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1. Formulación de la política económica 1.1 Objetivo de la política económica El objetivo central
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1. Formulación de la política económica

1.1 Objetivo de la política económica

El objetivo central de la política económica es maximizar el nivel de bienestar social. ¿Qué es el bienestar? ¿Cómo se cuantifica? El término “bienestar”, al igual que el concepto de distribución óptima del ingreso, implica juicios de valor. Idealmente, estos deben ser establecidos mediante un acuerdo de voluntades entre las fuerzas representativas de la sociedad. Asimismo, se puede proponer teóricamente que el bienestar de la sociedad en su conjunto aumenta si se mejora el bienestar de un sector de la población sin afectar el del resto, e incluso representarlo mediante curvas de indiferencia social. Sin embargo, en la práctica dicho concepto no es medible, porque no es posible sumar utilidades subjetivas ni hacer comparaciones interpersonales. Por lo tanto, los encargados de política deben utilizar objetivos medibles que sirvan como guía en la consecución del objetivo central. Así, hay indicadores disponibles sobre producción, empleo, distribución del ingreso, salud, educación, pobreza, etc. Por ejemplo, pueden plantearse objetivos como alcanzar una determinada tasa de crecimiento en un contexto de estabilidad macroeconómica y crear un clima de negocios propicio para la expansión de actividades orientadas al exterior y la generación de empleo. Adicionalmente, pueden proponerse políticas de salud, educación, infraestructura, apoyo alimentario, población, etc. Todas ellas deben estar debidamente coordinadas y sujetas a seguimiento en su ejecución. Asimismo, es importante distinguir entre objetivos

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Política económica para países emergentes

de corto y largo plazo. Los primeros están asociados con los efectos del ciclo económico en el nivel de actividad económica, mientras que los segundos están asociados con la problemática del desarrollo. Una política óptima debe integrar ambos tipos de objetivos.

1.2 Elaboración de un programa económico

Definidos los objetivos centrales en los aspectos económico y social, es necesario hacer un diagnóstico de la situación actual y pronós- ticos. El diagnóstico implica sistematizar la información histórica disponible para calcular un modelo que describa el funcionamiento macroeconómico y facilite la interpretación de los principales pro- blemas y limitaciones que ha sufrido el proceso de desarrollo. Por otro lado, el pronóstico o prognosis permite conocer el efecto de determinadas políticas en el futuro. El diagnóstico y la prognosis constituyen el punto de partida del proceso de formulación de polí- ticas, es decir, el establecimiento de niveles cuantitativos a los cuales se desea llevar ciertas variables. Lo expresado anteriormente debe concretarse en la elaboración de un programa o plan. En un número creciente de países, dicho plan toma la forma de un marco macroeconómico multianual. Este contiene un conjunto de medidas de política que generalmente priorizan la estabilidad macroeconómica, la consolidación institu- cional, la transparencia de las acciones del gobierno, la promoción de la inversión privada como motor de la actividad productiva y la transparencia del gasto público —sobre todo el gasto orientado a los servicios que benefician a la población más necesitada—. Ade- más, el marco macroeconómico multianual debe servir de guía a los agentes económicos. En la práctica, la elaboración del marco macroeconómico multianual emplea como insumo básico la información sobre producción, recaudación, inflación y contexto internacional, así como los objetivos del programa económico y la situación macroeconómica previa. Luego, mediante un modelo macroeconométrico, se proyectan cifras para las principales variables. Estas últimas, conjuntamente con la política tributaria y arancelaria, permiten determinar los ingresos del

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Javier Silva-Ruete

gobierno central. Estos, sumados a la meta del déficit fiscal, permiten estimar el gasto público y formular el presupuesto público. Asimismo, una vez fijado el déficit fiscal, se podrá elaborar su financiamiento

y proyectar el servicio de la deuda pública. Este procedimiento es

iterativo, teniendo en cuenta el efecto multiplicador del gasto público en el nivel de actividad económica.

1.3 Participación del Estado

Hay mercados competitivos que funcionan eficientemente sin tutela

ni reglamentación. En estos, la intervención del Estado distorsiona

la formación de los precios y, por lo tanto, la asignación de recur-

sos, lo cual perjudica a productores y consumidores. Por otro lado, los monopolios naturales o surgidos de la acción deliberada de las políticas gubernamentales y los oligopolios generan distorsiones en los precios y la asignación de recursos, y el Estado debe intervenir para corregirlas. Asimismo, el proceso productivo puede generar efectos negativos en la economía, conocidos como deseconomías externas, que crean conflictos entre la población y las instituciones, y afectan el medio ambiente. En estas situaciones también es necesaria la participación del Estado. Esta intervención es fundamental para la construcción de infraestructura y la dotación de los servicios necesarios para alen- tar a la actividad privada a tomar riesgos en la creación de nuevas industrias. Prioritariamente, el Estado debe tomar acción respecto de la desigualdad en la distribución del ingreso y la existencia de niveles altos de pobreza, que ponen en riesgo la subsistencia del in- dividuo y la capacidad de mejorar sus condiciones de vida. Por ello, el gasto en educación, salud, alivio de la pobreza e infraestructura debe estar entre sus principales prioridades. En resumen, la participación eficiente del Estado se extiende más allá de la provisión de servicios básicos, pero sin convertirse en un intervencionismo que impida que la actividad privada nacional y extranjera genere riqueza.

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Política económica para países emergentes

1.4 La política económica en la globalización

El proceso de globalización ha producido apertura e integración a nivel mundial en los campos del comercio, las finanzas y la infor- mación. Un país debe afrontar adecuadamente la globalización y aprovechar los beneficios de un mercado ampliado. Concretamente, la política económica debe adoptar los mecanismos e instrumentos adecuados para fomentar la eficiencia y la competitividad, con el fin de lograr una presencia en los mercados internacionales mediante el aprovechamiento de sus potencialidades. Así, los países que poseen abundantes recursos naturales deben implementar políticas que ase- guren su explotación racional, y los que cuentan con abundante mano de obra pueden priorizar el empleo de este factor para reducir costos. En estos países, la legislación laboral debe ser lo suficiente- mente flexible para facilitar la contratación de mano de obra, sin descuidar la protección a los trabajadores. En este caso, es necesario conciliar una situación de dotación de recursos con consideraciones sociales y políticas en beneficio de la sociedad en su conjunto.

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. Política fiscal 2.1 La política fiscal como componente de la política económica Se puede
. Política fiscal 2.1 La política fiscal como componente de la política económica Se puede
. Política fiscal 2.1 La política fiscal como componente de la política económica Se puede
. Política fiscal 2.1 La política fiscal como componente de la política económica Se puede
. Política fiscal 2.1 La política fiscal como componente de la política económica Se puede
. Política fiscal 2.1 La política fiscal como componente de la política económica Se puede

. Política fiscal

2.1 La política fiscal como componente de la política

económica

Se puede dividir la conducción de la política económica en dos grandes aspectos: política microeconómica y macroeconómica. La política microeconómica se refiere al diseño de políticas que afec- tan a sectores o grupos específicos. Se pueden citar como ejemplos la regulación de los servicios públicos, la política de competitividad y las políticas sectoriales. Por otro lado, la política macroeconómica se ocupa de la administración de las variables agregadas de la eco- nomía. Los dos ramas más importantes de la política macroeconó- mica son la política monetaria y la política fiscal. Los instrumentos de la política fiscal son los ingresos y gastos públicos. Los ingresos públicos son todos los recursos que el Estado capta cada año fiscal. El gasto público es uno de los principales instrumentos usados por el gobierno para implementar su programa de política económica.

2.2 Ingresos públicos

Los ingresos públicos se dividen en impuestos e ingresos no tribu- tarios.

2.2.1 Impuestos

Los impuestos son pagos obligatorios sin contraprestación y no re- cuperables, a los que están sujetos los contribuyentes de un país.

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Política económica para países emergentes

Un concepto importante ligado a este tema es el de presión tributa- ria, es decir, el monto total de impuestos recaudados dividido entre el Producto Bruto Interno (PBI) nominal. En el Perú, la presión tributaria ha sido en promedio 13,7 por ciento del PBI en 1970- 2005. Alcanzó su valor más bajo en 1989 (8,5 por ciento) y registró 13,6 por ciento en 2005. En este último año, otros países lati- noamericanos alcanzaron los siguientes niveles aproximados: Chile 17,3 por ciento, Colombia 20,1 por ciento, México 9,7 por ciento, Brasil 17,2 por ciento y Argentina 23,3 por ciento. Los impuestos se dividen en dos grandes categorías: directos e indirectos. Los impuestos directos están orientados a categorías es- pecíficas de personas o empresas. En general, son de tipos: el im- puesto a la renta (que se aplica a personas naturales y empresas); las contribuciones, que se utilizan exclusivamente para pagar los gastos de la seguridad social; y los impuestos al patrimonio. Los impuestos indirectos incluyen todos los gravámenes diri- gidos a bienes y servicios. El más importante es el impuesto a las ventas, que en algunos países se impone al valor agregado 1 y no a las ventas brutas. Como su nombre lo indica, el primero se cobra sobre el valor agregado generado en cada etapa de producción, evitando distorsiones en las decisiones de producción —principalmente, el efecto “en cascada”, generado cuando el impuesto se cobra tanto sobre los insumos como sobre el producto final—. En segundo lu- gar están los impuestos al comercio internacional, denominados aranceles o tarifas. Finalmente están los impuestos específicos (o selectivos), que se aplican al consumo de determinados bienes, principalmente bienes considerados de lujo o con impacto social adverso. Por ejemplo, se utilizan los impuestos específicos para des- alentar el consumo de tabaco, que tiene consecuencias negativas en la salud; o para limitar el uso de combustibles, por su impacto en el medio ambiente.

1 El valor agregado es la diferencia entre el valor de venta y el valor de los insumos adquiridos para producir un bien.

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Javier Silva-Ruete

2.2.2 Principales impuestos

En el Perú, los principales impuestos son los siguientes:

Impuesto a la Renta: grava el ingreso de las personas naturales y las utilidades obtenidas por las empresas. En 2005 la recauda- ción por impuesto a la renta representó el 31,4 por ciento de los ingresos tributarios totales en el caso peruano.

Impuesto General a las Ventas (IGV): es un impuesto al valor agregado; es decir, cada empresa deduce del IGV sobre su producto el IGV pagado por los insumos adquiridos. Esta deducción se denomina crédito fiscal. En términos fiscales es el impuesto más importante, que en varios países emergentes participa con más del 50 por ciento de los ingresos tributarios.

Impuestos a la Importación: este concepto comprende los aran- celes de aduana, así como las sobretasas, que son gravámenes específicos que se imponen para proteger determinados secto- res productivos contra los precios de venta de las importaciones. Los principales productos sujetos a sobretasas son agropecuarios (arroz, maíz, azúcar, leche, etc.). En el Perú, la recaudación por este concepto alcanzó menos del 10 por ciento de los ingresos tributarios en 2005.

Impuesto Selectivo al Consumo (ISC): es un impuesto específi- co a la venta de determinados bienes, como cigarrillos, gaseosas, vehículos, cerveza, licores, etc.

Como ejemplo, vemos a continuación un recuadro sobre la pre- sión tributaria en el Perú.

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Política económica para países emergentes

Recuadro 2.1 La presión tributaria en el Perú

En la siguiente tabla se muestra la evolución de la presión tributaria en el Perú durante la última década. Se observa que se redujo de manera importante desde 1997 —cuando alcanzó su valor máximo de los últimos 20 años— a causa de la recesión de 1998-2001.

Ingresos corrientes del gobierno central (porcentajes del PBI)

1995 1996

1997 1998

1999

2000 2001

2002 2003

2004 2005

I.

INGRESOS TRIBUTARIOS

13,6

14,1

14,2

14,0

12,7

12.3

12.5

12.1

13.0

13.3

13.8

1. Impuestos a los ingresos

2,9

3,6

3,6

3,5

2,9

2,8

3,0

3,0

3,8

3,9

4,3

- Personas naturales

0,9

1,0

1,0

1,1

1,1

1,1

1,1

1,1

1,2

1,2

1,3

- Personas jurídicas

1,6

2,1

2,3

2,1

1,6

1,4

1,5

1,6

2,0

2,2

2,3

- Regularización

0,4

0,6

0,4

0,3

0,2

0,3

0,4

0,3

0,5

0,4

0,8

2. Impuestos al patrimonio

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

3. Impuestos a las importaciones

1,8

1,7

1,6

1,7

1,6

1,6

1,5

1,2

1,2

1,2

1,2

4. Impuesto General a las Ventas (IGV)

6,3

6,3

6,6

6,7

6,4

6,5

6,3

6,3

6,7

6,9

7,1

- Interno

3,5

3,4

3,8

3,8

3,7

3,8

3,6

3,8

4,0

4,1

4,1

- Importaciones

2,8

2,8

2,8

2,8

2,6

2,7

2,6

2,6

2,7

2,9

3,0

5. Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)

2,1

2,0

2,1

2,1

2,0

1,8

1,9

2,1

2,1

1,9

1,6

- Combustibles

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

1,1

1,2

1,5

1,6

1,4

1,0

- Otros

0,8

0,8

0,9

0,9

0,8

0,7

0,7

0,6

0,6

0,6

0,6

6. Otros ingresos tributarios

1,1

1,0

1,2

1,1

1,0

1,1

1,4

0,9

0,7

0,9

1,2

7. Documentos valorados

-0,6

-0,6

-1,0

-1,1

-1,2

-1,5

-1,5

-1,5

-1,5

-1,5

-1,6

II. INGRESOS NO TRIBUTARIOS

1,7

1,8

1,8

1,8

2,0

2,7

1,9

2,3

2,0

1,8

2,0

III. TOTAL (I + II)

15.3

15.8

16.0

15.8

14.7

14.9

14.4

14.4

14.9

15.1

15.8

Fuente: BCRP.

Cabe destacar algunas conclusiones que se derivan del análisis de la tabla:

- La recesión que se inició en 1998 impactó fuertemente en el pago de impuesto a

la renta de las empresas (personas jurídicas). Recién en 2003 se aprecia el impac-

to de la recuperación económica. Sin embargo, los pagos de personas naturales se mantuvieron alrededor de 1,2 por ciento del PBI.

- La recaudación arancelaria se ha reducido debido a la disminución de la tasa

promedio del arancel de 20 por ciento en 1997 a 10,1 por ciento, como resultado de la política de apertura comercial iniciada en la década de 1990.

- El impuesto a los combustibles ha reducido su aporte a los ingresos públicos

a causa de una disminución del ISC orientada a atenuar el aumento del precio

internacional del petróleo.

- Hay un aumento considerable en la recaudación del IGV por dos motivos: el au- mento de la tasa de 18 a 19 por ciento en 2003 y un conjunto de medidas de ampliación de la base tributaria que han reducido de manera notoria la evasión en este impuesto.

32

Javier Silva-Ruete

2.2.3 Ingresos no tributarios

Los ingresos de carácter no tributario incluyen, por ejemplo, a las tasas, que son pagos al Estado a cambio de servicios como el suministro de pasapor- tes o certificados. En el Perú, además de las tasas, se incluyen en la cuenta “ingresos no tributarios” los intereses, canon y regalías, transferencias del Fondo Especial de Administración del Dinero Obtenido Ilícitamente del Estado (Fedadoi) y los recursos directamente recaudados por las entidades.

2.2.4 Principios de un sistema óptimo de administración

tributaria

Todo sistema tributario debe satisfacer el siguiente conjunto de prin- cipios básicos:

Eficiencia: el sistema tributario debe, en lo posible, limitar su impacto sobre la eficiencia económica. Al modificar la estructura de precios relativos, los impuestos pueden inducir cambios en las decisiones de consumo y ahorro. Por ejemplo, Stiglitz (2000) menciona que en el Reino Unido se creó durante el siglo XVIII un impuesto a las venta- nas, lo cual generó la masificación de casas sin ventanas.

Rendimiento: el sistema tributario debe ser capaz de generar un flujo estable de ingresos que permita programar el gasto público sin tener que recurrir a un endeudamiento excesivo.

Simplicidad: el costo de administración del sistema tributario debe ser el menor posible. Para ello, el sistema debe estar constituido por un conjunto pequeño de impuestos, puesto que los sistemas com- plicados generan grandes costos administrativos. En las economías modernas, la mayoría de estos costos proviene de las exoneraciones tributarias, que multiplican los costos de fiscalización para la auto- ridad tributaria.

Equidad: el sistema tributario debe ser justo. Es decir, no debe ha- ber discriminación o tratamientos preferenciales para determina- dos contribuyentes: la carga tributaria deber ser similar si lo son las condiciones económicas de los contribuyentes. Además, los impuestos deben ser progresivos, es decir, la tributación debe ser mayor cuanto mayor sea la capacidad contributiva. Esta proposi- ción se refleja, por ejemplo, en tasas diferenciadas por tramos de ingresos en el impuesto a la renta.

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Política económica para países emergentes

Recuadro 2.2 Exoneraciones tributarias

Se entiende por exoneración tributaria (o “gasto tributario”) todo tratamiento pref- erencial (incluidas excepciones, exclusiones o deducciones) otorgado por el Estado

en aspectos tributarios. Estos tratos especiales rompen los principios instituciona- les sobre los que se organiza un sistema tributario eficiente. Los regímenes espe- ciales en favor de determinados contribuyentes rompen los principios de equidad

y simplicidad, y multiplican los costos para la administración tributaria. También

crean incentivos para la generación de actividades ilegales, como el contrabando. Notablemente, fomentan el surgimiento de sectores o actividades con rentabilidad artificial, es decir, derivada únicamente de ventajas tributarias.

Las exoneraciones típicamente toman las siguientes formas:

- exoneraciones del pago de impuestos o tasas diferenciadas;

- créditos tributarios;

- aplazamiento del pago de impuestos;

- depreciación acelerada de gastos de capital.

Adicionalmente, se puede establecer la siguiente clasificación para las exoneraciones:

- Regionales: afectan a una determinada zona geográfica (por ejemplo, exonera- ciones a la Amazonía).

- Sectoriales: corresponden a un determinado sector económico (por ejemplo, exoneraciones a los sectores agrícola y turístico).

- Comerciales: generan zonas libre de impuestos (típicamente zonas fronterizas).

No existe evidencia empírica de que las exoneraciones tributarias tengan un im- pacto favorable en el desarrollo económico. Los casos de las exoneraciones re- gionales y comerciales en el Perú son ejemplos claros de la escasa contribución de estos instrumentos al nivel de actividad económica y el desarrollo. Asimismo, generan una importante pérdida de ingresos fiscales (aproximadamente 1 por ciento del PBI).

2.3 Gasto público

La clasificación del gasto que enfatiza el impacto sobre la economía se denomina clasificación económica. Según este criterio, se puede clasi- ficar los gastos públicos en dos grandes conceptos: gastos corrientes y gastos de capital. Los gastos corrientes son aquellos destinados al pago de bienes o servicios que se consumen durante un año fiscal. Por otro lado, los gastos de capital o gastos de inversión se orientan a bienes que incrementan el acervo de capital de la economía y, por lo tanto, afectan el ahorro y la riqueza futuros.

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Javier Silva-Ruete

2.3.1 Gastos corrientes

El gasto corriente se divide en las siguientes categorías 2 :

Remuneraciones: comprende el gasto en sueldos y salarios (inclu- sive gratificaciones y bonificaciones) de los empleados del gobierno central.

Bienes y servicios: comprende las compras de bienes de duración menor a un año, así como los pagos de servicios. Incluye además las compras de bienes y servicios requeridos para la seguridad nacional (Fuerzas Armadas) y seguridad ciudadana (Policía).

Transferencias: se entiende por transferencia todo pago sin con- traprestación que efectúe el gobierno central. En varios países, los componentes más importantes de este rubro son las pensiones, los aportes al seguro social y las transferencias de los programas sociales (Vaso de Leche o Juntos 3 ). También se incluyen en esta cuenta los pagos efectuados a los gobiernos locales por concepto de canon y regalías. El canon es una proporción del impuesto a la renta pagada por las empresas que extraen recursos naturales, y que el gobierno central transfiere a las zonas donde se lleva a cabo la explotación. Las regalías son pagos que hacen las empresas que explotan recursos naturales como un “derecho” por utilizar recur- sos del Estado. Son independientes de las utilidades y dependen de la cantidad producida.

Intereses de la deuda: son los pagos por intereses generados por las operaciones de endeudamiento externo e interno en las que incurre el país.

2 El Manual del Fondo Monetario Internacional (2001) considera únicamente tres catego- rías: bienes y servicios, transferencias y pagos de intereses. Sin embargo, aquí hemos preferido separar los salarios, siguiendo la metodología estándar que utiliza el BCRP en el seguimiento de las cuentas fiscales (BCRP, 2004).

3 Juntos es un programa condicionado de subsidios monetarios iniciado en 2005 con el ob- jeto de aliviar la situación de los sectores en extrema pobreza.

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Política económica para países emergentes

Recuadro 2.3 La economía de la seguridad social

Un fenómeno estructural que afecta a todas las economías del mundo es el enve- jecimiento de la población. Como consecuencia de los avances de la ciencia médica, la esperanza de vida ha aumentado notablemente. A la vez, el aumento del nivel educativo y los avances de la ciencia en cuanto a métodos anticonceptivos han origi- nado una caída de la tasa de natalidad. En el Perú, la tasa de crecimiento de la po- blación se ha reducido de 2,7 por ciento durante la década de 1950 a 1,3 por ciento en la actualidad (BCRP, 2006).

En términos fiscales, esta situación representa un gran problema por su impacto so- bre los pagos de seguridad social. En la mayoría de países, el seguro social funciona a través del sistema conocido como pay as you go, que consiste en que las personas en edad de trabajar pagan las pensiones de los retirados. Cuanto más grave sea el problema demográfico, mayor será el subsidio estatal a la seguridad social. Las per- spectivas son más graves en los países avanzados. Por ejemplo, en los EEUU, según proyecciones de la Oficina del Presupuesto del Congreso (1998), la deuda pública generada por los costos de los programas de seguridad social puede llegar a más de 200 por ciento del PBI en 2050.

2.3.2 Gastos de capital

Los gastos de capital comprenden los gastos incurridos como con- secuencia de la adquisición de activos no financieros, así como las transferencias a otras unidades del sector público con el ob- jeto de adquirir dichos activos. Se distinguen básicamente los si- guientes conceptos: (i) formación bruta de capital, que es el gasto por adquisición de bienes de capital; y (ii) otros gastos de capital, que comprenden la inversión financiera del gobierno central y las transferencias a empresas estatales u otras instituciones del sector público orientadas a gastos de capital. El concepto de inversión pública se refiere al gasto formación bruta de capital de todo el sector público.

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Javier Silva-Ruete

Recuadro 2.4 La inversión pública en el Perú

El gráfico muestra el comportamiento de la inversión pública en el Perú durante los últi-

mos 55 años. Durante las décadas de 1950 y 1960, la inversión pública se ubicó en pro- medio alrededor de 2,5 por ciento del PBI. Durante la década de 1970, especialmente bajo el gobierno militar del general Juan Velasco Alvarado, se implementó un modelo de desarrollo sustentando en el aporte del sector público, y se aumentó significativamente

la deuda pública con el objeto de desarrollar obras de infraestructura y compras de equi-

po militar. Con ligeros matices, esta política se mantuvo durante la década de 1980. La inversión pública durante estas décadas se mantuvo alrededor del 6 por ciento del PBI.

En la década de 1990, una de las premisas centrales de las políticas económicas libe- rales fue la reducción del tamaño del Estado a través de un proceso de privatización.

A causa de la desaparición de empresas públicas, la inversión pública se mantuvo en

aproximadamente 4 por ciento del PBI durante la década.

Finalmente, durante el Periodo 2000- 2005 ocurrió una reducción adicional de la in- versión pública, que ahora se ubica aproximadamente en 3 por ciento del PBI. Este resultado es consecuencia de la rigidez del presupuesto y la necesidad de mantener déficits fiscales moderados.

Inversión pública (1950-2005) (porcentaje del PBI)

10,0

8,0

6,0

4,0

2,0

0,0

1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004

Fuente: BCRP/MEF

2.4 Elementos del análisis de la contabilidad del sector

público

En general, la estructura contable del sector público se puede expresar a través del siguiente diagrama:

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Política económica para países emergentes

1.

(+) Ingresos totales

2.

(-) Gastos totales

3.

=

Resultado económico

4.

(+) Amortizaciones

5.

=

Financiamiento

La lógica de esta tabla es simple. “Encima de la línea” se registran los ingresos y los gastos. “Debajo de la línea” se registra la variación de los activos o pasivos. Por ejemplo, si el sector público genera un déficit, debe endeudarse para financiar un gasto mayor al ingreso. Es decir, los pasivos han aumentado (una transacción debajo de la línea). Aunque las amortizaciones son un gasto que el Estado debe honrar, no se registran encima de la línea porque no se trata de un gasto ocurrido en el periodo corriente: las amortizaciones son los pagos del principal de la deuda pública, y por lo tanto corresponden a operaciones reali- zadas en el pasado. El monto total que el Estado debe financiar cada año, conocido como requerimiento financiero, está compuesto por el déficit fiscal más los pagos por concepto de amortizaciones. El Estado tiene tres fuentes principales de financiamiento:

Prestamos: pueden hacerse a través de tres modalidades: créditos de libre disponibilidad, otorgados típicamente por la banca multilate- ral —Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial, Corporación Andina de Fomento (CAF), etc.—; créditos destina- dos exclusivamente a financiar proyectos de inversión pública; y colocación de bonos en los mercados doméstico o externo.

Venta de activos: a través de este proceso, el Estado obtiene recur- sos a través de la venta de empresas públicas u otros activos al sector privado.

Desahorro de depósitos: el Estado mantiene ahorros que puede usar para fines específicos. Asimismo, para prevenir coyunturas que puedan elevar los costos del endeudamiento (por ejemplo, un proceso elec- toral), se efectúan operaciones conocidas como “prefinanciamientos”, que consisten en la colocación de bonos con anticipación al vencimien- to de las obligaciones financieras. Usualmente, el dinero así recaudado se guarda en el banco central y se utiliza cuando sea requerido. En este caso, se registrará el uso de un depósito en las cuentas fiscales.

38

Javier Silva-Ruete

Existe otra vía a través de la cual el sector público puede obtener fondos, utilizada profusamente en el Perú en la década de 1980: el Tesoro puede solicitar prestamos al banco central. Con el fin de aten- der las demandas del Estado, el banco central debe emitir (imprimir) billetes. Este proceso se denomina emisión inorgánica, pues crea una demanda artificial sin la debida correspondencia en la oferta, y por lo tanto una presión hacia la elevación de los precios (inflación). En el Perú, el abuso de este mecanismo generó un proceso hiperinflacio- nario. Por ello, la Constitución Política, en su artículo 84, establece específicamente: “El Banco [Central de Reserva del Perú, BCRP] está prohibido de conceder financiamiento al erario”.

2.5 Estructura del sector público

Típicamente, las estadísticas de las finanzas públicas se construyen a través de los siguientes agregados fiscales:

Gobierno central: es la unidad básica de la contabilidad del sector público. Comprende las instituciones sobre las cuales la adminis- tración central tiene control económico directo.

Gobierno central consolidado: comprende el gobierno central, el seguro social, la Oficina de Normalización Provisional (ONP) 4 , los organismos reguladores y las sociedades de beneficencia.

Gobierno general: comprende el gobierno central consolidado y los gobiernos locales.

Empresas públicas no financieras: son las empresas no financieras en las que el Estado tiene propiedad mayoritaria.

Sector público no financiero (SPNF): comprende la consolida- ción del gobierno general y empresas públicas no financieras. Es la unidad contable más importante para el análisis macroeconómico del sector público. Un resultado económico negativo del SPNF se denomina déficit fiscal, y uno positivo se denomina superávit fiscal.

4 Entidad encargada de manejar los bonos de reconocimiento. Estos bonos son parte de la deuda interna y tienen por objeto reconocer los pagos de los trabajadores al sistema público de pensiones, cuando deseen trasladarse al sistema privado.

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Política económica para países emergentes

2.6 La deuda pública

2.6.1 El caso peruano

Cuando los gastos del sector público son mayores a los ingresos, se genera un déficit, y por lo tanto una deuda pública. Para el caso pe- ruano como se observa en el gráfico siguiente, la deuda pública creció aceleradamente de 25 por ciento del PBI en 1970 a 75 por ciento en 1978. Es decir, se multiplicó por tres en menos de diez años.

Gráfico 2.1 Deuda pública (Porcentaje del PBI) 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0
Gráfico 2.1
Deuda pública
(Porcentaje del PBI)
100,0
90,0
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
Fuente: MEF, BCRP, Rabanal (2006)
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004

Se observa en el gráfico una duplicación de la deuda pública du- rante el gobierno militar del general Juan Velasco Alvarado (1968- 1975). Durante el gobierno del general Francisco Morales Bermúdez (1975-1980) se consiguió reducir la deuda a niveles del 50 por ciento gracias al buen manejo fiscal y a las buenas condiciones internaciona- les, que permitieron reducir el déficit fiscal de 8 a 1 por ciento del PBI de 1975 a 1979. El segundo gobierno de Fernando Belaúnde Terry (1980-1985) mantuvo inicialmente el nivel de 50 por ciento del PBI. Sin embargo, durante los últimos dos años de su gestión la deuda au- mentó nuevamente, hasta llegar a 89 por ciento del PBI en 1985.

40

Javier Silva-Ruete

Recuadro 2.5 El Plan Brady

El Plan Brady fue propuesto en 1989 para reestructurar la deuda de los países alta-

mente endeudados. La estrategia debe su nombre a su autor, Nicholas Brady, enton- ces secretario del Tesoro de los EEUU. El objetivo del plan era la recompra de una parte de la deuda externa de dichos países, con un importante descuento en el valor

nominal (denominado en finanzas valor facial). Esencialmente, el proceso consistía en entregar títulos de largo plazo con garantía a cambio de la deuda vigente. El proceso

y los instrumentos usados fueron diferentes en cada país.

A continuación se muestran los resultados del Plan Brady para una selección de países de Latinoamérica:

Resultado del Plan Brady

Monto elegible (miles de millones de US$)

Descuento (%)

Costa Rica

1,6

60,9

Perú

10,6

50,6

Uruguay

1,6

31,3

México

47,2

30,0

Argentina

29,3

28,7

Brasil

50,0

28,0

Venezuela

19,0

19,8

Fuente: Hernández Trillo (2003) y Memoria del BCRP 1997.

Como se observa en todos los casos, el plan implicó una reducción importante de

la deuda. El descuento obtenido se define como la diferencia entre el valor facial

de la deuda original menos el valor presente de los intereses ahorrados y el monto gastado en recompras de deuda.

El siguiente cuadro resume los resultados obtenidos por el Perú gracias al Plan Brady:

El Plan Brady en el Perú (millones de US$)

1. Deuda original

10.575

2. Deuda nueva en bonos Brady

4.873

3. Ahorro por menores intereses

948

4. VPN de la deuda (2-3)

3.925

5. Pago en efectivo

1.295

6. Descuento de la deuda (1-4-5)

5.355

Fuente: BCRP, Memoria anual 1997.

41

Política económica para países emergentes

La razón deuda–PBI se redujo durante los primeros años del primer gobierno de Alan García Pérez (1985-1990), hasta llegar a 57 por ciento en 1987. Lamentablemente, la hiperinflación y las dificultades macroeconómicas generalizadas de los últimos años de su gobierno llevaron el endeudamiento nuevamente hasta 80 por ciento. A partir de 1990, durante el gobierno de Alberto Fujimori, se redujo la deuda debido a la fuerte disminución del déficit fiscal. Adicionalmente, en 1997 se implementó el Plan Brady, el cual per- mitió un ahorro muy significativo de la deuda (ver recuadro). Así, la razón deuda–PBI se redujo de 50 por ciento en 1996 a 37 por ciento en 1997. A partir de 1998 la política fiscal se hizo más expansiva, en un intento de combatir la recesión a través de un mayor gasto público. Esta decisión de política tuvo como consecuencia que tanto el dé- ficit fiscal como la deuda se elevaran de nuevo hasta 46 por ciento del PBI en 2001. Sin embargo, a partir de 2002 se inició un periodo de consolidación de las finanzas públicas, durante el cual la razón deuda–PBI se ha reducido hasta llegar a aproximadamente 32 por ciento a fines de 2006.

2.6.2 Financiamiento del déficit y política de endeudamien-

to público

Podemos definir la siguiente identidad, conocida como “identidad de la deuda pública”:

G t – R t = ΔB t *E t + ΔB t – ΔD t

(1)

Donde:

gastos totales durante el año fiscal ingresos totales cambio en la deuda pública externa (denominada en moneda extranjera) en el periodo t en relación con el periodo t-1 tipo de cambio

ΔB t = cambio en la deuda pública interna en el periodo t en relación

E t

G t R t ΔB* t =

=

=

=

con el periodo t-1

42

Javier Silva-Ruete

cambio en el stock de depósitos públicos en el periodo t en relación con el periodo t-1

Asimismo, la composición de la deuda pública obedece a un crite- rio de minimización de riesgos. Estos son principalmente tres:

Riesgo de refinanciamiento: ocurre cuando se emite permanen- temente nueva deuda de corto plazo para pagar la que vence. La política para minimizar este riesgo es colocar la deuda en venci- mientos a plazos mayores y evitar la concentración de vencimientos en determinadas fechas.

Riesgo cambiario: cuando se tiene deuda en moneda extranjera, una devaluación aumentará el requerimiento de moneda nacional para cumplir con el servicio de la deuda.

Riesgo de tasa de interés: en muchos casos la deuda está pactada a tasas de interés flotantes. Es decir, se toma una tasa de interés in- ternacional como referencia (Libor o Prime Rate) y se le añade un premio porcentual. Un aumento de la tasa de interés determinará un aumento en el pago por intereses de la deuda. Este aumentará el déficit y creará una mayor demanda por endeudamiento, la cual nuevamente generará un mayor pago por intereses, ocasio- nando así un círculo vicioso. La política de endeudamiento público —también llamada po- lítica de manejo de pasivos— busca minimizar los riesgos mencio- nados, y de esta manera optimizar la gestión financiera del Estado. Cada tipo de riesgo puede ser tratado técnicamente mediante una estrategia financiera específica. Para reducir los riesgos cambiarios, se puede desarrollar una cobertura de tipos de cambios o prepagar deuda. Para el riesgo de tasas de interés se pueden hacer swaps de tasas de interés (cambio de tasas variables a tasas fijas). Asimis- mo, se debe evitar la concentración de vencimientos de la deuda en periodos cortos. Esta operación, denominada reperfilamiento de la deuda, se lleva a cabo generalmente a través de prepagos o recompras para cambiar deuda por vencer por deuda de larga ma- duración.

ΔD t =

43

Política económica para países emergentes

Recuadro 2.6 Perú, riesgo cambiario de la deuda pública

En los últimos años, el déficit fiscal se ha reducido significativamente. En 2005 fue apenas 0,4 por ciento del PBI, equivalente a US$ 350 millones —lejos de los US$ 1. 750 millones registrados en 2000. Sin embargo, la variación de la deuda no se ha reducido en la misma magnitud. Según la identidad básica de la contabilidad fiscal, la variación de la deuda pública debe ser exactamente igual al déficit fiscal.

Déficit fiscal y variación de la deuda pública (Millones de US$)

cit

Var. Deuda Pública

2002

1.277

1.767

2003

1.063

2.394

2004

752

2.058

2005

344

-507

Fuente: BCRP.

Como se observa en el cuadro anterior, la deuda ha crecido más rápido que el dé- ficit. La explicación es que la contabilidad de la deuda pública se lleva en moneda norteamericana, y que esta —como consecuencia de los desequilibrios externos de EEUU— se ha devaluado contra monedas en las que el Perú tiene importantes acre- encias, como el yen y el euro.

El siguiente cuadro muestra que la deuda en yenes y euros se mantuvo básicamente constante en 2001-2004. Sin embargo, cuando la deuda se expresa en dólares, au- menta alrededor de 10 por ciento. Esto se debe a que, como resultado de la devalu- ación del dólar, cada vez se necesitan más dólares para comprar un yen. De manera similar, aunque aún más marcada, ocurre con el euro. Por ejemplo, en 2003 la deuda en euros cayó 7,5 por ciento, pero expresada en dólares aumentó 11,4 por ciento.

Impacto de la apreciación del dólar sobre la deuda pública

 

2001

2002

2003

2004

2005

Millones de ¥ En US$ Tipo de cambio ¥ / $

391.165

395.091

400.004

396.131

300.403

2.983

3.333

3.742

3.863

2.550

131,1

118,6

106,9

102,5

117,8

Millones de € En US$ Tipo de cambio € / $

2.982

2.841

2.629

3.060

2.069

2.641

2.979

3.321

4.148

2.451

1,129

0,954

0,792

0,738

0,844

Fuente: BCRP, Memoria anual 1997

Según cálculos del Ministerio de Economía y Finanzas, el año en que este efecto fue más significativo fue 2004, cuando la deuda pública aumentó en US$ 2 600 millones, como consecuencia de la apreciación de las principales monedas frente al dólar.

44

Javier Silva-Ruete

2.7 Programación de la política fiscal

En el Perú, la arquitectura de la política fiscal está definida por la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal. Según esta, el objetivo general de la política fiscal es “asegurar el equilibrio o superávit fiscal en el mediano plazo, acumulando superávits fiscales en los periodos favorables y permitiendo únicamente déficits fiscales moderados y no recurrentes en periodos de menor crecimiento”. Sin embargo, la operatividad del principio está limitada para el caso de déficit. Esta asimetría se debe a que este diseño fiscal tiene como objetivo funda- mental reducir la razón deuda–PBI. Este aspecto ha sido uno de los grandes éxitos de la ley, pues ha permitido reducir la carga de la deuda de alrededor de 50 por ciento, cuando se promulgó la ley, a aproxima- damente 32 por ciento a fines de 2006. A la vez, algunos especialistas estiman que el diseño es restrictivo, y proponen uno nuevo, basado no en metas fijas, sino en una regla de política fiscal contra-cíclica 5 . En esta, la meta de déficit (déficit es- tructural) es “corregida” por el impacto del ciclo económico. El déficit estructural permite conocer el comportamiento real de las decisiones de política fiscal de las autoridades. Por ejemplo, si ocurre un boom de términos de intercambio, el déficit fiscal se reduce, pues los ingresos serán mayores debido a las mayores utilidades de empresas expor- tadoras. Estos ingresos extraordinarios se eliminarán para computar el déficit estructural, por lo cual el déficit estructural será mayor al déficit observado. Considérese la siguiente fórmula:

Donde:

I st

Y

t

Y

t

I st = I t

[

Y

t

Y

t

]

=

ingresos estructurales, es decir, que corrigen el efecto del ciclo económico

=

PBI

=

producto potencial

=

elasticidad de los ingresos respecto del PBI

5 Jiménez (2005).

45

Política económica para países emergentes

Gráfico 2.2 Perú, déficit fiscal observado y estructural (1991-2005) (porcentaje del PBI)

1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 -4,5 Observado Estructural Fuente:
1,0
0,5
0,0
-0,5
-1,0
-1,5
-2,0
-2,5
-3,0
-3,5
-4,0
-4,5
Observado
Estructural
Fuente: Actualización de Kapsoli (2002).
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005

Por ejemplo, en 1991 el déficit observado fue mayor al estructural por efecto de la recesión (en realidad, el resultado estructural fue supe- ravitario). Análogamente, en 1997 hubo un superávit observado, pero el resultado estructural fue un déficit, lo cual indica que el superávit fue principalmente resultado de la buena posición de los ingresos de- bido al crecimiento económico. Podemos también definir un indicador del impacto de la política fiscal denominado índice de impulso fiscal (IIF). Este caracteriza la si- tuación de la política fiscal respecto del ciclo económico. Si el índice es positivo, la política fiscal fue expansiva, y si es negativo, fue con- tractiva. El índice se construye aplicando la siguiente fórmula:

IIF t = −[DPE t − DPE t1 ]

Donde:

DPE t es el déficit estructural primario, es decir, el déficit estructu- ral más los pagos de intereses de la deuda pública.

46

Javier Silva-Ruete

Gráfico 2.3 Índice de impulso fiscal

2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 Fuente: Actualización de Kapsoli (2002). 1991 1992
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
-0,5
-1,0
-1,5
Fuente: Actualización de Kapsoli (2002).
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005

Este indicador nos muestra que, durante los últimos años, la polí- tica fiscal en el Perú ha sido básicamente neutral o ligeramente con- tractiva. Es decir, no ha habido una política de estimulación del creci- miento a través del sector público, como sí ocurrió en 1998-1999.

2.8 Responsabilidad y transparencia fiscal

A finales de la década de 1990 sobrevinieron una serie de crisis inter-

nacionales que golpearon muy fuertemente a diversas economías emer- gentes, entre ellas la peruana. Estas crisis, aunadas a un choque de oferta —el Fenómeno de El Niño— generaron en el Perú la recesión de 1998- 2001. El incipiente proceso de consolidación de las finanzas públicas, que llegó a generar un superávit fiscal en 1997, se detuvo y empezaron a surgir presiones por un mayor gasto público. Este escenario de menor

recaudación de impuestos, debido a la recesión económica y al aumen-

to del gasto público, generó un deterioro rápido de las cuentas fiscales.

En 1999 el sector público había retornado a un déficit de 3,2 por ciento del PBI, similar a los niveles registrados a mediados de la década. En este contexto, se fortaleció la noción de que, mientras existiera discre- cionalidad en la gestión de la política fiscal, no sería posible alcanzar una real consolidación de las finanzas públicas.

47

Política económica para países emergentes

La Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal es el primer instrumento normativo adoptado en el Perú para llevar a cabo una

gestión fiscal sobre la base de reglas fijas, con el objetivo explícito de reducir de manera importante la carga de la deuda —que en el mo- mento de la creación de la ley bordeaba el 50 por ciento del PBI—. La ley introdujo dos reglas básicas:

• El gasto no financiero del gobierno general no debe ser mayor a 3 por ciento en términos reales.

• El déficit fiscal del sector público no financiero no debe ser mayor a 1 por ciento del PBI 6 . Además, establecía que el presupuesto debía construirse sobre la base de un conjunto transparente de políticas y parámetros macroeco- nómicos, establecidos en el Marco Macroeconómico Multianual. Las reglas contenidas en la ley definen implícitamente un sistema de polí- tica fiscal de tendencia contracíclica. En un escenario de crecimiento económico, el factor limitante será la regla del gasto. Al aumentar los ingresos, el límite de 3 por ciento real sobre el gasto dará como resultado una reducción del déficit fiscal. Por el contrario, en una re- cesión, el déficit tenderá a aumentar, pero sin superar el 1 por ciento del PBI. En su informe preelectoral de 2006, el Ministerio de Economía y Finanzas presentó la siguiente evaluación del cumplimiento de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal:

Cuadro 2.1 Evaluación de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal

 

2000

Meta 2000

2001

Meta 2001

2002

Meta 2002

2003

Meta 2003

2004

Meta 2004

2005

Meta 2005

Gasto no financiero del gobierno General (var. % real) 1/ Déficit económico (porcentaje del PBI) 2/

0,8

2,0

-4,7

2,0

3,1

2,0

3,5

3,0

2,7

3,0

8,4

3,0

3,2

2,0

2,3

1,5

2,1

1,0

1,7

2,0

1,1

1,5

0,4

1,0

1/ A partir del año 2003,

2/ A partir del año 2003, se considera el déficit fiscal del SPNF. Antes se consideraba del Sector Público Consolidado

se aplica el deflactor del PBI.

Fuente: Informe Preelectoral de la Administración, 2001-2006.

6 En línea con el objetivo de mejorar la infraestructura del país, en 2006 se redefinió el límite de incremento real en el gasto gubernamental de 3 por ciento anual a fin de excluir los gastos por mantenimiento e inversión.

48

Javier Silva-Ruete

Nótese que las metas del gasto casi nunca se han cumplido; en cam- bio, las del déficit por lo general se han sobre cumplido. Esto es conse- cuencia de las presiones de gasto surgidas ante el reciente aumento de los ingresos. El uso de “enmiendas” temporales, para autorizar al gobier- no a incumplir las metas del gasto, generó un problema de credibilidad. Ante esta situación, los especialistas han sugerido introducir sanciones para las autoridades que incumplan las reglas fiscales. A pesar de estos problemas, la ley ha sido un gran aporte a la gestión de la política fiscal en el Perú. Gracias a ella, se ha logrado un horizonte de cierta predictibilidad para las finanzas públicas y la formulación presupuestal. Especialmente, ha introducido transpa- rencia en el planteamiento e implementación de políticas a través del Marco Macroeconómico Multianual. Este ejemplo resulta im- portante para los países emergentes en el propósito de mantener estable sus economías.

2.9 Sostenibilidad fiscal

Además de los efectos contemporáneos de los déficits fiscales, es importante también tener una visión de sus efectos dinámicos y sus implicancias sobre los balances patrimoniales. Al generarse un défi- cits fiscal, el país incurre en una deuda, lo cual deteriora la posición fiscal de largo plazo. Una situación de generación permanente de déficits fiscales acumulará deuda hasta niveles que pongan en riesgo la sostenibilidad fiscal del país. El análisis de la sostenibilidad con- siste en determinar si, en el largo plazo, están dadas las condiciones macroeconómicas y financieras que aseguren el cumplimiento de las obligaciones del país. Existen numerosos indicadores de sostenibilidad fiscal. Sin embar- go, el más comúnmente utilizado es la constancia de la razón deuda– PBI. Es decir, la política fiscal es sostenible si permite por lo menos mantener inalterado el peso de la deuda pública como proporción del PBI. Nótese que, si la variación de la deuda es igual al déficit, esta regla no exige un déficit igual a cero. Lo que esta regla exige es que el crecimiento del déficit sea igual al crecimiento del PBI. Es decir, el país puede generar una mayor deuda en la medida que tenga un mayor crecimiento económico. Para llegar a una fórmula simple que

49

Política económica para países emergentes

permita entender los principales determinantes de la sostenibilidad, se puede partir de la siguiente restricción intertemporal de las finanzas públicas:

SP t i t D t-1 = D t D t-1

Donde:

SP t : superávit primario, es decir, ingresos totales menos gastos no financieros (excluyen los pagos de intereses de deuda) : tasa de interés nominal

i t

D

t : stock de deuda pública en el periodo t

Si

se divide la fórmula entre Y t (PBI nominal), se obtiene:

d

+ g]

[1

1 + r

t =d t 1 = – sp 1

En esta fórmula, d t y sp t son, respectivamente, la deuda pública y el superávit primario en el periodo t como proporción del PBI, r es la tasa de interés real y g el crecimiento real del PBI. Si se desea imponer la condición de sostenibilidad fiscal —es decir, que la deuda se man- tenga constante en el nivel inicial d 0 — resulta la siguiente fórmula:

[ r – g ] sp * = 1 + g d 0
[
r – g
]
sp * =
1 + g
d 0

Si se desea estabilizar la razón deuda-PBI en un nivel de 35 por ciento del PBI, con una tasa de interés nominal de 8 por ciento, una infla- ción de 2 por ciento y un crecimiento del PBI de 4 por ciento, se tiene un nivel requerido de superávit primario permanente de 1,3 por ciento del PBI. En 2005, el superávit primario del Perú fue de 1,6 por ciento del PBI —es decir, por encima de los niveles que garantizan la sostenibilidad de las finanzas públicas—. Nótese que, a mayor tasa de interés real, mayor será el ahorro primario requerido. Análogamente, cuanto mayor es el crecimiento del PBI, menor es el ahorro primario consistente con la sostenibilidad fiscal.

50