Imprescritibilidade de Crimes Internacionais Ana Velosso

III
Anurio Brasileiro de Direito Internacional

VOLUME 1
Brazilian Yearbook of International Law Annuaire Brsilien de Droit International
2008
Copyright 2008 by Leonardo Nemer Caldeira Brant/CEDIN Todos os direitos reservados

ISSN 19809484
Centro de Direito Internacional - CEDIN

PRESIDNCIA
Leonardo Nemer Caldeira Brant

CONSELHO CONSULTIVO E EDITORIAL DO CEDIN
Ademar G. Bahadian, Alain Pellet, Andr de Carvalho Ramos, Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros, Antnio Remiro Brotns, Arthur Jos Almeida Diniz, Bruno Simma, Celso Lafer, Eduardo Grebler, Francisco Orrego Vicua, Francisco Rezek, Gilberto Giullaume, Ireneu Cabral Barreto, Jos Henrique Fischel, Laurence Boisson de Chazournes, Luigi Condorelli, Thomas M. Franck, Vicente Marotta Rangel, Welber Barral.
PRODUO EXECUTIVA
Luciana Diniz Dures Pereira

TRADUO DOS ARTIGOS EM LNGUA FRANCESA
Fernanda Arajo Kallas

COLABORADORES
Daniela Rodrigues Vieira, Dlber Andrade Lage, Demian da Cunha Pereira Frana Magalhes, Karina Marzano Franco, Marinana Andrade e Barros, Pedro Ivo Ribeiro Diniz, Thiago Andrade Neves Submisso de artigos para publicao | Articles submissions Data limite para entrega dos artigos | Deadline: 04/2009 E-mail | luciana@cedin.com.br / info@cedin.com.br
PROJETO GRFICO E EDITORAO
Alexander Oliveira e Rosana Martins da Costa Diniz

APOIO
Centro Universitrio UNA (www.una.br) Fundao Alexandre de Gusmo - FUNAG (www.funag.gov.br) Fundao Konrad Adenauer - FKA (www.adenauer.com.br) Ramo brasileiro da International Law Association - ILA (www.ilabrasil.org.br) Ficha Catalogrfica elaborada pela Biblioteca da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais A636 Anurio Brasileiro de Direito Internacional = Brazilian Yearbook of International Law = Annuaire Brsilien de Droit International / Coordenador: Leonardo Nemer Caldeira Brant - v.1, n.1, 2006 - Belo Horizonte: CEDIN, 2006 Semestral 1. Direito Internacional. I. Centro de Direito Internacional II. Brant, Leonardo Nemer Caldeira. III. Ttulo: Brazilian Yearbook of International Law. IV. Ttulo: Annuaire Brsilien de Droit International. CDU: 341
SUMRIO
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A Imprescritibilidade dos Crimes Internacionais

ANA FLVIA PENNA VELLOSO
28 The Dogmatic Function of Law as a Legal Regulation Model for Cyberspace CARLOS ALBERTO ROHRMANN 56 79

A Atuao do Ministrio Pblico nos Tribunais Penais Internacionais

CARLOS AUGUSTO CANDO
The Growing Influence of Non-Governmental Organizations: Chances and Risks

DLBER ANDRADE LAGE LEONARDO NEMER CALDEIRA BRANT
94 110 133 161 174 183 191
A Conveno das Naes Unidas sobre Contratos de Venda Internacional de Mercadorias e o Comrcio Internacional Brasileiro
EDUARDO GREBLER
Os Sistemas Interamericano e Europeu de Proteo dos Direitos Humanos

IRENEU CABRAL BARRETO
Sur les Bons et les Mauvais Emplois du jus cogens

JOE VERHOEVEN
Principais Instrumentos Internacionais no Campo do Desarmamento e Controle de Armamentos - O Papel das Naes Unidas
SERGIO DUARTE
Eficcia e Aplicabilidade dos Tratados em Matria Tributria no Direito Brasileiro

VALRIO DE OLIVEIRA MAZZUOLI
Dedicao ao Ensino e Evoluo do Direito das Gentes

VICENTE MAROTTA RANGEL
La res judicata dans LAffaire du Gnocide (C.I.J. Arrt du Fvrier 2007)

VINCENT SOUTY
APRESENTAO
A partir do dilogo entre o meio acadmico e a sociedade civil, o Anurio Brasileiro de Direito Internacional tem como finalidade estabelecer no pas, em definitivo, uma publicao semestral, com insero internacional, engajada na promoo e consolidao de uma viso brasileira do Direito Internacional. Visa-se, assim, simultaneamente, contribuir para uma melhor compreenso do sistema normativo internacional, bem como assegurar um espao para reflexo acerca de seus recentes desafios. Neste terceiro nmero foram includos anexos que traro jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justia relativa ao Direito Internacional. Ainda, a citao dos casos conteciosos e dos pareceres consultivos da Corte Internacional de Justia dos anos de 2003 a 2007, bem como referncia aos tratados internacionais celebrados pelo Brasil no ano de 2007. O objetivo permitir a ampliao da pesquisa referente ao Direito Internacional e suas fontes, tanto no mbito interno como no mbito internacional. Esta iniciativa resultante da viso empreendedora do Centro de Direito Internacional - CEDIN, e conta com o relevante apoio da Fundao Alexandre de Gusmo - FUNAG, da Fundao Konrad Adenauer - FKA, do ramo brasileiro da International Law Association - ILA e do Centro Universitrio UNA.
Leonardo Nemer Caldeira Brant Belo Horizonte, julho de 2008.
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Ana Flvia penna velloso*
Resumo Esta anlise tem como destino avaliar a imprescritibilidade dos crimes internacionais, como disposto pelo artigo 29 do Estatuto de Roma em relao ao Tribunal Penal Internacional. O presente debate, a partir de um histrico sobre a prescrio penal, foca nos diferentes impactos que tal norma teria sobre ordenamentos baseados no common law e, em especial, aqueles de origem romano-germnica, no qual a regra genrica de prescrio penal fortemente estabelecida. Ainda, pergunta-se se os Estados parte do Estatuto seriam obrigados a adotar internamente a imprescritibilidade. Abstract This analysis is devoted to evaluate the non-applicability of statutory limitations to international crimes, as demonstrated by the Statute of Rome article 29 about the International Criminal Court. The current debate, based on a historical approach over criminal aplicability of statutory limitations, is focused on the different impacts that this norm would have on the juridical orders constructed upon Common Law and, especially, those orders with roman-germanic origins, in which the general rule of criminal applicability of statutory limitations is strongly established. In addition, it is questioned if the states part of the Statute would be obbligated to adopt internally the non-aplicability of statutory limitations.
Introduo Dispe o artigo 29 do Estatuto de Roma, do Tribunal Penal Internacional, que os crimes de competncia dessa jurisdio no prescrevem. Sob a tica das ordens jurdicas da common law, onde o princpio da prescrio pouco ou nada conhecido, essa norma no inova. Nos pases de tradio romano-germnica, entretanto, a imprescritibilidade excepciona a regra genrica da prescrio penal e desafia seus fundamentos filosficos, estes associados prpria justificao do direito de punir que tem o Estado. Para diversos publicistas o mencionado artigo no passa da codificao de regra costumeira preexistente em direito penal internacional. Este estudo pretende, num
* Ana Flvia Penna Velloso Mestre em Direito pela Universidade Paris I Panthon-Sorbonne e Professora do Uniceub, Braslia/DF
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III ANURIO BRASILEIRO DE DIREITO INTERNACIONAL | V. 1
primeiro momento, compreender a trajetria dessa regra at os dias atuais, examinando a cronologia e os fundamentos do princpio emergente e discutindo a realidade e a amplitude desse costume. No passo seguinte questiona-se a extenso do vnculo obrigacional do artigo 29 do Estatuto de Roma. Cuida-se de saber se os Estados que se obrigaram por esse tratado internacional comprometeram-se, com isso, a adotar o princpio da imprescritibilidade no mbito de seus ordenamentos internos; e se, consequentemente, a no-internalizao da regra abre espao ao exerccio da competncia complementar do Tribunal Penal Internacional, nos termos dos artigos 1 e 17 do Estatuto. Tal como redigido, o artigo 29 abre-se a duas interpretaes. No primeiro entendimento, a obrigao consiste em fazer com que tais crimes sejam imprescritveis no mbito das ordens jurdicas nacionais dos Estados pactuantes. O segundo entendimento possvel o de que os crimes que relevam da competncia do TPI so imprescritveis perante a jurisdio dessa corte internacional, e no mais que isto. O aparelho repressivo internacional comea a operar, concretizando um sonho comum da humanidade. So muitos, entretanto, os percalos que enfrenta essa justia, diante de ambigidades e insuficincias de variada natureza. O presente estudo tenciona integrar um salutar e necessrio debate sobre princpios e uma anlise crtica da autenticidade do empenho dos Estados em participar deste projeto. Cronologia do Princpio A idia de jurisdio internacional aparece de forma embrionria no Tratado de Versalhes, de 26 de junho de 1919, que cogitou do julgamento do Kaiser Guilherme II por um juzo militar das potncias aliadas, por motivos inspirados nos princpios mais elevados da poltica entre as naes, com a preocupao de assegurar o respeito s obrigaes solenes e aos compromissos internacionais, assim como moral internacional1. Esse tpico do texto de Versalhes no chegou a ser operacional, nem tem maior contedo cientfico, faltando nele qualquer referncia prescrio da ao ou da pena. Terminada a segunda grande guerra e instalados os tribunais especiais de Nuremberg e de Tquio, o tema da prescrio dos crimes de guerra e dos crimes contra a humanidade no parecia uma prioridade, tanto luz do novo Direito das Gentes que nascia quanto para os direitos nacionais que se forjavam sombra do direito internacional emergente. A Declarao de Moscou, de 30 de outubro de 1943, anunciava a perseguio dos criminosos de guerra at as extremidades da terra, e a lei n 10 do Conselho de Controle Aliado, de 20 de dezembro de 1945, afirmava imprescritveis os crimes contra a humanidade2. Mas nem o Estatuto de Nuremberg, anexado ao Acordo de Londres de 1945, nem a Conveno sobre o Genocdio, de
1 P. MERTENS, Limprescriptibilit des crimes de guerre et contre lhumanit. Bruxelles, Editions de lUniversit de Bruxelles, 1974, p. 201. 2 Artigo II-5: the accused shall not be entitled to the benefits of any statute of limitation in respect to the period from 30 January 1933 to 1 July 1945.
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1948, chegaram a prev-la expressamente. Tampouco trataram do tema as Convenes de Genebra sobre o Direito Humanitrio aplicvel aos Conflitos Armados (1949), ou os princpios de Nuremberg adotados pela Comisso do Direito Internacional das Naes Unidas, em 1950. Tudo faz crer que essa omisso resultou da certeza de que os criminosos de guerra seriam todos julgados e punidos em curto prazo3. Acredita-se hoje que o problema escapou ateno dos juristas responsveis pelos textos da poca em razo das mltiplas dificuldades inerentes ao perodo que se seguiu de imediato grande guerra 4. H quem, entretanto, afine a anlise para ressaltar que os especialistas encarregados de assentar os fundamentos de um direito penal internacional eram majoritariamente marcados pelo direito anglo-americano, que somente consagra a prescrio em raras hipteses5. a) O Colquio de Varsvia e as leis nacionais. Vinte anos se passaram at que a questo do castigo das atrocidades da grande guerra fosse relanada na ordem do dia; um lapso de tempo atribudo com freqncia rejeio psicolgica dos dramas por suas vtimas mais diretas. Mas se aqueles que sofreram na carne com as prticas nazistas mergulhavam no traumatismo silencioso, seus descendentes procuravam, duas dcadas mais tarde, o acerto de contas, a punio dos culpados6. A aproximao do prazo mdio de vinte anos para a prescrio dos crimes cometidos durante aquela guerra desencadeou, na expresso utilizada por Ren Cassin, uma verdadeira corrida contra o tempo para evitar a impunidade dos nazistas7. Em junho de 1964 a Repblica Federal da Alemanha, em vista de sua Constituio e leis, anunciou para 1965 o termo final da prescrio dos crimes de guerra cometidos at o ano de 1945. notcia sobreveio grande mobilizao na Europa. Inmeras conferncias se organizaram para debater a prescrio de tais crimes, entre as quais aquela que, por iniciativa de juristas poloneses, ocorreria em Varsvia, de 5 a 7 de junho de 1964. O Colquio Internacional de Varsvia reuniu juristas vindos de todo o continente europeu: Unio Sovitica, Polnia, Iugoslvia, Hungria, Tchecoslovquia, Repblica Federal da Alemanha, ustria, Frana, Itlia, Dinamarca, Blgica, Pases Baixos 8. Refletiu-se ali sobre o conceito da prescrio, luz dos textos do apsguerra que formulavam os princpios do direito repressivo (a Declarao de Moscou, a Resoluo de Yalta, os Acordos de Potsdam), bem como daqueles que versavam as modalidades de sua aplicao (o Acordo de Londres e o Estatuto do Tribunal Militar Internacional, a Resoluo da Assemblia Geral das Naes Unidas de 11 de
3 M. DELMAS-MARTY. La responsabilit pnale en chec (prescription, amnistie, immunits, in A. CASSESE, M. DELMAS-MARTY (org.). Les juridictions nationales et les crimes internationaux, Paris, PUF, 2002, pp. 613-653; M. FRULLI Le droit international et les obstacles, in Crimes internationaux et juridictions internationales, in A. CASSESE et M. DELMAS-MARTY (org.), Paris, PUF, 2002, pp. 236-243. 4 Ibidem 5 A. LAQUIZE. Le dbat de 1964 sur limprescriptibilit des crimes contre lhumanit in Droit. Revue franaise de thorie juridique, 312000, p.22. V. tambm J. GRAVEN, op.cit., apud A. LAQUIZE, op. cit., p. 22. 6 P. MERTENS, op. cit., p. 7. 7 B. STERN. De lutilisation du temps en droit international pnal, in Le droit international et le temps, colloque de Paris. Socit franaise pour le droit international. Paris, Pedone, 2001, p. 261. P. MERTENS, op. cit., p. 7. 8 P. MERTENS, op. cit., pp. 19-20.
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dezembro de 1946, a Lei n 10 do Conselho de Controle Aliado e a Diretiva n 38, de 12 de outubro de 1946)9. Ao trmino dos trabalhos de Varsvia uma resoluo foi assinada em favor da imprescritibilidade dos crimes nazistas. As reflexes resultantes desse colquio assumiram dimenses importantes na escala internacional e influenciaram tanto a doutrina quanto as legislaes internas de bom nmero de Estados. O debate prosseguiu no interior de diversas ordens jurdicas nacionais e, finalmente, no mbito das Naes Unidas (1968) e no do Conselho Europeu (1974)10. Ainda que uma orientao do Conselho Europeu s tenha sobrevindo em 1974, este ltimo j havia assumido posio no debate: em 5 de janeiro de 1965 ele lanara proposta de recomendao relativa prescrio dos crimes contra a humanidade, convidando os Estados a examinarem a possibilidade de modificar suas legislaes relativas prescrio penal, a fim de que tais violaes de direitos humanos no ficassem impunes no mbito dos Estados-membros do Conselho11. Diversos Estados j haviam, no entanto, estreado solues transitrias para prolongar em seus ordenamentos jurdicos internos o prazo da prescrio, evitando assim a impunidade dos criminosos da segunda guerra mundial. Foi no leste europeu o incio desse processo, que se estendeu em seguida Europa ocidental 12. Releva observar que Estados da rea de influncia sovitica mostraram-se, frente ao princpio da imprescritibilidade, mais uniformes e receptivos em suas escolhas legislativas que algumas democracias da Europa ocidental. Pierre Mertens lembra que a Repblica Democrtica Alem foi a primeira das duas Alemanhas a optar pela imprescritibilidade, e isso num momento em que, na R.F.A., os meios mais autorizados tendiam claramente pela soluo da prescrio13. Na Alemanha Federal o debate foi longo em face da resistncia inicial das autoridades a reconsiderar a noo de prescrio. Argumentos de natureza jurdica opostos ao princpio da imprescritibilidade e relativos igualdade do direito e segurana jurdica foram expostos: um ato humano no pode ser sancionado por uma pena que no seja determinada por lei antes de seu cometimento; uma violao de direito no pode ser punida mediante lei de exceo; direitos fundamentais no podem ser violados sob pretexto de se salvaguardar outros. Os alemes discutiram ainda, demoradamente, o carter - de fundo ou de forma - da regra da prescrio, havendo a controvrsia produzido cises profundas na doutrina e na jurisprudncia. Finalmente, o texto da lei alem soube encontrar uma frmula temporria que evitasse a prescrio dos crimes cometidos pelos nazistas: o prazo de prescrio no foi modificado, mas unicamente a data a partir da qual a prescrio comearia a correr. A ao pblica poderia ser intentada at o dia 31 de dezembro de 1969, e no s at o dia 8 de maio de 1965 14.
9 P.MERTENS, op.cit., p.21. 10 Ibiden 11 A. LAQUIZE, op. cit., p. 23. 12. Publicaram nesta ordem suas respectivas leis internas: Repblica Democrtica Alem, (1 de setembro de 1964), Tchecoslovquia (lei de 24 de setembro de 1964), a Hungria (decreto-lei n. 27.1964), Blgica (lei de 3 de dezembro de 1964), Frana (lei de 26 de dezembro de 1964), ustria (lei de 31 de maro de 1965) e Repblica Federal da Alemanha (lei de 13 de abril de 1965). P. MERTENS, op.cit., pp. 25-83. 13 P. MERTENS, op. cit., p. 26. 14 P. MERTENS, op. cit., pp. 83-112.
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Mertens observou que houve quem interpretasse a resistncia da Alemanha ocidental como indulgncia para com os criminosos nazistas. Certo, entretanto, que na poca os pases sob a influncia da Unio Sovitica, como a Polnia, a Tchecoslovquia ou a Hungria, manifestaram-se claramente pela reafirmao expressa do princpio da imprescritibilidade, enquanto pases mais democrticos demonstraram prudncia. Foi o caso da Blgica, onde, em contraste com a Europa oriental, ustria e Frana, a lei propunha to somente a prorrogao dos prazos prescricionais 15. b) As Naes Unidas e o Conselho Europeu. As iniciativas internas projetaram-se finalmente sobre a cena internacional. Em 1968, a Assemblia Geral das Naes Unidas adotaria em Nova Iorque a Conveno Sobre a Imprescritibilidade dos Crimes de Guerra e dos Crimes Contra a Humanidade, que visa tanto prescrio da ao penal pblica quanto prescrio da pena (Artigo IV) 16. Esta conveno no foi, entretanto, ratificada por um bom nmero de Estados 17. O texto foi ainda bastante criticado em meio comunidade jurdica internacional, por sua aplicao aos crimes cometidos antes de sua entrada em vigor (Artigo I) 18, contrariando o princpio da irretroatividade da lei penal 19. Alguns anos mais tarde o Conselho Europeu levaria a referida crtica em considerao: foi em 1974, na cidade francesa de Estrasburgo, quando elaborou a Conveno Europia sobre a Imprescritibilidade dos Crimes de Guerra e dos Crimes contra a Humanidade. Apesar desse acordo no prescrever a imprescritibilidade retroativa, s foi ratificado pelos Pases Baixos e pela Romnia, o que evidencia a ausncia, at ento, de consenso em torno do tema. Depois das duas convenes citadas, o silncio sobre a matria duraria vinte anos, at ser rompido j no final do sculo XX. c) A Conveno Interamericana sobre os Desaparecimentos Forados. Foi este texto, de 9 de junho de 1994, que relanou o assunto na ordem do dia 20, excluindo expressamente a prescrio das aes e das penas. Contudo, diversamente
15 Essa posio se traduz na exposio de motivos da referida lei, segundo o qual a aplicao do projeto de lei se restringe s condenaes pronunciadas por fatos cometidos durante a ltima grande guerra, e que nenhuma imprescritibilidade absoluta pronunciada aqui, a fim de no se prejulgar o futuro. M. ROLLAND. La prescription des crimes contre lhumanit. Revue de droit contemporain, 1964, n2, p. 118. 16 Conveno sobre a imprescritibilidade dos crimes de guerra e dos crimes contra a humanidade, Artigo 4: Os Estados Membros na presente Conveno obrigam-se a adotar, em conformidade com os seus processos constitucionais, as medidas legislativas ou de outra ndole que sejam necessrias para assegurar a imprescritibilidade dos crimes referidos nos artigos 1 e 2 da presente Conveno, tanto no que diz respeito ao procedimento penal como pena; abolir-se- a prescrio quando vigorar por fora da lei ou por outro modo, nesta matria. 17 Os primeiros Estados a ratificar a Conveno de 1968 e a permitir, com essa iniciativa, sua entrada em vigor foram a Unio Sovitica e os pases de seu campo de influncia imediata: Bulgria, Hungria, Monglia, Polnia, Ucrnia, Romnia, Tchecoslovquia e Iugoslvia. At o dia de hoje, os Estados que ratificaram a referida Conveno contam 49. interessante observar que no figura nesta lista atual nenhum Estado da Europa ocidental. (V.: http://untreaty.un.org/FRENCH/bible/frenchinternetbible/partI/chapterIV/treaty8.asp) 18 O artigo primeiro da referida Conveno diz que os crimes de guerra e os crimes contra a humanidade so imprescritveis, independentemente da data em que tenham sido cometidos. 19 Christine VAN den WYNGAERT & John DUGARD. Non-applicability of Limitations in the Rome Statute of the International criminal Court, A Commentary. Oxford, 2002, pp. 873-888 20 Prembulo da Conveno Interamericana sobre o Desaparecimento Forado de Pessoas (1994): OS ESTADOS MEMBROS DA ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS (... ) REAFIRMANDO que a prtica sistemtica do desaparecimento forado de pessoas constitui um crime de lesa-humanidade; E o Artigo VII : A ao penal decorrente do desaparecimento forado de pessoas e a pena que for imposta judicialmente ao responsvel por ela no estaro sujeitas a prescrio. No entanto, quando existir uma norma de carter fundamental que impea a aplicao do estipulado no pargrafo anterior, o prazo da prescrio dever ser igual ao do delito mais grave na legislao interna do respectivo Estado Parte .
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da Declarao da Assemblia Geral das Naes Unidas de 18 de dezembro de 1992, a referida Conveno no considera o desaparecimento forado de pessoas como um delito contnuo e ___ por tal razo ___ imprescritvel, mas determina que a imprescritibilidade resulte da classificao desses delitos entre os crimes contra a humanidade 21. d) A jurisprudncia dos tribunais internacionais ad hoc. Os estatutos dos tribunais ad hoc no contm regra alguma determinando a imprescritibilidade dos crimes de sua competncia. Mas a jurisprudncia do TPIY revelou a percepo do tribunal sobre o tema: no caso Furundzija, o acrdo afirma que a natureza imperativa da proibio da tortura produz a imprescritibilidade desta infrao, acrescentando que os crimes de competncia da Corte no so prescritveis. Essa deciso estende o campo de aplicao da imprescritibilidade s violaes graves das Convenes de Genebra de 1949, infrao das leis e costumes da guerra, ao genocdio, aos crimes contra a humanidade 22. e) O Estatuto do Tribunal Penal Internacional. Foi enfim o Estatuto do Tribunal Penal Internacional que deu imprescritibilidade uma consagrao explcita, geral e definitiva. O artigo 29 prev a imprescritibilidade dos crimes definidos no Estatuto de Roma, tanto da ao penal quanto das penas 23. A prescrio jamais chegou, assim, a ser reconhecida como instituto e como princpio pelo direito penal internacional. Esta disciplina, nascida apenas algumas dcadas atrs, desenvolveu-se sob o signo da imprescritibilidade, de incio pela omisso de qualquer referncia ao tema prescricional, e mais tarde pela adoo convencional da regra que exclui expressamente a extino da punibilidade pelo decurso do tempo. Os textos internacionais, e com eles as leis internas e a doutrina concebidas a partir das duas dcadas seguintes segunda grande guerra, forjaram os fundamentos tericos do princpio emergente. Fundamentos da Imprescritibilidade dos Crimes Internacionais O prembulo da Conveno de 1968 justifica a imprescritibilidade dos crimes internacionais: ali se diz que a prescrio no decorre do direito penal internacional costumeiro, e que os crimes em questo so os crimes mais graves que o direito internacional define. Sublinha-se a importncia da represso efetiva dos crimes de guerra e dos crimes contra a humanidade, alm da inquietude da opinio pblica mundial diante da prescrio dos crimes de guerra e dos crimes contra a humanidade, resultante de regras de direito interno. A Conveno Europia sobre a Imprescritibilidade dos Crimes contra a Humanidade e dos Crimes de Guerra (Estrasburgo, 1974) indica que a imprescritibilidade resulta
21 M. DELMAS-MARTY, op. cit., p. 621; M. FRULLI, op. cit., pp. 236-240. 22 Procurador c/ Furundzija, 10 dcembre 1998, 157, apud M. FRULLI, op. cit., p. 238. 23 Artigo 29 do Estatuto de Roma para o T.P.I.: Os crimes de competncia do Tribunal Penal Internacional no prescrevem
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da necessidade de salvaguardar a dignidade humana em tempos de guerra como em tempos de paz. Essa dignidade estaria a exigir que a represso de tais crimes nunca encontre obstculo na extino, pelo decurso do tempo, do processo penal ou da execuo da pena. Doutrina, textos internacionais e debates parlamentares no mbito das ordens jurdicas nacionais registram a evoluo do princpio da imprescritibilidade dos crimes internacionais. Os argumentos que a se desenvolvem sugerem uma releitura dos fundamentos do princpio da prescrio penal. So eles: a) a prescrio no um direito natural ou uma liberdade fundamental. Segundo esta corrente, a prescrio no reconhecida por todas as ordens jurdicas. Ela praticada em propores bastante limitadas em pases de tradio jurdica derivada da common Law 24. A prescrio no seria desse modo uma regra geral, mas uma exceo regra segundo a qual o crime deve ser punido. Por isso, ela no poderia ser considerada como um direito natural ou como uma liberdade fundamental do ser humano. De resto, na maior parte das ordens jurdicas nacionais a prescrio regra processual, e no norma substantiva. Segundo certos autores, trata-se de uma prtica de oportunidade, no suscetvel de constituir direito adquirido 25; b) a prescrio no de direito comum. Os crimes internacionais tm por vtima o ser humano enquanto tal, de modo que sua represso no deveria reger-se por princpios de direito interno. O direito penal internacional no conhece a prescrio, uma vez que nenhum tratado internacional dispe sobre a prescrio daqueles crimes; c) o impossvel esquecimento, o improvvel arrependimento. Refuta-se aqui a teoria do esquecimento, fundamento clssico do instituto da prescrio penal, que consiste na idia de que o decurso do tempo apagaria da memria coletiva certos efeitos do crime como a indignao e a insegurana sociais. O processo penal teria suprimido diversas de suas funes essenciais: a satisfao da opinio pblica, a cessao do distrbio social, a exemplaridade. A represso se tornaria assim insignificante aos olhos da sociedade, que no mais a reclama. Mais grave ainda, conforme a teoria do esquecimento, a punio tardia teria efeito contrrio, engendrando na opinio pblica sentimentos de comiserao26. O esquecimento, segundo a doutrina da imprescritibilidade, seria, ao contrrio, o terreno de repetio de certos crimes 27. Esse raciocnio, com freqncia evocado, encontra suas razes nos escritos de Beccaria: Os crimes terrveis cuja lembrana guardada pelos homens durante muito tempo no admitem, uma vez provados, nenhuma prescrio em favor de um condenado que se tivesse subtrado ao castigo pela fuga 28. Ao contrrio dos crimes de direito interno ordinrio, as conseqncias dos crimes internacionais no aparecem no primeiro momento, mas se desenvolvem com o tempo e no param de se ampliar. 29. O carter especfico e grave dos crimes internacionais, enfim, neutralizaria,
24 J.-B. HERZOG, Etudes des lois concernant la prescription des crimes contre lhumanit. R.S.C. 1965 p. 364. 25J. GRAVEN. Les crimes contre lhumanit peuvent-ils bnficier de la prescription? Revue pnale suisse, 1965, p. 132. 26 V. M.R. TRIPPO, Imprescritibilidade Penal. So Paulo, Ed. Juarez de Oliveira, 2004, p. 47: esta noo sustentada por Vidal e Magnol, Carrara, Hlie. 27 B. STERN, op.cit., p. 262. 28 C. BECCARIA. Des dlits et des peines. Paris, Flammarion, 1991, p. 139. 29 V. JANKALEVITCH. Limprescriptible. Paris, Seuil, 1986, p. 18.
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na esfera internacional, os fundamentos da prescrio. A teoria do esquecimento seria o primeiro pilar a ruir, uma vez que, instalados na memria coletiva, tais crimes tenderiam a se perpetuar, e a impunidade teria sobre a opinio pblica efeitos muito mais nocivos que o simples castigo tardio dos criminosos 30; d) o argumento da expiao moral repelido. Esvaziam-se tambm as teses subjetivistas, que exaltam a transformao da identidade do delinqente no curso do tempo. Segundo a nova doutrina, tais delinqentes no so capazes de deplorar seus prprios atos. A idia do arrependimento no existe para o genocida, sentencia Leben, evocando uma notcia publicada no jornal Le Monde, de 3 de outubro e de 25 de dezembro de 1998: durante uma entrevista, Hans Munch, mdico assistente de Mengele, teria se expressado com uma certeza tranqila a propsito de seus atos. Para ele, as cmaras de gs evitavam a propagao de epidemias, as experincias com seres humanos propiciaram progresso cientfico e a triagem entrada do campo seria uma medida de salubridade 31. Stefan Glaser, a seu turno, mostra-se convencido de que os grandes criminosos demonstram com freqncia arrogncia ou indiferena agressiva, e que apesar do tempo transcorrido desde o cumprimento de seus maus atos, eles no sentem nenhum remorso, nenhuma reprovao de sua conscincia e at mesmo se vangloriam de seus comportamentos. 32 ; e) a exemplaridade necessria. Se os autores dos crimes aqui tratados agem em circunstncias especficas, difceis de se reproduzirem mais tarde, e se a reincidncia, nesses casos, necessariamente pouco provvel, a punibilidade exemplar produziria o desvio das ideologias criminosas. A imprescritibilidade operaria pela dissuaso de criminosos em potencial. Os crimes internacionais so cometidos muitas vezes por detentores do poder poltico, e a imprescritibilidade teria o objetivo, entre outros, de convencer que a punio no ser jamais impraticvel, mesmo num futuro distante e num cenrio poltico distinto. So as especificidades dessas infraes que impem maior lapso de tempo para que sejam processadas. No caso dos crimes internacionais, com freqncia cometidos, ordenados ou ao menos tolerados por agentes do Estado, o decurso do tempo agiria em favor da impunidade, salvo na hiptese de mudana poltica radical no cenrio do crime, em curto prazo 33; e, por fim, f) a prova facilitada. A doutrina da imprescritibilidade refuta a tese do desaparecimento das provas com o passar do tempo. Perante a Assemblia Nacional francesa, quando dos debates que precederam a lei sobre a imprescritibilidade dos crimes contra a humanidade, o relator Coste-Floret exprimia sua recusa teoria do desaparecimento de provas: longe de desaparecer, as provas reunidas para estabelecer a existncia de crimes contra a humanidade tornaram-se mais fceis. Enquanto no momento da Liberao os processos eram s vezes complicados, devido falta de documentos e de testemunhos, h vinte anos os arquivos foram acumulados e publicados. Obras sobre o tema
30 S. GLASER. Quelques observations sur la prescription en matire de criminalit de guerre, in Revue de droit pnal et de criminologie, 19641965, p. 524, apud G. LEVASSEUR, Les crimes contre lhumanit et le problme de leur prescription. JDI, 1966, p. 277. 31 Mesa redonda tendo por tema a prescrio. Revue franaise de thorie juridique, 31- 2000, p. 63. 32 S. GLASER. Quelques observations sur la prescription en matire de criminalit de guerre, in Revue de droit pnal et de criminologie, 1964-1965, p. 523, apud A.LAQUIZE, op. cit., p. 27. 33 M. DELMAS-MARTY, op. cit., Paris, PUF, 2002, p. 618.
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foram lanadas e testemunhos recolhidos, de forma que a prova hoje mais fcil que no momento da Liberao. 34. Outros valores, oriundos da formulao do direito internacional dos direitos humanos, como o direito memria, verdade, reparao, mais amplamente o dever de justia e de luta contra a impunidade, a garantia da paz e da segurana coletiva colocam em cheque o princpio da prescrio e fundamentam o princpio da imprescritibilidade dos crimes internacionais 35. Enfim, o Direito Penal Internacional clamaria por novas concepes. O imperativo decorreria das circunstncias das infraes, da posio privilegiada dos delinqentes e, sobretudo, da idia de que a vtima desses crimes seria no somente o conjunto dos indivduos diretamente atingidos, mas a humanidade como um todo. possvel que esse esteio doutrinrio tenha inspirado a aprovao da regra da imprescritibilidade no Estatuto de Roma. Afirma-se com freqncia que tal regra veio codificar um direito costumeiro existente h algum tempo. Essa assertiva o objeto da anlise que se segue. ontrovrsia sobre a natureza costumeira do princpio da C imprescritibilidade Uma parte limitada da doutrina considera a regra da imprescritibilidade dos crimes internacionais como integrante do direito internacional positivo, desde pelo menos a Conveno de 1968. Esta ltima teria efeito meramente declaratrio da regra costumeira preexistente, representando apenas sua codificao. O prprio carter costumeiro da imprescritibilidade determinara o silncio dos textos repressivos nos anos que se seguiram segunda grande guerra: Os autores, convencidos desta imprescritibilidade por natureza, no teriam julgado necessrio formaliz-la. Os textos posteriores no fizeram outra coisa que constatar a imprescritibilidade. 36. Outros autores acreditam que o modesto nvel de adeso Conveno sobre a Imprescritibilidade dos Crimes de Guerra e dos Crimes contra a Humanidade, de 1968, e Conveno Europia sobre os Crimes contra a Humanidade e os Crimes de Guerra, de 1974, demonstra a falta de consistncia costumeira da regra da imprescritibilidade 37. Alm do mais, a comunidade internacional desprezou diversas oportunidades de esclarecer a matria, como quando da elaborao dos estatutos do Tribunal Penal para a ex-Iugoslvia, em 1993, e do Tribunal Internacional para Ruanda, em 1994. No se falou no tema tampouco quando da adoo, no mbito da Comisso de Direito Internacional das Naes Unidas, em 1996, do Projeto de cdigo dos crimes contra a paz e a segurana da humanidade. Essas omisses se explicariam
34 Relatrio de Paul-Coste-Floret, JO Debate na Assemblia Nacional, sesso de 16 de dezembro de 1964, p. 6143, apud G.LEVASSEUR, op.cit., p.277. 35 MARTIN-CHENUT, Kathia, ABDELGAWAD LAMBERT, Elisabeth. Prescription de laction publique: tats des lieux et perspectives de rforme. Actualit Juridique, n. 7-8/2006, p..298. Traduo livre. 36 Y. JUROVICKS, Le procs international face au temps. Revue de science criminelle et de droit pnal compar, n. 4, oct/dc 2001, p. 795. 37 R. RATNER & J.S. ABRAMS. Accountability for Human Rights Atrocities, in International Law, Beyond the Nuremberg Legacy. Oxford, Clarendon Press, 1997, p. 26.
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pela ausncia, poca, de uma opinio juris sobre a imprescritibilidade de todas as categorias de crimes internacionais 38. Com a vigncia do Estatuto de Roma, alguns estimam que a regra de seu artigo 29 reflete o estado do direito internacional costumeiro, ao menos em fase de consolidao, isto , in statu nascendi. A resistncia Conveno das Naes Unidas de 1968 se explicaria pelo apreo ao princpio da no-retroatividade da lei penal. Esta preocupao, contudo, teria sido pacificada pelo Estatuto do Tribunal Penal Internacional, que restringe a competncia da referida corte ao julgamento dos crimes cometidos aps sua entrada em vigor. J a Comisso do Direito Internacional das Naes Unidas teria suprimido o dispositivo atinente imprescritibilidade na segunda leitura do Projeto de cdigo de crimes contra a paz e a segurana da humanidade, com o propsito nico de evitar a construo de uma regra aplicvel a todos os crimes 39. Publicistas h que estimam, ainda, que s a imprescritibilidade dos crimes contra a humanidade e do genocdio integra o direito internacional costumeiro 40. A prescrio dos crimes de guerra, reclamada a bom som por diversos Estados, faria obstculo a que a imprescritibilidade do conjunto de trs categorias de infraes internacionais fosse considerada como adquirida em direito internacional. A leitura dos trabalhos preparatrios do Estatuto de Roma faz sentir o carter duvidoso da idia de que o artigo 29 codifica uma regra costumeira internacional. A maior parte das cinco propostas ali apresentadas prestigiava o princpio da prescrio: duas entre elas, a primeira e a quinta, mencionavam a prescrio e apresentavam regras relativas sua interrupo, assim como ao diferimento do termo inicial. A terceira proposta exprimia moderaes: a corte pode declinar de sua competncia se ela estima que, em razo do tempo transcorrido, o processo equnime no seria mais possvel . A quarta proposta exclua os crimes de guerra da regra da imprescritibilidade. Uma nica, a segunda, foi pela imprescritibilidade de todos os crimes do artigo 5o, nos termos precisos do texto finalmente aprovado 41. A pluralidade das solues aventadas sugere, pois, que embora os Estados-partes no Estatuto de Roma tenham chegado a um acordo sobre a regra convencional da imprescritibilidade, poca da negociao o debate, iniciado trinta anos antes, no havia sido concludo. A natureza costumeira deste princpio no se havia consolidado, mas encontrava-se ainda em processo de afirmao. H que atentar, ainda, para a prtica dos Estados no tocante a este tema. Todo costume, em Direito, repousa sobre dois elementos, um de natureza material e outro de natureza psicolgica: uma prtica reiterada no tempo e uma opinio juris. O primeiro consiste aqui na repetio regular de um procedimento por parte de certo nmero de Estados, quando no de todos. J o segundo diz respeito convico de que aquela prtica corresponde ao justo, ao bom, ao necessrio ___ e portanto obrigatrio. preciso
38 M. FRULLI, op. cit., p. 237. 39 Christine VAN den WYNGAERT & John DUGARD, op. cit. 40 William BOURDON. La Cour pnale internationale. Paris, Seuil, 2000, p. 125. 41 United Nations Diplomatic Conference Plenipotentiaries on the Establishment of an International Criminal Court (Rome, 15-17 July 1998). A/CONF.183/13/ (Vol. III, p. 32/33).
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que os dois fatores se associem para formar uma norma costumeira: esta s pode ser assim considerada quando os Estados a exercitam com regularidade, persuadidos de sua imperatividade jurdica 42. A atuao dos Estados na cena internacional parece autorizar, hoje, a concluso de que a imprescritibilidade se afirma como regra costumeira. Se levado em conta, no entanto, o direito interno da maioria dos pases, alguma dvida poderia ressurgir, vez que o direito penal comparado registra que poucos Estados reconhecem a imprescritibilidade de todos os crimes internacionais mencionados pelo Estatuto de Roma 43. comum que a imprescritibilidade, quando aqui e ali admitida, alcance infraes consideradas graves pela respectiva ordem jurdica, mas no necessariamente os crimes de competncia do Tribunal Penal Internacional. perceptvel, ainda, a tendncia extenso do prazo prescricional de diversas infraes penais que no aquelas cobertas pelo Estatuto 44. O que precede faz ver que a imprescritibilidade penal , no mbito internacional, no mnimo uma norma costumeira em formao. No que tange no-consolidao, no mbito dos ordenamentos jurdicos internos, da regra prevista no artigo 29 do Estatuto de Roma, duas ambigidades parecem emergir: convm indagar se a no-integrao da regra equivaleria ao seu descumprimento e, em caso afirmativo, se os Estados faltosos poderiam ver subtrada sua jurisdio primria em favor da competncia complementar do Tribunal Penal Internacional, nos termos dos artigos 1 e 17 do Estatuto da Corte. mprescritibilidade e complementariedade perante o Tribunal Pena I Internacional: a ambigidade do Tratado de Roma Os Estados que ratificaram o Estatuto de Roma comprometeram-se, ou no, a introduzir em seus sistemas penais a regra da imprescritibilidade dos crimes definidos no Estatuto? Os que no o fizeram estariam sujeitos a ver subtrada sua jurisdio primria mediante a aplicao do princpio da complementaridade do artigo 17 do Estatuto do Tribunal Penal Internacional? Certos autores parecem convencidos disto 45 . A questo no tem, entretanto, resposta segura. Segundo o artigo 29 do Estatuto do TPI, os crimes da competncia do Tribunal no prescrevem. O dispositivo no precisa, contudo, a ordem jurdica perante a qual tais crimes no poderiam prescrever. A omisso, simples na aparncia, suscita uma dvida crucial. Segundo parte da doutrina, se a obrigao consiste em que tais crimes devam ser considerados imprescritveis perante as ordens jurdicas nacionais dos Estadospartes, possvel que a omisso de determinado Estado em legiferar em tal sentido
42 REZEK, Francisco. Direito Internacional Pblico. Curso Elementar. So Paulo, Saraiva, 2007, 10 ed.,pp118-121. 43 A doutrina se divide sobre a idia de que o exame direito interno dos Estados possa conduzir concluso sobre o carter costumeiro de uma determinada regra internacional ou princpio geral do direito das gentes. Paul Weis no vislumbra essa possibilidade, enquanto que Ian Brownlie recomenda, em determinadas situaes, anlise de legislaes nacionais. A este respeito v. REZEK, Francisco, op. cit., p. 123. 44 CHENUT, Kathia, ABDELGAWAD LAMBERT, Elisabeth. Op.cit., p.297. Traduo livre. 45 M. FRULLI, op. cit., p. 238; V. aussi W. A. SCHABAS. Non-applicability of statute of limitations. In Commentary on the Rome statute of the International Criminal Court. Otto Triffterer (ed.), Baden-Baden, 1999, p. 526, DELMAS-MARTY, Mireille. La responsabilit pnale en chec: prescription, amnistie, immunits, in Crimes internationaux et juridictions nationales, dir. A.Cassese et M. Delmas-Marty, Paris, PUF, maio 2002.
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possa desencadear a competncia do Tribunal Penal Internacional, no exerccio da jurisdio complementar prevista e regida nos artigos 1o e 17o de seu Estatuto. Por outro lado, se os crimes da competncia do Tribunal Penal Internacional so imprescritveis to-s perante a jurisdio internacional, a prescrio declarada por um juzo nacional no refletiria necessariamente recusa ou incapacidade do Estado justificadoras da competncia complementar do TPI. Esta questo foi precocemente levantada no quadro dos trabalhos preparatrios do Estatuto de Roma. Durante a conferncia diplomtica de plenipotencirios das Naes Unidas para a criao de uma corte penal internacional (Roma, 15 de junho a 17 de julho de 1998), o grupo de trabalho sobre os princpios gerais de direito penal optou pela afirmao da imprescritibilidade. Foi no entanto includa em p de pgina a observao seguinte: Duas delegaes eram de opinio que os crimes de guerra deveriam ser prescritveis. Ser preciso voltar questo da prescrio se os crimes definidos pelos tratados forem aceitos (...). A imprescritibilidade dos crimes de competncia do TPI levanta um problema no que concerne ao princpio da complementaridade. A possibilidade existe de que uma prescrio em direito interno impea os tribunais nacionais de estatuir, passado certo tempo, enquanto que o TPI estaria sempre em condies de exercer sua competncia. 46. Os delegados no se exprimiram, em definitivo, sobre o problema levantado 47. Concordaram unicamente com a afirmao de que os crimes de competncia da Corte no prescrevem. A omisso abre a possibilidade de interpretaes contraditrias. Primeira possibilidade: a regra se impe s perante o Tribunal Penal Internacional, e a justia do Estado-parte tem o direito de declarar prescrito um crime sem abrir espao competncia complementar do TPI. Segunda interpretao possvel: os Estados-partes esto comprometidos de forma implcita a modificar suas prprias leis para adapt-las regra da imprescritibilidade objetiva dos crimes definidos no Estatuto de Roma. a) P rimeira tese: os crimes internacionais so imprescritveis perante a jurisdio internacional. A restrio da imprescritibilidade dos crimes de competncia do Tribunal Penal Internacional unicamente ao mbito dessa corte no suprime o efeito til do artigo 29 do Estatuto de Roma. Haveria, de todo modo, diversas situaes em que o preceito preserva sua razo de ser. Em primeiro lugar, imprescritveis os crimes internacionais perante o TPI, a defesa estaria impedida de alegar, no juzo internacional, a prescrio. A norma serviria ainda para justificar a entrega ao TPI de um acusado que se encontrasse no territrio de pas sem competncia primria para julgar o crime em questo. Assim, mesmo que a justia do pas de asilo do acusado seja freada pela prescrio, o Estado renunciaria jurisdio subsidiria em favor do TPI vista da natureza internacional
46 W.A. SCHABAS, Non-applicability of statute of limitations, in Commentary on the Rome statute of the International Criminal Court. Otto Triffterer (ed.), Baden-Baden, 1999, p. 525. O grifo nosso. 47 Comisso diplomtica de plenipotencirios das Naes Unidas para a criao de uma corte penal internacional. Comisso plenria, relatrio de anlise da segunda sesso ocorrida na sede da Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura, tera-feira, 16 de junho de 1998, s 15 horas. (A/CONF.183/C.1/SR.2), pp. 6-9.
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do crime. O foro local no conheceria do caso, e o exame da prescrio no seria sequer realizado, aplicando-se a regra do artigo 29 do Estatuto de Roma. A circunscrio da imprescritibilidade dos crimes de competncia do Tribunal Penal Internacional ao seu prprio domnio no esvaziaria, portanto, a regra do artigo 29 do Estatuto de Roma. Esta tese tem, assim, consistncia luz do rigor da hermenutica. b) Segunda tese: os crimes internacionais so objetivamente imprescritveis. Cuida-se, neste contexto, de presumir que pesa doravante sobre os Estadospartes no Tratado de Roma a obrigao de adaptar suas leis nacionais regra da imprescritibilidade dos crimes definidos pelo Estatuto. Isto impe desde logo duas indagaes de extrema seriedade. Os delegados nacionais tinham essa inteno quando lavraram o texto? Estavam eles investidos por seus governos do poder de decidir sobre a reviso de um tema to sensvel para bom nmero de ordens jurdicas quanto o da prescrio? Nada, no que disseram em Roma, permite concluir que estivessem movidos pelo desgnio de arrastar seus Estados a um comprometimento desse porte 48, e no h como cogitar de uma vontade implcita. Na hiptese de que os delegados nacionais estivessem providos de autoridade para esse fim, e houvessem ocupado a mesa de negociaes com o propsito de aceitar, em nome de seus Estados, tal inovao, restaria saber por que motivo no o teriam anunciado expressamente. Um compromisso de dimenses to complexas pode operar-se de forma tcita? c) A interpretao do artigo 29 do Estatuto do Tribunal Penal Internacional segundo a Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 1969. Para Claude Lombois, ...toda conveno tendo por objetivo coordenar a represso, pelas ordens jurdicas internas, de uma infrao determinada, enuncia, em termos claros, a obrigao de incriminar em direito nacional 49. luz desse entendimento, se o artigo 29 do Estatuto de Roma fosse de natureza a modificar as leis internas dos Estados pactuantes, esta obrigao ali figuraria expressa, o que no ocorre. Pode-se, entretanto, interpretar o dispositivo segundo a tcnica proposta pela Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 1969. A Conveno manda considerar (i) o contexto da regra, (ii) sua finalidade e objeto, e (iii) a prtica posterior dos Estados. Para analisar o contexto em que a regra se insere, preciso ter em conta os demais artigos do Estatuto. Estes se referem unicamente competncia da Corte. O carter recorrente da expresso relevando da competncia da Corte induz concluso de que o Estatuto no prescreve imposies s jurisdies nacionais, que a Conveno somente visa competncia e ao procedimento do Tribunal Penal Internacional. H impreciso quanto finalidade e ao objeto do artigo 29, onde resulta manifesta a vontade de tornar imprescritveis certos crimes, mas pouco claro se a regra foi
48 Naes Unidas, A/CONF.183/C.1/SR.2, pp. 6-9. 49 C. LOMBOIS. Un crime international en droit positif franais, in Mlanges Vitu. Paris, Cujas, 1989, pp. 367-388.
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concebida em carter exclusivo para o Tribunal Penal Internacional ou se extensiva s jurisdies nacionais. A finalidade e o objeto da Conveno, tais como descritos no seu prembulo, revelam ambigidade, pois a consta que dever de cada Estado exercer a respectiva jurisdio penal sobre os responsveis por crimes internacionais.50. Resta a prtica posterior dos Estados, elemento chave na interpretao da regra da imprescritibilidade. Se aceita como confirmao da prtica dos Estados a anlise da recepo, pelas ordens jurdicas internas, da imprescritibilidade, pode-se concluir que, at o presente momento, a regra no foi assimilada por grande parte dos integrantes da comunidade internacional. hoje difcil sustentar, ante a simples leitura do Estatuto de Roma, que tenha sido criada para os Estados a obrigao de modificar seus conceitos nacionais sobre o tema da prescrio. O artigo 17 do mesmo texto prev, de resto, situaes justificadoras do exerccio complementar da competncia do Tribunal Penal Internacional, e a declarao de prescrio do crime segundo a lei nacional, aps processo regular, no foi a arrolada. Somente uma interpretao extensiva do artigo 17(2), do Estatuto de Roma permitiria admitir o exerccio da jurisdio complementar do TPI quando uma jurisdio nacional prioritria tenha declarado prescrito um dos crimes internacionais descritos no Estatuto e em seu prprio ordenamento interno. A doutrina ensina que existe um reconhecimento geral de que a interpretao restritiva se impe a respeito de clusulas que limitem, de algum modo, a soberania dos Estados, ou que importem, da parte destes, submisso a juzo arbitral ou permanente51, e que a interpretao restritiva aquela que se aplica s clusulas atributivas de competncia arbitral ou jurisdicional, s clusulas derrogatrias a um princpio geral e s clusulas limitativas da soberania estatal 52. A interpretao extensiva do artigo 17 (2) do Estatuto de Roma, resultante de uma viso abrangente do alcance de seu artigo 29, no a mais correta. A prtica dos Estados no autoriza, no presente estado de coisas, a deduzir o consentimento deles sobre a imprescritibilidade dos crimes internacionais perante as ordens jurdicas nacionais, e sobre o risco conseqente do exerccio complementar da jurisdio do TPI quando o foro domstico tenha declarado extinta a punibilidade, ou a pena, pelo decurso do tempo.
50 Cabe aqui indagar se a declarao da prescrio significa a recusa de traduzir em justia determinado delinqente ou, ao contrrio, seria uma afirmao desta ltima, em conformidade com os princpios que regem determinado ordenamento jurdico nacional e mediante o exerccio regular de jurisdio. 51 REZEK, Francisco. Op. cit. So Paulo, Saraiva, 2007, 10 ed., p. 92. 52 C. ROUSSEAU. Droit international public. Paris, Dalloz, 1987, 11a ed., pp.64-65. Como quer que seja, estaramos aqui, diante de um impasse. Prevalece no domnio do direito das gentes a preferncia pela interpretao restritiva. Entretanto, no mbito das Naes Unidas, essa tendncia geral foi flexibilizada a partir do sculo XX em favor da organizao, de seus poderes e de sua agilidade. O exemplo mais eloqente a exegese, patrocinada por Hans Kelsen, do artigo 27 da Carta das Naes Unidas, no sentido de afirmar, o que ainda hoje subsiste, que o veto dos cinco Estados com cadeira permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas exige um voto negativo de cada uma daquelas potncias, a tanto no equivalendo a absteno ou ausncia.
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Concluso O princpio da imprescritibilidade dos crimes internacionais, exceo regra da prescrio penal no sistema jurdico de inspirao romano-germnica, suscetvel de questionamento entre juristas desta formao. A tal respeito so ilustrativas as apreenses de Kathia Martin-Chenut e Elisabeth Lambert ao descreverem aquilo que chamam de hipertrofia da represso: Ao defender a imprescritibilidade, no se deve temer uma justia absolutista? Mas entre a punio e a impunidade, qual o maior escndalo? A resposta talvez: tudo depende da gravidade dos crimes cometidos. Para os crimes que atingem a prpria humanidade, pela sua amplitude e nvel de gravidade, a impunidade certamente o maior escndalo em democracia. Uma parte da doutrina tem se mostrado ctica quanto ao fenmeno contemporneo de expanso da justia na esfera espacial (e, sobretudo internacional) e na esfera temporal, histrica. H ainda que saber se reconhecer a imprescritibilidade dos crimes internacionais no faria, nas hipteses mais otimistas, simplesmente aproximar a prtica dos Estados da comunidade internacional de um justo meio termo, ou a desviaria para uma justia perigosa. 53. Ressaltam entretanto que, em face do grande nmero de obstculos de natureza diversa em matria de represso dos crimes internacionais, uma imprescritibilidade absoluta, desde que adotada por todos os Estados, talvez permitisse a melhor aproximao de uma justia mdia 54. Esse consenso no seio da comunidade internacional, embora complexo, no parece invivel. Mireille Delmas-Marty sugere um recurso de interpretao (semelhante ao que opera nas Cortes europia e interamericana de direitos humanos) na Corte Internacional de Justia ou no Tribunal Penal Internacional, para facilitar o conhecimento das prticas estatais existentes. Delmas-Marty insiste, porm, em que essa adeso no se d de uma s vez, mas no quadro de uma gradual reunio das conscincias jurdicas estatais em torno de princpios diretivos comuns. Permitir-seia, assim, um movimento progressivo de aproximao entre as proposies da ordem universal e os sistemas nacionais. Para a notvel autora, esta harmonizao, assim como o aludido recurso, teria o mrito de precisar o sentido do direito convencional, das evolues do costume internacional e de evitar interpretaes diferentes e contraditrias. Assim, sem fixar muito um sistema em plena formao, estar-se-ia permitindo a formao de uma cultura jurdica comum, abastecida ao mesmo tempo do direito internacional e de estudos comparativos. Desta forma, poderiam estes ltimos contribuir com a garantia de uma verdadeira complementaridade entre as jurisdies nacionais e o TPI.55. Essa aproximao respeitosa entre ordens jurdicas internas e a jurisdio internacional no ocorrer da noite para o dia. Mas, afinal, tudo parece consistir numa questo de tempo. da releitura, alis, dessa noo que decorre a imprescritibilidade
53 MARTIN-CHENUT, Kathia & ABDELGAWAD LAMBERT, Elisabeth, op. cit, p. 299. Traduo livre. 54 Idem. 55 DELMAS-MARTY, Mireille. Op. cit.
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dos crimes internacionais: da idia de que o tempo no pode ser aquele do decurso das vidas humanas, mas o de movimentos empreendidos por sociedades, por sistemas de poder, e de que preciso esperar o lento e tantas vezes penoso virar das pginas da histria. O tempo parece ser enfim a contingncia do direito penal internacional. provvel que nesse domnio toda precipitao prejudique o pleno alcance dos objetivos principais desse ramo da justia. tormentoso no se saber ao certo se ao cabo desses dias ou anos sobreviro novos obstculos ao percurso evolutivo da represso da delinqncia internacional. Sabendo que o tempo por vezes tambm o senhor dos encontros perdidos, parece incontornvel que se amargue o risco de vermos envelhecer uma instituio antes mesmo de seu florescimento. Se o caminho se prenuncia longo e rduo, parece ser este o sacrifcio que se impe pela passagem de uma justia penal de emergncia ___ ou de circunstncia ___ a uma justia repressiva universal e definitiva. Mais importante que ver operar sem demora o sistema, e em seu potencial mximo de coero, trabalhar para que esta estrutura, ainda incipiente, possa erguer-se sobre bases as mais slidas e seguras.
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he Dogmatic Function of Law as a Legal Regulation T Model for Cyberspace

Carlos Alberto Rohrmann* **
Resumo A regulao da internet e do ciberespao vem sendo discutida por todo o mundo, sendo possvel identificar alguns modelos tericos. Acordos internacionais, regulamentos baseados em cdigos e modelos tradicionais de regulao para aplicao de leis domsticas ao ciberespao so trs exemplos destes modelos. Este artigo prope que o direito tem uma funo dogmtica inerente. O direito cria dogmas que so aceitos pela sociedade e que do fora ao dogma legal. Um dogma legal pode no se tornar aceitvel pela sociedade para a qual o dogma aplicado. Neste caso, em sociedades democrticas, onde os dogmas legais no podem ser mantidos pela fora autoritria do Estado, o dogma colapsa e novos dogmas so criados. Ns demonstramos que dogmas legais podem ser usados para regular o ciberespao, apesar de suas particularidades tecnolgicas e de suas arquiteturas. Dessa forma, ajustar e aplicar os dogmas legais existentes ao ciberespa o nossa proposta para a regulao legal da Internet. A aplicao deste modelo regulador ao ciberespao tratada segundo a perspectiva do Direito Brasileiro. No Brasil, a Lei Federal vem sendo interpretada para definir a Internet como um ambiente privado. Portanto, no Brasil, a Internet no est dentro do mesmo quadro legal baseado no direito pblico no qual as telecomunicaes ordinrias esto inseridas. Tal enfoque legal mais bem regula a Internet no Brasil, porque torna possvel para os empresrios privados desenvolver a Internet sem ter que se candidatar para licenas do Governo Federal. Este artigo conclui que, hoje, uma importante fonte de regulao para a Internet no Brasil o Cdigo Brasileiro de Proteo ao Consumidor CDC. Abstract Internet and cyberspace regulation has been discussed throughout the world and we can identify some theoretical models. International agreements, code-based regulation and the traditional regulation model of applying domestic laws to cyberspace are three examples of those models. This article proposes that law has an inherent dogmatic function. Law creates dogmas that are accepted by the society that gives the strength to the legal dogma. A legal dogma may become not acceptable by the society to which the dogma is aplied. In that case, in democratic societies, where legal dogmas cannot be maintained by the authoritarian strength of the state, the dogma collapses and
* Professor of Law at Faculdade de Direito Milton Campos FDMC (Brazil), J.S.D. Boalt Hall (USA), LL.M. UCLA (USA), Master of Commercial Law UFMG (Brazil), L.B. FDMC (Brazil), B.S. (Computer Science) UFMG (Brazil) ** This essay was presented at the University of Ottawa, The Internet and the Law - A Global Conversation, October 2, 2004.
The Dogmatic Function of Law as a Legal Regulation Model for Cyberspace
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new dogmas are created. We demonstrate that legal dogmas can be used to regulate cyberspace, despite of its technological particularities or architectures. In doing so, adjusting and applying existing legal dogmas to cyberspace is our proposal for Internet legal regulation. The application of that regulation model to cyberspace is addressed under the Brazilian Law perspective. In Brazil, Federal Law has been interpreted to define the Internet as a private environment. Therefore, in Brazil, the Internet is not within the same legal public law-based framework as ordinary telecommunications are. That legal approach is better for the regulation of the Internet in Brazil because it makes it possible for private entrepreneurs to develop the Internet without having to apply for licenses from the Federal Government. This article concludes that, today, an important source of regulation for the Internet, in Brazil, is the Brazilian Consumer Protection Code CDC. Summary I. Introduction II. A Theoretical Approach towards the Regulation of Cyberspace A) The Theory of the Dogmatic Function of Law Applied to Cyberspace B) Historical Origins of the Regulation of Telecommunications in Brazil C) The Legal Framework for the Internet in Brazil: A Public Service or a Private Enterprise? III.Legal Analysis of the Dogmatic Regulation of the Internet in Brazil A) Tax Law and the Legal Dogmatic Definition of the Internet Service Providers (ISPs) B) Consumer Protection Laws and the Regulation of Electronic Transactions in Brazil C) Legal Responsibilities for Virus Infections in Cyberspace IV. Conclusion
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Introdution This is an article about the legal regulation of cyberspace, under a theoretical approach. This text is the basis of my presentation on October 2nd, 2004, at the Internet and the Law A Global Conversation, a conference held at the University of Ottawa, in Canada, when we gave a talk about the Internet and Regulation in Brazil. We will review the dogmatic function of the law that we take as inherent to the law, despite to the legal system it belongs to. This article presents the dogmatic function of law as an efficient regulatory model for cyberspace. In fact, we think that the challenge for cyberlaw is to identify the correct legal dogmas that will regulate cyberspace, accordingly and in respect to the culture and the tradition of each country. After presenting the theory, this paper shifts to the identification of the application of the dogmatic function of law, under a Brazilian legal perspective. This text basically covers the origins of telecommunications law in Brazil and how it was adapted to regulate the Net. Brazilian net surfers are well ranked among international Internet users.1 That fact could sound interesting to foreigners. How could a developing country, such as Brazil, show relatively good Internet use rates? The answer may be in the past history of Brazilian high inflation rates. Electronic transactions have not been something new for the average person in Brazil. That fact has some historical roots in the late seventies and early to mid eighties. One of the most important reasons for the acquaintance of the Brazilian people with the on line world is indeed an economical issue. During the second half of the last century, the Brazilian economy experienced very high inflation rates. Due to many economical factors that are beyond the scope of this text, the inflation kept rising throughout the seventies and the eighties. Inflation rates reached a tremendous rate of 80% (eighty per cent) a month in the early nineties. A high inflation economy makes paper money a useless asset. Therefore, money was mostly kept in the banks, where there was some protection against the day-to-day devaluation of the currency. Brazilian banks developed their electronic networks very rapidly during the eighties. Debit cards and ATM machines were spread throughout the country. Money transfers were easily made throughout the vast territory of the country, even from Southern Brazil to the most far away regions of the West or the Northern region. Brazilians had to learn how to make electronic transactions to avoid great losses due to the day to day devaluation of the currency. Of course, that was a very good reason for people to get involved with the on line world.
1 Internautas Brasileiros Superam Americanos em Tempo On-Line. Folha On line (visited May 21, 2004) <http://www1.folha.uol.com.br/ folha/informatica/ult124u16018.shtml>. Accordingly to a recent research done by IBOPE, there are 12 million residential Internet users in Brazil, which spent an average of 13 hours and 43 minutes on line on April 2004.
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If, on the one hand, the electronic sector was relatively developed in Brazil, during the last decades of the past century, on the other hand, telecommunications was really a problem. The telecommunications system had been working slowly under a state-owned public monopoly model. The Federal Government controlled all telecom companies but had little or almost no money to invest in the services. The consequence was a very low offer of phone lines to consumers. Besides that, phone lines were highly expensive in the market. The change for the telecom market came in the mid nineties, when the market was deregulated. Actually, an amendment2 to the Brazilian Constitution of 1988 was required to break-up the public monopoly of the Federal Government. With the deregulation of the telecom market, private investment, both, Brazilian and foreign, became welcome in the country. Brazilian consumers, of course, rapidly felt the good results of the privatization. Telephone lines had their very high prices lowered to something very close to zero in less than six or seven years. The good news from the telecom sector and the experience that Brazilian consumers had with electronic banking led to a wide growth of the Internet in the country. Not only the private sector, but also most of the government agencies felt comfortable in investing time and resources to develop the Brazilian .br branch of the Internet. The public sector did also contribute a lot to the development of the on line world in Brazil. A Federal Statute of 2000 created a fund of 1% of the gross revenue of telecom companies for the development of Internet access for schools and public libraries.3 At this point in time, the public sector has turned its attention to fostering the use of open software. The country had its first electronic election for president in 1994. At this point in time, ten years later, almost all of the Brazilian states have adopted e-voting machines and paper ballots have become something of the past. Brazilians tax payers are used to filing their tax returns to the Federal Government through the Internet. The system was made available during the mid nineties and, at this point in time, most of the tax payers send their tax returns on line. Besides that, the Brazilian IRS has become very efficient in providing on line services to tax payers such as on line tax compliance certificates. Brazilian courts have also taken a positive approach towards the use of cyberspace. Some circuits of the Federal Justice have implemented electronic lawsuits.4 Courts are analyzing projects that could lead to the wide use of the Internet as a way to make judges closer to the people, especially in the remote areas of the North (usually of difficult access due to the Amazon forest). In the academic legal field, researches began during the mid nineties. The law of the on line world became a legal discipline. Actually, the discipline Virtual Law
2 We refer to the Eight Amendment to the 1988 Constitution of Brazil, August 15th, 1995 3 Lei n. 9.998/2000. 4 We refer to the Especial Federal Lawsuits. These courts have jurisdiction over federal civil and federal criminal cases. Civil cases must discuss a value not higher than sixty minimum wages (around five thousand United States dollars). Criminal cases are heard only when the maximum sentence for the felony is not higher than two years in prison. The federal statute n. 10.259, enacted in July 12th, 2001, article 8th, section 2, allows for the filing of electronic documents before the Federal Courts in those cases.
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(Cyberlaw) was first taught for LL.B. students in 1997 as a mandatory discipline at Faculdade de Direito Milton Campos.5 Cyberlaw turned to be a regular discipline offered in most of the Brazilian first tier law schools and the scholarship has grown a lot in the area.6 The law of the on line world in Brazil addresses legal issues related to the use of cyberspace. Consumer laws, on line torts, cyber crimes, privacy issues, freedom of expression and the legal protection of intellectual property are some of the legal issues that Cyberlaw teachers and law students deal with in Brazil. This Article covers the dogmatic theory for cyberspace regulation and some of the most relevant issues of the regulation of the Internet in Brazil. Due to the fact that the scope of the article could become too wide, we will focus on two separate main issues, divided in two the parts of the text. The first part of the Article presents a theoretical analysis of the law of cyberspace. Item A of part one identifies the existence of some academic schools of regulation of the on line world. We will present the dogmatic function of law as an inherent characteristic of the legal regulation. After explaining our approach or the dogmatic function of law, we will present it as a model of regulation for cyberspace and we will take the position that legally choosing the right dogmas for each society is the best way to regulate cyberspace. After that study of the theory of cyberlaw, we turn to the application of the theory for the law of the on line world in Brazil. Item B of the first part will review the telecommunications law and policy in Brazil, from the stateowned public monopoly times to the legal and practical effects of the deregulation of the market (pos the 1995 Amendment of the Brazilian Constitution), when the first Brazilian Agency was created. In item C, at the end of the first part of this Article, we will explain the legal dogmatic framework that the Internet has had in Brazil, since its beginning in the mid nineties. Finally, we will demonstrate that the Internet is not a public service in Brazil and, therefore, the Internet is legally considered to be a private enterprise in the country. The legal consequences of that dogmatic regime for the Internet in Brazil will be briefly addressed at the very end of the first part. The second part of the Article deals specifically with some of the most important Brazilian legal dogmas regarding the Internet in Brazil. Item A of the second part addresses the regulation of the Internet Services Providers in Brazil, under a tax perspective. It is an interesting legal analysis because it demonstrates how courts are still struggling with the law in order to determine what legal dogma will be applied to the ISPs in order to tax their services. Items B and C deal with e-commerce. In doing so, this Article presents the importance of Consumer Laws in the Brazilian regulation of e-commerce. We will show that Brazilian Consumer Laws have grown
5 We started to offer that discipline at the Faculdade de Direito Milton Campos School of Law (FDMC), in Belo Horizonte, MG, during the first semester of 1997. Since then, it has become an obligatory third-year discipline for all of the LL.B. students at FDMC. From 1997 to today many other Law Schools have followed the approach first taken by Milton Campos School of Law, and many top law schools offer Cyberlaw (or other related discipline, under another title) in Brazil for both LL.B. and LL.M. students. 6 See generally Carlos Alberto Rohrmann, Notas Acerca do Direito Privacidade na Internet: A Perspectiva Comparativa, 38 Revista da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais (2000); see also Carlos Alberto Rohrmann, O Governo da Internet: Uma Anlise sob a tica do Direito das Telecomunicaes, 6 Revista da Faculdade de Direito Milton Campos (1999); see also Carlos Alberto Rohrmann, O Direito Comercial Virtual - A Assinatura Digital, 4 Revista da Faculdade de Direito Milton Campos (1997).
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in importance as a source of legal dogmas for cyberspace in Brazil. Item B of the second part will also make the policy analysis of the Panasonic Case, decided by the Superior Court of Justice in Brazil. Even though it is not a cyberlaw case, it is important to analyze the Panasonic Case due to the fact thatthe Brazilian Consumer Law was applied to a transaction between a Brazilian consumer and an American offeror. This application of the Brazilian Consumer Law to transactions occurred outside the boundaries of Brazil may be a precedent for applying the same law in electronic transactions. Finally, in item C, we will address the legal responsibility for computer virus infections under a Brazilian tort analysis. We will show that Brazilian courts are likely to impose liability on web site owners for damages caused by computer virus on third parties. This article concludes that law has an inherent dogmatic function that can be applied as a good model of regulation for cyberspace in democratic societies. Therefore, domestic laws should be used to regulate cyberspace. When legal dogmas are correctly chosen by courts and by the legislature, for the regulation of cyberspace, other kinds of regulation such as code-based regulation would have more of a symbolic value to help the dogmatic function of law than a legal role. Finally, under a theoretical and comparative perspective we will demonstrate that the regulation of the Internet, in Brazil, as a private place is very close to the way American Law has addressed the issue (as decided by the United States Supreme Court in the 1997 case Reno v. ACLU the first internet law case7 to be heard by the Supreme Court). Besides, this article concludes that, under the application of the Theory of the Dogmatic Function of the Law, the application of Brazilian Consumer Laws as a source of legal dogmas for cyberspace is, at this point in time, one of the most important sources of regulation for cyberspace in Brazil. I. A Theoretical Approach towards the Regulation of Cyberspace a) The theory of the dogmatic function of law applied to cyberspace. We define cyberspace as the telecommunications medium that was created back in 1835 when Morse invented the telegraph. We take cyberspace and the on line world as synonymous. Therefore we assume that Cyberlaw is the legal discipline that studies the law of the on line world We know that, on the one hand, there are many legal scholars who argue that there are some instances of the technology should or could not be regulable by the law itself without a change in the code of the software. On the other hand, there is the so called traditional regulation model, or applying existing rules and developing new legal frameworks at the individual country level, as defined by UCLA law Professor Stuart Biegel, in his book Beyond our Control.8
7 Reno v. ACLU, 521 U.S. 844 (1997). 8 See Stuart Biegel, Beyond our Control? Confronting the Limits of Our Legal System in the Age of Cyberspace 123 (2001).
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The question of how would be the legal regulation of cyberspace is a much debated issue. Legal scholars have proposed interesting different solutions. The proposals range from the position that the Internet should have no external legal regulation9 (or even that the Internet should be established as a separate jurisdiction10) to the other extreme, considering the Internet as nothing new for the law (therefore no new external legal regulation should be specifically designed for the Net).11 The libertarian position reflects the early American concept of a group of people that forms a free community without direct government interference. That position has its roots in the formation of the United States, when people came first and built communities where they could enjoy their freedom such as the freedom of religion. Since the people was searching for more freedom that usually was not the situation of the place where they had come from, new communities and the lack of government were associated to freedom. A government, a law would be seen under precaution due to the risk of restriction of freedom. Therefore, the external rulers would represent something such as a threat to the freedom of the people of the new community.12 In other words, under that theory, law could be a threat to freedom; law could restrict the freedom that the community enjoys from its own rules. We can identify an analogy between that American concept of community and the modern concept of communities in the Internet. Under the new cyberspace approach it has been said that technology creates freedom. After the technological freedom has been enabled, the same way as the old communities would fear the government, nowadays there is a fear of the law (or of the lawyers) as what could take freedom away from cyberspace. Law creates freedom, not technology. Cyberspace technology helps people in enhancing creativity and communication. Thus, technology has a strong symbolic function in the expression of freedom but technology is no guarantee of freedom. The tool that society has to enable freedom in cyberspace is law, not technology. We can quote as example countries that restrict freedom of speech. In those countries the law imposes a dogmatic restriction on cyberspace speech. If the government decides to adopt an Internet filter solution, to make it harder (or not possible) for its nationals to access a certain web site, that computer code has a strong symbolic function. The symbolic function of the computer code, in that case, does not confer to the code the role of regulating the behavior of the people when they go online. People will comply with the law for some reasons, among which: first, the society
9 See generally David R. Johnson & David Post, Law and Borders--The Rise of Law in Cyberspace, 48 Stan. L. Rev. 1367 (1996) [hereinafter Johnson and Post, Law and Borders]; see also David G. Post & David R. Johnson, Chaos Prevailing on Every Continent: Towards a New Theory of Decentralized Decision-Making in Complex Systems, 73 Chi.-Kent L. Rev. 1055 (1998) and David R. Johnson & David G. Post, And How Shall the Net Be Governed?: A Meditation on the Relative Virtues of Decentralized Emergent Law, in Coordinating the Internet (1997). 11 See generally Timothy S. Wu, Cyberspace Sovereignty? The Internet and the International System, 10 Harv. J.L. & Tech. 647 (1997). 11 See generally Eugene Volokh & Jack Goldsmith, Regulation of the Internet: Three Persistent Fallacies, 73 Chi.-Kent L. Rev. 1119 (1998). 12 See generally John Perry Barlow, A Declaration of the Independence of Cyberspace (visited Apr. 10, 2000) <http://www.eff.org/~barlow/ Declaration-Final.html> Governments of the Industrial World, you weary giants of flesh and steel, I come from Cyberspace, the new home of Mind. On behalf of the future, I ask you of the past to leave us alone. You are not welcome among us. You have no sovereignty where we gather.
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might agree that accessing those restricted web sites might not be a good idea (what happens for most of the people in the case of child pornography); or, second, because the society fears the government (mostly common in dictatorships). From the example we gave, we can identify that the code of the software has a symbolic value but bypassing it does not mean that someone would be outside of the scope of the law (and therefore outside of the sanctions that might be imposed). Besides, if someone wants to access the restricted web sites, he or she will always have the law as the way to access them. Under the law, the one which will ultimately decide if someone will access the restricted web sites is a judge. In other words, it is not the computer code that determines what shape the speech has in a certain place, but the law as it is applied to cyberspace. One could take that example of free speech and say that cyberspace is not regulable because the law would not be able to stop people from accessing this or that web site. Besides, another one could also say that, without the aid of the blocking software, cyberspace would not be regulable (the regulation would require a change in the architecture). We think, on the contrary, that cyberspace is regulable and, despite the fact of being a new media, we should apply the traditional law as the main source of regulation for Cyberspace. Of course this position does not mean that we dont need to make changes and adjustments in the Law in order to better regulate cyberspace. Those changes must reflect the dogmatic aspects of the law that we need to address specifically for cyberspace.13 Our position means that the Internet is not a separate jurisdiction. Therefore, we do need public laws to regulate the Internet, instead of codes or virtual states. We also realize that an international agreement14 could be reached in order to better regulate certain aspects of the Internet that is to say, once again, a body of laws that are edited by the public power (or by public powers from various states throughout the real world). Of course, those treaties should be implemented by the local state. We take the law as a much broader concept than the narrow concepts of statutes and law enforcement, for example. Law has some characteristics that make it separated from other systems of rules such as moral norms, technical norms, etiquette norms or even netiquette norms. The law is made for the public good, it is made for the public benefit, and its ultimate goal is to promote general and equal justice. If the law is corrupted at a certain point in time and in a certain place up to a point where the law stops to pursue the public good, that system naturally collapses. Of course the means to achieve the public good vary throughout the world, but the goal, the focus of multiple juridical systems is ultimately always the same: the achievement of the public benefit, the final achievement of justice.
13 Of course there are certain aspects of the on line world that makes it important for the off-line law to make a certain regulation that does only apply to the virtual world. A good example is the Digital Signature Laws. They are laws that were made in the real world to better regulate the on line world. 14 This position of an international perspective for the on line regulation reflects the movement that some countries have taken towards the liberalization of their markets for certain partners. The European Union initiatives for cyberspace regulation are a good example of this perspective. See generally EU Declaration Sets Stage for Global Internet Regulation, 9 No. 9 J. Proprietary Rts. 20 (1997).
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Besides the public benefit, we do take the position that law has a universal authority, which means that all the people under the jurisdiction of the law are bound by the law. No one in a certain jurisdiction can just bypass the law. No one in the jurisdiction of the law can claim to be outside the scope of the legal system. Of course there might be situations in which a specific statute is not applicable to a certain individual. This does not mean, however, that such law lacks universal authority. The reason is simple: if a certain individual who is not subjected to such statute, for example, decides to become a member of the class of persons that are subjected to that statute, he or she will be bound by such piece of legislation. We could take as an example the law that regulates the legal profession. Such laws only bind someone after he or she decides to go into the legal profession (but indirectly, that law binds everyone, since whenever anyone decides to become a lawyer, he or she will face the parameters set by that law). Finally, public authority ultimately enforces the law.15 Rules that are not enforceable by the public authority, such as the rules of the Netiquette,16 are not within the scope of the law. They are not laws and they are not the objects of the juridical science. All of the three characteristics of the law enumerated above point to a common objective: the achievement of justice. We cannot make confusions between the law and the instruments of the law enforcement. The difficulties of the law enforcement do not mean that the law would not be able to regulate a specific human relationship. The reason for not keeping the aim of the analysis exclusively in the law enforcement aspect is simple. There are many people that obey the law, regardless of the level of the enforcement. The law is often taken as a model to be followed, to be observed. This thought is demonstrated by the great number of juridical relationships that take place everyday, within the scope of the law. If we take into consideration the number of times that the law is obeyed, we can see that relatively only few cases are brought to court. Besides, the fact that if in some instances the system fails to enforce the law; it does not mean that the public benefit is not still being targeted by the society. We see the law as a dogmatic system of regulation that the human society uses to regulate whatever relationship it wants to regulate. We understand the law as dogmatic because the law can create legal dogmas to impose legal fictions in some relationships. Once those legal fictions are created by the law, and accepted by the society, they are also able to regulate any given situation. Law can create legal dogmas. Legal dogmas often ignore the architecture of the real world. Legal dogmas can redefine the nature the way the law wants. The legal dogmas can be understood in the same way as the religious dogmas. A legal dogma is a legal statement that is accepted as true, for the juridical system, regardless of any scientific (or architectural) accuracy. The reasons why the legal dogma is accepted as true are many and they are related to the cultural aspects of each society and of each country.
15 The public authority can be understood as the state. 16 For a list of the Netiquette Guidelines, see generally RFC 1855, Netiquette (visited Jan. 29, 2000) <http://sunsite.cnlab-switch.ch/ftp/ doc/standard/rfc/18xx/1855>.
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Take for example the way humans have sons and daughters. No one could disagree with the science, at this point in time, that we have sons and daughters through sexual intercourse (or through artificial insemination). The law can create a dogma that allows for someone to have a son or a daughter without sexual intercourse (or artificial insemination). It is the institution of adoption. No scientist would say that an adopted child is a biological son or daughter, but that does not change anything for the dogmatic aspect of the law. The dogmatic function of the law can make an adopted child have exactly the same legal status as a biological child has. We think that the digital technology may present some questions to be addressed by new laws. But we understand that believing that technology itself is not regulable (or that it should be established as a separate jurisdiction) would be almost the same as a utopia. It would be the utopia of a new technological world, created by the computer digital technology that could be free from the power of law and that would lead to the growth of code regulation.17 The idea that the Internet should be established as a separate jurisdiction demonstrates this utopia of the technological world. In that case, technology would have created a world of freedom that would be set outside the scope of the legal systems of the real world. The proposal of establishing the Internet as a separate jurisdiction is another attempt at having a world of freedom, created by technology. Under that proposal, technology would have created, as Hanna Arendt has lectured about, a promised land18 of freedom, away from the legal system. Once again, we propose the law and its dogmatic function as the main source of freedom. We think that instead of establishing a separate jurisdiction for the internet, it would be more efficient trying to identify the correct dogmatic function of the law for each country, accordingly to each culture, in order to regulate the international aspects of the Internet. If we took the French Yahoo! case as an example, we would see that someone who makes online business with consumers of other countries should be aware of the possible application of the laws of the country of the consumer. As a matter of fact that might be a pretty general rule, despite of the electronic commerce. As we have seen, through the dogmatic function of the law, it can create the legal dogmas that are necessary for the regulation of cyberspace. Therefore, we will take the regulation of the Internet in this text as the law of the net, a law that is being applied to the Net in Brazil, at this point in time. Now that we have defined our theoretical understanding of the legal regulation of the Internet (as a regulable environment under the correct application of the Dogmatic Function of the Law), we turn to some practical specific issues related to the legal treatment of cyberspace in Brazil. We will begin with an overview of telecommunications law.
17 See generally Joel R. Reidenberg, Lex Informatica: The Formulation of Information Policy Rules Through Technology, 76 Tex. L. Rev. 553 (1998). 18 See Hanna Arendt, Da Revoluo (2nd. Ed., Ed. tica, 1990, p. 111) where she says that technology made the American dream of a promised land true.
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b) Historical origins of the regulation of telecommunications in Brazil Since we have defined the on line world as also referring to telecommunications and not only to the internet itself, this article dedicates some words to explain the legal framework for the regulation of telecommunications services in Brazil. We will see that telecommunications service has been regulated as a state owned monopoly and than, under the dogmatic function of law it has evolved, in Brazil, to be public service that can be offered by private players. Telecommunications has been, since its origins, an international and widespread enterprise. It is interesting that, despite the fact of being an undeveloped country in the Eighteenth Century, Brazil was one of the first customers that Mr. Graham Bell had for his invention, the telephone. The second emperor of Brazil, D. Pedro II, went to the fair in Philadelphia and bought a telephone from Mr. Bell. The Emperor went to the exhibition in Philadelphia, where he got impressed by the telephone Mr. Bell had invented.19 The first line was installed in Rio de Janeiro, connecting the Imperial Palace to another palace, in the late 1870s. After that, the first line was working under a license granted to Mr. Charles Paul Mackie to explore telephone lines in the Rio de Janeiro area and also in the nearby city of Niteri (across the Guanabara Bay). That first telephony license was granted by the Imperial Decree n. 7.539, in November 15th, 1879.20 Of course, Brazil had had telegraph lines before the first licenses for telephony were granted. Back to 1873 a license to explore under the sea lines between Brazil and Europe (more specifically, between Rio de Janeiro and the capital of Portugal, Lisbon) was granted to a Brazilian entrepreneur of the nineteenth century called Baro de Mau.21 Brazilian telecommunications services were first governed by a system that followed the American model for the regulation of telecom. Just like in the early twentieth century, in the U.S., where AT&T was a private player, a regulated monopoly, due to the natural monopoly argument22, in Brazil, private telecom companies were free to apply for licenses from the government. That legal model had its roots in the imperial licensing framework. The declaration of the Republic of Brazil, in 1889, did not itself change the legal framework for telecommunications service in the country. The first problems with the old Brazilian telecom model began to arise in the late 1920s, and the early 1930s. The lack of investments in infrastructure was a major problem for the development of a telecom company in a big country such as Brazil. We have to remember that Brazil was still a mostly agricultural country in the early twentieth century. The industrialization process of Brazil did only begin until the middle of the past century.
19 See generally Gaspar Luiz Grani Vianna, Direito de Telecomunicaes (1976). 20 See generally Joo Carlos Mariense Escobar, O Novo Direito de Telecomunicaes (1999). 21 See Gaspar Luiz Grani Vianna, supra note 5, at 16. 22 See Thomas G. Krattenmaker, Telecommunications Law and Policy 344 (1998) [hereinafter Krattenmaker, Telecommunications Law and Policy], where Prof. Krattenmaker explains why the local telephony is a natural monopoly.
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The lack of private investment in telecom infrastructure led to a movement towards increasing in the role of the Brazilian state as the investor in the field of telecommunications. The legal framework thus changed in order to accommodate the role of the state as the new most important player in the telecom industry. Telecommunications started to be a public service in the hands of the Brazilian state. Here we have to make a little explanation about the Brazilian federalism. The country has adopted federalism since it became a republic in 1889. The Brazilian states were artificially created from the unitary imperial state. Therefore, Brazilian states have never been as autonomous as, for example, American states. Most of the legal and the constitutional powers are concentrated in the hands of the federal government. Brazilian commentators refer to federalism in Brazil as always converging to the center.23 Throughout the last century, Brazilian constitutions started to concentrate the responsibility for the telecommunications service in the hands of the federal government. That is a trend that started with the 1946 Constitution. In 1967, the Constitution imposed by the military government established that only the Federal Government was allowed to exploit telecommunications services in Brazil.24 A federal, state-owned company, named Embratel had been created back in September 16th, 1965, to provide long distance inter-exchange telecom services. Seven years later, still during the military administration that ruled the country from 1964 to 1985, a holding telecom company, named Telebrs was created to centralize the operation of all of the local telecom providers. Only very few private telecom companies were allowed to provide the service in very restricted areas of the country, nothing relevant at all. It is important to make it clear that the first years of the military administration back in the mid sixties to the mid seventies was a period of high intervention of the federal state-owned government in the Brazilian economy. Not only Telebrs, but many other public federal companies were created. Of course, the federal government did invest a lot of public resources and money in those companies. The results for the telecom services were pretty good: a lot of public investment in infrastructure and a quick increase of the total area of the Brazilian territory covered by the state-owned telecom companies. As an example of the fast development of the telecom services in Brazil, we quote the rate of the increase of new fixed telephone lines installed in Brazil during the twenty first years of the activities of the Telebrs holding: almost five hundred percent (500%).25 The project that once began with the hope of the construction of a developed country through massive state investments did not work for more than twenty (20)
23 See generally Alexandre De Moraes, Direito Constitucional (2000) and Kildare Gonalves Carvalho, Direito Constitucional Didtico (1999). 24 Constitution of Brazil of 1967, article 8th, section XV. 25 See Lucas de Souza Lehfeld, As Novas Tendncias na Regulamentao do Sistema de Telecomunicaes Pela Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel 15 (2003).
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years. The economic crisis of the oil prices in 1973 was the start point for the reduction of foreign investments and of foreign loans to Brazil. The lack of incoming capital to the country led to a crisis of state investment. With very little, or no money to invest in the state-owned telecommunications company, the state model that had been conceived to be a solution, came to be a problem. The eighties are known as the lost decade for the Brazilian economy. The economy was shaken by problems such as: There were almost no investments neither from the state, nor from foreign players; the interest rates were very high and Brazil faced many difficulties in the renegotiation of old foreign credit lines. The results were almost two large defaults in the payments of external debits, one in 1982 and the other in 1987. The new Federal26 Constitution of Brazil dates back to 1988. It is a democratic Constitution that kept the most of the model of the intervention of the state in the economy. Therefore, telecommunications services were constitutionally regulated as a public service, among the exclusive powers of the Federal Executive Branch of the government. It means that not only new laws pertaining to telecommunications had to be federal laws, but also, only the federal government, directly, was legally entitled to offer telecommunications service. It was a public monopoly of the telecom system. The trend of liberalization and privatization only started in Brazil during the first years of the nineties. It was only after the inauguration, in 1990, of the first president of Brazil to be elected by the people, after the military dictatorship, since the early sixties that the Brazilian economy turned back to a liberal capitalist model. The first democratic administration of Brazil after the military period did not address the issue of the federal monopoly for telecommunications services. It was only during the Administration of President Fernando Henrique Cardoso that the model for telecom changed in Brazil. The Cardoso Administration had the privatization of the Telebrs system as one of its goals.27 Brazilian commentators refer to the crisis of the Brazilian state and the lack of state investments as two of the most important reasons that led to the privatization wave that swiped the country during the nineties.28 The legal problem related to the privatization of Telebrs was that a constitutional reform would be required. Since the federal constitution of Brazil established that only companies controlled by the Federal Government were allowed to provide telecommunications services in the country, the Federal government had to amend the Brazilian Constitution of 1988, in order to be able to sell its telecom companies. The Brazilian Constitution is very extensive29 and it establishes many legal conditions for its amendment procedure. Therefore, amending the Constitution is not an easy task at the Brazilian Congress. The Constitution requires that the proposed Amendment has to be approved by three fifties (3/5) of each house in two separate
26 See generally Jos Alfredo de Oliveira Baracho, Teoria Geral do Federalismo (1986). 27 See Jos Alfredo de Oliveira Baracho, A Teoria Geral das Privatizaes, Revista do Conselho da Justia Federal, set-dez 1998, at 57. 28 See generally Messod Azulay Neto & Antnio Roberto Pires De Lima, O Novo Cenrio das Telecomunicaes no Direito Brasileiro (2000). 29 There are 250 articles in the 1988 Constitution of Brazil.
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occasions. The Constitution of Brazil of 1988 is a rigid one, when we consider the procedure related to is Amendment. Despite the fact that it is difficult for the Federal Constitution of Brazil to be amended, the Fernando Henrique Cardoso Administration was able to make many amendments. During the second semester of the first year in office, President Cardoso had the article of the Federal Constitution of Brazil that refers to the telecommunications service amended by the Congress of Brazil. We refer to the Eight Amendment to the Brazilian 1988 Federal Constitution. The new constitutional regulation for telecom in Brazil, after the edition of the Eight Amendment to the Brazilian Constitution of 1988 is that the Federal Government is entitled to the powers to explore directly, or through licensing (private companies), the services of telecommunications, under the terms of the federal statute that shall regulate the organization of the services, the creation of a regulatory agency and other institutional aspects. 30 It is interesting to highlight that the Eighteenth Amendment to the Brazilian Constitution of 1988 not only made it possible for the federal government to sell its telecom companies but also mandated the creation of a regulatory agency. Brazilian administrative law did not have the institution of the Administrative Agency (or the Regulatory Agency) before the Eight Amendment became law. Even though there was a similar institution in Brazil, it was not a real independent agency such as the American Federal Communications Commission FCC. The intention of the Eight Amendment was really to enable the creation of an independent agency for the regulation of the telecommunications service in the country. Once again we refer to the tradition of Brazil of having a strong federal government. An independent agency was an idea that would start to change the concentration of powers in the hands of the federal administration (and, therefore, in the hands of the president of the country). Brazilian commentators31 say that the Cardoso administration did also start the period of the agencification of the Brazilian administrative law. Brazilian commentators also pointed that the North-America administrative law was the source of inspiration for the regulation of the Brazilian recently created agencies.32 There are Brazilian commentators that even see that theory with some restrictions.33 An agency was created to regulate the public telecommunications in Brazil. Federal Statute n. 9.472, enacted on July 16th, 1997, created the National Agency of Telecommunications ANATEL.34 The next step was the total privatization of the Brazilian telecom system. That was a much more complex process due to the legal reactions. Of course the discussion was
30. See Art. 21 of the Brazilian Constitution: Art. 21. The Federal Government has the powers to: [] XI explore, directly, or through licensing [private companies], the services of telecommunications, under the terms of the statute that shall regulate the organization of the services, the creation of a regulatory agency and other institutional aspects; (our translation) Art. 21. Compete Unio: [...] XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais;. 31 See Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo 386-387 (2000). 32. See generally Alejandra Herrera, Introduo ao Estudo da Lei Geral de Telecomunicaes no Brasil (2001). 33 See Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo 151 (2002). 34 See Federal Statute n 9.472/97, article 8th.
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not only economical but it also had to do much with ideology. Many public hearings were held and sometimes the tone of the arguments turned pretty much emotional. The Brazilian telecom system was privatized in many auctions where the highest bidder would be granted a ten or a twenty-year license to explore telecommunications services in some restricted areas for the first years. Fostering competition was also considered during the privatization process in such a way that the incumbent telecom provider for a specific area would have, for a specific period of time, only one competitor (known as the mirror company). The privatization process of the Brazilian telecom system was successful and foreigner investors were able to buy some companies and to acquire some telecom licenses for both local and long distance telephony and also for mobile services. The practical results of the deregulation of the telecom market were felt very soon after the privatization. The access to telephone lines was made cheaper and quicker. The only bad news for consumers was that the prices for the telecom services, at the first moment, soared. An important legal conclusion from the liberalization of the telecom market in Brazil is that, even though private players were allowed to offer telecommunications services in the country, the service itself does also remain as a public service that ultimately belongs to the powers of the federal government. In other words, it means that for someone to be allowed to offer telecom services in Brazil, a license from the federal government is required by law (and by the Brazilian Constitution of 1988). In the mid nineties a legal doubt arose: what about the Internet? What legal dogma should be associated to the definition of the environment of the net in Brazil? This question will be addressed in the next item of this paper. c) The legal framework for the internet in Brazil: a public service or a private enterprise? The first discussions regarding the regulation of the Internet in Brazil were related to the doubt whether the Internet should be legally addressed as a public federal telecom service or not. We have to remember that if the Internet were considered to be a kind of telecommunications service, in the early nineties, it would fall within the scope of the Federal Governments public monopoly. In other words, at that time, no licenses would be granted to private players who would never be allowed to offer Internet services in Brazil. Therefore, services such as the ones provided by the Internet Services Providers ISPs would have to be provided by a company totally owned (or at least controlled) by the Federal Government. At the very first moment of the arrival of the Internet in Brazil, there was an attempt to include the Net under the monopoly power of the Federal Government for telecom services. The state owned Embratel company, which was responsible for long distance (and international) inter-exchange telecom services, tried to develop
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the argument that, under the law, Internet services could only be provided in Brazil by that corporation. We have to make it clear that when we refer to the arrival of the Internet in Brazil, we mean the moment when the Internet was made available for the population as a commercial enterprise. Of course, there was access to the Net before. Brazilian universities had access to the Net under the so called Rede Nacional de Pesquisas RNP. RNP was restricted to academic purposes, and it was made available only for universities and to some colleges. When Embratel demonstrated its position to take the absolute control of the Internet in Brazil, during the early nineties, a strong reaction was felt. The press and most of the people did not agree that the constitutional monopoly for telecommunications should also comprise the way Brazilians would access the Net. We understand that leaving the access to the Internet in the hands of the federal government would be a threat to the rights of the citizens to access the resources of cyberspace. Also, the constitutional granted right to free speech would be at jeopardy by that position. It is important to highlight the importance of freedom of expression as an argument for not having the Internet in the hands of the Federal Government, especially in the case of Brazil, that has had a bad history of dictatorships. The 1988 Constitution of Brazil was written in the years that followed the end of the military ruling of the country. One of the legal points that were stressed the most in the Constitution of 1988 was the right to free speech. Besides securing freedom of expression as a fundamental right, the constitution also dedicates a chapter to the regulation of communications, from article two hundred and twenty (220) to article two hundred and twenty three (223). Article 220 of the 1988 Constitution of Brazil expressly prohibits all kinds of political, ideological and artistic censorship.35 When we consider the bad history of dictatorships in South America we can see the importance of the separation between the Government and the control of the Internet. Unfortunately, Brazil has had many years of strong governments that did really restrict the freedom of the press and free speech. Even though most Brazilians believe that the dark days of the dictatorships were left in the past for ever and after, that is still something hard to predict. In a world where commentators36 are worried about the way the code can be used for regulation and about too much classification of the information available in the
35. Federal constitution of Brazil, article 220: Art. 220. A manifestao do pensamento, a criao, a expresso e a informao, sob qualquer forma, processo ou veculo no sofrero qualquer restrio, observado o disposto nesta Constituio. 1 - Nenhuma lei conter dispositivo que possa constituir embarao plena liberdade de informao jornalstica em qualquer veculo de comunicao social, observado o disposto no art. 5, IV, V, X, XIII e XIV. 2 - vedada toda e qualquer censura de natureza poltica, ideolgica e artstica. 36 See Lawrence Lessig, The Law of the Horse: What Cyberlaw Might Teach, 113 Harv. L. Rev. 501 (1999); see also Lawrence Lessig & Paul Resnick, Zoning Speech on the Internet: A Legal and Technical Model, 98 Mich. L. Rev. 395 (1999); Lawrence Lessig, The Limits in Open Code: Regulatory Standards and the Future of the Net, 14 Berkeley Tech. L.J. 759 (1999); Lawrence Lessig, Keynote Address: Commons and Code, 9 Fordham Intell. Prop. Media & Ent. L.J. 405 (1999); Lawrence Lessig, Open Code and Open Societies: Values of Internet Governance, 74 Chi.-Kent L. Rev. 1405 (1999); Lawrence Lessig, What Things Regulate Speech: CDA 2.0 vs. Filtering, 38 Jurimetrics J. 629 (1998); Lawrence Lessig, The Constitution of Code: Limitations on Choice-Based Critiques of Cyberspace Regulation,
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Internet, we can get especially suspicious about having governments controlling the access to the Net. Under Brazilian Constitutional law, economic activity belongs to private entrepreneurs. The state can only develop economic activities under very restrict situations. Those situations are basically two: when the economic activity is required by the national defense or in cases of relevant public interest, as to be defined by the law (or, more precisely, by a statute to be passed by the legislative power).37 If, on the one hand, the economic activity in Brazil, due to the constitutional rule, belongs to private players, on the other hand, public services are within the scope of the state. The state must offer public services directly or indirectly to the people. When public services are offered directly by the state, we may have a government controlled corporation and the one that offers the service. In Brazil, when the public service is performed indirectly, usually there is a private corporation who owns a temporary license granted by the state, offering the public service to the people. Under Brazilian administrative law there is no difference whether public services are performed directly by the state or not. In other words, the service does remain as public and it is ruled by the principles of public law, among those we cite: importance of the public interest and precedence of state policies against the private interest. Besides, if the licensee is not performing the public service with good quality, the license can be revoked and sometimes even with no rights to compensation. Of course, a deep analysis about Brazilian administrative law pertaining to the regulation of public services in the country is beyond the scope of this text.38 The regulation of the governance of the Internet in Brazil dates back to 1995, when the Ministry of Communications and the Ministry of Science and Technology issued a Joint Note about the Net. That Joint Note was the basis for the understanding of the way the Brazilian Federal Government would address the framework for the legal regulation of the Internet. Basically, the Joint Note addressed the following items: the definition of the Internet as a worldwide net of nets of computers; the position that Internet services in the country should be offered preferably by private entrepreneurs (private Internet service providers); government-owned Internet service providers would be an exception (they would only be accepted to foster the development of the Net in places where the public sector would be necessary to open the market for
5 CommLaw Conspectus 181(1997); Lawrence Lessig, Constitution and Code, 27 Cumb. L. Rev. 1 (1997); Lawrence Lessig, Reading the Constitution in Cyberspace, 45 Emory L.J. 869 (1996); Lawrence Lessig, Intellectual Property and Code, 11 St. Johns J. Legal Comment. 635 (1996); Lawrence Lessig, Social Meaning and Social Norms, 144 U. Pa. L. Rev. 2181 (1996); Lawrence Lessig, The Zones of Cyberspace, 48 Stan. L. Rev. 1403 (1996); and Lawrence Lessig, The Path of Cyberlaw, 104 Yale L.J. 1743 (1995). 37 Constitution of Brazil, artcle 173: Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. 38 See generally Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo (2002).
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private Internet service providers); and, finally, the creation of an Administrative Committee for the Internet in Brazil (Comit Gestor CG).39 That Administrative Committee for the Internet in Brazil (CG) was further regulated by the new Administration that took office in the year 2003. Decree n. 4.829, of September 3rd, 2003, established the powers of the CG. Basically, the CG is now responsible for outlining the framework for the development of the Internet in the country. Besides, the CG does also manage the domain name system and the IP address allocation table in Brazil.40 Therefore, we conclude that the edition of the Decree n. 4.829 of 2003 did not change the legal framework for the Internet in Brazil. The role left for the government regarding the Net in Brazil is mostly administrative and scientific, not offering the service itself (as it is in the case of telecommunications, such as for telephony, for example). It was very important, for the legal community, that Decree n. 7.829 did not change the legal environment for the Net in the country, especially in the beginning of a new administration in the country. That Joint Note was very important in the past because it made it clear that the legal framework for the Internet in Brazil would be a private economic activity to be explored by private players, without the need for licenses from the Federal Government. In other words, the Brazilian Internet access is not within the scope of the public services of telecommunications, constitutionally held by the Federal Government of Brazil. The Internet was left to the private sector, what was the right choice for Brazil. Despite the fact the Internet is not a telecommunications service in Brazil, some doubts about its tax treatment arose afterwards. This doubt led to a new confusion regarding the Internet being, or not, a public telecom service. We see that Brazilian law went basically the same way as the American law did in the case ACLU v. Reno, where the Internet was seen as a place closer to a private mall than a public forum. We will now turn to address some specific laws pertaining to the regulation of the Internet in Brazil, starting with tax related issues. The choice for tax law is due only to the fact that it intertwines with the Internet governance, as we will demonstrate in the next part of this text. Besides tax laws, we will also address other related issues in Part two of this text. We will especially analyze the laws related to the protection of the consumer rights. Once again, we chose consumer protection laws due to the fact that it has gained a lot of importance as dogmatic source for the regulation of cyberspace in Brazil. As we will see, there are many cases related to the Internet in Brazil that are decided mostly on the basis of the protection of consumers rights. Of
39 Comit Gestor (visited Aug. 18, 2004). <http://www.cg.org.br/regulamentacao/notas.htm>. 40 See supra note 24 Comit Gestor (visited Aug. 18, 2004). <http://www.cg.org.br/regulamentacao/decr4829.htm>.
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course, this option for consumer laws reflects a tradition of the Brazilian society in protecting consumers. II. L egal Analysis of Laws Pertaining to the Regulation of the Internet in Brazil a) Tax law and the legal dogmatic definition of the internet service providers (ISPs) An interesting and curious legal point related to the regulation of the Internet in Brazil is how the dogmatic function of law would be applied to services rendered by Internet Service Providers ISPs for tax reasons. Brazilian tax system is far from being something very simple. The tax legal regulation is all based primarily on the Constitution of the country and then on other laws that regulate the constitution. The analysis of the Brazilian legal tax system is beyond the scope of this Article. We will only focus on the definition and the application of one specific tax that is a kind of a Value Added Tax VAT, called, in Brazil, the Imposto sobre circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao ICMS (hereinafter ICMS tax).41 The ICMS tax is a state tax that is defined by article 155 of the Brazilian Constitution of 1988.42 It applies to most of the commercial operations such as the sales of goods (a state sales tax). Besides being a sales tax, the ICMS tax does also apply in the hypothesis of communications services. This is the point that led to the legal discussion regarding the taxation of the Brazilian ISPs. Since the ICMS tax collects funds for states governments, it is understandable why Brazilian states developed studies regarding the application of the ICMS in new situations. It was exactly the case of the ISPs in Brazil. When the first ISPs started their services, states began to work on the argument that ISPs would be, in fact, performing communications services. Therefore, ISPs should have to collect the ICMS to the states. Here we just open a small paragraph regarding some peculiarities of the ICMS tax. Besides being a state tax, it corresponds to a very high taxation. Whereas simple taxes for services are due to the municipality and usually are about five percent (5%) of the price of the services, the ICMS tax for telecommunication services is due on the amount of twenty five percent (25%) of the price of the service. Of course, ISPs would rather pay nothing than paying any taxes. But, in the event of having to pay taxes, Brazilian ISPs would rather to have to pay the regular five per cent (5%) service tax to the municipality than the very high ICMS tax to the state.
41 See generally Luciano Amaro, Direito Tributrio Brasileiro (2003). 42 See The Constitution of Brazil of 1988, article 155: Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: I [...] II - operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior;
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From that discussion, we had some of the first tax law cases related to cyberspace in Brazil. Basically it was a discussion between states and the municipalities regarding who would be legally entitled to tax the ISPs. Of course, states wanted to classify the services of the ISPs as telecommunications services. Their first argument was that ISPs allow for people to communicate on line. Therefore, ISPs offer the medium for communication and, in doing so, they would be performing telecom services (so, please collect state taxes). ISPs arguments went to the other direction. ISPs said that they did not perform any telecom services. On the contrary, ISPs would be clients of telecom service providers. ISPs services would be more related to offering e-mail storage services, web hosting services and IP allocation services. States arguments relied upon the legal definition of telecommunication services that is embodied on article 60 of the Brazilian Telecommunications Law of 1997.43 Article 60 of the Brazilian Telecom Law defines telecommunications services as The set of activities that make it possible to offer telecommunications. ISPs challenged the argument of the states by saying that ISPs did not offer telecommunications services, but instead, they added something to the telecommunication services provided by telecom services providers. In doing so, ISPs based their arguments upon article 61 of the same Brazilian Telecommunications Law of 1997. Article 61 of the Brazilian Telecommunications Law of 1997 defines the so called service of added value.44 It is a legally defined service that is distinguished from the telecommunication service as it is defined by article 60 of the same statute. Article 61 defines the service of added value as the activity that adds to one telecommunication service that works as its basis and that cannot be confused with the first, also new utilities related to the access, storage, presentation, movement or the retrieving of information. In other words, on the one hand, states wanted to classify ISPs under article 60 and ISPs would see their services under article 61, and, therefore, not within the scope of the ICMS taxation. It is rather interesting that the Brazilian Agency for telecom ANATEL, does not classify ISPs as telecom service providers. But, despite that fact, states still want to charge ISPs as telecom companies for the purposes of the ICMS. Many law suits were filed in the country regarding that tax issue. It is important to highlight that the only issue being addressed by the courts in those cases is the
43 Lei n. 9.472, of July 16th, 1997: Art. 60. Servio de telecomunicaes o conjunto de atividades que possibilita a oferta de telecomunicao. 1 Telecomunicao a transmisso, emisso ou recepo, por fio, radioeletricidade, meios pticos ou qualquer outro processo eletromagntico, de smbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informaes de qualquer natureza. 2 Estao de telecomunicaes o conjunto de equipamentos ou aparelhos, dispositivos e demais meios necessrios realizao de telecomunicao, seus acessrios e perifricos, e, quando for o caso, as instalaes que os abrigam e complementam, inclusive terminais portteis. 44 Lei n. 9.472, of July 16th, 1997: Art. 61. Servio de valor adicionado a atividade que acrescenta, a um servio de telecomunicaes que lhe d suporte e com o qual no se confunde, novas utilidades relacionadas ao acesso, armazenamento, apresentao, movimentao ou recuperao de informaes. 1 Servio de valor adicionado no constitui servio de telecomunicaes, classificando-se seu provedor como usurio do servio de telecomunicaes que lhe d suporte, com os direitos e deveres inerentes a essa condio. 2 assegurado aos interessados o uso das redes de servios de telecomunicaes para prestao de servios de valor adicionado, cabendo Agncia, para assegurar esse direito, regular os condicionamentos, assim como o relacionamento entre aqueles e as prestadoras de servio de telecomunicaes.
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tax question. But, the remaining question would be: If ISPs are held responsible for the ICMS tax would they also be required to have licenses granted by the federal government in order to perform their services? This is an on going debate. States courts have decided in favor of the ICMS taxation for ISPs as if they were telecom service providers.45 Appeals were filed on the Superior Court of Justice in Braslia (Superior Tribunal de Justia STJ). The STJ is not the Supreme Court of Brazil. STJ is a Superior Court in Braslia that hears appeals regarding decisions that could be against federal laws. Therefore, if the case is related to constitutional law, it is heard by the Supreme Court of Brazil in Braslia, but, if the case only addresses federal laws, the STJ is the court that hears appeals in the case. The STJ, at this point in time, has not fully decided the question.46 There is one decision from the SJT, a case from the Brazilian state of Paran, decided in 2001, that held that ISPs do provide telecom services under the terms of article 60 of the Brazilian Telecommunications Act of 1997 and, therefore, they must collect ICMS to the states.47 But, in the year 2003, the same STJ decided the same legal question in an opposite way. It was a case from the same southern state of Paran. It was decided that ISPs are not telecommunication services providers, but, instead, they provide service of added value, under the terms of article 61 of the Brazilian Telecommunications Law of 1997. Thus, accordingly to this decision, ISPs are not within the scope of the ICMS taxation. At this point in time, the STJ is hearing the case under a new appeal called Embargos de Divergncia, a kind of an en banc decision that will decide the contradiction of the two decisions of the cases within the same Superior Court of Justice in Braslia.48 It is interesting that Brazilian courts are struggling with the legal definition of the services provided by ISPs. We just need to remember here, that the Brazilian legal system belongs to the Civil Law system and does not follow the rules of the Common Law system regarding juridical precedents. Therefore, decisions of one Superior Court do not, per se, bind other courts in the country. There are other cases related to tax law in Brazil and cable Internet service providers. One case has held that cable Internet providers are telecom service providers and therefore they must collect the ICMS tax (and their legal treatment for the ICMS taxation of Internet data is even higher than for video).49 Under a comparative perspective, regarding this decision about cable access Internet providers as telecom service providers, by Brazilian courts, we find it
45 See generally ApCv 262.730-5, TJMG, 18 Nov. 2002 and ApCv 281.280-8/000, TJMG, 06 Feb. 2004. 46 The law as it is by August, 2004. 47 RESP 323.358, 03 Sep. 2001. 48 Embargos de divergncia n. 456.650. 49 See Tribunal de Justia de Minas Gerais TJMG, Mandado de Segurana MS n. 267919-9/000-1, 09 Apr. 2003.
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somehow similar to what was recently decided by the Ninth Circuit, in the case Brand X Internet Services, et al. v. FCC.50 We conclude that, at this point in time, the legal definition of the services rendered by ISPs in Brazil is still an on going debate at the court level. Depending upon the decision of the STJ in its en banc decision, we will be likely to say, with more legal basis, if ISPs are within the scope of article 60 of the Brazilian Telecom Law or not (under article 61). Besides the tax question, another important issue will be the consequences, if any, of a decision for article 60, regarding the legal treatment of the services in the scope of the Telecom Agency. In other words, the question would be: Does a court decision for the application of article 60 for tax reasons correspond to legally defining ISPs as within the scope of the Public Telecommunications Service as defined by art. 21, section XI of the Federal Constitution of Brazil? If the answer is yes we would have a step back towards the governance of the Internet as a public service, not as an economic activity left for the private sector. Now that we have defined some of the constitutional issues regarding the Internet dogmatic governance in Brazil, we turn to the study of the electronic transactions and the application of consumer protection laws in the everyday use of the Net. b) Consumer protection laws and the regulation of electronic transactions in Brazil In order to address the dogmatic function of law for the regulation of electronic transactions in Brazil, we will spend some time discussing Brazilian Consumer Protection laws. Consumer protection has constitutional basis in Brazilian Law. The Federal Constitution of Brazil of 1988 establishes, in article fifth, section thirty two, that the state shall incentive, under the terms of the law, the protection of consumers.51 Less than two years after the Federal Constitution of 1988 became law, Congress passed a new federal statute for the protection of consumers. It is the so-called Code of the Defense and of the Protection of Consumers - CDC (federal statute number 8.078, of September 11, 1990).52 It is interesting that consumer protection became a very important field of the law in Brazil. During the nineties, consumer laws were widely applied by Brazilian courts to many situations in many cases, besides, at that time, consumer law also started to be a separate discipline in law schools. The Brazilian Judiciary branch also gives a lot of deference to consumer laws. Some Brazilian courts have even created groups of judges specialized in cases that involve consumer law. Law suits that address consumers rights are also very common these days in the Brazilian Judiciary legal system.
50 See Brand X Internet Services, et al. v. FCC (2003) (visited Sept. 28, 2004) <http://www.ca9.uscourts.gov/ca9/newopinions.nsf/58AF00C 2122345DD88256DB7005BFAA3/$file/0270518.pdf?openelement>. 51 See CF-88, art. 5, XXXII: XXXII o Estado promover, n aforma da lei, a defesa do consumidor. 52 The federal statute n. 8.078/90 is generally known in Brazil as simply Cdigo de Defesa do Consumidor CDC.
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The Brazilian society took consumer protection as an important source for the creation of legal dogmas. Those legal dogmas have been fully applied to cyberspace with some level of success, as we will demonstrate in this article with some cases by Brazilian courts. Consumer law in Brazil deals with contracts that have the consumer as a part. Commentators say that there are four definitions of consumer under the Brazilian CDC.53 We can define the consumer as the one who acquires the product or service as the end user.54 The CDC imposes many legal restrictions on consumer contracts in order to broaden the consumer protection.55 The first relevant legal issue that arises from electronic contracts is the problem of evidence. Even though the contracts for sale of goods, in Brazil, are not, per se, required to be in writing, some legal issues have to be addressed. The Brazilian Civil Code has a provision that could be analogous to the Statute of Frauds of the U.S. Uniform Commerce Code the UCC.56 We refer to article 221 of the Brazilian Civil Code that establishes that: The private writing signed by someone who is entitled to the administration of his businesses proves obligations of any amount. But, it is interesting that art. 221 also says that: The proof of the private writing can be made by other legal evidence accepted in court. Therefore, it is preferable to have the contract in writing and signed by the parts, but if that is not possible, it does not, per se, invalidates the terms of the agreement (as long as they can be proved by any other evidence). One could read article 221 of the Brazilian Civil Code and come to the conclusion that a written contract would not be required at all. That would be a precipitated conclusion due to article 227 of the Brazilian Civil Code. Article 227 prohibits the use of only oral evidence for contracts when the amount involved in the agreement is higher than ten minimum wages (roughly eight hundred and seventy US dollars). Article 227 makes it more difficult for certain contracts of sales of goods to be made not in the written form (and therefore not signed by the parts). The problem for electronic contracting in Brazil, under article 227 of the Civil Code would be: how do I sign the agreement? The solution came from a so called provisory measure issued by the president of Brazil and that has the same legal status as a Federal Statute passed by the Brazilian Congress. Provisory Measure n. 2.200-2 of 2001 (hereinafter MP 2.200-2) addressed the issue of digital signatures in Brazil. Under MP 2.200-2, digital signatures that are certified by a Certification Authority that belongs to the Brazilian Digital Certification System, have the same legal value of handwritten signatures.57
53 See generally Cludia Lima Marques, Contratos no Cdigo de Defesa do Consumidor (2002). 54 See Brazilian Federal statute n. 8.078/90, art. 2nd. 55 See generally CDC, articles 46 to 54, under Chapter VI (contractual protection) of Title I. 56 See Uniform Commercial Code - Article 2, Sales, Formal Requirements; Statute of Frauds. 57 See generally Infra-Estrutura de Chaves Pblicas (visited Sept. 28, 2004) <www.icpbrasil.gov.br>.
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The Brazilian Digital Certification System is the Public Key Infrastructure that has the Certification Authority of the Federal Government as the first CA that certifies the private CA which then certifies the end user. We conclude that digital signatures can be used in Brazil for electronic contracts that will be legally biding. Of course, Brazilian consumers are also entitled to use digital signatures in their electronic contracts. Once we have defined that there is no legal obstacle for electronic contracts in Brazil, at this point in time, we can turn to two important legal issues related to consumer laws. First we will address the right of the consumer to withdraw from a legally binding contract. Second, we will study the application of the Brazilian Consumer Laws in on line agreements that involve a foreign party. Article 49 of the Brazilian CDC allows for consumers, in a period no longer than seven (7) days, to withdrawing at no cost, from contracts that have been formed outside the property of the one who is selling the product (or the service). Article 49 refers basically to phone sales or to door to door sales. The legal question that arose from sales through the Internet is: Does article 49 of the Brazilian CDC apply to web sales? In other words, is the Brazilian consumer entitled to withdraw him or her from a contract formed on line, up to seven days after accepting the contract? Commentators are mostly unanimous in saying that article 49 of the CDC applies for web sales and, therefore, the answer would be yes.58 There are few commentators in Brazil that take the opposite position under the argument that web sites should be taken as part of the physical installations of the merchants.59 It is understandable that Brazilian commentators have interpreted the statute in order to extend the consumer withdrawal right to on line sales. Article 49 of the CDC expressly refers to sales by telephone and therefore on line sales should not be interpreted in another way. The only unresolved problem at this point in time, regarding the application of article 49 of the CDC is related to intangible items. How would a consumer withdraw him or herself from a web contract regarding the software licensing, for example? In other words, how would be the return of the software, since it is always hard for the licensor to prove that the consumer did not keep an unauthorized copy of the software in his or her computer seven days after entering the license? The other point that has also to be addressed is the application of the Brazilian CDC to protect Brazilian consumers in web site sales with foreign merchants. This is still an on going legal debate in Brazil. At the first look, the Brazilian CDC is only applicable to contracts that are closed in Brazil. When we address international contracts, Brazilian law60 considers that the contract is subjected to the law of the country of the offeror.
58 See generally Cludia Lima Marques, Contratos no Cdigo de Defesa do Consumidor (2002); see also Newton De Lucca, Aspectos Jurdicos da Contratao Informtica e Telemtica (2003). 59 See generally Fbio Ulhoa Coelho, Curso de Direito Comercial (2002). 60 See Decreto-Lei n. 4.657, of September 4th, 1942, article 9.
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In that case, if we refer to a consumer contract formed on line, in thesis, the law of the country of the company that maintains the web site should apply. This, of course, means that the Brazilian CDC is not applicable to the case and therefore, the Brazilian consumer, if a part to the on line contract, could not invoke his or her rights under Brazilian Law. Commentators agree that, under Brazilian Law, there is a legal presumption that contracts are formed in the territory of the offeror.61 That solution of the Brazilian Law seems to be reasonable. However, in the year 2000, the Superior Court of Justice (Superior Tribunal de Justia STJ), in Braslia, Brazil, decided a very interesting and innovated case related to the protection of Brazilian consumers rights in international contracts of sales of goods. It is the Panasonic Case.62 The facts of the Panasonic Case are simple: A Brazilian consumer traveled abroad and, outside the territory of Brazil, he bought a Panasonic video camera and brought it back with him to Brazil. When he arrived in the country, the camera had some technical problems and he decided to sue the Brazilian branch of Panasonic, under the terms of the Brazilian CDC. Even though the contract was physically formed outside the territory of Brazil since the Brazilian consumer had traveled abroad, the Brazilian STJ Court decided to apply Brazilian Law. The rationale of the decision was based upon the argument of the global economy. Since Panasonic is a world brand that promotes its trademarks in Brazil and targets the Brazilian market, the Brazilian consumer should be entitled to the legal protection guaranteed by Brazilian consumers rights. Our analysis of the Panasonic Case is that it would apply to on line transactions in the same situation. In other words, if a world corporation uses a web site to direct its sales to the Brazilian market, it would be, in thesis, subjected to Brazilian consumer laws. At this point in time, this would be a reasonable interpretation. The way Brazilian commentators see the application of the CDC to on line sales and the Panasonic case demonstrates our affirmation that Consumer Laws (especially the CDC) are, at this point in time, the most relevant source of regulation for electronic transactions in Brazil. Since not always we have a direct contract between the parts that are involved in electronic transactions, we now turn to a final analysis of the regulation of the Internet in Brazil, regarding some cases that involve a tort situation. c) Legal responsibilities for computer virus infections in cyberspace We have seen that, in Brazil, if there is a contract that has a consumer as one of its parts, the Brazilian Consumer Protection Code, the CDC, will be the applicable law. The Internet is no exception to the application of the CDC.
61 See Maria Helena Diniz, Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro Interpretada 265 (1997). 62 STJ, RESP 63981/SP; Recurso Especial n. 1995/0018349-8, relator Min. Aldir Passarinho Junior (1110). Relator para o Acrdo Min. Slvio de Figueiredo Teixeira (1088), julgado em 11 abr. 2000, publicado no DJ de 20 nov. 2000, p. 00296.
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Here, we reaffirm that we take the position that the Internet is legally regulable (as seen in item A of this second part of the article). Some cases involving on line torts have been addressed by Brazilian Courts. We will concentrate our legal analysis in the issue of damages caused by computer viruses to a third part data. The case this item presents was decided by one of the two highest courts of the state of Minas Gerais, the Tribunal de Alada de Minas Gerais, hereinafter simply TAMG.63 The facts of the case were: One organization keeps a web site that allows its clients making research about the credit history of a person. The web site also allows for the client to make a bad referral to someones credit history and, if so, the information is sent to a credit bureau. The plaintiff had his bad credit data sent to the credit bureau and complained that he had had no credit problems at all. It was found that the operator of the web site did not send any information to the credit bureau regarding the plaintiffs life. Instead, a computer virus infected the web site computer and did the wrong thing. We note that the plaintiff was not a client of the web site referral services. The plaintiff sued the web site owner for moral damages. Moral damages, under Brazilian law, are not necessarily proven. They are found to happen in certain situations where the other elements of torts such as duty of care, breach and causation are identified but the plaintiff did not suffer, obligatorily, actual damages. The parameters for the fixation of moral damages are pretty arbitrary and are ultimately set by courts. Moral damages in Brazil are far cheaper than American punitive damages. The arguments of the defendant were that there was no breach of his duty of care because the virus was beyond his duty of care. Therefore, the defendant argued that there was no causation between the defendants conduct and the moral damages suffered by the plaintiff.64 The court ruled against the defendant, under the theory of negligence. A further analysis of the case shows that, in Brazil, the owner of the web site is very likely to be held liable for damages caused by computer viruses to third parts data. Even if the third part is not a direct consumer of the company that keeps the web site, liability is likely to be found by Brazilian courts. If the web site deals with databases that collect consumer data, courts will impose strict liability due to articles 12 and 43 of the Brazilian Consumer Protection Code, the CDC. Another important issue related to the facts of the case under analysis is the liability of the software company. Let us assume that the web site owner decides to sue the company that has licensed the anti virus software to recover the loss he or she suffered due to the
63 At this point in time, the state of Minas Gerais has two Supreme Courts. One that deals mostly with public law (Tribuanal de Justia de Minas Gerais) and the other that hears cases that address private law (Tribunal de Alada de Minas Gerais TAMG). 64 TAMG, Apelao Cvel n. 281.733-6, 16 jun. 1999.
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consumers law suit. What would happen? We think that the decision would depend upon the terms of the software license. If the software license excludes any responsibility of the software developer, it is likely that the plaintiff would loose, under the validity of the as is clause. Besides the Brazilian Law of Software, article 8th says that the obligations of the licensor of the software are within the terms of the way he describes the functioning of the software.65 Finally, we note that a defense that the web site owner could have used is the lack of payment between him and the plaintiff. In other words, if there is no payment, there is no contract (roughly, there would be no consideration) and therefore consumer rights could no be applied to regulate the facts. The problem about the lack of payment as a defense in that case is that the Superior Court of Justice in Braslia has recently rejected it as a defense, in a similar case, for open television under the theory of an indirect payment.66 In other words, one could say that a free Internet service of web search would be subjected to Brazilian consumer laws because it profits from the fact that consumers dedicate their time to visit the web site and that more visits means more clients and more revenue from the web sites sponsors, for example. So, we think that on line torts in Brazil are likely to be decided under the principles of the Brazilian CDC if there is any contact between the web site and Brazilian consumers, despite the fact that there is payment or not. Conclusion We propose that law is a dogmatic system of regulation that can be applied to regulate cyberspace despite of its inherent technical characteristics. Under the dogmatic function of law, the creation of new legal dogmas allows for law to properly regulate cyberspace. Technical based regulation would have more a symbolic function than a legal function itself. Therefore, we conclude that cyberspace is better regulable by law through the application of the theory of the legal dogmas. When there is a problem in the regulation of cyberspace, we should first look at the legal dogmas that are being applied in order to identify if those dogmas reflect the history, the culture, the tradition and the will of the community. Instead of looking to other solutions, better addressing the dogmatic function of law is an effective way to regulate cyberspace in a better cost-effective manner. Other kinds of regulation should be taken more as a symbolic issue than as a legal way because norms such as computer programs do not have the characteristics of law, such as the goal in the public good, the universal application and the public authority. Without those three characteristics, all of other ways of regulating cyberspace will lack the main important feature of law: being the best way that mankind has created for the solution of disputes.
65 Lei n. 9.609 of 1998, art. 8th. 66 RESP n. 436135/SP, j. 12 august 2003.
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The Internet has been regulated in Brazil as a private enterprise. On the one hand, Internet is not considered as telecommunications in Brazil, therefore no licenses are requested for private players to provide Internet access. On the other hand, the taxation of ISPs as telecom providers is still an on going debate. Even though the public sector is not responsible for providing Internet services, it has contributed to the growth of cyberspace in Brazil. Electronic law suits, electronic voting and other government initiatives for the Net have made cyberspace closer to the average Brazilian person. The use of open source code software by the government has been stimulated. In Brazil, at this point in time we have found no real difficulty in regulating the on line world. Most of the legislation comes from the application of existing norms such as the Consumer Protection Code and from the edition of new legal norms. The fact that the law might be ambiguous in certain instances of the regulation of cyberspace (such as for tax reasons) does not mean that law cannot regulate the Net. The Internet is a private place in Brazil and ISPs are mostly private players. In this matter, the regulation of the Internet in Brazil is close to the approach taken by the United States Supreme Court in the ACLU v. Reno case. The most important source of regulation of the use of the Internet in Brazil is consumers protection laws. Thus, consumers have the right to withdraw from on line contracts in the term of seven days after the closing of the deal. Besides, Brazilian courts are likely to apply domestic consumer laws for foreign websites that direct their activities to Brazil. Web sites that improperly alter personal data are likely to be held liable under a strict liability tort, even if the facts would be due to a computer virus infection.
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Atuao do Ministrio Pblico nos Tribunais Penais A Internacionais

CARLOS AUGUSTO CANDO*
Resumo Este artigo tem por objetivo analisar os tribunais penais atualmente em atividade com foco na atuao do Ministrio Pblico nestes. O Tribunal Penal para Antiga Iugoslvia e o Tribunal Penal para Ruanda, com atividades estabelecidas j h mais tempo e apesar de questionamentos acerca de sua jurisdio, permitiram um debate mais profundo sobre o tema. Por fim, consideraes embrionrias sero feitas sobre o recm criado Tribunal Penal Internacional, seu aspecto de jurisdio permanente e, principalmente, as atividades da Procuradoria neste. Abstract The article is aimed on analysing the criminal courts currently under activity, focused on the Prosecuting Counsel performance. The Criminal Court for the Former Yugoslavia and the Criminal Court for Rwanda, whose activities have been established for a longer period, and despite the existent questioning on their jurisdiction, elicited a deeper debate on this topic. Finaly, embrionic considerations will be done on the recently created International Criminal Court, its feature of permanent jurisdiction and, mainly, the Prosecuting Counsel activities inside it.
ab O presente artigo buscar, em linhas gerais, oferecer um panorama da atuao do Ministrio Pblico nos tribunais penais internacionais atualmente em atividade, vale dizer, os tribunais penais internacionais ad hoc para a exyugoslvia e Ruanda e o recm criado Tribunal Penal Internacional (International Criminal Court), pelo Estatuto de Roma.1 Os dois primeiros j vem desenvolvendo suas atividades desde, respectivamente, 1993 e 1995. O Tribunal Penal Internacional para a antiga Yugoslvia foi criado atravs das resolues
* Doutor em Cincias Penais pela Faculdade de Direito da UFMG e Professor da PUC Minas e da UFMG 1 de se registrar a importante e polmica experincia do Tribunal de Nuremberg que julgou, entre 1945 e 1946, diversos dignatrios do recm derrotado regime nacional socialista e que se constitui, guardadas as diferenas de ordem jurdica e contextos histricos-polticos, em um precedente relevante da atual justia penal internacional. No entanto, nos absteremos de maiores consideraes sobre este Tribunal ( bem como sobre o Tribunal Internacional de Tokio ) , privilegiando o atual estado de coisas no que tange justia penal internacional.
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808, de 22 de fevereiro de 1993 e 827 , de 25 de maio de 1993, do Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas. par das polmicas polticas e jurdicas acerca de sua criao (questionou-se a oportunidade e os interesses polticos subjacentes sua criao assim como a legalidade da criao de um Tribunal Penal Internacional atravs de resoluo do Conselho de Segurana da ONU), o tribunal encontra-se desenvolvendo suas atividades, a partir de sua sede, localizada em Haia, na Holanda, e, no obstante dificuldades de no pouca monta para lev-las adiante (escassa cooperao poltica de alguns Estados, dificuldades para a realizao de investigaes, restries oramentrias etc), algumas importantes sentenas j foram proferidas e espera-se que, ao final, ter valido a pena sua criao. J o Tribunal Penal Internacional para Ruanda foi criado atravs da Resoluo 955, tambm do Conselho de Segurana das Naes Unidas, datada de 8 de novembro de 1995. Este Tribunal possui ainda mais dificuldades para realizar suas funes como, por exemplo, o baixo grau de cooperao do governo de Ruanda. O Ministrio Pblico tem centrado seus esforos na persecuo de membros do governo interino de Ruanda durante o genocdio (realizado entre os meses de abril e julho de 1994), de lderes militares e religiosos, chefes de administraes locais e responsveis pelos meios de comunicao poca. Paralelamente atuao do tribunal, o governo de Ruanda aprovou, em 1996, a lei orgnica nmero 896, de 30 de agosto, sobre a organizao da persecuo de condutas constitutivas de crimes de genocdio e contra a humanidade, cometidos desde primeiro de outubro de 1990, com penas que vo desde ao pagamento de indenizao pecuniria de morte (calcula-se que mais ou menos umas seis mil pessoas j foram julgadas estabelecendo-se umas quinhentas condenaes).2 Neste captulo, enfocaremos com especial ateno, a constituio e as atribuies da Procuradoria perante o Tribunal Penal Internacional criado como decorrncia do Estatuto de Roma, reservando aos dois outros apenas rpidas consideraes. Isto porque, o recm criado Tribunal Penal Internacional assim o foi com pretenses de se tornar uma corte criminal de carter permanente, investindo-se da misso de julgar aqueles crimes cujos graus de gravidade esto acima de qualquer dvida e para cuja necessidade de represso convergem todas as representaes dos diversos modelos jurdicos existentes. Na medida em que este Tribunal no obstante j tenha sido criado, com Juzes e Procurador devidamente designados iniciou muito recentemente suas atividades, buscaremos to somente propiciar ao leitor, e ainda assim em carter embrionrio, uma viso da atuao da Procuradoria no decorrer das investigaes e processos a serem instaurados pelo Tribunal. Trata-se apenas de uma viso geral da atividade do Ministrio Pblico perante o tribunal e um maior aprofundamento na sua atuao ser facilitado a partir do momento
2 Dado o enorme nmero de pessoas aguardando julgamento ( em torno de 90.000 ), o governo de Ruanda instaurou julgamentos municipais, conhecidos como Garaca. Ver Dubis, Olivier. , ( 1997 ) , Rwandas national criminal courts and the International tribunal, International rewies of Red Cross, 321, p.p 717-731.
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em que o Tribunal desenvolver mais efetivamente seus trabalhos. A partir desta experincia concreta, novas nuances e aspectos do trabalho ministerial podero ser melhor analisados e perscrutados facilitando um labor crtico mais consciencioso e aprofundado. 1. O Ministrio Pblico e sua atuao perante os Tribunais ad hoc para a ExIugoslvia e Ruanda A primeira importante observao que os Estatutos que regulam o funcionamento desses Tribunais possuem um esquema quase idntico, recepcionando princpios tais como o da responsabilidade individual, da cooperao dos Estados com os Tribunais e o da proibio do bis in idem. Existem diferenas com relao ao mbito de competncia material dos Tribunais (especificamente na aplicao das Convenes de Genebra)3 mas o que necessita ser ressaltada a questo da prevalncia desses Tribunais sobre as jurisdies nacionais, vale dizer, ao contrrio do Tribunal Penal Internacional, criado pelo Estatuto de Roma, as jurisdies dessas Cortes internacionais possuem primazia vis a vis os Tribunais internos. (art. 9.2, das regras de procedimento). Isto significa que Procuradoria - que atua concomitantemente perante os dois Tribunais4 - caber provar a existncia de crimes capazes de deslocar a jurisdio dos Estados para o Tribunal Internacional5. Quel Lpez (2000. P. 320) sintetiza o procedimento a ser observado: El instrumento previsto para tal fin es la demanda de desistimiento regulada em los artculos 8 a 13 de las reglas de procedimiento. Procesalmente, los pasos necesarios para la realizacin prctica de la cesin son esencialmente tres: informacin de los Estados cuando se conozcan infracciones relevantes de la competencia del Tribunal (art. 8); requerimiento del fiscal a uma Sala de primera Instancia para que sea el Tribunal, a la vista del cumplimiento de las condiciones requeridas em el artculo 9 de las reglas de procedimiento quien proceda a cursar la correspondiente demanda ante las autoridades nacionales competentes, y, por ltimo, formulacin por la Sala de una solicitud de desistimiento incluyendo el requerimiento de cuantas elementos del proceso interno sean relevantes para la instruccin procesal ante el Tribunal Penal Internacional (art. 10).6
3 A competncia material de ambos abrange os crimes contra a humanidade, o genocdio e os crimes de guerra mas, com relao a estes ltimos, o Estatuto do Tribunal para a ex-Yugoslvia faz meno s Convenes de Genebra, de 1949 e violao das leis e costumes de guerra enquanto o Estatuto do Tribunal para Ruanda alude ao artigo 3, das Convenes de Genebra e ao Protocolo Adicional II. No que tange aos crimes contra a humanidade, o Estatuto do Tribunal para Ruanda no os vincula, ao contrrio do Estatuto do Tribunal para a ex-Yugoslvia, existncia de um conflito armado . 4 No caso do Tribunal para Ruanda, existe um Procurador-Geral adjunto, que atua em Kigali. Desde o estabelecimento dos Tribunais, tres procuradores chefiaram o Ministrio Pblico de ambos os tribunais, Richard Goldstone, Louise Arbour e Carla del Ponte ( atual chefe ). O tribunal para Ruanda contou, como Procuradores Adjuntos, com Honor Rakotomana, Bernard Muna e atualmente exerce as funes Bongani Cristopher Majola. 5 O artigo 10 ( A ), do Estatuto do Tribunal para a ex-Yugoslvia preceitua que se a sala de primeira instncia considera que o requerimento do Procurador est fundado no artigo 9 , poder solicitar oficialmente ao Estado que possua a jurisdio, que desista em favor do Tribunal. 6 O caso Tadic, importante sob diversos aspectos para a consolidao de uma justia penal internacional, ( entre outros motivos porque se tratou da primeira condenao ditada por um Tribunal Penal Internacional desde os julgamentos de Nuremberg ) emblemtico tambm na questo da primazia da jurisdio internacional. No dia 13 de fevereiro de 1993, D. Tadic foi preso na Alemanha, acusado de prtica de genocdio e tortura contra prisioneiros muulmanos, na regio de Prijedor ( Bsnia Herzegovina ) , dando-se incio, pelo Tribunal Federal de Kalruhe, aos procedimentos processuais. No dia 12 de outubro, de 1994, a Procuradoria requereu Sala de Primeira Instncia, que fosse
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Relevante notar que se trata de uma iniciativa discricionria da Procuradoria e no necessita estar acompanhada de nenhum instrumento formal de acusao, bastando a existncia de indcios fundados da responsabilidade do suspeito pela prtica de um dos crimes submetidos jurisdio do Tribunal. No que diz respeito aos fundamentos do pedido, o Procurador pode, em primeiro lugar, invocar divergncia de tipificao dos atos. o caso em que os cdigos penais nacionais no tipifiquem condutas que podem ser enquadradas como crimes de guerra, crimes contra a humanidade ou genocdio. Poder, ainda, sustentar a existncia de procedimento fraudulento na ordem interna com o objetivo de subtrair a jurisdio do tribunal internacional ou apontar as insuficincias de um processo interno. En este punto, alega Quel Lpez, merece uma especial atencin la custion del incumplimiento de la demanda de desestimiento por el Estado requerido em el plazo razonable estimado por el artculo 11 del Reglamento em sesenta das desde la notificacin de la decisin de la Sala de primera instancia. Al margen de los supuestos de mala fe derivados de la actuacin de autoridades implicadas em el conflicto, el posible incumplimiento podr provenir, la mayor parte de las veces, de la no adopcin por los Estados de las correspondientes normas internas que garanticen la aplicacin del Estatuto del Tribunal y de las reglas de procedimiento. Em efecto, como es evidente, y el presidente Cassese se h cansado de recordar sin demasiado xito, la adaptacin de la legislacin interna es uma pieza esencial de la operatividad del Tribunal a los efectos de garantizar su competencia y dar cumplimiento a los mandatos de cooperacin.7 O Tribunal para a antiga Yugoslvia constitui-se em um xito apenas parcial. Alguns dos principais responsveis pelos crimes cometidos continuam em liberdade. O General Mladic e Radovan Karadsic so os dois principais exemplos. Em compensao, o ex-presidente Slobodan Milosevic encontrava-se preso e processado, at o seu falecimento. Ademais, causou perplexidade a pouca disposio da Procuradoria para investigar e punir determinadas aes das foras da OTAN no episdio da interveno no Kosovo. Sob a alegao de falta de material de prova suficiente, nada foi feito. Alguns casos, como o j citado caso Tadic, surgem como importantes precedentes para a aplicao de uma justia penal internacional. No entanto, certa lentido dos trabalhos e algumas dificuldades de cooperao se afiguram como bices a um desenvolvimento mais satisfatrio dos trabalhos. O balano, ainda provisrio, que se pode fazer a respeito do tribunal para Ruanda, nos leva a perceber uma conjugao de pontos positivos e negativos. Entre os primeiros, de se registrar que pelo menos parte da cpula poltico-militar responsvel pelos massacres foi responsabilizada no obstante muitos processos ainda se encontrem em andamento sem uma previso clara de quando e como se
reconhecida a primazia da jurisdio do Tribunal Penal para a ex-yugoslvia para o processamento e julgamento do acusado, tendo sido este entregue, pelas autoridades alems, findos os procedimentos legais, ao Tribunal Internacional , que havia proferido deciso a este respeito, em 8 de novembro de 1994. Doc IT-94-1-D. Decision de la Chambre de premiere instance statuant sur lea requete du procureur aux fins de dessaisissement em faveur du Tribunal Penal International pour leux Yougoslavie dans laffaire Dusco Tadic ( conformement aux articles 9 et 10 du reglement de procedure et de prouve ). 7 Op. Cit., p. 321
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encerraro. Este Tribunal exarou, pela primeira vez, no mbito penal internacional, uma sentena por crime de genocdio, considerando violaes massivas como parte integrante da definio deste delito.8 O principal ponto negativo parece se centrar na acusao, direcionada Procuradoria, de no iniciar nenhuma persecuo contra membros da RPF (Ruanda Patriotic Front), de etnia tutsi e vencedora do conflito, dando a impresso de tratar-se de um tribunal de vencedores (a mesma suspeita foi levantada em Nuremberg), quando se sabe que ambos os lados cometeram massacres (ainda que seja verdadeiro o fato de a maior parte das atrocidades serem provenientes do lado Hutu). A Procuradoria tem alegado dificuldades para levantamento de provas mas o fato que este fator contribui para aumentar as dificuldades de se levar avante um processo de reconciliao nacional.9 2. O Ministrio Pblico e sua atuao perante o Tribunal Penal Internacional ( International Criminal Court ) O Tribunal Penal Internacional se constitui, at o momento, no ponto culminante de um processo de evoluo de uma Justia Penal Internacional cuja universalizao tornou-se um ideal acalentado por diversas organizaes de direitos humanos, juristas, polticos etc. Trata-se de um projeto de contornos ainda incertos e indefinidos vez que construo de uma justia penal de carter universal levantam-se obstculos os mais ponderveis. Problemas tais como o de conciliar as diferentes caractersticas dos sistemas da commom law e o da civil law, as limitaes oramentrias, a tendncia burocratizao ou ainda as dificuldades de tipificao de determinadas condutas (pense-se nas polmicas em torno do crime de agresso ou do terrorismo) no so nada negligenciveis. Todos eles, no entanto, encontram-se, em maior ou menor grau, imbricados grande questo de fundo relativa criao de rgos supra-nacionais de carter jurisdicional: os Estados, configurados em uma sociedade anrquica, relutam em dispor de suas soberanias - e vacilam igualmente em aceitarem mudanas no prprio conceito clssico e tradicional desta instituio - em prol de Tribunais internacionais cujas decises estaro, em tese, fora de controle, e cujas consequncias podero ameaar seus interesses nacionais. Destarte, o Estatuto de Roma - adotado ao final da Conferncia de Roma, de 1998, e que constitui-se no documento legal definidor das regras de funcionamento do tribunal - terminou por se constituir em um Tratado onde os diversos constrangimentos e as mais variadas injunes - de resto naturais em uma conferncia diplomtica encarregada de debater e decidir questes to delicadas quanto
8 Na sua sentena , datada de 21 de maio de 1999, a Sala de Primeira Instncia, no processo em que figuravam como rus Clment Kayishema e Obed Ruzindana, afirmou que : The perpetrator must intend to destroy a group in whole or in part. This begs the question of what constitutes the destruction of a group. The Prosecution suggests that the term should be broadly interpreted and encompass acts that are undertaken not only with the to cause death but also includes acts which may fall short of causing death. In the Akayesu Judgement, acts of sexual violence, which occurred in Taba Commune were found to form na integral part of the process of destruction, specifically, targeting Tutsi women and contributing to their destruction and the destruction of the Tutsi as a group. The Trial Chamber concurs with the view and that of the International Law Commission ( ILC ) which stated that it is not necessary to intend to achieve the complete annihilation of a group from every corner of the globe . 9 Ver a respetio, Prez, Maria Torres e Franch, Valentn Bou. La contribuicin del Tribunal Internacional Penal para Ruanda a la configuracin jurdica de los crmenes internacionales. Valencia. Tirant monografas. 2004.
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de fundamental interesse para a sociedade internacional e as diferentes organizaes humanitrias envolvidas neste processo - determinaram solues de compromisso de molde a alhear o resultado final de um modelo ideal de justia penal internacional. Se quisermos enfatizar a nota do pessimismo, poderemos trazer a baila as palavras de Luigi Ferrajoli, lembrando que o ordenamento internacional hodierno ineficaz pelo fato de que seus rgos no equivalem a um terceiro ausente (a expresso de Norberto Bobbio) mas sim de um terceiro impotente (2002, p. 43). Ou, nos acercando mais especificamente do Tribunal Penal Internacional, compartilhar os temores de Antonio Cassese (o Primeiro Presidente do Tribunal Ad Hoc para a ex Yugoslvia) e aqui comeamos a adentrar ao nosso tema j que o autor italiano est se referindo especialmente questo da competncia para se dar incio persecuo penal neste tribunal - no sentido de que existe o risco de se constituir ele em mais um entre tantos casos de proliferao da jurisdio internacional sem resultados efetivos. Preferimos, no entanto, um approach que enfatizar as possveis zonas de luzes e sombras da futura atuao do Ministrio Pblico no Tribunal Penal internacional, vale dizer, em que medida prevalecer a necessria independncia da Procuradoria no sentido de apurar e iniciar um processo criminal pela violao dos crimes elencados no Estatuto (crimes contra a humanidade, crimes de guerra, genocdio e crimes de agresso estes somente em um segundo momento face s dificuldades para sua definio), ou, pelo contrrio, quais os fatores tendencialmente inibidores desta postura. Assim que, como se ver, quaisquer expectativas excessivamente otimistas ou pessimistas devem dar lugar a uma abordagem um pouco mais equilibrada, que leve em conta as inevitveis limitaes - pelo menos no atual momento histrico - de uma justia penal internacional mas que podem, paulatinamente, serem superadas. 3. A Conferncia de Roma e o papel do Ministrio Pblico Como bem faz perceber Eiroa (2004, p. 216 e segs.), os crimes elencados como sendo de competncia do Tribunal Penal Internacional se caracterizam tanto pela nota da intensa gravidade quanto pela dificuldade de sua realizao. Isto significa que, como regra quase absoluta, s podero eles ser satisfatoriamente levados a efeito se contarem com uma efetiva atuao - ou pelo menos a cobertura - do aparato estatal. Trata-se de crimes - e a Histria nos mostra isso - que sempre necessitam de recursos quase sempre no encontrados fora do aparelho de Estado. Afinal de contas, a prtica do genocdio (prticas destinadas a destruir, total ou parcialmente, um grupo nacional, tnico, racial ou religiosos), de crimes contra a humanidade (aes como homicdio, extermnio, tortura, estupro etc, praticados como parte de um ataque generalizado ou sistemtico contra uma populao civil) ou de crimes de guerra (violaes graves da Conveno de Genebra e das leis e usos praticados aos conflitos armados internacionais como parte de um plano ou poltica) esto ligados no raro um processo de decises de carter governamental como parte de uma estratgia para se alcanar objetivos polticos, econmicos, militares etc. Para ficarmos apenas na Histria contempornea,
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essa estratgia foi usada no conflito da Ex-Yugoslvia, no Kosovo ou em Ruanda. Tanto assim, enfatiza o autor, que los crmenes mencionados, adems de ser generalmente perpetrados em um contexto de crisis nacionales o internacionales, y em particular durante el curso de conflictos armados, son tambin generalmente cometidos por indivduos que cumplen rdenes de um gobierno, as como planeados y dispuestos por representantes del vrtice de uma organizacin estatal. Diante disso, encontra-se exponenciada a funo da Procuradoria na medida em que sua ao provavelmente ter consequncias no prprio processo de continuidade e estabilidade de um governo, j que iniciar a persecuo penal contra algum ou alguns de seus membros - mormente se se tratar de pessoas de realado protagonismo - ser deciso de relevantes desdobramentos. No de se estranhar, portanto, que o papel da Procuradoria tenha ocupado lugar de destaque nas discusses levadas a cabo pelos plenipotencirios. Alguns Estados (Austrlia e Brasil, por exemplo), temerosos de se deixar, sem qualquer espcie de controle, ao alvedrio da Procuradoria, o incio da persecuo criminal, pleiteavam alguma espcie de conteno a esta possibilidade, ao passo que outros Estados (Cuba, Arglia, ndia, Paquisto Nigria etc), mais radicais, sustentavam a inconvenincia de se conceder ao Ministrio Pblico qualquer iniciativa autnoma no sentido de dar incio s investigaes e persecuo.10 Vejamos, a seguir, o resultado final deste embate, cristalizado no Estatuto de Roma. 4. O Procurador e suas funes O Estatuto de Roma estabelece, no seu artigo 34, quais so os rgos do Tribunal: O Tribunal ser composto pelos seguintes rgos: a ) a Presidncia; b) uma Seo de Apelaes, uma seo de Primeira Instncia e uma Seo de Questes Preliminares; c) o Gabinete do Procurador; d) a Secretaria. O artigo 42 refere-se especificamente Procuradoria. 1) O gabinete do procurador atua de forma independente, enquanto rgo autnomo do Tribunal. Compete-lhe recolher comunicaes e qualquer outro tipo de informao, devidamente fundamentada, sobre crimes da competncia do tribunal, a fim de as examinar e investigar e de exercer a ao penal junto ao tribunal. Os membros do Gabinete do procurador no solicitaro nem cumpriro ordens de fontes externas ao Tribunal. 2) O Gabinete do Procurador ser presidido pelo Procurador, que ter plena autoridade para dirigir e administrar seu Gabinete , incluindo o pessoal, as instalaes e outros recursos. O Procurador ser coadjuvado por um
10 Estes Estados se posicionavam em acordo aos Estados Unidos da Amrica que sustentavam a impossibilidade de se conceder tamanho poder ao Procurador, tornando-o o homem mais poderoso do mundo. Ver D. Eiroa, Pablo. Op. Cit., p. 218
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ou mais procuradores-adjuntos, que podero desempenhar qualquer uma das funes que incumbam quele , em conformidade com o disposto no presente estatuto. O Procurador e os procuradores-adjuntos tero nacionalidades diferentes e desempenharo os respectivos cargos em regime de exclusividade. 3- O Procurador e os procuradores-adjuntos devero ter elevada idoneidade moral, elevado nvel de competncia e vasta experincia prtica de persecuo ou julgamento de causas penais. Devero ter um excelente conhecimento e domnio de pelo menos um dos idiomas de trabalho do Tribunal. 4- O Procurador ser eleito em votao secreta por maioria absoluta dos membros da Assemblia Geral dos Estados parte. Os Procuradores Adjuntos sero eleitos da mesma forma, com base em uma lista de candidatos apresentada pelo Procurador. O Procurador propor trs candidatos para cada vaga de Procurador adjunto a ser preenchida. A menos que no momento da eleio seja fixado um perodo mais curto, o Procurador e os Procuradores Adjuntos exercero suas funes por um perodo de nove anos e no podero ser reeleitos. 5- Nem o Procurador nem os Procuradores Adjuntos realizaro qualquer atividade que possa interferir no exerccio de suas funes ou colocar em dvida sua independncia. No podero se dedicar a outra ocupao de natureza profissional. 6- O Presidente poder, a requerimento do Procurador ou de um Procurador Adjunto, dispens-lo de intervir em um determinado processo. 7- Nem o Procurador nem os Procuradores Adjuntos participaro de qualquer matria em que, por qualquer motivo, seja razovel colocar em dvida sua imparcialidade. Sero impedidos , em conformidade com o disposto neste pargrafo, inter alia, se tiverem desempenhado anteriormente qualquer funo no processo no prprio Tribunal ou em processo penal conexo que guarde relao com o indivduo objeto da investigao ou julgamento. 8- As controvrsias relativas ao impedimento do Procurador ou de um Procurador Adjunto sero dirimidas pela Cmara de Apelaes: a)o indivduo objeto de investigao ou processo poder a todo momento requerer o impedimento do Procurador ou de um Procurador Adjunto pelos motivos estabelecidos no presente artigo; b) o Procurador ou o Procurador Adjunto, conforme o caso, tero direito a apresentar observaes sobre a matria. 9- O Procurador nomear assessores jurdicos especializados em determinados temas como, por exemplo, violncia sexual, violncia por razes de gnero e violncia contra crianas. Pela redao do Estatuto, constata-se que, se o artigo 34 insere o Gabinete do Procurador como sendo um dos rgos do Tribunal, o nmero 1, do artigo 42, afirma sua total autonomia e independncia enfatizando, inclusive, que os membros do Gabinete do Procurador no solicitaro nem cumpriro ordens de fontes externas ao
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Tribunal, tudo isso na esteira de posicionamentos anteriores da Comisso de Direito Internacional11. No obstante , a prtica efetiva das atividades da Procuradoria poder, ao final, indicar uma certa situao de dependncia com relao aos Estados, sejam eles partes ou no do Estatuto de Roma. Em primeiro lugar, o fato de serem os Estados-parte os principais responsveis pelo oramento do tribunal (e da Procuradoria) tender, naturalmente, a reforar o poder de barganha, principalmente daqueles que vo aportar maiores somas, na medida em que o atraso das contribuies poder ser fator de debilitamento dos trabalhos da Corte. Neste particular, importante registrar que outra fonte de financiamento prevista no Estatuto - aquela procedente de fundos das Naes Unidas - poder fragilizar a Procuradoria vis a vis rgos como a Assemblia Geral , e, principalmente, o Conselho de Segurana da ONU. Mais grave , sem dvida, a dependncia da boa vontade dos Estados a que estar submetida, em boa medida, a Procuradoria. Isto porque, o regime de cooperao com o Tribunal, em geral, e, com a Procuradoria, em particular, previsto na parte IX, do Estatuto de Roma, no prev nenhum tipo de sano ao Estado recalcitrante, limitandose a remeter Assemblia Geral dos Estados-parte a anlise da questo. Desta maneira, a eficcia da atuao da Procuradoria estar, em boa medida, condicionada boa vontade dos Estados. Alis, so os prprios funcionrios dos Estados-parte, de acordo com o artigo 99.1, do Estatuto de Roma, os responsveis, por encargo da Procuradoria, pela prtica das diligncias necessrias apurao dos crimes. No plano da administrao de seu gabinete, o Procurador possui plena autonomia e liberdade no tocante gesto de pessoal e dos recursos oramentrios, podendo, inclusive, nomear assessores especializados para determinadas rea tais como violncia sexual, de gnero ou contra crianas. Na verdade, no seria incorreto questionar a extenso desta autonomia e liberdade que, na prtica, exclui todo controle interno acerca de sua atuao em decorrncia de uma excessiva concentrao de poderes. Esta preocupao levou, inclusive, uma proposta de criao de um Conselho da Procuradoria, que, presidido pelo prprio Procurador, encaminharia sugestes no sentido de propor mudanas na estrutura da Procuradoria, realizar propostas relativas contratao de pessoal e nomeao de cargos, informar ao Procurador sobre as necessidades de material e pessoal, aconselh-lo sobre a substituio de membro da Procuradoria ou acerca de matrias de sua competncia etc.12 A escolha do Procurador - que exercer suas funes, sem possibilidade de reeleio, por um perodo de nove anos - dever se dar em Assemblia Geral dos Estados-parte, em eleio secreta, por maioria absoluta de seus membros (art. 42.4), devendo ser escolhida pessoa com larga experincia na persecuo e julgamento
11 A Presidncia, as sees, o Gabinete do Procurador e a Secretaria constituem um sistema judicirio internacional formando um todo, no obstante a independncia que tem que existir, por razes morais e de julgamento equitativo, entre o rgo judicirio e o Ministrio Pblico. Ver Silva Miguel, Joo Manuel da. O ministrio Pblico no Tribunal penal Internacional. Revista Brasileira de Cincias Criminais. N. 37. 2002. p. 20/21 12 Olsolo, Hctor. Corte Penal Internacional. Donde investigar? Valencia. Tirant monografas. 2003. p. 293.
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de causas penais e com fluente domnio em pelo menos uma das lnguas oficiais do Tribunal (ingls ou francs). Os nmeros 6 e 7 elencam as incompatibilidades e impedimentos do Procurador, e seus respectivos fundamentos, estabelecendo o nmero 8. A que o indivduo objeto de investigao ou processo poder a todo momento requerer o impedimento do Procurador, cabendo Cmara de Apelaes decidir (art. 42. 8).13 O n. 2 do artigo 34 das Regras de procedimento e Prova estabelece que a petio de recusa deve ser feita por escrito e imediatamente depois que a pessoa legitimada haja tomado conhecimento das causas que a motivam. Quanto ao afastamento de suas funes, preceitua o artigo 46. 1 que um Juiz, o Procurador, um Procurador Adjunto, o Secretrio ou o Secretrio Adjunto ser afastado das funes se uma deciso em tal sentido for adotada em conformidade com o disposto no pargrafo segundo, quando for determinado que: a ) incorreu em falta grave ou descumprimento grave das funes que lhe confere o presente estatuto ou de acordo com as regras de Procedimento e Prova14; b) e st impossibilitado de desempenhar as funes descritas no presente estatuto. O artigo 46.2, a prev o afastamento de um Juiz, por maioria de dois teros dos Estados-parte, e aps prvia recomendao de dois teros dos demais Juzes ao passo que, para o Procurador, basta a maioria absoluta dos Estados-parte e, no caso de um Procurador Adjunto, esta mesma maioria mas aps prvia recomendao do Procurador. A nosso entender, tal dispositivo enfraquece em alguma medida a independncia e a autonomia da Procuradoria posto que basta a vontade da maioria absoluta da Assemblia dos Estados-parte (no to difcil assim de se conseguir) para que seja o Procurador afastado de suas funes. Ademais toda medida disciplinar a ser aplicada aos juzes, ao Secretrio ou ao Secretrio Adjunto deve ser decidida pela Presidncia do Tribunal enquanto que para o Procurador basta a maioria absoluta da Assemblia dos Estados-parte (art. 30 das Regras de Procedimento e Prova). Em se tratando de um rgo eminentemente
13 O artigo 34 da regras de procedimento e prova acrescentam como causas para se recusar um Juiz, o Procurador ou um Procurador Adjunto: a) possuir um interesse pessoal no caso, entendendo-se por tal uma relao conjugal , de parentesco, pessoal ou profissional, ou uma relao de subordinao com qualquer das partes; b) haver participado, a ttulo pessoal e antes de assumir o cargo, em qualquer procedimento judicial iniciado antes de sua participao na causa ou iniciado por ele posteriormente a que a pessoa objeto de investigao ou julgamento haja sido uma das partes, c) haver desempenhado funes , antes de assumir o cargo, no exerccio de causa em que tenha j formado opinio que poder redundar em perigo para a exigida imparcialidade; d) haver expressado opinies , atravs dos meios de comunicao, por escrito ou em atos pblicos que poderiam, objetivamente , comprometer a requerida parcialidade. 14 O artigo 24 das Regras de Procedimento e Prova entendem como falta grave todo ato : a) cometido no exerccio do cargo, incompatvel com as funes oficiais e que cause ou possa causar graves prejuzos correta administrao da justia perante ao Tribunal ou ao seu funcionamento interno, tais como: 1) revelar fatos ou dados que se tenha conhecimento no exerccio das funes ou sobre temas sub judice , quando isso redunde em grave prejuzo para as atuaes judiciais ou de qualquer pessoa; 2) ocultar informao ou circunstncias de natureza suficientemente graves que impeam o exerccio do cargo; 3) abusar do cargo judicial para obter um tratamento favorvel injustificado de autoridades ou funcionrios profissionais ou cometido s margens das funes oficiais, de natureza grave e que cause ou possa causar prejuzos ao bom nome do Tribunal. Por descumprimento grave das funes, o mesmo dispositivo entende toda negligncia grave no seu desempenho, inclusive a no observncia do dever de solicitar dispensas quando se sabe da existncia de motivos para isso e o atraso reiterado e injustificado do incio, da tramitao ou da resoluo das causas ou em exerccio das atribuies judiciais.
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poltico, curial que tais decises podem estar embasadas puramente em interesses e consideraes polticas. 5. Os Procuradores Adjuntos Segundo o artigo 42.2, do Estatuto de Roma o Procurador contar com a ajuda de Procuradores Adjuntos, que podero desempenhar qualquer das funes que lhe correspondam em conformidade com o presente Estatuto. Constata-se que o Estatuto no determina o nmero de Procuradores Adjuntos com que contar a Procuradoria. Trata-se de funo extremamente relevante uma vez constuir-se ele em um colaborador direto do Procurador chefe. Caber Assemblia Geral dos Estados-parte, em votao secreta, a escolha do Procurador Adjunto, - candidaturas estas apresentadas pelo Procurador chefe - que se dar por maioria absoluta e obedecer aos mesmos requisitos para a escolha do Procurador chefe. As eventuais sanes sero ministradas pela mesa da Assemblia Geral (se for considerada menos grave) ou pela prpria Assemblia, aps abertura de expediente pelo Procurador chefe. O Estatuto no descrimina as funes do Procurador Adjunto podendo ser elas as mesmas do Procurador chefe por ato de delegao. Tudo depender do carter menos ou mais abrangente da delegao. 6. Algumas observaes acerca do procedimento penal adotado pelo Tribunal Penal Internacional Um extenso nmero de artigos contidos no Estatuto de Roma se dedicam disposies processuais e aqu nos dedicaremos apenas uma rpida viso geral sobre o procedimento penal perante o TPI com vistas , em um segundo momento, adentrarmos com mais detalhes na atuao do Ministrio Pblico. diferena dos Tribunais ad hoc para a ex-Iugoslvia e Ruanda, o TPI no foi criado para dar respostas punitivas em relao a determinadas situaes especficas de crise mas para atuar em carter permanente. Assim, caber a Procuradoria, diante de uma situao de crise que traz, em seu bojo, a ocorrncia de algum dos crimes tipificados no Estatuto de Roma - e, naturalmente, em obedincia ao princpio da legalidade, balizador de sua atuao15- iniciar trabalhos de investigao com vistas ao exerccio da ao penal, realizando sua tarefa de ofcio ou por provocao. Iniciado o procedimeno penal, ser ele dividido em quatro fases:16 a primeira fase se constitui na investigao dos fatos pela Procuradoria,
15 O Estatuto se refere expressamente a este princpio ( arts. 22 e 23 ) , devendo ele ser entendido tanto no seu aspecto de predeterminao normativa ( nullum crimen sine lege ) como no aspecto de garantias tais como a proibio de analogia e a irretroatividade da norma mais desfavorvel. Fundamental a presena do artigo 58 que atribui subsidiariamente, ao TPI, o exerccio de sua jurisdio , dando prioridade aos tribunais nacionais no obstante mantenha, no artigo 59, uma faculdade do TPI de superviso daquelas jurisdies ( competncia sobre sua competncia ). 16 Aqu tomamos como base o trabalho de Hctor Olsolo Corte Penal Internacional. Donde investigar?Valencia. Tirant monografas, 2003, p. 117/125.
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sob a superviso da Cmara de Questes Preliminares, onde se buscar verificar suas circunstncias, responsabilidades etc. O modelo adotado est prximo ao do anglo-saxo na medida em que inexiste um rgo independente das partes e responsvel pela centralizao do procedimento. Duas investigaes paralelas, durante todo o procedimento, podero ser levadas a efeito, sob a superviso da Cmara de Questes Preliminares (embora seu controle seja bem mais amplo do que naquele modelo). Uma pela Procuradoria e outra pela defesa. Esta fase se estende at a imputao formal de uma acusao a indivduo ou indivduos definidos (art. 58, do Estatuto de Roma) mediante uma ordem de comparecimento ou de deteno, expedida pela Cmara de Questes Preliminares. A Procuradoria poder, inclusive, requerer Cmara a imputao formal do acusado sem que a investigao esteja concluda, desde que apresente elementos suficientes para isso (princpio da oportunidade no regrada). Inicia-se ento a segunda fase. O acusado se apresentar ao Tribunal - poder, se necessrio, ser solicitada a sua entrega pelo pas onde ele se encontra - e, nesta primeira audincia, indicar, querendo, um advogado, ou solicitar ao tribunal a nomeao de um. Aqui inicia-se, formalmente, a defesa tcnica do acusado, que poder, inclusive, sustentar uma investigao paralela quela desenvolvida pela Procuradoria. Nesta mesma audincia, o Tribunal designar a data para a realizao de uma segunda para confirmao das acusao (art. 61,I). At esta data, Procuradoria e defesa podero desenvolver suas investigaes paralelas sem a obrigao, a no ser que assim determine a Cmara de Questes Preliminares, de se cientificarem mutuamente a respeito das provas colhidas. Trinta dias antes da nova audincia, a Procuradoria dever formular, por escrito, as acusaes que pretende ver confirmadas pela Cmara e os elementos de prova que pretende apresentar. Observe-se que poder o Procurador no apresentar todos os elementos de prova que possua embora a Cmara possa solicitar a adio dos materiais que considere necessrios (arts. 57 e 61). Caso considere que existam provas suficientes, a Cmara confirmar as acusaes apresentadas pela Procuradoria, colocando fim fase de investigao e dando incio da preparao do juzo oral (art. 61.7, do Estatuto). No entanto, tanto a Procuradoria quanto a defesa podero continuar suas investigaes durante a fase de preparao do juzo oral, investigaes estas que podem se estender fase de julgamento e inclusive de recursos. Entendeu-se que a complexidade das investigaes dos crimes sob a jurisdio do Tribunal, cujas provas muitas vezes s sero obtidas atravs da cooperao de diversos Estados, e em circunstncias s vezes muito difceis, aconselha a extenso de prazos investigativos o mais possvel. Confirmadas as acusaes, ser constituda uma Sala de Primeira Instncia, que dirige a preparao e a realizao do juzo oral, em substituio Cmara de Questes Prliminares. Sero deliberadas as datas em que as partes apresentaro umas s outras as provas colhidas, inclusive aquelas de carter exculpatrio que porventura a procuradoria detenha (art. 64.3 (a), do Estatuto e 77 e 132 das Regras de Procedimentos e Provas). Ser decidido outrossim acerca da acumulao ou
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separao das acusaes em casos de mais de um acusado (art. 64.5 , do Estatuto e 136 , das Regras de Procedimento e Provas), sobre medidas de preservao de sigilo com relao a certas provas e sobre a necessidade de eventual proteo vtimas e testemunhas. A fase do juzo oral se inicia com a leitura das acusaes confirmadas pela Sala de Primeira Instncia, seguida da declarao de culpa ou inocncia do acusado (sempre que esteja ele presente pois o artigo 63.I, do Estatuto probe julgamentos em sua ausncia). A Sala de Primeira Instncia decidir sobre a admissibilidade de cada elemento de prova, excludas liminarmente aquelas que foram obtidas em violao de alguma regra do Estatuto ou de normas internacionais de proteo aos direitos humanos (art. 69.7, do Estatuto). Apresentados os elementos de prova, as partes oferecero suas legaes finais (artigo 141.2, das Regras de Procedimentos e Provas), concretandose definitivamente o contedo da pretenso punitiva e da resistncia a ela. Em prazo razovel, a deciso ser exarada, por maioria ou unanimidade (art. 74.5, do Estatuto). Em caso de sentena condenatria, ser fixada a pena. A fase de recurso se iniciar com a apresentao da apelao (art. 81, do Estatuto), pela Procuradoria ou pela defesa. Poder a Procuradoria recorrer em favor do condenado (art. 81.1.b, do Estatuto). Estabelecidas, em contornos bastante gerais, as fases do procedimento desenrolado perante o TPI, podemos nos ater um pouco mais detalhadamente atuao do Ministrio Pblico. A determinao dos sujeitos com legitimao processual ativa se constitui em um dos mais controvertidos debates acerca do Tribunal. Trata-se de questo crucial - e despiciendo enfatizar sua enorme relevncia poltica -, uma vez que se relacionada ao reconhecimento que o Estatuto de Roma outorga a determinados rgos para legitimamente solicitar ao Tribunal o exerccio de sua jurisdio. A Comisso de Direito Internacional, j no seu Projeto de 1994, negava s Organizaes Internacionais intergovernamentais, s Organizaes no governamentais e pessoa humana qualquer direito de se apresentarem como portadores de legitimao processual para o exerccio da ao penal. Afinal de contas, sendo os Estados os nicos titulares do exerccio da funo jurisdicional em matria penal, somente eles podem ceder esta titularidade ao Tribunal. Com relao s organizaes no governamentais, razes de prudncia e fundamentos de ordem poltica permitiram que elas fosse possvel colaborar com a Procuradoria, subministrando-lhe informaes acerca da possvel existncia de crimes internacionais mas negando-lhes o exerccio da ao penal.17 inegvel que a atuao das diversas Ongs de proteo aos direitos humanos, nas mais variadas partes do mundo, lhes do no raro uma privilegiada posio no tocante detectarem os focos mais sensveis de violaes, permitindo-lhes um acmulo de informaes de crucial importncia para uma futura ao penal por parte da
17 Artigo 15.2 O Procurador verificar a seriedade das informaes recebidas. Para tal fim, poder solicitar mais informaes a Estados, rgos das Naes Unidas, organizaes intergovernamentais ou no-governamentais ou outras fontes fidedignas que considere apropriadas e poder receber testemunhos escritos ou orais na sede do tribunal.
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Procuradoria. Contudo, uma certa cautela a respeito de eventuais objetivos polticos subjacentes contidos no bojo de certas denncias aconselham a deixar ao arbtrio da Procuradoria a legitimacio ad processum18 No que tange negativa de concesso de capacidade pessoa humana, considerase que o processo de expanso do Direito Internacional dos Direitos Humanos - de inegvel evidncia - no significa a extenso ao indivduo de legitimao processual ativa na esfera penal. O exemplo do Tribunal Europeu de Direitos Humanos no passvel, por motivos bvios, de generalizao. 7. Os mecanismos possibilitadores do incio da ao penal Como nos informam Delgado e Martnez (2001, p. 178), a maneira em que o Tribunal pode iniciar um processo para conhecer os crimes de sua competncia, vale dizer, como ativar formalmente os mecanismos potencialmente desencadeadores do exerccio da ao penal, se constituiu em objeto de rduos debates durante a Conferncia de Roma, basicamente em torno de trs alternativas: 1) O Estado responsvel pelas informaes enviadas seria tambm o responsvel pela acusao; 2) A criao de um rgo imparcial e independente, que, seguindo o modelo inquisitrio dominante no civil law, se encarregasse exclusivamente da instruo e acusao; Uma Procuradoria que no agisse como um rgo imparcial mas como parte encarregada 3) de defender uma posio no curso de um debate atravs de um procedimento pblico e contraditrio, predominando aqui um modelo de common law. Optou-se pela terceira alternativa, com pequenas variaes. Somente o Procurador, destarte, poder dar incio ao penal. Trata-se de exclusiva faculdade sua. O que poder acontecer, como veremos a seguir, que outros dois sujeitos podem impulsionar o desencadeamento da ao penal atravs de comunicaes. A partir deste impulso externo, a Procuradoria ter o dever de investigar a veracidade das informaes a fim de , livremente, valor-las e agir em consequncia. 7.1. O incio das investigaes em decorrncia de comunicao por um Estado-parte Procuradoria Como j assinalado, a Procuradoria dar incio s investigaes acerca da prtica de alguns dos crimes de competncia do Tribunal a partir da remisso de uma situao (comunicao) de dois sujeitos. O primeiro, de acordo com o artigo 13, letra a, do Estatuto de Roma, poder ser qualquer Estado-parte do Tratado19.
18 Para algumas Ongs, como o Comit Internacional da Cruz Vermelha ( CICR ), isso se tornaria um obstculo a mais sua poltica de observncia de estrita neutralidade diante dos conflitos armados. 19Art. 13 : O Tribunal poder exercer sua jurisdio sobre qualquer dos crimes a que se refere o artigo 5, de acordo com os dispositivos do presente Estatuto, se : a) um Estado-parte comunicar ao Procurador, em conformidade com o artigo 14, uma situao em que aparentemente tenha sido cometido um ou vrios desses crimes;
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A redao do artigo deixa claro que o Estado denunciante apenas comunica ao Procurador a ocorrncia de fatos aparentemente graves o suficiente para se enquadrarem entre os crimes tipificados no Estatuto, sem se tornar parte no eventual processo a ser iniciado. O Estado-parte no formula acusaes e sim comunicaes, no obstante possa indicar nomes de pessoas aparentemente envolvidas nos fatos. Recebidas estas informaes, o Procurador buscar verificar se elas relatam fatos relativos a crimes de competncia do Tribunal, se as exigncias de admissibilidade (art. 17, do Estatuto)20 esto cumpridas bem como se os interesses da justia esto presentes.21 Somente cumpridos estes requisitos, poder a Procuradoria iniciar uma investigao no sem antes comunicar aos Estados-parte sua deciso e queles que poderiam exercer suas jurisdies sobre os crimes, at porque o artigo 18.2, do Estatuto, determina a suspenso das investigaes do Procurador se algum Estado j as estiver levando a efeito. Neste caso, o Procurador poder requerer a este Estado informes peridicos sobre estas investigaes (art. 18.5). Ressalvese que a Procuradoria poder voltar a examinar a questo em um perodo de seis meses se mudanas significativas ocorreram em decorrncia da impossibilidade ou negativa do Estado de levar a efeito as investigaes (art. 18.3). Registre-se ainda que o Procurador, mesmo se as investigaes estiverem suspensas, a pedido de um Estado-parte, pode requerer Cmara de Questes preliminares que o autorize, excepcionalmente, a levar adiante investigaes quando houver uma oportunidade nica de obter provas importantes ou exista o risco significativo de que essas provas no estejam disponveis ulteriormente. (art. 18.6). O objetivo de todos esses dispositivos legais o de evitar que Estados simulem investigaes sobre crimes graves quando, na verdade, estariam buscando encobrir os fatos e seus autores, alm de propiciar um controle peridico da Procuradoria sobre as apuraes.
art. 14: 1- Todo Estado-parte poder comunicar ao Procurador uma situao em que aparentemente tenham sido cometidos um ou vrios crimes sob a jurisdio do Tribunal e solicitar ao Procurador que a investigue a fim de determinar se h base para acusar um ou vrios indivduos determinados pela prtica de tais crimes. 2. Na medida do possvel, na comunicao se especificaro as circunstncias pertinentes e se anexar a documentao probatria de que disponha o Estado denunciante. 20 Art. 17 : 1. O Tribunal, levando em considerao o pargrafo 10 do prembulo e o artigo 1, decidir pela inadmissibilidade de um caso quando: a) o caso estiver sendo objeto de investigao ou processo em Estado que tem jurisdio sobre o mesmo, a menos que tal Estado genuinamente no seja capaz ou no esteja disposto a levar a cabo a investigao ou o processo; b) o caso tiver sido objeto de investigao por um Estado que tenha jurisdio sobre o mesmo e tal estado tenha deciddo no promover ao penal contra o indivduo em questo, a menos que essa deciso tenha resultado da falta de disposio do referido estado de levar a cabo o processo ou da impossibilidade de faz-lo; c) o indivduo implicado j tiver sido processado pela conduta a que se referir a denncia e o Tribunal no puder promover o processo, de acordo com o disposto no pargrafo 3, do artigo 20; d) o caso no for suficientemente grave para justificar a adoo de outras medidas por parte do Tribunal. 21 Art. 53. 1- O Procurador, aps avaliar as informaes disponveis, iniciar uma investigao, a menos que determine que no h base razovel para proceder a tal investigao, em conformidade com o presente Estatuto. Ao decidir sobre o incio de uma investigao, o Procurador examinar se : a) a informao de que dispe constitui fundamento razovel para acreditar que tenha sido ou esteja sendo cometido um crime sob jurisdio do Tribunal; b) a causa ou seria admissvel, em conformidade com o artigo 17; c) levando-se em considerao a gravidade do crime e o interesse das vtimas, existem razes slidas para acreditar que uma investigao no seria do interesse da justia.
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Aqui cabe uma importante observao: o Estatuto no prev - ao contrrio de quando a iniciativa feita de ofcio pela prpria Procuradoria - a obrigao do Procurador de solicitar Cmara de Questes Preliminares a autorizao para iniciar as investigaes. Isso pode propiciar iniciativas de Estados puramente motivadas por razes polticas com o objetivo de constranger a outros. Seria de todo conveniente que, tambm na hiptese de comunicao feita por um Estado de possvel prtica dos crimes previstos no Estatuto no territrio de outro - ou ainda com seu patrocnio ou beneplcito -, se exigisse a autorizao da Cmara de Questes Preliminares para que a Procuradoria iniciasse as investigaes para a apurao dos fatos, o mesmo ocorrendo na hiptese que trataremos a seguir. 7.2 . O incio das investigaes em virtude de comunicao do Conselho de Segurana da ONU Ao Conselho de Segurana das Organizaes das Naes Unidas est outrossim facultado remeter ao Procurador, agindo dentro dos poderes que lhe so conferidos pelo captulo VII, da Carta das Naes Unidas, qualquer informao relativa a acontecimentos em que aparentemente tenham sido cometidos um ou vrios dos crimes previstos no Estatuto. Nesta hiptese, o Procurador no necessitar de comunicar o incio das investigaes aos Estados-parte e queles eventualmente detentores de jurisdio sobre os pretensos crimes e tampouco solicitar ao igual que na j mencionada hiptese do artigo 13. A - Cmara de Questes Preliminares autorizao para inici-las. Parte-se da muito discutvel presuno de que o Conselho de Segurana, - principal rgo encarregado de zelar pela paz e segurana internacionais e de implementar politicamente os mecanismos de segurana coletiva - ao remeter uma informao Procuradoria, assim o faz precedido de um minucioso trabalho de investigao acerca de sua veracidade, gravidade e mbito de incidncia. Desnecessrio salientar o perigo de instrumentalizao poltica destas informaes. oportuna a advertncia de Eiroa (2004. P. 251/252) quando salienta que si el fin del control jurisdicional de referencia es evitar el inicio de uma investigacin jurdicamente infundada, esse control debera ser previsto ante todo em el caso de remisin de uma situacin por el Consejo de Seguridad, ya que tanto su estructura como el procedimiento de votacin establecido para adoptar sus decisiones, tienden generalmente a convertilo em um rgano de representacin de los intereses polticos de las potencias hegemnicas. Y em esse sentido, tampoco em esse caso encontramos las motivaciones que puedan justificar uma diferencia de tratamiento legal respecto de la hiptesis de inicio oficioso de la investigacin. No entanto, o Procurador dispor de ampla liberdade para investigar ou no os fatos que lhe foram comunicados pelo Conselho de Segurana bem como se esto eles dentro do mbito de competncia do Tribunal22, podendo concluir, como ocorre
22 Uma possvel exceo poder se dar nos casos de crimes de agresso tendo em vista a ausncia de definio no prprio Estatuo. Nesse caso, a definio poder ser dada inevitavelmente dentro de critrios polticos pelo prprio Conselho de Segurana. Todavia, espera-se que, em Conferncia posterior a ser convocada sete anos aps a entrada em vigor do Estatuo ( arts. 121 e 123 ) - se possa chegar a algum tipo de consenso acerca de sua definio, plasmando-a no prprio Estatuo. Em todo caso, a jurisdio do Tribunal para o julgamento deste crime
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tambm nos casos de remisses de fatos por um Estado-parte, pela inexistncia de fundamento razovel para iniciar uma investigao (art. 53.1.a, do Estatuto) ou que incidem no caso uma das hipteses de inadmissibilidade elencadas no artigo 17 (art. 53.1.b, do estatuto). Poder, portanto, usar de todas as atribuies que lhe so conferidas pelo artigo 54, do Estatuto.23 Cumpre salientar - e aqu emblemtica a busca de um certo equilbrio entre o jurdico e o poltico por parte do Estatuto - um importante papel conferido ao Conselho, somente dado este rgo: o poder de suspender a abertura de qualquer investigao ou processo perante o tribunal por um prazo de doze meses, admitindo-se renovaes por igual perodo, mediante uma resoluo formal, motivada e observando-se os procedimentos para as votaes de questes de fundo, tudo de acordo com o captulo VII, da Carta das Naes Unidas. De fato, preceitua o artigo 16, do Estatuto: Nenhuma investigao ou processo poder ser iniciado ou continuado, sob esse estatuto, por um perodo de doze meses aps a adoo pelo Conselho de Segurana de resoluo, em conformidade com o disposto no Captulo VII, da Carta das Naes Unidas, que solicite ao tribunal medida nesse sentido; tal solicitao poder ser renovada pelo Conselho de segurana nas mesmas condies. Trata-se de uma limitao aos poderes da Procuradoria e do prprio Tribunal, objeto de acerbadas controvrsias e intenso debate. Delgado e Martnez (2001. P. 186) lembram que el problema principal de la facultad de bloqueo que se reconoce al Consejo de Seguridad estriba em que los trminos genricos e imprecisos relativos a la renovacin de la peticin de suspencin permiten su reiteracin indefinida por perodos anuales tantas veces cuantas el Consejo de Seguridad lo considere oportuno, com la nica exigencia de la adopcin de nuevas resoluciones. Por lo tanto, el resultado final recogido em el Estatuto no difere del Proyecto de la CDI de 1994 (artculo 23.3), ya que mientras que el Consejo de seguridad est tratando uma situacin, la Corte podr verse obligada a suspender su actividad jurisdiccional. No obstante, pese a que ambos preceptos responden a los intereses de los miembros permanentes del Consejo de seguridad, el Estatuto h logrado suavizar alguno de los efectos de la
, por enquanto, apenas formal, pois s se efetivar aps aprovado um dispositivo em que se defina o crime ( art. 5.2 ). 23 Art. 54. O Procurador: a) a fim de estabelecer a veracidade dos fatos, ampliar a investigao de modo a cobrir todos os fatos e provas relevantes para determinar se h responsabilidade penal, em conformidade com o presente Estatuto, e, ao faze-lo, investigar tanto as circunstncias agravantes como as atenuantes; b) a dotar medidas adequadas para assegurar a eficcia da investigao e a persecuo dos crimes sob a jurisdio do Tribunal. Ao faz-lo, respeitar os interesses e circunstncias pessoais das vtimas e das testemunhas, entre as quais a idade, o gnero, definido no artigo 7, pargrafo 3, e estado de sade. Alm disso, levar em considerao a natureza dos crimes, em particular os de violncia sexual, violncia por razes de gnero e violncia contra crianas; e c) respeitar plenamente os direitos previstos no presente Estatuto. 1. O Procurador poder; a) coletar e examinar provas; b) f azer comparecer e interrogar os indivduos sob investigao, as vtimas e testemunhas; c) s olicitar a cooperao de um estado ou organizao ou arranjo intergovernamental, de acordo com sua respectiva competncia e/ou mandato; d) e stabelecer arranjos ou acordos, compatveis com este Estatuto, que forem necessrios para facilitar a cooperao de um Estado, organizao intergovernamental ou indivduo; e) c oncordar em no divugar, em nenhuma etapa do processo, os documentos ou informaes obtidos em carter confidencial e unicamente com o propsito de produzir provas , salvo se contar com o consentimento de quem tiver fornecido a informao;e f) adotar ou solicitar que sejam adotadas as medidas necessrias para assegurar o carter confidencial da informao, a proteo de indivduos ou a preservao de provas.
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suspencin. Por uma parte, porque es muy problable que este mecanismo inhibidor no se active cuando el procedimiento se haya iniciado a instancia del proprio Consejo de Seguridad. Por outra, porque cada nueva resolucin exigir reabrir peridicamente el debate em el seno del Consejo, lo que dificultar que los cinco Estados con derecho a veto puedan mantener sine die um frente comn. De qualquer maneira, crucial observar que o Conselho de Segurana, da ONU, s poder obstar o incio ou suspender o andamento de processo perante a Corte se atuar nos marcos do Captulo VII, da Carta das Naes Unidas, vale dizer, exigese a prvia declarao daquele rgo de que uma determinada situao de crise se constitui em ameaa paz internacional, uma ruptura desta paz ou um ato de agresso. Isto se dar atravs de uma Resoluo formal, que fixar os parmetros pessoais, territoriais e temporais da situao de crise pois ser a partir destes parmetros que estaro constitudos os limites pessoais, territoriais e temporais de atuao da Corte. A resoluo dever indicar tambm em que se constiui o prejuzo, real ou potencial, derivado de uma atuao da Corte no sentido de afetar o encaminhamento poltico da situao de crise. O requerimento do Conselho ser encaminhado Procuradoria (se o procedimento j tiver sido iniciado) ou Presidncia da Corte (se ainda no tiver sido iniciado).24 No obstante o silncio do artigo 16, de se entender que a Cmara de Questes Preliminares possui o poder jurdico (arts. 15, 18 e 19, do Estatuto) de controlar e decidir sobre o pedido do Conselho , tanto nos seus aspectos formais (meno ao captulo VII, da Carta da ONU, por exemplo) quanto nos seus aspectos materiais (a atuao efetiva do Conselho de Segurana para a soluo daquela situao de crise, evidentemente sem emitir juzo de valor acerca dos mecanismos polticos escolhidos pelo Conselho para tal desiderato). 7.3 . O incio da investigao pela Procuradoria A concesso Procuradoria do poder de iniciar ex oficio uma investigao se constituiu em um dos mais debatidos e controvertidos temas da Conferncia. Pases como Estados Unidos, Cuba, Ir, Nigria, ndia e China se posicionaram de maneira contrria a se conceder Procuradoria poderes para dar incio, por conta prpria, a uma investigao ao passo que Suia, Blgica ou Holanda, por exemplo, se entrincheiravam no lado oposto. Aqueles alertavam para os perigos decorrentes da concentrao, no mesmo rgo, das funes de investigar e acusar enquanto que estes invocavam, em primeiro lugar, a Resoluo 45/121, de 14 de dezembro de 1990, da Assemblia Geral das Naes Unidas, reconhecendo a absoluta liberdade do Ministrio Pblico para
24 Segundo Olsolo ( 2003, p. 247 ), el acto de requerimiento del Consejo debe contener los siguientes elementos: a) La solicitud expresa a la CPI para que no inicie, o suspenda, sus actuaciones com respecto a la situacin de crisis o al asunto objeto de su requerimiento. Sin esta solicitud no existe requerimiento del Consejo y, por lo tanto, el artigo 16 ER no es aplicable; b) La determinacin de los parmetros personales, territoriales y temporales que definen la situacin de crisis com respecto a la cual se solicita a la CPI que no active su jurisdicin abstracta, o la determoinacin de los hechos objeto de los procesos penales de la CPI que deben ser provisoriamente archivados. c) El plazo de vigencia del requerimiento, que, em todo caso, habr de ser inferior a doce meses. Sin embargo, este requisito no tiene carcter necesario porque de no comtemparse plazo alguno, se aplicaria subsidiariamente el de doce meses previsto em el artigo 16; d) Las razones que justifican la concurrencia de los tres pressupuestos materiales para la eficacia del requerimiento del Consejo arriba sealados.
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investigar. Ademais, lembravam que o Estatuto do Tribunal Penal Internacional ad hoc para a Ex- Yugoslvia concede Procuradoria o poder de iniciar investigaes de ofcio. Esta tese terminou por prevalecer mas com restries25. O que se buscava, na verdade, era uma maneira de preservar a autonomia e independncia de atuao da Procuradoria (art. 42, do Estatuto), exercitada, contudo, dentro de certos padres de accountability, vale dizer, a contrapartida da concesso destes poderes consistiria na atuao controladora da Cmara de Questes Preliminares. Deste modo, ao contrrio do que ocorre quando a Procuradoria investiga fatos que lhe so remitidos por um Estado-parte ou o Conselho de Segurana da ONU, a investigao por ela realizada de ofcio dever ser precedida de autorizao da Cmara de Questes Preliminares26. Notese que esta autorizao s ser requerida se o Procurador concluir pela necessidade de iniciar oficialmente as investigaes, aps a realizao daquelas investigaes oficiosas j referidas e constantes do artigo 15.2, do Estatuto. Consideramos razovel e prudente este exerccio de accountability, potencialmente cerceador de eventuais veleidades polticas do Procurador. Todavia, tal exigncia, - voltamos a enfatizar - deveria ser estendida aos casos em que as investigaes se iniciam atravs da remisso de informaes por um Estado-parte ou do Conselho de segurana da ONU, vez que, nestas hipteses, os riscos de denncias politicamente motivadas sero ainda maiores. Se existe o receio - de resto compreensvel de atuaes politicamente motivadas por parte do Procurador, tais temores devem ser ainda maiores quando se trata de informaes provenientes de Estados ou do Conselho de Segurana da ONU uma vez que presume-se tratarem-se de atores essencialmente polticos. Uma derradeira e importante observao acerca da investigao: se a deciso da Procuradoria de no iniciar uma investigao se fundamentar no j mencionado artigo 53.1, letras a (ausncia de fundamento razovel ) ou b ( incidncia de uma das hipteses referidas no artigo 17 ), a Cmara de Questes Preliminares poder, a requerimento do Estado que tenha apresentado os fatos ou do Conselho de Segurana, solicitar ao Procurador que reconsidere sua deciso ( art. 53.3.a ). No entanto, se a deciso estiver embasada no artigo 53.1. c (razes de interesse da justia) ou no artigo 53.2.c (interesse das vtimas, idade ou estado de sade), a Cmara de Questes Preliminares poder revisar a deciso da Procuradoria determinando que ela proceda s investigaes. Percebe-se que, em se tratando de uma deciso de carter eminentemente jurdico, preserva-se a absoluta autonomia decisria do Procurador. Porm, se esta deciso contiver elementos de carter poltico - e certamente uma deciso com base em interesse da justia est impregnada de contedo poltico - aciona-se os mecanismos
25 el acto de requerimiento del Consejo debe contener los siguientes elementos: a)L a solicitud expresa a la CPI para que no inicie, o suspenda, sus actuaciones com respecto a la situacin de crisis o al assunto objeto de su requerimento. Sin esta solicitud expresa no existe requerimiento del Conejo y, por lo tanto, el art. 16 no es aplicable. Art. 15. 1. O Procurador poder instaurar de ofcio uma investigao com base em informaes acerca de um crime sob a jurisdio do Tribunal. 26 Art. 15. 3. O Procurador, se concluir que h base suficiente para iniciar uma investigao, apresentar Cmara de Questes Preliminares um pedido de autorizao para tanto, junto com a documentao comprobatria. As vtimas poderoencaminhar representaes Cmara de Questes Preliminares, em conformidade com as Regras de Procedimento e Prova.
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de controle da Cmara. Assim, adota-se o princpio da oportunidade mas com limitaes quando se trata de deciso de contedo poltico. de se reconhecer estar diante de uma certa situao de perplexidade. Se o Procurador no considera seu dever levar adiante uma investigao, acatar a deciso da Cmara se constituiria em ao contrria sua conscincia tica. O artigo 110, pargrafo 2, das Regras de Procedimento e Prova opta claramente por reforar a autoridade judicial estabelecendo que, nestes caso, o Procurador deve proceder investigao. S lhe restar, portanto, inici-la (ou apresentar sua demisso), buscando lanar mo do artigo 53.4, do Estatuto que lhe confere reconsiderar, a todo momento, sua deciso de iniciar uma investigao ou ao penal com base em novos fatos ou informaes. Conclui-se que a autonomia e a independncia da Procuradoria vem acompanhada, no Estatuto, de certos constrangimentos ditados pela necessidade de se estabelecer certas balizas de atuao ao parquet internacional mormente no caso de decises de mais acentuado substrato poltico. 8. A atuao do Ministrio Pblico no processo perante o Tribunal Terminadas as investigaes, ou mesmo durante elas, o Procurador poder concluir pela ausncia de base suficiente, de fato ou de direito, para solicitar um mandado de priso ou uma intimao, em conformidade com o artigo 58, ou pela inadmissibilidade da causa, de acordo com o artigo 17, ou ainda no se tratar o caso de interesse da justia, considerando-se todas as circunstncias, inclusive a gravidade do crime, o interesse das vtimas, a idade ou estado de sade do indigitado e sua participao no suposto crime. (Art. 53.2. letras a, b e c). Nesta ltima hiptese, tal como naquela relativa deciso do Procurador de no dar incio s investigaes, poder a Cmara de Questes Preliminares no aceitar o arquivamento do caso e determinar o seu seguimento . Nas duas primeiras, a Cmara, do mesmo modo, somente solicitar a reviso da deciso do Procurador. Se concluir pela existncia de indcios da prtica de crimes poder, de acordo com o artigo 58, do Estatuto, requerer Cmara de Questes Preliminares, um mandado de priso contra seu suposto ou supostos autores. Despiciendo ressaltar tratar-se de pedido fundamentado, contendo nomes, descrio concisa dos fatos, resumo das provas e as razes pelas quais se pede sua priso (art. 58.2, do Estatuto). Estas acusaes sero confirmadas em audincia convocada em prazo razovel pela Cmara com a presena do Procurador, da pessoa a quem se atribui o crime (ainda no considerada oficialmente acusada) e seu defensor. Em linhas gerais justifica-se a desnecessidade de detalhes pelo fato de nos interessar aqui somente a atuao da Procuradoria e no o estudo dos procedimentos levados a efeito pelo Tribunal - , nesta audincia a Procuradoria buscar fundamentar cada acusao, e a defesa poder alegar e tambm apresentar provas da improcedncia da acusao, seguindo-se ento o pronunciamento da Cmara de Questes Preliminares que pode - considerando existirem provas suficientes - encaminhar o caso para uma das
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Cmaras de Primeira Instncia, considerar insuficientes as provas desconformando, assim, a acusao, ou ainda suspender a audincia, solicitando ao Procurador que apresente novas provas, ou leve a efeito novas investigaes, ou ainda que modifique sua acusao em razo das provas apresentadas em audincia. (art. 61. 7, letras a, b e c). Na segunda hiptese, no obstante o silncio do Estatuto, o caso dever ser arquivado facultando-se ao Procurador solicitar seu desarquivamento diante de novas provas (art. 61.8, do Estatuto). Gomez de Colomber (2003 , p. 157) atenta para o fato de que , no caso de a Cmara no confirmar as acusaes habra que entender, pues no lo dice el Estatuto, que estamos ante um archivo provisional, porque el fiscal puede pedir nuevamente la confirmacin de los cargos a condicin de que presente nuevas pruebas adicionales y se no lo hace, deberamos entender, de conformidad com el principio acusatorio, que al no haber acusacin procede el sobreseimiento libre, cuestin que debera haber dejado clara es EstTPI, para evitar pensamientos relacionados com la espada de Damocles. Eiroa (2004. P. 257), perfila percuciente crtica ltima possibilidade colocada disposio da Cmara, vale dizer, a solicitao ao Procurador para que modifique sua acusao em razo das novas provas surgidas na audincia. Se a Cmara entender que os fatos imputados so mais graves do que aqueles apresentados pelo Procurador, isto significar , em alguma medida, a assuno, por parte do julgador, do papel de acusador , colocando sob suspeita a necessria imparcialidade do rgo judicial. Poder ainda o Procurador, aplicando-se o princpio da oportunidade, modificar ou retirar acusaes, antes da audincia.27 O controle jurisdicional se dar, a nosso entender, somente nos casos de retirada das acusaes com base no interesse da justia (art. 53. C), j referido anteriormente. Finalmente, importante observar que o artigo 65.5, do Estatuto, admite a possibilidade de realizao de consultas entre o Procurador e a defesa a respeito de modificaes das acusaes, da declarao de culpabilidade ou da pena que dever ser imposta , o que pode, inclusive , levar uma declarao de culpabilidade por parte do acusado ( art. 65.1, do Estatuto). Aqui, homenageia-se o princpio da oportunidade , temperando-o, no entanto, com o sistema acusatrio, vez que o resultado desta transao no ser obrigatrio para o Tribunal ( art. 65.5, ltima parte ). Concluses J foi destacado como o papel do Ministrio Pblico se constituiu em objeto de no raras polmicas durante a Conferncia de Roma. Afinal de contas, tratava-se de estabelecer os contornos e limites do papel do rgo responsvel pela imputao de crimes caracterizados por evidente gravidade e, mais delicado do ponto de vista poltico, normalmente levados a efeito atravs de uma estrutura burocrtica
27 Art. 61.4 Antes da audincia, o Procurador poder prosseguir a investigao e modificar ou retirar quaisquer acusaes. O indivduo ser notificado, com razovel antecedncia com relao audincia, de qualquer modificao das acusaes ou da sua retirada. No caso de se retirar acusaes, o Procurador notificar a Cmara de Questes Preliminares das razes da retirada.
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proveniente do aparelho de Estado. Isto significava a possibilidade no s de importantes escales polticos, diplomticos, burocrticos ou militares se submeterem uma justia penal internacional, na condio de rus, como tambm de as prprias polticas governamentais de Estados, ciosos de suas soberanias, se colocarem sob o escrutnio judicial. Seria, de certo modo, natural que os representantes dos Estados, na Conferncia, buscassem mecanismos limitadores da atuao do Tribunal e, naquilo que nos interessa neste espao, da Procuradoria. Um Procurador absolutamente autnomo e independente o tornaria, nas expresso um tanto exagerada da delegao norte americana, o homem mais poderoso do mundo. O resultado final expressa no o consenso desejado mas o consenso possvel. Claro est que foram antepostos limites atuao da Procuradoria. Alguns deles podem ser apreciados como razoveis e at desejveis. Outros podero comprometer com mais evidncia a atuao da Procuradoria. O princpio da complementaridade - que condiciona a atuao do Tribunal verificao da incapacidade ou falta de disposio dos Estados-parte de processar os responsveis pelos crimes previstos no Estatuto - se constituir no primeiro limite aos poderes da Procuradoria, que estar impedida de iniciar investigaes se estas esto sendo eficientemente encetadas pelo Estado. Este princpio busca fortalecer o equilbrio entre o papel do Tribunal (que, no entanto, ter o controle do exerccio da sua prpria competncia) e as exigncias das soberanias estatais. Nas palavras de Philippe Kirch (2004, p. 27), o resultado dos debates representa um esforo com vista a preservar a soberania dos Estados, na medida do possvel, sem, no entanto, conceder respeito absoluto a essa soberania, cujo preo seria existir no mais do que uma Corte que, definitivamente, no serviria para grande coisa. Continua o autor afirmando que a tenso entre soberania e jurisdio internacional nesse caso evidente. A exceo complementaridade que acabei de mencionar, isto , capacidade da Corte agir quando as estruturas nacionais no funcionam como deveriam, foi contestada pelo receio de que o Tribunal Penal Internacional possa funcionar como tribunal de recursos internacionais e faa um julgamento sobre o processo de investigao e de autuao dos Estados. Essa possibilidade existe de fato, mas por duas boas razes: se a Corte fosse descartada to logo um Estado assumisse formalmente sua competncia em determinada situao, sem analisar a maneira pela qual o faria, sua capacidade de fazer justia teria sido facilmente frustrada em certas circunstncias. Essa eventualidade, que negaria a razo de ser da Corte, seria inaceitvel para a comunidade internacional. (p. 28 ). A segunda possvel limitao autonomia e independncia do Procurador a aludida possibilidade de ser ele destitudo, pela Assemblia Geral dos Estados-parte, por maioria absoluta, invocando motivaes um tanto vagas e ambguas. Tal como ocorre com os magistrados do Tribunal, a destituio do Procurador deveria estar condicionada a uma maioria de dois teros da Assemblia, nmero mais difcil de alcanar.
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O controle pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas no sentido de sustar o andamento das investigaes ou do processo28 assim como o controle jurisdicional de pedido de arquivamento pelo Procurador nos casos do artigo 53.c, do Estatuto. funcionaro tambm como fatores de conteno das atividades da Procuradoria. Outro mecanismo de conteno s iniciativas da Procuradoria est relacionado s referidas exigncias de autorizao , por parte da Cmara de Questes Preliminares, para a abertura de inqurito, exigncias estas acompanhadas de mecanismos de notificao e recurso. Tudo isso visando evitar uma atuao politizada do Ministrio Pblico. A nosso entender, a concluso a ser provisoriamente sustentada - aquela definitiva estar condicionada efetiva prtica de atuao da Procuradoria - que as zonas de penumbra no que tange independncia e autonomia do Ministrio Pblico podero ser potencialmente superadas pelas possibilidades de um exerccio funcional condizente com os anseios da sociedade internacional, encaminhados a um efetivo funcionamento de uma jurisdio penal internacional capaz de dar respostas prtica de crimes internacionais da maior gravidade. E o papel de um Procurador, atento s suas responsabilidades de atuao , consciente dos delicados equilbrios e arranjos encontrados no sistema internacional mas nem por isso constantemente submisso a eles, em muito contribuir no processo lento e tortuoso mas no destitudo de esperanas de construo de uma efetiva justia penal internacional.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS - Cassese, Antonio. Existe um conflito insupervel entre soberania dos Estados e justia penal internacional? In Crimes internacionais e jurisdies internacionais. Org. Cassese, Antonio e Delmas-Marty, Mireille. Barueri. Manole. 2004 - Colomer, Juan-Luis Gmez. El Tribunal Penal Internacional : Investigacin y acusacin. Valencia. Tirant monograas. 2003 - Delgado, Isabel Lirola e Martnez, Magdalena M. martn. La Corte Penal Internacional. Justicia versus Impunidad. Barcelona. Ariel. 2001 - Dubois, Olivier.Rwandas national criminal courts and the international tribunal. International reviewl of Red Cross - Eiroa , Pablo D. La Corte Penal Internacional. Fundamentos y Jurisdiccin. Buenos Aires. Ad-Hoc. 2004 - Ferrajoli. Luigi. A soberania no mundo moderno. So Paulo. Martins Fontes.2002 - Kirsch, Philippe. A Corte Penal Internacional perante a soberania dos Estados. In Crimes internacionais e jurisdies internacionais. Org. Cassese, Antonio e Delmas-Marty, Mireille .Barueri. Manole.2004 - Olsolo. Hctor. Corte Penal Internacional. Donde investigar? Especial referencia a la fiscala em el proceso de activacin. Valencia. Tirant monografas. 2003. - Quel Lpez, J. Creacin de uma jurisdiccin penal internacional. Coleccin Escuela Diplomtica. N.4, Madrid. - Silva Miguel, Joo Manuel da. O Ministrio Pblico no Tribunal Penal Internacional. Revista Brasileira de Cincias Criminais. N.37.2002. - Torres Prez, Mara e Franch. Valentn Bou. La contribuicin del Tribunal Internacional Penal para Ruanda a la configuracin jurdica de los crmenes internacionales. Valencia. Tirant monografas.2004
28 Philippe Kirch , a nosso ver, com exagerado otimismo, vislumbra vantagens prticas na atuao do Conselho: Em virtude do Estatuto, no somente o Conselho de Segurana pode incumbir a Corte de determinadas situaes , mas pode tambm suspender o exercicio da competncia do Tribunal por um perodo de doze meses ( renovvel ). A suspenso deve ocorrer aps uma resoluo positiva adotada em virtude do Captulo VII da Carta das Naes Unidas. Em outras palavras, para que a Corte temporariamente veja recusada a faculdade de exercer sua competncia, preciso uma deciso do Conselho de Segurana nesse sentido, o que quer dizer que basta o veto de apenas um membro permanente para que a Corte assegure a sua competncia. De certa maneira, o papel habitual do veto ficou assim invertido. ( op. Cit., p. 31).
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he Growing Influence of Non-Governmental T Organizations: Chances and Risks

Dlber Andrade Lage* Leonardo Nemer Caldeira Brant**
Resumo A participao de Organizaes No-Governamentais na esfera poltica objeto de ampla discusso no meio acadmico. As teorias usadas para explicar seu escopo e suas limitaes so variadas. Em anos recentes, um movimento especial chama a ateno dos estudiosos: houve um crescimento adicional no nmero destas organizaes e a lista de seus tipos e funes igualmente foi aumentada. Na primeira parte do texto, a emergncia da sociedade civil como um sujeito no processo de governana discutida. Uma viso geral das principais oportunidades e riscos resultantes da insero das ONGs no sistema de governana global fornecida. A partir disto, inferncias importantes sobre os problemas a serem enfrentados em um futuro prximo podem ser traadas. O objetivo da ltima parte deste trabalho aplicar os instrumentos tericos, previamente acertados, a duas das principais instituies americanas: o MERCOSUL e o Sistema de Proteo dos Direitos Humanos. Abstract Participation by Non-Governmental Organizations in the political sphere has been the object of broad discussion in the academic milieu. The theories used to explain their scope and limitations are varied. In recent years, a special movement has called the attention of these scholars: there has been additional growth in the number of these organizations, and the list of their types and functions has lengthened as well. In the first part of the text, civil societys emerging as a subject in the governance process is discussed. An overview of the main chances and risks resulting from NGOs being introduced into the global governance system is provided. From it, important inferences about the problems to be faced in the near future can be woven. The aim of the last part of this paper is to apply theoretical tools, previously set out, to two of the main American institutions: MERCOSUR and the Interamerican Human Rights Protection System.
* Member of The International Law Center - CEDIN ** Professor of Intenational Law, Federal University of Minas Gerais, Brazil; Former Legal Officer of the International Court of Justice; President of The International Law Center - CEDIN
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Non-Governmental Organizations performance is pointed to as a major indicator of Civil Societys growing participation in formulating policies, whether they are of a national or an international nature. Ways of tackling new governance mechanisms vary. The focus has been on enabling the Sovereign States role in determining guidelines for the International Agendas most relevant issues1 to be modified. As such, NGOs influence must be understood from the way they relate with the State and it must be analyzed on the basis of two complementary dimensions: legitimacy and normativity. The need to legitimise the public decision-making process creates a favourable context for performers, who at the outset were only an object of such deliberations, to perform. From the moment they are juridical recognized, and start interfering positively in formulating and implementing policies, there is a new alteration in their relationship pattern with the social medium they act in. NGOs participation growth has been pointed to as a factor modifying the pattern for exerting political power. In this way, their performance is put forward as an intervening variable in the theoretical models asserting that the classical Westphalian viewpoint, in which States appear as the legitimate performers in this process, is outmoded2. This would mean altering how political authority is exerted3. In this regard, States would lose power, and, at the same time, non-state-owned performers would be empowered4. Thus, governance structures in which the State has a strategic, but not necessarily dominant, role would be formed5. The new challenges set by complex interdependence6 and resulting emergence of transnational flows, involve the need to rearrange the political decision-making framework. Studying it, therefore, means considering the way it operates through (and not in) Civil Society. This must be considered a government subject, and not just its mere object7. In this regard, the NGOs start performing a supporting role in formulating and implementing state policies. They often acquire the status of observer in the main government and interstate agencies. In these situations, they must inspect decisionmaking procedures and the choice of policies, as well as monitor the accountable investment of funds and the progress and outcome of their implementation. Action by a third party, apparently with different interests from those who occupy public offices would, in these cases, confer greater transparency and legitimacy on these initiatives8. Likewise NGOs can play a technical role. In such cases, they offer relevant information to define policies, either at the time they are formulated, or when they
1 See, for example, ROSENAU, James. Toward an Ontology for Global Governance. In.: Approaches to Global Governance Theory, HEWSON and TIMOTHY (eds) 1999; ROSENAU, James, Governance in a New Global Order, 2002; HELD, David, and McGREW, Anthony (eds.) Governing Globalization, London: Polity Press, 2002. 2 COLLINGWOOD, Vivien; LOGISTER, Louis. State of the Art: Addressing the INGO Legitimacy Deficit, 2005, p.176. 3 HELD, David, and McGREW, Anthony (eds.) Governing Globalization, London: Polity Press, 2002. 4 KECK e SIKKING, Activists Beyond Boarders. Advocacy Networks in International Politics, 1998; e ROSENAU, James, Toward an Ontology for Global Governance, 1999. 5 SENDING, Ole Jacob. NEUMANN, Iver B. Governance to Governmentality: Analyzing NGOs, States, and Power, 2006, p.651. 6 KEOHANE and NYE; NYE, Joseph S., and DONAHUE, John D. (eds.), Governance in a Globalizing World, Washington: Brookings Institution Press, 2000. 7 SENDING, Ole Jacob. NEUMANN, Iver B. Governance to Governmentality: Analyzing NGOs, States, and Power, 2006, p.669.
8 See, BUCHANAN and KEOHANE, The Legitimacy of Global Governance Institutions, 2006, p. 432.
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are implemented (to be sure the actions are effective). On the other hand they can perform directly, after being granted state permission, by actually carrying the policies out. This happens in situations in which the State, for either political9 or technical10 reasons, is not able to do it satisfactorily. In cases of humanitarian aid, by not being linked to any State, these organizations can avoid hindrances of a political nature and obtain the consent of those involved for them to perform in certain regions11. Likewise they can provide aid to needy portions of the population, for them to have effective access to the juridical instruments conferred on them12. Besides performing through mechanisms conferred on them by the States, NGOs can perform as lobbyists, influencing political decisions that theoretically are privy to the state. As a result, in many circumstances, these organizations serve as an instrument for empowering social groups that, for some reason, are supposed to be excluded from the political process. In these cases, they would be helping to strengthen participative democracy13. In special situations, Non-governmental organisations can be real agents for change. This is because they can make a crucial contribution in publicising issues mistreated in the inter-state sphere, divulge and put scientific discoveries on the agenda14, and also help set meanings and build consensus around certain issues15. NGOs are also privileged to enable negotiation and effect solutions in cases where traditional mechanisms for solving conflicts have proved unsuccessful16. Lastly, in some cases, they manage to raise a dramatic amount of funds that must be destined to a specific type of policies. In this way, they go on to formulate, finance and implement projects regardless of the state seal. These actions can thus complement state political shortfalls and overcome bureaucratic procedure delays17. In fact the NGOs actions are normally of five different orders: (i) acclamation of values widely accepted in international society, such as Human Rights; (ii) because of support for their activities, whether because of the number of members or donations of funds; (iii) based on their technical excellence and knowledge of how to solve certain situations; (iv) the span of their actions, for example, many humanitarian NGOs fill spaces in which States would not manage to intervene; and (v) subjectively, because of notions such as trust, integrity and reputation18.
9 See, for example, KU, Charlotte. DIEHL, Paul F. Filling In the Gaps: Extrasystemic Mechanisms for Addressing Imbalances Between the International Legal Operating System and the Normative System, 2006, p.168. 10 COLLINGWOOD, p.177. The case of the ban on antipersonel landmine, is for instance, a successful example of transnational netework advocacy (see SENDING, Ole Jacob. NEUMANN, Iver B. Governance to Governmentality: Analyzing NGOs, States, and Power, 2006, pp. 664-668). 11 LISCHER, Sarah Kenyon. Military Intervention and the Humanitarian Force Multiplier, 2007. 12 See, for example, the case of Amicus Curiae, and its participation in international courts and tribunals. 13 See BUCHANAN and KEOHANE, The Legitimacy of Global Governance Institutions, 2006 14 OPPENHEIMER, Michael. Science and Environmental Policy: The Role of Nongovernmental Organizations., 2006, p. 884. 15 See BROWN, L. David, TIMMER, Vanessa; Civil Society Actors as Catalysts for Transnational Social Learning, 2006, pp. 3-6. 16 See BROWN, L. David, TIMMER, Vanessa; Civil Society Actors as Catalysts for Transnational Social Learning, 2006, pp. 9-10; YANACOPULOS, Helen. The strategies that bind: NGO coalitions and their influence, 2005, pp.98-107. 17 BURCHELL, Jon; COOK, Joanne. Assessing the impact of stakehoider dialogue: changing relationships between NGOs and companies, 2006. 18 SLIM, Hugo, By what authority? The Legitimacy and accountability of non-governmental organizations, paper presented at the International Council on Human Rights Policy, International Meeting on Global Trends and Human Rights Before and After September 11, Geneva, 10-12 January, 2002.
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But the growing influence of NGOs involves risks. A number of relevant criticisms of these approaches were put forward by studies concerned with a practical perspective, in which the effectiveness of performance by agents from the third sector was discussed19. The lack of control mechanisms and accountability, as well as the degree of openness to participation by groups from civil society within the NGOs themselves, are pointed to as relevant elements characterizing a legitimacy crisis20. In a different direction, some authors contest even the idea that NGOs can modified the normative pattern for exerting political power. In a normative basis there is no communication between the third sector and the state-run sphere. Its appearance would be an extra-systemic factor arising along with other elements (internalization of international standards, soft law, etc.) in response to the inability of the traditional legal system to respond in the face of the challenges set by International Societys current dynamics21. The risks In fact, when observing how NGOs act, three structural dimensions involve risks. The first one concerns the definition of the principle that oriented their scope of activities. Actually, the main reason for NGOs to exist is to do with the belief that they act for collective objectives, which may occasionally be excluded from ordinary public policy formulation procedures. At times they are pointed to as being instruments to support the State, inasmuch as that they are supposed to act in a supplementary capacity, in situations in which the State proved to be inefficient22. In this respect, the definition of the principle that oriented their scope of activities is shown to be essential for them to be legitimate. In practice, however, this can become a problem, for a number of reasons. The first of them refers to the question of representativeness23. For example, cases can appear, in which certain strata of society are contemplated by several organizations, while others, equally needy, find themselves neglected. This danger is further exponentiated by the fact that the majority of NGOs are from developed countries. In the end, where the resources are applied could be determined by people from those countries, and not those who will be benefited by their actions24. Additionally, there could be a clash of interests between the organizations and the State or the population who are the object of their policies25.
19 See EDWARDS, M, and HULME, D. (eds), Non-Governmental Organizations performance and accountability: beyond the magic bullet. London: Earthscan, 1995. 20 CLARK, I. Legitimacy in a Global Order, Review of International Studies, 29, 2003, pp. 75-96; KAGAN, R. Americas Crisis of Legitimacy, Foreign Affairs, March/April, pp.65-87. 21 See, for example, KU, Charlotte. DIEHL, Paul F. Filling In the Gaps: Extrasystemic Mechanisms for Addressing Imbalances Between the International Legal Operating System and the Normative System, 22 See KU, Charlotte. DIEHL, Paul F. Filling In the Gaps: Extrasystemic Mechanisms for Addressing Imbalances Between the International Legal Operating System and the Normative System, 2006, pp. 167-171; MILLS, Alex; JOYCE, Daniel. Non-governmental Organisations and International Norm Transmission on the Fault Lines of the International Order, pp.15-18. 23 COLLINGWOOD, Vivien; LOGISTER, Louis. State of the Art: Addressing the INGO Legitimacy Deficit, 2005, p. 188. 24 WOODWARD, B.K.; Global Civil Society and International Law in Global Governance: Some Contemporary Issues, 2006, p. 265; BEBBINGTON, Anthony. NGOs and uneven development: geographies of development intervention; RUBAGOTTI, Gianluca. Non-Governamental Organisations and the Reporting Obligation under the International Covenant on Civil and Political Rights, 2005, p.74. 25 COLLINGWOOD, Vivien; LOGISTER, Louis. State of the Art: Addressing the INGO Legitimacy Deficit, 2005, p. 179.
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On the other hand, the effectiveness of the NGOs actions may not produce the results expected for a series of different reasons, including accidental causes or force majeure, that are unpredictable at the time the policies are formulated. What is clear, however, is that in some cases this failing is caused by structural problems, normally linked to lack of planning of the NGOs joint actions with the States and with other organizations that have the same scope of action26. If, governments opt to leave formulating and implementing policies for a particular point in the agenda in their charge, they run the risk of suffering from programs carried out being dispersed. In this respect, long term actions would be jeopardized, and needs would only be remedied at some points or in regions contemplated by these actions. In an equally problematic situation, lack of planning can mean that two NGOs with similar purposes allocate their resources and efforts to the same area and to the same target public. Apart from the possibility of their clashing, this is a clear demonstration that the resources could have been much better allocated, so they could reach a larger portion of society27. It can be emphasize, therefore, that the effectiveness problem is closely related to the legitimacy of the NGOs actions. Conceptualizing legitimacy is a notably complex matter28. On the one hand, an institutions legitimacy is to be understood as a right that it has to create and apply standards; while, on the other hand, the former has to be understood as the generalized belief that it has this right29. So a discussion about this must look at a combination of procedural constraints on the exercise of power (such as accountability, transparency, democratic decision making, and so forth) and some sort of correspondence between the power-holders values and those held by the community in which they operate30. As such, its concept refers to legal and ethical aspects. In order to enable the relationship between the State and NGOs to be assessed based on the idea of legitimacy, it, therefore, needs to be demonstrated not just whether these institutions are (juridical) legitimate, but if they are perceived as such31. It is likewise important to identify where the legitimacy comes from (norm sources), as well as the notion of how these institutions are to operate32. Finally, perhaps the most problematic situation is regarding the possibility that their resources and structure are appropriate for groups whose aim is just to reach private interests, therefore distorting their aim and purpose. Situations can be mentioned in which States create ghost organizations to make easy investment of particular financial resources, or, furthermore to manage to go through into spheres of other States which they would not reach by usual routes33. Additionally, there is
26 See WALSH, Eoghan; LENIHAN, Helena. Accountability and effectiveness of NGOs: adapting business tools successfully, 2006. 27 COLLINGWOOD, Vivien; LOGISTER, Louis. State of the Art: Addressing the INGO Legitimacy Deficit, 2005, p.183; SENDING, Ole Jacob. NEUMANN, Iver B. Governance to Governmentality: Analyzing NGOs, States, and Power, 2006, pp. 667-668. 28 For an overview of the literature on legitimacy within the State, see BEETHAM, D. The Legitimisation of Power. London: Macmillan, 1991; and FRANCK, Thomas, The Power of Legitimacy Among Nations, New York: Oxford University Press, 1990. For the discussion of the standards of legitimacy for Global Governance Institutions, see BODANSKY, Daniel, The Legitimacy of International Governance: A Coming Challenge for International Environmental Law?, American Journal of International Law, 93, n.3, July 1999, pp. 596-624. 29 BUCHANAN and KEOHANE, The Legitimacy of Global Governance Institutions, 2006 p.405. 30 COLLINGWOOD, Vivien; LOGISTER, Louis. State of the Art: Addressing the INGO Legitimacy Deficit, 2005, p. 178. 31 BUCHANAN and KEOHANE, The Legitimacy of Global Governance Institutions, 2006, p.407. 32 COLLINGWOOD, Vivien; LOGISTER, Louis. State of the Art: Addressing the INGO Legitimacy Deficit, 2005, p. 178. 33 MAYHEW, Susannah H.; Hegemony, Politics and Ideology: the Role of Legislation in NGO Government Relations in sia in Journal of Development Studies, 2005, p.728.
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the danger that private interests exert control over the NGOs action34. Regulating these situations, however, poses the difficulty of hitting the thin line separating accountability mechanisms from unnecessary bureaucracy. The chances The State as the sole deciding authority for matters concerning national or international interest has been queried for at least three decades. Since 1972, some authors demonstrated the emerging transnational flows and interactions, which created a setting of complex interdependence in which the notion of government sovereignty has to be replaced by the concept of autonomy, measured by its dimensions of sensitivity and vulnerability35. The current scene, however, is even more diversified, inasmuch as densification of networks among States, Private Enterprises and Third Sector Movements is set by a market in which the exchange of goods and services gains global features36. In this context, the statement by the United Nations Secretary General at the 1999 General Assembly is symptomatic, according to which States must serve their people. If they fail to do so and allow serious Human Rights abuses, they are open to justified intervention by the international community, in the shape of UN itself37. Civil societys perception of the need to control government actions, along with its demand to play an effective part in the political decision-making process, is remarkable. This movement is revealed in Agenda 21, where it is stated that governments must take any legislative measures necessary to enable non-governmental organizations to establish consultative groups and to ensure the right of non-governmental organizations to protect the public interest through legal action38. So there is significant pressure for communication channels to be created between the State and Civil Society, which will translate (i) into a suitable environment for NGOs to perform in; and (ii) into making classical patterns of international normative production a problem, inasmuch as legality (based on consent). Pressures for transparency and accountability in government decisions are likewise accompanied by alteration in the dynamics of normative creation in the international sphere. States were called on to establish norms on matters of common interest, vital to the International Community and the welfare of their individuals39. From this moment on, the basis for validity of international juridical norms takes on a material aspect, with its focus on promoting essential values, using quite different reasoning from the classical formalism of voluntarist conceptions. In this respect, a horizontals regulatory
34 WILLETTS, p.319; MAYHEW, Susannah H.; Hegemony, Politics and Ideology: the Role of Legislation in NGO Government Relations in sia in Journal of Development Studies, 2005, pp. 748-749. 35 KEOHANE, R; and NYE, J. Power and Interdependence: world politics in transition, New York: Longman, 1989. 36 ESTEVES, Paulo L. Global Governance: Order and Justice in International Society, p.71; and TUSSIE, New Procedures and Old Mechanisms: global governance and civil society, p.41. In.: ESTEVES, Paulo L. International Institutions, Security, Trade and Integration. Belo Horizonte: Publisher PUC Minas, 2003. 37 Financial Times. People First. Sept. 22nd, 1999, p.13. 38 Agenda 21, paragraphs. 27.10 and 27.13. 39 WOODWARD, B.K.; Global Civil Society and International Law in Global Governance: Some Contemporary Issues, 2006, p.268.
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pattern which marked a coordination relationship in the interstate sphere40, was replaced by a setting acclaiming a certain hierarchy in normative production, represented by the prevalence of the communitys interests such as (environmental protection), and by valuing the individual41, mainly as regards human rights and humanitarian law. As such, tension between the sovereign government and the tendency towards common interest in international relations appears42. The classical notion of an international legal system, based on formal legality as a mere consequence of government consent, has proved to be outmoded43. The identification of jus cogens norms and the emergence of soft law provide clear signs that the essential role of consent in legal determination is partial outdated44. In view of this setting, International Laws mere legality has proved to be a deficient element to confer legitimacy on its institutions45. This scenario throws out critical challenges for contemporary International Law, such as identifying what appropriate procedures for normative production ought to be, as well as determining when, why and to what degree sub-state performers can affect the States behaviour46. It can, therefore, be seen that the abovementioned modification in relationship patterns in international society involved changing the concept concerning use of governance mechanisms among its social agents47. The demands created by this context can be called first generation demands and they mainly referred to the possibility of defining the policy agenda to be discussed and voted; following the decision-making process, so as to ensure they are transparent; rendering technical services on both creation and implementation; and checking that adopted policies are carried out. What picks them out is their tendency to participate as process observers, which translates the desire for legitimacy. These first generation demands were satisfactorily acclaimed by the international legal system. However, development of these patterns made civil society organizations grow dramatically, their typology and functions varying enormously. This new set of performers was responsible for a new pattern of demands, which will be called second generation. In fact, NGOs demands more autonomy in formulating and implementing
40 In this regard, states Waltz: Parties in domestic political systems maintain relationships of superiority and subordination. Some have the privilege of command, others must only obey. Domestic systems are centralised and ranked. Parties in the international political system maintain coordination relationships. Formally, all are equal. No one has the privilege of command, no one must obey. International systems are decentralized and anarchical. WALTZ, Kenneth N. Theory of International Politics, 1979, p.88. 41 In this regard see TRINDADE, Antnio Augusto Canado, Human Rights: personality and international juridical capacity of the individual, 2004. 42 In this regard see PELLET, Alain, New Trends in International Law: Macrojuridical Aspects, 2004, p.6. As the author points out, consolidation of the individual as a subject of IL still lacks institutional advances that enable him to be better able to perform in the international sphere. 43 PELLET, Alain. The normative dilemma: Will and consent in International law-making, 1992, pp.42-43, where he states: This is indeed pure hypocrisy. It is not enough to wish; it is also necessary to want to wish. And it is very clear that, in international society, while States are equal, some are more equal than others. (...) Obviously, the desire of a small, weak State is less free than larger, more powerful ones. (...) If the States are sovereign, why do they sign treaties that in reality they do not wish for? The answer is because they need to. Not only in view of the need for money, technical assistance, has urgent food aided, etc., but also because they feel the absolute need to take part. And this is true not only of treaties, but in a general way, for International Law, whatever its shape. 44 SHELTON, Dinah. International Law and Relative Normativity, 2003, pp. 145-150. 45 BUCHANAN and KEOHANE, The Legitimacy of Global Governance Institutions, 2006, p. 413, stress that this situation would be aggravated by the action of non-democratic States, or those that systematically violate their citizens human rights. 46 WOODWARD, B.K.; Global Civil Society and International Law in Global Governance: Some Contemporary Issues, 2006, p.249. 47 SENDING, Ole Jacob. NEUMANN, Iver B. Governance to Governmentality: Analyzing NGOs, States, and Power, 2006, pp.653-658.
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their own projects, often regardless of any link with the authorities. This reality were not completely assimilated by international society and produce demands for the international normative system to be readapted. Because it is a movement that manifested itself in recent years, there has been no final response from the normative system about this. There are, however, several efforts to discuss and define guidelines to deal with the issue. In this regard the work of the Panel of Eminent Persons on United Nations Civil Society Relations, chaired by Fernando Henrique Cardoso (a former-president of Brazil), stands out, and gave rise to the report We the peoples: Civil Society, the United Nations and Global Governance48, of June 11th, 2004. Its aims were to: - Review existing guidelines, decisions and practices regarding civil society organizations access to and participation in United Nations deliberations and processes; - Identify best practices in the United Nations system and in other International Organizations with a view to identifying new and better ways of interacting with non-governmental organizations and other civil society organizations; - Observe the ways in which the participation of civil society actors from developing countries can be facilitated; - Review how the secretariat is organized to facilitate, manage, share experiences and evaluate the relationships of the United Nations with civil society. It can be seen that the purpose of this panel is the outcome of the strain from enlargement the NGOs list of functions. There is the same type of discussion on a regional level and in many countries domestic spheres49. The as yet incipient nature of the consensus on the need to reform the normative framework applying to them, and the lack of regulation on the new activities carried out produces an additional problem to this scenario: the effectiveness of these organisations actions begins to be questioned, which means severe questioning of their legitimacy in this new context. he Latin America perspective: The Mercosur and the Interamerican Human T Rights Protection System Since it was established, Mercosur has been conceived as space for economic integration50. The eminently intergovernmental nature of the decision-making procedures in MERCOSUR stand to be a serious institutional obstacle to NGOs participating. In this regard, governments are indisposed to take on commitments and create institutions embodying a fuller dimension of citizenship, while standing up for decentralization of policy formulation.
48 UN Doc. A/58/817. 49 See, for an overview of this tendency, WOODWARD, B.K.; Global Civil Society and International Law in Global Governance: Some Contemporary Issues, 2006, pp.51-55. 50 In a recent article, former Uruguayan president, Luiz Alberto Lacalle de Herrera, states that it is clear and beyond any discussion that the countries have agreed to create an exclusively economic and trade organisation and that the agencies and institutions being established at that moment, as well as those that were to be established in the following stages, were instruments the original goals to be accomplished.. (...) this is, therefore the Mercosur we have founded. Any other interpretation is foreign to the letter and spirit of the agreement. (LaCalle de Herrera, L.A., DEP April/June 2007, p. 195).
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The normative framework relating to embodying decisions made by MERCOSUR agents is another factor discouraging NGOs to act: measures are implemented separately within each member-State and, from this point of view, are not nationwide. In this way, Civil Societys action in domestic spheres has proved more productive, and, in principle, easier to negotiate. In 1994, within the sphere of performance and competence of the Common Market Group an executive, but not decision-making, entity in the bloc - the Protocol of Ouro Preto established two spaces reserved for participation for civil society: the Socio-Economic Consultative Forum51 and the Joint Parliamentary Commission for Mercosur52. It is clear, however, in both cases that specific interest groups a coalition of businessmen and trades unions participate. This is also the case in other groups and subgroups linked to the Common Market Group53 and the Common Market Council54: organisations from the third sector are only granted the status of observers, and the majority of them are representatives of class entities of private groups. Lastly, the non-institutional efforts to embody civil societys demands in MERCOSUR must be highlighted. The member governments themselves have promoted actions in this regard. The I Mercosur Social Summit , also known as the Braslia Summit, is an example of this reality. The meeting took place from December 13th to the 15 th, 2006, during the presidencys pro tempore period in Brazil, and attempted to establish a space for convergence and participations of national and regional organisations from civil society, in harmony with the dictates of the Social Mercosur topic provided for in the Labour Programme for 2004 to 2006. The Brazilian governments initiative was received so positively that as of the 32nd Summit Meeting of Mercosurs Heads of State, held in January 2007, in Rio de Janeiro, the permanent nature of the Social Summit was agreed to, and it should be held jointly with the meetings of the blocs Heads of State. Another example is the We are Mercosur initiative, created while Uruguays pro tempore presidency was in force in 2005. Likewise, the initiative of the Argentine pro tempore presidency in promoting the Meeting for a Productive and Social Mercosur, on July 19 to 21, 2006 in Crdoba, with the support of the Training Centre for Regional Integration (CEFIR) and some German organisations. As a result of the work, the Integral Programme for Training in Regional and Mercosur Integration was launched and will be implemented in a virtual form. In this setting the Mercosur Social and Joint Programme is inserted. The programme is also located outside the blocs institutional context, and is currently financed by the European Union, focusing its performance on the wish to improve
51 Arts. 28, 29 of the Protocol. 52 Arts. 22 to 25. 53 See Mercosur High Level Strategy for Growth in Employment; and a Meeting of High Ranking Human Rights Authorities from Mercosur and Associated States. 54 See Work Subgroup nr.10 (SGT-10) Labour Matters, Employment and Social Security; Specialised Meeting for Women; Specialized Family Farming Meeting; and Specialised Meeting of MERCOSUR Cooperatives.
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the practice of citizenship and the quality of life of outcast social groups in the South Cone countries. By means of full, effective and distinguishing social participation in regard to the matter encompassing debating themes such as sovereignty, public policies, equality between men and women, health, human rights and joint economy it seeks to consolidate democratic processes within Mercosur. To this end, it relies on participation by 18 NGOs from five countries in the region: Brazil, Argentina, Paraguay, Uruguay and Chile. he Interamerican Human Rights Protection System and the NGOs T performance NGOs have a significant role in the Interamerican Human Rights Protection System. In a distinguishing way, they will perform at all the stages of the system (OAS, Interamerican Human Rights Commission and Court). In this case it is evident that implementing Human Rights is a matter that traditionally provides an opportunity for organization of this nature to participate. The eminently inspecting bias of their institution means that demands placed by civil society are first generation. This is why the legal status granted them responds satisfactorily to these inputs, created in an atmosphere of relative stability between the States and Non-Governmental Organisations. A) NGOs performance at OAS Registration at OAS, whose guidelines are acclaimed in resolution P/RES 759 of 199955, ensures the possibility of receiving and demanding information on the processes developed in OAS main agencies, which, in practice translates into Access to preparatory texts of General Assembly and Permanent Council resolutions, as well as the possibility of taking part in these Organisations. For them to be able to speak at General Assembly meetings, for example, the member States must give up part of their time56. This is why they have acted by issuing written opinions to the Permanent Council, as well as to the Interamerican Council for Integral Development (ICID). As far as preparation of Human Rights Regional Treaties is concerned, they can propose the subject of the treaty or declaration. However, for it to be voted, it must be the object of a preliminary decision by the General Assembly. In the following stage, there is also a possibility for NGOs to take limited part. As of the decision by the Assembly to agree to the documents preparation, the Permanent Council forms a Work Group with the aid of the Committee for Legal and Political Matters, which formulates the articles of the proposed international instrument. This group
55 Made from objective (legal representation, general director, head office) as well as subjective criteria (acknowledged reputation, representativeness in their sphere of action, availability of funds to finance their aims). 56 This was the case at the General Assembly held in Panam in 1996, at which the Panamanian State itself allowed an organization defending the rights of the visually handicapped to make its considerations about the provisional text of the Interamerican Convention for the Elimination of all Forms of Discrimination against Handicapped Persons, adopted a few years later.
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is made up of representatives from the States, who can request that certain NGOs take part57. B) Non-Governmental Organizations and the Interamerican Human Rights Commission Within the scope of the Interamerican Human Rights Commission, NGOs have two important functions: perform when visits in loco are made (a) and petition when the rights guaranteed by the Interamerican Convention are not respected (b). In fact, NGOs play an essential role as regard on visits in loco. On the one hand they work to convince the Commission about the need for the visit58. On the other hand, they constitute an important instrument for the Commission itself to be able to get accurate knowledge of the reality of Human Rights in the State where the visit is carried out59. NGO participation in petitions under the interamerican system is nothing new, but it can only be consolidated from political changes and redemocratisation in Latin America, which would enable the non-governmental organisations activities on the continent to go deeper. At the moment, it is quite common for petitions to be presented by NGOs, due to the fact that many of them render consultancy and legal assistance services, besides being familiar with the international Human rights protection instruments and having experience with the interamerican protection system60. C) N on-Governmental Organisations and the Interamerican Court of Human Rights At the Interamerican Court of Human Rights, NGOs act both as consultants and in court cases. In both, they work through the institution of amicus curiae61. As far as consultative jurisdiction is concerned, it is the only way to participate. As far as litigation jurisdiction is concerned, there is, besides the court, the possibility of their acting as witnesses and aiding the victim as his/her/their representatives. In the Consultative Opinions, the amicus curiae letters have been present since the case taken to the Court, at the time of the OC-1/82, requested by Peru, which discusses interpretation of article 64 of the American Convention on Human Rights.
57 In this respect, the creation of the Interamerican Convention on the Forced Disappearance of Persons became a paradigm. The first document, produced by the States was such a decline in regard to the Courts jurisprudence the Velsquez Rodriguez case that a group of NGOs Latin American federation of Relatives of Disappeared Detainees (FEDEFAM), Global Rights, International Amnesty and the International Commission of Jurists quested that civil society institutions be heard for the final document to be prepared. The participating organizations, with significant support from Argentina, Chile, Canada and the USA, actively worked to strengthen the Convention, which established important standards to reduce the number for forced disappearances in the region. 58 As Global Justice and Rightful Land did on demanding that Par state be visited with the aim of monitoring the case of American sister Dorothy Stang, a Human Rights activist murdered in 2005. 59 In this regard, meetings are held between the Commission and civil society organizations involved with Human Rights protection, as happened, for example, in the site visits paid in Brazil in 1995, Bolivia and Columbia in 1997, Guatemala in 1998, Argentina, Haiti and Mxico in 2002. 60 There are a number of cases showing the significance of NGOs actions as petitioners in the Commission, by helping victims claims to be attained without needing to have recourse to the Interamerican Court. In this regard, the case of the Castrated Boys of Maranho against Brazil (Cases 12,426 and 12,427, Amicable Solutions, March 15, 2006), the case of Sergio Schiavini and Mara Teresa Schnack de Schiavini against Argentina (Case 12,080, Amicable Solution, October 27, 2005), the case of Paulina del Carmen Ramrez Jacinto against Mexico (Petition 161-02, Amicable Solution, March 9, 2007) and the case of Alejandra Marcela Matus Acua and others against Chile (Case 12.142, Mrito, October 24, 2005). 61 Participation by International Amnesty and Rights International as amicus curiae was noticed in the case Benavides Cevallos Vs. Equador; also International Human Rights Law in the Case of Gangaram Panday Vs. Surinam and in the Case of Barrios Altos Vs. Peru.
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On that occasion, a number of NGOs offered their points of view as friends of the Court, such as the International Human Rights Law Group, International League for Human Rights and the Lawyers Committee for International Human Rights, which led to an important precedent being established. Since then, several moves forwards and backwards have taken place in dealing with the matter62, but the importance of these organisations work cannot be neglected. Since the first litigation case (Velazquez Rodriguez), the Court has received several amicus curiae letters from NGOs such as Amnesty International and the Lawyers Committee for Human Rights. However, mention of the NGOs performance as amicus curiae is limited just to receipt of such letters being recorded in the body of the sentence, with no real analyses or references to each ones particular text. As true trial parts, the letters are submitted to court for admissibility. The NGOs work is being enlarged, but only after going deeper into the performance of individuals in the litigation sphere, following significant modifications in regulations, which enables oral and written arguments to be presented in parallel with those presented by the Commission. As the victims lawyers are on countless occasions tied to these organizations, the possibility for them to make themselves heard is enlarged63. Final Considerations Participation by Civil Society in government spheres has been broadly debated among Law and International Relations scholars. In this regard, there are several currents explaining this movement, and they go from the approach to global governance through to explanations of a sociological or structural nature. In the scope of this paper, it has been proposed that the relationship between NGOs and the State be tackled specifically. Although it is central to understanding the problem, this relationship, as has been set out, is still neglected or relegated by a large part of traditional approaches. An analysis model was therefore drawn up based on two independent variables, as follows: legitimacy and the international normative system. According to the argument, dissemination of the notion that Civil Society should take an active part in formulating public policies created a demand for state action legitimacy. The NGOs set themselves up as a response to the transparency and accountability problem in decision-making procedures, inasmuch as the presence of a third party with different interests from the States would be able to confer credibility on them. In this regard, there was what was called a first generation demand in the State-NGO relationship. In a way, this had
62 See, for example, decisions OC16/99; OC-17/02; OC-18/03 and OC-19/05. 63 See, for example, the penal case of Miguel Castro vs. Peru in 2006, in which the sentence bore in mind the petitioners thesis, changing the trials direction. In Brazilian cases, NGOs action is also seen to be relevant. See Ximenes Lopes (2003) and Gilson Nogueira de Carvalho (2005), in which Brazil was nevertheless, not convicted.
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been satisfactorily solved inasmuch as action by Third Sector organizations had been institutionally acknowledged and incorporated, mainly by United Nations agencies. This environment, relatively stable and favourable for the NGOs to act, nevertheless stirred their number to new growth, and this time it was accompanied by diversification of their objectives, functions and activities. From that moment on, their role ceased to be one of just monitoring and aiding in formulating and implementing policy procedures. Many of them are financially autonomous, and capable of creating and carrying out their own programs, with certain autonomy in relation to the state sphere. This setting brought tension between the resulting material needs and the normative framework intended to regulate the issue. In this regard, a problem was perceived to be of two different natures. On the one hand, the NGOs started to pressure for legal modifications providing them with more instruments to act with increasing autonomy in relation to the State. In turn, their new activities meant that their effectiveness was put to the test. As a result, their legitimacy had become a problem, and a demand was created for mechanisms capable of conferring transparency and accountability on their own decision-making mechanisms, to be created. From this context, a different set of demands arises, which have not yet been satisfactorily assimilated and responded to by the international normative system. Tension from recent developments resulting from NGOs actions, pervades an uncertain scene, in which their existence can prove beneficial or extremely compromising. So, as a suggestion for a future survey agenda, the main chances and risks of the NGOs were mapped out. Their later development can provide relevant insights into the best way the issue is to be dealt with. Lastly, an overview of NGOs actions in two of the Americas main regional organizations, MERCOSUR and OAS, is taken. From this analysis, the conclusion was that, in the case of OAS, its greater participation is due, on the one hand, to its defining Human Rights as its central objective and, on the other hand, to a normative framework that assimilates Civil Society demands much more consistently.
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Conveno das Naes Unidas sobre Contratos de A Venda Internacional de Mercadorias e o Comrcio Internacional Brasileiro
Eduardo Grebler*
Resumo Este artigo tem por objetivo analisar os tribunais penais atualmente em atividade com foco na atuao do Ministrio Pblico nestes. O Tribunal Penal para Antiga Iugoslvia e o Tribunal Penal para Ruanda, com atividades estabelecidas j h mais tempo e apesar de questionamentos acerca de sua jurisdio, permitiram um debate mais profundo sobre o tema. Por fim, consideraes embrionrias sero feitas sobre o recm criado Tribunal Penal Internacional, seu aspecto de jurisdio permanente e, principalmente, as atividades da Procuradoria neste. Abstract The article is aimed on analysing the criminal courts currently under activity, focused on the Prosecuting Counsel performance. The Criminal Court for the Former Yugoslavia and the Criminal Court for Rwanda, whose activities have been established for a longer period, and despite the existent questioning on their jurisdiction, elicited a deeper debate on this topic. Finaly, embrionic considerations will be done on the recently created International Criminal Court, its feature of permanent jurisdiction and, mainly, the Prosecuting Counsel activities inside it. I Introduo At junho de 2007, 70 pases haviam adotado a Conveno das Naes Unidas sobre Contratos de Venda Internacional de Mercadorias (Conveno)1, elaborada pela Comisso das Naes Unidas para o Direito do Comrcio Internacional (UNCITRAL) para reger o comrcio internacional de mercadorias entre partes situadas em diferentes Estados nacionais2. Em vigor desde janeiro de 1988, quando aderiram a ela os onze primeiros Estados, a Conveno congrega pases de todos os matizes culturais e polticos e em diferentes estgios de desenvolvimento econmico. So signatrios da Conveno praticamente
* Professor de Direito Internacional Privado da Faculdade Mineira de Direito da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais - PUC Minas; membro brasileiro da Corte Permanente de Arbitragem da Haia; Presidente do ramo brasileiro da International Law Association 1 1489 U.N.T.S. 3 2 Para a lista atualizada de pases signatrios, ver http://www.uncitral.org/en-index.htm.
Conveno das Naes Unidas sobre Contratos de Venda Internacional A de Mercadorias e o Comrcio Internacional Brasileiro
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todos os pases da Unio Europia (com exceo do Reino Unido), da Amrica do Sul (Argentina, Chile, Colmbia, Equador, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela esta ltima ainda no ratificou), todos os da Amrica do Norte (Canad, Estados Unidos, Mxico), os grandes exportadores asiticos (por exemplo a China, Coria e Cingapura) e mesmo Cuba. A Conveno representou a ltima etapa do esforo de unificao do direito sobre a compra e venda internacional de mercadorias, iniciado em 1930 pelo Instituto Internacional para a Unificao do Direito Privado (UNIDROIT). Esse propsito, temporariamente prejudicado pela Segunda Grande Guerra, foi retomado ao incio da dcada de 1960 com a celebrao de duas convenes preparadas no mbito da Conferncia da Haia de Direito Internacional Privado: uma sobre a formao dos contratos de venda internacional e outra sobre a compra e venda propriamente dita. Entretanto, esses instrumentos no obtiveram adeso ampla, por refletirem institutos jurdicos dos pases de tradio romano-germnica mais do que daqueles que seguem o sistema da common law. Verificada a falta de adeso de um nmero significativo de pases, decidiu a UNCITRAL - ento uma agncia das Naes Unidas recm instalada - adotar como uma de suas primeiras misses a reviso e reconstruo dos textos das Convenes elaboradas em 1964. O trabalho teve incio em 1968 e foi concludo em 1980, unificando num s texto as duas convenes anteriores e dando-lhe uma nova feio. Quando o texto da Conveno foi concludo, em 1980, a globalizao no era, ainda, o fenmeno abrangente em que mais tarde veio a se transformar. Entretanto, o ritmo de crescimento do comrcio internacional j era to significativo que imps a criao de uma base jurdica comum sobre a venda internacional de mercadorias, de modo a superar - ou ao menos diminuir as diferenas existentes entre os sistemas de direito civil e da common law, entre as prticas comerciais dos pases mais desenvolvidos e daqueles em desenvolvimento, e entre os pases ento chamados capitalistas e aqueles de economia centralmente planificada. Desde a sua concepo, pois, a Conveno deveria constituir um instrumento do direito internacional positivo, com a mais ampla aplicao mundial. Para alcanar este objetivo, seus redatores abraaram a misso de produzir um texto aceitvel para o maior nmero possvel de pases, mesclando solues que fizeram da Conveno um texto jurdico de fonte plurinacional. O Brasil ainda no figura entre os pases que subscreveram a Conveno. Os motivos pelos quais nosso pas at agora se absteve de aderir a esse instrumento de uniformizao do direito no foram oficialmente divulgados. Contudo, voz corrente entre os internacionalistas brasileiros que, assim como ocorreu em diversos pases, o desinteresse na Conveno resulta de uma combinao de fatores difusos, alguns dos quais de cunho jurdico, mas principalmente da atitude da comunidade jurdica brasileira, do meio empresarial e do nosso Governo.
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II A Viso Nacional do Direito Internacional Na maioria dos pases, a comunidade jurdica nacional tende a usar suas prprias leis como paradigma para a anlise de instrumentos normativos internacionais. Essa anlise se d pela confrontao dos dispositivos do tratado com os do direito nacional3, de modo a pr em evidncia as discrepncias entre as respectivas normas e compreender a ideologia que inspirou a redao do instrumento, em comparao com os standards em uso no seu prprio sistema legal. Contudo, no caso de tratados internacionais de carter normativo de direito privado, como o caso da Conveno, uma abordagem meramente comparativa pode se revelar inadequada se no levar em conta o fato de que, conforme as regras de direito internacional privado, o direito substantivo aplicvel a determinado negcio jurdico nem sempre ser o direito nacional. Com efeito, as regras que regem um contrato internacional normalmente so de direito estrangeiro pelo menos para uma das partes, quando no para ambas. Isto se deve ao fato de que a determinao do direito aplicvel ao contrato resulta da norma sobre conflito de leis vigente no foro onde a ao for proposta, ou da vontade das partes quando essas normas admitirem a livre escolha da lei de regncia do contrato. provvel que cada uma das partes prefira seu prprio direito para reger o negcio, em face do maior conhecimento e familiaridade da parte com suas prprias leis, alm de um certo grau de desconfiana em relao a padres legais estrangeiros4. Contudo, ao menos uma delas ter que se submeter a um direito que no o seu prprio direito nacional, seja por fora das normas de direito internacional privado aplicveis, seja pelo maior poder de barganha da outra parte quando for possvel a escolha por elas. Logo, inteiramente equivocado supor que um Estado consiga preservar a aplicao de seu direito nacional simplesmente por no aderir a um instrumento normativo internacional como a Conveno. De fato, em vista das consideraes acima, no possvel afirmar com certeza que o direito nacional de determinado pas ser sempre aplicvel s transaes comerciais que envolverem os seus nacionais, pois a deciso sobre o direito aplicvel nem sempre ser tomada pelos seus tribunais. Sem perder de vista essa circunstncia, a comparao entre os dispositivos da Conveno e os seus equivalentes no direito brasileiro dos contratos um
3 Ver inter alia Lansing, Paul & Hauserman, Nancy R. A Comparison of the Uniform Commercial Code to UNCITRALs Convention on Contracts for the International Sale of Goods, 6 North Carolina Journal of International Law and Commerce Regulation (1980), 63-80; Crawford, B. Blair. Drafting Considerations Under the 1980 United Nations Convention on Contracts for the International Sale of Goods, 8 Journal of Law and Commerce (1988), pp. 187-205; Gartner, Anette. Britain and the CISG: The Case for Ratification A Comparative Analysis with Special Reference to German Law, Kluwer Law International (2000-2001), pp. 59-81; McMahon, John. When the U.N. Sales Convention Applies and Some of the Reasons Why it Matters to You and Your Clients, (1996), disponvel em http://www.cisg.law.pace.edu/cisg/biblio/ Gartner.html; Ziegel, Jacob B. The UNIDROIT Contract Principles, CISG and National Law, disponvel em http://www.cisg.law.pace.edu/ cisg/biblio/Ziegel.html; Williams, Allison E. Forecasting the Potential Impact of the Vienna Sales Convention on International Sales Law in the United Kingdom, Kluwer Law International (2000-2001), pp. 9-57; Killian, Monica. CISG and the Problem with Common Law Jurisdictions, 10:2 J. Transnational Law & Policy 217-243. 4 Sobre a desconfiana dos juristas anglo-saxnicos no sculo XII em relao s leis estrangeiras e seu orgulho sobre suas prprias leis, ver Constantinesco, L-J. Trait de droit compar, L.G.D.J., 1972, tomo 1, pp. 73-74.
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exerccio vlido, com o propsito de assinalar as diferenas existentes e avaliar se tais diferenas tendem, ou no, a dificultar ou a impedir a coexistncia das normas nacionais e internacionais dentro do sistema jurdico brasileiro. Em face disto, alguns dos dispositivos da Conveno tidos como de especial importncia nos contratos de venda internacional de mercadorias sero apresentados ao lado das normas correspondentes do direito brasileiro sobre os contratos de compra e venda, de modo que se possam extrair concluses a respeito de suas convergncias ou divergncias. III O Direito Brasileiro Atual sobre Contratos de Compra e Venda de Mercadorias Um primeiro aspecto a considerar que o direito brasileiro no contm regras de direito material especficas para os contratos de venda internacional de mercadorias, distintas das normas aplicveis aos contratos celebrados no mbito interno do pas. O sistema brasileiro adotou uma viso unitria do direito contratual, tratando de igual modo os contratos celebrados entre partes domiciliadas no mesmo pas e aqueles celebrados entre partes situadas em pases diferentes. Nem no Cdigo Civil de 1916 nem no de 2002, e tampouco no Cdigo Comercial de 1850, h qualquer disposio endereada especialmente ao contrato internacional. Decorre disto que, quando o direito brasileiro for aplicvel a uma relao contratual qualquer, ainda que ajustada entre partes domiciliadas em pas estrangeiro, as regras do Cdigo Civil so as que regero o contrato, s quais se somaro, em carter apenas subsidirio, os usos do lugar de sua celebrao5 naquilo que no contrariar o direito positivo brasileiro. Outro aspecto digno de nota que, com a entrada em vigor do novo Cdigo Civil em janeiro de 2003, o direito brasileiro dos contratos sofreu recente modernizao. A nova lei civil substituiu tanto o Cdigo Civil de 1916 como o Cdigo Comercial de 1850, ambos obsoletos diante das profundas modificaes ocorridas ao longo do sculo passado nas relaes sociais e econmicas na sociedade brasileira. Durante a longa vida dos dois cdigos revogados, centenas de modificaes foram introduzidas neles e outras centenas de leis especiais foram promulgadas, lidando com uma multiplicidade de aspectos das relaes sociais, em matrias tais como direito de famlia, propriedade intelectual, direitos reais, responsabilidade civil e empresas, para citar apenas algumas. A despeito disto, os princpios do direito dos contratos no campo da compra e venda permaneceu basicamente intocado por toda a vida do velho Cdigo Civil (salvo pela notvel exceo do Cdigo de Defesa do Consumidor, de 1990)6. O novo Cdigo Civil introduziu novos conceitos no direito brasileiro dos contratos. Duas clusulas gerais (Generalklauseln)7 merecem meno especial,
5 6 7 Cdigo Civil, art. 113. Lei n. 8.078, de 11/9/1990. Ver Nery Junior Nelson. Contratos no Cdigo Civil apontamentos gerais, in Martins Filho, Ives Gandra da Silva & Mendes, Gilmar Ferreira & Franciulli Neto, Domingos, coord., O Novo Cdigo Civil: Estudos em homenagem ao professor Miguel Reale, (2003), pp. 408-412.
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porque no existiam no antigo Cdigo Civil nem na legislao extravagante sobre direito civil e comercial: uma que declara que a liberdade de contratar tem por base e por limite a funo social do contrato8, e a outra que estabelece que, na celebrao e na execuo do contrato, as partes devem observar os princpios da honestidade e da boa-f9. Como corolrio da primeira clusula geral, entende-se que nenhum contrato valer se contrariar a funo social da propriedade e do contrato, o que se considera matria de ordem pblica10. O corolrio da segunda clusula geral que o conceito de boa-f objetiva foi erigido em requisito de todo negcio jurdico regido pelo direito brasileiro11. A partir do que acima se disse, pode-se concluir que a autonomia da vontade deixou de ser considerada como um princpio sacrossanto do direito brasileiro dos contratos. A noo de justia contratual superou o individualismo jurdico, anteriormente a fonte exclusive das obrigaes contratuais, prevalecendo atualmente sobre a aplicao absoluta do antigo princpio pacta sunt servanda, como j faziam as leis de vrios outros Estados12. Ainda na esteira da atualizao, o novo Cdigo Civil introduziu no direito positivo brasileiro os conceitos da leso13 e da onerosidade excessiva14, que os tribunais e a doutrina brasileiros j haviam adotado como transplantes dos direitos de outros pases (tais como Frana, Itlia, Alemanha, Espanha, Estados Unidos, Chile, Inglaterra), presente tambm nos Princpios sobre os Contratos Comerciais do UNIDROIT 15. Contudo, do ponto de vista metodolgico e estrutural, o Cdigo Civil de 2002 no se afastou muito do modelo de 1916. A estrutura das normas no velho e no novo cdigos obedece a um padro semelhante, distribuindo-se essencialmente nos mesmos captulos e sees - Disposies Gerais e Clusulas Especiais, includas nestas a Retrovenda, Venda a Contento, Preempo ou Preferncia. Foram inseridas no novo Cdigo regras sobre Venda com Reserva de Domnio e Venda sobre Documentos, e suprimidas normas anteriormente existentes sobre Pacto de Melhor Comprador e Pacto Comissrio. Entretanto, igualam-se o Cdigo velho e o novo na tcnica de construo dos dispositivos, com uso dos mesmos conceitos legais indeterminados (unbestimmte Gesetzbegriffe)16, preferindo enunciar hipteses a estabelecer comandos especficos sobre os direitos e as obrigaes de comprador e vendedor, e utilizando linguagem distanciada do modo de expresso comum. Para alm de serem caractersticas da cultura jurdica de cada pas, as normas de direito interno sobre contratos so redigidas no idioma nacional. No caso brasileiro, a originalidade
8 Cdigo Civil, artigo 421. 9 Cdigo Civil, artigo 422. 10 Cdigo Civil, artigo 2.035, pargrafo nico. 11 Sobre a viso tradicional dos juristas e da lei brasileira sobre a boa-f, ver Martins-Costa, Judith. Os Princpios Informadores do Contrato de Compra e Venda Internacional na Conveno de Viena de 1980, Revista de Informao Legislativa, a. 32, n. 126, abr./jun. 1995, p. 115-136, publicado tambm em http://www.uff.br/cisgbrasil/costa.html. 12 As leis nacionais de Portugal, Alemanha, Itlia, Hungria, Polnia, Noruega, Suia, Grcia, Argentina, entre outras, admitem o ajustamento de transaes contratuais, com base na regra de que a boa-f deve presidir a formao bem como a execuo dos acordos. Ver Borges, Nelson. Da Clusula Rebus Sic Stantibus e a Teoria da Impreviso, Coimbra (1988). 13 Cdigo Civil, artigo 157. 14 Cdigo Civil, artigo 478. 15 Princpios do UNIDROIT, artigos 3.10 e 6.2. 16 Cf. Nery Junior, Nelson. Contratos no Novo Cdigo Civil Apontamentos Gerais, op. cit., p. 406.
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do idioma portugus em face de outros mais disseminados no comrcio internacional dificulta seu conhecimento pelas partes estrangeiras, trazendo como conseqncia certa resistncia para a sua aceitao por partes que no dominam o nosso idioma. Esses fatores repercutem sobre a posio dos agentes econmicos brasileiros no comrcio internacional, pois implicam a virtual impossibilidade de adoo voluntria das leis brasileiras para reger contratos de compra e venda com partes estabelecidas em outros pases. A prtica dos contratos internacionais demonstra que, mesmo quando possvel a escolha do direito aplicvel como se passa na maioria dos pases (inclusive no Brasil, quando se tratar de soluo de controvrsias por meio de arbitragem) , o direito brasileiro raramente adotado pelas partes como a lei do contrato. Diante dessa rejeio das leis brasileiras para regular o contrato internacional de compra e venda, duas possibilidades se apresentam: submeter o contrato ao direito de pas estrangeiro - normalmente desconhecido da parte situada no Brasil, analogamente ao que acima se descreveu em relao ao direito brasileiro -, ou submet-lo a um instrumento normativo internacional como a Conveno, previamente conhecido e uniformemente aplicvel em grande nmero de pases. IV Dispositivos Relevantes da Conveno A Conveno contm 101 artigos, divididos em quatro partes. A Parte I trata do seu campo de aplicao e disposies gerais, a Parte II contm normas sobre a formao do contrato, a Parte III versa os direitos e obrigaes do vendedor e do comprador, e a Parte IV trata das obrigaes dos Estados uns perante os outros. A Conveno pode ser adotada pelos Estados signatrios seja no seu todo, seja apenas nas regras sobre formao dos contratos (Parte II), seja ainda somente nas regras sobre direitos e obrigaes das partes (Parte III). Do ponto de vista espacial, a Conveno se aplica no somente quando ambas as partes contratantes tiverem seus estabelecimentos em Estados que sejam signatrios dela, mas tambm quando apenas um desses pases a tiver subscrito mas, de acordo com as normas de direito internacional privado, a lei aplicvel ao contrato for a sua. A nacionalidade das partes irrelevante para caracterizar a internacionalidade do contrato, levando-se em considerao apenas o fato de as partes terem seus estabelecimentos em Estados diferentes. igualmente irrelevante que a transao tenha carter civil ou comercial17. Do ponto de vista material, a prpria Conveno exclui de sua aplicao as relaes de consumo, assim como a aquisio de mercadorias em hasta pblica e em procedimentos executrios, bem como de valores mobilirios, ttulos de crdito, moeda e eletricidade, navios, barcos e aeronaves.18 As prprias partes podem tambm excluir a aplicao da Conveno ao contrato que celebram, no todo ou em parte19. Alguns dos dispositivos da Conveno que tm provocado debates entre estudiosos e praticantes do direito comercial internacional, quando chamados a redigir, negociar
17 Conveno, Artigo 1. 18 Conveno, Artigo 2. 19 Conveno, Artigo 6.
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ou patrocinar litgios sobre contratos de venda internacional de mercadorias, versam aspectos da (a) formao do contrato, (b) determinao do preo, (c) prorrogao do prazo de cumprimento das obrigaes, (d) violao essencial do contrato, e (e) execuo especfica de obrigaes inadimplidas. Estas questes so a seguir examinadas em maior detalhe. A - Formao do Contrato No tocante formao do contrato, a Conveno dispe que para constituir oferta, a proposta de contrato feita a pessoa ou pessoas determinadas deve ser suficientemente precisa e indicar a inteno do proponente de obrigar-se em caso de aceitao.20 Alm disto, diz ainda que a proposta que no for dirigida a uma ou mais pessoas determinadas ser considerada apenas um convite para a apresentao de ofertas, salvo se o contrrio houver sido claramente indicado pelo autor da proposta.21 Em outras palavras, no ser tida como apta para criar obrigaes para o proponente a manifestao lanada ao pblico em carter geral, sem especificar seu destinatrio (como em folhetos, anncios, malas diretas, catlogos, etc.); e mesmo que especifique destinatrios, para que seja considerada como oferta a manifestao deve implicar a inteno do proponente de se obrigar. O tratamento restritivo dado pela Conveno proposta inespecfica ou genrica, considerando-a insuficiente para permitir a formao do contrato de venda, equivale ao que se encontra nos direitos nacionais de pases de tradio civilista como Frana, Alemanha, Sua, Itlia e Polnia, mas tambm de raiz consuetudinria, como Estados Unidos, Inglaterra, Canad, Nova Zelndia, ndia e Repblica Sul-Africana. Segundo as leis desses pases, a comunicao ao pblico e a proposta a destinatrios inespecficos constituem mero incitamento para que formulem suas ofertas, salvo se nela estiver claro o intento de se obrigar.22 A abordagem da Conveno formao do contrato na oferta ao pblico parece conflitar com as regras correspondentes do Cdigo Civil brasileiro. Este ltimo estabelece que a oferta ao pblico equivale proposta quando encerra os requisitos essenciais ao contrato, salvo se o contrrio resultar das circunstncias e dos usos23. Esta norma, inexistente no Cdigo de 1916, inspirou-se claramente no Cdigo de Defesa do Consumidor24 e acabou por se espraiar para todos os gneros de contratos a partir de sua incorporao ao Cdigo Civil de 2002. Ainda no se conhecem pronunciamentos do Superior Tribunal de Justia sobre a extenso que se deva atribuir ao art. 429 do Cdigo Civil, mas a interpretao literal da lei sugere que aquilo que na Conveno constitui a regra no Cdigo Civil a exceo, e vice-versa.
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Conveno, Artigo 14(1). Conveno, Artigo 14(2). Cf. Honnold, John. Uniform Law for International Sales Under the 1980 United Nations Convention, 2nd ed., p. 195 (1991). Cdigo Civil, Artigo 429. Cdigo de Defesa do Consumidor, Art. 30.
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Uma interpretao finalstica da norma da Conveno de que, no contexto do comrcio internacional - no qual os participantes no so hipossuficientes, mas sim empresas aptas a identificar o contedo das manifestaes e as responsabilidades que delas derivam para cada parte - a proposta feita a destinatrio inespecfico, ou que no revele a inteno do proponente de se obrigar, no deve, realmente, ser entendida como oferta de contrato. As diferenas lingsticas e culturais entre as partes envolvidas em contratao internacional so, dentre outros, motivo suficiente para interpretao restritiva da manifestao de vontade de se obrigar. Por isto, a soluo apresentada pela Conveno se revela mais ajustada realidade do comrcio internacional do que a do Cdigo Civil brasileiro. B Determinao do Preo A questo da determinao do preo um dos aspectos da Conveno que mais tm ocasionado controvrsias. A dvida est em que, por um lado, exigese como condio de validade da oferta que esta seja suficientemente definida, para o que preciso que designe as mercadorias e, expressa ou implicitamente, fixe a quantidade e o preo, ou preveja meio para determin-los.25 Contudo, outro dispositivo da Conveno estabelece que no contrato em que no se tenha expressa ou implicitamente fixado o preo, ou previsto o modo de determinlo, entender-se-, salvo disposio em contrrio, que os contraentes tenham implicitamente referido o preo geralmente cobrado por tais mercadorias no momento da celebrao do contrato, vendidas em circunstncias semelhantes no mesmo ramo de comrcio26. So dispositivos que denotam certa incoerncia, pois a um s tempo a Conveno estabelece a necessidade de um preo expressa ou implicitamente fixado (ou uma regra para sua determinao), mas admite como vlido o contrato que no tenha preo determinado ou mesmo o critrio para sua determinao, o qual ser encontrado por analogia com outras transaes semelhantes. Esta contradio tem sido notada por vrios comentadores, havendo interpretaes discrepantes sobre a relao entre os Artigos 14(1) e 55 da Conveno27, e o debate sobre a questo est longe de ser pacificado28. Tem-se afirmado que a exigncia de meno expressa ou implcita ao preo, constante do Artigo 14(1), aplica-se apenas no caso de oferta, mas no quando o contrato tiver origem em instrumento escrito, ou na conduta de cada uma29. Argumenta-se, ainda, que a contradio ficaria afastada porque a validade do contrato deve ser aferida luz do direito interno de cada pas, e no luz da
25 Conveno, Artigo 14(1). 26 Conveno, Artigo 55. 27 Ver Farnsworth, E. Allan. Formation of Contract, in International Sales: The United Nations Convention on Contracts for the International Sale of Goods, 3-1, 3.5 to 3-18 (Galston, Nina M. & Smit, Hans, eds., 1984), apud Killian, Monica. CISG and the Problem with Common Law Jurisdictions, 10:2 J. Transnational Law & Policy 217-243, p. 237; Enderlein, Fritz & Maskow, Dietrich. International Sales Law, pp. 208-209 (1992); Honnold, John. Uniform Law for International Sales Under the 1980 United Nations Convention, 2nd ed., p. 409 (1991). 28 Ver Helen Kaminski Pty. Ltd. V. Mktg. Austrl. Products, Inc., 1997 U.S. Dist. LEXIS 10630, p. *8 (S.D.N.Y. July 21, 1997). 29 Cf. Honnold, op. cit., p. 200, Ersi, Article 55, in A Propos the 1980 Vienna Convention on Contracts for the International Sale of Goods, 31 Am. J. Comp. L. 333, 346 (1983), p. 407.
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Conveno, pois nesta existe disposio expressa, no Artigo 4(b), de que a mesma no diz respeito validade do contrato ou de qualquer de suas clusulas30. Assim, o direito interno do pas onde foi celebrado que dir se o contrato ou no vlido, caso o contrato no contenha meno ao preo, determinado ou determinvel. Alm disto, tem-se dito que os dispositivos da Conveno devem ser interpretados segundo seu sentido til, bem como que a fixao do preo poderia se dar de forma implcita, isto , admitindo-se que as partes tenham presumivelmente adotado o preo corrente da mercadoria no momento da concluso do negcio31. A jurisprudncia dos tribunais nacionais de pases signatrios da Conveno, catalogada pela UNCITRAL no repertrio CLOUT (Case Law on Uncitral Texts), mostra-se varivel, ora no sentido de reconhecer a existncia do contrato na ausncia de acordo expresso sobre preo32, ora no sentido de neg-la33. Curiosamente, as normas da Conveno so muito similares ao dispositivo do Cdigo Civil brasileiro relativo determinao do preo no contrato de compra e venda, cujo teor igualmente controvertido. A regra geral do direito brasileiro de que o contrato de venda se considera perfeito desde que as partes acordarem no objeto e no preo34. Tambm se admite que o preo possa ser determinado por terceiro, por bolsa de mercadorias ou aferido pelo preo de mercado em data e local definidos, ou ainda por referncia a ndices e parmetros, desde que sejam suscetveis de determinao objetiva35. Finalmente, diz tambm o Cdigo Civil que, convencionada a venda sem fixao de preo ou de critrios para a sua determinao, se no houver tabelamento oficial, entende-se que as partes se sujeitaram ao preo corrente nas vendas habituais do vendedor, aduzindo ainda que na falta de acordo, por ter havido diversidade de preo, prevalecer o termo mdio36. Em outras palavras, a determinao do preo estabelecida pelo Cdigo Civil pode ser inferida por fatores outros alm da vontade das partes, mesmo que no haja manifestao expressa do comprador. Como se v, tambm no direito brasileiro sobre contratos de compra e venda h contradio entre o que dizem os arts. 482 e 488 do Cdigo Civil o primeiro exigindo o acordo das partes a respeito do preo, o segundo admitindo que a venda seja convencionada sem fixao de preo. Parece ser esta uma conseqncia da dinmica dos negcios no mundo contemporneo, em que a manifestao de vontade das partes deixa de ser marcada pela sacralidade e pelo rigor formal que a caracterizaram ao longo dos tempos, passando-se a permitir a descoberta dessa vontade por inferncia das circunstncias.
30 Conveno, Artigo 4 (b). 31 Ver Garro, Alejandro. Reconciliation of Legal Traditions in the U.N. Convention on Contracts for the International Sale of Goods, in 23 International Lawyer (1989) 443-483. 32 Cf. CLOUT Caso n. 217 (Sua), CLOUT Caso n. 106 (ustria), CLOUT Caso n. 158 (Frana). 33 Cf. CLOUT Caso n. 121 (Alemanha), CLOUT Caso N. 53 (Hungria), CLOUT Caso n. 139 (Rssia). 34 Cdigo Civil, Artigo 482. 35 Cdigo Civil, Artigos 485, 486 e 487. 36 Cdigo Civil, Artigo 488.
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C - Prorrogao do Prazo para Cumprimento A prorrogao do prazo para cumprimento das obrigaes contratuais foi uma das inovaes introduzidas pela Conveno, ao estabelecer, tanto para o comprador como para o vendedor, a possibilidade de conceder um ao outro um prazo suplementar razovel para o cumprimento de suas obrigaes37. H um duplo propsito na concesso do prazo adicional: primeiramente, serve para evitar uma resciso abrupta do contrato devido falta de cumprimento do prazo inicialmente estabelecido para a execuo das obrigaes por qualquer das partes38, o que poderia constituir tratamento excessivamente rigoroso, no caso de atraso de menor significado, com implicaes onerosas e indesejveis em transaes internacionais. Em segundo lugar, permite caracterizar com nitidez a ocorrncia de uma violao essencial ao contrato, que de outra forma poderia estar sujeita a dvida, j que o simples descumprimento do prazo inicialmente estabelecido para a obrigao nem sempre ser considerado suficiente para desencadear a resciso do contrato39. A origem dessa norma da Conveno atribuda instituio do direito alemo conhecida como nachfrist. Segundo essa norma, no caso de atraso no cumprimento da obrigao contratual, o credor pode fixar um prazo razovel para tal cumprimento e declarar que no aceitar a entrega fora desse prazo. Expirado o referido prazo, o credor pode, ento, reclamar perdas e danos ou rescindir o contrato, a menos que o devedor cumpra a obrigao dentro do mesmo prazo40. No Cdigo Civil brasileiro no h dispositivo com tal teor. Ao contrrio, a regra sobre prazo de cumprimento de obrigaes com prazo contratualmente determinado est incorporada no velho brocardo romano dies interpellat pro homine, segundo o qual o simples lapso do tempo bastante para caracterizar o inadimplemento41. Entretanto, tambm no direito brasileiro necessria a notificao da parte em atraso para coloc-la oficialmente em mora, quando o contrato no fixar prazo para o cumprimento da obrigao42. A soluo dada pela Conveno para o caso de atraso no cumprimento da obrigao contratual no inteiramente estranha ao sistema legal brasileiro embora v alm dos requisitos e prticas do nosso direito no tocante s obrigaes com termo certo. A tolerncia no caso no parece ser desmotivada, em vista do objetivo esposado pela Conveno de preservar o negcio. Com efeito, dar conseqncia rescisria ao descumprimento de uma obrigao que seja sanvel em breve perodo de tempo, sem ocasionar perda irreparvel para a outra parte, constituiria sano demasiadamente rigorosa, comprometedor da eficincia do sistema de trocas comerciais internacionais.
37 Conveno, Artigos 47(1) e 63(1). 38 Para Bernard Audit, [f]or both practical and legal reasons, it is more important to avoid the rescission of contract in the context of international sales than in the setting of domestic transactions. Ver The Vienna Sales Convention and the Lex Mercatoria, in Carbonneau, Thomas E. ed., Lex Mercatoria and Arbitration, Juris Publishing (1998), 173-194, p. 183. 39 Ver Williams, Allison E. Forecasting the Potential Impact, op. cit. 40 BGB, art. 326. 41 Cdigo Civil, art. 397. 42 Cdigo Civil, art. 397, pargrafo nico.
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Convm lembrar, ainda, que o prazo suplementar que uma parte pode conceder outra est limitado pela razoabilidade, que ser em princpio determinada pela parte inocente, inexistindo na Conveno qualquer durao previamente estabelecida para a prorrogao. Portanto, haver casos em que o perodo adicional ser mais ou menos breve, compatvel com as peculiaridades do contrato e da obrigao descumprida, mas h de ser sempre razovel, isto , defensvel luz das circunstncias do negcio43. Dentro desses limites, a regra de prorrogao do prazo para cumprimento da obrigao inadimplida, prevista na Conveno, constitui um fator extremamente positivo para a estabilidade das relaes de compra e venda internacional, e tem mritos para ser adotada. D Violao Essencial do Contrato A Conveno introduziu, em seu Artigo 25, o conceito de violao essencial, utilizando uma formulao que despertou fortes crticas, tanto no tocante forma com substncia44. Redigida em linguagem hermtica, esse dispositivo estabelece que considera-se violao essencial ao contrato a infrao cometida por uma das partes, que causar outra um dano de tal monta que substancialmente a prive do resultado que poderia legitimamente esperar do contrato, salvo se a parte inadimplente no tiver previsto e pessoa razovel de mesma condio em igual situao no teria previsto tal resultado. Este dispositivo da Conveno claramente destinado a limitar as hipteses de inadimplemento de uma das partes quilo que possa causar completa frustrao na expectativa da outra parte com relao ao objeto do contrato e, ainda assim, somente se a parte inadimplente tiver previsto, e outra pessoa em igual condio e posio pudesse ter previsto tal resultado. No Cdigo Civil brasileiro no h dispositivo expresso que preveja diferentes graus de inadimplemento para fins de ensejar a resciso contratual. A regra geral de que o descumprimento de obrigao contratual implica inadimplncia e, ressalvada a hiptese de fora maior, a parte inadimplente fica sujeita s conseqncias dela45. Mais ainda, nos termos do Cdigo Civil, a parte inocente tem direito, sua opo, de rescindir o contrato ou de exigir o seu cumprimento, em ambos os casos juntamente com a indenizao dos danos sofridos46. Contudo, a clusula geral da funo social do contrato presente no Cdigo Civil tem especial aplicao quando se trata de proteger o contrato de resciso em decorrncia de falta leve por uma das partes, funcionando como elemento atenuador da regra geral da inadimplncia. Neste aspecto, portanto, as posies da Conveno e do direito contratual brasileiro esto apenas aparentemente distanciadas. O conceito de violao essencial
43 Ver Viscasillas, Pilar Perales. The Nachfrist Remedy, in Celebrating Success: 25 Years United Nations Convention for the International Sale of Goods, Singapore International Arbitration Center, Conference Papers, p. 89-102. 44 A crtica alcana at mesmo a localizao do Artigo 25 no Captulo I da Parte III, no qual parece estar deslocado. Ver Enderlein & Maskow, International Sales Law, p. 111. 45 Cdigo Civil, Artigo 389. 46 Cdigo Civil, Artigo 475.
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na Conveno funciona em conjunto com os dispositivos que tratam da resciso por culpa do comprador47 e do vendedor48, e visa evitar que uma infrao que no comprometa os propsitos da outra parte possa servir de fundamento para a resciso do contrato. O encerramento antecipado do contrato fica, assim, limitado hiptese em que a inadimplncia seja de tal ordem que conduza ao desinteresse da parte inocente em manter viva a relao contratual. Fora desta hiptese, a parte inocente tem direito apenas de pleitear a indenizao dos prejuzos que decorrerem da inadimplncia. A anlise semntica desta norma da Conveno tem sido objeto de fortes crticas. De incio, o conceito de violao essencial depende do conceito de dano substancial, mas este no se acha definido em lugar algum da Conveno, deixando o intrprete sem medida daquilo que se deva considerar como tal49. Tambm a meno ao resultado que poderia legitimamente esperar do contrato sujeita a grande latitude de interpretao, j que toma por critrio a expectativa subjetiva da parte inocente, e no o contedo objetivo da obrigao contrada; com isto, torna necessrio que o intrprete decida sobre aquilo que a parte teria direito a esperar do contrato, ao invs de apenas julgar se a obrigao foi ou no descumprida e, em caso positivo, se houve ou no justa causa para o descumprimento. Finalmente, o conceito de violao essencial est subordinado noo de previsibilidade do resultado, impondo ao intrprete o encargo de tambm decidir se a parte inadimplente previu, e se outra pessoa razovel poderia ter previsto, o resultado da violao. Em face disto, pode ocorrer que mesmo uma violao que substancialmente prive a parte inocente daquilo que espera do contrato acabe no sendo considerada como essencial, se a parte inadimplente demonstrar que esse resultado no foi nem poderia ter sido previsto. O efeito deste dispositivo da Conveno pode ser frustrante para a parte inocente, pois so tantos fatos e circunstncias que precisam ser considerados que, salvo em casos extremamente ntidos, ser difcil responder questo bsica sobre o contrato ser ou no passvel de resciso, sem ter de submeter a controvrsia ao julgamento do juiz ou do rbitro competente. Na realidade, at para o julgador poder ser difcil encontrar fundamento para declarar o contrato rescindido, j que mesmo uma desconformidade grave nos bens entregues pelo vendedor, que normalmente equivaleria a violao essencial, no assegura que a resciso do contrato ser efetivamente reconhecida50. Est claro, pois, que a perspectiva da Conveno de que um contrato de venda internacional no deve ser rescindido, exceto em circunstncias extremas51. A razo adotada pelos redatores da Conveno foi de que a resciso de um negcio entre partes situadas em pases distintos economicamente ineficiente. Alm disto, j foi notado que essa limitao previne o abuso do direito de resciso por uma das partes, com o propsito de rever as condies do contrato devido a mudanas na
47 Conveno, Artigo 49. 48 Conveno, Artigo 64. 49 Ver Wills, M., para quem defining fundamental with substantial, to begin with, leaves an impression of playful tautology. in Bianca & Bonell (Ed), COMMENTARY ON THE INTERNATIONAL SALES LAW, 1987, P. 7 50 Ver Zeller, Bruno, Fundamental Breach and the CISG a Unique Treatment or Failed Experience? In VINDOBONA JOURNAL OF INTERNATIONAL COMMERCIAL LAW & ARBITRATION (2004), 81-94, p. 91, disponvel em http://www.cisg.law.pace.edu/cisg/ biblio/zeller12.html. 51 Ver Audit, The Vienna Sales Convention..., op. cit., p. 183.
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situao econmica, ou para tentar transferir para a outra parte o risco de alterao nas condies do mercado52. Conquanto a parte inocente deva ter meios efetivos para compelir a parte inadimplente ao cumprimento da obrigao assumida, a resciso de um contrato que pode, ainda, atender s suas finalidades econmicas deve efetivamente ser deixada para a ltima hiptese, evitando perdas inevitveis que resultariam do seu encerramento abrupto. Essa perspectiva pode parecer estranha luz dos critrios convencionais de interpretao dos contratos, segundo os quais a obrigao contratual assumida deve ser cumprida conforme prometido, e a entrega de bens em desacordo com as especificaes do contrato pode dar lugar sua rejeio (perfect tender rule). Entretanto, esta j no a perspectiva que prevalece nas legislaes mais modernas sobre contratos de compra e venda. No plano internacional, o princpio da preservao do contrato (favor contractus) se acha consagrado nos Princpios da UNIDROIT sobre Contratos Comerciais Internacionais, assim como pelos Princpios de Direito Europeu dos Contratos (PECL), ambos com dispositivos que protegem o contrato a menos que a resciso se torne manifestamente inevitvel. Tambm as leis nacionais mais modernas sobre compra e venda tm mitigado a aplicao estrita do princpio pacta sunt servanda, contrabalanando-o com disposies que mantm o contrato de p a despeito dos desvios que possam ocorrer em relao aos termos e condies pactuados. Em muitos pases, o descumprimento do contrato necessita ser fundamental (ou substancial, ou essencial) para que possa dar lugar resciso, como o caso das leis da Inglaterra, Irlanda, Esccia, Dinamarca, Finlndia, Sucia, Holanda, Portugal, Itlia, Espanha, e at certo ponto da Alemanha, ustria, Frana, Blgica e Luxemburgo.53 No direito norte-americano54, tem de haver um impeditivo substancial (substantial impairment) para que o comprador possa rejeitar as mercadorias depois de terem sido recebidas (antes da aceitao aplica-se a perfect tender rule, mas os tribunais mitigam os seus efeitos pelo princpio da boa-f)55. Na Amrica Latina, no comum a noo de violao essencial como requisito para a resciso do contrato de compra e venda. As legislaes nacionais geralmente no a contemplam, e naqueles em que reconhecida como no Chile e no Mxico a doutrina se acha dividida a respeito de sua exigncia como requisito para a resciso
52 Ver Ferrari, Franco, Fundamental Breach of Contract Under the UN Sales Convention 25 Years of Article 25 CISG , 25 J. L. & COM. 489 (2006), p. 490, disponvel em http://www.cisg.law.pace.edu/cisg/biblio/ferrari14.html 53 Ver El-Saghir, Hossam (ed.), Guide to Article 25 Comparison with Principles of European Contract Law (PECL), July 2000, disponvel em www.cisg.law.pace.edu/cisg/text/peclcomp25.html, e Koch, Robert, Commentary on Whether the UNIDROIT Principles of International Commercial Contracts May Be Used to Interpret or Supplement Article 25 CISG, disponvel em http://www.cisg.law.pace.edu/cisg/ biblio/koch.html. 54 Uniform Commercial Code (UCC), 2-608(1), 2-612(3). 55 Na ltima reviso do Cdigo Comercial Uniforme dos Estados Unidos, houve discusso intensa sobre a possvel substituio da perfect tender rule por outra regra que permitiria a rejeio da mercadoria somente quando a desconformidade prejudicasse substancialmente o valor da prestao para o comprador, mas a maioria do grupo de estudos recomendou ainda a manuteno da perfect tender rule. Ver Schwenzer, Ingeborg, The Danger of Domestic Pre-Conceived Views with Respect to the Uniform Interpretation of the CISG: The Question of Avoidance in the Case of Non-Conforming Goods and Documents, Victoria University of Wellington Law Review (2005/4) 795-807, disponvel em http://cisgw3.law.pace.edu/cisg/biblio/schwenzer.html.
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do contrato. Na Argentina e na Venezuela a jurisprudncia admite a resciso do contrato com base em qualquer inadimplemento, enquanto na Bolvia e no Paraguai no se admite a resciso se a falta de cumprimento for de menor importncia ou se no afetar o interesse da outra parte.56 No Brasil, a clusula geral da funo social do contrato acaba exercendo a funo equivalente da norma da Conveno sobre violao essencial. Em face dos diferentes tratamentos dados pelas leis nacionais ao tema de violao essencial do contrato, a uniformidade proporcionada pela Conveno neste aspecto demonstra a validade de sua adoo pelos diferentes pases como regra para a venda internacional de mercadorias, sem infringir os postulados fundamentais do direito interno brasileiro. E Execuo Especfica A concesso feita pelos redatores da Conveno, no esforo de conciliar as solues dadas respectivamente pelo sistema common law e pelo de direito civil acabou por produzir uma formulao ambgua com relao execuo especfica57. Execuo especfica significa que uma parte pode exigir da outra que cumpra sua obrigao contratual, se necessrio requerendo ordem judicial que obrigue a parte inadimplente a executar especificamente a prestao prometida, que neste caso no seria substituda por perdas e danos. Em lugar de dispor sobre os direitos e deveres das partes, a norma da Conveno foi endereada ao juiz, dizendo-lhe que no estar obrigado a ordenar sua execuo especfica, salvo se estiver autorizado a faz-lo por seu direito nacional, em relao a contratos de compra e venda semelhantes, no regidos pela presente Conveno58. No direito brasileiro dos contratos, o Cdigo Civil permite que a parte requeira a execuo especfica de uma obrigao contratual descumprida pela outra parte59. Esta posio foi considerada um progresso em relao s normas anteriores, que s excepcionalmente admitiam a execuo especfica. Neste tema, a teoria da funo econmica do direito, segundo a qual a resciso contratual seria admissvel se resultar em alocao mais eficiente de recursos60, e a tradio do common law de compensar apenas mediante indenizao os prejuzos sofridos em decorrncia do inadimplemento da promessa61, acham-se bastante afastadas da clusula geral da funo social do contrato insculpida no Cdigo Civil brasileiro.
56 Ver Zuppi, Alberto L., A Comparison of Buyers Remedies Under the CISG with the Latin American Legal Tradition, Review of the Convention on Contracts for the International; Sale of Goods (CISG), 1998, Kluwer Law International (1999), 3 39, reproduzido em www.cisg.law.pace.edu/cisg/biblio/zuppi.html. 57 Ver Bergsten, Eric. The Law of Sales in Comparative Law in Les Ventes Internationales de Marchandises (Problmes juridiques dactualit), Paris, 1981, p. 13. 58 Conveno Artigo 28. 59 Cdigo Civil, Artigo 475. 60 Ver Posner, Richard A., The Economics of Justice, Cambridge (1983), passim. 61 Cf. Holmes, Jr., Oliver Wendell, para quem [t]he only universal consequence of a legally binding promise is, that the law makes the promisor pay damages if the promised event does not come to pass. In every case it leaves him free from interference until the time for fulfillment has gone by, and therefore free to break his contract if he chooses. The Common Law, New York (1991), p. 301.
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A despeito da ambigidade do Artigo 28 da Conveno, e sem embargo das diferenas conceituais entre as abordagens da common law e do direito civil no tocante s conseqncias da inadimplncia contratual, a Conveno no impediria a aplicao da execuo especfica pelos tribunais brasileiros, os quais poderiam guiar-se pelas normas do direito interno sobre compra e venda e, assim, permitiriam a execuo especfica tambm em contratos internacionais de venda de mercadorias. Na crnica dos casos judiciais registrados pelo CLOUT s h um que se refere aplicao deste dispositivo da Conveno, no qual foi reconhecida a exigibilidade da entrega de produtos siderrgicos por um tribunal norte-americano62. A escassa ocorrncia de controvrsias sobre o assunto sugere que a soluo oferecida pela Conveno, embora criticvel por sua ambigidade, parece estar cumprindo a finalidade de conferir segurana s relaes de compra e venda internacional. Por conseguinte, no h qualquer incompatibilidade substantiva a este respeito entre a Conveno e as regras do direito brasileiro. IV Concluso Este breve exame de algumas das regras da Conveno em comparao com as do Cdigo Civil brasileiro sugere que, no obstante existirem discrepncias entre elas, no se trata de contedos axiolgicos inconciliveis. Na Conveno no h nada que ofenda princpios fundamentais do direito nacional dos contratos ou que possa ocasionar a repulsa da comunidade jurdica brasileira. Com efeito, doutrinadores brasileiros que tm analisado a Conveno manifestaramse de modo positivo, e no se verifica qualquer atitude hostil contra a Conveno por parte da classe jurdica ou classe poltica63. Deve-se ter presente, alm disto, que a Conveno se destina a disciplinar exclusivamente o contrato de venda internacional de mercadorias, deixando inteiramente preservadas as relaes contratuais na compra e venda no direito interno. Isto claramente vantajoso, pois os Estados que subscrevem a Conveno no tm de revogar ou substituir suas normas internas para se ajustar s prticas do direito internacional uniforme. Por que, ento, o Brasil ainda no aderiu Conveno? Uma especulao que se faz que as foras que exercem influncia sobre as polticas governamentais do Brasil em matria de comrcio internacional os setores empresarial e acadmico at o momento no expressaram uma opinio consensual sobre a Conveno. Nessas circunstncias, a adoo de regras uniformes para reger o comrcio internacional de
62 Cf. CLOUT Caso n. 417 (Estados Unidos). 63 Ver Gama Jr., Lauro. A Conveno de Viena sobre a Compra e Venda Internacional de Mercadorias - 1980: essa Grande Desconhecida, in Revista de Arbitragem e Mediao, Rev. dos Tribunais, abr-jun 2006, p. 134-149; Arajo, Ndia de. Contratos Internacionais, Rio de Janeiro, 2nd. Ed. (2000), p. 133; Strenger, Irineu. Direito do Comrcio Internacional e Lex Mercatoria, So Paulo (1996), p. 142; Fonseca, Patrcia Galindo da. O Brasil Perante uma Nova Perspectiva de Direito Mercantil Internacional, 341, Revista Forense 193-211 (1998), p. 211.
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mercadorias no tida pelo Governo brasileiro como objetivo estratgico, ou mesmo prioritrio, para o comrcio exterior do pas. O momento maduro para a adeso do Brasil Conveno. A adaptao do pas aos standards jurdicos internacionais em matria de comrcio exterior est aceita em todos os setores da sociedade brasileira. Verifica-se tambm a percepo de que instrumentos como a Conveno no se destinam a beneficiar segmentos privilegiados das foras econmicas mundiais, mas sim a estabelecer um quadro normativo uniforme64, que favorea o desenvolvimento do comrcio internacional independentemente das diferenas econmicas entre os pases. Para os agentes econmicos brasileiros, a adoo da Conveno como direito brasileiro dos contratos internacionais resultar certamente benfica. Estaro grandemente reduzidas as incertezas sobre as regras aplicveis aos negcios de compra e venda de que participarem, conduzindo a um maior grau de segurana jurdica e a menores custos de transao, que so aspiraes legtimas de todos os que atuam no comrcio internacional.
64 Para uma anlise do futuro direito comercial global, ver Bonell, Michael Joachim. Do We Need a Global Commercial Code?, 106 Dickinson Law Review (2001) 87-100, p. 99.
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s Sistemas Interamericano e Europeu de Proteo O dos Direitos Humanos

Ireneu Cabral Barreto*
Resumo A temtica deste trabalho proporcionar ao leitor uma viso geral, a partir da discusso crtica e atualizada dos pontos de convergncia e de divergncia, direitos e liberdades protegidas, mecanismos de efetivao, avanos e retrocessos da proteo internacional dos direitos humanos nos Sistemas Interamericano e Europeu. Abstract The scope of this work is to provide for the reader an overview of protected rights and freedoms, effecting mechanisms and international protection of human rights advances and regressions inside the Interamerican and European Systems, all based on a critical and updated discussion of convergent and divergent points. I - Introduo 1. A Declarao Universal dos Direitos Humanos (DUDH), aprovada pela Assembleia Geral das Naes Unidas, na sua 183. sesso, realizada em Paris, em 10 de Dezembro de 1948, constitui o ponto de partida para a defesa dos direitos humanos no sentido moderno do termo. Esta Declarao encerra um conjunto de princpios que definem um ideal comum a atingir por todos os povos e por todas as naes e que devem ser considerados patrimnio comum da Humanidade, inscritos numa conscincia jurdica comum aos povos de todos os continentes. Com a Declarao, os direitos humanos evoluram, ganhando uma dupla projeco universal: primeiro, a sua universalidade permite a qualquer pessoa invoclos contra qualquer Estado e reclamar para si as condies humanas inerentes, onde quer que esteja e independentemente da situao concreta em que se encontre colocada; segundo, o respeito dos princpios e regras relativos aos direitos fundamentais da pessoa humana passou a constituir uma obrigao de cada Estado perante os outros Estados. A DUDH permanecer sempre como o repositrio de um conjunto de valores que os Estados se esforam por realizar, harmonizando progressivamente as suas concepes, sem prejuzo das suas prprias razes culturais.
Os Sistemas Interamericano e Europeu de Proteco dos Direitos Humanos
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2. No basta reconhecer e consagrar os direitos hum anos. Essenciais sero as garantias de proteco que lhes devem estar associadas, garantias estas que s um regime democrtico pode oferecer em toda a plenitude. A Declarao Universal dos Direitos Humanos viuse explicitada em diversos instrumentos, sendo uns de mbito planetrio, como os Pactos das Naes Unidas sobre os Direitos Civis e Polticos e sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, e outros de alcance regional, como a Conveno Europeia dos Direitos Humanos (CEDH), a Conveno Interamericana dos Direitos Humanos (CADH) e a Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos. As consideraes seguintes sero dedicadas ao estudo das semelhanas e das diferenas entre os sistemas europeu e americano, primeiro ao nvel dos direitos e berdades garantidos e depois no mecanismo de controlo institudo1. II - Direitos e liberdades protegidos 1. A CEDH s incorpora direitos e liberdades civis e polticos, ficando os chamados direitos econmicos, sociais e culturais para a Carta Social Europeia com um especfico mecanismo de controlo2. A CADH inclui no captulo II da Parte I, os direitos econmicos, sociais e culturais, com um regime especial de controlo sujeito ao desenvolvimento progressivo (art. 26), mas sendo certo que s sero aceites queixas relativas aos direitos ressalvados no Protocolo adicional CADH de 1988, ou seja, liberdade de associao, incluindo a sindical - art. 8, n 1, e o direito educao - art. 13 3. 2. No artigo 2 da CEDH consagra-se a proteco do direito vida semelhana do que acontece com o artigo 4 da CADH. O direito vida previsto no artigo 2 da CEDH refere-se vida fsica e mental, ao direito a no ser morto, a no ser privado de vida. A disposio deixa em aberto toda a problemtica relacionada com o princpio e o fim da vida que objecto de proteco; colocase, assim e desde logo, a questo do momento do comeo da vida, imbricada com os problemas do destino do ovo fecundado e da interrupo da gravidez 4. Os trabalhos preparatrios no ajudam a clarificar a questo5, a doutrina est dividida e no houve ainda oportunidade de adopo, por parte dos rgos da Conveno, de uma posio clara e definitiva acerca desta matria.
* Juiz do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos 1 O sistema africano est numa fase de profunda evoluo ao nvel dos mecanismos de controlo com a instalao do novo Tribunal, mas mantendo-se a antiga Comisso Protocolo de 9 de Junho de 1998, que entrou em vigor a 25 de Janeiro de 2004. Cfr. Mutoy Mubiala, Le systme regional africain de protection des droits de lhomme, Bruxelles, Bruylant, 2005, pg. 87. 2 Ver contudo os artigos 4 (proibio da escravatura e do trabalho forado), 11 (referido liberdade sindical) da CEDH e os artigos 1 (direito de propriedade), 2 (direito instruo) do Protocolo adicional CEDH. 3 Hugo Caminos, The InterAmerican System for the Protection of Human Rights, in Human Rights: International protection, monitoring, enforcement, edited by Janusz Symonides, Unesco Publishing, 2003, pg. 181. 4 Ver a minha A Conveno Europeia dos Direitos do Homem, 3 edio, Coimbra, 2005, pgs 69 e segs. 5 Jacques Velu e Rusen Ergec, La Convention Europenne des Droits de lHomme, Bruylant, Bruxelles, 1990, pg. 174.
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Alis, o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (Tribunal) precisou que, na falta de um consenso europeu sobre a definio cientfica e jurdica do comeo da vida, o ponto de partida do direito vida releva da margem de apreciao que deve ser reconhecida aos Estados neste domnio6. Porm, possvel concluir que o nascituro no beneficia da proteco dada por este artigo 2 7. A Comisso Europeia dos Direitos Humanos (Comisso), na sua Deciso de 29 de Maio de 1961, na Queixa n867/60 8, recusouse a apreciar uma lei norueguesa que permitia a interrupo da gravidez, por no se considerar competente para, em abstracto, conhecer a compatibilidade de uma lei com a Conveno. A Queixa n 7045/75, de contedo similar, relativa a uma lei austraca sobre o aborto, foi tambm declarada inadmissvel pela Comisso 9. Contudo, uma outra Queixa, a n6959/75, caso Buggeman e Scheuten, onde se criticava a lei alem sobre o aborto, apresentada por uma associao e duas mulheres, ultrapassou a fase da admissibilidade, mas foi apenas examinada sob o ngulo do artigo8 para se concluir que no havia violao10. Mais tarde, na sua Deciso de 13 de Maio de 1980, Queixa n8416/7911, apreciando uma lei inglesa sobre o aborto, a Comisso respondeu negativamente ao direito absoluto vida do embrio, invocando, nomeadamente, que esse direito sempre estaria condicionado ao direito vida da me; e, como no caso concreto, a questo se resumia ao conflito entre a vida da me e a do feto, a Comisso concluiu que, nessas circunstncias, o aborto estava coberto por uma limitao implcita do direito vida do feto para salvar a vida da me. Na sua Deciso de 19 de Maio de 1992, Queixa n1700/9012, a Comisso, reconhecendo embora que a expresso qualquer pessoa dificilmente pode ser aplicada criana a nascer, assinalou que os Estados tm a obrigao de tomar medidas adequadas proteco da vida, no estando excludo que, em certas condies, o feto deva ser protegido. E face s divergentes legislaes sobre a interrupo voluntria da gravidez, a Comisso admitiu que se tratava de um domnio delicado, onde os Estados gozam de um certo poder discricionrio face Conveno. Por seu turno, o Tribunal dispensouse de apurar se a Conveno garante o direito ao aborto ou se o direito vida, reconhecido neste artigo, abrange igualmente o feto13. Na Deciso de 5 de Setembro de 2002, Queixa n 50 490/9914, queixa apresentada pelo marido que pediu, sem sucesso ao nvel interno, uma indemnizao sua
6 Acrdos VO, de 8 de Julho de 2004, Recueil des Arrts et Dcisions (Recueil), 2004-VIII, pg. 42, 82, e Evans, de 10 de Abril de 2007, 54, ainda no publicado. 7 Acrdo VO, Recueil 2004-VIII, pg. 39, 75, e pg. 42, 80. 8 Ann. Conv., vol. iv, pg.271. 9 Deciso de 10 de Dezembro de 1976, Dcisions et Rapports (Dc. Rap). 7, pg.87. 10 Deciso de 19 de Maio de 1976 e Relatrio de 12 de Julho de 1977, Dc. Rap. 5, pg.103, e Dc. Rap. 10, pg.100, respectivament 11 Dc. Rap. 19, pg.244. 12 Dc. Rap. 73, pg.155. 13 Acrdo Open Door e Dublin Well Woman, de 29 de Outubro de 1992, A 246A, pg.28, 66. 14 Recueil 2002VII, pg.445,
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mulher pelo facto de esta ter abortado apesar da sua oposio , o Tribunal no se comprometeu sobre a questo de saber se o feto pode beneficiar da proteco concedida pela primeira frase do artigo 2 da CEDH, porquanto, no caso, o aborto fora praticado para proteger a sade da mulher, mostrandose observado um justo equilbrio entre a necessidade de assegurar a proteco do feto e os interesses da mulher. Aparentemente mais clara seria a CADH, que no seu artigo 4 dispe: Toda a pessoa tem o direito de que se respeite a sua vida. Esse direito deve ser protegido pela lei em geral, desde o momento da concepo. Ningum pode ser privado da vida arbitrariamente . No se deve impor a pena de morte pessoa que, no momento da perpetrao do delito, for menor de dezoito anos, ou maior de setenta, nem aplic-la mulher em estado de gravidez. Mais: a CADH probe, naquele artigo 4, a execuo da pena de morte em mulheres grvidas, o que poderia inculcar a ideia de que o feto beneficia do direito vida15. Comparado com o texto europeu, uma concluso se deve retirar: h sem dvida uma mais forte garantia do direito vida partir da concepo, no texto americano. Contudo, esta concluso perde muito da sua fora quando se pondera a expresso em geral. Em geral significar que, em escassa medida ou excepcionalmente, pode no se cumprir a conduta indicada; no contexto daquele artigo 4 da CADH, os Estados parte devem garantir, na maioria dos casos, o direito vida desde o momento da concepo, mas excepcionalmente esses Estados podem outorgar leis que possam no garantir o direito vida desde aquele momento. Por isso, essa disposio tem sido interpretada no sentido de permitir aos Estados no sancionar penalmente certos casos de aborto16. Sem querer antecipar uma interpretao do artigo 2 da CEDH que no est avalizada pela Jurisprudncia do Tribunal, parece que a CADH sempre consagrar uma proteco mais forte do direito vida, proteco que vai at ao momento da concepo, pois mesmo que se permitam algumas excepes, elas limitar-se-o a no penalizar certas interrupes da gravidez17. 3. Tambm no mbito do processo equitativo possvel detectar algumas diferenas entre as duas Convenes. 3.1. Efectivamente, uma das questes que mais dificuldades tem suscitado ao Tribunal sem dvida a relativa ao processo equitativo, consagrado no artigo 6 da Conveno.
15 Ver tambm o artigo 6, n 5 do Pacto sobre os Direitos Civis e Polticos. 16 Jlio A. Barberis, El derecho a la vida en el Pacto de San Jos de Costa Rica, in Liber Amicorum Canado Trindade, Tomo III, Porto alegre, Brasil, 2005, pgs 11 e segs. 17 Em aberto fica a possibilidade da legalizao do aborto, quer o teraputico quer o realizado at certo nmero de semanas de gravidez. Como se sabe, h uma ntida diferena axiolgica entre no o punir e o legalizar o aborto.
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3.1.1 O artigo 6 da Conveno exige que, nos processos que determinem os direitos e obrigaes de carcter civil, esses requisitos de um processo equitativo sejam observados18. Porm, a noo de direitos e obrigaes de carcter civil sofreu, por parte dos rgos da Conveno, uma interpretao fluida19. No tem sido fcil traar os contornos de uma figura que tem no direito anglosaxnico uma feio ampla, abrangendo mesmo tudo o que em terminologia romnica se poder chamar de liberdades pblicas. O Tribunal esclareceu, no seu Acrdo Knig, de 28 de Junho de 1978, relativo a um processo administrativo onde se impugnava uma deciso da Administrao que estabelecia o encerramento de uma clnica privada e se impedia um mdico de exercer a sua profisso, que, se os direitos e obrigaes devem ter o seu fundamento no direito interno, j a sua definio feita de uma maneira autnoma, teleolgica e funcional. Afirmando mais uma vez a necessidade de uma interpretao autnoma20, o Tribunal precisou que interpretar a referida noo apenas com referncia ao direito interno conduziria a um resultado incompatvel com o objecto e fim da CEDH; e, se o Tribunal no recusa interesse legislao interna do Estado requerido, valoriza mais o contedo material e os efeitos que lhe so conferidos no direito interno do que a sua classificao ou no como civil, considerando essencial que a deciso seja determinante para os direitos e obrigaes de carcter civil. O Tribunal no aceitou, por conseguinte, uma interpretao do n1 do artigo 6 da Conveno que visaria apenas as determinaes de direito privado no sentido clssico, isto , entre particulares, ou entre particulares e o Estado, na medida em que este age como pessoa privada, submetida ao direito privado e no como detentor do poder pblico. Para que o n1 do artigo6 se aplique, no necessrio que o litgio seja entre duas pessoas privadas e pouco importa a natureza da lei, segundo a qual a determinao deve ser julgada (lei civil, comercial, administrativa, etc.) e a autoridade competente na matria (jurisdio de direito comum, rgo administrativo, etc.). Enfim, s o carcter do direito interessa, reservandose a questo de saber se a noo vai para alm dos direitos de carcter privado. Os rgos da Conveno tm evitado uma definio de carcter geral, decidindo in concreto. Quando se conjugam elementos de direito pblico e de direito privado, a Conveno deve oferecer ao indivduo uma proteco contra as ingerncias dos poderes pblicos,
18 Ver A Conveno Europeia dos Direitos do Homem, pgs 120 e segs. 19 Ver Pieter van Dijk, The Interpretation of civil rights and obligations by the European Court of Human Rights one more step to take, in Protection des droits de lHomme: la Dimension Europenne, Mlanges Wiarda, Carl Heymans Verlag KG, Berlin, pgs.131 e segs. 20 Segundo Franz Matscher, La jurisprudence de la Cour relative larticle 6 de la Convention, in BDDC, n.os33/34, pgs.457 e segs., a melhor definio de qualificao autnoma foi dada pelo Tribunal de Justia do Luxemburgo no Acrdo Eurocontrol (de 14 de Outubro de 1976, Rec., 1976, pgs. 1541 e segs.), quando afirma que interpretao autnoma quer dizer antes de mais que a interpretao das clusulas de uma conveno internacional no deve ser feita exclusivamente luz do sentido e do contedo que os termos em questo possuem na legislao do Estado Contratante em causa, mas que necessrio ter em conta, de um lado, os objectivos e o sistema da Conveno e, de outro, os princpios gerais que decorrem do conjunto dos sistemas de direitos nacionais.
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pelo que importa determinar, caso a caso, se os interesses privados atingidos pela actividade pblica podem ser qualificados como direitos civis. Se o direito se apresenta com aspectos de direito pblico e de direito privado, devem identificarse uns e outros e avaliar o seu peso relativo, decidindose de acordo com o aspecto predominante do direito em causa. Existem efectivamente obrigaes patrimoniais para com o Estado que, para os fins do n1 do artigo 6, devem ser consideradas exclusivamente do domnio pblico e no esto assim cobertas pela noo de direitos e obrigaes de carcter civil. 3.1.2 Um dos campos onde possvel detectar maior flutuao na Jurisprudncia do Tribunal sem dvida o relativo aplicao do artigo 6 da Conveno ao contencioso da funo pblica. Durante muito tempo, a jurisprudncia inclinavase para excluir do campo de aplicao do n. 1 do artigo 6. da Conveno o contencioso da funo pblica, ao menos no que dizia respeito ao recrutamento, carreira e cessao do vnculo profissional21. J nas consequncias patrimoniais - penses, indemnizaes, vencimentos, prestaes de contas -, o artigo 6 aplicarseia aos litgios entre a Administrao e os seus funcionrios, desde que se verificassem determinados pressupostos. Assim, se o objecto principal do litgio era um pedido patrimonial, o artigo 6 aplicavase, em princpio, ao contencioso entre a Administrao e os seus empregados, sobretudo nos casos em que o direito nascia aps a cessao das funes22. Mas, se este direito de carcter patrimonial relevava das prerrogativas discricionrias da Administrao, j a aplicao do artigo 6 ao contencioso seria de afastar23. O novo Tribunal, logo de incio, tentou clarificar esta jurisprudncia, pretendendo adoptar um critrio funcional, baseado na natureza das funes e das responsabilidades exercidas pelo agente, entendendo que certas funes, aquelas que relevam do exerccio de poderes de autoridade, no deviam beneficiar da proteco deste artigo nos seus conflitos com o Estado24. Com o Acrdo Viljo Eskelinen25, o Tribunal voltou a repensar a questo e passou a adoptar um critrio que se pode designar por jurisdicional. Todo o contencioso da funo pblica, submetido a um tribunal interno, deve beneficiar das garantias previstas neste artigo; e para que esta regra geral no seja aplicada, exigem-se duas condies: a) que o direito interno do Estado preveja expressamente que o funcionrio em caso de conflito no dispe do direito de acesso a um tribunal; b) que essa derrogao esteja devidamente justificada por razes objectivas de interesse pblico, no chegando para tanto o facto de esse funcionrio participar no exerccio da autoridade pblica.
21 Ver, entre muitos outros, o Acrdo Wille, de 28 de Outubro de 1999, Recueil 1999-VII, pg 349, 41. 22 Acrdos Neigel, de 17 de Maro de 1997, Recueil 1997II, pgs.409 e segs., 38 e segs. 23 Acrdos de 2 de Setembro de 1997 (casos italianos), Recueil 97V. 24 Acrdo Pellegrin, de 8 de Dezembro de 1999, Recueil 1999-VIII, pgs 251 e segs. 25 De 19 de Abril de 2007, 61 e 62.
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Ou seja, preciso que o Estado demonstre que o objecto do litgio est ligado ao exerccio da autoridade pblica ou pe em causa a especial confiana e lealdade inerentes a este tipo de cargos. 3.2. Os redactores da CADH estavam advertidos das emergentes dificuldades com que se deparava o Tribunal nesta rea26. Aquando da adopo do texto final da CADH, na Conferncia Interamericana sobre Direitos Humanos, de 7 a 22 de Dezembro de 1969, conhecedores daquele problema, os seus organizadores decidiram convidar como observadores dois Juzes do Tribunal27. Estes Juzes puseram em evidncia os perigos que o texto do projecto inicial, muito semelhante ao do artigo 6 da CEDH, poderiam acarretar ao nvel da interpretao da noo de direitos e obrigaes de carcter civil. Esse projecto foi modificado e a redaco final, tal como consta do artigo 8 da CADH, passou a ser a seguinte: Toda a pessoa tem direito a ser ouvida, com as devidas garantias e dentro de um prazo razovel, por um juiz ou tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido anteriormente por lei, na apurao de qualquer acusao penal formulada contra ela, ou para que se determinem os seus direitos ou obrigaes de natureza civil, de trabalho, fiscal ou de qualquer outra natureza. Adoptou-se a final uma redaco abrangente, que cobre todos os ramos do direito que concedem direitos ou imponham obrigaes, superando-se assim as dificuldades que uma redaco como a do artigo 6 da CEDH potencia e que a custo o Tribunal tem vindo a enfrentar sem todavia as eliminar totalmente. 4. Quer a CEDH (art.15) quer a CADH (art. 27), admitem que os Estados possam derrogar as obrigaes que assumiram no quadro daquelas Convenes, em algumas situaes graves, como guerra - internacional ou civil, declarada formalmente ou no ou perigo pblico que ponha em causa a vida da Nao. Um outro perigo pblico ser uma situao de crise ou de perigo excepcional e iminente que afecta a populao no seu conjunto e constitui uma ameaa para a vida organizada da comunidade que compe o Estado, pouco importando a sua origem: catstrofes ou calamidades naturais, insurreies, revoltas, golpes de Estado28. Face a este perigo, as foras normais devem mostrarse incapazes para o dominar; ento, o Estado pode suspender os direitos e liberdades na proporo e pelo tempo exigido pela situao29. Neste Relatrio, a Comisso precisou que o perigo pblico devia assumir as seguintes condies: a) ser actual ou iminente; b) ter repercusses sobre o conjunto da Nao;
26 Thomas Buergenthal, The European and Inter-american Human Rights Courts: Beneficial interaction, in Protection des Droits de lHomme: la perspective europenne, Mlanges Ryssdal, edio de Paul Mahoney e outros, Carl Heymanns Verlag, KG, Colnia, 2000, pgs 123. 27 Os Juzes Ren Cassin e Giorgio Balladore Pallieri, acompanhados de A.H. Robertson, Director da Direco-Geral dos Direitos Humanos. 28 Acrdo do Tribunal no caso Lawless, de 1 de Julho de 1961, Srie A 3, pg. 56, 28; ver tambm o Relatrio da Comisso Europeia dos Direitos do Homem, de 5 de Novembro de 1969, caso Grego, Ann. Conv., vol. xii, pg. 72. 29 Relatrio da Comisso Europeia dos Direitos do Homem, de 8 de Janeiro de 1960, caso Becker, B 2, pg. 131, 267.
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c) constituir uma ameaa para a vida organizada da comunidade; d) a crise ou o perigo devem ter um carcter excepcional, isto , que as medidas ou restries ordinrias, autorizadas pela Conveno para manter a segurana, a sade e a ordem pblica, sejam manifestamente insuficientes. Na aplicao deste artigo, os Estados gozam de uma certa margem de apreciao, incumbindolhes determinar se um perigo pblico ameaa a Nao e, na afirmativa, at onde preciso ir para o tentar eliminar; mas esta margem de apreciao no dispensa a superviso dos rgos de controlo30. Contudo, mesmo nessas situaes limite, h direitos reconhecidos que devem ser respeitados. Os dois textos convencionais no coincidem na definio destas excepes, sendo mais extensos na CADH os direitos que no podem ser derrogados naquelas situaes limite. O artigo 15 da CEDH dispe no seu n 2: A disposio precedente no autoriza nenhuma derrogao ao artigo 2, salvo quanto ao caso de morte resultante de actos lcitos de guerra, nem aos artigos 3, 4 (pargrafo 1) e 7 Ou seja, no quadro da CEDH, mesmo nas situaes limite, os seguintes direitos devem ser respeitados: o direito vida - artigo 2; a interdio da tortura ou de tratamentos desumanos ou degradantes - artigo 3; a proibio da escravido ou da servido - artigo 4, n 1; a legalidade dos crimes e das penas - artigo 7. A estas excepes devem juntarse a abolio da pena de morte - Protocolos n 6, artigo 3, e n 13, artigo 3 -, e o princpio ne bis in idem - artigo 4 do Protocolo n 7 - matrias tambm inderrogveis. Por seu turno, o artigo 27 da CADH, no que importa, estabelece: A disposio precedente no autoriza a suspenso dos direitos determinados nos seguintes artigos: 3 (Direito ao reconhecimento da personalidade jurdica), 4 (Direito vida), 5 (Direito integridade pessoal), 6 (Proibio da escravido e servido), 9 (Princpio da legalidade e da retroactividade), 12 (Liberdade de conscincia e de religio), 17 (Proteco da famlia), 18 (Direito ao nome), 19 (Direitos da criana), 20 (Direito nacionalidade) e 23 (Direitos polticos), nem das garantias indispensveis para a proteco de tais direitos. Duma simples anlise, resulta que alguns dos direitos substantivos esto ressalvados na CADH e no na CEDH. Vejam-se, nomeadamente, os seguintes direitos que no esto ressalvados no texto europeu: a liberdade de conscincia e de religio, a proteco da famlia, o direito ao nome, os direitos da criana, o direito nacionalidade e os direitos polticos. Sublinhe-se ainda a referncia expressa no texto americano s garantias indispensveis para a proteco de tais direitos que deve ser subentendida no texto europeu.
30 Acrdos do Tribunal nos casos Irlanda/Reino Unido, de 18 de Janeiro de 1978, A 25, pgs. 7879, 207, Brannigan e McBride, A 258B, pg. 49, 43, e Demir e outros, de23 de Setembro de 1998, Recueil 1998VI, pg. 2654, 43.
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5. Uma significativa diferena de texto, e, diria, mesmo de filosofia na aplicao das normas, pode encontrar-se no modo como deve ser compensada a vtima de violao de um dos direitos ou garantias inscritos nas Convenes. 5. 1 O artigo 41 da CEDH, sob o ttulo reparao razovel, dispe: Se o Tribunal declarar que houve violao da Conveno ou dos seus protocolos e se o direito interno da Alta Parte Contratante no permitir seno imperfeitamente obviar s consequncias de tal violao, o Tribunal atribuir parte lesada uma reparao razovel, se necessrio. Os acrdos do Tribunal so declaratrios no essencial, limitando-se a decidir se, num caso concreto, houve ou no infraco a uma ou outra disposio da Conveno. Se concluir que h violao, e se essa violao no puder ser integralmente reparada a nvel interno, o Tribunal fixar, em regra, uma indemnizao quando houver um prejuzo e um nexo de causalidade entre a violao e este prejuzo31. No prejuzo incluemse os danos materiais e morais e as despesas com os processos (a nvel interno e perante o Tribunal). Como o Tribunal sublinhou diversas vezes, os acrdos deixam, em princpio, ao Estado a escolha dos meios a utilizar na sua ordem jurdica interna para cumprir a obrigao que pesa sobre ele, nos termos do artigo 46 da Conveno, de respeitar os acrdos do Tribunal nos litgios em que fora parte. Contudo, para ajudar os Estados a cumprir as suas obrigaes, o Tribunal tem vindo, cada vez com mais frequncia, a indicar o tipo de medidas que devem ser tomadas para pr fim a uma situao estrutural por ele verificada, respondendo de certo modo ao apelo da Resoluo do Comit de Ministros (Resoluo (2004) 3), de 12 de Maio de 2004, que o convidou a identificar, nos seus acrdos, e na medida do possvel, o que revela um problema estrutural subjacente e em simultneo a fonte desse problema 32. E tambm possvel que, noutros casos excepcionais, a natureza da prpria violao constatada no oferea qualquer possibilidade de escolha e que o Tribunal seja levado a indicar exclusivamente as medidas capazes de repararem a situao33. o que tambm vem acontecendo no mbito de condenaes em processos penais onde elementares regras do processo equitativo no foram observadas; nestas situaes, o Tribunal indica que s a reabertura de um novo julgamento onde tais regras sejam observadas poder sanar a violao34.
31 Acrdos SchulerZgraggen (artigo 50), de 31 deJaneiro de 1995, A 305A, pg. 8, 15, Papamichalopoulos e outros, A 330B, pg. 59, 34, Smith e Grady (artigo 41), de 25 de Julho de 2000, Recueil 2000IX, pg. 226, 18, e Lo Tufo, de 21 de Abril de 2005, Recueil 2005-III, pg. 318, 69. 32 Esta prtica deu origem aos chamados Acrdos pilotos, acrdos que se ocupam de situaes de carcter estrutural, sistmico, ou de frequncia muito elevada: identificam-se de uma maneira muito precisa as violaes estruturais ou muito frequentes e exige-se do Estado a adopo de medidas gerais para remediar a situao e pr fim s queixas repetidas; ver, por exemplo, os Acrdos Broniowski, 22 de Junho de 2004, Recueil 2004-V, pgs 1 e segs., Xenides-Arestis, de 22 de Dezembro de 2005, e Hutten-Czapska, de 19 de Junho de 2006, ainda no publicados, aonde o Tribunal indicou expressamente medidas gerais e especiais para superar a situao. 33 Cfr. os Acrdos Assanidz, de 8 de Abril de 2004, Recueil 2004-II (s a liberdade imediata do queixoso poderia sanar a violao), Ilacu e outros, de 8 de Julho de 2004, Recueil 2004-VII (a Rssia e a Moldvia deviam tomar medidas para a libertao dos requerentes ainda presos na Transnistria). 34 a chamada clusula calan, porque inserida no Acrdo calan, de 12 de Maio de 2005, Recueil 2005-IV, 210.
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Porm, como decorre do carcter subsidirio do mecanismo de garantia colectiva instaurado pela Conveno, as autoridades nacionais, salvo nos casos excepcionais em que foram especificamente indicadas as medidas a adoptar, so livres de escolher as medidas apropriadas para reparar as violaes constatadas pelo Tribunal. 5. 2 No contexto interamericano, o artigo 63 estabelece: Quando decidir que houve violao de um direito ou liberdade protegidos nesta Conveno, a Corte determinar que se assegure ao prejudicado o gozo do seu direito ou liberdade. Determinar tambm, se isso for procedente, que sejam reparadas as consequncias da medida ou situao que haja configurado a violao desses direitos, bem como o pagamento de indemnizao justa parte lesada. Aproveitando a maior amplitude deste texto que permite diversas formas de reparao, incluindo reparaes no pecunirias, a Corte Interamericana dos Direitos do Homem (Corte) tem encontrado formas especiais que, tendo em conta as caractersticas do caso concreto, possam de uma forma realstica reparar efectivamente ou, ao menos, minimizar os danos provocados pela violao. Assim, a Corte tem imposto aos Estados que modifiquem, adoptem ou revoguem leis internas ou julgamentos ou adoptem medidas especficas, algumas muito imaginativas, que reparem ou atenuem os danos materiais ou morais causados pela violao detectada. Vejam-se alguns casos significativos: Acrdo Aloeboetoe/ Suriname, de 14 Setembro de 1996: aqui, as vtimas assassinadas eram de uma tribo de origem africana que vivia na selva preservando os costumes tradicionais; a Corte ordenou, para a reparao s vtimas ou as suas famlias a criao de dois fundos com as somas que fixou, a reabertura de uma escola e de um servio mdico. No Acrdo Loaysa Tamayo/Peru, de 27 de Novembro de 1998, a Corte referiuse pela primeira vez ao projecto de vida da vtima, afectado pela violao sofrida uma deteno indevida; e nos Acrdos Meninos da Rua (Villagrn Morales e outros/Guatemala), de 3 de Dezembro de 2001 e Cantoral Benavides/Peru, de 3 de Dezembro de 2001, invocando que a violao cometida contendia com o projecto de vida, ligado ao desenvolvimento da personalidade e construo da vida das vtimas, acarretando assim uma perda de oportunidades, obrigou o Estado a suportar os custos dos seus estudos superiores (naquele primeiro Acrdo como no Acrdo Trujillo Oroza/Bolvia, de 27 de Fevereiro de 2002, mais determinou a Corte que o Estado desse o nome das vtimas a um centro educativo, durante uma cerimnia pblica na presena dos seus familiares. No Acrdo Barrios Altos/Peru, de 14 de Maro de 2001, a Corte examinou o massacre ocorrido durante uma festa popular que foi invadida por um esquadro da morte denominado Grupo Colina; este grupo, armado e encapuado, chacinou 15 pessoas e feriu outras 4; a Corte determinou que o Estado, para alm de indemnizar as famlias das vtimas e os feridos, devia reabrir as investigaes e punir os culpados, e
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considerou ainda que as amnistias concedidas que ilibavam os implicados contrariavam a CADH e constituam uma verdadeira violao dos Direitos Humanos. No Acrdo Neira Alegria/Peru, de 19 de Janeiro de 1995, a Corte ordenou ao Estado que fizesse os possveis para localizar e identificar os cadveres das vtimas e os entregasse s famlias. 6. Uma significativa diferena entre os dois sistemas pode encontrar-se no artigo 68, n 2 da CADH ao permitir que a indemnizao fixada no acrdo da Corte seja executada nos tribunais internos. Tanto quanto foi possvel levar a investigao, no foram encontrados precedentes que esclaream sobre as modalidades de aplicao prtica daquela disposio35; e a doutrina interroga-se sobre se a sentena da Corte necessita, como todas as sentenas estrangeiras, de homologao pelo rgo jurisdicional competente36. Os acrdos do Tribunal que atribuam uma reparao pecuniria ao requerente tm sido cumpridos com maior ou menor dificuldade, no se encontrando at hoje um Estado que no tivesse cumprido a deciso do Tribunal37. Por isso, a questo da no execuo de uma deciso desta natureza tem sido colocada a nvel terico. Nessa eventual hiptese, para alm dos poderes que o artigo 46, n 2 da CEDH, confere ao Comit de Ministros, como poder reagir o titular da reparao acordada? Pinheiro Farinha aponta como possveis a reviso e a confirmao de sentena estrangeira, a executoriedade sem reviso ou confirmao, a aco declarativa contra o Estado e o requerimento ao Ministro das Finanas, fundamentado na deciso do Tribunal, com recurso, no caso de indeferimento, para o Supremo Tribunal Administrativo, sem se comprometer com nenhuma destas solues, embora se incline para esta ltima38. Pelo nosso lado, afigurase que, no detendo o acrdo fora executiva interna, dificilmente se poder afirmar que o Ministro das Finanas lhe deve obedincia; a deciso no deixa de ser de um rgo estranho organizao judiciria portuguesa e, em princpio, s as decises dos tribunais portugueses so obrigatrias para todas as entidades - n 2 do artigo 205 da Constituio. A deciso do Tribunal est, apesar de tudo, mais prxima de uma deciso de um tribunal estranho ordem jurdica portuguesa, a necessitar de reviso antes de ser exequvel em Portugal39. Se se considerar que o Tribunal no um tribunal estrangeiro, e que, por conseguinte, no se poder aplicar, s suas decises, o processo de reviso de sentenas estrangeiras
35 L us Ignacio Sanchez Rodriguez, loc. cit., pgs. 502. 36 Isabela Piacentini de Andrade, Isabel, A execuo das sentenas da Corte Interamericana de Direitos Humanos, in Revista Brasileira de Direito Internacional, Curitiba, vol. 3, n 3, Jan./Jun. 2006, pg. 158. 37 Ver A Conveno Europeia dos Direitos do Homem, pgs 328. 38 As decises do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem na ordem interna e o contributo da jurisprudncia nacional na interpretao da Conveno Europeia dos Direitos do Homem, in BDDC, n 9, 1982, pgs. 111 e segs. 39 Ver, contudo, o disposto no artigo 771, alnea f), do Cdigo de Processo Civil portugus, na redaco do Decreto-Lei n 303/2007, de 27 de Agosto: A deciso transitada em julgado s pode ser objecto de reviso quando: f) Seja inconcilivel com deciso definitiva de uma instncia internacional de recurso vinculativa para o Estado Portugus. Esta modificao foi introduzida para permitir que a deciso interna transitada em julgado possa ser revista quando viole a Conveno Europeia dos Direitos do Homem - prembulo do Decreto-Lei n 3003/2007.
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previsto nos artigos 1094 e segs. do Cdigo de Processo Civil, restar a aco declarativa de condenao a intentar contra o Estado portugus, seguida, se necessrio, de execuo. 7. Relativamente s reservas, as duas Convenes parecem ter seguido solues diferentes40. Na CADH, o artigo 75 dispe que esta Conveno s pode ser objecto de reservas em conformidade com as disposies da Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados, assinada em 23 de Maio de 1969. Neste texto, reenvia-se para os artigos 19 e seguintes da Conveno de Viena de 1969, significando, antes de mais, que para serem vlidas, as reservas devem ser compatveis com o objecto e o fim da CADH. Aparentemente mais restritiva se apresenta a CEDH, que prev no seu artigo 57: 1- Qualquer Estado pode, no momento da assinatura desta Conveno ou do depsito do seu instrumento de ratificao, formular uma reserva a propsito de qualquer disposio da Conveno, na medida em que uma lei ento em vigor no seu territrio estiver em discordncia com aquela disposio. Este artigono autoriza reservas de carcter geral. 2- Toda a reserva feita em conformidade com o presente artigoser acompanhada de uma breve descrio da lei em causa. Existira aqui um afastamento das regras gerais previstas na Conveno de Viena, derrogaes expressamente admitidas no artigo 19 desta Conveno. De assinalar que o regime de reciprocidade referido no artigo 21, n 1, alnea b) da Conveno de Viena, que permite aos Estados que no tenham formulado reservas de invocar em seu proveito as feitas por outros Estados nas suas relaes com estes, no se aplica aqui, porquanto as obrigaes dos Estados em matria dos Direitos Humanos so de tipo integral e no recproco. Mas, no fundo, a jurisprudncia da Corte nesta matria no se tem afastado da do Tribunal, jurisprudncia esta que pode ser resumida nos termos seguintes. As reservas so admitidas no s para as disposies da Conveno como tambm para as dos seus Protocolos que acrescentam direitos Protocolo n 1 (artigo 5), Protocolo n 4 (artigo 6), Protocolo n 7 (artigo 7.) e Protocolo n 12 (artigo 3) -, com excepo dos Protocolos n 6, relativo abolio da pena de morte, que no admite reservas (artigo 4.), e n 13, relativo abolio da pena de morte em todas as circunstncias (artigo 3). Toda a reserva deve, antes do mais, ser compatvel com o objecto e o fim do instrumento internacional - artigo 19, alnea c), da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados. O artigo 57 acrescenta, ainda, as seguintes condies: - deve ser formulada no momento da assinatura da Conveno ou do depsito do seu instrumento de ratificao;
40 Lucius Caflisch e Antnio A. Canado Trindade, Les Conventions Amricaine et Europenne des Droits de lHomme et le Droit International General, in Revue Gnrale de Doit International Public, Tome CVIII 2004, pgs 5 e segs., que se passa a seguir de muito perto.
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- ser relativa a uma disposio da Conveno, na medida em que uma lei ento em vigor estiver em discordncia com aquela; - no revestir um carcter geral; - ser acompanhada de uma breve descrio da lei em causa. Se a primeira condio no suscita dificuldades, j saber quais as disposies que admitem reservas questo de complexidade acrescida. A melhor doutrina defende que s os artigos 2 a 12 da Conveno so susceptveis de ser objecto de reservas 41. A reserva no pode ter um carcter geral e no pode ser redigida em termos muito vagos ou amplos, para que o seu exacto sentido e campo de aplicao sejam devidamente apreendidos (42). A ltima condio - a breve descrio da lei interna em causa - destinase a evitar que a reserva v para alm das disposies internas referidas; um elemento de prova e de segurana jurdica. Registese que a lei em causa deve estar em vigor no momento em que feita a reserva43. Em concluso, a aparente distncia entre uma viso mais liberal da CADH e uma mais restrita da CEDH dilui-se porquanto, no contexto da proteco dos direitos humanos, o nvel que afecta o objecto e o fim da Conveno rapidamente atingido e depois, porque, nos dois mecanismos, a deciso sobre a validade de uma reserva est confiada no aos Estados, mas a um terceiro, Corte e ao Tribunal que tentam preservar a integridade da CADH e da CEDH44. III - O processo Na composio, natureza e estrutura dos rgos de controlo e no processo observado no exame das queixas existem tambm profundas diferenas entre os dois sistemas. 1. No sistema americano, esto previstos dois rgos: a) a Comisso Interamericana de Direitos Humanos, composta de sete membros, com sede em Washington, Estados Unidos, com competncia, no que importa, para receber as queixas relativas s violaes da CADH, instru-las, elaborar um relatrio final com os factos que considera adquiridos e, se assim o entender, submeter o assunto Corte artigos 41 a 51 da CADH; b) a Corte Interamericana dos Direitos Humanos, composta de sete juzes, com sede em So Jos da Costa Rica, com competncia para conhecer os casos que, submetidos previamente Comisso Interamericana, lhe sejam apresentados por esta ou pelos Estados Partes - artigos 61 a 69 da CADH45.
41 Cfr. Jacques Velu e Rusen Ergec, ob. cit. pgs. 160 e segs., e a doutrina a referenciada. 42 Acrdos Belilos, de 29 de Abril de 1988, Srie A 132, pg. 26, 55, Chorherr, de 25 de Agosto de 1993, Srie A 266B, pg. 34, 18, Eisenstecken, de 3 de Outubro de 2000, Recueil 2000X, pg. 179, 24, e Jius, de 31 de Julho de 2000, Recueil 2000IX, pg. 286, 79. 43 Acrdos Stallinger e Kuso, de 23 de Abril de 1997, Recueil 1997-II, pg. 679, 48, e Dacosta Silva, de 2 de Novembro de 2006, 37, ainda no publicado. 44 Lucius Caflisch e Antnio A. Canado Trindade, loc. cit, pg 24. 45 Mesmo que, no sistema americano, s a Comisso e os Estados possam solicitar a interveno da Corte, depois do Regulamento da Corte de 2001, o locus standi, a capacidade de estar em justia, foi concedida aos indivduos queixosos que passaram a participar directamente em todas as fases do processo. Pode, por isso, concluir-se que, no processo pendente na Corte, as verdadeiras partes so as vtimas e o Estado requerido e s no plano processual a Comisso.
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A Corte no tem um funcionamento permanente; os seus juzes podem desempenhar outra actividade a ttulo principal46. O sistema europeu admite, depois de 1 de Novembro de 1998, apenas o Tribunal, rgo de carcter permanente, composto por 47 Juzes (um por cada Parte contratante), com competncia para receber, instruir e julgar os casos que lhe so submetidos. 2. Uma profunda diferena pode ser apontada relativamente a quem pode apresentar queixas individuais. Segundo o artigo 44 da CADH, qualquer pessoa ou grupo de pessoas, ou entidade no governamental legalmente reconhecida em um ou mais Estados Membros pode apresentar queixas Comisso, contendo denncias ou queixas de violao da CADH por um Estado Parte. Esta denncia, apresentada mesmo por quem no seja a vtima da violao alegada, implica que a Comisso abra um processo para verificar, primeiro, se a queixa admissvel, proceder sua instruo, e elaborar um relatrio final. Radica aqui um dos pontos essenciais do sistema e uma das suas virtudes, permitindo que outros possam intervir para dar voz a quem no possa ou no se encontre em condies para denunciar s violaes. O sistema europeu baseado na noo de vtima, s a vtima pode apresentar a queixa, e toda a queixa que no seja apresentada pela vtima ser rejeitada in limine . E a rigidez desta regra comporta muito poucas excepes, segundo a jurisprudncia do Tribunal47. S pode queixarse ao Tribunal toda a pessoa fsica, organizao no governamental48 ou grupo de particulares que se pretenda vtima de uma violao dos direitos ou liberdades reconhecidos pela Conveno por um dos Estados Contratantes - artigo 34 da CEDH. A CEDH no admite a aco popular (actio popularis); um requerente no pode queixarse em nome da populao em geral49. Todavia, as organizaes no governamentais que possam, elas prprias, apresentarse como vtimas tm legitimidade para a queixa, carecendoa em relao s violaes que afectem directamente os seus associados, salvo se oferecerem prova de que receberam especficas instrues de cada um deles nesse sentido e apresentarem poderes de representao50. Por vezes, acontecer que a violao afectar a organizao e os seus associados e assim todos podero apresentar queixa.
46 O sistema Interamericano apresenta-se muito prximo do que existia na Europa at 1 de Novembro de 1998, com a coexistncia da Comisso Europeia e o Tribunal. 47 Ver A Conveno Europeia dos Direitos do Homem, pgs 285 e segs. 48 As organizaes no governamentais aqui assinaladas so as organizaes de direito privado, ou mesmo pessoas colectivas de direito pblico, mas que no exercem prerrogativas de poder pblico, nem prosseguem objectivos da administrao pblica e que gozem de total autonomia em relao ao Estado. 49 Deciso do Tribunal, de 23 de Maio de2002, Queixas nos 6422/02 e 9916/02, Recueil 2002V, pg. 361. 50 Deciso do Tribunal, de 25 de Maio de 2000, Queixa n 46 346/99, Recueil 2000VI, pg. 519.
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A noo de vtima deve ser entendida de uma forma autnoma, independentemente do modo como a legislao interna regula o interesse ou a qualidade para agir51. Tendese a aproximar a noo de vtima da de parte lesada a que alude o artigo41, embora a qualidade de vtima seja independente de existir ou no prejuzo; vtima ser quem for directamente atingido pelo acto ou omisso litigiosos, sofrendo ou correndo o risco de sofrer directamente os seus efeitos. Este rigor tende a ser atenuado, como se disse, em algumas circunstncias especiais. Assim, nos casos em que h uma ligao particular e pessoal com a vtima, normal mas no exclusivamente por laos familiares, admitese a apresentao de queixa, em nome prprio, por aqueles que se considerem vtimas indirectas, isto , que possam alegar que a violao lhes causou um prejuzo ou que tm interesse pessoal vlido em que seja posto termo violao; assim, os pais e os irmos podem apresentarse como vtimas afectadas pela morte do seu parente52. E quando a vtima est impedida, o Tribunal admite que outrem a possa representar, embora nem sempre seja fcil determinar quem pode apresentar a queixa. Alis, mesmo uma pessoa que no tenha, ao nvel interno, o direito de representar a vtima, poder, em certas circunstncias, agir perante o Tribunal em sua representao; em especial, os menores podem dirigirse ao Tribunal por intermdio de um dos pais, que no detenha o poder paternal e que esteja em conflito com as autoridades a quem critica as decises e o comportamento luz dos direitos garantidos pela CEDH53. Se a vtima est impossibilitada de agir, como, por exemplo, se ela est desaparecida ou incomunicvel, outra pessoa, nomeadamente um familiar mas no s, pode vir a apresentar, em nome dela, a queixa. 3. Alguma diferena poderia ser detectada na natureza jurdica das medidas provisrias decretada pelo Tribunal e pela Corte. Mas face evoluo legislativa da jurisprudncia do Tribunal , hoje, possvel falar j em coincidncia. Estas medidas provisrias so solicitadas normalmente em duas situaes limite: a) quando a violao dos DH apresenta aspectos graves e de continuidade: por exemplo, perante uma deteno em condies que eventualmente podem constituir um tratamento desumano ou degradante, o Tribunal ou a Corte podem ser levados a solicitar ao Estado requerido que suspenda, at a apreciao do caso, as condies em que o requerente se encontra detido; b) quando a execuo imediata da medida em causa torna intil, ou sem os efeitos reparadores adequados, a posterior deciso: por exemplo, se algum est na iminncia de ser expulso para um pas onde corre o risco de ser submetido a
51 Acrdo Gorraiz Lizarraga e outros, de 27 de Abril de 2004, Recueil 2004-III, pg. 242, 36. 52 Acrdo Luluyev e outros, de 9 de Novembro de 2006, 111, ainda no publicado. 53 Acrdos Nielsen, de 28 de Novembro de1988, Srie A 144, pgs. 2122, 5657, e Scozzari e Giunta, de 13 de Julho de 2000, Recueil 2000-VIII, pg. 138, 138.
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tortura, solicita-se que a expulso no seja executada antes de ter a oportunidade de examinar os riscos que poder sofrer o requerente. O Tribunal pode indicar s partes, ex officio ou a solicitao de uma delas, a adopo de medidas provisrias que lhes paream desejveis no interesse das partes (incluindo a vtima; por exemplo, solicitar que se interrompa uma greve de fome) ou ao desenrolar normal do processo - art. 39 do seu Regulamento. As medidas provisrias so aplicadas com muita parcimnia pelo Tribunal e perante indcios seguros dos riscos de violaes graves da CEDH, em regra as relacionadas com o seu artigo 3 Esta solicitao normalmente acolhida pelos Estados requeridos. A natureza das medidas provisrias decretadas pelo Tribunal foi discutida na doutrina e na jurisprudncia. Depois de longa discusso e hesitao, o Tribunal, no Acrdo Mamatkoulov e Askarov, de 4 de Fevereiro de 200654, concluiu que, a inobservncia das medidas provisrias por um Estado contratante deve ser considerada como impedindo o Tribunal de examinar eficazmente a queixa do requerente e impedindo o exerccio eficaz do seu direito e, por consequncia, como uma violao do artigo 34 da Conveno55. A Corte pode tomar (o Regulamento fala em ordenar - art. 25) medidas provisrias nos casos de extrema gravidade e quando for necessrio evitar danos irreparveis s pessoas - artigo. 63 da CADH. Aqui tambm a Corte agir ex officio, a pedido da Comisso mesmo quando o caso no est ainda pendente na Corte, da vtima, ou de qualquer das partes. Nunca foi posto em causa o carcter obrigatrio das medidas provisrias decretadas pela Corte, medidas inscritas na CADH em termos que no oferecem dvidas. Efectivamente, no sistema americano, a Corte pode impor aos Estados medidas de carcter obrigatrio nos casos de extrema gravidade e urgncia, quando for necessrio evitar danos irreparveis s pessoas - vtimas, testemunhas ou outras pessoas participando no processo internacional -, e mesmo para alm das situaes de iminente ameaa da vida ou da integridade da pessoa56. Estas medidas traduzem-se ou numa absteno no execuo de uma sentena de condenao ou numa aco - libertar presos, proteger testemunhas, ou prender e julgar os responsveis pelas violaes. A Comisso, de acordo com o seu Regulamento - art. 25 - pode tambm decretar este tipo de medidas; e no obstante esta competncia s estar prevista no seu Regulamento, a Comisso, no caso Juan Raul Garza/Estados Unidos,
54 Recueil 2005-I, pg. 259 e segs. 55 Cfr. o Acrdo Olaechea Cahuas, de 10 de Agosto de 2006, 81, ainda no publicado, onde se confirma a ideia que j decorria do Acrdo Mamatkoulov de que a no obedincia ao pedido do Tribunal constitui por si violao deste artigo independentemente das consequncias desse acto para o exame da queixa pois haver sempre um risco de perturbao do exerccio efectivo do direito de queixa. Sobre este aspecto, ver a minha opinio concordante no Acrdo Mamatkoulov. 56 Ver o caso da Comunidade da paz de So Jos de Apartado/Colmbia (2001-2002), onde o Tribunal ordenou que as pessoas deslocadas pudessem regressar s suas casas ou o Caso de La Nacion/ Costa Rica, de 23 Maio de 2001, onde a Corte ordenou a suspenso da execuo de uma sentena contra um jornalista.
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decidiu, a 4 de Abril de 2001, que estas suas medidas tambm tinham carcter obrigatrio. Quando o caso est pendente na Comisso s esta pode solicitar a aplicao destas medidas Corte; quando o caso j est na Corte, qualquer pessoa e no apenas a eventual beneficiria, pode solicitar directamente a aplicao dessas medidas: no Caso Tribunal constitucional/Peru, a vtima - um dos juzes destitudos desse Tribunal pediu medidas de proteco provisrias para si e para o seu marido. Os Estados em causa so obrigados a informar periodicamente a Corte do evoluir da situao. 4. Um outro aspecto onde os sistemas diferem radicalmente na superviso da execuo dos Acrdos, confiada no sistema americano prpria Corte, no sistema europeu a um rgo distinto, o Comit de Ministros n. 2 do art. 46 da CEDH. 4. 1 O Comit de Ministros um rgo poltico de Conselho da Europa, composto por um representante de cada Estado membro do Conselho da Europa, ou seja, pelos Ministros dos Negcios Estrangeiros ou os seus Delegados, os embaixadores permanentes acreditados junto da Organizao, e tem desempenhado, sobretudo nos ltimos anos, uma aco mais precisa e detalhada, no sentido de conseguir, nesta rea, tanto quanto possvel, uma verdadeira restitutio in integrum57. Uma vez recebido o acrdo condenatrio, o Comit de Ministros convida o Estado requerido a inform-lo das medidas tomadas na sequncia do Acrdo. Se o Estado em causa cumpre atempadamente todas as obrigaes decorrentes do Acrdo e presta a devida informao, o Comit de Ministros adopta uma Resoluo constatando este facto artigo 17 das Regras para a superviso da execuo dos acrdos e dos termos dos acordos amigveis58. Mas nem sempre os Acrdos so executados com a celeridade devida. A lentido na execuo do Acrdo pode derivar de diversos factores, alguns inerentes complexidade da situao ou outros fundados numa falta de vontade ou mesmo de recusa por parte dos Estados condenados. Na primeira hiptese, o que acontece com frequncia quando h necessidade de alterar as leis, o Comit de Ministros, consciente da morosidade desse processo, adopta resolues provisrias, ditas encorajantes, recomendando, por vezes, a adopo de medidas temporrias que, na prtica, possam evitar novas violaes que decorram da aplicao de uma norma julgada incompatvel com a Conveno59. Ou, ento, encarrega a Diviso Geral II (Direitos Humanos), que o Servio do Conselho da Europa que presta, nesta rea, o apoio necessrio ao Comit de Ministros, de fornecer toda a ajuda tcnica aos Estados para que eles venham a executar o Acrdo. A segunda hiptese, de falta de vontade ou de recusa, muita rara; e normalmente os Estados no declaram que no querem cumprir as suas obrigaes, mas antes que
57 Grard Cohen-Jonathan, Quelques considrations sur la rparation accord aux victimes dune violation de Convention Europenne des Droits de lhomme, in Mlanges Pierre Lambert, Bruxelles, 2000, pg. 130 58 Estas Regras foram adoptadas pelo Comit de Ministros a 10 de Maio de 2006, aquando da reunio 964 dos Delegados dos Ministros. 59 lisabeth Lambert Abdelgawad, Lexcution des arrts de la Cour Europenne des Droits de lHomme, in Revue Trimestrielle des Droits de lHomme, 18me Anne, n 71, 1er juillet 2007, pg. 680.
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tm dificuldades, de natureza econmica ou outra, para se desobrigarem relativamente execuo do Acrdo. Nos casos onde se venha a denotar que o Estado em causa no executa as suas obrigaes, invocando diversos motivos, mas que no fundo escondem uma falta de vontade ou uma recusa velada, o Comit de Ministros tenta, atravs de resolues provisrias, exercer toda a presso poltica possvel sobre esse Estado, chamando-lhe a ateno para as suas responsabilidades e eventuais consequncias da sua atitude, deixando uma aluso mais ou menos forte a medidas radicais, e apelando por vezes aos outros parceiros, os Estados Parte e a Assembleia Parlamentar ( o Parlamento do Conselho da Europa, composto por um nmero varivel de deputados por cada Estado Membro). Sublinhe-se que, nos ltimos anos, a Assembleia Parlamentar tem tido um maior protagonismo, encarregando um seu Comit (dos Assuntos Jurdicos e Direitos Humanos) de seguir a execuo dos Acrdos do Tribunal que suscitem mais dificuldades, chegando a pedir a interveno dos seus pares juntos dos seus Governos e Parlamentos, ou ameaando pr em causa a acreditao das delegaes dos Estados que no executem os julgamentos do Tribunal60. No plano dos princpios, o Estatuto do Conselho da Europa obriga os Estados membros a reconhecer a preeminncia do direito e o gozo por toda a pessoa dos direitos e liberdades fundamentais, bem como a colaborar sincera e activamente na salvaguarda dos direitos do homem e das liberdades fundamentais - artigo 3 61. Ora a recusa sistemtica da execuo de um Acrdo do Tribunal constituir uma violao grave do disposto naquele artigo3, pelo que um Estado pode ver suspenso o seu direito de representao e ser convidado, pelo Comit de Ministros, a sair. E, se no aceitar o convite, o Comit de Ministros pode decidir que o Estado em causa deixe de pertencer ao Conselho da Europa a contar de uma data que ele prprio fixar - artigo 8 do Estatuto. Mas este remdio extremo, esta verdadeira espada de Dmocles parece, se no impossvel, pelo menos de muito delicada aplicao62 e, por enquanto, o dilogo construtivo tem possibilitado romper algumas resistncias e a adopo de medidas satisfatrias relativas execuo dos acrdos. O Protocolo 14 adicional Conveno tentou minimizar esta situao de desconforto em que se encontra o Comit de Ministros face a uma reiterada recusa de um Estado em executar um Acrdo, introduzindo a possibilidade de o Comit de Ministros se dirigir ao Tribunal quando sente que uma Parte se recusa a respeitar um Acrdo deste - ns 4 e 5 do Artigo 46 da Conveno, na redaco dada por aquele Protocolo63.
60 Ed Bates, Supervising the Execution of judgments delivered by the European Court of Human Rights: The challenges facing the Committee or Ministers, in European Court of Human Rights Remedies and Execution of Judgments, BIICL, 2005, pgs.59 e segs.; ver ainda lisabeth Lambert Abdelgawad, loc. cit., pg. 695. 61 Ver A Conveno Europeias dos Direitos do Homem, pg. 336 (anotao ao artigo 54). 62 Laurent Sermet, LExcution des Arrts de la Cour europenne des Droits de lhomme, in Annuaire de Droit Europen, 2003, vol I, Bruxelles, 2005, pg. 334. 63 Nesta altura, Fevereiro de 2008, o Protocolo 14 ainda no entrou em vigor, pois falta para tanto a ratificao de um nico pas, a Federao da Rssia.
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O Comit de Ministros pode ento submeter apreciao do Tribunal a questo de saber se a Parte contratante contra a qual o Tribunal verificou uma violao est ou no a cumprir as obrigaes que lhe incumbem na execuo do Acrdo. Este processo ter sempre um carcter excepcional a utilizar quando o Comit de Ministros sente que h uma certa resistncia na submisso s obrigaes que decorrem da verificao da violao da Conveno. Enfim, ser mais uma forma de presso nos casos em que a Parte contratante tentar protelar a execuo do Acrdo do Tribunal. A questo que se pode colocar a de saber se no se devia ir mais alm seguindo o exemplo da Unio Europeia. No sistema comunitrio, no caso de reticncias na execuo de Acrdo do Tribunal de Justia das Comunidades, o Estado condenado pode receber um aviso escrito da Comisso ordenando que proceda execuo; e se no cumprir, o Estado expe-se a multas aps um acrdo do Tribunal que constate precisamente essa falta64. Ser que, ao introduzir no Protocolo 14 a possibilidade de o Tribunal constatar, a pedido do Comit de Ministros, que um Estado no executa o seu Acrdo, possibilidade inspirada claramente naquele sistema comunitrio, no se deveria ir at ao fim e prever adequadas sanes para essas faltas, como o havia proposto a Assembleia Parlamentar? 4. 2 Ao contrrio do sistema europeu, h uma carncia institucional no sistema interamericano relativamente superviso da execuo dos acrdos da Corte. Tendo em vista esta lacuna, o Presidente da Corte, Canado Trindade, props ao Conselho Permanente e Assembleia Geral da Organizao dos Estados Americanos, nos anos 2000/2001, a criao de um Grupo de Trabalho permanente da Comisso de Assuntos Jurdicos e Polticos (CAJP) daquela Organizao, a ser integrado por Representantes dos Estados Partes na Conveno Interamericana, que ficaria encarregado de supervisionar a execuo das sentenas e decises da Corte. Isto viria preencher o actual vcuo institucional, adoptando-se uma soluo prxima da existente no sistema europeu65. Mas, apesar desta lacuna, apesar do todo o esforo de superviso da execuo dos Acrdo ser deixado Corte, poder dizer-se que no h grandes diferenas nos princpios e nas formas de aco. Os Estados gozam de uma certa margem de discricionariedade nesta rea, podendo contudo notar-se que a Corte muito mais precisa na indicao da forma como a violao constatada deve ser reparada a nvel interno. Efectivamente, no caso em que uma violao constatada, o artigo 63 da CADH permite Corte distintas formas de reparao, incluindo, muitas vezes, como se viu, para alm das reparaes pecunirias, outras, mais imaginativas. Mas, foroso reconhecer que a Corte est menos apetrechada do que o Comit de Ministros europeu para reagir em caso de resistncias ou recusas na execuo das suas decises, e por isso se compreende o anseio em confiar esta tarefa a um rgo poltico.
64 Frdric Lazaud, ob cit, Tomo I, pg. 42. 65 Otvio Augusto Drummond Canado Trindade, Os efeitos das decises dos Tribunais Internacionais de Direitos Humanos no Direito Interno dos Estados, in Liber Amicorum Canado Trindade, Tomo V, Porto Alegre, Brasil, 2005, pg. 305.
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Recorde-se, alis, que, nos casos em que um Estado no tenha dado cumprimento s suas sentenas, restar Corte fazer um relatrio Assembleia Geral da OEA, com as recomendaes pertinentes - artigo 65 da CADH. Nestes termos, mesmo a questo da no execuo deixa de ser um problema jurdico para se tornar numa questo poltico-diplomtica a cargo da AssembleiaGeral da OEA. Sublinhe-se contudo que a Corte tem sabido, com coragem e determinao, e com um alto sentido da sua misso de defesa e promoo dos direitos humanos, e de sancionar as suas violaes, contornar e superar os obstculos que, de quando em vez, tm surgido no seu caminho. A sua forma de actuao tem sido eficaz, pois raros tm sido os casos em que a presso moral exercida se revelou insuficiente para que o sistema funcione66. Mesmo perante as complexas medidas pedidas aos Estados nalguns Acrdos, nomeadamente, nos casos Aloeboetoe/Suriname, Loaysa Tamayo/Peru, Meninos da rua/Guatemala, Trujillo Oroza/Bolvia, ou Barrios Altos/Peru, assinalados supra, os Estados esforaram-se por executar as medidas em causa. Contudo, em 29 de Julho de 2005, a Corte adoptou uma Resoluo, estipulando que, a partir do momento em que decida denunciar o Estado faltoso AssembleiaGeral da OEA, deixar de solicitar ao Estado em causa informaes sobre a execuo do Acrdo. 5. Um dos campos onde a Corte goza de uma alargada competncia relativamente ao Tribunal o da emisso de Pareceres67. Segundo ao artigo 64 da CADH, a Corte pode ser consultada pelos Estados Membros da Organizao dos Estados Americanos (OEA), pela Comisso e pelas Agncias da OEA. A Corte pode emitir pareceres no s sobre a interpretao da CADH mas tambm sobre outros tratados concernentes proteco dos direitos humanos nos Estados Americanos. A Corte poder tambm, a pedido de um Estado Membro da Organizao, emitir pareceres sobre a compatibilidade entre qualquer das suas leis internas e os mencionados instrumentos internacionais - n 2 do artigo 64 da CADH. A Corte interpretou de uma maneira abrangente a rea dos instrumentos internacionais que poderiam ser objecto de parecer e, por isso, desempenhou, sobretudo nos primeiros tempos, um papel fundamental na clarificao, promoo e salvaguarda dos Direitos Humanos nos Estados Americanos. Pelo contrrio, o papel do Tribunal em matria de pareceres muito limitado. Segundo o n 1 do artigo 47 da CEDH, a pedido do Comit de Ministros, o Tribunal pode emitir pareceres sobre questes jurdicas relativas interpretao da Conveno e dos seus protocolos
66 Qui, o maior desafio sua autoridade e competncia aconteceu no tempo do Governo Fujimori, a partir do caso Castillo Petruzzi/Peru. Ver, Antnio Augusto Canado Trindade, Posfcio, in Liber Amicorum Canado Trindade, Tomo VI, Porto Alegre, Brasil, 2005, pg. 654. 67 Hctor Fix-Zamudio, The European and Inter-American Courts of Human Rights: A brief comparison, in Protection des Droits de lHomme: la perspective europenne, Mlanges Ryssdal, edio de Paul Mahoney e outros, Carl Heymanns Verlag, KG, Colnia, 2000, pgs 507 e segs.
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Porm, tais pareceres no podem incidir sobre questes relativas ao contedo ou extenso dos direitos e liberdades definidos no ttulo I da Conveno e nos protocolos, nem sobre outras questes que, em virtude de recurso previsto pela Conveno, possam ser submetidas ao Tribunal ou ao Comit de Ministros n 2 do referido artigo 47. A extrema limitao sobre a competncia material para o Tribunal emitir pareceres - apenas sobre questes que no sejam relativas ao contedo ou extenso dos direitos e liberdades definidos no ttulo I da CEDH e dos seus Protocolos ou que possam ser submetidas, no mbito do direito de queixa, ao Tribunal ou ao Comit de Ministros - acarretou que at hoje o Comit de Ministros s por trs vezes tenha solicitado ao Tribunal um pedido de emisso de parecer68. IV - Concluso Ainda que se possam detectar diferenas nos dois sistemas, elas so mais de natureza processual, pois estruturalmente existe uma clara convergncia, mesmo ao nvel da interpretao dos textos pela Corte e pelo Tribunal, perseguindo ambos um objectivo comum, o de prevenir primeiro e o de sancionar depois as violaes dos Direitos Humanos69. A Corte e o Tribunal desempenham um papel histrico na defesa e promoo dos Direitos Humanos, e tm podido contar, com maior ou menor dificuldade, com a colaborao dos Estados. Os Estados, ao aderirem s Organizaes de proteco dos Direitos Humanos, auto limitam a sua soberania, transferindo uma parte dela para estas mesmas. Ficam, portanto, obrigados a cumprir as obrigaes que voluntariamente assumiram a nvel internacional, no respeito de um princpio fundamental do direito internacional, princpio que impe aos Estados o dever de cumprir de boa f aquelas obrigaes (pacta sunt servanda), no podendo alegar motivos internos, de ordem jurdica ou outra, como recusa70. E, logicamente, a de acatarem e cumprirem as decises juridicamente obrigatrias que emanam dos rgos dessas mesmas Organizaes, nomeadamente as decises dos seus Tribunais. O acrdo obriga apenas o Estado parte no processo, no tem eficcia erga omnes, entendida no sentido clssico da expresso, na medida em que no obriga os outros Estados a tomarem as medidas constantes do seu dispositivo (71); contudo, isto no impede que os acrdos da Corte e do Tribunal, enquanto interpretam as disposies das Convenes, adquiram uma autoridade prpria que se exerce sobre todos os Estados contratantes,
68 Um deles foi alis recusado por falta de competncia do Tribunal. 69 Sobre a interpretao da CADH ver o seu artigo 29. 70 Isabela Piacentini de Andrade, loc. cit., pgs. 147 e segs. 71 Sobre a matria, Leonardo Nemer Caldeira Brant, A res judicata na Corte Interamericana de Direitos Humanos, in Liber Amicorum Canado Trindade, Tomo II, Porto Alegre, Brasil, 2005, pg. 393.
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tendo em vista a obrigao que sobre eles recai de aplicarem os textos internacionais que subscrevem, tudo isto em conformidade com a jurisprudncia mais recente, pois de outro modo ficam expostos a sano idntica infligida no acrdo. preciso no esquecer que, pela natureza das suas funes, a Corte e o Tribunal so as instncias encarregues de interpretar as Convenes e, como tal, os mais qualificados para fixar o sentido e o contedo das noes ali inscritas. Os tribunais nacionais devem assim no apenas aplicar aquelas Convenes, mas tambm aplic-las de acordo com a interpretao dada pela Corte e pelo Tribunal, pois s assim se evitam a condenaes futuras. Como o Tribunal sublinhou, os seus acrdos servem no apenas para julgar os casos que lhe so confiados, mas, mais amplamente, para clarificar, salvaguardar e desenvolver as normas da Conveno, contribuindo, assim, para o respeito pelos Estados dos compromissos assumidos na sua qualidade de Partes Contratantes (72). A jurisprudncia constante da Corte e do Tribunal tem realado que o objecto e a finalidade da CADH e CEDH o de assegurar uma efectiva proteco dos direitos ali garantidos73. Estes instrumentos internacionais no admitem nem interpretaes restritas nem limitaes implcitas, antes exigem uma interpretao dinmica e evolutiva de maneira a responderem s novas situaes. Efectivamente, o Tribunal, como a Corte, sempre entenderam que aquelas Convenes eram instrumentos vivos, a interpretar luz das condies de vida actual, de acordo com as transformaes que se devem considerar adquiridas no seio da sociedade de que fazem parte os Estados contratantes, pois s assim se protegem os direitos no tericos ou ilusrios mas concretos e efectivos. Esta interpretao actualista tem os seus limites, no podendo ser retirado do texto das Convenes um direito que no foi inicialmente consagrado, como o direito a morrer, o direito ao suicdio; mas nada impede que o contedo dos direitos consagrados inicialmente seja enriquecido luz da actualidade; por exemplo, no ser possvel recusar aos modernos meios de correspondncia a proteco que as Convenes garantem correspondncia sob o pretexto de que tais formas eram desconhecidas aquando da feitura daqueles textos74. Ou, citando o Tribunal constitucional alemo75, todas as instituies nacionais esto, em princpio, ligadas pelas decises da Corte e do Tribunal; daqui resulta nomeadamente no s um dever para os tribunais internos de tomarem em considerao aquelas decises, como tambm a obrigao dos Estados parte no relacionados
72 ) Acrdo Irlanda/Reino Unido, de 18 de Janeiro de 1978, Srie A 25, pg.62, 154. 73 Antnio Canado Trindade, Approximations and convergences in the case-law of the European and Inter-American Courts of Human Rights, in Le rayonnement international de la jurisprudence de la Cour europenne des droits de lhomme, Bruylant, Bruxelles, 2005, pgs101 e segs.. 74 Frdric Lazaud, ob. cit., Tomo II, pg. 316 e segs. 75 Acrdo Grgl, de 14 de Outubro de 2004, citado por Jrg Gerkrath, Leffet contraignant des Arrts de la Cour Europenne des Doits de lHomme vu travers le prisme de la Cour Constitutionnelle Allemande, in Revue Trimestrielle des Droits de lHomme, Ano 17, n 65, 1 de Janeiro de 2006, pgs. 713 e segs.
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directamente com a deciso de examinarem a sua ordem jurdica e de se orientarem no sentido de introduzir as modificaes eventualmente necessrias. Os Estados devem aplicar a Conveno em conformidade com a jurisprudncia mais recente da Corte e do Tribunal; se o no fizerem, ficam expostos a uma sano similar decidida nos acrdos anteriores. Alis, ao conformarem-se com aquela jurisprudncia, os Estados limitam-se a cumprir a obrigao geral que subscreveram, nos termos do artigo 1 da CADH e da CEDH, de reconhecerem a qualquer pessoa dependente da sua jurisdio os direitos e liberdades, tais como so enunciados pelas Convenes, e como os interpretam e os explicam a Corte e o Tribunal nos seus acrdos76. Desta forma, a interpretao daqueles textos feita pela Corte e pelo Tribunal deve ser entendida como fazendo corpo daqueles, como se de uma interpretao autntica se tratasse, impondo-se a todos77; pode dizer-se que no so os acrdos que tm autoridade sobre os Estados membros no partes no litgio, mas as Convenes elas prprias tal como foram interpretadas pelo Tribunal e pela Corte78. Convir, por isso, a todas as autoridades, mesmo quelas que no pertencem ao Estado em causa, e entre elas os tribunais, acolher a doutrina que deriva dos acrdos para evitar futuras condenaes por violao.
76 Rolv Ryssdal, Le systme de mise en uvre instaur par la Convention europenne des Droits de lHomme, interveno no Simpsio em honra do Prof. Schmers, Leyde, 7 de Outubro de 1994, 2 77 Frdric Lazaud, ob. cit. tomo II, pgs. 332. 78) Andrew Drzemczewski e Paul Tavernier, Lexcution des dcisions des instances internationales de contrle dans le domaine des droits de lhomme, comunicao ao 31 Colquio da Sociedade francesa para o direito internacional (Estrasburgo, 29-31 Maio de 1997), in La protection des droits de lhomme et lvolution du droit international, Paris, 1998, pg. 197. Certa doutrina vai buscar ao direito comunitrio a noo de autoridade de coisa interpretada que dada aos Acrdos do Tribunal de Justia das Comunidades para reforar o carcter erga omnes dos Acrdos do Tribunal; ver sobre a matria, Frdric Lazaud, ob. cit., tomo II, pgs. 330 e segs. Afigura-se que a funo dos Tribunais, o do Luxemburgo no quadro do reenvio prejudicial e os de Estrasburgo e de So Jos no quadro de uma queixa, so substancialmente diferentes para que as concluses retiradas sobre os efeitos dos Acrdos daquele sejam transponveis directamente para os Acrdos do Tribunal.
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Joe Verhoeven* **
Resumo A noo de jus cogens, enquanto conjunto de normas imperativas de direito internacional geral s quais nenhuma derrogao permitida, surgiu com texto da Conveno de Viena sobre o direito dos tratados de 1969, no intuito de gravar de nulidade qualquer tratado que fosse contrrio esse tipo de norma. Ocorre que, nos ltimos anos, a referncia ao jus cogens comeou a ser empregada singularmente, deixando de se restringir apenas anlise dos limites impostos liberdade contratual. O presente artigo trata, assim, das controvrsias que envolvem a aplicao destas normas, vez que diversas das referncias feitas ao instituto pela doutrina e na prtica contempornea so pouco convincentes. O estudo em questo depara-se com a utilizao indevida do jus cogens quando a argio da ordem publica utilizada, equivocadamente, para justificar uma soluo que, nela, no encontre suas bases. Abstract The idea of jus cogens as a set of imperative norms of general international law to which no derogation is permitted has came about with the Vienna Convention on the Law of Treaties in 1969, with the purpose of sealing nullity to any treaty that would be opposed to this type of norm. Nevertheless, in the last years, references to the jus cogens started to be used singularly, and it is not anymore restricted only to the analysis of the limits fixed upon contractual freedom. Therefore, this article deals with the controversies involved in the application of these norms, since a number of references are made on this institute by the academy and, in the contemporanean practice, they are weakly convincing. This study faces the unappropriate use of the jus cogens when the public order questioning is utilized wrongly to justify a solution that does not find its basis over it. ab La notion de jus cogens est apparue pour la premire fois dans la pratique internationale lors des travaux de la Commission du droit international consacrs
* Professeur lUniversit Panthon-Assas (Paris 2) ** La prsente tude rapporte lessentiel dun cours dispens Belo Horizonte dans le cadre du III Winter Course on International Law. Elle respecte tout la fois lesprit, le contenu et les limites dun enseignement qui a laiss son titulaire dexcellents souvenirs.
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la codification et au dveloppement du rgime juridique des accords internationaux, qui ont abouti la signature, le 23 mai 1969, de la convention de Vienne sur le droit des traits (entre tats). Larticle 53 de celle-ci frappe expressment de nullit le trait qui, au moment de sa conclusion, est en conflit avec une norme imprative du droit international gnral. La mme disposition se retrouve dans la convention du 21 mars 1986 sur le droit des traits entre tats et organisations internationales ou entre organisations internationales. Il est peu de notions qui aient suscit depuis lors autant de commentaires, en sens divers1. Un enthousiasme dbordant y ctoie les ricanements sarcastiques. Ils ne sexpliquent pas par les controverses entourant les multiples applications dont ce jus cogens aurait t lobjet. A ce jour en effet aucun trait na t annul ou dclar nul pour violation de cet ordre public intertatique. Ce nest ds lors pas la pratique internationale qui alimente les dbats rcurrents entourant le jus cogens. Les rfrences qui y sont explicitement faites sont rares. On dit dailleurs que certaines autorits, nationales ou internationales, se refusent catgoriquement en faire mention. Il faut simplement constater qu ce jour aucune dentre elles na t saisie, directement ou indirectement, dune demande de nullit fonde sur larticle 53 de la convention de Vienne, ce qui suffit a priori pour expliquer quelle nait pas sy rfrer explicitement. Mais il est vrai aussi que le jus cogens a parfois t invoqu, singulirement ces dix dernires annes, des fins trs trangres lannulation des conventions internationales. Il ny a pas sen tonner fondamentalement. Lordre public - qui est lquivalent du jus cogens dans les droits internes (nationaux) - na pas pour seule utilit de restreindre la libert contractuelle. Il y a l une notion dont les potentialits sont plus larges. Encore faut-il faire la part de ce qui est rellement pertinent dans les recours qui y sont faits. Cest ces bons et mauvais usages que sont consacres les lignes qui suivent. Tous peuvent ne pas avoir du bon et du mauvais des ides identiques, en fonction du rle quils assignent lordre public dans un ordre juridique. Mais il reste que lon ne peut pas faire avec le jus cogens nimporte quoi comme daucuns semblent y tre parfois enclins dans la pratique internationale, la faveur sans doute des imprcisions qui ne cessent dentourer les traits fondamentaux de lordre juridique qui est appel la discipliner. La prsente tude a pour seul objectif de tenter de prciser synthtiquement la porte utile de ce jus cogens dans le droit international contemporain. On conoit quil faille cette fin quelque peu revenir sur ses caractristiques gnrales, telles quelles rsultent de larticle 53 de la convention de Vienne qui est le premier - et ce jour le seul - texte qui les a prcises. Il est inutile toutefois - ou du moins est-ce un autre exercice - dentrer ce faisant dans les multiples commentaires dordre philosophique, politique ou littraire que la notion a suscit depuis prs dun demi-sicle. Les
1 Parmi une trs abondante littrature, voy. not. E. Suy et al., The Concept of Jus Cogens in Public International Law, Confrence de Lagonissi, Dotation Carnegie, 1967, 143 pp.; L. Hannikainen, Peremptory Norms (Jus Cogens) in International Law, 1988, 781 pp.
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considrations qui suivent sont ds lors essentiellement techniques en dpit du romantisme dont le jus cogens est souvent (gnralement?) entour dans la pratique internationale. I. Quelques gnralits utiles Cest la convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traits quon doit, on la dit, la premire affirmation dun ordre public propre aux relations entre tats (internationales). Ce nest pas que son existence nait jamais t voque auparavant. Ce serait dautant plus surprenant que le concept est trs banal dans les ordres internes. Il est vrai seulement que les tats ont t jusqu ces dernires annes plus soucieux de leur souverainet personnelle que de lintrt commun qui prtendrait les runir, ce qui fait aisment comprendre quils naient gure t enclins limiter leur libert de contracter les uns avec les autres. Cela dit, lide dune illicit de lobjet dune convention, qui en met en cause sa validit, est apparue ds les premiers travaux de la CDI appele codifier le droit des traits. Les termes jus cogens ne sont pas utiliss avant le rapport de Sir Gerald Fitzmaurice, en 1958, mais son prdcesseur, Sir Hersch Lauterpacht, avait dj voqu quelques annes plus tt [d]es principes suprieurs du droit international que lon peut considrer comme tant les principes de lordre international public. Et cest dans le deuxime rapport de Sir Humphrey Waldock que la dfinition du jus cogens comme une norme imprative du droit international gnral laquelle aucune drogation nest permise est pour la premire fois fournie. Cette dfinition subsistera, mme si certaines adjonctions lui seront apportes loccasion des commentaires formuls lors des dbats au sein de la 6me Commission de lAssemble gnrale des nations Unies et surtout des discussions intervenues durant les deux sessions de la confrence intergouvernementale runie Vienne aux printemps 1968 et 1969. Cest un amendement conjointement prsent par lEspagne, la Finlande et la Grce que lon doit en particulier la rfrence la communaut internationale dans la dfinition de cet ordre public propre au droit international2. i) lments constitutifs Selon larticle 53 de la convention de Vienne, la rgle de jus cogens est une norme imprative du droit international gnral et celle-ci est dfinie comme une norme accepte et reconnue par la communaut internationale des tats dans son ensemble en tant que norme laquelle aucune drogation nest permise et qui ne peut tre modifie que par une nouvelle norme du droit international gnral ayant le mme caractre. Autrement dit, est une norme laquelle on peut pas droger celle dont la communaut internationale a reconnu quon ne pouvait pas y droger. On a dit que la dfinition est circulaire. Ce nest aucunement le cas. Larticle 53 prcise
2 Sur lhistoire de larticle 53, voy. not. A. Gomez Robledo, Le jus cogens international: sa gense, sa nature, ses fonctions, RCADI, t. 172 (1981-III), pp. 37-69.
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simplement, mais trs utilement, quil ny a aucune rgle qui soit ncessairement de jus cogens ; elle ne lest jamais que si la communaut internationale, cest-dire en tous les cas lensemble des tats, en a ainsi dcid. Cela paratra peut-tre lmentaire. Il ntait pas inutile, beaucoup sen faut, de le prciser. Daucuns ont laiss croire quil y avait l quelque rsurgence du droit naturel. Ce nest aucunement le cas. Sans doute est-il souhaitable que les exigences de la raison qui inspire celui-ci soient respectes; elles ne sauraient toutefois constituer des rgles dordre public si la communaut internationale ne la pas voulu ou, du moins, admis, ce qui nest pas autre chose que du droit positif au meilleur sens du terme. Il serait ds lors malvenu de trouver dans larticle 53 quelque rsurgence anachronique du jusnaturalisme, mme si celui-ci nest pas sans sduction. On notera que, selon cette dfinition, la rgle de jus cogens est ncessairement de droit gnral, cest--dire quelle est pour lessentiel dans ltat actuel du droit une rgle de nature coutumire, voire un principe gnral de droit. Il sensuit quelle ne saurait tre imprative au sens prcit si elle demeure purement conventionnelle. Cela va de soi. Comment un accord pourrait-il en invalider un autre? Il suffit quil puisse en rendre le cas chant la conclusion ou lexcution illicite, ce qui est autre chose. Il est certes possible que des rgles de jus cogens soient exprimes dans des traits dclaratifs de droit coutumier, mais cest au seul titre du droit international gnral dont elle est lexpression que la rgle contenue dans le trait est dordre public. La communaut internationale vise par lamendement de lEspagne, de la Finlande et de la Grce est devenue la communaut internationale des tats dans son ensemble. Lajout est largement d une initiative du comit de rdaction, qui, selon les termes de son prsident, a entendu souligner quil ne sagissait pas dexiger quune rgle soit accepte et reconnue comme imprative par lunanimit des tats. Il suffit dune trs large majorit3. On comprend ce souci dcarter explicitement une exigence dunanimit, qui et risqu dentraver considrablement le dveloppement du jus cogens. Il est peut-tre plus regrettable quil soit fait rfrence exclusivement une communaut dtats, mme dans larticle 53 de la convention de Vienne de 1986 qui est relative aux traits conclus par ou avec des organisations internationales. On conoit certes quune certaine primaut soit reconnue aux tats dans la dtermination ce qui est essentiel pour la bonne organisation des rapports humains, du moins dans ltat actuel de la chose internationale. Et lon comprend aisment en particulier que les organisations, qui doivent leur cration au seul fait quelles ont paru utiles tout ou partie dentre eux, ne puissent rivaliser avec les sujets originaires du droit international sur ce terrain. Fallait-il toutefois le souligner expressment? Net-il pas suffi de renvoyer sans plus la communaut internationale dans son ensemble? Il faut croire que non. On ne peut sempcher de constater toutefois que, dans les articles relatifs la
3 Voy. not. la citation de K. Yasseen donne par E. Suy, in O. Corten et P. Klein, Les conventions de Vienne sur le droit des traits, vol. II, Bruxelles, 2006, p. 1911.
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responsabilit de ltat pour fait internationalement illicite finalement adopts par la Commission du droit international (2001), cest cette communaut dans son ensemble quil est fait rfrence, sans autre ajout4. Il va de soi que la prsence ou labsence dun mot - ft-il ltat - ne peut elle seule bouleverser lconomie dune disposition. On ne peut sempcher de croire toutefois que, trente ans aprs ladoption de la convention de Vienne sur le droit des traits, la conception de la communaut internationale est sensiblement plus ouverte, raison mme de la diminution du poids de ltat dans les rapports internationaux. Si le constat est fond, on voit mal quil demeure sans effet sur la comprhension de la dfinition du jus cogens qui a t arrte loccasion de la dtermination des causes de nullit des accords internationaux ii) Identification Si le principe de lordre public ne pose pas en soi de problmes dans lordre juridique international, cest une autre question que sentendre sur celles des rgles du droit international qui prsentent un tel caractre. Certains exemples sont bien connus: linterdiction du recours la force, le droit des peuples disposer deuxmmes, les droits de lhomme sous la rserve des drogations que peuvent connatre certains dentre eux, etc. Cest peu de choses. On le comprend sans trop de peine, ds lors que rien de trs fondamental - en dehors dexigences lmentaires de scurit - ne runit les membres dune communaut internationale dont la solidarit nest pas la vertu premire, et dont les intrts, les attentes, les racines culturelles ou idologiques, etc. demeurent souvent passablement, sinon profondment, divergents. Cela dit, ces exigences dordre public ne peuvent qutre appeles se dvelopper dans un milieu des membres duquel, la mondialisation aidant, linterdpendance - dont lvidence se constate chaque jour davantage - est appele crotre. Celle-ci ne peut que rendre plus imprieuse la ncessit de sentendre tout la fois sur ce qui est objectivement indispensable une organisation efficace de la communaut des tats et sur ce que doivent tre les bonnes murs de ses membres. Il est possible que le droit international traditionnel en sorte passablement dfigur. Nul ne devrait srieusement sen plaindre, sauf idoltrer des modles de coexistence entre les nations historiquement dpasss. On connat le poids habituel du juge dans laffirmation et dans la dfense de lordre public. Il est clair que son effectivit demeure rduite dans les rapports internationaux, mme si sa prsence se renforce progressivement. Dans une certaine mesure - comme en tmoigne dailleurs larticle 66 de la convention de Vienne sur le droit des traits -, le destin du juge et celui du jus cogens sont lis. On ne peut que sen rjouir, en dpit du succs ce jour limit de lun comme de lautre.
4 V oy. les articles 42 et 48. Aucun ajout ne figurait non plus dans la dfinition du crime qui fut adopte la suite du rapport Ago (voy. larticle 19), avant dtre abandonne par J. Crawford (voy. infra, II, c).
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iii) Un droit gnral. La norme de jus cogens est ncessairement, on la dit, une rgle du droit international gnral et une rgle de droit positif, qui a t voulue par la communaut internationale (des tats) dans son ensemble. Larticle 53 de la convention de Vienne est trs clair sur ce point. La norme de jus cogens est ncessairement, on la dit, une rgle coutumire dans ltat actuel du droit international. On ne peut en soi catgoriquement exclure que la rgle gnrale exprime par un principe gnral de droit puisse galement revtir un caractre dordre public. Ce serait un peu tonnant toutefois si ce principe tait construit sur la base dune convergence du droit interne des nations dites civilises, au sens de larticle 38 du statut de la CIJ. Comment tablir ce qui est fondamental pour la communaut intertatique sur la seule base de ce qui est commun des socits nationales, en dehors dvidences qui relvent plus dune certaine ide du droit que dun choix de socit? On comprendrait bien mieux quun caractre dordre public soit affirm sur la base de rsolutions de lAssemble gnrale des Nations Unies. Il est difficile assurment quil en aille ainsi propos de rglesquelle prtendrait elle-mme formuler, ds lors que lAssemble na pas le pouvoir dobliger les tats membres hors ce qui relve strictement du fonctionnement interne de lONU. Mais cela nempche pas quelle ait plus que dautres qualit pour prciser quelles sont, parmi les rgles du droit international, celles auxquelles aucune drogation ne doit pouvoir tre conventionnellement apporte. On notera que, selon larticle 53, la rgle de jus cogens est une norme laquelle aucune drogation nest permise et qui ne peut tre modifie que par une nouvelle norme de droit international gnral ayant le mme caractre. Autrement dit, une rgle dordre public ne peut tre modifie que par une rgle dordre public. La symtrie est peut-tre sduisante, mais elle ne se comprend pas vraiment. Il faut assurment une rgle gnrale pour modifier une rgle gnrale dordre public, sauf considrer que lon peut droger celle-ci par une convention, ce qui est la ngation mme du jus cogens. Mais pourquoi faudrait-il que, pour modifier une rgle de jus cogens, une autre rgle de jus cogens soit ncessaire, ce qui signifierait quun commandement impratif ne pourrait plus jamais (re) devenir suppltif. Ce qui na pas de sens , les exigences communautaires qui ont, un moment donn, expliqu quune rgle soit devenue de jus cogens pouvant parfaitement expliquer aussi quelle cesse ultrieurement de ltre. Ce qui est dailleurs tout fait banal dans les ordres internes. On ne voit pas trs bien ce qui a paru justifier, dans lesprit des membres de la CDI, quune rgle de jus cogens ne puisse tre modifie que par une autre rgle de jus cogens. Cest apparemment au comit de rdaction que lon doit lajout des mots: ayant le mme caractre, la proposition initiale visant simplement une nouvelle norme de droit international gnral. Pour quel motif? On nen sait trop rien, ce qui ne change rien au fait que lajout paraisse mal venu.
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Cela dit, il faut rpter que la rgle contenue dans un trait, si large quen soit la ratification, ne peut jamais en tant que telle constituer une disposition dordre public. Il ne peut certes pas tre exclu quun trait soit sur ce point dclaratif dune rgle gnrale dordre public, ou quil le devienne particulirement lorsquil est multilatral. Cela nempche que, comme accord, il ne peut jamais exprimer autre chose que lintrt particulier de ceux qui en sont convenus, ce qui prive par hypothse de tout caractre impratif au sens de larticle 53 prcit la rgle quil contient. iv) Des concepts voisins Il ny a pas que le jus cogens pour reflter les exigences de lintrt gnral. Dautres concepts ou mcanismes y renvoient. Il ny a pas lieu de sy attarder. Lun dentre eux, savoir lobligation erga omnes, mrite nanmoins une mention particulire, savoir lobligation erga omnes dont le lien avec le jus cogens est souvent soulign. Cest dans laffaire de la Barcelona Traction que la CIJ a voqu pour la premire fois lexistence dobligations des tats envers la communaut internationale5, sans prciser explicitement: dans son ensemble mais sans le contester implicitement. Lexistence de telles obligations nest plus mise en doute aujourdhui, mme si la porte utile de leur catgorisation comme erga omnes ne fait pas tous gards lunanimit. Globalement, leur particularit tient au fait quelles confrent tout tat le droit e prendre des contre-mesures contre ltat responsable de leur violation lorsquelles sont mconnues - ce qui est admis explicitement dans les articles de la CDI sur la responsabilit internationale des tats6 -, ainsi que celui dagir devant un juge sil y a lieu faire constater cette violation et den demander rparation - ce qui ny est pas expressment prcis, mais semble largement accept aujourdhui7. Entre le jus cogens et les obligations erga omnes des liens vidents existent, dans la mesure mme o, dans les deux cas, cest lintrt gnral qui est en cause. Cela parat dautant plus vident que les exemples cits pour illustrer lun sont trs souvent identiques ceux qui le sont pour illustrer lautre. Il ne sensuit pas toutefois que tout ce qui est erga omnes soit aussi et ncessairement de jus cogens, et vice-versa. Il peut en effet exister un intrt gnral ce que soit protg un intrt purement priv, ce qui ne parat pas donner qui que ce soit dautre que son titulaire qualit pour en demander le respect lorsquil est viol. Le dlai de pravis dans la matire du contrat de travail est ainsi gnralement considr comme dordre public, ce qui invalide les conventions conclues avant le licenciement qui prtendaient y droger. Mais on voit mal que ce soit quelquun dautre que le travailleur licenci qui puisse sen prvaloir Cela dit, il est vrai que des situations comparables se rencontrent rarement dans le droit international (gnral), encore fort lmentaire maints gards. Ce qui peut expliquer une assimilation parfois un peu htive Quoi quil en soit, cest du jus cogens seul quil sera question ci-dessous.
5 2me phase, 5 fvrier 1970, Rec., p. 32, 33. 6 Voy. les articles 42 et 48. 7 Voy. la rsolution sur les obligations erga omnes en droit international , adopte par lInstitut de droit international lors de sa 72me session Cracovie (2005), sur le rapport de G. Gaja (Ann. IDI, vol. 71-II, p. 286).
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2. Les bons emplois Les utilisations qui sont faites de lordre public dans les droits internes sont (relativement) nombreuses. Il ny a gure de sens juridiquement les rputer bonnes ou mauvaises; il suffit quelles soient ou non prvues par le droit. Il ny a pas de raison quil en aille diffremment dans le droit international. Sil est question ci-dessus dun bon emploi, ce nest ds lors pas par rfrence quelque critre politique ou moral que ce soit; cest exclusivement par rfrence la pertinence technique du recours qui est fait au jus cogens pour justifier la rponse apporte une question particulire. On peut ne pas partager cette approche technique, et ne pas avoir de l utilit du jus cogens la mme conception. Cest sur ce seul terrain que se situent toutefois les commentaires qui suivent. Dans les droits internes, tout le moins civils, lutilit de l ordre public se manifeste sur cinq terrains principalement: contractuel, judiciaire, pnal, administratif et international priv. Il ne sensuit pas quil doive ncessairement en aller de mme dans le droit international. Cela va de soi. La rfrence est toutefois assez naturelle lorsque lon sinterroge sur son utilit au sein de celui-ci. a) Le jus cogens contractuel Il ressort clairement de larticle 53 de la convention de Vienne sur le droit des traits quest nul tout trait qui, au moment de sa conclusion, est en conflit avec une norme imprative du droit international gnral. Lutilit de ce jus cogens st manifeste puisque sa violation entache de nullit laccord qui le mconnat8. La solution est identique celle que connaissent les droits internes. Le rgime de cette nullit est prcis dans la convention de Vienne. Il sen faut de beaucoup que toutes les questions quil suscite soient clairement rgles. Lune ou lautre doivent tre soulignes: - la convention de Vienne ne prcise pas qui peut demander la nullit. Larticle 53 comme larticle 65 sont muets sur ce point. Nul ne contestera sans doute que chacune des parties laccord soit en droit de le faire, puisque sa nullit rsulte de lobjet du trait - cest--dire de ce quelles ont voulu (faire) ensemble - et non point dun vice qui serait propre lun des contractants. Faut-il permettre des tiers de la solliciter galement? On pourrait le comprendre, sauf faire dpendre la nullit du bon plaisir de chacun de ceux qui, aprs avoir eu un intrt se mettre daccord, prouveraient soudain quelque intrt se dlier de leurs engagements. Mais rien, dans le droit positif, ne suggre que les tats, sauf circonstances (trs) spciales, soient en droit de demander la nullit dune convention laquelle ils ne sont pas parties Sauf avoir recours aux
8 Daucuns persistent ne reconnatre larticle 53 cest--dire au jus cogens quun caractre purement conventionnel. Cest ce qui expliquerait que certains tats se refusent devenir parties la convention de Vienne, pour ne pas tre lis par cette disposition. Sil en va bien ainsi, on voit mal que larticle soit depuis lors devenu coutumier, aucune nullit nayant ce jour t obtenue, ou mme (srieusement) revendique, sur cette base. Cela dit, le jus cogens parat bien avoir valeur de principe axiomatique, tant il est vrai quil serait contraire lide mme dun ordre juridique que lon puisse librement droger par des accords particuliers celles de ses rgles gnrales qui entendent satisfaire les exigences fondamentales de la socit (communaut) des membres de laquelle cet ordre juridique entend discipliner les relations.
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obligations erga omnes? Il serait certes plus simple - et plus sage - de confier lexercice de cette manire daction publique une autorit (internationale) distincte des tats. Mais on voit mal, dans limmdiat, qui - mme au sein des Nations Unies - elle pourrait tre confie; - en rgle gnrale, lobtention de la nullit nest soumise aucune procdure particulire. Le demandeur a pour seule obligation de notifier sa prtention et les raisons qui la sous-tendent aux autres parties intresses, ceux-ci tant prsums y acquiescer si elles ne formulent pas dobjection9. La prcision nest pas sans intrt, compte tenu notamment des dlais prvus. Il nempche quen cas de contestation sur le jus cogens, le recours la CIJ simpose si les parties ne sentendent pas. Cest assurment bien plus remarquable. On aurait tort toutefois dy dcouvrir un cas de juridiction obligatoire, ce qui serait bien plus rvolutionnaire. La Cour (ou quelque autre juge) nest en effet comptente qu lgard des tats parties la convention de Vienne, dont la ratification emporte accord se soumettre sa juridiction pour ce qui concerne le jus cogens sils ne formulent pas de rserves sur ce point; -l a nullit ne peut pas tre couverte lorsquelle rsulte de la violation du jus cogens. Cela va de soi. On ne comprendrait pas quil suffise de confirmer lobjet illicite dun accord pour que celui-ci cesse de ltre. Si ce ntait pas le cas, la nullit serait dvidence illusoire. Ce qui nempche que ce qui tait contraire au jus cogens puisse un jour avoir cess de ltre, et permettre en consquence que lon y droge en toute impunit; -i l est propre la nullit pour contrainte et pour violation du jus cogens dexclure toute divisibilit du trait, ce qui interdit de sauvegarder celles des dispositions de celui-ci qui ne sont pas en soi illicites. Larticle 44 est parfaitement clair sur ce point. La solution est-elle logique? On peut en douter. Ce ne serait le cas que si la violation du jus cogens contaminait en quelque sorte ncessairement toutes les dispositions du trait. Il est possible quil en aille parfois, sinon souvent, ainsi; on ne voit toutefois pas pourquoi il devrait invitablement en aller ainsi. Seule une volont politique explique ds lors une solution qui ne rpond aucune ncessit intrinsque; on ne peut toutefois que sen rjouir ds lors que sont en cause les intrts fondamentaux de la communaut internationale; -p ar contraste avec larticle 44, larticle 69 de la convention de Vienne, qui traite des consquences de la nullit, naccorde aucune porte particulire au jus cogens. Les consquences de sa violation sont substantiellement identiques celles qui sont applicables dans les autres cas de nullit. On peut en tre quelque peu tonn. Il est vrai quil ny aurait pas lieu de faire un sort particulier au jus cogens si la rgle de rtroactivit inhrente la nullit - laquelle opre ex tunc, et non point ex nunc comme la terminaison - avait t rigoureusement applique par la convention de Vienne. Il nen est rien. Larticle 69 se contente en effet de prciser que si des actes ont nanmoins t accomplis sur la base
9 Voy. larticle 63 de la convention de Vienne (1969).
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du trait nul, toute partie est en droit de demander le rtablissement pour autant que possible [] de la situation qui aurait exist sils navaient pas t accomplis, tant entendu par ailleurs que sils lont t de bonne foi ils ne sont pas rendus illicites du seul fait de la nullit du trait10. Ce qui nest pas grand-chose, puisquil nest permis que de demander pour autant que [cela soit] possible A tout le moins lorsque le jus cogens est en cause, cest--dire lorsque les intrts fondamentaux de la communaut internationale sont viols, on se serait pourtant attendu ce que le droit ft celui dobtenir le rtablissement du statu quo ante et pas seulement de le demander, quitte se contenter dune indemnisation (financire) sil se rvle impossible. Force est de constater quil nen est rien, sans quon aperoive clairement - tout ralisme mis part - la justification de cette clmence particulire; -l a primaut du jus cogens sur le droit conventionnel a ncessairement pour consquence que les parties un trait ne peuvent valablement autoriser un tiers, ft-il ltre juridique (lorganisation internationale par exemple) quelles ont mis en place, nen pas respecter les prescrits. Cela se comprend sans peine, sauf devoir admettre que lon peut impunment mconnatre indirectement ce que lon ne peut violer directement. Ce qui est vrai pour laccord des tats, lest aussi partant pour le droit driv - unilatral ou conventionnel - des organisations internationales. Cette rgle ne connat normalement aucune exception. Elle a toutefois t, plus ou moins clairement, conteste propos du Conseil de scurit. Daucuns semblent en effet considrer que les impratifs du maintien et/ou du rtablissement de la paix et de la scurit internationales doivent lui permettre, lorsquil agit dans lapplication du chapitre VII de la Charte, dimposer le cas chant des obligations qui ne sont pas conformes lordre public intertatique. Ce qui nest pas, comme en atteste par exemple une jurisprudence rcente de lUnion europenne11, une hypothse purement thorique. Il est vrai quune organisation ne peut pas plus que des tats violer le jus cogens, et cela quels que soient ses pouvoirs et ses objectifs. Point nest besoin dinsister sur ce point. Mais on peut parfaitement admettre que la communaut internationale, dont sont en cause les intrts fondamentaux, puisse le cas chant dcider elle-mme dy droger dans des circonstances exceptionnelles. Cest elleseule qui est matresse en dernire analyse des quilibres trouver. Mais la question est alors de savoir qui peut lgitimement la reprsenter. Les Nations Unies sont, on la dit, celles qui peuvent faire valoir les meilleurs titres pour y prtendre. Sont-ils suffisants? On peut en discuter. Mais on voit mal sils sont admis que le pouvoir den dcider, lorsque les besoins du maintien de la paix et de la scurit internationale sont en cause, soit dni au Conseil de scurit, lequel est seul en mesure de prendre, dans lapplication du chapitre VII, des mesures obligeant (tous) les tats.
10 Article 69, 2. 11 Voy. not. larrt du Tribunal de 1re instance dans laffaire Ahmed Ali Yusuf et Al Barakaat International Foundation (T-306/01, 21 sept. 2005, Rec., p. 2-3533. Un pourvoi contre larrt est pendant devant la Cour de justice.
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- selon larticle 64 de la convention de Vienne, un trait devient nul et prend fin lorsque postrieurement son entre en vigueur, son objet est devenu illicite par suite de lapparition dune nouvelle rgle dordre public (jus cogens superveniens). La solution ne se discute gure en son principe, tout le moins tant que cette nouvelle rgle nentend pas exclusivement sappliquer aux conventions conclues postrieurement son adoption, ce qui pourrait parfaitement se comprendre. On ne peut qutre hsitant toutefois sur la formulation utilise. La validit/nullit renvoie ncessairement la date laquelle une volont a entendu efficacement crer, tendre ou modifier une situation juridique; elle est parfaitement trangre aux circonstances qui peuvent expliquer que cette volont cesse par la suite de produire ses effets. Un trait bilatral ne devient par exemple pas nul, faute du consentement de lun de ses signataires, lorsque lun de ses (deux) contractants le dnonce unilatralement conformment larticle 56 de la convention de Vienne. Il suffit quil cesse dtre en vigueur. Il en va de mme lorsque le jus cogens est en cause. Il est certes possible que les effets du trait soient rtroactivement anantis, si les parties en conviennent ou quelque autorit en dcide valablement ainsi. Mais il sensuit simplement quil y est mis fin rtroactivement, et non quil soit devenu nul de quelque manire que ce soit. b) Le jus cogens judiciaire Tout rle contractuel mis part, lordre public modifie jusqu un certain point les conditions dexercice de la juridiction dans les ordres internes. Les solutions nationales sont loin en la matire dtre (toujours) identiques, mme au sein dune mme famille juridique, chacun adaptant le cas chant ses propres besoins, traditions, etc. une mcanique judiciaire traditionnelle. Il ne nous appartient pas dentrer dans de nombreux dtails sur ce point. Force est nanmoins de constater que, de manire gnrale, lordre public exerce en ces matires une triple influence, bien entendu variable en fonction des particularits propres chaque droit national; - si lordre public nattribue comme tel aucune comptence un juge plutt qu un autre, il peut limiter la comptence qui est reconnue certaines juridictions; - lorsquil est en cause, lordre public peut le cas chant modifier les rapports qui sont normalement tablis entre les diverses autorits qui interviennent du dbut la fin du processus juridictionnel; - lordre public peut le cas chant altrer le rle respectif du juge et des parties dans la conduite des procs, tel que le reflte ladage jura novit curia. Les questions voques ci-dessus ne sont pas (totalement) ignores de la pratique internationale, mme si la place ce jour limite quy occupe la juridiction en attnue dvidence limportance. Seules celles qui sont vises sous le deuxime tiret en paraissent inconnues. Elles supposent en effet un corps judiciaire entre les lments duquel linstance est appele cheminer selon des rgles prcises pour lapplication desquelles lordre public nest pas indiffrent, rgles qui font totalement dfaut
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dans la pratique internationale. Il ny a pas en effet des juridictions de 1re instance, dappel, de cassation, etc., hors les quelques constructions conventionnelles - dire vrai, plus proches du droit interne que du droit international - dans lesquelles les tats ont hirarchis les rapports tablis entre les composantes du systme juridictionnel quils ont progressivement mis en place. Ce qui est par exemple le cas dans lUnion europenne. La pratique internationale est galement peu fournie en ce qui concerne les deux autres problmatiques mentionnes. Un certain cho sy fait toutefois entendre, ft-ce au prix de certaines confusions. i) La comptence du juge? Dans laffaire des activits armes sur le territoire du Congo (nouvelle requte), la Cour a rappel que le seul fait que des droits et obligations erga omnes ou des rgles impratives du droit international gnral (jus cogens) seraient en cause dans un diffrend ne saurait constituer en soi une exception au principe selon lequel sa comptence repose toujours sur le consentement des parties12. Autrement dit, il ne suffit pas dallguer que le jus cogens a t viol pour que le juge soit en droit de statuer sur la ralit et/ou les consquences de cette violation, ft-il la Cour internationale de justice. On peut - on doit sans doute - le dplorer politiquement; on ne saurait le contester juridiquement. De la mme manire, le tribunal de 1re instance de lUnion europenne parat stre reconnu le droit de contrler la lgalit des dcisions du Conseil de scurit ds lors que le jus cogens tait en cause, dans une affaire concernant les sanctions prises contre des personnes suspectes de faire partie de groupes terroristes13. La dcision a fait, certains gards, scandale. Il ny a pas seffaroucher vraiment quun juge communautaire (interne) contrle la lgalit des dcisions prises par un excutif onusien lorsquelles mettent en cause les droits de particuliers, tout le moins tant que les juges internationaux sy refusent. Il parat bien y avoir l une exigence lmentaire de ltat de droit (rule of law). Mais lordre public (jus cogens) est tranger comme tel sa comptence, qui doit tre tablie ou carte sur la seule base des rgles gnrales du droit communautaire qui la dterminent et qui ne lui font aucune rfrence. Dans lordre interne, la violation de lordre public peut toutefois entraner lincomptence dune juridiction, en dpit du fait qu elle ne suffit jamais lui donner comptence. Il en va particulirement ainsi pour ce qui concerne larbitrage: les diffrends mettant en cause lordre public ne sont en rgle gnrale pas arbitrables, et cette incomptence est elle-mme dordre public, ce qui autorise tout intress sen prvaloir mme si linarbitrabilit na pas t souleve devant larbitre ou admise par lui. La rgle nest pas applique partout avec la mme rigueur. Elle fait lobjet daccommodements, particulirement dans larbitrage commercial international. Elle ne se vrifie toutefois pas dans la pratique internationale publique. Il nexiste
12 Rp. dm. du Congo c. Rwanda, 3 fvr. 2006, Rec., p. 50, 125. 13 Voy. not. larrt cit supra, note 11.
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aucun litige qui ne puisse pas tre soumis un arbitre au motif quil met en cause le jus cogens. Larticle 66 de la convention de Vienne est tout fait clair sur ce point14. Lexplication nest pas que lon soit moins attentif au respect de lordre public dans les relations intertatiques. Elle est simplement que la CIJ ny est pas (encore) le juge de droit commun investi par la loi, par rapport auquel le juge arbitral doit tre tenu pour exceptionnel. Lun et lautre ne sont jamais comptents en droit international que si les intresss sont convenus daccepter leur juridiction. ii) Les rserves la comptence du juge? Dans son avis sur les rserves la convention pour la prvention et la rpression du crime de gnocide, la CIJ a dclar compatible avec lobjet et le but de la convention la rserve par laquelle lun de ses signataires rcuse la comptence de la Cour pour connatre des diffrends relatifs son interprtation et son application15. Le crime et lobligation de le prvenir ou de le rprimer subsistent, mais le pouvoir du juge disparat. La conclusion a t raffirme cinquante ans plus tard dans laffaire relative aux activits armes sur le territoire du Congo (nouvelle requte), lorsque la Cour elle fut appele statuer sur les mesures conservatoires qui lui taient demandes16. La diffrence est sans doute que lavis de 1951 fut rendu propos dune question abstraite, alors que lordonnance de 2002 concernait un gnocide largement avr. Elle na pas paru justifier quelque amnagement que ce soit la solution de principe affirme cinquante ans plus tt. On le comprend. Une chose est que les intrts fondamentaux de la communaut internationale, que reflte le jus cogens, soient mieux pris en compte; autre chose est que le juge, dont le rle demeure quelque peu marginal, en soit saisi. Il est intressant de relever toutefois que, dans leur opinion individuelle commune jointe larrt sur la comptence et la recevabilit de la requte, les juges Higgins, Kooijmans, Elaraby, Owada et Simma, considr[ant] comme trs grave quun tat soit mme de soustraire lexamen judiciaire international une requte le mettant en cause pour gnocide17, ont estim quil nest [] pas vident quon ne puisse pas considrer une rserve larticle IV comme incompatible avec lobjet et le but de la convention, en invitant clairement la Cour rexaminer sa jurisprudence sur ce point, tout le moins dans des contextes comparables celui du gnocide rwandais. Il ne sensuit pas que lordre public puisse dsormais suffire pour tablir la comptence du juge. Il en ressort seulement que si cette comptence est conventionnellement tablie elle ne peut pas tre unilatralement rcuse, sauf refuser de devenir partie au trait, ce qui tait sans doute lenjeu principal en 1951, ou prvoir explicitement dans la convention que des rserves peuvent tre formules en dpit de limportance des enjeux, ce qui ne serait sans doute plus admis aujourdhui. On sait que, lors de la confrence de Vienne, lintention fut un moment de gnraliser le recours la CIJ pour tout litige relatif la nullit dun trait. La majorit nen a pas
14 Voy. lalina a). 15 28 mai 1951, Rec., pp. 24 et s. 16 3 fvrier 2006, Rec., p. 31, 34 et s. 17 bid., p. 71, 25.
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voulu. Le rejet du juge nest toutefois pas total, puisque toute partie un diffrend concernant lapplication ou linterprtation des articles 53 et 64 [de la convention de Vienne] peut, par une requte, le soumettre la dcision de la Cour, selon son article 66, a). Autrement dit, le recours au juge simpose dans toues les contestations mettant en cause le jus cogens. Des rserves peuvent-elles tre formules propos de larticle 66, a)? La convention de Vienne nen dit rien. En labsence dune disposition les prohibant explicitement, on ne voit pas ce qui devrait interdire quelles soient exprimes, comme elles lont t propos de larticle IX de la convention sur le gnocide (1948). Il est possible quune telle rserve doive tre carte lorsque, dans des circonstances particulirement graves, elle a pour effet dempcher toute constatation officielle de la violation de dispositions dordre public. Cest ce que suggre par exemple de lopinion individuelle prcite, jointe larrt rendu par la Cour dans laffaire des activits armes sur le territoire du Congo (nouvelle requte). Mais on ne saurait a priori juger toute rserve larticle 66, a), incompatible avec lobjet et le but de la convention de Vienne, qui sont seulement de dfinir dans des termes acceptables pour tous les tats le rgime juridique des traits. Sans doute les autres parties ne sont-elles pas tenues dadmettre ces rserves; il nen rsulte pas quil faille les considrer comme nulles. Dans le respect des dispositions de la convention, chacune delles est libre de dterminer les effets qui sattachent ses objections, si dommageables puissent-elles tre certains gards pour lintgrit du trait. Cela dit, on ne saurait daucune manire admettre, comme certains tats lont prtendu, quils puissent ne pas tre tenus de respecter larticle 53 cest--dire lordre public - dans leurs rapports avec ceux qui nacceptent pas larticle 66 - cest--dire la comptence de la CIJ -. Car aucune rserve ne peut ncessairement tre formule larticle 53 qui sanctionne de nullit le trait qui viole lordre public, sauf nier lexistence mme de celui-ci18. Que ces rserves - passablement ambigus soient relativement nombreuses ny change rien. iii) Jura novit curia Le juge sait le droit. Ladage est bien connu dans les droits internes. On ne voit pas pourquoi il ne serait pas applicable dans le droit international, certaines dcisions juridictionnelles y ayant dailleurs fait explicitement rfrence. Que sait le juge international, comment le sait-il et pourquoi est-il cens le savoir? A dire vrai, les rponses ces questions ne sont pas trs claires. Mais il est vrai aussi quil serait tonnant que ces rponses soient totalement diffrentes dans lordre international de celles qui leurs sont apportes dans les ordres internes19. Quil nous soit cependant permis de ne pas entrer plus avant que les interrogations que ladage soulve, tout intressantes quelles soient. Il nous suffit de nous attarder trs brivement sur limportance que peut y revtir lordre public. Ladage jura novit curia est le reflet dune rpartition des rles respectifs du juge et des parties dans le droulement du procs, du moins tels quils sont gnralement
18 Voy. Joe Verhoeven, Jus cogens and Reservations or Counter-Resrevations to the Jurisdiction of the International Court of Justice, in K. Wellens (ed.), Liber amicorum E. Suy, 1998, pp. 195 et s. 19 Voy. Joe Verhoeven, Jura novit curia et le juge international, in Essays in Honour of Christian Tomuschat, 2006, pp. 635 et s.
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admis dans les droits occidentaux hritiers du droit romain. Elle laisse le fait sous la responsabilit des parties et le droit sous celle du juge. Da mihi factum, dabo tibi jus est un autre adage bien connu, qui donne tout son sens au prcdent. En simplifiant quelque peu, il appartient ds lors aux parties de fournir au juge le factum qui lui est indispensable pour exercer son office, cest--dire de lui faire connatre les caractristiques factuelles du litige quil lui est demand de trancher, ainsi que sa cause, cest--dire les faits ou comportements qui, selon le demandeur, justifient sa prtention. Cest au juge seul quil appartient en revanche de dire en la matire le droit, un droit quil est irrfragablement prsum connatre et qui ne doit pas partant lui tre prouv, du moins pour ce qui concerne les rgles dont est constitu lordre juridique qui lui a confr le pouvoir de juger. Le juge est cens connatre son droit national, et ignorer le droit tranger qui nest, dans lensemble, quun fait parmi dautres qui comme tout fait doit lui tre prouv. La prsentation est sans doute un peu simpliste, et pche par excs de schmatisme. Il ny a pas lieu de sy attarder ici, sinon pour mettre en lumire le rle que pourrait jouer lordre public dans cette construction. Lordre public na rien voir a priori avec les faits, quil appartient aux parties de fournir au juge dans la mesure requise pour que celui-ci puisse faire droit leur demande ou leur dfense. On voit mal dailleurs comment il pourrait, sinon au risque de srieux dangers pour la justice, sinformer lui-mme. Il ny a pas de connaissance personnelle qui puisse sur ce point pallier les dfaillances des parties, hors le cas chant ce qui est de notorit publique ou de commune renomme. Mais il y a l des problmes relatifs la preuve du fait, qui sont trangers aux questions de jus cogens qui seules concernent des rgles de droit. Si le juge sait - et est le seul tre cens savoir - le droit, il na pas attendre sur ce point quelque preuve que ce soit de la part des parties tout le moins pour ce qui concerne le droit gnral. La chose est singulirement plus complique a priori sagissant du droit particulier, cest--dire des contrats (traits), mme si ceux-ci font lobjet en droit international dun enregistrement auprs du Secrtariat gnral des Nations Unies. Ce qui nexiste pas dans les ordres internes. Sil sait le droit, le saurait-il mieux sil est de jus cogens. On nen voit pas la raison. La question est plutt de savoir sil peut trancher le litige dont il est saisi sur la base de rgles autres que celles dont le demandeur ou le dfendeur sollicite lapplication. Sil est seul (bien) savoir ce quest le droit, on voit mal ce qui devrait le lui interdire. La difficult est seulement quil nest saisi que de ce que les parties lui demandent et de rien dautre, On conoit ds lors quil lui faille tre prudent en la matire, sous peine den arriver modifier indirectement ce qui a t demand en changeant la rgle de droit applicable la demande. Cela dit, on voit mal quil puisse lui tre interdit de faire doffice - cest--dire quand bien mme les parties ne le lui auraient pas demand - application dune rgle dordre public. Bien au contraire, il doit en avoir lobligation, sauf lexposer au risque dtre associ une violation des intrts fondamentaux de la communaut internationale. Ce qui serait pour le moins paradoxal
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La conclusion est un peu thorique, on en conviendra, tant la place du juge demeure encore discrte et le rle du jus cogens passablement hypothtique dans la pratique contemporaine. On ne saurait toutefois pour ce seul motif en msestimer limportance . c) Le jus cogens pnal Sil est une matire qui est domine par lide dun ordre public, cest assurment le droit pnal. Cest par ce quils compromettent les intrts fondamentaux de la socit que certains comportements sont rprims par des peines, qui peuvent aller jusqu priver provisoirement, voire dfinitivement (du moins en thorie), une personne de sa libert. Les incriminations comme les peines peuvent varier dun tat lautre. La ncessit dune rpression pnale nest toutefois conteste par aucun dentre eux, tant entendu que les rgles qui lorganisent sont dordre public en manire telle que les particuliers ne peuvent daucune manire en disposer. Il ny a pas place notamment pour des accords qui entendraient y droger, mme si certains arrangements peuvent le cas chant tre conclus afin damnager directement ou indirectement la procdure pnale sans mettre aucunement en cause les rgles de fond dont celle-ci doit assurer la mise en uvre. Il ny a rien qui doive exclure que cette rpression pnale trouve une place dans la communaut internationale, tout le moins si ses membres considrent que certaines conduites sont ce point attentatoires des impratifs fondamentaux que, toute rparation de leurs consquences dommageables mise part, il convient den punir les responsables pour quils ne soient point tents de les rpter lavenir. Il est vrai que la rpression doit tre adapte au caractre abstrait de la personnalit des tats, et (de la plupart) des autres sujets du droit international. Il ne sensuit pas quelle perde tout sens leur endroit, mme sil est clair quil ny a pas de peines privatives de libert qui puissent normalement tre appliques en pareille perspective, sauf faire peser sur les seules personnes (physiques) lintermdiaire desquelles ltat (n) a (pas) agi la peine qui frappe celui-ci. Cest dans cette direction que la CDI semble stre engage lorsque, en 1976, elle a, sous limpulsion du professeur Ago, adopt dans le cadre de son projet darticles sur la responsabilit internationale des tats, un article 19 consacrant lexistence de crimes et de dlits internationaux, jusqualors totalement inconnus de la pratique internationale (intertatique). Linnovation a suscit lpoque un vif moi, partisans et adversaires de cette criminalisation sopposant parfois vertement sur son bien-fond. On connat la suite de lhistoire. En 2001, lex-article 19 a t abandonn, linitiative principalement du nouveau (et dernier) rapporteur de la Commission, le professeur J. Crawford. Estce dire que la notion mme dinfraction pnale doit tre juge inconcevable dans le droit international? Ce serait sans doute aller trop loin. Rien ne pourrait logiquement (raisonnablement) expliquer quelle ne trouve aucune place dans lordre juridique qui rgit les rapports entre les tats (sujets du droit international). A la condition toutefois de sentendre sur la nature des infractions, et sur les sanctions qui sont appeles les rprimer.
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Dans le projet de 1976, le crime tait dfini comme le fait illicite qui rsulte dune violation par un tat dune obligation si essentielle pour la sauvegarde dintrts fondamentaux de la communaut internationale que sa violation est reconnue comme un crime par cette communaut20. Il est entendu que toute autre violation dune rgle de droit international constitue un dlit, ce qui laisse a priori croire quil ny a aucune dentre elles qui ne soit pas rprime pnalement. Telle ne parat toutefois pas tre lintention de la Commission; le crime seul semble appeler une sanction (pnale), le dlit reposant sur une faute que lon dirait civile nappelant pas une rpression spcifique. Et il ne semble pas que toute violation dune rgle de jus cogens au sens du droit des traits soit ncessairement constitutive dun crime au sens du droit de la responsabilit21. Cela dit, la dfinition du crime a t critique, et les exemples fournis jugs peu convaincants maints gards. Il est vrai quelle ntait pas parfaite, mais nen semblait pas moins suffisante pour engager le droit international dans une voie jusqualors inconnue. En particulier, on ne saurait lui reprocher dtre circulaire. Comme pour le jus cogens, elle dit seulement quil ny a un crime que l o la communaut internationale dcide quil doit y avoir un crime parce que ses intrts fondamentaux sont menacs, ce qui est bien la moindre des choses. Le vice est ailleurs. Cest simplement que les consquences du crime ne sont aucunement prcises, ft-ce propos des exemples fournis. Accessoirement, cest aussi que rien nest dit de la manire dont ce crime doit ou peut tre constat, cest--dire notamment par quelle autorit et au terme de quelle procdure22. Et lon conoit sans peine que si ces consquences sont lourdes, il faille accorder cette dernire une importance particulire. Ces questions sont essentielles, en ce sens que, en dehors delles, la rpression pnale perd tout intrt. Sur le terrain civil de la rparation, la gravit de la violation du droit est en effet substantiellement sans pertinence. Cest limportance du dommage qui est seule dterminante, mme si, bien plus accessoirement, la nature de la faute doit parfois tre prise en considration. Sans doute est-ce la gravit de celle-ci qui explique le crime, mais ce sont bien les consquences qui lui sont attaches qui font celuici. Et il faut reconnatre que le projet de la CDI tait muet sur ce point en 1976, et lest rest par la suite23. Sil nest plus question dun crime dans le projet de 2001, toute rfrence la gravit de la faute ny a pas disparu. Son article 41 prcise en effet ce que sont les consquences des violations graves dobligations dcoulant de normes impratives du droit international gnral. Cest--dire de rgles de jus cogens. Force est de constater que ces consquences se rduisent peu de choses, savoir principalement ne pas reconnatre comme licites les situations cres par ces violations, et cooprer pour mettre fin celles-ci. Ce nest pas rien, mais cela reste trs loign de ce
20 Article 19, 2. 21 Voy. G. Gaja, Jus Cogens Beyond the Vienna Convention, RCADI, t. 172 (1981-III), pp. 300-301. 22 Pour une synthse de ces critiques, voy. not. D. Bowett, Crimes of State and the 1996 Report of the International Law Commission on State Responsibility, EJIL, 1998, pp. 163 et s. 23 Voy. toutefois les prcisions que lavant-dernier rapporteur de la CDI, le professeur G. Arangio-Ruiz, sest efforc dapporter sur ce point (les articles 52 et 53 du projet de 1996).
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quvoque, ft-ce indirectement, une rpression pnale. Il est vrai aussi que si lobligation viole est due la communaut internationale dans son ensemble, tout tat, mme non ls, parat en droit de prendre des contre-mesures24. On demeure loin toutefois en pareille hypothse dune logique rpressive mme si, en dernire analyse, cest le respect du droit qui est, ici comme ailleurs, recherch. Cela dit, il faut noter que les normes impratives, voques ci-dessus, dont la violation grave justifie des consquences particulires paraissent couvrir toutes les rgles de jus cogens, mme si toutes, on la dit, ne vhiculent sans doute pas tout le moins ncessairement - des obligations erga omnes. Virtuellement, cela pourrait suggrer que lobjectif doit tre, plus ou moins long terme, dassortir ces rgles de sanctions pnales lorsque le dveloppement de la communaut internationale le permettra. Ce serait probablement une erreur. Comme le confirment les droits nationaux, certaines rgles sont dune importance telle quelles relvent de lordre public contractuel et/ou judiciaire, au sens prcit, sans nanmoins que leur violation soit pnalement sanctionne. Autrement dit, toute violation dune rgle dordre public ne doit pas ncessairement tre constitutive dune infraction au sens du droit pnal, mme si toute infraction pnale implique ncessairement la violation dune rgle dordre public. Lexprience parat bien confirmer que la distinction est sage; on voit mal quil en aille diffremment dans le droit international, lorsquil sera suffisamment dvelopp pour en faire utilement usage. Une dernire prcision: quil ny ait pas de crime dans lordre juridique international (intertatique) nimplique pas que les actes qui ont t cits comme criminels lors de ladoption de larticle 19 du projet CDI de 1976 ne puissent - le cas chant, ne doivent - pas tre punies par un tribunal national dans le chef des personnes physiques qui les ont accomplis, ou sen sont rendus complices, voire par le tribunal international qui aurait t mis en place cet effet. Mais cest en application du droit national de ltat intres - ou des rgles particulires dun droit international conventionnel - que la comptence du tribunal sera tablie et la rpression exerce, dans le respect des exigences qui sont propres lune comme lautre. Celles-ci sont dvidence trangres celles qui devront tre prises en considration lorsque ltat dont ces personnes sont les organes, ou sous la juridiction ou le contrle duquel elles se trouvent, sera poursuivi et jug en tant que criminel. d) Dautres recours au jus cogens? Il appartient chaque ordre juridique de dterminer quelles sont les applications qui peuvent utilement tre faites de lordre public. Dans les ordres internes, il existe principalement, outre les domaines voqus ci-dessus, un ordre public dit international priv et un ordre public administratif. Le premier permet au juge dcarter lapplication dune loi trangre normalement comptente en vertu de la rgle de conflit ou de ne pas reconnatre la force obligatoire dun jugement (dcision) tranger(re) lorsquil considre que leur donner ainsi effet aboutirait mettre en cause des exigences
24 Voy. les articles 48 et 54.
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(valeurs) fondamentales de ltat du for. Le second permet de manire gnrale lautorit publique de prendre des mesures de police drogatoires au droit commun dans les circonstances exceptionnelles o lordre public est menac. Rien de tel nexiste en droit international public. On le comprend sans trop de peine. Un ordre public administratif na en effet pas beaucoup de sens dans une communaut (trs) peu organise, des membres (tatiques) de laquelle la souverainet demeure sans doute la premire caractristique. Il est vrai que le chapitre VII de la Charte donne au Conseil de scurit des pouvoirs de police exceptionnels. Mais il ne sert rien pour linstant de les rflchir en termes dordre public, dans la mesure o celui-ci ne dispose pas, hors le chapitre VII, de pouvoirs ordinaires par rapport auxquels ceux qui sont confrs par celui-ci peuvent (doivent) tre tenus pour une exception. De la mme manire, le droit international est le seul droit interne de la communaut intertatique. Il nexiste aucun ordre juridique tranger qui ait quelque titre que ce soit le concurrencer, cest--dire prtendre rgir tout ou partie des relations de ses sujets. Ce qui suffit faire perdre toute pertinence un jus cogens dont, limage de son homologue de droit international priv, leffet propre serait dcarter lapplication des rgles dun ordre juridique concurrent ou de ne pas reconnatre lautorit quil a accorde des dcisions judiciaires (juridictionnelles) ou administratives. Cela ne doit, bien sr, pas exclure quil puisse y avoir en droit international dautres emplois utiles, autonomes, de lordre public. Force est nanmoins de constater qu ce jour, il nen existe pas. 4. De mauvais emplois. Des pages qui prcdent, il ressort clairement que lutilit de lordre public demeure ce jour limite en droit international public. Cela rsulte tout la fois de la (relative) pauvret (pnurie) des valeurs et/ou exigences qui sont tenues pour impratives au sein de la communaut internationale, et du caractre encore rudimentaire de son organisation dont tmoigne par exemple la place toujours rduite qui y est faite au juge. Cela nempche pas que les rfrences au jus cogens paraissent se multiplier, comme sil suscitait aujourdhui un grand enthousiasme contrastant avec le scepticisme ricanant dhier. Il faut sans doute sen rjouir, du moins si lon tient quil ne peut y avoir de droit civilis en dehors de laffirmation dun ordre public. Force est nanmoins de constater que les nombreux appels faits au jus cogens dans la doctrine ou la pratique contemporaines sont souvent peu convaincants. Il y a l sans doute de mauvais emplois qui doivent tre chasss. Ce nest pas ncessairement que la proposition soit en elle-mme dpourvue de fondement; cest du moins quelle sappuie inutilement sur lordre public pour justifier une solution qui trouve ailleurs son fondement.
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Il ny a pas lieu sans doute dentrer dans le dtail de ces emplois inappropris ou superflus, ni den faire un inventaire complet qui excderait les limites de la prsente tude. Lun ou lautre demandent toutefois que lon sy arrte quelque peu. a) La naissance ou la disparition de ltat Au lendemain de la fin de la guerre froide, des lignes directrices sur la reconnaissance des nouveaux tats en Europe orientale et en Union sovitique ont t adoptes au sein de la Communaut europenne pour en prvenir tant que faire la dislocation sauvage25. Et la commission darbitrage de la Confrence sur la paix et la scurit en Europe a t notamment appele dans ce contexte donner des avis sur la reconnaissance des tats ns du dmembrement de la Yougoslavie dont les diverses composantes sentredchiraient. Ctait un exercice pour le moins curieux - tout le moins aux yeux des puristes -, ft ce parce que lon naperoit pas vraiment ce quil y a lieu d arbitrer en loccurrence, surtout dans le chef dun organisme qui ne repose sur aucun accord en droit entre les parties larbitrage. Dans ce contexte, la commission a, dans un avis souvent cit, affirm quun tat n de pratiques - par exemple gnocidaires - qui violent lordre public, devait tre tenu pour illgal, et ne pouvait partant tre reconnu. Nul ne peut contester en lespce lexistence dun gnocide, dont les auteurs sont ou devraient tre au demeurant poursuivis devant le Tribunal pnal sur lex-Yougoslavie institu par le Conseil de scurit. Que, dans un arrt rcent26, la CIJ ait jug que la Serbie ne pouvait comme telle est tenue pour responsable du crime de gnocide ny change rien. Lintressant pour ce qui nous concerne est ailleurs. Cest simplement que lon naperoit pas quelle peut tre lincidence de la violation du jus cogens sur lexistence dune personnalit tatique. Ltat nat en effet de la seule conjonction de trois lments objectifs une population, un territoire et un gouvernement indpendant un moment donn. Et il meurt lorsque lun deux disparat. Il y a l des faits qui se suffisent eux-mmes, mme sils sont dus des conduites criminelles dont les responsables peuvent ou doivent tre amens rendre compte. De la mme manire quun enfant n dun viol ou dune relation adultrine est tout autant un sujet de droit que celui-ci qui est n de la relation consentante entre deux poux lgitimesou quun dcs se constate objectivement quil rsulte dune cause naturelle, accidentelle ou criminelle. Lordre public est important pour criminaliser certaines conduites, quels que puissent tre les arguments avancs pour les expliquer (justifier). Il est vrai que la naissance dun tat pourrait tre indirectement le rsultat de sa violation, par exemple si elle a t dcide par des tats qui ont lgalement cherch sanctionner celle-ci. Et il est vrai que le nouvel tat pourrait aussi en tre, dune manire ou dune autre, dclar rtroactivement responsable, en tout ou en partie. Il nen reste pas moins que cette violation est comme telle sans effet sur la naissance ou la disparition; dans ltat
25 11 dcembre 1991 (texte in RGDIP, 1992, p. 261). Voy. gn. Joe Verhoeven, La reconnaissance internationale: dclin ou renouveau?, AFDI, 1993, pp. 22-24. 26 Voy. larrt rendu le 26 fvrier 2007 dans laffaire relative lapplication de la convention pour la prvention et la rpression du crime de gnocide (Bosnie-Herzgovine c. Serbie-et-Montngro), spcialement les paragraphes 377 415 et le point 2 du dispositif.
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actuel du droit international, celles-ci demeurent la rsultante exclusive deffectivits. On peut estimer que le droit devrait tre chang sur ce point mme sil semble prudent dy rflchir deux fois, avant de laisser aux vertueux le droit de vie ou de mort sur les naissances tatiques. b) La hirarchie entre les sources de droit Il est clair que les rgles dordre public (jus cogens) bnficient dune supriorit hirarchique par rapport celles auxquelles elles permettent de droger, par exemple en frappant de nullit une convention ou en autorisant le juge soulever doffice un moyen qui na pas t prsent par les parties. Lordre public est dterminant en pareille hypothse, parce que la force obligatoire de la convention aurait t reconnue ou le moyen de droit cart sil navait pas t viol. Cela nempche quil existe ncessairement dautres rapports hirarchiques que ceux qui sont exprims par la supriorit du jus cogens, tout comme dautres solutions lgislatives ou jurisprudentielles - que la primaut hirarchique peuvent tre utilises pour dpartager les rgles concurremment applicables une situation qui savrent incompatibles lune avec lautre. Il en rsulte naturellement que certaines rgles sont plus impratives que dautres, puisquelles lemportent en cas de conflit. Mais cette imprativit est trangre celle qui est voque larticle 53 de la convention de Vienne sur le droit des traits. Ce qui est en cause, ce nest pas le respect de valeurs fondamentales0; cest uniquement la cohrence dun ordre juridique qui pourrait tre radicalement compromise sil naccordait pas, ft-ce conditionnellement, une priorit certaines rgles par rapport dautres lorsquelles ne peuvent pas lune et lautre sappliquer, simultanment ou non, une mme situation. Aucun dtour par le jus cogens nest en pareil cas justifi, et moins encore ncessaire, pour expliquer la priorit reconnue une rgle par rapport une autre. Il suffit par exemple que lon puisse en principe pas droger par un acte unilatral une coutume - sauf si et dans la mesure o celle-ci le permet elle-mme - pour quun tel acte soit dpourvu deffet sil prtend y droger. - Il est parfaitement indiffrent cet gard que cette coutume soit ou non dordre public. Il en va de mme dans les rapports entre lacte unilatral et le trait. La seule diffrence est en pareil cas que la rgle du trait ne saurait comme rgle conventionnelle tre dordre public, car cest aux rgles gnrales seules que peut tre attach un caractre de jus cogens. On pourrait multiplier les exemples. Ce ne sont jamais toutefois les valeurs fondamentales dont ces rgles sont le cas chant lexpression qui expliquent la primaut qui leur est reconnue; cest exclusivement leur localisation dans la hirarchie des sources de droit dont saccompagne, ft-ce implicitement, tout ordre juridique. Point nest besoin de revenir cet gard sur ce qui a t soulign ci-dessus. Tout au plus faut-il rappeler que larticle 103 de la Charte des Nations Unies, qui accorde primaut celle-ci - et, dans linterprtation gnralement admise, aux dcisions qui sont prises sur la base de la Charte par les organes que celle-ci a institus sur les obligations qui lient les membres de lONU en vertu de tout autre accord
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international, participe galement dune logique purement hirarchique. Il rgle un banal problme de conflit de conventions, de soi parfaitement tranger la problmatique du jus cogens. Dans lopinion individuelle quil a jointe lordonnance du 13 septembre 1993 de la CIJ relative aux mesures conservatoires demandes dans laffaire de lapplication de la convention sur le gnocide, le juge Lauterpacht a dclar que la solution que larticle 103 de la Charte offre au Conseil de scurit [] ne peut aller jusquau point o une rsolution du Conseil de scurit entrerait en conflit avec le jus cogens, aprs avoir affirm que [d]ans le jus cogens, la norme imprative relve dune catgorie qui lemporte la fois sur le droit international coutumier et sur le droit conventionnel27. On comprend que le Conseil de scurit ne puisse normalement pas droger au jus cogens, ce qui ne pourrait logiquement se concevoir que sil tait en mesure de donner ses dcisions un caractre de jus cogens. Mais cela na rien voir avec le conflit de conventions voqu larticle 103. En revanche, on voit mal ce qui pourrait expliquer que lon ne puisse pas droger par une rgle coutumire, cest--dire gnrale, une autre rgle gnrale. Sauf considrer que les rgles qui sont dordre public le resteront ternellement La chose a dj t souligne28. Il faut rappeler seulement que lon est en prsence en pareil cas dun conflit, en soi banal lui aussi, entre deux rgles gnrales. On peut le cas chant prsumer que la rgle (gnrale) dordre public doit en pareil cas lemporter sur celle qui ne lest pas. Mais la solution na rien de ncessaire. Elle reflte seulement le caractre a priori raisonnable dune solution - dirait-on de bon sens si ces termes pouvaient avoir une signification utile - qui parat simposer en labsence dune indication claire sur la volont du lgislateur, mme diffus au sein de la communaut internationale, de droger ce qui tait jusqualors dordre public. Il ne sensuit toutefois pas que telle doive tre ncessairement la solution, mme en labsence de telles indications. c) Le droit des rserves Dans son Observation gnrale n 24 sur les questions touchant les rserves formules au moment de la ratification du Pacte [international relatif aux droits civils et politiques] ou des protocoles facultatifs y relatifs ou de ladhsion ces instruments, ou en rapport avec des dclarations formules au titre de larticle 41 du Pacte, le Comit des droits de lhomme a affirm que [d]es rserves contraires des normes impratives ne seraient pas compatibles avec lobjet et le but du Pacte29 et qu [i]l en va de mme de certains droits auxquels il nest pas permis de droger - interdiction de la torture et de la privation arbitraire de la vie par exemple - et qui, en tout tat de cause, ne peuvent [pas] faire lobjet dune rserve puisque ce sont des normes impratives30. La solution ne se conteste pas, sur le fond. La motivation laisse perplexe. Si une rgle est dune imprativit telle quil ne peut y tre drog par une convention, et a
27 Rec., 1993, p. 440, 100. 28 Voy. supra, I, iii). 29 CCPR/C/21/Rev.1/Add.6, 8. 30 Ibid., 10.
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fortiori par une rserve unilatrale, cest parce quelle est foncirement une rgle de droit gnral, et non pas de droit conventionnel. Il importe peu cet gard quelle soit on non reproduite dans une convention. Et si une telle rserve est ncessairement dpourvue deffet par suite de la violation du jus cogens, il importe peu quelle ne soit pas compatible avec lobjet et le but du pacte, ou de toute autre convention. d) Lintgrit institutionnelle Les dispositions qui, dans les ordres internes, concernent lorganisation, la comptence et le fonctionnement des autorits ou des services de ltat sont normalement dune imprativit telle que lon ne peut y droger conventionnellement ou sy soustraire de quelque manire, sauf si et dans la mesure o ces dispositions le prvoient elles-mmes. A dire vrai, on le comprend sans trop de peine. On voit mal comment lappareil de ltat pourrait efficacement et harmonieusement fonctionner sil en allait diffremment. Cela est toutefois tranger lordre public, au sens de larticle 53 de la convention de Vienne. Il suffit que les exigences du bon fonctionnement institutionnel de ltat doivent tre respectes. Cette logique a peu dcho dans le droit international, ds lors que sa structure institutionnelle demeure particulirement pauvre. Les organes des Nations Unies font peut tre exception cet gard, du moins virtuellement. Il est entendu nanmoins que la primaut qui serait reconnue au droit institutionnel de lONU repose techniquement sur larticle 103 de la Charte et quil est parfaitement inutile de lui trouver, dans limmdiat, un autre fondement. Faut-il cet gard faire une place particulire au juge onusien, cest--dire la CIJ? Cela ne parat pas justifi. On a prcdemment soulign que le jus cogens nest pas sans intrt pour ce qui le concerne, dans la mesure o le moyen tir de sa violation devrait pouvoir tre soulev doffice - cest--dire alors mme que les parties ne lont pas invoqu, voire mme sy opposent par la Cour. Pour le reste, il est sans importance. Pas plus quen droit interne, sa violation ne suffit par elle-mme la rendre comptente, en labsence dun accord des parties. Et lon voit mal quil puisse tre interdit celles-ci d exclure les diffrends relatifs au jus cogens de la comptence quelles reconnaissent un juge, tout le moins lorsque leur accord ne comporte aucune disposition avec lobjet ou le but de laquelle cette restriction de comptence puisse tre juge incompatible. Pour le reste, il va de soi que les dispositions qui rgissent le fonctionnement de la Cour doivent tres respectes, par elle et par les parties. Sauf rendre lexercice de la justice totalement imprvisible. Il est possible, une fois de plus, que les dispositions statutaires qui rgissent le fonctionnement de la CIJ, ou de toute autre juridiction, laissent au juge ou aux parties une certaine libert de choisir dans chaque cas despce les conditions dans lesquelles la justice sera rendue. Il ny a pas sen tonner. Aprs tout, cest celui qui fabrique loutil quil appartient de dcider de ses utilisations acceptables, et des conditions auxquelles chacune delle sera optimale. Mais cela na rien voir avec le jus cogens, contrairement ce que lon parat parfois soutenir31.
31 Voy. par ex. R. Kolb, Thorie du jus cogens international, RBDI, 2003, pp. 35 et s.
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e) La rpression pnale et le droit des immunits Daucunes ont considr que les conventions organisant la rpression de crimes particulirement graves donnent aux juridictions des tats qui y sont parties le pouvoir de poursuivre les personnes qui sont suspectes davoir commis de tels crimes, alors mme quil nexisterait aucun lien (personnel, territorial, etc.) entre la personne poursuivie et lautorit poursuivante. Cest notamment ce qui a t avanc en Belgique pour justifier une comptence pnale dite universelle, dont les formes ont d tre toutefois - et non sans raison - progressivement dulcores32. Cest aussi ce qui est implicitement soutenu par le Tribunal pnal international pour lex-Yougoslavie lorsquil affirme, dans laffaire Furundzija, que lune des consquences du caractre de jus cogens de linterdiction de la torture pourrait tre le droit pour tout tat den poursuivre et den extrader les auteurs prsums, tout le moins lorsquils sont prsents sur son territoire33. Il en va certainement ainsi sil est tabli que lintention des parties contractantes tait bien daccorder leurs juridictions un tel pouvoir, en manire telle que son exercice ne peut comme tel susciter de contestations dans leurs relations mutuelles. Il est singulirement plus douteux quil en aille ainsi en labsence dune convention. On peut certes affirmer que lexercice de la rpression pnale nest assorti daucune restriction - hors le droit un procs quitable - sur le terrain du droit international gnral. Si ce nest - et il est probable que ce ne soit - pas le cas, on ne voit pas que, sur ce terrain, le jus cogens prsente quelque intrt. En particulier, il ne confre comme tel aucune comptence un juge (une autorit) nationale, dont les pouvoirs dpendent du seul droit interne qui lui est applicable, dans le respect des rgles de droit international qui en conditionnent lexercice. Sans doute est-il vrai que la violation du jus cogens suscite une obligation de rpression - ce qui est dailleurs le cas pour toute infraction pnale -, mais cette violation elle-seule ne confre (ou ne retire) un juge interne (ou international) aucune comptence que ce soit, lorsque le droit interne (ou international) nen a pas ainsi dcid. Dans le mme souci de faire respecter des commandements fondamentaux, un courant doctrinal rcent - largement inspir par des ONG - a par ailleurs soutenu que limmunit de juridiction (ou dexcution) dont ltat ou ses agents jouissent en vertu du droit international doit tre carte lorsque sont en cause des violations du jus cogens34. Certains tribunaux lui ont embot le pas. Rares demeurent toutefois les juridictions suprmes qui ont cautionn une telle solution. On cite classiquement sur ce point un arrt de la cour de cassation dItalie et de lAreios Pagos grec. La cour de cassation dItalie a cart limmunit de juridiction (civile) de ltat tranger, dans une action en rparation intente par les victimes italiennes de travaux forcs imposs par les autorits allemandes durant la 2me guerre mondiale; elle a jug que la rgle coutumire dimmunit devait cder le pas devant le caractre de jus cogens attach linterdiction des travaux forcs en droit international35. Dans une affaire mettant
32 Voy. P. dArgent, Lexprience belge de la comptence universelle: beaucoup de bruit pour rien, RGDIP, 2004, pp. 597 et s.; Joe Verhoeven, Pour une critique de la comptence universelle, in Remald, Srie Thmes actuels n 48, Marrakech, 2004, pp. 119 et s. 33 N IT-95-17/1, 10 dc. 1998, 155-157. 34 35 Ferrini c. Rp. fd. Allemagne, 11 mars 2004, n 5044, Riv. dir. int., 2004, p. 539.
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galement en cause la rparation de crimes commis par lAllemagne durant la 2me guerre, lAreios Pagos a lui aussi rejet le moyen tir de limmunit ds lors qutait en cause la rparation de dommages causs par des violations du jus cogens36. La solution est toutefois moins nette, dans le mesure o elle est formellement justifie en lespce par double motif que ntaient pas en cause des actes accomplis jure imperii et que lAllemagne doit tre considre comme ayant renonc limmunit ds lors quelle est devenue partie la convention europenne sur limmunit des Etats (1972). Ces motifs ne sont pas trs convaincants. On voit mal en effet quun caractre jure imperii puisse tre dni un acte pour la seule raison quil a viol le jus cogens, ou que la renonciation limmunit puisse tre dduite de la seule participation la convention de Ble, en labsence de tout autre lment tablissant que telle tait bien lintention des parties contractantes. Le fait nen est pas moins - et il est intressant de le constater - que ce nest pas la violation du jus cogens qui, elle seule, a t en lespce juge suffisante pour carter limmunit de juridiction. On peut comprendre les rticences que suscite la rgle dimmunit, particulirement lorsque la violation de rgles fondamentales est en cause. -En dpit des hsitations mentionnes ci-dessus, la pratique parat nanmoins maintenir en principe le bnfice des immunits en pareil cas. - Cest ce que lInstitut de droit international a constat en 2001 loccasion de ladoption dune rsolution sur limmunit de juridiction et dexcution du chef dtat et de gouvernement en droit international37, et cest aussi ce qua jug la CIJ en 2002 dans un diffrend opposant la Rpublique dmocratique du Congo la Belgique propos de la lgalit du mandat darrt dcern par un juge belge contre son ministre des Affaires trangres en exercice38. Dans lun et lautre cas, les motifs laissent clairement entendre que ce qui est vrai pour le chef dtat ou de gouvernement et pour le ministre des Affaires trangres doit ltre galement en principe pour les autres bnficiaires dune immunit. Il n y a ds lors pas tre surpris que la Cour suprme de justice de lOntario ait, en 2004, constat son tour que la pratique internationale ne confirmait pas que ltat perdait le bnfice de son immunit devant un tribunal tranger au seul motif qutait en cause une violation du jus cogens39. Si difficult il y a, elle est en loccurrence de concilier cette solution avec le droit de toute personne un procs quitable, qui est consacr par les instruments protecteurs des droits de lhomme. Il nest pas contest en effet que ce droit un procs implique le droit daccs un juge qui est indiscutablement restreint par limmunit mme sil nest littralement consacr en matire pnale quau profit du dfendeur qui doit tre en mesure de contester judiciairement le bien-fond de laccusation dont il est lobjet. La Cour europenne des droits de lhomme a jug cet gard que la restriction vhicule par limmunit devait tre admise ds lors que, impose par le droit international, celle-ci poursuivait un but lgitime et que ses consquences ne
36 Prf. Vojotia c. Rp. fd. dAllemagne, 4 mai 2000, ILR, t. 129, p. 514. 37 Ann. IDI, vol. 69, p. 742; voy. les rapports de Joe Verhoeven, ibid., pp. 441 et s. et les dlibrations de lInstitut, ibid., pp. 600 et s. 38 Voy. larrt du 14 fvrier 2002, spcialt. pp. 23 et s., 56 et s. 39 1er mai 2002, Bouzari et al. c. Rp. islamique dIran, ILR, vol. 124, pp. 427 et s. Voy. gn. F. Poirat in J. Verhoeven (dir.), Le droit international es immunits: contestation ou consolidation?, 2004, pp. 54 et s.
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pouvaient pas tre juges disproportionnes eu gard lobjectif poursuivi40. Dans une affaire Al-Adsani mettant en cause limmunit de juridiction accorde ltat du Koweit par un tribunal britannique, la Cour na pas admis quil fallait faire une exception cette rgle dans les cas o la violation du jus cogens tait tablie41. On peut prouver un certain tonnement devant le fait que la Cour de Strasbourg prtende apprcier au regard de la convention europenne des droits de lhomme la lgalit de limmunit que le droit international accorde ltat du Koweit qui nest pas partie celle-ci. Sur le fond, sa dcision ne prte pas doutes. Entre les deux rgles gnrales que constituent respectivement celle qui accorde limmunit et celle qui consacre le jus cogens, il ny a pas de supriorit automatique de lune sur lautre, mme si certains juges dissidents ont, tort sans doute, affirm que du fait de [la] primaut qui est reconnue au jus cogens, toute autre rgle du droit international - en ce compris une rgle coutumire - est nulle et non avenue ou, en tout cas, ne dploie pas deffets juridiques qui se heurtent la teneur de la rgle imprative42. Cela dit, on ne voit pas o est lincompatibilit entre la rgle qui prohibe la torture - ce qui tait en cause dans laffaire prcite - et celle qui accorde une immunit. Il ny en a pas davantage entre la rgle des droits de lhomme qui garantit le procs quitable et celle qui accorde une immunit. Celle-ci prive le demandeur dun droit daccs au juge devant lequel limmunit est bon droit souleve; elle ne le prive pas de tout accs un juge, par exemple au juge de ltat national mis en cause. Il est vrai que le demandeur pourrait, en cette matire comme en bien dautres, prfrer sadresser quelque autre juge; cela ne suffit pas soi seul pour priver ltat ou ses organes de limmunit que le droit international leur reconnat43 On comprend mal ce titre que, non contents de prtendre carter limmunit en cas de violation du jus cogens, daucuns puissent avoir srieusement soutenu que la convention des Nations Unies sur les immunits juridictionnelles des tats et de leurs biens doit tre tenue pour nulle et de nul effet en tant quelle ncarte pas ces immunits en cas de violations de lordre public44 Ce nest jamais que si aucun accs un juge ntait reconnu un particulier - ce qui nest pas, notamment lorsque sont en cause des organisations internationales, une hypothse parfaitement thorique - que la rgle dimmunit devrait sans doute tre carte. Ce nest pas que la rgle gnrale de jus cogens bnficie de quelque primaut intrinsque par rapport celle qui accorde une immunit un tat tranger devant le for; cest seulement quil faut, en labsence dindications contraires, prsumer que lintention du lgislateur (international) a t de prfrer lintrt priv du particulier demandeur davoir recours un juge lintrt public de lorganisation (ou de tout autre sujet du droit international) tre soustrait tout juge.
40 Voy. gn. J. Verhoeven, in J. Verhoeven, Le droit international des immunits: contestation ou consolidation?, 2004, pp. 120 et s., 130 et s. 41 Al-Adsani c. Royaume-Uni, req. n 35763/97, 21 nov. 2001, spcialt. 52 et s. 42 Op. diss. Rozakis et Caflish, rejoint par les juges Wildhaber, Costa, Cabral Barreto et Vaji, 1er. 43 Voy. J. Verhoeven, in J. Verhoeven, op. cit., p. 140 44 Voy. L. Mc Gregor,State Immunity and Jus Cogens, ICLQ, 2006, p. 443; Ch. Keith Hall, UN Convention on State Immunity: The Need for a Human Rights Protocol, ibid., p. 424. L. Mc Gregor est former State Immunity Project Coordinator at Redress et Ch. Keith Hall Senior Legal Adviser, International Justice Project, Amnesty International:
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f) La protection des personnes La protection dite diplomatique, par leffet de laquelle ltat prend fait et cause pour son national en demandant rparation du dommage qui a t caus celui-ci en violation du droit international, a perdu aujourdhui une bonne part de son intrt. Cela tient notamment au recours direct devant un juge international - du moins devant un juge commun plusieurs tats institu par un trait entre ceux-ci - dont les particuliers disposent (de plus en plus) souvent dans la pratique contemporaine. Les instruments de protection des droits de lhomme ou la convention instituant un arbitrage CIRDI devenu de plus en plus frquent en offrent notamment de remarquables exemples. Il sen faut de beaucoup toutefois que la protection diplomatique puisse (ou doive) aujourdhui tre range parmi les outils du droit international devenus obsoltes. Il subsiste en effet de nombreux tats et de nombreuses matires dans lesquels aucun recours comparable nest organis. Cest par le truchement de son tat national que le particulier peut alors esprer obtenir indirectement la constatation de la violation du droit dont il fut la victime et la rparation du dommage qui en est rsult. Pour que cet tat obtienne gain de cause, on sait quil faut notamment que son ressortissant ait pralablement puis (en vain) les voies de recours internes, et que sa nationalit soit effective au sens de larrt Nottebohm, voire la plus effective sil est multipatride. Ces conditions restreignent assurment les possibilits de protection dont peuvent bnficier les particuliers, toutes lourdeurs (lenteurs) inhrentes aux procdures internationales mises part. Il en va ainsi quelle que soit la nature de la rgle internationale dont la violation a caus un prjudice au particulier, pour autant du moins que le recours cette protection ne soit pas implicitement ou explicitement exclu du fait notamment de laccs direct au juge qui lui est reconnu. Il importe peu cet gard que cette rgle soit ou non dordre public (jus cogens). On peut assurment comprendre que certains aient sinon soutenu, du moins suggr, que tout tat sinon peut, du moins puisse, exercer la protection diplomatique lorsque sont en cause les victimes de crimes reposant sur une violation du jus cogens45. On peut accepter la proposition de lege ferenda; elle na aucun appui dans la lex lata. Cela dit, cest moins la gravit de la violation que celle de ses consquences qui devrait sans doute tre prise cette fin en considration, sauf multiplier des recours de principe trs trangers lintrt bien compris des particuliers. Et lon peut se demander aussi sil ny a pas quelque contradiction vouloir largir le recours des instruments passablement archaques pour dfendre des solutions aussi modernes. 4. Un lment de conclusion? Il y a sans doute quelque schizophrnie multiplier dun ct les appels lordre public - ce qui reste toutefois trs relatif - sans se donner de lautre les moyens effectifs de le sanctionner. Ce nest pas douteux, mme sil est heureux en soi que
45 Sur la protection diplomatique et les droits de lhomme, voy. de manire gnrale J.-F. Flauss, Contentieux eurpoen des droits de lhomme et protection diplomatiquein Libert, Justice, Tolrance Mlanges Grard Cohen-Jonathan, 2004, pp. 813 ss.
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le lgislateur international anticipe quelque peu, voire largement, les volutions. Arriver trop tt, ce nest pas lidal; arriver trop tard, cest catastrophique. Il est clair quil faudra pas mal de temps encore avant que le juge international soit effectivement appel dclarer nuls des accords par suite de la violation du jus cogens consacr larticle 53 de la convention de Vienne (1969); cest mieux nanmoins que dnier dans limmdiat toute validit largument dordre public. Il est trs remarquable cet gard que les appels au jus cogens aient tendance se multiplier dans la pratique contemporaine, en dpit des commentaires ironiques ou scandaliss quil suscite encore (trop) souvent. Cela tendrait prouver que le dficit des valeurs et autres exigences fondamentales que manifeste la communaut internationale nest pas si accus que daucuns le prtendent, mme si les opinions sont loin en la matire dtre toujours unanimes. Sans doute y a-t-il encore pas mal de chemin parcourir avant que les unes et les autres soient pleinement reconnues, ce qui explique dailleurs que la communaut soit encore souvent (trs) peu communautaire Cest une autre chose dvidence que vrifier si les techniques du droit international sont suffisantes pour confrer au jus cogens la place qui devrait lui revenir. Ce nest pas seulement que les rouages institutionnels font dfaut ou, du moins, sont dfaillants. Il en va en particulier ainsi pour le juge, dont la prsence demeure rduite mme si elle peut paratre parfois, en certaines matires, encombrante. Cest aussi, et peut-tre surtout, que les techniques sur lesquelles sappuie le droit du droit international public restent parfois (souvent) ce point grossires quelles ne sont gure en mesure de confrer au jus cogens la rsonance, lamplitude qui devrait tre la sienne. Comme ces instruments qui ignorent encore tout des musiques dont ils pourraient vibrer.
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Principais Instrumentos Internacionais no Campo do Desarmamento e Controle de Armamentos

O Papel das Naes Unidas
SERGIO DUARTE*
Resumo Desde o final do sculo XIX a comunidade internacional tem envidado esforos para a consecuo de acordos no campo do desarmamento e controle de armamentos. Nas Conferncias da Haia, na Liga das Naes e finalmente sob a gide das Naes Unidas, tm sido levados a cabo esforos constantes para estabelecer normas que buscam a limitao da corrida armamentista, a proibio de certas categorias de armamentos e em ltima anlise a promoo do objetivo do desarmamento geral e completo como base para a manuteno da paz e segurana internacionais. Apesar de muitas decepes e frustraes durante as ltimas dcadas, sem dvida estimulante notar que tem sido possvel a adoo de diversos acordos importantes, tanto relativos a armas convencionais quanto a armas de destruio em massa. Esse artigo apresenta os principais instrumentos de direito internacional positivo no campo do desarmamento e tece alguns comentrios sobre os antecedentes e perspectivas atuais desses esforos. Tambm se refere brevemente questo da ameaa do uso de armas de destruio em massa por terroristas para seus prprios objetivos polticos e reao da comunidade internacional at o momento. Abstract Since the end of the 19th century the international community has endeavored in earnest to achieve agreements in the field of arms control and disarmament. At the Hague Conferences, in the League of Nations and finally under the aegis of the United Nations efforts have been consistently undertaken to arrive at norms that would limit the armaments race, provide for the prohibition of some categories of armaments and ultimately promote the objective of general and complete disarmament as the basis for the maintenance of international peace and security. Despite many setbacks and frustrations over the past decades, it is somewhat encouraging to note that a number of significant agreements have been achieved, both regarding conventional weapons and weapons of mass destruction. This article lists the main body of positive international law in the field of disarmament and provides some comments on the political background and present prospects of those efforts. It also touches briefly on the question of the looming threat of terrorists using weapons of mass destruction for their political ends and the responses so far provided by the international community.
* Alto Representante das Naes para Assuntos de Desarmamento
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Introduo Na histria da humanidade no faltam tratados internacionais e acordos plurilaterais e bilaterais no campo do desarmamento e controle de armamentos, tanto no que respeita s armas de destruio em massa quanto aos armamentos convencionais. Pode-se contudo afirmar que de maneira geral a comunidade internacional no est satisfeita com o tratamento dessas questes nos diversos foros em que elas so suscitadas. As principais preocupaes dizem respeito s armas de destruio em massa, principalmente nucleares, embora a corrida armamentista e a falta de progressos para sua conteno se manifestem tambm no campo das armas convencionais. Novos engenhos blicos so acrescentados constantemente aos arsenais tanto de pases ricos quanto de pases mais pobres, prejudicando os esforos de desenvolvimento econmico e social e contribuindo para tornar mais agudas as tenses e rivalidades globais e regionais. A proliferao de armamentos envolve aspectos quantitativos e qualitativos: os primeiros dizem respeito ao aumento do nmero de armas existentes e de pases que as possuem e os ltimos se referem ao aperfeioamento tecnolgico, com o objetivo de torn-las mais mortferas e precisas. Ao longo da Histria, os Estados tm preferido defender sua segurana mediante a posse de armamentos, a fim de enfrentar desafios reais ou potenciais a sua integridade e soberania. Essa ainda a realidade nos tempos correntes. A principal dificuldade na obteno de acordos eficazes e duradouros no campo do desarmamento e do controle de armamentos tem sido justamente a pouca disposio dos governos, principalmente, mas no unicamente, os mais armados, de abrir mo dos engenhos blicos de que j dispem ou que possam vir a considerar necessrios para a defesa de sua segurana. Embora as Naes Unidas ofeream caminhos para o debate e considerao de acordos que visam reduzir as tenses causadas pela corrida armamentista, a humanidade ainda no aproveitou em sua plenitude as possibilidades existentes. A Carta das Naes Unidas se inicia com a expresso da vontade de seus fundadores de salvar as futuras geraes do flagelo da guerra e para isso seus signatrios aceitaram o princpio de que o emprego de foras armadas somente ocorrer em benefcio do interesse comum. Ainda no chegamos a esse ponto no aperfeioamento das relaes entre Estados, mas pelo menos no houve, depois de 1945, conflagraes gerais como as duas grandes guerras originadas na Europa e que envolveram grande parte da humanidade. Conflitos regionais e locais, no entanto, continuam a causar morte, destruio e perda de oportunidades de desenvolvimento econmico e social em todo o globo. Enquanto no for possvel aos Estados resolver suas controvrsias unicamente pelos meios pacficos estipulados na Carta, ser preciso continuar a promover os esforos em busca de instrumentos eficazes para o desarmamento e controle de armamentos, tendo em vista a manuteno da segurana individual e coletiva. Depois de sculos de aterradoras guerras e sangrentos conflitos, tanto no Ocidente quanto no Oriente, a partir do final do sculo XIX as atenes da humanidade se voltaram com maior determinao para a possibilidade de negociao de acordos capazes de reduzir ou eliminar os armamentos como caminho para assegurar paz
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duradoura entre as naes. As Conferncias da Haia desde a ltima dcada do sculo XIX, a criao da Liga das Naes e outras iniciativas na primeira parte do sculo XX no tiveram vida longa. Somente aps o fim do conflito mundial de 1939-45 foi possvel estabelecer uma organizao internacional dedicada manuteno da paz e segurana internacionais - as Naes Unidas - que se tem mostrado razoavelmente eficaz, se no para abolir completamente as guerras como forma de soluo de controvrsias, ao menos para proporcionar mecanismos de debate e negociao de instrumentos internacionais de desarmamento e controle de armamentos e de reduo das tenses entre Estados e realizar com xito operaes de manuteno da paz em regies conturbadas. Neste artigo procura-se examinar em linhas gerais os resultados dos esforos no sentido do desarmamento e controle de armamentos nas ltimas dcadas, alinhando os principais tratados globais, regionais e bilaterais existentes. Tem sido essa uma das principais funes da ONU: criar uma estrutura normativa composta de tratados juridicamente vinculantes e de um conjunto de princpios que se bem no seja de cumprimento obrigatrio - exceto em casos especficos segundo o artigo 7 da Carta - estabelece normas gerais e regras particulares que balizam e condicionam o comportamento e as relaes das naes entre si. O elenco de tratados, convenes e outros instrumentos elaborados pela comunidade internacional ao longo do sculo XX e outros em andamento no corrente sculo mostra o progresso e as dificuldades da humanidade na busca da eliminao - como objetivo final - das armas de destruio em massa e da conteno de armamentos convencionais A I Sesso Especial da Assemblia Geral das Naes Unidas sobre Desarmamento, realizada em 1978 em Nova York, definiu os rgos encarregados dos temas de desarmamento no mbito da Organizao e suas respectivas funes. A Conferncia de Desarmamento (CD), sediada em Genebra, que hoje conta com 65 membros, o nico rgo negociador e se rene durante nove meses por ano. Diversos dos principais instrumentos examinados a seguir foram negociados pela CD. Desde 1997, porm, no tem sido possvel chegar a acordo sobre nenhum dos temas em sua pauta. A Comisso das Naes Unidas sobre Desarmamento (UNDC), composta por todos os Estadosmembros da ONU, rene-se uma vez por ano durante trs semanas em Nova York. Sua funo debater temas especficos e fazer recomendaes Assemblia Geral, qual est subordinada. A Junta Consultiva (Advisory Board) composta por cerca de 20 acadmicos e funcionrios indicados pelos governos e celebra duas reunies anuais, aconselhando diretamente o Secretrio Geral sobre sua atuao no campo do desarmamento. 1. Desarmamento nuclear e no-proliferao de armas nucleares. A comunidade internacional tem conferido prioridade especial ao desarmamento nuclear e no proliferao de armas nucleares na agenda internacional de segurana. Existem numerosos acordos multilaterais nesse campo, negociados no mbito das Naes Unidas ou em outros foros. Tem havido, igualmente, iniciativas unilaterais e bilaterais de cortes nos arsenais nucleares e de reduo do risco de ecloso de
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uma guerra nuclear por acidente ou inadvertncia. Da mesma forma, houve nas dcadas recentes numerosas iniciativas para limitar o nmero de pases que dispem dessa armas e proibi-las em determinadas regies ou ambientes, tanto por meio de instrumentos destinados a impedir ou coibir sua proliferao (principalmente o Tratado de No Proliferao de Armas Nucleares - TNP - 1968) quanto mediante a criao das chamadas Zonas Livres de Armas Nucleares. A Amrica Latina foi pioneira no estabelecimento da primeira zona livre de armas nucleares, por meio do Tratado de Tlatelolco (1967). Surgiram tambm normas internacionais para limitar e\ou proibir ensaios de armas nucleares, tanto na atmosfera quanto em todos os ambientes. Nos anos finais do sculo XX a Federao Russa e os Estados Unidos concluram certo nmero de acordos relativos a seus arsenais nucleares. O Tratado de Reduo de Armas Estratgicas (START I), assinado em 1991, estabeleceu um teto de 6 mil ogivas nucleares pra cada uma das duas superpotncias. O segundo Tratado de Reduo de Armas Estratgicas (START II) ampliou essas limitaes, estabelecendo novo teto entre 3 mil e 3.500 ogivas. Esse tratado expirar em 2009 e no se sabe se ambos os pases chegaro a acordo sobre sua extenso ou sobre novas redues. Em 2003, o Tratado de Reduo de Armas Ofensivas, tambm chamado Tratado de Moscou e conhecido pela sigla SORT, reduziu ainda mais os limites mximos de ogivas nucleares O tratado SORT expirar em 2012. O progresso representado por esses acordos fica obscurecido pelo fato de que, tanto quanto se sabe, nenhuma das armas por eles abrangida foi efetivamente destruda, embora parte delas seja considerada obsoleta. Alm disso, a quantidade de ogivas em condies operacionais restantes em poder dos dois principais possuidores ainda avassaladora e capaz de provocar destruio muito alm do imaginvel. Em 2002, os Estados Unidos denunciaram outro acordo bilateral importante, o Tratado de Limitao de Sistemas Anti-Balsticos (ABM) e logo em seguida a Rssia declarou tampouco considerar-se obrigada por seus termos. Recentemente, Moscou suspendeu a aplicao do Tratado de Limitao de Foras Convencionais na Europa (CFE) em reao ao anncio por parte dos Estados Unidos de sua inteno de construir um escudo contra msseis na Europa Central (no territrio da Repblica Tcheca ou da Polnia), alegadamente para defesa contra eventual agresso por parte do Ir. Ao mesmo tempo, ambas as potncias parecem empenhadas na modernizao de seus arsenais, desenvolvendo novos tipos de armamento. No se conhecem muitos detalhes sobre as providncias tomadas pela Rssia nesse particular, mas as declaraes pblicas de seus principais dirigentes no deixam dvidas quanto inteno no apenas de conservar a capacidade nuclear blica mas de continuar os esforos de aperfeioamento tecnolgico. Nos ltimos anos, por sua vez, o Executivo norte-americano tem solicitado ao Congresso recursos para prosseguir na modernizao de suas armas nucleares, inclusive a fabricao de explosivos capazes de penetrar e destruir fortificaes subterrneas, alm do desenvolvimento e eventual produo de armas nucleares de durabilidade prevista para vrias dcadas. Da mesma forma, a China vem constantemente aumentando seu poderio nuclear e trabalhando no aperfeioamento de vetores intercontinentais
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de longo alcance. O Reino Unido anunciou no ano de 2007 a desativao de parte de sua frota de submarinos portadores de foguetes armados com ogivas nucleares, embora tenha reafirmado sua inteno de conservar alguns desses submersveis e seu armamento durante um futuro indefinido, como aplice de seguro (sic) contra situaes imprevistas. A Frana desativou instalaes de produo de matria fssil destinada a armmentos nucleares, mas se declara igualmente disposta a conservar a capacidade nuclear blica para enfrentar eventuais desafios futuros a sua segurana. Alm dos dois maiores possuidores, os Estados Unidos e a Federao Russa, so sete os pases que sabidamente dispem de armas nucleares: China, Reino Unido, Frana, ndia, Paquisto, Israel e Repblica Democrtica da Coria (Coria do Norte). Os trs primeiros, assim como os Estados Unidos e a Rssia - no por acaso so esses os cinco membros permanentes do Conselho de Segurana das Naes Unidas - so Partes do Tratado de No-Proliferao de Armas Nucleares (TNP) e nessa condio se obrigaram desde 1970, data da entrada em vigor desse Tratado, a entabolar negociaes para a cessao da corrida armamentista nuclear e desarmamento nuclear (Artigo VI do TNP). ndia, Paquisto e Israel no so signatrios do TNP e portanto no assumiram obrigao semelhante. A ndia e o Paquisto detonaram explosivos nucleares e declararam publicamente sua condio de possuidores dessas armas; Israel no confirma nem desmente oficialmente a posse de armas nucleares, embora no haja dvidas de que as possui. Calcula-se em poucas centenas o total de ogivas em poder desses trs pases. A Coria do Norte, signatria do TNP, denunciou-o em 1992 e posteriormente realizou um ensaio de exploso nuclear. Desde a denncia encontramse em curso laboriosas negociaes para que esse pas desista de seu programa nuclear blico e desmantele os engenhos explosivos que construiu, juntamente com as instalaes de produo, voltando a fazer parte do TNP e a aceitar as inspees da Agncia Internacional de Energia Atmica para assegurar o cumprimento desses compromissos. Atualmente h base para acreditar que tais negociaes possam chegar a bom termo, embora os percalos e desconfianas continuem retardando o avano dos entendimentos. O principal instrumento internacional no campo das armas nucleares o Tratado de No-Proliferao de Armas Nucleares, cujo primeiro projeto foi apresentado em 1967 em Genebra Conferncia das Dezoito Naes sobre Desarmamento (ENDC), predecessora da atual Conferncia do Desarmamento, pelas delegaes dos Estados Unidos e da ento Unio Sovitica. Aps debates na Conferncia, que no chegou a um acordo final, os chefes das duas delegaes, na qualidade de co-Presidentes do rgo, enviaram o texto, com algumas alteraes em relao ao projeto original, considerao de Assemblia Geral das Naes Unidas, que o endossou em 1968 por meio de uma resoluo, recomendando-o assinatura dos Estados-membros das Naes Unidas. O TNP tem hoje 190 Estados-Parte (conforme mencionado acima, somente India, Paquisto e Israel, alm da Repblica Democrtica da Coria, no so membros). Desde a entrada em vigor do Tratado, em 1970, suas Partes se renem em Conferncia de Exame a cada cinco anos para examinar a implementao do Tratado
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As decises das Conferncias de Exame tm fora apenas de recomendao e no vinculam juridicamente os Estados-parte do Tratado. A Conferncia de Exame e Extenso, realizada em 1995, prorrogou indefinidamente a vigncia do Tratado (esta deciso, por fora do prprio Tratado, possui carter vinculante), inicialmente fixada em 25 anos, e adotou importantes princpios e objetivos, alm de uma declarao sobre o Oriente Mdio. A Conferncia de 2000 estabeleceu os chamados 13 passos prticos para o desarmamento nuclear, at o momento no implementados, alm de reconhecer o compromisso inequvoco para com o desarmamento nuclear de parte seus cinco membros possuidores de armamento atmico. A Conferncia de Exame de 2005 no chegou a nenhum resultado em vista das fortes divergncias, sobretudo entre os pases posuidores de armas nucleares e os no possuidores, a respeito das prioridades no campo da no proliferao. As suspeitas levantadas por alguns Estados sobre o programa nuclear iraniano tambm contriburam para o malogro da Conferncia de 2005 O TNP reconhece formalmente duas categorias de pases: os possuidores de armas nucleares (isto , os que haviam fabricado e detonado um artefato nuclear explosivo antes de 1 de janeiro de 1967) e os que no o fizeram. Somente Estados Unidos, Rssia, China, Reino Unido e Frana se encontram na primeira categoria, e nos termos do Artigo I do Tratado se obrigaram a no ceder, transferir ou de qualquer forma fornecer armas nucleares ou artefatos explosivos nucleares aos demais signatrios, que pertencem categoria de no-nucleares e como tais se obrigaram, nos termos do Artigo II, a no fabricar nem obter por quaisquer meios essas armas ou artefatos. Obrigaram-se ainda a submeter suas instalaes nucleares pacficas a inspees a cargo da Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA), pois o Artigo IV reconhece o direito inalienvel pesquisa, produo e uso da energia nuclear para fins pacficos. Esse direito est qualificado pelo Artigo II do Tratado. O Artigo III estipula a obrigao de cada Parte de negociar com a AIEA um acordo de salvaguardas cuja finalidade a verificao do cumprimento das obrigaes assumidas no Tratado. Segundo o acordo padro de salvaguardas, cada Estado-Parte informa AIEA as instalaes que devero ser objeto de verificao. Na dcada de 1990, aps denncias de que o Iraque, embora Parte do Tratado, estava desenvolvendo um programa clandestino de produo de armas nucleares, a AIEA iniciou esforos para a concluso de um modelo de Protocolo Adicional aos acordos individuais de salvaguardas subscritos pelos pases no-nucleares membros do TNP. O modelo foi aprovado pelos Estados membros da AIEA ainda na dcada de 1990, e a adeso voluntria. Os signatrios desse Protocolo atribuem AIEA a faculdade de inspecionar instalaes no declaradas, aumentando assim a confiana de que no possuem programas clandestinos e nem que estejam desenvolvendo atividades que possam levar obteno de capacidade nuclear explosiva. J na primeira dcada do sculo XXI, aps a comprovao de venda clandestina de tecnologia e materiais sensveis por parte do cientista paquistans A. Q. Khan a diversos pases e a descoberta de atividades nucleares no declaradas na Repblica Islmica do Ir, surgiram sugestes para a introduo de restries
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indstria nuclear nos pases pertencentes categoria de no-nucleares do TNP, com a finalidade de impedir em seus territrios o desenvolvimento e uso de tecnologias do ciclo completo do enriquecimento de urnio, ainda que com finalidades pacficas. A justificao para essas idias o fato de que as mesmas instalaes e equipamentos capazes de enriquecer urnio a um teor suficiente para uso como combustvel em centrais de produo de energia so capazes de enriquec-lo ao teor necessrio para a produo de explosivos. A completa liberdade para desenvolvimento uso da tecnologia nuclear pacfica, inclusive o domnio do ciclo completo do combustvel nuclear, seria nessa viso incompatvel com os esforos de no-proliferao. Diversas propostas foram apresentadas comunidade internacional visando o estabelecimento de normas internacionais que pudessem atender simultaneamente ao objetivo de circunscrever o nmero de pases autorizados a atividades de enriquecimento e ao mesmo tempo assegurar a todos, sem discriminao, o fornecimento de matria fssil para fins pacficos, naturalmente sob as salvaguardas necessrias. O tema continua em debate na AIEA e em diversos foros sem que at o momento haja progressos no sentido de um acordo que possa satisfazer os interesses conflitantes em jogo. O Artigo VI do TNP estabelece a obrigao de todas as Partes de levar adiante negociaes de boa f sobre medidas eficazes relativas cessao da corrida armamentista nuclear em data prxima e ao desarmamento nuclear, e sobre um tratado de desarmamento geral e completo sob efetivo controle internacional. Os cinco pases militarmente nucleares reconhecidos pelo Tratado, aos quais naturalmente compete primordialmente a responsabilidade pelo cumprimento dessa obrigao, afirmam estar em dia com seu cumprimento por meio das medidas bilaterais e unilaterais tomadas e acima resumidas. Por sua vez, os pases no-nucleares consideram que tais medidas tm sido tmidas e insuficientes, alm de extremamente lentas e insuscetveis de verificao independente, e apontam para a modernizao dos arsenais e para a aparente disposio dos nucleares de conserv-los indefinidamente como indcio do no cumprimento adequado daqueles compromissos. Reclamam tambm compromissos mais firmes dos pases nucleares com a reduo e eventual eliminao de seus arsenais e advogam a necessidade de negociao multilateral de acordos de desarmamento nuclear no mbito da Conferncia do Desarmamento. Os demais dispositivos do Tratado tratam da possibilidade de emendas (at hoje no houve nenhuma proposta nesse sentido, sem dvida por causa do temor de reabrir as complexas questes de que se ocupa o instrumento); das conferncias quinquenais de exame; e dos requisitos para assinatura, ratificao, entrada em vigor e denncia. Decorridos j mais de 37 anos de sua entrada em vigor, as diversas Partes do TNP reconhecem a existncia de deficincias no instrumento, cuja soluo poderia trazer-lhe maior eficcia. Alm das propostas mencionadas acima no que toca ao estabelecimento de novas restries atividade pacfica dos membros no-nucleares, existem sugestes de interpretaes a serem adotadas por consenso - evitando o recurso a emendas ao Tratado - com vistas a dificultar o processo de denncia, a estabelecer mecanismos de acompanhamento e avaliao mais freqente da implementao do
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Tratado e at mesmo a tornar mais confiveis as medidas de desarmamento nuclear de parte dos pases nucleares, assim como mais transparentes suas intenes para o cumprimento cabal das obrigaes contradas no Artigo VI. Muitas dessas propostas so altamente controvertidas, inclusive a possibilidade de emendas disfaradas em forma de interpretaes, e continuaro sendo objeto de negociaes e entendimentos em vrios nveis, mas no parecem suficientemente estudadas para que cheguem a ser examinadas em ambentes mais formais. importante assinalar que apesar das redues contidas nos arranjos bilaterais entre Estados Unidos e Rssia, e das medidas unilaterais empreendidas por ambas as potncias e pelo Reino Unido e Frana, os pases no-nucleares Partes do TNP continuam a considerar insatisfatrio o cumprimento das obrigaes assumidas pelos cinco pases nucleares no artigo VI. Estes, por sua vez, apontam o que consideram exemplos de proliferao (Coria do Norte) ou tentativa de proliferao (Ir) e advogam medidas mais estritas de controle das atividades nucleares nos pases nonucleares, inclusive como condio para novos esforos de desarmamento nuclear. Essa situao tem levado a uma progressiva atmosfera de suspeitas sobre as intenes de uma e outra categoria de Partes e de desconfiana a respeito da capcidade do TNP de realizar suas finalidades a contento de todos os seus membros. Existem tambm diversos arranjos internacionais no vinculantes que estabelecem controles sobre a exportao e circulao de materiais nucleares. Os principais so as normas adotadas pelo Grupo de Supridores Nucleares para transferncia de materiais sensveis de de uso duplo (isto , que tm aplicaes tanto pacficas quanto blicas), a Lista gatilho do chamado Grupo Zangger (associao voluntria de pases interessados) e a Conveno sobre Proteo Fsica de Material Nuclear, negociada e adotada no mbito da Agncia Internacional de Energia Atmica. A Resoluo 1540 do Conselho de Segurana das Naes Unidas, mais voltada para a preveno de atos de terrorismo nuclear, ser mencionada adiante. Entre os demais instrumentos internacionais no campo do desarmamento e controle de armamentos nucleares, destacam-se os dois tratados de proibio de ensaios de explosivos: o Tratado Parcial (PTBT - 1963) , que proibiu ensaios na atmosfera, no fundo do mar e no espao exterior e o Tratado Abrangente (CTBT - 1996) que tornou ilegais os ensaios em todos os ambientes, principalmente subterrneos. Este ltimo, no entanto, no se econtra ainda em vigor, pois para isso necessria a ratificao por 44 de seus signatrios, especificados no Tratado, dos quais 11 ainda no depositaram os competentes instrumentos de ratificao. Considera-se problemtico que tais Estados venham a faz-lo no futuro previsvel, embora prossigam os esforos internacionais para convenc-los a ratificar o CTBT. Dos cinco pases militarmente nucleares reconhecidos pelo TNP, os Estados Unidos e a China ainda no ratificaram o CTBT. Israel, India e Paquisto no so signatrios. No entanto, os cinco pases nucleares reconhecidos pelo TNP declararam unilateralmente moratrias em seus programas de ensaios, o que tem sido respeitado desde ento. Apesar de no se encontrar em vigor, o Tratado previu a instalao de um Secretariado Provisrio e o desenvolvimento de
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um sistema internacional de deteco de violaes por meio de uma rede de sensores ssmicos e outros mtodos cientficos. Com sede em Viena, o Secretariado Provisrio vem trabalhando na instalao do sistema, com progressos marcantes atagora. Outro grupo importante de instrumentos de limitao de armamento nuclear constitudo pelos Tratados que instituram Zonas Livres de Armas Nucleares. Em linhas gerais, mediante esses instrumentos, os pases que compem a zona geogrfica de sua aplicao se comprometem a no desenvolver ou armazenar armas nucleares em seus territrios, enquanto que os pases possuidores de armas nucleares se comprometem a no introduzi-las nas zonas livres. Na prtica, estes ltimos pases tm feito declaraes unilaterais de interpretao que em muitos casos atenuam e at invalidam as obrigaes que deveriam assumir. Existem hoje zonas livres de armas nucleares na Amrica Latina (Tratado de Tlatelolco - 1967), na frica (Tratado de Pelindaba - 1996), no sudeste da sia (Tratado de Bancoc - 1995), no Pacfico Sul (Tratado de Rarotonga - 1995) e na sia Central (1997). A Monglia o primeiro e at o momento o nico pas que declarou seu territrio livre de armas nucleares. Vale mencionar ainda o chamado Tratado da Antrtica (1959), que proibiu a colocao de armas nucleares nesse continente, e o Tratado do Fundo do Mar (1971), que estabeleceu disposico semelhante em relao ao leito dos oceanos e seu subsolo, assim como fez o Tratado sobre Atividades dos Estados na Lua e outros Corpos Celestes (1967). 2. Outras armas de destruio em massa Ainda no campo da limitao e\ou proibio de armas de destruio em massa, devem-se mencionar dois instrumentos internacionais importantes: o Tratado de proibio do desenvolvimento, produo e armazenamento de armas bacteriolgicas (Biolgicas) e toxinas (1975) e o Tratado de proibio do desenvolvimento, produo, armazenamento e uso de armas qumicas e sua destruio (1993). Ambos tratam de diferentes categorias de armamentos capazes de causar destruio em massa. A principal deficincia do primeiro, que conta com 155 Estados-parte, a ausncia de dispositivos que permitam a verificao de cumprimento, apesar dos esforos da comunidade internacional em dot-lo de meios adequados para esse fim. J o Tratado de Proibio de Armas Qumicas, que conta com 182 Estados-parte, permite ampla verificao do cumprimento, por meio de uma organizao internacional dotada dos meios tcnicos necessrios (OPAQ, sediada na Haia). Alm dos procedimentos rotineiros de verificao, esse Tratado instituiu a chamada inspeo por desafio: em certas circunstncias, os Estados-parte se obrigam a permitir a entrada incondicional de inspetores em quaisquer instalaes em seus respectivos territrios caso haja suspeitas de estarem produzindo substncias proibidas. Dentre todos os instrumentos existentes no campo das armas de destruio em massa, o Tratado de proibio de armas qumicas o nico que a rigor pode ser considerado de desarmamento, porque dispe sobre a destruio dos estoques existentes, mediante verificao. Ao tornar-se Parte do Tratado de proibio de armas quimicas, cada Estado que se declare possuidor de tais
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armas se obriga tambm a declarar a quantidade, tipo e localizao de seus estoques, e a submeter-se a um calendrio de destruio verificada. O prazo original de 8 anos para a destruio de todos os estoques foi posteriormente prorrogado para 12 anos, devido s dificuldades tcnicas e elevado custo financeiro da destruio de maneira ambientalmente segura e sem dar lugar a dvidas sobre o cabal cumprimento. Apesar dessas dificuldades, as atividades de destruio tm prosseguido com firmeza. 3. Armas convencionais A ampla disseminao em todo o mundo de armas convencionais, sobretudo as chamadas pequenas armas, alm dos interesses comerciais e polticos, tornam mais complexos os esforos para sua limitao e controle. No se deve esquecer que o nmero de mortes causadas por armas convencionais, lcitas ou ilcitas, muitssimo mais elevado do que as decorrentes do uso de armas de destruio em massa. Principalmente nos pases em desenvolvimento, a presena e uso de armas convencionais introduzidas e comerciadas de maneira ilcita tem sido objeto de grande preocupao tanto de governos quanto de associaes da sociedade civil. Embora at o momento os resultados tenham sido sido apenas parciais, a comunidade internacional tem conseguido negociar e adotar diversos instrumentos de limitao e controle desse tipo de armamento, inclusive do ponto de vista humanitrio. O mais antigo texto de proibio de uso de um tipo de armamento com base em consideraes humanitrias o Protocolo sobre gases asfixiantes, venenosos e outros, inclusive mtodos bacteriolgicos de guerra, adotado em 1925 sobretudo devido repercusso negativa do emprego desse tipo de arma na Primeira Guerra Mundial. Embora no se possa caracterizar tais armas como estritamente convencionais, as preocupaes humanitrias levaram negociao posterior de uma Convenoquadro sobre proibio ou restrio do uso de certas armas convencionais que podem ser consideradas excessivamente danosas ou causar efeitos indiscriminados (1981), com 103 Estados-Parte. A Conveno possui at o momento cinco protocolos que tratam de diferentes tipos de armas enquadradas na definio geral acima. Outro instrumento relevante nesse campo a Conveno sobre Proibio do Uso, Armazenamento, Produo e Transferncia de Minas Anti-Pessoais e sua Destruio, assinado em Ottawa em 1997, e que conta com 156 Estados-Parte. Partindo da iniciativa de cunho humanitrio de um grupo de pases, a Conveno se transformou em importante parmetro internacional ao estabelecer as proibies constantes de seu ttulo. Mesmo aqueles que preferiram no se tornar Partes do instrumento - e entre esses h pases militarmente significativos - ver-se-o sob constrangimento e possvel condenao moral caso venham a utilizar tais armas em conflitos. Desde o advento da Conveo, as Naes Unidas tm realizado constante trabalho de desminagem em diversas regies do mundo, notadamente na frica, Oriente Mdio e sia, mas tambm nos Blcs e em alguns pontos da Amrica Latina. No ambiente europeu, o Tratado sobre Foras Convencionais na Europa, de 1990, que tem 30 Estados-parte, estabelece limitaes destinadas a aumentar a confiana
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entre seus membros. Nas Amricas, a Conveno contra a Manufatura e Trfico Ilcitos de Armas de Fogo, Munies, Explosivos e Outros Materiais Correlatos (1998), e a Conveno Inter-Americana sobre Transparncia em Aquisio de Armas Convencionais (1999) tambm se enquadram na categoria geral de medidas de fortalecimento da confiana entre Estados. Em junho de 2001 foi adotado nas Naes Unidas o Programa de Ao (PoA) para Preveno, Combate e Erradicao do Comrcio Ilcito de Pequenas Armas e Armamento Leve, que contudo no juridicamente vinculante. Em 2006 realizou-se uma Conferncia internacional para avaliar o progresso obtido na implementao do PoA, e nova conferncia do mesmo gnero est marcada para 2008. Em 2005 A Assemblia Geral adotou o Instrumento Internacional para Permitir aos Estados Identificar e Acompanhar Pequenas Armas e Armas Leves Ilcitas. Tampouco sendo juridicamente vinculante, a eficcia do Instrumento depende da vontade dos Estados de implementar seus dispositivos, mas tambm de sua capacidade de faz-lo. As Naes Unidas tm levado a cabo seminrios e workshops para instruir funcionrios ligados agncias de aplicao da lei em vrios pases sobre procedimentoe e tcnicas de marcao de armas pequenas e leves. O Secretrio-Geral das Naes Unidas estabeleceu em 1998 o Mecanismo de Ao Coordenada em Pequenas Armas, conhecido pela sigla CASA em ingls, a fim de permitir organizao tratar da questo de maneira integrada e holstica. Diversas atividades tm sido executadas nesse campo desde ento. O Registro de Armas Convencionais, institudo pelas Naes Unidas em 1991, rene informaes prestadas voluntariamente pelos Estados sobre importao e exportao de 7 categorias de armas convencionais, fornecidas por 117 pases que adotaram esse instrumento e publicadas anulmente num relatrio do Secretrio-Geral das Naes Unidas. A finalidade do registro aumentar o grau de transparncia nas transferncias internacionais de armamentos, gerando assim maior confiana entre Estados e colaborando para a manuteno da paz e segurana. A Assemblia Geral das Naes Unidas aprovou, em 2007, duas novas resolues no campo dos armamentos convencionais. A primeira estabelece um grupo de peritos governamentais encarregados de examinar, a partir de 2008, novas medidas para aperfeioamento da cooperao sobre os estoques excessivos de munio convencional. A segunda criou outro grupo de peritos, que dever verificar a factibilidade de um acordo internacional para prevenir o trfico ilcito de armas e possivelmente apresentar Sesso de 2008 Assemblia linhas gerais que podero ser utilizadas em um futuro tratado sobre esse tema. Cada um desses grupos realizar trs reunies durante o ano de 2008 e enviar seu relatrio ao Secretrio Geral para apreciao pela Assemblia Geral Do resultado dos trabalhos desses dois grupos de peritos e dos debates na Assemblia depender o prosseguimento do tratamento dos respectivos assuntos pela comunidade internacional.
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4. Preveno de atos de terrorismo com uso de armas de destruio em massa Preocupados com a possibilidade de uso de armas de destruio em massa para a prtica de atos de terrorismo poltico, sobretudo aps os acontecimentos de 1 de setembro de 2001 em Nova York, e tendo em vista a ocorrncia de atentados de grande porte em diversos pases, diversos Estados-membros patrocinaram negociaes no mbito do Conselho de Segurana das Naes Unidas para a adoo de uma resoluo sobre o assunto. O resultado foi a Resoluo 1540, de 28 de abril de 2004, adotada nos termos do Artigo VII da Carta das Naes Unidas, o que a torna obrigatria para todos os membros da organizao. A Resoluo 1540 se dirige aos chamados atores noestatais e determina aos Estados membros da ONU abster-se de fornecer qualquer forma de apoio a atores no-estatais que tentem desenvolver, adquirir, fabricar, possuir, transportar ou utilizar armas nucleares, qumicas ou biolgicas e seus meios de lanamento, assim como adotar, em suas respectivas jurisdies, legislao adequada e eficaz para tornar efetiva a proibio daquelas aes. A Resoluo 1540 estabeleceu ainda a obrigao dos Estados-membros de apresentar, no prazo de seis meses, relatrio sobre a forma pela qual implementaram aquelas decises. Uma resoluo posterior do Conselho de Segurana (Resoluo 1673, de 2006) reiterou as decises contidas na Resoluo 1540 e estabeleceu medidas complementares para o cumprimento das obrigaes nela contidas. Uma Comisso composta pelos Estados que fazem parte do Conselho de Segurana foi estabelecida para acompanhar a implementao das duas resolues mencionadas. Outras iniciativas de grupos de Estados visando prevenir atos de terrorismo com uso de armas de destruio em massa, particularmente armas nucleares, so a Parceria Global contra a disseminao de armas e materiais de destruio em massa, adotada pelo Grupo dos 8 (Estados Unidos, Canad, Reino Unido, Frana, Alemanha, Itlia, Japo e Rssia) em 2002 e a Iniciativa de Seguranca sobre Proliferao, conhecida pela sigla em ingls PSI, qual aderiram at o momento cerca de 60 pases. A PSI trata da interceptao e interdio de navios suspeitos de transportar ilicita ou clandestinamente materiais nucleares ou de destruio em massa. Trata-se de tema controvertido devido a suas implicaes para a Conveno sobre o Direito do Mar. Pouco mais de 60 pases aderiram at agora a essa iniciativa. A questo do terrorismo tem suscitado preocupao na comunidade internacional, principalmente a possibilidade de que armas de destruio em massa venham a ser usadas contra populaes civis a fim de disseminar tragdia e terror. Embora at o momento as aes mais mortferas tenham sido desfechadas contra pases ocidentais do hemisfrio norte - houve atentados tambm na Indonsia, Filipinas e Qunia - um engano pensar que o problema e as medidas para sua preveno interessem somente aos pases desenvolvidos. Se houver nova agresso como a das torres gmeas em Nova York, tanto nos Estados Unidos quando em alguma grande metrpole europia, sem dvida as relaes internacionais em todos os campos - poltico, econmico, comercial, cultural - se vero enormemente afetadas. O atentado de 11 de setembro j causou sensvel modificao para pior no panorama das relaes entre Estados,
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tanto no sentido de polarizaes polticas quanto na movimentao de pessoas e mercadorias. Um novo acontecimento de magnitude semelhante, especialmente com o uso de armas de destruio em massa, ter conseqncias imprevisiveis. portanto do interesse da comunidade internacional como um todo, e no apenas dos pases provavelmente mais visados, juntar esforos para prevenir e eventualmente erradicar o terrorismo como instrumento de ao poltica extremista. 5. Palavras finais guisa de encerramento, poder-se-ia enfatizar que entre os desafios enfrentados pela comunidade internacional nos tempos correntes, o mais urgente e ameaador parece ser o da mudana climtica, que se no for atacado de forma conjunta, coerente e universal promete destruir em poucas dcadas a vida na Terra da forma que a conhecemos. Isso sem dvida verdade; mas se no tratarmos de forma conjunta, coerente e universal o desafio da acelerao da corrida armamentista nuclear e da proliferao das armas de destruio em massa, a vida na Terra poder ser destruda no em dcadas, e sim em poucos segundos.
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Eficcia e aplicabilidade dos tratados em matria tributria no Direito Brasileiro

Valrio de Oliveira Mazzuoli *
Resumo Este trabalho visa estudar a eficcia e aplicabilidade dos tratados em matria tributria no nosso ordenamento jurdico interno, luz das regras do Direito Internacional Pblico e do Direito Constitucional brasileiro. Analisa a questo das isenes heternomas de tributos estaduais e municipais pela via dos tratados internacionais. Abstract This article is aimed on studying the efficiency and applicability of treaties related to the tributary realm in the Brazilian juridical order in the light of the Public International Law rules and the Brazilian Constitutional Law. State and municipal taxes heteronomous exemptions through international treaties are discussed. 1. Introduo Este trabalho visa estudar a eficcia e aplicabilidade dos tratados em matria tributria no nosso ordenamento jurdico interno, luz das regras do Direito Internacional Pblico e do Direito Constitucional brasileiro. Para tanto, num primeiro momento, partiu-se da concepo da primazia do Direito Internacional sobre o Direito interno estatal para, posteriormente, verificar o alcance do art. 98 do Cdigo Tributrio Nacional (que cuida dos tratados em matria tributria) e quais as conseqncias desse mesmo dispositivo na questo das isenes heternomas de tributos estaduais e municipais pela via dos tratados internacionais.
* Professor de Direito Internacional Pblico na Faculdade de Direito da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT). Professor convidado de Direito Constitucional Internacional nos cursos de Especializao do Centro de Direito Internacional (CEDIN), da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), da Universidade Estadual de Londrina (UEL) e da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/ SP). Professor Honorrio da Faculdade de Direito e Cincias Polticas da Universidade de Hunuco (Peru). Mestre em Direito Internacional pela Faculdade de Direito da Universidade Estadual Paulista (UNESP) e Doutorando em Direito Internacional na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Membro da Sociedade Brasileira de Direito Internacional (SBDI), da Associao Brasileira de Constitucionalistas Democratas (ABCD) e coordenador jurdico da Revista de Derecho Internacional y del Mercosur (Buenos Aires).
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2. Propositura do problema De acordo com a doutrina monista internacionalista que adotamos e sustentamos como correta - o Direito Internacional Pblico encontra-se em posio de absoluta primazia sobre o Direito interno estatal.1 Tal primazia atribui aos tratados ratificados pelo Brasil (quaisquer que sejam) um status hierrquico superior a toda a legislao domstica do pas. Assim, depois de publicados, os tratados passam a ter fora normativa no nosso ordenamento interno, revogando as disposies ordinrias em contrrio e devendo ser observados pelas leis que sobrevenham. Mas frise-se que a lei geral no sucumbe diante do tratado por ser este posterior ou especial em relao a ela. A prevalncia dos tratados internacionais sobre as leis nacionais d-se no em razo de sua posterioridade ou eventual especialidade, mas sim em decorrncia de seu carter supra-legal, que impede sejam eles revogados por lei posterior ou especial. A lei interna posterior, assim, ineficaz (ou inaplicvel) em relao ao tratado anteriormente firmado, devendo os tribunais abster-se de aplicar tal lei enquanto o respectivo tratado vincular o Estado.2 A recusa do Poder Judicirio em aplicar os tratados ratificados pelo governo leva inclusive responsabilizao do Estado no plano internacional. Ademais, os tratados internacionais tm sua forma prpria de revogao, que a denncia, s podendo ser alterados por outras normas de natureza idntica ou de categoria superior, internacionais ou supranacionais, jamais por leis internas. Para o Direito Internacional Pblico os compromissos exteriores assumidos pelo Estado so superiores s obrigaes assumidas pelo mesmo no plano interno, no sendo possvel a alegao de que o eventual no-cumprimento de um tratado se daria em virtude de decises judiciais sustentando a sua inconstitucionalidade ou da existncia de norma superveniente substancialmente contrria ao contedo do acordo. Pretender que, por meio de legislao interna superveniente, se possa revogar tratados internacionais, significa admitir que um Estado, por si s, tem o poder de modificar o contedo de compromissos internacionalmente assumidos, sem o consentimento das demais partes contratantes, o que no lgico e tampouco jurdico. No Brasil, essa doutrina que se acaba de expor foi expressamente reconhecida, em matria tributria, pelo art. 98 do Cdigo Tributrio Nacional, que passaremos a estudar em seguida. Mas frise-se que a anlise desse dispositivo cingir-se- essencialmente aos aspectos que interessam ao Direito Internacional Pblico, no sendo aqui - e tampouco esse o nosso propsito - o lugar de se estudar questes de ndole propriamente tributria, dentre as quais talvez as mais importantes sejam as ligadas eliminao da dupla ou mltipla tributao no plano internacional. 3. O artigo 98 do Cdigo Tributrio Nacional Dentro do seu Livro Segundo, Ttulo I, Captulo I, Seo II, o Cdigo Tributrio Nacional (Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966) versou sobre os tratados em matria tributria no seu art. 98, que assim dispe:
1 V., sobre o assunto, MAZZUOLI, Valrio de Oliveira, Curso de direito internacional pblico, So Paulo: RT, 2006, pp. 54-57. 2 Cf. MELLO, Celso D. de Albuquerque. Curso de direito internacional pblico, vol. 1, 15 ed. rev. e aum. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, pp. 127-129.
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Os tratados e as convenes internacionais revogam ou modificam a legislao tributria interna, e sero observados pela que lhes sobrevenha. Tal dispositivo, como se percebe nitidamente, atribui primazia aos tratados internacionais em matria tributria sobre toda a legislao tributria interna, apontando para o fato de os tratados revogarem ou modificarem as normas domsticas sem, contudo, poderem ser revogados por estas, o que evidentemente lhes atribui um status de supra-legalidade absoluto dentro do sistema jurdico-tributrio nacional, em respeito regra pacta sunt servanda inscrita no art. 26 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados.3 Alis, verdade seja dita: o art. 98 do CTN o nico dispositivo existente, em toda a legislao brasileira, a atribuir expressa primazia do tratado sobre a nossa legislao domstica. O comando do dispositivo se dirige aos trs poderes tributantes: Unio, Estadosfederados e Municpios. E uma vez incorporado o tratado ao ordenamento jurdico ptrio, a revogao ou modificao da legislao tributria das unidades federadas e das municipalidades se opera automaticamente, no sendo necessria qualquer ao legislativa desses mesmos entes para tanto. Da se entender ento que o tratado, concludo pela Repblica Federativa do Brasil, salvo disposio convencional em contrrio, atinge internamente a Unio e os demais componentes da Repblica (Estados e Municpios) de forma imediata, produzindo efeitos erga omnes e ex tunc.4 A expresso legislao tributria referida pelo art. 98 do CTN tem o seu alcance determinado pelo art. 96 do mesmo Cdigo, compreendendo as leis, os tratados e as convenes, os decretos e as normas complementares que versem, no todo ou em parte, sobre tributos ou relaes jurdicas a eles pertinentes. sobre tais normas inclusive, como se v, sobre as complementares - que os tratados em matria tributria se sobrepem, segundo o comando do art. 98. A compatibilizao do art. 98 do CTN com o sistema jurdico-tributrio brasileiro, contudo, nunca se deu de forma tranqila, no tendo ele passado imune s crticas de praticamente toda a doutrina tributarista nacional. A primeira delas diz respeito sua redao, uma vez que - segundo a doutrina especializada - tais tratados no revogam propriamente a legislao tributria interna, mas sim sobre ela prevalecem no caso concreto. Entendem os autores tributaristas que a expresso revogao foi mal utilizada pelo Cdigo, que deveria ter se referido derrogao da legislao tributria interna pelos tratados.5 Em verdade, o que ocorreu que o CTN preferiu se valer de
3 Para um estudo dessa regra, v. MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Tratados Internacionais: com comentrios Conveno de Viena de 1969, 2 ed. rev., ampl. e atual., So Paulo: Juarez de Oliveira, 2004, pp. 122-128. 4 Cf. BRASIL, Francisco de Paula Souza. Legislao tributria e tratados internacionais, in Revista Forense, vol. 308, ano 85, Rio de Janeiro, out./nov./dez./1989, p. 39. 5 V., nesse sentido, XAVIER, Alberto, Direito tributrio internacional do Brasil, 6 ed. reform. e atual., Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 131, que assim leciona: Observe-se, em homenagem exatido, que incorreta a redao deste preceito quando se refere revogao da lei interna pelos tratados. Com efeito, no se est aqui perante um fenmeno abrogativo, j que a lei interna mantm a sua eficcia plena fora dos casos subtrados sua aplicao pelo tratado. Trata-se, isso sim, de limitao da eficcia da lei que se torna relativamente inaplicvel a certo crculo de pessoas e situaes, limitao esta que caracteriza precisamente o instituto da derrogao e decorre da relao de especialidade entre tratados e leis. Nesse mesmo sentido, v. ainda, XAVIER, Alberto & XAVIER, Helena de Arajo Lopes, Tratados: superioridade hierrquica em relao lei face Constituio Federal de 1988, in Revista de Direito Tributrio, So Paulo, n 66, jan./1996, p. 43; e MACHADO, Hugo de Brito, Comentrios ao Cdigo Tributrio Nacional, vol. II (arts. 96 a 138), So Paulo: Atlas, 2004, pp. 70-71. Para Betina Treiger Grupenmacher, no se trata de revogao da legislao interna, que continua vlida e eficaz para as demais hipteses que no forem disciplinadas pelo tratado, mas sim de uma paralisao da eficcia da norma interna nas situaes especficas
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uma expresso que gnero e no da espcie correta, que realmente seria o termo derrogam. Como se sabe, revogao gnero do qual fazem parte duas espcies: a ab-rogao (revogao total de uma lei) e a derrogao (revogao parcial dessa mesma lei). Assim, quando o CTN se utiliza da expresso-gnero revogao, deve o intrprete ler a que a referncia diz respeito sua espcie derrogao, em homenagem preciso tcnica. A segunda crtica formulada pela doutrina ao art. 98 do CTN - esta sim com interesse ao Direito Internacional - diz respeito sua aparente inconstitucionalidade. Objeta-se ser inconstitucional tal dispositivo, pelo fato de ter ele atribudo a uma certa categoria de normas um grau hierrquico (superior) que somente o texto constitucional poderia atribuir.6 Nesse sentido, no caberia legislao complementar (como o caso do Cdigo Tributrio Nacional que, como sabido, foi recepcionado pela Carta Magna de 1988 com status de lei complementar) disciplinar qualquer hierarquia de normas sem autorizao da Constituio. Para ns, equivoca-se quem assim entende, pois tal norma faz exatamente o papel que cabe lei complementar, que o de complementar as normas constitucionais, direcionando seu comando lei ordinria, a fim de que esta observe (na dico do art. 98 em comento) o comando estabelecido pelos tratados. As leis complementares - como o caso do CTN - so expressamente recebidas pelo texto constitucional (art. 59, inc. II) como espcies normativas capazes de disciplinar, de forma detalhada e uniforme, o sistema tributrio nacional, a inclusa a deliberao sobre a hierarquia normativa das normas convencionais em matria tributria no Direito brasileiro.7 O que ocorre, em verdade, o seguinte: o CTN, que uma lei de 1966, foi recepcionado pela Constituio de 1967, que previa no seu art. 18, 1, que a lei complementar estabeleceria normas gerais de direito tributrio, disporia sobre os conflitos de competncia nessa matria entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios e regularia as limitaes constitucionais do poder de tributar. Assim, seguindo autorizao do prprio texto constitucional, poderia a lei complementar estabelecer o primado do tratado sobre a legislao tributria interna, uma vez que essa matria constitui norma geral de direito tributrio, devendo-se ento concluir que a consagrao, pelo CTN, do primado do tratado sobre as demais normas da legislao tributria interna, resguardou-se de expressa autorizao constitucional, sendo ainda de se acrescentar que a regra do art. 98 do CTN foi bem recepcionada pela Constituio de 1988 (art. 146, inc. III) quando disciplinou caber lei complementar o estabelecimento de normas gerais em matria tributria. Assim sendo, a lei interna que violar tratado em matria tributria ser inconstitucional, no por atacar diretamente o
e absolutamente delimitadas, disciplinadas pela norma convencional (Tratados internacionais em matria tributria e ordem interna. So Paulo: Dialtica, 1999, p. 113). V., com esse mesmo enfoque, COLHO, Sacha Calmon Navarro, Curso de direito tributrio, 8 ed., rev. e atual., Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 658. 6 V., nesse sentido, BORGES, Jos Alfredo, Tratado internacional em matria tributria como fonte de direito, in Revista de Direito Tributrio, So Paulo, ns 27/28, jan./jul./1984, p. 172. Para um panorama geral da doutrina tributarista nesse ponto, v. RIBEIRO, Maria de Ftima, Consideraes sobre a prevalncia dos tratados internacionais sobre a legislao tributria brasileira: o caso Mercosul, in Scientia Iuris: revista do curso de mestrado em direito negocial da UEL, vol. 1, n 1, Londrina, jul./dez./1997, pp. 112-114. 7 Cf. BRONZATTO, Carlos Alberto & BARBOZA, Mrcia Noll. Os efeitos do artigo 98 do Cdigo Tributrio Nacional e o processo de integrao do Mercosul. Braslia: Senado Federal/Associao Brasileira de Estudos de Integrao, 1996, p. 34.
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texto constitucional, mas por violar a competncia que a Constituio atribuiu s leis complementares para estabelecer normas gerais de direito tributrio.8 De qualquer forma, o que o CTN pretendeu dizer no art. 98 que os tratados e convenes internacionais sobrepairam por toda a legislao tributria interna, seja esta anterior ou posterior. Em outras palavras, o tratado em matria tributria derroga a legislao tributria anterior incompatvel e sobrepaira legislao posterior. Neste ltimo caso, entende-se que a lei posterior existe, mas no tem eficcia e aplicabilidade, pois barradas pelo tratado que lhe superior. E tal disposio est perfeitamente de acordo com a teoria segundo a qual quando o Congresso Nacional aprova um compromisso internacional, assume ele a responsabilidade (ou a obrigao negativa) de no legislar de maneira contrria ao contedo do acordo.9 Ou seja, se o Congresso Nacional concorda com a ratificao do tratado porque reconhece que, se ratificado o acordo, est impedido de editar normas posteriores que o contradigam, o que significa que uma lei ordinria que pretenda contradizer tratado anterior passa a ser igualmente ineficaz sob o ponto de vista da Constituio. Esta, ao atribuir ao Poder Legislativo a competncia para referendar os acordos internacionais assinados pelo Presidente da Repblica, assim o fez excluindo qualquer possibilidade de ab-rogao ou modificao do tratado por meio de lei ordinria posterior. Por esse motivo que nos pases em que o texto constitucional reconhece o Direito Internacional como parte integrante do Direito nacional, uma lei que viole tratado internacional anteriormente ratificado, alm de ineficaz e inaplicvel, tambm - de modo indireto - inconstitucional. A concluso que se chega a de que o art. 98 do CTN apenas confirma a doutrina da superioridade do Direito Internacional relativamente legislao interna estatal, no destoando do que ocorre com os demais tipos de tratados ratificados pelo Estado brasileiro, que passa ento a ter a obrigao de cumprir e fielmente executar aquilo que pactuou no cenrio internacional. A vantagem do referido art. 98 ter deixado claro que nenhuma legislao contrria ao tratado anteriormente firmado e em vigor no Brasil poder ser aplicada sem antes se proceder denncia do instrumento convencional, caso este j no mais satisfaa os interesses nacionais.10 Infelizmente, a atual jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal tem adotado uma interpretao restritiva do citado dispositivo, entendendo ser o mesmo somente aplicvel aos chamados tratados-contrato (que so normalmente bilaterais e no do causa criao de uma regra geral e abstrata de Direito Internacional, mas estipulao recproca e concreta das respectivas prestaes e contraprestaes individuais com fins comuns) e no aos tratados-normativos (os quais, por sua vez, criam normatividade geral de Direito Internacional, constituindo-se normalmente em grandes convenes multilaterais).11 Tal posicionamento do STF, manifestado inicialmente no julgamento
8 V., por tudo, VELLOSO, Carlos Mrio da Silva, Os tratados na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, in Revista de Informao Legislativa, ano 41, n 162, Braslia: Senado Federal, abr./jun./2004, pp. 37-38. Cf., tambm, VALADO, Marcos Aurlio Pereira, Limitaes constitucionais ao poder de tributar e tratados internacionais, Belo Horizonte: Del Rey, 2000, pp. 291-295. 9 Nesse sentido, v. RIBEIRO, Maria de Ftima, Comentrios ao Cdigo Tributrio Nacional: Lei n. 5.172, de 25.10.1966, Carlos Valder do Nascimento (coord.), Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 204. 10 Cf. BRONZATTO, Carlos Alberto & BARBOZA, Mrcia Noll. Os efeitos do artigo 98 do Cdigo Tributrio Nacional e o processo de integrao do Mercosul, cit., p. 66. 11 O Superior Tribunal de Justia, na esteira da jurisprudncia do STF, assim tambm j decidiu: O artigo 98 do CTN, ao preceituar que tratado
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do RE n 80.004-SE, carece de fundamento jurdico, uma vez que o art. 98 no faz qualquer referncia a um ou outro tipo de tratado, devendo ser interpretado no sentido de que se aplica a ambos. Trata-se de aplicar o conhecido brocardo jurdico segundo o qual Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus (onde a lei no distingue, no devemos distinguir). De qualquer forma, mesmo a interpretao constritiva do STF confirma a primazia dos tratados sobre dupla tributao em relao legislao tributria interna, na medida em que tais tratados so tratados-contrato, que versam sobre assuntos especficos nas relaes bilaterais entre dois Estados.12 Gilberto de Ulha Canto, que foi um dor redatores do anteprojeto do Cdigo Tributrio Nacional, bem demonstra a guinada de posio que teve o STF relativamente ao tema, uma vez que a sua jurisprudncia, ao tempo da edio do CTN, aceitava tranqilamente o princpio da prevalncia dos tratados em matria tributria sobre a legislao tributria interna, anterior ou posterior, tendo a Suprema Corte mudado de direo no julgamento do citado RE n 80.004-SE, o qual, apesar de dizer respeito a matria no-tributria, fez referncia ao art. 98 do Cdigo Tributrio como regra de exceo, havendo inclusive quem o considerasse de duvidosa constitucionalidade.13 luz do texto constitucional em vigor, nenhum conflito apresenta o art. 98 relativamente a qualquer dispositivo inscrito na Lei Maior. Pelo contrrio: a constitucionalidade dessa disposio legal reafirmada pelo seu status de lei complementar, em consonncia com o disposto no art. 146, inc. III, da Constituio de 1988, segundo o qual cabe lei complementar estabelecer normas gerais em matria de legislao tributria. Neste caso, a lei complementar (art. 98 do CTN), disciplinando o que a Constituio reservou para o seu mbito de competncia, passa a vincular o legislador ordinrio ao cumprimento daqueles tratados celebrados pela Repblica Federativa do Brasil e em vigor na nossa ordem jurdica interna.14 4. A questo das isenes de tributos estaduais e municipais por meio de tratados Uma questo que surge da superioridade hierrquica dos tratados internacionais em geral, e dos tratados em matria tributria, em especial, diz respeito possibilidade de a Unio, por meio da celebrao de tratados, isentar tributos de competncia dos Estados e dos Municpios. O problema nasce do fato de ser o Brasil um Estado Federal, onde existe diviso de competncias tributrias entre a Unio Federal, os seus Estados-membros e Municpios. Nos termos do art. 18 da Constituio de 1988, os Estados e Municpios brasileiros so entes dotados de autonomia, podendo assim legislar em matria tributria em assuntos de sua competncia, levando em considerao os seus interesses particulares caso a caso. Da ento a regra do art. 151, inc. III, do texto constitucional, segundo a qual vedado Unio
ou conveno no so revogados por lei tributria interna, refere-se aos acordos firmados pelo Brasil a propsito de assuntos especficos e s aplicvel aos tratados de natureza contratual. (REsp. 196560/RJ, rel. Min. Domcrito Reinaldo, julg. 18.03.1999, in DJ 10.05.1999, p. 118). 12 Cf. XAVIER, Alberto. Direito tributrio internacional do Brasil, cit., p. 137. 13 ULHA CANTO, Gilberto de. Legislao tributria, sua vigncia, sua eficcia, sua aplicao, interpretao e integrao, in Revista Forense, vol. 267, ano 75, Rio de Janeiro, jul./ago./set./1979, p. 27. 14 Nesse sentido, v. a lio de Jos Francisco Rezek: J uma lei complementar Constituio, disciplinando quanto por esta tenha sido entregue ao seu domnio, pode, sem dvida, vincular a produo legislativa ordinria ao respeito pelos tratados em vigor. () Em tal quadro, a lei ordinria conflitante com tratado preexistente h de sucumbir, mas em razo de outro conflito: o que a contrape lei complementar. Esta no se confunde com a prpria carta constitucional, mas subjuga a lei ordinria inscrita em seu mbito temtico. (Direito dos tratados. Rio de Janeiro: Forense, 1984, p. 475).
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instituir isenes de tributos da competncia dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios. Com base neste dispositivo fica a questo de saber se a vedao da Unio de isentar tributos estaduais, distritais ou municipais se estende aos tratados internacionais firmados pela Repblica Federativa do Brasil com outros pases. A jurisprudncia ptria vem reiteradamente negando a possibilidade de se instituir isenes pela via dos tratados internacionais, como se pode verificar da seguinte deciso do Superior Tribunal de Justia: Tributrio. Iseno. ICMS. Tratado internacional. 1. O sistema tributrio institudo pela CF/1988 vedou a Unio Federal de conceder iseno a tributos de competncia dos Estados, do Distrito Federal e Municpios (art. 151, III). 2. Em conseqncia, no pode a Unio firmar tratados internacionais isentando o ICMS de determinados fatos geradores, se inexiste lei Estadual em tal sentido. 3. A amplitude da competncia outorgada Unio para celebrar tratados sofre os limites impostos pela prpria Carta Magna. 4. O art. 98, do CTN, h de ser interpretado com base no panorama jurdico imposto pelo novo sistema tributrio nacional.15 Segundo entendemos, tal posicionamento jurisprudencial encontra-se equivocado, uma vez que no a Unio que celebra tratados, mas sim a Repblica Federativa do Brasil, da qual a Unio apenas parte. Em verdade, o comando do legislador constituinte que probe a concesso de isenes heternomas (aquelas concedidas por normas emanadas de pessoa pblica que no titular da competncia para instituir o tributo) est direcionado to somente Unio (que pessoa jurdica de Direito interno) e no Repblica Federativa do Brasil (que pessoa jurdica de Direito Internacional, qual o texto constitucional d competncia para assumir compromissos exteriores). a Repblica Federativa do Brasil, e no a Unio (que , assim como os Estados e Municpios, apenas um dos componentes da Repblica), que tem personalidade jurdica de direito das gentes e, portanto, pode celebrar tratados internacionais com outros Estados soberanos. clara a regra constitucional do art. 1 da Carta Magna de 1988, segundo a qual a Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal. Assim, quando se celebra um tratado internacional, ainda que prevendo determinada iseno que, internamente, seria da competncia tributria dos Estados ou Municpios, o ente que o est celebrando a Repblica Federativa do Brasil, da qual a Unio, os Estados e os Municpios apenas fazem parte. Portanto, a representao externa da nao nica e no fracionada, razo pela qual a Constituio no atribuiu aos componentes da Federao personalidade jurdica de Direito Internacional Pblico. Quando o Presidente da Repblica celebra um
15 STJ, Resp. 90871/PE, rel. Min. Jos Delgado, julg. 17.06.1997, in DJ 20.10.1997, p. 52.977. Posteriormente, contudo, mas sob outro fundamento, parece ter o STJ seguido orientao diversa, nestes termos: A exegese do tratado, considerado lei interna, luz do art. 98, do CTN, ao estabelecer que a iseno deve ser obedecida quanto aos gravames internos, confirma a jurisprudncia do E. STJ, no sentido de que Embora o ICMS seja tributo de competncia dos Estados e do Distrito Federal, lcito Unio, por tratado ou conveno internacional, garantir que o produto estrangeiro tenha a mesma tributao do similar nacional. Como os tratados internacionais tm fora de lei federal, nem os regulamentos do ICMS nem os convnios interestaduais tm poder para revog-los. (Resp. 480563/RS, rel. Min. Luiz Fux, julg. 06.09.2005, in DJ 03.10.2005, p. 121).
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tratado internacional ( luz do art. 84, inc. VIII, da Constituio) o faz no como Chefe de Governo (figura de Direito interno) mas como Chefe de Estado (figura de Direito Internacional), com competncia para disciplinar quaisquer dos seus interesses, sejam eles do conjunto federativo (interesses da Unio) ou de cada um dos componentes da Federao (interesses dos Estados e dos Municpios).16 Assim, com base no que se acaba de expor, fica ntido que a proibio constitucional para concesso de isenes heternomas do art. 151, inc. III, da Constituio de 1988, no tem por destinatrio o Estado brasileiro, mas to-somente a Unio relativamente aos demais componentes da Repblica Federativa do Brasil (ou seja, os Estados e Municpios). Em outras palavras, a relao jurdica proibitiva se estabelece entre a Unio e os Estados-membros e Municpios e no entre estes e o Estado Federal (o Estado brasileiro), representado internacionalmente pela Repblica Federativa do Brasil. Esta - a Repblica - ente maior, que se sobrepe a todas as entidades que constitucionalmente a integram. Apesar de no ter vingado, a Proposta de Emenda Constitucional n 175, de 1995, deflagrada pela Mensagem Presidencial n 888/95, por meio da qual visou o Poder Executivo modificar o sistema tributrio nacional, j demonstrava o acerto da tese por ns esposada, quando pretendeu modificar a redao do art. 151, inc. III, da Constituio, para a seguinte: Art. 151. vedado Unio: () III instituir iseno de tributo da competncia dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, salvo quando prevista em tratado, conveno ou ato internacional do qual o Brasil seja signatrio.17 Enfim, no se discute que a Constituio atribuiu autonomia aos Estados e Municpios para instituir determinados tributos. Contudo, autonomia no significa soberania. Esta atributo da Repblica Federativa do Brasil e no das entidades componentes da Federao, que no tm personalidade jurdica de Direito Internacional Pblico. Da a nossa concluso, na esteira da doutrina mais abalizada e dos princpios regentes do Direito Internacional, no sentido de que as limitaes ao poder de tributar s se aplicam s relaes jurdicas internas da Unio, jamais s relaes internacionais (estabelecidas por meio de tratados) das quais a Repblica Federativa do Brasil parte. Desta sorte, o Estado brasileiro no est impedido de concluir tratados com outros pases versando tributos de competncia de quaisquer dos seus componentes, seja a Unio, sejam os Estados ou os Municpios.
16 Nesse exato sentido, v. ROCHA, Valdir de Oliveira, Tratados internacionais e vigncia das isenes por eles concedidas, em face da Constituio de 1988, in Repertrio IOB de Jurisprudncia, So Paulo, n 5/91, Cad. 1, mar./1991, pp. 83-84; XAVIER, Alberto, Direito tributrio internacional do Brasil, cit., pp. 152-153; GRUPENMACHER, Betina Treiger, Tratados internacionais em matria tributria e ordem interna, cit., pp. 124-129; VALADO, Marcos Aurlio Pereira, Limitaes constitucionais ao poder de tributar e tratados internacionais, cit., pp. 262-272; e MACHADO, Hugo de Brito, Comentrios ao Cdigo Tributrio Nacional, vol. II, cit., pp. 78-79. 17 V. Dirio do Congresso Nacional, Seo I, edio de 18 de agosto de 1995, p. 18.857.
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5. Concluso Ao fim e ao cabo dessa exposio terica chega-se concluso que o art. 98 do Cdigo Tributrio Nacional perfeitamente compatvel com o sistema jurdicotributrio da Constituio brasileira de 1988 e com os princpios convencionais do Direito Internacional Pblico. Assim, alm de terem status de supra-legalidade no Direito brasileiro, os tratados em matria tributria concludos pela Repblica Federativa do Brasil podem perfeitamente isentar tributos Estatuais e Municipais, sem que se possa a vislumbrar qualquer vcio de inconstitucionalidade.
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Vicente Marotta Rangel * **
Resumo Este artigo visa discutir a evoluo do direito das gentes observando os graves problemas da sociedade internacional, confrontado-os com as normas jurdicas que visam san-las. Para tanto, a presente anlise faz um apanhado histrico, passando, a seguir, a expor a dimenso normativa do direito, aplicando-os em fatos sociais ocorridos pelo mundo e seus efeitos perante a ordem normativa internacional. Por fim, disserta a respeito do impacto tecnolgicos nas relaes sociais e a necessidade de profundas mudanas, susceptveis de superar antigos e graves ressentimentos e que exigem maduras reflexes. Abstract This article is aimed on discussing the evolution of the jus gentium observing the serious problems confroted by the international society compared with the juridical norms that aim on solving them. In doing so, this analysis does a historical retrospective and, then, exposes the normative dimension of law by applying them to the social facts occurred throughout the world and their effects upon the normative international order. In the end, the technological impact on social relations and the necessity of deep changes, that are able to overcome ancient and severe setbacks and demand mature reflections, are dealt with. ab 1. Deferncia me outorgada: a do discurso de abertura do Terceiro Curso de Inverno de Direito Internacional, o qual se prope a render preito ao ilustre professor da tradicional Casa de Ensino, em que nos encontramos: Arthur Jos de Almeida Diniz. A homenagem ao docente de direito das gentes se efetiva, alis, por feliz coincidncia sob a gide de relevante efemride, que tem alcanado profunda ressonncia alhures e em nosso pas. Refiro-me Segunda Conferncia da Paz da Haia, que precisamente h um sculo estava a ocorrer. Pela primeira vez o Brasil ento participava de conferncia em mbito
* Professor Emrito da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo; Juiz do Tribunal Internacional do Direito do Mar; Membro do Institut de Droit International ** Alocuo proferida em homenagem ao Professor Arthur Jos Almeida Diniz, na sesso inaugural do III Curso de Inverno do CEDIN.
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universal, donde a merecida ressonncia alcanada naquele ensejo e at agora entre ns. Embora convidado para integrar a conferncia precedente, reunida igualmente na Haia, no perodo de 18 de maio de 1.898 a 29 de julho do mesmo ano, o nosso pas havia declinado do convite recebido. Da primeira conferncia haviam participado, como se sabe, vinte e seis Estados, dos quais vinte europeus, os Estados Unidos, quatro asiticos, e apenas um latino-americano, o Mxico. A razo da ausncia se devera, segundo nota diplomtica ento assinada por nosso representante diplomtico em So Petersburgo, s crises por que havia ento recentemente passado o Brasil. Todavia, da conferncia subseqente, cujo centenrio estamos hoje a celebrar, ocorrida de 15 de junho a 18 de outubro de 1.907, o nosso pas no apenas participou mas teve nela atuao relevante, graas personalidade atuante e diligente, entre outros, de Ruy Barbosa e do Baro do Rio Branco. Como se sabe, ambos adquiriram conhecimento e tirocnio em escolas de direito institudas no Brasil cinco anos aps a proclamao de nossa independncia. A evocao da efemride tem, desse modo, pertinncia com o anfiteatro universitrio em que agora nos encontramos e o destinatrio desta aula inaugural, o ilustre professor titular de direito internacional pblico da Universidade de Minas Gerais, um dos sucessores daqueles que iniciaram o ensino do direito das gentes em nosso pas. para mim prazenteiro vislumbrar hoje essa construtiva seqncia de pesquisa e de docncia. 2. Como todo ramo de direito, o que concerne s relaes entre Estados definido e dinamizado por seu carter tridimensional. Nele se incorporam de forma solidria e atuante as dimenses do fato social, dos valores e da norma. Tais dimenses persistem, embora nem sempre em mesmo nvel, em todos os tens da temtica do curso que ora se inicia. Elas subsistem igualmente, em maior ou menor grau, no escritos do Professor Arthur Jos Almeida Diniz, sedimentados em sua experincia de docente e de pesquisador, haurida tanto nesta Universidade e demais de nosso pas como alhures, verbi gratia na Tulane University, na Facult de Droit et des Sciences conomiques, na Universidade de Grenoble, no curso de especializao patrocinado pelo UNITAR, no programa da Fulbright, realizado nas Universidades de Harvard e Tufts. Dada essa abrangncia de experincia pessoal, permitir-nos-emos relembrar ensinamentos inscritos em suas obras e com os quais, diga-se desde logo, tambm comungamos. Quanto dimenso normativa do direito, recorda-nos o professor Arthur Diniz que no artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia esto delineadas as fontes orientadoras das decises do tribunal, bem como se registra a descrio das fontes do prprio Direito Internacional Pblico. Essa enumerao, diz ele, embora no seja hierarquizante, oferece roteiro seguro elaborao desse direito, em termos de adequao realidade. Menciona os instrumentos para o levantamento da vida internacional, em seu aspecto formal. A importncia do estudo do direito constitucional comparado sinaliza a seguir vai consistir no desenvolvimento de conceitos e categorias que permitam a incorporao dos tratados, convenes e acordos na vida da comunidade interna. (Subdesenvolvimento e Direito das Gentes, Revista Brasileira de
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Estudos Polticos, 1.977, p. 96). A referncia que o Autor faz relevncia desse estudo nos conduz a evocar a necessidade de aprimorar a prpria Constituio brasileira a respeito da processualstica da concluso de normas convencionais e de sua introduo no ordenamento interno, e lembrar, a propsito, o texto da Constituio argentina, reformada em 1.994, cujo artigo 75, inciso 22, estabelece nitidamente superioridade dos tratados internacionais sobre as leis. Comentrio igualmente judicioso aditado em relao ao costume internacional em face das condies do progresso cientfico que vieram alterar profundamente a fisionomia dos Estados, e tendo em conta que a maioria dos Estados considerados novos possui caractersticas geogrficas e histricas diferentes das que foram inspiradoras pelo costume e que eram de uma poca histrica determinada (ibidem, p. 97). No concernente aos princpios gerais do direito, arrolados no artigo 38, letra c, do Estatuto da Corte Internacional de Justia, pondera o Autor, com remisso Quincy Wright, que conquanto haja valores e relaes locais, outros so, sem dvida, universais, os quais nenhum sistema de direito pode ignorar e sobreviver (p.98). precisamente no tocante a esses valores universais que Arthur Diniz induzido a perfilhar diretrizes que o distanciam nitidamente do mero positivismo jurdico. Tem ele, ademais contribuio especfica que o distingue dos contemporneos, a qual se d, a meu ver, por fora de uma anlise da dimenso ftica desse direito. Em razo do exame percuciente das relaes complexas da vida internacional, por vezes difcil, nesse particular, distinguir em nosso homenageado o docente de direito das gentes do professor de relaes internacionais. Ambas as funes por vezes nele se entrelaam, de modo a contribuir, segundo entendo, para a clarificao da temtica enfocada. 3. Permito-me, alis, ponderar que, no mbito dessa temtica, o fato social se refere hoje inequivocamente aos Estados, ou ao conjunto dos Estados reunidos, s organizaes internacionais, s empresas multinacionais, s entidades no governamentais. Todas essas pessoas jurdicas, por mais diferentes que sejam as teorias a elas concernentes, so compostas, no h negar, de uma realidade inquestionvel, concreta e palpvel, a dos seres humanos, a daqueles que, tanto quanto eu prprio e cada um dos ouvintes, estamos presentes nesta sala. Tal fato me faria, alis, evocar nesta oportunidade o belo verso que o liberto cartagins Terncio (190-159 a.C.), no segundo sculo antes de Cristo, proferiu em situao excepcional, Homo sum et humani nihil a me alienum puto: o de ser homem e nada seno humano julgar em si prprio. A esse respeito no resisto em evocar comentrio de Santo Agostinho (354-430). Quando se ouviu pela primeira vez em Roma esse verso do liberto cartagins - disse o ento bispo de Hipona, na Arglia, - erguera-se no anfiteatro um aplauso universal; no se achou um s homem numa assemblia to numerosa, composta de romanos e enviados de todas as naes submetidas ou aliadas ao imprio que no parecesse sensvel a este grito da natureza. Para Santo Agostinho, como certamente para cada um de ns, a
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humanidade corresponderia, como efetivamente corresponde, ao terceiro crculo da sociedade humana, acrescido efetivamente ao crculo da famlia e o da nao ou Estado. A humanidade consubstanciaria assim, como de fato consubstancia, no apenas um dado da realidade, mas igualmente a prpria dimenso do valor. Tem ela hoje, por sinal, a incumbncia da explorao e uso do espao csmico e se encarna em pessoas jurdicas internacionais tal como a Autoridade dos Fundos Ocenicos. Estava, pois, o filsofo da patrstica a antecipar, de certo modo, o que, anos mais tarde, Victor Hugo (1.802-1.885), enquanto poeta, almejara profundamente: o de ter por ptria o mundo e por nao a humanidade: avoir pour patrie le monde et pour nation lhumanit. Por sinal, o termo natureza - inserido no texto de Santo Agostinho parece, ademais, bem adequado tanto ao comentrio quanto ao texto comentado. Em verdade, a dimenso do fato social a que estamos a nos referir, abrange certamente o fato da natureza, pois dela faz parte o ser humano. A ela tambm corresponde amplamente, como hoje em dia alis se reconhece, a conscincia da responsabilidade ecolgica, objeto de advertncia de cientistas desde os meados do sculo passado, a qual motivara a realizao da Conferncia de Estocolmo de 1.972, sucedida vinte anos mais tarde pela do Rio de Janeiro. No h negar que com a natureza o homem se relaciona no apenas como agente seno tambm como paciente e nela se integra em participao solidria. Outro no , em verdade, o pensamento de nosso homenageado. Ao trmino de captulo publicado h trs dcadas, que certamente hoje, ainda com mais razo, seria reiterado, e mesmo acrescido, escreveu ele: Conclui-se pela existncia de verdadeiro conceito de uma comunidade humana universal, cujas diferenas no podero nunca ser essenciais, o que aumenta a iniqidade dessas mesmas diferenas no campo econmico e poltico, pois atualmente a penetrao das informaes feita em escala universal e simultnea. A luta pela sobrevivncia do gnero humano o melhor roteiro para a compreenso do significado dessa comunidade internacional, na elaborao do direito das gentes. (Subdesenvolvimento e Direito das Gentes, Revista Brasileira de Estudos Polticos, Universidade Federal de Minas Gerais, 1977, p. 55). Quanto a esse direito, o Autor se recusa a vislumbr-lo de maneira meramente formal. Da a sua preocupao com os fatos sociais e econmicos, com a tecnologia e seu impacto na comunidade interna e internacional, com o desenrolar dos fatos histricos e com a presena inequvoca do ser humano na sociedade estatal e internacional. Donde a necessidade de manter vigilncia em torno da concepo do direito em seus diferentes nveis. As modificaes - escreve Arthur Diniz - a serem introduzidas no corpo terico do direito internacional pblico devero antes ser inspiradas numa idia central em que a dignidade humana esteja ligada ao poltica. Que os Estados renunciem, por penoso que parea, iluso das diferenas entre suas vrias formas. Que o direito internacional no seja uma constante reviso da Teoria para o Poder. Todo o esforo criador dos juristas da atualidade, insiste ele, deve ser orientado para soluo de problemas que tenham como fonte o Homem (ibidem, p.108).
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4. A diretriz histrica tambm sufragada no livro A Poltica e o Terceiro Mundo, editado em 1.983, que abrange ensaios anteriormente publicados, a saber: A crise de nossos dias, O sistema revolucionrio contemporneo, Desenvolvimento e subdesenvolvimento: algumas reflexes, Desenvolvimento e subdesenvolvimento sob a perspectiva das relaes internacionais e Tecnologia e relaes internacionais. Mais recentemente, ensaio sobre terrorismo: o espectro da morte em massa se encontra inserido no livro sobre Terrorismo e Direito, publicado no Rio de Janeiro, 2.003, pela Editora Forense. Tais contribuies doutrinrias, entre outras, so sempre enriquecidas de notas de referncia, a atestarem a amplitude e atualizao das fontes em que o Autor se fundamenta. Quanto a essas fontes, apraz-me verificar que entre o homenageado e quem no momento se compraz em saud-lo, existem pontos reais no apenas de convergncia seno tambm de identificao conceitual, alguns dos quais me permito indicar a seguir. Isto posto, no mbito dessa diretriz assim como da dimenso do valor que so evocadas as Prelees Teolgicas, que Francisco de Vitria (1.4801.546) ensinara, em particular a referente aos ndios. O frade dominicano compreendera claramente - assinala Arthur Diniz - a importncia do direito das gentes como base do direito internacional e no somente como uma das denominaes desse ltimo, pois em seus ensinamentos estavam lanadas as bases para condenao dessa atividade espoliadora desenvolvida pelos conquistadores, a qualificao de ilegtima pretensa autoridade do Papa sobre o orbe terrestre e a imposio aos indgenas, por parte dos espanhis, da aceitao da soberania (Desenvolvimento e Direito das Gentes, (pp.37 e 38). Nesse mesmo livro, considera igualmente que o jesuta Francisco Suarez (1.5481.617) em seu Tratado das Leis, delineara a idia da comunidade internacional e lembra, em seqncia, a soluo para o impasse em que vivemos, qual seja, viver nossa realidade universal, de habitantes de um planeta (p. 14). Da perspectiva histrica se vale igualmente o Autor, para o exame dos fatos sociais, sua complexidade e alcance e criticar o eurocentrismo assim como a doutrina do mercantilismo para a qual a riqueza o fundamento do poder do Estado. Eurocentrismo, no entender de Arthur Diniz, significa no caso a tendncia de reduzir o direito das gentes ao prevalecente no Velho Continente, de onde passaria a reger as relaes entre pases dos demais continentes e entre estes e a Europa. Ligado origem do eurocentrismo est o defeito na conceituao dos povos primitivos recm-descobertos(ibidem, p. 40). A economia do mercantilismo iria refletir, por seu turno, a preocupao com o aumento do poderio estatal (ibidem, pp. 46 e 47) e justificar que os Estados pudessem incluir em seu prprio territrio colnias distintas, o que poderia mesmo ocorrer com base no artigo 34 do Ato de Berlim, de 26 de fevereiro de 1.885 (p.114). Em oposio a esses conceitos, o Autor sublinha o conceito de uma comunidade humana universal (p.155) e ser irreversvel o declnio do Estado-Nao, como unidade conceitual das relaes internacionais, bem como destinatrio das normas de direito internacional (p.71).
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Alis, como anttese ao eurocentrismo, poder-se-ia aduzir que normas consuetudinrias especficas foram sendo geradas no continente americano. Tratados foram sendo negociados na Amrica Latina, embora escassos no incio, em seqncia ao malogro do tratado que Bolvar almejara concluir na reunio do Panam de 1.826. Resultados eficazes viriam a ocorrer no ltimo perodo do sculo XIX, por fora dos tratados de direito internacional privado subscritos no Congresso reunido em Montevideo, em 1.888, o qual precedera de poucos meses tanto a reunio de Washington (remoto embrio da Organizao dos Estados americanos) como tambm a Primeira Conferncia de Paz, da Haia, a que nos referimos no incio desta exposio. 5. No intuito de vincular o mercantilismo realidade concreta de nosso pretrito, sinaliza Arthur Diniz o exemplo da Sucia, em que, no sculo XVII, o monoplio era concedido s cidades para serem depsito do ferro exportado em barras e aos agentes estrangeiros era vedado penetrar nas regies mineiras, proibio essa aplicada por Portugal, onde o comrcio com as colnias era feito por conta e risco do rei, em suas exploraes de ouro e diamante em Minas Gerais(ibidem, p.117). Reporta-se o Autor a Vattel cuja obra clssica Le Droit des Gens preceituava respeitassem as Metrpoles a balana do comrcio, exportassem mais ouro e prata do que os importassem. Por conseguinte, velhos hbitos mentais acabaram por conceituar o direito internacional como a regulamentao jurdico-formal de atos expansionistas do continente europeu, no florescimento de seu enorme desenvolvimento tecnolgico e somente a partir dessas consideraes, que poderamos encarar o problema do desenvolvimento e do subdesenvolvimento, faces de uma mesma moeda. (ibidem, pp. 117, 119 e 128). A respeito do impacto da tecnologia, lembra-nos, outrossim, ser melhor aquilatada hoje a diferena que separa o homem da Idade Mdia do homem poca das Grandes Navegaes, pela descida do primeiro homem na Lua. Para os astronautas, a Terra azul e microscpica. O ridculo das fronteiras s superado pela tragdia das desigualdades econmicas (A Poltica e o Terceiro Mundo, Revista Brasileira de Estudos Polticos, Belo Horizontes, 1.983, p. 73) e essas desigualdades acrescenta nosso homenageado nos desvendam outra fonte de conflitos. A cincia eletrnica e a economia reduziram o Planeta, seus povos e suas culturas, a simples captulo de investimento internacional. Entretanto, a mentalidade dos usurios-usurrios a velha economia rapace dos antigos banqueiros financiadores das cortes europias, que carreavam o ouro e a prata da colnia (ibidem, p. 74). Essa mesma tecnologia, associada cupidez do lucro, do livre jogo dos fatores econmicos, do sub-desenvolvimento, da pobreza, do irracionalismo ideolgico, esto nas origens mostra-nos o Autor do terrorismo, focalizado, por sinal, em percuciente anlise sobre o espectro da morte em massa com referncias ao terrorismo poltico e ao terrorismo de lucro e, enfim, ao terrorismo global (in Terrorismo e Direito, Rio de Janeiro, Forense, 2.003, pp. 357-372). 6. Passemos s consideraes finais desta alocuo. Precisamente para focalizar esses e outros graves problemas da sociedade internacional e analisar normas jurdicas
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que tm igualmente buscado san-las, que, por certo, o Terceiro Curso de Inverno est a iniciar-se, e para tanto o respectivo temrio se revela abrangente e promissor. Todos seremos altamente beneficiados se pudermos ter o privilgio de acompanhar, passo a passo, a exposio dos itens do programa organizado pelo CEDIN, alguns dos quais, por sinal, permito-me assinalar, tm conexo com o temrio constantemente atualizado do Institut de Droit International, a ser debatido na prxima sesso de outubro deste ano, em Santiago do Chile, qual, alis, pretendo comparecer, assim como com a agenda da reunio da International Law Association, que est prevista para o Rio de Janeiro, no prximo ano. Nesta sesso inaugural, pediria vnia para evocar circunstncias que me concernem pessoalmente em relao a outros cursos, como aqueles da Academia de Direito Internacional da Haia, os quais tm por certo inspirado os que, em boa hora, o CEDIN vem construtivamente promovendo. Sucede que aquela Academia freqentei em diferentes ocasies e em diversas circunstncias, ora como auditor, ora como pesquisador do respectivo Centro, ora como docente. Permito-me relatar fato comigo ocorrido em perodo imediatamente subseqente ao trmino da segunda guerra mundial quando pela primeira vez na Academia me inscrevera como auditor. Para ela me havia dirigido por instncias de colegas que estivera a conhecer na Universidade de Paris e que, nessa poca, ainda se mantinha nica, sem desdobramentos. Iniciado o curso, estava a participar de excurso que a prpria Academia costumeiramente organiza em fim de semana para ensejar conhecimento dos arredores da cidade holandesa. No nibus, sentado a meu lado, para minha grande surpresa, colega francs comeou de repente a chorar convulsivamente. Inquieto, consternado por essa reao subitnea, inquiri-o a respeito. Passados alguns minutos, esteve a me esclarecer.Era a primeira vez, disse-me ele, que vira um alemo depois da guerra. Se relato esse fato, , certamente para, com os presentes, lembrar como tm ocorrido profundas mudanas desde ento no cenrio internacional, susceptveis de superar antigos e graves ressentimentos, mudanas a exigirem maduras reflexes. Seis dcadas transcorridas, por exemplo, a est a Comunidade Econmica Europia que, criada em 25 de maro de 1.957, abrange hoje, aps a incorporao da Bulgria e Romnia ainda no incio deste ano, vinte e sete Estados membros, entre os quais figuram, como fundadores, tanto a Frana como a Alemanha, estando esta hoje, alis, na presidncia da Unio Europia. Para celebrar a passagem dos cinqenta anos do tratado de Roma, os chefes de Estado e de Governo da Unio Europia assim como os presidentes da Comisso Europia e do Parlamento Europeu se reuniram recentemente em cerimnia comemorativa em Berlim. Sem embargo da cena surpreendente com que h vrios anos eu prprio me deparara, ou aquela em que, recentemente, ainda h poucos dias, para geral perplexidade, o presidente polons Lech Kaczynski esteve ento a reivindicar acerto de contas com a Alemanha do Terceiro Reich, parece-me que no se ouvem mais hoje os choros convulsivos que eu ouvira, outrora, por fora de eventos da segunda guerra mundial. Todavia, eles persistam cada vez com maior clamor, com mais insistncia,
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com maior freqncia, por outros motivos, os mais diversos e relevantes, nas mais diferentes regies do globo terrestre. Por que razo choros tm de um lado cessado mas, de outra parte, recrudescido com mais vigor, com maior amplitude, e parecem no mais se extinguirem? Resposta plena e definitiva no por certo o propsito nico do Curso mas ela susceptvel de ser cogitada e mesmo alcanada pelo menos em parte, tanto durante e aps a seqncia das aulas que ora se iniciam, como ao reler as advertncias e ensinamentos do professor Arthur Jos Almeida Diniz, os quais, com fulgor e pertinncia, tm continuado a ressoar nesta Casa de Ensino.
La res judicata dans LAffaire du Gnocide (C.I.J. Arrt du 26 Fvrier 2007)
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a res judicata dans LAffaire du Gnocide (C.I.J. Arrt L du 26 Fvrier 2007)

Vincent Souty *
Sil est vrai que toute dcision de justice doit pour des raisons sociales videntes, tre regarde comme exprimant la vrit - res judicata pro veritate habetur -, il est non moins vrai que, pour des raisons sociales et thiques tout aussi videntes, il vaut mieux sassurer que cette prsomption soit conforme la ralit1.
Resumo O presente artigo comporta a anlise de um ponto especfico da sentena proferida pela Corte Internacional de Justia em 26 de fevereiro de 2007, no caso relativo aplicao da Conveno para a preveno e represso do crime de genocdio (BsniaHerzegovina v. Srvia - Montenegro). Trata-se da questo da autoridade da coisa julgada em matria de excees preliminares, que teriam sido resolvidas em uma primeira sentena, proferida em 1996, na qual a Corte se baseou para reter novamente sua competncia (que fora vivamente contestada) e afirmar a responsabilidade internacional da Srvia. O artigo avalia a questo luz das contradies existentes entre este julgamento e a declarao de incompetncia da Corte para julgar a demanda postulada pela Srvia - Montenegro no caso da Licitude do emprego da fora, proferida em sentena de dezembro de 2004. Abstract This article is composed of an analysis based on a specific point of a sentence made by the International Justice Court on February 26th 2007 about the case related to the application of the Convention for the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia-Herzegovina versus Srvia-Montenegro). It deals with the authority of the judged thing in the realm of preliminary exemptions, which would have been solved within a first sentence made in 1996, on which the Court was based to retain once more its compentence (that was strongly refuted) and to affirm Servian international responsability. The article evaluates this problem in the light of the existent contradictions between this judgement and the lack of competence declaration of the Court to judge the demand made by Servia-Montenegro in the case of the Licit employment of force, declared in a sentence on December 2004.
* Doctorant du Centre de Recherche sur les Droits Fondamentaux et les volutions du Droit (CRDFED) de lUniversit de Caen Basse Normandie ; membre du CEDIN. Lauteur tient remercier Marie Rota et Isabelle Moulier pour leurs relectures. 1 Prosper Weil, Le droit en qute de son identit, R.C.A.D.I., vol. 237, 1992, p. 324
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Introduction Larrt rendu par la Cour Internationale de Justice (C.I.J.) du 26 fvrier 2007, dans laffaire relative lapplication de la convention pour la prvention et la rpression du crime de Gnocide (Bosnie-Herzgovine c. Serbie-et-Montngro) vient clore lune des procdures les plus longues laquelle ait fait face lorgane judiciaire principal des Nations Unies. Pas moins de 27 juges se sont penchs sur cette affaire, depuis le dpt de la requte en mars 1993 en vertu dune violation de la Convention pour la prvention et la rpression du Gnocide du 9 dcembre 19482, 27 juges qui ont par ailleurs largement utilis leur prrogative de publier des opinions individuelles, dissidentes ou spares, ce qui peut tre vu comme un premier indice de la difficult qua eu la Cour rsoudre cette affaire, difficult due la fois la complexit et la gravit du sujet (pour la premire fois la Convention sur le Gnocide tait invoque devant la Cour), mais aussi lattitude des parties, voire mme, comme nous le verrons ultrieurement, des organes politiques de lOrganisation des Nations Unies. La longueur de larrt rendu par la Cour en fvrier 2007 est un autre exemple : tout au long des presque 140 pages de motivation, la C.I.J. sest attarde pour savoir si le Dfendeur3 avait bel et bien viol ses obligations au regard de la Convention sur le Gnocide lors du conflit de 1992-1995. Si lensemble de la dcision mrite un examen attentif4, un point particulier nous retiendra ici, celui concernant le problme de lautorit de la chose juge dun premier arrt de 1996, sur lequel sest fonde la Cour pour finalement retenir sa comptence, qui tait conteste en lespce par la Serbie-et-Montngro5. Cest en effet en se basant sur le principe res judicata que la Cour a rejet une exception dincomptence souleve aprs la phase prliminaire, a confirm sa comptence et a affirm la responsabilit de la Serbie au regard de la Convention sur le gnocide6. A la suite du conflit issu de lclatement de lex-Yougoslavie, la Bosnie-Herzgovine dpose donc une requte en mars 1993 par laquelle elle demande la Cour de se prononcer sur le comportement de la Rpublique Fdrale de Yougoslavie (R.F.Y.) au regard de la Convention sur le Gnocide. En 1996, lors de la phase prliminaire, la Cour rejette les six exceptions dincomptence souleves par le Dfendeur7; en fondant
2 Ci aprs, Convention sur le Gnocide, entre en vigueur le 12 janvier 1951. 3 Les vicissitudes de lhistoire rcente de cette rgion des Balkans amneront le Dfendeur changer plusieurs fois de nom, en fonction des diffrentes scessions des anciennes rpubliques fdres. En essayant de suivre les tapes, lon appellera successivement le Dfendeur des noms de Rpublique Fdrale de Yougoslavie (ou R.F.Y., pour la priode couvrant les annes 1992 2003), Serbie-et-Montngro (de fvrier 2003 juin 2006), puis Serbie (depuis le 3 juin 2006), conformment la nomenclature utilise par la Cou 4 On renverra notamment aux articles parus dans le Leiden Journal of International law, Volume 21(2008), Issue 1 5 Nous nous reporterons donc aux paragraphes 80 140 de la dcision. 6 La dcision de 2007 reconnat la responsabilit de la Serbie pour navoir pas prvenu le gnocide de Srebrenica en juillet 1995 et pour navoir pas transfr Ratko Mladi au Tribunal Pnal International pour lex-Yougoslavie. 7 Le Dfendeur affirmait que: 1 la guerre civile de Yougoslavie excluait lexistence dun diffrend international ; 2 le prsident de la Bosnie-Herzgovine navait pas la comptence pour saisir la Cour ; 3 la Bosnie-Herzgovine ntait pas partie la Convention sur le Gnocide ; 4 il nexistait pas de diffrend international au sens de larticle IX de la Convention sur le Gnocide ; 5 le demandeur nayant adhr lO.N.U. que le 29 mars 1993, la requte devait tre considre irrecevable ; 6 et enfin, quand bien mme la Cour aurait considr que le demandeur avait adhr cette Convention ds le 29 dcembre 1992, le Dfendeur affirmait que toutes les demandes concernant des faits antrieurs cette date chappaient au ressort de la Cour
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sur larticle IX de la Convention sur le Gnocide8, elle se dclare alors comptente pour juger du fond de laffaire9. En 2001, la R.F.Y. dpose une requte en rvision10 de la dcision de 1996, en se basant sur larticle 61 du Statut11. Elle invoque comme fait nouveau sa rcente admission en tant qutat membre de lO.N.U., le 1er novembre 2000. Le Dfendeur a en effet toujours soutenu, en tant que prtendu tat successeur de lancienne Yougoslavie, avoir eu le statut de membre de lO.N.U., qui donne de plein droit accs la C.I.J. Mais cette affirmation tait conteste par les autres tats issus de lclatement de lancienne rpublique socialiste, et navait pas fait lobjet dune reconnaissance ni par les autres membres, ni par les Organes, des Nations Unies12. La question se posait, ds lors, de connatre la nature du statut de la R.F.Y. vis--vis de lO.N.U. Aprs la chute du rgime de Miloevi, le nouveau gouvernement prsentera finalement une demande dadhsion aux Nations Unies, conformment la rsolution de lAssemble gnrale 47/1(1992), demande accepte par la rsolution 55/12 de lAssemble du 1er novembre 2000. Fort de ce changement, le Dfendeur soutint alors devant la Cour qutant devenu membre, et donc partie au Statut de la Cour, en 2000, il fallait en conclure subsquemment, et conformment larticle 35 de son Statut13, quavant cette date, il ne pouvait avoir eu accs la C.I.J., que celle-ci ntait donc pas comptente pour trancher le litige. Cest lobjet de la requte de la R.F.Y. dpose au greffe de la Cour le 24 avril 2001 en vertu de larticle 61 du Statut14. Cette dernire rejette le 3 fvrier 2003 cette demande en rvision, dune manire assez formaliste15, en considrant que ladmission du Dfendeur lO.N.U. en 2000 ne pouvait avoir constitu un fait nouveau au sens de larticle 61 du Statut de la C.I.J.16.
8 Les diffrends entre les Parties contractantes relatifs linterprtation, lapplication ou lexcution de la prsente Convention, y compris ceux relatifs la responsabilit dun tat en matire de gnocide ou de lun quelconque des autres actes numrs larticle III, seront soumis la Cour internationale de Justice, la requte dune partie au diffrend. 9 Application de la convention pour la prvention et la rpression du crime de gnocide, exceptions prliminaires, arrt, C.I.J. Recueil, 1996, p. 621, 41 10 Il sagit de demander la Cour de rexaminer un arrt, en vertu dun fait nouveau apparu postrieurement au rendu du jugement, et dont la connaissance est susceptible damener une solution diffrente. 11 1 - La rvision de larrt ne peut tre ventuellement demande la Cour quen raison de la dcouverte dun fait de nature exercer une influence dcisive et qui, avant le prononc de larrt, tait inconnu de la Cour et de la partie qui demande la rvision, sans quil y ait, de sa part, faute lignorer. 2 - La procdure de rvision souvre par un arrt de la Cour constatant expressment lexistence du fait nouveau, lui reconnaissant les caractres qui donnent ouverture la rvision, et dclarant de ce chef la demande recevable. 12 La rsolution 757(1992) du 30 mai 1992 du Conseil de scurit constate que la dclaration de succession de la Rpublique fdrale de Yougoslavie na pas t gnralement accepte. La rsolution 777(1992) du 19 septembre considre que cet tat ne peut assumer automatiquement la continuit de lancienne Yougoslavie aux Nations unies et recommande lAssemble gnrale de dcider que la R.F.Y. doit prsenter une demande dadhsion. Le 22 septembre 1992, lAssemble gnrale, dans sa rsolution 47/1, invite la R.F.Y. prsenter une demande dadhsion aux Nations Unies. 13 1 La Cour est ouverte aux tats parties au prsent Statut. 2 Les conditions auxquelles elle est ouverte aux autres tats sont, sous rserve des dispositions particulires des traits en vigueur, rgles par le Conseil de scurit, et, dans tous les cas, sans quil puisse en rsulter pour les parties aucune ingalit devant la Cour. 14 1. La rvision de larrt ne peut ventuellement demande la Cour quen raison de la dcouverte dun fait de nature exercer une influence dcisive et qui, avant le prononc de larrt, tait inconnu de la Cour et de la partie qui demande la rvision, sans quil y ait, de sa part, faute lignorer. 15 Cf. L. Nemer Caldeira Brant, Lautorit de la chose juge et la rvision devant la Cour internationale de Justice la lumire des derniers arrts de celle-ci , in Annuaire Franais de Droit International, CNRS dition, Paris, 2003, pp. 248-265 16 En lespce, la Cour a conclu quaucun fait entrant dans les prvisions de larticle 61 du Statut navait t dcouvert depuis 1996. Point nest donc besoin pour elle de sinterroger sur la question de savoir si les autres conditions de recevabilit de la requte de la Yougoslavie (sic) telles quelles dcoulent de larticle 61 sont remplies. (Demande en rvision de larrt du 11 juillet 1996 en laffaire relative lApplication de la convention pour la prvention et la rpression du crime de gnocide (Bosnie-Herzgovine c. Yougoslavie), exceptions prliminaires (Yougoslavie c. Bosnie-Herzgovine), arrt, C.I.J. Recueil 2003, p. 32, 73)
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Paralllement sa requte en rvision, le 4 mai 2001, le Dfendeur envoie la Cour, dans le cadre de la procdure initie en 1993, une Initiative prsente la Cour aux fins dun rexamen doffice de sa comptence17 par laquelle elle lui demande, en se fondant sur les mmes arguments que dans sa demande de rvision18, de surseoir statuer en attendant de rexaminer sa comptence. Moins de quatre mois aprs avoir rejet la demande en rvision, la Cour, tout en refusant de surseoir, accepte, par une lettre du greffe du 12 juin 2003, dexaminer la question souleve dans lInitiative lors de la phase de fond19; elle informe donc les parties que celles-ci seront libres de prsenter des arguments concernant la comptence de la Cour. Cette nouvelle exception fait ainsi lobjet de la premire partie de la dcision de 2007. Dans ses plaidoiries crites, et lors de la procdure orale, la Bosnie-Herzgovine soulve deux arguments pour contester la Serbie le droit de remettre en cause la comptence de la Cour. Tout dabord, elle oppose au Dfendeur quil ne saurait contester nouveau la comptence aprs le rendu dun arrt sur les exceptions prliminaires. Son abstention dalors, mme si elle a pu lui tre prjudiciable, est dfinitive et sans appel. La Serbie, selon le Demandeur, est prive du droit de demander la Cour dexaminer cette question de comptence en vertu des principes de bonne foi, destoppel, ou de forum prorogatum20. La Cour va rejeter ces arguments. Elle considre que si lon peut faire appel ces principes lorsquun problme de comptence rationae personae est pos pour attester du consentement dune partie la comptence de la Cour, tel nest pas le cas en lespce: il sagit pour le Dfendeur de contester la possibilit mme davoir accs la juridiction internationale, ce qui ne peut dpendre du consentement des parties21. La Cour confirme ici ce quelle a affirm de manire trs claire dans les affaires Licit de lemploi de la force22. La Bosnie-Herzgovine soutient galement que la dcision de 1996 est revtue de lautorit de la chose juge; il nest ds lors plus possible, la Cour ayant conclu sa comptence, de remettre en cause les conclusions du dispositif de cet arrt, en dehors de la procdure de rvision23. Il faut dsormais juger le fond, cest--dire les allgations de gnocide. La C.I.J. observe dabord, juste titre, que la question de laccs de la Serbie la juridiction na t souleve par aucune des parties lors de la phase prliminaire. En effet, pour des raisons videntes, la Bosnie, alors mme quelle contestait la prtention
17 Ci-aprs, lInitiative. 18 Considrer que la R.F.Y. ne pouvait avoir eu accs la Cour avant le 1er novembre 2000, date de son admission lO.N.U. 19 82 20 Le principe du forum prorogatum implique quun Etat est considr avoir accept la comptence dune juridiction par sa participation active linstance. 21 Quand bien mme le Dfendeur pourrait tre considr comme ayant accept, en la prsente espce, la comptence de la Cour, celle-ci nen serait en aucune faon empche dexaminer et de trancher la question susmentionne. Le mme raisonnement vaut pour largument selon lequel le Dfendeur se trouverait, soit par application du principe destoppel, soit pour des considrations de bonne foi, priv de la possibilit de soulever la question ce stade. Toutes ces considrations, au bout du compte, ne reviennent qu prter au Dfendeur une acceptation implicite, ou un consentement prsum, quant la comptence de la Cour ; or, ainsi que cela a t expos plus haut, le consentement ad hoc dune partie est distinct de la question de la capacit ester devant la Cour. (103) 22 [D]e lavis de la Cour, il y a lieu dtablir une distinction entre une question de comptence lie au consentement dune partie et celle du droit dune partie ester devant la Cour conformment aux prescriptions du Statut, qui nimplique pas un tel consentement, Licit de lemploi de la force (Serbie-et-Montngro c. Belgique), exceptions prliminaires, arrt, C.I.J. Recueil 2004, p.295, 36. Il y a 7 arrts de 2004, concernant des affaires identiques, entre la Serbie-et-Montngro et diffrents tats membres de lOTAN, cf. infra. 23 Qui a dj donn lieu un arrt en 2003, cf. supra.
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du Dfendeur se considrer comme successeur de lex-Yougoslavie, navait aucun intrt soulever une question dont la solution aurait conduit au rejet de sa requte. Le Dfendeur, quant lui, ne pouvait soulever un argument qui allait lencontre de sa prtention dalors : tre reconnu comme successeur de ltat de Yougoslavie, avec les droits et obligations de celle-ci, dont la qualit dtat membre de lO.N.U., et donc laccs la C.I.J.24 La Cour souligne ensuite solennellement le caractre fondamental de ce problme25, un point tellement fondamental que la Cour doit, au besoin, [le] soulever doffice26. De l, elle conclut quelle naurait pu sattacher tudier la validit des exceptions prliminaires souleves devant elle, si elle navait au pralable estim que la R.F.Y. avait qualit pour participer des affaires portes devant elle27. Ds lors, la question ayant dj t rsolue lors de la phase prliminaire, la demande formule dans lInitiative est rejete en vertu du principe de lautorit de la chose juge. Cette solution na pas fait lunanimit au sein des juges de la Cour: cinq juges ont vot contre le rejet des exceptions dincomptence du Dfendeur (les juges Ranjeva, Shi, Koroma, Skotnikov et le juge ad hoc serbe Krea28. A ces cinq juges, il faut ajouter les trois juges qui ont vot en faveur du dispositif concernant la comptence de la Cour, tout en exprimant dans des opinions dissidentes ou spares leur dsaccord quand largumentation emprunte en lespce29 (les juges Tomka, Owada et le vice-prsident Al-Kwasawneh). Les rticences des juges adopter cette motivation prennent tout leur sens lorsque lon analyse simultanment cette dcision de 2007 avec les arrts prcits Licit de lemploi de la force du 15 dcembre 2004. Ces arrts font suite diffrentes requtes prsentes par la Serbie-et-Montngro en 1999, suite aux bombardements de ce pays par lOTAN dbuts en mars 1999. La C.I.J. rejette toutes les requtes non-retires par la Serbie-et-Montngro en constatant quau moment du dpt de celles-ci30, cet tat ntait pas membre de lO.N.U., et donc navait pas accs la Cour, ni en vertu du premier paragraphe de larticle 35 du Statut de la C.I.J., ni en vertu de son second paragraphe. Cest ce point qui explique la faible majorit ayant opt pour laffirmation de la comptence de la Cour en 2007. Il semble y avoir l une contradiction irrductible. En 2004, la Cour considre que la Serbie-et-Montngro ntait pas membre de lO.N.U., et donc quelle navait lgalement pas accs la C.I.J., cest--dire en 1999. Si lon prolonge le raisonnement de la Cour en lespce, il semble difficilement envisageable de considrer ds lors que la Serbie-et-Montngro (ex-R.F.Y.) ait pu tre membre de lOrganisation avant 1999, ou pour tre plus prcis, entre 199231 et 1999.
24 A ce titre, voir la dclaration du 27 avril 1992, cite par la Cour au paragraphe 90. 25 [L]a question de savoir si un tat a qualit pour se prsenter devant elle conformment aux dispositions du Statut, [...] passe avant celle de la comptence ratione materiae, cest--dire avant celle de savoir si cet tat a consenti ce que la Cour rgle le diffrend particulier port devant elle. Cest, par ailleurs, une question que la Cour elle-mme est tenue, si besoin est, de soulever et dexaminer doffice, le cas chant aprs notification aux parties (122). 26 132 27 Idem. 28 A noter quen dehors du juge Skotnikov, les quatre autres sigeaient dj en 1996. 29 Les juges Tomka, Owada et le vice-prsident Al-Khasawneh. 30 La Serbie-et-Montngro a dpos ses requtes le 29 avril 1999. 31 Dbut de la partition de lex-Yougoslavie.
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Mais en 2007, la suite dun raisonnement pour le moins lapidaire32, la mme Cour confirme son arrt de 1996 et se reconnat comptente pour connatre dune affaire dans laquelle cet tat a t assign en mars 1993. En 2007, lorgane judiciaire principal des Nations Unies considre donc que la R.F.Y. (future Serbie-et-Montngro) avait accs elle. On le voit, la solution dgage en 2007, envisage la lumire des arrts de 1996, 2003 et 2004, pose diffrents problmes. Lenjeu tait de taille. Aprs quatorze ans de procdure, la Cour pouvait-elle rellement se ddire et ne pas retenir sa comptence, laissant ainsi la question de la responsabilit de la Serbie au regard de la Convention sur le gnocide sans rponse ? En 2007, la Cour, enserre de contraintes issues la fois de linaction des organes politiques de lO.N.U.33 et de raisonnements tenus par elles dans dautres affaires, avait-elle un autre choix que de se reconnatre comptente en vertu de la res judicata ? Cette solution lui a en effet permis, au risque de prendre une certaine libert avec la thorie traditionnelle de lautorit de la chose juge (Partie I), desquiver le problme pos par lincohrence entre les arrts de 1996 et de 2004 (Partie II). Partie I - Lextension apparente de la porte de la res judicata Les juges ont considr que la question de laccs de la Serbie la Cour avait dj t tranche de manire implicite dans la dcision de 1996. Revtue de lautorit de la chose juge, cette question ne peut plus faire lobjet daucune contestation en dehors de la procdure sus dcrite de larticle 6134 (cf. supra), procdure dj tente et repousse en 2003. En adoptant ce raisonnement, la Cour semble ouvrir la porte une extension dmesure de la porte du principe de lautorit de la chose juge. En effet, dun ct, se pose le problme de savoir dans quelle mesure un arrt portant sur des exceptions prliminaires peut tre revtu de la res judicata (A). Dautre part, on peut se demander dans quelle mesure un raisonnement implicite35 peut disposer dune telle autorit (B). AL a porte de la res judicata dun arrt portant sur des exceptions prliminaires Larticle 79 paragraphe 1 du Rglement de la Cour36 permet un tat Dfendeur de soulever des exceptions dincomptence ou dirrecevabilit lors dune phase qualifie de prliminaire, qui met en suspens lexamen du fond par la juridiction, jusqu ce
32 Point nest besoin, aux fins de la prsente procdure, daller au-del de cette conclusion [la reconnaissance de la comptence de la Cour base sur la res judicata de la dcision de 1996] en examinant par quel cheminement [la Cour] y est parvenue (132). 33 Comme la Cour diffrentes reprises, lAssemble gnrale et de Conseil de scurit nont jamais adopt une position claire sur la prtention de la R.F.Y. tre le successeur de la Yougoslavie, et donc sur son appartenances aux Nations Unies. Cest cette non-dcision originel qui est la source des problmes relevs. 34 Cf. supra 35 A cet gard, on peut relever que la version anglaise de la dcision de 2007 est plus parlante, puisquau 132, la Cour explique que la dcision de 1996 contenait by necessary implication le raisonnement ayant abouti considrer que le Dfendeur avait accs elle 36 Toute exception la comptence de la Cour ou la recevabilit de la requte ou toute autre exception sur laquelle le Dfendeur demande une dcision avant que la procdure sur le fond se poursuive doit tre prsente par crit dans le dlai fix pour le dpt du contre-mmoire. Toute exception souleve par une partie autre que le Dfendeur doit tre dpose dans le dlai fix pour le dpt de la premire pice de procdure manant de cette partie.
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quun arrt tranche cette question pralable. Si la Cour dispose de la comptence de sa comptence37, elle se doit dexaminer avec attention la phase prliminaire : du fait du volontarisme encore prgnant en droit international, il nest pas envisageable quun tat puisse tre attrait devant le juge international contre sa volont38. Cest pour cette raison que la Cour accepte en 2003 dtudier les arguments contenus dans lInitiative, alors mme que la phase prliminaire est termine. Pour la Serbie, qui sappuie sur laffaire Comptence du Conseil de lOACI39, la Cour doit, sil le faut chaque stade de la procdure, sassurer de sa capacit trancher le litige40. La Bosnie considre quil aurait fallu prsenter lexception dincomptence lors de la phase prliminaire : labstention du Dfendeur doit dsormais lui tre oppose sur le fondement des principes destoppel, de bonne foi ou de forum prorogatum41. La C.I.J. rejette cet argument. Rappelant sa dcision de 2004, elle rappelle quil faut distinguer entre un problme de comptence rationae personae et un problme daccs la Cour42. Dans ce cas, la volont des tats est indiffrente, donc les principes cits ne peuvent jouer. L acquiescement, sil tait tabli, pourrait se rvler pertinent aux fins de rechercher lexistence dune comptence consensuelle43, pour laquelle lestoppel, la bonne foi ou le forum prorogatum peuvent sappliquer, mais il sagit ici bien dun problme daccs la Cour. Si lon raisonne a contrario, cela vient limiter le droit pour un tat de soulever une exception dincomptence une fois passe la phase prliminaire. En effet, la Cour a beau soutenir que si une partie une instance devant [elle] choisit de ne pas soulever une question de comptence [...], cette partie nen est pas pour autant ncessairement prive du droit de soulever cette question au stade de lexamen du fond 44 . Il est clair que, d s lors quune question relative la volont de ltat est en cause45, le fait de ne pas soulever celle-ci en amont de lexamen du fond empchera dfinitivement ltat abstentionniste de sen prvaloir par la suite. Cest une limite importante la libert de soulever une nouvelle exception lors de la phase du fond. Ensuite, sil est acquis que les arrts de fond, par nature dfinitifs et obligatoires, sont revtus de la res judicata, quen est-il exactement des arrts portant sur des exceptions prliminaires ? Quelle peut tre la porte de lautorit de la chose juge dune telle dcision, si la Cour permet aux tats de soulever de nouvelles exceptions dincomptence?
37 Article 36 6 du Statut : En cas de contestation sur le point de savoir si la Cour est comptente, la Cour dcide. 38 Celle-ci se manifeste non seulement par son adhsion au Statut de la Cour, mais en plus au travers de lacceptation de la comptence de la C.I.J., dune manire gnrale (clauses dun trait instituant une comptence obligatoire) ou dune manire spciale (acceptation, tacite ou explicite, de la comptence de la Cour pour un litige particulier). 39 C.I.J., Appel concernant la comptence du Conseil de lOACI (Inde c. Pakistan), arrt, Recueil 1972, p.46, 40 118 41 85 42 Ainsi, en 2004, la Cour dclare qu [i]l y a lieu dtablir une distinction entre une question de comptence lie au consentement dune partie et celle du droit dune partie ester devant la Cour conformment aux prescriptions du Statut, qui nimplique pas un tel consentement (Licit de lemploi de la force, 36, p. 295) ; elle confirme en 2007 : le consentement ad hoc dune partie est distinct de la question de la capacit ester devant la Cour (103). 43 102 44 101 45 Comme lacceptation, ou non, de la comptence de la Cour.
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Le Dfendeur considre quil doit tre possible de remettre en cause larrt de 1996 en soulevant cette nouvelle exception dincomptence. Il y aurait lieu, selon lui, de distinguer entre les arrts portant sur des exceptions prliminaires et les arrts au fond. Il affirme que seule la partie du dispositif rejetant les exceptions prliminaires devrait tre considre comme revtue de lautorit de la chose juge, non celle confirm[ant] de manire trs large la comptence46. Cette approche semble tre conforme avec lide selon laquelle de nouvelles exceptions peuvent tre prsente postrieurement la phase prliminaire. Pour la Serbie, la Cour, en 1996, ne sest pas proccupe du point concernant laccs la Cour de la R.F.Y., elle na rpondu quaux six exceptions prliminaires souleves47. Mais la Cour considre que lautorit dun arrt portant sur des exceptions prliminaires nest pas limite aux seules parties du dispositif qui les rejette expressment. Elle refuse la distinction propose par le Dfendeur : se rfrant conjointement aux articles 36 (6) et 60 du Statut48, elle remarque quil ny est nullement fait mention dune distinction entre arrts prliminaires et arrts de fond, ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus49. Il ressort que mme si la Cour affirme sa comptence lors du stade des exceptions prliminaires, il nest pas impossible quelle doive examiner ultrieurement un nouveau problme dincomptence. Une jurisprudence abondante est cite pour illustrer ce point50, mais elle prcise que la diffrence essentielle entre les affaires mentionnes au paragraphe prcdent et la prsente espce rside en ceci que les questions de comptence examines un stade tardif dans ces affaires taient telles que la dcision rendue leur sujet ntait pas susceptible de contredire la conclusion par laquelle la Cour stait dclare comptente dans larrt antrieur51. Ce que la Cour semble exclure ici de manire implicite, et sous couvert de lautorit de la chose juge, cest la possibilit de remettre en cause un jugement prliminaire dans lequel la Cour se serait reconnue comptente. La Cour verrouille alors toute contestation de reconnaissance de sa comptence dans un arrt prliminaire, et la limite la seule possibilit de rvision52. Elle tend donner une porte trs importante un arrt portant sur des exceptions dincomptence, sur le fondement de la res judicata, dont lutilisation parat ici abusive.
46 124. Larrt de 1996 ne serait pas ds lors dfinitif. 47 Le juge ad hoc Krea dans son opinion dissidente, vient prsenter sa thorie, assez similaire la position du Dfendeur, de la res judicata qui sattache aux arrts prliminaires. Il distingue les jugements o une exception a t accepte, qui mettent fin la procdure ; les jugements o lexception est rejete et la Cour dclare comptente ; et les jugements o le caractre prliminaire de lexception na pas t retenu. Selon lui, seules les premires dcisions, qui retiennent une exception, doivent tre considres comme revtues de lautorit de la chose juge. cf. Opinion Spare du juge ad hoc Krea, p. 5, 10. 48 Larrt est dfinitif et sans recours. En cas de contestation sur le sens et la porte de larrt, il appartient la Cour de linterprter, la demande de toute partie 49 Elle rappelle au surplus que si une requte en rvision de larrt de 1996 a pu tre dpose et juge, cest bien que les dispositions dun arrt portant sur des exceptions prliminaires sont revtues de lautorit de la chose juge : elles sont dfinitives et sans recours, en dehors de la procdure prvue par larticle 61. REF? 50 127 et 128 51 128 52 Ds lors quune conclusion favorable la comptence a t nonce avec lautorit de la chose juge, elle ne peut plus tre remise en question ou rexamine, si ce nest par le biais de la procdure en rvision prvue larticle 61 du Statut (138).
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Du point de vue du droit international, la res judicata doit se comprendre dans loptique de la prservation de la paix et de la scurit juridique. Donner une telle porte des arrts portant sur la comptence de la Cour, cest, comme le relve le juge Skotnikov53, considrer le juge international et ses dcisions infaillibles. Cette acception de la res judicata risque de limiter le devoir de la Cour de sassurer de sa comptence. Une fois celle-ci retenue, la Cour se refusera-t-elle dsormais systmatiquement revenir sur sa position, en dehors de la procdure de rvision, dont les conditions de mise en jeu sont extrmement strictes54? Cette position est dautant plus problmatique, que la Cour, dans son analyse de la res judicata de larrt de 1996, semble en tendre dmesurment la porte. B- Le risque de ladmission de la res judicata dun raisonnement implicite Le Dfendeur, dans son Initiative, soutient que la question de savoir sil avait accs la Cour lors du dpt de la requte par la Bosnie-Herzgovine ne sest jamais pose, et que ds lors, aucune rponse revtue de lautorit de la chose juge na t apporte. La Cour examine cet argument en sattachant exclusivement la dcision de 199655. La Bosnie-Herzgovine considre que cet arrt est revtu de lautorit de la chose juge, et que la Cour, en revenant dessus, violerait alors les articles 59, 60 et 61 de son Statut56. Identifier si une question est revtue de lautorit de la chose juge ncessite de constater la prsence de trois lments identiques dans les deux espces en cause: un lment subjectif (il faut que soient concernes les mmes parties) et deux lments objectifs (on doit relever une identit de demande et une identit de cause)57 venant supporter celle-ci. La distinction entre les deux lments objectifs est importante, puisque une seule demande peut tre fonde sur diffrentes causes. En lespce, il y a identit de parties au litige58. La requte du Dfendeur tant que la Cour se dclare incomptente en lespce, on peut considrer quil y a galement identit avec larrt de 1996, qui a rpondu aux exceptions prliminaires souleves par la R.F.Y. qui contestait la possibilit pour la Cour de trancher le litige. Cest sur le problme de lidentit de cause que la Cour va, en lespce, sattarder. Le fondement invoqu par la Serbie-et-Montngro en 2001 est nouveau par rapports aux arguments auparavant voqus. La question na jamais t souleve par les parties ni dans la phase crite, ni lors de la procdure orale59.
53 Dclaration du juge Skotnikov, p.3. 54 Cf. L. Nemer Caldeira Brant, Lautorit de la chose juge et la rvision devant la Cour internationale de Justice la lumire des derniers arrts de celle-ci , opus cit. 55 On se contentera de renvoyer aux paragraphes 108 113 de larrt comment pour voir comment la Cour exclut, juste titre, larrt de 2003 (demande de rvision) de son analyse. 56 Larticle 59 prcise que les dcisions nont un effet obligatoire qu lgard des parties au litige ; larticle 60 affirme que les jugements sont dfinitifs et sans appel, tandis que larticle 61 vient temprer cela en ouvrant un droit aux tats de dposer des requtes en interprtation et en rvision. 57 Cest ce qui correspond la motivation de la dcision. Elle comprend non seulement la conclusion de ce qui a t expos par le juge, mais encore les constatations qui lont amen sa conviction. Pour un aperu exhaustif, cf. L. Nemer Caldeira Brant, Lautorit de la chose juge en droit international public, Bibliothque de droit international et communautaire, tome 119, L.G.D.J., Paris, 2003. 58 Si le problme aurait pu se poser du fait des multiples changements de nom du Dfendeur depuis lintroduction initiale de linstance, on se contentera de renvoyer aux premiers paragraphes de la dcision qui fait le point sur ce sujet. 59 cf. supra.
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Mais la Cour affirme nanmoins que le problme nest pas nouveau. Elle rappelle que si une question vient se poser sur la res judicata dun de ses arrts, la rponse ne peut se faire quen fonction du contexte de la dcision en cause60. Dans un premier temps, elle reconnat navoir rpondu explicitement que sur les exceptions souleves par le Dfendeur; mais cest pour prciser aussitt que la question de laccs la Cour est une question tellement primordiale, que la Cour doit sassurer de la capacit des parties ester devant elle, avant mme de se pencher sur les problmes de comptence rationae materiae. Cette question, comme la C.I.J. le rappelle, est dordre public et doit, si besoin doffice, tre aborde par la Cour dans chacune des affaires qui lui sont soumises.61 La Cour conclut alors que cette question a t tranche de manire implicite lors de la phase prliminaire qui sest conclue avec larrt du 11 juillet 1996. Elle y a formul implicitement une conclusion selon laquelle elle considrait que le Dfenseur disposait de la capacit dester devant elle. Avoir accept de se pencher sur les exceptions prliminaires implique que la Cour ait rpondu au pralable la question de laccs de la R.F.Y. la C.I.J. Les trois lments constitutifs de la res judicata ont t identifis. Une rponse a dj t apporte en 1996, la question de savoir si la Serbie avait la capacit daccder la Cour. Cette rponse est revtue de lautorit de la chose juge, elle na donc pas se pencher plus avant sur lInitiative serbe et va pouvoir sattacher au fond. Formellement, on le voit, le raisonnement de la Cour semble correct. Il nest nanmoins pas exempt de critiques, notamment en ce qui concerne la question du raisonnement sous-entendu dans larrt de 1996. La Cour a-t-elle alors rellement implicitement abord le problme de laccs du Dfendeur la juridiction ? On peut dj stonner de labsence de motivation explicite dans la dcision de 1996. Le problme de la capacit du dfendeur comparatre devant la juridiction est en effet fondamental, cest une question, nous dit la Cour, quelle-mme peut soulever doffice. Or larticle 56 1 du Statut pose lobligation de motiver ses arrts62. Lide dun raisonnement sous-entendu est inconciliable avec cet article, comme lont justement remarqu certains juges63. La capacit pour le Dfendeur daccder la Cour conditionne la comptence de celle-ci. Si elle a effectivement considr le problme en 1996, pourquoi ne pas lavoir affirm explicitement dans les motifs et le dispositif de la dcision ? Ny a til pas l un grave manquement de la part de la juridiction aux prescriptions de son propre Statut ? On peut douter du fait que la Cour ait rellement examin la capacit ester de la R.F.Y., comme en atteste les dclarations jointes de sept des quinze juges de linstance, dans lesquelles ils expriment leur dsaccord avec le raisonnement de la Cour64. Ainsi, les juges Ranjeva, Shi et Koroma affirment-ils :
60 125. 61 122 62 Larrt est motiv ; la version anglaise est plus parlante : The judgment shall state the reasons on which it is based . 63 Voir ainsi la dclaration du juge Skotnikov (p. 2), ainsi que lopinion dissidente des juges Ranjeva, Shi et Koroma (p. 2, 3). 64 Il sagit des juges Owada, Tomka, Skotnikov, Ranjeva, Shi, Koroma et du juge ad hoc Krea. On peut dailleurs lgitimement et srieusement prendre en compte les avis des quatre derniers puisquils sigeaient dj lors de la phase prliminaire de 1996.
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simply put, res judicata applies to a matter that has been adjudicated and decided. [] There is nothing in the 1996 Judgment indicating that the Court had definitive ruled on that issue in such a way as to confer upon it the authority of res judicata65. Pour le juge Owada, it must be emphasize that in the present case the question of jus standi of the Respondent/access of the Respondent to the Court was, as a matter of fact, never an issue before the Court at the time of the 1996 Judgment neither raised by the Applicant nor by the Respondent 66, il remarque que la Cour was focusing its attention with regard to jurisdiction exclusively upon issues raised by the Parties67. On peut lgitimement sinterroger sur le point de savoir si la Cour sest penche en 1996 sur une question qui navait pas t souleve au cours de linstance, et dont la rponse tait loin dtre vidente. Preuve en est, celle-ci est conduite qualifier le statut de la R.F.Y. vis--vis de lO.N.U. entre 1992 et 2000 de sui generis68. On peut au contraire remarquer que la Cour semble avoir cherch viter de rpondre cette question, comme en tmoigne la solution de larrt de 2003 portant sur la demande de rvision. La Cour rejette la requte forme par la Serbie sur un motif purement formel: son admission lO.N.U. en novembre 2000 ne constitue pas un fait nouveau au sens de larticle 61 du Statut. Nanmoins la Cour lude partiellement cet aspect et se contente daffirmer : Point nest besoin pour elle, aux fins de la prsente procdure, daller au-del de cette conclusion en examinant par quel cheminement elle y est parvenue. [] [L]e fait est que la Cour naurait pu trancher laffaire au fond si le Dfendeur navait pas la capacit, en vertu du Statut, dtre partie une procdure devant la Cour69. Elle ajoute : la dcision de la Cour selon laquelle elle avait comptence en vertu de la Convention sur le gnocide doit donc tre interprte comme comprenant implicitement la conclusion que toutes les conditions relatives la capacit des tats se prsenter devant elle taient remplies70. Cette position est critiquable. En effet, le fondement du principe de lautorit de la chose juge repose sur lide quil permet une relative stabilit et scurit des relations juridiques internationales. Faire entrer dans le cadre de cette res judicata des lments sous-entendus risque de ruiner les objectifs du principe71. Le juge international se voit investi du pouvoir de dterminer ce qua t son raisonnement dans un arrt prcdent. Il pourra ventuellement dterminer si un arrt a dj rpondu telle ou telle question de manire implicite. La Cour semble ici tendre de manire disproportionne la doctrine de la res judicata. Alors quinitialement, les problmes de res judicata se rsumaient rechercher si une question souleve devant une juridiction navait pas t dj tranche, il faudra dsormais, si lon en croit ce que dit en lespce la Cour, se demander quels sont les points qui ont t implicitement tranchs. Le juge bnficierait alors dune trs grande marge de manuvre, se voyant investi dun pouvoir dapprciation important, tant donn lincertitude qui pse sur ce genre de constat. On risque alors dintroduire une
65 Opinion Dissidente des juges Ranjeva, Shi and Koroma, p. 2, 3. 66 Opinion spare du juge Owada, p. 5, 17. 67 Idem, p. 6, 19. 68 97 69 132 70 133 71 A savoir notamment, contribuer la prservation de la paix internationale en favorisant le recours au rglement pacifique des litiges (cf. L. Nemer Caldeira Brant, Lautorit de la chose juge, op. cit).
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forte inscurit juridique, contraire lesprit mme de ce qui justifie lapplication de la rgle res judicata en droit international. Partie II Les arrts de 1996 2004, une incompatibilit irrductible? Lon peut raisonnablement douter que la Cour ait entendu ici tendre aussi loin cette res judicata. La solution retenue en lespce semble plutt avoir pour origine ces contraintes dj voques; comment se reconnatre encore comptente malgr larrt de 2004? La Cour use dun artifice, un artifice qui vient poser avec acuit une question cruciale en ce qui concerne lautorit dune dcision dune juridiction en droit international vis--vis des tiers la procdure. Lutilisation de lautorit de la chose juge du jugement de 1996 ne lui permet-elle pas en lespce dviter de se pencher plus en avant sur la solution retenue en 2004, et les ventuelles contradictions entre ces deux dcisions(A)? Il existait nanmoins dautre approches pour parvenir la solution dgage par la Cour, cest--dire laffirmation de sa comptence, comme le suggrent diffrents juges dans leurs opinions dissidentes ou spares. Le rejet de celle-ci ne semble sexpliquer que par une dernire contrainte, purement interne celleci, le refus de la Cour de se djuger (B). A Lutilit de la res judicata: viter daffronter la contradiction avec larrt de 2004 Dans cette dcision, la Cour a sciemment vit de se pencher sur le problme du statut de la Serbie entre 1992 et 2000. Invoquer la res judicata de larrt de 1996 lui a permis de ne pas aborder ce problme. Or les dcisions de 2004 semblent aller clairement lencontre de la solution dgage en 1996. En 2004, la Cour a rejet les requtes de la Serbie-et-Montngro en se basant sur le fait que celle-ci ne pouvait avoir eu accs la Cour en 1999, ni sur le fondement de larticle 35 1, ni sur le fondement du paragraphe 272. Cela signifie que la Cour a considr en 2004 que la Serbie-et-Montngro ne pouvait, avant 2000, ester devant la C.I.J. A fortiori, on peut penser alors que lancienne R.F.Y. naurait pu, selon cette analyse, comparatre devant la Cour en 1996. Ds lors, tirer les consquences de la position de 2004 aurait d inciter la Cour se dclarer finalement incomptente en 2007. Mais, comme elle le fait remarquer, les dcisions ne sont pas en lespce revtues de lautorit de la chose juge, tant donn que les parties aux litiges sont diffrentes73. La question souleve ici concerne le point de savoir quelle peut tre linfluence, la porte dune dcision dune juridiction internationale, en loccurrence la C.I.J., lorsque celle-ci ne concerne pas les mmes parties, mais que la question pose est la mme que dans une autre espce, et que la Cour y a dj rpondu. Comme laffirme
72 Le premier vient ouvrir laccs la Cour aux tats parties au Statut; le second permet aux tats parties certaines conventions internationales antrieures la signature du Statut de la Cour de pouvoir ester devant elle. 73 La Bosnie ntait pas partie dans ces affaires.
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L. Delbez, en droit international, limpossibilit pour la sentence de produire des effets lgard des tats tiers dcoule du principe mme qui est la base du droit international et daprs lequel une norme nest efficace qu lgard des sujets qui ont pris part sa cration74. Ainsi, puisque la Bosnie-Herzgovine ntait pas partie aux affaires de 2004, on ne peut lui opposer la solution retenue en lespce. Res inter alios judicata aliis neque nocet prodest: lorsquun tat nest pas considr comme une partie un litige, la dcision juridictionnelle sera pour lui une res inter alios acta, et nemportera donc aucune consquence juridique. Larticle 36 du Statut de la C.I.J. a ainsi comme objectif dempcher que les droits des tiers ne soient affects sans leur consentement. Cette porte restrictive de llment subjectif de la chose juge reflte une conception encore volontariste et contractuelle du droit international, et plus particulirement, de la justice internationale. La comptence de la C.I.J. est en effet lie au consentement des Etats: ses dcisions ne sauraient stendre un tat qui ne serait pas partie au procs et naurait, par hypothse, pas accept de se soumettre au futur jugement. Il peut ainsi arriver que, dans un arrt, la Cour reconnaisse lexistence dune ralit lgale, qui va exister indpendamment des souhaits des parties et du juge ; cette ralit pourra par la suite tre contredite sans problme puisque les arrts de la C.I.J. nont de force obligatoire quentre les parties. Pourtant, comme le remarque G. Scelle, [i]l est en droit international comme en droit interne, des dcisions caractre objectif qui valent pour tous les sujets de droit de la communaut internationale considre75. Ds lors, on peut se demander quelle est la porte de la solution dun arrt, lorsquil ny a pas identit de parties mais que la question principale, dordre gnral, est la mme. Par exemple lorsque la Cour se prononce sur linterprtation dune Convention multilatrale : mme si le litige ne concerne que deux des tats parties, linterprtation que donnera le juge international de la Convention aura forcment une influence sur les autres tats. La res judicata doit permettre de prserver la paix sociale et la scurit juridique. Des incohrences jurisprudentielles entre deux arrts diffrents mais portant sur une question commune, peuvent nuire cette stabilit juridique recherche. Le raisonnement de la Cour est problmatique en lespce. En 2004, elle considre quavant le 1er novembre 2000, la Serbie-et-Montngro navait lgalement pas accs la Cour ; en 2007, elle ne voit aucune difficult ce que le mme tat ait pu tre dfendeur dans une affaire diffrente en cours depuis 1993. La conclusion de la Cour de 2004 est ne de lobservation objective de la ralit. Cest une ralit lgale quon peut difficilement remettre en cause, qui devrait donc lier la fois les parties, mais aussi la Cour. Y avait-il une raison pour que la Cour ne suive pas le mme raisonnement quen 2004? Le fait est quelle avait jusquen 2004 soigneusement vit de se prononcer sur le statut de la Serbie lO.N.U. durant la priode concerne dans chacune de ses dcisions. Si elle examine cette question en 2004, cest parce quelle y a t invite notamment par la Serbie-et-Montngro qui a compris comment elle pourrait faire
74 Louis Delbez, Les principes gnraux du contentieux international, L.G.D.J., Paris, 1960, p. 136 75 Georges Scelle, Essai sur les sources formelles du droit international, Mlanges Geny, Paris, 1935, p. 426
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revenir la Cour sur sa dcision de 1996. En 2004, la Serbie ne va se dfendre que faiblement contre les arguments des parties adverses. Elle semble bel et bien chercher ce que la Cour dclare la requte irrecevable. Le juge Krea souligne que la position prise par la Cour en 2004 ne rsultait que de la prise en considration des vues des organes politiques des Nations Unies (le Conseil de scurit et lAssemble gnrale). Il considre que des jugements portant sur le statut dun Etat vis--vis de lO.N.U. ne devraient pas pouvoir tre limits aux parties en litige : Their material effects surpass the effects of the judgment defined in Article 60 of the Statute. By the very nature of their object, judgments on status issues, which do not allow for uncertainty and insecurity, act intra partes. The effect of a judgment on status, i.e., the creation of an objective legal situation, is incorporated in the national laws of civilized nations76. Selon lui, il faudrait donc nuancer la restriction de larticle 36 du Statut. Lorsquune question dordre gnral, comme le statut dun Etat notamment, se pose devant la Cour, la rponse de celle-ci devrait valoir erga omnes, pour viter des distorsions de jurisprudence comme celle qui nous proccupe en lespce. La Cour pousse ici jusquau son extrme la traduction littrale de la maxime res judicata pro veritate habetur, qui signifie que la chose juge tient lieu de vrit ; en lespce elle permet deux vrits, inconciliables logiquement, de coexister dans le monde judiciaire : la Serbie avait et navait pas accs la Cour entre 1992 et 2000. Comme le relve le juge Skotnikov dans son opinion dissidente, la C.I.J. cre des ralits parallles. Avoir remis en cause en 2007 un constat dgag en 2004 revient dtacher compltement le droit international de la ralit existante. A sa dcharge, sa dlicate position a pour origine limbroglio juridique n du problme de la succession de la Yougoslavie aprs les guerres du dbut des annes 1990. La confusion a pour origine lincapacit du systme des Nations Unies adopter une position claire77. Mais on peut alors se demander sil nexistait pas dautres solutions envisageables en lespce qui auraient permis la Cour de se reconnatre comptente, sans avoir utiliser le principe res judicata et qui aurait permis larrt de 2007 de rester compatible avec le jugement de 2004. B A la recherche dautres fondements la comptence de la Cour en 2007. Les trois arrts de 1996, 2004 et 2007 prsentent une incompatibilit sur la question de savoir si la R.F.Y. / Serbie-et-Montngro avait accs la Cour entre la chute de la Yougoslavie et ladhsion lO.N.U. de 2000. On peut envisager que la Cour a commis une erreur en rejetant la requte de la Serbie-et-Montngro en 2004. On aurait en effet pu envisager que, malgr sa position sui generis vis--vis de lOrganisation, cet Etat disposait de la capacit ester, tre Dfendeur et Demandeur : certains indices vont dans ce sens, comme le fait que la R.F.Y. ait continu payer les cotisations dues lO.N.U. durant
76 Separate opinion of judge ad hoc Krea, p. 29, 58. 77 Un aperu sommaire de la situation est prsent aux paragraphes 88 99 du jugement de 2007.
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cette priode. Cest-ce que semble penser le vice-prsident Al-Khasawneh dans son opinion dissidente. Il considre que ladhsion formelle de 2000 na eu quun effet confirmatif. Il relve lui aussi la complexit du problme d, notamment, aux termes utiliss dans les diffrentes rsolutions du Conseil de scurit, limprcision de ceux-ci, rsultant dun compromis entre ses membres. Selon le vice-prsident, partir du moment o aucune rsolution nest venue suspendre ou exclure le Dfendeur du bnfice de lappartenance lO.N.U.78. Or, remarque-t-il, le Dfendeur aurait pu tre considr, sil avait persist dans ses demandes, comme le continuateur de lancienne Yougoslavie79. Il ny a donc aucune incongruit dans les raisonnements tenus en 1996 et 2007. En revanche, le juge est trs critique vis-vis du jugement de 200480. Le raisonnement du juge Tomka dans son opinion spare est galement intressant tudier, puisquil envisage une toute autre approche qui permet dviter la contradiction entre 2004 et 2007. Il considre que la Cour tait comptente, mais sur une autre base lgale. Il ne comprend pas pourquoi la Cour a autoris le dfendeur prsenter de nouvelles observations sur le problme de la comptence tout en rsolvant finalement le problme en vertu du principe res judicata. Pourquoi avoir permis aux parties de prsenter des observations sur lInitiative tout en concluant que la question avait dj t tranche, la rponse tant revtue de lautorit de la chose juge ? Il reprend les six exceptions prliminaires souleves par le dfendeur et rejetes par la Cour : le principe res judicata empche la Serbie de revenir sur ces six points. Comme la Cour le relve, aucune des parties au litige na soulev le problme de laccs la juridiction par le Dfendeur. La question-clef est celle de savoir si le Dfendeur tait li par la Convention sur le gnocide ds 1993. Celui-ci prvoit en effet la comptence de la Cour pour les questions dapplication et dinterprtation de la Convention dans son article IX. En 1992, la R.F.Y., par une dclaration unilatrale a affirm vouloir tre lie par les engagements de lancienne par les engagements de lancienne Yougoslavie, se prsentant ainsi comme lEtat continuateur81. La dclaration du 27 avril 1992 peut sanalyser en un acte unilatral valeur contraignante dont lanalyse doit conclure la soumission du dfendeur aux dispositions du trait de 1948, et ce, la date de la dclaration. Selon lui, largumentation de la Cour en 2007 aurait d tre la suivante : la Serbie tait lie par les dispositions de la Convention sur le Gnocide ds 1992, en vertu de sa dclaration unilatrale; elle est partie au Statut de la C.I.J. depuis son adhsion lO.N.U., le 1er novembre 2000; larticle IX de la Convention sur le Gnocide permet la juridiction obligatoire automatique de la C.I.J. en cas de contestation (comptence rationae personae). Le juge Tomka considre en fait que
78 Opinion dissidente du vice-prsident Al-Khasawneh, p. 2, 6. 79 Idem, p. 3, 8 et p. 4, 10. 80 Ibidem, p. 6, 13 et suivants. 81 Dclaration du 27 avril 1992, cite dans larrt de la C.I.J. de 2007, p. 35, 90.
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la Cour naurait pas d se reconnatre comptente en 1996, mais que les choses ont chang depuis le 1er novembre 2000. La Serbie tait tenue ds 1992 de respecter les obligations dcoulant de la Convention sur le Gnocide. Considre comme ntant pas partie lO.N.U., et par consquent non plus au Statut de la Cour, la requte de la Bosnie-Herzgovine aurait d tre rejete en 1996, considre comme irrecevable car le Dfendeur ne pouvait tre attrait devant la juridiction. La Cour a donc commis une erreur dapprciation, une erreur par ailleurs tout fait justifie tant donn la fois le refus des organes politiques de clarifier la situation, et lattitude mme des parties. Mais en 2007, la situation a t clarifie. La Serbie a la capacit daccder la Cour. Tenue depuis 1992 de respecter les dispositions de la Convention sur le Gnocide, aucune raison ne soppose ce que la Bosnie-Herzgovine engage une procdure son encontre pour des faits allgus postrieurs la dclaration de mars 1992. Selon cette interprtation pour le moins convaincante, la requte initiale du Demandeur est intervenue trop tt. Mais la Cour aurait nanmoins pu sans problmes accder la demande bosniaque. A lappui de cette remarque, le juge Tomka cite notamment la jurisprudence Concession Palestinienne de Mavrommatis82. Puisquil sagit dun dfaut procdural mineur auquel le Demandeur aurait pu aisment remdier (en dposant une nouvelle requte aprs le 1er novembre 2000, la Cour, en 2007, aurait pu retenir sa comptence sur ce fondement : la Serbie tait lie ds 1992 par la Convention sur le Gnocide, et elle a accs la Cour depuis son adhsion lO.N.U. La Serbie tant tenue depuis 1992 de respecter ses obligations en vertu de la Convention sur le Gnocide, la Cour a donc comptence pour connatre de laffaire, dont les faits se sont tenus aprs 1992. La Cour aurait ainsi d, conformment sa jurisprudence traditionnelle, rexaminer sa comptence. Cela aurait t en concordance avec la lettre du 23 juin 2003. Elle aurait alors pu conclure que, mme si elle a pu commettre une erreur de raisonnement en 1996, une erreur du reste comprhensible, on la vu, celle-ci na pas eu dincidence sur le rsultat de lanalyse : la Cour est comptente, depuis 2000, pour juger du litige sur la base de larticle IX de la Convention sur le Gnocide. Conclusion La solution de la Cour concernant le problme de lautorit de la chose juge de larrt de 1996 est contestable. Le raisonnement elliptique tenu dans cette dcision
82 [e]ven assuming that before that time the Court had no jurisdiction because the international obligation referred to in Article II was not yet effective, it would always have been possible for the applicant to re-submit his application in the same terms after the coming into force of the Treaty of Lausanne, and in that case, the argument in question could not have been advanced. Even if the grounds on which the institution of proceedings was based were defective for the reason stated, this would not be an adequate reason for the dismissal of the applicants suit. The Court, whose jurisdiction is international, is not bound to attach to matters of form the same degree of importance which they might possess in municipal law. Even, therefore, if the application were premature because the Treaty of Lausanne had not yet been ratified, this circumstance would now be covered by the subsequent deposit of the necessary ratifications. (Mavrommatis Palestine Concessions, Judgment No. 2, 1924, P.C.I.J., Series A, No. 2, p. 34.).
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na pas suscit lunanimit chez les juges de la C.I.J. Une analyse compare des arrts de 1996, 2004 et 2007 fait ressortir de flagrantes contradictions dans les solutions dgages. Au surplus, les contorsions auxquelles se livrent la Cour pour tenter dviter les critiques non seulement natteignent pas leurs buts, mais auraient en plus pu viter si celle-ci avait, admettant ses limites, reconnu une erreur initiale dans la motivation de larrt de 1996. Au lieu de cela, la Cour utilise de faon trs lastique la thorie de la res judicata, au risque de lui supprimer tout intrt dans sa fonction de prservation de la scurit juridique. Il y a un clair dtournement de lautorit de la chose juge qui permet la Cour de ne pas faire face ses propres errements, alors mmes que ceux-ci taient le fruit dune absence de dcision externe la Cour. La question de lautorit dun arrt sur des tiers lorsquune question dordre gnral, dont la rponse devrait logiquement valoir erga omnes, reste en suspens. En ltat actuel des choses, larticle 36 du Statut de la Cour continue de prvaloir. On peut sen remettre la sagesse de la Cour pour viter quelle renouvelle les errements quelle a manifests dans le traitement de lautorit de la chose juge dans cette affaire complexe. Lvolution du systme international, et la juridicisation conduiront peuttre sur ce point une volution pour le moins souhaitable, du point de vue de la cohrence jurisprudentielle (notamment entre juridiction internationales), et de la stabilit juridique.

Imprescritibilidade de Crimes Internacionais Ana Velosso

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