la descentralizacin por servicio que dio lugar a la creacin del establecimiento pblico francs, lo que propici su aprovechamiento para la creacin de un gran nmero de organismos pblicos descentralizados que materializan la versin mexicana del establecimiento pblico francs, inicialmente caracterizado como un organismo dotado de personalidad jurdica y patrimonio propio, destinado a prestar un servicio pblico, vinculndose a la administracin central, no mediante una relacin jerrquica sino de tutela. Posteriormente, el establecimiento pblico francs, al igual que el organismo pblico descentralizado mexicano, se ha utilizado para otras actividades socioeconmicas de la administracin pblica, distintas a la prestacin de servicio pblico. A efecto de explicar la teora de la descentralizacin administrativa por colaboracin, el profesor Fraga recurre a las ideas de Donato Donati 22 y de Bernard Geny;23 conforme a las cuales esta modalidad de la descentralizacin administrativa tiene lugar cuando el Estado cobra mayor injerencia en la vida privada, lo cual genera el surgimiento de problemas y necesidades cuya atencin requiere de una preparacin tcnica de que carecen los empleados administrativos; y ante la imposibilidad de crear para cada uno de estos casos un organismo especializado, se acepta la colaboracin de particulares para el cumplimiento de las actividades administrativas. Resulta pues de lo dicho que la descentralizacin por colaboracin se caracteriza frente a los otros dos tipos de descentralizacin por no constituir parte integrante de la organizacin administrativa, por realizarse mediante

21 Buttgenbach, Andr, Principes generaux, organization et moyen des action des administration publique, Pars, Larcier, 1954, p. 87. 22 Donati, Donato, Principi generali di diritto amministrativo, 3a. ed., Padua, 1932, p. 123. 23 Geny, Bernard, La collaboration des particuliers aver lAdministration, Pars, 1930, pp. 210-216.

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organismos privados que al ejercitar una funcin pblica colaboran con aquella organizacin, constituyen, segn la expresin de B. Geny instituciones colocadas en los lmites del derecho publico y del derecho privado, que descargan a la administracin de una parte de sus tareas sin atenuar de manera apreciable su energa y su autoridad sobre los administrados.24 El doctor Fraga explica que, de acuerdo con la doctrina francesa, en virtud de la descentralizacin por regin se establece una organizacin administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que ataen a la poblacin radicada en una circunscripcin territorial especfica. Sin duda, la descentralizacin administrativa por regin resulta muy til dentro de los sistemas polticos unitarios o centralistas, pues redunda en beneficio de los moradores de los departamentos y comunas, cuyos funcionarios acrecientan sus facultades de decisin, en aras de una administracin ms gil y efectiva. La glosa pormenorizada de la obra maestra de Gabino Fraga requiere de mucho mayor espacio del que puede tener en este artculo, por lo que me limitar a sealar que su Derecho administrativo expone con gran claridad los otros tpicos fundamentales de esta disciplina: el acto administrativo, el procedimiento administrativo, el recurso administrativo, los bienes del Estado, la concesin de bienes del Estado, la concesin de servicio pblico, la expropiacin por causa de utilidad pblica, los contratos administrativos, el control jurisdiccional de la administracin pblica y el contencioso administrativo, entre otros temas que expone con singular maestra, con propsito, dijo de sistematizar el conjunto de conocimientos de muy diversos orgenes, que han venido sirviendo para la enseanza en Mxico del derecho administrativo y de ir formando una doctrina cada vez ms completa de esta disciplina, lo que lo erige en el forjador del moderno derecho administrativo mexicano. El otro gran impulsor del derecho administrativo mexicano en el siglo XX fue el ilustre jurista chiapaneco Andrs Serra Rojas, quien, como dej dicho, public en 1959 la primera edicin de su libro intitulado Derecho administrativo, que junto con el del mismo nombre de Gabino Fraga, constituyen las dos obras maestras del aspecto sustantivo del derecho administrativo mexicano del siglo XX.

24

Fraga, Gabino, op. cit., nota 17, 1997, p. 209.

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Para el eminente jurista chiapaneco deben diferenciarse los conceptos de funcin pblica y de servicio pblico, dada la estrecha relacin entre uno y otro; para l, las funciones pblicas son los medios a travs de los cuales se realizan los fines del Estado, identificando como funciones pblicas: la funcin legislativa, la funcin administrativa y la funcin jurisdiccional. Serra Rojas reivindica la justa importancia de la nocin de servicio pblico, sin las exageraciones de Len Duguit o de Gastn Jeze, que representa slo una parte de la actividad de la administracin pblica, y define en los siguientes trminos:
El servicio pblico es una actividad tcnica, directa o indirecta, de la administracin pblica activa o autorizada a los particulares, que ha sido creada y controlada para asegurar de una manera permanente, regular, continua y sin propsito de lucro, la satisfaccin de una necesidad colectiva de inters general, sujeta a un rgimen especial de derecho pblico.25

El Derecho administrativo de Serra Rojas se estructur, en sus primeras ediciones en un volumen nico compuesto de las siguientes partes: Primera: La autoridad esttica institucional. Segunda: La autoridad del Estado moderno. Tercera: Definiciones y relaciones. Cuarta: La estructura de la administracin pblica. Quinta: La organizacin administrativa. Sexta: Las finanzas del Estado. Sptima: Los medios de accin de la administracin pblica. Octava: La teora general de las obligaciones. Novena: La justicia administrativa. Dcima: La responsabilidad del Estado. En ediciones posteriores se reestructur la obra, creciendo en extensin, por lo que hubo de integrarse en dos volmenes, pese a lo cual se redujo, en total, en nueve partes.

25

Serra Rojas, Andrs, Derecho administrativo, Mxico, Porra, 1981, t. I, pp. 106 y 107.

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La relevancia del derecho administrativo la condensa Serra Rojas en dos prrafos del prlogo a la tercera edicin de su obra en comento, del siguiente tenor:
Desde fines del siglo XVIII el derecho pblico y luego el derecho administrativo inician una lucha paralela al desenvolvimiento de las transformaciones sociales, recogen y transforman en principios jurdicos lo que forma el sedimento estable o constante de los anhelos de los grupos humanos. A partir de esos momentos el vuelo del derecho pblico es brillante e incontenible. El futuro reserva un lugar preferente al derecho que tiene por misin la proteccin del inters general y la organizacin de los servicios pblicos. No es un derecho que se subordina exclusivamente a las creaciones de sus juristas, ni a trascendentes rutinas administrativas. Este derecho principalmente se origina en los complejos fenmenos de la sociedad y del Estado. Las nuevas formas responden al llamado de las abrumadoras necesidades sociales. No es un derecho estancado o de difcil evolucin, porque las fuerzas mismas que lo convierten en un derecho juvenil, vigoroso, de aplicacin cotidiana, de insistencia creciente y de penetracin ineludible, en un a sociedad que nos abruma con sus incontenibles incertidumbres.

Fue el profesor Alfonso Nava Negrete quien escribi el primer libro mexicano sobre derecho procesal administrativo, cuya publicacin data de 1959, en el que el autor examina con mtodo y rigor cientfico tanto el rgimen administrativo como el jurisdiccional de control de la administracin pblica, por lo que lo mismo estudia el recurso administrativo que el contencioso administrativo, con lo que vino a cubrir un hueco importante en la bibliografa jurdica mexicana. A esta primera obra se sumaron posteriormente otras dos muy importantes en esa disciplina: la del laureado jurista Hctor Fix-Zamudio, intitulada Introduccin a la justicia administrativa en el ordenamiento mexicano (1983), y el Derecho procesal administrativo mexicano, del distinguido profesor espaol Jess Gonzlez Prez (1988). IV. EL DERECHO ADMINISTRATIVO MEXICANO EN EL LTIMO TERCIO DEL SIGLO XX Y PRINCIPIOS DEL SIGLO XXI A las grandes obras de derecho administrativo del segundo tercio del siglo pasado, comentadas en las pginas anteriores, se sumaron en el ltimo tercio del mismo siglo XX, la de Humberto Briceo Sierra: El proceso

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administrativo en Iberoamrica (1968); la de Rogelio Martnez Vera: Nociones de derecho administrativo, 1968; la de Miguel Acosta Romero: Teora general del derecho administrativo (1973); para luego publicarse las de Roberto Ros Elizondo: Acto de gobierno, poder y derecho administrativo (1975); Emilio Margain Manatou: De lo contencioso administrativo de anulacin, (1976); Arturo Gonzlez Coso: El poder pblico y la jurisdiccin administrativa en Mxico (1976); Fernando Serrano Migalln: El particular frente a la administracin (1977); Miguel Duhalt Krauss: Una selva semntica y jurdica (1977); Efran Urza Macas: Derecho administrativo (1979); Alberto Trueba Urbina: Nuevo derecho administrativo del trabajo (1977); y Jos Francisco Ruiz Massieu: Reformas recientes al derecho administrativo mexicano (1980). Recordamos, de la penltima dcada del siglo XX, a Jorge Witker: La empresa pblica en Mxico y Espaa, 1982; Hctor Fix-Zamudio: Introduccin a la justicia administrativa en el ordenamiento mexicano, 1983; Emilio Chuayffet Chemor: Derecho administrativo, 1983; Miguel ngel Garca Domnguez: Las multas administrativas federales y su impugnacin, 1985; Santiago Barajas Montes de Oca: Manual de derecho administrativo del trabajo, 1985; Luis Humberto Delgadillo Gutirrez: Elementos de derecho administrativo, 1986; Gonzalo Armienta Hernndez: Tratado terico prctico de los recursos administrativos, 1986; Antonio Carrillo Flores: Estudios de derecho administrativo y constitucional, 1987; Marcos Kaplan y otros: Regulacin jurdica del intervencionismo estatal en Mxico, 1988; Jess Gonzlez Prez: Derecho procesal administrativo mexicano, 1988; Miguel Acosta Romero: Catlogo de ordenamientos jurdicos de la administracin pblica, 1989; Roberto Bez Martnez: Manual de derecho administrativo, 1990; y Mario Ayluardo Sal: Lecciones de derecho administrativo, 1990. De la ltima dcada del siglo XX, tenemos presentes las obras de Alfonso Nava Negrete: Derecho administrativo, 1991; Rafael I. Martnez Morales, Derecho administrativo (primer curso y segundo curso), ambos de 1991; Len Cortias Pelez: Introduccin al derecho administrativo, 1992; Manuel Lucero Espinosa: La licitacin pblica, 1993; Ernesto Gutirrez y Gonzlez: Derecho administrativo y Derecho administrativo al estilo mexicano, 1993; Fernando Serrano Migalln: El particular frente a la administracin, 1993; Joaqun Martnez Alfaro: Los contratos derivados del artculo 134 constitucional, 1993; Luis Humberto Delgadillo Gutirrez y Manuel Lucero Espinoza: Compendio de derecho administrativo, 1994; Emilio

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Margain Manatou: Introduccin al estudio del derecho administrativo mexicano, 1994; Ramn Martnez Lara: El sistema contencioso administrativo en Mxico, 1994; Ignacio Orendain Kunhardt: Nueva Ley Federal de Procedimiento Administrativo (Anlisis y comentarios), 1994; Jorge Fernndez Ruiz: Derecho administrativo (Servicios pblicos), 1995; y tambin, Lecciones de derecho administrativo II, 1995; Alfonso Nava Negrete: Derecho administrativo mexicano, 1995; Miguel Galindo Camacho: Derecho administrativo, t. I, 1995 y t. II, 1996; Jorge Fernndez Ruiz: Derecho administrativo, 1997; Narciso Snchez Gmez: Primer y segundo curso de derecho administrativo, 1998; Jorge Fernndez Ruiz: Derecho administrativo (contratos), 2000. Ya en pleno siglo XXI, Sergio Valls Hernndez y Carlos Matute Gonzlez, publicaron su Nuevo derecho administrativo, que apareci en 2003. V. LA EVOLUCIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO MEXICANO Al mediar el siglo XX, no obstante tener apenas un siglo de existencia, el derecho administrativo mexicano ya haba sufrido numerosas transformaciones, pues ya se haban descartado numerosos criterios anteriormente usados para explicar y definir dicha rama del derecho; criterios como el legalista que, viola la regla elemental de la definicin al incluir en sta lo definido, pues lo explicaba como el conjunto de leyes administrativas, incurriendo as en la falacia de la definicin circular, pues dejaba pendiente de aclarar lo que son las leyes administrativas, lo cual resulta indispensable para entender lo que, conforme a este criterio legalista, es el derecho administrativo.26 En los albores del siglo XX, cobra auge pasajero el criterio abandonado desde hace ms de medio siglo de la actividad total del Estado para definir al derecho administrativo, toda vez que sus promotores le encomendaban la regulacin jurdica de toda la actividad del Estado. De igual manera qued superado, desde hace medio siglo, el criterio que interpretaba al derecho administrativo como el encargado de regular toda la actividad del rgano ejecutivo del poder pblico, habida cuenta que no regula toda sino slo una parte de la actividad del rgano ejecutivo y, adems,

26 En Mxico, Jos Mara del Castillo Velasco figura entre quienes se pronunciaron por el criterio legalista para definir al derecho administrativo.

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norma tambin una parte de la actividad de los otros rganos del poder pblico. Igualmente, desde hace ms de media centuria, el derecho administrativo en Mxico dej de tener como idea fundamental al servicio pblico, con manifiesto olvido del criterio promovido por Len Duguit y Gaston Jze, tan aceptado en la segunda y tercera dcadas del siglo pasado, de acuerdo con el cual, en la versin de Duguit, El derecho pblico no slo el administrativo es el derecho objetivo de los servicios pblicos,27 y segn Jze el derecho pblico y administrativo es el conjunto de reglas relativas a los servicios pblicos.28 Merced a su evolucin, en la segunda mitad del pasado siglo el derecho administrativo mexicano se presenta mediante una combinacin de criterios como regulador de la estructura, la organizacin, el funcionamiento y las relaciones de la administracin pblica en sus distintos niveles y modalidades, bajo caractersticas especficas de prerrogativas y restricciones que lo diferencian de las otras ramas del derecho que regulan la organizacin y actividades tanto de los particulares como de otros sujetos de derecho pblico. As, en el siglo XX el derecho administrativo mexicano queda convertido en la rama jurdica ms robusta, dado el amplio espectro de los aspectos sometidos a su regulacin, potenciados por el desarrollo tecnolgico y cientfico registrado en la referida centuria, lo que se tradujo en una copiosa emisin de normas jurdicas dispersas en mltiples ordenamientos cuyos preceptos no siempre guardan entre s la debida coherencia y congruencia y, en ocasiones llegan a contradecirse. El derecho administrativo mexicano considera a la administracin pblica, como uno de los depositarios del poder pblico, por cuya razn debe estar investida de potestad pblica o autoritaria, situacin que no se da en el mbito de los particulares, quienes carecen de tal potestad; tampoco se impone a ellos un conjunto de restricciones como las aplicables a la administracin pblica, que contribuyen a caracterizar y diferenciar al derecho administrativo hasta hacerlo un derecho especfico que establece prerroga-

27 Duguit, Leon, Las transformaciones del derecho pblico, Madrid, Librera Espaola y Extranjera, 1915, p. 93. 28 Jze, Gaston, Principios generales del derecho administrativo , Buenos Aires, Depalma, 1948, t. I, p. 1.

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tivas o atribuciones, y restricciones o cortapisas peculiares para la administracin pblica. En razn de tales prerrogativas, la administracin pblica puede: expedir leyes en sentido material, que no otra cosa son los reglamentos emitidos por quien jefatura la administracin pblica, en ejercicio de la facultad reglamentaria que se le otorga; tambin puede formular declaraciones unilaterales de voluntad, con efectos jurdicos directos respecto de casos individuales especficos, as como ejecutarlas sin intervencin de la autoridad judicial, gracias a la facultad que la doctrina denomina de autotutela.29 Adems, la administracin pblica mexicana est facultada para celebrar actos bilaterales de tipo contractual con los privilegios inherentes a su situacin jurdica, con subordinacin a una relacin preestablecida de derecho pblico o a supuestos expresamente previstos para regular tal relacin en aras del inters pblico. De igual manera, la administracin pblica puede utilizar la fuerza pblica para el cumplimiento de sus disposiciones e imponer sanciones a los administrados cuando infringen el ordenamiento administrativo; es por ello que Georges Vedel afirma: La administracin ostenta prerrogativas exorbitantes del derecho comn; por ejemplo, el derecho de expropiar, de requisar, de dictar reglamentos de polica, de hacer uso, en determinadas condiciones, de la fuerza para la ejecucin de sus propias decisiones.30 En Mxico desde el pasado siglo se imponen importantes restricciones a la administracin pblica, como la sujecin de su actividad a procedimientos formales y trmites precisos, para garantizar su legalidad, su imparcialidad, y la igualdad de trato a los administrados; el control presupuestal de su actividad por parte del Poder Legislativo, mediante la aprobacin del presupuesto al que debe sujetar su gasto; el control contable y financiero de su actividad a travs de la revisin de la cuenta pblica, practicada por la Auditora Superior de la Federacin, sin perjuicio del autocontrol a que se someta la propia administracin, a travs de la Secretara de la Funcin Pblica en el mbito federal mexicano. Desde el porfiriato el Estado mexicano se ufan de ser un Estado de derecho, caracterizado, en el esquema del Estado liberal imperante, por la

Santamara Pastor, Juan Alfonso, Principios de derecho administrativo, Madrid, Centro de Estudios Ramn Areces, 1990, p. 38. 30 Vedel, Georges, Derecho administrativo, Madrid, Aguilar, 1980, p. 15.

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divisin de poderes o de funciones del poder, el imperio del derecho, la creacin formal de la norma jurdica por el rgano popular representativo competente, la legalidad de la administracin mediante su actuacin ajustada a la ley, y el respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de las personas. La quiebra del Estado liberal cuyo lema era laissez faire, laissez passer, as como el avance de las doctrinas socialistas y comunistas, a fines del siglo XIX, favorecieron las ideas del solidarismo cuyo eptome pudiera ser todos vamos en el mismo barco y del Estado interventor de bienestar, al ser toleradas y en ocasiones fomentadas por el capitalismo como un mal menor respecto del socialismo y el comunismo. Concluida la Segunda Guerra Mundial se cre el ambiente propicio para el desarrollo a nivel mundial de un Estado intervencionista, solidario y benefactor, o sea, un Estado social de derecho generador del bienestar de su pueblo, en sustitucin del Estado polica. Es cuando la intervencin del Estado invade entonces el mbito econmico y da paso a la era de las grandes nacionalizaciones en Francia, Gran Bretaa y otros muchos pases de Europa y Amrica Latina, donde, desde 1938, con la nacionalizacin del petrleo mexicano, se haba iniciado el combate al neocolonialismo econmico. El excesivo intervencionismo estatal en el campo econmico convirti al Estado social de derecho en obeso Estado empresario, afectado de graves males, como corrupcin, ineptitud, e ineficacia, y con defectos evidentes de obesidad, burocratismo y regulacin excesiva e inconexa, entre otros muchos etcteras. En el caso de Mxico, de 206 entidades paraestatales existentes en el mbito federal en 1962, la fiebre intervencionista las hizo llegar a mediados de 1982 a 742,31 y al final del mismo ao, con la estatizacin de la banca, a 1,155,32 lo que da idea de la desenfrenada creacin de organismos descentralizados, instituciones y sociedades nacionales de crdito, empresas de participacin estatal y fideicomisos pblicos, en muchas ocasiones producto de la improvisacin y del presidencialismo autoritario. Junto con el crecimiento del Estado, creci tambin la administracin pblica y, en consecuencia, el del derecho administrativo, lo que aunado a
Fernndez Ruiz, Jorge, El Estado empresario, Mxico, UNAM, 1982, pp. 243-265. Rogozinski, Jacques, La privatizacin de empresas paraestatales, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993, p. 34.
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los numerosos casos en que la administracin pblica se someta a las normas de derecho privado, dio lugar a continuas y crecientes mezclas entre ste y el derecho pblico, las cuales, como en pleno auge del Estado empresario, hiciera notar Fulvio Zuelli en 1973:
No se daban cuando derecho pblico y derecho privado eran netamente separados y toda actividad del Estado aconteca disciplinada por el derecho pblico, es decir, cuando el adjetivo pblico tena un significado bien preciso y sobre todo no exista en la dimensin actual, el fenmeno de los entes pblicos. Mas hoy, la situacin est profundamente cambiada; la tradicional distincin entre pblico y privado es mucho menos clara.33

La excesiva expansin del Estado intervencionista en su versin de Estado social de derecho, sumada al colapso de los regmenes comunistas de Europa oriental, gener una reaccin neoliberal a escala mundial que proclama el adelgazamiento del Estado, la desregulacin administrativa, y la privatizacin de muchas instituciones y actividades pblicas, bajo el slogan: El mejor Estado es el menor Estado, para poner al solidarismo social en retirada, en un giro de 180 grados, tras haber vivido el apogeo de su aceptacin a fines de la dcada de los setenta del siglo XX, por considerrsele, a nivel planetario, necesario y positivo. Ms temprano que tarde habrn de desgastarse las ideas neoliberales, hoy imperantes en la conformacin del Estado contemporneo, como ocurri con los movimientos que les precedieron en el afn configurativo del ente estatal; porque no puede perpetuarse un esquema que en aras de la libertad de enriquecimiento insultante de unos pocos, arroja a los abismos del desempleo, la ignorancia, la insalubridad, la miseria y la hambruna a millones de seres humanos, que de esta suerte ven cancelada la posibilidad de una vida digna al no poder disfrutar sus derechos humanos econmicos, sociales y culturales. Como quiera que sea, a escala mundial el derecho administrativo se advierte en retirada en diferentes frentes, dominado en mayor o menor medida, por los afanes de privatizacin, desregulacin y desmonopolizacin, peculiares del esquema neoliberal y globalizador, imperante en el mundo de nuestros das, acorde a los intereses de los pases ms ricos del

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Zuelli, Fulvio, Servizi pubblici e attivita imprenditoriale, Miln, Giuffre, 1973, p. 11.

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mundo, a su vez dominados por unos cuantos dueos del dinero que, a travs del Fondo Monetario Internacional e instituciones afines, imponen esquemas de actuacin y de organizacin a todos los pases, en especial a los necesitados de apoyo financiero. En el contexto del esquema del neoliberalismo rampante de nuestro das, se entiende por privatizacin la accin de atribuir o de asignar a los particulares la facultad de realizar cotidianamente determinadas actividades, ya sean stas inditas por derivar de nuevas tecnologas, o bien, se trate de actividades que anteriormente estaban atribuidas o asignadas al Estado o a la administracin pblica; en resumen, privatizar es transferir atribuciones, actividades, bienes, o derechos, del sector pblico al privado, o asignar a este ltimo las atribuciones y actividades emergentes. Para el jurista argentino Rodolfo Carlos Barra: Privatizar es transmitir la titularidad de los medios o de la competencia para ejercer una determinada actividad, del sector pblico al privado.34 En la privatizacin es dable distinguir dos niveles diferentes, porque puede ser a nivel macro o general, en cuyo caso se refiere a todo un sector de la actividad socioeconmica, por ejemplo, la privatizacin de la banca o de la industria siderrgica; o tambin puede ser a nivel micro o concreto, como cuando una empresa de participacin estatal mayoritaria pasa a ser controlada por particulares. El proceso de privatizacin admite diversas modalidades, una consiste en liberar del rgimen de servicio pblico propio o propiamente dicho, a actividades especficas hasta entonces sometidas a l, mediante un procedimiento legislativo de reforma de la norma jurdica a fin de que sta deje de considerar servicio pblico propio a tales actividades que, por tanto, ya no quedan atribuidas al Estado; mediante el procedimiento anterior se privatiz, en 1992, el servicio pblico de banca en Mxico, al convertirse en servicio de banca, sin calificativo alguno, como resultado de la reforma del artculo 28 constitucional. En los trminos del referido precepto constitucional, el servicio de banca en Mxico ya no se concesiona sino que se autoriza, quedando sujeta su prestacin a una regulacin jurdica especfica distinta a la ordinaria, lo cual acredita su carcter de servicio pblico impropio o virtual, como se le

34 Barra, Rodolfo Carlos, Prlogo, en Mertchikian, Eduardo, La iniciativa privada en la concesin de obra y servicios pblicos, Buenos Aires, baco, 1992, p. 35.

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llama en la doctrina a la actividad tcnica no reconocida por la ley como servicio pblico, a pesar de estar destinada a satisfacer una necesidad de carcter general, bajo un rgimen exorbitante del derecho privado. Otra alternativa de privatizacin es la de vender, o de alguna forma ceder, a particulares las acciones de una empresa de participacin estatal mayoritaria, por lo menos, en cantidad suficiente para que stos asuman su administracin. Recurdese el caso de Telfonos de Mxico, que dej de ser una empresa de participacin estatal mayoritaria, y por tanto en mano pblica, al pasar a particulares la mayora de las acciones comunes y la administracin de tal empresa prestadora del tradicional servicio pblico telefnico. Otra alternativa de privatizar consiste en vender a particulares una empresa en mano pblica, ya sea como un todo o en partes; de esta ltima forma fue como se privatizaron el Instituto Mexicano del Caf, Tabamex y Fertimex. De conformidad con el principio jurdico de paralelismo, toda privatizacin de entidades paraestatales requiere, en Mxico, de un acuerdo previo del Ejecutivo, de desincorporacin de la administracin pblica de la entidad paraestatal de que se trate y, en el caso de las creadas por ley o decreto del Congreso de la Unin o por decreto o acuerdo presidencial, habrn de observarse formalidades iguales a las atendidas para su creacin. En razn de la participacin de los particulares en el desempeo de actividades atribuidas o realizadas por la administracin pblica, la doctrina reconoce algunas formas adicionales de privatizacin, como pueden ser, entre otras, la concesin de un servicio pblico hasta ese momento prestado bajo gestin directa de la administracin pblica; la subrogacin o concierto, total o parcial, de un servicio pblico directamente prestado por la administracin pblica; y la locacin o arrendamiento a particulares, con o sin opcin de compra, de una empresa en mano pblica. La desregulacin figura entre las tendencias caractersticas del neoliberalismo de nuestros das, y su aplicacin excesiva puede llevar a reimplantar el laissez faire, laissez passer. En el lxico neoliberal, desregular significa derogar las reglas jurdicas que limitan la libre actividad industrial y comercial. La derogacin pulcra y ortodoxa de normas jurdicas que implican regulaciones debe apegarse al citado principio de paralelismo, lo cual requiere de un procedimiento de derogacin similar al de su creacin. La desmonopolizacin es otra de las acciones peculiares del neoliberalismo, entendible como una medida para eliminar obstculos que impi-

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den o traban la libre concurrencia al mercado. A este respecto, debe tenerse presente que existen los llamados monopolios naturales que no conviene eliminar, como los relativos al suministro de agua potable y a la recoleccin de aguas negras y pluviales va drenaje y alcantarillado, para no citar sino unos cuantos ejemplos de monopolios naturales. Empero, independientemente de la supuesta o real huida del derecho administrativo como consecuencia del neoliberalismo imperante, se han registrado actividades normativas en nuevas reas, como la regulacin de ciertas facetas de la actividad socioeconmica, la norma oficial nacional de carcter obligatorio y el llamado derecho privado administrativo. En efecto, pese a la tendencia desreguladora del Estado neoliberal, ste se ha visto en la necesidad de incrementar la normativa jurdica en algunas materias, al grado de provocar la aparicin de nuevas ramas del derecho administrativo, como son, entre muchas otras, el derecho urbanstico y el derecho ambiental o del medio ambiente, en respuesta, respectivamente, al incesante flujo migratorio que ha despoblado las reas rurales y acrecentado las urbanas, as como al alarmante incremento de la contaminacin ambiental. Igualmente, crece la normativa jurdica en el mbito administrativo a travs de la norma oficial, que en Mxico se emplea para determinar o precisar caractersticas o peculiaridades exigibles en productos, servicios o insumos, a fin de evitar que stos pongan en peligro la seguridad de los seres humanos en sus bienes o en sus personas, o perjudiquen o pongan en riesgo la salud humana, animal, vegetal, el medio ambiente y el desarrollo sustentable. De conformidad con el artculo 44 de la Ley Federal de Metrologa y Normalizacin, corresponde a las dependencias de la administracin pblica federal y a los organismos nacionales de normalizacin, elaborar los anteproyectos de normas oficiales mexicanas y someterlos a los comits consultivos nacionales de normalizacin; una vez seguido el trmite respectivo, y aprobada por el comit de normalizacin correspondiente, la norma oficial mexicana es expedida por la dependencia competente y publicada en el Diario Oficial de la Federacin, segn lo previene el artculo 47 de la referida ley. El respetado jurista francs Andr de Laubadre emple la expresin droit priv administratif para referirse a lo que otros autores llaman derecho privado de la administracin pblica, a efecto de aludir a los casos de normas en los que la peculiaridad del derecho administrativo se ve mode-

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rada por los prstamos del derecho privado, cuando este ltimo es convocado a regir algunas actividades de la administracin pblica, ya que no es exactamente el mismo que se aplica a los particulares, porque: La ley, particularmente, le introduce con bastante frecuencia reglas especiales con objeto de adaptarlo a las necesidades de la administracin.35 En tal caso se ubican, por ejemplo, las normas del derecho privado relativas a las asociaciones civiles y a las sociedades civiles y mercantiles cuando tales formas societarias se utilizan para constituir empresas de participacin estatal mayoritaria, porque su aplicacin, se adecuar a lo dispuesto por el derecho administrativo para producir un marco jurdico especfico, exorbitante del derecho privado, ya que, de acuerdo con lo dispuesto por el artculo 31 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales: La organizacin, administracin y vigilancia de las empresas de participacin estatal mayoritaria, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislacin aplicable, debern sujetarse a los trminos que se consignan en este ordenamiento. VI. ORDENAMIENTOS JURDICOS MEXICANOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO DEL SIGLO XXI En el siglo XXI ya se han expedido diversos preceptos jurdicos en el mbito del derecho administrativo mexicano, algunos de los cuales son de gran relevancia, como los contenidos en el nuevo ttulo: tercero A que se adiciona a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y los de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos. En efecto, en las postrimeras del siglo pasado, el 4 de agosto de 1994, se public en el Diario Oficial de la Federacin la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, por lo que no haramos referencia a ella en este apartado relativo a los ordenamientos jurdicos mexicanos del siglo XXI, de no haberse modificado merced a la adicin del ttulo tercero A, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin de 19 de abril de 2000. El ttulo tercero A que se adicion a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, bajo el epgrafe De la mejora regulatoria, consta de diecisiete artculos: del 69 A al 69 Q, distribuidos en cuatro captulos, que se

35 Laubadre, Andr de, Droit administratif, 9a. ed., Pars, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1984, t. I, p. 38.

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ocupan: de disposiciones generales, el primero; de la Comisin Federal de Mejora Regulatoria, el segundo; de la manifestacin de impacto regulatorio, el tercero; y del Registro Federal de Trmites y Servicios, el cuarto y ltimo. En mi opinin, si bien es conveniente la creacin de una Comisin Federal de Mejora Regulatoria y de un Registro Federal de Trmites y Servicios, se considera inadecuada la insercin de ambos en la Secretara de Comercio y Fomento Industrial, actualmente denominada Secretara de Economa, habida cuenta de la existencia dentro del mbito de la administracin pblica federal de una dependencia globalizadora encargada de su desarrollo administrativo, que es la Secretara de la Funcin Pblica, lo que pone en evidencia la lucha por los cotos de poder en el seno de la administracin pblica inserta en el Poder Ejecutivo, con resultados que contraran la lgica ms elemental, pues permite que la dependencia encargada del comercio, del fomento industrial y en general de la economa, se haga cargo de revisar el marco regulatorio de la administracin pblica federal, de promover la transparencia en la elaboracin y aplicacin de las regulaciones, as como de dictaminar los anteproyectos de leyes, decretos y reglamentos elaborados por las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, en lugar de la Secretara de la Funcin Pblica, a la que corresponde, en los trminos del artculo 37 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal:
VI. Organizar y coordinar el desarrollo administrativo integral en las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, a fin de que los recursos humanos, patrimoniales y los procedimientos tcnicos de la misma, sean aprovechados y aplicados con criterios de eficiencia, buscando en todo momento la eficacia, descentralizacin, desconcentracin y simplificacin administrativa. Para ello, podr realizar o encomendar las investigaciones, estudios y anlisis necesarios sobre estas materias, y dictar las disposiciones administrativas que sean necesarias al efecto, tanto para las dependencias como para las entidades de la administracin pblica federal.

Toda vez que la Comisin Federal de Mejora Regulatoria es el rgano administrativo desconcentrado de la Secretara de Comercio y Fomento Industrial actualmente, de la Secretara de Economa encargado de revisar, con autonoma tcnica y operativa, el marco regulatorio de la administracin pblica federal, debiera promover su propia reubicacin, a efecto de quedar adscrita a la Secretara de la Funcin Pblica, por ser sta

APUNTES HISTRICOS SOBRE LA CIENCIA DEL DERECHO

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la dependencia globalizadora a la que corresponden por lgica y por ley, las atribuciones de la referida Comisin. El gobierno del cambio, como se autodenomina el que entr en funciones en diciembre de 2000, a cuatro aos de distancia de asumir el poder, no ha hecho trmite alguno para cambiar a la Comisin Federal de Mejora Regulatoria al mbito que lgica y legalmente le corresponde. Por su parte, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, publicada en el Diario Federal de la Federacin el 13 de marzo de 2002, deroga el ttulo primero de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos en lo concerniente a responsabilidades administrativas, as como sus ttulos tercero y cuarto por cuanto ve al mbito federal; en consecuencia, este ltimo ordenamiento seguir siendo aplicable a los servidores pblicos federales en lo relativo a las responsabilidad poltica, penal y civil, y en todo su contenido a los servidores pblicos de los rganos legislativo, ejecutivo y judicial de carcter local del Distrito Federal. Desde luego, son de elogiarse las innovaciones de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, que mejoran de manera significativa la legislacin de la materia, mas ello no impide perfeccionar el contenido de la nueva ley en ciertos aspectos poco claros.