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COLECCIN PENSAMIENTO DOMINICANO

VOLUMEN VII

Derecho, Relato y Frases Dominicanas

COLECCIN PENSAMIENTO DOMINICANO

Derecho, Relato y Frases Dominicanas


enrique de marchena|el problema de los territorios dependientes J. e. garca aybar|la huelga obrera max henrquez urea|la independencia efmera emilio rodrguez demorizi|frases dominicanas

VOLUMEN VII

Primera seccin

Segunda seccin Tercera seccin

primera seccin:

Wenceslao Vega Boyrie segunda seccin: Roberto Cass tercera seccin: Jos Chez Checo

Introducciones

Eplogo de la Coleccin Pensamiento Dominicano, reeditada por Banreservas y Sociedad Dominicana de Biblifilos
Primera parte JULIO POSTIGO: Un compromiso vital con la cultura

J. Adarberto Martnez

Juan Freddy Armando y Jorge Eliezer Armando Palm

general | onomstico | de ficcin | geogrfico

Segunda parte ndices de los siete volmenes

Santo Domingo, Repblica Dominicana 2010

Sociedad Dominicana de Biblifilos

Dennis R. Sim Torres, Vicepresidente Juan de la Rosa, Vicetesorero Antonio Morel, Tesorero

Mariano Mella, Presidente

CONSEJO DIRECTIVO

Scrates Olivo lvarez, Vicesecretario Vocales

Miguel de Camps Jimnez, Secretario

Eugenio Prez Monts Julio Ortega Tous Eleanor Grimaldi Sili Raymundo Gonzlez Jos Alfredo Rizek Narciso Romn, Comisario de Cuentas asesores

Jos Alcntara Almanzar Andrs L. Mateo Manuel Mora Serrano Eduardo Fernndez Pichardo Virtudes Uribe Amadeo Julin Guillermo Pia-Contreras Mara Filomena Gonzlez Toms Fernndez W. Marino Inchustegui ex-presidentes

Emilio Cordero Michel Mu-Kien Sang Ben Edwin Espinal

Gustavo Tavares Espaillat + Frank Moya Pons Juan Toms Tavares K. Bernardo Vega Jos Chez Checo Juan Daniel Balccer

Enrique Apolinar Henrquez +

Banco de Reservas de la Repblica Dominicana


Administrador General Miembro ex oficio Daniel Toribio

consejo de directores Lic. Vicente Bengoa Albizu Ministro de Hacienda Presidente ex oficio

Lic. Mcalo E. Bermdez Vicepresidente Dra. Andrena Amaro Reyes Secretaria General Vocales Miembro

Ing. Manuel Enrique Tavares Mirabal Lic. Luis Meja Oviedo Lic. Mariano Mella

Lic. Luis A. Encarnacin Pimentel

Lic. Domingo Dauhajre Selman

Sr. Luis Manuel Bonetti Mesa

Suplentes de Vocales Lic. Hctor Herrera Cabral Dr. Julio E. Bez Bez Lic. Danilo Daz

Ing. Ramn de la Rocha Pimentel Lic. Estela Fernndez de Abreu Lic. Ada N. Wiscovitch C.

Esta publicacin, sin valor comercial, es un producto cultural de la conjuncin de esfuerzos del Banco de Reservas de la Repblica Dominicana y la Sociedad Dominicana de Biblifilos, Inc. COMIT DE EVALUACIN Y SELECCIN Orin Meja Director General de Comunicaciones y Mercadeo, Coordinador Luis O. Brea Franco Gerente de Cultura, Miembro Juan Salvador Tavrez Delgado Gerente de Relaciones Pblicas, Miembro Emilio Cordero Michel Sociedad Dominicana de Biblifilos Asesor Raymundo Gonzlez Sociedad Dominicana de Biblifilos Asesor Mara Filomena Gonzlez Sociedad Dominicana de Biblifilos Asesora Los editores han decidido respetar los criterios gramaticales utilizados por los autores en las ediciones que han servido de base para la realizacin de este volumen.
COLECCIN PENSAMIENTO DOMINICANO
VOLUMEN VII

enrique de marchena|el problema de los territorios dependientes J. e. garca aybar|la huelga obrera max henrquez Urea|la independencia efmera emilio rodrguez demorizi|frases dominicanas

Derecho, Relato y Frases Dominicanas

Eplogo de la Coleccin Pensamiento Dominicano, reeditada por Banreservas y Sociedad Dominicana de Biblifilos
Primera parte JULIO POSTIGO: Un compromiso vital con la cultura J. Adarberto Martnez Segunda parte ndices de los siete volmenes

Juan Freddy Armando y Jorge Eliezer Armando Palm

general |onomstico | de ficcin |geogrfico

ISBN: Coleccin completa: 978-9945-8613-96 ISBN: Volumen VII: 978-9945-457-30-8

Ilustracin de la portada: Rafael Hutchinson|Diseo y arte final: Ninn Len de Saleme Revisin de textos: Jos Chez Checo y Juan Freddy Armando|Impresin: Amigo del Hogar Santo Domingo, Repblica Dominicana. Noviembre, 2010

Coordinadores Luis O. Brea Franco, por Banreservas; y Mariano Mella, por la Sociedad Dominicana de Biblifilos

contenido

Presentacin Origen de la Coleccin Pensamiento Dominicano y criterios de reedicin................................... 11 Daniel Toribio Administrador General del Banco de Reservas de la Repblica Dominicana Exordio. ......................................................................................................................................... 15 Reedicin de la Coleccin Pensamiento Dominicano: una realidad Mariano Mella Presidente de la Sociedad Dominicana de Biblifilos

Primera seccin

Introduccin El rescate de dos obras de Derecho................................................................................................. 19 Wenceslao Vega Boyrie enrique de marchena el problema de los territorios dependientes........................................... 29 J. E. garca aybar la huelga obrera........................................................................................................ 137

Segunda seccin

Introduccin En pos de un nuevo gnero: la historia como novela..................................................................... 243 Roberto Cass max henrquez urea LA INDEPENDENCIA EFMERA...................................................................................... 253

Tercera seccin

Introduccin Frases dominicanas: un libro diferente de Rodrguez Demorizi.................................................... 341 Jos Chez Checo EMILIO RODRGUEZ DEMORIZI FRASES DOMINICANAS................................................................................................... 347

Eplogo de la Coleccin Pensamiento Dominicano reeditada por Banreservas y Sociedad Dominicana de Biblifilos

Primera parte Julio Postigo: Un compromiso vital con la cultura.................................. 405 J. Adarberto Martnez Segunda parte ndices de los siete volmenes General. Onomstico. De ficcin. Geogrfico ............................................................................... 447 Juan Freddy Armando y Jorge Eliezer Armando Palm
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COLECCIN PENSAMIENTO DOMINICANO|Volumen VII|DERECHO, RELATO Y FRASES DOMINICANAS

Volumen I Poesa y Teatro ndice general.............................................................................................................................. 451 ndice onomstico....................................................................................................................... 465 ndice de ficcin.......................................................................................................................... 473 ndice geogrfico......................................................................................................................... 475 Volumen II cuentos ndice general.............................................................................................................................. 481 ndice onomstico....................................................................................................................... 491 ndice de ficcin.......................................................................................................................... 499 ndice geogrfico......................................................................................................................... 513 Volumen III biografas y evocaciones ndice general.............................................................................................................................. 521 ndice onomstico....................................................................................................................... 533 ndice de ficcin.......................................................................................................................... 547 ndice geogrfico......................................................................................................................... 549 Volumen IV crtica de literatura y arte. filosofa ndice general.............................................................................................................................. 559 ndice onomstico....................................................................................................................... 567 ndice de ficcin.......................................................................................................................... 593 ndice geogrfico......................................................................................................................... 595 Volumen V Historia ndice general.............................................................................................................................. 607 ndice onomstico....................................................................................................................... 613 ndice de ficcin.......................................................................................................................... 635 ndice geogrfico......................................................................................................................... 637 Volumen VI novela ndice general.............................................................................................................................. 647 ndice onomstico....................................................................................................................... 655 ndice de ficcin.......................................................................................................................... 665 ndice geogrfico......................................................................................................................... 673 Volumen VII derecho, RELATO Y frases dominicanas ndice general.............................................................................................................................. 683 ndice onomstico....................................................................................................................... 691 ndice de ficcin.......................................................................................................................... 701 ndice geogrfico......................................................................................................................... 703

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presentacin

Origen de la Coleccin Pensamiento Dominicano y criterios de reedicin


Reservas de la Repblica Dominicana, presento al pas la reedicin completa de la Coleccin Pensamiento Dominicano realizada con la colaboracin de la Sociedad Dominicana de Biblifilos, que abarca cincuenta y cuatro tomos de la autora de reconocidos intelectuales y clsicos de nuestra literatura, publicada entre 1949 y 1980. Esta compilacin constituye un memorable legado editorial nacido del tesn y la entrega de un hombre bueno y laborioso, don Julio Postigo, que con ilusin y voluntad de Quijote se dedica plenamente a la promocin de la lectura entre los jvenes y a la difusin del libro dominicano, tanto en el pas como en el exterior, durante ms de setenta aos. Don Julio, originario de San Pedro de Macors, en su dilatada y fecunda existencia ejerce como pastor y librero, y se convierte en el editor por antonomasia de la cultura dominicana de su generacin. El conjunto de la Coleccin versa sobre temas variados. Incluye obras que abarcan desde la poesa y el teatro, la historia, el derecho, la sociologa y los estudios polticos, hasta incluir el cuento, la novela, la crtica de arte, biografas y evocaciones. Don Julio Postigo es designado en 1937 gerente de la Librera Dominicana, una dependencia de la Iglesia Evanglica Dominicana, y es a partir de ese ao que comienza la prehistoria de la Coleccin. Como medida de promocin cultural para atraer nuevos pblicos al local de la Librera y difundir la cultura nacional organiza tertulias, conferencias, recitales y exposiciones de libros nacionales y latinoamericanos, y abre una sala de lectura permanente para que los estudiantes puedan documentarse. Es en ese contexto que en 1943, en plena guerra mundial, la Librera Dominicana publica su primer ttulo, cuando an no haba surgido la idea de hacer una coleccin que reuniera las obras dominicanas de mayor relieve cultural de los siglos XIX y XX. El libro publicado en esa ocasin fue Antologa Potica Dominicana, cuya seleccin y prlogo estuvo a cargo del eminente crtico literario don Pedro Ren Contn Aybar. Esa obra viene posteriormente recogida con el nmero 43 de la Coleccin e incluye algunas variantes con respecto al original y un nuevo ttulo: Poesa Dominicana. En 1946 la Librera da inicio a la publicacin de una coleccin que denomina Estudios, con el fin de poner al alcance de estudiantes en general, textos fundamentales para complementar sus programas acadmicos. Es en el ao 1949 cuando se publica el primer tomo de la Coleccin Pensamiento Dominicano, una antologa de escritos del Lic. Manuel Troncoso de la Concha titulada Narraciones Dominicanas, con prlogo de Ramn Emilio Jimnez. Mientras que el ltimo volumen, el nmero 54, corresponde a la obra Frases dominicanas, de la autora del Lic. Emilio Rodrguez Demorizi, publicado en 1980.
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Es con suma complacencia que, en mi calidad de Administrador General del Banco de

COLECCIN PENSAMIENTO DOMINICANO|Volumen VII|DERECHO, RELATO Y FRASES DOMINICANAS

Una reimpresin de tan importante obra pionera de la bibliografa dominicana del siglo XX, como la Coleccin Pensamiento Dominicano, presenta graves problemas para editarse acorde con parmetros vigentes en nuestros das, debido a que originariamente no fue diseada para desplegarse como un conjunto armnico, planificado y visualizado en todos sus detalles. Esta hazaa, en sus inicios, se logra gracias a la voluntad incansable y al herosmo cotidiano que exige ahorrar unos centavos cada da, para constituir el fondo necesario que permita imprimir el siguiente volumen y as sucesivamente asesorndose puntualmente con los ms destacados intelectuales del pas, que sugeran medidas e innovaciones adecuadas para la edicin y ttulos de obras a incluir. A veces era necesario que ellos mismos crearan o seleccionaran el contenido en forma de antologas, para ser presentadas con un breve prlogo o un estudio crtico sobre el tema del libro tratado o la obra en su conjunto, del autor considerado. Los editores hemos decidido establecer algunos criterios generales que contribuyen a la unidad y coherencia de la compilacin, y explicar el porqu del formato condensado en que se presenta esta nueva versin. A continuacin presentamos, por mor de concisin, una serie de apartados de los criterios acordados:

d Al considerar la cantidad de obras que componen la Coleccin, los editores, atendiendo a razones vinculadas con la utilizacin adecuada de los recursos tcnicos y financieros disponibles, hemos acordado agruparlas en un nmero reducido de volmenes, que podran ser 7 u 8. La definicin de la cantidad depender de la extensin de los textos disponibles cuando se digitalicen todas las obras.*

d Se han agrupado las obras por temas, que en ocasiones parecen coincidir con algunos

gneros, pero esto slo ha sido posible hasta cierto punto. Nuestra edicin comprender los siguientes temas: poesa y teatro, cuento, biografa y evocaciones, novela, crtica de arte, derecho, sociologa, historia, y estudios polticos.

d Cada uno de los grandes temas estar precedido de una introduccin, elaborada por un especialista destacado de la actualidad, que ser de ayuda al lector contemporneo, para comprender las razones de por qu una determinada obra o autor lleg a considerarse relevante para ser incluida en la Coleccin Pensamiento Dominicano, y lo auxiliar para situar en el contexto de nuestra poca, tanto la obra como al autor seleccionado. Al final de cada tomo se recogen en una ficha tcnica los datos personales y profesionales de los especialistas que colaboran en el volumen, as como una semblanza de don Julio Postigo y la lista de los libros que componen la Coleccin en su totalidad. d De los tomos presentados se hicieron varias ediciones, que en algunos casos modificaban el texto mismo o el prlogo, y en otros casos ms extremos se poda agregar otro volumen al anteriormente publicado. Como no era posible realizar un estudio filolgico para determinar el texto correcto crticamente establecido, se ha tomado como ejemplar original la edicin cuya portada aparece en facsmil en la pgina preliminar de cada obra.

*La reedicin result de 7 tomos. Esta nota aplica al penltimo prrafo de la pgina 15.

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PRESENTACIN| Daniel Toribio, Administrador General de Banreservas

tores o curadores de las ediciones que han servido de base para la realizacin de esta publicacin.

d Se decidi, igualmente, respetar los criterios gramaticales utilizados por los au-

d Las portadas de los volmenes se han diseado para esta ocasin, ya que los planteamientos grficos de los libros originales variaban de una publicacin a otra, as como la tonalidad de los colores que identificaban los temas incluidos. d Finalmente se decidi que, adems de incluir una biografa de don Julio Postigo y una relacin de los contenidos de los diversos volmenes de la edicin completa, agregar, en el ltimo tomo, un ndice onomstico de los nombres de las personas citadas, y otro ndice, tambin onomstico, de los personajes de ficcin citados en la Coleccin.
En Banreservas nos sentimos jubilosos de poder contribuir a que los lectores de nuestro tiempo, en especial los ms jvenes, puedan disfrutar y aprender de una coleccin bibliogrfica que representa una seleccin de las mejores obras de un perodo ureo de nuestra cultura. Con ello resaltamos y auspiciamos los genuinos valores de nuestras letras, ampliamos nuestro conocimiento de las esencias de la dominicanidad y renovamos nuestro orgullo de ser dominicanos. Daniel Toribio Administrador General

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exordio

Como presidente de la Sociedad Dominicana de Biblifilos, siento una gran emocin al

Reedicin de la Coleccin Pensamiento Dominicano: una realidad

poner a disposicin de nuestros socios y pblico en general la reedicin completa de la Coleccin Pensamiento Dominicano, cuyo creador y director fue don Julio Postigo. Los 54 libros que componen la Coleccin original fueron editados entre 1949 y 1980. Salom Urea, Scrates Nolasco, Juan Bosch, Manuel Rueda, Emilio Rodrguez Demorizi, son algunos autores de una constelacin de lo ms excelso de la intelectualidad dominicana del siglo XIX y del pasado siglo XX, cuyas obras fueron seleccionadas para conformar los cincuenta y cuatro tomos de la Coleccin Pensamiento Dominicano. A la produccin intelectual de todos ellos debemos principalmente que dicha Coleccin se haya podido conformar por iniciativa y dedicacin de ese gran hombre que se llam don Julio Postigo. Qu mejor que las palabras del propio seor Postigo para saber cmo surge la idea o la inspiracin de hacer la Coleccin. En 1972, en el tomo n. 50, titulado Autobiografa, de Heriberto Pieter, en el prlogo, Julio Postigo escribi lo siguiente: () Reconociendo nuestra poca idoneidad en estos menesteres editoriales, un sentimiento de gratitud nos embarga hacia Dios, que no slo nos ha ayudado en esta labor, sino que creemos fue l quien nos inspir para iniciar esta publicacin (); y luego aade: () nuestra ms ferviente oracin a Dios es que esta Coleccin contine publicndose y que sea exponente, dentro y fuera de nuestra tierra, de nuestros ms altos valores. En estos extractos podemos percibir la gran humildad de la persona que hasta ese momento llevaba 32 aos editando lo mejor de la literatura dominicana. La reedicin de la Coleccin Pensamiento Dominicano es fruto del esfuerzo mancomunado de la Sociedad Dominicana de Biblifilos, institucin dedicada al rescate de obras clsicas dominicanas agotadas, y del Banco de Reservas de la Repblica Dominicana, el ms importante del sistema financiero dominicano, en el ejercicio de una funcin de inversin social de extraordinaria importancia para el desarrollo cultural. Es justo valorar el permanente apoyo del Lic. Daniel Toribio, Administrador General de Banreservas, para que esta reedicin sea una realidad. Agradecemos al seor Jos Antonio Postigo, hijo de don Julio, por ser tan receptivo con nuestro proyecto y dar su permiso para la reedicin de la Coleccin Pensamiento Dominicano. Igualmente damos las gracias a los herederos de los autores por conceder su autorizacin para reeditar las obras en el nuevo formato que condensa en 7 u 8 volmenes los 54 tomos de la Coleccin original. Mis deseos se unen a los de Postigo para que esta Coleccin se d a conocer, en nuestro territorio y en el extranjero, como exponente de nuestros ms altos valores. Mariano Mella Presidente Sociedad Dominicana de Biblifilos
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enrique de marchena|el problema de los territorios dependientes J. e. garca aybar|la huelga obrera

PRIMERA SECCIN

INTRODUCCIN:

Wenceslao Vega Boyrie

introduccin

El rescate de dos obras de Derecho


Wenceslao Vega Boyrie
l Banco de Reservas de la Repblica Dominicana y la Sociedad Dominicana de Biblifilos han tenido el acierto de rescatar obras agotadas de autores dominicanos, para reeditarlas en volmenes segn la categora. As se conservarn para el deleite y la investigacin trabajos importantes del pasado nacional, de los siglos XIX y XX, de modo que la bibliografa dominicana quede lo ms completa posible. La Coleccin Pensamiento Dominicano es un aporte significativo a la cultura nacional. Poner de nuevo ante nuestro pas obras antiguas de poesa, teatro, cuentos, novelas, historia, derecho, sociologa, poltica, crtica de arte, biografas y evocaciones, nos asegura que no se pierdan trabajos importantes y valiosos de la autora de dominicanos. Esta Coleccin adems, es un homenaje a uno de los hombres que ms laboraron por la cultura nacional, don Julio Postigo, quien en las precariedades de los aos medios del siglo XX, promovi la edicin de obras de autores nacionales, las cuales de otro modo no hubieran podido ser conocidas y apreciadas por la generacin de entonces y las del futuro. Como parte de esa Coleccin Pensamiento Dominicano, y dentro del gnero Derecho, tenemos aqu dos importantes trabajos de juristas dominicanos, que se destacaron en la poltica y la diplomacia en la segunda mitad del siglo XX, obras que son casi desconocidas, por las presentes generaciones, y hasta por las pasadas, dada su escasa circulacin en los aos en que fueron editadas. El primero de esos trabajos es la obra El problema de los territorios dependientes, cuyo autor fue el Dr. Enrique de Marchena, destacado diplomtico dominicano, que recogi una vasta experiencia en las Naciones Unidas mientras represent al pas en ese organismo internacional. El problema de la descolonizacin de las posesiones europeas en frica, Asia y Oceana con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, y la puesta en vigencia del principio de autodeterminacin de los pueblos sobre su vida poltica, fueron de los temas ms importantes y candentes que asumi ese organismo internacional a raz de su establecimiento en el ao 1945. Marchena, como veremos, fue uno de los ms importantes actores en ese proceso del cual surgieron decenas de nuevas naciones a la vida independiente. El otro trabajo cae dentro del mbito laboral, otro tema de gran importancia en el mundo durante el siglo XX, donde las ideas socialistas, socialcristianas, fascistas y liberales, luchaban entre s para lograr un mejor destino para los pueblos y sus masas menos protegidas. En la Repblica Dominicana el tema laboral se inicia en la dcada del 30 del siglo XX, perodo que coincide con la implantacin de la dictadura de Rafael L. Trujillo. En ese ambiente se mueve Jos Ernesto Garca Aybar, abogado y funcionario pblico y autor de La huelga obrera. Garca Aybar, uno de los primeros juristas dominicanos que incursion en la materia laboral, tanto en la ctedra universitaria como en el desempeo de funciones pblicas, fue autor de dos obras sobre esa novedosa materia, que creca en importancia a medida que se fomentaba la industrializacin y se creaba un proletariado, casi inexistente aos antes. Por lo novedoso
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COLECCIN PENSAMIENTO DOMINICANO|Volumen VII|DERECHO, RELATO Y FRASES DOMINICANAS

del tema y por tratar un aspecto del mismo como lo es la huelga obrera, el trabajo de Garca Aybar fue uno de los primeros que surgi a raz de la decapitacin de la dictadura y merece, pues, ser reeditado para unirse a los muchos trabajos logrados en los albores de la libertad conquistada en el 1961.

Enrique de Marchena y Dujarric, fue uno de los intelectuales ms cultos de la segunda mitad del siglo XX en la Repblica Dominicana. Haba nacido en Santo Domingo en 1908 y se gradu de abogado en la Universidad de Santo Domingo en 1929. Si bien ocup cargos en varias instituciones del Estado, su mayor participacin fue en la diplomacia, tanto como representante dominicano en misiones en el exterior como en las Naciones Unidas, donde desempeo posiciones importantes. Muri en su ciudad natal en 1988, teniendo 80 aos de edad. El Dr. De Marchena fue abogado, catedrtico, funcionario pblico y msico, pero ms que nada un diplomtico. Tanto en apariencia fsica, como por sus modales y temperamento, era un hombre formal y cordial, por lo que encajaba perfectamente en el servicio exterior. Su vida en la diplomacia dominicana coincidi con el establecimiento de la Organizacin de las Naciones Unidas al terminar la segunda guerra mundial, y l fue uno de los delegados dominicanos ante ese organismo, casi desde su fundacin en el ao 1945. Estuvo en la ONU desde que fue designado Consejero de la Delegacin Dominicana en dicha institucin en 1947 y fue ascendiendo a Ministro Consejero en 1948 y ms tarde a Embajador. Todos los aos entre 1947 y 1956, estuvo ocupando cargos elevados en la misin dominicana en ese organismo, con cortos intervalos en el pas como Subsecretario de Relaciones Exteriores en 1954 y Secretario de Relaciones Exteriores en 1955. Pero no slo fue diplomtico; antes haba sido Catedrtico de Derecho y Vicerrector de la Universidad de Santo Domingo en 1945 y Director de Bellas Artes en ese mismo ao. Ocup la cartera de Educacin por algunos meses en 1958, para volver de nuevo a la ONU como Jefe de la Delegacin Dominicana entre 1959 y 1960. Por unos meses tambin ocup el cargo de Secretario de Estado de Reformas Sociales y Recuperacin Agrcola en 1960, organismo efmero creado al final del rgimen de Trujillo. Su ltimo cargo en el servicio diplomtico durante la Era de Trujillo, fue de Embajador Encargado del Departamento del Caribe en la Secretara de Relaciones Exteriores en noviembre 1960. Durante el gobierno de Joaqun Balaguer del ao 1961, volvi a las Naciones Unidas como Delegado Dominicano a la Asamblea anual de ese organismo. En 1966 se le design Embajador Dominicano en la Repblica Federal Alemana. Todas esas posiciones le valieron reconocimiento nacional e internacional, recibiendo condecoraciones dominicanas y de pases como Espaa, Francia, Per, Venezuela, Blgica e Italia, entre otros. Por otro lado, su inclinacin musical lo llev a componer obras clsicas que fueron estrenadas por la Orquesta Sinfnica Nacional, en cuya creacin colabor y la cual dirigi en varias oportunidades. Fue uno de los fundadores de la Sociedad Sinfnica de Santo Domingo. Estudi la msica folclrica dominicana, escribiendo obras sobre la misma. Presidi por varios aos la Sociedad de Autores y Compositores Dominicanos. Fue uno de nuestros primeros compositores, y sus obras se han escuchado en varios escenarios, entre ellas Hebraicum y Suite
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el problema de los territorios dependientes Enrique de Marchena

INTRODUCCIN| Wenceslao Vega Boyrie

concertante. Escribi una especie de historia de la msica dominicana, llamada Del areito de Anacaona al poema folklrico. En sus aos iniciales, la ONU tuvo que ocuparse de los grandes problemas surgidos del deseo de las colonias que an existan de obtener su independencia de las grandes potencias. El problema venia ya desde antes, en el perodo de inter-guerras, cuando por el Tratado de Versalles de 1919 la Sociedad de Naciones cre el Mandato, que fue el sistema utilizado para gobernar las antiguas posesiones alemanas en el Pacfico y frica. Al perder la Primera Guerra Mundial, Alemania tambin perdi sus colonias, y la Sociedad de Naciones las puso bajo el mandato de alguna potencia del grupo ganador. As, por ejemplo, Australia y Nueva Zelanda quedaron gobernando las islas alemanas en Oceana (Samoa, Nueva Guinea y Nauru); Gran Bretaa y Francia las antiguas colonias alemanas en frica (Togo, Camern, Tanganika), Las Carolinas, Marshall y Marianas quedaron bajo el Mandato del Japn, etc. En el medio oriente, Gran Bretaa qued a cargo de las antiguas posesiones del Imperio Turco (Siria, Palestina e Irak). El sistema de mandato dur hasta la prxima contienda, para establecerse bajo un nuevo concepto, el del Fideicomiso. Ya en la Carta del Atlntico, firmada por Franklin Delano Roosevelt y Winston Churchill en 1941, los gobiernos de Gran Bretaa y Estados Unidos se comprometieron a que, cuando terminara la segunda Guerra Mundial, trabajaran unidos para dar ejecucin al principio de autodeterminacin de los pueblos. Como vimos, para esa poca persistan en frica, Oceana y Asia, no solo las antiguas colonias alemanas bajo Mandato sino que haba muchos territorios y pueblos administrados por potencias coloniales que los haban conquistado en los siglos XVIII y XIX. Ese compromiso se plasm, cuatro aos despus, en la Carta de las Naciones Unidas cuyo captulo XI se refiri al tema y estableci el principio de que el destino de esos territorios debi ser objeto de decisin de sus propios habitantes. Dentro de la ONU se cre un Consejo de Administracin Fiduciaria, para llevar a cabo el proceso de descolonizacin y de independencia de las posesiones que aun conservaban las potencias coloniales en diversas partes del mundo. En ese Consejo particip la delegacin dominicana, encabezada por el embajador Max Henrquez Urea y el delegado alterno Enrique de Marchena. Don Enrique fue uno de los delegados que fueron enviados al frica durante los aos 1949 a 1951 para conocer directamente in situ la situacin de las colonias europeas que seran objeto de independencia en el curso de la dcada siguiente. Por tanto, el Dr. De Marchena tuvo la oportunidad de ser testigo y actor de importante en los procesos de descolonizacin auspiciados por las Naciones Unidas en la 5. dcada del siglo XX, y como tal adquiri un gran conocimiento del tema como se refleja en la obra que estamos analizando y cuya reedicin auspician el Banreservas y la Sociedad Dominicana de Biblifilos. La obra fue editada en 1955, e impresa por la Librera Dominicana en la Capital de la Repblica, llamada entonces Ciudad Trujillo. Como toda obra de la poca, en el pas, estuvo dedicada al generalsimo Trujillo Molina. Este trabajo de De Marchena no parece haber tenido mucha difusin en el pas y no figura en la Bibliografa del Derecho Dominicano 1844-1998 de Frank Moya Pons y Marisol Florn Romero, editada en 1999. Probablemente circul entre intelectuales, amigos y colegas del autor. Por ser de un tema especializado y que no afectaba directamente a la Repblica Dominicana, tuvo escaso impacto en el momento de salir a la luz. No obstante lo anterior, esta obra es importante por varias razones. Primero porque en ella se recogen las experiencias de uno de los diplomticos dominicanos ms conocedores
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COLECCIN PENSAMIENTO DOMINICANO|Volumen VII|DERECHO, RELATO Y FRASES DOMINICANAS

del tema de la descolonizacin que se inici a partir de la Segunda Guerra Mundial. Segundo, porque contiene una exposicin temtica interesante de ese proceso, desde mucho antes de la creacin de las Naciones Unidas, especialmente los intentos de la antecesora de ese organismo internacional, la Liga de Naciones, que en el perodo de entre las dos Guerras Mundiales se dedic, pero con poco xito, al proceso de independizar las colonias de las grandes potencias que existan en el mundo. Finalmente, la obra de don Enrique de Marchena contiene sus observaciones y crticas a los procesos en los cuales el estuvo involucrado durante su permanencia en el Consejo de Administracin Fiduciaria. Lo cierto es que el proceso de descolonizacin y de autodeterminacin de los pueblos sometidos a potencias coloniales tuvo gran xito y, durante la segunda mitad del siglo XX, surgieron las nuevas naciones de frica, Asia, Amrica y Oceana, resultantes de esa frmula auspiciada por la Organizacin de las Naciones Unidas. No quiere ello decir que ese proceso fuera fcil. Al contrario, la poca capacidad de autogerencia de las nuevas naciones produjo mucha inestabilidad en los primeros aos de independencia, especialmente en frica. Los poderes colonialistas se haban repartido vastas regiones de frica y Asia, por razones de sus polticas propias y sin tomar en consideracin a los pueblos que subyugaban; los cuales fueron parte del juego de ajedrez geopoltico del siglo XX. En general, las potencias no haban preparado a esos pueblos para gobernarse por s solos. Dejaron de crear clases dirigentes, profesionales y tcnicos en cantidad suficientes para que, una vez convertidas en naciones, pudieran iniciar su vida independiente con tranquilidad y armona. Adems, muchos de los pueblos, tribus y etnias haban sido agrupados en colonias sin tomar en cuenta la diversidad de sus culturas e historias, por lo que al liberarse surgieron conflictos entre los diversos grupos que habitaban las nuevas naciones, con guerras civiles, secesiones y con largos perodos de inestabilidad que retrasaron enormemente sus procesos de desarrollo y que an persisten hoy da. Pero, de todos modos, a la postre y al finalizar el siglo XX los conceptos de Mandato y Fideicomiso internacionales desaparecieron, gracias a los esfuerzos y trabajos de la Organizacin de Naciones Unidas y su Consejo de Administracin Fiduciaria. Todos los territorios en fideicomiso quedaron con gobiernos propios o se convirtieron en Estados independientes. Puede decirse, sin duda alguna, que este fue uno de los grandes xitos de la ONU. La Repblica Dominicana, a travs de sus delegados en la ONU, jug un papel importante en el proceso de descolonizacin llevado a cabo en los aos que van desde el 1949 a 1953, donde tanto el Dr. De Marchena como el Dr. Max Henrquez Urea ocuparon la vicepresidencia y la relatora en el Consejo de Administracin Fiduciaria, y adems presidieron varias comisiones especializadas que trataron de los procesos de autodeterminacin de los territorios de Nueva Guinea, Nauru y Samoa Occidental en el Pacfico y de Somalia en frica Oriental. El autor de esta obra fue uno de los ms esforzados diplomticos en la difcil tarea de buscar soluciones pacficas y prcticas a los procesos lentos y complicados para que las antiguas colonias de potencias europeas lograran ir saliendo, poco a poco, de las situaciones de dependencia en que haban estado sometidas por muchos aos. Su experiencia en estas labores, dio el fruto aos despus, cuando ya no haba casi territorios que descolonizar y pudo el Dr. De Marchena escribir la obra que estamos comentando. Quizs pocos diplomticos tuvieron la experiencia de primera mano que l tuvo y que le facilit redactar El problema de los territorios dependientes en 1955.
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INTRODUCCIN| Wenceslao Vega Boyrie

La obra del Dr. De Marchena retrata, en lo jurdico y en lo real, el proceso inicial de ese camino tortuoso de convertir en naciones libres un vasto grupo de pueblos que haban padecido por siglos el oprobio de la colonizacin. Casi no haba, hasta el ao 1955, obras de autores dominicanos sobre el derecho internacional. Podemos citar una de Federico Henrquez y Carvajal sobre Derecho Pblico Internacional y el trabajo de Carlos Snchez y Snchez sobre el Derecho Internacional Americano. Otros autores escribieron monografas que trataban generalmente del tema dominicano, sea frente a Hait como ante la intervencin americana de 1916, as como sobre el tratamiento que los pases acreedores haban dado al cobro de la deuda externa dominicana a fines del siglo XIX y principios del XX. Pero de derecho internacional general y de temas tocantes al desarrollo de la diplomacia y la Organizacin de las Naciones Unidas, ningn otro diplomtico o poltico dominicano hubo de tocar el tema en obra alguna antes ni despus de Enrique de Marchena. Pensamos, pues, que la obra que estamos comentando constituy un hito no repetible en la bibliografa del derecho internacional escrito por un autor dominicano y ha sido, pues un gran acierto que el Banco de Reservas de la Republica Dominicana y la Sociedad Dominicana de Biblifilos hayan rescatado y sacado de un olvido inmerecido la obra El problema de los territorios dependientes del Dr. Enrique de Marchena.

Este trabajo fue publicado en el mes de abril de 1963, editado por la Imprenta Librera Dominicana, en Santo Domingo. Pensamos que la obra fue de poca divulgacin, pues no aparece mencionada en los dos volmenes de Frank Moya Pons y Marisol Florn, Bibliografa del Derecho Dominicano 1844-1998. En esta Bibliografa, del Dr. Jos Ernesto Garca Aybar solamente se menciona su obra El Cdigo Trujillo del Trabajo y la Poltica Social Dominicana, editada en 1953. El Dr. Jos Ernesto Garca Aybar se gradu de abogado en la Universidad de Santo Domingo en 1925. Fue designado Catedrtico Numerario de la Facultad de Derecho de esa Universidad en septiembre 1946 y en la misma imparta la materia de derecho laboral. Ocup elevados cargos en la administracin pblica, siendo Subsecretario de Tesoro y Comercio en 1942, y Secretario de Estado de Trabajo entre enero de 1951 y marzo de 1952. En febrero de 1953 fue designado Gobernador del Banco Central de la Repblica, funcin que desempe pocos meses, pues fue sustituido en noviembre de ese mismo ao, pasando inmediatamente a ser Procurador General de la Repblica, cargo que mantuvo hasta marzo de 1954, para luego ser Secretario de Estado de la Presidencia hasta noviembre de ese ao, cuando es designado Consultor Jurdico de los Bancos del Estado. En 1959 ocup consecutivamente los cargos de Secretario de Estado de Finanzas y Banca, y de Industria y Comercio, y luego de Justicia en 1960. Form parte del Instituto Dominicano de Estudios Laborales establecido en julio de 1960. Fue de nuevo Consultor Jurdico de los Bancos del Estado en noviembre de 1960, y por ltimo Jefe de los Departamentos Legales de esos bancos desde febrero y hasta diciembre de 1961. Fue miembro de la Junta Monetaria del Banco Central de la Repblica entre 1977 y 1979.
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La Huelga Obrera Jos Ernesto Garca Aybar

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Garca Aybar se especializ en el derecho del trabajo, cuando esa materia empezaba a tener vigencia en la Repblica Dominicana, a partir de la tercera dcada del siglo XX. Ese perodo coincidi con la llamada Era de Trujillo, lo que restringi inevitablemente la actuacin de los juristas en cuanto a sus actuaciones pblicas y sobre lo que podan ensear y publicar. Como hemos visto arriba, fue alto funcionario de ese gobierno, sin que se le considerara de los ulicos o beneficiarios de las larguezas del rgimen. La obra que comentamos se edit a los dos aos de decapitada la dictadura de Trujillo, lo que permiti a Garca Aybar ser abierto en sus conceptos y opiniones, al no haber ya la censura y el temor que caracteriz aquel perodo. Por eso, en la misma, el autor pudo exponer sus conceptos sobre las siempre dificultosas relaciones entre el capital y el trabajo, y en una poca en que las luchas ideolgicas entre capitalismo o socialismo estaban en su pleno apogeo. Esta obra fue una de las primeras en la materia laboral que se editaron a raz de la cada de la dictadura trujillista. Su autor es, pues, uno de los pioneros en el derecho laboral y de ah estriba su importancia. Pero, debemos comprender que Garca Aybar pas la mayor parte de su vida adulta bajo dicha dictadura, donde se dio inicio en el pas el derecho laboral. Antes del 1930, poca fue la legislacin en materia laboral que se dict en el pas. Es a partir del ao 1932 cuando se empieza a legislar en esta materia en la Repblica Dominicana, con creciente cantidad de leyes y decretos que culminan en el ao 1947 con el Cdigo Trujillo del Trabajo. Al mismo tiempo, es dable pensar que Garca Aybar estaba al tanto de los grandes cambios sociales, econmicos y polticos que sacudan al mundo en las dcadas 30 y 40 del silgo XX, y la divisin del mundo en dos campos ideolgicos a partir de la Segunda Guerra Mundial. Su obra refleja, no obstante, un pensamiento sin extremismos, con atisbos de un socialismo cristiano, quizs acorde con los lineamientos de la Iglesia Catlica tras las encclicas Rerum Novarum del 1891 y Quadragesimo Anno del 1931. Por tanto, para este autor, la justicia social no se alcanza por la va violenta y revolucionaria que preconizaba el marxismo, sino por la interaccin entre el capital y el trabajo, bajo la supervisin del Estado como ente regulador y mediador. Tampoco luce haber sido influenciado por las teoras corporativistas del Nazismo ni del Fascismo. Garca Aybar se nos presenta como un hombre preocupado por la situacin de los trabajadores y su indefensin frente al capital. Por ello, le dedica mucha parte de su obra a analizar los lmites del derecho de huelga, sus formas y sus consecuencias tanto frente al obrero mismo como frente a la sociedad. Reconoce el papel protagnico del Estado en la solucin de los conflictos entre patronos y obreros, como el ente moderador, ecunime e imparcial en la bsqueda de soluciones justas a los conflictos que surgen entre esos dos elementos de la economa. Esa intervencin estatal, para l, debe ser obligatoria y no voluntaria para las partes. Pero va ms all, para este autor, el Estado debe, ms que ser el arbitro obligatorio, para la soluciones de los conflictos entre el capital y el trabajo, ha de tener una misin mas importante y previa: la de establecer las condiciones sociales previas para que haya mayor paz y armona entre ellas. Es decir, Garca Aybar prefiere la prevencin a la cura. La obra contiene captulos iniciales donde expone la historia del derecho laboral, de los cdigos y conflictos obrero-patronales, as como unos dedicados a explicar en qu consisten los conflictos laborales, enumerando los individuales y los colectivos, y los remedios legales para solucionarlos a travs de la legislacin laboral; es decir, la conciliacin y el arbitraje como sistemas previos a llevar los conflictos al mbito judicial. Como solucin
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extrema, cuando ya se han agotado para los trabajadores las formas procesales de resolver sus conflictos con sus patronos, existe la huelga, que, para l, necesariamente tiene que ser regimentada y enmarcada dentro de unos mbitos que no permitan que se conviertan en elementos de perturbacin social. Garca Aybar dedica la mayor parte de esta obra al problema de la huelga, como el propio nombre de la misma lo indica. Hace un corto recuento histrico de la misma para caer en el mbito del derecho en el momento en que escribe. Pero recordemos de nuevo que la mayor parte de su vida de adulto la pas Garca Aybar dentro de una dictadura que, si bien fue la propulsora de la legislacin laboral de la Repblica Dominicana, impeda en realidad toda manifestacin de insatisfaccin obrera. Las pocas huelgas que hubo en el pas entre 1930 y 1961 fueron severamente reprimidas. As que poca experiencia hubo antes de ese ltimo ao relativo a las huelgas obreras. Por tanto, el trabajo de Jos Ernesto Garca Aybar es ms bien terico y educativo. Al decapitarse la tirana en 1961, las aspiraciones reprimidas durante tanto tiempo empujaron al sector laboral a buscar soluciones rpidas y eficaces a sus reclamos. La huelga se convirti as entre 1961 y 1964, en una de las formas favoritas de expresin de insatisfaccin, no slo en l sector laboral sino en el estudiantil, social y hasta empresarial. El abuso de la huelga, su empleo con fines polticos, desacredit en algo este derecho tan sagrado del trabajador, y eso lo reconoce Garca Aybar en su obra. Por ello, el autor previene contra el uso indiscriminado y frecuente de este derecho y el riesgo de por esas razones perder su eficacia. Garca Aybar no era un extremista ni evidencia en su obra tendencia marcada de ideologa. Aparece como un moderado en la materia que analiza en su obra. Reconoce la huelga como una conquista y como un derecho de la clase trabajadora; la considera til y necesaria cuando las otras vas para solucionar conflictos resultan fallidas, pero advierte contra su mal uso, su frecuencia y el peligro de llevarla a otros mbitos que no sean el estrictamente laboral. Leer la obra de Garca Aybar a ms de 50 aos de ser publicada es percatarnos de la preocupacin de un jurista con sentimientos sociales marcados, pero amigo de la tolerancia, de la justicia distributiva y de la conciliacin, en un momento en que en la Repblica Dominicana se ensayaban nuevos sistemas polticos, sociales y culturales, y donde el sector obrero, por primera vez, probaba sus alas en un ambiente de real libertad. La reedicin de La huelga obrera, de Jos Ernesto Garca Aybar, por el Banco de Reservas de la Repblica Dominicana y la Sociedad Dominicana de Biblifilos, es el rescate de un interesante y novedoso trabajo de su poca, que merece ser puesto de nuevo en manos de los investigadores del tema, pues fue una importante contribucin inicial a la bibliografa creciente de obras en la materia laboral.

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No. 11

el problema de los territorios dependientes


Enrique de Marchena

Al Generalsimo Trujillo Molina Respetuoso homenaje a sus altos desvelos por la ordenacin jurdica y poltica de la comunidad internacional. Nota del autor Queda sobreentendido que las opiniones y tesis sustentadas en este estudio son eminentemente personales, resultado de la observacin hecha por el autor en el vasto campo, nuevo por dems, del Sistema de Fideicomisos de la Carta de las Naciones Unidas, cuanto en las consecuencias del Captulo XI de la Carta Mundial. ENRIQUE DE MARCHENA Y DUJARRIC, diplomado en Derecho de la Universidad de Santo Domingo, nacido en 1908, ha tenido el privilegio de representar a la Repblica Dominicana durante ocho Asambleas Generales de las Naciones Unidas y permanentemente durante los perodos de sesiones del Consejo de Administracin Fiduciaria entre 1949-1953. Ha viajado extensamente por las rutas del mundo en misin diplomtica y es uno de los muy pocos Delegados a la ONU que haya conocido la mayora de los Territorios en fideicomiso, con ellos sus gobernantes, sus problemas y sus habitantes. Estas circunstancias lo califican para abordar la monografa que publicamos y que no es otra cosa que un apropiado estudio jurdico para Delegados a la IV Comisin de la Asamblea General como para la consulta de Cancilleras y organismos internacionales. Por dems, hasta ahora no ha sido publicado en idioma espaol ni en ningn otro, un trabajo especializado de este gnero que recoja todo el historial de la administracin internacional de territorios. De una slida cultura, con larga carrera administrativa en la Repblica Dominicana, De Marchena no necesita introduccin porque adems es conocido y apreciado en el ambiente de conferencias internacionales a las cuales ha asistido cuanto en el de Universidades y Centros acadmicos nacionales e internacionales. l pertenece a una generacin de jvenes intelectuales que al amparo del ambiente de Paz de la Repblica hace obra definida de contribucin a la bibliografa nacional. La Coleccin Pensamiento Dominicano se honra en acoger este libro de Enrique de Marchena que, es, en el fondo, sntesis de uno de los ms apasionantes problemas de nuestros das, envolviendo el destino de cientos de miles de seres diseminados en los territorios que an distan de alcanzar su autonoma o su independencia poltica, y en los cuales el colonialismo ha dejado raigambres imborrables. Los editores

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El impacto que produjeron en el mundo las corrientes sociales de principios de siglo XX, proyectndose en los territorios coloniales diseminados en los vastos continentes del universo, puede considerarse responsable de la idea creativa de un nuevo sistema de administracin internacional, al discutirse los destinos de las posesiones alemanas y otomanas durante los das de Versalles, en 1919. La autoridad colonial admiti una serie de factores que, una vez alineados, forzaban a convenir un status diferente destinado a guiar a habitantes y pueblos no civilizados o poco desarrollados hacia nuevas metas de esperanzadoras realizaciones. Veinticinco aos despus, otra vez como consecuencia de nueva conflagracin mundial la guerra de 1939 al 1945 pero bajo el imperio de un concepto de comunidad internacional de cuo ms adelantado, los mandatos de la Sociedad de las Naciones se convierten en fideicomisos o tutela de las Naciones Unidas, y la Carta de esta Organizacin proclama sus ya famosos Captulos XI y XII para sintetizar en ellos las conquistas jurdicas que habran de robustecer aquellas otras que en el campo social exigieron nuevos mtodos de gobernar en los territorios no dependientes. Existen literatura jurdica y comentarios de muy diversa ndole en relacin con los territorios de antiguo mandato. Pero hasta ahora una reducida monografa sirve de orientacin en el sistema de las dos asociaciones internacionales de naciones, encontrndose la misma falta en cuanto al sistema de fideicomisos. Debemos exceptuar cuanto se ha expresado en el seno de las Asambleas Generales de las Naciones Unidas desde 1946 hasta el momento en que escribimos, como tambin en el Organismo encargado de supervisar la aplicacin de las normas de administracin, y que representa la maquinaria creada para dar nfasis a los acuerdos de fideicomiso, suscritos entre las autoridades administradoras y las Naciones Unidas. En los aos de actividad del Consejo de Administracin Fiduciaria existen ejemplos nutridos de buena razn en los cuales se fundamenta el sistema, y es ah precisamente donde se encuentran los elementos ms dramticos y curiosos de todo este sujeto que desarrollamos, principalmente si tenemos por finalidad realizar un estudio comparativo entre lo de ayer y lo de hoy. Conscientes de que el mundo colonial ha evolucionado en forma decisiva; que en el presente el vocablo mismo recibe no solamente el desdn de una inmensa mayora de pases miembros de la Organizacin, sino que de parte de los propios administradores el inters de una nueva trayectoria y un nuevo concepto, por esto mismo es apasionante el tema. La sociedad en que vivimos se debate en una lucha gigantesca, ideolgica y jurdica, que afecta todas sus facetas; el rgimen instituido por el Pacto de la Sociedad de Naciones ha sufrido profundas innovaciones, y las consecuencias de la Segunda Guerra Mundial an no son alcanzables ni mesurables, y es con tal marco sealadsimo que al recoger el fruto de experiencias personales hayamos querido contribuir a la bibliografa jurdica internacional y en especial a la dominicana, con las pginas aqu desenvueltas. La Repblica Dominicana ha desempeado, como Miembro de las Naciones Unidas, uno de los suscribientes de la histrica Carta del Atlntico y del documento del 1. de enero del 1942 un papel airoso en las rutas del sistema de administracin fiduciaria en forma que consideramos til exponer. Mientras las Delegaciones Dominicanas en San Francisco y en Londres claramente delinearon sus puntos de vista en cuanto al porvenir de los habitantes y pueblos no dependientes, gradualmente fue reconocindose esa colaboracin en el consorcio internacional hasta alcanzar la Repblica Dominicana un asiento de Estado no administrador de territorios en el Consejo de Administracin Fiduciaria, mediante su eleccin en el IV perodo de sesiones
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Introduccin

enrique de marchena|el problema de los territorios dependientes

de la Asamblea General en 1949. En diciembre del mismo ao correspondi al delegado dominicano1 la Presidencia de la Comisin del Consejo instituida para negociar el acuerdo de fideicomiso para la Somalia, de antigua posesin italiana. Ya iniciado el VI perodo de sesiones fue seleccionado el pas para la Vicepresidencia en reemplazo de Mxico, saliente del Consejo. De ah en adelante, continu ms vvida la labor poltica y tcnica de nuestra representacin, hasta su promocin en el VII perodo de sesiones regulares del Consejo en junio de 1950 a la Presidencia de dicho principal organismo. Expirado el trmino, la Repblica Dominicana recibi los aplausos de administradores y no administradores por boca del Presidente entrante, Embajador Leslie Knox Munro (Nueva Zelandia), culminando con la reeleccin para un perodo completo en el seno del Consejo que deba expirar en 1953. Nuestro caso es el mismo revelador de la responsabilidad internacional de un Estado Miembro sin intervencin directa en los destinos de una colectividad no autnoma que llena una funcin de alta distincin internacional mediante su concepto de los principios de la Carta apoyados en los de colaboracin y cooperacin hacia aquellos otros Estados cuya misin sagrada antes de la Carta y despus de ella sigue siendo centro de actividades conducentes a auxiliar al desarrollo de pueblos poco avanzados promoviendo mejores ndices de vida y civilizacin. En este sentido, la trayectoria del Gobierno de la Repblica Dominicana con la atildada direccin de la poltica internacional plasmada en hechos ciertos y realistas gracias a la visin del insigne estadista generalsimo Rafael Lenidas Trujillo y Molina ha sido efectivo balance de situaciones y casos en los cuales los Estados tienen el ineludible deber de responder con firmeza, sensatez y plenitud de objetivismo. El autor, honrado por el Gobierno Dominicano con una continuada representacin diplomtica ante las Naciones Unidas, y ligado durante largos perodos de sesiones al desarrollo y evolucin del problema de los territorios dependientes, en particular en la IV Comisin de la Asamblea General y en el Consejo de Administracin Fiduciaria, no puede menos que rendir tributo a la brillante hoja de servicios de un pas seguro de sus destinos, aportando con desinters y generosidad su ofrenda por el ideal de los pueblos dependientes. En ese tributo se concreta tambin la finalidad estructural de esta obra, destinada a divulgar las diferencias de los sistemas de administracin internacional despus de Versalles durante la aplicacin del artculo 22 del Covenant de la Sociedad de las Naciones y ms tarde con el advenimiento de la Carta de las Naciones Unidas. En la procuracin de antecedentes y datos muchos de ellos inditos o esparcidos en actas de reuniones internacionales se da constancia de uno de los ms dramticos captulos que registra la historia del moderno derecho internacional; complejo en sus aspectos polticos, en sus implicaciones jurdicas, en sus efectos sociales, sobre todo en estos, sacudidos como fueron muchos pueblos por las decisiones del Tratado de Versalles cuyas consecuencias an estn por valorizarse. Debemos advertir, no obstante, que la materia que tratamos est en franca efervescencia y evolucin. Resultara un contrasentido sentar normas y conclusiones firmes, ya que el concepto de autonoma y de independencia poltica est en constante transformacin. La evolucin, por dems, se desprende de la interpretacin de los acuerdos de fideicomiso,
1 El Dr. Max Henrquez Urea, Embajador y Delegado Permanente de la Repblica Dominicana ante las Naciones Unidas. Electo luego Vicepresidente y Presidente del Consejo. Otros Delegados al mismo tiempo ostentaron por la Repblica Dominicana la mesa de distintas Comisiones funcionales y por dos ocasiones la Presidencia de las Misiones de Visita a los territorios en 1951 y 1953.

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contratos res inter alia en los cuales las Naciones Unidas alcanzan una situacin particularsima como smbolo de una sociedad internacional. De ah que cada ao, asamblea tras asamblea, sufran examen esas normas no solamente en esa atmsfera, sino de modo especialsimo en el propio Consejo de Administracin Fiduciaria, por tratarse de un cuerpo de estudio y de orientacin expresamente creado por la Carta. No podr por tanto ser absoluto cuanto desarrollemos, rogando se nos exonere por omisiones o por excesos, justificados por las circunstancias.
Ciudad Trujillo, D.S.D. Diciembre, 1955 Ao del Benefactor de la Patria.

Captulo I
Historial
Antecedentes ms cercanos al sistema de administracin internacional por mandato. Antecedentes remotos. Los acuerdos de 1885 y 1890.

1. En la evolucin jurdico-internacional de nuestro tiempo podemos fijar con histrica cronologa dos hechos coordinados que se realizan inmediatamente despus de la terminacin de hostilidades de la I Guerra Mundial, conflagracin desarrollada con vastedad hasta entonces no igualada, y en la cual enfrentronse de una parte un grupo de Estados monrquicos y republicanos y del otro los Imperios Centrales Europeos y sus aliados el Imperio Otomano y la monarqua blgara. 2. Tales hechos revelan, en la proclamacin del Presidente de Estados Unidos de Norteamrica, Mr. Woodrow Wilson, un cambio radical de poltica exterior. Sus famosos catorce puntos, base en aquel momento de las ideas para lograr la paz mundial, y la firma el 28 de junio del 1919 en Versalles, del Tratado que lleva el mismo nombre, forman esencialmente la directriz de una nueva estructura en el pensamiento mundial. El Tratado contiene en su primera parte el Pacto de la Sociedad de Naciones que no es sino una consecuencia del Punto 14 wilsoniano, cuando enuncia textualmente: A base de pactos especficos debe constituirse una asociacin general de naciones a fin de crear garantas mutuas para la independencia poltica y la integridad territorial de todos los Estados, sean grandes o pequeos. 3. Bueno o malo, el Pacto de la Sociedad de Naciones contuvo conceptos nuevos para una asociacin internacional de Estados. Precursor del mismo haba sido el ideal de consorcio continental que anid la mente del libertador Simn Bolvar, debindose a esto que una notable contribucin haya realizado nuestra Amrica en el pensamiento jurdico universal, contribucin patentizada en las decisivas etapas de las Conferencias Interamericanas. 4. Al adoptarse el 25 de enero de 1919 las proposiciones conducentes a la creacin de una Sociedad de Naciones, hecho surgido en la sesin plenaria de la Conferencia de la Paz, y al aprobarse el proyecto del Pacto en la sesin del 28 de abril accin casi directa del Presidente Wilson se circunda un nuevo captulo para la historia de la colaboracin de los Estados, captulo que rubrica el 10 de enero de 1920 la entrada en vigor del Tratado de Paz de Versalles y con ste, del Pacto de la Sociedad de Naciones. Para el 16 de enero de ese ao el Consejo de la Sociedad, incipiente organismo que ha de jugar sealado papel en el curso de los aos, celebra su sesin inaugural bajo la presidencia del belga Dr. Paul Hymans.
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5. La Sociedad de Naciones2 enfrentose, casi en el albor de su carrera, con un problema importante en el cual estuvieron comprometidos los destinos de millones de habitantes de varias regiones del mundo. Tal problema es conocido histricamente como la disposicin de las colonias pertenecientes a los Imperios Alemn y Otomano. Por lo tanto, la Organizacin tuvo que poner en ejecucin un sistema nuevo de administracin creado por el art. 22 del Pacto y, para ello, recibir, en forma singularsima, las decisiones de las naciones vencedoras de la I Guerra Mundial, constituidas en Consejo de Potencias Aliadas y Estados Asociados, disponiendo este organismo del destino de aquellos territorios. 6. El inmediato objetivo de la Sociedad de Naciones fue encauzar la administracin internacional y, al efecto, constituy una Comisin Permanente de Mandatos, lo que realiz el 1. de diciembre del 1920, completando de este modo una institucin de Derecho Internacional denominada Sistema de Mandatos, forma que viabilizaba la disposicin de las colonias expresamente renunciadas en virtud del Tratado de Versalles y otros similares, atribuyendo a stas la administracin correspondiente. 7. Antecedentes ms cercanos al sistema de administracin por mandato. Es evidente que la idea de mandato, tutela o fideicomiso como lo seala una de las publicaciones de la Sociedad de Naciones no es nueva ni desconocida en el momento mismo de la terminacin de la Guerra Mundial del 1914-1918. No obstante, tales conceptos no fueron aplicados anteriormente; no se consideraron sus elementos jurdicos y sus implicaciones internacionales, y por lo tanto no hubo institucin precursora durante el siglo XIX que sondeara las realidades de un sistema semejante. La Sociedad de Naciones sustent el criterio de que la igualdad de condiciones en la esfera econmica ha sido reconocida en principio respecto de ciertas partes del frica. Los principales elementos, por consiguiente, del sistema de mandatos no han existido slo en teora, sino que en casos muy limitados han sido puestos en ejecucin. De todos modos, la limitacin ha impedido el desarrollo, anterior a 1919, de una nueva modalidad en el ambiente colonial. 8. Desde el punto de vista del Derecho Internacional, la posicin de las comunidades nativas al iniciarse la I Guerra Mundial puede ser relatada as: En sus relaciones con Estados semicivilizados, y en lo que respecta a cuestiones no resueltas por Tratados y an en sus relaciones con las comunidades no civilizadas, la comunidad internacional de naciones puede ejercer su poder de facto, sujetndole solamente principios morales que resultan de los sentimientos morales y cristianos.3 9. De un estudio cuidadoso de la situacin as esbozada podemos inferir que los principios morales de que habla el famoso internacionalista germano, vienen a ser determinados por lo menos inicialmente en 1919, y convertidos por ende en normas de Derecho Internacional. Esto solamente viene a realizarlo el Pacto de la Sociedad de Naciones al travs de su artculo 22, y luego con la estructura del mandato internacional como institucin poltico-jurdica de administracin de territorios no independientes. 10. Sin embargo, la idea del mandato internacional puede encontrarse en 1815 cuando Gran Bretaa tom a su cargo la proteccin de las Islas Jnicas, antes de la independencia de Grecia, tutela que le fue reconocida conjuntamente por Rusia, Prusia y Austria en la Conferencia de Pars que culminara con el Tratado del 4 de noviembre de 1815. En 1860 el Imperio Francs intervino en el Cercano Oriente con el argumento de proteger la
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La Repblica Dominicana fue admitida en la S. de N. el 29 de septiembre de 1924. Von Listz. Derecho Pblico Internacional, Ed. 1913.

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poblacin cristiana y las comunidades maronitas en virtud del Protocolo de la Conferencia de Pars del 3 de agosto de aquel ao, registrndose similar actitud a la anteriormente descrita. El llamado Estatuto de Creta atribuido en diciembre de 1897 al Sultn de Turqua, constituye otra modalidad de lo que puede denominarse como paso inicial de la institucin internacional. Y no podemos dejar a un lado, desde luego, los arreglos internacionales de la cuenca del Congo, as como los convenios de Algeciras de abril de 1906, en los cuales interviene Espaa. 11. Antecedentes. Sera impropio afirmar la existencia de antecedentes remotos en esta nueva manera de conducirse de la comunidad internacional frente a territorios y comunidades que no alcanzaban un grado significativo de adelanto poltico-social que pudiese ser determinante de su autonoma. En el campo del Derecho Internacional y especialmente frente a la poltica desarrollada por las potencias coloniales europeas las ideas de atribuir una tutela en beneficio de las zonas del mundo de bajo nivel de cultura y desarrollo no constituyeron sino una innovacin. 12. Esta innovacin se justific de dos maneras: por la necesidad de disponer de problemas intrnsecos de poltica europea, como en el caso del Tratado de Versalles y sobre los acuerdos de las Potencias Aliadas y Estados Asociados en lo referente a las colonias alemanas y posesiones turcas, y por la imperiosa circunstancia de crear un derecho nuevo, que, aplicndolo a los Estados, fuese inspirado en el principio o principios existentes del Derecho Civil, para la custodia, guarda o proteccin de menores e interdictos. Es evidente que los elementos primordiales de la tutela se determinaron llmese ella mandato, tutela propiamente dicha o fideicomiso teniendo en cuenta los requerimientos internacionales, pero con la experiencia de la ley civil y sus conceptos normativos. 13. Remotas son las expresiones idealistas de algunos estadistas y colonialistas en beneficio de pueblos que no gozando de civilizacin ni siquiera secundaria, debieron ser sujetos de recepcin del progreso mundial. Alguien afirm que algunas de las ideas de bien encontraron, en hecho, expresin positiva, aunque en forma indefinida, en ciertas convenciones internacionales. 14. La historia nos indica que durante las gestas de la colonizacin territorial africana, por ejemplo, llevada a cabo conjuntamente con otras acciones internacionales, justificadas siempre en ambiciones polticas y de imperio el mvil principal estaba ntimamente relacionado con la explotacin de las reas ocupadas, explotacin realizada en nico beneficio de las potencias metropolitanas. 15. Interesante observacin hace una de las publicaciones de la Sociedad de Naciones al recoger la obra de esta Organizacin hasta el momento de desaparecer de la vida internacional, y la cual transcribimos: Aunque muchas veces se alegaron razones de religin, para justificar la moderna colonizacin e intervencin de potencias europeas en territorios de ultramar, no existi una sola regla que diese la directriz de tal poltica, y menos aun la de llevar a cabo un rpido movimiento de conversin de los nativos, ya que si esto fracasaba muy a menudo expona a los nativos al peor de los tratamientos y a veces hasta el exterminio. El Derecho Internacional, que comenz por desarrollarse en este perodo, se aplic exclusivamente entre Estados Cristianos y por lo tanto no llev ninguna proteccin a pueblos que viviesen fuera de la esfera de influencia europea. Ni como individuos ni como comunidades, podan los nativos poseer ninguna clase de derechos, pero en cambio sus conquistadores adquirieron derechos sobre ellos. Por lo tanto, dependieron exclusivamente de los sentimientos humanitarios de
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los colonizadores, y esto como regla prob ser una salvaguarda muy poco esperanzadora. Por lo tanto, el bienestar y las necesidades morales y materiales de los nativos fueron bien poco tomadas en cuenta. 16. Nos ha de recordar la cita anterior todo el revuelo causado por las ctedras del salmantino Francisco de Vitoria, al exponer desde 1532 un criterio cortante y valeroso en relacin con los ttulos de los indgenas de Amrica frente a los conquistadores y a las atribuciones realizadas por las Bulas papales. Quizs si en la misma evolucin del Derecho Internacional aplicado a los sujetos de derecho privado fue bullendo el imperativo de combatir la esclavitud y los esclavistas, movimiento que se caracteriza durante todo el siglo XVIII y an ms en las proyecciones del pensamiento jurdico del siglo XIX. 17. Las primeras voces alzadas en defensa de los habitantes nativos de los territorios de explotacin colonial vienen a ser ms fuertes inmediatamente despus de la Revolucin Francesa, madre de la proclamacin de las libertades humanas. frica era en el aspecto intrnseco, el blanco de una campaa social sorda, pero segura de sus objetivos. Las tierras del Pacfico deban recibir el impacto con lentitud, debido a su propia situacin geogrfica. Pero de todos modos la ley del XVI Pluvioso del ao II de la gesta francesa, que aboli la esclavitud de los negros de los territorios de ultramar pertenecientes a Francia, dio un ejemplo notorio e inmortal. Debido a la gran presin de instituciones privadas, se vot en Inglaterra hacia 1830 la primera legislacin que se refiere, en forma exclusiva, a la trata de esclavos. De ah es donde el status del nativo comienza a evolucionar, y el concepto de propiedad explotable que caracterizaba la poltica colonial a sufrir la transformacin gradual que deba compadecerse con la Declaracin de los Derechos Individuales de la Constitucin Francesa de 1789. 18. Los ajustes de 1885 y 1890. En este perodo, el mundo moderno contempla uno de los actos ms interesantes de la comn poltica europea. Francia, recin salida de su guerra con la Alemania de Bismarck, y Blgica, con ambiciones coloniales definidas, procura un modus vivendi en toda la zona africana de expansin. Inglaterra sigue siendo, bajo la gida victoriana, la potencia martima por excelencia y la que lleva su espritu de mentora colonial ms lejos de sus propias fronteras y con mejor certidumbre del futuro. Holanda y Portugal se adentran en la carrera de expansin y ondean sus pabellones en el ndico, los Mares de la China, costas de Borneo y Clebes y las islas mltiples del meridin asitico. Alemania se consolida en el frica Ecuatorial, mientras Turqua domina la casi universalidad de los pueblos rabes en la zona mediterrnea, detentando una soberana inclusa en su rgimen de imperio autocrtico. 19. Leopoldo I, de Blgica, promovi entonces un reajuste de poltica colonialista. En Berln se firm el 26 de febrero de 1885 el Acta General que regula las condiciones del comercio y la civilizacin en el frica, y particularmente en la cuenca del Congo. Otro convenio, el del 2 de julio de 1890, suscrito en Bruselas, toma medidas para la supresin del comercio de esclavos, la proteccin de los libertos y la restriccin en la importacin de armas de fuego y bebidas alcohlicas en frica. 20. La diferencia entre el protocolo de 1885 y el de 1890 descansa en que este ltimo establece medidas especficas y define las obligaciones legales de las partes contratantes. Sin embargo, ninguna de las dos convenciones contiene principios que puedan valorarse como declaraciones o intenciones generosas o reconocimiento de obligaciones morales hacia los habitantes nativos. De todos modos, fue un paso precursor de ese decurso imperativo del
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tiempo y de la historia, y a esto se debe que lo hayamos glosado, significando una modalidad en el desarrollo poltico mundial. 21. El acta de Berln estableci una Comisin Internacional para el Congo, indicando en su artculo 17 que dicho organismo tena por encargo asegurar la ejecucin de las disposiciones del instrumento internacional de navegacin, adoptado como parte integral del convenio. Otro aspecto funcional o administrativo lo contiene el Acta al establecer la Oficina Internacional de Zanzbar, agencia que tendra por encargo centralizar toda informacin y documentacin, de modo que asegure la efectividad de las medidas destinadas a la represin de la trata de esclavos en la zona martima. 22. Se llega a la conclusin de que estos pasos de repercusin poltica europea, exclusivos del inters de los Estados coloniales, solamente aprovechaban a las potencias y no a los nativos o razas autctonas de las regiones africanas. 23. Dos excepciones hemos de registrar en la poltica internacional de administracin de territorios o sobre el futuro de los mismos, siendo tales la declaracin de Estados Unidos de Norteamrica en relacin con el estatus de Filipinas y de Cuba. Esta ltima por ejemplo, obtuvo garantas para su advenimiento como entidad independiente al liberarse de la dominacin espaola, como consecuencia de la guerra de emancipacin y de las complicaciones del conflicto hispano-americano de fines del siglo XIX. Filipinas, cuya soberana conjuntamente con la de Puerto Rico renunci Espaa por el Tratado de Pars, obtuvo promesas posteriores de autonoma que fueron ampliadas, hasta convertirse en nacin libre y soberana en 1945 por Ley del Congreso estadounidense. 24. En el mismo trayecto evolutivo se encontr Puerto Rico para alcanzar en 1953 el reconocimiento de la comunidad internacional como Estado Libre Asociado a la Unin Norteamericana, mientras los territorios norteamericanos de Hawai y Alaska cuyo adelanto social y poltico justifican medidas nuevas hoy presentadas a la consideracin congresional en Washington aguardan integrarse a la Unin y dejar de lado su condicin internacional de territorios dependientes.

Captulo II

EL MANDATO INTERNACIONAL

Sistema del artculo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones. a) Delimitaciones del mandato; b) Tipos de mandatos; c) El mandato como sistema nuevo. Su rgimen jurdico.

25. Cuando se reuni el Consejo Superior Aliado inmediatamente despus de la firma del Armisticio el 11 de noviembre de 1918, el primer intercambio de ideas tropez con el destino futuro de las colonias de soberana alemana en frica y en la zona del Ocano Pacfico, as como el de aquellas porciones territoriales y comunidades incorporadas secularmente al Imperio Otomano, cuya soberana detentaba el Sultn de Turqua. Alemania y el Sultn debieron renunciar a sus ttulos y posesiones al ser vencidos en el conflicto que los enfrent a las Potencias Aliadas y Estados Asociados. 26. Era singular el problema de los territorios turcos, ya que el dominio se ejerca sobre colectividades las ms diversas o heterodoxas integradas por rabes, judos, drusos, cristianos, maronitas, beduinos, yemenitas; mezcla de razas, sectas, creencias y formacin social compleja. La misma complejidad se manifestaba en el frica o en el Pacfico, pero
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aqu la tradicin, el oscurantismo y la expoliacin colonial haban de generar otra clase de conflictos, sin olvidar la ausencia de ndice civilizatorio, descartando este toda posibilidad de autonoma o protectorado. 27. El Punto XII de las Declaraciones del presidente Wilson a que hemos hecho referencia anterior, determin que a las porciones turcas del actual Imperio Otomano debera asegurrseles una soberana propia, pero, las otras nacionalidades que estn actualmente bajo el rgimen turco, deben ser beneficiadas con una indudable seguridad vital, y una oportunidad absoluta e indisputable de progreso autnomo. 28. La opinin general coincidi en que las colonias alemanas no deberan volver a gozar de la misma soberana, lo cual fue expresamente declarado en la reunin del Consejo de los Diez del 24 de enero del 1919.4 En cuanto a las posesiones turcas, stas deban tener otro rgimen jurdico internacional. Antes, en 1916, Francia e Inglaterra haban llegado a un acuerdo sobre el rgimen especial para Palestina y los Sagrados Lugares, culminando en la famosa y discutida Declaracin Balfour del 2 de noviembre del 1917, por la cual el Gobierno de Su Majestad Britnica se declar favorable al establecimiento del hogar nacional para el pueblo hebreo, en Palestina, sin perjuicio de los derechos civiles y religiosos en beneficio de las comunidades no judas de dicho territorio. Debemos recordar que esta Declaracin tuvo honda repercusin en todo el mundo sionista, repercusin que volvi a retoar en los das en que el Estado de Israel surgi a la palestra internacional como consecuencia de la accin partitiva de la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1947 que dio solucin por lo menos legalista al problema de Palestina, aun cuando todava existen puntos por dilucidar y fricciones por desaparecer. 29. Importante es destacar que para la constitucin por la primera ocasin, del rgimen de mandatos, se lleg a determinar que cualquier arreglo pacfico sobre las colonias de Alemania y los territorios de Turqua debera excluir en forma expresa toda posibilidad de anexin, y deba fundamentarse principalmente en el derecho de todo pas o nacin hacia la libertad o libre determinacin, conceptos que encontraron ambiente en las declaraciones de los estadistas aliados. 30. En la obra Mandatos, su origen y aplicacin se lee: El principio de no anexin, sin embargo, fue considerado solamente como aspecto negativo del problema, mientras que el principio de libre determinacin pudo apenas ser aplicado automticamente a pueblos que an no haban alcanzado un adecuado grado de madurez poltica, y aun menos a poblaciones sin ningn concepto real de la nacionalidad. Por ello, con respecto a estos problemas, los principios hubieron de ser adoptados a la medida de las circunstancias.5 31. El sistema de mandatos surgi, pues, de la Guerra Mundial de 1914-1918, y se erigi en el primer procedimiento jurdico de administracin internacional de un territorio no independiente. Con aguda intencin hemos evitado el trmino administracin internacional de un territorio dependiente, como frecuentemente se usa, porque es evidente que no existan como tales, sino que era menester atribuirles una categora internacional distinta a la de territorios coloniales y territorios no autnomos. 32. Los estadistas britnicos y franceses, el surafricano Jan Christian Smuts y otros miembros del Consejo Interaliado de 1919, se esforzaron por dar estructura a un sistema que generase nuevas facetas en la vida internacional as como en el derecho pblico de
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Miller. La redaccin del Pacto. Vol. 1, p.105. Public. Soc. de Nac., Ginebra, 1945.

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los Estados. En efecto, tan complicada se vio la situacin de la disposicin de colonias del enemigo, que hasta el ao de 1925 regstranse titubeos en la aplicacin del sistema, como lo patentiza el hecho de que al Iraq destinado a ser territorio bajo mandato se le reconoce la independencia por un Tratado intervenido con la Gran Bretaa y entra a formar parte de la Sociedad de Naciones como Estado soberano. En hecho tampoco Siria, Lbano y Transjordania, van a constituir un mandato corriente, sino por el contrario, un sistema de administracin sui generis en forma de mandato internacional, y que luego generara su propia emancipacin poltica. 33. Definicin del mandato internacional. Muy pocos tratadistas han intentado definir el mandato internacional. Y no es que el asunto no merezca importancia para precisar los trminos de la definicin. Por eso la hemos pensado vaciando aqu nuestra idea sobre la materia: Mandato es el acuerdo o contrato por el cual la comunidad internacional de Estados atribuye a un Estado que la acepta, la administracin de un territorio no independiente, con resguardo de la soberana suigeneris que sobre este detenta aquella y con el fin de que el mandatario aplique compromisoriamente y sin reservas, los principios del artculo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones, generadores de dicho acuerdo. 34. La definicin presupone estos hechos fundamentales, a manera de elementos constitutivos: a) la comunidad de Estados subjetivamente, detenta la soberana de los territorios en cuestin; b) el mandatario es investido de autoridad, pero no de soberana; c) el artculo 22 del Pacto constituye el pivote constitucional del sistema; d) el mandato es un contrato internacional; e) como contrato, genera obligaciones y derechos, tanto para el mandatario cuanto para el mandante, en este caso la comunidad internacional, representada por la Sociedad de Naciones. 35. Durante la Conferencia de Paz de Pars se expuso que se otorgase a la Sociedad de Naciones la guarda moral de las razas no civilizadas. Se pidi la proteccin internacional para las comunidades del mundo que no estaban en aptitud de gobernarse por s mismas. En todo el trayecto del pensamiento universal sobre estos problemas por la primera vez enfocados en Pars, el sistema de mandatos de la Sociedad de Naciones contuvo la salvaguarda de los intereses de los nativos y al mismo tiempo de los propios territorios, incluyendo factores constitutivos del sistema mismo, para retenerlas en nombre de la comunidad internacional. 36. La resolucin que hemos mencionado anteriormente, adoptada por el Consejo de los Diez en su memorable sesin del 30 de enero del 1919, sent para el mundo y para el derecho internacional, la piedra angular del artculo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones. En el proyecto original, el numeral del artculo fue el 19, tal como se le acept el 13 de febrero del 1919, pero luego, al convertirse en frmula definitiva el 25 de abril del mismo ao, pas a ser el artculo 22 del Covenant. 37. Coincidiendo con la opinin de algunos estadistas y de cuantos centros de estudios internacionales y de poltica que se pronunciaron en favor de la frmula del artculo 22, debemos afirmar que en el momento mismo en que fue adoptado, constituy uno de los pasos de adelanto ms certeros dados por la comunidad internacional, fijando principios o normas de derecho y poltica que deban influir caractersticamente en el devenir de los aos y en beneficio de colectividades y territorios no independientes. 38. Veamos el texto del artculo 22 tal cual rigi el sistema de administracin territorial internacional.
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39. Enunciado del artculo 22 del Pacto. El siguiente es el texto ntegro de la disposicin del Pacto creando el sistema de mandatos: I. Los principios siguientes se aplicarn a las colonias y territorios que, a consecuencia de la guerra, hayan dejado de estar bajo la soberana de los Estados que los gobernaban anteriormente, y que estn habitados por pueblos an no capacitados para dirigirse por s mismos en las condiciones particularmente difciles del mundo moderno. El bienestar y el desenvolvimiento de estos pueblos constituye una misin sagrada de civilizacin, y conviene incorporar al presente Pacto garantas para el cumplimiento de dicha misin. II. El mejor mtodo para realizar prcticamente este principio ser el de confiar la tutela de dichos pueblos a las naciones ms adelantadas que, por razn de sus recursos, su experiencia o de su posicin geogrfica, se hallen en mejores condiciones para asumir esta responsabilidad y consientan en aceptarla. Estas naciones ejercern la tutela en calidad de mandatarias y en nombre de la Sociedad. III. El carcter del mandato deber diferir segn el grado de desenvolvimiento del pueblo, la situacin geogrfica del territorio, sus condiciones econmicas y dems circunstancias anlogas. IV. Ciertas comunidades que pertenecieron en otro tiempo al Imperio Otomano han alcanzado un grado de desenvolvimiento tal, que su existencia como naciones independientes puede ser reconocida provisionalmente, a condicin de que la ayuda y los consejos de un mandatario guen su administracin hasta el momento en que sean capaces de dirigirse por s mismas. Para la eleccin del mandatario se tendrn en cuenta, en primer trmino, los deseos de dichas comunidades. V. El grado de desarrollo en que se hallan otros pueblos, especialmente en el frica Central, exige que el mandatario asuma en ellos la administracin del territorio en condiciones que, juntamente con la prohibicin de abusos tales como la trata de esclavos, el trfico de armas y de alcohol, garanticen la libertad de conciencia y de religin, sin ms limitaciones que las que pueda imponer el mantenimiento del orden pblico y de las buenas costumbres, la prohibicin de instalar fortificaciones o bases militares o navales, y de dar a los indgenas instruccin militar salvo polica y defensa del territorio, y que aseguren igualmente a los dems Miembros de la Sociedad, condiciones de igualdad para el intercambio y el comercio. VI. Hay por ltimo, territorios, tales como el frica del Sur y ciertas islas del Pacfico Austral que, a consecuencia de la escasa densidad de poblacin, de su superficie restringida, de su alejamiento de los centros de civilizacin y de su contigidad geogrfica al territorio del mandatario o por otras circunstancias, no podran estar mejor administrados sino bajo leyes del mandatario como parte integrante de su territorio a reservas de las garantas previstas anteriormente en inters de la poblacin indgena. VII. Las Potencias mandatarias deben remitir al Consejo una memoria anual concerniente al territorio a su cargo. VIII. Si el grado de autoridad, control o de administracin a ejercer por el Mandatario no ha sido objeto de una convencin anterior entre los Miembros de la Sociedad, el Consejo estatuir en cada caso de que se trate. IX. Incumbe a una comisin permanente el recibir y examinar las memorias anuales de los mandatarios as como asesorar al Consejo acerca de cuestiones relativas al cumplimiento de los mandatos.
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40. En vista de lo complejo e interesante del texto anterior, analicemos progresivamente los principios que enuncia. Solamente as podramos deducir la naturaleza jurdica y los propsitos del sistema creado y cuya vida prolongose hasta el momento mismo, en abril de 1946, en que se disolvi la sociedad internacional denominada Liga de Naciones, para dar paso a las Naciones Unidas. 41. Anlisis del artculo 22. De la lectura del texto citado se desprende que no se atribuy especficamente mandato alguno a determinada Potencia, ni se determin cules eran los territorios en particular que deban ser colocados en calidad de mandatados o administrados. Lo importante pues, es el fijar con precisin que la comunidad internacional representada por un grupo de Estados constituyendo la Sociedad de Naciones, actuando con este carcter, se atribuy ipso facto la calidad de mandantes, y como tales, delegaron la tutela o administracin en un administrador o mandatario, si no con la justeza de lo que esto significa en la ley civil, por lo menos procurando asimilar las normas del derecho civil al derecho internacional mismo. La fusin de la personalidad jurdica de los Estados prestando a su vez la personalidad jurdica internacional a la Sociedad de Naciones, hecho incontestable no slo en las modernas doctrinas del derecho pblico internacional de nuestros das sino desde mucho tiempo antes en el mbito internacional, haca posible dar legalidad al sistema de mandatos que las circunstancias de la guerra impulsaban a resguardar. De ah tambin que el propio artculo 22, sin mencionarlo, parezca reconocer que debe existir ntima relacin entre el mandatario de una parte, y la Sociedad o mandante, de la otra, y por esto la obligacin del primero de someter informes de administracin a la segunda. 42. Sin embargo, curioso es que fuera el Consejo Supremo Aliado el organismo que atribuy los territorios y seleccion las potencias mandatarias, derivndose este hecho de la razn misma de la victoria obtenida contra las potencias renunciantes a la soberana de aquellos, y cuyo fundamento o causa jurdica trataremos de analizar posteriormente. Por lo tanto, resulta notorio observar que el papel de la Sociedad de Naciones dentro del artculo 22 se inicia con un ajuste completo, en lo poltico, de los problemas de las colonias alemanas y las posesiones turcas. Ese ajuste se caracteriza por la distribucin o reparto de la administracin, y la formulacin de los acuerdos, en los cuales la sociedad internacional va a dar su aprobacin y a legalizar la determinacin de las potencias triunfantes en la I Guerra Mundial. 43. En efecto, es necesario indicar que las colonias alemanas de frica y del Pacfico fueron entregadas a las Potencias Aliadas y dems Estados Asociados, de acuerdo con los trminos del artculo 119 del Tratado de Versalles. Dicho artculo menciona que Alemania renuncia en favor de las potencias aliadas y Estados asociados a ellas, todos sus derechos y ttulos sobre sus posesiones de ultramar. Clusula similar firm Turqua en el Tratado de Sevres de 1920, por cuyo artculo 132 el Imperio Otomano renunci a todos los derechos y ttulos sobre sus territorios fuera del continente europeo, y porque este instrumento nunca lleg a tener fuerza obligatoria, se le sustituy posteriormente en 1923 por el Tratado de Lausana. Turqua expres igual renuncia en su artculo 16, sobre los territorios situados fuera de sus fronteras reconocidas y determinadas en este Tratado. 44. Atribucin de la administracin internacional. El Consejo Supremo Aliado tom el acuerdo el 7 de mayo del 1919 de distribuir los territorios de antigua soberana alemana y turca en la siguiente forma: a) el mandato de los territorios de Togo y de Camern, a Francia e Inglaterra, existiendo un Togo y un Camern Francs, y un Togo y un Camern britnicos en el frica Occidental; b) el territorio colonial alemn del Tanganika fue atribuido a la Gran Bretaa;
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c) el territorio del frica Sur Occidental, atribuido a la Unin del frica del Sur, por delegacin de S. M. el Rey de Inglaterra; d) el territorio de Samoa Occidental pas a S. M. el Rey de Gran Bretaa, para ser administrado por el Dominio de Nueva Zelandia; e) el territorio de Nauru, en el Pacfico, fue dado a Australia; f) las posesiones alemanas del Pacfico, al sur del Ecuador, o sea la Nueva Guinea Alemana, atribuida con sus islas adyacentes al Dominio de Australia; g) las islas de soberana alemana al norte del Ecuador Carolinas, Marianas, Marshall fueron entregadas al Imperio Japons. Posteriormente, el territorio de la parte noroccidental del territorio del frica Oriental Alemana o Tanganika, fue atribuido a Blgica, con el nombre de Ruanda y Urundi. Esta ltima decisin, seccionando dos provincias del Tanganika, fue tomada en una sesin especial celebrada el 21 de agosto del 1919. Como se advierte, Estados Unidos no recibi la administracin de ningn territorio de antigua soberana alemana. 45. Mientras tanto, en fecha posterior ocurri la decisin sobre los territorios de soberana otomana. Envolvi esta vez el destino de los territorios de Siria, Palestina y Mesopotamia o Iraq, designndose a Francia como mandataria de Siria y a Gran Bretaa de Palestina y el Iraq. 46. Con la distribucin anterior, las potencias mandatarias consolidaban lo que de hecho posean en razn misma de las operaciones de guerra: el control de los territorios ocupados militarmente. 47. Delimitacin del mandato. No fue la Sociedad de Naciones el organismo que, representando la comunidad de naciones, dispuso las normas que deban fijar el alcance del mandato como institucin de Derecho Pblico Internacional aplicada a la administracin territorial. Por lo tanto, tampoco fue la Sociedad la que determin el alcance o la delimitacin del mandato mismo. Y es aqu donde reside el punto ms dbil con el cual criticar el sistema, entrevindose las lagunas que deban aparecer durante su aplicacin. Un da, sin embargo, tales fallas seran aprovechadas, y, en el afn de la evolucin mundial, alcanzar mejores mtodos como los que pretende el sistema de la Carta de las Naciones Unidas. 48. Desde todo otro ngulo, el propio artculo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones en su prrafo octavo, seal que el grado de autoridad, control o administracin a ejercer por el Mandatario sera definido, de no ser convenido por los Miembros de la Liga en instrumento anterior, por el Consejo. 49. Qu ha podido inferirse de tal texto, y hasta qu punto el Consejo poda definir la autoridad a ejercer por el mandatario? Son cuestiones, estas, que no figuran en los anteproyectos, y cuyo origen poltico quizs no sea permitido dilucidarlas plenamente, permitindonos formar una interpretacin correcta del texto del artculo 22, sobre todo si le comparamos como haremos ms adelante con las facultades de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en la moderna organizacin de la comunidad internacional y aquellas detentadas por el Consejo o la Asamblea de la Sociedad de Naciones. 50. En los crculos de la propia Sociedad de Naciones se pens que parecera como si los autores del Pacto hubieran tenido en mente insertar los trminos de los mandatos en los Tratados de Paz, idea que fue subsecuentemente abandonada. En efecto, la Comisin Milner6 fracas en su intento de producir los textos compromisarios entre el mandante sui generis entonces representado por el propio Consejo Aliado de una parte, y de la otra el mandatario escogido por el mandante, tambin parte del mismo Consejo.
6 Presidida por Lord Milner, de Inglaterra, reunida en julio de 1919, con la concurrencia de expertos coloniales. Esta Comisin redact los trminos de los mandatos, pero estos no pudieron ser aprobados en totalidad debido a las reservas de las potencias seleccionadas como mandatarias.

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51. El Consejo de la Sociedad de Naciones se vio, pues, en presencia de proyectos de mandatos adoptados sin modificaciones de fondo, y presentados por los propios mandatarios, obrando en su inters casi exclusivo. Esos textos fueron declarados como buenos, satisfaciendo los trminos del artculo 22. 52. La delimitacin de autoridad del mandatario aparentemente se inspir en la gestin del padre de familia de la ley civil o derecho privado. Sin embargo, al hacer el propio artculo 22 una distincin en la categora de territorios, fue necesario incluir una nomenclatura de mandatos, de acuerdo con esta idea, precisar la mayor o menor autoridad que el mandatario deba ejercer en las comunidades atribudales en tal calidad. 53. El sistema demostr bien pronto, pese al control aparente ejercido por la Comisin Permanente de Mandatos, que la autoridad ejercida por el mandatario tena plenitud de ejercicio, igual a cualquier otra que por soberana ejerciese en territorios coloniales, y que, con la excepcin de los mandatos de categora A, permita esa autoridad la participacin de los nacionales de los territorios mandatados slo en algunas limitadas funciones del gobierno local. 54. Los tipos de mandatos del artculo 22. Dentro de la ideologa y la necesidad del momento, el mandato conferido por la Sociedad de Naciones, y sujeto a la estricta interpretacin del artculo 22, se enmarc en los prrafos III, IV, V y VI de dicha disposicin. Lo esencial para nosotros es determinar que la naturaleza del mandato difiere segn el grado de desarrollo del pueblo interesado, la situacin geogrfica del territorio, sus condiciones econmicas y cualquier otra circunstancia anloga. 55. El Consejo Supremo Aliado realiz la clasificacin o nomenclatura mientras con simultaneidad se redactaba el texto del artculo 22, pero, al aprobarse los trminos de los mandatos, el Consejo de la Sociedad de Naciones, sea para llenar una frmula internacional o ya para no desairarse en sus comienzos, adopt en los considerandos la expresin de confirmando el Mandato, decide estatuir sobre sus trminos en la siguiente forma. De este modo se dio un giro al complicado problema planteado por la atribucin misma. 56. De todo esto resulta que los mandatos recibieron una nomenclatura A, B y C, y que de acuerdo con la misma fueron negociados los convenios, comprendiendo una coleccin de textos por los cuales se defini la manera cmo deban ser aplicados los principios del Pacto de la Sociedad de Naciones. 57. El mandato del tipo A. Los mandatos de tipo A; exclusivos de los territorios de Mesopotamia o Iraq, Lbano, Siria y Palestina, difieren fundamentalmente de las dems categoras mencionadas, puesto que, tal como lo seala el prrafo IV del artculo 22, se aplican a las comunidades que perteneciendo al antiguo Imperio Otomano han alcanzado un grado de desarrollo tal que su existencia como naciones independientes puede ser reconocida provisionalmente, a condicin de que los consejos y ayuda de un Mandatario guen su administracin hasta el momento en que ellas sean capaces de gobernarse por s solas. El deseo de los habitantes de esas comunidades debe ser, en principio, tomado en consideracin para la eleccin del mandatario. 58. Es evidente que la misin del mandatario en dicha categora fue la de desarrollar la capacidad gubernativa, auxiliar en el establecimiento de sistemas sociales y econmicos, y laborar intrnsecamente por la pronta y total independencia de tales territorios. Por otra parte, al darse una ojeada a estos acuerdos, el del Iraq tuvo dificultades de aplicacin y vino a entrar en vigor aos despus, el 10 de octubre del 1922, con un protocolo adicional del 30 de abril de 1923. Este instrumento, declaratorio de los puntos de vista de las partes
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contratantes el Iraq y el Reino Unido agregaba que las estipulaciones del artculo 18 del Mandato cesaran tan pronto como el Iraq fuese miembro de la Sociedad de Naciones, y en todo caso, en un plazo que no fuese superior a cuatro aos a partir de la ratificacin del Tratado de Paz con Turqua. 59. En el caso de los mandatos para Siria y Lbano, as como en el de Palestina, advertimos estas caractersticas: a) las relaciones exteriores de los territorios son ejercidas por la potencia mandataria, tomando a su cargo los asuntos de los territorios por rgano de sus agencias consulares y diplomticas; b) los privilegios o inmunidades de extranjera no fueron aplicables en los territorios bajo mandato; c) la proteccin judicial fue asegurada a los extranjeros, as como a los nativos, con completo resguardo de sus derechos. 60. Referente a las relaciones exteriores de los territorios, estos podan ser obligados, por un acto del Mandatario, en cualquier convencin o convenio internacional realizado al travs de la Sociedad de Naciones. Es decir, el organismo internacional actuara de control aparente de tales instrumentos y de las obligaciones contenidas en los mismos. En numerosos casos de orden interno, adems, el mandatario ejercera un control aparente, pero en realidad, ese control se limitara a las cuestiones relativas al orden pblico y a una buena administracin, no teniendo facultad de restringir por causa de nacionalidad, las rdenes religiosas, siempre y cuando la actividad de las mismas se limitase a la exclusiva competencia del culto. 61. En los mandatos de tipo A se salvaguardaron en cierto y determinado sentido los derechos individuales. El artculo 6.o de esos instrumentos afirmaron que el respeto al estatuto personal de las diversas poblaciones estara garantizado, y complementando tal disposicin, el artculo 8.o seal que el mandatario garantizaba a toda persona la ms completa libertad de conciencia, as como el libre ejercicio de todas las formas de culto compatibles con el orden pblico y las buenas costumbres. Igualmente, no existira discriminacin por razn de raza, religin o idiomas. 62. Un ngulo interesante en el texto de estos mandatos fue todo cuanto rode el sistema o rgimen poltico en el territorio mandatado. Se determin expresamente que uno de los objetivos del sistema era la autonoma local, y tan lejos como lo permitiesen las circunstancias. A pesar de todo, los hechos demostraron que existieron reservas muy sutiles bien manejadas por la autoridad administradora, generando en cierto sentido uno de los puntos de crtica y desprestigio en el sistema. 63. El mandato para Palestina, aunque de categora A descubre delineamientos particulares. En efecto, aunque sin diferir de los principios del artculo 22 del Pacto, se estima que el mandato para Palestina encerr mucho de los aspectos esenciales de la Declaracin Balfour, atribuyendo a los judos un hogar nacional en la tierra para ellos prometida por las Sagradas Escrituras. En efecto, el segundo considerando de este instrumento internacional suscrito el 24 de julio del 1922 en Londres entre el Gobierno Britnico, de una parte, y de la otra la Sociedad de Naciones, textualmente se expresa: Considerando: que las Principales Potencias Aliadas han convenido, adems, que el Mandatario ser responsable de la puesta en ejecucin de la Declaracin formulada originalmente el 2 de noviembre de 1917 por el Gobierno Britnico y adoptada por las dichas potencias en favor del establecimiento en Palestina de un hogar nacional para el pueblo hebreo, entendindose que ello no llevar perjuicio a los derechos civiles y religiosos de las comunidades no hebreas de Palestina, o a los derechos y estatus poltico de que gozan los hebreos en otro pas.
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64. Combatida por rabes y hebreos desde el primer momento de su enunciado, dicha clusula constituy con los aos uno de los puntales de la poltica sionista, repitindose la crtica contra la misma en los das de 1947 cuando en la Asamblea General de las Naciones Unidas se trat del futuro de Palestina, tras el abandono del Mandato por el Reino Unido y el requerimiento de este a la Organizacin Mundial para disponer de la situacin poltica del territorio. El anlisis de la Declaracin Balfour, estimada solamente en su contenido poltico, que no en su valor jurdico, haba de encontrar una solucin en la recomendacin de particin, surgiendo a la vida internacional la joven y vigorosa Israel como Estado soberano e independiente prontamente reconocido por una mayora notable de Estados, y admitindosele posteriormente en calidad de Miembro de las Naciones Unidas. 65. En el mandato sobre Palestina es curioso el dar un tratamiento particular en el texto del artculo 25 a la Transjordania, hoy Reino Hashemita de Transjordania. El texto menciona lo siguiente: En los territorios que se extienden entre el ro Jordn y la frontera oriental de Palestina tal como ser sta trazada definitivamente, el Mandatario tendr la facultad, con el consentimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones, de retardar o suspender la aplicacin de las estipulaciones del presente mandato que juzgue inaplicables en razn de las condiciones locales existentes y de tomar, en relacin con la administracin de esos territorios, todas las medidas que estime conveniente, siempre y cuando estas no sean incompatibles con las estipulaciones de los artculos 15, 16 y 18.7 66. De acuerdo con el susodicho artculo 25, el Consejo de la Sociedad, en fecha 16 de septiembre del 1922 dio aprobacin a un requerimiento del mandatario britnico para que las provisiones del mandato referente al pueblo hebreo no fuesen aplicadas a la Transjordania. A consecuencia de negociaciones britano-jordnicas, el da 20 de febrero del 1928 el Gobierno Britnico reconoci la existencia de un Estado independiente y de un Gobierno nacional en Jordania, siguiendo los mismos pasos anteriores con el Iraq o Mesopotamia. As se dieron por cumplidos los objetivos del artculo 22 del Pacto. 67. El rgimen de administracin se mantuvo durante todos los aos siguientes a la I Guerra Mundial, y es despus de la II conflagracin universal, en 1944, cuando las responsabilidades francesa y britnicas frente a Siria y Lbano se extinguen, alcanzando dichos territorios la plena independencia, admitindoseles como Estados, inmediatamente, en la Organizacin de las Naciones Unidas durante las discusiones de San Francisco. No fue fcil sin embargo llegar a tal etapa resolutoria de los Mandatos, pues fueron muchas las vicisitudes de libaneses y sirios para aplicar los acuerdos de 1937 entre las colectividades y las potencias mandatarias. Tal, la historia de los mandatos de tipo A. 68. Los mandatos de tipo B. Esta modalidad fue atribuida a las colectividades del Tanganika, los Camerunes, Togos y Ruando Urandi, en el frica Ecuatorial. Un punto de engranaje ideolgico y jurdico los relaciona con los mandatos de tipo A, pero es tan diferente el alcance poltico del instrumento concebido de acuerdo con el artculo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones, que bien puede sealarse como fundamental y tpico en la categora que analizamos. Por otra parte, no puede ocultarse que la terminologa de los mandatos de tipo B est asociada a la de los de tipo C, y que existe una identidad de objetivos en los campos de la instruccin, derechos de transportacin y de libre trnsito y cultos.
7 Estas estipulaciones refirense a la libertad de conciencia, ejercicio de cultos, instruccin en las escuelas, control de instituciones religiosas, reclutamiento militar, uso de vas de comunicacin, etc., etc.

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69. En los mandatos de esta categora, constituy una obligacin de la potencia administradora el prohibir, de manera absoluta, toda trata de esclavos cuanto la esclavitud misma. El compromiso de poner fin a prcticas anti-sociales matrimonio de menores, pago de deudas con trabajo compulsorio, poligamia, ltigo como pena corporal o de colaborar adecuadamente en favor de la educacin de las colectividades, avanzando su standard de vida, aparece abiertamente en las clusulas del mandato B, y luego se repite en los trminos del mandato de tipo C. 70. De otro estudio resulta que mientras son severas y rgidas las medidas para evitar la venta de estupefacientes y bebidas alcohlicas en los mandatos de tipo C, aqullas no son estrictas en los de tipo B. Igual ocurre con las medidas de carcter militar, denominadas de seguridad interior, tendentes a asegurar el orden pblico. 71. Es ms apropiado, desde nuestro punto de comparacin, hacer sealar las ventajas que en el momento en que se atribuan los mandatos, contuvieron las clusulas destinadas a la poltica de puerta abierta o de igualdad econmica y comercial, permitindose a todos los Estados miembros de la Sociedad de Naciones un tratamiento paritario frente a los territorios mandatados, y en relacin con sus posibilidades comerciales y financieras. El mandatario, en efecto, deba asegurar el pleno ejercicio de la profesin de comercio a los nacionales de otros Estados en territorios de mandato B. Igual se permitira en cuanto a trnsito, navegacin o patentes, incluyendo la concesin de privilegios mineros y de otra ndole sin distincin de nacionalidad. Aunque los monopolios fueron expresamente excluidos de los artculos diversos de los mandatos, la potencia mandataria se reserv, sin embargo, el derecho de establecerlos en su beneficio, aunque esta frmula rezaba en inters del territorio. En puridad, el sistema ha funcionado desde entonces en forma que no podra ocultarse, rodeado de todas las caractersticas de los monopolios. 72. Tal actitud oficial, criticada en ocasiones por la forma como se estructur el control econmico de la colectividad y aun con ramificaciones y precedentes que afectan hasta el sistema de fideicomiso de la Carta de las Naciones Unidas fue patentizada por la formacin de corporaciones subsidiarias del tren administrativo oficial de la potencia administradora. Conjuntamente con las uniones administrativas que forman todava uno de los problemas del presente se erigieron en columnas de la administracin y lanza en el corazn de los propios pueblos y colectividades sometidas al mandato. 73. Los mandatos de tipo C. Finalmente, la clasificacin conocida como mandatos de tipo C, fue otorgada a territorios situados en el Pacfico, as como al territorio del frica Sur Occidental. El prrafo 6 del artculo 22 expresamente hizo la atribucin, e inclusin. 74. Esos territorios comprendieron: las islas Marianas, Carolinas y Marshall, atribuidas en mandato al Imperio Japons; Nueva Guinea (parte nordeste), Nueva Irlanda, Nueva Bretaa y las Salomn, atribuidas al Dominio de Australia; Nauru, tambin a Australia; la Samoa Occidental, a Nueva Zelandia, miembros esos mandatarios de la Comunidad del Imperio Britnico, y por frmula misma de los instrumentos, recibiendo Su Majestad el Rey de Inglaterra el mandato, para ser administrado en su nombre por los Dominios indicados. La Sociedad de Naciones aprob tales acuerdos el da 17 de diciembre del 1920. 75. Una vez confrontados los mandatos de tipo B y C, cul es la diferencia entre ambos? En primer lugar debemos significar la distincin que el propio artculo 22 del Pacto hace de ambos en sus prrafos V y VI. La justificacin se encuentra en circunstancias geogrficas
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y sociales de esos territorios. Luego, en los trminos del articulado de los mandatos de tipo C, advirtese que mientras la administracin en el mandato de tipo B se hara conforme a ciertas normas convenidas y que la ley de la potencia administradora sera adaptada a la regin, a las costumbres y leyes en uso, en el caso de los mandatos de tipo C, la autoridad podra si fuere necesario aplicar su propia legislacin al territorio confidole, sujeto a las modificaciones que juzgare tiles. Esta legislacin ni tales modificaciones se adoptara res inter alias, sino por el contrario, tpicamente como acto del administrador y mandatario. 76. Esta disposicin, comn en los textos de los mandatos de tipo C (artculo 2), ha sido generadora de la disputa actual entre el Gobierno del frica del Sur y las Naciones Unidas en lo referente al territorio del frica Sur Occidental, al cual se aplicara un acuerdo de fideicomiso que no ha deseado someter el primero como antiguo mandatario, y una vez disuelta la Sociedad de Naciones. As, y tal como veremos ms adelante, la Unin ha continuado administrando tal territorio como parte integral de la Unin, existiendo en hecho una virtual anexin y por ende, una usurpacin injustificable. 77. Para establecer una norma moral internacional, dentro del objetivo del artculo 22, los mandatos de tipo C contuvieron una clusula mediante la cual la potencia administradora se obligaba a promover todas las medidas que, material o moralmente, contribuyesen al bienestar y al progreso social de los habitantes de los territorios bajo mandato. Toda forma de esclavitud deba suprimirse, la emancipacin de los esclavos deba acelerarse y las condiciones sociales ser mejoradas. El trabajo forzado en las minas o en las haciendas solamente podra autorizarse en determinadas condiciones que en el mandato de tipo B no existan, pero la potencia mandataria debera tener en cuenta las circunstancias que rodeaban el trabajo, los contratos que los regulaban y el reclutamiento obrero de acuerdo con las exigencias del desarrollo econmico de la regin. 78. Dentro de la estructura del sistema, es menester concluir que el mandato de tipo C, se asimila en su terminologa y aun en su aplicacin, a la administracin ordinaria que se atribuye a un tercero en derecho privado, sujeta a principios de lgica jurdica, pero en cuyos trminos no puede predecirse cul ser la trayectoria del mandato, a menos que no sea sta amparada en conceptos de buena fe, buenos deseos y la disposicin de permitir la supervisin o control del rgano que cre el mismo Pacto de la Sociedad de Naciones: la Comisin Permanente de Mandatos. 79. Qu diferencia, en efecto, podra ser determinativa entre las colonias o colectividades no autnomas y aquellas colocadas bajo la administracin por mandato si este convenio es de la categora C citada por el Pacto? Qu sutil diferencia podra existir entre la soberana detentada o ejercida por la metrpoli, sobre un territorio colonial, y aquella autoridad reconocdale al mandatario en virtud del instrumento internacional, y segn el cual la ley de la autoridad administradora tiene imperio en el territorio conceddole en esta calidad? Estas cuestiones dieron origen a diversas teoras de especulacin jurdica, y fueron por as decirlo, precursoras de la orientacin que prevaleci al redactarse la Carta de las Naciones Unidas para consagrar nuevas conquistas o evoluciones jurdico polticas despus de liquidadas las hostilidades de la II Guerra Mundial. Esa diversidad de criterios nos obliga ms adelante a referirnos en particular y progresivamente al planteamiento de la cuestin particularmente nueva e interesante. 80. El mandato como sistema nuevo. Su rgimen jurdico. Consecuencialmente, para estudiar el sistema de administracin por mandato, debemos detenernos en estas nuevas facetas de
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la estructura funcional del mismo: a): Qu signific el mandato para la comunidad internacional? b): Cules fueron las modalidades del rgimen jurdico, y qu supervisin ejerci la Sociedad de Naciones en el sistema? 81. El mandato, tal como lo hemos afirmado antes, constituy una forma jurdicointernacional de ejercer, en nombre de la comunidad de Naciones, y en preparacin del reconocimiento de una soberana efectiva, la administracin de territorios no dependientes, excluidos expresamente por acuerdo internacional de la categora de colonias. Es decir, se separ de toda injerencia colonial, un grupo de zonas o territorios que tampoco podan ser reconocidos como autnomos. 82. Al afirmar que es una forma jurdico-internacional de ejercer la administracin en nombre de la comunidad de Naciones lo hacemos apoderndonos por una parte del concepto o de la ficcin de la preexistencia de una comunidad o ente jurdico-internacional, con personalidad jurdica, como la gozan los Estados per se; y por la otra, considerando que la Sociedad de Naciones, en aquel momento, era la organizacin o la institucin que representaba, en razn de tal ficcin, la comunidad internacional de Estados. Abandonamos toda implicacin terica sobre la existencia de un ente federativo sui generis o ya como muchos tratadistas pretendieron, con el carcter de un super-Estado. 83. Como lo seala el profesor Georges Schelle, una sociedad internacional es una sociedad poltica compuesta, como toda otra sociedad, de individuos y de grupos de individuos unidos a otros por la doble solidaridad, pero predominando en ella la solidaridad por la divisin del trabajo y ahora, agregaramos, por la divisin del trabajo y los esfuerzos en el equilibrio mundial.8 84. Schelle, mirando hacia un aspecto de derecho social afirma que la divisin del trabajo es la que crea la solidaridad internacional. Pero al mismo tiempo, evolucionando en este concepto, dice que no es preciso considerar la sociedad internacional como una sociedad de Estados o personas, como lo hizo la doctrina clsica. La sociedad internacional resulta no de la coexistencia y de la yuxtaposicin de los Estados, sino al contrario, de la interpenetracin de los pueblos por el intercambio internacional. Para justificar, apoyndonos en la teora schelliana, la razn de ejercerse una poltica de administracin territorial mediante un sistema nuevo denominado mandato, llegamos a aplicar un necesario orden jurdico internacional correspondiendo obligatoriamente al concepto de sociedad internacional, secuela, como lo recalca el mismo autor antes citado, de la mxima Urbi societas ibi jus. 85. El mandato represent para la comunidad internacional una consecuencia de la constitucin de un gobierno de hecho de que habla el profesor Schelle, de un Directorio internacional, practicando en principio la confusin de los poderes y procediendo por va de autoridad o de diotat. Este fue el Consejo Supremo de los Aliados, el Consejo de los Diez, el de los Cuatro, obrando de inmediato por medio de un rgano colectivo y representativo: la Conferencia de Embajadores. Este gobierno de hecho hubiera podido seguirse y legalizarse en el Consejo de la Sociedad de Naciones. 86. El derecho, el Pacto de la Sociedad de Naciones constituy la primera constitucin internacional, porque a pesar de aducirse que la Sociedad de Naciones fue una agrupacin de Estados yuxtapuestos que no encarn jams la comunidad internacional de los pueblos no podra negarse que ella asumi, con todos sus defectos normativos, la representacin
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George Schelle.- Droit International. E. Pars. 1948, p.17, N.o 10.

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de la propia comunidad, y en tal virtud, legaliz la administracin de los territorios no independientes que fueron renunciados por el Imperio Alemn y el Imperio Otomano en favor de los Estados Aliados y Asociados. Hemos dicho que la Sociedad de Naciones no fue la que originalmente atribuy los mandatos ni seleccion a las potencias administradoras o mandatarias, pero por lo menos ajust los textos de los mandatos al artculo 22 del Covenant, y dio aprobacin a los mismos, aprobacin reconocida por una gran universalidad de los Estados que en aquel momento podan constituir la comunidad internacional. 87. En el caso de los mandatos de tipo A, debemos reconocer que los territorios a los cuales se atribuy este tipo, tuvieron un rgimen particular en derecho internacional, y que si bien como mandatos, en un sentido de interpretacin menos estricto, pudieron ser reconocidos como Estados bajo tutela, es decir aquellos que vlidamente no pueden hacer operaciones jurdicas sin la asistencia de los Gobiernos tutores, alcanzaron una modalidad jurdica particular. Podramos encontrar aun una sutil diferencia entre el sistema de mandatos y el protectorado, que segn Fauchille es el rgimen moderno del vasallaje. Aunque el protectorado de acuerdo con la costumbre internacional deba ser notificado a las dems potencias interesadas o no segn las vinculaciones del territorio afectado el mandato ha sido objeto, en el sistema del artculo 22 del Pacto, de un convenio internacional sui generis que en el caso de los mandatos A se caracteriza porque el deseo o la voluntad del mandado es consultada, lo que no ocurre con los de tipo B ni C. 88. Todava nos queda una diferencia fundamental entre el protectorado y el mandato internacional, y contenida en las preocupaciones polticas del protector, que oponen generalmente a la libre ejercitacin de la competencia estatal en mayor escala que la originalmente convenida, no disponiendo los gobiernos protegidos de ningn procedimiento jurdico para hacer valer sus derechos en un momento dado y ante un rgano Internacional. Los habitantes de los territorios o colectividades bajo mandato, por el contrario, podan recurrir aun en el procedimiento inicial de lo que se denomina peticin a la Comisin de Mandatos o directamente por ante el Consejo de la Sociedad de Naciones. 89. Podramos argir, igualmente, que con la misma base jurdica con que se acept la legitimidad de la colonizacin, como un servicio pblico internacional, y porque ella es una de las metas indiscutibles segn pensaron muchos estadistas y juristas de la potencia administradora, la legitimidad del mandato debi inspirarse en los objetivos de atraer hacia la civilizacin a pueblos atrasados del orbe, y con ellos, dar mayores oportunidades a la economa mundial. 90. Como afirmaron muchos tratadistas internacionales, los ttulos de la colonizacin fueron dos: el descubrimiento de las tierras y la evangelizacin. Los ttulos del mandato internacional, como sistema de administracin, lo fueron el inters poltico social de la comunidad internacional de la posguerra, y el reclamo jurdico para detener la continuidad del rgimen colonial, de por s individualista e imperialista. 91. Ante tales aspectos, es menester procurar las orientaciones del rgimen jurdico del sistema, y enfrentarse a los argumentos que lo hayan justificado. Despus, trataremos de deducir las medidas que tuvo a su alcance la comunidad internacional para supervisar o ejercer un control sobre el sistema. 92. El mandato internacional no es igual al que en Derecho Civil se confiere mediante contrato, bien entendido est, pero constituye en cambio una investidura de tutela como lo dice Schelle. Esa investidura se otorga a un gobierno calificado para dirigir polticamente
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la colectividad, suponindose que esta ltima no tiene experiencia frente a las condiciones actuales del mundo moderno (texto del propio artculo 22 del Pacto). Por otra parte, singularmente, como muchos internacionalistas lo han advertido, el sistema ofreci la novedad de que no existiendo ninguna autoridad que pretendiese detentar la soberana de un territorio, se aplicase a una colectividad colocada en el orden jurdico internacional, y este orden jurdico reconocido a la Sociedad de Naciones, justificara el que esta ejerciese la supervisin del nuevo elemento internacional. 93. En efecto, no podemos perder de vista que el mandatario obr en nombre de la Sociedad de Naciones, y frente al mandatado, fue un representante directo de la organizacin internacional, debiendo rendir un informe de su gestin equivalente a la rendicin de cuentas del Derecho Civil. 94. El autor francs antes mencionado significa, muy interesantemente, que no se ha pretendido jams invocar la soberana territorial de las zonas bajo mandato para que ella pasase a la Sociedad de Naciones. Por igual, afirma Schelle sera ilgico pensar que el condominium de sus miembros hubiese continuado. El gobierno mandatario ejerci una funcin, y por lo tanto no goz nunca del status de soberano en el territorio confidole por el Consejo Supremo Aliado y luego confirmdole por el Consejo de la Sociedad de Naciones. Se estuvo, por lo tanto, en presencia de un tipo de sociedad donde ninguna soberana exista, y ello ha de hacer concluir que tan pronto como un determinado institucionalismo est en marcha, la nocin de soberana, ficticia como es, se hace ms y ms dbil y difcil de localizar. 95. En el rgimen normativo de los mandatos, como en el de fideicomiso de la Carta de las Naciones Unidas, comprobaremos que no hay ninguna confusin y fusin entre los rdenes jurdicos de los territorios bajo mandato y el orden jurdico del Estado mandatario o administrador. Los mismos instrumentos internacionales, en su redaccin, y despus por la forma de interpretarse sus textos, afirman que un territorio no podra ser objeto de anexin, existiendo por ende una determinada garanta: la seguridad e integridad de la colectividad administrada bajo el nuevo sistema. 96. Qu supervisin tuvo entonces la Sociedad de Naciones en el sistema? 97. Quizs sea esta una de las cuestiones ms complicadas o discutidas en esta materia, revelndose de inmediato el hecho de que el funcionamiento, previa institucin, de la Comisin Permanente de Mandatos, integrada por diez miembros en su carcter personal, no nacionales del Estado mandatario permitira la forma de ejercer un control en las actividades del mandatario, y en la medida que el concepto jurdico de control pudiese conciliarse con el de la soberana estatal, el honor y el prestigio nacionales del Estado tutor. 98. La rendicin de cuentas del gestor en nombre de la comunidad internacional de Naciones, dio apariencia jurdica al organismo, el cual a su vez fue dependencia del Consejo de la Sociedad de Naciones. Los cuestionarios presentados a los Estados administradores constituyeron documentos acomodaticios, pero valiosos sin duda; y el incipiente derecho de peticin, recurso nuevo que tuvieron las comunidades para dejar conocer sus puntos de vista y sus aspiraciones, complet una maquinaria de modalidades singulares. Al hacer referencia del derecho de peticin, y como a este daremos preeminencia cuando tratemos de fideicomiso, debemos afirmar que si bien es cierto que era ejercido al travs de un filtro, el propio filtro de la autoridad administradora, ello no fue impedimento para que hubiera reproches contra esta, reproches que se ventilaron aun en el propio Consejo de la Sociedad
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ginebrina. Los poderes de este permitan una intervencin diplomtica, aunque sin evitar la discusin pblica de los informes. As se pudo enterar el mundo de la marcha adelante o hacia atrs de los territorios colocados bajo el amparo del sistema. Por otra parte, debemos mencionar el hecho de que un gobierno cualquiera, miembro de la Sociedad, poda levantar sus reparos o llamar la atencin sobre aspectos de la administracin del mandatario, y tanto en ese caso como en el de contestaciones relativas a los instrumentos de mandato, la Corte Permanente de Justicia Internacional organismo judicial de la comunidad de entonces estuvo revestida de competencia para actuar con jurisdiccin judicial obligatoria en tales oportunidades si ellas cristalizasen. 99. No obstante, por beneficioso que haya sido el sistema de mandatos siguiendo la opinin del insigne tratadista francs y de especialistas en la materia no hizo sino de paliativo al sistema colonial clsico, puesto que si en Derecho tuvo razn de ser, en cambio los hechos demostraron que estaba demasiado influido por los ineludibles compromisos y transacciones polticas surgidas en 1919 en el seno del propio Consejo Supremo Aliado. 100. No podemos destruir, sin embargo, la obra realizada por la Comisin Permanente de Mandatos, ni deducir dbiles consecuencias de la valorizacin de los aspectos negativos del sistema. Semejante posicin sera incompatible con la afirmacin reconocida plenamente de que el mandato internacional fue un paso decisivo en la manera de clasificar o considerar los territorios que no tenan una soberana propia o ejercida por otro Estado. 101. El mismo derecho de peticin que hemos mencionado, ha de derivar, al amparo de la experiencia de la Sociedad de Naciones y en otro aspecto la oposicin casi constante contra l por las potencias administradoras, una de las conquistas ms valiosas del reajuste internacional de la II Guerra Mundial. As tambin el propio control internacional o supervisin sobre un territorio administrado. Estos aspectos pudieron ser considerados anteriormente como utopas, pero lo cierto es que se enraizaron en el sistema jurdico nuevo y evolucionaron. Ya tendremos oportunidad de estudiar el curso de toda esa gran influencia que se patentiz en el artculo 22 del Pacto y cuyo clmax se alcanza con el ltimo fideicomiso negociado por las Naciones Unidas. 102. No podemos menos que reconocer las dificultades de ambiente en que se desarrollaron los intentos de adelantar el concepto del control internacional sobre el mandato. Para entreverlas, nos basta con transcribir algunas de las opiniones vertidas cuando se trat de inspeccionar los territorios con fines de comprobar lo que las peticiones descubran contra la autoridad administradora. El representante de Holanda, vicepresidente de la Comisin Permanente de Mandatos, refiri en una ocasin, cuando en 1925 se plante el envo de una delegacin a Palestina, que en hecho, la comisin no posee el derecho de hacer investigaciones sobre el terreno, lo que constituye un punto dbil si no en el sistema, por lo menos en el control que la Comisin ejercera referente a la aplicacin de aquel. Generalmente, y desde un punto de vista teortico, si la Comisin fuese competente para dirigir tales investigaciones, significara un paso atrs para el sistema mismo. 103. El miembro suizo inform que estaba convencido de que no sera intil el envo de una misin de investigacin a Palestina, aunque no crea que si el organismo sugera tal visita, esta accin inevitablemente generara una explosin de sentimientos en contra. Un representante britnico declar que la propuesta para que la Comisin visitase Palestina o enviase una subcomisin para conducir una investigacin era algo ms que impracticable. Ninguna potencia aceptara tal sistema. Su prestigio sufrira inevitablemente, ya que
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la Comisin se erigira en Corte de Investigacin en la cual la potencia administradora sera el acusado.9 104. La Comisin concluy afirmando que no tena atribuciones o poderes suficientes para emprender investigaciones o encuestas en los territorios mandatados a menos que una expresa concurrencia de asentimientos se manifestase, primero, en el Consejo de la Sociedad de Naciones, y luego en el Miembro administrador o tutor. 105. Tanto el Consejo como la Comisin no llegaron nunca a fijar determinativamente un criterio decisivo sobre la cuestin de principio que poda dar derecho a una investigacin local en los territorios confiados a las potencias mandatarias. Sin embargo, las misiones de 1924 en el caso de fronteras iraqu-turcas; la misin de 1930 para investigar los derechos y reclamaciones de los hebreos y rabes en lo que se refera al Muro de las Lamentaciones en la Ciudad Santa de Jerusalem, y la Comisin de Investigacin de 1931 para la frontera iraqu-siria, cuanto las gestiones de 1936 en los incidentes de Alexandretta (Siria), fueron excepciones que bien pueden tener un sitio especial en la historia de los mandatos. 106. Es valiosa en tanto la informacin sometida a la Comisin de Mandatos, nico organismo internacional permanente dentro de la estructura de la Sociedad de Naciones, relativa a la forma y al desarrollo de la administracin del mandato. Esa informacin contempl muchos ngulos que podran salvar en ocasiones las crticas de los anlisis ms exigentes. 107. La Comisin Permanente de Mandatos tuvo el privilegio y la tarea de estudiar, en general, la administracin de los territorios. Pero tambin estudi las consecuencias jurdicas frente al realismo poltico, sin olvidar los aspectos sociales y culturales, generados en los propios acuerdos endosados por la Sociedad de Naciones. Esta facultad fue sin duda sutil y difcil, enmarcada en un sinnmero de problemas; abundando los intereses particulares de las potencias administradoras, y necesitndose del equilibrio armnico representado en el afn de los miembros de la Comisin para alentar los ideales proclamados por el artculo 22 y reclamados no slo por las colectividades bajo mandato, sino por la opinin pblica mundial. Esos ideales se hicieron ms fuertes y, sin duda de ninguna clase, permitieron que en los Captulos XII y XIII de la Carta de las Naciones Unidas surgiesen normas nuevas de derecho internacional, inspiradas tambin en los postulados de la Carta del Atlntico. 108. La Comisin Permanente de Mandatos defini por s misma su autoridad y expres: Supervisin y cooperacin son funciones que, aunque no incompatibles y aun sin estar en situacin conflictiva frente a la otra, pueden estar acompaadas de genuinas dificultades cuando tienen que ser cumplidas simultneamente.10 109. Fue en ese marco curioso como se desarroll la nueva institucin de derecho internacional, cuyos esfuerzos radicaron en estos destacados principios: a) educacin cvica para los territorios; b) mejoramiento de las condiciones sociales, teniendo en cuenta los intereses y tradiciones, as como las costumbres de los habitantes; c) desarrollo de los nuevos principios de discriminacin; d) conservacin por preservacin del estatus legal, integridad o individualidad de los territorios como entidades internacionales separadas, y lo que constituye la gnesis, posteriormente, de la estructura del sistema de fideicomiso internacional.
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VII Sesin Comis. de Mandatos, p.219. Minutas de la VIII Sesin de la Comisin. Ver p.200.

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110. Podramos extendernos a considerar, genealgica y cronolgicamente, la condicin de los territorios a los cuales fueron aplicados los Mandatos de la Sociedad de Naciones estatuidos en el artculo 22 del Pacto, as como tambin realizar un estudio de la situacin de los habitantes, de las colectividades afectadas por los acuerdos que de manera tan especial fueron ratificados, aprobados y legalizados por la institucin ginebrina. Debemos excusarnos, no obstante, de extendernos en ese campo, ya que muchos de estos aspectos van a ser descubiertos incidentalmente a lo largo de este estudio. 111. Lo real, lo positivista en derecho, fue que el mandato internacional tuvo su origen en circunstancias especialsimas, y que el desarrollo de sus fines dio por origen a una forzosa distincin entre la soberana en el mbito colonial, y la de los territorios o colectividades amparadas por la nueva forma de administracin internacional. Con ese solo hecho, el sistema se coloc en la historia jurdica del mundo.

Captulo III

EL CAPTULO XI DE LA CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

La Declaracin de principios sobre territorios no autnomos. Objetivos. Aplicacin de la Declaracin. Papel de la comunidad internacional en el desarrollo progresivo de la autonoma de los territorios.

112. La Carta de las Naciones Unidas en sus Captulos XI, XII y XIII expresa la poltica mundial actual en relacin con el presente y futuro de varios millones de habitantes residiendo en los territorios a que se refieren sus disposiciones. El Captulo XI trata en forma exclusiva de los territorios no autnomos, mientras en los Captulos XII y XIII se contienen las reglas y principios del nuevo sistema de administracin internacional denominado fideicomiso o tutela. En sus acepciones francesa e inglesa, tutell y trusteeship, respectivamente. 113. El Captulo XI encierra la famosa Declaracin relativa a los territorios no autnomos, forma curiosa en un contrato internacional como lo es la Carta, mediante la cual los Estados Miembros sin distincin alguna y tcitamente los Estados considerados como potencias coloniales o Estados Administradores, convienen en orientar las consecuencias jurdico-polticas de su soberana en tales zonas, admitiendo un cambio sustancial en lo que atae al concepto que a la sociedad moderna merece el colonialismo. Puede, pues, asegurarse que el Captulo XI consagra principios y obligaciones aceptadas por los Estados Miembros que tienen o han asumido responsabilidades en la administracin de territorios cuyos problemas han alcanzado aun la plenitud del gobierno propio. 114. En el mismo Captulo XI advertimos adems la participacin bien intencionada de los Estados Miembros de las Naciones Unidas que no tienen tales responsabilidades de administracin, y que sin embargo, en su condicin de elementos integrantes de la comunidad internacional pueden considerarse como ligados por una responsabilidad moral en lo tocante al porvenir de tales territorios. Ha sido tan real esta nueva accin del concepto nuevo del Derecho Internacional en la materia, que al travs de cuatro Asambleas Generales de las Naciones Unidas se ha patentizado la poltica de cooperacin y de responsabilidad conjunta, hacindose ms lgica y ms alta en sus propsitos, pero sin que de ello pueda deducirse que las potencias administradoras o coloniales han sido colocadas en una encrucijada jurdica o poltica, forzndoselas a hacer lo que su voluntad soberana no deba o no pueda en un territorio no autnomo. Por el contrario, parcenos que en el mismo ambiente colonial existe
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el deseo de coadyuvar por un adelanto civilista que permita con el tiempo la emancipacin o la autonoma de las zonas enmarcadas en el Captulo XI de la Carta. 115. El artculo 73 de la Carta de las Naciones Unidas as como su complemento, el artculo 74, integrando ambos el captulo XI pueden ser considerados en Derecho Positivo Internacional como enunciadores del principio de responsabilidad internacional respecto de los pueblos que no han alcanzado la plenitud de gobierno o autonoma. La Declaracin consagrada en el texto mencionado es concreta, y se sintetiza as: el principio de que los intereses de los habitantes de esos territorios est por encima de todo. 116. Los Estados aceptan como un encargo sagrado la obligacin de promover en todo lo posible, dentro del sistema de paz y seguridad internacionales establecido en la Carta, el bienestar de los habitantes de esos territorios. Los Estados se obligan: a) a asegurar con el debido respeto a la cultura de los pueblos respectivos, su adelanto poltico, econmico, social y educativo, el justo tratamiento de dichos pueblos y su proteccin contra todo abuso; b) desarrollar el gobierno propio, a tener debidamente en cuenta las aspiraciones polticas de los pueblos, y ayudarlos en el desenvolvimiento progresivo de sus libres instituciones polticas, de acuerdo con las circunstancias especiales de cada territorio, de sus pueblos y de sus distintos grados de adelanto; c) promover la paz y la seguridad internacionales; d) promover medidas constructivas de desarrollo, estimular la investigacin y cooperar unos con otros, y cuando y donde fuere el caso, con organismos internacionales especializados, para conseguir la realizacin prctica de los propsitos de carcter social, econmico y cientfico expresados anteriormente; e) transmitir al Secretario General de la ONU a ttulo informativo, y dentro de los lmites que la seguridad y consideraciones de orden constitucional requieran, la informacin estadstica y de cualquier otra naturaleza tcnica que verse sobre las condiciones econmicas, sociales y educativas de los territorios por los cuales son respectivamente responsables, que no sean de los territorios a que se refieren los captulos XII y XIII de la Carta. 117. El artculo 74 hace referencia a que los Miembros de las Naciones Unidas en su poltica con respecto a los territorios no autnomos, no menos que con respecto a sus territorios metropolitanos, deber fundarse en el principio general de la buena vecindad, teniendo debidamente en cuenta los intereses y el bienestar del resto del mundo en cuestiones de carcter social, econmico y comercial. 118. Gnesis del Captulo XI. Quizs la debamos encontrar en la evolucin poltica del siglo XIX, precisamente cuando ms frvida fue la concepcin de la poltica colonial, y cuando, debido a las corrientes modernas de los tratadistas y pensadores en el campo de la filosofa poltica de los Estados, un gradual desarrollo del principio de responsabilidad de la comunidad internacional, aplicado en particular a pueblos no autnomos, hizo necesario remodelar el pensamiento poltico, para luego plantear los problemas resultantes en la primera gran oportunidad por presentarse, como lo fue al surgir la victoria aliada de 1945. 119. La constante lucha social contra la esclavitud y los esclavistas es en mucho responsable de la trayectoria evolutiva sealada anteriormente. Ya en el ltimo tercio del siglo XIX es necesario una nueva idea de cooperacin colonial, y son los Estados colonialistas los que, tal como lo hemos expresado en este trabajo, firman en Berln los Tratados o convenios de 1885 que afectaron la zona del Congo, en el frica Ecuatorial. Los mandatos de la Liga de Naciones constituyen otro paso trascendental, circunscribindose al reconocimiento de responsabilidad internacional, ya que su aplicacin fue patentizada en catorce territorios del frica, Asia y el Pacfico.
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120. No puede ignorarse que la Carta del Atlntico, uno de los instrumentos polticos ms idealistas de la historia moderna, expres sus preocupaciones por el bienestar de todos los hombres habitantes del mundo. De ah pasamos a Yalta (Rusia) en 1945, escenario de importantes y an no depurados acuerdos polticos entre los principales directivos de las potencias aliadas, y donde se conviene discutir los principios y procedimientos, adems de los organismos, que deben conducir a la tutela o fideicomiso internacionales, como sustitutos del rgimen de mandatos del artculo 22 del Pacto de Ginebra. 121. La Conferencia de San Francisco para la Organizacin Internacional desarrolla sus sesiones en la primavera de 1945, da forma a la Declaracin sobre los territorios dependientes, y es as como surge el Captulo XI de la Carta de las Naciones Unidas. Su estructura es ratificada por la I Asamblea General de Londres en 1946, con la afirmacin expresa de que las obligaciones asumidas por los Estados Miembros con el Captulo XI entran de inmediato en vigor, y no son postergadas en ningn caso, siendo distintos los objetivos en cuanto a la forma y algunos otros aspectos de los Captulos XII y XIII relativos al sistema de fideicomiso o tutela internacional. 122. Sin embargo, existe un lazo de comn interposicin entre el Captulo XI y el XII, si es que vamos a seguir una de las interpretaciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas: Los Captulos XI, XII y XIII de la Carta reconocen los problemas de los pueblos no autnomos como de vital importancia para la paz y el bienestar general de la comunidad mundial. Por el Captulo XI, todos los Estados miembros que hayan asumido o asuman responsabilidad de administrar territorios cuyos pueblos an no han alcanzado la plenitud de gobierno, o autonoma, reconocen que el inters de los habitantes de estos territorios es primordial. Aceptan como sagrada obligacin la de promover en su mayor grado el bienestar de los habitantes de tales territorios. Con este propsito aceptan obligaciones especficas, incluyendo la obligacin de desarrollar el gobierno propio y asistir a sus habitantes en el desarrollo progresivo de sus polticas. 123. Durante la segunda parte de la Primera Sesin Regular de las Naciones Unidas, en cumplimiento de Resoluciones de la Asamblea General, los Estados Miembros administradores, sometieron informaciones preliminares sobre los territorios denominados no autnomos, y especialmente en cuanto a los problemas que se contemplan frente al enunciado del ya hoy famoso acpite e) del artculo 73 de la Carta que se refiere particularmente a dichos territorios. Se acord formular una lista de los territorios comprendidos en esa disposicin. Ella revel la existencia de setenta y cuatro (74) colectividades, conocidas comnmente por el nombre de colonias. La soberana de este grupo se distribuye como sigue: Australia, 1; Blgica, 1; Dinamarca, 1; Francia, 16; Holanda, 3; Nueva Zelandia, 2; Reino Unido de la Gran Bretaa, 43 y Estados Unidos, 7. Por lo tanto, si es que la responsabilidad internacional, en una nueva concepcin del desarrollo progresivo de los pueblos del mundo, ha de interesarse por el destino de ese gran grupo no autnomo, habremos de deducir para ella una gran tarea qu realizar y en la cual, el influjo de las libertades humanas ha de ser palanca tesonera para la adquisicin de los derechos civiles y polticos de toda comunidad independiente. Pero, qu es un territorio no autnomo? 124. El artculo 73 de la Carta de las Naciones Unidas y con l todo el Captulo XI no ha resuelto una de las cuestiones que con la progresin del tiempo ha venido a constituir una laguna dentro del sistema: definir precisamente, con todo alcance legal o internacional, lo que es un territorio no autnomo. La Asamblea General no lo ha podido hacer hasta ahora, y cuantas veces lo intent, desde el Cuarto Perodo de Sesiones en el seno de la IV Comisin,
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tropez con dificultades polticas insalvables. Por qu razn rehuir a la definicin, aceptndose en cambio la tramitacin de informacin y lo que es ms, la existencia de una Comisin gradualmente llevada a un grado funcional y a una periodicidad completa para el anlisis de la informacin que sobre los territorios y de acuerdo con el Captulo XI en su artculo 73, de la Carta, deba remitirse al Secretario General de la Organizacin? 125. Durante el VI perodo de sesiones de la Asamblea General en 1952 la cuestin tom una ruta crucial, difcil y delicada. Se present una resolucin, acogida con el N.o 567 (VI), que recordando la 334 (IV), invit a un organismo especial a examinar una lista de factores que pudieren ser tenidos en cuenta para decidir si un territorio es o no un territorio cuyo pueblo no ha alcanzado todava la plenitud del gobierno propio. Se reconoci que el estudio era largo y complejo, y que la reaccin de las autoridades administradoras deba esperarse con tintes dramticos, como en realidad lo fue y lo sigue siendo. La lista de factores tom un ao y dos, y finalmente se adopt por la Asamblea General con arrolladora mayora de votos. 126. Aunque provisionalmente como lo indic la Resolucin 648 (VII), los factores determinativos de la autonoma o el gobierno propio significaron un tremendo paso de avance, complicando el sistema del Captulo XI, hasta provocar tensiones en el firmamento internacional con la suspensin de informacin por parte de las grandes potencias administradoras de territorios. Estas, en ocasiones, han abultado aun ms la situacin por la adopcin de formas constitucionales enmarcadas en el concepto de asociacin de Estados, ya de commonwealth, ora de autonoma local, a tal punto que los casos de Puerto Rico y de Antillas Holandesas y Surinam, o ms lejos el de Groenlandia, maana el de la Federacin de las Indias Occidentales britnicas, son ejemplos de toda una historia plena en divergencias. 127. No es nuestra intencin vaciar aqu la lista provisional de factores aprobada por la Asamblea General,11 lista acadmica, emprica en muchos casos, realista en otros, idealista en ngulos singulares o ya rodeada de intereses polticos o ideolgicos, peligrosamente yuxtapuestos y donde se pone en juego la autoridad y su principio inmanente con el afn de todo pueblo de alcanzar un mayor grado de madurez poltica hasta ser dueo de sus propios destinos. El peligro de toda esta discusin es el dogmatismo, donde el comunismo aprovecha notablemente, y donde la disociacin no creemos sea para beneficio de las Naciones Unidas ni para el prestigio de la Carta. Por esto mismo, la posicin de pases liberales bien intencionados, ha servido de buena balanza entre las opiniones radicales siempre de excesivo nacionalismo con las coloniales, sujetas a un desconocimiento aparente o interesado de la sutilsima situacin mundial de nuestros das. 128. Para nosotros resulta extrao el plantear una lista de factores determinativos de la autonoma o el gobierno propio sin antes definir el concepto cuando precisamente la Asamblea General tuvo oportunidad de hacerlo, ya ella misma en el seno de la IV Comisin o si no mediante el envo a la Comisin de Derecho Internacional o si fuere acaso prudente por una opinin consultiva de la Corte Internacional de Justicia. 129. La autonoma parece ser la aptitud de todo pueblo o colectividad no independiente, de desligar los vnculos que le atan a la metrpoli o autoridad administradora, mediante el ejercicio espontneo de la libre determinacin, obtenida por los medios modernos de expresin electoral. Si fuere este el concepto, los factores ayudaran a su ordenamiento.
11 Minutas de la VIII sesin de la Comisin. Ver p.200. Ver Suplemento 20 (A/2361-Resolucin 648 (VII) A. G. p.33, 10 diciembre, 1952.

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130. Expuesto lo anterior, debemos admitir que en el sistema de clasificacin territorial internacional ha existido la colonia sujeta a la metrpoli en forma rgida, para fines de explotacin o ya con el propsito de repoblacin o de acomodacin migratoria, como lo significa el Profesor Schelle. La colonia se considera parte integrante del territorio metropolitano, obtenido esto por medio de una anexin, mientras que cualquier otra forma jurdica hara subsistir la condicin de estadidad con una personalidad jurdica internacional bien definida. En la anexin colonial no hay la completa fusin de los rdenes jurdicos, pero en cambio, se ejecutan esos rdenes dentro de una liason de gobiernos y de agentes. 131. La fusin del orden jurdico comn a cada entidad no sera posible, gradualmente, sino en el caso de contigidad o vecindad, llegando la colonia a integrarse y convertirse en circunscripcin administrativa, como lo advierte el Profesor Fauchille en su obra de Derecho Internacional ampliamente conocida. Es el caso de los territorios de Estados Unidos antes de la perfeccin de su gobierno e integridad poltica federal, y el de la Siberia dentro de la organizacin poltica de Rusia. 132. Schelle afirma que el Captulo XI de la Carta aspira a ser una sntesis normativa internacional en materia colonial, pero sealando la falta de definicin de lo que es un territorio no autnomo, con lo cual pueda compararse tal unidad poltico-jurdica con el territorio colonial, llegando a pensar que en realidad se trata de un giro poltico y tal vez jurdico, pero en el cual se reencuentran todos los trminos de la evolucin de la actividad colonial: desarrollo poltico, econmico, social, cultural y cientfico de las poblaciones; administracin progresiva y cooperacin entre organismos tcnicos, en beneficio de los habitantes de la colectividad. 133.Dnde est lo nuevo entonces? Esta pregunta surge como consecuencia de la misma tesis sostenida por el tratadista francs y la experiencia que la materia propicia en el seno de las discusiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Para nosotros aquello nuevo reside precisamente, en los enunciados del artculo 73.e de la Carta y en los cnones ya aceptados de responsabilidad internacional, y control o supervisin de la comunidad internacional representada por las Naciones Unidas. A esto se debe que el artculo 73.e de la Carta contenga disposiciones que requieren la informacin sobre la administracin de los territorios no autnomos; informacin aceptada contractualmente, conteniendo prueba de una evolucin favorable en la poltica de los Estados. 134. Cuando se ha argumentado que la informacin del artculo73.e es slo para referencias, de inmediato ha sido interpretada la Carta en un sentido positivista. La lgica lleva a pensar que la obligacin contractual no es trasgresin del principio de no intervencin alegado por las autoridades administradoras en ms de una ocasin reconocido por la Carta en materia de jurisdiccin interna de los Estados (art. 2, inciso 7.), porque la esencia de la Declaracin del Captulo XI contiene una obligacin que los propios Estados Administradores han convenido, admitido y suscrito en ese campo de la colaboracin internacional. 135. En cada Asamblea General de las Naciones Unidas constante renovacin del pensamiento poltico universal se advierte una ms fuerte vinculacin internacional hacia el futuro destino de los territorios no autnomos, responsabilidad abiertamente admitida y actualmente indudable e irrefutable, conduciendo tal situacin a que un grupo importante de Estados administradores protestase de las Resoluciones aceptadas desde 1949, y las cuales fueron resultado de intenso debate desde sus ms recnditos orgenes.
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136. Ese nmero de Estados creyeron su deber hacer una declaracin al cerrarse el IV perodo de sesiones de la ONU, significando que la poltica de la mayora de Estados Miembros al apoyar las Resoluciones que afectan a los territorios no autnomos y que han sido inspiradas en la informacin voluntariamente sometida por los primeros, constituye una violacin a sus intereses coloniales, atentndose a los derechos soberanos detentados sobre los territorios. Otro argumento fue el de que la Asamblea General ha pretendido reformar el Captulo XI de la Carta por medio de Resoluciones, llevando a un terreno inaudito el alcance del Captulo XI. 137. Es pues, interesante la nomenclatura de territorios coloniales, territorios no autnomos y territorios en fideicomiso o fideicometidos para deducir numerosas conclusiones a medida que realizamos el anlisis del sistema de la Carta. Parcenos sutil la diferencia entre los dos primeros; que en cuanto a los ltimos, todo el problema consiste en fijar el asiento de la soberana y localizarla propiamente si en la colectividad administrada, en la autoridad administradora o en la comunidad internacional misma. 138. De todos modos, unos y otros son territorios no-independientes, que parece ser la expresin que ms conviene a la tesis que desarrollamos, o aun en sentido ms estricto, territorios dependientes si hemos de referirnos con toda exclusividad a los que estn por razn de ocupacin y soberana adscritos a los Estados como parte integral de su organizacin poltica o ya como colonias propiamente dichas. Entre los territorios no autnomos y los dependientes, debe sin embargo advertirse sutil diferencia que en el engranaje del reconocimiento internacional se hace necesaria y til. 139. Alcances del Captulo XI. Objetivos. Aplicacin de la Declaracin. Durante 1949, la Comisin Especial para el estudio de la informacin que en cumplimiento del artculo 73.e de la Carta sometan las potencias administradoras sobre los territorios no autnomos, tuvo oportunidad concretamente, de estudiar a fondo los ngulos de esa disposicin de la Carta.12 En las discusiones de ese ao, amplindose el concepto del artculo 73.e y ahondndose en los argumentos que sobre el Captulo XI se adujeron en 1948, aparecieron divididas en forma cortante las opiniones tendentes a interpretar los objetivos de la Carta en lo referente al Captulo precitado. Las posiciones ms definidas fueron adoptadas por Gran Bretaa, Francia y Blgica como potencias administradoras de un gran ncleo de colectividades; por otra parte, las de Estados Unidos y Dinamarca, Australia y Nueva Zelandia giraron en torno a determinado equilibrio; Holanda expres su poltica federativa colonial (con Indonesia y las Islas Holandesas del Caribe), y en fin, el grupo de Estados sin territorios que administrar enfil su inters hacia ms precisos argumentos enfocados a apoyar el enunciado y la maquinaria del Captulo XI. 140. El centro de la cuestin poda determinarse por la necesaria puntualizacin sobre los motivos que tuvieron los redactores de la Carta para requerir la informacin voluntaria del artculo 73.e, con la cual, la Asamblea General crea til la constitucin de un organismo especial para estudiarla, y este organismo a su vez, formular recomendaciones especficas estimadas como indicaciones a la Autoridad Administradora. Podra la informacin utilizarse ampliamente? Lo era para fines de informacin y solamente como tal considerarse? Podran formularse recomendaciones a las potencias administradoras coloniales sin violar los principios constitucionales de la metrpoli, principios enmarcados en la jurisdiccin domstica de los Estados y salvaguardados por el artculo 2, acpite 7. de la Carta?
12 El autor fue designado por el Gobierno Dominicano su representante en la Comisin Especial citada. Electo Relator de la misma por decisin unnime. Ver Records Com. Espec. Art. 73/1949.

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141. Los primeros debates revelaron amplia disparidad sobre la competencia de la Comisin Especial, decidindose al fin, por mayora de votos, que ese organismo tena facultades para examinar las implicaciones de la informacin enviada a la Secretara General de las Naciones Unidas; que tal informacin respuesta a un cuestionario especialmente preparado de antemano no era para morir en los archivos de las Naciones Unidas, al tenor de uno de los argumentos aducidos por una Delegacin en la Comisin. Cuando la Asamblea General aprob durante su Cuarto Perodo de Sesiones la serie de proyectos enviados por la Comisin Especial se hizo evidente, a la par que uno de los logros ms importantes de las Naciones Unidas en este campo especfico, la divisin de criterios entre las autoridades administradoras de raigambre colonialista clsico y los Estados no administradores. La opinin pblica ha tenido oportunidad despus y hasta el presente, de ponderar en qu lado est la mejor razn. 142. As las cosas, traslucieron las nuevas orientaciones de la sociedad internacional sobre el porvenir de los habitantes de los territorios no autnomos; se ponder hasta qu grado la Organizacin Mundial es capaz de reforzar los propsitos esenciales de la Carta de las Naciones Unidas preconizados en los textos de los artculos 73 y 74 de su Captulo XI. Lo verdaderamente importante, deduciendo ya conclusiones, es que el anlisis de las condiciones por las cuales se desarrolla el adelanto poltico de los territorios hasta entonces vedado por el argumento de que la informacin es slo para tal fin y no ms all de tal carcter tiene abiertas las puertas del futuro. As, durante 1950 y los sucesivos, la Comisin reintegrada para funcionar sin interrupcin, puede considerar hasta qu punto la evolucin cultural y progresiva de los habitantes de tales colectividades va ganando terreno, preparndoseles para que un da obtengan la autonoma plena, cumplindose as el sagrado deber que han reconocido los Estados Miembros en la Declaracin del Captulo XI. 143. Existe desde luego y no podemos menos que reafirmarlo una ntima vinculacin entre el Captulo XI y los Captulos XII y XIII. En sustancia, expresan las mismas esperanzas para los territorios no-autnomos y los sometidos a rgimen de fideicomiso internacional. Cuanto les separa es, primero, su gnesis, y luego el procedimiento o sistema que los organismos encargados del control sobre la responsabilidad internacional ejercen sobre los segundos. Aunque es lgico pensar que el Captulo XI no tiene el alcance limitado que le constrie exclusivamente a la Declaracin expresa, no podra tampoco afirmarse que los principios que encierra son ilimitados. Para esto la Carta enmarca los campos de actividad de sus enunciados, pero ms que nada daran vvida correspondencia la actitud de los Estados desenvolviendo una poltica cnsona al momento que vive el mundo. Tal conducta, en un caso especfico, no producira la sensacin de que el mundo colonial va transmutndose a pasos gigantescos, y que la propia interesada comunidad internacional tiende sus brazos a ncleos sociales que antes carecan de voces de aliento, abandonando compromisos hacia quienes, como administradores, es evidente, han hecho sacrificios y han dejado huellas de obra tangible, digna en muchos casos de justicia y elogio. 144. Claro est que un equilibrio ha de producirse y que en el ambiente internacional ha de prosperar jurdicamente con la intencin deliberada de fortalecer sus instituciones nica forma posible todo acuerdo encauzado hacia la paz; pero sobre todo a desterrar las ideologas polticas que aprovechndose de la falta de comprensin internacional, tienden a dividir a los Estados y a las colectividades humanas. No puede negarse que las potencias administradoras han evolucionado por lo menos exteriormente en el concepto colonial
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al haber adoptado la Declaracin sobre los territorios no autnomos. Muchas de ellas, como hemos dicho ms arriba, han realizado obra buena, y han cumplido para beneficio del mundo una ingente tarea que como humana no estar exenta de crtica. Ser la historia la encargada de depurarla. 145. Goodrich y Hambro en sus estudios analticos sobre la Carta de las Naciones Unidas13 sealan que el Captulo XI establece el principio de la responsabilidad internacional de los Miembros de las Naciones Unidas por la administracin de territorios no autnomos. Difiere aquel de los Captulos XII y XIII en que establece el principio de responsabilidad internacional aunque sin proveer la maquinaria de supervisin o control internacional, mientras que en toda la institucin del fideicomiso internacional expresamente se manifiestan tales elementos. El Captulo XI bien puede ser llamado la Carta de la administracin colonial. Esta expresin enunciada por el Dr. Ralph J. Bunche, Director de la Divisin de Territorios y de Fideicomiso de las Naciones Unidas,14 en realidad parece convenir al desarrollo jurdico de la cuestin. 146. Al analizar los propsitos del Capitulo XII vemos que no repite aquellos del artculo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones tal como se haba propuesto originalmente en un documento de trabajo presentado en San Francisco,15 pero en cambio, vara la fraseologa adoptndose la de territorios cuyos pueblos no han alcanzado an la plenitud del gobierno propio. 147. Despus de este anlisis, el Captulo XI da en su concepto declarativo, la idea formal de una ordenacin distinta para los territorios coloniales llamados por la Carta territorios no autnomos, y permite, con la obligacin de la transmisin de informacin del art. 73, que el conocimiento sobre ellos sea directo y no como antao, al travs de informes y documentos sometidos por la autoridad colonial, en cumplimiento de leyes domsticas a sus cuerpos legislativos o Parlamentos, no sin antes sufrir el filtro de los departamentos correspondientes encargados de la administracin. Hoy da, la Asamblea General tiene la oportunidad de ponderar hasta qu punto se ha contribuido al progreso y al adelanto poltico, cultural, econmico y social de esos territorios, estableciendo una corriente de colaboracin dentro del respeto a principios no derogados por el Captulo XI y a los que este instrumento consagra. 148. Lo importante es que el Captulo XI no desaparezca bajo las frmulas constitucionales que desvirten su existencia; es decir, bajo el imperio de arreglos expresamente procurados para hacer escapar su accin, y con ello la oportunidad que se da a los pueblos colocados bajo su proteccin, de viabilizar sus ideales polticos. Lo importante tambin es que el Captulo XI no se esgrima aviesamente como arma poltica para desacreditar a los pases clsicamente tutelares de pueblos menos avanzados, produciendo conflictos que complicaran enormemente los pasos hacia la autonoma. El buen sentido indica que no podra estar en pugna el Captulo con el principio de libre determinacin de los pueblos, conquista reafirmada durante la ltima guerra mundial al igual que en la Carta del Atlntico y de las Naciones Unidas. Todo depender de la mejor fe en las relaciones entre pueblos y gobiernos y entre gobernados y administradores. 149. Residiendo en el Captulo XI un gran avance polticosocial que la Carta establece, protegerlo es deber de la comunidad internacional, si se piensa en cuanto significa por comparacin frente a los ndices polticos que caracterizaron el colonialismo clsico.
Carta de las Naciones Unidas. Comentarios.- Ed. 1949, p.406. El Dr. Bunche adquiri relieve internacional al continuar con xito la misin de Mediador en Palestina, despus del asesinato del conde Folke Bernardotte. 15 Ver Doc. 323-II-4-12. Docs. X.- pp.677-83. Conf. de S. Francisco-UNCIO.
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Captulo IV

EL FIDEICOMISO EN LA CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS


Suerte de los mandatos. El fideicomiso en el campo jurdico internacional. Los Captulos XII y XIII de la Carta. Objetivos del fideicomiso. Aplicacin del rgimen fideicomisario.

150. La guerra mundial iniciada por Alemania el 3 de septiembre del 1939 paraliz definitivamente la Sociedad de Naciones y sus diversas actividades internacionales. La Comisin Permanente de Mandatos continu sin embargo compilando datos e informaciones acerca de los territorios colocados bajo el sistema. Fue forzoso dar por liquidadas posteriormente sus funciones a la par que las del Organismo internacional, habiendo celebrado la Sociedad de Naciones el 18 de abril del 1946 la ltima de sus sesiones, correspondiente a la XXI Asamblea, y a poca distancia de la adaptacin en San Francisco de California y puesta en vigor la Carta de las Naciones Unidas, conformacin actual de la comunidad internacional de Estados. 151. Deba, por tanto, clausurarse uno de los ms fascinantes episodios de la humanidad, dando paso a rutas de esperanzado futuro, forjadas en los campos de beligerancia militar y poltica de la segunda conflagracin mundial. Winston Churchill, el vigoroso lder britnico, habla de ese episodio llamndole no el camino del fin, sino ms bien el fin del comienzo, puesto que surgirn de la lucha e intercambio de ideas, de los resultados psicolgicos y materiales de la guerra, de la solidaria accin de una mayora de los Pueblos del mundo contra las fuerzas totalitarias, corrientes de diversas estructuraciones poltico-sociales que tarde o temprano deban volver por sus fueros, revelando fuertes antagonismos, esta vez entre dos mundos ideolgicos: la democracia occidental, amplia en su liberalismo, amparada en vastas reformas sociales y en pensamientos universalistas de cooperacin; y del otro, el comunista, que con su formidable maquinaria de propaganda y terror, aprovechando la diferencia de clases, espejea con normas demaggicas de gobierno, a la postre similares a las sembradas por los totalitarios lustros atrs. 152. No nos vamos a detener a analizar si la Sociedad de Naciones hizo o no bien al mundo: si ella determin una nueva orientacin en la estructura universal. La cuestin est demasiado fresca an, integrando campos propiciatorios para toda clase de especulaciones en el ambiente de los estudios internacionales. As lo corrobora Hambro, quien fuera Ministro de Asuntos Exteriores de Noruega y Presidente de la ltima Asamblea de la Sociedad de Naciones, en una declaracin que con delineamientos dramticos formulara en tal ocasin: Ms que nunca, es una necesidad que el hombre y mujer de todo pas, se interese en los asuntos internacionales, ya que estndolo, podran tener la facilidad de informarse por s mismos de las realizaciones y hechos de la cooperacin internacional. Para gua del futuro, nada podra ayudar ms que las lecciones que se originaron en la historia de la Sociedad de Naciones. Y estas lecciones no fueron dadas con gran candor sino en la ltima Asamblea de la Liga, nunca con un reconocimiento ms abierto y franco sobre los pecados de omisin y comisin de los Gobiernos que participaron en ella como Estados Miembros de la Sociedad Internacional. Estas palabras parecen no tener comentario. 153. Suerte de los mandatos. El mejor cuadro de la situacin creada por la desaparicin de la Sociedad de Naciones en cuanto al destino de las colectividades afectadas por el sistema de Mandatos del artculo 22 del Pacto, lo ofrecen los criterios enunciados por los representantes de los Gobiernos mandatarios y los de la Comisin Permanente de Mandatos, cuando lleg el momento de cerrar las puertas a una etapa interesante de la vida internacional.
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154. El delegado del frica del Sur, mandataria esta del territorio del frica Sur Occidental, no dej de expresar en agudos puntos de vista, anunciadores de tormentas, lo que su pas generara al negarse aos despus a someter un acuerdo de fideicomiso sobre el mismo territorio de conformidad con los compromisos asumidos en la Carta de las Naciones Unidas. En efecto Mr. Leif Engeland dijo: Entre los servicios de la Liga, necesariamente dejados en suspenso al inicio de la guerra y desde entonces inactivos, ha sido el trabajo valioso en relacin con el sistema de mandatos, la concepcin del cual fue originalmente expuesta por mi Primer Ministro el mariscal de campo Smuts. Las esperanzas de lord Balfour, de que uno de los ms valiosos experimentos hechos por el Pacto habra de alcanzar xitos a medida del tiempo, no fueron fallidas, puesto que la Liga actu en sus funciones supervisoras de los mandatos, con atinada sutileza, seriedad, tacto y xito. Pero, el representante surafricano quiso destilar tambin una gota de acbar y hela aqu en sus palabras: 155. Desde que ocurri la ltima reunin de la Liga, nuevas circunstancias han surgido obligando a las potencias mandatarias a revisar los arreglos existentes para la administracin de los mandatos. Tal cual ha sido plenamente explicado en la reciente reunin de la Asamblea General de las Naciones Unidas en Londres,16 el Gobierno de la Unin ha considerado de su incumbencia consultar a los pueblos del frica del Sur Occidental, europeos y no europeos, respecto de la forma en la cual su futuro gobierno debe ser enmarcado. A base de dichas consultas, y teniendo en cuenta las circunstancias nicas que caracterizan o diferencian el frica Sur-Occidental un territorio adyacente a la Unin de otros territorios bajo mandato, es la intencin del Gobierno de la Unin, en la prxima sesin de las Naciones Unidas en Nueva York, presentar el caso en el sentido de que sea cambiado el status del territorio, y se le reconozca internacionalmente como parte integral de la Unin. 156. Mientras tanto, la Unin continuar administrando el territorio escrupulosamente de acuerdo con las obligaciones del Mandato, y en beneficio del progreso e intereses de los habitantes, tal cual lo ha estado haciendo durante los pasados seis aos, cuando la Comisin de Mandatos no llev a efecto sus sesiones reglamentarias. 157. Australia indic otra trayectoria, y fue esta: El sistema de mandatos expresa una de las ms singulares ideas del Pacto, particularmente aquella relativa a que el desarrollo en los pueblos incapacitados de desempearse por s solos en las condiciones del mundo moderno, constituye una misin sagrada de civilizacin, y los Estados responsables del gobierno de esos pueblos daran garantas para el logro de tal misin. Todo el mundo conviene hoy en que, en la esfera limitada de los mandatos, el sistema ha funcionado razonablemente bien. Las ideas como las races se extienden. Esto ocurri con el sistema, puesto que la Carta de las Naciones Unidas ha extendido ahora sus principios bsicos. 158. La opinin britnica se sintetiz as: El sistema de mandatos puede ser apropiadamente considerado como uno de los principales monumentos en la evolucin del pensamiento universal y en relacin con los pases no autnomos. 159. El representante de China declar que su pas propugn en la I Comisin de las Naciones Unidas y durante la reunin de Londres que deba prestarse atencin al hecho de que, aunque en la Carta de las Naciones Unidas al establecer el sistema de fideicomiso recoga principios esenciales del rgimen de mandatos, no haba ninguna disposicin para
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Asamblea General ONU, I Parte, Londres, 1946.

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que las Naciones Unidas asumieran, extinguida la Sociedad de Naciones, las funciones que el sistema conllevaba. Esta sincera actitud origin una notable Resolucin aprobada por la Asamblea de las Naciones Unidas, y cuyo prrafo 3. dice textualmente: Reconoce que al terminar la existencia de la Liga, sus funciones con respecto a los territorios mandatados, tendr fin, pero advierte con satisfaccin que los Captulos XI, XII y XIII de la Carta de las Naciones Unidas contienen principios similares a aquellos declarados en el artculo 22 del Covenant de la Liga. 160. Lo anterior, conjuntamente con la posicin disidente del Egipto, considerando que el sistema de mandatos terminaba con la propia Sociedad de Naciones, y Palestina (de mandato britnico) deba ser reconocida como comunidad independiente y no colocada bajo el nuevo sistema de la Carta, contiene la sntesis de una delicada y progresiva evolucin jurdico-poltica, en la cual el porvenir de los territorios, desde ese momento en adelante, estara en juego. Su posicin no se compadecera con la tomada en el affaire del frica Sur Occidental desde 1946 al 1955. 161. Cuando la Asamblea de la Sociedad de Naciones reuniose por la ltima ocasin en Ginebra, estaba ella en posesin de los planes de las Naciones Unidas para hacerse cargo de las diversas funciones de la Liga, y redactado y adoptado el Captulo XIII de la Carta, aunque no exista todava el Consejo de Administracin Fiduciaria, esperbase y confibase en el sometimiento de los acuerdos de fideicomiso res inter-alias por las potencias administradoras de Mandatos. El desarrollo de los acontecimientos consecuenciales de la entrada en vigor de la Carta de las Naciones Unidas dio origen a la condicin o naturaleza de fideicomiso consagrado en los Captulos XII y XIII del instrumento internacional. 162. Y de esta manera, los mandatos de la Sociedad de Naciones, previstos en el artculo 22 del Covenant, pasaron a ser instrumentos extinguidos, por la mera razn jurdica de la desaparicin del mandante si es que podemos admitir la ficcin jurdico-internacional quedando en cambio sin estatus los territorios mandatados y sus colectividades, que como lo afirma Schelle, constituan un ejemplo nico de entidades que no reclamando una soberana eran reconocidas en el orden jurdico-internacional positivo como elementos de un nuevo orden universal. 163. El fideicomiso en el campo internacional. Preparar el gobierno propio a casi veinte millones de almas que habitan en los territorios fideicometidos, es uno de los bsicos y ms importantes objetivos del sistema de Administracin Fiduciaria consagrado por el Captulo XII de la Carta de las Naciones Unidas, reza una de las publicaciones de la ONU.17 164. En tales simples expresiones queda encerrada toda la finalidad de la estructura del nuevo sistema internacional de administracin de territorios, creado en la Carta con el nombre de rgimen de administracin fiduciaria. 165. El vocablo fideicomiso, tutelle y trusteeship es asimilable a muchas de las terminologas en uso en el Derecho Privado, y el concepto de fiducia o bonafide regula una gran parte de todo este novsimo engranaje internacional en el cual juegan rol importante los territorios fideicometidos o en fideicomiso, la autoridad administradora o fideicomisaria y la comunidad internacional de Estados como fideicomitentes, y cuyo objetivo es lo que la propia Carta se esfuerza en considerar como punto de partida para la plena independencia o gobierno propio.
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Qu hacen las Naciones Unidas por los territorios en fideicomiso. Public. Lake Succes, N. Y., 1949.

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166. Schelle se pregunta por qu la Conferencia de San Francisco no se limit a transponer, en la nueva organizacin, el sistema de mandatos. Esto no poda prosperar, sin duda, existiendo razones jurdicas distintas, y lo que es ms, el compromiso moral contrado durante la guerra con las colectividades que de tan admirable manera colaboraron en favor de la victoria aliada. No sin razn, el aludido tratadista francs se esfuerza en buscar los aspectos sentimentales o prcticos de la manera de actuar de la Conferencia para la Organizacin Internacional, convocada por el Presidente Roosevelt, y la cual deba llevar a cabo gran parte de las recomendaciones de Dumbarton Oaks, as como los puntos de vista de un ncleo considerable de pequeas naciones, entonces en el fervor de las ltimas etapas victoriosas de la Guerra en plano cercano de igualdad jurdica estatal. Es decir, imper adems una razn poltica poderosa. 167. Sin embargo, el mismo autor parece encontrar la justificacin en el descrdito para l y para nosotros injusto en que cay la Sociedad de Naciones, no as muchos de sus organismos internacionales que han probado su subsistencia pese a las alternativas de la comunidad internacional y los cuales fueron pura y simplemente readaptados dentro de la actual organizacin mundial. 168. Ahondando en las razones del nuevo sistema, salieron a relucir en San Francisco principios de tica anticolonialista que no han podido subvertirse, y que a medida que pasa el tiempo se han hecho ms y ms precisos y persistentes. All encontraron muchos gobiernos la oportunidad de aprovecharse del afn democrtico que lgicamente era consecuencia de una intensa propaganda mundial durante el conflicto armado y por ello, la insistencia notoria en esbozar y defender puntos de vista tan reidos con los de las potencias mandatarias. Ms que nada imper la fiebre independentista de las colectividades polticas del mundo rabe: la formacin en las colonias, de gobiernos de hecho autnomos (casos de Indochina, en Extremo Oriente), y la necesidad de balancear la fogosa e interesada actitud sovitica frente a la conservadora de los pases colonialistas, producindose un elemento intermedio con resultados hasta ahora difciles de predecir. 169. En tal crisol de ideas naci el fideicomiso de la Carta de las Naciones Unidas, trado en forma de proyecto como resultado de las Conferencias de Hot Springs, perodo preparatorio de San Francisco, celebradas entre el 16 al 19 de enero del 1945 bajo los auspicios del Instituto de Relaciones del Pacfico. 170. Muchos tratadistas, de los cuales hay no pocos de la vieja escuela, consideran que entre el sistema de mandatos y el de fideicomiso no hay diferencias fundamentales, postura esta que nos esforzaremos en rebatir. Otros muy pocos por cierto no han revelado an sus observaciones sobre el sistema de la Carta, encontrndonos virtualmente desprovistos de anlisis comparativos o de especulacin jurdica. 171. Schelle mismo, para no ir ms lejos y lo mencionamos debido a sus ms recientes estudios de Derecho Positivo Internacional custicamente expresa que en San Francisco, el resultado de los debates fue slo lo que poda ser: un compromiso bastante bastardo entre un idealismo y un liberalismo terico, las necesidades de la seguridad internacional, y los imperialismos escondidos.18 Nos sera embarazoso colocarnos en el plano del ilustrado Profesor de Derecho Internacional, pero tampoco podramos dejar de reconocer y menos al travs de los trabajos de la Asamblea General y de la Cuarta Comisin de la misma durante
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Schelle. Obra citada, p.233, prrafo 23.

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los perodos de sesiones regulares de 1947 a 1955, que la posicin de las potencias coloniales ha tenido que ser elstica y difcil, por dems complicada, defendiendo en la tribuna pblica internacional las razones de una administracin relacionada con los problemas directos de las colectividades bajo fideicomiso. Eso ha hecho menos bastardo y ms prctico y para ello bstanos el ejemplo de la IV y VI Asambleas Generales, y ha amparado con mejor proyeccin todo idealismo, el sentido general de los Captulos XII y XIII de la Carta al tratar del Rgimen de Administracin Fiduciaria. Una simple ojeada a las actas de estas reuniones proporcionar con creces aun contrapesando las orientaciones y los argumentos de parte y parte la prueba de que existe una razn de ser en los postulados de la Carta, y que ellos tienen justificacin a medida que hombres y mujeres conocen los problemas que ellos amparan y hacen valer sus principios. 172. Los Captulos XII y XIII. Hemos mencionado los Captulos XII y XIII de la Carta de las Naciones Unidas para realizar el anlisis de los mismos como cuestin principal de estudio. Bastar una lectura de los textos de los artculos 75 al 85 (Captulo XII), y del 86 al 91 (Captulo XIII), para recorrer en ellos la sustancia de una serie de principios innovadores de la responsabilidad y supervisin internacionales sobre los territorios de antiguo mandato colocados ahora dentro de las disposiciones de los textos precitados. El sistema en s es legalmente denominado Rgimen Internacional de Administracin Fiduciaria, y corresponde a la siguiente definicin extrada de la letra misma del artculo 75 de la Carta:
La Organizacin establecer, bajo su autoridad, un rgimen internacional de administracin fiduciaria para la administracin y vigilancia de los territorios que puedan colocarse bajo dicho rgimen en virtud de acuerdos especiales posteriores. A dichos territorios se les denominar territorios fideicometidos.

173. El captulo XII establece tal sistema de administracin para los territorios expresamente colocados bajo sus trminos, en tanto que el Captulo XIII define la composicin, atribucin, poderes, procedimiento y voto en el Consejo de Administracin Fiduciaria, considerado como el rgano vital de la institucin internacional que aplica los principios generales del fideicomiso. De antemano, diremos que el Consejo acta bajo la autoridad de la Asamblea General supremo rgano legislador de las Naciones Unidas directsimamente responsable hacia la propia Asamblea, de cuantas implicaciones, problemas, aplicacin y conducta internacional ataan a los Estados en quienes recae la tutela o el fideicomiso. 174. En tanto que los primeros acuerdos de tutela o fideicomiso fueron aprobados por la Asamblea General en su primer perodo de sesiones (II parte), el Consejo asumi las responsabilidades inherentes en su primera sesin efectuada en marzo del 1947, fecha para la cual ya estaba constituido con los siguientes Estados Administradores: Australia, Blgica, Reino Unido de la Gran Bretaa e Irlanda, Nueva Zelandia, Francia, y un nmero igual de Estados no administradores. Posteriormente, Estados Unidos ingresara con los administradores, al obtener el fideicomiso de las zonas estratgicas del Pacfico,19 y cuya situacin institucional o jurdica tuvo en cuenta la Carta, consecuencia directa de las conferencias aliadas en Yalta (Crimea rusa). Qued fuera, desde luego, el frica Sur Occidental debido a las circunstancias muy particulares de la poltica nacional e internacional, en lo referente a dicho territorio, desarrollada por la Unin Surafricana en posesin de uno de los mandatos del antiguo rgimen de la Sociedad de Naciones.
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Islas Marianas, Carolinas, Yap, Truk, Ponap y las Marshall.

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175. Objetivos del fideicomiso. El artculo 76 de la Carta contiene las disposiciones relativas a los objetivos del fideicomiso internacional. Su enunciado encierra uno de los ms hermosos postulados de colaboracin, cooperacin y comprensin democrtica internacionales que haya conocido la historia poltica del mundo. El texto se compadece con las famosas declaraciones de Winston Churchill y Franklin D. Roosevelt en la Carta del Atlntico; tambin con las obligaciones morales asumidas por las grandes potencias en un momento en el cual no se anteponan las disidencias y divisin de intereses que despus se han patentizado en el seno de la Organizacin de las Naciones Unidas, reflejo sin duda del mundo bi-ideolgico en que vivimos. 176. Al relacionar toda la esencia del artculo 76 con los principios bsicos de la Carta, enunciados en su artculo 1, el texto precitado establece como obligacin internacional y contractual de los Estados comprometidos:
I. fomentar la paz y la seguridad internacionales; II. promover el adelanto poltico, econmico, educativo y social de los habitantes de los territorios fideicometidos, y su desarrollo progresivo hacia el gobierno propio o la independencia, tenindose en cuenta las circunstancias particulares de cada territorio, y de sus pueblos, y los deseos libremente expresados de los pueblos interesados, y segn se dispusiere en cada acuerdo sobre administracin fiduciaria; III. promover el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos, sin hacer distincin por motivos de raza, sexo, idioma o religin, as como el reconocimiento de la interdependencia de los pueblos del mundo; y, IV. asegurar tratamiento igual para todos los miembros de las Naciones Unidas y sus nacionales en materia de carcter social, econmico y comercial, as como tratamiento igual para dichos nacionales, en la administracin de la justicia, sin perjuicio de la realizacin de los objetivos arriba expuestos y con sujecin a las disposiciones del artculo 80.

177. Al comparar tales disposiciones con los enunciados del artculo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones, sin medro de esbozar las ventajas que del artculo 76 de la Carta se derivan, este texto difiere fundamentalmente del artculo 73 del Captulo XI Declaracin sobre territorios no autnomos, al mencionar los trminos gobierno propio o la independencia, en tanto que el ltimo se refiere a los territorios cuyos pueblos no hayan alcanzado todava la plenitud del gobierno propio que equivale a plantear las limitaciones o delimitaciones de la autonoma o la propia administracin. 178. Luego, en el objetivo de estas provisiones encuntrase necesariamente una meta: el gobierno propio y la independencia de todo territorio colocado bajo rgimen internacional de administracin fiduciaria. 179. Otro de los puntos interesantes del texto tiene ntima relacin con el artculo 1 y la Declaracin fundamental de la Carta de las Naciones Unidas, estrechamente ligada a la Carta del Atlntico. Por ello la fraseologa y principios enmarcados en el acpite c, recuerda que deben existir las libertades humanas como conquistas de la guerra y la evolucin social del mundo, y con ellas las libertades fundamentales de todos, sin distincin de razas, sexos, religin o idiomas, reconocindose la interdependencia de los pueblos del mundo. La sola mencin de la interdependencia no es acaso una completa reversin de teoras jurdicas internacionales, de doctrinas enunciadas con tintes polticos dramticos, y de normas que sirvieron de teln de fondo en el decurso de las relaciones interestatales o internacionales? 180. Evidentemente, trasciende la transformacin de la filosofa poltica y jurdica de antao evidenciando que la ltima guerra ha tenido mucho que ver en ello. Es el mismo fenmeno advertido en etapas clsicas de la sociedad mundial, y cuyas razones han sido
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largamente analizadas por pensadores, filsofos y socilogos. La propia estabilidad o equilibrio mundiales no podra valorizarse, cuando no fundamentarse con sincerismo, sino en bases realistas, donde la paz constituye ms que un objetivo, una necesaria sustancia de composicin, y donde toda retrica debe ser desterrada, as como lo debe ser el subterfugio transaccional a que recurren muchas zonas del mundo en su afn de escapar de la ineludible tendencia de gregarismo que las relaciones cada vez ms estrechas de la humanidad en lo fsico y espiritual trazan como sendero inevitable del presente y del futuro. 181. Llammosle a ese gregarismo internacional consorcio internacional de naciones, comunidad de naciones, mirando hacia una misma finalidad: la paz y la seguridad internacionales de que nos habla con precisin la Carta en muchas ocasiones; pero, llammosle tambin Naciones Unidas, y as encontraremos ms lgica para su razn de ser, si detrs de esto tenemos el panorama espectacular de solidaridad universal cuando se trat de desterrar una ideologa malsana, la misma accin que al final habr de unir de nuevo al mundo si el comunismo internacional sigue provocadoramente abriendo grietas en las esperanzas de millones de millones de seres esparcidos por el globo, clamando por paz, paz y ms paz. 182. En fin, las disposiciones del artculo 76 en lo relativo a la igualdad de tratamiento jurdico-internacional para todos los Estados Miembros y sus nacionales, constituyen una ampliacin favorable en el sistema del artculo 22 del Pacto de Ginebra, ya que, aunque salvaguardando los derechos de cualesquiera Estados y pueblos, como lo expresa la combinacin del texto con el del artculo 80, aclaran en mejor forma el concepto de recproca colaboracin, como secuela de la responsabilidad internacional en la administracin fiduciaria. 183. Ampliacin del sistema de fideicomiso. El artculo 77 de la Carta de las Naciones Unidas enuncia claramente que el rgimen de administracin fiduciaria se aplicar a los territorios de las siguientes categoras que se colocaren bajo dicho rgimen por medio de los correspondientes acuerdos: a) territorios actualmente bajo mandato; b) territorios, que, como resultado de la Segunda Guerra Mundial, fueron segregados de los Estados enemigos, y e) territorios voluntariamente colocados bajo este rgimen por los Estados responsables de su administracin. 184. El artculo 78 expresa que el rgimen de administracin fiduciaria no se aplicar a territorios que hayan adquirido la calidad de Miembros de las Naciones Unidas, cuyas relaciones entre s se basarn en el respeto al principio de la igualdad soberana. 185. Conviene analizar ambos textos: El artculo 77, en su acpite a) extiende los objetivos y fines del nuevo sistema a los territorios actualmente bajo mandato, es decir, a todos aquellos que al entrar la Carta en vigor el da 24 de octubre del 1945 haban constituido el conjunto de territorios bajo mandato dentro del sistema de la Sociedad de Naciones. Surgi como cuestin consecuencial, con la firma y adopcin de la Carta, la seguridad dada por los Estados mandatarios del sistema de Ginebra, su disposicin de amparar los territorios en frica y el Pacfico, y Palestina, como nica colectividad remanente en Cercano Oriente, dentro de los principios de la ms moderna Constitucin Internacional: la Carta de las Naciones Unidas. 186. Y efectivamente, el 13 diciembre de 1946, cuando ocurra la II parte de la I sesin regular de las Naciones Unidas, el primer acuerdo de fideicomiso fue aprobado por la Asamblea General, siguindole los dems acuerdos que se referan a los territorios de Camerunes (britnico y francs); Togo (britnico y francs), Tanganika, Ruanda Urundi, las comunidades de Nueva Guinea, Samoa Occidental y Nauru, y posteriormente el acuerdo
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sobre las islas estratgicas del Pacfico, de antiguo mandato japons, y colocados bajo administracin norteamericana, aprobando el instrumento internacional para estas ltimas el Consejo de Seguridad, de conformidad con otra disposicin de la Carta: el artculo 83. Una sola excepcin anotamos, que fue y sigue siendo la del territorio del frica Sur Occidental, negndose la Unin del frica del Sur, administradora por mandato, a reconocer ninguna obligacin dentro del artculo 77 de la Carta, y por lo tanto pese a su condicin de Miembro de las Naciones Unidas desafiando la organizacin y la opinin pblica mundial al travs de varios aos y etapas de planteamientos del problema. 187. Se discute por lo tanto, y cada vez con mayor inters y efervescencia en las Asambleas Generales, si el artculo 77 encierra una obligacin automtica para aplicar el sistema de fideicomiso a los territorios de antiguo Mandato, una vez que la Carta fue puesta en ejercicio. 188. La expresin territorios que se colocaren parece excluir la obligatoriedad, y el trmino ingls del texto as may be placed tambin lo hace pensar, mientras el francs dice: et qui viendraient a etre places. Quizs haya aqu una laguna que en el nico caso, podra amparar al Gobierno del frica del Sur, pero no en cambio justificable, si se contempla la actitud de aceptabilidad, manifiesta de inmediato por todas las otras potencias mandatarias que administraban los territorios dentro de los trminos de los acuerdos amparados por el Pacto de la Sociedad de Naciones. 189. El Gobierno francs, por ejemplo, no dio reconocimiento a la extincin de sus responsabilidades bajo el sistema de la Sociedad de Naciones en lo que respecta a Lbano y Siria, pero ambas colectividades internacionales fueron luego suscribientes de la Carta; admitidas en la Conferencia de San Francisco y en virtud del artculo 78 que hemos reproducido anteriormente, quedaron fuera de toda la esfera de aplicacin del fideicomiso internacional. El 17 de enero del 1946 ocurri otro acuerdo entre Transjordania, hoy Reino Hashemita de Jordania, y el Reino Unido de la Gran Bretaa e Irlanda, reconocindose la independencia de la monarqua hashemita mientras Inglaterra particip el 2 de abril de 1947 su decisin de abandonar la administracin de Palestina. De esta notificacin surgi la convocatoria de una Asamblea General extraordinaria de las Naciones Unidas efectuada entre el 28 de abril y el 15 de mayo del 1947, y en la cual se perfil el plan de particin que luego ha dado por resultado el reconocimiento de Israel como Estado independiente, generando problemas conexos, tales como los de la zona de Jerusalem, el status de la Ciudad Santa, y las intervenciones armadas y choques militares entre los Estados rabes y el nuevo pas hebreo. 190. As, de once territorios clasificados en las categoras de mandatos de clase B y C, diez han sido colocados bajo el nuevo sistema del fideicomiso. Las islas Marianas, Marshall y Carolinas, en cambio, dieron motivo a la aplicacin por la primera vez del acpite b del artculo 77 de la Carta. 191. Territorios segregados del enemigo. En el artculo 77 se habla, en su prrafo b, de esta clasificacin especialsima que se consider necesaria como consecuencia de la terminacin de la Guerra Mundial, y la situacin geogrfica de ciertas islas en el Pacfico, utilizadas por el Imperio Japons como estaciones estratgicas y de defensa, pese a los convenios de mandatos que las regan. Advirtase de paso cun diferente es la actitud de los Estados victoriosos del conflicto, en relacin con la asumida por las Potencias Aliadas y Estados Asociados en 1919, cuando al recibir la renuncia sobre los territorios alemanes y turcos, hecha
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por las metrpolis, dispusieron libremente del destino de los mismos. En esta ocasin, es la Carta de las Naciones Unidas, como pacto internacional, la que automticamente establece el rgimen de administracin de los territorios segregados del enemigo, los cuales han de considerarse como fideicometidos. 192. Los territorios a los cuales se aplic la norma fueron los de mandato de tipo C atribuido al Emperador del Japn, y cuyos trminos nulific repentinamente el Gobierno japons. Las violaciones consistieron en armar los accesos a los territorios; construir defensas militares de toda ndole; prohibir la circulacin o transportacin en las islas, convirtindolas en bastiones militares o navales. Ocupadas por las fuerzas estadounidenses desde 1945, el derecho mismo de ocupacin reafirm la necesidad de atribuir su administracin y control a Estados Unidos, pero en fideicomiso, no vacilando la Unin Norteamericana en someter los trminos de acuerdos, en los cuales el Consejo de Seguridad, por tratarse de zonas estratgicas, intervino de conformidad con las disposiciones de la Carta. En ese entonces, la Unin Sovitica no mantena la poltica de alejamiento y obstruccin que ha patentizado en los ltimos tiempos, y se dispuso a cumplir con lo convenido en Yalta entre el entonces premier Stalin y el presidente Roosevelt. Ese acuerdo produjo igualmente el aumento del nmero de Estados Administradores en el Consejo de Tutela, eligindose en conformidad con los trminos de la Carta, otro miembro no administrador, hecho cumplido durante la II Asamblea General de las Naciones Unidas, con la seleccin de Costa Rica. Este pas renunci su asiento en 1949, al cual fue electa la Repblica Dominicana. El perodo dominicano se extendera fructferamente hasta 1953. 193. El mandato para estas islas nunca fue considerado como extinguido frente a la Sociedad de Naciones, cuando el Japn se retir de la organizacin en marzo del 1935,20 lo que tampoco ocurri con la ruptura de hostilidades de la II Guerra Mundial. Al firmar el instrumento de rendicin, el 2 de septiembre de 1945, el Emperador del Japn y su Gobierno aceptaron los trminos de la Declaracin de El Cairo de 1943 con respecto a la disponibilidad de dichas islas. Esta ltima afirm que el Japn sera desposedo de su administracin. El propio Gobierno norteamericano, bajo los trminos del artculo 82 de la Carta, propuso entonces que esas islas fuesen declaradas zonas estratgicas, sometiendo el proyecto de acuerdo que aprob ms tarde el Consejo de Seguridad, inclusive con el voto favorable de la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas. 194. Algunos gobiernos arguyeron que las islas del Pacfico no podan ampararse dentro del sistema de fideicomiso hasta tanto no se firmase el Tratado de Paz con el Japn. El argumento no prosper, toda vez que las tales islas, en puridad jurdica, no eran de soberana japonesa, sino administradas bajo mandato, teniendo el estatus que hemos oportunamente analizado. 195. Otros territorios as despojados a sus detentadores, y que ahora mismo entran en la categora de fideicometidos, fueron las antiguas colonias italianas de Somalia y Eritrea. Excepcionalmente no se han incluido a Tripolitania y Cirenaica, ya que en virtud de los trminos del Tratado de Paz firmado con Italia y entre las Potencias Aliadas de la II Guerra Mundial, se dispuso que en caso de no producirse acuerdo sobre el futuro de tales colonias, la Asamblea General de las Naciones Unidas tendra a su cargo la solucin del caso. En efecto, la IV Asamblea General se apoder del asunto sometido el tema en su programa de trabajo
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Goodrich y Hambro, obra citada, Ed. 1949, Boston, pp.431-432.

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por Inglaterra, Estados Unidos, Francia y la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas y de ah naci el Estado independiente de Libia, constituido mediante la fusin de los territorios de Tripolitania, Cirenaica y el Fezzam. 196. Para con la Eritrea, la misma Asamblea concluy en dejar que los habitantes de esa colectividad determinasen su propio destino, sin olvidar las reclamaciones de guerra materiales y morales del Reino de Etiopa; luego decidir si la Eritrea haba de ser constituida en entidad poltica independiente mediante un proceso similar al de Libia proceso plebiscitario o ya si sujetando al territorio durante un perodo previo al rgimen de administracin fiduciaria. 197. De inmediato, la Asamblea decidi que la Somalia ex italiana fuese colocada bajo el rgimen de la Carta, debiendo alcanzar su independencia completa dentro de diez aos, o sea en 1960, plazo este a contar de la firma del Acuerdo correspondiente entre las Naciones Unidas e Italia, pas al cual con el apoyo del bloque latinoamericano y numerosas naciones europeas se devolvi la administracin y se atribuy la obra de realizar como singular ejemplo en la historia del mundo, la preparacin de un pueblo para su vida independiente. 198. El proceso de la Eritrea merece la especial mencin de haber dado a las Naciones Unidas un triunfo internacional indudable. Con el envo de una Comisin de informacin primero, la cual interrog a lderes y elementos de todas las clases sociales, realizando consultas en Adis-Abeba y en El Cairo, y luego con la decisin final de la Asamblea General subsiguiente, el territorio de Eritrea decidi formar una federacin con el Imperio de Etiopa, adoptando una Constitucin poltica que tiene delineamientos caractersticos, una autonoma federal que como experimento poltico internacional y nacional tiene ngulos interesantes, y en fin, entrando en un modus vivendi definitivo con su vecino etope. El mundo aplaudi el consorcio de las Naciones Unidas, la Eritrea, Italia con sus mltiples intereses por largo tiempo creados en un grupo muy importante de sus nacionales radicados en el antiguo territorio de su soberana, y finalmente el espritu de comprensin que dio la nacin etope y su Gobierno. Para la Amrica Latina, un triunfo porque toc al representante de Bolivia como Alto Comisionado en Eritrea, el Dr. Eduardo Anze Matienzo, distinguido diplomtico experto en cuestiones de Naciones Unidas, llevar a cabo el acuerdo federativo. 199. El hecho de intervenir las Naciones Unidas, para representar la comunidad internacional de Estados con tal plenitud, en un asunto como el que sealamos provocador de un determinado ordenamiento jurdico que servira de pauta en el encauzamiento de otras colectividades dependientes, justifica victoriosamente el sistema de la Carta y los principios que enuncia en ese campo de actividades el instrumento mundial. 200. En cuanto a la Somalia, el estatuto adoptado por la Comisin de negociacin del mismo frente al Gobierno Italiano, presidido ese organismo por la Repblica Dominicana viene a reformar completamente la esencia de los acuerdos de fideicomiso anteriores, si se les compara con este adoptado para ese territorio. Representa un avance notable en lo jurdico y en lo poltico, que no puede ser sino el aprovechamiento de la experiencia de un grupo de Estados en la materia de administracin fiduciaria, convenciendo a los Estados administradores a abandonar las clsicas posturas ya reidas con los Captulos XII y XIII de la Carta. Habremos por lo tanto de dedicar un Captulo separado al fideicomiso smalo, que marca, como decimos, un hecho singular en el desarrollo y aplicabilidad del rgimen de administracin fiduciaria.
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201. Por ltimo, el artculo 78 de la Carta, ha tendido a excluir en forma expresa, de todo posible fideicomiso, a los territorios que hayan sido admitidos como Miembros de las Naciones Unidas. Es lgico que si se transforma la situacin poltica de una colectividad, y ella entra a formar parte del consorcio internacional de naciones libres, con todos los derechos y deberes inherentes a tal condicin, ninguna intromisin puede desnaturalizar los principios soberanos que gobiernan la emancipacin de los Estados. Por qu quiso la Carta redundar en enunciados conocidos y de imposible contestacin? Encontraremos el motivo en la necesidad de aclarar la posicin de Lbano y Siria, territorios que hasta aquel momento pertenecan a la categora de mandatos de tipo A, pero incluidos en el implcitamente enunciado del artculo 78 de la Carta. Tcnicamente colocados bajo el sistema de administracin internacional de la Sociedad de Naciones, atribua la administracin a Francia, las dos naciones aprovecharon la situacin internacional de 1939-1945 declarando su independencia. Otro caso tcnico que citan Goodrich y Hambro es el de Etiopa, nacin que incorporada al Imperio Italiano en 1936, reconquist sus derechos soberanos, adhirindose adems a la Declaracin de las Naciones Unidas el 9 de octubre del 1942. Con esta no haba otra alternativa, aunque ya el artculo 33 del Tratado de Paz con Italia reconocera la independencia del Estado etope, con la implcita renuncia de cualquier derecho anterior sobre su territorio. 202. Es as, amparadas en los postulados que hemos analizado, cmo las colectividades que en conjunto tienen una densidad de poblacin de 20,000,000 de habitantes abrigan hoy fundadas esperanzas en la Carta de las Naciones Unidas; esperanzas renovadas con el arribo a los territorios, de las misiones visitadoras contacto con el mundo poltico moderno; con la oportuna atencin a las peticiones derecho ya reconocido por las potencias administradoras sin que pase por el control de estas; con la afluencia de voces interesadas por sus destinos, y porque en cada Asamblea General hay pases pequeos, que gozando de plenitud de soberana, unidos por el ideal a otros muchos medianos y grandes miran hacia los territorios fideicometidos con sentido de justicia, acentuando cada vez ms la imperiosa e ineludible obligacin de aplicar los principios enunciados en el articulado de los Captulos XII y XIII de la Carta, y que revelan la garanta ofrecida por las potencias aliadas en la II Guerra Mundial de coadyuvar hacia la consecucin del gobierno propio en beneficio de los pueblos dependientes.

Captulo V

LOS ACUERDOS DE FIDEICOMISO

Papel de la Asamblea General de las Naciones Unidas. El Consejo de Administracin Fiduciaria. a) problemas generados por el sistema; b) un aspecto de la supervisin internacional; las misiones de visita; c) las potencias administradoras y el derecho de peticin. Uniones Administrativas, econmicas y financieras. Orientaciones de la comunidad internacional en estos aspectos del sistema.

203. La maquinaria de los Captulos XII y XIII de la Carta de las Naciones Unidas fue puesta en accin el 26 de marzo del 1947, al iniciarse el primer perodo de sesiones del Consejo de Administracin Fiduciaria. Despus de varias alternativas, ya que la constitucin de dicho organismo deba preceder al estudio de los primeros acuerdos de fideicomiso y consecuencialmente a la aprobacin de estos por la Asamblea General, los convenios entre Naciones Unidas y administradores fueron endosados en la II parte de la I sesin regular de
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la Asamblea General. La tarea que desde entonces ha tenido a su cargo el Consejo llamado tambin de tutela ha probado progresivamente que el sistema de administracin puede producir frutos cuyos alcances pueden ser trascendentales. 204. El artculo 85 de la Carta de las Naciones Unidas estatuye expresamente sobre las funciones de la Organizacin en lo que respecta a los acuerdos sobre administracin fiduciaria, y dispone que la Asamblea General ejercer tales atribuciones, aprobando y modificando los convenios relativos a los territorios adscritos al nuevo sistema internacional sustitutivo del de mandatos. 205. El artculo 86, dentro del Captulo XIII, se refiere a la composicin del Consejo de Administracin Fiduciaria, rgano establecido en la Carta de conformidad con las disposiciones del artculo VII del captulo III, mientras el artculo 16 expresa que la Asamblea General desempear, con respecto al rgimen internacional de administracin fiduciaria las funciones que se atribuyen conforme los captulos XII y XIII, incluso la aprobacin de los acuerdos de administracin fiduciaria de zonas no designadas como estratgicas. 206. En una interesante combinacin de disposiciones, el artculo 87 del Captulo XIII enuncia que en el desempeo de sus funciones, la Asamblea General, y bajo su autoridad el Consejo de Administracin Fiduciaria, podrn cumplir una serie de funciones bsicas para el sistema, comprendiendo institucionalmente el estudio de informes rendidos por la autoridad administradora, la aceptacin de peticiones y examen de las mismas; y cuantas otras medidas estn acordes con los trminos de los convenios de administracin o tutela. El artculo 91 permite que el Consejo requiera la ayuda del Consejo Econmico y Social otro de los organismos permanentes de las Naciones Unidas as como tambin de cualesquiera otros de los cuerpos o agencias subsidiarias de la Organizacin, para propender por el adelanto y bienestar de los territorios en fideicomiso. 207. Es, pues, un hecho incontestable que la Asamblea General es el organismo que ejerce, en nombre de la comunidad internacional representada por las Naciones Unidas, el control y la supervisin internacional sobre los territorios en fideicomiso, y que para ello se vale primero de un elemento central como el Consejo de Administracin Fiduciaria. Lo antes dicho conlleva un cambio radical en todo otro sistema de administracin internacional, ya que en el de Ginebra, el Consejo de la Sociedad de Naciones tena atribuciones limitadas y la Asamblea de dicha organizacin no haca sino tomar nota pura y simplemente, de cuanto la Comisin de Mandatos considerase oportuno dentro de sus facultades. Por dems, no podra acercarse ni remotamente la funcin de esa Comisin si se la compara ante las amplias directivas atribuidas al Consejo de Administracin Fiduciaria. 208. Atribuciones de la Asamblea General. Dentro de las disposiciones de la Carta que se refieren especficamente al rol que en la supervisin y control de la administracin internacional de un territorio no independiente tiene la Asamblea General, ninguna es ms caracterstica que la que se origina en los artculos 85 y 87 combinados. La Asamblea General es responsable directamente de la observancia de todas las disposiciones relativas al rgimen de fideicomiso o tutela internacional, con la nica excepcin de las reas estratgicas, invistiendo la Carta de responsabilidades en este caso, al Consejo de Seguridad. Consecuencia directa de los poderes y atribuciones de la Asamblea es la responsabilidad solidaria colectiva de todos los Estados Miembros, concurriendo en ella todas las Naciones, grandes, medianas y pequeas, con igualdad de derechos y deberes que la Carta no ha dejado de reafirmar.
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209. La atribucin de un inters moral colectivo est reconocida implcitamente en esas mismas disposiciones. Consecuencia del concepto es todo cuanto han ganado en el ambiente internacional los territorios no autnomos y aquellos bajo fideicomiso. Hemos destacado que en muchas ocasiones, la voz de las naciones pequeas ha servido para sostener principios inmanentes, derivados de la propia existencia de la persona humana, estereotipndolos en la Carta y en sus postulados o vacindolos en las Resoluciones de las Asambleas Generales relacionadas con este campo especfico de la administracin internacional de territorios dependientes. 210. El Consejo de Administracin Fiduciaria. El rgano matriz del sistema es el Consejo, cuyas funciones y poderes los detalla el artculo 87 de la Carta, mientras el 86, al referirse a su composicin establece que el Consejo estar integrado por los siguientes Miembros de las Naciones Unidas: a) los Miembros que administren territorios en fideicomiso; b) los Miembros mencionados por su nombre en el artculo 23 que no estn administrando territorios en fideicomiso; y e) otros tantos Miembros elegidos por perodos de tres aos por la Asamblea General y cuantos sean necesarios para asegurar que el nmero total de Miembros del Consejo se divida por igual entre los Miembros de las Naciones Unidas que administren territorios y los no administradores. 211. La disposicin del prrafo b es excepcional, ya que da un asiento permanente en el Organismo a los Miembros del Consejo de Seguridad, o sea a los cinco grandes, privilegio derivado de las conversaciones preliminares a la Conferencia de San Francisco, y en especial a las originadas en Yalta entre el Presidente de Estados Unidos, Franklin D. Roosevelt, el Premier sovitico, Stalin y el Premier britnico, Winston Churchill. Esta integracin est sujeta a crticas, manifestndose en forma de impasses en la consideracin de problemas importantes, por el empate de votos administradores y de no administradores con el consiguiente rechazo reglamentario de las mociones en estudio ante el Consejo. 212. El artculo 88 de la Carta contiene en otro ngulo, la espina dorsal del funcionamiento del sistema, o sea, el cuestionario que deben responder las potencias administradoras, y que sirve de base a todo el trabajo tcnico, poltico, social, econmico y educativo en lo que respecta a las colectividades colocadas en fideicomiso. Mientras el artculo 73.e de la Carta no se refiere a cuestiones polticas, en la informacin que deben someter los Estados Miembros al Secretario General de las Naciones Unidas, el texto preciso del artculo 88 obliga a los Estados a llenar un cuestionario sobre el adelanto poltico, econmico, social y educativo. Todos los objetivos del sistema estn, pues, comprendidos en el marco de tal cuestionario. Por lo tanto, el envo del informe anual fundamentado en el cuestionario, redactado y aprobado este por el propio Consejo constituye lo primordial en la estructura del rgimen de fideicomiso. De dicho cuestionario depende el Consejo para enjuiciar el mayor o menor progreso obtenido en un territorio en aplicacin de los principios de la Carta. 213. Tal inters hubo en la elaboracin del cuestionario citado que el Consejo dedic casi por entero su primer perodo de sesiones a la adopcin del mismo, para cumplir con las disposiciones del artculo 88 de la Carta. Doscientos cuarenta y siete preguntas contiene dicho prontuario, ms un apndice estadstico que lo completa. Aunque afectado el cuestionario por razones de aplicacin prctica atribuibles a cada terreno, los problemas que han sido revelados no han evitado que su finalidad sea alcanzada. Se ha podido deducir de la informacin ofrecida al travs de sus preguntas, valiosas referencias que permitan el trabajo normal del Consejo de Administracin Fiduciaria, sesin tras sesin y ao por ao.
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214. Durante los perodos de sesiones que lleva el Consejo hasta ahora, ha tenido oportunidad de equilibrar los intereses en juego. Esto permiti que el cuestionario adoptado provisionalmente fuese revisado y considerado definitivo. Algunas reservas surgidas en la IV Asamblea General con el patrn del formulario del artculo 73.e de la Carta, relativo a la informacin sobre los territorios no autnomos, igualmente han producido ideas y planteamientos positivos. 215. Dentro de sus facultades y objetivos, el Consejo ha dictado reglas propias de procedimiento, conformndolas a las normas del artculo 80 de la Carta, que en otro aspecto, sin quebrar la libertad de accin de ese Organismo principal de las Naciones Unidas, el artculo 91 lo vincula al Consejo Econmico y Social. En 1947 ocurri el primer experimento de esta liason, al designar ambos Consejos, comisiones conjuntas para estudiar problemas comunes en el desarrollo del rgimen de administracin fiduciaria cuanto en lo social y econmico. Es oportuno transcribir algunos de los prrafos del discurso pronunciado por el Secretario General de las Naciones Unidas el 26 de marzo del ao 1947, al iniciarse el I perodo de sesiones del Consejo en Lake Succes, y en el cual se destacan trascendentales facetas de la tarea encomendada a este alto cuerpo internacional:
Por la primera vez dijo el doctor Trigve Lie en toda la historia del mundo, un organismo internacional permanente, compuesto exclusivamente por representantes oficiales de Gobiernos, se rene para tratar particularmente de los problemas concernientes a las poblaciones que no se administran por s mismas. Para llegar a la constitucin de este Consejo, ha sido necesario recorrer una larga y difcil ruta. En ella, campearon a menudo los conflictos de ideas e intereses en pugna franca. Asuntos polticos contenciosos estuvieron en juego; debates en la opinin pblica hicieron suscitar dudas en cuanto a la cuestin de saber si los intereses de los Estados o de los territorios y sus habitantes deban recibir privilegiada atencin. Y siendo as, las autoridades administradoras debieron preguntarse si eran ellas, y no los territorios bajo tutela, quienes deban solicitar la proteccin de las Naciones Unidas. Sin embargo, continu diciendo el Secretario General en las deliberaciones relativas al fideicomiso, se han advertido grandes progresos, cuya finalidad era el establecimiento de un sistema prctico y aplicable de control internacional de la administracin de los territorios en fideicomiso. En Dumbarton Oaks, recordmoslo, el problema del fideicomiso no fue discutido. En San Francisco fue puesto sobre el tapete como una de las cuestiones aparentemente menos importante, casi a lo ltimo. Pero, los captulos XI, XII y XIII de la Carta, surgidos de las deliberaciones, quizs sean de los ms audaces del total de diecinueve de que consta el instrumento mundial. La presente sesin del Consejo inicia una nueva y penosa responsabilidad para la Organizacin de las Naciones Unidas. Tenemos ahora el deber de controlar la administracin y de asegurar el bienestar y el desarrollo progresivo de las poblaciones que no son autnomas, y cuyos millones de seres habitan los territorios. Un xito completo, dicindolo de plano, conllevar en las funciones del Consejo la liquidacin automtica del organismo, puesto que el objetivo final es el dar a los territorios bajo fideicomiso su entera y completa independencia. Pero, el rgimen de fideicomiso coronado de xitos demostrar al mundo que las Naciones Unidas son capaces de exonerarse o liberarse de una responsabilidad compleja y delicada. Ello aportar otra prueba en el hecho que nuestra Organizacin est lista a traducir en actos positivistas sus grandes principios y nobles objetivos. Lo ser igualmente para las poblaciones de los territorios, como fuente constante de esperanza y de seguridad en cuanto a su futuro, y revestir de un profundo significado para cientos de millones de habitantes en otros territorios no autnomos que an quedarn fuera del sistema.21

216. Los hechos podran desvirtuar las buenas ideas, pero estas quedarn como monumentos del pensamiento universal, y fructificarn un da. Es la nica reflexin que
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Consejo de Administracin Fiduciaria. Records Oficiales. 1.a sesin, 1947, pp.1 a 3.

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puede causarnos la sntesis de la declaracin anterior, con la cual se inici de lleno la labor del Consejo, interesante y callada en veces, llena de ngulos dramticos y humanos. 217. Territorios en fideicomiso. Como resultado de la accin tomada el 13 de diciembre del 1946 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, durante la segunda parte del primer perodo de sesiones regulares los siguientes territorios fueron individualmente colocados bajo el nuevo sistema:
Territorio Administrado por:

1. Nueva Guinea (Pacfico) Australia 2. Ruanda-Urundi (Africa) Blgica 3. Togo (frica) Francia 4. Togo (frica) Inglaterra 5. Camern (frica) Francia 6. Camern (frica) Inglaterra 7. Samoa Occidental (Pacfico) Nueva Zelandia 8. Tanganika (frica) Inglaterra 218. Posteriormente, en fechas 2 de abril y 1. de noviembre del 1947 se aprobaron los acuerdos relativos a los territorios del Pacfico considerados como estratgicos las islas Marianas, Carolinas y Marshall, as como el fideicomiso sobre Nauru, colectividad situada en la misma zona geogrfica, y cuya administracin fue otorgada a Estados Unidos sobre las primeras y a Inglaterra, Australia y Nueva Zelandia conjuntamente la segunda, administrando a Nauru en propiedad el gobierno australiano. De los acuerdos anteriores y estos ltimos, se advierte que la Asamblea General aplic el artculo 81 en toda su amplitud, concediendo el fideicomiso a uno o varios Estados. 219. De este modo, la Cuarta Comisin de la Asamblea General organismo que segn el artculo 90 del Captulo XXI del Reglamento Interior de la Asamblea es una de las principales, encargada de los asuntos de Administracin Fiduciaria y los territorios no autnomos hubo de incluir en su programa y estudiar lo que hizo con gran cuidado y reserva el texto de los proyectos de fideicomiso sometidos por los Estados que anteriormente eran mandatarios, cuyos compromisos internacionales rega el artculo 22 del Covenant de la Liga de Naciones. 220. Una slida lnea de conducta de parte de las potencias administradoras, revelaron los debates, en tanto que las no administradoras lograban la inclusin de enmiendas sobre los textos de los acuerdos. La manera de evidenciar el choque de tendencias contrapuestas el antiguo concepto colonial y la oposicin al mismo ha caracterizado con mayor celo y con una proyeccin segura del papel que desempea la Asamblea General, el ambiente severo en los perodos regulares de sesiones de la IV Comisin. 221. Como no hay limitacin alguna en la Carta en cuanto a los poderes de la Asamblea General para aceptar o rechazar los acuerdos de fideicomiso, esto de por s hizo caracterstico y formidable el encuentro de ideas entre las autoridades administradoras y los Estados Miembros el bloque mayoritario de las Naciones Unidas en el otro lado. De ah precisamente es donde se analizan las ventajas o no del nuevo sistema y las responsabilidades de la organizacin mundial al cumplir con su deber de supervisin internacional.
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222. Estructura de los acuerdos de fideicomiso. Un acuerdo tipo de fideicomiso, el ms simple de todos, enmarcado en los lmites de la Carta abarca estas estipulaciones: a) Definicin y fronteras del territorio; b) Designacin de la autoridad administradora; c) Obligaciones de la autoridad administradora; d) Derechos de la autoridad administradora; e) Enmiendas a los acuerdos; f) Clusula de reconocimiento y sumisin a la Corte Internacional de Justicia, de todo diferendo, disputa, recurso de interpretacin, sobre los acuerdos, y entre la autoridad administradora y los Estados Miembros de la organizacin mundial; g) Transcripcin de las disposiciones de la Carta. 223. Naturalmente, por la situacin geogrfica, condiciones sociales y polticas, y otros tantos factores fcilmente comprensibles, los acuerdos han de contener variaciones que no afectan sin embargo la esencia de los principios enunciados por la Carta de las Naciones Unidas. Toda la estructura est destinada en definitiva, a regular por una parte, la aplicacin y objetivos del sistema de administracin fiduciaria en beneficio de las colectividades afectadas por el fideicomiso, y por la otra en cuanto a los intereses y funciones del rgimen mismo en su relacin con el fideicomisario. Finalmente, la Asamblea General dentro de sus funciones, ejerce, ella misma o al travs del Consejo de Administracin Fiduciaria, el papel reconocido en el sentido jurdico-internacional de supervisin y control. 224. Las obligaciones de la autoridad administradora, por ejemplo, estn definidas por el artculo 76 de la Carta enunciador de los objetivos del rgimen. Los derechos del fideicomisario en cuanto a la legislacin en el territorio, administracin y jurisdiccin, la de poder realizar uniones administrativas o aduaneras con territorios adyacentes de su control directo o soberano, as como las medidas de defensa y orden pblico en el territorio, constituyen otro ngulo de la cuestin. 225. Sin embargo, la Carta expresa que las potencias administradoras estn directamente obligadas al desarrollo de las instituciones polticas en los territorios, a la observancia de las convenciones internacionales en cuanto puedan reflejarse y aplicarse a las colectividades administradas por ellas, y tambin, a reconocer las recomendaciones de los rganos especializados de las Naciones Unidas en el marco tcnico, todo ello sin olvidar la salvaguarda de los derechos e intereses de sus habitantes, muy particularmente, protegindose las tierras y sus recursos naturales. Esto mismo comprende el compromiso de tratamiento igualitario para todos los Estados Miembros de las Naciones Unidas en los campos econmico, comercial, social. Por otra parte, se promover el desarrollo cultural, educacional, la libertad de cultos ser permitida, la de palabra; el respeto o imposicin de los derechos humanos, provisiones sagradas en la universalidad de los convenios de fideicomiso aprobados por la Asamblea General. 226. En alguno de los acuerdos vara el prembulo, no siendo redactados en la misma forma. De ello es sin duda responsable la diferencia de concepto en los casos en que se trata de acuerdos negociados con pases de cultura jurdica sajona y aquellos de cultura jurdica francesa. Mientras en el acuerdo para el Tanganika, suscrito por Su Majestad Britnica, el primer considerando se limita a expresar que el territorio conocido con tal nombre ha sido administrado de acuerdo con el artculo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones bajo mandato
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conferido a Su Majestad, y este Soberano ha indicado el deseo de colocar dicho territorio bajo el sistema de fideicomiso, en el texto francs sobre el Camern africano, el segundo considerando expresa: Atendido: a que conforme el artculo 9 de ese Convenio (el de Mandatos, aprobado por la Liga el 20 de julio del 1922), esta zona del Camern ha sido hasta ahora administrada segn la legislacin de la potencia mandataria, como parte integrante de su territorio y bajo reserva de las disposiciones del mandato, o importa en inters mismo de las poblaciones del Camern alcanzar la evolucin poltica y administrativa del territorio en cuestin, para favorecer de acuerdo con el artculo 76 de la Carta de las Naciones Unidas el progreso poltico, econmico y social de sus habitantes. 227. Qu ha querido significar la mencin expresa de que los territorios haban estado administrados como parte integrante del territorio de la autoridad administradora? Reside aqu uno de los ms speros argumentos que en las Asambleas Generales no ha podido an ser desterrado cuando se trata de hacer convenir a las autoridades administradoras que tal concepto, en ningn modo, puede ser principio de anexin, principio de accesin o facultad de incorporacin del territorio al otro de soberana de la autoridad indicada. 228. Problemas de los territorios. Estamos seguros de que el mundo es decir, el hombre comn que lee los peridicos, que discute problemas con aire heterodoxo no conoci jams a fondo la realidad biolgica y poltica en los territorios bajo mandato. Solamente por el procedimiento de libre expresin, de comunicaciones, de amplitud poltica de la Carta, no solamente los hombres libres del universo sino sus Gobiernos, pueden tener actualmente una impresin ms o menos exacta de la situacin y condicin de los veinte millones de hombres y mujeres que habitan en las zonas amparadas por el rgimen internacional de fideicomiso. 229. An ms, todava no se conoce bien lo que esto significa, ni lo que ocurre ni ha ocurrido desde el momento mismo de la Carta de San Francisco. Y el tema es de por s sujeto de larga disquisicin a lo cual aadimos intensas y dramticas reflexiones; conflictos de razas y de tierras, conflictos de tradiciones y de poltica, conflicto humano. 230. Cuando la Comisin Poltica de las Naciones Unidas estudiaba el futuro destino de las antiguas colonias italianas en frica, vimos venir de aquellas tierras escondidas en frica, vinculadas de sbito a la civilizacin, a los representantes de las colectividades eritreas, somalas, rabes, coptas, libias y cirenaicas, clamando por derechos hasta entonces no practicados, pidiendo el mantenimiento de un estatus curioso en el cual el retomo de la antigua administracin italiana pareca manifestarse como en efecto en Somalia o ya la plena independencia. Ellos hablaron no la lengua nativa, hablaron en la lengua latina ensendoles en las Escuelas, y algunos otros en ingls, y lgico, se trataba de gente dotada de enseanza elemental, pero gente que creci al amparo de una influencia europea. En todo el dramatismo que el acto represent, trasluca de las mentes de aquellos hombres la autonoma no lejana, la influencia de principios que no les eran desconocidos, la necesaria apelacin a hombres mejor preparados y en especial, al cnclave de las Naciones Unidas, constituido en celoso guardin de los principios de la Carta. Aqu se manifestaba un milagro de la Carta misma! 231. Todo esto nos produjo impresin y contraste. Los intereses polticos movironse en torno a esos delegados de pueblos sencillos y sufridos, y la Comisin dio la idea de que en el fondo, los creadores de la Carta tuvieron razn y pensaron en el porvenir de las comunidades no independientes. Bien o mal, slo el futuro podra enjuiciarlos serenamente.
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232. Eso mismo ocurre cuando con el sistema de control internacional sobre la administracin de los territorios en fideicomiso el Consejo de Tutela enva las Misiones de Visita. El regreso de cada grupo es una nueva reafirmacin de que se est contribuyendo gradualmente al desarrollo de las colectividades, y por lo tanto, preexiste una decisin combativa contra el oscurantismo secular tpico de muchas de esas comunidades. La presencia de la autoridad administradora de estirpe colonialista mejorando su clsica poltica de administracin, y la responsabilidad de los Estados miembros de las Naciones Unidas, constituyen en sutileza el principal problema del rgimen. El anillo central de toda actividad por parte de la comunidad internacional. 233. Dos proyectos yuxtapuestos han de recorrerse y de ellos quedar inclume aquel amparado en el derecho y la justicia social moderna, siempre y cuando no se la desnaturalice con ideologas malsanas o extremistas. Por eso, la diferencia entre la situacin de los territorios en fideicomiso y los que se denominan no autnomos, amparados en la Declaracin del Captulo XI de la Carta, y todava sometidos en su mayor parte al poder metropolitano, sea este liberal o conservador. No obstante, la autoridad administradora en los fideicometidos con sus grandes intereses, mantenidos con legalidad desde la poca de los mandatos heredando muchas de las antiguas dificultades del viejo colonialismo, tendr sucesivamente por la presin moral y jurdica de las Naciones Unidas en representacin del mundo de nuestros das que ir cediendo en ciertas tendencias de poltica de administracin, fortificndose entonces la opinin pblica local, alentndose la cultura de los nativos, y alcanzando estos en mayor grado que en el que en algunos casos posean, la participacin tan ansiada en el gobierno local. 234. Desde luego, para evitar toda falsa interpretacin sobre nuestros conceptos, reconocemos la existencia de casos en los cuales la autoridad administradora ha demostrado sincero deseo de colaboracin y de cooperacin internacionales; aun ms el de proteger no slo la identidad o individualidad del territorio, sino su cultura y tradiciones, mejorando sus ndices sociales y atribuyendo en sus presupuestos sumas destinadas a toda clase de servicios. El propio Consejo de Administracin Fiduciaria en varios de sus informes congratul a algunos Estados Administradores por el cambio radical que haban operado en los sistemas presupuestales y de administracin econmica territoriales, favoreciendo obras pblicas, educacin, sanidad y otros elementos necesarios de progreso. Pero todo no sera esto: los territorios estn afectados por agudos problemas poltico-sociales; de ah la inquietante alerta de las Naciones Unidas y la relevante actitud de un nmero importante de Estados Miembros que desde 1949 no se limitaron como en aos anteriores a observar en las Asambleas el curso de los proyectos de Resolucin, sino que estudiaron a fondo los problemas sometdoles tanto por el Consejo de Administracin Fiduciaria en su informe anual, cuanto por la Comisin para el estudio de la informacin del artculo 73.e de la Carta. 235. Las potencias coloniales no puede negrseles han hecho obra ponderable y plausible en beneficio de las colectividades que antes vivieron un estado aun ms atrasado; ellas han dejado huellas de su administracin, convertida en mandato antes en fideicomiso ahora. Los cuestionarios y las conclusiones del Consejo de Administracin Fiduciaria22 no son hasta ahora favorables sin embargo, y a ello se debe que se exija un mayor esfuerzo y actividad para lograr los objetivos del rgimen. El fantasma de la explotacin colonial
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Consultar Informes del C. de A. F. Lake Succes. 1947, 8-9-40-54.

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territorial que caracteriz el colonialismo ms rancio, todava deambula en algunas zonas, achacndose a estas, a sus hombres y mujeres, el indiferente mtodo de vida, la rutina de la tribu o el clan y la ninguna importancia atribuida por ellos a los esfuerzos por darles mejores mtodos de vida. 236. De estos ltimos conceptos deducimos y no es nuevo el caso que lo verdaderamente grave como problema social en los territorios en fideicomiso, como en muchos que no gozan de autonoma, es el ndice de analfabetos, el cual alcanza hasta un 92% como cifra comn. Cmo educar cvicamente, cmo preparar para el gobierno propio o la autonoma, cmo dar oportunidades en la administracin local, en los centros de salubridad, contribuir a la nueva concepcin de tecnicismo y de progreso industrial, si no hay vehculo posible de comprensin? Las potencias administradoras han argumentado la pobreza de sus recursos econmicos, es decir, los que se derivan directamente de los territorios, no siendo suficientemente amplios para poder hacer frente al problema; en un ngulo tcnico significan que la diversidad de dialectos o lenguas nativas varan el caso en forma aguda, haciendo imposible aun la enseanza en el idioma vernacular. La inobtencin de profesorado hbil que quiera sacrificarse para abandonar ciudades civilizadas y vivir en los territorios, contribuye a hacer peor la situacin, y solamente las misiones religiosas llegan a cumplir con abnegacin funciones que los laicos estn vacilantes en realizar. Todo ello es atendible, pero, ante tal conjunto de imposibles, las Naciones Unidas han iniciado una campaa firme patentizada en las Resoluciones de 1949 y 1951, particularmente, para obtener el compromiso de erradicar el analfabetismo, preparar los nativos para cargos pblicos, enseanza, hospitales, agricultura, y en esa forma ir creando ncleos de personas capacitadas que asuman un da la direccin de los asuntos de la colectividad. No en cambio, fusionndoseles a la metrpoli o a sus centros de entrenamiento coloniales, ni a sus ventajas polticas que a la par destruiran toda posibilidad de futura autonoma. 237. En los campos econmico, financiero y administrativo, el Consejo de Tutela y la Asamblea General han venido realizando una labor sistemtica para auxiliar o cooperar con la autoridad administradora con miras al progreso que seala la Carta, relacionada con todos los ngulos de la administracin. Es notorio que el sistema de corporaciones oficiales, trusts, compaas para distribucin o control de ventas, importaciones o exportaciones, y cuntas sociedades de tipo comercial funcionan directamente bajo el control de los Ministerios de Colonias o de Economa o ya de Ultramar en el sistema poltico constitucional de las autoridades administradoras, no podr ser a la postre el que lleve mejor ventaja a las colectividades. El convenio del 1885 en lo referente a la cuenca del Congo, fue la primera piedra proteccionista en tal conducta, y aunque ha variado en su forma, deja en el fondo muchas de sus razones poltico-comerciales, las mismas que animaron antes a las potencias administradoras en la carrera de explotacin de los territorios africanos. Igual ha ocurrido con los vastos intereses del frente obrero y en relacin con la actividad del trabajo. Afortunadamente, los Estados Miembros han convenido en que la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sea impulsora de tcnica y progreso, llevando la aplicabilidad de la Convencin Internacional de Trabajo a zonas territoriales donde el obrero contempla la proteccin frente al patrono, sea este la autoridad administradora ella misma o particulares concesionarios, y el patrono goce de garantas y facultades para sus negocios. 238. En otros aspectos, como el de salubridad y alimentacin, agricultura e industria, el mundo ha avanzado bastante en cooperacin y colaboracin, y cada vez se interesa
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ms por los territorios poco desarrollados. A estos van su voz y su ayuda, y ms recientemente, los postulados del ya famoso Punto Cuarto del Presidente de Estados Unidos, Harry S. Truman, y los principios de asistencia tcnica. Por lo tanto, se ha hecho ms intenso el compromiso de mejoramiento, instituyendo normas y mtodos conscientes destinados a hacer surgir en las colectividades atrasadas las ventajas de la civilizacin, despojndolas del complejo de inferioridad frente al ciudadano libre del mundo, y sobre todo a su gobernante. 239. Sera largo describir cunto en estos campos realizan las Naciones Unidas para vivificar los enunciados de los Captulos XI, XII y XIII de la Carta. Estos hechos, vinculados como estn, e indisolubles por naturaleza, sern reguladores del triunfo futuro del rgimen de administracin fiduciaria. Tanto parece comprenderlo la comunidad internacional, que en prximas Asambleas Generales de las Naciones Unidas han de contemplarse facetas interesantes y singulares de la aplicacin del sistema, motora como es su IV Comisin de innmeras Resoluciones que encaminan valiente y decididamente los objetivos de la Carta. Como secuela de los problemas que hemos apuntado, el de las uniones administrativas, autorizadas por ciertos acuerdos de fideicomiso, generan fricciones entre Estados Administradores y no administradores, que puede ser un alerta a tiempo de lo que ocurra en el futuro, para resolver sus escollos. En tanto, veamos cmo se ejerce la supervisin internacional, directamente, sobre la administracin fideicomisaria. 240. Supervisin internacional. Las Misiones de Visita. Es tan interesante cuanto se deriva de la facultad que tiene el Consejo de Tutela de designar las Misiones de Visita a los territorios bajo administracin fiduciaria, que aun considerndola como una faceta de la supervisin internacional creemos til considerar sus implicaciones y funciones. En cuanto al fundamento jurdico de la supervisin misma, tendremos oportunidad de anlisis, ocurriendo otro tanto con el derecho de peticin o peticiones, otra de las consecuencias de la supervisin. 241. Al estudiar el sistema de Mandatos, tuvimos oportunidad de transcribir muchas de las opiniones que negaban radicalmente la gestin de una misin visitadora de la Comisin Permanente de Mandatos de la Sociedad de Naciones a territorios colocados dentro del sistema. En 1920 y hasta la Segunda Guerra Mundial, tal decisin hubiera conllevado rozamientos internacionales de elstica gravedad y complicacin. Ninguna potencia administradora permitira, con la facultad amplia que tiene hoy en da el Consejo de Tutela de las Naciones Unidas, que un grupo de los representantes de la organizacin fuese al territorio, escuchase quejas y recursos, aceptase estas, pudiera tomar datos intrnsecos acerca de la administracin ms all de los que el Informe anual tuviese, y comprobase verdades o inacciones en la poltica de administracin. Cuntas veces se intent, sin resultado, que la Sociedad de Naciones adoptase poltica semejante. Las misiones visitadoras de la Liga solamente ajustaron pequeas diferencias fronterizas, ampliaron informes y realizaron actos de rutina diplomtica, que a la postre seran mayormente favorables a las potencias administradoras. 242. La Misin de Visita, y hablamos de ella primero que de todo otro medio del control internacional, cumple con su objeto, corroborando u observando los Informes transmitidos por la autoridad administradora; corroborando u orientando las peticiones conocidas en el Consejo, recibiendo otras y finalmente, trayendo nuevo caudal de datos para que las Resoluciones del Consejo y de la Asamblea tengan el resultado prctico que se espera de
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ellas. Este procedimiento es quizs el ms apreciado y valedero del Consejo, y por lo tanto su ms seera funcin. La visita es peridicamente organizada cada tres aos en cada sesin ordinaria del Consejo y cuantas han sido despachadas a los territorios han aportado notables trayectorias en el sistema de administracin. 243. Las Misiones que desde 1949 han venido cumpliendo su cometido, en contacto directo con las colectividades sometidas al sistema de la Carta, han recorrido el Tanganika, el pequeo Ruanda-Urundi y la Somalia de administracin italiana, en el frica Oriental; los dos Togos y los dos Camerunes en el frica Occidental; las islas estratgicas del Pacfico, Nueva Guinea, Nauru y Samoa Occidental, dejando tras s interesantes vinculaciones de las Naciones Unidas con aquellas comunidades. Al mismo tiempo, han generado, tras muchas desaprensiones y resquemores, una atmsfera de comprensin y de buena voluntad, contando siempre con el aspecto personal, principalsimo, de sus componentes y con la tolerancia de las administraciones locales no siempre antes, dispuestas a estas inspecciones en sus jurisdicciones. 244. Sin ir ms lejos, un nuevo captulo tuvo nacimiento en la historia del sistema de administracin internacional cuando en 1949 los representantes de cuatro pases dos clsicamente coloniales y dos representando pases sin administracin territorial colonial abrieron sus carteras colmadas de documentos el 15 de julio del 1948 en los lejanos territorios africanos de Ruanda Urundi y Tanganika, colaborando con las administraciones de Blgica y la Gran Bretaa. La misin, como todas las siguientes, ha debido recorrer miles de millas desde la sede de la ONU para entrar en contacto con colectividades, tribus, jefes, autocracias, administraciones, en fin, con toda una vida distinta a lo comn, y con toda una serie de problemas qu despejar. 245. El resultado de la primera Misin de visita produjo un impacto inmediato. Sera conveniente seguir aplicando la Carta y tolerar su intromisin a ttulo de supervisin internacional en un territorio por largo tiempo administrado con sistemas idnticos a los coloniales? El Consejo dict las pautas en su IV perodo de sesiones para todo el trabajo posterior, y fundament adems los acuerdos que luego deban ser Resoluciones de la Asamblea General y adoptadas por esta durante su IV perodo de sesiones en 1949. 246. La Resolucin 323 (IV) por ejemplo, sobre Adelanto Social en los territorios bajo fideicomiso y la cual la Delegacin de la Repblica Dominicana defendi con vigor, es una consecuencia de los hechos establecidos por la Misin de Visita al frica Oriental. En su prrafo 2, resolutivo, enuncia que recomindase la adopcin de medidas enrgicas y eficaces a fin de abolir inmediatamente la pena del ltigo en Ruanda Urundi; y respaldar totalmente la recomendacin del Consejo de Administracin Fiduciaria de que los castigos corporales deben ser inmediatamente suspendidos y abolidos en el Camern y el Togo bajo administracin britnica; de que los castigos corporales queden definitivamente suprimidos en Nueva Guinea, bajo administracin australiana. 247. En otros ngulos, la supervisin internacional qued as patentizada en esta otra Resolucin: recomendar al Consejo de Tutela la adopcin de medidas adecuadas sociales tan importantes como las migraciones de trabajadores y las sanciones penales por incumplimiento de contratos de trabajo por parte de los habitantes indgenas. 248. La Asamblea pidi adems la supresin de todas las disposiciones y prcticas discriminatorias, encargndose al Consejo de examinar todas las leyes, ordenanzas y estatutos de los territorios en su aplicacin por la administracin, haciendo las
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recomendaciones del caso a la Autoridad Administradora.23 En otros aspectos, el resultado de un estudio de la situacin poltica misma del territorio de Samoa Occidental realizado por una Misin extraordinaria de visita fue el de lograr la concesin a la poblacin nativa samoana mediante acuerdo promovido con Nueva Zelandia como administradora de mayores participaciones en el Gobierno local, dando esto considerable prestigio a las Naciones Unidas. 249. En 1953 Nueva Zelandia anunci que estara preparada a conceder mayor autonoma a la Samoa Occidental, preparndola para el gobierno propio teniendo como meta el ao 1960. La Misin de Visita de aquel ao fue testigo del entusiasmo que gener la propuesta neozelandesa y con la serenidad y altura con que fue recibida por el Fono de Faipule como asamblea representativa del pueblo. De grandes recuerdos para el autor es la visita a Apia, y los contactos con los grandes polticos samoanos, imbuidos de un notable espritu de civilizacin al mismo tiempo que de colaboracin frente a Nueva Zelandia, as como la reconocida postura, generosa y enaltecedora, de este pas en relacin con sus compromisos morales y materiales para con la Samoa. 250. Las consecuencias de este ejemplo as como el de la Somalia bajo administracin italiana, no pueden ser calculadas todava y constituirn, si su trayecto es el de lo justo, uno de los resonantes triunfos de la ONU. 251. La peticin como derecho. Una de las funciones bsicas del Consejo de Administracin Fiduciaria es la de examinar las peticiones, escritas u orales, concernientes a los territorios, o ya a cualquiera de los aspectos del fideicomiso y su administracin. 252. De inmediato surge esta pregunta: por qu es la peticin un derecho, y cmo es aceptado este derecho por las autoridades administradoras y ejercido por las colectividades o los particulares que aprovechan del mismo? 253. Ha tenido que transcurrir mucho tiempo, en efecto, para que esta arma espiritual del sistema de administracin internacional haya sido dirigida con propsitos definidos que eviten su desprestigio. En los das de los Mandatos de la Sociedad de Naciones, las peticiones podan llegar a la Comisin Permanente de Mandatos al travs de un filtro, es decir, al travs de la propia autoridad administradora. El vehculo de trasmisin era necesariamente parte interesada, ejerciendo poderes y recursos para que los nativos, en forma colectiva o ya individual, no pudieren vaciar en una peticin todo cuanto a ellos concerniese. El procedimiento fue a todas luces lento, e inservible por intil, y nunca pudo tener la Sociedad de Naciones un absoluto control sobre el objeto de la peticin, no considerada adems como derecho. Como la Misin de Visita no fue esencia del antiguo sistema de la Liga, no se poda verificar ningn punto sur lieu, gozando la autoridad administradora de otro derecho: el de hablar la ltima y decidir siempre lo conveniente a ella. 254. Puede ser que esta circunstancia produjese u originase en las mentes de los redactores del Captulo XII, veinticinco aos despus, y de su homnimo el Captulo XIII de la Carta, la necesaria reaccin y adviniese por tanto el derecho de peticin consagrado como tal, formando parte del intrincado sistema de procedimiento del Consejo de Administracin Fiduciaria, expresamente enunciado en el artculo 87, al colocar entre las atribuciones o facultades del organismo el aceptar peticiones y examinarlas en consulta con la autoridad administradora. Sealamos cmo el Consejo puede aceptar peticionas y examinarlas, pero no
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Resoluciones A. G. 1949. Doc. A/1251, p.43.

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siendo condicin explcita el que ellas sean introducidas en el Consejo por rgano, vehculo o intermedio de la administracin territorial fideicomisaria. Su examen y esto es de toda lgica debe hacerse en consulta con la autoridad administradora, ya que esta tiene el derecho a su vez de observar las peticiones, hacer reparos de lugar y proponer otras conclusiones. El resultado del examen, de todos modos, afecta tanto a la administracin territorial cuanto a los peticionarios recurrentes. 255. En el Reglamento Interior del Consejo de Tutela se dedica todo el Captulo XV a las Peticiones. Los artculos 76 al 93 traen toda una serie de disposiciones que son justificaciones, por s solas, de la importancia que se atribuye a esta materia, como consecuencias de la supervisin internacional de los Estados en el campo de la administracin fiduciaria. En efecto, el artculo 76 del Reglamento Interior citado, ampliando el artculo 87 de la Carta, dice que el Consejo puede recibir y examinar las peticiones que se refieran a los asuntos de uno o varios territorios o al funcionamiento del rgimen internacional del fideicomiso, salvo que para las peticiones en los territorios estratgicos las funciones del Consejo estarn regidas por el artculo 83 y los trminos del acuerdo de fideicomisos que concierna. 256. Las peticiones podrn provenir de los habitantes de los territorios o de terceros; forma curiosa que permite la participacin de un mundo preocupado por los destinos de las comunidades no independientes, y lo cual constituye uno de los ms grandes triunfos del instrumento de San Francisco. La libertad que consagra no hubiera podido plasmarse en ningn pacto anterior a la II Guerra Mundial. 257. El Consejo, independientemente de las peticiones escritas sean ellas telegramas, cartas, memorndums o todo otro documento podr escuchar las exposiciones orales destinadas a apoyar una peticin previamente sometida en tales escritos. Aun excepcionalmente el Consejo podra dar audiencia a peticiones orales, sin que estn introducidas previamente mediante documento, pero reservndose toda informacin de la misma a la autoridad administradora. Esta tiene para s reservas que son de esencia jurdica, ya que normalmente segn el artculo 81 del Reglamento, las peticiones no sern recibidas si ellas son dirigidas contra sentencias rendidas por Tribunales competentes del territorio, o si se trata de diferendo en el cual solamente uno de estos tribunales es competente. No obstante, esta regla no puede ser considerada o interpretada como obstculo a la consideracin por el Consejo de peticiones dirigidas contra la legislacin por causa de incompatibilidad de esta con las estipulaciones de la Carta de las Naciones Unidas o con el acuerdo de fideicomiso mismo, haya o no decisin anterior de un tribunal del territorio. 258. La considerable ventaja del derecho de peticin que es consecuencia de los principios generales de la Carta, se hace aun ms amplia cuando permite encaminar una peticin cualquiera, directamente, envindola al Secretario General de las Naciones Unidas, o si el peticionario lo quiere, usando la va de la administracin territorial. En muchos casos, no es esta la escogida, sino la primera, y en toda alternativa, interesante y distinto el comportamiento de la comunidad internacional en su comparacin con el de pocas pasadas. 259. El Secretario General de las Naciones Unidas, como funcionario ejecutivo de la Organizacin, hace distribuir la peticin a todos los Miembros del Consejo de Administracin mientras los documentos que apoyan la misma son puestos a la disposicin de este rgano. Una o todas las peticiones llevan normalmente la seguridad de ser incluidas en la Orden del Da de una sesin regular (artculo 86 del Reglamento) a condicin de que hayan sido
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recibidas por la autoridad encargada de la administracin territorial, ya que esta tendr que responder a los cargos presentdole y para ello tiene a su disposicin un plazo de sesenta das antes de la fecha de la apertura de la sesin regular citada. 260. El propio derecho conciliatorio que abarca el procedimiento da a la autoridad administradora la facultad de responder a la peticin, y sus escritos sern entonces circulados tambin entre todos los miembros del Consejo, completndose as el cuadro de sumaria que permitir al organismo conocer del asunto. Este procedimiento tiene variantes si se trata de peticiones orales dispuestas en los artculos 87 y 88 del Reglamento. Mientras tanto, el artculo 89 se refiere especficamente a la situacin que creara una peticin en el curso de la Misin de Visita que se desarrolla en un territorio. El derecho de peticin se extiende aun para ese caso, con las ventajas de que la audiencia ocurre en el terreno mismo, registrndola en un proceso verbal que se refiere sin demora al Secretario General de las Naciones Unidas con el propsito de darle el curso correspondiente. 261. Miles de peticiones han sido consideradas por el Consejo en sus aos de existencia, y muchas aguardan accin de las prximas sesiones regulares del alto cuerpo. La peticin de la tribu Ew, en el frica Occidental, solicitando la unificacin de su territorio bajo una sola administracin por estar divididas sus colectividades entre el Togo de la administracin francesa y el Togo britnico, as como la Colonia britnica de la Costa de Oro dio oportunidad al Consejo de establecer claramente el sentido y proceso del derecho de peticin. El Consejo fall en beneficio de los peticionarios y actualmente, Inglaterra y Francia procuran una solucin res inter alia, de este problema, bajo el amparo tcnico de las Naciones Unidas, acrecentada la situacin por el adelanto poltico de la Costa de Oro y la inminente autonoma de este territorio. 262. En el sistema de los Mandatos, las peticiones eran mencionadas como una circunstancia eventual, proveniente ms bien con el carcter de queja de la colectividad, de individuos disgustados con la corporacin administradora, o de compaas privadas que procuraban alguna propaganda, fines especulativos u otra clase de ventajas. El Consejo de la Sociedad de Naciones adopt el 31 de enero del 1923 sus Reglas de Procedimientos para la recepcin de las peticiones. No eran acogidas aquellas que contuviesen quejas incompatibles con las provisiones del Pacto o de los mandatos; si emanaban de fuentes annimas; si tenan la misma fuente de una peticin anterior, sin ninguna informacin nueva que cambiase radicalmente su carcter si trataban de plantear disputas que en opinin de la Comisin fuesen susceptibles de ser sometidas a juicio de Cortes competentes, o estando sujetas a apelacin de tribunales o ya haban sido objeto de sentencias con autoridad de la cosa juzgada. En ningn momento se previ la reserva que sobre legislacin ha fundamentado el artculo 81 del Reglamento Interior del Consejo de Administracin Fiduciaria. 263. Pero adems, la peticin dentro de los Mandatos, deba ser sometida al travs de la autoridad mandataria, para que esta a su vez la remitiese a la Sociedad de Naciones, incluyndole sus reparos. Antes que todo, la Comisin Permanente de Mandatos deba considerar la seriedad, la importancia y la conveniencia de la peticin, para decidir discutirla. Es decir, la peticin poda quedar, casi in limini litis en el vaco. Esto indica que si consideramos tal institucin un derecho, lo fue en forma incipiente. Por lo tanto, ha alcanzado la Carta de las Naciones Unidas un logro en beneficio de las colectividades administradas por fideicomiso? Creemos que s. El derecho de peticin, paralelo al de la libertad de pensamiento o de palabra, consecuencia de las libertades proclamadas despus de la Segunda Guerra Mundial, asegura ahora, con
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firme esperanza, la de quienes confan en que los postulados de la Carta les llevarn a la plena autonoma de los territorios donde vieron la luz y donde por generaciones han sido moradores. Mientras las voces de los territorios fueron voces muertas al decir de un comentarista imparcial, sin ninguna manifestacin, engolfadas en la rigidez de la administracin, apenas conociendo los escasos derechos que les amparaban, hoy, las Naciones Unidas realizan tarea precisa, segura, activa, que en cada oportunidad, cada ao, al travs de la influencia y efectos de la Misin de Visita, robustecida por la consideracin de cada peticin en el Consejo, ha de dar amplitud considerable al prestigio de la Organizacin Mundial entre los pueblos no independientes. El gozo de ese nctar de democracia, convertido en libre expresin de los deseos de esos pueblos, ser puntal de libertades, las mismas libertades que se encuentran al final de los objetivos del Captulo XI de la Carta, y de los propsitos de los Captulos XII y XIII, como consecuencia de la declaracin preambular de aquel instrumento, Constitucin internacional de los Estados. Todo ello siempre que no se cometa el abuso o desnaturalizacin de ese hermoso derecho. 264. Uniones Administrativas. Orgenes. Problemas por ellas generados. La facultad que tienen los Estados administradores de establecer uniones administrativas entre los territorios en fideicomiso y los adyacentes no autnomos o de la soberana de la potencia administradora, ha generado uno de los ms agudos problemas en la aplicacin y consideracin del rgimen de administracin de la Carta. En realidad, se trata de una accin de mancomunidad administrativa, que puede abarcar aspectos financieros, econmicos y aun polticos de progresiones muy singulares. 265. En el artculo 5 del Convenio de Fideicomiso entre las Naciones Unidas y el Togo Britnico por ejemplo se expresa que para los propsitos de buena administracin, desarrollo y progreso del territorio as como de todos los del fideicomiso, la autoridad administradora tendr: a) plenos poderes para legislar y administrar en la extensin del territorio, y administrar de acuerdo con sus propias leyes, como parte integrante de su territorio con las modificaciones que sean necesarias por la estructura misma del territorio, condiciones locales, provisiones de la Carta o del acuerdo de fideicomiso; b) podr constituir en el territorio una unin fiscal, aduanera o administrativa, o federacin, con los territorios adyacentes bajo su soberana o control, y establecer servicios comunes entre ambos territorios donde tales medidas no sean inconsistentes con los objetivos bsicos del sistema internacional de administracin fiduciaria y con los trminos del acuerdo. 266. Esta misma frmula se repite en casi todos los acuerdos hasta ahora concluidos, y nos fuerza confesar que ha generado uno de los escollos ms profundos en el rgimen de administracin, preocupndose el Consejo por clarificar la situacin creada. 267. Las uniones administrativas aparecen como un remanente discutido y controvertible del sistema de Mandatos de la Sociedad de Naciones. Se arguye, para justificarlas, que la autoridad administradora tendra que realizar esfuerzos sobrehumanos para poder ejercer su administracin contando solamente con los recursos del territorio que ha aceptado dirigir. En la mancomunada administracin, donde se incluyen servicios y sistemas comunes, el territorio en fideicomiso recibe el impulso de la unidad de legislacin con el territorio adyacente denomnese este colonia o territorio no autnomo pretendindose ligar la administracin para facilitarla. El peligro surge de inmediato y es de fcil explicacin. Las uniones pueden llevar un da a una anexin, incorporacin o fusin de los territorios en fideicomiso dentro de la jurisdiccin territorial colonial o no autnoma. La individualidad del territorio
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en fideicomiso puede desaparecer desde luego, y esa situacin anormal no hara sino violar la Carta de las Naciones Unidas y frustrar todo el rgimen de administracin. 268. Las uniones administrativas, fiscales o aduaneras, como se advierte, tienen base legal internacional, ya que han sido expresamente autorizadas por los acuerdos en fideicomiso, con la excepcin del negociado para la Somalia ex italiana. La Asamblea General ratific esa clusula o disposicin en nombre de la comunidad internacional, pero el estatuto de aquellas ha venido siendo objeto de contestacin, de tal modo que su tolerancia posiblemente desaparezca, o cuando menos mediante el logro de frmulas ms cnsonas con el espritu mismo de la Carta de las Naciones Unidas. 269. La cuestin de las uniones administrativas se ha consagrado como asunto delicado e importante. Durante la Asamblea General de 1947, se expres que cierto gnero de asociaciones pueden hacer desaparecer el status de los territorios en fideicomiso, impidiendo el desarrollo progresivo hacia la independencia y autonoma. Una de estas uniones es la existente desde 1921 entre el territorio de Ruanda-Urundi y el Congo Belga, reconocida por el acuerdo fideicomisario, como lo es la del Tanganika administrada por la Gran Bretaa y las colonias britnicas de Kenya y Uganda, ambas limtrofes con el territorio en fideicomiso. Desde 1948 existe entre los territorios mencionados un lazo de unidad legislativa, administrativa y de servicios pblicos que, llamando poderosamente la atencin del Consejo y de la Asamblea General, ha producido crticas y reservas en los Estados no administradores. Un proyecto de legislacin fue presentado al Parlamento australiano para declarar una nueva unin entre los territorios de la Papua y la Nueva Guinea, con una sola administracin y organizacin legislativa comn. Este recibi el endoso oficial. 270. Pero, hasta dnde puede tener alcance legal una unin administrativa y hasta qu lmite puede ser permisible? Tal es el caso a resolver por el Consejo actualmente, pese a las muchas maneras de plantear el problema y al inters que ha generado el choque de los conceptos yuxtapuestos en todas las fases del problema. 271. La pregunta consecuencial es la siguiente: Violan la Carta las Uniones Administrativas? Los partidarios de que las uniones afectan todo el sistema, hacen hincapi en que ellas atentan directamente contra la individualidad territorial, llegando en un momento dado de continuar funcionando a absorberlos dentro de la administracin colonial adyacente, y con todas las caractersticas de una anexin. Por lo tanto, se privara de la posibilidad de autonoma o la independencia a un territorio que tiene las garantas del Captulo XII de la Carta. Muchos han sido los representantes de pases no administradores que con crudeza han expuesto en las sesiones de la Asamblea General el temor ya descrito, solicitando una accin inmediata de la Organizacin. Sin embargo, parcenos fcil llegar a un punto de base para sentar los principios de clarificacin, ya que los Estados administradores no han puesto en duda, y por lo tanto han convenido en reconocer, que el estatus del territorio en fideicomiso, as como su individualidad deben ser preservados en toda circunstancia, y como corolario, ninguna medida sera admisible si ella tiende a bloquear o detener el progreso de los habitantes indgenas tal como lo dispone la Carta. 272. No es sujeto de discusin la necesaria existencia de dos elementos como son la individualidad y la identidad de los territorios. Ambos deben ser mantenidos con todos los atributos consecuenciales de geografa, cultura, administracin y colectividad, que son los que permitirn a las Naciones Unidas exigir la aplicacin de los principios o postulados que amparan el rgimen de administracin fiduciaria.
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273. Desde su quinto perodo de sesiones regulares, coloc el Consejo de Administracin Fiduciaria este problema en la orden del da. Dio privilegiada atencin a un informe de una Comisin expresamente creada de su seno para estudiar todos los ngulos de la cuestin. Esta Comisin convino en que su tarea consisti esencialmente en estudiar los puntos tcnicos y positivos de las uniones administrativas, fundndose estrictamente en los datos de que se dispona. Las conclusiones de esa Comisin no ligaban, sin embargo, la opinin definitiva de algunas delegaciones en cuanto al futuro, tomando ellas libertad de accin llegado el caso a la Asamblea General. En las discusiones del Consejo se escuch una declaracin, preparada con toda sutileza, por el representante de Francia, que juzgamos oportuno citar, defendiendo la posicin de su Gobierno en cuanto a las relaciones entre territorios bajo tutela de Francia y la Unin francesa. El delegado galo seal que se trataba en realidad de saber si, en el espritu de la ms reciente Constitucin de su pas, los territorios bajo fideicomiso no seran, en definitiva, considerados como colocados bajo la soberana francesa, al mismo ttulo que los dems de la Unin de territorios de ultramar. Sin embargo, el Gobierno de Francia respondi claramente que no se trataba de esto, ni que lo estaban, y para ello se estableci en la Ley Sustantiva una distincin entre territorios de ultramar y territorios asociados. En esa misma declaracin se afirm que los segundos no estaban colocados bajo la jurisdiccin francesa sino fortuitamente, a consecuencia de ciertas circunstancias debidas a la institucin, por las Naciones Unidas, del rgimen de fideicomiso en aplicacin del cual estos territorios haban sido confiados a la administracin francesa. De acuerdo con tal distincin, que la Constitucin estableca en su texto, se evitara toda confusin. 274. Ms adelante, el representante de otro gobierno administrador especific que tal asociacin administrativa; aduanera o de legislacin, conforme a las disposiciones de la Carta, era permisible, y particularmente, por los textos de los acuerdos de fideicomiso. Si se examina la situacin de hecho, es forzoso admitir que hubiese sido imposible a un gobierno sustraer las poblaciones de los territorios en cuestin a un rgimen de libertad y de expresin poltica, a la vez nuevo y difcil, en el momento mismo donde se institua un rgimen en beneficio de esos territorios. 275. La Asamblea General, por su Resolucin 224 (III), autoriz al Consejo a recomendar, a la luz de las investigaciones, y con respecto a las uniones administrativas, las medidas que garanticen la condicin poltica de los territorios fideicometidos y que permita igualmente al Consejo ejercer eficazmente sus funciones de vigilancia sobre aquellos. En tales circunstancias, el Consejo ha continuado interesado en recoger toda clase de datos y mantener a la Asamblea General informada de los pormenores y alternativas de este crtico aspecto en el rgimen de administracin internacional. 276. Al expresar la voz de los Estados no administradores, un representante latinoamericano hizo sealar que la Asamblea General haba encargado determinativamente al Consejo para proceder, primero, a una investigacin del problema; segundo, recomendar las garantas necesarias para proteger la individualidad del territorio; tercero, solicitar la opinin consultiva de la Corte Internacional de Justicia, cada vez que fuese necesario. Todo este intercambio de opinin produjo evidentemente gran efecto en la IV Asamblea General, la cual, teniendo por delante el informe del Consejo de Administracin Fiduciaria, hubo de estrechar aun ms sus recomendaciones para clarificar totalmente el punto, an en vas de determinacin a satisfaccin de los Estados interesados.
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277. Cul fue el resultado de la accin tomada por la Asamblea? Creemos que la opinin pblica mundial ha podido ser testigo de cmo se acumularon los argumentos para fortalecer los principios de la Carta, considerando ilegal todo intento de unin o asociacin atentatoria a la posicin constitucional de los territorios en fideicomiso. En efecto, cuando la controvertida cuestin volvi por sus fueros parlamentarios, la Asamblea General expres claramente que la libre evolucin de los pueblos en fideicomiso hacia la autonoma o la independencia, en ninguna forma podra ser detenida por el hecho de tales uniones. As es de memorable la Resolucin 326 ya citada, la cual considera adems que el Consejo debe continuar apoderado del problema; observa que si bien los acuerdos de administracin fiduciaria permiten el establecimiento de uniones o federaciones administrativas, aduaneras o fiscales, no autorizan en forma alguna asociacin poltica que entrae, en ningn sentido, la anexin de los territorios en fideicomiso o que tenga como consecuencia poner fin a su condicin de tales. Quiso adems la Asamblea General pedir informacin amplia de parte de las autoridades administradoras sobre la posible creacin de nuevas uniones, o cuando se tratase de extender el alcance de las actuales en existencia. Estas recomendaciones se complementan con otras no menos importantes, tales como la conveniencia de que se establezca una organizacin judicial separada para cada territorio en fideicomiso; un cuerpo legislativo propio con sede en cada territorio, eliminndose cualquier tipo de accin legislativa proveniente de otro cuerpo legislativo con sede en autnomo, colonial, y adyacente. 278. La Asamblea declar que para prolongar cualquier Unin administrativa, deben ser consultados los deseos de los respectivos territorios, disposicin que se ajusta en todas sus partes a los principios de libre determinacin de los pueblos, proclamados por la Carta de las Naciones Unidas. Por ahora no desaparecer de los programas de sesiones del Consejo ni de la Asamblea General el problema de las uniones administrativas, siendo pertinente el observar sus consecuencias jurdicas o legales, mientras el inters y la salvaguarda de la identidad o individualidad del territorio en fideicomiso puedan encontrarse en los bordes de una incorporacin, anexin o como quiera llamarse todo acto que tienda a sustraerle de los reales objetivos del sistema de administracin internacional. 279. Este problema es uno de tantos, de esos muchos dispersos que tiene el mundo de hoy y que forman un todo bsico en la inquietud espiritual de la raza humana, hambrienta de paz y de progreso. En l se preocupa no solamente la Organizacin Mundial sino la opinin pblica de los territorios y su solucin, en derecho o en hecho aportar mayor confianza al rgimen de la Carta.

Captulo VI

EL MANDATO DEL FRICA SUR OCCIDENTAL


Los reclamos de la Unin Sud-Africana. La Asamblea General apoderada de la cuestin. ngulos jurdicos. Recurso consultivo a la Corte Internacional de Justicia.

280. Parecera algo apartado del tema, el introducir este captulo referente a una de las cuestiones ms palpitantes de los programas de trabajo de las Asambleas Generales de las Naciones Unidas comprendidas en la lista de asuntos de la competencia de la Cuarta Comisin de toda Asamblea General. Desde 1946 el denominado caso del territorio del
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frica Sur Occidental figura en los programas de sesiones de la Organizacin, y la razn se atribuye a que el extenso territorio africano enclavado al noroeste de la Unin del frica del Sur, con un permetro de 317,725 millas cuadradas y una poblacin nativa de 600,000 habitantes, es el nico de los que administrados por el sistema de Mandatos, que no ha sido todava colocado bajo el rgimen internacional de fideicomiso. Por tratarse de una situacin excepcional y por tener ntimas explicaciones de sentido jurdico, merece tratamiento aparte en este estudio. 281. Alemania ocup el frica Sur Occidental en el siglo XIX, y la anex a su sistema poltico imperial en 1884, renunciando, en virtud del artculo 119 del Tratado de Versalles, despus de terminada la Primera Guerra Mundial, a su posesin y soberana. Las fuerzas britnicas conquistaron el territorio en 1915, entrando en Khorab, capital del frica Sur-Occidental, el 9 de julio de aquel ao, en tanto que el 17 de diciembre del 1920 el territorio fue incluido en aquellos amparados por el sistema de Mandato, confirindosele al Rey de Inglaterra e Irlanda, para que lo ejerciese en su nombre el Dominio del frica del Sur, dentro de las estipulaciones del artculo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones. Sin embargo, de acuerdo con la Constitucin Sur Africana de 1934, el territorio fue declarado provincia de la Unin, disposicin discutible en derecho, ya que la Unin en ninguna forma poda alegar un ttulo de soberana sobre la extensin territorial en la cual ejerca solamente el papel de mandataria o potencia administradora, por delegacin del Soberano britnico. 282. Al afirmar que el frica Sur Occidental es el nico territorio bajo Mandato que actualmente no ostenta la condicin de territorio fideicometido, estamos comprendiendo la existencia de uno de los problemas ms sutiles que las Naciones Unidas tienen frente a s, pudiendo afectar su prestigio, su fuerza moral y minar los principios del prembulo de la Carta y de los captulos XII y XIII en cuanto se enuncia para beneficio de las colectividades no autnomas. 283. Orgenes de la autoridad de la Unin. La autoridad del Gobierno de la Unin tiene origen, directamente en el Mandato del 17 de diciembre del 1920, pero es curiosa la frmula del instrumento mismo al conferir el mandato, propiamente dicho, al Rey de Inglaterra, delegando este su administracin en el Gobierno de la Unin, con el endoso del Consejo de la Sociedad de Naciones. Los vnculos constitucionales y polticos entre la Corona Britnica y el Dominio del frica del Sur han venido, en hecho, alterndose, alcanzando el Dominio dentro de las nuevas modalidades polticas de la Gran Bretaa mayor independencia de la Metrpoli en su poltica territorial y domstica, y aun en y desde los das de la segunda conflagracin mundial, una caracterstica poltica internacional. Ello ha producido disparidad de criterios y la necesidad de evocar a fondo el problema para determinar cules son los vnculos del territorio con la comunidad internacional, cul la responsabilidad de esta, la suerte del antiguo mandato, y lo que es ms, quin es la potencia administradora que tiene en derecho el ttulo de tal. 284. El acuerdo de mandato aprobado por la Sociedad de Naciones, consta de siete artculos; indica en su artculo 2, que el mandatario tendr plenos poderes de legislacin y jurisdiccin en el territorio, conforme a la legislacin propia de la autoridad administradora y como parte integrante el frica Sur Occidental del territorio de la soberana de la autoridad mandataria. Esta clusula ha dado lugar a una serie de interpretaciones, comunes en todo conflicto jurdico, y a diversidad de manifestaciones polticas, generando
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para el Gobierno de la Unin uno de sus argumentos principales para sealar que no tiene motivo legal de cambiar el estatus de mandato por el de fideicomiso, ni est obligado a ello por la Carta de las Naciones Unidas. 285. El artculo 7 del Mandato indica expresamente que todo diferendo entre el mandatario y otro miembro de la Sociedad de Naciones sera de la competencia de la Corte Permanente de Justicia Internacional, organismo este previsto en el artculo 14 del Pacto de la Sociedad de Naciones. As las cosas, cuando la Sociedad se extingui durante la hoy histrica Vigsima Primera sesin de su Asamblea, el Gobierno del frica del Sur hizo constar sus reservas sobre el territorio del occidente surafricano. Recordamos haber transcrito anteriormente las declaraciones del Doctor Leif Egeland, en las cuales afirm que el territorio era parte integrante de la Unin. Sus palabras, que en otro lugar han sido citadas, fueron epilogadas con estas otras: El Gobierno de la Unin no considerar sin embargo la disposicin de la Sociedad de Naciones como aminoramiento de sus obligaciones bajo el Mandato, las cuales continuar ejerciendo con plena apreciacin de sus responsabilidades, hasta que otros arreglos sean convenidos referente al futuro status del territorio. 286. Esto se haca, precisamente cuando ya era conocido que la Carta de San Francisco contena las provisiones de sus Captulos XII y XIII, y especialmente las del artculo 77 indicando qu categora de territorios seran colocados bajo el rgimen de administracin fiduciaria. En resumen, el Gobierno de la Unin manifest claramente no disponerse a cumplir con una obligacin moral surgida por lo menos de las disposiciones de la Carta que la haba ratificado como Miembro de la Organizacin. De ah la gnesis del problema, que con singulares ngulos jurdicos constituye este caso internacional. 287. Aspectos jurdicos. Considerable inters conlleva el determinar los aspectos jurdicos de la disputa entre la Organizacin Internacional y uno de sus miembros, en la cual se invocan numerosos aspectos polticos, sociales y humanos, plenos en dramatismo. En verdad, las colectividades del Oeste surafricano y no es un hecho nuevo estn sufriendo de uno de los mayores impositivos discriminatorios que se conozca en el mundo actual, ejercidos por la autoridad constituida, contra un grupo de hombres y mujeres sin otros blasones que los de su origen y estoicismo. Toda informacin sobre esa situacin ha sido poco a poco vedada como lo es tambin el libre acceso al territorio, violndose si se pretendiera la continuacin del Mandato los trminos de sus normas. Se ha pretendido adems el alegato de una soberana que est lejos de poder ser invocada; una propaganda continua sobre lo que se denomina la libre expresin de la voluntad de los habitantes del frica Sur Occidental, parece estar dirigida con vas a la anexin o a la incorporacin, y lo cierto es que una verdadera consulta plebiscitaria nunca se ha realizado ni parece probable, con la cual llegar a conclusiones positivas. Todo esto encierra un captulo emocionante, culminando en la X Asamblea General de las Naciones Unidas con la poltica surafricana de abandonar los asientos de la Unin en el arepago internacional mientras se estuviese discutiendo todo problema del territorio; por otra parte, la actitud firmsima de la Asamblea dndole audiencia a un pastor europeo, misionero de aquellas tierras, para or los alegatos de los nativos a quienes l representaba, generndose las reservas jurdicas y polticas que no son de difcil comprensin.24
24 La IV Comisin decidi escuchar al Rev. Michel Scott, representando las poblaciones del territorio.- Ver Records Comisin ONU. Noviembre, 1949. Lake Succes.

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288. En el campo jurdico, Hambro y Goodrich en su ya citada obra, declaran que la Carta hace gran nfasis en la esfera convencional de los acuerdos de fideicomiso, y por lo tanto parecera como si los acuerdos estn regidos por la voluntad de los Estados, sujeta a menos compulsin moral que lo que se enunciaba en el artculo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones. Es esta una opinin interesante, pero deja un vasto campo de apreciacin en lo que se refiere a las voluntades de las partes comprometidas en un acuerdo de fideicomiso, sin tener muy en cuenta la posicin o situacin de la colectividad administrada. Desde luego, que esta opinin solamente tiene en cuenta los fideicomisos anteriores al de la Somalia ex italiana, y del cual, posteriormente nos ocuparemos. 289. Por Resolucin de la Asamblea General del 9 de febrero del 1946 adoptada en Londres; siguiendo recomendaciones de la Comisin Preparatoria, se acogieron con beneplcito las declaraciones formuladas por los Estados administradores de territorios de antiguo mandato, de tomar las medidas prcticas de accin, con los otros Estados Miembros, tendientes a aplicar el artculo 79 de la Carta. Slo el Gobierno del frica del Sur, a quien se concedi el mandato en las circunstancias y modalidades apuntadas anteriormente, declar no estar bajo la obligacin moral ni legal de proponer un acuerdo de tutela, ya que de acuerdo con los trminos del mandato, Sur frica tena plena facultad de legislacin en el territorio, sujeta nicamente a los trminos del mandato mismo. La Asamblea reaccion, y fueron muchos los Estados Miembros que sostuvieron la tesis de que la Unin estuvo y est bajo la obligacin legal o cuando menos moral, de colocar bajo el rgimen fideicomisario el Oeste surafricano. La Asamblea mantuvo la opinin, desde luego, de que el fideicomiso es resultante de un acuerdo o voluntad expresa. No obstante, solicit del Gobierno de la Unin seguir el ejemplo de los otros Estados administradores de territorios bajo Mandatos. 290. En la II parte de la I Asamblea General, durante el invierno del 1946, la Unin Sur Africana pidi el reconocimiento de un estatus de incorporacin territorial en el frica Sur Occidental. Tal paso dio motivo a considerable resentimiento de parte de una mayora de Estados Miembros de las Naciones Unidas, no administradores de territorios. Cmo podra la Asamblea General actuando como representativa de la comunidad internacional y si se admite la tesis de que esta es la que mantiene o detenta la soberana de los territorios mandatados permitir la fusin poltica y fsica, la incorporacin legal del territorio con el de la soberana de la potencia mandataria? No atentara adems, directamente, contra los principios de la Carta, y contra los objetivos de los Captulos XII y XIII que reconocen como meta definitiva la autonoma o la independencia de las colectividades amparadas del rgimen fideicomisario, o ya porque el mismo rgimen de mandatos, en su espritu, alcanzaba o se propona alcanzar objetivos similares? Podra la comunidad internacional, en el progreso jurdico de la posguerra del 1945, llegar a cometer falta semejante, un crimen acaso contra sus propios postulados? 291. Es indudable que la Unin del frica del Sur provoc el impacto de la reaccin que tan errnea peticin produjera en la Asamblea de Londres, ya que la Resolucin del 14 de diciembre del 1946 a todas luces emiti una respuesta negativa. De las actas de la Asamblea se desprenden estos argumentos de la peticionaria: a) la incorporacin se justificara, por la contigidad de los territorios; b) por su semejanza tnica; c) la incorporacin borrara toda duda sobre la virtual integracin del territorio con la propia Unin, permitiendo el desarrollo econmico del primero; d) la poblacin europea del frica Sur Occidental, segn
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la Unin y nico caso en el cual es obvia la razn manifest el deseo de ser incorporada a la Unin. En cambio, las cifras de esta ltima encuesta, controlada por frica del Sur, abarcando a nativos y europeos, son curiosas: por la anexin, 208,520 habitantes; opuestos, 33,520; sin consultar 56,790. 292. Alegatos y cifras fueron inaceptables para la Asamblea General. Toda consecuencia del denominado censo de opinin fue descartada, y para ello se consider que los nativos no estaban en aptitud de las ventajas del rgimen internacional de fideicomiso en sus comienzos, para rechazarlo de plano, solicitando a su vez la incorporacin o anexin del territorio al de la Unin. Este argumento, constituy una de las bases de la Resolucin de 1946. Empero, la Unin no se sinti derrotada. El 23 de julio del 1947 notific a las Naciones Unidas que el Gobierno haba decidido no proseguir con la incorporacin del territorio del frica Sur Occidental, pero, que en vista de que la mayora de los habitantes deseaba que fuese incorporada, no sometera acuerdo de fideicomiso alguno, estimando que no estaba obligada legalmente a hacerlo. La Unin, sin embargo, trasmitira informacin sobre el territorio, el cual mantendra su estatus como bajo mandato, pero esa informacin sera considerada de la misma categora que la del artculo 73.e de la Carta, es decir, la informacin que se somete al Secretario General de las Naciones Unidas sobre los territorios no autnomos para el estudio de una Comisin Especial de la Asamblea General, y no por el Consejo de Administracin Fiduciaria. El punto de derecho era nuevo. Podra entonces considerarse el territorio del frica Sur Occidental como un territorio no autnomo? Se aplicara a l el Captulo XI de la Carta? Se la exclua por lo tanto de todo cuanto se refiriese al rgimen internacional de administracin fiduciaria? No volva a asimilarse a la condicin de colonia, como lo era antes de la I Guerra Mundial bajo la bandera imperial alemana?25 293. La primera cuestin por plantear en el problema enmarca la investidura de soberana, problema en el cual sera imposible insistir, porque es inaceptable en derecho, y a todas luces inadmisible. Es evidente y no se discute que en tratndose de territorios no autnomos la potencia administradora ejerce soberana sobre los mismos. No siendo el frica Sur Occidental un territorio no autnomo, cae toda tentativa de hacerlo figurar como tal e incluirlo o enviar informacin sobre su administracin bajo el patrn del artculo 73.e que ya hemos analizado. 294. El Consejo de Administracin Fiduciaria invoc, en cambio, esa informacin como resultante de las disposiciones de los Captulos XII y XIII, y nunca la del Captulo XI, lo que ms luego provoc la suspensin por la Unin de toda informacin. Esta ltima expuso con audaz y sutil argucia jurdica que la informacin sobre el territorio no se fundamentara en el cuestionario del Consejo; desconocera el derecho de peticin ratificado implcitamente como tal, declarando adems que la supervisin internacional de las Naciones Unidas sobre el territorio en cuestin era materia contestable, y su juicio no proceda de parte la Organizacin Mundial. 295. De inmediato se pens en recurrir a la opinin consultiva de la Corte Internacional de Justicia, pero antes la Asamblea deba procurar mayor cantidad de material para enfrentarse al aparente desacato internacional de uno de sus miembros, y confrontar la anmala situacin. La Cuarta Comisin, al estudiar el caso, concluy en el sentido de que exista una obligacin moral, cuando no legal, para que se formalizase un acuerdo de fideicomiso en
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Doc. A. 334. II Asamblea General, 1947. Lake Succes, N. Y.

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relacin con el territorio del frica Sur Occidental. En la Resolucin enviada a la Asamblea, y que por razones de procedimiento sometida al voto de 2/3 partes no fue adoptada con el mismo texto endosado por la Comisin se afirmaba implcitamente y sin reservar que era clara intencin del Captulo XII de la Carta que todos los territorios bajo mandato, hasta tanto no obtuviesen su independencia o autonoma, deban regirse por el sistema de fideicomiso. En plenaria el trmino clara intencin desapareci, y por lo tanto se opac la opinin interpretativa de la Asamblea, perdurando as hasta que evocado el caso en aos sucesivos se alcanzaron otras modalidades del diferendo. 296.Puede desprenderse de la accin tomada por la II Asamblea General el que sentase como conclusin que no hay obligacin legal o institucional, dentro de la Carta, para el sometimiento de un territorio de antiguo mandato bajo el nuevo rgimen de fideicomiso que ella consagra? Sin tomar partido con una u otra tesis, podramos en cambio determinar que el hecho slo de que la Unin del frica del Sur sea uno de los miembros de la Organizacin, habiendo ratificado la Carta, compromisaria y responsable en todos sentidos de los objetivos y principios de la misma, tal calidad genera para ella la obligacin moral de colocar el territorio que administraba de acuerdo con el artculo 22 de la frmula societaria ginebrina, dentro de los trminos de la nueva norma poltica universal. Qu justificacin excepcional la privara de esta obligacin? 297. Durante la Asamblea de Pars en 1948, las Naciones Unidas conocieron de otra faceta del problema. El representante de la Unin expres una poltica invariable, revelando que el Gobierno surafricano no estara dispuesto a cambiarla en ningn momento. La cuestin no pasaba solamente de la esfera domstica a la internacional como poltica de programa, sino como decisin nacional surafricana. La Resolucin de 1948 votada por la Asamblea quiso dar una ltima oportunidad, dentro de la contrariedad internacional, para arribar a una solucin conciliatoria en toda esta cuestin inexplicable. Pero, ya en 1949, apoderada otra vez la Asamblea, recoge sombramente los argumentos esta vez ms cortantes del Gobierno de la Unin: un desafo a la Organizacin Mundial, amenazando con retirarse de su seno. En el campo prctico, suspendiendo toda informacin transmitida en relacin con el territorio, aun aquella que se destinaba ilgicamente para llenar los fines del artculo 73.e no aplicable en el caso. La Unin afirm que se causaba muchos daos en la opinin que se tena de los puntos de vista del pas en el problema, no habiendo justificacin alguna para que se siguieran suministrando datos a las Naciones Unidas sobre un territorio explcitamente considerado como parte integrante del territorio de la Unin. 298. Desde entonces, la actitud del gobierno que por delegacin del mandatario instituido por la Sociedad de Naciones ostenta el control del frica Sur Occidental, ha sido de sutil aislamiento, comprendindose desde luego por la necesidad de no sufrir el efecto poltico internacional de su propia conducta. El cnclave internacional no se detuvo en esa ocasin, y fue ms lejos. Ha ido sin duda ms lejos. Pero al reto de la Unin, pese a la falta de informacin sobre el territorio, las Naciones Unidas han fijado una lnea de poltica rgida, cuyas proyecciones todava no podemos auscultar, sintetizndola en la Resolucin 337 (IV) del 16 de diciembre del 1949 titulada Cuestin del frica Sudoccidental: reafirmacin de Resoluciones anteriores y transmisin de Informes, dejando inclumes todos los principios esbozados, y preparando su futura intervencin en el problema. Otra Resolucin, la 338 (IV) de la misma fecha, largamente debatida, plante definitivamente a la Corte Internacional de Justicia la consulta
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sobre el estatus del territorio, y de ella extractamos los puntos siguientes:26 se solicita opinin sobre: Cul es la situacin jurdica internacional del territorio del frica Sur Occidental y cules son las obligaciones internacionales de la Unin del frica del Sur, emanadas de esa situacin internacional; y en particular, a) contina la Unin obligada internacionalmente en virtud del Mandato para el frica Sur Occidental? Y en caso afirmativo: cules son esas obligaciones?; b) son aplicables al territorio del frica Sur Occidental las disposiciones del Captulo XII de la Carta? Y, en caso de serlo: de qu manera pueden aplicarse?; c) tiene la Unin Sur Africana competencia para modificar la situacin jurdico-internacional del territorio del frica Sur-Occidental? O en caso de respuesta negativa, quin tiene la competencia para determinar y modificar la situacin jurdica internacional del territorio?. 299. Todo el drama del territorio ha sido admirablemente vaciado en el Informe oral presentado a la Corte por el representante del Secretario General de las Naciones Unidas, Dr. Ivn Kerno, en el cual pormenorizadamente se exponen las alternativas del diferendo, el historial del mismo y las consecuencias de la opinin consultiva solicitada por la Asamblea.27 En ese Informe resaltan con sucesin de fechas, los esfuerzos de las Naciones Unidas por llegar a un arreglo del problema, y cuan difcil apareci desde sus comienzos este caso. En sus conclusiones se leen estas frases: El Pacto de la Sociedad de Naciones ha considerado como sagrada misin el bienestar y desarrollo de los pueblos que no son an capaces de gobernarse por s mismos. La Carta de las Naciones Unidas ha recogido esta noble idea. Vosotros tenis ante la Corte las dificultades surgidas en un caso especial, particularmente complicado e importante. Ese caso ha estado preocupando a la ONU desde su verdadera concepcin como Organizacin Internacional, y en todas las Asambleas se ha expresado una opinin sobre el mismo. Estoy seguro que la Corte encontrar en su opinin base legal qu ofrecer para su rpida solucin. 300. La mxima corporacin de justicia internacional emiti su consulta el 11 de julio del 1950, concebida en estos trminos: 1., el Territorio del Sud Oeste africano es un territorio sometido al Mandato internacional asumido por la Unin Sur Africana el da 17 de diciembre del 1920 (opinin por unanimidad de los jueces); 2., por doce votos contra dos, la Unin Sud-Africana contina ligada a las obligaciones internacionales enunciadas por el artculo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones y al Mandato para el frica Sur Occidental, as como a la obligacin de transmitir las peticiones de los habitantes de este territorio, y estando las funciones de control ejercidas por las Naciones Unidas, a quienes debern someterse los informes anuales y las peticiones, conforme el artculo 7 del Mandato y el artculo 37 del Estatuto de la Corte, en cuanto a las jurisdicciones de la antigua Corte Permanente de Justicia Internacional; 3., por voto unnime, las disposiciones del Captulo XII de la Carta se aplican al territorio de frica Sur Occidental en cuanto ellas facilitan los medios para colocar el territorio bajo el rgimen de fideicomiso; 4., por ocho votos contra seis, las disposiciones del Captulo XII de la Carta no imponen a la Unin Sur Africana la obligacin jurdica de colocar el territorio bajo el rgimen de la Carta de las Naciones Unidas. 5., por unanimidad, la Unin Sur-frica, obrando por s sola, no es competente para modificar el estatuto internacional del territorio del sud-oeste africano, y la competencia para determinar y modificar este estatuto pertenece a la Unin de comn acuerdo con las Naciones Unidas.
Docs. oficiales IV As. General, 1949. Res. Doc. a/1251, p.49, 1950. Kerno. Status Internacional del frica Sur Occidental. El Haya. 16-17 de mayo de 1950. Public. A. W. Sijthoff Publishing Co. Leyden, Holanda.
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301. La opinin disidente del Juez A. lvarez, el notable internacionalista chileno, reconoce que si se declara que la Unin no tiene la obligacin jurdica de concluir el acuerdo de que se trata, ella en todo caso tiene la obligacin poltico-internacional o el deber de hacerlo. Si este acuerdo no ocurre, es entonces factible que las Naciones Unidas tomen las medidas que estimen necesarias, puesto que estn facultadas para ello por el Artculo 10 de la Carta. 302. El juez Visscher declar en su opinin separada que la Carta ha dado nacimiento a un rgimen internacional que no hubiera tenido sino una existencia terica si las potencias mandatarias no se hubiesen reconocido obligadas a negociar los acuerdos que operaran la conversin de su mandato en fideicomiso. Ms adelante expres que la obligacin de disponerse a negociar en vista de la conclusin de un acuerdo represent el mnimo de cooperacin internacional sobre la cual todo el rgimen previsto est reglamentado por la Carta, y sin la cual hubiera desaparecido. Es preciso recordar, en ese mismo orden de ideas, que la interpretacin de un gran acto constitucional internacional como la Carta de las Naciones Unidas no podra inspirarse en concepciones individualistas que prevalecen generalmente en la interpretacin de Tratados comunes. Resulta de los enunciados del artculo 76 de la Carta que los fines esenciales del rgimen de fideicomiso estn conformes con los fines de las Naciones Unidas enunciados en el artculo 1. de la Carta. Reconociendo la obligacin de negociar un proyecto de acuerdo de tutela, sin enajenar la libertad de aceptar o repudiar sus trminos, las potencias mandatarias se han comprometido, en un dominio particularmente importante, a reconocer los altos fines de la Organizacin de las Naciones Unidas. Citamos estas dos opiniones para demostrar cmo el pensamiento jurdico disidente expuso su crtica a la decisin mayoritaria de la Corte adoptando en la precitada opinin consultiva, posiciones de difcil ejecucin, como se comprob despus, al tratar la Asamblea General de lograr con el frica del Sur nuevas orientaciones hacia el problema. 303. Durante el perodo de sesiones de 1950, la Asamblea decidi que el modo normal de modificar la condicin jurdico-internacional del territorio sera por medio de un convenio de fideicomiso, estrictamente enmarcado dentro de los trminos del Captulo XII de la Carta. 304. Hacia estos fines, estableci una Comisin Especial para que conferenciase con el Gobierno de la Unin respecto de las medidas de procedimiento para poner en prctica la opinin consultiva de la Corte acerca de la condicin jurdica del territorio. El 17 de octubre del 1951 la Comisin inform que la Unin del frica del Sur estara dispuesta a reasumir sus obligaciones internacionales a base del Mandato conferdole por la Sociedad de Naciones, negociando un nuevo instrumento con Francia, el Reino Unido y los Estados Unidos, las tres potencias restantes de las Principales Potencias Aliadas y Asociadas de la Guerra Mundial del 1915-18. De este modo, se descartara la intromisin de las Naciones Unidas en el problema. La Comisin Especial desestim esta frmula y contrapropuso otra mediante la cual la ONU dara su asentimiento final a lo acordado. Al mismo tiempo se pens en reinstituir un rgano similar, para este caso solamente, a la Comisin de Mandatos de la Sociedad de Naciones encargado de la supervisin internacional. Ningn acuerdo fue logrado, agravndose el diferendo por la ausencia de informacin sobre el territorio del frica Sur Occidental, dejada de transmitir por el Gobierno del frica del Sur. 305. Durante 1951, la Asamblea dirigi un solemne llamamiento a la Unin para que considerara nuevamente su actitud respecto del frica Sur Occidental, y la inst a que reanudara las negociaciones con la Comisin Especial, con objeto de concertar un acuerdo que llevara plenamente a la prctica la opinin consultiva de la Corte Internacional de
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Justicia. Esta actitud encontr el vaco, y para 1952 las consultas de la Comisin Especial con el representante del Gobierno sudafricano no fueron concluyentes. La VII Asamblea General conoci del sombro informe que revelaba el desacuerdo fundamental entre las partes. 306. Ello da robustez a la opinin disidente del Juez J. E. Read, incluida en el documento de la Corte Internacional de Justicia, al sealar que el estatuto del Territorio del frica SurOccidental, en tanto que considerado como territorio bajo mandato, ha sobrevivido a la Sociedad de Naciones. Est por lo tanto de acuerdo para admitir que las obligaciones internacionales de la Unin en virtud del mandato han continuado existiendo. Sin embargo, se separa de la mayora de los dems magistrados de la Corte en dos aspectos: a) la supervivencia de los derechos e intereses jurdicos de los Miembros de la Sociedad de Naciones parece importante; b) el efecto de la disolucin de la Sociedad tiene efectos sobre ciertas obligaciones auxiliares que se derivan del Mandato. 307. El distinguido jurista entiende que los mismos motivos que fundamentan la conclusin segn la cual el Mandato y las Obligaciones de la Unin no han sido abrogadas o extinguidas por el hecho de la disolucin de la Sociedad de Naciones, lleva necesariamente a la conclusin de que los derechos e intereses jurdicos que se reconocen a los antiguos miembros de aquella, subsisten. Estos derechos deben mantenerse en tanto que se mantengan los de la Unin. 308. Y as, mientras ms se ahonde en el problema ms lejana se podra ubicar su solucin, a no ser porque un elemento bsico predomina con el derecho de las Naciones Unidas de evocar la situacin: la obligacin moral asumida por la Unin al suscribir y ratificar la Carta. Es esta circunstancia, y sobre todo ella, la que debe ponderar todo analista, para considerar que el estatuto del territorio exige una frmula transaccional. Que, adems, est de por medio el inters de los habitantes, y que estos se encuentran virtualmente despojados de los derechos que el Mandato reconoca a ellos, y sobre los cuales la comunidad internacional tiene tambin otra gran dosis de obligacin moral. 309. Las Naciones Unidas plantearn de nuevo en Asambleas venideras su derecho a exigir la definicin de un status que asegure la sagrada misin de civilizacin para esa colectividad. Lo injusto es que el territorio est vedado a toda inspeccin, a todo juicio y en particular, al encauzamiento del pensamiento de sus hombres y mujeres por los derroteros determinados en el prembulo de la Carta y en los principios que gobiernan los Captulos XII y XIII del instrumento mundial.

Captulo VII

EL ACUERDO DE FIDEICOMISO PARA LA ANTIGUA SOMALIA ITALIANA


Transformacin en la interpretacin de las normas que gobiernan el rgimen de administracin territorial. Actitud de la Asamblea General frente a la disposicin de las antiguas colonias italianas. El anexo de principios constitucionales. Caractersticas del acuerdo de fideicomiso.

310. De conformidad con el artculo 23 del Tratado de Paz con Italia, firmado en 1947 entre ese pas y las potencias aliadas de la II Guerra Mundial, se formaliz la renuncia italiana a sus territorios coloniales en el frica, envolviendo ttulos y derechos. La situacin afect las colonias de Somalia y Eritrea, en el oriente medio africano y de Cirenaica y Tripolitania en el norte y Mediterrneo. El territorio de Somalia, mirando hacia el ndico, tiene un rea de
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194,000 millas cuadradas con 1,178,120 habitantes en su mayora nmades pertenecientes a razas diversas. Lo heterognea de esa poblacin indgena es tpica de casi todos los pueblos africanos, e incluye rabes, somales, pocos etopes y eritreos y unos 1,400 europeos, en su casi universalidad italianos. Gobernado por Italia desde el siglo XIX, el territorio fue ocupado por las fuerzas britnicas en 1941, al poco tiempo de entrar Italia en el conflicto como aliada de Alemania y de Japn. El Tratado de Paz precitado seal que los Cuatro Poderes (Inglaterra, Francia, Rusia Sovitica y Estados Unidos) podran referir el destino de las antiguas colonias italianas, de no concurrir un acuerdo sobre el mismo, a la Organizacin de las Naciones Unidas, circunstancia comunicada el 15 de septiembre del 1948 a la Asamblea General en una nota conjunta suscrita por los cuatro Gobiernos ya nombrados. La Asamblea adopt el 21 de noviembre del 1949 una Resolucin para recomendar que la Somalia Italiana fuese colocada bajo el rgimen internacional de fideicomiso por un perodo de diez aos, atribuyendo la administracin del territorio a Italia; y que a la extincin de ese plazo la Somalia alcanzara la plena independencia poltica. 311. Otros acuerdos fueron igualmente alcanzados con la Libia, recomendndose la unificacin territorial para formar una nueva entidad estatal al cabo de un corto perodo de organizacin bajo la supervisin de las Naciones Unidas y de un Consejo Consultivo, mientras se defera toda accin con respecto al porvenir de la Eritrea, reclamada por su vecino etope como diezmo de guerra; para ms tarde conciliar los intereses polticos con una forma federativa de asociacin a la Corona de Etiopa. 312. Con tal manera de proceder de la Asamblea General, la comunidad internacional intervino directamente, por la primera vez, en la elaboracin de un acuerdo de fideicomiso internacional que se atribuy a un Estado no miembro de las Naciones Unidas como lo era hasta 1955 Italia. Es singular que la accin tiene una radical diferencia frente a la disposicin que se hizo al terminar la I Guerra Mundial, de aceptar las renuncias de Alemania y el Imperio Turco hacia sus colonias y territorios, en beneficio de los Poderes Aliados y Asociados, sin otra mencin ni determinacin dado el caso en que estos no pudiesen concordar en cuanto al rgimen que deba ampararlas posteriormente al Tratado de Paz de Versalles. En el caso de la especie, Italia no renunci directamente en beneficio de los Cuatro Poderes, sino que estos se encargaran de determinar el futuro de las citadas colonias, y de no encontrar solucin, dejar que las Naciones Unidas y con ellas, todos los Estados Miembros, tomasen participacin en el problema. 313. Accin de la Asamblea General. Este organismo se apoder en propiedad del asunto durante la segunda parte de su tercer perodo regular de sesiones, o sea, en la primavera del ao 1949. No fue posible, sin embargo, asegurar la mayora de dos tercios de los Estados Miembros para disponer por Resolucin la solucin que habra proyectado la Organizacin de las Naciones Unidas. As pues, el asunto fue reenviado a la Cuarta Asamblea General celebrada en el perodo septiembre-noviembre de 1949, y de ella nace la Resolucin histrica N.o 289 (IV) del 21 de noviembre, adoptada dramticamente despus de intensos debates y trabajos parlamentarios. Por tal acuerdo se ofrece la solucin que citamos ms arriba, o sea, Libia independiente; independencia para Somalia en un plazo de diez aos, y fideicomiso internacional en el interregno, y para la Eritrea el envo de una Comisin que investigara los deseos de la poblacin y ofreciera un proyecto de Estatuto para ser considerado por la V Asamblea General en 1950. Posteriormente, se dio conclusin a esta accin internacional con xito notable.
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314. Coordinada as la intervencin de las Naciones Unidas, estas se revisten de una autoridad manifiesta y en ejercicio de la misma toman a su cargo la redaccin de un convenio de fideicomiso, que negociado con Italia en este caso designada de antemano autoridad administradora constituye el instrumento regulador de las aspiraciones del pueblo somal al mismo tiempo que guardin de los objetivos de la Carta. El fideicomiso para la Somalia, se prev en la misma Asamblea, es radicalmente distinto de todos los dems, porque la comunidad internacional representada en las Naciones Unidas ha tenido la oportunidad de vaciar en sus trminos una serie de disposiciones nuevas, producto de la experiencia, y otra de estipulaciones fundamentadas en los sagrados postulados de la Carta. El Consejo de Administracin Fiduciaria fue el organismo encargado de negociar con Italia las diversas fases del convenio de administracin, para someterlo luego a la Asamblea General durante su V perodo de sesiones, recabando la plena aprobacin de la ms alta representacin de la Organizacin internacional. 315. El fideicomiso contiene, adems, por acuerdo de la Asamblea, una directriz de principios constitucionales que el propio organismo endosa, registrndose por la primera vez este hecho normativo en la historia de los regmenes de administracin internacional. Ningn otro fideicomiso, ni menos los mandatos de la Sociedad de Naciones, contiene ese grupo de enunciados. La Resolucin de la Asamblea expresa: El acuerdo de administracin fiduciaria incluir un anexo que contenga una declaracin de principios constitucionales que garantice los derechos de los habitantes de la Somalia y provea a la organizacin de instituciones destinadas a asegurar la iniciacin, el desarrollo y el subsiguiente establecimiento de la plena autonoma. 316. En tanto, otro precedente lo constituye el prrafo 4. de la Resolucin, mediante el cual la autoridad administradora sea ayudada, y asesorada por un Consejo Consultivo compuesto de los representantes de los siguientes Estados: Colombia, Egipto y Filipinas. La sede del Consejo ser Mogadiscio. Las atribuciones precisas del Consejo Consultivo se determinarn en el acuerdo de fideicomiso, y en ellas se incluir una disposicin en virtud de la cual el Consejo de Administracin Fiduciaria invitar a los Estados Miembros del Consejo Consultivo, si no son miembros del Consejo de Administracin Fiduciaria, a participar sin voto en los debates de ste sobre cualquier asunto que se relacione con este territorio. 317. Nos hemos de preguntar lo siguiente, en vista de lo anteriormente expuesto: esta trayectoria bsica dentro de las disposiciones de la Carta; la aceptacin por la comunidad internacional de Estados, de los principios de aqulla, su sumisin a los enunciados de los Captulos XII y XIII, y la aceptacin sin reservas hecha en el Tratado de Paz con Italia por ejemplo de las facultades y poderes de la Asamblea General de las Naciones Unidas, no equivale al reconocimiento jurdico internacional de las nuevas normas que orientan el destino de los pueblos no independientes? Mayor evidencia no podramos encontrar ahora, si es que se hubiere dudado por un momento en cuanto al alcance de las aplicaciones doctrinales y jurdicas de los textos de la Carta, o ya sobre el fundamento legal que amparara en su poca al rgimen de mandatos, y despus a su sucesor, el rgimen de administracin fiduciaria. 318. Negociacin del acuerdo de fideicomiso para la Somalia. Una de las pginas ms sobresalientes en la historia de las Naciones Unidas lo constituye la negociacin del acuerdo de fideicomiso para la Somalia ex italiana. En cierto sentido, hemos tenido el honor de ser actores y testigos en esta nueva fase del derecho internacional moderno, asistiendo a las sesiones preliminares del Consejo de Administracin Fiduciaria al iniciarse el conocimiento de este
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punto. En el Consejo, la Repblica Dominicana ocup por la primera vez el asiento que le correspondi en virtud de la eleccin a dicho Organismo resultante de la IV Asamblea General de 1949. Y para vincularnos aun ms al estatuto somal, nuestro pas ostent la presidencia de la Comisin que deba negociar directamente con Italia el proyecto de fideicomiso, alcanzando un seero y destacado triunfo, y contribuyendo en la elaboracin del convenio. 319. En las ya memorables sesiones de Ginebra, la Comisin para el fideicomiso de Somalia conoci de frmulas precisas, compromisarias, frente al proyecto sometido por el Gobierno Italiano como autoridad administradora designada por la Asamblea General. Las consecuencias inmediatas de ese acuerdo fueron las siguientes: a) reconocimiento pleno del papel que las Naciones Unidas juegan en la comunidad internacional de Estados; b) otorgamiento de un fideicomiso internacional a un Estado no miembro de las Naciones Unidas; c) este Estado tendr asiento en el Consejo de Administracin Fiduciaria, sin voto.28 320. Modalidades del acuerdo. Aunque sujeto, por razones constitucionales de la Carta, a la aprobacin de la Asamblea General, el acuerdo de fideicomiso para la Somalia adoptado unnimemente por los Miembros del Consejo de Administracin Fiduciaria ausente solamente la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas al negarse a colaborar entonces en ningn organismo de la ONU donde estuvieren presentes los Delegados del Gobierno Nacionalista de China,29 constituye un documento de naturaleza y carcter notable, por encerrar los ms avanzados criterios jurdicos dentro de sistema de administracin internacional, y por representar un considerable avance en la trayectoria de las Naciones Unidas frente a materia semejante. El fideicomiso de Somalia sienta un curso de opinin realista por parte de las Naciones Unidas, oportunidad aprovechable toda vez que la Asamblea tuvo plena libertad para dictar sus orientaciones. En efecto, mientras en el comienzo del sistema de administracin internacional las autoridades de territorios bajo mandato presentaron los proyectos de acuerdo, y no hubo contraproyectos sino debate a base de los nicos textos existentes, en el fideicomiso para Somalia se tuvieron en cuenta tres sugestiones: el proyecto de fideicomiso del Gobierno Italiano; un cuadro de propuestas de la Repblica Dominicana y un proyecto de Filipinas. La Comisin coordin los tres documentos y de ello surgi el texto finalmente aprobado el 27 de enero del 1950, y luego adoptado por la V Asamblea General. 321. Examinemos sus trminos y veamos qu modalidades contiene: a) el grupo de Potencias Aliadas que firmaron el Tratado de Paz con Italia convinieron en aceptar las recomendaciones de la Asamblea General en relacin con el destino de las antiguas colonias italianas. El fideicomiso, por lo tanto, legaliza el estatus mismo del territorio y es su consecuencia directa al sentar un nuevo principio: el de la soberana del territorio. Se evidencia que Italia renunci a ella, pero en beneficio de la colectividad o el pueblo mismo de la Somalia. La renuncia abarc tambin la de toda clase de derechos y ttulos posedos con anterioridad; b) de la detentacin de la soberana por la colectividad somal se desprende naturalmente la disposicin de la Asamblea General para que dicho territorio obtenga la independencia en un perodo de diez aos en 1960, es decir, representa al mismo tiempo un ciclo absoluto de aplicacin de los principios que rigen el sistema de administracin fiduciaria, tales como la
28 Documento T/456, del 31 de enero de 1950. Fideicomiso para la Somalia. Adoptado el 27 de enero del 1950. C. A. F. 29 Nuevo problema surgido en 1950 en el Consejo de Seguridad y en veinticinco organismos ms de la ONU. Rusia reconoci el rgimen comunista de Mao Tse Tung en 1949. Rcords de sesiones a consultar. 1947, y 1948. I, II y IV perodo de sesiones.- Asamblea General. Lake Succes. Ausencia rusa en el C. de A. F. durante los perodos de 1947 y 1948.

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administracin propiamente dicha y el objetivo: la autonoma o la independencia. Mientras en los acuerdos de fideicomiso sometidos a las Naciones Unidas se reconoce la administracin territorial con carcter indefinido, y ninguna clusula refiere a trmino fijo la concesin de derechos de autonoma poltica o independencia, en esta ltima accin internacional se especifica claramente el perodo de la administracin, y por ende su cese o terminacin. Con ella, las obligaciones de la autoridad administradora. c) el acuerdo, en su artculo l. ha dejado abierta toda posibilidad para que el territorio sea llamado con otro nombre que no el de Somalia. Para ello usa la terminologa de el territorio al cual se refiere este acuerdo es aquel conocido antes con el nombre de Somalia Italiana; d) la autoridad administradora, en virtud de las disposiciones del artculo 2 del convenio ser responsable ante las Naciones Unidas de la paz, el orden y el buen gobierno del Territorio. Este enunciado reafirma el principio de supervisin y control internacional que se reconoce a la Organizacin de Estados as denominada y constituida; e) ampliando la nueva disposicin de que la autoridad administradora est auxiliada de un Consejo Consultivo de tres Estados Miembros, caso sin precedentes inmediatos ni lejanos en la historia de la administracin internacional de territorios no independientes, el acuerdo combina en sus artculos 2, 8, 9, 10 y 11 las funciones de dicho Consejo. Destcase la ntima relacin que ha de tener la autoridad administradora con el Consejo en asuntos referentes al desarrollo poltico, econmico, social y educacional de los habitantes del territorio, incluyendo tambin la legislacin que debe imperar en el mismo, y facultndose al precitado rgano para hacer recomendaciones en materias que se refieran exclusivamente al objetivo del acuerdo de fideicomiso. Esta disposicin representa uno de los logros ms interesantes de la Asamblea General, ampliando considerablemente la aplicacin del rgimen internacional de administracin; f) el Consejo Consultivo auxiliar y dar opinin a la autoridad administradora en todas las medidas conducentes al desarrollo y establecimiento de gobierno propio para el territorio, en particular, en cuanto a los rganos de dicho Gobierno, desarrollo econmico y financiero, trabajo, desarrollo educativo, y el transferimiento de las funciones de gobierno al independiente que se constituya debida y legalmente cuando llegue el trmino de los diez aos establecidos en la Resolucin de la Asamblea General. Esta disposicin, es obvio decirlo, no existe en ninguno de los otros acuerdos anteriores; g) la Convencin de Privilegios e Inmunidades de las Naciones Unidas se aplica al territorio y en beneficio de los Miembros del Consejo Consultivo (Colombia, Egipto y Filipinas); h) En cuanto a la autoridad administradora misma, las disposiciones del artculo 3 del convenio significan igualmente pasos de avances en el concepto internacional del rgimen de administracin. La autoridad acepta y reconoce como investida de fuerza compromisaria o institucional, la Resolucin 289 de la Asamblea General del 21 de noviembre del 1949 que atribuy a Italia la administracin de Somalia, incluyendo el anexo que contiene la Declaracin de Principios Constitucionales, con el propsito de que la independencia del territorio sea efectiva en el trmino de los diez aos a partir de la aprobacin del acuerdo por la Asamblea General. Es tambin notorio que la autoridad administradora, al tratarse del desarrollo social del territorio, reconoce todos los principios que rigen los derechos fundamentales del hombre as como las libertades humanas expresadas en la Carta, comprometindose a que ningn abuso, discriminacin o tratamiento contrario a dichos principios sea cometido en el territorio.
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La legislacin social, obrera, educacional y sanitaria debe conformarse igualmente con las ms avanzadas normas de la civilizacin. Muchas de estas disposiciones no estn incluidas en los textos de los acuerdos de 1946 y 1947. El artculo 4. del fideicomiso somal adopta una disposicin que refleja la de las dos Resoluciones de la Asamblea General del 1949 sobre avance educativo as como sobre alfabetizacin en los territorios en fideicomiso o no autnomos. Una de ellas fue auspiciada por la Delegacin del Brasil y la otra, desde la Comisin Especial del artculo 73.e en su sesin del ao citado por la Repblica Dominicana, honrndonos en presentarla y sostenerla desde tal Comisin hasta las plenarias de la Asamblea General. La autoridad administradora reconoce que en la educacin reside la nica base fundamental en la cual puede sostenerse y desarrollarse el ndice moral, social, poltico y econmico de los habitantes del territorio. Estas son menciones que aparecen por primera vez en un documento de esta naturaleza, sentando una norma cuyo alcance se mide por s solo. i) en el fideicomiso para Somalia desaparece tambin hablando de la legislacin y jurisdiccin de la autoridad administradora la disposicin sujeta a tan diversas interpretaciones, que contenan los mandatos de tipo B y C de la Sociedad de Naciones, y aun los acuerdos anteriores de fideicomiso indicando que el fideicomisario administrar el territorio como parte integrante del suyo adyacente. El artculo 7 del acuerdo expresa que la autoridad administradora tendr plenos poderes de legislacin y jurisdiccin sujetos a las provisiones de la Carta de las Naciones Unidas, al acuerdo y anexo al mismo y podr aplicar, temporalmente y con las modificaciones que sean necesarias, las leyes italianas que sean apropiadas a las condiciones y requerimientos del territorio, y que no sean incompatibles con el objetivo final de la independencia del territorio. Esta clusula revela el logro de una gran victoria jurdico-legal para esta categora de instrumentos internacionales. j) en el sistema del nuevo acuerdo, el rgimen territorial de Somalia es especficamente distinto al de todo otro acuerdo de la misma naturaleza. En el artculo 14 se tiene por finalidad proteger el territorio para cuando sea entidad poltica independiente, de toda maniobra de control comercial o financiero que enajene las tierras de la colectividad a personas que no pertenezcan a ellas o a corporaciones extraas al territorio; k) en el artculo 16, se plantean todas las disposiciones de orden social, vaciadas en la Carta de las Naciones Unidas, en la Declaracin de los Derechos del Hombre y en las libertades fundamentales preconizadas como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial. Igual ocurre con las libertades de culto y de libre circulacin que tambin figuraban en los acuerdos de mandatos, y las libertades de asociacin y de palabra, protegidas por el artculo 19 del convenio. 322. Finalmente, los artculos 23 y 24 se refieren al trmino del fideicomiso y al transferimiento, con arreglos hechos dieciocho meses antes, de las funciones de Gobierno debidamente constituido e independiente del territorio. Ante estas clusulas, puede considerarse satisfecha la comunidad internacional? Creemos que con muy pocas reservas, las disposiciones del fideicomiso ms reciente que ha acordado la Organizacin Mundial representa un novsimo jaln en los anales polticos y jurdicos de los Estados que constituyen la actual asociacin internacional. 323. El anexo de principios constitucionales. La innovacin ms destacada del fideicomiso para Somalia y sin excepcin de todos los instrumentos de esa naturaleza es sin duda
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la aceptacin y endoso, por la Asamblea General en su misma Resolucin de 1949, de un anexo, introducido originalmente por la Delegacin de la India, conteniendo una Declaracin de Principios Constitucionales, cuya finalidad se explica por s misma, y el cual forma parte compromisaria del propio acuerdo. Ese anexo, que de conformidad con el artculo 23 del acuerdo de fideicomiso es parte integral del mismo, consta de un prembulo y diez artculos, figurando, y de l la extractamos esta declaracin interesante: Teniendo el propsito de garantizar solemnemente los derechos de los habitantes del territorio y otorgarles, en etapas sucesivas, y de acuerdo con los principios democrticos todos los atributos para el desarrollo progresivo de las instituciones designadas a asegurar el establecimiento del gobierno propio, la independencia y la realizacin de los objetivos del fideicomiso, en conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, se dispone adoptar la Declaracin de Principios Constitucionales que comprenden las disposiciones de ese documento. 324. Qu ha procurado la Organizacin Mundial al endosar por una Resolucin expresa, una serie de principios que aunque conocidos, son de utilidad referir e imponer, procurando adems que se constituyan como elementos de aplicacin en beneficio de las colectividades somales? Es singular constatar cmo las Naciones Unidas, aprovechndose de la libertad de accin en el caso de la especie, plantearon determinativamente la cuestin de autonoma o independencia, reforzando as los postulados de la Carta en el terreno prctico. La influencia de esta medida ha originado proyecciones de incalculables ventajas que no podramos an prever. De negociarse cualquier otro acuerdo de fideicomiso el del frica Sur Occidental, por ejemplo estamos seguros de que la accin internacional tomara el mismo camino recorrido en el caso de Somalia, y ser tal esa influencia que aun los dems acuerdos, aunque ya aprobados, pueden estar sujetos a su impacto, no pudiendo asegurarse que en el futuro mantengan las mismas normas con que fueron inicialmente redactados. La comunidad internacional, con el aliento de las Naciones no administradoras, equilibrados los intereses de las administradoras, ha salvado una gran parte del proyecto hacia el comienzo de la perfeccin del ordenamiento poltico-social de la humanidad. Tal vez si vayamos muy lejos en estas aspiraciones y el entusiasmo nos arrastre aun por caminos utpicos. Pero, recordemos que el derecho fue muchas veces un ideal en mentes de juristas, y luego realidad en manos de hombres rectos y seeros del pensamiento universal. En esta ocasin, por lo menos, admiremos la determinacin de la Asamblea General convertida en realidad legal, al estructurar principios que sirvieron al Consejo de Administracin Fiduciaria para adoptar el anexo que complementa el acuerdo de fideicomiso de la Somalia, y que es cuadro constitucional del mismo. 325. Principios enunciados. En el estudio del anexo de Principios Constitucionales para Somalia se resuelve de una vez por siempre una de las lagunas del rgimen de mandatos y aun de los fideicomisos anteriores al que es objeto de este Captulo. En efecto, el artculo l. sienta un principio legal de constitucionalismo internacional que descarta de plano las numerosas alternativas de la doctrina y fija criterio definitivo. En efecto, establece lo siguiente: La soberana del territorio (de Somalia) reside en su pueblo, y ser ejercida en su nombre y en la forma prescrita en este acuerdo, por la autoridad administradora, mediante decisin de las Naciones Unidas. 326. Cuando estudiemos los ngulos y problemas de los fideicomisos, en relacin con los mandatos, veremos el porqu uno de los aspectos ms discrepantes en ambos regmenes de administracin internacional resulta clarificado con el enunciado justo y admirable que hemos transcrito. La soberana reside en efecto en el pueblo, en la colectividad del territorio,
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y es ejercida en su nombre por la autoridad administradora. Nunca antes se haba constatado que la autoridad administradora pudiese tener la soberana del territorio bajo mandato o bajo rgimen fiduciario, pero s, en cambio, se discuta si la soberana resida en el pueblo mismo, o en hiptesis, si era detentada por la comunidad internacional de Estados, representada esta por la Sociedad de Naciones o por las Naciones Unidas. Deberemos pues insistir ms adelante en este aspecto que dio lugar en la IV Comisin de la Asamblea General a numerosos debates, as como a comentarios de tipo doctrinario. 327. Nacionalidad y ciudadana. Otro principio consagrado por la Declaracin es el del estatus de nacionalidad o ciudadana de la poblacin del territorio, asegurndose la proteccin diplomtica y consular fuera de los lmites de la Somalia, a sus habitantes. Se comprender la importancia de esta disposicin, toda vez que ella tiende a dar personalidad poltico-jurdica a los moradores del territorio, como paso inicial e inmediato hacia la autonoma que habrn de gozar transcurridos los diez aos de administracin internacional. 328. Consejo Territorial o Legislatura. En el artculo 4. de la Declaracin, se permite al administrador la designacin de un Consejo Territorial, cuyos atributos corresponden a los de un cuerpo consultivo local, pudiendo emitir opinin sobre asuntos domsticos, con la sola excepcin de poltica exterior o defensa. La autoridad legislativa se ejercer normalmente por el Administrador, despus de consultar a dicho Consejo, hasta el momento en que una Legislatura propia sea establecida. Este cuerpo sin duda se convierte en organismo de entrenamiento para las delicadas funciones de legislacin en el futuro de Somalia. 329. Vnculo con el Consejo de Administracin Fiduciaria. Significativo es lo que la Declaracin de Principios Constitucionales dispone en materia de asuntos exteriores del territorio, as como en la defensa, obligando a la autoridad administradora a referirlos al Consejo de Administracin Fiduciaria, y comprometindose a tomar en cuenta todas las recomendaciones que emanen de este alto cuerpo de las Naciones Unidas. Esa reserva tiene caractersticas singulares y revela que el Consejo ha querido expresamente descartar la posibilidad de que su autoridad, como responsable ante la Asamblea General, sea disminuida en caso tan importante y en asuntos tan delicados como los de poltica exterior y defensa de los territorios bajo rgimen de fideicomiso. 330. Sistema judicial. El sistema judicial del territorio deber asegurar la progresiva inclusin de elementos nativos en las Cortes de Justicia. Las disposiciones sealan adems que, en la administracin judicial, deben tenerse en cuenta las implicaciones del derecho consuetudinario islmico o local, segn los casos. 331. Libertades individuales. El artculo 9 de la Declaracin de Principios se refiere en gran amplitud a los derechos y libertades individuales, garantizndose los derechos civiles, polticos y de otra naturaleza compatibles con el desarrollo progresivo poltico, social, econmico y educacional del territorio. En particular, se garantizan: a) preservacin de la situacin personal y de sucesin; b) la inviolabilidad personal; c) el libre ejercicio profesional y de ocupacin; d) el derecho de propiedad; e) el derecho a las posiciones gubernativas y dems plazas pblicas; f) el libre trnsito y comercio, de un sitio a otro y fuera del territorio. La autoridad administradora acepta como patrn legal y jurdico la Declaracin Universal de los Derechos Humanos adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en fecha 10 de diciembre del 1948 (artculo 10 del anexo), instrumento que se incluye como modalidad original en este tipo de convenios internacionales.
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332. De este modo, y dentro de la multiplicidad de ideas vaciadas tanto en la Comisin para el estatuto somal cuanto en el Consejo de Administracin Fiduciaria durante sus sesiones plenarias de Ginebra, el texto del fideicomiso que hemos caracterizado como el ms reciente y avanzado de todo el sistema, aparece como documento de feliz encauzamiento para el destino de colectividades que an pueden recibir tratamiento semejante. Las conclusiones que podemos deducir de esta ltima fase, la ms reciente, en la aplicacin del sistema de la Carta pueden estar revestidas de las mejores intenciones, y en lo que significa, revelan que la comunidad internacional ha decidido llevar a la prctica sus mejores ideas con el propsito de coordinar los objetivos conducentes a la autonoma o independencia de un territorio amparado en los postulados de las Naciones Unidas.

Captulo VIII

RGIMEN JURDICO DEL FIDEICOMISO


Diferencia de su estructura con la del sistema de mandatos. El fideicomiso como institucin de derecho pblico internacional. El concepto de la supervisin y control ejercidos por la comunidad internacional. Otros ngulos de la cuestin.

333. Entremos en la parte de este estudio dedicada a determinar sobre qu base y cules condiciones, en derecho internacional, se rige el sistema de la Carta de las Naciones Unidas para administrar un territorio no independiente por medio del fideicomiso. En muchos casos es sutil la diferencia terica entre el sistema de mandatos de la Sociedad de Naciones y el rgimen fideicomisario de la actual organizacin de Estados. Ambos son, en el terreno poltico o ya en el prctico o de aplicacin, una forma de administracin reconocida en derecho internacional. Ambos son consecuencia de la concurrencia interestatal hacia la colaboracin y la cooperacin en un servicio pblico ms eminente y responsable que cualquier otro relacionado con las colectividades no autnomas del mundo. Luego, aparte de los objetivos, son conclusivamente, efecto de la evolucin del pensamiento jurdico-poltico de la humanidad, y por lo tanto debe existir la razn de su imperio, reglamentativo de los rdenes con los cuales se desea desvincular de todo inters de poltica nacional o estatal lo que debe perdurar en el consorcio comn del mundo y sus habitantes. 334. Se ha dicho que el rgimen que imper durante la vida de la Sociedad de Naciones fue esttico. Sin embargo, no se justific tal criterio cuando la Liga dej de existir. Si se toma como punto de partida para cualquier debate de filosofa poltico-internacional, debemos recordar que el sistema de los Mandatos surgi como reaccin al sistema colonialista, reaccin que los propios Estados coloniales no pudieron detener ni aminorar. Ellos mismos, en 1919, dieron apoyo a la idea del surafricano brigadier general Hans Christian Smuts, aplicndola a los territorios de antigua soberana alemana y otomana, y encentrndola en los enunciados de Woodrow Wilson. El hecho de que en San Francisco de California, cuando las Naciones Unidas tuvieron su nacimiento, se cambiase con radicalismo en muchos casos, la administracin internacional de territorios, y al hacerlo, se copiasen muchas de las disposiciones anteriores del viejo sistema, no quiere decir que se contemple falta de equilibrio en la serie de disposiciones como las que hemos visto adoptadas en los Captulos XII y XIII de la Carta, y aun menos en los principios de la Declaracin del Captulo XI relativa a los territorios no autnomos. 335. El fideicomiso internacional es, incuestionablemente, una institucin de Derecho Pblico Internacional de creacin reciente, y cuya estructura encuentra fundamento en
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abundantes conclusiones jurdicas, aplicadas con elasticidad muchas veces: buscando en otras su normalizacin dentro de los requerimientos convencionales que supone todo contrato o acuerdo internacional. El Derecho Internacional no genera normas sino cuando estas se convengan contractualmente. De ah la esencia eminentemente rgida de la ciencia. Otra cosa sera la dispersin de teoras o enunciados, como muchos de la prctica internacional, pero sin su admisin o inclusin en pactos, tratados o convenciones, constitutivos tales instrumentos en eje vivificador del propio derecho internacional. 336. La Carta de las Naciones Unidas es para nosotros, una serie de disposiciones que integran la constitucionalizacin o por lo menos la orientacin del mundo poltico y jurdico de nuestros das. Con mayor franqueza, la Carta es la Constitucin o Ley Sustantiva de la comunidad internacional actual. Sin crear o sin admitir el tantas veces discutido aspecto de superestado o de Organizacin sper-estatal, la Carta formaliza las reglas de derecho positivo internacional mediante las cuales se ajustan y mesuran las relaciones de los Estados. Por este mismo concepto, el rgimen de fideicomiso, aplicado a la administracin de territorios, es una institucin de derecho pblico internacional. Otra cosa sera asimilarlo a incidente del derecho pblico internacional o una mera consecuencia del mismo. 337. El fideicomiso territorial es institucin de derecho pblico por cuanto se refiere precisamente a la situacin jurdico-internacional de colectividades que no pueden ser extraas a la comunidad internacional; reglamenta por medio de las disposiciones de los acuerdos correspondientes las relaciones entre la administracin y los dems Estados de la comunidad, y ajustndose a los objetivos proclamados en la Carta, genera obligaciones y derechos tanto para la colectividad administrada y la autoridad administradora cuanto para la propia asociacin u Organizacin de Estados, innegablemente representada por las Naciones Unidas. 338. Por otra parte, la concepcin del servicio pblico internacional robustece considerablemente nuestra tesis de que el fideicomiso, encuadrado en esta categora de instituciones de derecho internacional positivo, cumple con su propia naturaleza al travs de sus objetivos. El profesor George Schelle refiere precisamente que si ciertamente, la tutela internacional como la colonizacin en un tiempo tiene como finalidad legtima el progreso humano, esa finalidad no puede ser realizada sino por la unificacin del servicio pblico en una institucin efectivamente supranacional, dotada de todos los poderes de control necesarios, y de un poder de reglamentacin permanente. En esta clase de instituciones sigue diciendo el distinguido internacionalista galo debern participar los representantes de las colectividades interesadas a un lado de los gobiernos colonizadores que han dado prueba de sus aptitudes, observando muchas veces los mtodos y las experiencias puesta en prctica, que de ninguna manera podran ser desconocidos. Por lo tanto, hay dos situaciones adquiridas que es menester tener en cuenta y respetar.30 339. Desde luego, que el internacionalista citado trata de justificar en su caso los intereses polticos ultramarinos de Europa, siendo deber nuestro rendir tributo a Francia por la forma liberal y comprensiva como ha conducido su poltica colonial y de asociacin territorial. Schelle deja la puerta abierta a las denominadas situaciones adquiridas, eje de numerosos debates en el seno de las Asambleas Generales de las Naciones Unidas, como lo fue tambin en la Conferencia sobre la Organizacin Internacional. En esta, por el respeto hacia tales situaciones
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Schelle, obra citada. Edicin Pars, 1948. Droit International.

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adquiridas, se hizo necesario la inclusin del artculo 80 de la Carta, segn el cual excepto lo que se ha convenido sobre los fideicomisos individuales, aprobados de acuerdo con los artculos 77, 78, 79 y 81 de la Carta, colocando a cada territorio bajo tutela y hasta que tales acuerdos sean concluidos, nada en la Carta ser interpretado en el sentido de alterar en ninguna manera los derechos de cualquier Estado o Estados o pueblos, sobre los trminos de los instrumentos internacionales existentes en los cuales Miembros de las Naciones Unidas sean partes. 340. El propsito de tal artculo, conservador en su fondo, como lo hacen ver Goodrich y Fiambro, es el de hacer patente toda reserva en cuanto a los derechos que puedan reclamar Miembros de las Naciones Unidas que anteriormente tenan la responsabilidad de la administracin territorial por medio del sistema de los mandatos. Es claro que el artculo 80 se refiere solamente, y no podra serlo ms all, a la situacin creada por los artculos 77, 78 y 79 de la Carta, y en general el Captulo XII. 341. La Carta no expresa absolutamente nada en cuanto a la naturaleza jurdica de la institucin internacional fideicomisaria. Es por esto que hemos tratado de indagarla y parcenos apropiado el contemplarla dentro del concepto de institucin de derecho positivo internacional. Los propios acuerdos de tutela, particularmente el de Somalia, son los que podran ofrecernos una ms perfecta idea de tal naturaleza jurdica. Schelle, por ejemplo, afirma que la Carta no contiene, como el artculo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones, un cuadro constitucional en el cual se inserte el estatuto de cada colectividad bajo tutela. Ella abandona toda norma, limitndose a enumerar no sin prolijidad, los objetivos esenciales del rgimen de fideicomiso, conforme a los fines generales de las Naciones Unidas. Esta enumeracin a veces se repite con la del Captulo XI relativo al rgimen colonial (diramos al rgimen de territorios no autnomos) en general. Especifica, sin embargo, que la evolucin progresiva hacia la capacidad, por las colectividades bajo tutela, de administrarse por s mismas, puede llegar hasta la independencia teniendo en cuenta los deseos libremente expresados de los habitantes de las poblaciones interesadas, el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, sin distincin de sexo, lengua o religin.31 342. Quiz lo que el jurista no quiera enfocar es el sentido humanista de la Carta en disposiciones que tienen, sin embargo, fundamento en un orden del derecho internacional actual en constante evolucin. Por eso mismo, nos atrevemos a insistir en que la naturaleza misma del pacto o contrato internacional que lo crea y convierte en un sistema determinado aplicado a ese concepto de servicio pblico que el mismo autor destaca, se confunde con la del fideicomiso propiamente dicho sin que sea necesario ahondar en sus orgenes. 343. Supervisin internacional. En la Carta de las Naciones Unidas, justamente, el logro central de la juridicidad del sistema de administracin fiduciaria reside en lo que denominamos muchas veces supervisin o control internacional. Ese control, como accin genrica, por s solo, fue considerado antes en las relaciones de los Estados, como de imposible aplicacin. En realidad, se trata de un concepto que podra ir demasiado lejos en el sentir de muchos tratadistas y mucho ms lejos en el de los estadistas, Gobiernos u hombres de poltica. Casi utpico, podramos agregar, si colocamos ese trmino control o supervisin en los das victorianos de Inglaterra o en los de la carrera colonialista de la Alemania de los Hohenzollern y Bismarck, ora en las elsticas teoras polticas de Francia, Blgica, Portugal y Espaa como potencias coloniales. Ms remota fue la enunciacin de esa idea cuando se
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Schelle, obra citada, p.233. Regime juridique. N.o 23.

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pensaba en la vastedad de los dominios del monarca otomano, autocrtico y seorial. De ah deducimos que, tericamente, el sistema de mandatos se caracteriz con determinada funcin de control. Sin embargo, ese control fue diluido en el ambiente diplomtico dominador por excelencia en las reuniones de la Comisin Permanente de Mandatos: revelado en la forma cmo sus observaciones y reparos eran llevados al Consejo de la Sociedad de Naciones y a veces jams filtrado al travs de los programas de trabajo de la Asamblea. 344. Dentro del sistema de administracin fiduciaria, el panorama es diferente. Nuestras conclusiones no son puramente estticas, sino por el contrario, se deducen del intercambio de ideas en las Asambleas Generales, y especialmente de la dinmica de un organismo que como el Consejo de Administracin Fiduciaria est armado de engranajes con los cuales se precipita la marcha de toda la estructura del sistema. 345. La supervisin o control de que hablamos reside en la Asamblea General, rgano principal de las Naciones Unidas; rgano vital del sistema de administracin por fideicomiso, la cual lo ejerce efectivamente al travs del Consejo de Administracin Fiduciaria o de Tutela. Podemos admitir que esa supervisin contenga una deformacin en el estricto concepto del principio de autoridad, pero no sin dejar de afirmar que en un territorio no independiente, colocado bajo el sistema, la soberana no es detentada por la autoridad administradora. Se trata de una soberana en suspenso en el caso de los fideicomisos anteriores al de Somalia; detentada subjetivamente por la comunidad internacional misma, si es que no se ha expresado en forma indiscutible que es el pueblo de la colectividad quien la retiene. 346. Al concepto de responsabilidad y supervisin internacional se le dio mayores proporciones en la Carta de San Francisco, como resultado de las conclusiones de expertos, que estimaron la necesidad de que tal principio se preestableciera, dotando as al rgimen de fideicomiso de mayor potencialidad que el de mandatos. 347. Mientras la supervisin o control internacional es indiscutida en la materia de fideicomiso, las potencias administradoras de territorios no autnomos rechazan, dentro del Captulo XI, por ejemplo, toda posibilidad de que las Naciones Unidas se abroguen tales facultades; facultades que no se tuvieron en mente en la Declaracin sobre los Territorios no autnomos, para as repetir el argumento de uno de los representantes de aqullas en la Asamblea General. Es decir, en este ltimo caso, habra una intromisin en los asuntos internos o constitucionales de los Estados administradores y se violara no solamente la soberana nacional, sino el artculo 2, inciso 7. de la Carta de las Naciones Unidas que reconoce el principio de no intervencin, inspiracin de la norma de Derecho Pblico Internacional Americano. 348. La supervisin internacional, en nuestro modo de ver, existe porque es de la esencia misma de la institucin que la crea, la admite y la impone. De lo contrario sera frustratoria la composicin misma del Consejo de Tutela y la presencia en l, primero, de pases administradores, y luego, de los que no tienen tal responsabilidad; despus, por la intervencin directa de la Asamblea General, ya al travs de sus plenarias o muy particularmente por su Cuarta Comisin, encargada reglamentariamente de estudiar los asuntos relativos al Consejo de Administracin Fiduciaria y a todos los problemas del Captulo XI de la Carta. 349. Advertimos que existe concurrencia de opinin en cuanto a que el Consejo ejerce la supervisin internacional valindose de tres medios: a) al estudiar los informes anuales sometdoles por las autoridades administradoras de conformidad con sus obligaciones contractuales y la Carta; b) al aceptar y examinar libremente las peticiones sometdales por
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individuos, grupos o poblaciones de los territorios, o ya las enviadas por otras fuentes; c) por el envo peridico o no de las Misiones visitadoras, cuyo propsito, como se ha visto, es el de investigar las condiciones de los territorios en el terreno mismo. 350. El Consejo obra a la manera de una jurisdiccin de juicio, ponderando toda informacin, aplicando su propio procedimiento, y tomando las conclusiones que somete directamente a las potencias administradoras, teniendo estas en conjunto o ya individualmente, segn los casos y la prctica, la oportunidad de discutir y presentar sus contraalegatos. Esta oportunidad, libre accin en todos los organismos de las Naciones Unidas, se repetir una y otra vez en el seno de la Comisin Cuarta y en la plenaria de la Asamblea General. El principio de supervisin o control internacional aparece, pues, irrestricto, abierto a la consideracin de la opinin pblica, oficial y privada del mundo. 351. Diferencias de los dos sistemas. Despus de diez aos, muy poco se ha escrito sobre las diferencias bsicas entre los dos sistemas de administracin internacional que representan la evolucin jurdico-poltica de cuatro dcadas importantes del siglo XX. En ese perodo, dos grandes conflagraciones mundiales han afectado completamente la faz y la ordenacin del universo, las relaciones entre sus hombres y Gobiernos, y tomando nuevas orientaciones, ideolgicas unas, demaggicas otras, mas dentro del clasicismo poltico la mayora, se ha evidenciado la necesidad de volver a escribir el derecho positivo internacional para aplicarlo a las relaciones entre los Estados de la comunidad jurdica internacional. 352. La mayor parte de los comentarios que hemos encontrado sobre el fideicomiso estn vertidos en trabajos espordicos, entre los cuales se citan elementos de difusin y propaganda de las Naciones Unidas, aportando en general, inters descriptivo o informativo, pero no doctrinario. Recientemente, uno de los ms destacados representantes de una potencia administradora, teniendo en su hoja de servicios la de haber presidido por la primera vez en 1947 el Consejo de Administracin Fiduciaria en su sesin inicial, ha escrito un interesante trabajo, compendiado, en el cual enfoca unos cuantos problemas legales del sistema de administracin fiduciaria.32 Este estudio nos ha ofrecido algunas ideas, particularmente en lo que se refiere al concepto de soberana en los territorios en fideicomiso, al propio de la supervisin internacional anteriormente citado, y en cuanto a la obligatoriedad o no por los Estados Miembros de colocar bajo el rgimen de administracin a los territorios de antiguo mandato. 353. El autor concluye indicando que sera un error suponer que porque los Captulos XII y XIII de la Carta que establecen el sistema de administracin fiduciaria han suscitado una serie de problemas legales complejos, como resultado de ellos, el Consejo de Tutela no ha podido llevar adelante el sistema y cumplir con xito sus funciones. Es cierto que los problemas existen y que muchos de ellos no han sido an resueltos. Pero, el Consejo de Tutela est arando en terreno virgen; por lo tanto, explora nuevos y hasta ahora nunca trillados caminos. Es inevitable que confronte innumerables dificultades legales y polticas. Lo realmente importante y notable es que esos problemas no evitan el progreso del sistema. Ninguna barrera legal o constitucional est impidiendo que el Consejo de Administracin Fiduciaria haya iniciado bien y contine trabajando victoriosamente en sus tareas exploradoras. Debemos llegar a la conclusin de que su fundamento legal es bueno.
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p.262.

Francis B. Sayre. Delegado de EE. UU. ante el C. de A. F. Ver Amer. Journal of Int. Law. Vol. 42, abril, 1948,

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354. Vistas las generalidades que hemos expuesto, pasamos al anlisis comparativo entre el sistema de administracin internacional por mandato y por fideicomiso: Las principales caractersticas que diferencian los dos sistemas pueden clasificarse en de fondo y de forma, aunque en muchas ocasiones se confundan debido a tener linderos comunes, y porque el sistema de fideicomisos, como nuevo al fin, est en perodo de adaptacin. Sin embargo, parcenos lgico establecer su anlisis del modo siguiente: a) en el mandato, es decir, el sistema del artculo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones, la renuncia de los ttulos de los territorios coloniales de Alemania y Turqua, se hizo en beneficio de las Potencias Aliadas y Poderes Asociados. El Consejo Aliado, como lo juzga Schelle, actu como ejecutivo de hecho de la comunidad internacional, y luego, la Sociedad de Naciones legaliz la situacin, incorporndola en el artculo 22 citado. En los fideicomisos, el artculo 77 dispone que el rgimen de administracin fiduciaria se aplicar a los territorios de tres categoras, entre ellos, los actualmente bajo mandato; b) En el artculo 22 del Covenant se clasificaron tres mandatos, de categora A, B y C, correspondiendo a situaciones distintas enfocadas desde su aspecto geogrfico hasta el poltico o social. El carcter del mandato difiere del grado de desarrollo de la colectividad que pueda ser afectada con el sistema. En el rgimen de fideicomiso internacional, la Carta no establece las situaciones o nomenclatura del artculo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones. El artculo 77 como todo el Captulo XII permiten que cualquier territorio no independiente pueda ser colocado bajo el rgimen fideicomisario. Igualmente establece la categora de territorios segregados del enemigo, la constitucin de zonas estratgicas con fideicomiso particular para ellas y naturalmente, la de los territorios de antiguo mandato; c) En el artculo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones, los objetivos o fines de la administracin internacional por mandato difieren de acuerdo con las categoras de mandatos A, B y C. En el sistema de la Carta, los objetivos del Captulo XII son aplicables, sin distincin, a todo territorio o colectividad, incluyendo a los territorios determinados en el captulo XI. El principio fundamental reposa en la autonoma o la independencia de la colectividad amparada en el sistema; d) El principio de soberana aplicado a un territorio bajo mandato nunca estuvo salvaguardado en los trminos del instrumento internacional. Segn Schelle, en el territorio bajo mandato lo que ocurre es que ninguna autoridad pretende gozar de soberana. El autor entiende que para localizarla es preciso colocarla en el orden jurdico internacional, representado por la Sociedad de Naciones. Aunque en el fideicomiso, de manera principal y a nuestro entender como principio irrebatible la soberana no reside jams en la autoridad administradora; la interpretacin del artculo 76 de la Carta permite deducir que reside en el pueblo bajo fideicomiso, a ttulo de soberana en suspenso, o bajo tal condicin. El acuerdo para Somalia que hemos estudiado, no deja duda alguna a este respecto ya que en el anexo endosado por la Asamblea General como principios constitucionales, se declara que la soberana reside en el pueblo mismo de la colectividad, aunque ejercida temporalmente por la autoridad administradora. 355. Detengmonos en esta disposicin interesante que viene a resolver, como hemos dicho antes, uno de los problemas legales que el embajador Sayre incluye en un estudio sobre el fideicomiso. En efecto, en la Declaracin de Principios Constitucionales para la Somalia, y como consecuencia del acuerdo de fideicomiso, lo soberana la detenta el pueblo mismo de ese te108

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rritorio. Es preciso admitir que han sido las Naciones Unidas, representando a la comunidad internacional, quienes tenan cierta responsabilidad en tal soberana, por lo menos desde el momento en que la Organizacin deba decidir sobre el destino de esa antigua colonia italiana. Es tambin la Organizacin Mundial la que ha dispuesto que la soberana somal sea ejercida, temporalmente, por la autoridad administradora, y parcenos por lo tanto que tal disposicin ha sido tomada para asegurar la continuidad de esa soberana, transfirindola en hecho al gobierno independiente que represente al pueblo somal, una vez terminado el fideicomiso dentro de los trminos de la Resolucin de la Asamblea General que ya hemos mencionado. Si este procedimiento se aplicase a todos los territorios bajo fideicomiso, es evidente que se estar salvando uno de los primordiales atributos de la personalidad de los Estados, de la razn de su existencia jurdica como elemento de reconocimiento en el orden internacional. 356. Un analista afirma que uno de los ms complejos problemas legales surgidos del sistema de mandatos, lo constituye el determinar la localizacin de la soberana de los territorios bajo el sistema. Sobre esto se ha producido literatura vasta y extensa, y ms bien nos decidimos por referir la obra de Wright,33 en la cual se enfoca brillantemente todo el sistema de la Sociedad de Naciones y especialmente las tesis relativas a esa soberana. El problema surge sin duda por la naturaleza misma de los mandatos o del sistema fideicomisario, y por la ntima relacin que se supone entre la colectividad, la autoridad administradora y la comunidad internacional. 357. Sayre afirma la existencia de cuatro teoras en lo que respecta a la localizacin del ttulo de un territorio bajo mandato: a) la soberana detentada por los Poderes Aliados, en virtud del artculo 119 del Tratado de Versalles. En el caso ms actual, por el artculo 40 del Pacto de Pars, que es el Tratado de Paz con Italia, esta renuncia a todos los derechos y ttulos, as como a reclamaciones derivadas del sistema de mandato o de otro, entendido o acuerdo, en relacin con aquellos, y sobre cualquier clase de derechos que el Estado italiano tenga con relacin a sus territorios; b) la soberana la detenta la Sociedad de Naciones. Sin embargo, no hubo nunca una provisin en el Tratado de Versalles que diera origen a esta teora. Aquellos que han defendido la tesis lo han hecho tomando como fundamento el que los mandatos fueron aprobados por el Consejo de la Liga, y que el mandatario ejercera sus funciones en nombre de la Sociedad de Naciones; c) la soberana reside en la autoridad administradora. Esta es la tesis ms inaceptable, considerada insostenible, y por lo tanto, ni siquiera para los mandatos de tipo C, ligeramente admisible. Adems, algunos Estados, entre ellos el Imperio Japons, declararon que nunca consideraran como incluso en la jurisdiccin o soberana territorial de su pas los territorios mandatados; d) la soberana reside en el pueblo del territorio. Esta tesis procede de un principio inmanente de derecho natural y depende desde luego de la interpretacin que se otorgue al concepto de soberana. Por lo menos, se juzga que se aplic a los territorios de mandato A, aunque en forma tcita, dentro de las estipulaciones del artculo 22 del Pacto, quedando controvertida en cuanto a los territorios afectados por mandatos de tipo B y C. 358. Pero, tengamos en cuenta que en el sistema de fideicomiso de la Carta de las Naciones Unidas en puridad jurdica, no se salv ninguna de las teoras expuestas. Sin embargo, la Asamblea General como en el Consejo de Administracin Fiduciaria, contempl la tesis sustentada por muchos Estados no administradores, de que la soberana resida en el pueblo mismo del
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Wright, Quincy. Mandates under the League of Nations. Chicago, 1932, pp.319 y sigs.

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territorio fideicometido. Por lo tanto, se extenda el principio universalmente conocido de que slo el pueblo es soberano. Por tal laguna en el texto del Captulo XII de la Carta, Sayre concluye que la cuestin de soberana sobre tales territorios sigue siendo un principio fluido. Pero repetimos hay mucho ms de interesante en el anlisis cuando se conocen las declaraciones oficiales de Estados Unidos, Gran Bretaa y Australia, indicando que como autoridades administradoras esos pases no reclaman ningn derecho de soberana sobre los territorios en fideicomiso.34 No creemos que en otro caso la Liga de Naciones tuvo la soberana de los territorios bajo mandato y menos que transfiriera sta a las Naciones Unidas al liquidarse la antigua forma de asociacin internacional. Sin embargo, en la ficcin de derecho, la comunidad internacional ha detentado y salvaguardado el principio de soberana, siendo as posible llegar a la conclusin de que el asunto es zanjado por la Declaracin novsima de la Asamblea General, en la Resolucin 289 (IV) que recomienda el anexo de Principios Constitucionales en el acuerdo de fideicomiso para la Somalia, afirmando la existencia de la soberana del territorio en el pueblo mismo, ejercida temporalmente por la autoridad administradora. Desde todo punto de vista prctico, parece lgico que no haya duda sobre este ngulo tan discutido entonces, particularmente en las primeras etapas del sistema de mandatos. Siendo as, continuemos con el estudio comparativo de los dos sistemas. e) En el mandato, no existe sino subjetivamente la supervisin y control internacional, de la comunidad de Naciones. Este elemento pudo favorecer la Comisin Permanente de Mandatos. Como consecuencia de la virtual ausencia de investigacin o inspeccin no fue de la esencia del sistema. En el fideicomiso la responsabilidad internacional es manifiestamente causante del control y supervisin que hemos descrito antes. Constituye por lo tanto un principio de derecho positivo internacional que es piedra angular de todo el rgimen de administracin. La misin de visita y el derecho de peticin son elementos de tal concepto, mantenindolo vivido y efectivo. f) En el sistema de mandatos no se oper fusin jurdica alguna, de las colectividades frente a la potencia o autoridad administradora o mandataria. En el mandato de tipo A, para Iraq, Lbano y Siria, la nacionalidad qued intocada; en los mandatos de tipo B y C aunque de oscura definicin, no se discuti su implicacin legal o jurdica. 359. En el fideicomiso, y en forma expresa, la Carta reafirma las situaciones jurdicas del sistema en sus relaciones con la autoridad administradora, dejando inclume la identidad o individualidad del territorio y sus habitantes. El principio de nacionalidad se aplica sin reservas en la Declaracin del Captulo XI. El acuerdo de fideicomiso para Somalia, por ejemplo y por ser el ms reciente concertado dentro de las disposiciones de la Carta, contiene menciones precisas relacionadas no solamente con la nacionalidad sino con los derechos del ciudadano. Constituye un verdadero paso de avance en el sistema. g) En los mandatos no se tuvo en cuenta el concepto del desarrollo progresivo hacia el Gobierno propio y los deseos libremente expresados de los pueblos interesados. Es notorio que la Carta, con esta mencin, procede al reconocimiento de uno de los derechos inmanentes de una colectividad en el consorcio internacional, y encierra por lo tanto en sus objetivos, esa admirable doctrina convertida en principios constitucionales que no tuvo ni ligeramente en cuenta el artculo 22 del Covenant.
34 Ver Informe de la IV Comisin. Doc. a/258, 1946. p.6. Docs. A/c4/Sub. 1. Nov. 1946. p 5. Australia. Doc. AC/4-Sub. 1, p.3, 1946.

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h) En cuanto a la administracin del territorio, existen estas diferencias fundamentales: En los mandatos, la autoridad administradora no poda establecer bases militares ni navales en los territorios; no se previ ningn rgimen para la designacin de la autoridad administradora o para sus obligaciones institucionales; nada se indic sobre el trmino o perodo de la administracin, el problema de su cesacin. En el rgimen fideicomisario, el administrador puede establecer bases para la defensa, tener una fuerza de resguardo y recurrir al Consejo de Tutela o al de Seguridad en caso de amenazas al territorio; asimismo, la Carta prev en el artculo 81 que podran designarse uno o ms Estados como autoridad administradora, o la misma Organizacin podra asumir tal funcin. Aqu reside una diferencia fundamental con el sistema de mandatos. Por ltimo, ninguno de los acuerdos de fideicomiso de 1946 contiene disposiciones sobre el trmino de la administracin, pero el de Somalia en cambio establece el de diez aos, y como se ha dicho, fija determinativamente las condiciones mediantes las cuales la autoridad debe laborar en beneficio de la colectividad a fin de que esta alcance su independencia. i) En cuanto al control o supervisin internacional: en el sistema de los mandatos la Comisin Permanente era integrada por expertos designados por el Consejo de la Sociedad de Naciones. Si aquellos eran nacionales de los Estados encargados de la administracin no podan ostentar cargos o posiciones oficiales en sus Gobiernos. Todo Gobierno estaba excluido por lo tanto, de la elegibilidad de los miembros de la Comisin. El informe anual que deban rendir a las autoridades administradoras no tena una estructura o patrn definido en cuanto a menciones. El procedimiento de estudio y observacin del informe era simple, discutido en la Comisin y ella recomendaba la intervencin diplomtica del Consejo de la Sociedad de Naciones cerca de las autoridades administradoras para corregir las anomalas aparentes de su rgimen. A veces estos informes producan alguna que otra reaccin en la Asamblea, pero solamente al travs del Informe del Secretario General, siendo esta la va ms expedita para que la opinin pblica conociese lo que ocurra entre administradores y administrados. Los poderes de la Comisin de Mandatos limitados en consecuencia, establecan una cortapisa entre la colectividad y la autoridad administradora, y entre esta y la comunidad internacional, fcilmente justificable por la rigidez de normas polticas aplicadas a los Estados y la sorda accin hacia los reclamos de la opinin mundial. 360. En el sistema del rgimen de administracin fiduciaria, el Consejo de Tutela es el rgano que por delegacin de la Asamblea General tiene el ejercicio de ese denominado control y supervisin internacional, y que la responsabilidad solidaria de los Estados que forman las Naciones Unidas se han atribuido o han convenido en atribuirse en lo referente a los problemas de los territorios fideicometidos. La composicin del Consejo asegura, por lo tanto, el equilibrio poltico y tcnico en sus altas funciones. El informe del Consejo de Administracin Fiduciaria es enviado a la Asamblea General peridicamente, con sus conclusiones en forma de Resoluciones. Esa Asamblea lo estudia en el seno de la Cuarta Comisin, lo observa, aprueba o desaprueba y adopta Resoluciones, orientando la obra de administracin. Existe, pues, una triple jurisdiccin en la cual las potencias administradoras tienen la oportunidad de exponer abiertamente sus puntos de vista, as como cualquier interesado o colectividad que desee hacerlo. j) En cuanto a los objetivos: el sistema del artculo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones slo tuvo por objetivos el bienestar y el progreso de pueblos que an no estn capacitados para dirigirse por s mismos en las condiciones del mundo moderno. Sin embargo, una sola
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excepcin se confronta en los trminos de los mandatos de tipo A, para Iraq, Siria y Lbano. En sus clusulas se dieron los pasos preliminares hacia la total independencia poltica de dichos pases. En los mandatos de tipo B, la libertad de pensamiento y cultos, prevencin de abusos, esclavitud, trfico de armas y alcoholes, constituyen otra de las modalidades del sistema. En los mandatos de tipo C, slo los objetivos relativos al inters de los habitantes se consideran con notoria vaguedad. En ninguna de las tres categoras mencionadas se contienen prescripciones relativas a derechos humanos, libertades individuales y otras concepciones del mundo de la post-II Guerra Mundial. 361. Por ltimo, en los mandatos, el tratamiento igualitario en materia de transportes y comunicaciones, y de puerta abierta para los Estados Miembros de la Sociedad de Naciones eran ventajas reconocidas, pero solamente en los mandatos de tipo A y B. En los tipos C los territorios, evidentemente, se asimilaron a las reas coloniales de la soberana de la autoridad administradora o mandataria. 362. Comparando estas circunstancias con los trminos de los fideicomisos, veremos que la Carta avanza en todos los rdenes, principios nuevos aceptados por los Estados al firmarla y ratificarla, incluyendo las potencias que han sido investidas con la administracin territorial. Los objetivos del fideicomiso son claramente anunciados en el Captulo XII y sin vaguedad de ninguna especie, mantienen la necesaria relacin con los fines para los cuales adoptse el Captulo XI sobre los territorios no autnomos. Es de la esencia del sistema fideicomisario el desarrollo progresivo de los pueblos protegidos por l, y es obligacin el incrementarlo. El fideicomiso garantiza los derechos fundamentales del hombre y las libertades proclamadas como sagradas e inmanentes a la personalidad humana, sin distincin alguna de sexo, religin o idioma, credo o raza. 363. En otros campos, como el econmico y comercial, los fideicomisos otorgan tratamiento igual a los estados Miembros de las Naciones Unidas, pero lo extiende igualmente dentro de las convenciones que en esos aspectos vinculan a unos Estados con otros. Esa disposicin de tratamiento igual fue otro de los motivos para que el artculo 80 de la Carta se refiriese a los derechos adquiridos, por las autoridades administradoras en el sistema de mandatos. Sin embargo, el artculo 76 de la Carta en su prrafo d constituye un compromiso entre los puntos de vista opuestos, uno sobre la ms completa libre accin del tratamiento igual o puerta abierta puntal de la poltica de Estados Unidos en el Lejano Oriente y el otro sobre las implicaciones que pudiere tener la modificacin de los trminos de los mandatos, en especial los mandatos de tipo C. El tratamiento igual es aplicable asimismo a las zonas estratgicas previstas por la Carta, pero sin perjuicio de alcanzar los objetivos del sistema mismo. 364. Segn Sayre, definir lo que es tratamiento igual es an un problema legal no resuelto por las Naciones Unidas, quedando abierta la discusin o consideracin en cuanto a si en un rea estratgica de un territorio fideicometido la Carta requiere o exige igualdad de tratamiento comercial o econmico para todos los Miembros de las Naciones Unidas. El artculo 83, prrafo 2 de la Carta, seala que los objetivos bsicos establecidos por el art. 76 sern aplicables a los pueblos de las reas estratgicas, y por lo tanto se ha argumentado que esas palabras confinan la aplicabilidad al pueblo de dichas zonas, haciendo por lo tanto inaplicables los objetivos del prrafo d del artculo 76 de la Carta, a los Miembros de las Naciones Unidas o sus nacionales. Como lo expresa el autor citado, ni la Asamblea, ni por opinin judicial, se ha podido llegar a clarificar el punto.
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k) En los mandatos, de conformidad con el prrafo 8 del artculo 22 del Pacto, el grado de autoridad del mandatario se determin en el acuerdo, y si no exista este, el Consejo de la Liga tendra poderes para definirlo explcitamente. En la Carta no se define el significado del trmino los Estados directamente interesados vaciado en el artculo 79. Sin embargo, es obvio que el Estado interesado es aquel designado como administrador, pero que las Naciones Unidas y sus miembros deben ser tambin considerados como igualmente interesados. La cuestin tiene realmente importancia en su ntima relacin con la soberana de los territorios, pero ya que la expresin es susceptible de interpretaciones varias, cualquier disquisicin formalista o no arrojara mucha duda sobre los problemas que el estudio de la soberana origin hasta ahora. 365. El Consejo de la Sociedad de Naciones fue el organismo que dentro del sistema de la misma, deba aprobar los convenios de mandatos. En el fideicomiso, el Consejo de Administracin Fiduciaria puede negociarlos pero, constitucionalmente, es la Asamblea por voto de dos terceras partes de sus Miembros o sea, la casi universalidad de la comunidad internacional si se tiene en cuenta que actualmente las Naciones Unidas la integran setenta pases la que otorga fuerza ejecutiva al convenio. En cuanto a las zonas estratgicas, es el Consejo de Seguridad el organismo que desempea el papel de jurisdiccin de estudio, discusin y juicio. Ninguna disposicin refirise en el Covenant a la votacin o procedimiento dentro del Consejo. 366. Aun cuando existen estas diferencias sustanciales entre los dos sistemas, es evidente que hay otros problemas colaterales que puedan afectar concretamente el mecanismo del rgimen de administracin fiduciaria de la Carta. Entre ellos uno es particularmente interesante, y se refiere a si el Consejo de Administracin Fiduciaria o Tutela puede ser investido con otras funciones que no sean las expresamente enunciadas con los Captulos XII y XIII. Sus funciones y poderes estn establecidos y enmarcados en los artculos 87 y 88 de la Carta, pero, concordamos con algunos de los pocos comentaristas que hasta ahora han enfocado este ngulo del fideicomiso, dejando por sentado que frente a una posicin puramente terica o jurdica, el Consejo debera limitarse a los campos de actividad que fijan esos textos. 367. Sin embargo, Sayre afirma que puede alegarse, toda vez que el Consejo de Tutela es un organismo que posee una competencia especial en asuntos relativos al gobierno de los territorios dependientes, y ya que la Carta no excluye que la Asamblea General delegue otros poderes al Consejo, que este organismo pueda ser investido de facultades especiales que se refieran a territorios o pueblos no autnomos. La Asamblea en efecto, constitucionalmente, puede ejercerlas, y adems si las delega en el Consejo, este recibir autorizacin para actuar en ocasiones en las cuales no haya las delimitaciones de los artculos 87 y 88 de la Carta. 368. Parece desprenderse de dos actitudes de la Asamblea General que es as. En efecto, ella determin en 1947 que el Consejo estudiase la informacin sometida por el Gobierno del frica del Sur en el caso que hemos descrito en el Captulo VI de esta obra, y referente al territorio de antiguo mandato del frica Sur Occidental. El Consejo, sin embargo, no clarific las implicaciones del derecho de peticin as como la posibilidad de enviar Misiones de Visita al territorio, cuestin problemtica y dudosa, ya que en todo caso habra de concurrir el consentimiento del Gobierno de la Unin, consentimiento hasta ahora lejos de conferirse. En el otro caso, la Asamblea determin y dio facultades al Consejo para estudiar el problema de los Santos Lugares en la Ciudad de Jerusalem, y en cuanto al plan de particin de Palestina adoptado en 1949 por la
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Resolucin del 25 de noviembre35 el que se redactase un estatuto para constituir a Jerusalem como corpus separatum y no territorio bajo fideicomiso, dentro de un rgimen de internacionalizacin, accin alcanzada durante el sexto perodo de sesiones de Ginebra en 1950, y pendiente de nuevas modalidades que no cristalizaron posteriormente. Tales funciones fueron evidentemente, de naturaleza distinta a la prevista en los artculos 87 y 86 ya indicados y citados. 369. Convenimos con Sayre, que si la Asamblea puede crear toda clase de organismos subsidiarios para el estudio o consideracin de problemas internacionales, esas funciones pueden ser atribuidas tambin a un rgano principal de las Naciones Unidas. En este caso, nada impedira que el Consejo tuviese facultades expresamente atribudales por la Asamblea General dentro de su capacidad constitucional. 370. De manera general, es nuestra opinin que el actual rgimen de administracin fiduciaria ha creado una institucin de derecho pblico internacional, encargada de un servicio pblico eminente en beneficio de colectividades no independientes, y cuyas bases legales y procesales son representativamente ms adelantadas y ambiciosas que en ningn otro sistema anterior de administracin. La Asamblea General, con su amplio poder interpretativo, ha ido aplicando progresivamente las disposiciones del sistema, logrando el reconocimiento de los principios y objetivos que le amparan. Tal como un distinguido jurista lo ha manifestado, es obvio que el continuo xito del Consejo de Administracin Fiduciaria debe estar basado en una cuidadosa consideracin de los problemas legales y constitucionales que tiene frente a s, y a la ms estricta interpretacin de las previsiones de la Carta. Lo alentador y feliz es que toda la estructura constitucional en la cual se encuadra el rgimen es buena. Lo que hasta ahora se ha hecho es indicativo de que cuando los Estados Miembros de las Naciones Unidas colaboran entre s, se obtiene mucho en el trabajo hacia un objetivo comn. 371. Nos permitimos agregar que el xito del sistema, an en constante evolucin depende en mucho del justo equilibrio que entre los Estados Administradores y no administradores de territorios, pueda lograrse, compenetrados de la sagrada misin que les toca cumplir tomando en cuenta el destino de millones de seres que habitan los territorios, y que un da llegarn a obtener la independencia o autonoma reconociendo a las Naciones Unidas y a la comunidad internacional los esfuerzos conducentes hacia tan esperanzadora meta.

Captulo IX

PROCESO EVOLUTIVO HACIA LA AUTONOMA O LA INDEPENDENCIA


Orientaciones del mundo frente a los territorios no independientes. Colonias y territorios no autnomos. Desaparece el colonialismo? El federalismo de colectividades no independientes.

372. En tanto que hemos expuesto todas las alternativas y aspectos que caracterizan y rodean los dos sistemas internacionales de administracin territorial, en lo que respecta particularmente a colectividades dependientes, nos queda todava por descorrer las cortinas del movimiento que plantea, en el pensamiento jurdico, nuevas tesis y frmulas en beneficio de los pueblos que no gozan todava de plena libertad poltica. Se trata de la disposicin que favorezca, en el proceso evolutivo de esas entidades sin gobierno propio y por lo tanto sin personalidad jurdica, su incorporacin al rgimen poltico internacional.
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Ver Documento UN. A/516, noviembre 25, 1947.

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373. No podemos perder de vista que del colonialismo al fideicomiso se ha recorrido una larga y difcil ruta por la cual se han encauzado los principios del Derecho, fortalecindose la esperanza de hombres y mujeres, a quienes no pueden serles desconocidas razones inmanentes o naturales, como tampoco han de ignorar ellos las responsabilidades comunes hoy da, a todos los pueblos y habitantes del universo. 374. Las precedentes consideraciones son, ms que un estudio de los problemas especficos, un cuadro vvido de la inquietud mundial hacia tales facetas de su presencia, problemas de la comunidad cuya gnesis se encuentra en la propia convivencia internacional. Todos los pueblos no han nacido, como los hombres, ni iguales ni hbiles para el desarrollo y ejercicio de sus facultades. Pero, se ha adelantado tanto y la sociedad en que vivimos ha gozado del beneficio de la civilizacin, que aquellos pueblos considerados como poco desarrollados tienen en la actualidad el respaldo de una ordenacin internacional la Carta de las Naciones Unidas cuyos postulados sientan los fundamentos de una gestin de compromiso para el logro del adelanto general. Y no es solo la Carta de las Naciones Unidas el nico instrumento que hace reconocimiento de tal poltica, sino que muchos otros Organismos estn dotados de las mismas orientaciones, vitalizndose con la buena fe de las Naciones y gobernantes del mundo, y con la comprensin ms fehaciente hacia los agudos problemas que generaron la ltima guerra y los que ella dej para ser resueltos en un ambiente de conciliacin y cooperacin mutuas. 375. No es culpable la comunidad internacional de las infelices alternativas que en el trabajo diario de las Naciones Unidas o sus organismos se contrapesan como obstculos, por la conducta de unos Estados contra los otros. Los tiempos han cambiado sensiblemente, y lo cierto es que las Naciones pequeas tienen voz y voto con seguridades y garantas frente a las grandes; que existe una firme conviccin que impide que estas ltimas recurran a la coaccin y al atropello; que las tarifas arancelarias y otras barreras del comercio internacional, gradualmente, van siendo orientadas para el logro del equilibrio o balance mundial que permita el desarrollo y el intercambio, y que en el campo de las ideas, la ciencia, la cultura, se ha progresado mucho ms ahora que en los ltimos tres siglos de relaciones internacionales. 376. Este todo teortico, pudieran decir algunos, pero ms bien de particular coexistencia, constituye el ms preciado ndice de conquista que la comunidad mundial alcanza al iniciarse la segunda mitad del siglo XX. Lo importante, adems, es evitar que en el choque ideolgico de teoras equivocadas o inadaptables como ocurri con el impacto del nazismo o fascismo, y como viene ocurriendo con el marxismo y el comunismo sea sembrada la simiente del desconcierto y el desorden; que las instituciones pblicas sientan bambolear sus cimientos por no haberse amparado de una poltica sana, equilibrada, democrtica, y en la cual los diversos engranajes de la vida nacional encuentren el apoyo legalista, respaldado de la buena justicia. 377. Esta misma evolucin que significamos con determinado nfasis, ha llevado la poltica internacional territorial, aquella relacionada con los territorios de ultramar, a nuevas transformaciones, que se patentizan en la asimilacin de los cnones constitucionales de la Metrpoli, a la distribucin poltica misma del pas, o en otros casos a procurar una mayor e ntima asociacin entre las colectividades no autnomas, coloniales o dependientes del Gobierno central. Es este, por ejemplo, el caso de Francia, muchos de cuyos territorios coloniales de antes han sido incorporados a la organizacin constitucional metropolitana,
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considerndoseles parte de la Unin Francesa. As se explica que la Martinica, la Guayana Francesa y Dakar tengan representacin en la Asamblea Nacional; as se explica tambin que el Reino Unido de Inglaterra e Irlanda, todava la ms poderosa potencia colonial del mundo, haya ido creando gradualmente una serie de Legislaturas Coloniales, reconociendo derechos autnomos aunque parciales en muchos de sus territorios, y otorgndoles Constitucin propia que permita una participacin ms adecuada del elemento local en las responsabilidades de la administracin y el Gobierno. 378. Pero, la asimilacin que apuntamos precisamente puede constituir uno de los mayores obstculos, sino el peor de ellos, para que los pueblos no autnomos logren su libertad. La asimilacin puede encubrir en la generalidad, la reaccin colonialista, vistiendo ropaje engaoso, aun cuando sea justificada en frmulas constitucionales u orgnicas de los Estados. Si la asimilacin, luego llamada asociacin ha de ser mediante la consulta de los deseos de la poblacin interesada, se habra dado un paso adelante; si es pura y simplemente acogida en virtud de una disposicin unilateral, no se habr resuelto entonces ni el problema poltico mismo, ni lo que reclama el inters mundial para que se tengan presentes, siempre, los deseos de las colectividades interesadas. 379. Una mirada retrospectiva nos pondr en plano ante la violacin de los principios que en forma tan inmortal consagrara la Constitucin francesa de 1789. La negacin de aquellos no provino del mundo intelectual ni menos del jurdico. De la autoridad, en cambio, que con su poder soberano impuso restricciones a muchas de las libertades expresadas en beneficio del ser humano. En el campo de las expansiones territoriales, el concepto de colonia y colonizacin, con el programa de su ejecucin inmediata, estuvo rodeado adems del concepto de explotacin mediante ventajas comerciales en beneficio de las metrpolis. De aquella poca inmortal de la Revolucin Francesa recordamos las expresiones de Robespierre en la Asamblea Nacional al discutirse las relaciones entre Francia y sus colonias en los momentos en que los esclavistas, por un lado, los resabios de la aristocracia monrquica, del otro, y los reclamos de los libertos y mulatos, hacan difcil la aplicacin de las conquistas sociales revolucionarias. El gran poltico de aquel momento, dramticamente, declaraba en 1790: Dejad que las colonias perezcan si nosotros sacrificamos la libertad y la gloria por ellas. Esto hizo exclamar a Adrien de Port, hiertica figura de la Asamblea su famoso grito de Abajo las colonias antes que los principios.36 380. Sin embargo, considrase un paso decisivo el tomado por las potencias coloniales en 1885, fijando la posicin no solamente comercial y econmica, sino los puntos de vista polticos en cuanto a que la expansin de sus intereses afectaba el entonces naciente de la comunidad internacional por las colectividades, circunscritas exclusivamente a la colonizacin en el frica Ecuatorial. El estado de cosas, intocable, por cierto, como afirma un notable tratadista internacional, haba de comenzar a sufrir el contrapeso de las ideas, ideas que avanzaban a medida que las vas de comunicacin acercaron a los hombres, y en tanto que estos nutrieron su intelecto con la cultura europea. 381. Las colonias comienzan a sufrir los efectos de la poltica metropolitana clsica, con uno u otro incidente internacional. La liquidacin del coloniaje en Amrica, que es una de las pginas ms singulares de la historia de la humanidad, rompindose los vnculos con Espaa vnculos polticos, que en lo dems siguen las Repblicas de Amrica afectas a
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Michelet, Historia de la Revolucin Francesa. E. 1801.

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la Madre Patria; desmoronndose el gran Imperio para dar paso a las naciones libres de estirpe hispnica, sienta precedentes histricos que no solamente hablan en favor de la causa de emancipacin sino que encuentra eco en los hombres de pensamiento ms liberal en la propia Metrpoli. Para 1826, la mayora de las colonias hispanas en Amrica haban ganado una bandera propia. El intento dominicano de 1821 fructificar en 1844, y nos har conocer y apreciar ms ntimamente el sentido de la epopeya libertadora porque no ser de Espaa de quien nos separemos, sino de Hait, extrao y antagnico vecino nuestro, pero ms extrao aun si nos remontamos a su origen, su raza y sus costumbres. La Declaracin de la Independencia de Estados Unidos de Amrica constituye otro de los actos de determinacin de los pueblos americanos, ganando con su esfuerzo la autonoma, y colocando a la hija predilecta de Inglaterra en franca rebelda con su Gobierno. Hoy, vistos estos sucesos con la impasibilidad histrica, comprendemos que hubo mucho qu recorrer y hay an mucho que alcanzar para que la plena autonoma constituya un derecho inmutable reconocido por la sociedad internacional en beneficio de todos sus cuerpos integrantes. 382. Y el correr del tiempo sorprende a los que redactan el Tratado de Versalles en pleno siglo XX, y los enfrenta al problema de la disposicin de las colonias alemanas y turcas, para dar gnesis a un nuevo captulo en las relaciones internacionales, entre aquellas de gobiernos soberanos y colectividades no independientes. Sin embargo, cuando estalla la Segunda Guerra Mundial, y an apoderados al terminar las hostilidades, de la necesidad imperiosa de reorganizar la Asociacin internacional de Estados, no hay otra oportunidad mejor que la que presentan la Carta de las Naciones Unidas y los Tratados de Paz para facilitar la armadura de una nueva manera de encauzar el servicio pblico que internacionalmente envuelve la administracin de los territorios no independientes; los de antiguos mandatos y los que sean renunciados por las potencias vencidas en la guerra. 383. La evolucin parece detenerse, sin embargo, en los Captulos XII y XIII de la Carta de las Naciones Unidas, si no fuera porque el artculo 77 en su prrafo C dispone que pueden ser sujetos de administracin fiduciaria aquellos territorios voluntariamente colocados bajo este rgimen por los Estados responsables de su administracin. Cul es el efecto o sentido de tal disposicin? Hasta dnde podra alcanzar a los territorios no autnomos? 384. Precisamente, a nuestra manera de ver, el artculo 77 de la Carta tiene una limitacin que para franquearla, debe ser manifestada mediante la voluntad expresa de las colectividades. El muro de contencin de su posibilidad es el trmino voluntariamente colocados. Lgico es pensar que slo la autoridad del territorio, aquella que ejerce la soberana, ser la nica de la cual partira el eco voluntario solicitando de la Organizacin Mundial la negociacin de un acuerdo de fideicomiso para suplir su administracin por otra, cuando no para ratificrsela aunque con distintos objetivos como lo son la autonoma y la independencia. Algo semejante, pero excepcional, hizo Inglaterra al someter el futuro de Palestina y los Santos Lugares a la accin de las Naciones Unidas, naciendo de ello el Estado de Israel, con los dems problemas de la Tierra Santa. No obstante, queda en la Carta la posibilidad de que los Estados que poseen territorios sean coloniales o no autnomos consideren el cambio de estatus, y atribuyndole mayores ventajas al rgimen internacional de fideicomiso permitiesen a la comunidad internacional intervenir en la elaboracin de reglas o normas destinadas a asegurarles en un perodo fijo como en el caso de Somalia la plena independencia. 385. Es til ponderar dentro del Captulo XI de la Carta el significado de territorios no autnomos, que hemos estudiado detenidamente en el Captulo III de este trabajo.
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Conocida ya la diferencia fundamental e institucional del Captulo XI frente a los otros dos que estatuyen el rgimen de administracin fiduciaria, y sentado como determinante que en el caso de un territorio no autnomo la Carta de las Naciones Unidas solamente ha exigido la observancia por el pas soberano de determinados postulados para aplicarlos al territorio, se plantea el determinar cul sera la va ms acorde a esos principios y a los dems que consagra en beneficio de los pueblos del mundo la Carta, para alcanzar con ellos la autonoma o la emancipacin. Hemos de referirnos naturalmente, a vas pacficas y normales de la vida internacional y en ningn caso a las violencias que en forma de rebelin o levantamiento pueden conducir, como en muchos ejemplos, a la libertad de los pueblos. 386. Cuanto pueda decirse en torno a la evolucin poltica de los pueblos no independientes, tendr que relacionarse con su preparacin cvica, la educacin, la cultura y toda otra condicin sine qua non para el reconocimiento de capacidad que se ha de suponer en una colectividad llegado el momento de adquirir el smbolo de su personalidad jurdica internacional. 387. Hay muchos trayectos que son en el sentido genrico, vas legales y normales para tales objetivos. El protectorado primero, forma embrionaria de autonoma; los Estados Asociados, otras de las curiosas alternativas del derecho constitucional y pblico, y la federacin, esta ltima forma quizs la ms perfecta para lograr un todo armnico, constituyen instituciones valederas, pese a sus defectos, a las crticas que los tratadistas hacen acerca de ellas, y al desprestigio en que algunas veces han cado no por su falta sino por la de quienes trataron de aplicar los sistemas deteriorndolo o desnaturalizando su estructura. 388. El ideal desde luego, es la forma republicana y democrtica, la misma que las Naciones Unidas acaban de reconocer en beneficio de la Libia y de Somalia, o por la forma federativa de la Eritrea con Etiopa. Pero ese ideal es caro y difcil. No todos los pueblos tienen la suerte de las naciones latinoamericanas y de Estados Unidos de Norteamrica, ni tampoco las rpidas transformaciones de la India y Filipinas, o el logro de aspiraciones en el caso de la Repblica Federada de Indonesia. Por lo tanto, el camino hacia la autonoma y la independencia no se caracteriza por la perfeccin ni la seguridad, aunque no evitar su destino ni tampoco la esperanza de quienes luchan por ellas conociendo las ventajas de la libertad. 389. Colonias y territorios no autnomos. Aunque en la Carta de las Naciones Unidas el Captulo XI atribuye una nueva terminologa a los territorios dependientes cuya soberana es ejercida directamente por una entidad estatal determinada, parecera difcil encontrar diferencias legales entre lo que es una colonia y lo que se denomina territorios no autnomos. Hemos afirmado que se ha admitido internacionalmente, como principio, las enunciaciones del artculo 73 de la Carta, conteniendo la Declaracin sobre Territorios no autnomos, y cuyas implicaciones hemos analizado antes. Segn la nocin clsica, la colonia se distingue del protectorado en que aquella tiene por origen una anexin, y por lo tanto es parte integrante del Estado metropolitano. La colectividad de la colonia constituye una parte de la colectividad estatal, y por ende de la Nacin misma; su suelo sera una fraccin del territorio metropolitano; su gobierno y su administracin se identifican con el gobierno y la administracin metropolitanas; su orden jurdico, en fin, sera una ramificacin del orden jurdico metropolitano. El efecto de la anexin, es la de caducar automticamente todos los signos caractersticos del territorio, de existir estos. El orden jurdico metropolitano-colonial, es en otras palabras, un orden nico
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y terminal. Tal es la definicin que hace el Profesor L. Rolland.37 No obstante, el Profesor Schelle afirma que aunque toda esta definicin se ajusta a los principios del derecho positivo internacional, la terminologa no es cientficamente exacta por sufrir numerosas y acertadas crticas, como sera el admitir que la existencia de normas de derecho positivo internacional, de costumbres o convencionales, en lo que concierne al establecimiento y la gestin de un dominio colonial, demuestra que las competencias gubernativas y administrativas no dependen exclusivamente del orden jurdico metropolitano. Los fenmenos de los conflictos de leyes entre el orden jurdico de las dos colectividades bastan, para probar por s solos que no hay fusin entre los mismos, el de la metrpoli y el de la colonia. 390. El gran tratadista estima que la colonia no puede ser considerada en hecho, como parte integrante de la metrpoli, al menos, cuando se trate de una colectividad de raza, costumbres, psicologa y civilizacin completamente distintas a la de la metrpoli. En realidad, dice l los hechos demuestran que la asimilacin es irreal y que hay oposiciones diversas entre un Estado metropolitano y sus colonias, como las hay entre dos pases distintos.38 391. Esta tesis nos confirma que existe por lo tanto el derecho a la autonoma o la independencia, por parte de las colonias as descritas, y que aunque el fenmeno colonial es solo uno, envolviendo las nociones de anexin, protectorado o aun de administracin territorial, ha tenido su origen en la expansin poltica, el imperialismo y todo otro factor que en su oportunidad logr las mejores ventajas para el dominio de razas y territorios por medio de la fuerza, y luego por el implantamiento de trminos de administracin y poltica internacionales. 392. Volviendo a las consecuencias de la asimilacin o fusin constitucional o legislativa de que hablbamos en prrafos anteriores, el propio Schelle, a quien estamos obligados a citar, dice que por razones polticas se llega frecuentemente a una decisin unilateral del gobierno metropolitano para transformar el protectorado en colonia, o un territorio cualquiera en colonia, procedindose a una anexin, en principio ficticia, puesto que est realizada. As fue con Tahit y con Madagascar en 1896, cuando se los adscribieron al territorio metropolitano francs solamente para evitar intrigas polticas y la concurrencia comercial inglesa, abolindose por lo tanto los Tratados de que esta se aprovechaba.39 393. Para la casi mayora de juristas internacionales, se deslinda el concepto de colonia frente al de protectorado en el sentido que la colonia es, como hemos dicho antes, parte integrante del territorio metropolitano. El protectorado subsiste con personalidad internacional como Estado sui generis. Este trmino de parte integrante del territorio ha generado un nmero ilimitado de discusiones en las aplicaciones o interpretaciones de los mandatos de tipo C, as como en los fideicomisos de las Naciones Unidas anteriores al de Somalia. Debemos sin embargo salvaguardar este concepto, y es que en el sentido de aplicacin del trmino anexin, tal cual clsicamente es entendido, el orden jurdico se fusiona automticamente entre el territorio que la sufre y el que la impone. En el orden de la anexin colonial hay todava varios factores jurdicos que no se fusionan, quedando presentes solamente los que se ejercen por los gobiernos metropolitanos por medio de sus respectivas autoridades.
Rolland. Tratado de legislacin colonial. III. ed. 1940. Schelle, obra citada, p.213, prrafo 12. Seccin III. p.214. 39 Schelle, obra citada, p.214. Ed. Pars, 1948.
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394. Al travs de todas las pocas, desde los grandes perodos de la colonizacin americana por Espaa, se ha llegado a la conclusin de que el rgimen colonial sufra constante evolucin. Esa evolucin hizo distinguir notoriamente las intenciones de las potencias coloniales, al considerar los territorios como sujetos de recepcin inmigratoria europea, o meramente de explotacin comercial de todos modos, el sistema colonial debe ser incluido en la nomenclatura de regmenes de derecho internacional pblico, sobre los que no existe ninguna duda actualmente. 395. Para robustecer su legalidad ha sido de lgica jurdica igualmente, el reconocimiento de los ttulos de la potencia colonial, as como la legitimidad y finalidad de la institucin de servicio pblico que ella desempea frente a las colectividades colocadas bajo su imperio o soberana, de acuerdo con los cnones constitucionales de cada pas. Esos ttulos van colocados, en el orden internacional, en forma tal que se inician con las gestas de la conquista y la evangelizacin, hasta las ms modernas en el siglo XIX y desde la atribucin de las Bulas por Alejandro VI hasta el famoso Tratado de Tordesillas del 3 de junio del 1494, y de ste a los convenios o pactos coloniales de 1885 firmados en Berln. Estos instrumentos, conjuntamente con el de Bruselas del 2 de julio del 1890 fueron reemplazados por la Convencin de St. German en Laye del 10 de septiembre del 1919, dando paso adems al artculo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones, ya analizado por nosotros. 396. Hemos hablado de paso del pacto colonial, esa expresin que los juristas consideran como piedra angular de todo el sistema moderno de colonias. En realidad, su razn de ser no es otra que el vasallaje total de la colonia a la metrpoli, con la monopolizacin de todas las actividades de ndole econmica, financiera, poltica y cultural, yendo tan a fondo que virtualmente entraa la prohibicin para cualquier otro pas de salvar tales barreras. 397. Lo que haba constituido una poltica casi invariable ha venido a sufrir las consecuencias del adelanto del pensamiento jurdico universal, la progresin de normas repetidas de pas en pas al travs de las conferencias internacionales y a medida que los compromisos gubernamentales se han patentizado para el desarrollo de los pueblos, y estos han ido conocindose mutuamente. Un insigne internacionalista sienta como criterio que el movimiento actual de la tica y la economa mundiales ha originado la sustitucin del pacto colonial por el principio de puerta abierta, teniendo coma resultado la igualdad econmica entre la metrpoli y los Estados terceros, y a reintegrar a la sociedad internacional la colonia misma, pudiendo ella recibir la influencia de capital ajeno a la metrpoli, as como cualquier otra medida ventajosa que le permitir competir en los mercados e ideas mundiales. 398. Ya para 1919, cuando la Sociedad de Naciones estructur el sistema de mandatos, se incluy en los acuerdos la clusula de puerta abierta (open door), que ha sido para algunos gobiernos, como el norteamericano, uno de los pilares fundamentales de su poltica econmica y comercial en el consorcio universal. La Carta de las Naciones Unidas en el Captulo XI remata las aspiraciones de evolucin, y en sus objetivos enumerados en el artculo 73, no se deja vaco alguno en cuanto a la facultad de los territorios no autnomos de ampliar sus relaciones exteriores, justificndose la existencia de intereses aun ms sagrados y generales supervisados por la comunidad internacional, aprovechndose de las buenas relaciones entre los Estados que la integran. 399. Estas consideraciones nos llevan a la conclusin de que estamos en presencia de un proceso de liquidacin del colonialismo. Desaparecern las colonias, cundo y cmo? Qu rgimen suplir el metropolitano si ellas y no es sino una certidumbre en su mayora
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parecen impreparadas para el gobierno propio por s solas, es decir, como unidades del consorcio internacional, teniendo en cuenta su extensin geogrfica, su capacidad econmica, su condicin social? Nadie deseara ser profeta, pero a juzgar por la acelerada corriente de ideas y en especial, por el precipitado ritmo que la poltica mundial ha cobrado despus de terminadas las hostilidades de la II Guerra Mundial, el colonialismo est llamado a desaparecer como institucin jurdica internacional derivada de la poltica nacional de un grupo de Estados. Por lo menos la forma y la esencia de su sistema, como sistema y como forma constitucional de sumisin de una colectividad a otra, recibir gradualmente los smbolos que convertirn a las colectividades afectadas en ncleos jurdicos, con personalidad internacional, dentro de la asociacin de Naciones. El caso de Indonesia y Sudn son los ms recientes ejemplos, y le seguirn otros y otros. 400. Caso de Amrica. En nuestro Continente, recientemente aunque con argumentos que nos parecen poco depurados todava, la Organizacin de los Estados Americanos ha registrado un movimiento inclinado a hacer desaparecer, por medios pacficos, todo vestigio del rgimen colonial dentro de su demarcacin poltico-internacional. Las disposiciones de la IX Conferencia Interamericana reunida en Bogot, Colombia, se han reflejado en la Resolucin XXIII titulada Colonias y Territorios ocupados en Amrica, y Creacin de la Comisin Americana de Territorios Dependientes, cuya Declaracin fundamental expresa que es justa aspiracin de las Repblicas de Amrica que se ponga trmino al coloniaje y a la ocupacin de territorios americanos por pases extracontinentales. Esa idea se complementa con otra: El proceso histrico de la emancipacin de Amrica no habr concluido mientras subsistan en el Continente pueblos y regiones sometidos al rgimen colonial o territorios ocupados por pases no americanos. Si bien no es la poltica definida de todos los Estados americanos, por lo menos encierra enunciados que por razones histricas y no polticas, abundan en el corazn de Amrica, de la Amrica independiente. Ello es expresin de parte de ese ambiente mundial que hemos caracterizado y que va ganando terreno al pedir la revisin del estatuto de los territorios no autnomos. Tratemos ahora de responder a las preguntas que nos hemos planteado, relativas al rgimen jurdico que podra sustituir el gobierno colonial, o la ordenacin poltica de las colonias o territorios no autnomos en un futuro. 401. Federacin colonial. Estrecha asociacin (closet association) de colonias de una misma soberana. Un interesante documento nos ha hecho meditar sobre las implicaciones de una unin poltica de colonias bajo una misma soberana, como paso inicial hacia la federacin, y por lo tanto a la autonoma o la independencia. Este documento lo es el recuento oficial del Ministerio de Colonias de la Gran Bretaa40 relativo a la Conferencia que en 1947 sostuvieron los representantes locales de las islas britnicas del Caribe, para llegar a constituir una asociacin poltico-econmico-cultural como paso inicial hacia la Federacin de islas britnicas del Caribe. Fusin al parecer cada vez ms factible, y hoy activada por nuevas conversaciones. 402. Es significativo que sean las colonias britnicas diseminadas en el Caribe las que estn considerando las bases de lo que puede constituir un nuevo sistema de autonoma, o un rgimen moderno, ms avanzado que el propio fideicomiso, y que favorezca el desarrollo de las instituciones locales de gobierno propio. Por esto atribuimos importancia considerable al historial de la Conferencia de Montego Bay,41 cuyos objetivos transcribimos: La Federacin
40 Colonia Office.- Conference on the Closer Assc. of the British West Indian Colonies, Report H. M. Stationery Office. London, 1948. 41 Montego Bay, Jamaica, B. W. I.- 11 al 19 de septiembre de 1947.

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de las Colonias Britnicas del Caribe ha sido discutida por muchos aos dentro y fuera del rea del Caribe, hasta que recientemente los obstculos que se interponan hicieron posponer la idea y en consecuencia que esta constituyese un ndice de poltica activa. Entre las razones primordiales se encontraron las de la ausencia debido al aislamiento de las comunicaciones intercoloniales, de evidencias positivas por parte de la poblacin interesada para llegar a una mayor asociacin por parte de los pueblos de las Colonias interesadas. Asimismo, durante la visita de la Comisin Real de las Indias Occidentales, en 1939, el informe de este grupo contuvo la siguiente informacin: Aunque la Comisin expresa sus dudas acerca de si ha llegado el momento de preparar un proyecto de federacin, su opinin es que la combinacin dentro de una sola entidad poltica, de todas las posesiones britnicas del Caribe es un sistema ideal hacia el cual puede orientarse una poltica particular de parte del Gobierno britnico. 403. La primera resolucin de la Conferencia de Montego Bay determin que se reconoce la conveniencia del establecimiento de una federacin poltica de los territorios britnicos del Caribe, aceptando el principio de una federacin en la cual cada parte constituyente retenga completo control sobre todos los asuntos domsticos, excepto aquellos especficamente asignados al Gobierno Federal. Aunque la idea est an en curso y su germinacin puede ser de un momento a otro, testimonio de uno de los actos ms polticos y encumbrados con que Inglaterra despus de su actitud para con la India pueda gloriarse, el hecho abarca una serie innumerable de especulaciones que podran ser aplicadas a las colectividades comprendidas en el Captulo XI de la Carta de las Naciones Unidas, as como tambin a otras que no estndolo, gozan solamente de una relativa autonoma. 404. La federacin poltica de un grupo de colonias es adems concebible, en la misma forma para aquellas zonas territoriales comprendidas en el rgimen fideicomisario, las cuales, agrupndose, puedan constituir elementos territoriales cuyos factores econmicos y potencial de produccin permita la formacin de una unidad independiente dentro de la comunidad internacional de pueblos. Nada parece ser ms factible en el sistema de distribucin territorial del frica, o ya en la inconmensurable divisin territorial de las zonas insulares del Pacfico, si el caso reciente de Indonesia no es una prueba de esto ltimo. Puerto Rico es otro ejemplo singularsimo que merecera anlisis particular, y en cuyo nuevo Estatuto de Estado Libre Asociado con los Estados Unidos de Norteamrica se evidencia una importante decisin bilateral de pueblos interesados en el ajuste de sus problemas. 405. Los rdenes jurdicos surgen de las convenciones y acuerdos de los Estados. Tal es la esencia del Derecho Internacional doctrinario y de las normas que rigen tal estado de cosas. De esa manera de pensar se deduce que cualquier desenvolvimiento del sistema federalista ha de ser a fortiori, democrticamente, la expresin de un sistema bueno, acogido voluntariamente por los Estados que lo convienen. El Derecho Internacional admite implcitamente que los Estados puedan llegar a establecer asociaciones y aun ms, llegar a un estado virtual de fusin. Los ejemplos de Estados Unidos y Suiza han sido pruebas de ello, y lo es ms lejos, en el concepto federativo que encierra la comunidad britnica con su soberano, el Rey. 406. Mouskhlechvili, en su obra La teora del Estado Federal,42 afirma que el proceso federalista puede manifestarse en varios sentidos. Se piensa de inmediato en el federalismo
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Mouskhlechvili. Pars, 1931. Tesis.

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por asociacin de Estados hasta la independencia de unos y otros. Pero puede igualmente producirse un federalismo por disociacin o segregacin cuando las diversas partes de un Estado, o sobre todo de un vasto Imperio, sin ir hasta el separatismo, llevan al mximo la descentralizacin, van ms lejos aun que la autonoma, estableciendo un rgimen propio de gobierno (self-goverment) como lo llaman los ingleses, pero dejando subsistir los gobiernos locales de las instituciones federales de superposicin. El caso del commonwealth britnico. 407. Schelle seala que en nuestros das parece existir cierta disposicin hacia la admisin y el reconocimiento de los fenmenos espontneos del federalismo, as como tambin para provocar y desarrollar con ellos una construccin federal cientficamente estudiada y generalizada. Para apoyar, en consecuencia, nuestro criterio, de que la manera ms viable, en beneficio de los territorios no autnomos y sin recurrir al fideicomiso como etapa intermedia de obtener la autonoma o la independencia lo constituira la federacin, tenemos presente que el federalismo, como lo analiza el profesor Fauchille, es una de las instituciones que ms se adaptan al inters vital de la humanidad. Con tal de que concurra en su formacin la colaboracin y el pleno consentimiento, se tendr para las colectividades interesadas, como rgimen ideal que permitira variar la estructura poltica y jurdico-internacional del mundo. La institucin como conciliadora de todas las otras tendencias, concuerda en manifestar los principios de libertad a que aspiran los pueblos. El federalismo reemplaza la anarqua de las soberanas por un orden poltico internacional, una disciplina constitucional, y asegura a la vez el respeto de la legalidad y las transformaciones y revisiones necesarias de esa legalidad. Es, en suma, un elemento esencial del progreso poltico de la humanidad.43 408. Todas las caractersticas del federalismo nos conducen a pensar, por distintos caminos, que si en una asociacin de posesiones coloniales o de entidades no autnomas, incluyendo aun los territorios en fideicomiso, se contrapesan los factores culturales, econmicos, sociales y otros derivados de la vida misma; junto a ellos los factores polticos, etnogrficos y geogrficos, se podra intentar, como etapa intermedia antes de una plena independencia, la unin federalista de las colectividades cuyos destinos tiene tan en cuenta la Carta Mundial. Es ya una norma de Derecho Internacional que el nacimiento de una organizacin federal y la distribucin de competencias aplicadas a las autoridades federales y a los gobiernos locales no podra modificar las normas esenciales que gobiernan las competencias gubernativas internacionales. Cuando el federalismo se traduzca por una particin de esas competencias internacionales entre los gobiernos locales y los gobiernos federales, desarrollar entonces un sistema acorde con los intereses polticos mundiales. De ah la apropiada inclusin del rgimen para liberar a los territorios comprendidos en el captulo XI de la Carta de las Naciones Unidas del sistema de sumisin poltica, a que estn actualmente sometidos. 409. En nuestra manera de ver, se ha de realizar lo ms fcil y adaptable a las cuestiones de honor y de poltica tradicional que siempre han impedido a muchos Estados dar un portazo al clasicismo gubernativo. Se han de abrir rutas para que las Naciones que detentan la soberana de territorios no autnomos, estn dispuestas a favorecer la forma federalista; a convenir expresamente el reconocimiento de la autonoma y del gobierno propio, y a colocar la colectividad bajo otro rgimen, sin excluir necesariamente el de administracin fiduciaria, haciendo uso de las facultades que enuncia el artculo 77.c de la Carta.
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Biblioteca del Pueblo. El Sentido Internacional, Schelle, Folleto N.o. 55. Pars.

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410. Un federalismo as reconocido permitira un adecuado modus vivendi; convenio en el cual concurriesen todos los balances de intereses comunes, favoreciendo no solamente la propia autonoma sino los ms altos intereses de la comunidad internacional y las aspiraciones de otros Estados solidarizados con el ordenamiento jurdico-internacional. 411. Tales son las reflexiones que hemos hecho sobre el plan de Montego Bay cuanto el de la Costa de Oro en Africa; el principio de una nueva progresin hacia las aspiraciones polticas de las colectividades dependientes de una Metrpoli. El momento es ya histrico y su efecto tendr el mrito de incitar al estudio, a la meditacin y al intercambio de ideas encaminadas al establecimiento de un rgimen que permita dar un paso adelante ms, en relacin con el presente. 412. Afortunadamente, posee el Derecho Internacional una gran elasticidad convencional que le permite reaccionar, revitalizarse, sentar reales donde en un momento dado pareci imposible hacerlo. Es un lado de la balanza que se inclina ante la presin del creciente movimiento de opinin que anima el sentimiento de muchos pueblos y les transmuta de uno a otro da. Las colectividades en los territorios coloniales conocen que un cdice del artculo 73 de la Carta de las Naciones Unidas compulsa a la transmisin de informacin sobre el territorio, y que la Organizacin ha ido interesndose cada vez ms, en el progreso de aquellas. Saben tambin que se est en un perodo de transformaciones polticas, y que la comunidad internacional se manifiesta aqu y all, en forma y otra, con visin e ideales. El nico peligro est en aquellas ideologas que no siendo de estirpe democrtica, distorsionando la buena fe de hombres y mujeres y aun de pases, justifican un natural resguardo de la soberana, el principio de autoridad, mantenindoseles no importa por qu medios, en detrimento de sanos anhelos que la propia humanidad ha tratado de imponer con realismo y en accin. 413. La propia Carta de las Naciones Unidas en su Declaracin de Propsitos y Principios afirma solemnemente que los pueblos comprometidos con sus trminos, aseguran el logro, por medios pacficos y de conformidad con los principios de justicia y del derecho internacional, el ajuste de toda situacin internacional que sea susceptible de conducir a quebrantamientos de la paz. Como corolario, la Carta asegura que todos los pueblos, en sus aspiraciones mximas de libertad y democracia, tendrn la garanta de la comunidad internacional, para alcanzar sus aspiraciones, y tales, siempre revestidas de toda legitimidad, los llevar a la meta de nuevos rdenes en los cuales desarrollar sus aptitudes. 414. Esperar de un da a otro, una sorpresiva declaracin de emancipacin favoreciendo a grupos de territorios no autnomos parece utpico. Pero, considerar caso por caso, regin por regin, teniendo en cuenta los ndices geogrficos, de poblacin, sociales y econmicos, y toda otra clase de exigencias en la materia, constituye lgico fundamento para estructurar dentro del sistema federativo, un estatuto particular que otorgue la autonoma progresiva a un grupo de colectividades, mientras asimile y prepare a otras a recibir los atributos inmanentes de la emancipacin poltica, convenida de manera tal que ajuste las relaciones de esas entidades con la de los Estados Miembros de la comunidad internacional. 415. En ese ambiente, los Estados soberanos tendrn para ventaja de la moral internacional, la manifestacin agradecida de millones de hombres en cuyas mentes vibrarn para siempre el agradecimiento y la lealtad tras de recibir orientacin y cultura; lealtad que se manifestar en todos los campos de la actividad humana, para reafirmar la tan necesaria unidad de la familia mundial.
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Apndice

LA REPBLICA DOMINICANA EN EL CAMPO DE LOS CAPTULOS XI Y XII DE LA CARTA


Su actuacin en las Asambleas Generales de las Naciones Unidas. Poltica seguida en materia de fideicomisos. Su paso por el Consejo de Administracin Fiduciaria. Orientaciones.

416. Por motivos de justo orgullo y reconocimiento, no nos hemos podido sustraer al deseo de cerrar este trabajo sin algunas pginas dedicadas a recorrer la actitud y trayectoria de la Repblica Dominicana en los aspectos de la colaboracin y cooperacin internacionales aplicadas a los problemas generados por los Captulos XI y XII de la Carta de las Naciones Unidas. 417. La diplomacia dominicana ha registrado una brillante actuacin sabiamente orientada desde el primer momento en que nuevos rumbos de la poltica nacional y exterior tuvieron su gnesis en las grandes transformaciones de nuestro pensamiento poltico en 1930. Por ello, la representacin internacional ha sido constante en los ltimos cinco lustros, asistiendo la Repblica Dominicana a cuantas convocatorias le han sido hechas para aportar en el nuevo concepto de responsabilidad mundial su colaboracin conjuntamente con otros pases asociados con igual propsito. 418. Lo anteriormente dicho ha sido base para nuestra seera posicin durante los das de adopcin de la Carta de San Francisco, como anteriormente en una serie de Conferencias Interamericanas, en las cuales nuestras Delegaciones siguiendo la orientacin oficial han adoptado posturas plenas en dignidad, demostrando sin ambages la preparacin intelectual y poltica tan necesarias para alcanzar los resultados positivistas que exigen las relaciones intergubernamentales de hoy. 419. Gua y mentor de esa actitud ha sido el insigne estadista dominicano generalsimo Dr. Rafael Leonidas Trujillo y Molina, Benefactor de la Patria, quien con sealado inters puso sobre sus hombros la tarea de viabilizar la participacin internacional dominicana en conferencias y congresos; con absoluta seguridad en su enfoque de los problemas mundiales cambiando impresiones con los hombres de la poltica internacional, y finalmente, ofreciendo su inestimable consejo siempre constructivo en cuantas alternativas ha tenido la causa de la justicia y el reajuste social mundial en todos estos aos de la pre y posguerra de 1939-1945. 420. Al enfocar los ngulos de colaboracin jurdico-poltico dominicano en el cuadro de actividades de las Naciones Unidas, hemos de circunscribir nuestra mencin al campo de los territorios dependientes, en el cual dentro de las regulaciones de la Carta nuestro pas ha ocupado un asiento en el Consejo de Administracin Fiduciaria, por eleccin lucidsima de la Asamblea General, desde 1949 hasta 1953. Pero, ella no sera completa sin el cuadro que presente las posiciones y honores recibidos por la Repblica Dominicana en ese perodo, y el cual se resume as: 1. Presidencia del Consejo de Administracin Fiduciaria; 2. Vicepresidencia del mismo Organismo; 3. Relatora de la Comisin para la Informacin de Territorios no autnomos; 4. Presidencia de la II Misin de Visita del Consejo de Administracin Fiduciaria al frica Oriental;
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5. Presidencia de la I Misin de Visita al Territorio de Somalia; 6. Presidencia de la II Misin de Visita del Consejo de Administracin Fiduciaria a los Territorios del Ocano Pacfico (Islas del Pacfico, Nueva Guinea, Nauru y Samoa Occidental); 7. Presidencia de la Comisin para la Revisin del Cuestionario de los Territorios no Autnomos; 8. Presidencia de la Comisin para el Estudio de Problemas de Tierras Rurales y Desarrollo rural de los Territorios en Fideicomiso; 9. Presidencia de la Comisin para la adopcin entre las Naciones Unidas e Italia, del Acuerdo contractual de fideicomiso para la Somalia; 10. Presidencia de diversas Comisiones redactoras de Informes sobre los Territorios en fideicomiso. 421. Esta enumeracin deja de lado numerosas Comisiones funcionales y de trabajo del Consejo de Administracin Fiduciaria o ya de la Cuarta Comisin encargadas de los mismos asuntos de los Captulos precitados de la Carta, en las cuales las Delegaciones dominicanas han tenido voz importante o aun el papel directivo tan significativo en el procedimiento de las Naciones Unidas. Ello revela cmo el prestigio de la Repblica ha sido sin duda generado en el trabajo constante demostrado en estos apasionantes problemas de la comunidad internacional, cuanto al afn de preservar la integridad de principios generales de justicia y democracia. 422. El caso es adems revelador de la seriedad poltica y gubernativa del Estado Dominicano, guiado por manos expertas, conscientes de los problemas que caracterizan la comunidad internacional; pautas iniciadas e implantadas en la poltica domstica y administrativa dominicana, reflejadas en las distintas actuaciones en las cuales ha correspondido al pas el papel de actor en actividad eminente. 423. Las actas de las Naciones Unidas en los aspectos de la aplicacin de los Captulos XII y XIII dejan entrever una esplndida compenetracin de cuanto tratan de encauzar. La Repblica Dominicana no ha tomado caminos extremos ni tampoco senderos irrealistas. Su posicin ha sido la de equilibrio, la de balanza entre las tendencias ms firmes del arepago mundial. Equilibrio sin necesidad de blanduras y balance con afirmacin de la fe que representan para los pueblos no independientes los enunciados de la Carta. 424. En una ocasin, el Jefe de la Delegacin Permanente de los Estados Unidos de Norteamrica ante la ONU y el Consejo de Seguridad, embajador Warren Austin, expres en un discurso oficial mientras visitaba Ciudad Trujillo, lo siguiente: Como representante de Estados Unidos ante las Naciones Unidas rindo tributo a la activa participacin de la Repblica Dominicana en las Naciones Unidas y su contribucin a la obra de aquella Organizacin. Los representantes dominicanos han manifestado un amplio y bien documentado inters en todas las fases de las actividades de las Naciones Unidas. A este respecto puedo hacer mencin de sus actuaciones en la Asamblea General y en la Pequea Asamblea o Comit Interino. La Repblica Dominicana acaba de ser electa Miembro del Consejo de Administracin Fiduciaria. Tambin participa en varios Organismos especializados. Finalmente, pero de ningn modo con menor importancia, debo citar las generosas contribuciones al bienestar de los nios sin hogar, por medio de su activa labor frente al llamado Fondo Internacional de Socorro a la Infancia, labor que incluye no solamente donaciones de alimentos y otras ayudas materiales, sino tambin el generoso ofrecimiento de recibir
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una cantidad de nios europeos sin hogar, de modo que, segn las palabras expresadas en la carta de la Delegacin Dominicana al Secretario General de las Naciones Unidas, ellos puedan encontrar hogar y educacin en la Repblica Dominicana, donde se les dar oportunidad de llevar una vida pacfica y llena de esperanzas con la ayuda de las instituciones oficiales de la Repblica. 425. Otro juicio lo hizo el Embajador Leslie K. Munro, de Nueva Zelandia, cuando como Presidente del Consejo de Administracin Fiduciaria en 1953 dio la despedida a los delegados dominicanos pronunciando palabras de gran elogio para el pas y nuestro Gobierno, destacando la considerable contribucin ofrecida durante cuatro aos de ejercicio como Miembro del Consejo de Administracin Fiduciaria. Durante esa sesin, la XII del Consejo, numerosos delegados sin distingos de representacin como administradores o no de territorios en fideicomiso, quisieron significar la apreciacin hacia la labor dominicana, patentizada en cada reunin del Organismo y en forma permanente al travs de sus numerosos elementos de trabajo. 426. Juicios ms desinteresados que los que hemos narrado no podran ajustarse mejor a la actividad dominicana en los diversos tipos de colaboracin internacional, mientras en las ejecutorias de un vasto campo comn de la convivencia mundial se caracteriza nuestra poltica por el ms completo respeto hacia los compromisos libremente contraidos, convenios y Tratados que para la ordenacin jurdica del mundo ha suscrito y ratificado la Repblica con certeza de su fe hacia los postulados de la justicia y del derecho. 427. Las Delegaciones Dominicanas presentes en la IV Comisin de las Naciones Unidas, encargada de los asuntos de Tutela y de Territorios no Autnomos, han realizado cuidadoso estudio de los elementos del sistema de los Captulos XI y XII de la Carta. Desde la II Asamblea General de 1947, cuando se orient en realidad el sistema de la Carta, la intervencin de la voz dominicana se caracteriz por defender, en un primer caso, la sustancia y no la interpretacin antojadiza, de la Declaracin sobre Territorios no Autnomos, mientras por otra parte, divorciaba de sus elementos el Captulo XII que plantea el mecanismo de la administracin territorial por fideicomiso. Asociar uno y otro Captulo para deducir de ah extraas posiciones, ha sido la ponderada y justificada situacin en que se han sabido colocar los anhelos dominicanos de contribuir a la solucin de los problemas de los territorios dependientes. 428. Durante 1946, en la reunin inicial de la ONU en Londres, el Presidente de la Delegacin Dominicana declar que la Repblica Dominicana asiste a esta primera Asamblea organizadora de las Naciones Unidas, la ms elevada y concreta expresin de nuevos anhelos de paz de hombres y pueblos que ha contemplado la historia, con el mismo espritu de colaboracin activa y con una mayor justificada confianza en que la comunidad de Naciones quede al fin dotada de una institucin de elevada jerarqua y el poder necesario para preservar a la humanidad de los horrores de la guerra y la devastacin material y espiritual. 429. Desde luego, es menester considerar que los Estados Miembros de las Naciones Unidas han ido apoderndose en propiedad, paso a paso, de todos y cada uno de los problemas planteados en las Asambleas Generales, y a medida que les ha sido ms familiar el trabajo encomendado a las mismas. En el campo del rgimen de fideicomiso, o en el que ampara a los territorios no autnomos, las materias relacionadas con ellos se han extendido de tal modo, que solamente mediante la especializacin podra confrontarse las complicaciones de
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cada caso. Para citar ejemplos, bastara la singular evolucin de la Comisin para la Informacin sobre Territorios no autnomos, el trmino de su mandato, la tesis de su existencia o no existencia; el problema de las uniones administrativas; el caso del territorio del frica Sur Occidental o ya la posible desaparicin de la tutela para los Togos francs y britnico, sin olvidar que Somalia y la Samoa Occidental estn en vas de lograr su autonoma. 430. Un inevitable aluvin de documentos y de actas ha ido acumulndose en estos ltimos aos, ya por accin del Consejo o de la Cuarta Comisin, ora por la de la informacin del artculo 73.e de la Carta. Estos documentos constituyen la base de toda evolucin y la complicada tarea de cualquier Delegacin que conscientemente represente a su pas en ese campo particular de las Naciones Unidas. Podra decirse que la Repblica Dominicana sirvi durante sus cuatro aos de actuacin en el Consejo de Administracin Fiduciaria, de ejemplo vivificador para sus compaeros de aquel perodo de 1949-53 cuanto para aquellos que deban reemplazarle en tan delicadas funciones internacionales. 431. Las intervenciones dominicanas en la materia de fideicomiso y de territorios no autnomos del Captulo XI de la Carta, se han orientado con el imperio del realismo y no solamente con el ideal. As se propuso la histrica Resolucin sobre las medidas para combatir el analfabetismo en los territorios no autnomos, presentada en 1949 y luego adoptada unnimemente por la Asamblea General; as tambin las famosas Resoluciones sobre el adelanto social de la mujer en los territorios en fideicomiso o ya la inclusin de sus ndices de progreso en el Cuestionario de las Naciones Unidas especialmente adoptado para dichos territorios. Por igual, las propuestas dominicanas para el mejoramiento del sistema procesal para el conocimiento de las peticiones, cuanto para la orientacin y dilucidacin de los problemas de las tierras rurales de los territorios en fideicomiso. 432. El mayor apoyo dominicano se evidenci en los campos sociales, econmicos y educacionales de los territorios, como elementos primordiales para la obtencin progresiva de los ndices de desarrollo poltico que garantiza el Captulo XII de la Carta. Y todo esto, sin tener que repetir la contribucin que en lo jurdico dio nuestro pas a la redaccin del estatuto para la Somalia, teniendo el honor el delegado dominicano que presidiera la Misin de Visita a dicho pas en 1951, de pronunciar el discurso inaugural del Consejo Consultivo de Somalia, instituido en virtud de los mismos principios constitucionales que defendiera nuestra Delegacin en Ginebra, siguiendo las pautas del Gobierno de la Repblica. 433. En 1947, el Canciller de la Repblica declar en sesin plenaria de la Asamblea General lo siguiente: La Repblica Dominicana tiene la autoridad moral necesaria para hacerse escuchar en este recinto en razn de la sinceridad de motivos que han inspirado todos sus actos a lo largo de su historia. Cuando en el horizonte se perfil el alba de la victoria, obtenida a precio de tantos sacrificios, contribuimos con todo nuestro entusiasmo hacia una eficaz colaboracin en los trabajos de San Francisco, con el propsito de generar una organizacin mundial que respondiese mejor, por su organizacin misma, al elevado destino de la humanidad y la civilizacin. Hemos consagrado as a la vida de la Organizacin todas las fuerzas de nuestra esperanza y nuestra fe, y permanecemos fieles a los ideales que la inspiran a pesar de las contingencias y las alternativas muchas veces inquietantes que parecen ensombrecer el futuro de esta institucin de importancia universal, y por lo tanto, el futuro tambin de la humanidad por entera.
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Tal ha sido de inquebrantable e invariable razn de la colaboracin dominicana, evitando el juego de intereses encontrados o ya de aquellos movimientos, al parecer inevitables, que ocultan ideologas encubiertas, perjudiciales por su naturaleza a los esfuerzos de la concordia y el entendimiento internacionales. Esta conducta fue apreciada durante el largo proceso para la determinacin de una lista de factores aplicables al concepto de autonoma. 434. En cuanto al campo especializado de los Captulos XI y XII de la Carta, la representacin dominicana ante la Cuarta Comisin de la Asamblea General en 1948, expres que la Repblica Dominicana tena confianza en que las Naciones Unidas tomaran accin precisa para que el rgimen de fideicomisos se hiciese cada vez ms practicable y perfecto. La Delegacin Dominicana apreciaba el difcil trabajo realizado por el Consejo y estaba dispuesta a cooperar prcticamente al desarrollo de los territorios dependientes. Apoyaba las aspiraciones de los Pueblos que la Carta ha colocado bajo tutela y esperaba que en un prximo Informe, el Consejo no se limitara a presentar un cuadro de condiciones existentes, sino que mostrara el camino hacia el progreso futuro, incluyendo la autonoma. 435. Sera prolijo enumerar las ocasiones en que nuestro pas ha alzado su voz para apoyar las iniciativas tendentes a la evolucin del Derecho Internacional, pero de manera primordial, para contribuir a la justa interpretacin de las disposiciones de la Carta ntimamente ligadas al rgimen de administracin fiduciaria, o a la Declaracin del Captulo XI. Hemos observado una lnea rgida, imparcial, que ha permitido en todo momento mantener el ms perfecto anlisis del problema poltico, ganndose el respeto de la opinin internacional. En la IV Asamblea General, la Repblica Dominicana escal a uno de los asientos del Consejo de Tutela; en esa misma oportunidad fue electa tambin para la Relatora de la IV Comisin encargada de los problemas territoriales que analizamos. Toda esta serie de honores, como la reeleccin para el Consejo en 1950 por un perodo completo de tres aos consecutivos, significaba al mismo tiempo que la Repblica y su Gobierno reciban la confianza de la Asamblea General, confianza patentizada en la cincuentena de votos entonces registrados en las urnas de la secreta seleccin, de acuerdo con el severo procedimiento de las Naciones Unidas. 436. Nos ha facilitado la Organizacin la oportunidad de una colaboracin singular en el campo de actividades que citamos. Mediante la difana directriz de las relaciones exteriores dominicanas; con el admirable teln de fondo del derecho bien comprendido, en el cual fundamos firmemente nuestras instituciones polticas; con la visin seera y futura que es hoy amparada por el clima de confianza que ofrece el cuadro de la Nacin Dominicana, la participacin internacional ha sido propia de las causas justas y dignas, y cnsona de aquel estado de cosas. 437. Este Apndice no ha pretendido relatar en modo alguno todo cuanto la Repblica Dominicana, silenciosamente muchas veces, ha realizado en las Naciones Unidas. Ello sera objeto de curiosa y reveladora compilacin oficial o privada que permitira descorrer las cortinas de un episodio en el cual nuestro pas ha salido airoso y satisfecho por haber cumplido con sus deberes para con la comunidad internacional. Si hemos escrito estas lneas, ha sido para dar idea, somera naturalmente, de las actividades desarrolladas en el campo del fideicomiso y territorios dependientes. Otro da lo ser sobre las que ya ofrecemos en el seno del Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas, organismo en el cual actualmente, la Repblica Dominicana ocupa uno de sus importantes asientos. Todo ello producir la imagen y el trayecto dominicano en ambientes objetivos, particulares o generales como ofrecimiento a la ordenacin jurdica universal.
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438. Por ello, cuando el excelentsimo presidente Trujillo se refiri a las palabras del embajador Austin en su relacin congratulatoria hacia la efectiva labor dominicana en la ONU, afirm fundamentadamente, lo siguiente: Como representante de vuestro Gobierno ante las Naciones Unidas rends tributo a la activa participacin de la Repblica Dominicana en aquel organismo, y a la contribucin que hemos dado, reiteradamente a todos los grandes esfuerzos de la Organizacin Internacional despus de terminada la ltima guerra. Elogiis sin reparo la dignidad y bondad con que los dominicanos han representado a su pas en las grandes Conferencias internacionales a que hemos asistido. Nuestra actitud de hoy es consecuente con lo que fuimos ayer: amistosos, comprensivos, pacifistas y cristianos. Palabras de oro que reflejan admirablemente el pensamiento nacional y llenan de esperanza y aliento a quienes hemos trabajado, en la etapa ms difcil de la historia del mundo y dentro de las actividades de las Naciones Unidas, por la procuracin de soluciones justas en los agudos y dramticos problemas de las colectividades que integran los territorios dependientes, no autnomos o fideicometidos.
Ciudad Trujillo, septiembre, 1955. AO XXV. Era de Trujillo.

Carta de las Naciones Unidas


DECLARACIN RELATIVA A TERRITORIOS NO AUTNOMOS
Captulo XI

Los miembros de las Naciones Unidas que tengan o asuman la responsabilidad de administrar territorios cuyos pueblos no hayan alcanzado todava la plenitud del gobierno propio, reconocen el principio de que los intereses de los habitantes de esos territorios estn por encima de todo, aceptan como un encargo sagrado la obligacin de promover en todo lo posible, dentro del sistema de paz y de seguridad internacionales establecido por esta Carta, el bienestar de los habitantes de esos territorios, y asimismo se obligan a: a) asegurar, con el debido respeto a la cultura de los pueblos respectivos, su adelanto poltico, econmico, social y educativo, el justo tratamiento de dichos pueblos y su proteccin contra todo abuso; b) desarrollar el gobierno propio, a tener debidamente en cuenta las aspiraciones polticas de los pueblos, y a ayudarlos en el desenvolvimiento progresivo de sus libres instituciones polticas, de acuerdo con las circunstancias especiales de cada territorio, de sus pueblos y de sus distintos grados de adelanto; c) promover la paz y la seguridad internacionales; d) promover medidas constructivas de desarrollo, estimular la investigacin, y cooperar unos con otros y, cuando y donde fuere del caso, con organismos internacionales especializados, para conseguir la realizacin prctica de los propsitos de carcter social, econmico y cientfico expresados en este Artculo; y e) transmitir regularmente al Secretario General, a ttulo informativo y dentro de los lmites que la seguridad y consideraciones de orden constitucional requieran, la informacin estadstica y de cualquier otra naturaleza tcnica que verse sobre las condiciones econmicas, sociales y educacionales en los territorios de los cuales son respectivamente responsables, que no sean de los territorios a que se refieren los Captulos XII y XIII de esta Carta.
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Artculo 73

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Los Miembros de las Naciones Unidas convienen igualmente en que su poltica con respecto a los territorios a que se refiere este Captulo, no menos que con respecto a sus territorios metropolitanos, deber fundarse en el principio general de la buena vecindad, teniendo debidamente en cuenta los intereses y el bienestar del resto del mundo en cuestiones de carcter social, econmico y comercial.
RGIMEN INTERNACIONAL DE ADMINISTRACIN FIDUCIARIA
Captulo XII

Artculo 74

La Organizacin establecer bajo su autoridad un rgimen internacional de administracin fiduciaria para la administracin y vigilancia de los territorios que puedan colocarse bajo dicho rgimen en virtud de acuerdos especiales posteriores. A dichos territorios se les denominar territorios fideicometidos. Los objetivos bsicos del rgimen de administracin fiduciaria, de acuerdo con los Propsitos de las Naciones Unidas enunciados en el Artculo 1 de esta Carta, sern: a) fomentar la paz y la seguridad internacionales; b) promover el adelanto poltico, econmico, social y educativo de los habitantes de los territorios fideicometidos, y su desarrollo progresivo hacia el gobierno propio o la independencia, tenindose en cuenta las circunstancias particulares de cada territorio y de sus pueblos y los deseos libremente expresados de los pueblos interesados, y segn se dispusiere en cada acuerdo sobre administracin fiduciaria; c) promover el respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distincin por motivos de raza, sexo, idioma o religin, as como el reconocimiento de la independencia de los pueblos del mundo; y d) asegurar tratamiento igual para todos los Miembros de las Naciones Unidas y sus nacionales en materias de carcter social, econmico y comercial, as como tratamiento igual para dichos nacionales en la administracin de la justicia, sin perjuicio de la realizacin de los objetivos arriba expuestos y con sujecin a las disposiciones del Artculo 80. 1. El rgimen de administracin fiduciaria se aplicar a los territorios de las siguientes categoras que se colocaren bajo dicho rgimen por medio de los correspondientes acuerdos: a) territorios actualmente bajo mandato; b) territorios que, como resultado de la Segunda Guerra Mundial, fueren segregados de Estados enemigos; y c) territorios voluntariamente colocados bajo este rgimen por los Estados responsables de su administracin. 2. Ser objeto de acuerdo posterior el determinar cules territorios de las categoras anteriormente mencionadas sern colocados bajo el rgimen de administracin fiduciaria y en qu condiciones. Los trminos de la administracin fiduciaria para cada territorio que haya de colocarse bajo el rgimen expresado, y cualquier modificacin o reforma, debern ser acordados por los Estados directamente interesados, incluso la potencia mandataria en el caso de territorios bajo mandato de un Miembro de las Naciones Unidas, y sern aprobados segn se dispone en los Artculos 83 y 85.
131 Artculo 78 Artculo 77 Artculo 76

Artculo 75

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1. Salvo lo que se conviniere en los acuerdos especiales sobre administracin fiduciaria concertados de conformidad con los Artculos 77, 79 y 81 y mediante los cuales se coloque cada territorio bajo el rgimen de administracin fiduciaria, y hasta tanto se concierten tales acuerdos, ninguna disposicin de este Captulo ser interpretada en el sentido de que modifica en manera alguna los derechos de cualesquiera Estados o pueblos, o los trminos de los instrumentos internacionales vigentes en que sean partes Miembros de las Naciones Unidas. 2. El prrafo 1 de este Artculo no ser interpretado en el sentido de que da motivo para demorar o diferir la negociacin y celebracin de acuerdos para aplicar el rgimen de administracin fiduciaria a territorios bajo mandato y otros territorios, conforme al Artculo 77. El acuerdo sobre la administracin fiduciaria contendr en cada caso las condiciones en que se administrar el territorio fideicometido, y designar la autoridad que ha de ejercer la administracin. Dicha autoridad, que en lo sucesivo se denominar la autoridad administradora, podr ser uno o ms Estados o la misma Organizacin. Podrn designarse en cualquier acuerdo sobre administracin fiduciaria, una o varias zonas estratgicas que comprendan parte o la totalidad del territorio fideicometido a que se refiera el acuerdo, sin perjuicio de los acuerdos especiales celebrados con arreglo al Artculo 43. 1. Todas las funciones de las Naciones Unidas relativas a zonas estratgicas, incluso la de aprobar los trminos de los acuerdos sobre administracin fiduciaria y de las modificaciones o reformas de los mismos, sern ejercidas por el Consejo de Seguridad. 2. Los objetivos bsicos enunciados en el Artculo 76 sern aplicables a la poblacin de cada zona estratgica. 3. Salvo las disposiciones de los acuerdos sobre administracin fiduciaria y sin perjuicio de las exigencias de la seguridad, el Consejo de Seguridad aprovechar la ayuda del Consejo de Administracin Fiduciaria para desempear, en las zonas estratgicas, aquellas funciones de la Organizacin relativas a materias polticas, econmicas, sociales y educativas que correspondan al rgimen de administracin fiduciaria. La autoridad administradora tendr el deber de velar por que el territorio fideicometido contribuya al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Con tal fin, la autoridad administradora podr hacer uso de las fuerzas voluntarias, de las facilidades y de la ayuda del citado territorio, a efecto de cumplir con las obligaciones por ella contradas a este respecto ante el Consejo de Seguridad, como tambin para la defensa local y el mantenimiento de la ley y del orden dentro del territorio fideicometido. 1. Las funciones de la Organizacin en lo que respecta a los acuerdos sobre administracin fiduciaria relativos a todas las zonas no designadas como estratgicas, incluso la de aprobar los trminos de los acuerdos y las modificaciones o reformas de los mismos, sern ejercidas por la Asamblea General.
132 Artculo 85 Artculo 84 Artculo 83 Artculo 82 Artculo 81

Artculo 80

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2. El Consejo de Administracin Fiduciaria, bajo la autoridad de la Asamblea General, ayudar a esta en el desempeo de las funciones aqu enumeradas.
el consejo de administracin fiduciaria Artculo 86
Captulo XIII

1. El Consejo de Administracin Fiduciaria estar integrado por los siguientes Miembros de las Naciones Unidas: a) los Miembros que administren territorios fideicometidos; b) los Miembros mencionados por su nombre en el Artculo 23 que no estn administrando territorios fideicometidos; y c) tantos otros Miembros elegidos por perodos de tres aos por la Asamblea General cuantos sean necesarios para asegurar que el nmero total de miembros del Consejo de Administracin Fiduciaria se divida por igual entre los Miembros de las Naciones Unidas administradores de tales territorios y los no administradores. En el desempeo de sus funciones, la Asamblea General y, bajo su autoridad, el Consejo de Administracin Fiduciaria, podrn: a) considerar informes que les haya rendido la autoridad administradora; b) aceptar peticiones y examinarlas en consulta con la autoridad administradora; c) disponer visitas peridicas a los territorios fideicometidos en fechas convenidas con la autoridad administradora; y d) tomar estas y otras medidas de conformidad con los trminos de los acuerdos sobre administracin fiduciaria. El Consejo de Administracin Fiduciaria formular un cuestionario sobre el adelanto poltico, econmico, social y educativo de los habitantes de cada territorio fideicometido; y la autoridad administradora de cada territorio fideicometido dentro de la competencia de la Asamblea General, rendir a esta un informe anual sobre la base de dicho cuestionario. 1. Cada miembro del Consejo de Administracin Fiduciaria tendr un voto. 2. Las decisiones del Consejo de Administracin Fiduciaria sern tomadas por el voto de la mayora de los miembros presentes y votantes. 1. El Consejo de Administracin Fiduciaria dictar su propio reglamento, el cual establecer el mtodo de elegir su Presidente. 2. El Consejo de Administracin Fiduciaria se reunir cuando sea necesario, segn su reglamento. Este contendr disposiciones sobre convocacin del Consejo a solicitud de la mayora de sus miembros. El Consejo de Administracin Fiduciaria, cuando lo estime conveniente, se valdr de la ayuda del Consejo Econmico y Social y de la de los organismos especializados con respecto a los asuntos de la respectiva competencia de los mismos.
133 Artculo 91 Artculo 90 Artculo 89 Artculo 88 Artculo 87

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Obras consultadas

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No. 12

la huelga obrera
J. E. Garca Aybar

NOTA DE LOS EDITORES La Librera Dominicana se complace en presentar esta pequea obra concerniente a temas de Derecho Laboral, cuyo autor Jos E. Garca Aybar es un reconocido jurisconsulto, especializado en materias sociales y econmicas. En este volumen se incluyen tres estudios intitulados, respectivamente, La huelga obrera, La suspensin del contrato de trabajo y Principales obligaciones de los patronos y trabajadores. El primero, inspirado en la doctrina y legislacin universales, est dividido en tres partes: Los conflictos del trabajo, La huelga y el paro y La huelga y el paro en la Legislacin Dominicana. Los otros se relacionan primordialmente con nuestro propio estatuto laboral. Estos ensayos, desprovistos de pretensiones acadmicas, no han sido escritos con un exclusivista criterio jurdico, sino ms bien con el sentido social y humano que caracteriza, en la poca actual, al Derecho del Trabajo. El autor tuvo a su cargo, durante algunos aos, la docencia universitaria de esa importante asignatura.

la huelga obrera
Primera Parte

Los conflictos del trabajo


En las relaciones habituales entre patronos y trabajadores, y como consecuencia del contrato de trabajo que los liga, pueden surgir y surgen frecuentemente, desavenencias susceptibles de crear entre ellos verdaderos conflictos laborales. Las causas de esas desavenencias pueden ser mltiples. Regularmente tienen un definido carcter econmico, en razn de que la mayor de las veces estn relacionadas, directa o indirectamente, con la remuneracin que el patrono est obligado a pagar a sus trabajadores en compensacin con la labor realizada. Algunos tratadistas y muchas legislaciones han designado estas controversias con el nombre de Conflictos Econmicos, denominacin que no es en realidad correcta, ya que existen muchos casos en que las diferencias entre obreros y empleadores no tienen esa naturaleza especfica, por tratarse de cuestiones ms bien relacionadas con el cumplimiento del contrato o con diversas condiciones en que el trabajo es realizado. Dentro del concepto general de Conflictos del Trabajo se agrupan, no tan slo las controversias entre patronos y obreros, sino tambin aquellas que pueden surgir entre los propios trabajadores y aun entre los mismos patronos, las cuales no tienen la importancia y trascendencia de las primeras, ya que, por estar circunscritas a una sola clase, no son, por regla general, susceptibles de afectar seriamente el normal desenvolvimiento de las relaciones obrero-patronales. Nadie ya discute, por ser una cuestin casi axiomtica, que en la mayora de los casos, los conflictos laborales surgen como natural consecuencia, tanto de la injusticia social que abruma a las clases proletarias como a los desequilibrios econmicos a que, precisamente, da lugar esa misma injusticia. Tales conflictos, reputados antiguamente como una manifestacin de ilegal rebelda de parte de los trabajadores, son considerados ahora, en los pases democrticos
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del mundo, como verdaderos problemas sociales, dignos de ser examinados, ponderados y resueltos, no con el criterio tradicionalista y caduco del Derecho comn, sino con sujecin a los principios modernos de una autntica justicia social. Como natural resultado de este cambio de criterio, de mbito universal; de la dignificacin del trabajo que se ha operado en los tiempos actuales; de la fuerza que representa la unin de los trabajadores en defensa de sus intereses comunes; de la aparicin y constante desarrollo de ese Nuevo Derecho como se ha llamado al Derecho Laboral, as como de las graves perturbaciones sociales y econmicas a que suelen dar lugar tales controversias, los conflictos del trabajo han merecido y siguen mereciendo la oportuna atencin de todos los gobiernos, para la solucin de los mismos dentro de una absoluta equidad para las partes, y con el fin de evitar, o por lo menos atemperar, los serios perjuicios que tales conflictos ocasionan, tanto a los propios patronos y trabajadores como a la economa general del pas donde estos se originan. El Estado, como representativo genuino de la comunidad, no puede ni debe cruzarse de brazos ante los conflictos laborales y dejar que estos se resuelvan por s solos, de acuerdo con el mayor o menor grado de resistencia de las partes en litigio, tal como sola ocurrir, en muchos casos, durante la vigencia del anacrnico sistema liberalista. En nuestra poca ha sido necesario dictar leyes tendentes a crear los sistemas y procedimientos adecuados para el examen y solucin de esas controversias, que adems de respetar de manera absoluta el libre ejercicio de los respectivos derechos de las partes, concedan al Estado la facultad de intervenir en dichos procedimientos, como verdadero moderador, ecunime e imparcial, con el fin de tratar de obtener, mediante esa intervencin, la ms justa solucin del conflicto. Esta intervencin no constituye, ni puede constituir en ningn caso, obstculo alguno para que las partes puedan discutir directamente sus propios problemas y llegar por s mismas a satisfactorios avenimientos, mtodo que a nuestro juicio es el ms recomendable y apetecible. Pero cuando esto no haya sido posible, la intervencin estatal debe ser obligatoria y absolutamente moderada, dentro del equilibrio natural de los intereses en pugna, para evitar, con esa actitud, los naturales resentimientos de una u otra de las partes, que puedan sentirse lesionadas en sus legtimos derechos. Pero ms importante aun que las leyes que se dicten para establecer sistemas enderezados a la solucin eficaz de los conflictos laborales, y de la propia intervencin imparcial y justiciera del Estado para llegar a resultados satisfactorios, el medio ms efectivo para prevenir la aparicin de esos conflictos es la implantacin y mantenimiento de una poltica social, llena de comprensin y justicia, cuya finalidad sea el gradual y constante mejoramiento de las clases proletarias, no tan slo en sus naturales relaciones con sus respectivos patronos, sino en un orden ms amplio y ms humano. Mientras quede un vestigio siquiera de esa cruel injusticia social que aplast, con frreo egosmo, la vida y el porvenir de los trabajadores, seguirn surgiendo continuamente nuevos y ms graves conflictos laborales. As como en el tratamiento de las enfermedades es siempre ms eficaz la medicina preventiva que la curativa, las previsiones que tiendan a una mayor prosperidad de los hombres de trabajo, dentro del concepto moderno de la justicia social, sern siempre la mejor forma de evitar las continuas controversias entre obreros y empleadores y de crear, sobre bases firmes, la til y necesaria cooperacin que debe existir entre los elementos primordiales de la produccin.
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Muchas veces, el motivo alegado en un conflicto laboral no es precisamente la causa de este, sino el efecto retardado de una serie de pequeas injusticias que han ido creando, en el nimo de los trabajadores, un natural resentimiento contra sus patronos. La notoria falta de cordialidad en las relaciones con sus servidores, la ausencia de espritu de comprensin ante los problemas humanos de estos, el egosmo desmedido en un afn de desorbitadas ganancias y, por sobre todo, la negacin del ms ligero sentimiento de altruismo frente a sus trabajadores, representan frecuentemente el germen remoto de muchos conflictos laborales. Ese resentimiento, acumulado pasivamente en los hombres humildes que colaboran en la creacin de la riqueza privada, busca en oportunidades ocasin propicia para manifestarse violentamente, como un gesto de rebelda contra los que ellos consideran sus opresores. De ah que suelen ocurrir conflictos por motivos aparentemente balades, muchas veces incomprensibles, pero que en realidad slo representan un medio prctico de expresar, y materializar en hechos, una contenida y amarga inconformidad. Las buenas relaciones entre patronos y obreros, sintetizadas en una mutua comprensin de sus respectivos derechos y obligaciones, sin rencores e intransigencias, constituyen, por encima de todo, una de las mejores formas de evitar los conflictos del trabajo, que en fin de cuenta redundan siempre en evidente perjuicio para las partes en litigio y para la propia comunidad. Dentro del mbito jurdico social, los conflictos del trabajo difieren esencialmente de los regulados por el Derecho comn. En estos ltimos se debaten intereses patrimoniales de carcter privado que slo afectan a las partes litigiosas, en tanto que en los conflictos laborales existe, por encima de los respectivos derechos particulares de patronos y trabajadores, un inters superior, como lo es la defensa y proteccin del trabajo como actividad social del ser humano. Los conflictos ordinarios apenas pueden tener alguna que otra ligera trascendencia en el mbito de la comunidad, en tanto que los laborales, por su especial naturaleza, dan lugar casi siempre a repercusiones que sobrepasan el campo de accin de las partes y afectan tanto el inters general, como el desenvolvimiento normal del proceso de la produccin. Al referirse a este importante aspecto de los conflictos laborales, el Prof. Mariano Tissenbaum, en la obra Tribunales de trabajo, expresa que la trascendencia o repercusin que el conflicto de trabajo genera en el medio social, difiere objetivamente de la que promueven los conflictos de derecho privado. Tal circunstancia finca precisamente que las partes no actan dentro de la rbita limitada por el mero inters patrimonial. Y esta circunstancia nos lleva, por un proceso de consecuencia directa, a la justificacin de un nuevo sentido de la justicia del trabajo, para la cual, tanto la finalidad con que debe encarar su funcin, como el ritmo del proceso, requiere una ordenacin diferente a la del litigio del derecho comn, ya sea en la estructuracin de la magistratura del trabajo, desde su organizacin institucional, como en el alcance de las decisiones que cierran el proceso de la contienda, en virtud de la funcin que debe cumplir la justicia del trabajo. Este concepto de justicia del trabajo, consecuencia lgica de la aparicin del Derecho Laboral, es precisamente el que debe imperar en la solucin de los conflictos laborales, sin la inflexibilidad tradicionalista de la llamada justicia distributiva, la cual se rige exclusivamente por principios jurdicos, muchas veces anacrnicos, divorciados casi siempre de las ideas sociales de nuestro tiempo.
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Definicin de los conflictos del trabajo


Los conflictos del trabajo han sido definidos de diversas maneras, tanto por los tratadistas de Derecho Laboral como por disposiciones contenidas en las legislaciones sociales de muchos pases. A pesar de la multiplicidad de tales definiciones, pocas son en verdad, las que responden a la verdadera naturaleza jurdico social de esta clase de controversias. Roberto Prez Patn, en su obra Derecho Social, los define como las divergencias y controversias de diversa naturaleza a que dan lugar las relaciones laborales, sean estas derivadas de un contrato individual o de una convencin colectiva de trabajo. Guillermo Cabanellas, en su Tratado de Derecho Laboral, considera como conflicto de trabajo todo aquel procedente de la prestacin de servicios retribuidos por el patrono al trabajador, esto es, derivados de la actividad laboral. Ernesto Krotoschin, en Instituciones del Derecho del Trabajo, da la siguiente definicin: Se entiende por conflictos de trabajo las controversias de cualquier clase que nacen de una relacin de Derecho Laboral. Carnelutti expresa, en Estudios del Derecho Industrial, que existir controversia del trabajo cuando alguno pretenda la tutela de su inters, relativo a la prestacin de trabajo o su reglamento, en contraste con el inters de otro, y ah donde este se oponga mediante la lesin del inters o mediante la contestacin de los pretendidos, definicin esta poco clara y bastante alambicada. Nuestro Cdigo de Trabajo, en su Artculo 362, los define as: Conflicto econmico es el que se suscita entre uno o ms sindicatos de trabajadores y uno o ms patronos, con el objeto de que se establezcan nuevas condiciones de trabajo o se modifiquen las vigentes, definicin que consideramos incompleta y defectuosa, toda vez que slo abarca las controversias colectivas y no las individuales, restringindolas adems a las de carcter econmico. De las definiciones que conocemos, consideramos que la ms completa es la expresada por el Prof. Mario de la Cueva, en su obra Derecho Mexicano del Trabajo, el cual entiende por Conflictos del Trabajo las controversias que se suscitan en ocasin o con motivo de la formacin, modificacin o cumplimiento de las relaciones individuales o colectivas de trabajo. En materia de derecho, somos poco adictos a las definiciones, ya que muchas veces es muy difcil compendiar, en una frase ms o menos corta, el verdadero sentido de una situacin jurdica determinada. Por eso, preferimos el concepto a la definicin.

Clasificacin de los conflictos del trabajo


Desde el punto de vista del nmero de personas que intervienen en una controversia laboral y de la naturaleza y extensin de sus respectivas demandas, los conflictos del trabajo se dividen en individuales y colectivos. Los individuales se suscitan entre uno o varios trabajadores y un patrono. En estos, los obreros actan con un inters absolutamente particular, que slo a ellos atae, y no por un inters de clase, o sea el que afecta solidariamente a un determinado nmero de trabajadores con aspiraciones comunes. El conflicto individual se asemeja mucho a cualquier controversia regida por el Derecho comn, no solamente desde el punto de vista de su similar naturaleza sino tambin por la forma ms o menos anloga de su solucin.
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Conflictos individuales y conflictos colectivos

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Esta clase de controversias que apenas tienen trascendencia por el hecho de estar circunscritas a un nmero reducido de personas, surgen diariamente en forma rutinaria entre patronos y trabajadores. Tienen casi siempre como causa violaciones de leyes laborales o de los trminos del contrato de trabajo, y como objetivo principal la reclamacin de prestaciones indemnizatorias, legales o contractuales, como consecuencia directa de dichas violaciones. Existe conflicto individual entre un obrero despedido de su trabajo y su propio patrono, cuando este, por ejemplo, se niegue a pagarle las indemnizaciones legales que le corresponden por la rotura unilateral del contrato, alegando que dicho despido est justificado de acuerdo con la ley o no alegando nada. En este caso, el diferendo est limitado a un solo trabajador y no afecta, en consecuencia, las relaciones de los dems con el patrono comn. Puede ser, sin embargo, que no se trate de un solo obrero despedido sino de varios. En este caso el diferendo no se convierte automticamente, por esa sola circunstancia, en un conflicto colectivo, sino que sigue siendo de carcter individual entre un patrono y varios de sus trabajadores, aunque las causas y circunstancias del despido hayan sido similares. Esta controversia debe ser juzgada y resuelta mediante los procedimientos laborales ordinarios, los cuales en nuestro pas tienen dos etapas distintas y sucesivas: la primera de carcter administrativo, o sea la tentativa de conciliacin realizada por el Departamento de Trabajo, con el fin de tratar de obtener amigablemente un avenimiento entre las partes; y la segunda, de carcter judicial, mediante demanda ante los tribunales laborales, que son los que deciden finalmente la controversia. Los conflictos colectivos son aquellos que surgen entre un grupo de trabajadores y uno o varios patronos. Su caracterstica esencial es la de que dichos obreros tienen un inters comn y colectivo, o lo que es lo mismo, que sus demandas estn enderezadas a obtener determinados beneficios o condiciones de trabajo en provecho general de todos, y no particularmente de ninguno de ellos. Por esa circunstancia, es necesario que esos grupos de trabajadores que actan en comn, estn organizados en asociaciones, sindicatos o gremios, a fin de que legalmente puedan representar el inters general de una clase profesional determinada. Los conflictos colectivos revisten siempre gravedad, por la circunstancia de que afectan o son susceptibles de afectar, no tan slo la vida econmica de un pas, una regin o una ciudad, sino hasta el propio orden pblico como consecuencia de las violentas reacciones que en veces suelen acompaar a esta clase de controversias. Dentro de la clasificacin de conflictos colectivos, existen dos modalidades distintas, que aunque tienen en el fondo una misma finalidad, como es la defensa de los intereses comunes de los trabajadores, establecen sin embargo una esencial diferencia entre ambas. En unos casos, el conflicto colectivo surge como consecuencia de la interpretacin o aplicacin de leyes laborales, contratos de trabajo y pactos colectivos, respecto de las cuales no exista una unidad de criterio entre obreros y empleadores. En otros, la controversia tiene por causa la solicitud o demanda, por parte de los trabajadores, de mejores condiciones de trabajo que redunden en su beneficio, ya sea por el aumento de los salarios contractuales, la disminucin o distribucin de las jornadas laborales, la ampliacin de los perodos de descanso, el mejoramiento de las condiciones higinicas de los talleres, la modificacin de los reglamentos de estos, o por la modificacin de cualesquiera otras de las regulaciones que rigen las relaciones obrero-patronales.
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Respecto a la distincin entre los conflictos individuales y los colectivos, no existe un unnime criterio entre los tratadistas laborales. Para algunos, la simple pluralidad de los litigantes determina el carcter colectivo del conflicto, aun en el caso de que dichos litigantes no representen el inters comn de todos los trabajadores, sino respectivos intereses particulares de cada uno de ellos. Para la mayora, sin embargo, es indispensable, para que exista un conflicto colectivo, que los obreros envueltos en el mismo representen una comunidad definida de intereses y no una simple suma material de individuos. En concordancia con este criterio, se ha establecido una diferencia sustancial entre el conflicto colectivo y la pluralidad de conflictos individuales. En el primero estn afectados intereses de categora, de tipo general. En la segunda, por el contrario, se trata de una simple acumulacin de casos particulares, los cuales aunque sus causas sean similares, slo afectan individualmente a uno o varios trabajadores frente a su patrono comn. Amrico Pa Rodrguez en su obra Los Conflictos del Trabajo establece con absoluta precisin esta diferencia: Puede haber un proceso individual aunque sean varios los trabajadores que acten contemporneamente y conjuntamente contra un mismo empresario. En tal caso, existir un proceso individual acumulativo, no un proceso colectivo, en cuanto al juez, no se le pide la tutela de un inters abstracto de categora, sino la tutela del inters concreto de individuos singulares, cuya eventual coincidencia tiene un valor totalmente relativo. Si un patrono, por ejemplo, despide a diez trabajadores de su empresa porque considera que han cometido faltas, similares o no, en la realizacin de sus respectivas labores, y estos alegan que su despido ha sido injustificado, dicha controversia no constituye un conflicto colectivo, sino simplemente diez conflictos individuales, los cuales debern ser juzgados y decididos particularmente, cada uno de ellos, por los tribunales de trabajo, aunque la decisin de estos figure en una sola sentencia. Los obreros en este caso, pueden actuar mediante una demanda iniciada por todos contra su patrono, o por medio de varias demandas interpuestas, respectivamente por cada uno de ellos. Sin embargo, un solo conflicto individual surgido entre un trabajador y un patrono, y en el cual slo est en juego un inters particular, es susceptible de convertirse en un conflicto colectivo, si el motivo del diferendo afecta o lesiona, directa o indirectamente, el inters comn de todos los trabajadores de una empresa. Por ejemplo, si el conflicto individual surge por el hecho de que el patrono rehuse pagar a un obrero el salario extraordinario correspondiente a trabajos rendidos en exceso de la duracin normal de la jornada, alegando, con razn o sin ella, que se trata de labores intermitentes cuya jornada especial es mayor que la ordinaria, los otros trabajadores de la empresa, aunque no estn afectados en esa ocasin por dicho conflicto, pueden sentirse lesionados en sus legtimos intereses por ese criterio patronal que puede sentar un precedente contra ellos. En este caso, y en otros similares, el conflicto colectivo surgira, no como consecuencia directa de un conflicto individual, sino porque la causa especfica de este representa un perjuicio evidente para los otros trabajadores, colocados en la misma situacin que su compaero. Para resumir, reproduciremos a continuacin, el criterio externado por Alberto Trueba Urbina en su Derecho Procesal del Trabajo, respecto a la diferencia esencial entre los conflictos individuales y los colectivos: Los conflictos del trabajo son de dos clases: individuales y colectivos. Individuales, los que surgen entre un trabajador y su patrono, a propsito del
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contrato de trabajo; y colectivos, los originados entre un grupo o sindicato obrero y uno o varios patronos, sobre cuestiones de orden profesional general.

Conflictos colectivos jurdicos y econmicos


Como hemos expresado anteriormente, en los conflictos colectivos existen dos modalidades distintas. En unos casos, la controversia surge con motivo de la interpretacin o la aplicacin de normas legales o contractuales de carcter laboral, y en otros, por la demanda de nuevas condiciones de trabajo por parte de los trabajadores. Los tratadistas y aun la propia Oficina Internacional del Trabajo han dividido los conflictos colectivos en dos clases: Conflictos Jurdicos o de derecho y Conflictos de intereses o econmicos. En los primeros, los trabajadores no pretenden obtener nuevos beneficios en su provecho, sino garantizar y mantener los derechos ya adquiridos, cuando estos sean violados por sus patronos o exista el peligro de que puedan ser reducidos o aniquilados. Tales posibilidades pueden surgir por el incumplimiento, por parte de los empleadores, de las normas legales o contractuales que rigen las relaciones obrero-patronales. Las disidencias respecto a la interpretacin o la aplicacin de normas preexistentes tienen siempre un carcter jurdico, aunque tales diferendos puedan tener implicaciones de naturaleza pecuniaria que afecten a los patronos o a los trabajadores. El conflicto se origina, en estos casos, por la discrepancia de criterio entre las partes respecto a determinadas disposiciones de la ley, del contrato o, de los pactos colectivos, razn por la cual constituye una verdadera controversia de Derecho, tal como ocurre siempre en el conflicto individual, que nunca puede ser de carcter econmico. Por el contrario, los conflictos de intereses tienen lugar, no como consecuencia de la discrepancia de criterio para la interpretacin o aplicacin de normas ya existentes, sino con el propsito de crear precisamente nuevas normas. Estos conflictos tienen un carcter reivindicatorio, o lo que es lo mismo, tienden a establecer otras condiciones de trabajo distintas a las preestablecidas y que a juicio de los trabajadores sean ms equitativas para ellos. Al establecer la diferencia entre los conflictos jurdicos y los econmicos, Dorval Lacerda expresa que son distintos, aunque tengan ambos siempre caracteres jurdicos: los primeros, preponderantemente; los segundos, secundariamente. Tal distincin no es acadmica; en el primer caso el juez del trabajo acta como tal, sealando donde est el derecho; en el otro caso, acta como rbitro, creando nuevo derecho. Los conflictos de intereses son mucho ms importantes que los de Derecho, no solamente por la gravedad que revisten sino por la mayor dificultad que existe para su solucin. Mientras en los conflictos jurdicos la discusin se circunscribe a la discrepancia de criterios para la interpretacin o aplicacin de las normas legales o contractuales que rigen las relaciones del trabajo, susceptible siempre de ser resuelta por la va de los tribunales; en los conflictos econmicos la solucin tiene que ser distinta por tratarse de controversias que, por su especial naturaleza, estn fuera del mbito de estos tribunales, cuya misin principal es la aplicacin de la ley. El planteamiento de los conflictos econmicos puede provenir tanto de los trabajadores como de los patronos. Ambos pueden tener un legtimo inters para la modificacin de las condiciones de trabajo, y aun para la suspensin o la supresin de estas. As como los trabajadores pueden considerar que tales condiciones son injustas o inapropiadas para ellos,
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y que por tanto deben crearse nuevas o modificarse las antiguas, los empleadores, a su vez, pueden confrontar situaciones econmicas en sus empresas que les obliguen a proponer modificaciones en dichas condiciones, que les permitan la continuacin de sus actividades. Las controversias econmicas promovidas por los trabajadores versan regularmente sobre el monto de los salarios, la retribucin para el pago de horas extras, los perodos de descanso, la concertacin de pactos colectivos y otras aspiraciones de mejoramiento colectivo. Las promovidas por los patronos suelen referirse a los reajustes definitivos o temporales en el personal de sus empresas, a las suspensiones transitorias de sus actividades y aun al cierre definitivo de sus negocios, en cuyos casos el conflicto es de suma gravedad porque representa la prdida o la reduccin del trabajo de un nmero considerable de obreros. En la obra Los Tribunales del Trabajo, publicada por la Oficina Internacional del Trabajo, se expone el criterio sentado por dicho organismo respecto a la naturaleza de los conflictos econmicos propiamente dichos. El conflicto de intereses que no versa sobre la interpretacin de un derecho adquirido, fundado en la ley o en el contrato, es una reivindicacin que tiende a modificar un derecho existente o a crear un derecho nuevo.

Solucin de los conflictos del trabajo


Para la solucin de los conflictos laborales, se han establecido diversos sistemas que se aplican, en uno u otro caso, de acuerdo con la naturaleza especfica de la controversia. En nuestro pas, la solucin de los conflictos individuales est regida por un procedimiento administrativo-judicial bastante sencillo y expeditivo. Cuando surge esta clase de controversia, la parte lesionada por la misma, ya sea patrono o trabajador, est obligada a recurrir previamente ante el Departamento de Trabajo para fines de conciliacin. Dicho departamento cita ante l a las partes desavenidas y acta como amigable componedor, para tratar de que estas lleguen a un acuerdo satisfactorio, sin necesidad de recurrir en juicio ante la jurisdiccin laboral. La misin del Departamento de Trabajo no es, en ningn caso, de decisin. Si las partes que ante l comparecen llegan a un avenimiento, mediante un acuerdo aceptado por ambas, debe limitarse a levantar un acta donde consten los trminos de este. En tal caso, el conflicto ha sido resuelto y no se requiere ningn procedimiento ulterior. Si, por el contrario, las partes no hubieran llegado a ningn acuerdo, el Departamento de Trabajo redactar un acta, en que figuren sumariamente los puntos del desacuerdo, as como el hecho de la intervencin infructuosa de dicho departamento. Este documento se designa comnmente como Acta de no conciliacin. Despus de este procedimiento previo, meramente administrativo, las partes tienen facultad para apoderar por demanda a los tribunales de trabajo, los cuales son los que, mediante sentencia, resuelven definitivamente la controversia. La jurisdiccin laboral tiene dos grados ordinarios, primera instancia y apelacin, existiendo contra las decisiones dictadas en este ltimo, un recurso extraordinario de casacin elevado ante la Suprema Corte de Justicia. En esta materia, el procedimiento establecido por la ley dominicana para la solucin de los conflictos individuales, coincide en esencia con casi todas las legislaciones laborales. Sin embargo, en algunos pases el preliminar de conciliacin no es de carcter administrativo,
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Solucin de los conflictos individuales

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sino que est a cargo de organismos jurisdiccionales de naturaleza especial, los cuales constituyen, en veces, verdaderos tribunales, como ocurre en Mxico con las Juntas de Conciliacin y Arbitraje, que tienen competencia plena, tanto en los conflictos individuales como en los colectivos. En otras legislaciones, el preliminar de conciliacin no es obligatorio sino simplemente facultativo. Entre nosotros, adems de ser obligatorio, constituye un procedimiento previo de orden pblico, como lo ha decidido nuestra Suprema Corte de Justicia por sentencia del 24 de julio de 1956, la cual estableci, entre otras cosas que el Cdigo de Trabajo instituye en el principio VII, el carcter obligatorio del preliminar de conciliacin; que esta disposicin imperativa de la ley se impone de manera absoluta al respecto de los trabajadores y los patronos; que, por consiguiente cuando el preliminar de conciliacin no sea agotado, los Tribunales de Trabajo deben, aun de oficio, declarar inadmisible la demanda. Posteriormente, por su decisin del 30 de abril de 1957, declar que el preliminar de conciliacin en materia laboral ha sido instituido en un inters general, de orden pblico, y como tal el medio deducido de la violacin de ese principio puede ser propuesto por primera vez en casacin. Para la solucin de los conflictos colectivos en general, tanto la doctrina como la legislacin de casi todos los pases del mundo, han adoptado sistemas ms o menos similares, en los cuales figuran tres procedimientos distintos y consecutivos que son, el avenimiento directo entre las partes, la conciliacin y el arbitraje. Como hemos ya expresado, la solucin de esta clase de controversias no puede realizarse en la misma forma establecida para los conflictos individuales, los cuales por su naturaleza jurdica, pueden ser fcilmente resueltos con la simple intervencin de los tribunales de trabajo. En los conflictos colectivos en que las partes actan, no en su inters particular sino en el de la clase que representan, los mtodos para su satisfactoria solucin deben ser diferentes y desprovistos del rigor legal que caracteriza a los procesos laborales ordinarios. Algunos autores, y hasta la propia Oficina Internacional del Trabajo, consideran que los conflictos colectivos de naturaleza jurdica, o sea los conflictos de derecho, deben ser juzgados y resueltos por los mismos tribunales que juzgan las controversias individuales. Ciertos tratadistas pretenden que hasta los propios conflictos colectivos de intereses, o sean los econmicos, deben ser sometidos para su solucin a esos mismos tribunales, integrados adems por vocales representativos de las dos partes litigiosas, los cuales actuaran realmente como jueces arbitrales. Este sistema ha sido adoptado en el Brasil, donde los conflictos colectivos de cualquier naturaleza son de la exclusiva competencia de los Consejos Regionales del Trabajo y del Consejo Nacional como tribunal superior y definitivo. En algunos pases, entre los cuales figuran Dinamarca, Noruega, Suecia, Rusia y Venezuela, existen tribunales especiales que conocen y juzgan tanto los conflictos individuales como los conflictos colectivos de carcter jurdico, y reservan los procedimientos de conciliacin y arbitraje a la solucin de los conflictos econmicos. En otros, entre los cuales estn Mxico y Portugal, todos los conflictos laborales en general, o sean individuales, colectivos, jurdicos y econmicos, estn sometidos a la jurisdiccin especial del trabajo. En Mxico, esos tribunales se denominan Juntas de Conciliacin y Arbitraje.
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Solucin de los conflictos colectivos

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El Prof. Tissenbaum considera que los tribunales para los conflictos colectivos debern ser presididos por jueces de derecho e integrados con vocales que acten en el orden profesional, debiendo tener competencia normativa para adoptar resoluciones o fijar bases reglamentarias del trabajo. Consideramos muy acertado este criterio, ya que este gnero de tribunal sera eficaz y prctico para la solucin de los conflictos colectivos en general, habida cuenta que en su integracin figurara un juez de derecho, siempre necesario, y representantes profesionales de las partes en causa. Desde luego, sin descartar los procedimientos previos de conciliacin que han dado muy buenos resultados en multitud de controversias. La solucin del conflicto mediante el examen y discusin directa del mismo entre las partes, representa indudablemente el mtodo ideal para la terminacin satisfactoria de las controversias laborales. A veces, el contacto directo de los trabajadores con sus patronos es susceptible de producir magnficos resultados no solamente para la solucin sino tambin para la prevencin de conflictos del trabajo. Sin embargo, cuando las diferencias que separan a los obreros de sus patronos sean de relativa gravedad, la discusin directa de tales diferencias pueden, en vez de facilitar un buen entendimiento, hacer ms tensa la situacin, por la mutua y recproca excitacin que en veces predomina en esa clase de discusiones. La conciliacin y el arbitraje son los dos medios ms eficaces para la solucin de los conflictos colectivos, procedimientos que surgieron en el derecho laboral, como consecuencia de la imposibilidad de resolver tales controversias mediante la simple aplicacin de normas de derecho, como ocurre en los conflictos individuales. Ambas frmulas, que se utilizan individual y sucesivamente en los casos de controversias no solucionadas, tienen sin embargo caracteres bien diferentes. Mientras la primera, o sea la conciliacin, es un mtodo destinado a obtener por la va directa un avenimiento satisfactorio, con la intervencin moderadora de un tercero llamado conciliador; en el arbitraje las partes convienen en aceptar que un tercero examine y juzgue el conflicto y decida soberanamente la solucin del mismo, mediante una sentencia definitiva denominada laudo. Si la conciliacin tiene xito satisfactorio, crea virtualmente entre las partes un derecho que podramos llamar contractual, por ser el resultado directo de una concurrencia de voluntades para un fin determinado. Lo mismo ocurre con el laudo arbitral, que al propio tiempo de resolver el conflicto, crea tambin derecho con carcter normativo y obligatorio para ambas partes. En muchas legislaciones, el laudo tiene la autoridad y fuerza de un pacto colectivo de condiciones de trabajo.

La conciliacin
La Conciliacin, como frmula para la solucin de los conflictos colectivos, ha sido usada con bastante xito en muchos pases, y figura adems en innumerables legislaciones del trabajo. La Conciliacin puede ser de dos clases: convencional y obligatoria. Es convencional cuando las partes por mutuo acuerdo confan a una persona u organismo privado la funcin de conciliador, en cuyo caso, adems de ser absolutamente voluntaria, cae ms bien dentro del mbito del derecho privado y no del laboral. Es obligatoria, cuando es la ley la que impone a las partes el deber de someter el conflicto ante conciliadores designados por estas; ante comisiones integradas por representantes del
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Gobierno, de los trabajadores y de los patronos o ante organismos permanentes creados exclusivamente para esos fines. A pesar de que el sistema de la conciliacin convencional parece ser, a primera vista, ms eficaz y recomendable, por su carcter esencialmente democrtico, derivado del hecho de ser las mismas partes las que eligen sus propios conciliadores, los resultados obtenidos por ese procedimiento no han sido muy halageos, razn por la cual ha cado casi en desuso. Como los derechos consagrados por la ley en favor de los trabajadores son irrenunciables, es menester que la funcin de conciliador sea atribuida a un organismo especializado, cuyos miembros estn suficientemente versados en derecho laboral, a fin de que ninguna de las propuestas de solucin que sometan puedan ser violatorias a esos derechos, lo cual es difcil de lograr cuando los conciliadores sean designados directamente por las partes. La conciliacin obligatoria es intentada regularmente ante un organismo donde el Estado est siempre representado, el cual es presidido por un funcionario gubernamental. Las comisiones y organismos permanentes establecidos de manera exclusiva para realizar la funcin conciliatoria, tienen la ventaja de que sus miembros poseen experiencia en esa labor, y representan para las partes un mayor grado de garanta, independencia e imparcialidad, que les permite presentar con mayor eficacia frmulas adecuadas y justas para un posible entendimiento. En nuestro pas, el Cdigo de Trabajo establece, en su Artculo 365, la conciliacin administrativa en materia de conflictos econmicos, entre los cuales no estn incluidos los conflictos colectivos de naturaleza jurdica. Para el examen y discusin de estos ltimos, el Cdigo exige tambin la previa conciliacin, pero no administrativa, sino realizada por mediacin de los Juzgados de Trabajo creados por dicho Cdigo, los cuales tienen la doble calidad de tribunales de conciliacin y de juicio. En otro captulo de este ensayo, trataremos acerca del problema jurdico, que a nuestro juicio existe en el pas, respecto a la determinacin, de acuerdo con la legislacin vigente, de cul es, en realidad, la jurisdiccin competente para el examen y decisin de los conflictos colectivos de ndole jurdica, problema creado por el hecho de no estar an en vigor las disposiciones del Cdigo que organizan dichos tribunales, as como las que regulan su funcionamiento y sus normas procesales. El procedimiento dominicano para realizar la tentativa de conciliacin administrativa es la siguiente: Cuando un conflicto econmico no ha podido ser resuelto por avenimiento directo, la parte interesada en la solucin de la controversia deber solicitar la mediacin de la Secretara de Trabajo por la presentacin de un escrito donde conste los miembros, domicilio y dems enunciaciones necesarias para la identificacin de la parte interesada, incluso la fecha y nmero de su registro en el Departamento de Trabajo, si es una asociacin laboral, as como los nombres, domicilio y dems enunciaciones necesarias para la identificacin de la parte contraria; las condiciones de trabajo cuya adopcin o modificacin pretenda obtener la parte interesada, la razn en que se basen sus pretensiones, y los motivos que oponga la parte contraria para no aceptarlas. En un plazo mximo de cuarenta y ocho horas, el Secretario de Trabajo ordenar distribuir copias de dicho escrito a la otra parte, designando adems un funcionario bajo su dependencia para que acte como mediador, o reservndose l mismo dicha atribucin. El mediador designado citar a las partes para que comparezcan en el lugar, da y hora que el indique, y una vez reunidas tratar de conciliarlas, actuando para ese fin de acuerdo con lo dispuesto en los Artculos 486, 487 y 488 del Cdigo de Trabajo.
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Estos artculos se refieren a las formalidades prescritas para las audiencias de conciliacin en el procedimiento ordinario ante los Juzgados de Trabajo, los cuales, aunque no estn vigentes para estos fines de conformidad con la disposicin transitoria contenida en el Artculo 691 del mismo Cdigo, son, sin embargo, aplicables para la conciliacin de los conflictos colectivos del trabajo. De acuerdo con las reglas establecidas en dichos artculos, el mediador deber hacer a las partes las reflexiones que considere oportunas, procurando convencerlas de la conveniencia de un acuerdo. En ese sentido, les insinuar soluciones que sean razonables y agotar todos los medios persuasivos que estn a su alcance, pero conservando siempre su carcter de mediador imparcial. Si en el curso de las discusiones, se hiciere alguna proposicin que est en pugna con disposiciones legales de orden pblico, el mediador deber advertrselo a las partes, invitndolas a ensayar otras soluciones o eliminar de la propuesta, si fuere posible, las condiciones prohibidas por la ley. Aunque esta ltima atribucin est conferida, por el Artculo 487 del Cdigo, al juez de la audiencia, y no a los vocales que actan como conciliadores en el procedimiento ordinario, entendemos sin embargo que debe ser ejercida por el mediador, ya que de otra manera no sera aplicable dicho artculo en materia de conflictos colectivos, y el reenvo que a los trminos del mismo hace el Artculo 632 no tendra ningn sentido. Si se llega a un avenimiento satisfactorio, se redactar una acta, firmada por las partes, la cual deber contener todos los detalles del acuerdo para su mejor ejecucin. Cuando no se llegare a ningn acuerdo, o cuando la parte respecto de quien se ha promovido la intervencin conciliatoria no compareciere, sin motivo justificado, el mediador se limitar a expedir a la parte interesada la certificacin correspondiente, documento que constituir la prueba de haberse cumplido el requisito previo de la conciliacin obligatoria establecido por la ley.

El arbitraje
El ltimo procedimiento que las partes en un conflicto colectivo deben llevar a cabo para la solucin del mismo es el arbitraje. En derecho comn, el arbitraje es una jurisdiccin instituida espontneamente por las partes para dirimir un diferendo que las divide, jurisdiccin que universalmente ha sido reconocida por la ley. En este caso, los rbitros, o sean los jueces escogidos por las partes, tienen la misin de establecer a cul de las dos le pertenece el derecho, debiendo aplicar en consecuencia las normas y principios jurdicos indicados en la ley. Son virtualmente jueces de derecho. En materia laboral, el arbitraje no tiene exactamente la misma naturaleza, ya que los conflictos colectivos de trabajo que debe examinar y resolver no son precisamente controversias jurdicas, sino diferendos econmicos, cuya finalidad es el establecimiento de nuevas condiciones de trabajo o la modificacin de las ya existentes. Por tanto, los rbitros en materia laboral no tienen como misin la aplicacin del derecho a un caso determinado, sino la de examinar y decidir una controversia de intereses. Es, pues, el arbitraje, en materia laboral, una jurisdiccin especial ante la cual son sometidos los diferendos obrero-patronales, que tengan el carcter de conflictos colectivos econmicos, para su examen y decisin final.
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Como en el caso de la conciliacin, el arbitraje es convencional u obligatorio. Es convencional cuando las partes seleccionan los rbitros por su propia y nica voluntad, y obligatorio cuando una disposicin legal les impone el deber de someter el litigio a ese procedimiento, ya sea ante rbitros designados por las partes o por una autoridad determinada, o ante una jurisdiccin especficamente establecida por la ley. Esta es precisamente otra diferencia que existe entre el arbitraje de derecho comn y el laboral, o sea que el primero es resultado exclusivo, espontneo y facultativo de la voluntad de las partes, en tanto que el segundo, cuando es obligatorio, es impuesto imperativamente por la ley. Al igual que en la conciliacin, el arbitraje convencional o facultativo ha tenido poco xito en la prctica, por las dificultades que en veces entraa la designacin de los rbitros por las propias partes en conflicto. En algunos pases existe en materia de arbitraje laboral un sistema mixto, el cual consiste en dar a las partes oportunidad de designar sus propios rbitros, reservndose la autoridad pblica la facultad de hacerlo cuando estas no hubieran podido ponerse de acuerdo para dicha designacin. El arbitraje representa mejores posibilidades de xito en la solucin de los conflictos colectivos que el examen y decisin de los mismos por parte de los tribunales laborales, por ser estos ltimos jurisdicciones de derecho cuya misin es la aplicacin de la ley. En los conflictos econmicos no se debaten precisamente controversias jurdicas, sino que representan, por el contrario, verdaderas pugnas entre intereses obrero-patronales. El juicio de un litigio por la forma arbitral tiene mayor elasticidad y amplitud de criterio que el rigor de un proceso judicial. Los rbitros no son precisamente jueces profesionales, sino seres humanos que pueden juzgar con mejor espritu de comprensin y mayor ecuanimidad, los problemas vitales que entraan muchas veces las causas especificas de casi todos los conflictos colectivos. Respecto a la obligatoriedad del arbitraje, no existe un criterio unnime dentro de la doctrina. Algunos autores han criticado acerbamente este procedimiento para la solucin de los conflictos. Capitant y Cuch en Elementos de Legislacin Industrial consideran sumamente perjudicial e inapropiado el arbitraje obligatorio, utilizando para ellos argumentos aparentemente razonables. Expresan que cuando un particular sostiene tener un derecho contra una persona que contesta a su pretensin, est obligado a llevar su demanda ante los tribunales. A fortiori debe ser lo mismo cuando se trata de un conflicto colectivo que no solamente interesa a la vida econmica de una regin, sino que amenaza con promover disturbios y exige casi siempre la intervencin de la fuerza pblica para asegurar el mantenimiento del orden. El Estado tiene ciertamente el derecho de imponer a los interesados la obligacin de someter ese conflicto al arbitraje de un tercero. Mas la analoga no es sino aparente, y las objeciones surgen inmediatamente. En principio, la discrepancia que da lugar a la huelga no es de la misma naturaleza que la que puede nacer entre particulares. No se trata aqu de juzgar la exactitud jurdica de una demanda, sino de estatuir sobre una cuestin de reglamentacin del trabajo y, frecuentemente, de un aumento de salario. Cmo confiar a un tercero la carga de transigir esa diferencia? Cmo permitirle imponer a un patrono el pago de un suplemento? El jefe de la empresa no es el nico juez de los sacrificios que puede permitir? Tales conflictos no necesitan la competencia de personas extraas a ese debate. Adems, agregan, que la institucin del arbitraje obligatorio es la supresin del derecho
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de huelga. Desde el momento que las partes estn obligadas a someterse a un rbitro para juzgar sus disidencias, les est prohibido romper el contrato de trabajo, y en consecuencia declarar la huelga. Estos argumentos no tienen en verdad consistencia. Si el Estado tiene el derecho de imponer a los particulares una jurisdiccin de determinada naturaleza para dirimir controversias que no interesan ni afectan el orden pblico, en los conflictos colectivos del trabajo que s afectan el orden pblico, por el carcter especial de los intereses y derechos que en ellos se debaten, debe necesariamente establecer procedimientos coercitivos para asegurar una solucin final y equitativa de tales conflictos, as como para evitar, de manera efectiva, las perturbaciones sociales y econmicas que ellos producen. Si el arbitraje obligatorio constituye uno de esos procedimientos, y ha obtenido buen xito en la solucin satisfactoria de multitud de controversias obrero-patronales, no se justifican en absoluto las objeciones que contra esa frmula se han externado, ya que como se ha visto, objetivamente, los conflictos de intereses no pueden ni deben ser examinados y juzgados por tribunales laborales de esencial estructura jurdica, por tratarse de diferendos de exclusiva naturaleza econmica. En cuanto a que el arbitraje obligatorio es impedimiento al ejercicio del derecho de huelga, basta decir que dicho sistema est inspirado precisamente en el propsito de hacer desaparecer las causas de la huelga, mediante la solucin oportuna y justiciera de los conflictos que puedan originarla. Si el arbitraje como frmula final no fuera obligatorio, las partes no tendran ninguna otra para solucionar sus discrepancias, puesto que si estas no pueden ser resueltas por decisiones de tribunales laborales, por las razones que ya han sido expuestas, y han sido infructuosos los procedimientos tanto del avenimiento directo como de la conciliacin, los conflictos colectivos degeneraran virtualmente en una anrquica lucha de clases, donde los intereses respectivos de ellas se debatiran en un ambiente de violencia, sin freno ni control de ninguna especie, situacin que sera catastrfica para los patronos, los trabajadores y la propia estabilidad del Estado. Esa lucha sera, a la postre, o extraordinariamente perjudicial para los obreros, ya que estos por su condicin econmica tendran mucho menos poder de resistencia que los patronos para aguardar pasivamente la solucin de sus conflictos, o los arrojara a un estado de desesperacin cuyos graves resultados para todos seran ciertamente imprevisibles.

El arbitraje en la ley dominicana


Los artculos 636 y siguientes del Cdigo de Trabajo establecen los procedimientos relativos al arbitraje en materia laboral. Este arbitraje es de carcter obligatorio. Sin embargo, la ley no impone, en principio, a las partes la obligacin de realizar ese procedimiento ante determinados rbitros. El Art. 636 dispone que estos, en nmero de tres, deben ser designados por las partes para la solucin de los conflictos econmicos en los casos en que la conciliacin haya sido infructuosa. El derecho de designar los rbitros debe ser ejercido dentro de los tres das subsiguientes al de la ltima reunin que las partes hubieran celebrado infructuosamente con el mediador
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Designacin de los Arbitros

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o conciliador, en el caso de que una de ellas haya recurrido o amenazado con recurrir a una huelga o a un paro. Si en estas circunstancias, este derecho no hubiera sido ejercido dentro del plazo ya indicado, el Presidente de la Corte de Trabajo (cuyas funciones corresponden temporalmente al de la Corte de Apelacin) tendr facultad de designar, ya sea de oficio o por solicitud de parte o del Secretario de Estado de Trabajo, las tres personas que deban actuar en calidad de rbitros. Esta misma facultad la tiene el Presidente de la Corte en los casos de conflictos que afecten servicios pblicos de utilidad permanente, cuando las partes hubieren sido negligentes en el nombramiento de los tres rbitros, dentro del plazo a que hemos hecho referencia en el prrafo anterior. La ley es muy liberal en cuanto a las condiciones que deben reunir los rbitros designados por las partes, ya que slo exige que sean ciudadanos dominicanos, mayores de edad y sepan leer y escribir. Sin embargo, cuando estos sean elegidos por el Presidente de la Corte, dos debern ser seleccionados de las nominas de vocales mencionadas en el Art. 436 en la forma indicada para la constitucin de la Corte de Trabajo (requisito que actualmente es de imposible ejecucin por no estar en vigor ese artculo) y el tercero entre los jueces de dicha Corte. El sistema dominicano para la designacin de los rbitros es mixto, ya que al mismo tiempo de dar potestad a las partes para seleccionarlos por mutuo acuerdo, faculta a un funcionario de un organismo judicial a nombrarlos, cuando dichas partes hayan sido renuentes a ejercer el derecho que la ley les reconoce. Tratndose de conflictos que suelen producir casi siempre perturbaciones sociales y econmicas que afectan a la comunidad, la ley tiene necesariamente que proveer sistemas y procedimientos expeditivos tendientes a lograr la ms rpida y justa solucin de tales controversias, as como a garantizar a las partes el libre ejercicio de sus respectivos derechos. En algunos pases, como Mxico, entre otros, existen organismos estatales que ejercen, de manera exclusiva y en forma imperativa, la doble funcin de conciliadores y rbitros. En ellos las partes no tienen, como en la Repblica Dominicana, el derecho de someter sus controversias ante rbitros designados por las mismas, sino que estn obligadas, sin otra alternativa, a dirimirlas ante los citados organismos. Los rbitros en nuestro pas estn sujetos a recusacin por las mismas causas que los jueces y vocales de las Cortes de Trabajo, causas que estn enumeradas en el Artculo 564 del Cdigo, y que son las siguientes: a) Cuando tenga algn inters personal en el asunto o cuando lo tenga su cnyuge o quien lo hubiese sido o algn pariente o afn en lnea directa o pariente en lnea colateral hasta el cuarto grado inclusive; b) Cuando viva con una de las partes bajo el mismo techo, a cualquier ttulo que sea; c) Cuando haya opinado sobre el asunto; d) Cuando sostenga o haya sostenido una litis con una de las partes en el curso de los dos aos anteriores, o cuando la sostenga o la hubiera sostenido en igual trmino su cnyuge, uno de sus parientes o afines de segundo grado en lnea colateral; e) Cuando mantenga una actitud notoriamente hostil o de manifiesta enemistad respecto de una de las partes o de su mandatario. No sabemos hasta qu punto puedan ser aplicables, en materia de arbitraje laboral, las causas de recusacin inherentes a los jueces y vocales de las Cortes de Trabajo. En los conflictos colectivos existen dos partes: el patrono, de un lado, y los trabajadores de otro. Pero como estos ltimos constituyen un grupo numeroso de personas fsicas, y no una sola,
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como ocurre por regla general en los conflictos individuales, podra preguntarse si sera o no recusable un rbitro por el hecho de existir entre este y uno solo de dichos trabajadores, cualquiera de las causas de recusacin indicadas por la ley. Creemos que no, en razn de que en los conflictos colectivos no est en juego el derecho o el inters de una persona, sino los de un grupo o clase considerados en conjunto. Por tanto, fuera de las causas de recusacin indicadas anteriormente en las letras c) y e), ninguna de las otras son susceptibles, en nuestra opinin, de dar lugar a una justificable recusacin, cuando existan individualmente entre un rbitro y un trabajador determinado. Sin embargo, cuando cualquiera de las causas exista entre el patrono y un rbitro, esta puede ser invocada siempre por una u otra de las partes interesadas. En caso de que la recusacin de un rbitro fuera admitida judicialmente, su sustitucin por otro, se har en la misma forma en que fue designado el rbitro recusado, ya sea por las partes o por el Presidente de la Corte de Trabajo.

Procedimiento para la discusin del conflicto


Despus de designados los rbitros, las partes tienen la obligacin de entregar a estos sendos memoriales donde consten sus respectivas pretensiones. Si dichos rbitros fueron elegidos por las partes, la entrega de los memoriales deber ser hecha en los tres das subsiguientes a esa eleccin, y si fueron nombrados por el Presidente de la Corte de Trabajo, en los tres das despus de la notificacin que este funcionario hubiera hecho a las partes avisndoles tal designacin. A fin de que los rbitros queden debidamente impuestos de los aspectos esenciales de la controversia, y puedan examinar esta desde los respectivos puntos de vista de las partes desavenidas, es siempre recomendable que los memoriales de pretensiones sean suficientemente detallados y contengan todas las informaciones que fueran necesarias para la mejor comprensin del problema. Tales documentos deben ser firmados por las partes, e indicar adems sus respectivos domicilios de eleccin, los cuales han de estar situados en la misma ciudad donde funcione la Corte de Trabajo. Posteriormente, en las cuarenta y ocho horas que sigan a la entrega de los respectivos memoriales, los rbitros estn obligados a citar a las partes para que comparezcan ante ellos en un da y hora sealados, a fin de proceder contradictoriamente a la discusin del conflicto. Como una medida de previsin, la ley obliga a los rbitros que deben juzgar y decidir un conflicto colectivo, a utilizar, previamente a la discusin del mismo, todos los medios que aconsejen la prudencia, el buen juicio y la equidad con el fin de tratar de conciliar amigablemente a las partes, y evitar as el compulsivo procedimiento del arbitraje obligatorio. Si los medios de persuasin tienen buen xito y las partes llegan, con la intervencin de los rbitros, a una solucin satisfactoria, el conflicto queda definitivamente dirimido, y se procede entonces en la misma forma indicada para la conciliacin administrativa. Si las partes no se concilian, se comienza inmediatamente el procedimiento relativo a la exposicin y discusin, tanto de los puntos del conflicto como de las respectivas pretensiones de las partes. En esta etapa del proceso, los rbitros tienen facultad para solicitar y obtener de las partes todas las explicaciones y aclaraciones que consideren necesarias en relacin con el caso debatido, as como respecto a las afirmaciones y alegatos hechos por las mismas en defensa de sus respectivos intereses.
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Aunque el arbitraje obligatorio constituye virtualmente una jurisdiccin de juicio en materia laboral, la discusin del conflicto no tiene el rigor y la solemnidad de una audiencia judicial, donde existe un procedimiento preestablecido para la audicin de las partes y la exposicin de los medios de defensa utilizados por las mismas. La ley dominicana no indica en ese aspecto ningn procedimiento especial para la discusin de la controversia, y deja implcitamente a los rbitros la facultad de dirigir el proceso en la forma que consideren ms conveniente.

Investigacin del conflicto


Despus de terminada la discusin contradictoria del conflicto, los rbitros debern llevar a cabo una investigacin exhaustiva del caso, en todos los aspectos que sean necesarios para el mejor examen y ponderacin de la controversia. En esta etapa tendrn facultad para asesorarse con sendas comisiones de patronos y de trabajadores, las cuales debern tener obligatoriamente un nmero igual de miembros. Aunque la ley no indica si tales comisiones deben ser designadas por los rbitros o por las partes, consideramos que, dada la naturaleza de las mismas, deben ser seleccionadas por las partes a quienes representan, y no por el tribunal arbitral que las requiere. Tambin los rbitros pueden disponer que la investigacin no sea realizada por ellos, sino por tres consultores tcnicos que designen. Esta facultad de delegar en terceros la indagacin del conflicto tiene un razonable fundamento y una til finalidad, especialmente en los casos en que el examen objetivo de estos requiera, por alguna especial circunstancia, que los investigadores posean determinados conocimientos de que carezcan los rbitros. El propsito esencial de la investigacin es el de llevar a cabo el estudio completo del conflicto, de sus causas principales o accesorias y las circunstancias especficas en que se ha originado la controversia. La investigacin debe versar tambin acerca de las condiciones en que es realizado el trabajo en las empresas afectadas por el conflicto, respecto de las propias condiciones de estas en sus aspectos comercial y econmico, as como de todos los otros hechos que sean susceptibles de facilitar una solucin equitativa de la controversia, que adems de armonizar los respectivos intereses contrapuestos, no pueda ser, en ningn caso, desfavorable ni contrario al inters social ni a las normas de orden pblico que rigen el derecho del trabajo. La misin de los rbitros es mucho ms difcil y de mayor responsabilidad que de la de los propios jueces laborales. Estos ltimos conocen y juzgan litigios que pueden ser fcilmente resueltos con la simple aplicacin de la ley a un caso determinado, de acuerdo con las modalidades y caractersticas de este; en tanto que los rbitros no disponen de textos legales para dirimir una controversia, sino de elementos de juicio de otra naturaleza, como lo son los aspectos humanos del trabajador, las condiciones a veces precarias en que estos realizan sus labores, las pobres condiciones de vida de esos obreros y sus necesidades perentorias, la situacin econmica de la empresa y su capacidad industrial o comercial, las posibilidades que esta tiene de acceder a determinados cambios en las condiciones de trabajo de sus obreros, las consecuencias favorables o desfavorables que estos cambios produciran en la estabilidad del negocio, y una muchedumbre de elementos de carcter social y econmico que deben ser ponderados, con absoluto equilibrio e imparcialidad, a fin de llegar, por esa va, a una conviccin definitiva para la mejor solucin del conflicto sometido a su final decisin.
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Muchos autores consideran a los rbitros como verdaderos jueces de conciencia que no estn atados al rigor del texto legal, sino a un ms importante y elevado precepto no escrito, que es la equidad. Es por ello que la seleccin de los rbitros, ya sea por las partes o por una autoridad estatal, debe ser hecha con suma prudencia, para evitar que tales funciones sean ejercitadas por personas incapacitadas intelectual o moralmente, que carezcan del sentido humano y justiciero que debe prevalecer en el ejercicio de tan importante misin social. Para facilitar la labor tanto de los rbitros que realicen una investigacin como de los consultores tcnicos que la lleven a cabo por delegacin, la ley los inviste de las facultades correspondientes a los funcionarios del trabajo destinados al servicio de inspeccin, debiendo ser consideradas todas las informaciones que obtengan como de carcter confidencial, y utilizables para los fines exclusivos de la investigacin, la cual no puede exceder, en ningn caso, de una duracin mayor de diez das. Concluida la investigacin, los rbitros deben redactar un pliego donde se exponga el resultado obtenido de la misma. En dicho documento deben proponer a las partes la solucin que ellos consideren ms justa y apropiada, tanto para poner fin al conflicto existente como para prevenir su repeticin en el futuro. Cuando la investigacin hubiera sido realizada por los consultores tcnicos, estos tienen facultad para sugerir una solucin determinada, la cual debe constar en el informe que estos presenten a los rbitros. El resultado de la investigacin y la solucin propuesta por los rbitros no obliga en absoluto a las partes, las cuales tienen oportunidad de hacer las observaciones y objeciones que consideren necesarias acerca tanto de ese resultado como de la proyectada solucin, en una audiencia final que deber celebrarse entre el tercero y quinto da, a partir de la invitacin que para esos fines les hicieran los rbitros.

Audiencia final del arbitraje


Ya en conocimiento las partes del pliego redactado por los rbitros y de la solucin propuesta por estos, slo resta como procedimiento final la celebracin de una audiencia, en la cual se expongan y discutan las observaciones al referido pliego o el informe de los consultores tcnicos, segn el caso. En esta audiencia, las partes tienen facultad para exponer y discutir contradictoriamente sus respectivas y recprocas observaciones al pliego de los rbitros, los cuales pueden solicitarles las aclaraciones y datos que sean pertinentes, despus que dichas partes hubieran debatido suficientemente los puntos sobre los cuales no se hubiera llegado a ningn acuerdo. Salvo cuando sea absolutamente indispensable, no deben discutirse en esta audiencia las causas y motivos del conflicto, sino la solucin sugerida por los rbitros, as como las reformas que a dicha solucin puedan surgir en el curso del debate, o las contraproposiciones de acuerdo que las partes estn siempre capacitadas de ofrecerse mutuamente. Como el arbitraje es en s una jurisdiccin especial sin frmulas inflexibles ni procedimientos rigoristas, y su finalidad es la de solucionar problemas que han resistido infructuosamente la discusin directa y los trmites conciliatorios, los rbitros deben en todo momento, y especialmente en la audiencia final, conceder a las partes las ms amplias facilidades para llegar a un avenimiento satisfactorio, ya que es mucho ms conveniente que el conflicto termine
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en esa forma que mediante la ejecucin imperativa de un laudo arbitral, el cual casi nunca goza del beneplcito de ambas partes y deja en el ambiente resquemores e inconformidades reticentes, capaces de provocar en un futuro cercano nuevos y ms graves conflictos que el dirimido por va de autoridad. La ley dominicana prohibe que, despus de la audiencia final, se ordenen investigaciones suplementarias, con excepcin del caso en que las partes as lo soliciten por mutuo acuerdo intervenido entre ellas. En oportunidades, tales investigaciones pueden ser muy convenientes para dilucidar o aclarar algunos puntos especficos del litigio, que a veces son esenciales para facilitar la obtencin de una frmula satisfactoria de acuerdo. Consideramos que la prohibicin, como regla general, de esa medida de instruccin adicional, no tiene realmente justificacin alguna.

El laudo arbitral
Concluida la audiencia final y terminado en consecuencia el proceso contradictorio del arbitraje, corresponde exclusivamente a los rbitros la solucin definitiva del conflicto, mediante una sentencia que ha sido denominada Laudo. Estos tienen un plazo fatal de hasta ocho das a partir de la terminacin de la audiencia o de la investigacin suplementaria, si esta hubiera sido ordenada, para decidir la controversia. La ley dominicana no indica los requisitos que debe reunir el laudo arbitral, ni las menciones que este debe contener. Como en materia laboral el arbitraje es de carcter econmico, puesto que solamente decide sobre intereses y no sobre Derecho, no se puede ni debe exigirse que el laudo est redactado como una sentencia de un tribunal, tanto por la naturaleza especfica de esa decisin como por la circunstancia de no ser dictada por jueces profesionales. Los rbitros deben siempre producir su laudo, ya sea en el caso en que las partes hayan aceptado sin observaciones la solucin propuesta en el pliego o insinuada por los consultores tcnicos, y en el caso contrario, es decir cuando tengan que dirimir soberanamente el conflicto. En el primer caso, los rbitros se limitarn a reproducir en la parte dispositiva del laudo los trminos de la solucin aceptada. En el segundo, deben hacer todas las consideraciones de hecho relativas al caso, mencionar las circunstancias especficas del mismo que han formado su conviccin y exponer los razonamientos que a su juicio justifiquen la decisin. Despus de pronunciado el laudo, los rbitros debern depositar el original y las copias del mismo en la Secretara de la Corte de Trabajo (actualmente la Corte de Apelacin) en un plazo de cuarenta y ocho horas despus de la fecha de su pronunciamiento. Dicho laudo deber ser notificado a las partes en el conflicto y enviada una copia al Departamento del Trabajo para su correspondiente registro. Si el laudo ha sido dictado despus de haberse producido una huelga o un paro, los rbitros debern disponer en el mismo lo que a su juicio proceda respecto a los salarios de los trabajadores durante el perodo de la suspensin de las labores. De acuerdo con el Artculo 656 del Cdigo de Trabajo el laudo produce los efectos de un pacto colectivo de condiciones de trabajo. Siendo adems una decisin final, en que no est implicada la aplicacin de ninguna ley, el laudo arbitral no est sujeto a ningn recurso, ni ordinario ni extraordinario.
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Aunque produce legalmente los mismos efectos jurdicos de un pacto colectivo, existen algunas pequeas diferencias entre ambos. El pacto colectivo es un convenio intervenido, por mutuo acuerdo, entre uno o ms sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos con el objeto de establecer las condiciones a que deben sujetarse los contratos de trabajo en una o varias empresas, en tanto que el laudo es una decisin que aunque establezca nuevas condiciones de trabajo o modifique las existentes, ha sido dictado para solucionar un conflicto econmico. El pacto colectivo debe tener siempre, de acuerdo con la ley, un trmino establecido, en tanto que el laudo no tiene necesariamente que llenar ese requisito. Por ltimo, el pacto colectivo es un acto de tipo contractual, mientras que el laudo es siempre de carcter impositivo. En otro aspecto tiene sin embargo una gran similitud, ya que ambos establecen determinadas condiciones de trabajo que son obligatorias para el patrono y para sus trabajadores; condiciones que rigen como un principio de carcter general, aplicable posteriormente a todos aquellos que se encuentren en la misma situacin. El laudo ha sido tambin denominado sentencia colectiva del trabajo. En algunas legislaciones han sido previstos determinados recursos contra el laudo arbitral, cuando este hubiese sido dictado con exceso de poder o violacin de la ley. En Italia, el Cdigo Procesal establece el recurso de revocatoria y revisin y el de casacin, en tanto que en Francia existe una Corte Superior de Arbitraje, que no es precisamente del orden judicial, la cual tiene facultad, a requerimiento de parte, para anular total o parcialmente el laudo, en cuyo caso devuelve el asunto a las partes, para que estas designen un nuevo rbitro. Si el nuevo laudo es tambin anulado, a consecuencia de nueva apelacin, la Corte encarga a uno de sus relatores la instruccin complementaria del caso, y este dicta una sentencia arbitral en ltima instancia. A pesar del carcter definitivo del laudo arbitral en la legislacin dominicana, este no tiene en ningn caso la autoridad y fuerza de la cosa juzgada, como ocurre con las sentencias de Derecho comn sobre las cuales no puede ejercerse ningn recurso, ya que, como el pacto colectivo, est sujeto siempre a posibles revisiones cuando las circunstancias que se tomaron en cuenta para su adopcin sufran variaciones que determinen la necesidad de llevar a cabo tales revisiones. La ley dominicana as lo reconoce implcitamente al establecer que los laudos producen los mismos efectos de los pactos colectivos, asimilndolos as a la naturaleza jurdica de estos ltimos. Es por ello que consideramos que las disposiciones del Artculo 116 del Cdigo de Trabajo que establecen los casos en que dichos pactos pueden ser revisados, son aplicables a los laudos siempre que en el curso de su vigencia ocurran, sin culpa de ninguna de las partes, cambios de hecho que no hayan sido previstos, y si la parte interesada en la revisin, de haberlos previsto, se hubiera obligado en condiciones distintas, o no hubiera contratado. Precisamente, el mismo artculo dispone que en caso de revisin de los pactos esta se har por mutuo acuerdo, o si no es posible, en la forma determinada en los Ttulos relativos a los Conflictos Econmicos y al procedimiento para resolverlos. Es obvio que la aparicin de nuevos hechos o la modificacin de los existentes, que sean susceptibles de justificar una revisin, constituyen virtualmente el germen de posibles conflictos econmicos, y en tal caso deben utilizarse los mismos procedimientos legales establecidos para la solucin de estos.
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Anteriormente hemos expuesto las diferencias que existen entre el arbitraje de Derecho Comn y el Laboral. Mientras en el primero, los rbitros deciden la controversia determinando, simplemente, a cul de las partes pertenece el derecho, en el segundo, estos al establecer condiciones de trabajo distintas a las existentes, crean nuevo derecho. Los rbitros, en materia civil, aplican prescripciones legales a un caso particular, en tanto que en materia laboral juzgan la desavenencia de acuerdo con la equidad, por lo cual constituyen, segn opiniones de tratadistas, verdaderos jueces de conciencia, que no estn ligados en sus decisiones por determinados mandatos de la ley. Como ha expresado Prez Patn en el derecho privado, el arbitraje es un simple acto jurisdiccional, en que el rbitro declara el derecho, aplicando al diferendo las reglas jurdicas preexistentes, mientras que el arbitraje laboral, al resolver un conflicto de intereses, acta de acuerdo con normas de justicia social e impone positivamente, por medio del laudo, un nuevo estatuto para regular determinadas relaciones entre las partes; o sea, un Derecho diferente al que imperaba anteriormente. Por eso se ha considerado que el rbitro laboral tiene, en casi todos los casos, una doble funcin: la de juez, al decidir definitivamente la controversia, y la de legislador, al crear nuevas normas de derecho, tan obligatorias para las partes como las de la propia ley. Este arbitraje no constituye un proceso similar al de un litigio contencioso, donde existe un demandante y un demandado que presentan al juez sus respectivas conclusiones. En l, las peticiones de obreros y patronos representan, solamente, una base para la discusin del conflicto, el cual al fin es decidido de acuerdo con el grado de equidad de tales peticiones, sin que los rbitros tengan necesariamente que acoger unas y rechazar otras, puesto que pueden aplicar al caso soluciones muy distintas a las pretendidas por las partes. Por el hecho de no estar supeditados a la ley, sino a la equidad pueden los rbitros, con la justificacin de aplicar esta, quebrantar disposiciones legales que protejan el derecho de las partes? En este aspecto, la doctrina est dividida. Algunos autores consideran que la extensin de la facultad de los rbitros es absoluta, y que no puede estar restringida por ninguna disposicin legal, por tratarse de conflictos de intereses y no de Derecho sobre los que ellos deciden; en tanto que otros entienden que dicha facultad no puede ser ilimitada, ya que en este caso los rbitros tendran un poder ms amplio que el de la propia ley, lo cual sera inconcebible, especialmente en el derecho laboral, donde una gran parte de sus disposiciones son de orden pblico. Algunas legislaciones han limitado en ese aspecto la facultad de los rbitros. El Artculo 475 del Cdigo de Trabajo colombiano dispone que el laudo no puede afectar derechos o facultades de las partes reconocidos por la Constitucin Nacional, por las leyes o por normas convencionales vigentes. Tal disposicin nos parece excesiva, en cuanto a prohibir a los rbitros afectar en sus laudos derechos reconocidos por normas convencionales, ya que muchas veces el conflicto colectivo tiene precisamente su origen en demandas enderezadas a reformar tales convenciones. La ley laboral establece, en disposiciones que son de orden pblico, normas mnimas en favor de los trabajadores, las cuales son absolutamente obligatorias para el patrono. Este, por voluntad unilateral o por acuerdos concertados libremente con sus obreros, puede ampliar y
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Extensin de la facultad de los rbitros

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mejorar esas normas, ya sea al suscribir el contrato o mediante la firma de un pacto colectivo de condiciones de trabajo. En ambos casos, ya sea por medio del contrato o de un pacto, las disposiciones legales que benefician a los trabajadores pueden ser modificadas en forma aun ms favorables, modificacin que puede extenderse hasta la renuncia, por parte del patrono, de determinados derechos que la ley le reconoce. Pero esto ocurre como el resultado de la libre determinacin de la voluntad de las partes, es decir mediante un acto convencional, que la ley permite, por tratarse de un acuerdo que mejora la condicin del trabajador. Ahora bien, a pesar de que el laudo arbitral surte los mismos efectos de un pacto colectivo, es pertinente observar que mientras este es el resultado de un acuerdo convencional, intervenido libremente entre las partes, el laudo proviene de terceros, que, si bien tienen la atribucin de dirimir el conflicto de acuerdo con la equidad, no tienen sin embargo, con la disculpa de aplicar esta, la facultad de destruir los derechos esenciales que la ley les reconoce a las partes. Las leyes laborales instituyen los derechos y obligaciones de los obreros y de los patronos, con el fin de regular las relaciones de estos dentro del contrato de trabajo. Por ello consideramos que los rbitros encargados de dirimir un conflicto, pueden incluir en sus laudos disposiciones que modifiquen las condiciones de trabajo existentes, siempre que no violen, total o parcialmente, ninguno de los derechos esenciales consagrados en favor de una u otra de las partes, ya que, de otra manera, la ley dejara de ser una norma obligatoria para convertirse en un simple principio terico e ineficaz. Los rbitros, al decidir una controversia deben tener sumo cuidado de no violar en sus laudos ninguna prerrogativa legal de las partes, debiendo ceirse estrictamente a los hechos y circunstancias del conflicto debatido, a fin de dirimirlo dentro del mbito de la equidad, pero con respeto absoluto de la ley. En nuestra legislacin, las decisiones arbitrales no estn sujetas a ningn recurso, siendo en consecuencia posible que un laudo contenga disposiciones contrarias a la ley, las cuales no pueden ser impugnadas por ninguna va, a no ser por la denuncia del laudo, en cuyo caso las partes tendran que esperar el vencimiento del plazo establecido para la misma. En cuanto a la revisin de dicho laudo, esta solo puede ser promovida, de acuerdo con el Artculo 116 del Cdigo de Trabajo, en los casos de cambios de hechos que ocurran sin culpa alguna de las partes, por lo cual, cuando es violatorio de la ley, no podra ser objeto, por esa sola circunstancia, de un proceso de tal naturaleza. Es evidente que la inexistencia de un recurso contra el laudo, puede mantener en las disposiciones de este, un estado de ilegalidad irrefutable, y en consecuencia muy perjudicial para los principios ms elementales del derecho de trabajo. Dada la naturaleza de los conflictos que dirime, el laudo debe estar sujeto, en nuestra opinin, a un recurso especial, limitado sin embargo a impugnar exclusivamente las disposiciones que sean dictadas con exceso de poder o en violacin a la ley, sin que pueda ser extensivo, en ningn caso, a las materias econmicas que dicho laudo decida. Este recurso tendra un carcter estrictamente jurdico, similar, en cierto modo, al de casacin, el cual slo decide acerca de la legalidad de la sentencia y nunca el fondo del asunto debatido. Dicho recurso podra ser de la competencia de la Corte de Trabajo, la cual lo juzgara en forma ms o menos anloga al procedimiento sumario establecido para la calificacin de las huelgas y los paros.
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En el Derecho Laboral, los laudos arbitrales producen los mismos efectos que los pactos colectivos de condiciones de trabajo. Si bien no tienen una misma naturaleza, ya que los primeros son actos decisorios y los segundos convencionales, ambos tienen sin embargo la misma finalidad, como es la de establecer condiciones de trabajo distintas a las ya existentes. El Cdigo de Trabajo dominicano dispone, en su artculo 656, que el laudo produce los efectos de un pacto colectivo, por lo cual hay que aplicar, a la sentencia arbitral, las mismas consecuencias derivadas de los textos legales que regulan dicho pacto. En cuanto al mbito de aplicacin del laudo, en relacin con las personas, la ley determina que las disposiciones de este favorecen no solamente a los trabajadores agremiados que fueron parte en el conflicto, sino tambin a los otros obreros de la empresa no afiliados al sindicato, y aun a los que sean contratados por el patrono con posterioridad a la fecha del laudo. Es esta una de las diferencias esenciales que existen entre las decisiones de Derecho comn y las arbitrales de carcter laboral: las primeras slo tienen vigencia res inter alios; o sea, entre las partes que figuran en el litigio, en tanto que las segundas se extienden a terceros que, aunque tienen el mismo inters, no estuvieron envueltos en el conflicto. Aunque los laudos tienen carcter de sentencias que deciden definitivamente un diferendo, contra las cuales no existe, en la legislacin dominicana, ninguna va de recurso, nunca llegan a adquirir la autoridad y fuerza de la cosa juzgada, como ocurre en las decisiones de Derecho comn, en razn de que sus disposiciones son dictadas de acuerdo con los hechos y circunstancias existentes en el momento en que el conflicto fue dirimido, los cuales pueden variar posteriormente. Por ello el laudo no tiene sino una aplicacin temporal, que termina al finalizar el trmino de su vigencia -si este fue establecido- o cuando cualquiera de las partes solicite y obtenga su revisin. En cuanto a los efectos retroactivos que pueden tener los laudos en materia laboral, o sea cuando los rbitros decidan que las nuevas condiciones de trabajo por ellos establecidas deban ser aplicadas a partir de una fecha anterior a la del laudo, la doctrina no ha mantenido un criterio unnime al respecto. Para algunos autores, el principio de la irretroactividad de la ley, que en muchos pases tiene carcter constitucional, slo permite que las nuevas normas, impuestas por los rbitros, tengan aplicacin para el porvenir, y nunca para el pasado. Otros, sin embargo, consideran que los laudos pueden obligar retroactivamente a las partes, por tratarse de decisiones que dirimen controversias de intereses y no de derecho. En nuestra opinin, los rbitros tienen facultad para establecer nuevas condiciones de trabajo, cuya aplicacin puede ser retrotrada al momento en que se origin el conflicto, puesto que la obtencin de esas condiciones fue precisamente la causa del mismo. Si los rbitros, al examinar el caso, consideraron que tales condiciones eran justificadas, es racional que su aplicacin tenga eficacia desde el momento que fueron pretendidas, y no a partir de la fecha del laudo. En resumen, el laudo arbitral produce, de acuerdo con la ley dominicana, los siguientes efectos jurdicos: a) Obligatoriedad, por parte de los patronos y obreros, de respetar y cumplir sus disposiciones, as como de no hacer nada que pueda impedir o estorbar su ejecucin; b) Inclusin, en los contratos individuales de trabajo, de las nuevas condiciones establecidas por los rbitros, aunque tales contratos se refieran a trabajadores que no sean miembros del
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Efectos jurdicos del laudo arbitral

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sindicato; c) Modificacin, de pleno derecho, de los contratos celebrados con anterioridad a la decisin, a fin de incluirles las nuevas condiciones de trabajo establecidas, siempre que estas favorezcan al trabajador; d) Nulidad, de pleno derecho, de las clusulas contenidas en los contratos de trabajo que contengan renuncia o limitacin, expresas o implcitas, de los derechos que el laudo haya dispuesto en favor de los obreros; e) Facultad de las partes para promover la revisin del laudo, en el curso de su vigencia, en el caso indicado en el Artculo 116 del Cdigo de Trabajo, o sea cuando ocurran, sin culpa de ninguna de ellas, cambios de hechos que justifiquen dicha revisin; f) Facultad de las partes para denunciar el laudo, con dos meses de anticipacin al vencimiento del mismo, siempre que este hubiera sido establecido; g) Facultad de las partes para ejercitar las acciones tendentes al cumplimiento de las disposiciones del laudo o al pago de los daos y perjuicios causados por la violacin de este; y h) Imposibilidad de que el laudo adquiera la autoridad y fuerza de la cosa juzgada. Tales efectos se derivan de los Artculos 106, 107, 109, 111, 112, 116, 117 y 118 del Cdigo de Trabajo, que regulan el pacto colectivo de condiciones de trabajo, los cuales son aplicables al laudo arbitral de acuerdo con el Artculo 656 de la misma ley.
Segunda Parte

La huelga y el paro
La huelga es una situacin de mltiples y dismiles aspectos, que varan de acuerdo con las causas, los propsitos, la naturaleza y la forma de esta. Como natural consecuencia y efecto de un conflicto colectivo y como medio de lucha de las clases proletarias, la huelga es un fenmeno social y jurdico de la poca contempornea. Aunque en la Antigedad existieron manifestaciones de rebelda de parte de hombres esclavizados, condenados por su triste condicin a trabajos forzados en beneficio de los poderosos, ninguna de ellas tuvo las caractersticas propias de una verdadera huelga. A pesar de que algunos autores retrotraen su aparicin a la clebre rebelin de Espartaco, que, en el ao 74 antes de Cristo, hizo tambalear hasta la propia estabilidad del Imperio Romano, as como a otras manifestaciones de lucha social, ocurridas posteriormente, es indiscutible que la huelga, en la forma que ahora la conocemos, surgi como consecuencia de la aparicin del problema social, que a su vez tuvo su gnesis, o mejor dicho su manifestacin objetiva, como resultado del nacimiento de la gran industria y de la era capitalista. Durante mucho tiempo, la huelga fue considerada como un acto ilegal y delictuoso, atentatorio a la libertad de trabajo. En la Antigedad, la naturaleza humillante del trabajo unida a la inexistencia de la gran industria, que aglomer a miles de trabajadores en empresas fabriles, constituyeron circunstancias desfavorables para que pudiera producirse la concertacin unnime de voluntades, enderezada a crear ese estado de lucha que hoy llamamos huelga. La Revolucin Francesa, que estableci por primera vez en el mundo la libertad del trabajo, y dio potestad absoluta a las partes para discutir y concertar libremente las condiciones en que este deba ser realizado, prohibi sin embargo el derecho de asociacin de patronos y de trabajadores. En nombre de esa libertad, que result ms bien un principio terico e ineficaz, la tristemente clebre Ley Chapelier prohibi el derecho de asociarse con fines profesionales, creando con ello una situacin desfavorable para los trabajadores, que aunque tenan tericamente libertad para discutir con sus patronos las condiciones del contrato,
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Condiciones Generales

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quedaban en hecho sojuzgados por estos, en razn de la gran diferencia econmica que exista entre unos y otros. Como consecuencia de esta situacin, la locacin de servicios, que era como se denominada entonces la convencin obrero-patronal, constitua virtualmente un verdadero contrato de adhesin, a cuyas condiciones, obra exclusiva de los patronos, tenan que plegarse los obreros si queran tener oportunidad de trabajar. El estmulo de las iniciativas privadas, auspiciado por esa libertad de trabajo, los nuevos descubrimientos cientficos y el invento de la maquinaria movida a vapor, desarrollaron considerablemente las industrias, permitiendo con ello la fcil obtencin de apreciables riquezas en beneficio de pocos y en detrimento de muchos. La tcnica y el maquinismo aplicados a la industria produjeron la desocupacin de multitud de obreros, en tanto que las consecuencias fatales de la ley de la oferta y la demanda, hizo nacer la competencia comercial e industrial, con evidente detrimento del valor de los salarios, el cual constituye un elemento esencial en el costo de la produccin. El aumento de la jornada hasta 12 y 14 horas diarias, la psima alimentacin de los obreros como consecuencia de sus exiguos jornales, las condiciones deplorables de sus viviendas, la falta de proteccin para sus vidas dentro de talleres inadecuados y poco higinicos as como contra los peligros de accidentes, enfermedad y vejez, y la existencia, por ltimo, de un sistema legislativo que privaba al trabajador de medios para la defensa de sus derechos como ser humano, dieron nacimiento al industrialismo capitalista, favorecedor de una exigua minora y sencillamente catastrfico para el proletariado obrero. El justo resentimiento que tal situacin produjo en el nimo de los trabajadores, cre un radical antagonismo entre las clases sociales representativas del capital y del trabajo, dando nacimiento a lo que hoy se llama problema social, el cual ha sido definido como el conjunto de males que afligen a la clase obrera, en el orden religioso, econmico y poltico y la bsqueda de sus remedios o como la intensa aspiracin del proletariado contemporneo para una mejor situacin. No teniendo potestad legal los trabajadores para unir sus fuerzas mediante la constitucin de organizaciones que protegieran sus intereses colectivos, y desesperados ante una situacin legal que les negaba la oportunidad de una accin coordinada y conjunta en defensa de sus derechos, las tentativas de lucha por medio de coaliciones de obreros, con el fin de suspender colectivamente las labores de las empresas, fueron consideradas como delitos previstos y sancionados en las leyes penales. Inglaterra y Francia, principalmente, fueron los pases que se caracterizaron por su frrea poltica de prohibicin de las huelgas. En el primero, esta situacin dur hasta 1824 y en el segundo hasta 1869. En esta etapa, dominada por el sistema liberalista, no se conceba la existencia de intereses profesionales colectivos, as como la posibilidad de que existieran conflictos econmicos del trabajo. Los defensores de dicho sistema sostenan que pretender elevar el nivel de vida de los trabajadores no habra de traer otros resultados que aumentar el nmero de nacimientos, y con ello, la oferta de ms brazos y una mayor miseria. A fines del siglo XIX, el concepto de la huelga sufri una importante variacin. Ya no se le consider como un delito, pero tampoco se le reconoci como un derecho. En esta etapa, que Mario de la Cueva denomina la era de la tolerancia, se admiti como un derecho negativo; o sea, el de no trabajar, pero que no poda producir en realidad ningn beneficio en favor de los trabajadores. Paul Nourrison en su Historia de la libertad de asociacin describe as tal situacin: El derecho natural garantiza a todos los hombres la libertad de trabajo, en sus aspectos positivo
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y negativo; el hombre por tanto no puede ser obligado a trabajar, y si se hubiere comprometido y faltare a lo pactado, ser responsable civilmente de los daos y perjuicios que cause, pero que no se puede ejercer coaccin alguna sobre su persona para obligarle a trabajar, ni puede ser castigado por negarse a cumplir un contrato. Lo que puede hacer una persona pueden efectuarlo diez o cien y no se entiende la razn de que la falta concomitante de cien contratos de trabajo, transforme el hecho en delito. Despus de este perodo en el cual, si bien no se consideraba la huelga como un delito castigado penalmente, lo era sin embargo el hecho de que los trabajadores ejercieran o intentaran ejercer presin sobre sus compaeros para obligarlos a unirse a una huelga, o sobre los patronos para impedir que las empresas reanudaran las labores paralizadas por la misma, los trabajadores, con los ingleses a la cabeza, lucharon denodadamente para que fuera reconocido formalmente por la ley el derecho de huelga, con todas sus naturales consecuencias. Como resultado de esos esfuerzos, se humaniz, en cierto grado, el concepto universal que exista acerca de la huelga, pero esta no se convirti legalmente en un derecho colectivo hasta la poca de la Primera Guerra Mundial. Este derecho fue consagrado en las legislaciones laborales de muchos pases, y hasta en sus propias leyes sustantivas. La primera Constitucin que lo estableci fue la mexicana del 5 de febrero de 1917, hacindolo extensivo al paro patronal. El prrafo XVII del Artculo 123 de dicha Constitucin, establece textualmente que las leyes reconocern como un derecho de los obreros y de los patronos, las huelgas y los paros. Sin embargo, el prrafo XVIII del referido artculo, regul el ejercicio del derecho de huelga en la siguiente forma: Las huelgas sern lcitas cuando tengan por objeto conseguir el equilibrio entre los diversos factores de la produccin, armonizando los derechos del trabajo con los del capital. En los servicios pblicos, ser obligatorio para los trabajadores dar aviso, con diez das de anticipacin, a la Junta de Conciliacin y Arbitraje de la fecha sealada para la suspensin del trabajo. Las huelgas sern consideradas ilcitas nicamente cuando la mayora de los huelguistas ejerciera actos violentos contra las personas o las propiedades; o en caso de guerra, cuando aquellos pertenezcan a los establecimientos y servicios que dependan del gobierno. En cuanto a la regulacin de los paros, el prrafo XIX dispuso que los paros sern lcitos nicamente cuando el exceso de produccin haga necesario suspender el trabajo para mantener los precios en un lmite costeable, previa aprobacin de la Junta de Conciliacin y Arbitraje. Algunas Constituciones de los pases latinoamericanos, tales como las de Ecuador, Costa Rica, Cuba, Guatemala y Panam, han reconocido tanto el derecho de huelga como el de paro; en tanto que algunas, como las de Brasil, Colombia, El Salvador, Venezuela y Uruguay, slo han consagrado el derecho a la huelga. La Constitucin francesa de 1946 lo consagr en estos trminos: El derecho de huelga se ejerce dentro del cuadro de las leyes que lo reglamentan, y la de Italia de 1947, de la siguiente manera: El derecho de huelga se ejercita en el mbito de las leyes que lo regulan. La huelga como derecho colectivo de los trabajadores, en defensa de sus intereses comunes, es actualmente una realidad en todos los pueblos democrticos del mundo. Este derecho, como cualquiera otro, ha sido reglamentado en cuanto a su ejercicio y finalidad, mediante disposiciones legislativas acerca de las cuales trataremos particularmente al analizar, en detalle, los diversos aspectos de la huelga. En nuestro pas, el derecho y la regulacin de la huelga han sido establecidos en el Cdigo de Trabajo. Existen sin embargo algunos pases donde la huelga est prohibida, como consecuencia lgica de los sistemas de gobierno que en ellos impera.
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La huelga como fenmeno social y como acto jurdico ha sido definida de diversas maneras tanto por la doctrina como por las legislaciones laborales. Rafael Caldera en su obra Derecho del Trabajo da la siguiente definicin: La huelga es la suspensin concertada del trabajo realizada por un grupo de trabajadores con el objeto de obtener alguna finalidad determinada. Walter Kaskel en su obra Arbitraje considera que la huelga es la suspensin colectiva del trabajo llevada a cabo por una pluralidad de trabajadores con el propsito de alcanzar mejores condiciones de trabajo. Jess Castorea en su Tratado de Derecho Obrero la define as: La huelga es la suspensin temporal del trabajo como resultado de la coalicin de la mayora de los trabajadores de una empresa, para la defensa y mejoramiento de las condiciones de trabajo, propias o ajenas, de una colectividad de trabajadores. Guillermo Cabanellas en su Derecho Laboral la considera como la cesacin colectiva y concertada del trabajo, por parte de los trabajadores, con el objeto de obtener determinadas condiciones de sus patronos o ejercer presin sobre los mismos. Alejandro Gallart en Derecho Espaol del Trabajo define la huelga como la suspensin colectiva y concertada del trabajo realizada por iniciativa obrera, en una o varias empresas, oficios o ramas del trabajo, con el fin de conseguir objetivos de orden profesional, poltico o bien protestar contra determinadas actuaciones patronales, gubernamentales u otras. H. C. Nipperdey en su ensayo El derecho de la huelga en Alemania la considera como la suspensin del trabajo ejecutada en comn y conforme a un plan por un nmero considerable de trabajadores, dentro de una profesin o empresa, suspensin decidida con un fin de lucha, pero con la voluntad de continuar el trabajo una vez logrado este fin o terminada la huelga. Mario de la Cueva en Derecho Mexicano del Trabajo da la siguiente definicin: La huelga es el ejercicio de la facultad legal de las mayoras obreras para suspender las labores en las empresas, previa observancia de las formalidades legales, para obtener el equilibrio de los derechos o intereses colectivos de trabajadores y patronos. Estas definiciones doctrinales, que hemos seleccionado entre muchas, dan una idea bastante acertada de lo que es realmente la huelga, aunque algunas de ellas, como la del profesor de la Cueva, estn estrictamente amoldadas a una determinada legislacin y no definen precisamente a la huelga lato sensu, sino a la huelga legal. Otras, como la del profesor Gallart, sobrepasan el mbito jurdico del derecho laboral, y dan una idea hipertrofiada de la huelga, considerndola ms bien como un arma de lucha de las clases proletarias, que como un medio para la defensa de los derechos colectivos de los trabajadores. Acerca de la amplitud que algunos autores han dado al concepto de la huelga, Roberto Prez Patn, en su Derecho Social hace esta acertadsima observacin: Tenemos que recordar que el origen de la huelga fue la consecucin por los obreros de mejores condiciones de trabajo,, y que en su forma caracterstica de lucha de intereses de naturaleza econmica se halla vinculada a la relacin laboral. Slo desde ese punto de vista puede interesar al derecho del trabajo, pues cuando la huelga lleva otras finalidades no profesionales deja de ser propiamente un conflicto de trabajo, para convertirse en conflicto poltico o de otra ndole, y en tal caso sus consecuencias son distintas, como diferentes tienen que ser los medios para solucionarlo.
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Definicin de la huelga

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Entre las definiciones legales extranjeras que conocemos, la contenida en el Artculo 259 de la Ley Federal del Trabajo, de Mxico, es quizs la ms concisa: Huelga es la suspensin legal y temporal del trabajo como resultado de una coalicin de trabajadores. Aunque a primera vista parece incompleta, por no determinar el propsito o finalidad de la misma, es pertinente advertir que el Artculo anterior de dicha ley, o sea el 258, haba definido la coalicin como el acuerdo de un grupo de trabajadores o de patronos para la defensa de sus intereses comunes. El Cdigo de Trabajo dominicano, en su Artculo 368, da sobre la huelga una definicin que consideramos bastante correcta, concebida en los siguientes trminos: Huelga es la suspensin voluntaria del trabajo concertada y realizada colectivamente por los trabajadores en defensa de sus intereses comunes. En esta definicin, que es muy completa, figuran todos los elementos de ese acto jurdico, como lo son: la suspensin del trabajo, el carcter voluntario de la misma, la concertacin y realizacin de ella por los trabajadores, su naturaleza colectiva, y su objetivo, o sea la defensa de los intereses obreros.

Proceso de la huelga
La huelga, como efecto y consecuencia de un previo conflicto colectivo no surge regularmente de improviso, sino como resultado de un proceso evolutivo que tiene diversas etapas. En principio, existe una disconformidad de los obreros respecto a determinadas condiciones de trabajo y una aspiracin de estos para obtener otras ms beneficiosas. Durante esa etapa, que discurre en el ambiente privado de las agrupaciones sindicales, los trabajadores examinan y discuten entre s las demandas y reclamaciones que presentarn a sus patronos, y la conveniencia o no de llegar hasta un estado de huelga, si tales demandas no fueran acogidas favorablemente. Todava no existe el conflicto de trabajo propiamente dicho, sino simplemente el germen o la causa de este, que puede o no dar lugar a la aparicin del mismo. Despus que los obreros han determinado su actitud, presentan a sus patronos las peticiones correspondientes a sus aspiraciones, advirtindoles que si estas no son admitidas recurrirn a la declaracin de la huelga. Si los patronos dan acogida favorable a tales peticiones, el problema queda resuelto, pudiendo decirse, en este caso, que el conflicto colectivo ni siquiera ha existido, puesto que surge precisamente cuando hay discrepancia o controversia entre patronos y trabajadores. Si los patronos no acogen favorablemente las demandas obreras, o admiten unas y rechazan otras, surge entonces el conflicto colectivo para cuya solucin se utilizan los sistemas y procedimientos a que hemos hecho referencia anteriormente, o sea, la conciliacin y el arbitraje. En caso de que tales procedimientos no den resultados satisfactorios, se produce la huelga, o sea, la suspensin voluntaria y colectiva del trabajo realizada por los trabajadores. Puede ser sin embargo que la huelga se declare de sbito, sin pasar por las tres etapas ya referidas, en cuyo caso compete a los tribunales laborales o a los organismos especializados, segn los pases, calificar si la suspensin del trabajo es o no legal as como establecer las respectivas responsabilidades de las partes. Regularmente, cuando la huelga tiene un exclusivo carcter laboral, esta casi nunca es declarada antes de agotarse los procedimientos conciliatorios y arbitrales, en razn de que los trabajadores tienen oportunidad de obtener, mediante esos procedimientos, las nuevas condiciones de trabajo a que aspiran.
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Sin embargo, cuando la huelga tiene un carcter poltico o es de pura solidaridad con otros trabajadores afectados por conflictos colectivos, surge intespectivamente, ya que en estos casos los procedimientos de conciliacin y arbitraje no tendran razn de ser, por no existir entre las partes ninguna controversia colectiva que resolver.

Titular del derecho de huelga


Hemos visto que el derecho de huelga es de carcter colectivo y pertenece exclusivamente a los trabajadores, o sea, a las personas que prestan un servicio a otras mediante el pago de una retribucin denominada salario. Ahora bien, este derecho pertenece a todos los trabajadores o est limitado a una clase determinada de ellos? En la doctrina laboral se ha discutido si constituye o no una prerrogativa de los obreros organizados, o si por el contrario pertenece indistintamente tanto a estos como a los que no se encuentran afiliados en organizaciones gremiales o sindicales. Para algunos tratadistas, el derecho de huelga no pertenece a los sindicatos, ni es tampoco patrimonio exclusivo de los trabajadores organizados, sino de todos en general, en razn de que el hecho de no estar legalmente asociados no puede constituir una exclusin discriminatoria en perjuicio de ellos. Sin embargo, muchos opinan que, siendo la huelga un hecho esencialmente gremial, incumbe slo a las asociaciones de obreros o empleados debidamente organizadas y con capacidad legal para representar, en un caso dado, a su respectiva profesin, ya que al terminar el conflicto las partes habrn de suscribir un convenio colectivo o someterse a la decisin de un tribunal arbitral. Mximo Leroy, en su Derecho Consuetudinario Obrero resume concretamente este criterio, diciendo que son los sindicatos quienes dirigen las huelgas, al extremo de que el sindicalismo no es sino una filosofa de la huelga. Se ha discutido tambin si el derecho de huelga pertenece o no a los funcionarios y empleados pblicos. La doctrina en forma casi unnime se ha pronunciado por la tesis negativa, por considerar que las relaciones de esos servidores pblicos con el Gobierno, del cual forman parte, se hallan regidas por las normas del Derecho Administrativo y no del Laboral, por tratarse de un contrato de Derecho Pblico el que los vincula con el Estado, contrato que es ajeno en absoluto a toda relacin privada. H. Berthelemy en su obra El derecho de huelga expresa lo siguiente: Si abandonamos el punto de vista jurdico para colocarnos en el punto de vista legislativo y social, deberemos reconocer que en ningn Estado slidamente organizado, el derecho de coaligarse y de hacer huelga puede ser otorgado a ninguna categora de funcionarios o empleados, se trate de proveer un servicio de autoridad o de cumplir un servicio de administracin. Tissembaun en la obra La huelga expresa que la huelga de los empleados del Estado, de admitirse planteara una crisis muy grave en punto a los fines del Estado y aun a su propia subsistencia. Respecto a las huelgas promovidas en los servicios pblicos, sean estos realizados por el Estado o por empresas particulares, la doctrina tambin se ha manifestado contrariamente a ellas. Prez Patn considera que es lgico que cuando el derecho de huelga lesiona el inters de la colectividad, debe sufrir restricciones en su ejercicio que vayan hasta la prohibicin radical, ya que la salud y la supervivencia de la sociedad estn por encima de los derechos de grupo o clase, que, por respetables que fueren, tienen que circunscribirse en el marco que les seale la conveniencia colectiva. De ah la razn de la ilegitimidad de la huelga en los
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servicios pblicos, de su terminante prohibicin legal y la obligatoriedad del arbitraje para solucionar el conflicto de inmediato. Las legislaciones de casi todos los pases al regular el derecho de huelga, han restringido imperativamente su ejercicio a los trabajadores legalmente organizados, ya que en los sistemas procesales que figuran en dichas legislaciones para la solucin de los conflictos colectivos y de la huelga, que es su consecuencia, se requiere siempre que los obreros estn colectivamente representados por asociaciones gremiales o sindicales. En muchas de esas legislaciones, se exige adems que la huelga sea votada o decidida por una mayora determinada de los trabajadores, lo cual debe ser comprobado por acta de una asamblea gremial celebrada exclusivamente para esos fines. Siendo la huelga un derecho colectivo o de clase, no se concibe que pueda ser ejercido por trabajadores que no estn afiliados a un sindicato, organismo que es el que precisamente representa la colectividad obrera y la consolidacin de una clase determinada. En algunas legislaciones, entre las cuales se encuentra la de Chile, el ejercicio del derecho de huelga est exclusivamente limitado al sindicato en que estn afiliados los trabajadores afectados por un conflicto colectivo, estando prohibidas las huelgas votadas por federaciones o confederaciones de sindicatos. El Artculo 545 del Cdigo de Trabajo de ese pas dispone que la suspensin del trabajo slo puede ser acordada por cada sindicato; en consecuencia no pueden declarar huelgas las federaciones de sindicatos sino los sindicatos mismos. De acuerdo con la ley chilena, estas federaciones cuando sean de tipo general, es decir que incluyan agrupaciones obreras de distintas clases profesionales, slo pueden realizar actividades para fines de educacin, asistencia, previsin, y para el establecimiento de economatos y cooperativas. Si la huelga es siempre consecuencia de un conflicto colectivo, existente entre uno o ms patronos y uno o ms sindicatos de trabajadores de una clase profesional determinada, es obvio que dichos obreros son, en consecuencia, quienes deben decidir soberanamente si ejercen o no el derecho que la ley les reconoce. Por eso consideramos muy justa y previsora la referida disposicin de la ley chilena, cuya finalidad es la de evitar que la huelga se extralimite de sus lcitos propsitos y se convierta en un medio de lucha clasista entre el capital y el trabajo. Con excepcin de las de Mxico y Guatemala, que la admiten parcialmente, todas las otras legislaciones laborales prohiben la huelga de los funcionarios y empleados pblicos, estableciendo muchas de ellas fuertes sanciones y aun penas de prisin para los que contravengan esa prohibicin. En los Estados Unidos, la Ley Taft-Hartley, dictada en el 1947, dispone que ser ilegal la participacin en cualquier huelga de toda persona empleada por el gobierno, u rganos autnomos que de l dependan, o empresas totalmente al servicio del gobierno agregando adems que el empleado que violare esa disposicin ser inmediatamente exonerado de su empleo y perder sus derechos como funcionario pblico, y se prohibir su readmisin al empleo del gobierno o de alguno de sus rganos durante un perodo de tres aos. En Chile, esta prohibicin es aun ms amplia, ya que se extiende a los funcionarios y empleados municipales, de las empresas fiscales de administracin autnoma, de instituciones semifiscales, y de empresas o instituciones particulares que tengan a su cargo servicios de utilidad pblica, y est sancionada con prisin, multas cuantiosas y destitucin del empleo. En Argentina, la sancin penal es de seis meses a tres aos de prisin. En Mxico, se permiten las huelgas de funcionarios y empleados pblicos en estos limitados casos; a) Falta de pago de salarios; b) Reaccin contra la poltica del Estado, si contrara
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los derechos reconocidos de los funcionarios y empleados; c) Violaciones frecuentes del Estatuto de los Trabajadores del Estado; y d) Negativa del Estado de someterse al tribunal arbitral o de cumplir sus resoluciones. Los funcionarios de autoridad o de confianza estn excluidos de ese derecho. En Guatemala, el derecho de huelga de los servidores del Estado est restringido a esos dos casos: a. Cuando se trate de vulnerar en cualquier forma el principio de alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la Repblica, y b. Cuando se d un golpe de Estado contra el Gobierno legalmente constituido. En ambos casos, la huelga no tendra un carcter laboral, sino estrictamente poltico. Entre las legislaciones latinoamericanas que prohiben expresamente la huelga en los denominados servicios pblicos o servicios de utilidad pblica, figuran las siguientes: Repblica Argentina (Art. 34 del Decreto Ley N.o 563/45); Panam (Art. 321 del Cdigo de Trabajo); Colombia (Art. 447 del Cdigo Sustantivo del Trabajo); Brasil (Art. 1 del Decreto Ley 9070); Bolivia (Art. 118 de la Ley General del Trabajo); Repblica Dominicana (Art. 370 del Cdigo del Trabajo); Costa Rica (Art. 368 del Cdigo de Trabajo); El Salvador (Art. 5 de la Ley N.o 322); Nicaragua (Art. 227 del Cdigo de Trabajo); y Chile (Art. 2 de la Ley 6026).

La huelga como derecho de mayoras


Hemos visto ya que la huelga es un derecho que puede ser ejercido, en cada caso, por los trabajadores organizados de las empresas donde exista, entre ellos y sus respectivos patronos, cualquier conflicto que dirimir. Este derecho pertenece, en forma exclusiva, a los obreros que tengan controversia con sus empleadores, pues de otra manera, como en el caso de huelga por solidaridad, no tendra ni causa ni finalidad legtimas. Por tratarse de un derecho colectivo, es decir que pertenece a todos los trabajadores en conjunto, es necesario para su lcito ejercicio, que la mayora de los mismos haya aprobado y decidido la suspensin temporal de las labores, ya que sera absurdo y antidemocrtico que pudiera producirse una huelga por el slo querer impositivo de una parte minoritaria de tales obreros. Las legislaciones laborales, sin excepcin, exigen entre los requisitos previos para una declaratoria de huelga legal, que esta haya sido acordada por una evidente mayora de los trabajadores afectados por el conflicto, cuyo porcentaje vara, de un pas a otro, de acuerdo con las disposiciones de sus respectivas leyes. Siendo la huelga, adems de un derecho, un acto de suma gravedad que afecta seriamente mltiples sectores de la colectividad, incluyendo a los propios trabajadores, es necesario que se produzca por la libre voluntad de un apreciable sector obrero que represente una amplia mayora. Las leyes laborales de algunos pases han fijado especficamente el porcentaje que es necesario alcanzar para lograr esa mayora; otras se han limitado a utilizar el trmino mayora absoluta, pero casi todas exigen que el cmputo sea realizado por votacin secreta, como una garanta para la libertad de decisin de los trabajadores. El Artculo 461 del Cdigo de Trabajo, de Colombia, y el 264 de la Ley Federal del Trabajo, de Mxico, requieren la mayora absoluta de los trabajadores. El Artculo 317 del Cdigo de Trabajo, de Panam, exige el 60% de las personas que trabajen en la empresa y el 374 del Cdigo dominicano requiere ms del sesenta por ciento de los trabajadores de la empresa. El Artculo 241 del Cdigo de Trabajo,
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de Guatemala, exige las dos terceras partes del personal y el 114 de la Ley General del Trabajo, de Bolivia, las tres cuartas partes del total de trabajadores en servicio activo, pero no requiere esta ltima que la votacin sea secreta. El Artculo 391 del Cdigo de Trabajo de Ecuador permite que la huelga sea declarada por el Comit de Empresa, donde lo hubiere, o por la mitad ms uno de los trabajadores de la empresa. A pesar de que aparentemente tales disposiciones legales son suficientemente claras respecto a la cantidad de trabajadores que pueden decidir, mayoritariamente, una huelga, se han presentado en la prctica algunos problemas, no relacionados precisamente con el sencillo clculo aritmtico de esa mayora, sino respecto a cuales deben ser los trabajadores con derecho a voto. Se ha discutido si en una asamblea celebrada por un gremio o sindicato para los fines de decidir una huelga, pueden o no concurrir y votar los altos empleados, los empleados de confianza, los aprendices, los trabajadores eventuales, los trabajadores que sean familiares del patrono, los trabajadores despedidos y los trabajadores que hubieran sido contratados despus de plantearse el conflicto colectivo. La doctrina ha expresado diversas tesis respecto a algunos de esos casos. J. Jess de Castorea, en su Tratado de Derecho Obrero considera que no concurren a integrar la mayora aquellas personas que slo poseen respecto al empresario una expectativa de derecho. Tampoco concurren a integrar la mayora los trabajadores contratados por el patrono despus de plantearse el conflicto. En cambio los trabajadores separados por el patrono despus de planteado el conflicto s se toman en cuenta para determinar la mayora, pues se supone que su exclusin fue intencionada. Aquellos trabajadores a los que se aplic la exclusin son tomados en cuenta, si siguen prestando servicios hasta el momento de estallar la huelga, no obstante aquella determinacin del sindicato a que pertenecan. Nicols Pizarro Surez en La huelga considera que los empleados eventuales no deben considerarse para fijar la mayora huelguista, agregando Mario de la Cueva que los trabajadores eventuales son ajenos a la vida de la empresa, en la que estn de trnsito y no pueden tener inters en el resultado de un conflicto entre los trabajadores de planta y el patrono. Respecto a los diversos problemas que pueden plantearse en la integracin de la asamblea huelguista, nuestra opinin es la siguiente: En cuanto a los llamados altos empleados, hay que distinguir si ejercen o no funciones de administracin o de direccin. En caso afirmativo, como tales personas no son consideradas, en Derecho Laboral, como verdaderos trabajadores sino como representantes del patrono en sus relaciones con el personal, no tienen calidad ni derecho para integrar la asamblea y mucho menos para votar en ella. Igual distincin hay que hacer entre los llamados empleados de confianza. En lo relativo a los aprendices, creemos que estos no pueden votar porque no son propiamente trabajadores, sino personas ligadas al patrono por un contrato especial llamado de aprendizaje, cuya finalidad esencial no es precisamente prestar un servicio determinado mediante el pago de un salario, como ocurre en el contrato de trabajo, sino la de facilitar la enseanza de un arte o un oficio. En cuanto a los trabajadores eventuales, es obvio que no estando vinculados ni a la empresa ni a los otros trabajadores por una relacin de permanencia, su intervencin en una asamblea de esa naturaleza no tiene justificacin, ya que para ellos apenas podr tener inters el conflicto debatido. En relacin a los trabajadores que sean familiares del patrono, creemos que no existe ningn impedimento, jurdico o moral, para que puedan intervenir en la decisin de la
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huelga, ya que si realmente son trabajadores de la empresa tienen igual derecho que sus compaeros para votar en la asamblea. Mario de la Cueva, en Derecho Mexicano del Trabajo sustenta la tesis de que la huelga es instrumento de lucha y busca vencer la oposicin del patrono, por lo que es ilgico suponer que sus familiares, empleados en su factora, puedan aliarse a los dems trabajadores, tesis que consideramos se aparta de los principios del Derecho Laboral, al establecer una discriminacin en perjuicio de determinados obreros. En el caso de los trabajadores despedidos por el patrono, consideramos que hay que establecer una diferencia. Si lo fueron despus de planteado el problema, o sea en el perodo de prehuelga, es lgico y justo que puedan votar, ya que en caso contrario, el patrono podra perfectamente despedir un nmero considerable de obreros o la totalidad de ellos, para evitar que la huelga pueda ser legalmente acordada. Si por el contrario, el despido ocurri mucho antes del planteamiento del conflicto, al no ser en esa poca trabajadores de la empresa, no tienen ni inters ni calidad para tomar decisiones en relacin al mismo. Por ltimo, en cuanto a los trabajadores contratados por el patrono despus del planteamiento del conflicto, discrepamos de la opinin del Prof. Castorea, citada en este mismo captulo, en el sentido de que no pueden concurrir y votar en la asamblea. En nuestra opinin, tratndose de trabajadores permanentes cuyos intereses y derechos son comunes a los de sus compaeros, y sujetos adems a las mismas condiciones de trabajo que estos, su concurrencia a la asamblea huelguista es absolutamente legal y lcita, ya que forman parte del personal activo de la empresa.

La huelga como acto jurdico


En el Derecho Laboral, la huelga constituye un derecho colectivo reconocido en favor de los trabajadores para la defensa de sus intereses de clase. La conquista de ese derecho fue consecuencia de un largo proceso evolutivo durante el cual la huelga pas por diversas etapas sucesivas. Del primario concepto que exista acerca de ella, cuando se le consideraba como un delito atentatorio a la libertad de trabajo, se ha llegado en el presente siglo a considerarla como un legtimo derecho, el cual sin embargo debe ser ejercido, como cualquier otro derecho, dentro de las condiciones establecidas por la ley. Ningn derecho, por ms autntico que sea puede tener un carcter absoluto. Su ejercicio est siempre sometido a restricciones, limitaciones y temperamentos legales y reglamentarios, para evitar que el abuso o la extralimitacin del mismo, pueda ocasionar perjuicios a otros o lesionar el derecho de estos. Durante la era de la tolerancia se reconoci a los obreros el derecho de no trabajar, pero este por ser de carcter negativo no produca a dichos trabajadores ninguna consecuencia jurdica que les fuera favorable. La misma ley garantizaba a los obreros disidentes de una huelga el derecho de trabajar y los protega frente a sus compaeros que haban suspendido las labores. El derecho de no trabajar no era de naturaleza colectiva sino individual, y, por tanto representaba solamente un principio terico e ineficaz. Como muy bien expresaron algunos tratadistas la huelga era una situacin de hecho, pero no era una institucin jurdica; se tena la facultad de no trabajar, pero no se tena el derecho de impedir el trabajo de los dems, ni el de suspender o impedir las labores de una fbrica. Al convertirse en un derecho colectivo, la huelga vino a constituir un verdadero acto jurdico reconocido expresamente por la ley. Este derecho es consecuencia lgica del
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reconocimiento de la libre asociacin sindical, en razn de que debe ser ejercido no por grupos desorganizados de trabajadores sino por agrupaciones o sindicatos que representen una colectividad laboral. Aunque en casi todos los pases democrticos, sus respectivas legislaciones reconocen la huelga como un derecho colectivo de los trabajadores, algunos tratadistas son renuentes en admitir ese derecho. M. Hauriou, en Principios de Derecho Pblico considera que la huelga es un procedimiento de violencia que perjudica al poder estatal lo mismo que al derecho de legtima defensa, en tanto que R. Bonnard en Sindicalismo y Estado Corporativo sostiene que si la ley organiza medios de conciliacin, los mtodos de fuerza como la huelga y el paro deben prohibirse o, que por lo menos, que lo uno no pueda ser admitido al mismo tiempo que lo otro. Consideramos que tales argumentos son anacrnicos y se apartan del sentido social que tiene el derecho del trabajo. Suprimir o ignorar el derecho de huelga con el carcter colectivo que ahora tiene, sera como ignorar los principios ms elementales de la justicia social, privando a la parte ms dbil en el contrato de trabajo, o sea los obreros, del medio ms efectivo que estos tienen para la defensa de sus legtimos intereses comunes.

Aspecto social de la huelga


Durante un largo perodo histrico, caracterizado por el imperio absoluto del individualismo, no se conceba la existencia de grupos sociales ni la posibilidad de que estos pudieran tener intereses comunes y colectivos. El sistema liberalista que apart al Estado de la vida econmica de los pueblos, y dej la solucin de los problemas de esa ndole al libre juego de las fuerzas naturales, mantuvo una absoluta abstencin estatal frente a las disidencias y controversias entre el capital y el trabajo. Al negar virtualmente la facultad de libre asociacin profesional, los trabajadores slo posean derechos individuales inherentes a cada uno de ellos, y no colectivos o de clase, razn por la cual la huelga no constitua sino una simple aglomeracin de tales derechos, sin unidad de ninguna especie. Cuando posteriormente se admiti que dentro de la sociedad actuaban no solamente personas en su carcter individual, sino tambin grupos unidos por intereses colectivos, a los cuales se les reconoci el derecho de asociarse, los obreros dejaron de ser sujetos particulares para convertirse en una verdadera colectividad profesional. Como consecuencia de ello, las relaciones individuales de cada uno con sus patronos sufrieron una trascendente transformacin. En el proceso de la produccin, el factor trabajo no estuvo ya representado por una anrquica aglomeracin de obreros, sino por un frente unido de intereses comunes, que se llam gremio o sindicato. Al crearse de esa manera el Derecho Laboral Colectivo y al surgir como consecuencia de este un nuevo orden en las relaciones del capital y el trabajo, regidas por los principios de la justicia social, la empresa se convirti en un centro de actividades en que, bajo la direccin del patrono, los dos factores primordiales de la produccin deban coexistir y cooperar dentro de un mbito de absoluta equidad. El capital obteniendo los beneficios razonables a que tiene derecho, y el trabajo alcanzando mejores y ms satisfactorias condiciones de vida, a que tambin tiene derecho.
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Ahora bien, si este objetivo no es logrado en cuanto al bienestar de la colectividad obrera, y esta considera que tal situacin obedece a determinadas circunstancias y condiciones derivadas de una notoria injusticia patronal, la huelga a que puede dar lugar este estado de cosas tiene un aspecto social definido, por su carcter reinvindicatorio en favor de dicha colectividad.

Legalidad de la huelga
No siendo el derecho de huelga de carcter absoluto, sino sujeto en cuanto a su ejercicio a determinadas condiciones y limitaciones, la determinacin de su legalidad est supeditada al exacto cumplimiento de las mismas. En consecuencia, para que una huelga sea legal o lcita, es necesario que en todo el proceso de ella no se haya violado ninguna norma o prohibicin establecida por la ley. Consideramos que una huelga es legal cuando rene las siguientes condiciones: a) Que su objetivo se limite a la defensa de los intereses comunes y colectivos de los trabajadores en sus relaciones contractuales con el patrono; b) Que haya sido decidida por la mayora de los trabajadores afectados en ella en el porcentaje establecido por la ley; c) Que se hayan cumplido los procedimientos previos indicados por la ley, tales como la conciliacin y el arbitraje; d) Que se limite al solo hecho de la suspensin de las labores; e) Que no est acompaada de actos ilcitos o contrarios al orden pblico; f) Que no afecte los servicios pblicos o de utilidad permanente; y g) Que no tenga carcter poltico o de pura solidaridad con otros trabajadores. En cuanto a la legalidad de la huelga, los tratadistas de Derecho Laboral han estructurado las condiciones que a su juicio deben reunir para merecer ese calificativo. Carlos Garca Oviedo, en su Tratado Elemental de Derecho Social, considera que en la huelga legal deben existir estas tres condiciones: a) Que no alcance a los servicios pblicos o que, de comprenderlos, no se produzca sino despus de que sus promotores cumplan con ciertas exigencias legales; b) que sea como el ltimo recurso que utilicen los trabajadores en apoyo de sus demandas; y c) que sea el producto de la libre determinacin de los interesados, M. Muller, en Notas de Economa Poltica exige que el objetivo perseguido sea lcito; que las ventajas perseguidas compensen los males que inevitablemente se van a producir; que estn agotados todos los recursos para obtenerlas; que existan serias probabilidades de xito material; que se hayan llenado todos los requisitos establecidos por la ley; y que no vayan acompaadas de hechos ilcitos. Mario de la Cueva, en su Tratado de Derecho Mexicano del Trabajo, sin establecer condiciones da una idea global acerca de la huelga legal al expresar que si la suspensin de labores satisface los requisitos impuestos por la ley para otorgar la proteccin jurdica, cobra existencia legal, o sea deviene un status legal, y cuando a la inversa, le faltan esos mismos requisitos, la suspensin de labores subsiste como status de hecho, pero no tiene existencia jurdica. A rengln seguido ofrece las siguientes definiciones: Huelga legalmente existente es la suspensin de labores efectuada por las mayoras obreras, previa observancia de las formalidades legales y para alcanzar las finalidades asignadas por la Constitucin a esos movimientos. Huelga legalmente inexistente es aquella que no satisface las condiciones enumeradas, definiciones que aunque bastante completas estn inspiradas especficamente en el derecho laboral mexicano, que ha consagrado como canon constitucional el derecho colectivo de huelga. Guillermo Cabanellas, en su Tratado de Derecho Laboral enumera las circunstancia que su juicio deben concurrir en la huelga para que esta sea lcita, y que son las siguientes: a) Que las
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reinvindicaciones formuladas sean justas y estrictamente profesionales; b) que previamente se hayan agotado los trmites de conciliacin y que el arbitraje dictado no haya sido declarado obligatorio; c) que en su desarrollo se excluya toda violencia contra las personas y las propiedades y todo atentado contra el orden pblico; d) que no revista el carcter de general y se concrete a un oficio o grupo de oficios conexos o de profesiones o a una determinada empresa o establecimiento; e) que comprenda nicamente industrias en las cuales no estn interesadas necesidades generales y urgentes de consumo; que sus fines no sean polticos y ni en ellas acten personas ajenas a la profesin de que se trate; y g) que circunstancias de necesidad nacional no hagan imprescindible limitar o suprimir el derecho de huelga. Esta enumeracin nos parece demasiado amplia, ya que en ella figuran circunstancias imprecisas y de pura apreciacin, como la que se refiere a que las reinvindaciones formuladas sean justas. Lo justo o injusto de las demandas obreras no es una cuestin que pueda determinar la legalidad o ilegalidad de una huelga, sino una materia de apreciacin que debe examinar y resolver el tribunal arbitral, y acerca de la cual los patronos, los trabajadores y los rbitros pueden tener criterios diferentes. Una huelga puede ser absolutamente legal o lcita y sin embargo puede ser injusta si las demandas hechas por los trabajadores son excesivas o infundadas. Diversas legislaciones han definido expresamente la huelga legal, pero la mayor parte de ellas se han limitado a establecer las condiciones en que dicho derecho debe ser ejercido. El Cdigo de Trabajo de Panam en su Art. 317 exige para la legalidad de la huelga que esta sea declarada y ejecutada pacficamente; que el grupo de huelguistas sea de tres o ms obreros y representen el 60% por lo menos de los trabajadores de una empresa, y que su exclusivo propsito sea el de mejorar o defender sus intereses comunes. En igual sentido se pronuncia el Cdigo de Guatemala, en su Artculo 239, aunque posteriormente en su Artculo 241 exige que la huelga sea decidida por las dos terceras partes de los trabajadores de la empresa. La legislacin chilena requiere adems, para que una huelga sea lcita, que las peticiones y demandas de los trabajadores sean lgicas, es decir, que exista la posibilidad, aun remota, de que puedan ser aceptadas por el patrono, ya que en veces las reclamaciones presentadas son tan notoriamente excesivas que no pueden ser ni siquiera objeto de discusin, a causa de que la aceptacin de ellas conducira a la bancarrota de la empresa, con perjuicio final tanto para los empleadores, que se veran obligados al cese de su negocios, como para los propios obreros, que perderan definitivamente la fuente normal de su trabajo y con ella sus medios lcitos de subsistencia. Por ltimo, una huelga iniciada legalmente, es decir despus de haberse agotado los procedimientos previos de la conciliacin y el arbitraje, puede convertirse sin embargo en ilegal o ilcita si los huelguistas realizan durante su vigencia cualesquiera de los actos de coaccin o violencia que quiten a la huelga su carcter pacfico.

Diversas clases de huelgas


Aunque objetivamente las huelgas consisten en un solo hecho, que es la paralizacin o suspensin de las labores por parte de los obreros, la diversidad de las causas que las motivan, los propsitos perseguidos, los medios puestos en prctica, la extensin de las mismas y otras caractersticas que les son peculiares, hace necesario clasificarlas en diversos grupos, de acuerdo con la naturaleza especfica de cada una de ellas. Dentro de las mltiples clasificaciones que se han hecho, reproduciremos las que a nuestro juicio se amoldan ms a los principios del Derecho Laboral y a la legislacin dominicana.
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Desde el punto de vista del cumplimiento de determinados trmites impuestos por la ley, las huelgas se dividen en legales e ilegales. Son legales aquellas en que previamente se han observado las disposiciones tendentes a la solucin de los conflictos colectivos que generaron dichas huelgas. Son ilegales las que se producen sin el previo cumplimiento de todas esas disposiciones o de alguna de ellas, as como las que expresamente han sido prohibidas por la ley, tales como las que tienen como fundamento causas polticas o las que se fundan en razones de solidaridad con otros trabajadores. Por el objetivo que puedan tener, las huelgas son: defensivas, ofensivas, econmicas, sociales y revolucionarias. Son defensivas cuando surgen para oponerse a pretensiones de los patronos que los trabajadores consideran injustas; ofensivas cuando su finalidad es la de obtener nuevas condiciones de trabajo; econmicas cuando tienen por objeto plantear asuntos de esta naturaleza, tales como los relacionados con el monto de los salarios, duracin de la jornada, vacaciones pagadas y otras cuestiones similares; sociales cuando su objetivo es el de obtener el reconocimiento y respeto, por parte de los patronos, de cuestiones relacionadas con la libertad de asociacin sindical; y revolucionarias cuando persiguen conquistas radicales en la estructuracin social, poltica y econmica de la sociedad. En razn de su extensin, las huelgas son generales o parciales. Son generales las que comprenden a todas las profesiones o a todos los componentes de una misma profesin; y parciales cuando se circunscriben a una determinada industria o a una sola empresa. Por los medios utilizados en ellas, las huelgas se dividen en pacficas y violentas. Son pacficas cuando se limitan al solo hecho de la suspensin de las labores; y violentas cuando en ellas se usan actos de coaccin fsica o moral sobre las personas y de fuerza fsica sobre las cosas. Existen adems otros medios de lucha utilizados por los trabajadores en defensa de sus intereses comunes, que si bien no tienen las caractersticas propias de una huelga, tienen sin embargo alguna similitud con ella, por lo cual el profesor Prez Patn las denomina formas irregulares de la huelga. Estos medios son: el boicot, o sea, el procedimiento tendiente a paralizar el desarrollo de una empresa, utilizando para ello diversos medios; el sabotaje que consiste en el hecho de causar desperfectos a los equipos y maquinarias o grave deterioro a las mercancas y materias primas; la huelga de brazos cados que consiste en asistir a los talleres o lugares sin realizar ninguna labor; y el trabajo a desgano o sea la disminucin premeditada y colectiva del rendimiento normal del trabajo para perjudicar a la empresa. Ninguno de esos medios ha sido reconocido legalmente en ningn pas del mundo, por su evidente carcter de ilicitud.

La huelga poltica
Aunque la huelga como un derecho colectivo del trabajo, debe limitarse a su fin esencial, o sea a la defensa de los intereses comunes de los trabajadores en sus relaciones con los patronos, suelen ocurrir en determinados casos, suspensiones en masa del trabajo que no tienen precisamente un objetivo laboral sino exclusivamente poltico, mediante la intervencin de los obreros en las luchas partidistas. Estos actos, que algunos tratadistas han calificado de formas degeneradas de la huelga no constituyen materia del Derecho del Trabajo, por ser en absoluto extraos a los propsitos
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y finalidades de este, y requieren en consecuencia un rgimen jurdico distinto para evitar los deplorables efectos que ocasionan en la vida institucional de la sociedad. En forma unnime, la doctrina ha considerado la huelga poltica como ilcita y anormal. Algunos tratadistas han llegado a calificarla como una manifestacin objetiva del abuso del derecho de huelga. Paul Durand, en su Tratado del derecho del Trabajo expresa que el derecho de huelga se caracteriza por su finalidad: la defensa de los intereses profesionales. Ese derecho no puede ser desviado de su fin, y la huelga de carcter poltico presenta un carcter ilcito. Un tal movimiento, extrao a toda reivindicacin profesional, ataca abusivamente los derechos que los trabajadores obtienen de los contratos de trabajo. Barn Serrano, en su ensayo La huelga considera que las legislaciones permiten a las huelgas objetivos econmicos y sociales, pero les veda objetivos polticos, ya sean reformistas o revolucionarios, por la razn elemental de que el Estado no puede propiciar hechos que atenten contra su propia estructura, como no podra consignar en su ordenamiento jurdico el derecho a la revolucin contra el Poder Pblico. Mario de la Cueva opina que la suspensin de las labores como medio para modificar el orden jurdico poltico de un Estado es un hecho delictuoso y el derecho penal debe sancionarlo; puede tener xito, en cuyo caso ser una revolucin triunfante, pero siempre ser un acto contrario al orden jurdico. Las legislaciones laborales tambin se han pronunciado en contra de la licitud de la huelga que tenga carcter poltico, estableciendo adems graves penalidades para las personas que inciten, preparen o realicen esta clase anormal de suspensin del trabajo. De las que conocemos, solo la legislacin de Guatemala, autoriza parcialmente el derecho de huelga poltica, limitando su ejercicio a los dos casos a que hemos hecho referencia en un captulo anterior. Sin embargo, ese derecho no ha sido reconocido en favor de todos los trabajadores en general, sino exclusivamente para los funcionarios y empleados pblicos. Es obvio que ninguna legislacin del trabajo puede admitir el derecho de huelga de carcter poltico, por no tratarse de una cuestin relativa al derecho laboral, del cual es completamente ajena. Tampoco puede admitirse en el Derecho comn, porque representara sencillamente un arma peligrosa para la estabilidad de las instituciones, la cual podra ser utilizada para crear graves perturbaciones sociales, polticas y econmicas, cuyas funestas consecuencias afectaran siempre el mantenimiento del orden pblico.

La huelga por solidaridad


La huelga por solidaridad o simpata es la promovida por grupos de trabajadores que, no teniendo conflicto alguno con sus respectivos patronos, desean expresar, en esa forma, su adhesin a los huelguistas de otras empresas. Estas suspensiones han sido calificadas por la doctrina como formas irregulares de la huelga, como el ejercicio abusivo del derecho de huelga y como huelgas indirectas. Esta huelga est fundada en la idea de unidad de las clases trabajadoras, las cuales consideran que son comunes a ellas los intereses laborales de cualquier sector profesional. Entienden los obreros que deben ayudarse recprocamente en todos los conflictos que, aunque no tengan un inters particular para ellos, afecten a sus compaeros de clase, con el fin de crear as un frente colectivo de lucha social, que posibilite, con mayor eficacia, el triunfo de las ms completas reivindicaciones proletarias.
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Esta tesis est de acuerdo con determinadas doctrinas que consideran que el bienestar y la prosperidad de los trabajadores slo pueden ser logrados por medio de la lucha de clase y no por el incremento progresivo de la justicia social. Pero es evidente que la huelga por solidaridad, aunque en apariencia persiga indirectamente la defensa de intereses obreros, no encuadra en el mbito del Derecho Laboral, por carecer del elemento primordial que caracteriza la huelga, o sea la previa existencia de un conflicto colectivo entre los huelguistas y un patrono. En la huelga por solidaridad, los trabajadores no tienen ningn problema con sus empleadores, ni existe entre ellos discrepancia de ninguna especie. Su propsito es el de presionar a los patronos para obligarlos a que influyan en el patrono afectado por la huelga principal, para que este llegue rpidamente a un entendido con sus trabajadores. Es obvio que la huelga por solidaridad, al carecer de causa, no puede estar sometida a los procedimientos previos de conciliacin y arbitraje, por la sencilla razn de no existir ningn conflicto que dirimir entre los huelguistas y el patrono. Es por ello que su terminacin depende nica y exclusivamente de la solucin de la huelga original, o sea, la que dio motivo a ese gesto de simpata. La doctrina se ha mostrado, en forma unnime, contraria al reconocimiento de la huelga por solidaridad. Mario de la Cueva considera que es inadmisible a la luz del derecho, que un patrono que cumple sus deberes jurdicos, sociales y morales, sufra un dao por la existencia de un conflicto que puede, en su fondo, ser resultado de una exigencia arbitraria de un grupo de trabajadores. Ciertamente, el derecho laboral es protector de una clase social, pero no es un instrumento para causar dao, ni a la sociedad, ni a los patronos que cumplan sus deberes. Con excepcin de la legislacin mexicana, ninguna otra ha reconocido la huelga por solidaridad. Por el contrario, todas la han prohibido, por considerarla como el uso abusivo o la extralimitacin de un derecho que, como el de huelga, ha sido regulado y condicionado por la ley, y sujeto, en cuanto a su ejercicio, a determinadas disposiciones de orden pblico. La fraccin IV del Artculo 260 de la Ley Federal del Trabajo, de Mxico, establece que la huelga puede tener por objeto apoyar una huelga que tenga por objeto algunos de los enumerados en las fracciones anteriores y que no haya sido declarada ilcita. Este texto legal autoriza la huelga por solidaridad, pero ningn otro ha regulado especficamente el ejercicio de ese derecho, razn por la cual deben ser aplicables, en ese aspecto, las disposiciones relativas a la huelga en general. Pero como en Mxico la solucin de los conflictos del trabajo est a cargo exclusivamente de las Juntas de Conciliacin y Arbitraje, no nos explicamos en qu forma podran estas dirimir legalmente las huelgas por solidaridad, no existiendo entre el patrono y los huelguistas ninguna controversia que decidir. La huelga por solidaridad no constituye un acto jurdico sino un verdadero fenmeno social, y representa un remedo de la idea de la huelga general revolucionaria, por la cual propugnan las doctrinas socialistas radicales, o sea, las que slo conciben la solucin del problema social mediante la lucha sin cuartel entre el capital y el trabajo.

La ocupacin de talleres
De acuerdo con los principios que rigen el derecho de huelga, esta debe limitarse exclusivamente a la suspensin de las labores, realizada pacficamente.
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Sin embargo, en la prctica algunas huelgas suelen estar acompaadas de actos de violencia contra las personas y de fuerza fsica sobre las cosas, utilizados para coaccionar a los patronos en el sentido de que estos acepten, en forma conminatoria, las demandas obreras que han dado origen a dichas huelgas. Entre estos actos figura la ocupacin por parte de los trabajadores de los talleres y otros lugares de trabajo, con el fin de evitar que sus propietarios, o sea, los patronos, puedan penetrar en ellos, hecho que representa una verdadera violacin al derecho de propiedad, y el cual ha sido calificado por todos los tratadistas como un procedimiento abusivo e ilegal. Al referirse a este asunto, Prez Patn expresa que la huelga con ocupacin de los lugares de trabajo responde generalmente a una tctica revolucionaria de inspiracin marxista. Los sindicatos comunistas de Francia, Italia, Chile y otros pases han utilizado con frecuencia ese procedimiento, vindose obligados los respectivos gobiernos, a emplear la fuerza pblica para desalojar a los huelguistas. Tpico ejemplo de esta estrecha conexin poltico-sindical, aplicada a las reivindicaciones obreras, desvindolas de su cauce legal, es el programa de accin directa de un partido comunista boliviano (el P.O.R. afiliado a la IV Internacional) que, a travs de la llamada Tesis de Pulacayo, preparada para uso de la Federacin Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia, propugna la ocupacin de las minas por piquetes armados de mineros y su definitiva incautacin. Cabanellas considera que si bien el derecho de huelga se basa en la posibilidad de abstenerse de trabajar, esa actitud debe sostenerse fuera de los lugares de trabajo, no dentro de ellos, pues la presencia del trabajador significa la obligacin de prestar voluntariamente un servicio. La prohibicin de la ocupacin de los talleres y lugares de trabajo por parte de los huelguistas no est prevista formalmente en casi ninguna de las legislaciones laborales, por estar implcitamente incluida dentro de la prohibicin general de actos de coaccin y de violencia, que es de mbito universal. Adems, este hecho ilcito figura en las leyes penales dentro de los crmenes y delitos contra la propiedad. La jurisprudencia ha consagrado tambin como un acto ilcito y abusivo la ocupacin de talleres por parte de los obreros como consecuencia de una huelga. Una sentencia dictada por la Corte Suprema de los Estados Unidos, citada por muchos autores, y dictada en fecha 27 de febrero de 1939, afirma que la retencin y ocupacin de las propiedades del patrono, por sus propios obreros, en una huelga pasiva, es un procedimiento abusivo e ilegal, y, por tanto, causa suficiente para el despido de dichos obreros. El apoderamiento ilegal de los edificios de la fbrica por los obreros, a fin de impedir su uso lcito por el patrono y obligarse as, por actos de violencia y fuerza, a someterse, no constituye el ejercicio del derecho de huelga que la ley consagra, y cuando los obreros recurren a esa especie de compulsin, se colocan fuera de la proteccin de la ley. Es evidente que ese procedimiento de coaccin quita a la huelga su carcter legal, y coloca a los trabajadores que lo realizan dentro del marco de las leyes penales, sujetos a las sanciones que ellas establecen.

Efectos jurdicos de la huelga


Cuando an no haba sido consagrada la huelga como un derecho colectivo de los trabajadores, y esta constitua simplemente el ejercicio del derecho negativo de no trabajar, del que hemos hablado anteriormente, tanto la doctrina como la jurisprudencia haban planteado el problema relativo a los efectos jurdicos de la huelga.
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Se discuta entonces si la huelga implicaba o no la ruptura del contrato de trabajo por parte de los trabajadores. Los tratadistas que optaron por la afirmativa, deducan como consecuencia de su tesis, que los efectos jurdicos de la huelga eran los siguientes: a) que los obreros tendran que pagar al patrono indemnizaciones por la ruptura unilateral del contrato sin el correspondiente preaviso; b) que el patrono tendra derecho a no volver a recibir a los obreros a la terminacin de la huelga, por ya no existir entre ellos ningn vnculo contractual; c) que el patrono dejara de ser responsable civilmente de los delitos cometidos por el trabajador en el ejercicio de sus funciones; y d) que el tiempo de servicio del trabajador habra de ser computado, para todos los fines de las leyes laborales, a partir de su reingreso en la empresa, es decir desde la fecha del nuevo contrato, ya que el primero se haba extinguido. Entre los tratadistas que defendieron esta tesis, Planiol y Ripert en su obra Tratado de Derecho Civil Francs expresaron que la idea de ruptura es correcta en la mayora de los casos; habitualmente la huelga tiene por objeto una modificacin de las condiciones de trabajo. Al declararla, los obreros manifiestan su intencin de trabajar en lo adelante bajo condiciones ms ventajosas, y declaran con ello, de modo implcito, que no quieren seguir bajo el contrato que han firmado, sino que desean otro ms favorable. Por tanto, en efecto, es un caso de ruptura, cosa que no puede discutirse alegando que no se trata sino de una modificacin en el contrato existente. Un contrato implica cierto nmero de condiciones aceptadas por ambas partes; modificarlas equivale a celebrar un nuevo contrato. Esta opinin fue compartida por Bayard en Carcter jurdico de la huelga y Ganzoni en El derecho de huelga. Otros, por el contrario, sostuvieron que la huelga slo produca la suspensin del contrato durante el perodo de la paralizacin de los trabajos. Colin y Capitant en Curso elemental de Derecho Civil opinan que los obreros que se declaran en huelga no quieren romper el contrato y marcharse definitivamente a sus casas. El patrono por su parte tampoco considera rotas las relaciones que lo unen con su personal. Tanto en el nimo de uno, como en el de los otros, la huelga es una crisis pasajera a la que seguir la reanudacin del trabajo, y la prueba est en que las partes continan estando en contacto, se cambian proposiciones, buscan llegar a un acuerdo. La jurisprudencia, especialmente la francesa, mantuvo en una multitud de decisiones el criterio de que, tanto la huelga obrera como el paro patronal, producen inevitablemente la ruptura del contrato de trabajo, no estableciendo distincin alguna entre la cesacin colectiva y la individual del trabajo, ya que consideraba a la primera como una yuxtaposicin de varias rupturas individuales por parte de cada uno de los obreros en huelga o de cada uno de los patronos que haya declarado el paro. Esta jurisprudencia se mantuvo en Francia hasta 1926. El problema dej de tener vigencia desde que fue admitido por la ley el derecho positivo de huelga y de paro. Se reconoci entonces que estas paralizaciones de las labores no podan tener como consecuencia jurdica la ruptura del contrato de trabajo o del pacto colectivo, por la circunstancia de constituir sencillamente el libre ejercicio de un derecho legalmente establecido. Como muy bien expresa Orlando Gmez, en La huelga, paralizando el trabajo, el trabajador deja, efectivamente, de cumplir la obligacin contractual, pero ese incumplimiento, que sera causa de la disolucin del contrato no la determina l, porque al practicarla est ejerciendo un derecho. En efecto, si la ley le garantiza el derecho de huelga, su ejercicio
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normal no puede acarrear la ruptura de un vnculo, o en trminos ms del derecho laboral, la prdida del empleo. De lo contrario el derecho de huelga sera una grosera mixtificacin. Para que la huelga slo produzca la suspensin del contrato y no la ruptura de este, es condicin indispensable que sea absolutamente legal, es decir que en todo el proceso de ella no se hayan violado las disposiciones normativas que le dan ese carcter. Cuando la huelga es ilegal no constituye el ejercicio de un derecho, sino el abuso y la extralimitacin de este, que no pueden producir iguales efectos jurdicos que la prctica lcita del mismo. Las legislaciones laborales de todos los pases, y en forma unnime las latinoamericanas, han establecido expresamente que la huelga legal slo suspende el contrato, con todas las consecuencias jurdicas inherentes a esa suspensin. Algunas de ellas, como las de Ecuador, Colombia, Guatemala, Nicaragua y Panam, disponen que la huelga declarada ilcita termina el contrato sin responsabilidad alguna para el patrono. La dominicana, en el Artculo 379 del Cdigo de Trabajo tambin lo dispone as, pero establece que en caso de que intervengan nuevos contratos de trabajo con los mismos trabajadores o con una parte de estos, las condiciones sern las que regan antes de iniciarse la huelga, a menos que el patrono acepte u ofrezca otras mejores para los trabajadores. Las consecuencias de la huelga, como ya hemos visto, varan segn el caso de que esta haya sido declarada legal o ilegal. Cuando es legal, produce normalmente los efectos jurdicos de una suspensin del contrato, que son las siguientes: a) Cese temporal de la obligacin, por parte de los trabajadores, de prestar al patrono los servicios para los cuales fueron contratados; y b) Cese temporal de la obligacin, por parte del patrono, de pagar a los trabajadores el monto de sus salarios, as como de cualesquiera otras de las obligaciones que tengan frente a estos, en virtud de la ley, del contrato o de cualquier pacto colectivo. Adems de estos, que son propios de la suspensin del contrato, la huelga legal produce otros dos, que son los siguientes: a) Facultad de los trabajadores de reclamar la proteccin de las autoridades del trabajo y de la polica, para el ejercicio pacfico de sus derechos; y b) Facultad de los patronos para reclamar ese mismo amparo tanto para el ejercicio de sus derechos como para la proteccin de los bienes de su empresa. Si la huelga es ilegal, los efectos jurdicos de la misma son los siguientes: a) Terminacin del contrato, sin ninguna responsabilidad para el patrono: b) Prdida en perjuicio de los trabajadores de los derechos adquiridos por estos como consecuencia de su antigedad en la empresa; c) Prdida de los salarios de los trabajadores correspondientes al perodo de suspensin de labores; y d) Facultad del patrono para rehusar el reingreso en su empresa de los huelguistas. Sin embargo, una gran parte de la doctrina considera que, si a la terminacin de una huelga ilegal, el patrono accede a recibir nuevamente a los trabajadores y celebra con estos un nuevo contrato de trabajo, por haberse roto el anterior a consecuencia del carcter ilcito de la huelga, dichos obreros no pueden perder, por esa circunstancia, los derechos que hubieran adquirido antes de la paralizacin de las labores, ya que virtualmente el nuevo contrato no es sino la prolongacin del primero. Segn Cabanellas si el patrono no utiliza el derecho para despedir a los trabajadores y los readmite a su servicio naturalmente deja de ejercer su facultad de declarar rescindido el vnculo contractual. El trabajador, por tanto, no debe ser privado de los derechos adquiridos, pues tal cosa, aparte la injusticia, dara al patrono una ventaja totalmente contraria a los principios de equidad que inspiran la moderna legislacin del trabajo, donde se persigue la subsistencia del vnculo contractual, con
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todos los beneficios conseguidos por el trabajador desde el ingreso al servicio del patrono hasta su cese, sin que existan dos distintos contratos, aun cuando hubiera habido una causa justificada de disolucin del vnculo convencional. En cuanto a los salarios correspondientes al tiempo de duracin de la huelga, la doctrina y la legislacin estn acordes en que no procede su pago si esta es declarada ilegal, ya que un acto ilcito no puede producir consecuencias beneficiosas en provecho de quienes lo cometen. Respecto al caso de que la huelga sea absolutamente legal, no existe un criterio unnime y definido ni entre los tratadistas ni en las propias legislaciones laborales. La huelga legal produce los mismos efectos jurdicos que una suspensin temporal del contrato, y, en consecuencia es necesario aplicar a dicha huelga los mismos principios que rigen en materia de suspensin. Durante la vigencia de esta, y como consecuencia de la falta de prestacin de los servicios, que es la obligacin primordial del trabajador, el patrono no est obligado a pagarle los salarios correspondientes al tiempo en que este permanezca inactivo. En la huelga, la paralizacin de las labores no se realiza por la voluntad del patrono, sino precisamente por la decisin unilateral de los trabajadores para obtener nuevas condiciones de trabajo o la modificacin de las vigentes. Al igual que en los casos de suspensin legal, no es imputable al patrono la comisin de ninguna falta en perjuicio de sus trabajadores que pueda comprometer su responsabilidad. Sin embargo, cuando la huelga se produce como consecuencia de violacin, por parte del patrono, de determinadas condiciones de trabajo establecidas en ley, en el contrato o en un pacto colectivo, y esa violacin es debidamente comprobada, el patrono s est obligado a pagar los salarios cados, por el hecho de que la suspensin colectiva del trabajo se origin nica y exclusivamente por su propia culpa. En este caso, el pago de dichos salarios tendra un carcter indemnizatorio. Igual ocurre cuando un paro decretado por el patrono es declarado ilegal. Pero cuando la huelga no est fundamentada en una evidente falta patronal, sino en demandas para la obtencin de condiciones de trabajo ms beneficiosas para los obreros, el patrono no debe ser obligado al pago de esos salarios, aun cuando dichas demandas sean finalmente acogidas por este. Algunas legislaciones, tales como las de Ecuador y El Salvador disponen que la huelga declarada legal autoriza a los trabajadores a percibir los salarios correspondientes al perodo de suspensin. Otras, como las de Guatemala y Panam, establecen una distincin entre el carcter legal y el carcter justo de una huelga, para los fines de pago de los llamados salarios cados. El Artculo 242 del Cdigo guatemalteco declara que la huelga justa es aquella cuyos motivos son imputables al patrono, injusta cuando dichos motivos son imputables a los trabajadores. En el primer caso, el pago de los salarios es obligatorio. El Cdigo panameo no define lo que es una huelga justa, pero establece en su Art. 325 que cuando los tribunales de trabajo declaren que los motivos de una huelga son imputables al patrono, por incumplimiento del contrato o contratos de trabajo; o por maltratos o violencias contra los trabajadores, fijarn la fecha en que estos deben volver a sus labores y condenarn a aquel al pago de los salarios cados. Otras, por ltimo, establecen un sistema que en nuestra opinin es quizs el ms adecuado, el cual consiste en dejar lo relativo a la procedencia del pago de los salarios cados, a la definitiva decisin de la jurisdiccin de arbitraje; lo que permite un examen ponderado
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y equitativo de cada caso, de acuerdo con las circunstancia especficas del conflicto, que resulta mucho ms conveniente que la obligatoriedad de normas generales que pueden ser o no siempre justas.

Efectos econmicos de la huelga


Los efectos que causan las huelgas en el orden econmico son sencillamente deplorables. La huelga, legal o ilegal, justa o injusta, representa un perjuicio evidente, tanto para los patronos como para los trabajadores, produciendo adems perturbaciones econmicas que afectan, individual y colectivamente, a todas las clases sociales. El abandono de las labores, en determinados casos, da lugar, forzosamente, a la disminucin del volumen de la produccin, encarece el costo de la vida, restringe el ingreso al patrimonio nacional de divisas extranjeras, disminuye la percepcin de los impuestos fiscales, desequilibra la actividad industrial, hace perder a los obreros el monto de sus salarios, afecta a veces a otras empresas relacionadas con las paralizadas, disminuye la actividad comercial y causa, en fin, un estado de anormalidad funcional de la sociedad, cuyas consecuencias son siempre perjudiciales para todos. Algunos autores colocan la huelga, en ese aspecto, dentro de los llamados delitos econmicos, los cuales han sido definidos por Nelson Hungra, en Crmenes contra la economa popular, como todos los actos que representen un dao efectivo al potencial del patrimonio de un indefinido nmero de personas. El juez Bernardino Len y Len, en su obra La huelga y su legislacin en el Per, expresa que la importancia de los conflictos econmicos se hace ostensible en las huelgas y los paros y se traduce ante todo en prdidas de orden econmico. Hay una disminucin de la produccin, hay una prdida de utilidad o de beneficio, hay inmovilizacin de capital y hay, por el lado obrero, prdida de salarios no percibidos. A causa de esas graves perturbaciones econmicas, que originan prdidas imposibles de reparar, las huelgas slo deben producirse cuando sean absolutamente indispensables para la solucin de un conflicto colectivo. Los medios conciliatorios que la ley dispone para dirimir amigablemente las controversias laborales, deben ser usados con espritu de mutua compresin y transigencia, ya que cuando se produce una huelga, y a la postre los trabajadores obtienen buen xito en sus demandas, han perdido sin embargo una buena cantidad de salarios, y el patrono, a su vez, ha sufrido perjuicios aun ms considerables. Por eso, algunos tratadistas, como Muller, han incluido entre las condiciones requeridas para que una huelga sea lcita que las ventajas perseguidas compensen los males que inevitablemente van a producirse, refirindose, sin duda alguna, a las consecuencias que en el orden econmico producen siempre esas suspensiones laborales. Muchas veces, los beneficios obtenidos por los trabajadores por medio de la huelga, no compensan los perjuicios que directa o indirectamente ellos mismos han sufrido como consecuencia de esa huelga. Los obreros obtienen sus medios de subsistencia mediante la percepcin de los salarios que les paga su patrono, y es natural que cuando los negocios de este prosperen, estar en mejor capacidad econmica para aumentar el monto de esos salarios y para proporcionar a sus trabajadores mejores condiciones de trabajo. En consecuencia, la prosperidad de los obreros est en razn directa con la prosperidad de la empresa donde trabajan. Ahora bien, si al patrono se les hacen demandas que sobrepasen
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considerablemente las posibilidades econmicas de su empresa, esta necesariamente en vez de prosperar tender a declinar o lo que es lo mismo a empeorar su situacin dentro de la esfera de sus actividades. Cules seran entonces las consecuencias para el trabajador, si como resultado de sus reclamaciones excesivas la empresa donde trabaje es empujada hacia la bancarrota? Qu beneficios, a la postre, obtendra si dicha empresa es obligada, por razones econmicas, a cesar en sus actividades? Cuando la huelga no es usada para sus fines legales, es decir la justa defensa de los intereses de los trabajadores, sino como un medio de la lucha de clases que pretende dividir la sociedad en dos bandos enemigos e irreconciliables, las perturbaciones econmicas que producen son aun de mayor gravedad, en razn de que en esos casos, la causa alegada del conflicto no es sino un pretexto para iniciar una nueva etapa de esa lucha. La huelga obrera y el paro patronal no pueden ni deben convertirse en las armas favoritas del trabajo y del capital para ser utilizadas en una contienda social que, como la guerra, resulta a fin de cuentas, infecunda e ineficaz para las dos partes en discordia. Para evitar las catastrficas consecuencias econmicas que producen tanto las huelgas como los paros cuando no se utilizan para sus fines legtimos, sino como meros elementos de lucha clasista, algunos pases han tenido que dictar enrgicas leyes con el fin de prevenir tales consecuencias. En la Argentina el Decreto-Ley N.o 536 establece, en su Artculo 32, que ser reprimido con prisin de dos meses a tres aos el que realizara cualquier acto no previsto expresamente en el Cdigo Penal, con el propsito de impedir o disminuir el rendimiento de la produccin industrial, o desaprovechar o destruir la energa, las materias primas o las maquinarias. En el Per la Ley del 13 de noviembre de 1947, en su Artculo 15, dispone que las autoridades policiales, en el ejercicio de sus funciones, velarn porque se persiga a los agitadores y a quienes traten de paralizar ilegalmente el trabajo, ponindolos a la disposicin de los magistrados competentes para que se les aplique la sancin de acuerdo con las leyes 4891, 1055 y los artculos 268 a 271 y siguientes del Cdigo Penal. En el Brasil el Decreto-Ley N.o 9070 establece, entre otras cosas, que se concepta como falta grave, generadora de la rescisin del contrato de trabajo, la cesacin del trabajo en desacuerdo con los procedimientos y plazos establecidos por la ley. Este mismo decreto-ley define como crimen contra la organizacin del trabajo la inercia del presidente del Sindicato de trabajadores o del empleador cuando dejen de promover la solucin del conflicto. En Chile fue necesario dictar la Ley del 15 de julio de 1947, que faculta al Presidente de la Repblica para declarar zonas de emergencia dentro del territorio nacional as como la prohibicin en esas zonas del derecho de huelga. Posteriormente por Ley del 3 de septiembre de 1948 se reput como delito contra el orden pblico el hecho de organizar o estimular huelgas y paros en violacin a las disposiciones legales. Si las huelgas, aun las realizadas por sindicatos obreros para la defensa de sus legtimos intereses, ocasionan siempre perturbaciones y perjuicios econmicos, cuando estas se producen entre los empleados pblicos o por trabajadores de servicios de utilidad permanente, las consecuencias son peores por ser mayor su influencia en el mbito de toda la colectividad. Igual ocurre cuando la suspensin de las labores afecta a empresas esenciales para el desarrollo econmico de un pas, circunstancia que debe ser ponderada tanto por los obreros de ellas como por los propios patronos para evitar, con un espritu de mutua comprensin y transigencia, los funestos resultados de tales suspensiones. Para dar una idea, aun aproximada, de los elevados perjuicios econmicos que pueden producir las huelgas, sean estas justas o no, basta recordar, entre otras, la huelga del acero,
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realizada en los Estados Unidos en el ao 1949, en la cual adems de dejar cesantes temporalmente a un milln y medio de huelguistas, dio por resultado la paralizacin adicional de ciento cincuenta mil obreros, que no estaban en huelga, por falta de materia prima para la industria automovilista, ocasionando una prdida total de ms de un centenar de millones de dlares; la huelga portuaria de Londres, en el ao de 1951, que mantuvo detenidos por un largo perodo de tiempo a 152 barcos, descoyuntando el comercio de importacin y de exportacin de la Gran Bretaa; la huelga azucarera de Argentina, en 1949, que hizo perder a ese pas alrededor de 50 millones de kilos de azcar y 4 millones de litros de alcohol, y al gobierno doce millones seiscientos mil pesos por impuestos no percibidos; y la huelga, de ese mismo ao, en Bolivia, realizada en las minas de estao, que arroj prdidas de ms de 6 millones de dlares en divisas y 70 millones de pesos de impuestos. Frente al problema del exceso del derecho de huelga y de la extralimitacin de esta, en el sentido de convertirla exclusivamente en un medio de lucha social, la doctrina se muestra vacilante en aceptar ese derecho con la misma amplitud y libertad que tuvo cuando fue reconocido. Como expresa Cabanellas el problema actual sobre el derecho de huelga lleva a limitar este. Y ello, como afirma Vatbier, porque la historias de las huelgas puede reducirse a estas pocas palabras: ruina del patrono, miseria del trabajador y alteracin del orden pblico. Como sostuvo Jules Simn, si las huelgas son vencidas, los trabajadores pierden; y si las ganan, se arruinan tambin, al hundirse sobre ellos la fortaleza combatida. De ah que la conciencia actual, en torno a ese problema, est en parte inspirada por Jaurs, quien hace ms de cuarenta aos seal ya que, si algn da fuera abolida la lucha de clases, el recuerdo de las huelgas horrorizara a la humanidad reconciliada. Creemos que para evitar los funestos efectos econmicos de la huelga, hay que evitar precisamente la propia huelga, y esto slo puede ser obtenido, suprimiendo las causas que la originan, por medio de una intensa y progresiva justicia social que logre convertir en una realidad, y no en una simple teora, la equitativa cooperacin socioeconmica entre el capital y el trabajo, como elementos primordiales del proceso de la produccin. Por la va de la lucha de clases, preconizada por los sistemas extremistas, no es posible llegar a esa finalidad, como no lo es el logro de una perfecta confraternidad universal mediante el trgico y catastrfico expediente de la guerra.

El paro patronal
As como se ha consagrado en materia laboral el derecho de huelga para la defensa de los intereses comunes de los trabajadores, se ha admitido tambin el derecho de paro o lock-out para la proteccin de los intereses individuales o colectivos de los patronos. El paro consiste en la suspensin temporal de las labores por la voluntad unilateral de uno o varios patronos. Algunas veces es utilizado como un medio de defensa patronal en respuesta a una huelga, o para presionar a los trabajadores con el fin de obtener determinadas modificaciones en las condiciones de trabajo o establecer otras nuevas. Paul Pick en Tratado elemental de legislacin industrial define el paro como la contrapartida de la huelga, que tiene su justificacin en idnticas consideraciones que ella. Prez Botija, en Curso de Derecho del Trabajo lo define como los actos de voluntad colectiva de los empresarios de cierta rama de la produccin, que con fines diversos paralizan las explotaciones o cierran temporalmente sus establecimientos, definicin que no compartimos en
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razn de que el paro puede ser realizado por un solo patrn y no requiere en consecuencia una voluntad colectiva. Tissenbaum, en su ensayo La huelga nos da la siguiente definicin que consideramos absolutamente correcta: Paro es la suspensin temporal de la actividad parcial o total de la empresa, dispuesta por el o los empleadores, para secundar la defensa de sus intereses. Algunos tratadistas consideran que no es indispensable, para que exista un paro, que el patrono paralice materialmente las labores mediante el cierre de su establecimiento, bastando el hecho de pretender supeditar la prestacin de los servicios a la aceptacin, por parte de los obreros, de nuevas condiciones de trabajo inferiores a las vigentes, Alfredo Gaete Berrios, en su Derecho del Trabajo expresa lo siguiente: No creemos que doctrinariamente sea necesario el cierre material del establecimiento, empresa o faena, y que haya voluntad precisa y determinada con ese fin. De ser necesaria la concurrencia de esos requisitos, sera muy difcil que pudiera presentarse una situacin que constituyera lock-out propiamente dicho. Adems sera facilsimo cambiar los papeles, y convertir un conflicto provocado por los patronos en un conflicto producido por los obreros, quedando con ello los primeros sin sancin. Si, por ejemplo, los patronos notifican a los obreros, sin mediar desahucio legal, que desde tal fecha se les rebajarn sus salarios en tal cantidad o proporcin, y llegado el da se niegan a recibir a los asalariados en sus establecimientos, si estos no aceptan esas condiciones, seran los patronos los que hubieran planteado el conflicto colectivo y no los obreros por haberse negado en esas condiciones. El paro patronal surgi originalmente como consecuencia de la huelga, y se convirti en un derecho al mismo tiempo que se le reconoci a esta tal calidad. Sin embargo, aunque todas las legislaciones admiten hoy el derecho de huelga, existen algunas que no han consagrado el derecho de paro o lo han distinguido tanto que apenas puede tener sino una relativa vigencia. El carcter del derecho de paro es distinto al de huelga. Mientras esta ltima es siempre de naturaleza colectiva, el paro puede ser de carcter individual, cuando es ejercitado por un solo patrono, o colectivo cuando lo practican varios patronos coaligados. Difieren tambin en otro aspecto. La huelga, adems de constituir un acto jurdico, representa un medio de defensa de las clases econmicamente dbiles, cuyos intereses estn estrechamente vinculados a sus necesidades vitales, en tanto que el paro es slo un derecho relacionado con intereses empresariales que no afectan personalmente al patrono en sus medios de subsistencia. Por eso, la justificacin de las demandas obreras y la de las patronales, en los casos de huelga o paro, son de diversa ndole. Cuando los trabajadores reclaman aumentos de salarios, lo hacen porque los que devengan no son, a su juicio, suficientes para cubrir sus necesidades; en tanto que cuando el patrono pretende la reduccin de esos salarios, acta en el inters comercial de su empresa y no por una necesidad de orden personal. Algunos autores, al comparar ambos derechos, han establecido una distincin entre la gnesis de uno y de otro. Mientras el de huelga se deriva de la libertad del trabajo, que es de carcter social, el del paro resulta de la libertad de empresa, la cual est siempre condicionada a los fines econmicos de la produccin. Desde el punto de vista jurdico, el ejercicio del derecho de paro est regulado en forma similar al de la huelga, aunque con mucho ms restricciones en cuanto a las causas y motivos que pueden originarlo.
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El paro, al igual que la huelga, puede ser legal o ilegal, segn se ajuste o no a las normas establecidas por la ley para su lcito ejercicio. Sus efectos jurdicos as como los procedimientos para su examen y decisin son idnticos en el paro y en la huelga. Ciertas legislaciones han definido el paro legal como la suspensin temporal, parcial o total, del trabajo ordenada por uno o ms patronos, en forma pacfica y con el exclusivo propsito de defender sus intereses econmicos y sociales. En este sentido se pronuncian los Cdigos de Trabajo de Costa Rica, Panam, Ecuador, Guatemala y Nicaragua, y la Ley 322 del Salvador. El Cdigo de Guatemala, en su Artculo 252, define adems el paro justo y el injusto, en la siguiente forma Paro justo es aquel cuyos motivos son imputables a los trabajadores, e injusto cuando son imputables al patrono. El Artculo 377 del Cdigo de Costa Rica considera que el paro es ilegal cuando el patrono se desempea maliciosamente, imposibilitando a los trabajadores el normal cumplimiento de sus tareas. Algunos autores y ciertas legislaciones, como la de Ecuador, confunden la suspensin colectiva del contrato de trabajo con el paro patronal. Aunque sus efectos son idnticos, puesto que en ambos se produce una paralizacin de las labores y se suspenden temporalmente las relaciones contractuales, sus causas, sin embargo, son absolutamente diferentes. El paro se produce siempre por la libre voluntad del patrono, cuando considera que debe realizarlo para la defensa de sus intereses; en tanto que la suspensin ocurre por causas y circunstancias contingentes que no le son imputables, puesto que se derivan, la mayor de las veces, de casos fortuitos o de fuerza mayor. Adems, el paro y la suspensin estn sometidos, respectivamente, a normas legales diferentes, puesto que el primero debe juzgarse y dirimirse como un conflicto econmico, en tanto que la segunda slo requiere la debida comprobacin. El paro concluye por un avenimiento conciliatorio o por un laudo arbitral, mientras que la suspensin termina cuando cesa la causa que la origin. Las legislaciones latinoamericanas han admitido el derecho de paro prescribiendo para su ejercicio iguales procedimientos que los establecidos para la huelga, as como idnticas prohibiciones, como las relativas a los servicios pblicos y al carcter poltico o de solidaridad de tales suspensiones. La legislacin de Ecuador limita a dos los casos en que puede ser declarado un paro, que son: a) para evitar la liquidacin forzosa de una empresa a consecuencia a una crisis econmica; y b) por falta de materia prima, si la causa de ella se debe a motivos que no pudieron ser previstos por el patrono. Como ya hemos dicho anteriormente, estas causas no son precisamente de paro sino de suspensin del contrato de trabajo, que es una situacin jurdica muy distinta a la cual se aplican principios tambin diferentes. En Venezuela, el Art. 231 de la Ley de Trabajo, establece que cuando el paro ponga en peligro inmediato la salud o la vida econmico-social de la poblacin, el gobierno podr proveer la reanudacin de las faenas en la forma que lo exijan los intereses generales. En Bolivia, segn el Decreto Ley de 1950, el paro en las explotaciones mineras slo podr realizarse despus que los Ministros de Trabajo y de Economa hayan comprobado la veracidad de las causas aducidas por la empresa para adoptar esa medida. Los paros no tienen en la prctica la importancia y trascendencia de las huelgas, en razn de que ocurren muy espordicamente, ya que los patronos slo ejercitan ese derecho en casos de extrema necesidad.
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Tercera Parte

La huelga y el paro en la legislacin dominicana


La actual legislacin dominicana acerca de la huelga obrera y el paro patronal, est ms o menos inspirada en los mismos principios jurdicos que rigen universalmente en esta materia. Los Artculos 414, 415 y 416 del Cdigo Penal dominicano que figuran, entre otros, bajo el rubro de Violaciones a los reglamentos relativos a las manufacturas, al comercio y a las artes, prohiban implcitamente tanto el derecho de huelga como el de paro, y sancionaban con penas correccionales la interrupcin del trabajo y los atentados contra el libre ejercicio de la industria y el trabajo, haciendo legalmente imposible la suspensin temporal de las labores, ya fuera esta realizada por decisin de los trabajadores o por la voluntad del patrono. El Artculo 414 estableci que se castigar con prisin de un mes a un ao, y multa de diez a trescientos pesos, o con una de las dos penas solamente, al que por medio de violencia, vas de hecho, amenazas o maniobras fraudulentas, hubiera operado, mantenido o intentado operar y mantener una interrupcin del trabajo, con el fin de forzar el alza o la baja de los salarios, o de atentar al libre ejercicio de la industria; el 415 dispuso que cuando los hechos, castigados en el artculo anterior hubieran sido cometidos como consecuencias de un plan concertado, se podr someter a los culpables en virtud de la sentencia, a la vigilancia de la alta polica, durante un ao a lo menos y tres a lo ms, y el 416 prescribi que se castigar con prisin de uno a seis meses, y multa de diez a cien pesos, o con una de las dos penas solamente, a todos los obreros y empresarios de obras que, por medio de multas, prohibiciones, proscripciones e interdicciones pronunciadas por consecuencia de un plan concertado, hubieran atentado contra el libre ejercicio de la industria y el trabajo. Los artculos 414 y 415, que anteceden, se aplicarn a los propietarios o colonos, as como a los cosecheros, sirvientes y trabajadores del campo. Aunque los textos legales arriba transcritos no establecan una prohibicin formal de la huelga y del paro, los impedan virtualmente, ya que la ejecucin de cualesquiera de ellos, caa dentro de sus disposiciones represivas. Como se sabe, nuestro Cdigo Penal no es sino la traduccin y adaptacin del napolenico, el cual fue estructurado dentro del sistema liberalista que predominaba entonces en Francia. Sus disposiciones estaban en armona con las ideas de esa poca, en que, como resultado de la libertad de trabajo que haba proclamado la Revolucin Francesa; se negaba a los trabajadores y a los patronos el derecho de asociacin profesional, y como consecuencia de ello, la facultad de actuar colectivamente. Adems, en ese tiempo, no exista el derecho laboral. En el ao 1946, por Ley N.o 1094, se reconoci entre nosotros el derecho de huelga, aunque no fue consagrado especficamente sino en forma indirecta, o sea mediante la regulacin de su ejercicio. En efecto, el Artculo 1. de esa ley, dispona que el derecho y la libertad de declararse en estado de huelga o de paro sern ejercidos por los gremios, sindicatos o cualesquiera asociacin de obreros, treinta das despus de haberlo notificado por escrito al patrono, por rgano del Presidente del gremio o agrupacin y del Procurador Obrero, sealando las causas que a su juicio sean justificativas de la huelga o paro, as como las reclamaciones que pretendan. Igual notificacin deber ser hecha a la Secretara de Estado de Trabajo y Economa Nacional. En todos los casos, los gremios y agrupaciones obreras debern obtener la prueba de que dicha notificacin ha llegado a manos del patrono.
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Como se advierte claramente, aunque en la frase inicial de dicho artculo se menciona estado de huelga o de paro, las disposiciones posteriores del mismo ignoran completamente el paro patronal, ya que en este ni en los otros dos artculos de la ley, existe regulacin alguna acerca de la suspensin de las labores realizada por la voluntad del patrono. Por esa razn, consideramos que dicha ley solamente reconoci el ejercicio del derecho de huelga, el cual atribuy exclusivamente a los gremios, sindicatos o cualquiera otra asociacin de obreros, pero no hizo lo mismo respecto al derecho de paro o lock-out. La referida ley instituy, aunque sin ninguna reglamentacin, los procedimientos previos de conciliacin y arbitraje, regulando el primero de acuerdo con las normas establecidas en la Ley sobre Contratos de Trabajo, y disponiendo que el segundo, o sea el arbitraje, se llevara a cabo mediante la designacin de tres rbitros: uno de ellos nombrado por los trabajadores, otro por el patrono, y el tercero por el Secretario de Estado de Trabajo y Economa Nacional. Estos rbitros deban, al tenor del Artculo 2 de la ley, decidir definitivamente la controversia, mediante un laudo que sera obligatorio para ambas partes. El ltimo artculo de Ley 1094 estableci que toda huelga o paro, realizado antes de haberse cumplido los plazos y agotado los medios conciliatorios y el arbitraje se considerar dentro de las disposiciones del Art. 414 del Cdigo Penal. Aunque en esencia dicha ley instituy la conciliacin y el arbitraje como medios para dirimir los conflictos colectivos del trabajo, sistema que posteriormente fue adoptado por el Cdigo del Trabajo, su excesiva brevedad y la falta de disposiciones que facilitaran, tanto el examen y consideracin del conflicto como el proceso mismo de la conciliacin y el arbitraje, crearon innumerables problemas de casi imposible solucin. Sin embargo, dicha ley derog tcitamente el Artculo 416 del Cdigo Penal, a que habamos hecho referencia anteriormente. En el Cdigo de Trabajo, dictado seis aos ms tarde, la huelga obrera y el paro patronal figuran, tanto en la parte sustantiva como en la adjetiva de dicha ley. El Libro Sexto del Cdigo tiene como rubro De los Conflictos econmicos, de las huelgas y de los paros y est dividido en tres Ttulos, con las siguientes denominaciones: Ttulo I. De los conflictos econmicos; Ttulo II. De las huelgas; y Ttulo III. De los paros. En la parte adjetiva, o sea la procesal, en el Libro Sptimo que tiene como rubro De la Aplicacin de la Ley y dentro del Ttulo IX asignado a Algunos procedimientos especiales, figura el Captulo III relativo a la Calificacin de las huelgas y los paros. El Ttulo X del citado Libro Sptimo tiene como rubro Del procedimiento para la solucin de los conflictos econmicos, y est dividido en dos Captulos: el primero dedicado a la Conciliacin, y el segundo al Arbitraje. Este ltimo est a su vez subdividido en seis Secciones con las siguientes denominaciones: Seccin 1.a De la designacin de los rbitros; Seccin 2.a Del procedimiento preliminar; Seccin 3.a De la discusin del conflicto; Seccin 4.a De la investigacin del caso; Seccin 5.a De la audiencia final; Seccin 6.a Del laudo. En los prximos captulos trataremos solamente acerca de la ley dominicana relativa a los Conflictos colectivos, las huelgas y el paro que figuran en la parte sustantiva del Cdigo, as como a las Calificaciones de las huelgas y los paros, que figuran en la parte adjetiva, en razn de que en los captulos anteriores de este modesto ensayo, correspondientes a la Conciliacin y al Arbitraje, tuvimos oportunidad de explicar los procedimientos relativos a estos dos medios de solucin de los conflictos colectivos, de acuerdo con las normas establecidas en nuestra legislacin laboral.
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De los conflictos colectivos


Ya hemos visto anteriormente que el Cdigo de Trabajo no define los conflictos colectivos del trabajo sino los conflictos econmicos. El Artculo 362 establece que Conflicto econmico es el que se suscita entre uno o ms sindicatos de trabajadores o uno o ms patronos o uno o ms sindicatos de patronos, con el objeto de que se establezcan nuevas condiciones de trabajo, o que se modifiquen las vigentes. Como en ninguna parte de dicho Cdigo se define los conflictos colectivos, parece ser, a primera vista, que la intencin del legislador fue la de englobar dentro de la denominacin de conflictos econmicos a todos aquellos que tuvieran un carcter colectivo, en cuyo caso la definicin no es correcta, puesto que los conflictos colectivos, como ya hemos visto, pueden ser jurdicos o de derecho y econmicos o de intereses. Ahora bien, si la definicin del Artculo 362 est limitada exclusivamente a los conflictos econmicos, es, de manera absoluta, irreprochable, puesto que en ella figuran los elementos esenciales que caracterizan esta clase de controversias. La ley dominicana en su Artculo 363 establece que para ser parte en un conflicto econmico se requieren las mismas condiciones que para celebrar un pacto colectivo de condiciones de trabajo. Estas condiciones, que figuran en el Artculo 96 del Cdigo, son comunes a los sindicatos, tanto obreros como patronales, y son las siguientes: 1. Estar registrado en la Secretara de Estado de Trabajo; 2. Tener capacidad por sus estatutos para celebrar pactos colectivos de condiciones de trabajo; y 3. Ser representante autorizado de los patronos o de los trabajadores cuyos intereses profesionales afecta el pacto colectivo. La exigencia de estas condiciones para ser parte en un conflicto econmico tiene una profunda razn jurdica. El carcter de esta clase de conflicto, en el cual los trabajadores actan, no en el inters individual de cada uno de ellos, sino en el comn y colectivo de todos en conjunto, requiere que la representacin de los mismos est legalmente establecida, ya que como hemos visto anteriormente, el derecho de huelga slo puede ser ejercido, de acuerdo con la ley dominicana, por los trabajadores organizados en gremios o sindicatos. Siendo el conflicto econmico el germen o preliminar de una huelga, es obvio que los trabajadores que sean parte en esta clase de conflicto, deben reunir las mismas condiciones requeridas para el ejercicio de ese derecho de huelga. Si as no lo fuera, y pudieran en consecuencia figurar en un conflicto econmico sin estar organizados, se producira un problema irresoluble en el caso de que los procedimientos de conciliacin y arbitraje hubieran sido infructuosos, puesto que no podran, en modo alguno, decidir y declarar la huelga por no estar afiliados a una sociedad sindical. En cuanto a la capacidad requerida al sindicato para celebrar pactos colectivos, que es la segunda de las condiciones exigidas para ser parte en un conflicto econmico, tiene tambin su explicacin. Regularmente el conflicto se resuelve mediante la firma de un pacto colectivo en que figuran las nuevas condiciones de trabajo convenidas. Es natural, en consecuencia, que el sindicato afectado en la controversia pueda legalmente, de acuerdo con su capacidad estatutaria, suscribir esa clase de convenio, ya que si careciera de ella, la discusin y solucin del conflicto hubieran sido sencillamente frustratorias.
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Partes en un conflicto econmico Definicin de acuerdo con la ley dominicana

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La tercera condicin se explica por s misma. En la discusin de un conflicto, la representacin de las partes tiene que ser absolutamente regular y legtima, puesto que los convenios que se celebren, para la terminacin del mismo, comprometen tanto al patrono como a los trabajadores afectados en la controversia.
Conflictos en empresas donde existan pactos colectivos o laudos

El Artculo 365 del Cdigo de Trabajo prev el caso de la posibilidad de un conflicto econmico en una o varias empresas donde las condiciones generales del trabajo estn reguladas por pactos colectivos o por disposiciones de un laudo arbitral. Dicho artculo establece una prohibicin temporal, en el sentido de que el conflicto no puede plantearse sino en los plazos y condiciones fijados para la denuncia y revisin del pacto colectivo o del laudo. El laudo arbitral es una decisin que dirime un conflicto econmico, el cual produce los mismos efectos que un pacto colectivo de condiciones de trabajo. Ambos, el laudo y el pacto, establecen las condiciones de trabajo que deben regir en una o ms empresas, las cuales son obligatorias para el patrono y para los trabajadores. Aunque el pacto es de carcter convencional, por ser el resultado de un acuerdo de voluntades, y el laudo es de carcter impositivo, por as determinarlo la ley y por provenir de un tercero que impone a las partes la determinada solucin de un conflicto, ambos tienen comunes caractersticas, entre las cuales figura, un trmino de vigencia, la tcita reconduccin, y la facultad para ambas partes de denunciarlos o de solicitar su revisin en los casos indicados por la ley. La prohibicin del Artculo 365 tiene por finalidad dar tanto al pacto como al laudo una limitada estabilidad, ya que en otra forma no representaran ninguna seguridad ni garanta para las partes, y se desvirtuara su propsito esencial, que es el de resolver una controversia laboral, o de prevenirla, segn el caso. Ahora bien, como ni el laudo ni el pacto pueden tener una vigencia permanente, toda vez que fueron estructurados tomando en cuenta los hechos y circunstancias que existan en un momento dado, es natural y justo que las partes tengan la facultad para solicitar su revisin y aun su denuncia, cuando esos hechos hubieran variado sin culpa de ninguna de ellas. Por esa razn, el Artculo 365 slo autoriza el planteamiento de un conflicto econmico en los plazos y condiciones fijados para su denuncia y revisin, con lo cual al mismo tiempo de dar cierta estabilidad a los pactos y laudos, no coarta a las partes el derecho que tienen de denunciarlos o de provocar su revisin cuando as fuere necesario.

La huelga

El Artculo 368 del Cdigo de Trabajo define la huelga de la siguiente manera: Huelga es la suspensin voluntaria del trabajo concertada y realizada colectivamente por los trabajadores en defensa de sus intereses comunes. Esta definicin a nuestro juicio es muy acertada, ya que en ella se encuentran incluidos los elementos esenciales de la huelga, que son: el hecho de la suspensin del trabajo; el carcter voluntario de ese hecho; la concertacin y realizacin del mismo por los trabajadores; la naturaleza colectiva de la suspensin y la finalidad de la huelga.
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Definicin de la Huelga

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En un captulo anterior de este ensayo, hemos transcrito algunas definiciones doctrinales y legales de la huelga. En concordancia con los principios del derecho laboral, universalmente reconocidos, el hecho que caracteriza primordialmente a la huelga es la suspensin temporal y pacfica de las labores. El Cdigo dominicano dispone en su Artculo 369 que la huelga debe limitarse al hecho de la suspensin del trabajo, estableciendo en un segundo prrafo que los actos de coaccin o de violencia fsica o moral sobre las personas o de fuerza fsica sobre las cosas o cualquier acto que tenga por objeto promover el desorden o quitar a la huelga su carcter pacfico, son sancionados con las penas sealadas en este Cdigo o en otras leyes, y pueden dar lugar a que la huelga sea declarada ilegal. Este artculo que es, ms o menos, la reproduccin del Artculo 262 de la Ley Federal del Trabajo, de Mxico, al mismo tiempo de limitar el hecho material a la simple suspensin de las labores, implcitamente requiere que la huelga, para que sea legal, debe tener un carcter pacfico, y no estar acompaada de actos violentos e ilcitos que le quiten ese carcter. La comisin de esta clase de actos en el proceso de una huelga produce, de acuerdo con la ley dominicana, dos efectos: a) hace pasible a los autores de estos, de las sanciones indicadas en el propio Cdigo de Trabajo y en leyes penales; y b) crea la posibilidad de que sea declarada ilegal la huelga. Las sanciones por la comisin de actos violentos contra las personas o de fuerza fsica sobre las cosas, realizadas como consecuencia de una huelga, estn previstas en los Artculos 678, ordinal 16 y 679, ordinal 3 del Cdigo de Trabajo, y consisten en multa de treinta a quinientos pesos, o prisin de quince das a seis meses, o ambas penas a la vez. Las del Cdigo Penal varan de acuerdo con el hecho especficamente cometido. En cuanto a la ilegalidad de la huelga cuando est acompaada de los actos a que hemos hecho referencia, es pertinente observar que la ley dominicana no la establece, ni en forma automtica ni en forma obligatoria, sino de manera facultativa. La comisin de esos actos no convierte necesariamente la huelga en ilegal, sino que crea tan slo la posibilidad de que fuera declarada como tal. La parte final del Artculo 369 as lo da entender cuando dice y pueden dar lugar a que la huelga sea declarada ilegal. Todas las legislaciones laborales prohiben y condenan la huelga violenta. En muchas de ellas la comisin de actos de violencia, no crea simplemente la posibilidad de que sea declarada ilegal, como ocurre en la legislacin dominicana, sino que la convierte automticamente en ilcita, castigando con severas penalidades a los autores de los hechos reprensibles. El Artculo 262 de la Ley Federal del Trabajo, de Mxico, los sanciona con prisin de hasta dos aos y multas de hasta 10,000 pesos, ms la reparacin del dao causado; el Artculo 239 del Cdigo de Trabajo, de Guatemala, dispone que los tribunales comunes deben sancionar, de conformidad con la ley, todo acto de coaccin o de violencia que se ejecute en ocasin de una huelga; el Artculo 32 del Decreto Ley 536/45, de Argentina, castiga dichos actos con prisin de dos meses a tres aos y de cinco aos de reclusin si los hechos se realizaran en establecimientos o depsitos afectados a la defensa nacional; el Artculo 117 de la Ley General del Trabajo, de Bolivia, establece que en la huelga todo acto o manifestacin de hostilidad contra las personas o la propiedad, cae dentro de la ley penal, y el Artculo 162 del
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Carcter pacfico de la Huelga

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Decreto Reglamento del Trabajo, de ese mismo pas, define esos actos violentos como delitos contra la libertad del trabajo. El procedimiento para la declaratoria de ilegalidad de una huelga, figura en los Artculos 625 y siguientes de nuestro Cdigo de Trabajo, y sobre l trataremos posteriormente en el captulo relativo a la Calificacin de las huelgas y los paros. El Cdigo de Trabajo no trata, en la parte relativa a la huelga y a los conflictos econmicos, el caso especfico de la suspensin del trabajo promovida por los funcionarios y empleados del Estado, de las Comunes y de los organismos oficiales autnomos. Aunque esa clase de huelga parece implcitamente incluida dentro de las disposiciones del Artculo 370, que trata acerca de la prohibicin de las huelgas en los servicios pblicos de utilidad permanente, parece conveniente hacer algunas consideraciones al respecto. La huelga de los empleados pblicos, en general, es absolutamente ilcita, no precisamente por la prohibicin establecida en el Artculo 370 del Cdigo, ya citado, sino por la sencilla razn de que las relaciones de esos servidores con el Estado, las Comunes y los organismos autnomos, no estn regidas por las disposiciones del Cdigo de Trabajo ni por los principios fundamentales del derecho laboral. El Artculo 3 del Cdigo de Trabajo dispone claramente que las relaciones de trabajo de los funcionarios y empleados pblicos con el Estado, las Comunes y los organismos oficiales autnomos se fijen por leyes especiales, o lo que es lo mismo que no se rigen por el Cdigo de Trabajo, que es una ley de carcter general. Como ya hemos visto en otro captulo de este ensayo (Titular del derecho de huelga), la naturaleza jurdica del vnculo que une al empleado pblico con el Estado, no es precisamente de carcter laboral sino puramente administrativo, tal como lo ha reconocido tanto la doctrina como la legislacin. Como muy bien expresa Cabanellas si a los empleados pblicos no se les concede el derecho de huelga, se debe a que no son sujetos del contrato de trabajo y no constituyen trabajadores subordinados con un vnculo jurdico laboral a un patrono, sino al Estado. Ernesto Krotoschin, en Instituciones del Derecho del Trabajo da una idea magistral de esa esencial diferencia, al considerar que las relaciones jurdicas entre el Estado y sus empleados no nacen de un acto jurdico del derecho civil o del derecho del trabajo, sino de un acto de imperio o de mando que consiste en el nombramiento, el cual se halla regido por el derecho administrativo, procediendo el Estado como poder pblico y no como persona jurdica. Las nicas legislaciones que reconocen, parcialmente por cierto, el derecho de huelga en favor de los empleados pblicos, son las de Mxico y Guatemala. Todas las otras, en forma unnime, prohiben y sancionan tales suspensiones, por ser ilcitas y constituir verdaderos atentados contra el orden pblico. Anteriormente hicimos referencias a varias de esas legislaciones. La huelga en los servicios pblicos de utilidad permanente est prohibida de manera expresa por el Artculo 370 del Cdigo de Trabajo dominicano. Esta prohibicin, de carcter universal est justificada, precisamente, por las mismas razones de orden social en que se fundamenta el derecho de huelga. Si este fue reconocido en favor de los trabajadores para la defensa de los legtimos intereses de una clase determinada, es justo y natural, tambin,
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Huelgas en los Servicios Pblicos Huelga promovida por los empleados pblicos

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proteger a todas las clases que en conjunto forman el conglomerado social, las cuales son siempre afectadas, en forma colectiva, por la paralizacin de los servicios pblicos. Como ha expresado Prez Patn la salud y supervivencia de la sociedad estn por encima de los derechos de grupo o clase, que, por ms respetables que fueren, tienen que circunscribirse en el marco que les seale la conveniencia colectiva. La interrupcin de los servicios pblicos da lugar a una perturbacin en el funcionamiento normal de la vida de todas las personas, y como bien se ha dicho, la huelga que afecta a estos, ser gremial en su origen, pero es antisocial en sus consecuencias. Las legislaciones laborales latinoamericanas, con excepcin de las de Colombia y Ecuador, prohiben en forma absoluta la huelga en los servicios pblicos. En otra parte de este ensayo figuran especficamente los textos legales que en los pases americanos establecen tal prohibicin. En Colombia, la Ley N.o 6 de 1945 la permite, pero la restringe considerablemente; en Ecuador, el Artculo 400 del Cdigo de Trabajo, la admite condicionalmente. El Artculo 370 de nuestro Cdigo, modificado por la Ley 4667 de 1957, al prohibir esa clase de huelga, dispone, sin embargo, que los trabajadores de servicios pblicos tendrn derecho a someter al Comit de Salarios, para su examen y solucin, los conflictos econmicos que entre ellos se susciten y que cuando estos no sean de la competencia de ese Comit, debern ser sometidos a los Tribunales de Trabajo. El texto original del citado artculo se limitaba a no permitir la huelga en los servicios pblicos de utilidad permanente, sin establecer el modo y la forma de solucin de los conflictos econmicos que pudieran suscitarse entre los trabajadores de esos servicios y sus respectivos patronos. La reforma ya citada tuvo por objeto llenar esa laguna de la ley, mediante la creacin de un procedimiento que fuera adecuado para ese fin. Sin embargo, el establecido en el texto reformado, adems de no ser lgico, se aparta de los procedimientos que regulan de manera general el examen y la solucin de los conflictos econmicos, que son, de acuerdo con el propio Cdigo, los de conciliacin y arbitraje. No es lgico, porque el Comit Nacional de Salarios no tiene atribucin legal alguna para dirimir conflictos colectivos del trabajo, sino exclusivamente la de fijar las tarifas de salarios mnimos para toda clase de trabajadores, de acuerdo con las funciones que le confieren los Artculos 420 y 424 del Cdigo de Trabajo. Adems dentro de los conflictos econmicos, pueden existir mltiples controversias que no se relacionan precisamente con el monto de los salarios. Por otra parte, atribuir en forma supletoria a los Tribunales de Trabajo el examen y la solucin de estos conflictos, es pura y simplemente, apartarse del sistema general del Cdigo, y confiar a una jurisdiccin de derecho, como es la de estos tribunales, la decisin de controversias de intereses que tienen un exclusivo carcter econmico. No nos explicamos en qu forma podra un Tribunal de Trabajo juzgar esta clase de conflictos mediante la aplicacin de un texto legal y sin recurrir al procedimiento de arbitraje que, en estos casos, es el nico indicado. Para la justa y correcta aplicacin del Artculo 370 del Cdigo de Trabajo, que prohibe la huelga en los servicios pblicos de utilidad permanente, era necesario que la ley indicara con precisin cules son dichos servicios. En el Artculo 371, modificado por la Ley 4667 de 1957 se indican los servicios a los cuales se aplica la referida prohibicin.
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Determinacin de los Servicios Pblicos

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En su enumeracin figuran los de comunicaciones; los de transportes; los de expendio de alimentos en los mercados; los de abastecimientos de agua; los de suministro de gas o electricidad para el alumbrado y uso domsticos; los farmacuticos, de hospitales y de sanidad; los de expendio de combustibles para el transporte, y cualesquiera otros de similar naturaleza. En el texto original del Artculo 371 figuraban, adems, los que se presten al Estado, al Distrito, o a una Comn, y se expresaba tambin que la enumeracin de los servicios pblicos de utilidad permanente no era limitativa, ya que se podra extender a cualquier otro que no pueda ser suspendido sin perjuicio de la salud pblica o de la economa nacional. La indicacin de cules son los servicios pblicos, donde la huelga est prohibida, es una previsin que figura en todas las leyes laborales. Tiene una gran importancia, por tratarse de verdaderas limitaciones al ejercicio del derecho de huelga, las cuales, por su carcter de reglas de excepcin, deben ser siempre interpretadas restrictivamente. En muchos pases, la enumeracin de estos servicios es aun ms amplia que la que figura en la ley dominicana, pues se extiende a los trabajadores ocupados en la siembra, cultivo atencin y recoleccin de productos agrcolas, pecuarios y forestales como lo dispone el Artculo 321 del Cdigo de Trabajo de Panam; a los de explotacin de minas y yacimientos de la Nacin y los de empresas de petrleo, como lo establece el Cdigo Sustantivo del Trabajo de Colombia; y a los establecimientos educacionales, los bancos y las agencias de pompas fnebres como lo indica el Artculo 18 del Decreto n.o 9070 del Brasil. El Artculo 369 del Cdigo de Trabajo de Costa Rica, el 400 del Cdigo de Ecuador, el 6 de la Ley 322 del Salvador, el 243 del Cdigo de Guatemala y el 228 del Cdigo de Nicaragua hacen respectivas enunciaciones de los servicios pblicos, los cuales son, ms o menos, similares a la de la ley dominicana. Cuando, a pesar de la prohibicin legal, los trabajadores de los servicios de utilidad permanente se declaran en estado de huelga, el Estado tiene la obligacin de intervenir, como poder pblico, para evitar, o por lo menos aminorar, los perjuicios y trastornos que ocasiona a la colectividad esta clase de suspensiones. El Artculo 372 del Cdigo de Trabajo, concede al Poder Ejecutivo la facultad de asumir la direccin y administracin de los servicios suspendidos por el tiempo indispensable para evitar perjuicios a la economa nacional, y dictar todas las providencias necesarias para restablecer dichos servicios y garantizar su mantenimiento. Como ya hemos visto, el inters de la colectividad debe primar sobre el de cualquier grupo o clase, por ms justo y legtimo que este sea, y es al Estado a quien corresponde sostener la vigencia de servicios que son esenciales para la comunidad, y cuya paralizacin lesiona el inters general de la misma. La disposicin del Artculo 372, ya referido, figura en muchas legislaciones laborales americanas que prohiben y sancionan las huelgas en los servicios pblicos. El Art. 626 del Cdigo de Trabajo, de Chile, dispone que en estos casos el gobierno podr proveer a la reanudacin de las faenas en la forma que lo exijan los intereses generales, previo decreto que indique los fundamentos de la medida. En igual sentido se pronuncian la Ley General de Trabajo de Venezuela en su Artculo 231; el Artculo 482 del Cdigo Sustantivo de Trabajo de Colombia; el Artculo 323 del Cdigo de Trabajo de Panam y el Artculo 48 de la Ley de Trabajo de Hait. El Decreto n.o 9070, de Brasil, concede esa facultad a los tribunales laborales,
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Direccin y Administracin de Servicios

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los cuales pueden ordenar la ocupacin del establecimiento, nombrando un gerente para asegurar la explotacin. El Artculo 373 del Cdigo de Trabajo define la huelga legal en la siguiente forma: La huelga, para ser legal, debe tener por objeto exclusivo la solucin de un conflicto econmico en la empresa en que presten sus servicios los trabajadores. Esta definicin no es absolutamente correcta, ya que la huelga puede provenir no tan slo de un conflicto econmico sino tambin de un conflicto colectivo de carcter jurdico. En efecto, si la controversia que ha dado lugar a la suspensin temporal de las labores, ha tenido por origen la violacin, por parte del patrono, de un derecho obrero preexistente, y los trabajadores no han recurrido a la huelga en solicitud de nuevas condiciones de trabajo, sino para mantener las vigentes, el conflicto colectivo que la origin no es econmico sino jurdico. Por eso consideramos que es errneo restringir el concepto de la huelga legal a la que resulta exclusivamente de un conflicto econmico, puesto que debe extenderse a todos los conflictos colectivos que puedan dar lugar a una declaracin de la huelga. En su segunda parte, el Artculo 373 expresa que las huelgas ilegales son, en consecuencia: a) Las que tienen por fundamento causas polticas; b) Las que se fundan en razones de pura solidaridad con otros trabajadores; c) Las que se promueven en violacin de las disposiciones del Artculo 374; d) Las que continen despus de vencido el trmino legal para la reanudacin del trabajo, ordenada por el juez competente. De acuerdo con la ley dominicana para que la huelga sea legal es necesario que tenga por exclusiva finalidad la solucin de un conflicto econmico (nosotros diramos que colectivo) en la empresa en que presten sus servicios los trabajadores, siendo consecuencialmente ilegales todas aquellas, en general, cuyo objetivo no sea el ya indicado. Respecto a la huelga de los empleados pblicos, la cual no figura en la segunda parte del Artculo 373, en que se indican las que son ilegales, consideramos que no era necesario su inclusin en dicho texto, en razn de que esos empleados no estn regidos, en sus relaciones con el Estado, por el Cdigo de Trabajo. En consecuencia, cuando los empleados pblicos se declaran en estado de huelga no estn, precisamente, haciendo uso abusivo del ejercicio de un derecho, del cual carecen en absoluto, sino cometiendo, pura y simplemente, el delito previsto y sancionado en el Artculo 123 del Cdigo Penal que trata acerca de la coalicin de funcionarios y empleados que concierten o convengan entre s la ejecucin de medidas y disposiciones contrarias a las leyes, o que, segn el Artculo 124 del mismo Cdigo tengan por objeto contrariar la ejecucin de las leyes, que en este caso sera el Artculo 3 del Cdigo de Trabajo, el cual dispone, por argumento a contrario, que las relaciones de trabajo de los funcionarios y empleados no se rigen por dicho Cdigo. Por tanto, esta clase de huelga no es solamente ilegal e ilcita, sino tambin de carcter delictuoso. Hay que hacer, sin embargo, una salvedad en cuanto a los trabajadores de los establecimientos, empresas o servicios del Estado, del Distrito Nacional, de las Comunes y de los Establecimientos Pblicos nacionales y municipales, que tengan carcter industrial, comercial o de transporte. Estos, de acuerdo con la Ley n.o 2059, de 1949, estn regidos, en cuanto a sus relaciones de trabajo con dichas empresas, por las leyes laborales y no por el derecho administrativo, siempre que concurran estas dos condiciones: a) Que en el trabajo que realicen, predomine o se suponga que predomine el esfuerzo muscular; y b) Que el trabajo no sea realizado por virtud de una
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La Huelga Legal

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disposicin legal o de una sentencia judicial. Desde luego, si las empresas donde trabajan dichos obreros, son de servicio pblico de utilidad permanente, tampoco pueden declararse en huelga, por efecto de la prohibicin del Artculo 370 del Cdigo de Trabajo. En cuanto a la declaracin de ilegalidad de la huelga cuando est acompaada de actos de coaccin o de violencia, ya hemos visto anteriormente que no es ni automtica ni obligatoria, sino puramente facultativa para el tribunal que tenga la atribucin de calificar las huelgas y los paros. El Artculo 374 del Cdigo de Trabajo, modificado por la Ley n.o 4667, de 1957, dispone como requisito previo para la declaracin de una huelga, la obligacin, a cargo de los trabajadores, de notificar por escrito a la Secretara de Estado de Trabajo, en la cual figuren las siguientes declaraciones: 1- Que la huelga tiene por objeto la solucin de un conflicto econmico o el propsito de mejorar las condiciones de trabajo; 2- Que la solucin del conflicto ha sido sometida infructuosamente a los procedimientos de conciliacin administrativa, y las partes o una de ellas no han designado rbitros o no han declarado oportunamente la designacin de estos, conforme a lo dispuesto en el Artculo 363; 3- Que la huelga ha sido votada por ms del sesenta por ciento de los trabajadores de la empresa o empresas de que se trate; y 4- Que los servicios que la huelga va a comprender no son servicios pblicos de utilidad permanente. Cumplido este requisito, la huelga no podr ser declarada sino 15 das por lo menos despus de la fecha de dicha notificacin, debiendo la Secretara de Trabajo enviar a la parte patronal una copia de la misma dentro de las 48 horas de su recibo. La modificacin al texto original del Artculo 374 consisti en agregar despus de las palabras Que la huelga tiene por objeto la solucin de un conflicto econmico estas otras o el propsito de mejorar las condiciones de trabajo; suprimir un prrafo concebido en los siguientes trminos: No puede ser votada una huelga antes del vencimiento del plazo asignado para la denuncia de un pacto colectivo de trabajo; y sustituir la parte inicial de dicho artculo que deca: Para ser declarada la huelga, los trabajadores deben justificar ante la Secretara de Estado de Trabajo por esta otra frase: Para ser declarada la huelga los trabajadores notificarn por escrito a la Secretara de Estado de Trabajo una exposicin contentiva de los elementos siguientes. Tal reforma no pudo ser ms infortunada. La adicin de las palabras o el propsito de mejorar las condiciones de trabajo no es sino un pleonasmo, puesto que todo conflicto econmico tiene, directa o indirectamente, la finalidad de mejorar las condiciones de trabajo, ya sea mediante la reforma de las existentes o por la adopcin de otras nuevas. La supresin total del prrafo ms arriba transcrito, es sencillamente frustratoria, en razn de que el Artculo 365 del Cdigo, que no fue reformado, dispone que no puede plantearse un conflicto econmico en una empresa donde exista un pacto colectivo sino en los plazos y condiciones fijados para su denuncia o revisin. En consecuencia, si en este caso, el conflicto no puede plantearse sino en el plazo establecido para esa denuncia, es absolutamente imposible, desde el punto de vista legal, que pueda declarase una huelga que tenga como origen dicho conflicto, antes del vencimiento del referido trmino. Por esa razn, la supresin del aludido prrafo no cambia en absoluto la situacin jurdica del caso. La variacin en el texto de la parte inicial del Artculo 374, tiene aun menos sentido. En el texto original se exiga que los trabajadores justificaran la naturaleza de la huelga
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Requisitos previos a una declaratoria de Huelga

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proyectada; lo infructuoso de la conciliacin y la imposibilidad para llevar a cabo el arbitraje; que la huelga fue votada por ms del 60% de los trabajadores y que los servicios que comprender la huelga no son de utilidad permanente. De acuerdo con el texto reformado, slo se requiere una simple declaracin sobre los asuntos ya indicados, entre los cuales existen algunos que deben necesariamente justificarse, tales como la votacin de la huelga por la mayora obrera establecida por la ley, el resultado negativo de la conciliacin y la imposibilidad de la celebracin del arbitraje. No creemos que baste una simple afirmacin, sino que esta debe estar acompaada de los documentos que comprueben la veracidad de la misma, pues de otra manera existe la posibilidad de que los hechos consignados no sean ciertos. La finalidad del Art. 374 es la de que exista siempre un perodo de tiempo, entre la notificacin a la Secretara del propsito de declarar la huelga y la materializacin de esta, durante el cual las partes puedan encontrar medios satisfactorios para la solucin del conflicto, as como para advertir oficialmente al patrono de la inminente suspensin de los trabajos. Como expresan algunos tratadistas, este acto procesal constituye virtualmente un ultimtum similar al que da una nacin a otra antes de declararle la guerra. Este plazo tiene tambin como propsito advertir a las autoridades laborales la decisin de los trabajadores de ir a la huelga, y dar oportunidad a estas para intervenir en el conflicto y tratar de conciliar los intereses de las partes, mediante soluciones que sean satisfactorias para ambas. Adems, da oportunidad al patrono para adoptar las providencias que considere de utilidad con el fin de prever y atemperar los perjuicios que para l representa una brusca paralizacin de las labores. Este procedimiento suspensivo tuvo su origen en la legislacin mexicana, dentro de la cual se le llama perodo de prehuelga. En dicha legislacin, se inicia con la presentacin a la Junta de Conciliacin y Arbitraje de un pliego de condiciones, formulado por los trabajadores, copia del cual deber remitir dicha junta al patrono afectado, el mismo da en que este sea recibido. La notificacin al patrono tiene, entre otras consecuencias, la de constituirlo por todo el tiempo de la prehuelga, en depositario o interventor de la empresa para evitar as cualquier disposicin fraudulenta de bienes, que hara frustratorio el derecho de los obreros. Despus de notificado el pliego, no pueden modificarse los trminos de este, sino en el sentido de aminorar las pretensiones de los trabajadores. En plazo de 48 horas, a partir de la notificacin al patrono, este puede presentar, a la Junta de Conciliacin, su respuesta a las demandas obreras. La duracin del perodo de prehuelga vara de acuerdo con los casos: si se trata de huelgas en los servicios pblicos debe durar diez das, por lo menos, y si no se trata de estos, tiene tan slo una duracin de seis das. La ley no determina un mximo, por lo cual los trabajadores pueden conceder plazos aun mayores, as como prorrogarlos. El cmputo del trmino se calcula en da y hora, no estando incluidos en el mismo los das legalmente no laborales, cesando el perodo de prehuelga en la fecha sealada por los trabajadores. Aunque la ley dominicana no dispone que en la exposicin de los trabajadores deben figurar explcitamente las demandas de estos, ningn texto legal prohibe tal inclusin, por la cual consideramos que la misma es til y adecuada para los propsitos del Artculo 374, puesto que de esa manera, tanto el organismo laboral como el propio patrn, estaran en mejores condiciones para actuar, en su respectivas posiciones, para la bsqueda de una solucin satisfactoria para el problema.
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La notificacin hecha por los trabajadores a la Secretara de Estado de Trabajo y referida por esta al patrono, permite a los primeros declarar y efectuar la huelga despus de vencido el plazo de 15 das exigido por la ley. El Artculo 375 del Cdigo de Trabajo expresa que el cumplimiento de tales formalidades da facultad a los trabajadores para reclamar la proteccin de las autoridades del trabajo y de la polica para el ejercicio pacfico de sus derechos, produciendo adems la suspensin de las labores en la empresa afectada, salvo las restricciones del Artculo 376. Este artculo faculta al patrono a exigir, mientras dure la huelga, que los trabajadores que sean necesarios a juicio del Departamento de Trabajo, practiquen las labores indispensables para la seguridad y conservacin de las mquinas, centros de trabajo y materias primas. Esta ltima disposicin es de gran inters y utilidad, tanto para los patronos como para los propios trabajadores, puesto que si no se toman providencias para la seguridad y conservacin de los instrumentos materiales del trabajo, y estos se daan o deterioran como consecuencia de ese descuido, la reanudacin de las labores, despus de cesada la huelga, podra resultar imposible, con lo cual sufriran graves perjuicios los empleadores y los obreros, ya que la prolongacin de la inactividad de la empresa los afectara en sus respectivos intereses. Los efectos de la huelga pueden cesar en dos casos: a) Cuando la huelga termina por cualquier causa que fuere; y b) Cuando es iniciado el procedimiento de arbitraje. El Artculo 377 del Cdigo de Trabajo as lo dispone, indicando adems cundo se reputa iniciado el proceso de arbitraje. Es obvio, en el primer caso, que al finalizar la huelga, ya sea por un avenimiento entre las partes o por un desistimiento de los trabajadores, cesan automticamente los efectos que ella haba producido, terminando por consiguiente la suspensin de las labores, y recobrando todo su vigor el contrato de trabajo que liga a las partes. En este caso, el cese de los efectos de la huelga se opera por va de consecuencia. En el segundo caso, sin embargo, el cese de esos efectos tiene lugar por imposicin de la ley, y como resultado de un auto judicial, dictado por el Presidente de la Corte de Trabajo, en el cual se ordena la reanudacin de los trabajos dentro de las 48 horas de su notificacin a las partes. En virtud de dicho auto, estas son citadas ante la corte, para que dicho tribunal proceda a la calificacin de la huelga. La notificacin del auto representa el inicio del procedimiento de arbitraje que, de acuerdo con la ley, debe poner cese automtico a los efectos de la huelga, y por consiguiente a la suspensin de las labores, cuya reanudacin es obligatoria para el patrono y los trabajadores. Esta medida impositiva de la ley tiene una evidente justificacin. Si el arbitraje es un procedimiento para solucionar un conflicto o una huelga, es lgico que durante el curso de este no se mantenga la paralizacin del trabajo que, como ya hemos visto, representa en todos los casos un evidente perjuicio para ambas partes. En otra parte de este ensayo hemos tratado, con ms amplitud, los efectos jurdicos de la huelga, as como las opiniones doctrinales que se han externado respecto a los mismos.
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Efectos Jurdicos de la Huelga Legal Cese de los efectos de la Huelga

Efectos de la Notificacin Obrera

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En nuestra legislacin, el Artculo 378 del Cdigo de Trabajo expresa formalmente que la huelga no pone fin al contrato de trabajo sino que slo suspende temporalmente su ejecucin. En ese aspecto, y desde que la huelga y el paro fueron admitidos en la legislacin universal, como respectivos derechos de los obreros y de los patronos, la discusin doctrinaria que exista acerca de los efectos jurdicos que ellos producen, ha dejado de tener inters, por no ser ya dicho tema materia de controversia. Desde luego, repitiendo lo dicho anteriormente, el efecto de la simple suspensin en la ejecucin del contrato, se opera nicamente en los casos de huelga legal, o sea cuando en los procedimientos previos y en el curso de ella, no se han violado las disposiciones que rigen su lcito ejercicio. A pesar de que la ley dominicana no indica, en su Artculo 378, que se trata de la huelga legal, sino que simplemente usa la palabra huelga, las disposiciones del Artculo 379 as lo determinan implcitamente, al indicar en forma especfica los efectos de la huelga ilegal. En trminos generales, la huelga es ilegal cuando no tiene por exclusivo objeto la solucin de un conflicto colectivo, surgido entre los trabajadores y un patrono, o cuando no se han cumplido todas las normas y procedimientos establecidos para el ejercicio de ese derecho. Cuando esto ocurre, los efectos jurdicos que ella produce son adversos a los trabajadores que intervinieron en la misma, puesto que, de acuerdo con la ley, pone fin al contrato de trabajo, sin ninguna responsabilidad patronal. El Artculo 379 del Cdigo de Trabajo expresa que la huelga ilegal termina, sin responsabilidad para el patrono, los contratos celebrados con los trabajadores que han participado en ella. Las consecuencias que en este caso tienen para los obreros, son muy graves, toda vez que pierden automticamente todos los derechos que haban adquirido en la empresa, por antigedad en la misma o por cualquiera otra causa. Sus efectos son similares a los que ocasiona el despido justificado del trabajador por culpa imputable a este. A pesar de lo terminante del Artculo 379, consideramos que la huelga ilegal no termina obligatoriamente el contrato de trabajo, sino que simplemente faculta al patrono para declarar, en forma unilateral, la rescisin del mismo, sin comprometer en modo alguno su propia responsabilidad. En ese orden de ideas, que nos parece correcta, habra sido preferible que el Cdigo de Trabajo hubiera mantenido, en esta materia, el sistema que el mismo establece en su Artculo 379, con respecto a la terminacin del contrato por despido justificado del trabajador. De acuerdo con ese artculo, determinadas faltas cometidas por los obreros facultan al patrono para dar por terminado el contrato de trabajo, caso este que es idntico, en esencia, al de la huelga ilegal, en razn que la realizacin de esta constituye precisamente una falta, imputable colectivamente a todos los huelguistas. Como hemos manifestado anteriormente, una gran parte de la doctrina considera que, si despus de terminada una huelga ilegal, el patrono accede a recibir a los trabajadores, y celebra con ellos un nuevo contrato, dichos trabajadores no pueden perder los beneficios y derechos que hubieran adquirido durante la vigencia del antiguo contrato. La ley dominicana reconoce implcitamente esa teora. En efecto, en la segunda parte del Artculo 379, dispone que en casos de que intervengan nuevos contratos de trabajo con los mismos trabajadores, o con una parte de estos, las condiciones de trabajo sern las que
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Efectos Jurdicos de la Huelga Ilegal

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regan antes de iniciarse la huelga, a menos que el patrono acepte u ofrezca otras mejores para los trabajadores. Aunque se interprete el Artculo 379, en su primera parte, no como una regla impositiva que haga obligatoria la terminacin del contrato, en caso de huelga ilegal, sino como una facultad concedida al patrono de darlo por terminado, las consecuencias para los trabajadores que realizan huelgas en violacin a la ley, son siempre desastrosas, ya que estn expuestos a no ser reintegrados en sus labores, perdiendo as no tan slo sus medios lcitos de subsistencia, sino tambin el disfrute de todos los derechos y beneficios legtimos que hubieran adquirido durante su permanencia en la empresa.

El paro patronal
El Cdigo de Trabajo trata tambin acerca del paro patronal y regula, en forma similar al de la huelga, el ejercicio de ese derecho por parte de los empleadores. El Ttulo III del Libro Sexto, integrado por los Artculos 380, 381, 382, 383 y 384, establece todo lo relativo a esta clase especial de suspensin temporal del trabajo. Repitiendo lo anteriormente expresado, el paro patronal no tiene en la prctica ni la importancia ni la trascendencia que ha adquirido la huelga, arma y medio de lucha utilizado muchas veces con objetivos divorciados del derecho laboral. Por su ya escasa frecuencia, el paro no representa un problema social ni econmico para la comunidad, en razn adems de que slo es utilizado, ms bien con carcter defensivo y en casos verdaderamente excepcionales. De acuerdo con el Artculo 380 del Cdigo de Trabajo paro es la suspensin voluntaria del trabajo por uno o ms patronos, en defensa de sus intereses, definicin que encontramos correcta, puesto que adems de consagrar ese derecho en su doble carcter de individual y colectivo, contiene todos los elementos que le son esenciales. En efecto, de la definicin legal ya mencionada, se desprende que: a) el paro es una suspensin del trabajo; b) que tal suspensin es el resultado de la voluntad patronal; c) que dicho derecho puede ser ejercido individual o colectivamente; y d) que su objetivo es la defensa de intereses patronales. En su Artculo 381, el Cdigo de Trabajo exige a los patronos, como requisito previo para una declaratoria de paro, el envo de una exposicin a la Secretara de Estado de Trabajo, en la cual justifiquen: 1- Que el paro tiene por objeto exclusivo un conflicto econmico; 2- Que la solucin de ese conflicto econmico ha sido sometida infructuosamente a los procedimientos de conciliacin administrativa y de arbitraje; y 3- Que los servicios que el paro va a suspender no son de la naturaleza de los indicados en el Artculo 371. Se prev adems que el paro no podr realizarse sino quince das despus, por lo menos, de la fecha de la exposicin. Esta disposicin legal obliga a los patronos a justificar los hechos declarados en su exposicin, tal como lo requera el texto original del Artculo 374 en lo relativo a la huelga. Es natural que no baste una simple declaracin de tales hechos, que pueden ser o no ciertos. Por el carcter de los mismos deben ser comprobados, en razn de que figuran en un acto procesal precursor de una suspensin de labores, susceptible en consecuencia de afectar los intereses de una multitud de trabajadores. A pesar de que en el Artculo 381 no se indica la obligacin, por parte de la Secretara de Trabajo, de enviar una copia de la exposicin a los obreros de la empresa, como ocurre a la inversa en el caso de la huelga, las disposiciones del Artculo 374 son tambin aplicables a los paros, y en tal virtud dicho envo debe ser realizado dentro de las 48 horas de recibida la aludida exposicin.
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El Artculo 382 establece una disposicin de tipo general que hace aplicables a los paros, los preceptos indicados en los Artculos 369 a 377 del Cdigo. Estos artculos que figuran dentro del Ttulo II, relativo a la huelga, se refieren a la suspensin del trabajo; a los actos de coaccin y de violencia contra las personas y de fuerza fsica sobre las cosas; a la prohibicin de la suspensin del trabajo en los servicios pblicos de utilidad permanente; a la determinacin enumerativa de dichos servicios; a la direccin y administracin, por parte del Estado, de esos servicios cuando hayan sido ilegalmente suspendidos; a los requisitos necesarios que hay que cumplir para que la huelga sea legal (en este caso el paro); a los efectos de la huelga (en este caso del paro); a las providencias de seguridad para la proteccin y conservacin de los elementos materiales del trabajo; y al cese de los efectos de la huelga (en este caso el paro), asuntos estos que ya hemos tratado en captulos anteriores. El Artculo 383 determina, al igual que en el caso de huelga, que el paro legal no pone fin al contrato de trabajo, sino que solamente lo suspende, principio este que en derecho laboral constituye ya un verdadero axioma jurdico. El Artculo 384 establece que el paro ilegal produce estos dos efectos: 1- Obliga al patrono a pagar a los trabajadores los salarios que estos habran percibido durante la suspensin indebida de los trabajos; y 2- Faculta a los trabajadores para dar por terminado sus contratos con las responsabilidades que a cargo del patrono establece el Cdigo en los casos de despido injustificado. Estas condenaciones son absolutamente justas y en concordancia con los principios ms elementales del derecho laboral. Cuando se realiza un paro ilegal, los obreros reciben graves perjuicios derivados de la no percepcin de su legtima retribucin, perjuicios que son ocasionados por una exclusiva falta del patrono. En este caso, el pago de los llamados salarios cados tiene un carcter indemnizatorio, cuya finalidad es la de reparar el dao ocasionado. El otro efecto, derivado tambin de una falta patronal, es el de facultar al trabajador de dar por terminado su contrato con todas las responsabilidades establecidas legalmente por el despido injustificado del trabajador. Estas responsabilidades, consagradas en el Artculo 84 del Cdigo, son las siguientes: a) Si el contrato es por tiempo indefinido, el pago por el patrono al trabajador de las sumas que correspondan al plazo del desahucio (preaviso) y al auxilio de cesanta; b) Si el contrato es por cierto tiempo, o para una obra o servicio determinado, el pago por el patrono al trabajador de una suma igual a los salarios que habra recibido hasta el vencimiento del trmino estipulado o hasta la conclusin del servicio, o de la obra convenidos, sin que esta suma pueda exceder de lo que habra recibido en caso de desahucio, a menos que las partes hayan fijado, por escrito, una suma mayor; c) El pago por el patrono al trabajador de una suma igual a los salarios que habra recibido este ltimo, desde la fecha de la demanda a la de la sentencia definitiva, sin que tal suma pueda ser mayor de tres meses de salario. Esta ltima obligacin slo tiene vigencia en el caso de litigio entre las partes.

Problema jurdico en la legislacin dominicana

De acuerdo con el sistema establecido en el Cdigo de Trabajo, el examen y solucin de todos los conflictos laborales de naturaleza jurdica, sean esos individuales o colectivos, son de la exclusiva competencia de los tribunales de trabajo creados por dicho Cdigo. El Captulo III del Ttulo I del Libro Sptimo trata acerca de la competencia y organizacin de esos tribunales. El Artculo 448, incluido en dicho Ttulo, dispone que los Juzgados
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de Trabajo actuarn, como tribunales de conciliacin y de juicio, en las demandas que se establezcan entre patronos y trabajadores o entre trabajadores solos, con motivo de la aplicacin de las leyes y reglamentos del trabajo, o de la ejecucin de contratos de trabajo y de pactos colectivos de condiciones de trabajo, excepto en este ltimo caso, cuando las demandas tengan por objeto modificar las condiciones de trabajo, as como cuando se trate de calificar las huelgas y los paros. Como se observa claramente por el texto legal arriba transcrito, con excepcin de las demandas que tengan por objeto modificar las condiciones de trabajo, es decir de aquellas que impliquen la existencia de un conflicto econmico, los tribunales de trabajo son los nicos legalmente facultados para examinar y decidir, en atribuciones de conciliacin y de juicio, las controversias de naturaleza jurdica. El Ttulo II del Libro Sptimo, que tiene como rubro Del procedimiento ante los Tribunales de Trabajo en los conflictos jurdicos, determina todo lo relativo a dicho procedimiento, el cual se divide en dos fases: la de conciliacin, regulada por los Artculos 476 a 492, y la de juicio, regulada por los Arts. 493 a 619. Este procedimiento es aplicable a los conflictos jurdicos individuales, cuando estos sean de naturaleza colectiva, el proceso est regido por los Artculos 577 a 585. Por el contrario, los conflictos econmicos, que slo pueden ser colectivos, estn sometidos, para los fines de solucin, a los procedimientos de conciliacin y de arbitraje, instituidos por los Artculos 630 al 657 del Cdigo, que figuran en el Ttulo X, bajo el rubro Del procedimiento para la solucin de los conflictos econmicos. Es pues evidente que, de acuerdo con el sistema del Cdigo dominicano, los conflictos jurdicos, individuales o colectivos, deben ser examinados y decididos por la jurisdiccin laboral, en tanto que, los colectivos econmicos deben ser dirimidos por medio de la conciliacin y el arbitraje. Ahora bien, el Artculo 691 del mismo Cdigo establece, como disposicin transitoria, que mientras no estn funcionando los tribunales de trabajo creados por el presente Cdigo, los procedimientos de litigio seguirn siendo regidos por los Artculos 47 a 63 bis, inclusive, de la Ley n.o 637 sobre Contratos de Trabajo. Estando an vigente el procedimiento indicado en la referida Ley n.o 637, es obvio que no puede estarlo el que figura en el Cdigo de Trabajo, mxime cuando ambos difieren esencialmente, no slo en cuanto a la constitucin misma de los tribunales sino tambin en lo relativo a su competencia. En efecto, el Artculo 47 de la Ley n,o. 637, an vigente, dispone que el procedimiento previo de conciliacin debe ser realizado administrativamente por el Departamento de Trabajo, en tanto que los Artculos 448 y 484 y siguientes del Cdigo atribuyen esa misma funcin a los juzgados de trabajo, mediante la participacin de los vocales de los mismos. Adems, la constitucin de esos tribunales es tambin distinta a la de los que funcionan actualmente en nuestro pas, que slo estn compuesto por un juez de derecho, mientras que los creados por el Cdigo estn integrados por un juez que acta como presidente, y dos vocales escogidos preferentemente de sendas nminas formuladas por los patronos y los trabajadores. Cabe sealar, tambin, que el procedimiento instituido en los Artculos 47 a 63 bis de la Ley n.o 637, est en concordancia con el sentido general de la misma, cuya finalidad fue la de regular las relaciones de naturaleza individual que ligan a los patronos y trabajadores como consecuencia de un contrato de trabajo. En dicha ley no se contemplan ni se examinan las
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controversias colectivas que pueden surgir entre ellos, por estar exclusivamente inspirada en el derecho individual del trabajo y no en el colectivo. Frente a estas circunstancias, surgen estas dos preguntas, que a nuestro juicio plantean un verdadero problema jurdico: Los actuales tribunales de trabajo, tienen o no competencia para juzgar y decidir los conflictos colectivos de naturaleza jurdica? Si se admite que la tienen, en virtud de qu norma legal son competentes: por aplicacin de los Artculos 47 a 63 bis de la Ley n,o. 637 o por aplicacin de disposiciones del Cdigo de Trabajo? Para tratar de contestar ambas interrogantes, es necesario situarnos dentro del sistema procesal instituido por el Cdigo para el examen y decisin de los conflictos de carcter jurdico, sean estos individuales o colectivos. Este procedimiento fue establecido tomando en cuenta la composicin y organizacin de los tribunales de trabajo creados por dicho Cdigo, los cuales son de naturaleza mixta, al estar integrados por jueces profesionales, que podramos llamar de derecho, y de vocales o asesores representativos de los patronos y de los trabajadores respectivamente, cuya misin est circunscrita a intervenir en el litigio para tratar de conciliar satisfactoriamente a las partes desavenidas. Dichos tribunales son de dos categoras: los Juzgados de Trabajo, que deciden los conflictos como jurisdiccin de primer grado; y las Cortes de Trabajo, que conocen del recurso de apelacin y dictan sentencias en segundo grado. Ambos tienen el doble carcter de tribunales de conciliacin y de juicio, y ambos estn integrados, como ya hemos dicho, por jueces y vocales que representan, estos ltimos, los intereses obreros y patronales. Por todas estas circunstancias, no creemos posible que los actuales tribunales laborales, integrados exclusivamente por jueces de derecho, puedan adaptarse a las normas procesales establecidas en el Cdigo para la solucin de los conflictos jurdicos, especialmente cuando estos sean de carcter colectivo. Por otra parte, si la competencia y normas procesales de los actuales tribunales de trabajo estn regidas, de manera exclusiva, por las disposiciones de los Artculos 47 a 63 bis de la Ley n.o 637, es tambin muy difcil que, a la luz de esas disposiciones, dictadas limitativamente para la solucin de conflictos individuales, puedan dirimirse conflictos colectivos de naturaleza jurdica, que, aunque deben ser resueltos mediante la aplicacin de textos legales o contractuales, tienen sin embargo caractersticas e implicaciones muy diferentes a las de los conflictos individuales. Tomando en cuenta, por encima de cualquier principio de derecho, una realidad social que exige la existencia de una jurisdiccin para el examen y decisin de los conflictos jurdicos colectivos, entendemos que los actuales tribunales laborales son los nicos que pueden ostentar esa competencia, aplicando por analoga las reglas que figuran en los artculos 47 a 63 bis de la Ley n.o 637.

La calificacin de las huelgas y los paros


La calificacin de las huelgas y los paros tiene, en materia laboral, una excepcional importancia. Como lo han reconocido la doctrina y la legislacin universales, el derecho de huelga y el derecho de paro no pueden ser absolutos, en razn de que el ejercicio tanto del
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uno como del otro, producen siempre malestares y perturbaciones sociales y econmicos, susceptibles de afectar el inters general de la colectividad. Es por ello que la ley, en todas partes del mundo, ha establecido regulaciones, limitaciones y aun prohibiciones para el ejercicio de esos derechos. Esa misma ley, unas veces ha definido la huelga y el paro legales. Otras se ha limitado a determinar los caracteres que deben tener y los requisitos que son necesarios cumplir, para que tales suspensiones puedan ser consideradas lcitas. En consecuencia, es indispensable que exista un organismo o tribunal que, cuando ocurra una huelga o un paro, decida acerca de la legalidad de esos, a fin de determinar, en cada caso, si la paralizacin del trabajo ha sido realizada o no dentro de las normas que la regulan. Tal decisin tiene una gran importancia, en razn de que los efectos jurdicos de las huelgas y los paros son determinados, en uno u otro sentido, de acuerdo con la legalidad o ilegalidad de las respectivas suspensiones y, como ya hemos visto, existe una gran diferencia entre los efectos jurdicos derivados de las huelgas y los paros legales, y los que producen los que no lo son. En nuestro pas, la atribucin de calificar las huelgas y los paros est a cargo de las Cortes de Trabajo, cuyas funciones son ejercitadas temporalmente por las Cortes de Apelacin, en virtud de la disposicin transitoria del Artculo 691 del Cdigo de Trabajo. Los Artculos 625, 626, 627, 628 y 629 de dicha ley, establecen todo lo relativo al procedimiento requerido para esa calificacin, el cual est incluido entre los procedimientos especiales de carcter laboral. El Artculo 625 determina que en los casos de huelga o paro declarados despus de cumplidas las prescripciones del Artculo 374 sobre huelgas, que el Artculo 382 hace comunes a los paros, la Corte de Trabajo competente para la calificacin de la huelga o del paro, queda amparada de la instancia correspondiente, por el auto que dicte el presidente de dicha Corte conforme a lo dispuesto en el Artculo 640; y el Artculo 828 dispone que en los casos de huelga o paro declarados en violacin de lo prescrito por los Artculos 370, 373 y 374, la Corte de Trabajo competente para su calificacin puede proceder a esta a solicitud de parte o de la Secretara de Estado de Trabajo y aun de oficio, dentro de los cinco das de conocer la existencia de la huelga o paro. Cuando acte en virtud de solicitud, bastar que el solicitante afirme la existencia del estado de huelga o paro. Estos dos textos legales, arriba transcritos, suponen dos situaciones diferentes: en la primera prevista por el Artculo 625, la huelga o el paro se ha producido, despus de cumplidos los requisitos del Artculo 374, o sea, despus que los trabajadores o el patrono, segn el caso, depositaron en la Secretara de Trabajo la exposicin que dicho artculo exige, y hubieron transcurridos los 15 das de plazo entre dicha exposicin y la suspensin del trabajo; y en la segunda, prevista en el Artculo 628, la huelga o el paro se ha producido sin llenar ese requisito, o es de carcter prohibitivo por afectar servicios pblicos, o por fundarse en causas polticas o en razones de pura solidaridad para otros trabajadores o patronos, segn el caso. De acuerdo con el Artculo 628, que se refiere a huelgas, que podramos llamar irregulares, la calificacin de las mismas puede ser determinada por la Corte a requerimiento de las partes, de la Secretara de Trabajo y aun de oficio, por tratarse de suspensiones del trabajo que revisten, por su especial naturaleza, mayor gravedad que las declaradas de acuerdo con la ley. Al cotejar los textos de los Artculos 625 y 640, los cuales se refieren a huelgas y paros de idntica naturaleza, declarados previo cumplimiento del artculo 374, llegamos a la conclusin de que, en estos casos, la Corte tambin puede actuar de oficio, argumento deducido de la propia redaccin del Artculo 640.
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El procedimiento de calificacin es de carcter especial, pues aunque las huelgas y los paros ocurren regularmente como consecuencia de conflictos econmicos, el tribunal a quien corresponde establecer esa calificacin es una jurisdiccin de derecho, que no tiene competencia para examinar y dirimir esta clase de conflictos. Esta incongruencia es slo aparente. La solucin de los conflictos econmicos compete a la conciliacin y al arbitraje, por tratarse de controversias de intereses, que no pueden ser juzgadas y decididas con la simple aplicacin de un texto legal; en tanto que la calificacin de estas mismas controversias es una materia exclusivamente jurdica, puesto que los jueces que van a decidir esa calificacin, tienen solamente que examinar si las partes han cumplido o no las normas legales que regulan el ejercicio de un derecho y la existencia misma de este. En este procedimiento no existe, como en los procesos laborales ordinarios, la tentativa de conciliacin, lo cual se explica en razn de que la Corte no va a tratar de dirimir una desavenencia que existe entre las partes, sino a establecer, jurdicamente, si una determinada huelga o paro es legal o ilegal. En la audiencia fijada para conocer del caso, el Presidente de la Corte deber ofrecer la palabra a las partes para que hagan, cada una de ellas, la exposicin del caso y presenten adems los medios y pruebas que consideren procedentes para justificar la calificacin de la huelga o el paro. Los jueces tendrn facultad para solicitar a las partes, en el curso de la discusin o al finalizar esta, todos los informes y aclaraciones que juzguen pertinentes acerca de los hechos, argumentaciones jurdicas y situaciones relacionadas al caso. Ante esta jurisdiccin, no podrn debatirse las demandas obreras o patronales que dieron lugar a la huelga o al paro, por tratarse de cuestiones de ndole econmica inherentes a un conflicto de intereses, que escapa a la competencia de la Corte, y las cuales slo pueden ser resueltas por medio de la conciliacin y el arbitraje. La sentencia de calificacin deber ser pronunciada dentro de los cinco das subsiguientes a la terminacin de la audiencia, y no estar sujeta a ningn recurso, tal como lo dispone el Art. 627. Como se expresa en la Exposicin de Motivos de Cdigo de Trabajo caracterizan, en sntesis, al procedimiento de calificacin: a) la competencia exclusiva de las Cortes de Trabajo, en instancia nica; b) la facultad de actuacin de oficio que se les reconoce a las cortes, y c) la ausencia de todo intento de conciliacin.

El abuso del derecho de huelga y de paro


Como ya hemos expresado en captulos anteriores, el derecho de huelga y el de paro, como cualquiera otro, no pueden ser absolutos, sino sometidos al cumplimiento de normas legales que regulan, limitan y aun prohiben su legtimo ejercicio. Ningn derecho puede ser ejercido en la forma y oportunidad que decida la simple voluntad de titular del mismo. La ley, en todos los casos, traza reglas que deben ser cumplidas por quienes se consideran propietarios de un derecho, ya que de otra manera el ejercicio desordenado o anrquico de este, conducira a la prctica de hacerse justicia por s mismo, y como consecuencia de ello, al desquiciamiento de la estabilidad jurdica de la sociedad. En materia laboral, donde existen siempre intereses contrapuestos, el cumplimiento de las normas que regulan el ejercicio de los respectivos derechos obreros y patronales, tiene aun mayor importancia, en razn de que la prctica de los mismos en una forma irregular, puede lesionar, y an destruir, los derechos de la otra parte.
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Es por ello que las leyes laborales establecen pautas imperativas, que deben ser cumplidas por las partes, para que tanto los trabajadores como los patronos ejerciten sus respectivos derechos con sujecin a ellas, a fin de que exista una verdadera garanta de equidad en la solucin de los litigios que pueden dividirlos. El Cdigo de Trabajo dominicano en su Principio II establece que dicha ley tiene por objetivo fundamental regular los derechos y obligaciones de patronos y trabajadores, y proveer los medios de conciliar sus respectivos intereses, disposicin que figura expresa o implcitamente en las leyes laborales de todos los pases. En materia de conflictos colectivos, de huelga y de paros, la legislacin universal ha determinado reglas normativas para el ejercicio del derecho de las partes, as como determinadas obligaciones que estas deben cumplir para que dicho ejercicio sea lcito. Cuando las partes infringen esas normas o dejan de observar tales obligaciones, ejercitan indebidamente sus derechos y no pueden, en consecuencia, estar protegidas por la ley, en razn de que su manera de actuar quebranta las disposiciones de esa misma ley. Hemos ya visto que las huelgas y los paros, aun realizados en forma lcita, tienen un carcter de suma gravedad, por los perjudiciales efectos sociales y econmicos que siempre producen. Es esta la razn por la cual la ley establece, para el ejercicio de esos derechos, normas tendentes a regularlos, limitarlos y aun prohibirlos, cuando los intereses supremos de la colectividad as lo exijan. Estas tres gradaciones, o sea, la regulacin, la limitacin y la prohibicin, estn justificadas, no slo para la adecuada proteccin de esos mismos derechos, sino para el mantenimiento de la estabilidad social y la defensa del inters general, que debe primar por sobre cualquiera otro de grupo o de clase. Existe regulacin en el derecho de huelga o de paro, cuando la ley somete el ejercicio de estos a determinados procedimientos que deben ser cumplidos previamente, enderezados a la solucin de los conflictos colectivos que pueden dar origen a suspensiones de trabajo, as como a establecer las formas en que estas deban realizarse. Existe limitacin, cuando la ley dispone que las huelgas y los paros deben reducirse al hecho de la suspensin de labores, y determina la situacin y conducta de las partes durante el proceso de la paralizacin. Y existe, por ltimo, prohibicin, cuando la ley sanciona los actos de coaccin y de violencia que acompaan las huelgas y los paros; cuando veda el ejercicio de estos a los patronos y trabajadores de servicios pblicos, y cuando les niega carcter de licitud a los que tengan causas polticas o sean de pura solidaridad. Como se observa claramente, la ley laboral ha querido con estas tres gradaciones, rodear de garantas el ejercicio de esos derechos y evitar, de igual manera, las perturbaciones que la prctica absoluta o irreprimida de los mismos pueda ocasionar en el mbito de la sociedad. El derecho laboral se caracteriza, entre otras cosas, por la limitacin de la autonoma de la voluntad respecto a la concertacin de los contratos y a las condiciones de estos, as como por la intervencin del Estado, no solamente en cuanto a fijar, mediante la ley, normas mnimas en favor del trabajador, sino en lo relativo a su mediacin conciliatoria en todos los conflictos que sean susceptibles de quebrantar el orden pblico. En virtud de ese poder de intervencin, el Estado tiene primordialmente, en materia laboral, el derecho y el deber de regular las relaciones entre el capital y el trabajo, en su carcter de principal agente de la justicia social.
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Cuando el Estado por medio de una ley consagra un derecho y condiciona su ejercicio en determinada forma, cualquiera otra que se utilice para ese fin es ilcita y da por resultado que ese derecho, aunque autntico en su fondo, sea sin embargo ilegtimo en cuanto a la manera de practicarlo. Nuestro Cdigo de Trabajo, en su Principio V consagr positivamente, por primera vez en el pas, la teora del abuso del derecho, convirtindola as, en materia laboral, en una disposicin legislativa que debe ser aplicada, junto a las dems que figuran en los otros Principios, como normas superiores a que debe estar supeditada la economa de las regulaciones de la legislacin social. Casi todas las legislaciones laborales han admitido como regla dicha teora, y su inclusin en ellas obedeci, principalmente, al uso abusivo que hacan los patronos del derecho de dar por terminado el contrato de trabajo, por su sola voluntad, cuando este era por tiempo indefinido. Sin embargo, la aplicacin del principio no est restringida al despido del trabajador sin causa justificada, sino a todos los casos en que las partes abusen, en una u otra forma, de cualquier derecho que les reconozca la ley. En cuanto a su aplicacin en los casos de huelga o de paro, consideramos conveniente hacer algunas observaciones y distinciones que entendemos son pertinentes en relacin con las diversas especies que pueden presentarse. Los trabajadores y los patronos tienen facultad para declarar, respectivamente, huelgas y paros en defensa de sus intereses y con sujecin a las normas establecidas por la ley. Cuando lo hacen en forma regular, se trata simplemente del ejercicio de un derecho, el cual no constituye, en principio, la realizacin de un acto abusivo. Cundo, pues, constituira un abuso de derecho? Cundo es ejercido sin el previo cumplimiento de las formalidades legales o cundo es practicado en los casos prohibidos? En nuestra opinin, cuando los trabajadores o los patronos se declaran en huelga o en paro sin llenar los requisitos legales correspondientes, no estn cometiendo el abuso de un derecho, puesto que en tales casos la no observancia de tales requisitos, convierte automticamente en ilegal la paralizacin del trabajo por ellos declarada. En tal especie, no se trata del uso abusivo de un derecho sino del ejercicio ilcito del mismo, que despoja a aquel de toda legitimidad, puesto que su propia existencia est supeditada a condiciones que no fueron cumplidas por el titular de dicho derecho. Tales trabajadores o patronos actuaron virtualmente sin derecho. Para que exista el abuso de derecho, es necesario que el ejercicio del mismo est legalmente autorizado, es decir, que su puesta en prctica no constituya, jurdicamente, una falta para quien lo ejercite. En el caso arriba expuesto, as como en los relativos a las huelgas y paros que afecten servicios pblicos, que tengan causas polticas o que sean de pura solidaridad, los obreros o patronos que los inicien estn sencillamente violando la ley y no ejerciendo un derecho consagrado por ella. Si comparamos estos casos con el de despido injustificado del trabajador, cuando el contrato es por tiempo indefinido, veremos claramente la gran diferencia que existe entre ambos. Cuando el patrono da por terminado el contrato, est ejerciendo un derecho que le reconoce el Artculo 69 del Cdigo de Trabajo, el cual establece que en el contrato por tiempo indefinido cada una de las partes puede ponerle trmino, sin alegar causa, cuando estime conveniente, aun durante la suspensin del contrato, sujeto este derecho al nico requisito
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de notificar a la otra parte un acto de desahucio, y de darle un determinado plazo, regulado por la ley, de acuerdo con la antigedad que tenga el obrero en la empresa. Cumplida esa formalidad y transcurrido dicho plazo, la terminacin del contrato se opera en ejercicio del derecho que para ello tiene el empleador. Ahora bien, la ley considera que cuando el patrono ejerce esa facultad, est abusando del derecho que tiene de dar por terminado el contrato, y es por ello que establece, a cargo de dicho patrono, la obligacin de pagar al trabajador desahuciado, un auxilio de cesanta de acuerdo con el tiempo que hubiera trabajado en la empresa, el cual tiene un carcter indemnizatorio para resarcirlo de los daos y perjuicios que le ha ocasionado por la prdida de su trabajo. Por el contrario, cuando los trabajadores o patronos declaran una huelga o un paro en violacin a la ley, no estn ejerciendo ningn derecho y mucho menos abusando de este, ya que en este caso, es la ley la que precisamente se lo niega. Sin embargo, en materia de huelga o paro, pueden ocurrir perfectamente casos en que las partes abusen de esos derechos. En veces, tales paralizaciones son realizadas por motivos realmente injustificables que, con apariencia de equidad, y ficticiamente fundamentados en la defensa de los intereses de las partes, representan tan slo manifestaciones de intransigencia derivadas de motivos insustanciales o de causas realmente absurdas. En otras, las causas alegadas en esas suspensiones constituyen virtuales pretextos, bajo los cuales se esconden motivos apartados de todo inters laboral, con el nico propsito de iniciar una nueva etapa en la lucha de clases que propugnan las tendencias sociales extremistas. En estos casos, y en los de demandas exorbitantes e ilgicas que no sean susceptibles ni siquiera de discusin, el ejercicio del derecho de huelga o de paro es axiomticamente excesivo y constituye, de acuerdo con los principios, un verdadero abuso de derecho. Como muy bien expresa Cabanellas el exceso del derecho de huelga y la posicin intransigente de las partes en conflicto, crean, con las huelgas, un peligroso mal social, habida cuenta de que en el mayor de los casos los daos causados no compensan, por la prdida de jornales, los sacrificios que los trabajadores deben soportar al usar ese derecho.

Consecuencias del abuso del derecho de huelga


Con la aparicin del derecho colectivo del trabajo, derivada primordialmente de la sindicalizacin profesional, la huelga vino a ser el ltimo y ms efectivo medio de defensa de los trabajadores, el cual debe ser usado, exclusivamente, para la proteccin de sus derechos y para el logro de sus ms legtimas reivindicaciones. La huelga no es, en efecto, una finalidad, sino un medio lcito de lucha que puede ser utilizado en los casos en que una suprema necesidad as lo requiera. Cuando se transforma en una prctica sistemtica con fines ajenos a un verdadero inters laboral, dicho derecho deja de tener una positiva justificacin, y representa un grave mal social de incalculable peligrosidad, cuyas consecuencias son altamente perjudiciales para todos los sectores de la comunidad. El abuso o el exceso de derecho de huelga slo puede producir efectos nocivos, que afectan desfavorablemente el desarrollo econmico del pas, el auge de las empresas, el financiamiento del presupuesto nacional, la inversin de nuevos capitales, el ritmo normal de la produccin y, por encima de todo, a los propios obreros que utilicen desorbitadamente ese derecho.
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La ms efectiva posibilidad de mejoramiento de las clases trabajadoras est en razn directa con la prosperidad de las empresas donde prestan sus servicios. Si estas son asediadas sistemticamente por huelgas, cuya finalidad sea la de obtener nuevas condiciones de trabajo que sobrepasen con exceso su propia capacidad financiera, dichas empresas tienen necesariamente que abocarse a situaciones desastrosas, capaces de conducirlas a una verdadera bancarrota, cuyo resultado sera la definitiva y completa terminacin de las labores. En este caso, las funestas consecuencias que tal situacin producira, no estaran circunscritas simplemente a la desaparicin de dichas empresas y a los daos pecuniarios que sufrieran sus respectivos propietarios, sino a la prdida, en detrimento de los propios trabajadores, de las fuentes de trabajo que les proporcionan sus nicos medios de subsistencia. Tal estado de cosas, adems de esos efectos desastrosos para patronos y trabajadores, conllevara la abstencin absoluta de nuevas inversiones y, con ella, la fuga de capitales o el mantenimiento de estos en una posicin esttica, lo que, en uno u otro caso, representara un peligroso e irremediable impacto para la economa general del pas. Es necesario examinar y ponderar, con serena ecuanimidad, el peligro que constituye el abuso del derecho de huelga, especialmente en los pases subdesarrollados que, como el nuestro, necesitan con suma urgencia poner a producir, mediante una cientfica explotacin, sus potenciales riquezas en beneficio de toda la colectividad, propsito que se frustrara, en forma definitiva, s, como consecuencia de dicho abuso, desaparece totalmente el estmulo inversionista en la Repblica Dominicana. Los patronos y trabajadores pueden y deben, en sus respectivas posiciones, aportar su buena voluntad y sus esfuerzos, para hacer desaparecer de nuestro medio el problema que representa el abuso o exceso del derecho de huelga. Los patronos, concediendo a sus obreros las condiciones de trabajo ms ventajosas que pueden otorgarles, reduciendo, de esa manera, los a veces excesivos beneficios que derivan de la explotacin de sus respectivas empresas, con lo cual se operara una mejor y ms justa distribucin de la riqueza. Los trabajadores, situando sus aspiraciones y demandas dentro de las verdaderas posibilidades financieras de sus empleadores, con el fin de evitar la ruina catastrfica de las empresas y, consecuencialmente, su propia ruina. Si, por el contrario, los patronos y trabajadores continan enfrascados, empecinadamente, en un feroz pugilato de intereses contrapuestos, caracterizado por el egosmo de unos y la intransigencia de otros, los conflictos obrero-patronales seguirn constituyendo un problema de casi imposible solucin, que lesionar, muy gravemente por cierto, el incremento de la prosperidad general del pas y la consolidacin, sobre bases firmes, de una verdadera justicia social.

Responsabilidades y sanciones relativas a la huelga y al paro


La ley laboral, al determinar los derechos y obligaciones de las partes, establece tambin responsabilidades y sanciones por la violacin de algunas de sus disposiciones de carcter obligatorio, entre las cuales figuran las que regulan las huelgas y los paros.
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Los actos ilcitos realizados por los empleadores y obreros, en ocasin de una huelga o un paro, comprometen civilmente su responsabilidad cuando causen perjuicios a cualquiera persona, responsabilidad que, aunque regida por el derecho civil, debe sin embargo ser juzgada por los tribunales laborales, tal como lo dispone el Artculo 671 del Cdigo de Trabajo. Estos actos pueden tambin constituir hechos delictuosos, previstos y sancionados, tanto en el Cdigo de Trabajo como en las leyes penales, de acuerdo con la naturaleza y gravedad de los mismos. Los actos de coaccin o de violencia fsica o moral sobre las personas y los de fuerza fsica sobre las cosas, que se cometan en relacin con una huelga o un paro, son susceptibles de ocasionar daos materiales y morales, tanto a los patronos y obreros como a terceras personas, lo que permite a quienes sean perjudicados por dichos actos, iniciar ante los tribunales de trabajo las demandas que sean pertinentes, las cuales deben ser examinadas y decididas de acuerdo con las normas del derecho civil. Esta responsabilidad no est limitada a los actos ya mencionados, sino que se extiende a todos aquellos que lesionen injustificadamente a otros. Un paro o una huelga ilegal puede ocasionar daos materiales, de los cuales deben responder quienes lo realizaron en forma ilcita. En este caso el patrono o el sindicato obrero, segn la especie, pueden perfectamente ser demandados en reparacin de dichos daos, de conformidad con las disposiciones del artculo 670 del Cdigo de Trabajo. El Ttulo II del Libro Octavo, del mismo Cdigo, establece cules violaciones a dicha ley son sancionadas represivamente, as como las penas que corresponden a las mismas. Entre estas se encuentran las relativas a los Artculos 368 a 384, que son precisamente las que regulan el ejercicio del derecho de huelga y del de paro. Las sanciones penales determinadas para esas violaciones son las de multa de treinta a quinientos pesos, o prisin de quince das a seis meses, o ambas penas a la vez, segn lo dispone el Artculo 679, ordinal 3 del Cdigo de Trabajo. En consecuencia, son pasibles de estas condenaciones los patronos y trabajadores que, en ocasin de una huelga o un paro, realicen los actos de coaccin y de violencia indicados en el Artculo 369; lleven a cabo las referidas paralizaciones de trabajo en servicios pblicos de utilidad permanente; declaren una huelga o un paro fundamentados en causas polticas, o de pura solidaridad con otros trabajadores o patronos, segn el caso; declaren una huelga o un paro sin realizar previamente los procedimientos establecidos por los Artculos 374 y 381, respectivamente, y los que se negaren, cuando sean requeridos para ello, a practicar las labores indispensables para la seguridad y conservacin de las maquinarias y centros de trabajo, durante el proceso de una huelga o de un paro. El tribunal competente para la aplicacin de las penalidades indicadas en el Artculo 679 del Cdigo, es el juzgado de paz de la jurisdiccin donde ocurran los actos ilcitos sancionados por la ley, el cual tiene facultad para acoger, en favor de los acusados, las circunstancias atenuantes reguladas por el Artculo 463 del Cdigo Penal. Sin embargo, si la comisin de cualesquiera de dichos actos constituye, por su magnitud o por su gravedad, un crimen o un delito de los previstos en las leyes penales, la infraccin deber ser juzgada entonces por el tribunal represivo que fuera competente para el caso. En cuanto al hecho delictuoso cometido por los funcionarios y empleados pblicos al declararse en huelga, ya hemos visto, en captulos anteriores, que tal infraccin est sancionada por los Artculos 123 y 124 del Cdigo Penal.
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Las relaciones contractuales que ligan a los trabajadores con su patrono pueden quedar interrumpidas temporalmente por causas que no son imputables a ninguna de las partes. En estos casos, aunque el contrato de trabajo contina en vigencia, el cumplimiento de las recprocas obligaciones de los obreros y empleadores deja de ser exigible, como resultado de la momentnea interrupcin de las labores. Esta situacin ha sido designada en el derecho laboral con el nombre de Suspensin del Contrato de Trabajo. Aunque su principal consecuencia es la paralizacin del trabajo, tiene sin embargo un carcter muy distinto a la que es ocasionada exclusivamente por la libre decisin de una de las partes, como ocurre en los casos de huelga o de paro. En la suspensin del contrato de trabajo, la paralizacin de las labores ocurre siempre por causas que son ajenas a la voluntad de los patronos y trabajadores, derivadas por hechos y circunstancias que estn fuera de su dominio. La doctrina se ha ocupado con mucha frecuencia de esta importante materia laboral, la cual tambin ha sido regulada, con sumo cuidado, por todas las legislaciones del trabajo. Prez Botija en su Derecho del trabajo considera la suspensin como el cese parcial de los efectos del contrato durante un cierto tiempo, volviendo a tener plena eficacia una vez desaparecidas las circunstancias que motivaron la interrupcin. En las legislaciones de Ecuador, Costa Rica, Guatemala, Nicaragua, Mxico, Panam y Venezuela figuran los casos en que puede ser admitida dicha suspensin. En algunas de ellas la enumeracin de las causas de la misma no tiene la amplitud que posee la dominicana, la cual est inspirada, en muchos aspectos, en la Ley Federal del Trabajo de Mxico. La suspensin del contrato de trabajo es una consecuencia de la paralizacin de las labores, cuando esta ocurra por cualquiera de las causas indicadas en la ley. El Cdigo de Trabajo dominicano trata esta materia con bastante amplitud, en los Artculos 44 a 55, que integran el Ttulo IV del Libro Sptimo. El Artculo 44 establece que las causas de suspensin pueden afectar todos los contratos de trabajo vigentes en una empresa o solamente uno o varios de ellos. Tal disposicin tiene una razn fundamental, derivada del hecho de que una determinada causa de suspensin, puede ocasionar o no la paralizacin total de las labores de la empresa, de acuerdo con el carcter o extensin que tenga dicha causa. El Artculo 45 dispone que la suspensin del contrato de trabajo no implica su terminacin ni compromete la responsabilidad de las partes. Tratndose de una situacin que surge como resultado de hechos y circunstancias que estn objetivamente fuera del dominio de las partes, es obvio que no puede implicar la rotura del vnculo contractual y mucho menos generar ninguna clase de sancin en perjuicio de las mismas. El Artculo 46 determina, de manera explcita, los efectos jurdicos que produce la suspensin. Dicho texto indica que durante el proceso de esta el trabajador queda liberado de prestar sus servicios y el patrono de pagar la retribucin convenida, salvo disposicin contraria de la ley o del contrato. La cesacin temporal del cumplimiento de las obligaciones de las partes es, precisamente, el efecto sustantivo que origina la suspensin del contrato, en razn de que este tiene como causa la prestacin de un servicio remunerado, el cual no puede ser rendido a consecuencia de hechos y circunstancias ajenos a la voluntad de dichas partes. La ley dominicana prev la posibilidad de que no cesen, durante el perodo de suspensin, las recprocas obligaciones del trabajador y del patrono, cuando la ley o el contrato as lo dispongan.
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La suspensin del contrato de trabajo

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En resumen, los elementos de la suspensin del contrato de trabajo son los siguientes: a) Un hecho cierto que afecta total o parcialmente la marcha y desenvolvimiento de la empresa; b) La paralizacin total o parcial de los servicios de esta como consecuencia de ese hecho; y c) La interrupcin temporal de las recprocas obligaciones de las partes. La suspensin del contrato de trabajo afecta gravemente los intereses econmicos de los obreros, de los patronos, del Fisco y de la economa nacional. A los trabajadores, porque se ven privados temporalmente de su nica fuente de ingresos para su subsistencia; a los patronos, porque durante el tiempo de paralizacin se encuentran en estado esttico sus capitales, sin poder derivar de ellos sus legtimos beneficios; al Fisco, porque le priva de la percepcin de los impuestos inherentes a las actividades de la empresa, y a la economa general del pas, porque sustrae a esta un sector determinado de la produccin. Pero es indudable que la parte ms seriamente perjudicada es el trabajador, puesto que al mismo tiempo de privarle de sus lcitos medios de subsistencia, o sea la percepcin de sus salarios, lo mantiene ligado con su patrono, ya que durante el perodo de la suspensin el contrato queda vigente, en razn de que la paralizacin temporal de las labores no rompe el vnculo contractual. Es por esa razn que el perodo de suspensin debe computarse al trabajador, para el clculo de las indemnizaciones por omisin del preaviso y por el auxilio de cesanta, si posteriormente es despedido sin justa causa. Tambin debe ser computado para fines del derecho de vacaciones pagadas establecido por la ley. Algunos tratadistas han dividido los casos de suspensin del contrato de trabajo en dos clases diferentes: los sin causa, o sea, aquellos determinados por la sola voluntad de una de las partes; y los con causa, cuando existan las circunstancias previstas en la ley o en el contrato. Consideramos incorrecta esta divisin. La paralizacin temporal de las labores por la voluntad de una de las partes, es decir, sin causa justificable, no puede ni debe considerarse como una lcita suspensin. Constituye, sencillamente, la falta de cumplimiento, ya sea del patrono o del trabajador, de una de las obligaciones esenciales que le impone el propio contrato, y en este caso, no existe dentro de la doctrina y la mayor parte de las legislaciones laborales, un motivo legal de suspensin. En Argentina y Brasil, las leyes de trabajo facultan al patrono a suspender las actividades de la empresa por un determinado perodo de tiempo, sin que por ello se comprometa en absoluto su responsabilidad. En Argentina, el Artculo 66 del Decreto Ley n.o 33302/45 establece que toda suspensin dispuesta por el empleador que exceda de treinta das en un ao, contando desde la primera suspensin, y, no aceptada por el empleado u obrero comprendido en el presente decreto-ley, dar derecho a estos a considerarse despedidos, perodo este que puede extenderse hasta noventa das en caso de fuerza mayor debidamente comprobada. Similar disposicin est contenida en el Artculo 474 de la Ley de Trabajo de Brasil. En ambos pases el patrono tiene, adems, derecho de ordenar la suspensin de los trabajadores por hasta treinta das como castigo disciplinario. Este sistema ha sido duramente criticado por la doctrina, en razn de que crea un privilegio abusivo en favor del empleador y en perjuicio evidente de las clases obreras.
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Casos de suspensin Efectos econmicos de la suspensin

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En nuestro pas, toda suspensin debe tener una causa, debidamente comprobada y justificada, de acuerdo con las normas que sobre la materia ha establecido el Cdigo de Trabajo. Entre nosotros, corresponde al Departamento de Trabajo comprobar si existe o no dicha causa, as como dictar, en cada caso, la resolucin que sea de lugar, la cual est sujeta a un recurso de apelacin ante el Secretario de Estado del ramo, de acuerdo con las disposiciones de la Ley sobre lo Contencioso Administrativo. En otros pases, la comprobacin de cualquier causa de suspensin es de la competencia de los tribunales de trabajo. La suspensin del contrato de trabajo puede ser individual o colectiva. Es individual, cuando la paralizacin de las labores afecta a un solo trabajador, y es colectiva, cuando afecta a todos o a varios de los obreros de la empresa. El Cdigo de Trabajo establece trece causas de suspensin, cinco de ellas de carcter individual y ocho de carcter colectivo. La antigua Ley sobre Contratos de Trabajo, solamente estableca, en su Artculo 29 tres causas de suspensin colectiva, que eran: la falta de materia prima para llevar adelante los trabajos, siempre que esta falta no fuera imputable al patrono; la fuerza mayor o caso fortuito, y la muerte o incapacidad del patrono cuando tuviere como consecuencia necesaria la interrupcin del trabajo. Tan incompleta enumeracin daba lugar en la prctica a muchos problemas y controversias entre las partes, los cuales afectaban perjudicialmente a los patronos, en razn de que existan otras causas justas y atendibles para la suspensin, que no estaban previstas por la ley. Esta anmala situacin daba lugar a que, por interpretacin administrativa, estas causas excluidas se hicieran figurar como casos de fuerza mayor, solucin que originaba continuas reclamaciones de los trabajadores por considerar estos, con sobradsima razn, que no se trataba realmente de casos fortuitos. En muchas oportunidades, ocurran enojosos diferendos entre los obreros y sus respectivos patronos por esa imprevisin legal. El Artculo 47 del Cdigo de Trabajo establece las siguientes causas de suspensin individual del contrato: a) La prisin preventiva del trabajador seguida o no de libertad provisional, hasta la fecha en que sea irrevocable la sentencia definitiva, siempre que lo absuelva o descargue o que lo condene nicamente a penas pecuniarias; b) La enfermedad contagiosa del trabajador o cualquiera otra que lo imposibilite para el desempeo de sus labores, siempre que no hayan sido contradas por causas vergonzosas o por falta imputable al trabajador; c) La licencia acordada por el patrono a solicitud del trabajador; d) El hecho de que el trabajador est cumpliendo obligaciones legales que lo imposibiliten temporalmente para prestar sus servicios al patrono; y e) Los accidentes que ocurran al trabajador en las condiciones y circunstancias previstas por la ley sobre accidentes de trabajo, cuando estos slo le produzcan una incapacidad temporal. La prisin preventiva del trabajador lo imposibilita materialmente a concurrir a sus labores. Por esta razn, la ley, al establecer esta causa de suspensin, ha tenido la previsin de determinar, de manera precisa, la solucin de estos casos, disponiendo una paralizacin temporal de las labores, sujeta finalmente al resultado de la accin judicial incoada contra
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Prisin Preventiva del Trabajador Suspensin Individual del Contrato Suspensin individual y Suspensin Colectiva

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el obrero. Si este es absuelto, la imposibilidad del trabajador para realizar sus labores cesa automticamente, por estar disfrutando de libertad, lo que sucede tambin cuando es condenado simplemente a una multa. Si, por el contrario, es condenado a prisin, el trabajador no puede lgicamente asistir a sus labores, lo que da por resultado convertir el caso de suspensin en caso de despido, de acuerdo con las disposiciones del Artculo 78, prrafo 18, del Cdigo de Trabajo, que faculta al patrono a dar por terminado el contrato por haber sido condenado el trabajador a una pena privativa de libertad por sentencia irrevocable. Como en nuestro pas existe una ley en virtud de la cual determinadas penas de prisin pueden ser conmutadas mediante el pago de una multa, nada se opone en nuestra opinin, a que un trabajador condenado a prisin y que se acoja a dicha ley, tenga perfecto derecho a reintegrarse a su trabajo, no pudiendo su patrono negarse a recibirlo, ya que, en este caso, la imposibilidad material de realizar sus labores tambin ha cesado. Tampoco compartimos el criterio de la ley dominicana en cuanto al trabajador que se encuentre en libertad provisional. Consideramos que esta causa de suspensin est fundamentada en la imposibilidad material en que se encuentra el obrero privado de libertad para asistir a sus labores. Desde que cese, por cualquier causa, esa imposibilidad, la suspensin individual no tiene ya ninguna justificacin ni razn de ser. Consideramos tambin que si la infraccin por la cual fue juzgado el trabajador est vinculada con la comisin de uno cualquiera de los hechos que, de acuerdo con el Cdigo, faculta al patrono a despedir a un trabajador, el empleador puede negarse legalmente a recibir de nuevo al obrero condenado, aun cuando este slo haya sido sancionado con una simple pena pecuniaria. En este caso, el patrono tiene facultad para despedir al obrero, no por aplicacin del Artculo 47 del Cdigo, sino en virtud de las disposiciones del Artculo 78 de la misma ley. La propia sentencia que hubiere condenado al trabajador constituira una prueba irrefutable de la falta cometida por este. La enfermedad contagiosa del trabajador o cualquiera otra que lo imposibilite para trabajar es una causa de suspensin individual. Un obrero que padezca una enfermedad contagiosa, aunque esta no le impida la realizacin de sus labores, constituye un peligro evidente para sus propios compaeros, circunstancia por la cual es imprescindible que se retire temporalmente de la empresa, hasta tanto recobre completamente la salud. Si se trata de una enfermedad no contagiosa, la suspensin slo se opera cuando dicha enfermedad lo imposibilite para el desempeo de sus labores, suspensin que se mantiene durante todo el tiempo en que subsista la causa, es decir hasta tanto se cure. Existe una diferencia entre ambas clases de enfermedades. En las contagiosas, basta su carcter para que haya suspensin, por tratarse de una providencia de profilaxis, que cae dentro de la higiene del trabajo. En las no contagiosas, por el contrario, es imprescindible, para que exista una causa de suspensin, que produzca al obrero una imposibilidad fsica para trabajar. En ambos casos, la ley requiere para que sea una causa lcita de suspensin, que la enfermedad no haya sido contrada por causas vergonzosas o por falta imputable al trabajador. La ley no puede favorecer a un obrero que sufra una enfermedad como consecuencia de una falta por l cometida, o cuando haya sido contrada por una conducta desordenada o deshonesta, o lo que es lo mismo que de dicha enfermedad sea culpable el trabajador. Cuando es contrada como resultado de una ria provocada, de un estado de embriaguez
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Enfermedad del Trabajador

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o de cualquier otro acto que envuelva una causa vergonzosa o falta que le sea imputable, el patrono tiene derecho a dar por terminado el contrato, as como de despedir al trabajador, sin ninguna clase de responsabilidad, de acuerdo con el Artculo 78, prrafo 20 del Cdigo. Hace algunos aos, se present ante nuestros tribunales un caso digno de mencin. Un obrero que trabajaba en una industria obtuvo la suspensin de su contrato por padecer una enfermedad que le imposibilitaba asistir a sus labores. Como entonces no exista el Seguro Social, el patrono tena la obligacin, de acuerdo con la antigua Ley n.o 637, de pagarle, durante el perodo de suspensin, el 50% de sus salarios. Dicho patrono se enter, sin embargo, que el obrero enfermo concurra todas las noches a un cabaret donde bailaba e ingera bebidas alcohlicas. Frente a estas circunstancias, el patrono dio por terminado el contrato y despidi al trabajador, el cual despus de agotar el procedimiento conciliatorio lo demand ante el Juzgado de Paz, en funciones de tribunal de trabajo, alegando despido injustificado. Dicho Juzgado consider en su decisin que el patrono haba actuado dentro de la facultad que le daba la ley, y que por tanto el despido era justificado. Empero, el Tribunal de Primera Instancia, como jurisdiccin de apelacin, revoc la sentencia y conden al patrono al pago, en favor del obrero, de las indemnizaciones establecidas en la Ley n.o 637, sentencia que fue casada posteriormente por la Suprema Corte de Justicia. Otra causa de suspensin individual es la relativa a los accidentes que le ocurran al trabajador en las condiciones y circunstancias previstas y amparadas por la Ley sobre Accidentes del Trabajo, cuando tales accidentes slo le produzcan una incapacidad temporal. En este caso, adems del hecho de la suspensin, por la imposibilidad material del obrero para realizar sus labores, el patrono es responsable personal y pecuniariamente por los daos y perjuicios que fueran de lugar, en favor del trabajador, si previamente no lo hubiera asegurado por medio de una pliza de accidente. Si lo estaba, las reparaciones quedan a cargo exclusivamente de la compaa aseguradora. Para que un accidente de trabajo constituya una causa de suspensin, es necesario que este hubiera ocurrido sin falta o imprudencia del trabajador. Cuando el accidente ocurra por culpa del obrero, o por negarse este a adoptar las medidas preventivas, o a seguir los procedimientos indicados por la ley, por las autoridades competentes o por los propios patronos para evitar accidentes, esta causa de suspensin deja de tener lugar, convirtindose, de acuerdo con el Artculo 78, prrafo 15, del Cdigo, es una causa de despido justificada. En nuestro pas son muy frecuentes los casos en que el trabajador, de manera torpe y pertinaz, se niega a utilizar los equipos de seguridad que le son suministrados para la proteccin de su propia vida, lo que ocasiona, en muchas oportunidades, accidentes que fcilmente hubieran podido evitarse. Esta simple negativa es, de acuerdo con el Artculo 78, ya mencionado una causa de despido justificado, aunque no hubiera ocurrido accidente alguno. La licencia acordada por el patrono a solicitud del trabajador es otra de las causas de suspensin individual del contrato de trabajo. En este caso, la paralizacin temporal de las labores de ese trabajador, ocurre por su propia voluntad, pero con la anuencia expresa del patrono. No consideramos que este caso constituya una suspensin del contrato propiamente dicha, en razn de que la paralizacin momentnea del trabajo no se produce por causas
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Licencia del Trabajador Accidente ocurrido al Trabajador

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ajenas a las partes, sino por un mutuo convenio concertado entre ellas, dentro del mbito de la libertad de contratacin. El hecho de que el trabajador est cumpliendo obligaciones legales que le imposibiliten temporalmente para prestar sus servicios al patrono, es otra causa de suspensin individual. Durante ese lapso, que no puede sobrepasar de 200 das, el patrono est obligado a mantener vigente el contrato, as como a reservar al trabajador su empleo en la empresa. Como en todos los casos de suspensin individual, puede, sin embargo, nombrar un sustituto mientras dure la ausencia del trabajador. Es, desde luego, imprescindible que se trate de obligaciones legales, es decir aquellas que la ley impone al trabajador, como lo es, en muchos pases, el servicio militar obligatorio. Dentro del Cdigo de Trabajo existen adems casos en que, a pesar de existir una paralizacin de las labores, no constituyen precisamente causas de suspensin individual del contrato. Nos referimos a la obligacin que tiene el patrono de conceder al trabajador un da de licencia para celebrar su matrimonio, y en los casos de alumbramiento de la esposa y de fallecimiento de los abuelos, padres, cnyuge e hijos, as como a las semanas de descanso que deben ser concedidas a la mujer en estado de gestacin. Ninguno de esos casos pueden ser considerado como de suspensin porque en todos ellos el patrono debe pagar salarios. En todos los casos en que una de las causas de suspensin individual impida al trabajador asistir a su trabajo, este tiene la obligacin, de acuerdo con el Artculo 49 del Cdigo, de dar aviso a su patrono dentro de las veinte y cuatro horas de ocurrir el hecho que justifique dicha suspensin. Si no cumple con esa obligacin, en el plazo indicado, no existe causa legal de suspensin, pudiendo adems ser despedido por el patrono. La omisin del aviso que el trabajador debe dar a su patrono, constituye virtualmente una falta en el cumplimiento de sus obligaciones, que le hace perder los derechos que tiene de suspender la prestacin de servicio, y confiere al patrono la facultad de dar por terminado el contrato, sin ninguna responsabilidad, tal como lo dispone el Artculo 78, prrafo 11 del Cdigo. No basta, para la debida proteccin del trabajador, que este avise a su patrono la causa de su inasistencia al trabajo, ya que es necesario adems que dicho aviso se haga dentro de las 24 horas subsiguientes al hecho que justifique la suspensin. Transcurrido ese plazo, cualquier participacin tarda es inoperante y no produce, en principio, las consecuencias jurdicas indicadas por la ley. I decimos en principio, porque en nuestra opinin, a pesar de lo terminante del Artculo 49, la tardanza y aun la omisin del aviso por parte del trabajador no puede, en algunos casos, abatir de manera absoluta sus derechos. Entre las causas de suspensin individual existen algunas de tal naturaleza que pueden imposibilitar, de manera absoluta, el cumplimiento de la obligacin que tiene el trabajador de avisar, en el plazo legal, la causa de la suspensin. En efecto, la prisin preventiva o los accidentes que ocurran al trabajador pueden estar rodeados de determinadas circunstancias que hagan imposible el cumplimiento oportuno de ese requisito legal. Si el trabajador suministra pruebas de esa imposibilidad temporal,
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Obligacin del Trabajador en la Suspensin Individual Casos Especiales Cumplimiento de Obligaciones Legales

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no puede perder, en modo alguno, el derecho de que le sea admitida, en su favor, la causa de suspensin de que se trate. Este criterio personal nuestro se ajusta perfectamente al Tercer Principio Fundamental del Cdigo de Trabajo, el cual da vigencia supletoria al derecho comn, en todos los casos en que no existan disposiciones especiales que rijan las relaciones entre particulares. Como el Cdigo de Trabajo no prevee la posibilidad de que el trabajador no pueda materialmente cumplir la obligacin del Artculo 49, por una causa ajena a su voluntad, es evidente que en este caso debe ser aplicada la mxima jurdica, de mbito general, que expresa que a lo imposible nadie est obligado. A pesar de que el Cdigo de Trabajo no expresa nada al respecto, sostenemos el criterio de que si el patrono, al recibir el aviso del trabajador, considera que la causa alegada por este para no asistir a su labores, no se ajusta, a juicio del primero, a las disposiciones de la ley, nada se opone a que pueda requerir la intervencin del Departamento de Trabajo, para que se compruebe la existencia de la causa invocada por el obrero. La paralizacin de las labores de un solo trabajador es susceptible, en determinadas circunstancias, de ocasionar un perjuicio evidente a la empresa, siendo por ello injusto que, por el silencio de la ley, el patrono se vea privado de los servicios de un obrero y tenga que aceptar como legtima, una causa de suspensin que haya podido ser invocada fraudulentamente. El Artculo 47 del Cdigo de Trabajo establece las siguientes causas de suspensin colectiva del contrato: a) La falta o insuficiencia de materia prima, siempre que no sea imputable al patrono; b) La falta de fondos para la continuacin normal de los trabajos, si el patrn justifica plenamente la imposibilidad de obtenerlos; c) El exceso de produccin en relacin a la situacin econmica de la empresa y a las condiciones del mercado; d) La incosteabilidad de la explotacin de la empresa; e) El caso fortuito o de fuerza mayor; f) La muerte o incapacidad del patrono, cuando tenga como consecuencia necesaria inmediata y directa, una imposibilidad temporal de continuacin de los trabajos; g) La huelga y el paro calificados legales; y h) Cualquiera otra circunstancia que haga necesaria la suspensin o reduccin de los trabajos de la empresa. En las causas de suspensin, arriba enumeradas, existe un elemento que es comn a todas ellas, y este es la ausencia de falta por parte del patrono, ya que estn esencialmente fundamentadas en hechos y circunstancias ajenos a la voluntad de este, razn por la cual su responsabilidad no puede ser comprometida. Pero para que tal inculpabilidad sea de carcter absoluto, es necesario que la suspensin obedezca, nica y exclusivamente, a la causa alegada, sin que sea imputable al empleador no tan slo una falta precisa, sino ninguna accin u omisin susceptible de facilitar, favorecer o incrementar, directa o indirectamente, la referida causa. La falta o insuficiencia de materia prima constituye la primera causa de suspensin colectiva del contrato de trabajo, siempre que tal falta o insuficiencia no sea imputable al patrono. Por lo tanto, este tiene la obligacin, como parte solicitante de la suspensin, de demostrar con hechos fehacientes y pruebas irrefutables, que ha realizado todas las gestiones
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Falta o Insuficiencia de Materia Prima Suspensin Colectiva del Contrato Derecho del Patrono

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para obtener dichas materias, as como que tales gestiones fueron llevadas a cabo, no slo de manera eficiente, sino con la necesaria oportunidad. Cualquier ineptitud, desidia, negligencia o tardanza que en tales gestiones se comprobara, destruira, en nuestra opinin, el fundamento de la causa alegada. Hay que tomar en cuenta la grave situacin que toda suspensin crea en perjuicio de los trabajadores, y por esa circunstancia el patrono est en la obligacin, en su inters y en el de los obreros, de evitar, en la forma ms activa y eficiente, la paralizacin de las labores de su empresa. Es injusto, ilcito y hasta ilegal, que los trabajadores sean perjudicados por una falta o negligencia de su patrono, y es por ello que corresponde a este suministrar las pruebas de haber realizado, en su debida oportunidad, todas las diligencias necesarias para la obtencin de las materias primas, y que el fracaso de esas diligencias no le es imputable. El aumento de precio de las materias primas no puede ser alegado como fundamento de una suspensin por la causa que ahora examinamos. Dicho aumento podra, sin embargo, ser invocado en otra de las causas de suspensin, como lo es la incosteabilidad de la explotacin de la empresa, siempre que se demuestre que tal incosteabilidad es una consecuencia inevitable del alza de precios de la materia prima. Otra causa de suspensin colectiva es la falta de fondos para la continuacin normal de los trabajos. Esta causa es quizs una de las difciles de comprobar, y puede dar lugar, fcilmente, a maniobras dolosas por parte de patronos poco escrupulosos. La falta de fondos es un hecho negativo que, como todos de esta naturaleza, deben ser probados por el hecho positivo contrario. Es obvio que, en este caso, la paralizacin de la empresa obedece a una causa no imputable al patrono, el cual, sin embargo, debe probar, como en el caso de la falta de materias primas, que ha realizado sin resultado satisfactorio las gestiones, adecuadas y oportunas para la adquisicin de esos fondos. Como esta causa puede dar lugar a maniobras ilcitas, difciles de establecer, es muy recomendable que el Departamento de Trabajo tenga sumo cuidado en su comprobacin. La propia ley as lo reconoce, de manera expresa, al exigir al empleador la obligacin de justificar plenamente la imposibilidad que ha tenido para obtener los fondos para su empresa. Si el patrono alega, por ejemplo que las garantas o los tipos de inters que le han sido exigidos para la concesin de los crditos son altamente onerosos podra considerarse esta circunstancia como un caso de suspensin por esta causa? Creemos que no. Tal circunstancia podra dar lugar, sin embargo, a una suspensin por incosteabilidad, siempre que el empleador demuestre que las condiciones onerosas para la obtencin de fondos, produciran, inevitablemente, la absoluta incosteabilidad de la explotacin. El exceso de produccin es una causa de suspensin colectiva, cuya comprobacin requiere un estudio minucioso, por ser una de las ms difciles de establecer, al estar ntimamente relacionada con el estado financiero de la empresa y con las condiciones del mercado, es decir con dos elementos de distinta naturaleza. En este caso, el Departamento de Trabajo ha de realizar una doble comprobacin. En la primera, debe circunscribirse al examen tcnico de la situacin econmica de la empresa,
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Exceso de la Produccin Falta de Fondos

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para determinar, de manera fundamental, si existe o no realmente un exceso de produccin, tomando en cuenta para ello diversos factores, como lo son el volumen habitual de los negocios durante un perodo de tiempo razonable, las rdenes o pedidos pendientes, la ausencia de estos, el ritmo y mtodos de produccin y cualesquiera otros elementos de ndole mercantil o industrial que puedan ser de utilidad. La segunda comprobacin es posiblemente ms difcil, en razn de que la causa alegada tiene necesariamente que fundamentarse en circunstancias ajenas a la empresa, como las son las fluctuaciones del mercado, las cuales tienen su origen en desequilibrios entre la oferta y la demanda que, en el mayor de los casos, estn fuera del control de los propios productores y obedecen, nica y exclusivamente, a fatales leyes econmicas. La ms compleja y la ms difcil de establecer entre todas las causas de suspensin colectiva, es la fundamentada en la incosteabilidad de la explotacin de la empresa, en razn de que son mltiples las circunstancias que pueden producir tal situacin. Estas circunstancias pueden ser la mala o deficiente direccin de la empresa; el aumento excesivo del costo de las materias primas; el exceso de gastos de la empresa; la falta de organizacin de esta; la ausencia de mtodos y sistemas adecuados de produccin, y en gran nmero de casos, la consecuencia de clculos errneos o excesivamente optimistas acerca de las posibilidades del negocio. La comprobacin de esta causa tiene que fundamentarse en verdaderos estudios tcnicos acerca del estado funcional del negocio, siendo recomendable que el Departamento de Trabajo se asesore de un personal de gran capacidad en administracin y financiamiento de empresas, sin el cual resultara casi imposible determinar, con certeza y verdadero espritu de justicia, si existe o no, en un caso determinado, la causa lcita que se invoca. Esta causa no es nueva en nuestra legislacin laboral, puesto que figuraba en la antigua Ley n.o 637. El Cdigo de Trabajo la reprodujo, limitndose a enunciarla, sin establecer ningn concepto distinto al que predomina en el derecho comn. Por tanto, dicha causa debe ser analizada e interpretada, de acuerdo con las mismas reglas que rigen en materia civil, las cuales deben ser aplicadas supletoriamente en materia laboral, de acuerdo con el Cuarto Principio Fundamental del Cdigo de Trabajo. En forma casi unnime, la jurisprudencia ha decidido que no existe diferencia jurdica entre caso fortuito y caso de fuerza mayor. El legislador de nuestro Cdigo Civil tambin lo ha admitido as, al usar, indistintamente, en mltiples casos y situaciones anlogas, una u otra de estas expresiones. La doctrina, sin embargo, no ha tenido en esta materia un criterio unnime. Ciertos autores consideran que existen pequeas diferencias entre ambos trminos. Entienden que caso de fuerza mayor es cualquier obstculo, de carcter insuperable, que impida o imposibilite el cumplimiento de una obligacin y caso fortuito cuando dicho obstculo ha sido absolutamente imprevisible. Los casos de fuerza mayor constituyen causas legales de suspensin y hasta de terminacin del contrato de trabajo. Por ello, es imprescindible que sean absolutamente legtimos y escrupulosamente comprobados, para evitar que, al amparo de ellos, puedan realizarse
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Caso Fortuito o de Fuerza Mayor Incosteabilidad de la Produccin

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maniobras tendentes a quebrantar los derechos de los trabajadores, casos que, por falta de una adecuada investigacin, puedan tener en veces una falsa apariencia de legalidad. En nuestra opinin, para que una suspensin fundamentada en un caso de fuerza mayor pueda ser admitida, es necesario que concurran en el mismo, determinadas circunstancias contingentes, en las cuales no exista ninguna responsabilidad patronal. Toda suspensin, por ms legtima que sea, ocasiona un perjuicio colectivo a un gran nmero de obreros, y es por ello que hay que tener sumo cuidado en la comprobacin de cualquier causa alegada. Consideramos que en un suceso alegado como caso de fuerza mayor, deben concurrir estas circunstancias; a) que dicho suceso sea independiente de la voluntad del patrono y que este no sea culpable, directa o indirectamente, de cualquier accin u omisin susceptible de facilitar, provocar, producir, agravar o mantener el obstculo a la continuacin de los trabajos; b) que dicho suceso haya sido imposible de prever, o que siendo previsible no haya existido medio eficaz de poder evitarlo; y c) que, como consecuencia fatal de dicho suceso, sea imposible la continuacin normal de las labores. Estos casos de fuerza mayor pueden provenir de causas distintas. Los fenmenos de la naturaleza o actos de Dios, como se les llama en algunos pases, son quizs los ms frecuentes. Entre estos, los ciclones, terremotos, inundaciones y otros siniestros ajenos en absoluto a la voluntad del hombre. Otros, como los incendios, etc., pueden ser absolutamente fortuitos y no son propiamente actos de Dios ni de la voluntad del hombre. Los casos de fuerza mayor pueden afectar, total o parcialmente, la continuacin normal del funcionamiento de una empresa y por consecuencia a todos o solamente algunos de sus trabajadores. Es muy conveniente que, antes de admitirse un caso fortuito, se hagan todas las comprobaciones necesarias para determinar, con absoluta exactitud, la trascendencia, duracin, gravedad y extensin del suceso alegado. Por medio de esa comprobacin se establecera correctamente, si la suspensin afecta a todos o a parte de los obreros, as como tambin el perodo razonable de la paralizacin, o sea, el tiempo que se estime necesario para que el patrono pueda, con los medios a su alcance y dentro de las circunstancias especficas del caso, reanudar total o parcialmente el funcionamiento de su empresa. Cuando se trate de una empresa cuyo proceso de produccin est sujeto a diversas operaciones coordinadas entre s, el caso de fuerza mayor que afecte materialmente a un solo sector o departamento puede, sin embargo, dar lugar legalmente a una suspensin de los contratos de todos los trabajadores, en razn de que la paralizacin particular del sector afectado, puede hacer virtualmente imposible el funcionamiento normal de la produccin. En otras empresas cuya produccin es variada, el caso de fuerza mayor circunscrito a un sector determinado, no puede ser legalmente invocado para obtener, por esa sola circunstancia, una suspensin colectiva de todo el personal. En general, para que un suceso en estos casos pueda ser admitido como susceptible de ocasionar una suspensin legal es necesario que se demuestre: a) que tiene las caractersticas de un caso fortuito; b) que el patrono no es culpable, por accin u omisin de dicho suceso; y c) que como consecuencia de este es imposible la continuacin de los trabajos. La muerte o incapacidad del patrono, cuando tenga como consecuencia necesaria, inmediata y directa la imposibilidad temporal de la continuacin de los trabajos, es otra de las causas de suspensin colectiva que establece el Cdigo. Como de acuerdo con el Artculo 2
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Muerte o Incapacidad del Patrono

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del mismo, el patrono puede ser una persona fsica o moral, es obvio que esta causa de suspensin slo tiene vigencia cuando es una persona fsica, ya que una persona moral ni puede incapacitarse ni puede morir. Cuando un patrono es una persona fsica, la aplicacin de esta causa de suspensin no es automtica. Est supeditada a diversas circunstancias que determinen, de manera forzosa, la paralizacin temporal de la empresa. El Cdigo no establece expresamente cules son esas circunstancias, las cuales tienen necesariamente que fundamentarse en hechos relacionados con la naturaleza especfica de ciertas empresas. Las empresas cuya direccin requiera determinadas aptitudes y conocimientos cientficos, artsticos o artesanales, difciles de suplir con la rapidez necesaria para evitar una paralizacin temporal, son de las que pueden ser afectadas por esta causa de suspensin. En efecto, una empresa en la cual el patrono sea al mismo tiempo el maestro, es decir, la persona que la dirija administrativa y tcnicamente, no puede en muchos casos continuar sus actividades si los causahabientes del patrono fallecido o incapacitado no disponen inmediatamente de un sustituto, capaz de seguir ejerciendo la direccin de la empresa. En la enumeracin del Artculo 47 del Cdigo, figuran las huelgas y los paros como causas de suspensin colectiva del contrato de trabajo. Consideramos que su inclusin en dicho artculo no es correcta, en razn de que la paralizacin temporal del trabajo se realiza, en los casos de huelga y paro, no por hechos y circunstancias contingentes sino por un acto de voluntad. En estos casos, la suspensin de las labores tiene un carcter distinto a las que hemos examinado anteriormente, pues mientras aquellas estn basadas en hechos ajenos a la voluntad de las partes, la huelga y el paro, por el contrario, representan siempre una decisin adoptada por los trabajadores o por los patronos, segn el caso. Tanto la huelga como el paro se originan como consecuencia de conflictos colectivos entre las partes, y producen una automtica paralizacin de las labores, sin responsabilidad para nadie, siempre, desde luego, que hubiesen sido calificados legales, es decir, que se hayan producido previo cumplimientos de los procedimientos indicados por el Cdigo y constituyan el lcito ejercicio de un derecho consagrado por la ley. Tales causas de suspensin tienen una naturaleza sui generis, y deben ser resueltas por un procedimiento distinto al establecido para las otras causas, ya que el legislador ha querido rodear el ejercicio del derecho, de huelga y del de paro, de todas las garantas necesarias para la defensa de los respectivos intereses de las partes, as como condicionar dicho ejercicio al cumplimiento de formalidades previas que deben realizar los trabajadores y los patronos, segn el caso, con el propsito de propiciar siempre, mediante el avenimiento directo, la conciliacin administrativa y el arbitraje, la solucin del conflicto de que se trate. Las huelgas y los paros revisten siempre un carcter de gravedad, y representan perturbaciones sociales y econmicas que es necesario y conveniente evitar o atemperar, por medio de procedimientos conciliatorios destinados a lograr una solucin satisfactoria del caso. La ltima causa de suspensin que consigna nuestro Cdigo es de carcter general y susceptible, en consecuencia, de producir una suspensin tanto colectiva como individual.
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ltima Causa de Suspensin Huelga o Paro

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Ella est concebida en los siguientes trminos: Cualquiera otra circunstancia que haga necesaria la suspensin o reduccin de los trabajos de la empresa. Esta disposicin constituye una medida de previsin, ya que en la prctica pueden presentarse situaciones distintas a las indicadas en las otras causas, capaces de ser admitidas como causas justas para la paralizacin o reduccin de las labores. Dichas circunstancias deben ser examinadas y ponderadas por los organismos administrativos y por los tribunales de trabajo, y la prueba de ellas debe estar a cargo de la parte que las invoque. Los Artculos 49, 51, 53, 54 y 55 del Cdigo de Trabajo establecen los procedimientos que son necesarios realizar en los casos de suspensin individual o colectiva del contrato, tanto para su admisin como para la reanudacin de las labores interrumpidas. Toda suspensin tiene como punto de partida el da en que ocurra el hecho que la origina, y como trmino, la cesacin de la causa que la ha motivado. Ninguna de las partes puede llevar a cabo una suspensin del trabajo por su sola voluntad, aunque exista cualquiera de las causas admitidas por la ley. En los casos de suspensin colectiva, para que la paralizacin se opere legalmente, es necesaria la intervencin de un organismo que compruebe la existencia de la causa invocada, que en nuestro pas lo es el Departamento de Trabajo, el cual acta directamente o por mediacin de su representante local. Cuando se trata de una suspensin individual, este organismo no interviene, limitndose la ley a establecer un procedimiento que debe ser cumplido exclusivamente por las partes. La ley requiere, en los casos de suspensin colectiva, la intervencin obligatoria del Departamento de Trabajo, mediante un procedimiento sencillo, fcil y expedito, que permite a las partes la defensa de sus respectivos intereses. Cuando ocurre un hecho capaz de justificar una suspensin colectiva, el patrono tiene la obligacin de participar a ese Departamento la paralizacin de las labores y la causa que invoque como fundamento de ella, participacin que debe ser hecha dentro de los tres das subsiguientes a la ocurrencia del hecho que la haya motivado. La omisin de este requisito, por parte del patrono, constituye una falta grave que faculta al trabajador a dar por terminado el contrato por dimisin justificada, o sea, con responsabilidad patronal. En nuestra opinin, el cumplimiento tardo de la participacin que el patrono debe hacer al Departamento de Trabajo, no tiene igual gravedad que la absoluta omisin de dicho aviso, y no da derecho a los trabajadores a rescindir el contrato, siempre, desde luego, que tal decisin de los obreros haya sido tomada despus de haber realizado el patrono su participacin tarda. En este caso, el patrono conserva su derecho para obtener la suspensin, siempre que la causa sea comprobada, debiendo, sin embargo, pagar sus salarios a los trabajadores hasta el da en que realiz la participacin, tal como lo ha dispuesto nuestra Corte de Casacin por sentencia del 15 de marzo de 1951. Despus de recibida la participacin, el Departamento de Trabajo est en el deber de realizar todas las actuaciones que fueren necesarias, para comprobar la existencia o la inexistencia de la causa invocada. Durante tales actuaciones, tanto el patrono como los trabajadores pueden suministrar a dicho Departamento los datos, informaciones, documentos, etc., que demuestren la procedencia o improcedencia, segn el caso, de la suspensin solicitada.
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Procedimiento en Caso de Suspensin

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Como las causas pueden ser de variada naturaleza, el Departamento de Trabajo debe realizar comprobaciones de diversos gneros, con un espritu de equidad para ambas partes, con el fin de evitar en lo posible, inconformidades ms o menos justificadas, tanto de los trabajadores como de los patronos. De acuerdo con el ltimo prrafo del Artculo 51, el Departamento de Trabajo comprobar si existe o no la causa de suspensin alegada, y dictar la resolucin correspondiente. Del texto citado se desprende que la atribucin conferida al Departamento de Trabajo est exclusivamente limitada a la simple comprobacin de la causa aducida como fundamento de la suspensin. En nuestra opinin, la resolucin de dicho Departamento debe expresar, clara y explcitamente, los motivos en que se fundamenta, as como todos los datos precisos acerca del caso. Tambin debe establecer el tiempo estimado como duracin probable de la suspensin de las labores, aunque en algunos casos resulta difcil establecer a priori, con relativa precisin, el posible trmino del lapso de suspensin. Por esa razn, el tiempo que fije el Departamento como perodo de suspensin es siempre de carcter provisional, pudiendo posteriormente ser acortado o extendido, como resultado de la cesacin o de la prolongacin de la causa que ha originado la paralizacin de los trabajos. En el curso del propio perodo de suspensin, los trabajadores pueden solicitar un nuevo examen del caso, cuando existan presunciones de haber cesado la causa justificativa de la suspensin. Al igual, los patronos tienen derecho a una accin similar, cuando puedan demostrar que el perodo estimado por el Departamento de Trabajo deba necesariamente extenderse en vista de la persistencia prolongada de la causa admitida. A pesar de que el Cdigo de Trabajo no ha establecido, de manera expresa, el recurso a que estn sometidas las resoluciones del Departamento de Trabajo, en el caso de que las partes o una de ellas no estn de acuerdo con las mismas, tratndose de resoluciones que, por su naturaleza, son susceptibles de causar perjuicios graves tanto a los patronos como a los trabajadores, no pueden tener un carcter definitivo. Su propia naturaleza administrativa permite que sean impugnadas ante el superior jerrquico, que en este caso lo es el Secretario de Estado de Trabajo. La existencia en nuestro pas de la jurisdiccin contenciosa administrativa, da derecho a la parte que est inconforme de agotar los grados de dicha jurisdiccin. La resolucin del Departamento de Trabajo, en materia de suspensin, no soluciona ni puede solucionar ninguna cuestin de carcter litigioso, toda vez que su sola finalidad es la de comprobar si existe o no el hecho alegado como causa legal de suspensin. Esta resolucin est sujeta, en nuestra opinin, a dos vas de impugnacin: una ante el Secretario de Estado del ramo como superior jerrquico del departamento que la ha dictado; y otra, ante los tribunales de trabajo, por tratarse de una cuestin inherente a la materia laboral. Cuando se utilice la primera de estas vas, la parte inconforme slo puede obtener la simple revocacin de la misma, o sea el reconocimiento de que existe o de que no existe, segn el caso, el hecho alegado como causa de suspensin. Cuando por el contrario, se utilice la segunda va, o sea el apoderamiento del caso, en forma de litigio, ante los tribunales laborales, estos s podran decidir, no slo respecto a la existencia de la causa de suspensin, sino tambin de todas las cuestiones accesorias que pudieran derivarse
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Recursos Legales

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del proceso, en vista de la plenitud de competencia que les permite juzgar todas las controversias laborales, cuya decisin no hubiera sido atribuida por la ley a otra clase de jurisdiccin. De acuerdo con lo dispuesto en el Artculo 53 del Cdigo la suspensin cesa con la causa que la ha motivado. Tan pronto como deje de existir dicha causa, es obligatorio para las partes la inmediata reanudacin de las labores interrumpidas. El mismo artculo dispone que el patrono o sus herederos reanudarn inmediatamente los trabajos, mediante notificacin al Departamento de Trabajo o a la autoridad que ejerza sus funciones, que se encargar de llevarlo al conocimiento de los trabajadores. Habiendo sido dicho departamento el que comprobara la causa de la suspensin, es lgico que la cesacin de la misma debe serle notificada as como la consecuencial reanudacin de las labores. La atribucin que tambin le es otorgada de avisar a los obreros dicha reanudacin, confiere a ese aviso un carcter oficial, que evita desavenencias entre los patronos y trabajadores, en razn de que estos ltimos no pueden alegar el desconocimiento de la referida reanudacin. La falta de reanudacin de los trabajos, a pesar de haber cesado la causa determinante de la suspensin, compromete la responsabilidad del patrono. En este caso, el Departamento de Trabajo deber comprobar esta circunstancia as como declarar que la suspensin de los contratos ha cesado, con lo cual estos recobran automticamente su vigencia. Los obreros pueden entonces dar por terminados los contratos de trabajo, de acuerdo con las disposiciones del Artculo 86, prrafos 13, 14 y 15, que regula los casos de dimisin justificada del trabajador, as como exigir de sus patronos el pago de las indemnizaciones correspondientes, que son idnticas a las derivadas del despido injusto. En caso de que el Departamento de Trabajo no pueda localizar a uno o varios de los trabajadores, para participarles la reanudacin de las labores, dentro del tercer da a contar de la fecha del aviso patronal, estar obligado a publicar tres avisos en la prensa para informar a dichos obreros la referida reanudacin. Si los trabajadores no concurren a prestar sus servicios el da que termina la suspensin, o dentro de los seis das subsiguientes a la fecha de la participacin que les fuera hecha por el Departamento de Trabajo, o de la ltima publicacin en la prensa, cometen una falta, sujeta a las mismas sanciones establecidas para las ausencias injustificadas. En este caso, el patrono podr dar por terminado el contrato de trabajo y despedir al trabajador sin ninguna responsabilidad, de acuerdo con el Artculo 78, prrafo 11, del Cdigo.
Reanudacin de las labores

Jurisprudencia dominicana en materia de suspensin del contrato de trabajo


Acerca de la suspensin del contrato de trabajo, nuestra Corte de Casacin ha dictado algunas sentencias que determinan la norma jurisprudencial dominicana respecto a tan importante materia laboral. Por su fallo del 24 de enero de 1957 ese alto tribunal estableci que la falta, por parte del patrono, de no comunicar al Departamento de Trabajo la suspensin de las labores y la causa alegada de esta, en el plazo de tres das a partir de la paralizacin ni posteriormente,
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constituye un delito sancionado por el Artculo 679, inciso 1 del Cdigo de Trabajo con penas de cinco a doscientos pesos de multa. En su decisin del 13 de marzo de 1948 determin que la enfermedad de un obrero no es causa de terminacin del contrato de trabajo, sino nicamente de suspensin del mismo. En cuanto a la suspensin temporal de un trabajador con objeto de investigar su conducta, la Suprema Corte dict, en fecha 23 de septiembre de 1945, una interesante sentencia. En ella se establece que nada se opone a que por razones de delicadeza y conveniencia, un patrono suspenda transitoriamente a un empleado cuya presencia en el lugar de la investigacin pueda restringir la libertad de la misma, as como que cuando dicha suspensin tenga simplemente por objeto investigar la conducta de un trabajador, no es aplicable el Artculo 47 del Cdigo de Trabajo, y que, por tanto, el patrono queda obligado a seguir pagndole el salario, contrariamente a lo que ocurre en los diversos casos contemplados en el referido texto legal. Por su decisin del 22 de octubre de 1957, la Corte de Casacin determin que el tiempo perdido por los trabajadores, cuando se vieron imposibilitados de trabajar a causa de su prisin, no fue culpa del patrono y que as mismo, el tiempo en que permanecieron en inactividad los mismos no puede computarse en la jornada como tiempo de trabajo efectivo porque esa inactividad no era extraa a las causas legtimas de suspensin del contrato, puesto que al tenor del Artculo 47, ordinal 7, la prisin preventiva del trabajador seguida o no de libertad provisional, es causa de suspensin de los contratos. Nuestra Corte de Casacin ha mantenido, de manera invariable, que la participacin fuera de plazo que haga el patrono del hecho de la suspensin de las labores y de la causa de esta, as como la comprobacin tarda de dicha causa, no constituyen un motivo de terminacin del contrato con responsabilidad para el empleador. Por su sentencia del 31 de agosto de 1949 estableci que exista una violacin del Artculo 30 de la Ley n.o 637 (el cual fue reproducido posteriormente por el Cdigo de Trabajo), al no haber reconocido la sentencia impugnada la existencia de una suspensin temporal de los contratos de trabajo que ligaban a las partes, por haberse iniciado tardamente la comprobacin de la causa que motivaba dicha suspensin, y al haber dado en cambio por terminados dichos contratos, con responsabilidad para el patrono. Posteriormente, por fallo del 15 de marzo de 1957, mantuvo su anterior jurisprudencia, indicando adems cules eran los nicos efectos jurdicos de la participacin tarda. En esa ocasin dispuso que aun despus de vencido el plazo de tres das fijado por la ley, el patrono puede iniciar la comprobacin de la causa que ha motivado la suspensin del contrato de trabajo; que la nica consecuencia jurdica que produce la iniciacin tarda del procedimiento consiste en privar a la suspensin de todo efecto retroactivo al da en que ocurri el hecho que la origina, quedando por consiguiente obligado el patrono al pago de los salarios adeudados, hasta el da en que se inici la comprobacin de la causa de la suspensin. Esta jurisprudencia figura tambin en una decisin anterior del 27 de marzo de 1950. Respecto al caso de que el patrono ponga fin unilateralmente al contrato de trabajo, durante el perodo de una suspensin injustificada, nuestro ms alto tribunal dict, en fecha 27 de abril de 1951, una sentencia estableciendo que el empleador estaba en la obligacin de pagar al trabajador, adems de las prestaciones correspondientes a la omisin del preaviso y al auxilio de cesanta, el monto de los salarios dejados de percibir desde el da de la
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demanda hasta la fecha de la sentencia definitiva, o sea los llamados salarios cados. Estos, de acuerdo con el Artculo 84, inciso 3 del Cdigo de Trabajo no pueden exceder de los que correspondan a tres meses.

Principales obligaciones de los patronos y de los trabajadores


En virtud del Contrato de Trabajo, una persona, denominada trabajador, se obliga mediante una retribucin a prestar un servicio personal a otra, llamada patrono, bajo la dependencia permanente y direccin inmediata o delegada de esta ltima. Puede decirse que dicho contrato es la columna vertebral del derecho laboral. En l est concentrada la esencia misma de ese nuevo derecho, cuya trascendencia e importancia estn ya universalmente reconocidas, discutindose apenas que pueda ser asimilado a una que otra de las convenciones del derecho comn. Su naturaleza especial se ha impuesto con firmeza en todas las legislaciones, sin que ya se pretenda negarle su personalidad propia y su definida autonoma. Por tanto, debe ser considerado como un contrato sui generis, regido por principios que le son peculiares, y muy excepcionalmente por los del derecho civil, de los cuales se aparta en una multitud de aspectos. Tanto por su especial estructura jurdica como por las muchas disposiciones de orden pblico que lo rigen, el contrato de trabajo limita a veces, y en otras destruye, el principio de la libertad de las convenciones, consagrado en el derecho comn. Tal quebrantamiento de la autonoma de la voluntad, que es su ms peculiar caracterstica, lo coloca, segn muchos autores, dentro del mbito del derecho pblico, a pesar de regir relaciones entre particulares como los son los patronos y los trabajadores. Si desde el punto de vista jurdico, el contrato de trabajo tiene una importancia extraordinaria, por la grandiosa evolucin que ha operado en el campo del derecho, desde el punto de vista social su importancia es quizs mayor. Se ha reconocido que el trabajo constituye una obligacin natural del hombre. Los seres humanos tienen que trabajar para poder subsistir, y como consecuencia de ello, estn ligados a otros por el contrato de trabajo, el cual es el de mayor aplicacin en todos los pueblos del mundo. Su poderosa influencia en el mejoramiento econmico y social de las clases dbiles, es preponderante y decisiva. Se ha dicho, muchas veces, que la transformacin operada en las condiciones generales del trabajo, favorece exclusivamente a los trabajadores, al conceder a estos una mejor forma de vida y una justa dignificacin de la clase a que pertenecen. Sin embargo, dicha transformacin favorece tambin, por la va indirecta, a los propios patronos, y por encima de todo, al incremento progresivo de la economa nacional. Basta tan slo ponderar la circunstancia de que cuando, como compensacin de sus labores, los trabajadores reciben un salario ms justo y suficiente, adquieren una mayor capacidad adquisitiva que los convierte, de manera automtica, en mejores consumidores, circunstancia que redunda no solamente en su provecho personal sino en beneficio efectivo de las empresas y negocios en general, y por va de consecuencia de la prosperidad integral del pas.
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Importancia social del contrato de trabajo El Contrato de Trabajo

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En el contrato de trabajo existen dos partes denominadas, respectivamente, patrono y trabajador. Estas tienen, recprocamente, que cumplir determinadas obligaciones, as como la facultad de ejercer determinados derechos. En principio, el trabajador tiene como obligacin primordial la de realizar, en forma leal y eficiente, la labor o servicio para el cual ha sido contratado, y el patrono, a su vez, la de pagarle, con absoluta puntualidad y sin reduccin alguna, el salario o retribucin convenida. Estas son, podemos decir, las obligaciones esenciales que se derivan de todo contrato de trabajo. Sin embargo, no son las nicas, ya que tanto la ley como los propios contratos, dan nacimiento a otras obligaciones no menos importantes, unas de carcter general, es decir, aplicables en todos los casos, y otras de carcter especial, que slo afectan a determinados contratos de especial naturaleza. El Artculo 37 del Cdigo de Trabajo establece que en todo contrato de trabajo deben tenerse como incluidas las disposiciones supletorias, dictadas por la ley, para regir las regulaciones entre trabajadores y patronos, permitiendo, sin embargo, que tales disposiciones puedan ser modificadas siempre que sea con objeto de favorecer al trabajador, precepto que est en concordancia con el carcter proteccionista que tiene el derecho laboral. Tambin se consideran nulas e inexistentes, de acuerdo con el Artculo 38, aquellas clusulas, contenidas en un contrato, que tengan por finalidad la renuncia o la restriccin de los derechos acordados por la ley en beneficio de los obreros. As, pues, un contrato laboral que estipule, por ejemplo, que el trabajador renuncia a las vacaciones pagadas, al plazo del preaviso, al auxilio de cesanta o a cualesquiera otros de los derechos que la ley le reconoce, no tiene ninguna validez en cuanto se refiere a tales estipulaciones. La ley protege al trabajador contra su propia debilidad y contra los abusos de que pueda ser vctima por parte de sus empleadores, los cuales son virtualmente los que establecen las condiciones del contrato. De esa manera, aunque el obrero admita, por la necesidad apremiante de trabajar, la renuncia o la limitacin de sus derechos, estos no pueden en ningn caso ser vulnerados, porque la ley, por una disposicin de orden pblico, se impone a la propia voluntad de las partes y las obliga, de manera imperativa, a respetar absolutamente esos derechos. El pago del salario, que es la obligacin primordial del patrono, est regulado por los Artculos 184 y siguientes del Cdigo de Trabajo. A pesar de que el monto de este es el que haya sido convenido en el contrato, la ley dispone que no puede ser, en ningn caso, inferior al tipo de salario mnimo establecido por el organismo administrativo correspondiente. El salario mnimo es la menor retribucin que puede ser pagada a un trabajador. Su finalidad es la de que el obrero reciba, en compensacin de su trabajo, una remuneracin equitativa que, en concordancia con el gnero de labor que realiza, le permita cubrir normalmente sus necesidades en el orden material, moral y cultural. La institucin del salario mnimo, regido por los Artculos 203 y siguientes del Cdigo, responde a una necesidad tanto de tipo social como de tipo econmico. Desde el punto de vista social, tiende a elevar y dignificar al trabajador, y desde el punto de vista econmico, a proporcionar a este un mayor bienestar en la satisfaccin de sus necesidades materiales.
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El pago del salario

Obligaciones esenciales de patronos y de obreros

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La fijacin de este mnimo de remuneracin est a cargo, de acuerdo con el Artculo 420, de un organismo denominado Comit Nacional de Salarios, en el cual actan funcionarios gubernamentales y representantes de los trabajadores y de los patronos, con el propsito de que la labor que realiza dicha entidad, adems de responder equilibradamente a la finalidad perseguida, no pueda en ningn momento lesionar injustamente los respectivos intereses de las partes. Para fijar con equidad las tarifas de salarios mnimos, el Comit debe tomar en consideracin, de acuerdo con el Artculo 425 del Cdigo, diversas circunstancias, tales como la naturaleza del trabajo de que se trate; las condiciones, el tiempo y el lugar en que este se realice; los riesgos del trabajo; el precio corriente de los artculos producidos; las condiciones econmicas de las empresas; el tipo medio del costo de vida del trabajador; las necesidades de este; las condiciones de la regin o lugar donde se lleve a cabo el trabajo, as como cualesquiera otras circunstancias que puedan influir en la fijacin de dichas tarifas. La ley rodea la remuneracin del trabajador de las ms amplas garantas, por tratarse precisamente de la principal obligacin que frente a l tiene su patrono, as como por constituir el nico medio de vida que tienen los obreros. Los Artculos 187, 188 y 190 del Cdigo establecen determinadas disposiciones enderezadas a ese propsito. Entre ellas figuran la de que el salario debe ser pagado ntegramente y en moneda de curso legal en la fecha y lugar convenidos, que este pago debe ser realizado en da laborable y dentro de la hora subsiguiente a la terminacin de la jornada, y que el salario no puede ser pagado por perodos mayores de un mes, y semanalmente, cuando el trabajador devenga este por hora o por da. Otra disposicin, contenida en el Artculo 192, establece la inembargabilidad del salario, salvo en la tercera parte y cuando se trate de cubrir pensiones alimenticias. Tal excepcin se justifica por las mismas razones que garantizan el pago de la remuneracin del trabajador, ya que las pensiones alimenticias, al igual que el salario, sirven para cubrir necesidades de subsistencia. Tambin los descuentos en la retribucin del obrero han sido limitados, de acuerdo con el Artculo 193, a tres casos especiales, que son: a) los autorizados por la ley, tales como las prestaciones para los seguros sociales, etc.; b) las cuotas sindicales, siempre que lo autorice el trabajador y el patrono est de acuerdo; y c) los anticipos de salarios hechos por los empleadores. Fuera de estos tres casos, ningn descuento puede afectar el pago ntegro del salario convenido. Adems del salario corriente, el trabajador puede, en algunas circunstancias, recibir otras entradas, tanto de parte del patrono como de terceros. En el primer caso, se trata de la participacin que en los beneficios de la empresa pueda tener el trabajador, siempre que as se haya convenido en el contrato (Artculo 194); de la remuneracin correspondiente a las horas extraordinarias de trabajo por encima de la jornada normal (Artculo 195); y de un mes de salario adicional, hasta un monto determinado, que de conformidad con una ley especial, debe pagar el patrono al trabajador en el mes de diciembre de cada ao.
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Emolumentos extraordinarios del trabajador Garantas legales del salario

Fijacin del salario mnimo

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En el segundo caso, se trata de las propinas o regalos que puede recibir el trabajador, tanto de su patrono como de terceros. Estas entradas no son consideradas legalmente como salarios, de acuerdo con lo dispuesto en el Artculo 189 del Cdigo de Trabajo. No mencionamos el monto del auxilio de cesanta, la compensacin pecuniaria por la omisin del plazo del preaviso y los llamados salarios cados, todos los cuales se originan en el caso de despido injusto o de dimisin justificada del trabajador, porque tales derechos no son inherentes al salario, sino indemnizaciones establecidas y reguladas por la ley, para compensar los daos y perjuicios que reciben los trabajadores cuando el contrato termina, ya sea sin justa causa y por la nica voluntad del empleador o por la falta comprobada de este. Frente a la obligacin principal del patrono, de pagar su remuneracin al trabajador, este a su vez tiene la de realizar, en forma leal y eficiente, la labor para la cual ha sido contratado. El Artculo 39 del Cdigo de Trabajo determina que: el trabajador debe desempear su trabajo con intensidad, cuidado y esmero, en la forma, tiempo y lugar convenidos, y bajo la direccin del patrono o de su representante, a cuya autoridad est sometido en todo lo concerniente al trabajo. Esta disposicin legal sintetiza el deber primordial de todo trabajador. Su labor debe ser realizada sin ninguna clase de negligencia ni descuido, en primer lugar, porque para eso recibe ntegramente el salario estipulado, y en segundo trmino, porque cualquier deficiencia de su trabajo, adems de ocasionar un perjuicio a su empleador, que cumple frente a l sus obligaciones, se refleja tambin en la obra llevada a cabo o en el producto confeccionado, todo lo cual redunda en el descrdito de la empresa que, por tal circunstancia, puede llegar a perder la capacidad econmica necesaria para pagar al propio trabajador el precio de su servicio. Si, por ejemplo, los operarios de una fbrica de calzados, confeccionan estos de manera deficiente, en forma tal que el producto no tenga salida o sea rechazado por el consumidor por su mala confeccin, el patrono en vez de tener ganancias sufre, por el contrario, prdidas pecuniarias en su negocio, las cuales, inevitablemente, tienen que afectar a sus trabajadores, ya que es posible que estos no pueden recibir sus respectivos salarios ni aspirar, mucho menos, a que sean aumentados. El dueo de la fbrica, al no poder vender sus productos, tiene por necesidad que reducir su produccin o cerrar el negocio. En ambos casos, los trabajadores perderan, total o parcialmente, su oportunidad de trabajar y quedaran cesantes, lo cual afectara perjudicialmente tanto a los obreros como a su propio patrono. Uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo es la subordinacin del trabajador frente a su patrono, a cuya autoridad est sometido en todo lo concerniente al trabajo. El patrono es el dueo de la empresa, y por tanto tiene el derecho de establecer determinadas disposiciones para la realizacin del trabajo que l ha contratado, siempre que ellas no violen prescripciones legales de orden pblico ni lo que se ha convenido en el contrato. En este aspecto, el trabajador es un subordinado del patrono, y la labor que lleva a cabo debe ser ejecutada bajo la dependencia permanente y la direccin inmediata de su empleador o de un delegado de ste. Por tal circunstancia, el obrero est obligado a mantener una actitud
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Subordinacin del trabajador Obligacin primordial del trabajador

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de absoluta disciplina, frente a las normas reglamentarias dictadas por la empresa, si tales normas no lesionan los derechos reconocidos en su favor por el contrato o la ley. La naturaleza de la subordinacin del trabajador a su patrono, ha dado lugar, dentro del derecho del trabajo, a diversos sistemas y doctrinas. Muchos tratadistas sostienen que dicha subordinacin es de carcter econmico; algunos que es personal, que es tcnica o que es jurdica. No vamos hacer comentarios acerca de tales doctrinas, que nos enfrascara en argumentaciones ms bien de tipo acadmico. Consideramos, como muy afirma Sidaoui, que esa subordinacin es de naturaleza mixta. Dicho autor ha expresado lo siguiente: la subordinacin tiene tres matices: personal, tcnico y econmico. Cuando el trabajador observa puntualmente las rdenes recibidas, el reglamento de la empresa sobre horas de trabajo, das y lugares de pago, limpieza, etc., y las dems normas del negocio, se subordina personalmente al patrono; cuando realiza el trabajo conforme a las reglas de ejecucin que se les han sealado, est en el caso de subordinacin tcnica; y cuando estima como fuente de sus ingresos y base de su patrimonio el salario que recibe, se subordina econmicamente. Toda relacin de trabajo contiene la subordinacin con esos tres matices; slo que su colaboracin, su grado, aumenta o disminuye segn la clase de servicio prestado. La forma de realizar el trabajo es un requisito de verdadera importancia para el buen xito de la empresa. El patrono, como dueo de sta, es quien obtiene regularmente una gran parte de los beneficios, pero es tambin el nico que soporta ntegramente las prdidas de la misma. Le interesa, en consecuencia, que los sistemas de fabricacin o los mtodos de trabajo que l ha establecido, se cumplan exacta y satisfactoriamente, no pudiendo el trabajador, por su sola voluntad, violar o modificar tales mtodos o sistemas. Si lo hiciere faltara a sus obligaciones, pudiendo dar lugar con ello a un despido con justa causa. Igual consideracin puede hacerse respecto al tiempo y lugar en que debe ser rendido el trabajo, detalles que son determinados en el contrato, de acuerdo con la naturaleza y ubicacin de la empresa. En este aspecto, la ley ha respetado el principio de la libertad de las convenciones, limitndose tan slo a establecer ciertas restricciones tendientes a proteger la vida y la salud de los trabajadores. Las Artculos 119 y siguientes del Cdigo de Trabajo autorizan a los patronos a dictar reglamentos interiores de trabajo, con el objeto de organizar las labores de sus respectivas empresas, reglamentos que pueden ser formulados y modificado por ellos, siempre que sus disposiciones no colidan con los contratos laborales, pactos colectivos o prescripciones legales de orden pblico. Estos reglamentos pueden contener diversas enunciaciones relativas a las condiciones generales del trabajo de la empresa, que no hayan sido previstas en los contratos o en los pactos colectivos; normas relativas a la ejecucin de las labores y reglas de carcter tcnico y administrativo inherentes al trabajo; horario de la jornada y perodos de descanso durante la misma; das y horas dedicados a la limpieza de maquinarias y talleres, instrucciones para
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Reglamentos interiores de trabajo Realizacin del trabajo Naturaleza de la Subordinacin

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evitar accidentes y prestacin de auxilio en caso de que estos ocurran; fijacin de los trabajos temporales o transitorios; das, lugares y horas de pago; disposiciones disciplinarias y otras que el patrono estime convenientes dentro de los derechos que la ley le reconoce. Esta facultad que tiene el patrono de establecer en su empresa un reglamento interior de trabajo, es una consecuencia lgica de la subordinacin y dependencia a que estn, frente a l, sometidos sus trabajadores, subordinacin y dependencia estrictamente limitadas a todo lo relativo a la prestacin de los servicios contratados. Por esa razn, tanto los obreros regulares de una empresa como los que ingresan posteriormente a ella, tienen el deber de cumplir todas las disposiciones del reglamento interior, con el fin de mantener la necesaria disciplina que debe imperar en todo taller y la exacta ejecucin de los mtodos y sistemas de trabajo establecidos. El Cdigo de Trabajo, al conceder al patrono la potestad de reglamentar el trabajo, ha reconocido tambin al trabajador, en su Artculo 124, el derecho de hacer anular o rectificar judicialmente cualquier reglamento interior que no satisfaga los requisitos de la ley o que contenga disposiciones prohibidas, ya sea por esta o por el contrato. En la prctica, sin embargo, el trabajador est aun ms protegido, ya que el propio Departamento de Trabajo, en donde deben ser depositados dos ejemplares de todo reglamento interior, examina las disposiciones en l contenidas, y en caso de que alguna de ellas sea contraria al convenio laboral o a la ley, hace al patrono las observaciones pertinentes, con el propsito de que ste realice las modificaciones o supresiones que sean de lugar. Los Artculos 40 y 42 del Cdigo de Trabajo establecen, respectivamente, a cargo de los trabajadores y de los patronos, una serie de obligaciones, en adicin de aquellas derivadas del contrato, de los pactos colectivos, de los reglamentos interiores y de otras disposiciones contenidas en el mismo Cdigo. Antes de tratar acerca de las ms importantes de estas obligaciones, nos referiremos a un tema que, aunque no es de carcter jurdico, est relacionado, sin embargo, con el contrato de trabajo, en sus mltiples aspectos sociales y econmicos. El mantenimiento de cordiales relaciones entre patronos y trabajadores redunda siempre en beneficio de ambos, evitando problemas y desavenencias que a la postre destruyen, de manera definitiva, la necesaria armona que debe reinar entre los dos elementos primordiales de la produccin, como lo son el capital y el trabajo. Para llegar a este resultado, el medio ms conveniente es el mutuo cumplimiento de las obligaciones que corresponden a cada una de las partes, as como el recproco respeto de los derechos de las mismas. Tanto el patrono como el trabajador deben comprender que ambos tienen idnticas responsabilidades en el buen xito de la empresa, el primero, porque de ellas recibe sus beneficios, y el segundo, porque su justa remuneracin y aun su propio mejoramiento, dependen directamente de la prosperidad econmica de su empleador. Ellos coadyuvan, en sus respectivas posiciones, a una misma finalidad, y sus intereses, aunque a veces parecen ser inconciliables, estn ligados por una trabazn indisoluble. Es por ello que sus relaciones deben estar inspiradas en un mutuo espritu de comprensin y
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Otras obligaciones de los patronos y de los obreros Impugnacin a los Reglamentos Interiores

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temperancia, sin los estriles egosmos que destruyen, en la mente de muchos hombres, el sentido humano de la vida. De acuerdo con el Artculo 40, prrafo 1. del Cdigo, el trabajador tiene el deber, si el patrono as lo solicita, de someterse a reconocimiento mdico al ingresar al trabajo, as como de observar las medidas preventivas e higinicas exigidas por la ley, las autoridades competentes y el empleador, para la seguridad y proteccin de su persona, de sus compaeros de labores o de los lugares donde trabajan. Tal obligacin ha sido establecida como una medida de defensa tanto del patrono como de la vida de sus obreros. En el primer caso, el empleador tiene derecho a cerciorarse de la buena salud del trabajador que contrata, as como de comprobar que no padece incapacidad o enfermedad contagiosa que lo inhabilite para la realizacin normal de sus labores, y de que tampoco constituye un peligro para sus compaeros. En el segundo, la ley ha querido que el trabajador observe, como una obligacin de su parte, todas las medidas preventivas que sean tiles para la proteccin de su propia persona, de las de sus compaeros y de los talleres o locales donde rindan su faena. De esta manera se evitan, o se aminoran por lo menos, los penosos accidentes del trabajo, que causan la desgracia no tan slo de los obreros sino de las familias que de ellos dependen. En nuestro pas se da el caso lamentable de que muchos trabajadores, que laboran en ocupaciones peligrosas, se niegan empecinadamente a usar los aparatos de proteccin que dichas ocupaciones requieren, los cuales les son suministrados por sus patronos. Esta actitud, impropia e injustificable, conspira precisamente contra su propia seguridad y revela una crasa ignorancia de los riesgos de su oficio. Sera de desear que los organismos sindicales lleven a cabo una til y provechosa campaa, enderezada a suprimir entre muchos de nuestros trabajadores esa nociva e imprevisora prctica. Como regla general, el trabajador slo est obligado a realizar la labor para la cual ha sido contratado, y por la que se le paga el salario convenido. Sin embargo, de acuerdo con el Artculo 40, prrafo 5, del Cdigo, tiene tambin la obligacin, excepcionalmente y en determinados casos, de hacer otros trabajos de carcter especial, sin tener derecho a percibir por ellos una remuneracin adicional. Tales servicios son los que deben prestar en casos de siniestro o de riesgo inminente, en que tanto la persona como los bienes del patrono estn en peligro. Por siniestro debe entenderse, en este caso, cualquier suceso desgraciado, como un incendio, cicln, terremoto, inundacin u otro de similar naturaleza, que pueda ocasionar dao a los bienes materiales de la empresa, a la persona del patrono o de un trabajador o a los bienes de este ltimo. En esta circunstancia, el obrero tiene la imperiosa obligacin de prestar toda la ayuda que fuere necesaria para evitar, o aminorar por lo menos, los efectos perjudiciales del siniestro, los cuales pueden afectar tanto a su patrono como a sus propios compaeros. Igual deber se impone en los casos de riesgo inminente, o sea, aquellos que no existiendo, en el sentido jurdico, un siniestro, las personas del empleador o de los obreros, o los bienes de ambos, puedan, por cualquier circunstancia, estar expuestos a un peligro probable.
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Trabajos extraordinarios Medidas preventivas e higinicas

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En todos estos casos, la obligacin de prestar el trabajador servicios extraordinarios sin remuneracin adicional, se extiende no tan solo a las horas de la jornada normal sino tambin fuera de ella, en razn de que se trata de faenas que por su naturaleza no pueden ser interrumpidas sin perjuicio evidente, sea para el patrono como para sus trabajadores. Como subordinado de su patrono, el trabajador tiene el deber de velar por los intereses de la empresa donde presta sus servicios. No basta que cumpla las normas de organizacin y disciplina de esta, sino que tambin est obligado a mantener una conducta de lealtad frente a su empleador, defendiendo los bienes del mismo y evitando adems que tales propiedades se destruyan o sufran deterioros injustificados. I decimos injustificados, porque aquellos que sean normales o que provengan de casos fortuitos, mala calidad o defectuosa construccin de los tiles e instrumentos de trabajo, no pueden ser considerados de la responsabilidad del trabajador. Este debe conservar en buen estado los referidos tiles e instrumentos, y tratar adems de evitar desperdicios innecesarios en la manipulacin de las materias primas, debiendo devolver al patrono las que no hayan sido usadas. A pesar de que la direccin de la empresa es una facultad exclusiva del empleador, el obrero tiene sin embargo la obligacin de informar a este o a su representante, cualquier circunstancia que a su juicio pueda ser susceptible de ocasionar daos, ya sea al patrono o a sus propios compaeros, haciendo las observaciones que considere pertinentes. La buena conducta que el trabajador debe observar en sus labores, requerida por el Artculo 40, prrafo 6 del Cdigo, es una obligacin importantsima, derivada del contrato de trabajo, sobre la cual es conveniente hacer algunas consideraciones. Un mal comportamiento por parte de un trabajador ocasiona evidentes perjuicios para todos. La disciplina y la organizacin que deben reinar en el taller o lugar de trabajo, se destruyen, o por lo menos se relajan, a causa de la notoria inconducta de un solo obrero, ocasionando con ello un desajuste en el desenvolvimiento normal de la empresa y, consecuencialmente, una merma positiva en su productividad; merma que, al fin y al cabo, redunda tanto en perjuicio del patrono como de sus propios servidores. Por eso, el Cdigo de Trabajo, al establece en su Artculo 41 las cosas que les est prohibido realizar a los trabajadores, se ha inspirado precisamente en las reglas de conducta que estos deben observar en sus relaciones con sus patronos. Dichas prohibiciones son las siguientes: presentarse al trabajo o trabajar en estado de embriaguez o en cualquiera otra condicin anloga; portar armas de cualquier clase durante las labores de trabajo; hacer colectas en el lugar que presten servicio, durante las horas de este; usar las herramientas suministradas por el patrono en trabajo distinto de aquel a que estn destinadas, o usar los tiles y herramientas del patrono sin su autorizacin; extraer de la fbrica, taller o establecimiento, tiles de trabajo, materia prima o elaborada, sin permiso del patrono, y hacer durante el trabajo propaganda religiosa, poltica o contraria a las instituciones democrticas del pas. A fin de que tales prohibiciones sean efectivas y cumplan cabalmente su propsito, como es el de precisar al trabajador a mantener la buena conducta requerida en las relaciones de trabajo con su patrono, este tiene derecho a despedirle con justa causa, si viola algunas de
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Conducta y disciplina del trabajador Deber de velar por los intereses del patrono

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las prohibiciones, en cuyo caso, el trabajador despedido no goza del plazo del preaviso, ni del auxilio de cesanta, ni del derecho de compensacin pecuniaria por vacaciones no disfrutadas, derechos que les son negados por la ley como sancin a las faltas cometidas. Las anteriormente expuestas son, a grandes rasgos, las principales obligaciones de los trabajadores frente a sus patronos; obligaciones que terminan al finalizar el contrato de trabajo. Existe, sin embargo, otra de verdadera importancia, que lo liga a su empleador, aun despus de la terminacin del contrato, y la cual est consignada en el Artculo 40, prrafo 7, del Cdigo de Trabajo. Nos referimos al deber que tiene todo trabajador de guardar rigurosamente los secretos tcnicos, comerciales o de fabricacin de los productos a cuya elaboracin concurra directa o indirectamente, o de los cuales tenga conocimiento en razn del trabajo que ejecute, as como de los asuntos administrativos reservados cuya divulgacin pueda causar perjuicios al patrono. Estos secretos son de la propiedad exclusiva del patrono, el cual los ha adquirido por compra a otra persona o como resultado de su experiencia en el manejo de la empresa. Son, en consecuencia, una parte de su patrimonio, cuya utilidad y eficacia no puede destruir o amenguar el trabajador mediante una ilcita divulgacin de los mismos. La obligacin de lealtad de este ltimo tiene necesariamente que subsistir aun despus de no prestar sus servicios en la empresa, ya que en todo momento cualquier indiscrecin en ese sentido es susceptible de causar un perjuicio, que el trabajador no tiene derecho a ocasionar. Igual consideracin debe hacerse respecto de la divulgacin de ciertos asuntos administrativos, de reservada naturaleza, cuyo conocimiento es adquirido por el trabajador durante su permanencia en la empresa. En ambos casos, este tiene el deber de guardarlos rigurosamente; deber que bajo ninguna circunstancia puede violar sin comprometer gravemente su responsabilidad. El Artculo 42 del Cdigo de Trabajo establece a su vez, a cargo de los patronos, una serie de obligaciones en adicin a las que se derivan de otras leyes, de los contratos de trabajo, de los pactos colectivos de condiciones de trabajo y de los reglamentos interiores. Ya hemos tenido oportunidad, en secciones anteriores, de hacer algunos comentarios acerca de la obligacin primordial de los empleadores, o sea, la de pagar al trabajador, en la forma, lugar, tiempo y condiciones indicados por la ley, la justa remuneracin por la labor realizada. Trataremos ahora de las obligaciones patronales, de carcter general, enumeradas en el Artculo 42 del Cdigo. Entre las mismas existen algunas tendentes a la proteccin del trabajador y la defensa de los derechos de este, desde el punto de vista higinico, econmico y social. El patrono est obligado a mantener los lugares de trabajo en las condiciones exigidas por las disposiciones sanitarias, a proporcionar a los trabajadores los medicamentos preventivos que sean necesarios en caso de enfermedades epidmicas y a instalar, para el servicio de los obreros, un botiqun de primeros auxilios, as como a observar todas las providencias
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Condiciones de seguridad de los talleres Otras obligaciones de los patronos Obligacin del trabajador despus de la terminacin del contrato

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pertinentes y las que sean fijadas por las leyes, con el objeto de prevenir accidentes en el uso de maquinarias, instrumentos y materiales de trabajo. Estas obligaciones tienen por finalidad crear, en conjunto, un verdadero sistema de seguridad destinado a proteger eficazmente la salud y la vida de los trabajadores, que deben, por necesidad, estar a cargo de los patronos porque son estos, precisamente, los que, con la instalacin y mantenimiento de sus empresas, crean los riesgos del trabajo, a que estn expuestos, de manera permanente, los obreros que laboran en ellas. Puede decirse que tales obligaciones son tanto de carcter legal como de carcter moral, ya que en todos los casos el patrono, como jefe de su empresa, debe actuar frente a sus subordinados como un buen padre de familia. Por su parte, los trabajadores pueden requerir el cumplimiento de las medidas de previsin ya mencionadas, tanto de sus propios patronos como de las autoridades que tengan a su cargo velar por la exacta aplicacin de las leyes laborales o sanitarias. Los materiales que han de usar en el trabajo deben ser provistos oportunamente a los trabajadores por sus respectivos empleadores, a fin de que aquellos puedan realizar su labor sin entorpecimiento o prdida de tiempo susceptible, en algunos casos, de causarles perjuicios, especialmente cuando la remuneracin es pagada por una obra determinada o por la labor realizada, esto es, a destajo. Los patronos deben, adems, proveer a sus obreros de las herramientas, tiles e instrumentos necesarios para la ejecucin del trabajo, sin que en ningn caso puedan cobrar alquiler por ese concepto, sistema este ltimo que era utilizado algunas veces por patronos abusadores y poco escrupulosos, con el objeto de reducir virtualmente el monto del salario convenido. Es obvio, que siendo utilizadas dichas herramientas en provecho del propio patrono, como principal beneficiario de la produccin, no pueda lgicamente cobrar alquiler por el uso de esos efectos, sin los cuales el trabajo no podra ser realizado. Sin embargo, la ley permite a los patronos convenir con sus obreros que la labor sea llevada a cabo con herramientas propiedad del trabajador, en cuyo caso cese la obligacin patronal de proveerlas, pero surge a su vez la de mantener un local seguro para el depsito o guarda de tales implementos. El patrono est obligado, de acuerdo con el Artculo 42, prrafo 8 del Cdigo, a guardar a los trabajadores la debida consideracin, abstenindose adems de mal trato, ya sea de palabra o de obra. A pesar de que el trabajador es un subordinado del patrono, por ser este el dueo de la empresa, subordinacin que, como hemos visto, es de carcter personal, tcnico y econmico, no deja de ser, por esa razn, un hombre libre y digno de respeto. Sus relaciones contractuales con su empleador, no dan derecho a este a usar contra l un tratamiento abusivo e incorrecto, que adems de constituir una violacin a la ley, representa una falta a la obligacin natural que tiene todo hombre de respetar el honor y la dignidad de los dems. No basta que la ley consagre y garantice, en favor del trabajador, mejores condiciones materiales destinadas a regir el contrato de trabajo. Es necesario, tambin, que la ocupacin
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Consideracin y respeto a los trabajadores Provisin oportuna de materiales

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ejercida por l, sea una labor digna, de la cual no tuviera, en ningn caso, que avergonzarse, en razn a que el trabajo es la actividad humana que ms ennoblece a quien la ejecuta, por constituir una obligacin natural del hombre, desde los tiempos bblicos a nuestros das. Toda labor lcita, importante o no, es de verdadera utilidad para la sociedad en general, por lo cual es necesario que quien la lleve a cabo goce, en todo momento, del respeto a que es merecedor como ciudadano libre, con deberes que cumplir, pero con derechos que ejercer. La ley de Trabajo espaola emplea, para definir la obligacin patronal a que hemos hecho referencia, una frase que por lo sencilla, precisa y amplia, constituye quizs un modelo de exactitud en la legislacin universal del trabajo. Establece, simplemente, que el patrono debe tratar al trabajador con la consideracin debida a la dignidad humana. Otra obligacin patronal, de verdadera importancia, establecida en el Artculo 42, prrafo 7, del Cdigo, es la de pagar al trabajador el salario correspondiente al tiempo que este pierda cuando se vea imposibilitado de trabajar por culpa del patrono. Esta obligacin es de carcter indemnizatorio, ya que el empleador no tiene derecho a privar al trabajador de una porcin de su salario, cuando este ltimo no pueda realizar normalmente su labor por una falta imputable al primero. En los contratos de trabajo en que el salario es pagado por unidad de tiempo, o sea por mes, semana, da u hora, esta obligacin legal es superabundante, ya que segn lo dispone el Artculo 140 del Cdigo, se computa en la jornada, como tiempo de trabajo efectivo, sujeto a salario, el lapso que un trabajador permanece inactivo dentro de esa jornada, cuando la inactividad es extraa a su voluntad, a su negligencia o a las causas legtimas de suspensin del contrato. Sin embargo, su aplicacin es verdaderamente eficaz cuando el salario es pagado por una obra determinada o por labor realizada, porque en estos casos el trabajador realmente se perjudica al perder, sin ninguna utilidad, el tiempo necesario para su trabajo. La limitacin de la jornada, regulada por los Artculos 136 y siguientes del Cdigo, es una de las conquistas ms trascendentales del derecho universal del trabajo. Dicha limitacin, que es un derecho para los obreros y una obligacin para los patronos, tiene su fundamento no solamente en razones de proteccin en favor del trabajador, a quien no es justo recargar con una labor inhumana, sino tambin en razones rigurosamente cientficas, tanto econmicas como biolgicas. Se ha reconocido que el hombre tiene una resistencia fsica limitada para la realizacin de un trabajo determinado. Cuando la duracin de este sobrepasa tal lmite; la salud del trabajador se resiente en forma altamente perjudicial para su propia vida, la labor realizada es mucho menos eficiente y el producto de la misma muy defectuoso. Las estadsticas de los pases altamente industrializados, revelan que la jornada de ocho horas de trabajo es ms beneficiosa hasta para las propias empresas, que la agotadora tarea de doce y catorce horas a que estaban sometidos los trabajadores en pocas pasadas. Aunque parezca paradjico, la produccin es mayor y ms eficiente con la jornada limitada, porque
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Limitacin de la jornada de trabajo Tiempo perdido del trabajador Dignificacin del trabajo

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esta obliga a los patronos a organizar sus empresas en una forma que permita obtener de sus trabajadores, el mayor rendimiento dentro de un perodo menor. Con ello, la produccin es ms eficiente, y esta se obtiene, as mismo, sin una intil prdida de tiempo. Como providencias destinadas a defender la salud de los trabajadores, proporcionando a estos los necesarios perodos de reposo e inactividad que requiere necesariamente el ejercicio continuo del trabajo, el Cdigo establece, en sus Artculos 155, 168, 147 y 156, respectivamente, estos cuatro descansos legales: a) el semanal, o sea, un lapso de veinte y cuatro horas ininterrumpidas despus de seis das de labor; b) las vacaciones, o sea, dos semanas de inactividad por cada ao de servicio en la empresa; c) el perodo intermedio de descanso, dentro de la jornada, despus de cuatro o cinco horas corridas de trabajo; y d) los das no laborables, durante los cuales el trabajador debe recibir la remuneracin convenida, de acuerdo con la Ley n.o 3833, del 1954. Adems de estos descansos, que se aplican en general a todos los todos los trabajadores, existe el establecido en favor de las trabajadoras en estado, durante los perodos pre y posnatales, el cual estaba anteriormente regulado por el Artculo 213 del Cdigo de Trabajo, y ahora por la Ley n.o 4099 de 1955. La antigua Ley n. 427, de 1941, que estableci las vacaciones pagadas en favor de los trabajadores, era muy defectuosa y slo conceda estas a los trabajadores que cobraban sus salarios por unidad de tiempo, excluyendo, por su incorrecta redaccin, a los trabajadores a destajo. Posteriormente, el Cdigo de Trabajo en sus Artculos 168 y siguientes, introdujo algunas innovaciones al sistema establecido en la legislacin dominicana. En primer lugar, las vacaciones pagadas dejaron de ser un derecho del trabajador, quien poda o no ejercerlo, para convertirse en una obligacin precisa del patrono, el cual est en falta desde que omite fijar, en el plazo indicado por la ley, los perodos que corresponden a cada uno de sus obreros. Anteriormente, la falta sancionable del empleador slo exista cuando este se negaba a conceder las vacaciones que le fueran solicitadas formalmente por sus trabajadores, los cuales, en muchos casos, se abstenan de ejercer ese derecho por temor de ser despedidos de su trabajo, prefiriendo no disfrutar de las mismas, que perder su empleo. En segundo trmino, el Cdigo incluy a los trabajadores a destajo, y estableci un sistema de perodos proporcionales de vacaciones para todos los obreros que, sin culpa de su parte, no podan tener oportunidad de prestar servicios ininterrumpidos durante un ao en una misma empresa, ya sea a causa de la ndole especial de sus labores o por cualquier otra circunstancia. Para el disfrute de estos perodos proporcionales de vacaciones, es necesario que el contrato de trabajo sea por tiempo indefinido y el trabajador haya prestado servicios en la empresa durante seis meses por lo menos.
o

Descansos legales del trabajador

Vacaciones pagadas

Es pertinente advertir que las vacaciones no constituyen, como muchas veces creen los trabajadores, un salario extra. Ellas son, sencillamente, perodos obligatorios de descanso que deben ser disfrutados por los obreros para la defensa de su salud, y nunca como medio de lucro.
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Naturaleza de las vacaciones

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El Artculo 173 del Cdigo establece dos prohibiciones tendentes a proteger al trabajador contra su propia codicia. En primer trmino, disponiendo como regla, que el derecho de vacaciones no puede ser objeto de compensacin ni de substitucin alguna, y en segundo lugar, determinando que durante ese perodo el trabajador no puede, aunque quiera, prestar servicios remunerados o no, a ningn patrono. La violacin de ambas disposiciones est castigada con sanciones penales que deben ser aplicadas, tanto a los patronos como a los propios trabajadores, ya que ambos son al mismo tiempo responsables. En un solo caso, excepcionalmente, las vacaciones pueden ser compensadas pecuniariamente, y es cuando el trabajador deje de prestar servicios en una empresa, sin haber disfrutado del perodo de vacaciones a que tuviera derecho. En tal circunstancia, debe recibir de su patrono una suma de dinero equivalente a los salarios correspondientes a dicho perodo, derecho que, sin embargo, pierde cuando su salida de la empresa ha sido consecuencia de un despido justificado. Lo mismo puede decirse del preaviso, o sea, el plazo que tanto el patrono como el trabajador deben dar a su contraparte, cuando quiera poner fin a un contrato de trabajo por tiempo indefinido. Tal plazo es una formalidad necesaria y til que permite al trabajador hacer gestiones destinadas a conseguir un nuevo trabajo en otra empresa, y al patrono obtener los servicios de otro obrero en substitucin de aquel cuyo contrato va a terminar. La ley autoriza, sin embargo, a que pueda prescindirse del preaviso siempre que la parte que est obligada a concederlo, pague a la otra una suma igual al salario que corresponda a dicho plazo. A pesar de que la compensacin pecuniaria por omisin del preaviso es una obligacin comn a los patronos y los trabajadores, en la prctica slo la cumplen los empleadores, ya que estos ltimos nunca exigen del obrero el pago de dicha compensacin. El auxilio de cesanta, por el contrario, es una obligacin que est a cargo exclusivamente del patrono. Este debe indemnizar al trabajador cuando la terminacin del contrato, antes de su vencimiento, se produce sin falta alguna imputable a dicho trabajador o por culpa del patrono. La ley establece, de manera precisa, los siguientes casos en los cuales el auxilio de cesanta es obligatorio: a) Cuando el empleador ejerce el derecho de poner trmino a un contrato por tiempo indefinido, o sea, el caso de desahucio; b) Cuando despide al trabajador alegando o no justa causa, sin poder probar esta; y c) Cuando el obrero ejerce su derecho de dimisin, o sea, si pone fin al contrato por su sola voluntad, alegando justa causa, y prueba la existencia de la misma. Adems de tales casos, el Cdigo de Trabajo prev otros dos en los cuales debe tambin pagarse al trabajador el auxilio de cesanta, sin existir falta alguna imputable al patrono; primero, cuando el contrato termine por la muerte del empleador o su incapacidad fsica y mental, siempre que estos hechos produzcan como necesaria consecuencia la terminacin del negocio; y segundo, cuando el contrato deja de existir por quiebra o liquidacin judicial de la empresa, siempre que cese totalmente la explotacin de esta. La naturaleza jurdica del auxilio de cesanta es muy controvertida, existiendo diversas teoras al respecto. Entre estas figuran la del premio a la fidelidad; la del mayor valor de la empresa; la del salario diferido; la del dao a la antigedad, la del resarcimiento de daos, la de previsin y asistencia social y la del complemento de la indemnizacin por preaviso.
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Auxilio de Cesanta Del preaviso

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En nuestra opinin, el auxilio de cesanta es simplemente la aplicacin positiva, al derecho de trabajo, del principio establecido en el Artculo 1382 del Cdigo Civil, que establece que cualquier hecho del hombre que causa a otro un dao, obliga a aquel por cuya culpa sucedi, a repararlo, con la ventaja, en el derecho laboral, de que el monto de la indemnizacin por el perjuicio sufrido, no se deja a la soberana apreciacin de los tribunales, sino que la forma y clculo de su evaluacin estn determinados positivamente por la ley, evitando con ello la posibilidad de injustas y censurables discriminaciones que pueden, en muchos casos, afectar desfavorablemente tanto a los patronos como a los trabajadores. Este criterio est en concordancia con lo que se expresa en la Exposicin de Motivos del Cdigo de Trabajo, en los comentarios del Principio V de dicha ley: En el Principio V se establece que en materia de trabajo, los derechos deben ser ejercidos y las obligaciones ejecutadas segn las reglas de la buena fe, y que es ilcito el abuso de los derechos. En esto solo hay una novedad, que consiste en la consagracin legal de la teora del abuso de los derechos, que tan vivas controversias hubo de suscitar entre jurisconsultos y tratadistas durante los primeros cien aos del Cdigo Napolen. En nuestros das, la falta derivada del abuso de los derechos es sancionada frecuentemente por los tribunales, sin que haya un texto legal, a no ser el Artculo 1382 del Cdigo Civil, que pueda servir de fundamento a la sancin. En materia de trabajo, la teora del abuso de los derechos tiene constante aplicacin en lo relativo a la resolucin unilateral de los contratos. En efecto, se opina generalmente que el trabajador o el patrono que ejercen el derecho de resolucin unilateral, no hacen ms que abusar de este cuando para ello no existe causa legalmente justificada. Para terminar este ligero estudio acerca de las principales obligaciones de los patronos y de los trabajadores, consideramos de utilidad hacer referencia a las maniobras que frecuentemente realizan algunos patronos y trabajadores, para desnaturalizar y aun violar groseramente los principios que regulan el preaviso y el auxilio de cesanta. Ciertos empleadores tiene la censurable costumbre de despedir a sus trabajadores antes de vencer el perodo que da nacimiento a la obligacin del preaviso y al pago del auxilio de cesanta, volvindolos a contratar algunos das despus, a fin de que no tengan nunca derecho al disfrute de estos. A pesar de que esta nociva prctica tiene una falsa apariencia de legalidad, entendemos que tanto las autoridades administrativas del trabajo como los tribunales laborales, pueden perfectamente corregirlas; las primeras, mediante las providencias que de acuerdo con el Artculo 388 del Cdigo puede dictar el Secretario de Estado de ramo para la mejor aplicacin de las leyes y reglamentos, y los segundos, aplicando en estos casos de manera formal, las disposiciones del Principio V, el cual establece que en materia de trabajo, los derechos deben ser ejercidos y las obligaciones ejecutadas segn las reglas de la buena fe, siendo en consecuencia ilcito el abuso de los derechos. Otra prctica nociva, ejecutada por algunos trabajadores, es la de provocar, mediante una conducta censurable o una desidia manifiesta en el trabajo, que sus patronos tengan necesariamente que despedirlos, con el propsito de cobrar as las compensaciones legales correspondientes. Tal sistema tambin puede ser fcilmente destruido, mediante la aplicacin del mismo Principio V a que hemos hecho referencia, as como de las disposiciones del Artculo 78 del Cdigo, que enumera enunciativamente las causas por las cuales el patrono puede despedir al trabajador, sin responsabilidad de su parte.
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Maniobras ilcitas de patronos y trabajadores

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La jurisprudencia dominicana es bastante copiosa en materia de decisiones dictadas en relacin con el cumplimiento de las obligaciones de patronos y obreros, derivadas tanto de la ley como de los contratos de trabajo. En este captulo haremos referencia a algunas de ellas que, a nuestro juicio, son las ms interesantes. Respecto a la subordinacin del trabajador frente a su patrono en lo concerniente a la realizacin de las labores, la Corte de Casacin ha dictado diversas sentencias que determinan la naturaleza y los elementos de esa subordinacin. En la del 2 de agosto de 1955 estableci que la subordinacin jurdica, implicativa de todo contrato de trabajo, se caracteriza cuando el patrono tiene la facultad de dirigir la actividad personal del trabajador, dictando normas, instrucciones y rdenes, para todo lo concerniente a la ejecucin de su trabajo, y en la del 4 de marzo de 1952, dispuso que para que el contrato de trabajo quede caracterizado, basta tan slo la subordinacin jurdica del trabajador al patrono; que esta subordinacin no queda excluida, como lo proclama la sentencia impugnada, por el mero hecho de que coexistan otros patronos de quienes la recurrente aceptaba tareas de la misma especie; que, en efecto, independientemente de esta circunstancia, la subordinacin existe desde el momento en que el patrono tiene la facultad de dirigir la actividad personal del trabajador, dictando normas, instrucciones y rdenes para todo lo concerniente a la ejecucin de su trabajo, tenga este lugar en su domicilio o en los talleres del patrono. En el mismo sentido se pronunci por medio de su decisin del 30 de abril de 1952. Otra sentencia interesante en cuanto a la determinacin de los elementos de la subordinacin, fue la dictada el 30 de mayo de 1956, en la cual decidi que para que una persona est bajo la dependencia y direccin de otra en una relacin de trabajo, para los fines del Artculo 1 del Cdigo, no es indispensable que el patrono o quien sea su delegado estn constantemente ejerciendo su facultad de dar rdenes y disposiciones al trabajador, bastando con que por la naturaleza del trabajo de que se trate se establezcan desde el primer momento lo que ha de hacer el trabajador para cumplir su cometido, mediante una direccin general, y sobre todo, que el patrono conserve siempre, aunque no lo ejerza constantemente, dicha facultad de ordenar y disponer; que esto es especialmente as en los trabajos de naturaleza especializada y tcnica. En lo relativo a la compensacin pecuniaria de las vacaciones no disfrutadas por el trabajador a la terminacin del contrato, la Corte de Casacin dispuso, por sentencias del 4 de agosto de 1955 y 11 de septiembre de 1956, que el pago de sumas por concepto de vacaciones no disfrutadas, de acuerdo con el Artculo 173 del Cdigo de Trabajo, est supeditado a las disposiciones del Artculo 175 del mismo Cdigo, del cual resulta que este derecho existir, nicamente, en el caso de despido injustificado o en caso de terminacin normal del contrato laboral. En su fallo del 11 de noviembre de 1956, estableci que las consecuencias legales de la dimisin injustificada, de acuerdo con el sentido del Artculo 175 del Cdigo de Trabajo, despoja de todo derecho de compensacin, por concepto de vacaciones no disfrutadas, al trabajador en falta. En cuanto a las obligaciones generales de patronos y obreros, deducidas de los contratos y de la ley, la Suprema Corte dominicana ha dictado numerosas decisiones que se relacionan, en casi todos los casos, con litigios surgidos a consecuencias de despido del
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Jurisprudencia dominicana en relacin con las obligaciones de los patronos y trabajadores

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trabajador. Entre ellas figura la del 4 de marzo de 1956, en la cual dispuso que siendo toda relacin laboral, una relacin de dependencia o subordinacin del obrero frente a su patrono, la violacin de cualesquiera de sus deberes lleva implcita una desobediencia a las pautas trazadas por el patrono a la empresa, las cuales deben ser consideradas como rdenes para el obrero; que, en efecto, tanto desobedece el obrero cuando no cumple rdenes expresas recibidas, como cuando ejecuta actos que no le conciernen y que alteran la situacin creada por el patrono. Por su sentencia del 30 de agosto de 1957, estableci que el hecho, por parte del trabajador, de sostener una ria con el chfer del camin en donde prestaba sus servicios, no puede constituir, en ausencia de otras circunstancias que puedan calificarlo, una falta grave a las obligaciones contractuales previstas en el Artculo 78, ordinal 21 del Cdigo de Trabajo. En lo relativo al descanso semanal, la Corte de Casacin decidi, por sentencia del 11 de febrero de 1953, que la disposicin legal en virtud de la cual el trabajador tiene derecho a un descanso ininterrumpido de veinticuatro horas despus de seis das de trabajo, no significa que todo trabajador debe tener libres los domingos y das feriados, especialmente en empresas de funcionamiento continuo, como son las de cine, y que por tanto nada impide que las partes puedan convenir la forma de trabajar los domingos, sin lesionar el derecho del trabajador. Con posterioridad, en fecha 30 de julio de 1954, la Corte decidi que si los trabajadores pueden convenir con los patronos en trabajar los das no laborables legalmente, es a condicin de que se observe un descanso ininterrumpido de 24 horas despus de 6 das de trabajo, conforme a los Artculos 155 y 156 del Cdigo de Trabajo y a que no se afecte, en modo alguno, el salario que ellos deban percibir. En lo referente a salario y a salario mnimo, nuestro ms alto tribunal ha establecido importantes jurisprudencias. Por sentencia del 7 de agosto de 1956, determin que el salario lo integran no tan solo el dinero efectivo que debe ser pagado semanal o mensualmente al trabajador, sino tambin la participacin en los beneficios de la empresa o cualesquiera otros que l obtenga por su trabajo, y que para la liquidacin de los beneficios y la determinacin consecuente del monto de la participacin en los mismos estipulada en provecho del trabajador, es necesario e indispensable que se realice previamente la liquidacin de la cuenta de ganancias y prdidas a la terminacin del balance general, pues slo entonces es cuando se puede saber si la empresa ha obtenido beneficios o si ha experimentado prdidas. Esta decisin, tiene a nuestro entender, una gran importancia, pues al declarar que la participacin en los beneficios de la empresa que recibe el trabajador forma parte de su propio salario, reconoce consecuencialmente que, cuando dicho trabajador es despedido sin justa causa o dimite por causa justificada, en el clculo para el pago del auxilio de cesanta correspondiente, debe incluirse, como integrante de su salario, el monto de la participacin en los beneficios de la empresa a que tuviera derecho. En este caso, no se podra alegar la disposicin final del Artculo 76 del Cdigo de Trabajo, el cual dispone que para el clculo del monto de dicho auxilio de cesanta solo se tendrn en cuenta los salarios correspondientes a horas ordinarias, en razn de que la participacin de beneficios que recibe el trabajador de acuerdo con el contrato, no ha sido convenida para pagar horas extraordinarias de trabajo, sino para estimular y premiar una eficiente labor o comportamiento en relacin con las actividades y negocios de la empresa, o una larga permanencia dentro de la misma.
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Por su sentencia del 13 de enero de 1956, la Corte dispuso que las disposiciones de toda tarifa legal que fija un salario mnimo para determinada actividad laboral, debe ser interpretada estrictamente, con sujecin a las tareas en ella especficamente previstas, especialmente cuando de sus disposiciones se desprenden sanciones de carcter penal para una de las partes y que no habindose previsto en la tarifa aplicada, el salario mnimo a pagar para el corte, tiro y vagoneo de caa quemada, sino para estas mismas operaciones en condiciones normales, ajenas a todo siniestro, es obvio que no se debe ni se puede aplicar, por extensin, el mismo tipo de compensacin para operaciones rendidas en condiciones diferentes, sin hacer una falsa aplicacin de dicha tarifa a un caso concreto no contemplado en ella.

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MAX HENRQUEZ UREA|La independencia efmera

SEGUNDA SECCIN
INTRODUCCIN:

Roberto Cass

introduccin

En pos de un nuevo gnero: la historia como novela


Roberto Cass

y el ao siguiente, mientras se encontraba en Londres en misin diplomtica del Gobierno dominicano. Este libro es el primer tomo de lo que qued como una triloga de textos de ficcin acerca de la historia dominicana en las segunda y tercera dcadas del siglo XIX que denomin Episodios Dominicanos. Las otras dos obras fueron La rebelin de Los Alcarrizos y El arzobispo Valera.1 Emprenda una tarea novedosa en su ya prolongada actividad literaria, iniciada en la primera dcada del siglo XX. Cierto que la historia dominicana era para l, desde mucho tiempo antes, un terreno privilegiado de reflexin, aunque no haba escrito exactamente ningn texto historiogrfico, en el sentido ms extendido que se le da al concepto, relativo a sntesis de factores generales, como la economa, la sociedad y la poltica. Al igual que su hermano, el eminente polgrafo Pedro Henrquez Urea, Max Henrquez Urea se haba familiarizado con la historia literaria dominicana, pero sus estudios se centraban en el componente filolgico y no en el histrico. Solamente en 1944 publicara una historia general de la literatura dominicana.2 Incidentalmente haba publicado recuentos sobre las relaciones con Estados Unidos y las actuaciones de su padre, doctor Francisco Henrquez Carvajal, el presidente provisional depuesto mediante la proclama de la ocupacin militar el 30 de noviembre de 1916. En esos escritos emiti apreciaciones acerca de los procesos que confluyeron en la ocupacin militar, sin que llegaran exactamente a sntesis historiogrficas.3 Al disponerse a incursionar en la historiografa dominicana, por primera vez de manera expresa en un libro, Henrquez Urea decidi adoptar un formato no ensayado con anterioridad en Repblica Dominicana. Como buen literato, deba estar penetrado del prurito de la originalidad, y en vez de hacer una narracin convencional de hechos polticos, como era la usanza en la historiografa tradicional, prefiri hacerlo por medio de la ficcin. No estaba trillando el camino abierto por Federico Garca Godoy con la novela histrica, en su Triloga Patritica,4 sino que se orient a crear un gnero en la tradicin literaria dominicana: la historia novelada. En la introduccin a este libro discurre acerca de que no se propuso hacer literatura en forma de novela, o novela histrica, sino Historia en forma de novela. En otros trminos, La Independencia Efmera se concibi, ni ms ni menos, que como un texto de historia con vistas a dar inicio a la tarea de ofrecer a mis compatriotas una interpretacin de los hechos culminantes de la historia nacional.
1 Las primeras ediciones de estos tres tomos de la serie de Episodios Dominicanos fueron las siguientes: La Independencia Efmera, Pars, 1938; La conspiracin de Los Alcarrizos, Lisboa, 1941; El arzobispo Valera, Ro de Janeiro, 1944. 2 Max Henrquez Urea, Panorama histrico de la literatura dominicana, Ro de Janeiro, 1944. 3 El primer ttulo fue Los Estados Unidos y la Repblica Dominicana, 1919; y el segundo Los yanquis en Santo Domingo, 1929. 4 La Triloga Patritica const de las siguientes novelas: Rufinito, Santo Domingo, 1908; Alma dominicana, Santo Domingo, 1911; Guanuma, Santo Domingo, 1914.

Max Henrquez Urea termin de escribir La Independencia Efmera entre mediados de 1937

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Se debe advertir que, en efecto, el objetivo de interpretar confiere una tnica a este libro por definicin distinta a la que es propia de la obra literaria de ficcin, donde normalmente el autor toma distancias a travs de los protagonistas, deja mrgenes abiertos a la interpretacin por parte de los lectores y a menudo no apunta a nada especfico, a no ser exponer las condiciones de una poca y los debates que podan suscitarse en ella. Aunque no afirmado por l de manera taxativa, en la Historia como novela la interpretacin se delimita por la dilucidacin de las operaciones psquicas de los sujetos individuales hacedores del proceso y las decisiones que tomaron dentro del entorno objetivado de una poca, conformado por las relaciones entre sujetos individuales. A tono con esto, Max Henrquez Urea aade a la interpretacin de la Historia en forma de novela que la poca estudiada es puesta en accin, en movimiento, con el ritmo de vida que seguramente tuvo. Le interesaba, por consiguiente, reproducir o reconstruir una poca. Se inspiraba en Benito Prez Galds, autor de mltiples novelas, agrupadas en Episodios Nacionales. Refiere Henrquez Urea que el novelista espaol reconstruy en forma de novela ms de medio siglo de la vida de Espaa, y considera que su narracin novelada de los acontecimientos no conllev mengua en la fidelidad y que los personajes que aparentemente engendr su fantasa existieron de algn modo. No parece que Max Henrquez Urea fuese consistente en esta propuesta distintiva entre la novela histrica y la historia en forma de novela, puesto que toda novela histrica, aunque envuelta en narraciones ficticias, envuelve los mismos objetivos que l propona para la historia en forma de novela. Lo que puede decirse es que, inspirado en Prez Galds, apuntaba a circunscribirse lo ms minuciosamente posible a la narracin de hechos acontecidos, en particular como resultado de la accin de personajes reales. Todava de manera ms compleja que en la novela histrica, en este procedimiento no se aclara cules narraciones proceden de la recuperacin de datos y cules de la imaginacin del autor. Por supuesto, est claro que, al igual que en la novela histrica, el procedimiento implica adornar con narraciones ficticias situaciones referidas en documentos u otras fuentes histricas. Se ha visto que escogi ese formato porque le permita reconstruir el decurso de la vida del pas, sobre todo, con vistas a la interpretacin por va de sus hechos culminantes. No parece que tuviese claridad acerca de cmo transcurriran las siguientes novelas de estos Episodios dominicanos. El hecho es que result una triloga, en la que cada libro estaba articulado alrededor de un personaje central: mientras en La Independencia Efmera fue Jos Nez de Cceres, en La conspiracin de Los Alcarrizos fue Juan Vicente Moscoso y en El arzobispo Valera el primer dominicano que ostentaba la mitra arzobispal, que ya vena apareciendo en las dos novelas previas junto a otros personajes que, segn asegura el autor, no provenan de la ficcin, como la solterona Jacinta Cabral. En su disquisicin metodolgica el autor asegura que la historia en forma de novela, al igual que toda historia, se sustenta en documentos y testimonios. De esa forma avala el reclamo de que todos los personajes de esta primera obra literaria histrica, salvo uno, Lico Andjar, haban tenido existencia real. En La conspiracin de Los Alcarrizos aclara que consult documentos proporcionados por Fray Cipriano de Utrera, Carlos Larrazbal Blanco y Emilio Rodrguez de Demorizi. Tambin que hizo compulsa de datos y documentos inditos que se encuentran en diversos archivos del pas y del exterior. Pero lo ms importante es que hace alusin a que cont con tradiciones orales que empez a recibir
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INTRODUCCIN| Roberto Cass

desde su infancia y a las cuales he tratado de sujetarme hasta en el modo de expresin de los personajes.5 Max Henrquez Urea naci en 1885, de forma que bien pudo recabar testimonios de personas mayores, con informaciones valiosas no consignadas en los documentos comunes. Tal vez incluso convers con algn que otro relacionado con la coyuntura de 1818-21, a la que est dedicada esta obra, pero debi ser excepcional, por haber transcurrido ya cerca de ocho dcadas, cuando estuvo en edad de hacer esta indagacin. Ms bien debi nutrirse de tradiciones recibidas de segunda mano, por va de descendientes de los protagonistas que debieron haber escuchado de primera mano informaciones tocantes a esos eventos. Indudablemente, la evocacin de circunstancias puntuales se encuentra en el meollo de la concepcin literaria de los Episodios dominicanos. Pero, al mismo tiempo, la frmula de la historia como novela agrega poco, en la perspectiva historiogrfica del presente, a lo que hubiera sido su tratamiento mediante un formato historiogrfico convencional. Cierto que Henrquez Urea apunt a evocar, mediante la interpretacin, una poca con un ritmo de vida. Puede presumirse que la restriccin de la historiografa al mbito de lo poltico pona una barrera a tal objetivo y, en tal sentido, resulta comprensible la escogencia literaria del autor. Tal vez consider que mediante esta frmula de ficcin historiogrfica poda acceder con ms facilidad a los lectores, en particular a los jvenes, puesto el inters para que el texto resultase atractivo y agradable. Las ambientaciones que introdujo en este libro, por varias razones, no parecen contribuir al objetivo de dar cuenta de la poca. En definitiva, la narracin queda articulada alrededor de un segmento social en extremo reducido, el del licenciado Jos Nez de Cceres y su entorno poltico e intelectual. La sociedad en su conjunto est ausente. Ni siquiera el medio social superior, al cual pertenecan Nez de Cceres y casi todos los otros personajes histricos incorporados, est propiamente abordado. Las ambientaciones pecan de superficialidad, puesto que no se dirigen a iluminar factores socio-culturales definidores, sino detalles en su mayora intrascendentes. Muchos componentes de la narracin se encuentran estereotipados, algo que poda ser comprensible desde el ngulo de la empresa historiogrfica, pero que le quita sentido de la realidad, que era lo buscado, y sobre todo mengua la fuerza de la obra literaria. Incluso lo cursi puede ser visto como una consecuencia general de la afectacin caracterstica de la obra, que buscaba en forma fallida aprehender los rasgos de las personas de una poca. En todo caso, lo que entenda el autor por poca est accionado a partir de las actuaciones de Jos Nez de Cceres, mentor del primer Estado dominicano. Las tesis acerca de l y la evocacin de sus ideas por medio de discursos, textos y alocuciones formales no requeran la ficcin. Incluso puede postularse que este procedimiento oscurece componentes del objetivo en cuestin. Por otra parte, sin importar que el gnero sea historia como novela o en verdad novela histrica, para el conocedor, aun somero, del perodo, el contexto presentado en este libro resulta irreal. El autor presenta una buclica vida patriarcal, caracterizada por parmetros de bienestar y satisfaccin de las personas, que se sobreponen a la pobreza y limitaciones del medio, y que recuperan una sociedad auspiciosa, en actividades como las fiestas. Deja de lado un problema cardinal para la visualizacin general de la poca y para la comprensin de las causas de la declaracin de independencia de 1821: la indigencia que impactaba en todos los aspectos de la vida cotidiana. Aunque circunscrita al mbito del segmento ms
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Max Henrquez Urea, La conspiracin de Los Alcarrizos, p.13.

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elevado de la poblacin, los funcionarios y hacendados de proveniencia colonial, la novela no acierta a plantear que esos mismos individuos padecan una situacin de estrechez que los reduca a la pura supervivencia dentro de los parmetros admitidos de su clase social. Estaban impedidos de realizarse como clase, por cuanto la actividad econmica se haba reducido a su mnima expresin. Henrquez Urea incorpora episodios, como el debate acerca de la emisin de moneda, pero no los relaciona con el hundimiento desesperante en que se encontraba la economa. Lejos de ser vlida la interpretacin de Henrquez Urea de que adoptaron el proyecto independentista por idealismo patritico, lo aceptable es atribuirlo a los resentimientos que les provoc la incuria de la metrpoli, como est bien documentado y recogido en la propia novela acerca de las motivaciones de Nez de Cceres y de sus seguidores. Tal embellecimiento de la poca se corresponde con la interpretacin del autor, quien acogi el mito, difundido entre los crculos dirigentes, acerca de la pretendida realizacin del colectivo durante la colonia, en contraste con las desgracias que acaecieron a partir del Tratado de Basilea y los subsiguientes eventos en el siglo XIX. Para la concepcin hispanista a la cual se agreg Henrquez Urea, y que ya tena cultores en la historiografa, como Fray Cipriano de Utrera, Mximo Coiscou Henrquez y Manuel Arturo Pea Batlle,6 en la colonia se conform una sustancia hispnica irreductible que fue vulnerada por las agresiones francesas y haitianas. El proceso histrico entr en una fase de desnacionalizacin, resultado de la emigracin de la flor de las familias al decir de Mximo Coiscou, en cuyo universo se hallaban los dominicanos tpicos que reclamara pocos aos despus Pea Batlle, en sintona con esas figuras paradigmticas del patrn que presenta Henrquez Urea en la novela. En el discurso interpretativo de la novela, la solucin para la determinacin de esta sustancia residi en el concepto de espaol de Amrica. Aqu nos encontramos con un trmino referido al espaol de Espaa, con el cual haba diferencias por la ubicacin geogrfica, pero no menos similitudes. En otros trminos, para Henrquez Urea los dominicanos compartan el mismo ser cultural que los espaoles, eran espaoles. El predicado americano lo nico que haca era agregar detalles circunstanciales, por el abismo del ocano, que no alteraban la esencia nica. Es obvio que las concepciones polticas en esta narrativa respondan a fundamentos culturales y que, en tal tenor, si se lee el texto en clave sociolgica, el patriotismo era patrimonio del estrato superior, culto y altruista. Al presentar la figura de Nez de Cceres, Henrquez Urea lo sita dentro de esos atributos esencialistas de la hispanidad, uno de los cuales era precisamente el patriotismo, trmino al que Henrquez Urea le concede la acepcin de la poca colonial, a saber, el aprecio por el terruo local. Tal visin, para l, resultaba una consecuencia de la instruccin ilustrada. Aqu interviene la intencin de novela de tesis con que, de hecho, se manej Henrquez Urea. El autor confiesa que el retrato que hizo de Nez de Cceres responda a su juicio personal de cmo debi de ser. Sin duda, como indica, para tal definicin, crucial en la concepcin de esta obra, como se ha visto, se bas en documentos y tradicin oral, pero tambin en lo que l crea, en su visin, producto de la interpretacin de poca y meollo de la gestacin del texto literario. Puede razonarse que, aunque l no lo indicase taxativamente, tena por horizonte el historicismo.7 Segn esta teora, el objetivo de la ciencia histrica radica en recuperar las
6 Vase por ejemplo Mximo Coiscou Henrquez, Historia de Santo Domingo, 2 tomos, Ciudad Trujillo (Santo Domingo), 1943; Manuel Arturo Pea Batlle, Ensayos histricos, Santo Domingo, 1989; Fray Cipriano de Utrera, Historia militar de Santo Domingo, 3 tomos, Ciudad Trujillo, 1950-52. 7 W. Dilthey, Introduccin a las ciencias del espritu, Mxico, 1944.

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situaciones concretas e irrepetibles de la accin de los sujetos, mediante el procedimiento de la comprensin, consistente en una evocacin viva de las posibles acciones mentales del sujeto en circunstancias reconstruidas con ayuda de la documentacin. Aunque exento, al pie de la letra, del componente irracionalista del historicismo, Henrquez Urea asume sus tareas como mtodo propio. Y lo hace mediante el procedimiento de reconstruir el proceso a partir del temperamento de aquel varn preclaro. Todava ms, asevera que el episodio se asemeja a un pedazo de biografa. Traza un paralelismo entre la historia en forma de novela y la biografa, que confirmaba en bigrafos conocidos de su poca. La biografa, comprensible mbito privilegiado de los historicistas, en palabras de Henrquez Urea implicaba poner una figura histrica en movimiento, hacerla pensar y actuar a fin de explicar las reacciones de su espritu frente a los estmulos del medio y del movimiento. Es elocuente que, en la introduccin, trazara un cuadro de la personalidad de Nez de Cceres a partir de consideraciones de figuras tan variadas como el doctor Jos Mara Morillas, su contemporneo Jos Cruz Limardo, el venezolano Andrs Level de Goda, el historiador haitiano Beaubrun Ardouin y el gobernador espaol Pascual Real. Historia en forma de novela, este libro parte de una tesis explcita sobre Nez de Cceres, que era su grandeza teida de apasionamiento, y de lo que puede considerarse otra, la central, consistente en el dilema terrible que tuvo que afrontar entre su aspiracin a la libertad y el peligro que representaba la vecina nacin haitiana. Esto quedaba insertado en el objetivo de enaltecer a Nez de Cceres como un patriota visionario, apegado a su pueblo y a un ideal superior. Era el dolo de su sector social, por su excepcional capacidad intelectual y su decisin en la conduccin poltica. El ncleo de su labor consisti en proyectar la esencia espaola por medio del patriotismo y en protegerla por medio de la bsqueda de evitar que el pas cayera bajo la dominacin haitiana. Se explica que un momento de la trayectoria del hroe histrico y literario le genera inquietud a Henrquez Urea: cuando, en el manifiesto del 19 de enero de 1822, recomend al pueblo dominicano plegarse ante el dominador haitiano. Cmo pudo aquel hombre altivo y violento plegarse de ese modo a las exigencias de Boyer y a la destruccin de su propia obra?. Resumi los que pudieron ser los estmulos que pesaron en su nimo para producir reaccin semejante. Entre esos factores, enuncia la conviccin de la futilidad de toda resistencia o, peor, del riesgo de horrores y sufrimientos; tambin su decepcin por no haber encontrado apoyo suficiente y por la aparicin, en cambio, de un panorama de fragmentacin en el pas; acudi tambin al tema de la falta de atencin de la gran Colombia. Pero lo ms importante era otra cosa, subyacente en el centro de toda la elaboracin. Se trataba del juicio de que, pese a su grandeza y patriotismo, Nez de Cceres se haba equivocado y pec de imprevisin en relacin al peligro proveniente del oeste de la isla. El dilema existencial est recogido como hilo conductor casi del principio al final de la obra y est enunciado de manera categrica en su presentacin metodolgica.
Tena, por ltimo, la conciencia de su responsabilidad al haberse equivocado en sus precisiones y haber puesto a su pueblo ante el tremendo dilema de someterse o perecer. Frente a tan grave conflicto de motivos prefiri -y bien se trasluce su pensamiento en el propio manifiesto-, exponer su nombre a los cargos y recriminaciones de sus compatriotas, antes que traer das de luto y desolacin para la sociedad dominicana.

Paradjicamente, en este fallo resume Max Henrquez Urea su defensa en toda la lnea de Nez de Cceres: su grandeza se habra puesto en juego alrededor de la frmula
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adecuada para la realizacin del pueblo dominicano, en particular en lo que respecta al enfrentamiento de ese momento catastrfico proveniente de la asechanza del enemigo allende la frontera. Aunque, segn el clculo que le atribuye Henrquez Urea, Nez de Cceres fall en considerar que slo mediante la independencia se podra disuadir a los haitianos de anexarse Santo Domingo, reivindica con pasin su patriotismo, a pesar de la terrible derrota. Como argumento, le atribuye la firme esperanza de que la nacin dominicana habra de renacer algn da, por lo que era del todo lcito haber contribuido a evitar un desenlace sangriento y devastador en febrero de 1822. Para sustentar esta cavilacin, aspecto de la tarea de interpretacin, Henrquez Urea hace un recorrido de las circunstancias por las que atraves Nez de Cceres desde finales de 1818, momento en que comenzaron a llegar las informaciones que auguraban la victoria definitiva de los patriotas de Amrica del Sur. Registra que en los crculos superiores criollos fue gestndose un fermento de inconformidad que llevara a que muchos de los integrantes de ese sector abrazasen la idea de la independencia. Aunque el procedimiento metodolgico sea hoy objetable, Henrquez Urea tiene toda la razn cuando atribuye a Nez de Cceres una principala en la gestacin de la independencia nacional. Ms discutible es hasta qu punto los detalles acerca de su vivienda, la vestimenta, la pea literaria y mltiples otros elementos evocados contribuyen a afinar un mejor conocimiento del personaje. Lo que s puede considerarse una contribucin es lo relativo a ciertos intrngulis tocantes a la conspiracin que fue tejindose desde entonces y que culmin en la madrugada del 1 de diciembre de 1821. Henrquez Urea atribuye a Nez de Cceres, probablemente basado en testimonios, una actitud en extremo cauta, distinta a la de buena parte de los conspiradores, como el santiaguero Antonio Martnez Valds, quienes queran pasar a la accin inmediata. Incluso la novela registra que, pese a ser reconocido por todos como cabeza del movimiento nacional, Nez de Cceres se negaba a comprometerse hasta tanto las condiciones no hubiesen madurado. Parta de la conviccin de que, para tener xito, era preciso que se constituyera un poder internacional suficientemente fuerte para contrarrestar el influjo de Espaa y de Hait. Por tanto, la ecuacin que manej a lo largo de esos aos, conforme registran las pginas de este libro, consisti en esperar el triunfo de Bolvar en el continente. Como otro detalle interesante, Henrquez Urea registra que Nez de Cceres no ocultaba su ideal independentista, aunque lo haca de manera sinuosa y velada. Esto ayudara a explicar cmo pudo constituirse en el lder del movimiento. El mismo gobernador Sebastin Kindeln era consciente, de acuerdo a la narracin, de las ideas del asesor de Guerra, con quien, sin embargo, consultaba asuntos de gobierno. En la obra se refiere que, en ocasin de abortar una conspiracin, lleg a odos del propio gobernador que el dirigente mximo de la conjura era el propio Nez de Cceres, quien se daba el lujo de proclamar la coincidencia de objetivo con otros prominentes criollos. La coexistencia tcita entre el gobernador y Nez de Cceres se habra fundamentado en aceptar la diferencia entre ideas y acciones. Resulta imposible, a falta de aclaraciones del propio autor, establecer cules episodios provenan de la tradicin oral y cules de su imaginacin creadora. El apndice bibliogrfico, aunque importante para un texto que reclamaba la condicin historiogrfica, en verdad no aclara demasiadas interrogantes que se formula un lector interesado en el proceso histrico. Muchas de las narraciones probablemente no debieron acontecer. Una cosa es que se tuviera por un hecho un grado de inconformidad de Nez de Cceres con el rgimen colonial, pero otra muy distinta era que se hubiese dado a conocer sin cortapisas como un enemigo de la
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dominacin espaola. Tal vez algn plano de este matiz se planteara en las relaciones con Kindeln, pero es impensable que, en un momento de agudizacin de la crisis del coloniaje espaol, por ms ilustrado que fuese el gobernador, accediese a dialogar con un enemigo. Esta incertidumbre, propia de la novela histrica, plantea un lmite infranqueable a la condicin de texto histrico que quiso atribuirle Henrquez Urea a La Independencia Efmera. En dado caso, puesto que Henrquez Urea tuvo el acierto de recabar testimonios antiguos, lo contenido en la obra debe servir como materia de reflexin para lectores comunes y especialistas acerca de los aspectos tratados, que giran en torno a los dilemas que enfrent Nez de Cceres. Por tanto, hoy la obra carece de entidad vista como texto historiogrfico. S la tiene si se la examina como una fuente cargada de incertidumbre para los especialistas, con tal de que se contrasten informaciones e interpretaciones con lo contenido en la documentacin disponible acerca del periodo, plasmada en recopilaciones que, en su mayora, se organizaron despus que Henrquez Urea escribiera esta primera novela.8 De otra manera, la obra debe ser leda como novela histrica, contrario al propsito del autor, ya que en tal dimensin estriba su valor reivindicable hoy. A pesar de sus limitaciones literarias, lo sustancialmente novedoso que contiene se refiere a temticas que rara vez son incorporadas en forma descriptiva y narrativa por las sntesis de historia. Tal perspectiva abre las posibilidades para la utilizacin historiogrfica del texto en las circunstancias actuales. Es frecuente que la literatura de ficcin pueda dar cuenta ms radicalmente de las condiciones de una poca que la historia en su forma convencional o incluso en las posibles variantes de la historia social del presente. Sin duda, pese a los defectos apuntados, muchas apreciaciones contenidas en La Independencia Efmera estn llamadas a ser integradas en enfoques alternativos. No menos importante es el hecho de que la lectura de este libro abre posibilidades para el anlisis acerca de cmo los intelectuales de la generacin de inicios del siglo XX, de la que form parte Max Henrquez Urea, perciban la realidad del pasado a partir de sus paradigmas y de las tareas que se formularon respecto al conglomerado nacional. A ese respecto, Henrquez Urea reivindicaba el patriotismo nacional propio de los liberales del siglo XIX; pero lo haca desde un ngulo conservador, que conceda prioridad a la contraposicin con la nacin haitiana, que representaba el fantasma de la catstrofe. Es elocuente de su tradicionalismo que enmarcara su triloga en la segunda y tercera dcada del XIX, mientras Garca Godoy lo hizo en la quinta y la sptima, cuando se inici la toma de conciencia nacional por las clases populares. Puede leerse entre lneas que, para el autor de Episodios dominicanos acaso habra sido preferible que se hubiera pospuesto el anhelo de la independencia hasta que las condiciones reclamadas por Nez de Cceres se hubiesen consolidado en el plano interno. No hay que olvidar que Henrquez Urea fue un partidario de la dictadura de Trujillo desde sus inicios, aunque pas a una oposicin discreta en sus postrimeras, y estaba integrado a una generacin que gener problemticas histricas, polticas y culturales que, de una u otra manera, contribuyen a explicar el sentido de este libro.

8 Secretara de Estado de Relaciones Exteriores, Documentos histricos, provenientes del Archivo de Indias, cinco tomos, Santo Domingo, 1924-1928; J. Marino Inchustegui, Documentos para estudio, 2 tomos, Buenos Aires, 1957; Emilio Rodrguez Demorizi, Santo Domingo y la Gran Colombia, Santo Domingo, 1971.

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No. 22

La independencia efmera
Max Henrquez Urea
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a la juventud dominicana
Con la serie de episodios que este libro inicia slo pretendo ofrecer a mis compatriotas una interpretacin de los hechos culminantes de la historia nacional. No de otro modo puede hacerse historia. La historia se basa en fuentes conocidas, en documentos, en testimonios; pero esos, sus elementos bsicos, no son la historia misma. Para hacer historia hay que cotejar esos medios de informacin; y quien coteja, clasifica; quien clasifica, juzga; quien juzga, interpreta. He elegido el procedimiento narrativo, pero no creo ocioso advertir que, para m, la historia en forma de novela no es precisamente la novela histrica. En la novela histrica prevalece el inters de la trama novelesca: la historia en forma de novela, es, en cambio, la interpretacin de una poca, puesta en accin, en movimiento, con el ritmo de vida que seguramente tuvo. Ejemplo ilustre nos ofrece Prez Galds, de cuyos Episodios nacionales he tomado por lo menos el nombre para esta serie de Episodios dominicanos. Galds reconstruy en forma de novela ms de medio siglo de la vida de Espaa. Reprodujo el medio social espaol tal y como sin duda fue durante distintas etapas de su proceso histrico. Y sin mengua de su fidelidad en la narracin de los acontecimientos, cre, junto a las figuras histricas que realmente fueron, un mundo de seres que aparentemente se engendraron en su fantasa, pero que de algn modo existieron tambin dentro de la masa annima que representa el espritu de un pueblo en un momento dado de su vida. Algo semejante, aunque en grado modesto, aspiro a realizar por lo que respecta a la historia dominicana. En este primer episodio no incluyo ms que un personaje que puede considerarse imaginario: Lico Andjar. Otros vendrn a sumrsele cuando intente presentar nuevos aspectos de la vida dominicana de pasadas pocas; pero no era necesario poblar de seres creados por la imaginacin, aunque obedezcan tambin a la realidad social de aquel momento, el proceso de la efmera independencia dominicana de 1821, que slo puede ser reconstruido mediante un ensayo de interpretacin del carcter y el temperamento de aquel varn preclaro que se llam Jos Nez de Cceres. Por tal causa este primer episodio se asemeja a un pedazo de biografa. Al cabo, la biografa ha seguido, en nuestros das, un camino paralelo al de la historia en forma de novela. Poner una figura histrica en movimiento, hacerla pensar y actuar a fin de explicar las reacciones de su espritu frente a los estmulos del medio y el momento, tal es el procedimiento favorito de los bigrafos de nuestro tiempo, desde Lytton Strachey hasta Gina Kaus. Al presentar la figura de Nez de Cceres tal como a mi juicio debi de ser, no he dejado de lado un solo instante los datos fehacientes que pueden desentraarse del cotejo de la documentacin existente y de la tradicin oral cuidadosamente expurgada. Sobre el carcter y las cualidades de Nez de Cceres no discrepa, en lo esencial, del testimonio de sus contemporneos. Su inteligencia era brillante, vigoroso y audaz era su espritu, o decir en mi infancia a personas ancianas. El doctor Morillas reconoce su gran talento y vasta instruccin. Sabio lo llama Jos Cruz Limardo. Agradable y afortunada adquisicin debi ser para Caracas segn Andrs Level de Goda, la de aquel hombre verdaderamente sabio. Estaba dotado de un talento particular y tena gran ascendiente entre los naturales, declara el gobernador Pascual Real. Sabemos que fuera de su patria supo ganar igual ascendiente: lo tuvo, aunque fue muy combatido, en Venezuela; lo alcanz en grado eminente en el norte de Mxico. Ardouin reconoce la distincin de su espritu esclarecido y su integridad e imparcialidad
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como juez. Saba imponer su personalidad, y para ello lo favorecan su cultura y su don de gentes. Level de Goda recuerda su amabilidad e irreprensible conducta. Era, adems, franco y apasionado (l mismo habla de su franqueza como de cosa proverbial); y no obstante ese don de gentes que tantas simpatas le atrajo, era irascible y violento. Furibundo lo llama el brigadier Real cuando se queja de que Nez influa despticamente y a su antojo en el gobierno de la isla durante la poca de Kindeln. De turbulento lo califica el general OLeary. Segn Ardouin defectos de su carcter lo impulsaban siempre a luchar contra sus superiores. De su apasionamiento da muestra elocuente la animadversin que guard contra Bolvar. El origen de ese encono no era otro que su ntima conviccin de que Bolvar pudo y debi brindar proteccin al pueblo dominicano, sometido a la dominacin de Hait a pesar de haber tremolado como suya la bandera de la Gran Colombia. Nunca hall disculpa para la inaccin del Libertador frente a ese hecho; pero aun ms debi dolerle el elogio que Bolvar hizo de Boyer, el invasor triunfante, en el mensaje que sirve de introduccin a la Constitucin de Bolivia. Hay un momento en la vida de Nez de Cceres que ofrece dificultades de interpretacin: es aquel en que lanza su manifiesto del 19 de enero de 1822 y recomienda a los dominicanos sumisin y docilidad frente a la invasin inminente del ejrcito haitiano. Cmo pudo aquel hombre altivo y violento plegarse de ese modo a las exigencias de Boyer y a la destruccin de su propia obra? He tratado de precisar cules pudieron ser los estmulos que pesaron en su nimo para producir reaccin semejante, y a mi juicio son estos: primero, la conviccin absoluta de que toda resistencia era intil y el temor de que el mero hecho de intentarla expondra a la familia dominicana, si no al exterminio, por lo menos a los horrores y sufrimientos que haba experimentado en las invasiones precedentes; despus, su desazn al ver que el pas no se encontraba unido y compacto para defender la independencia, ya que muchos pueblos se haban sometido al invasor, sea por encontrarse inermes, sea porque en ellos supieron imponerse los que se inclinaban ante Boyer. Quedbale, por otra parte, la esperanza de que Colombia intercedera ms tarde en favor de los dominicanos, y todava abrigaba esa creencia al escribir su carta a Soublette en octubre de 1822. Tena, por ltimo, la conciencia de su responsabilidad al haberse equivocado en sus previsiones y haber puesto a su pueblo ante el tremendo dilema de someterse o perecer. Frente a tan grave conflicto de motivos prefiri, y bien se trasluce su pensamiento en el propio manifiesto, exponer su nombre a los cargos y recriminaciones de sus compatriotas, antes que traer das de luto y desolacin para la sociedad dominicana. Adems, evitar el desastre; es decir, la victoria del invasor afianzada sobre la desaparicin de buena parte de la poblacin, sea por la muerte en lucha desigual, sea por la emigracin de grandes ncleos sociales, no era, a un tiempo mismo, preservar intacto aquel conglomerado nacional que maana, con mejor fortuna, podra volver a reclamar sus derechos? Sin duda lo pens tambin: es evidente que abrigaba la firme esperanza de que la nacin dominicana habra de renacer algn da. Nez de Cceres tiene significacin singular en nuestra historia: fue el primer dominicano que se abraz al ideal de la independencia y luch por convertirlo en realidad. Su malograda concepcin poltica revela un espritu superior, puesto que, como acertadamente seal Guzmn Espaillat al pretender afianzar su obra ponindola bajo el patrocinio de la Gran Colombia, busc la seguridad donde realmente estaba: en la solidaridad hispanoamericana. Ofrendo estas pginas a la juventud dominicana, hoy ms que nunca vida de bucear en nuestro pasado. Ojal que estos Episodios dominicanos sirvan de estmulo a tan noble afn! Max Henrquez Urea. Londres, agosto de 1937.

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Max HENRQUEZ UREA|la INDEPENDENCIA EFMERA

la independencia efmera
I. En casa del juez de letras
Finalizaba el ao de 1818. En la ciudad vetusta y colonial de Santo Domingo de Guzmn comenzaban a encenderse las luces nocturnas. La campana mayor de la catedral daba el toque de oracin. Por la calle de Las Mercedes, casi desierta, avanzaba un jinete que espoleaba con impaciencia a su caballo. Vena sin duda de extramuros, porque el cansancio de la bestia, cubierta de sudor y de polvo, acusaba larga jornada por tierra fragosa. Al llegar a la esquina del Tapado se orient resueltamente por el callejn del Hospital de San Nicols de Bari. A poco andar se detuvo ante una casa de buen aspecto, hizo brincar al caballo sobre la acera y con el mango de la fusta dio dos golpes en la recia madera del portn abierto de par en par. Va! grit un negro que avanz desde el fondo del zagun. Qu se le ofrese, mi amo? Est don Jos? S, seor. Pues dile que Jos Cruz Limardo desea verlo. Aja! Demntese, que voy a avisarle. No haba andado dos pasos el esclavo, cuando una voz enrgica orden desde el piso superior: Mamerto, di al seor Limardo que suba. Ya el jinete haba descendido del caballo, que el esclavo tom de la brida, mascullando: Voy a yebarlo al trapatio. Con lento y fatigoso andar subi el recin llegado las escaleras. En lo alto lo esperaba un hombre de buena estatura, nariz recta y ojos oscuros y penetrantes. Sobre su ancha frente caa un lacio mechn de pelo negro. Su aspecto era altivo y autoritario, como cuadra a quien conoce la voluptuosidad del mando. De sus labios finos brot una sonrisa acogedora. Adelante, Limardo. No esperaba verlo tan pronto. Sintese. Gracias, don Jos contest Limardo desplomndose casi sobre una amplia mecedora que con otras tres, una mesa de caoba y cuatro sillas, formaba el mobiliario de la antesala. La brisa que penetraba por la puerta del balcn que daba al patio le sirvi de refrescante alivio. Don Jos advirti su cansancio. Necesita usted reponerse. Voy a llamar a Mamerto para que le traigan una copita de ron de Ban. Dio al punto dos palmadas y apareci el esclavo, que con presteza ejecut la orden. Ya s a lo que viene usted prosigui don Jos. No vala la pena emprender por ese asunto un viaje desde Santiago de los Caballeros. He prestado al caso la atencin que merece, y la causa iniciada contra los dos badulaques que usted acusa por haberlo injuriado y desafiado seguir su curso normal, sin ninguna clase de contemplaciones. No s cmo agradecerle No me agradezca nada! Para qu soy juez de letras sino para escarmiento de pcaros? Ya s que en todo esto no hay ms que una intriga patrocinada por el general Manuel Aybar, que en buenas obras, por lo visto, emplea su valimiento como comandante militar del Cibao. En qu mundo vivimos! Aparece all un francesito charlatn que pretende hacer curas prodigiosas sin ttulo alguno que lo ampare; y Aybar, en el empeo de desplazarlo a
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usted, que es bachiller en medicina de nuestra Universidad, se presta a favorecer una patraa a fin de que a usted le resulte imposible la vida en el Cibao. Por fortuna usted me escribi lo que se tramaba, y previno tambin al gobernador Kindeln y a su amigo Caminero. Ya usted vio que todo lo que le anunci se cumpli al pie de la letra. S, ya s. Queran provocar su ira y hacerlo cometer un dislate, pero su serenidad y su sangre fra desbarataron el plan. Soport usted la provocacin y la amenaza, y ahora el francesito y su cmplice son los acusados por injurias y desafo. Admiro a los hombres como usted, capaces de dominarse en situaciones semejantes. Yo en su caso habra cruzado la cara a esos villanos Aunque usted no lo quiera, agradezco cuanto usted ha hecho. Necesito explicarle ahora que, en vista del cariz favorable que ha tomado el asunto, yo mismo me he constituido en fiador de crcel segura para los acusados Presenta usted la otra mejilla para que lo abofeteen. Es usted un perfecto cristiano. Ya ellos estn arrepentidos, y vienen a la Capital para dar finiquito a la causa. Pagarn ellos las costas y yo retirar la acusacin. Usted desea terminar ese asunto y relegarlo al olvido No es as? As es, doctor. Aparte de que ya nada hay que temer de esa gente, tengo mis motivos para tratar de que la atencin pblica no se fije en m. Usted sabr lo que me dijo, en forma de confidencia, Villanueva, el comandante militar de Puerto Plata. Que si lo s! Como que el expediente enderezado contra usted como presunto espa de Bolvar fue remitido al Fiscal, que me lo mostr a guisa de argumento para amparar de algn modo a los tunantes que usted acusaba. Y sabe usted lo que le dije a mi amigo el Fiscal? Que l no deba prestarse a tan bastarda villana, as como suena, a tan bastarda villana Y que si usted era espa de Bolvar en Santo Domingo, eso era harina de otro costal y poda ser objeto de una investigacin aparte, pero que la causa iniciada por usted con tan slido fundamento y abundantes pruebas no poda entorpecerse por consideraciones de orden poltico. Puede usted estar tranquilo. De todos modos, ese expediente Qu expediente ni qu ocho cuartos! Ese expediente ir a dormir en el archivo o yo no me llamo Jos Nez de Cceres. Ya he hablado con el gobernador Kindeln, con cuyo aprecio cuenta usted, y l ha convenido conmigo en que el tal expediente no es ms que la base de la maquinacin que contra usted se tramaba, y que por ser usted venezolano era fcil atribuirle alguna connivencia con los revolucionarios del Continente. Me devuelve usted la tranquilidad, doctor. Una vez ms le doy las gracias. Y me voy, porque de la Puerta del Conde he venido hasta aqu sin detenerme ni avisar a nadie mi llegada, y en casa del doctor Pineda me esperan seguramente para cenar. Se hospedar usted all? S, seor. Bueno. Dgale a Antonio que no deje de venir maana a la tertulia. Camino de la escalera, don Jos se detuvo e inquiri bruscamente, mirando con fijeza a su visitante. Sabe usted por dnde anda Bolvar? Cmo he de saberlo? Limardo, juguemos a canas vistas. No lo est interrogando el juez de letras o el auditor de guerra, sino su amigo el doctor Nez de Cceres.
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Le digo la verdad, don Jos. Hace meses que nada s del camino que sigue Bolvar. Recordar usted su victoria contra Morillo en el combate de Calabozo, a principios de ao S, seor, y tambin el desquite de las tropas espaolas, poco despus Pues bien, las noticias posteriores son confusas. Parece que Bolvar se ha replegado hacia el Orinoco, pero tengo informes, que creo son fidedignos, de que su propsito es trasladarse a Nueva Granada para desarrollar desde all un plan ms vasto. Las noticias de usted coinciden con las mas. Y ahora, otra pregunta, a la cual me ha de contestar usted sin vacilar. Usted dir. Tiene usted que cumplir algn encargo de Bolvar? Por Dios, don Jos! Le juro que el expediente contra m es falso! No se trata del expediente, que ya le he dicho es letra muerta. Se trata de un informe personal y privado que solicito de usted. Doctor, le aseguro que no tengo relaciones de ningn gnero con la revolucin suramericana. Pero si usted se lo propusiera podra tenerlas? Claro que s, doctor. Amigos, y aun familiares mos, militan en la revolucin; pero, le repito, estoy enteramente desligado de ese negocio. Est bien, Limardo. Por hoy me basta. Y don Jos estrech con firmeza la diestra que Limardo le tenda.

Don Jos permaneci un rato pensativo. De su abstraccin lo arranc, minutos despus, un ruido de pasos en la escalera. Eres t, Pedro? interrog. S, soy yo, pap. Vienen conmigo Simn de Portes y Lico Andjar. Bienvenidos sean. Llegan a buen tiempo. Juana debe estar esperndonos en el comedor. Jos lleg hace ms de una hora. Precisamente vena a buscarlos dijo doa Juana entrando. Oh! Cmo ests, Simn? Qu hay, Lico? Cmo estn por tu casa? Y Candelaria? Y qu me dices de Andrs Andjar y de las muchachas? Todos bien, gracias. Ayer fui con to Andrs a Galindo, porque l piensa mudarse a la estancia. Las primitas estn contrariadas con el proyecto de irse a vivir tan lejos. A Andrs habr que quitarle eso de la cabeza. Qu van a hacer esas pobres nias en aquella soledad, atendidas por una criada como Isabel, que de puro vieja est medio chiflada? Y cmo est la nia, doa Juana? Mara de la Merced? Divinamente. Y con lo parlanchina que se ha puesto desde que cumpli los dos aos! Me cost trabajo hacerla dormirse y al fin acabo de llevarla a la cama. Todava no le da usted permiso para acompaarnos a la mesa. Tan chiquitica no puede ser. Conque a Jernimo tampoco lo dejo, aunque va a tener seis aos. Bueno, vamos a tomar el chocolate. Petronila hizo unas arepas y parece que estn sabrosas. Por lo menos, as dicen Jos, Pancho y Gregorio, que anduvieron por la cocina y ya se comieron una entre los tres. Pasaron todos al comedor. Don Jos ocup una cabecera de la ancha mesa, y en la opuesta se situ doa Juana. Sentronse a los lados Simn de Portes, Lico Andjar y los hijos de la
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II. En familia

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casa. La cena, nombre que comnmente se daba a la comida vespertina, era una simple colacin, de acuerdo con la tradicin sencilla y frugal del viejo hogar dominicano: una buena taza de chocolate con pan y mantequilla, y como complemento la arepa criolla de maz, dorada y mantecosa. Qu se dice en la calle pregunt don Jos del estado de los nimos en Saman y en la frontera sur? Los rumores que corren contest Pedro dan a entender que desde que Boyer ocup la presidencia de Hait Dirs mejor de una parte de Hait, porque a Su Majestad el Rey Cristbal no hay quien le discuta su reino del Guarico y comarcas adyacentes Qu ridcula tragicomedia la de ese tirano analfabeto! Pero, en fin, decas que Que desde ese momento se inici un trabajo de zapa en la frontera sur para convencer a los dominicanos de que deban unirse a los haitianos y formar una sola nacin, echando a Espaa de la isla. S, la indivisibilidad poltica de la isla, tesis predilecta de los haitianos. Cmo pueden hablar de indivisibilidad, si ellos estn subdivididos en dos gobiernos distintos, esto es, en dos monarquas: la del rey Cristbal y la de Boyer, que es una repblica con presidente vitalicio o monarqua disfrazada? Con esa cantaleta de la unidad poltica y con la libertad de los esclavos han impresionado a alguna gente, no slo en la frontera sur, sino tambin en Saman, donde, segn informes que tiene el gobernador, estaba conspirndose. Se dice que ha habido desrdenes en Farfn de las Matas. agreg Simn. En realidad no ha habido nada, pero el pblico lo abulta todo. Algunos individuos fueron detenidos, pero despus de interrogarlos se les puso en libertad. El gobernador Kindeln me ha dicho que piensa nombrar all a Jos Lasala como comandante militar, y me parece muy acertada la eleccin. Lo mejor sera nombrar jefe superior de toda la frontera sur al teniente coronel Manuel Carbajal, a quien el gobierno colonial no quiere reconocerle ms que el grado de capitn. Est ya viejo, achacoso, su vista flaquea, pero su prestigio personal, como segundo que fue de Snchez Ramrez, es enorme, y su pericia militar est a la altura de su prestigio. Hasta ahora ni l ni otros compaeros de Snchez Ramrez han visto premiados sus esfuerzos ni reconocidos los grados que conquistaron en el campo de batalla. Quiere Espaa mejores servidores que aquellos que espontneamente arriesgaron la vida por devolverle la colonia que ella misma entreg a Francia? La verdad es dijo Lico Andjar que a pesar de la reconquista estamos todava como en los tiempos del Padre Vzquez: Ayer espaol nac, a la tarde fui francs, a la noche etope fui, hoy dicen que soy ingls

No s qu ser de m!, complet Pedro soltando la risa. Y a fe que no lo saba el pobre cura de Santiago de los Caballeros arguy don Jos, ya que los haitianos lo asaron con la propia madera del coro de la iglesia, como si se tratara de un cerdo encebado para nochebuena. Las vicisitudes que ha sufrido esta colonia olvidada de la metrpoli no tienen guarismo. Sin embargo, no ha habido pueblo alguno ms constante en su adhesin a Espaa, ni ms orgulloso de su origen, que el pueblo dominicano. En 1793
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hicimos un esfuerzo heroico por arrancar a Francia sus posesiones de la parte occidental y devolver a Espaa el dominio de toda la isla. Cul fue el premio que recibimos? La cesin de la isla a Francia, convenida en el tratado de Basilea; esto es, la entrega de todos los dominicanos a la misma potencia que combatimos la vspera por amor a Espaa. Nos entregaron como si furamos un hato de bestias que se venden con la estancia donde pastan! Malhaya el ministro Godoy, a quien, segn parece, se debe tan peregrina ocurrencia! Pero usted lo ha dicho en buenos versos, don Jos, interrumpi Simn de Portes: Si palaciega mano, O de grado o por fuerza en Basilea, Firm la esclavitud de la Espaola, Hoy el empeo vano Se deshizo, ganada la pelea De estos guerreros por la fuerza sola: Que el ulico servil todo estipula Y nunca el patriotismo capitula. Los versos no sern buenos, pero el hecho es verdad. Es decir, que despus del bofetn de Basilea los dominicanos, por nuestro propio esfuerzo, reconquistamos la colonia para Espaa. Snchez Ramrez Los que pueblos oprimen Perpeten su fama ensangrentada En columnas y en alto capitolio; Para los que redimen El suelo patrio de opresin forzada, Hay ms estable y apreciado solio, Erigido en el pecho y por las manos De sus reconocidos ciudadanos. Simn, me vas a hacer creer que sabes de memoria mi oda A los vencedores de Palo Hincado No se equivoca usted, don Jos. Debera usted publicarla Me basta con que la conozcan mis amigos, y me alegro de que hayas recordado esa estrofa, que es merecido homenaje al brigadier Juan Snchez Ramrez, hroe de aquella jornada frente a un ejrcito tan aguerrido como el que mandaba Ferrand, a quien enorgullecan los laureles conquistados en las campaas napolenicas. A Snchez Ramrez se debe la reconquista de la colonia para Espaa, pero tambin a l, y slo a l, se debe que la colonia no sea hoy una nacin independiente. Cree usted que podramos serlo, a pesar de nuestros vecinos? Sin duda alguna. As se lo dije a Snchez Ramrez. En 1809, a raz de la reconquista qu poda pretender Espaa? No habamos dejado de ser espaoles por el tratado de Basilea? No fue por nuestra voluntad como dejamos de ser franceses? En cuanto a Hait, dividido desde 1807 por Cristbal, que estableci una monarqua frente a la repblica de Petin cmo hubiera podido emprender la conquista de ajeno territorio, si no haba podido asegurar la propia unidad nacional? Habramos sido los primeros en proclamar la independencia en la Amrica espaola. Meses despus empez la revolucin en la Amrica del Sur y en
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Mxico. Las circunstancias resultaban cada vez ms favorables para nosotros, pero el nico hombre que en aquel momento poda enarbolar con xito el pabelln de la independencia era Snchez Ramrez. El no lo quiso. Su decisin fue hija de su buena fe y de sus personales convicciones. No era muy vasta su ilustracin y por eso no podan exigrsele ideas atrevidas en los negocios polticos. De todos modos, su prudencia y su buen juicio hicieron de l un gobernante justo y bueno, si bien su mayor gloria no es esa, puesto que por temperamento, mejor dir que por inclinacin natural, era ante todo un militar, un estratgico de primera fuerza. En l hay que admirar no slo el triunfo de Palo Hincado sino tambin la preparacin de aquella campaa hasta llegar ese momento decisivo. l mismo ha expuesto en su Diario, con admirable sencillez, cmo se consagr a esa labor. Todo lo estudi, todo lo calcul, todo lo previ. Su famosa orden del da, en Palo Hincado no indica otra cosa Soldados, hoy se debe Pelear por la patria, y yo confo Que nadie ceda, ni a partido venga: La vida pierda quien cobarde huyere; Matadme a m, si yo la espalda diere. No. Mis versos no repiten con igual elocuencia la orden que l dict. Sus palabras son insustituibles: Pena de la vida al que vuelva la espalda al enemigo; pena de la vida al tambor que tocare retirada, y pena de la vida al oficial que la mandare tocar, aunque sea yo mismo. Comprenden ustedes lo que quiere decir esa espartana advertencia que deba grabarse en mrmol para edificacin de la juventud dominicana de hoy y de maana? Quiere decir: Ha llegado el momento supremo que he preparado con larga paciencia e infinitos desvelos. Nuestro triunfo es seguro, pero un momento de flaqueza puede arrebatrnoslo. Hay que estar dispuesto a morir. Si abrigamos tan firme decisin, venceremos. Y vencimos! Vencimos para gloria nuestra y beneficio de Espaa, porque Espaa, que nunca se haba mostrado solcita con nosotros, nos haba abandonado a nuestra propia suerte. Es verdad que premi a Snchez Ramrez dndole el puesto de gobernador y capitn general, que l desempe hasta 1811, es decir, hasta su muerte. Pero despus de mi gestin interinaria al frente del gobierno poltico, junto con el coronel Caballero, primero, y con el coronel Masot, despus, en la capitana general, nos mandaron en 1813 a Carlos de Urrutia, torpe, absorbente y, en materia de fondos pblicos, poco escrupuloso. No lo bautiz el pueblo con el mote de Carlos Conuco, ya que por su aficin a los pequeos negocios se vala de los presos para atender sin costo alguno el cultivo de terrenos labrantos? Y haca vender a diario los frutos del conuco ulico en la puerta de la antigua casa de los jesuitas, a dos pasos del palacio de gobierno, como para vigilar ms de cerca la operacin! Para colmo, abolida la Constitucin de 1812, Carlos Conuco tuvo en sus manos el mando absoluto de la colonia. Pero ahora, don Jos, tenemos al brigadier don Sebastin Kindeln y Oregn, que parece ser el mejor de los gobernadores y capitanes generales que hemos tenido en mucho tiempo, dijo Lico Andjar. Y tanto que a m me parece el peor. Cmo as? Porque con gobernantes sensatos como Kindeln corremos el riesgo de que nuestro pueblo no comprenda la necesidad de hacernos independientes. Gracias a Kindeln, y a pesar del absolutismo de Fernando VII, vivimos ahora en medio de esperanzas risueas. Es
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verdad que iguales esperanzas acaricibamos cuando se proclam la Constitucin del 12. Creamos que Espaa iba a dar buena acogida a las nuevas ideas, y ese sueo fue tan corto como tremenda fue nuestra decepcin; bamos a tener representacin en las Cortes, nuestros derechos seran iguales a los que podan disfrutar los espaoles de la pennsula, y junto con la libertad vendran el sosiego y el bienestar Yo me encontraba al frente del gobierno poltico al hacerse aqu la jura de la Constitucin, y ya comprendern ustedes con cunta satisfaccin presid los actos solemnes que se celebraron entonces y con cunto entusiasmo lanc, al terminarse la lectura del texto constitucional en la plaza mayor, un viva por Fernando VII, por Jorge III, por las Cortes, por la Regencia y por la fidelidad dominicana. El mismo Fernando VII, cuyo retrato colocamos aqu ese da bajo palio, fue el que poco despus ech por tierra la Constitucin. Adis, pues, nuestras ilusiones! No cree usted que algn da volver a ponerse en vigor la Constitucin? Es posible, pero tampoco ser por mucho tiempo. Estoy convencido de que nada bueno podemos esperar de la monarqua espaola, y que, si no nos declaramos independientes, los haitianos, en cuanto liquiden sus divisiones internas, aprovecharn cualquier momento favorable para invadirnos. Lstima grande que Snchez Ramrez no hubiera sabido prever y entender estas cosas! Antes al contrario, encerrado en el crculo estrecho de sus ideas, predic a su pueblo la sumisin a Espaa, y as lo reiter desde su lecho de muerte en una proclama que era a la vez su testamento poltico. Fue usted el nico que le habl en favor de la independencia? No. Manuel del Monte y otros ms se manifestaron en el mismo sentido. En 1810 me toc instruir como auditor de guerra la causa seguida por conspiracin contra Del Monte, que fue enviado a Espaa bajo partida de registro y absuelto por el Consejo de la Regencia, ya que no haba cargos concretos contra l, fuera de sus opiniones personales, que eran tambin las mas. Pero la idea de la independencia exista en otros individuos que no tenan relacin con nosotros. En el mismo ao de 1810 hubo dos conspiraciones, si bien es verdad que en ellas desempeaban importante papel algunos extranjeros. Primero fue la del habanero don Fermn, que hace poco ha sido embarcado para la pennsula, despus de siete aos de encierro en la Torre del Homenaje. Ms tarde vino la que se dio en llamar conspiracin de los italianos porque la figura principal en ella era un capitn italiano de apellido Persi, a quien secundaban el sastre haitiano Santiago Fauleau, el zapatero venezolano Juan Catao y un puertorriqueo conocido por Juan Jos. Esos cuatro individuos fueron ajusticiados. Snchez Ramrez descubri el plan: se lo denunciaron dos oficiales del batalln fijo, Mojica y Ugarte, que en un principio figuraron en la conspiracin y despus se arrepintieron. No hubo otra conspiracin en 1812, cuando usted estaba al frente del gobierno poltico? Es cierto. Mejor diramos que hubo dos. Pero la ms importante, que pudo comprometer seriamente nuestro porvenir, tena otro carcter. Se trataba de hacer que se levantara en armas la gente de color y matara a todos los blancos para unir nuestra suerte a la de Hait. Algo parecido a lo que ahora se pretende fomentar en Saman y en la frontera sur. Tuve que actuar con rapidez y energa. Jos Leocadio, uno de los jefes de movimiento, asalt la hacienda de Mendoza y trat de arrastrar consigo a los esclavos que all encontr, pero no tuvo xito favorable. El resultado final fue la imposicin de unas cuantas penas de muerte y dos o tres condenas a presidio. Esa conspiracin fue una voz de alarma que nos dio a
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conocer los peligros a que estamos expuestos. Nuestros vecinos llevan ya algunos aos de vida independiente. Su historia est llena de errores y de horrores bien lo sabemos por triste experiencia! pero esos fenmenos son inevitables en la infancia de las naciones. A la larga, el valor, la decisin y el patriotismo de que han dado pruebas los conducirn hacia la tranquilidad, el bienestar y el progreso. Mientras Santo Domingo sea colonia espaola, ellos sentirn cierta inquietud ante la presencia de un poder europeo en sus mismas fronteras, y tratarn de hacerse dueos de esta parte de la isla, aprovechando cualquier momento difcil para Espaa. En cambio, si nosotros proclamamos nuestra independencia, esa inquietud desaparecer, puesto que no seremos para ellos una amenaza. No ser difcil que abandonen entonces su doctrina de que la isla debe ser polticamente una e indivisible. Por fuerza han de convencerse de que dos pueblos que estn separados por la lengua, la tradicin, la historia y el origen, no pueden confundirse para constituir una sola nacin. Y si esto es as, don Jos; si Hait se encuentra hoy, como en tiempos de Snchez Ramrez, dividido en dos bandos y gobiernos, y Espaa apenas puede fijar su atencin en nosotros, puesto que casi todas sus colonias de Amrica se encuentran en plena revolucin qu esperamos? Eres joven, Lico, y por lo tanto no me causa extraeza la impaciencia que revela esa pregunta. Es fuerza esperar. Para definir nuestra actitud frente a Espaa y poder conciliar nuestros intereses con los de Hait, necesitamos que haya en la Amrica espaola un poder constituido que nos preste su apoyo. Odlo bien: de la espada de Bolvar depende nuestra suerte. Y mientras anudaba la servilleta, don Jos concluy: Basta por hoy. Ustedes, muchachos, a estudiar, que en la Universidad se hila delgado. Y yo, a lo mismo, esto es, a leer.

III. Espaol de Amrica


Mientras doa Juana teja sentada junto a la mesa de la antesala, don Jos, frente a ella, meditaba con un libro abierto entre las manos. Haca rato que sus ojos no permanecan fijos en la letra impresa. En la sobremesa familiar haba evocado el pasado para cotejarlo con las realidades presentes, y ahora un mundo de recuerdos se agolpaba en su mente. Era l, descendiente de un militar espaol que en el siglo XVII arraig en Santo Domingo el que hoy encamaba el ideal de la independencia en aquella colonia que fue la cuna de la civilizacin hispnica en el Nuevo Mundo. Espaol de puro linaje, ambicionaba romper el nexo poltico que una a su tierra natal con la nacin descubridora. A qu extraarlo, si l era espaol de Amrica? No poda decirse que era ya secular el antagonismo que separaba a los espaoles de Espaa de los espaoles nacidos en Amrica? Para aquellos el Nuevo Mundo era heredad conquistada y de seoro; para estos era solar patrio al que los vinculaban las inquietas memorias del pasado: tierra maternal, llena de recuerdos, sufrimientos y esperanzas. Bolvar no era tambin de genuina prosapia espaola, trasplantada a Amrica por aquel Simn de Bolvar que en el siglo XVI fue secretario de la Real Audiencia de la isla Espaola y descansaba para siempre en una bveda funeraria de la Catedral de Santo Domingo? S, l era, como Bolvar, espaol de Amrica. El concepto de la patria no se materializaba para l en aquella tierra lejana que mandaba funcionarios y soldados a la empobrecida colonia de Santo Domingo. Su patria era el pedazo de isla donde haba nacido.
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Se haba educado, como todos los dominicanos, en la temprana escuela que, segn l mismo dijo: ensea a hacer el noble sacrificio del bien inapreciable de la vida.

A lo largo del tiempo, los dominicanos haban vivido con el arma al brazo para defender el suelo natal. Hoy contra Inglaterra, maana contra Francia. Las alternativas de la poltica exterior de Espaa tenan siempre violenta repercusin en aquella colonia que, a no ser por el temerario denuedo de sus hijos, habra sido fcil presa del enemigo. Los ancianos se complacan en hacer el recuento de viejas luchas, para enseanza y deleite de la gente moza. Con cunta fruicin oa l en su niez esas lecciones del pasado heroico! En 1774 se haba firmado un arreglo de lmites con Francia, que haca ms de un siglo estaba en posesin de una porcin de la isla, y la antigua disputa por ese pedazo de tierra pareca cancelada; pero los viejos movan la cabeza inconformes: El da menos pensado se declara otra guerra entre Espaa y Francia, y entonces marcharemos sobre la parte occidental. La isla entera ser nuestra otra vez. Y l, que desde temprana edad revel su temperamento excitable y nervioso, preguntaba, impaciente, cundo llegara por fin la hora del desquite. La paz, sin embargo, pareca inalterable, y su ta y madrina, Mara Nez, le deca: A qu pensar en nuevas guerras? Lo que necesita el pas son hombres que lo ilustren y lo hagan progresar. T eres inteligente, Jos. Y si te empeas sers aqu lo que se te antoje. Ah, la buena madrina! Era una Nez de Cceres: saba hermanar la firmeza con la ternura! Hurfano de madre al nacer, l no haba conocido el cario maternal sino al travs de los cuidados que le prodigaba esa mujer fuerte y bondadosa. Su padre, hombre trabajador y sencillo, quera que l se dedicara a la agricultura; pero su madrina objetaba siempre con energa: Nunca en la vida, Pancho! Cmo vas a malograr su inteligencia? Hay que hacerlo estudiar. Ya vers que con el tiempo ser un sabio. La madrina triunf. Con qu alegra lo llev ella misma el primer da a la clase de latn! Aos despus su padre lo oblig a acompaarlo a la hacienda que cultivaba. Quedaron interrumpidos los estudios, pero su falta de inclinacin a la agricultura y la tenacidad con que defendi su madrina el propsito de darle una educacin superior, doblegaron nuevamente la voluntad paterna. Volvi a la ciudad. Pudo dar comienzo a sus estudios universitarios. Era un alumno brillante? Al menos as lo deca su madrina cada vez que archivaba con regocijo las calificaciones que l obtena. Lo cierto es que senta pasin por el estudio, y cuando a los veintitrs aos termin la carrera de leyes, abandon con sentimiento las aulas universitarias. Desde ese instante aspir a volver a ellas, no ya como alumno, sino como profesor. No tard en ver satisfecho ese anhelo. Poco despus contrajo matrimonio: haba encontrado en Juana de Mata Madrigal la compaera dulce y abnegada que ambicionaba. Ya para entonces la colonia no disfrutaba de la quietud de aos anteriores. Haba estallado la revolucin francesa y al desplomarse el trono de Luis XVI surgieron nuevas complicaciones internacionales. Los viejos augures no se haban equivocado en sus predicciones: la guerra estall de nuevo entre Espaa y Francia, los dominicanos avanzaron sobre el territorio que Francia ocupaba en la parte occidental de la isla y se aduearon de algunas plazas fuertes. Haba llegado la hora de reivindicar aquel pedazo de tierra? De Espaa vino la respuesta,
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inexplicable y desconcertante: la isla entera sera entregada a Francia. As lo estipul el tratado firmado en Basilea en 1795! Los dominicanos recibieron la noticia con estupor e indignacin; pero la entrega de la isla a Francia no se llev a cabo inmediatamente y muchos concibieron la esperanza de que, merced a nuevas complicaciones, no se cumplira lo pactado. En Hait los esclavos se haban rebelado y reclamaban su derecho a la libertad. Toussaint Louverture, un tiempo aliado de los espaoles para combatir a los franceses, militaba ahora bajo la bandera de la Francia republicana como campen de su raza. Roume, el comisario enviado por la nacin francesa, se mostraba indeciso. No se atreva a reclamar la entrega inmediata de la colonia, dado el curso que tomaban los acontecimientos en Hait y en su propio pas. El brigadier Garca Moreno continuaba al frente del gobierno colonial en nombre de Espaa. Cuando en 1800 lleg el general Ag a pedir el traspaso de la colonia a Francia, el vecindario protest contra ese propsito y solicit una nueva espera hasta conocer el resultado de las gestiones que se dispona a iniciar ante los gobiernos de Francia y Espaa. La protesta amenazaba convertirse en asonada; y Ag, protegido por una escolta que le brind el general Garca, abandon la ciudad. Al cabo, Toussaint Louverture invadi con sus huestes, en nombre de Francia, el territorio dominicano y entr triunfante en Santo Domingo en 1801. Qu escena aquella, la de la plaza mayor, que muchos emigrados le contaron despus! Toussaint haba convocado all a las familias dominicanas y, tocando con la punta de su bastn de mando a las mujeres, les preguntaba si eran espaolas o francesas. Fue una Nez, Dominga, que no desmenta la altivez de su casta, la que se irgui, al sentirse tocada por el bastn del jefe invasor, y lo increp duramente por su proceder. Muchas familias emprendieron el camino de la emigracin. Ya l, nombrado relator de la Audiencia la ms antigua de Amrica, que fue trasladada a Cuba y establecida en la ciudad de Puerto Prncipe, haba abandonado el suelo natal con su mujer y su primognito, Pedro, que apenas contaba meses de nacido. Desde Cuba, donde nacieron sus hijos Jos, Francisco de Ass y Gregorio, sigui atento al proceso de los acontecimientos en Santo Domingo. Un ao tan slo dur el gobierno de Paul Louverture, a quien Toussaint dej en la plaza conquistada. Los dominicanos, capitaneados por Juan Barn, lo obligaron, con las armas en la mano, a entregar el mando a Kerverseau, nuevo enviado de Francia. Toussaint, mediante un pacto de paz, se retir de la lucha. Acusado despus por conspiracin, al parecer sin fundamento cierto, fue reducido a prisin y enviado a Francia, donde muri en el cautiverio; pero los haitianos seguan a un nuevo caudillo, Dessalines, que proclam en 1804 la independencia de Hait e invadi al ao siguiente el territorio dominicano. Horribles fueron las matanzas en Santiago de los Caballeros y en otras poblaciones, pero la ciudad de Santo Domingo resisti el cerco y los invasores emprendieron la retirada. Algn tiempo despus, el general Ferrand, invocando su mayor antigedad en la expedicin francesa que haba sido enviada a Hait, arrebat por la fuera el mando a Kerverseau y lo oblig a embarcar hacia Francia. Era simptico, segn decan, aquel gobernador francs que se haba adueado de la cosa pblica mediante audaz golpe de mano! Hombre activo, de espritu alerta, centuplic sus esfuerzos por levantar el espritu de la decada colonia y por fomentar su riqueza. Aspiraba a que sus buenas obras hicieran olvidar en Francia el origen ilcito de su gestin de gobierno? Un hecho que no supo prever ech por tierra sus planes. A pesar del empeo que puso en dar impulso al progreso y bienestar de la colonia, los dominicanos no queran seguir bajo el dominio de Francia. Este sentimiento, que tena
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hondas races en la conciencia pblica, se personific en Juan Snchez Ramrez, quien acometi la empresa de reconquistar la colonia para Espaa. En 1808, Ferrand, derrotado por Snchez Ramrez en Palo Hincado, se suicid al ver en aquella derrota el fracaso de su carrera. Su sustituto, Dubarquier, capitul. Muchos emigrados regresaron entonces a Santo Domingo. Don Jos no tard en seguirlos a pesar de que en Cuba gozaba de holgado bienestar. Designado como teniente gobernador poltico, auditor de guerra y asesor general, fue amigo y consejero de Snchez Ramrez, que haba sido confirmado por Espaa en las funciones de gobernador y capitn general. Otros amigos de don Jos figuraban entre los hombres que merecan la confianza del caudillo: as, el viejo veterano Manuel Carbajal, segundo en el mando de las fuerzas dominicanas en Palo Hincado; as, Toms Ramrez, secretario de Snchez Ramrez, abogado y militar, siempre decidor y jovial. Un da habl con ellos sobre la posibilidad de proclamar la independencia dominicana. No se haban declarado independientes las colonias inglesas de la Amrica del Norte? No haba hecho lo propio un puado de hombres en un territorio tan pequeo como el de Hait? Quizs Carbajal y Ramrez habran llegado a rendirse ante sus razones, expuestas con calor y vehemencia, pero Snchez Ramrez rechaz tan ambiciosa idea y declar con sencillez: Si queremos vivir felices y tranquilos, no nos separemos de Espaa. Para vivir en paz con nuestros vecinos, fuerza es contar con el poder de Espaa, y es la paz lo que necesitamos. De Espaa haba venido como comisario regio para organizar el gobierno de la colonia un dominicano de claro talento y vasta ilustracin, que fue Ministro del Supremo Consejo de Indias: don Francisco Javier Prez Caro y Oviedo, descendiente del adelantado Rodrigo de Bastidas, del historiador Fernndez de Oviedo y del maestre de campo y gobernador Ignacio Prez Caro. Cumpli Prez Caro con habilidad su encargo y retorn a Espaa, donde ostent la representacin de los dominicanos como diputado a Cortes al entrar en vigor la Constitucin de 1812. Don Jos recordaba cunto se haba esforzado l por mantener con Prez Caro las mejores relaciones de amistad y cortesa; pero pensaba que, de haber permanecido Prez Caro en Santo Domingo, honda disparidad de criterios los habra distanciado tarde o temprano. l haba amamantado su espritu en las ideas de Rousseau y Montesquieu: Prez Caro era conservador por temperamento. l era anticlerical: Prez Caro profesaba firmes principios religiosos. Si dispares en ideas, lo eran tambin en el carcter. l era apasionado y vehemente: Prez Caro, que lo aventajaba en edad, era reflexivo, sereno, calculador. l era franco hasta la descortesa: Prez Caro era hbil y astuto. Ms que hbil y astuto, hipcrita! rumiaba don Jos al recordar un incidente ocurrido entre ambos con motivo del proceso abierto por conspiracin contra Manuel del Monte. La causa pas a la auditora de guerra, que l desempeaba, y al recibirla se inclin a proceder con cautela y benignidad, no slo porque sus ideas polticas coincidan con las de Del Monte, sino adems por consideracin a Prez Caro, que era prximo pariente del inculpado. Consult privadamente a Prez Caro sobre el curso que proceda dar a la denuncia, y crey darle de ese modo una muestra de consideracin personal. En nada me ligan los vnculos de la sangre cuando de la ley y del deber se trata, le contest Prez Caro. Ante tan seca respuesta, que envolva tcita reprimenda, Don Jos trat de abreviar la tramitacin de la causa para remitirla a la metrpoli, temeroso de que, si lograba hacerla archivar en Santo Domingo, su conducta fuese mal juzgada por el propio Prez Caro. Del Monte, enviado a Espaa bajo partida de registro, fue absuelto por el Consejo de la Regencia
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gracias a las recomendaciones que en su favor hizo Prez Caro. Para colmo, alguien le dijo, aos despus, que Prez Caro le profesaba mala voluntad por haber procedido en la forma en que lo hizo; y que por tal motivo haba interpuesto su poderosa influencia para que fuese denegada, como lo fue en efecto, la solicitud que hizo don Jos para ser nombrado oidor de la Audiencia de Quito. Bah! Pequeeces, pequeeces! mascull don Jos. Mejor as! Poda alegrarse hoy de no haber abandonado su tierra, como Prez Caro. Bien estaba Prez Caro, desarraigado del suelo nativo, en su Madrid predilecto, donde disfrutaba de influencia y honores; y bien estaba l, espaol de Amrica, en Santo Domingo, donde poda servir mejor a su pueblo. Algo haba hecho, sin duda, ya que las circunstancias le brindaron la oportunidad favorable: qued, por sustitucin legal, al frente del gobierno poltico, al morir Snchez Ramrez en febrero de 1811; y continu en el desempeo del cargo, con carcter interino, hasta que en mayo de 1813 tom posesin de la capitana general el mariscal de campo don Carlos de Urrutia y Matos. Ciertamente, no fueron pocas las dificultades con que tropez en su gestin gubernativa. Encontr el erario pblico en situacin precaria. El dinero de que dispona el gobierno no alcanzaba a cubrir el captulo de gastos. Los sueldos de los empleados se liquidaban en ocasiones con una reduccin del cincuenta por ciento. Cunda el disgusto entre los militares, cuya paga sufra igual merma. Da de prueba aquel en que se present en su despacho el teniente Andrs de Aguilar! Cmo pudo dominarse ante ese energmeno que profera incoherentes amenazas, caminaba febrilmente de un lado a otro del saln, y en un momento dado, puesta la mano en el puo de la espada, pareci pronto a desenvainarla? Al ver fuera de s a aquel militar, que haba sido ayudante de Snchez Ramrez, sinti, en vez de indignacin por el desacato, compasin profunda. Pens que alguna razn asista al irrespetuoso reclamante: la misrrima situacin que atravesaba, dada la mezquina y recortada paga que haca meses reciba no era la causa de su exasperacin? Contuvo don Jos los mpetus de su carcter, y con voz reposada, como cuadraba al decoro de su autoridad, lo llam al orden, le ofreci buscar remedio a ese estado de cosas y lo conmin a que se retirara. Las transacciones comerciales se entorpecan por la escasez de moneda fraccionaria. En vista de ello, don Jos pens acuar piezas de cobre con el escudo provincial. Prevaleci, sin embargo, entre los dems prohombres de la Capital, a quienes consult la idea de emitir papel moneda. As se acord; pero el papel se depreci bien pronto, y jams lleg a ser admitido en las otras poblaciones y en los campos. Slo despus de este fracaso le fue dable poner en ejecucin su plan de acuacin de moneda, aprobado por el Cabildo de Santo Domingo. Al lanzarla a la circulacin no tuvo reparo en confesar, con su habitual franqueza, que esa moneda no se ajustaba exactamente ni a lo prevenido en la ley ni a las reglas de la numismtica, pero que no haba otro medio de satisfacer la urgente necesidad del momento. Logr, en efecto, restablecer de ese modo la normalidad de las transacciones. No obstante, el teniente coronel Francisco de Valderrama lo acus ante el gobierno central por los defectos de que adoleca esa moneda. No los haba reconocido el mismo don Jos? La acusacin de Valderrama, que contena otras apreciaciones aviesas, habra encontrado ambiente propicio para enderezar un grave expediente contra el gobernador poltico, a no ser porque aquella iniciativa haba dado buenos resultados en la prctica. A trueque de tales contrariedades, y de las no menores engendradas por un conato de revolucin, prontamente sofocado, de Jos Leocadio, Pedro de Seda y otros hombres de la raza negra, pudo realizar algunos empeos tiles. Adems, le cupo la dicha de presidir la
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jura de la Constitucin de 1812, que resuma en sus artculos los principios polticos que l haba sustentado siempre. Decret dos das de jbilo popular para celebrar de modo solemne ese acontecimiento. Firm lleno de satisfaccin la convocatoria de la junta electoral, para proceder a la eleccin de un diputado a Cortes y de los siete miembros que deban constituir la diputacin provincial No olvid en sus afanes la educacin pblica. Deseoso de darle mayor impulso, elev al gobierno central un informe sobre la poblacin escolar y el nmero de planteles de enseanza existentes en el pas, para sugerir necesarias mejoras y reformas; y al final de su exposicin lanz la iniciativa que ms le enorgulleca entre todas las que pudo patrocinar como gobernador poltico: la instauracin de la Universidad, de la vieja casa de estudios que lo haba contado entre sus alumnos. La sugestin fue acogida favorablemente, aunque, dada la lentitud que exiga la tramitacin de toda clase de expedientes en la metrpoli, la Universidad no fue restablecida hasta 1815, poca en que ya gobernaba la colonia el mariscal Urrutia. Al abrir de nuevo sus puertas la secular casa de estudios, don Jos fue llamado al desempeo de la rectora. A su memoria acuda el carioso vaticinio de la ta madrina: Sers aqu lo que se te antoje! Qu ms quera l que llegar a ser rector de la Universidad? Le toc presidir all un arepago de amigos; y con el concurso de las ms esclarecidas figuras intelectuales de la colonia, que en su mayor parte concurran a la tertulia literaria que don Jos celebraba en su casa los sbados, fue para l tarea fcil y grata organizar la vida universitaria, que haba quedado interrumpida durante ms de tres lustros. Aunque continu en funciones de asesor general y auditor de guerra, abandon gustoso el cargo de intendente por haber aceptado el nombramiento de juez de letras, y as qued un tanto alejado de las actividades gubernativas. La supresin de la Constitucin y el restablecimiento del absolutismo, junto con la mala administracin de Urrutia, lo distanciaron cada vez ms del gobierno poltico de la colonia. El gobernador Kindeln, que sustituy a Urrutia en 1818, mostraba empeo en atraerse a don Jos y le dispensaba su amistad y su confianza. Solicitaba siempre su opinin como asesor y muchas veces se ajustaba a ella. Aquel gobernante caballeroso y perspicaz haba adivinado acaso sus planes para el porvenir y, por medio del halago, trataba de torcer el rumbo de sus ideas? Intil empeo! deca para sus adentros don Jos, que haba perdido la fe en la administracin colonial de Espaa y senta renacer en su espritu con nuevo vigor el ideal de la independencia. El era espaol, ciertamente, y no sin orgullo recordaba su origen, pero era espaol de Amrica. Y toda su inquieta esperanza se cifraba en un nombre: Bolvar.

IV. Esperar!
A casa de don Jos lleg meses despus otro viajero. Vena, como Limardo, de Santiago de los Caballeros. Entreg el caballo a Mamerto y al enterarse de que don Jos estaba en la antesala subi las escaleras sin pedir ser anunciado. Cunto me place verlo, seor alfrez real! exclam don Jos al recibirlo. Lo trae por aqu acaso otra dificultad como la de hace unos meses? Menuda gresca la que armaron ustedes, los regidores de Santiago, al suspender por su cuenta y razn a los alcaldes de la Santa Hermandad! Veo que est usted de buen humor. Quin se acuerda ya de eso? El gobernador Kindeln no quiso entender nuestras razones y nos quedamos con un palmo de narices. Pero
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a fe de Antonio Martnez de Valds que no le perdono que dejara sin castigo los vejmenes de que fuimos objeto por haber denunciado a unos cuantos funcionarios que no cumplan con su deber. Denunciarlos habra bastado, Antonio; pero ustedes fueron demasiado lejos al suspenderlos en sus cargos. Cmo pretendan que el gobernador aprobase tan inconsulta medida? Usted recordar que nosotros supimos acatar la resolucin que l dict echando abajo la nuestra, pero mantuvimos nuestra acusacin contra los malos funcionarios, y por esa causa fuimos vctimas de vejaciones y atropellos que el gobernador dej sin castigo. Y eso no tiene justificacin ni excusa. Piense usted en que ya el asunto haba tomado tal cariz, que poda quedar en tela de juicio la autoridad del gobernador. Su autoridad moral es la que ha quedado en tela de juicio por haber procedido contra toda equidad y contra toda justicia. Cierto es que pudo y debi poner coto a esos desmanes, pero se ofusc sin duda por los informes que recibi contra ustedes. Y prefiri dejar las cosas como estaban, mientras no pasaran a mayores. Pues s que pudieron haber pasado a mayores, por su lenidad y tolerancia. Le confieso que un da estuve a punto de tener un lance personal con Domingo Guilln El mayor de los alcaldes Y el mayor de los bribones Pues habra hecho usted muy mal. Piensa usted en el aprieto en que se habra visto su amigo el juez de letras y auditor de guerra? Digo! Y con las versiones que circulaban respecto a ustedes! A qu versiones se refiere usted? Se deca que usted y otros regidores, como Leonardo Pichardo, eran desafectos al rgimen de Espaa. Se hablaba en el mismo sentido de algunas personas ms, entre ellas don Manuel Sedano Pues no se equivocaban los que tal decan Se deca aun ms. Se rumoraba que ustedes conspiraban, no s si para entenderse con Hait o para proclamar la independencia Don Jos! exclam con acento de enojo Martnez de Valds, ponindose de pie. Cmo puede usted admitir siquiera un minuto la idea de que yo pueda conspirar en favor de los haitianos? Ese grito del corazn lo pinta a usted de cuerpo entero. Ergo, ahora s que conspiraban en favor de la independencia No se equivoca usted. Y para que hablemos sin reservas mentales debo decirle que de ese negocio vena a hablarle. Ta, ta, ta! Con que esas tenemos? S, don Jos. Esas tenemos. El actual rgimen colonial es insoportable. Bochornoso resulta que mientras los otros pueblos de Amrica luchan por ser naciones libres, nosotros contemplemos con indiferencia esa lucha y sigamos conformes con un rgimen ridculo que desde la poca de Urrutia el pueblo ha bautizado con el nombre de la Espaa boba. Los bobos somos nosotros, don Jos. Sentse Martnez de Valds, y serenndose tras un breve silencio, murmur:
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Claro est que todo esto debe quedar entre amigos, sin que se entere el auditor de guerra Don Jos frunci el ceo y contest con mal encubierta irritacin: El mero hecho de hacer esa salvedad envuelve una ofensa. Si quiere usted que sigamos siendo buenos amigos No tuve tal intencin declar Martnez de Valds un tanto confuso. Excseme, y d por retirada la frase. Est bien. Podemos seguir hablando. Usted cree que el rgimen actual no tiene pies ni cabeza y que nuestra condicin de pueblo sumiso es bochornosa Usted lo ha dicho. Y para emprender la lucha por la independencia con qu cuenta usted? Con un puado de hombres resueltos y con el sentimiento popular Armas? Las suficientes. Suficientes para ese puado de hombres resueltos, querr usted decir. Y ms tambin. Ya es algo; pero no es mucho. En cuanto al sentimiento popular, aunque acaso no tan extendido y arraigado respecto a un propsito definido, como usted supone, es general, podemos decir casi unnime, en su disgusto ante el actual estado de cosas; a pesar de que, cralo usted o no, Kindeln ha hecho mucho por el bienestar de la colonia. Nuestro pueblo ama la libertad y no se conforma con haber saboreado los beneficios de la Constitucin del 12 para que a vuelta de poco tiempo lo despojaran de los derechos que ese pacto fundamental consagraba y volviramos al ominoso absolutismo. Usted quiere iniciar una revolucin con unos cuantos hombres y con la esperanza de que el pueblo los secunde. Ha pensado usted bien en la suerte que les espera? De sobra s que nos exponemos al patbulo, pero ninguna redencin se logra sin sangre Ya s lo que me va usted a decir, pero no se trata de herosmos y abnegaciones, cosa que en toda revolucin hay que dar por descontada, sino de saber cules son las probabilidades de xito de la empresa. Si ustedes promueven un alzamiento en el Cibao, quizs obtengan xitos momentneos, pero a la postre sern batidos en debida forma, y el resultado final ser una condecoracin ms para Kindeln, un ascenso para el general Aybar y el afianzamiento del rgimen colonial por medio de la fuerza. Es que no contamos solamente con la gente del Cibao Con quin ms cuentan? Contamos Contamos con usted, don Jos! Y contar con usted como director supremo del movimiento es contar con el pas entero. Explquese, Martnez Valds. En qu se fundan ustedes para contar conmigo? Las ideas de usted son de sobra conocidas para que yo me vea en el caso de explicrselo. Si en alguna casa se habla con entera claridad del problema de la independencia es en la de usted. Cree usted que el pas entero ignora lo que se discute aqu en la tertulia de los sbados? Cree usted que el pueblo no sabe que es usted mismo el que defiende con ms entusiasmo la idea de la independencia en esas discusiones? Bueno. En ese caso estoy haciendo una revolucin de palabras desde el saln de mi casa; pero las palabras no asustan a nadie, y la mejor prueba de ello es que el gobernador
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toma el asunto a broma y ya en ms de una ocasin me ha preguntado qu hara el auditor de guerra cuando le dieran el encargo de despachar una causa contra s mismo por el delito de conspiracin. Tampoco Urrutia par mientes en lo que aqu se hablaba. Y si nos remontamos a la poca anterior, para nadie es un secreto que al propio Snchez Ramrez expuse la idea y le seal la conveniencia de ponerla en prctica. Est usted dndome toda la razn S, en cuanto a las palabras; pero de las palabras a los hechos Qu! Vacilara usted en llevar a vas de hecho el mismo plan que propona a Snchez Ramrez? No vacilara un minuto si tuviera la probabilidad del xito. No considera usted que podemos contar con esa probabilidad? No. Tratemos, ante todo, de precisar algunos puntos esenciales. Cules son? En primer lugar, es cierto, como decamos, que el descontento es general, desde los tiempos de Urrutia, pero no me negar usted que Kindeln, que es hbil, ha enderezado mucho la situacin. No son pocos los que han vuelto a tener confianza en el rgimen colonial. Necesitamos, por lo tanto, que los mritos de Kindeln, muy apreciados en Espaa, faciliten su rpido ascenso a una posicin mejor, lo que no tardar en suceder, al menos si tenemos en cuenta ciertos rumores que vienen de fuera. Eliminado Kindeln, que es adems un enemigo temible, porque es enrgico e inteligente, tengo la plena conviccin de que no vendr a sustituirlo nadie que valga la pena. Entonces retoar con mayor fuerza el descontento popular. No estoy del todo conforme, don Jos, ni atribuyo tanta importancia a Kindeln; pero de todos modos, cuando le dije que vena a tratar con usted este asunto no pretend insinuar que el movimiento deba estallar la semana prxima. Perfectamente. Veamos ahora la cuestin en sus relaciones con el exterior. Por un lado tenemos a Hait, con sus amenazas de invasin. Por el otro, a Espaa. Es indispensable que desde el principio aparezcamos como aliados de otro poder que imponga respeto a Hait y nos ayude contra Espaa. A la vez, ese apoyo inspirar a todos los dominicanos la confianza necesaria para continuar la obra emprendida. Cul puede ser ese poder? No lo adivina usted? Quizs le baste con una palabra: Bolvar. Ahora veo claro. Usted piensa que debemos entendernos con los revolucionarios de la Amrica del Sur Eso es. Los pueblos de Amrica deben apoyarse unos a otros hasta arrojar a Espaa fuera del Nuevo Mundo. Mientras quede alguno de ellos sometido a la condicin de colonia, estn en peligro los dems. En cuanto a Hait, que gracias a Petin prest ayuda oportuna a Bolvar cmo habra de ver con desconfianza nuestra independencia si ella contara con el apoyo del propio Bolvar? Si Hait ha pensado nuevamente en invadirnos es porque somos colonia de Espaa. No pensar de igual modo cuando Espaa se haya ido de aqu. Antes al contrario, su deber ser ayudarnos para evitar que Espaa vuelva. Lo que importa tener en cuenta es esto: si Bolvar triunfa, en definitiva, con l triunfaremos; si fracasa, no s cmo se decidir nuestra suerte. Qu cree usted que debemos hacer? Por ahora, esperar. Esperar, esperar hasta que se pueda determinar mejor la suerte de la Amrica del Sur. Una victoria decisiva de Bolvar
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Cunto durar la espera? El tiempo que haga falta. La impaciencia es mala consejera para decidir el destino de un pueblo. Por qu no ponernos desde ahora en comunicacin con Bolvar? Hay que intentarlo, aunque no es cosa fcil, dadas sus continuas mutaciones de lugar. S que ha permanecido un tiempo en Angostura, donde como usted sabe se reuni en febrero el Congreso que lo design para la presidencia de la repblica; pero ahora me consta que marcha hacia Nueva Granada. De su xito all depende el porvenir de Amrica; pero a nosotros lo que nos importa es determinar cul ha de ser nuestro modo de actuar. Los amigos del Cibao esperan que usted les lleve una respuesta ma. No es as? Cierto es. Pues dgales que soy siempre el mismo, ya que mis ideas no son un secreto para nadie; que lo escuch a usted con inters y simpata, pero que por el momento no me encontr usted dispuesto a adoptar ningn plan. Que sigan pensando en m como en un sincero defensor de la idea de la independencia, pero poco inclinado a entrar en accin, al menos por ahora. Entendido. Mientras tanto, siga usted trabajando, esto es, sumando adeptos. Estamos? Perfectamente, don Jos. Y hable, como cosa suya, con Jos Cruz Limardo, a fin de que l le indique a quin y en qu forma debe usted dirigirse para sondear la opinin de Bolvar o para establecer comunicacin con l. Es probable que Limardo no quiera mezclarse en nada de esto, pero sus indicaciones pueden ser muy tiles. Con los datos que l me facilite Puede usted tratar de entrar en relaciones con los revolucionarios de la Amrica del Sur. He pensado muchas veces en redactar una exposicin sobre el problema dominicano y enviarla a Bolvar, pero eso debe quedar para ms tarde. Ahora es preciso averiguar de algn modo qu acogida podra encontrar nuestro plan. Bastar exponer un criterio, una inclinacin, una posibilidad, ms que un plan claramente definido, porque mientras la comunicacin no quede establecida de manera segura, una carta perdida puede equivaler a una catstrofe. Lo mejor sera enviar a la Amrica del Sur un mensajero de confianza que dijese de palabra lo que nos interesa, pero esto es punto menos que imposible. Limardo, en quien pens para eso, no quiere mezclarse en el asunto, y mucho ser que nos d las indicaciones que nos hacen falta. Martnez de Valds se puso de pie; y tendiendo los brazos a don Jos, exclam: Tierra feliz la nuestra el da en que sea su presidente el doctor Nez de Cceres! No se trata de presidencia, contest don Jos, sino de afrontar con firmeza de nimo la responsabilidad que hemos de asumir ante la historia.

V. La tertulia
Felices Pascuas, don Jos. Felices, Limardo. Me dicen que viene usted a quedarse en la Capital. Por ahora sentar aqu mis reales. El doctor Pineda espera recibir por el prximo paquete su nombramiento como protomdico y me ha alentado a presentar examen para graduarme. Si se confirman sus esperanzas, que parecen fundadas, as lo har.
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Ha hablado usted con l hoy? No. Estuve en su casa, pero haba salido. Esta vez no se hospeda usted all? No, seor. He aceptado la invitacin que me hizo Caminero. Cundo lleg usted? Ayer por la tarde. Y qu hizo desde entonces hasta la noche de hoy, que no tuvo ocasin de ver a Pineda? Calcule usted. Encontr la ciudad muy animada con la Nochebuena. Despus de cenar en casa de Caminero me fui a la misa del gallo. Es usted aficionado a las misas? S. Y a la del gallo nunca falto. Cualquiera dira que tiene usted diez y nueve aos, como mi hijo Pedro, que no falta a las retretas ni a las misas del gallo. Pues una retreta pareca la misa de anoche. En la nave central los buenos creyentes oan los oficios con fervor, pero en las naves laterales la juventud iba y vena como si estuviera en la plaza de armas, en vez de estar en la catedral. Con el ruido que haba, no creo que nadie haya podido or a derechas el sermn del den Aybar. Yo no le entend una palabra. Las muchachas, mientras l hablaba, miraban de soslayo a los jvenes que paseaban por las naves laterales. Por cierto que algunos circulaban comiendo man tostao y lerenes. Y en efecto, por all alcanc a ver a Pedro con otros amigos suyos. Despus anduvo seguramente de guitarreo con Lico Andjar y comparsa. Me pidi permiso para venir tarde, porque despus de la misa tenan un sancocho no s dnde. Cmo iba a negrselo, si se ha pasado el ao estudiando? Ya es licenciado en artes, y a la vuelta de un ao ms recibir su grado en leyes. En cuanto a Jos, tambin aprovecha su tiempo en el estudio. Debe usted estar orgulloso de sus hijos. La mayor satisfaccin de un padre es que sus hijos sigan sus propias huellas y acaso lleguen a ser lo que l quiso ser y no pudo. Qu ms que lo que usted ha llegado a ser? Rector de la Universidad, gobernador poltico, auditor de guerra, juez de letras, asesor general y todava Algo es, Limardo; pero so con tener bros intelectuales suficientes para conquistar la fama y ver consagrado mi nombre aqu y fuera de aqu. Pretend ser hasta poeta Pero la fama es una deidad esquiva que no suele, visitar esta colonia olvidada e infeliz para consagrar a algunos de sus hijos. Quin, con los raquticos recursos intelectuales de que disponemos aqu, puede desarrollar su inteligencia de modo tal que merezca extenso renombre? Por eso me tiene usted empeado en que los dems, empezando por mis hijos, alcancen una mejor preparacin. Mi mayor orgullo es haber logrado que se abrieran de nuevo las puertas de la Universidad. Y he hecho de mi casa un centro de reunin de la gente ilustrada, ya que no podemos pensar en tener academias, aunque esta ciudad fue llamada en un tiempo Atenas del Nuevo Mundo. Una Atenas sin Partenn Ha llegado usted a buena hora, Limardo, porque el da de Pascua ha cado en sbado y no tardarn en llegar los amigos que siempre vienen a mi tertulia. Qudese Con gran placer asistir por primera vez a una de esas famosas tertulias de los sbados Tenemos, pues, a Limardo como nefito? dijo alguien que suba la escalera.
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Es la voz de Pineda. Primero en llegar! dijo don Jos ponindose de pie. Pasemos de una vez a la sala, pues no tardarn en venir los dems. Entr Antonio Mara Pineda. Tendi la mano a don Jos y salud con efusin a Limardo, hacindole mil preguntas sobre sus proyectos, mientras se dirigan a la pieza contigua, amplio saln cuyas tres puertas se abran sobre el balcn que daba a la calle. Ya hablar usted largo y tendido con Limardo, que quiere hacerse mdico de tomo y lomo apunt don Jos al tomar asiento. Pero ahora dgame, Pineda, qu se cuenta por ah. Cualquier noticia que yo le d la sabe usted mejor que yo. Quiere usted que le repita que est ya confirmada la victoria de Bolvar en Boyac? No se habla de otra cosa Bueno, pero qu se dice? Qu quiere usted que se diga? Que este es un revs muy serio para la madre patria y que Espaa parece llamada a perder sus colonias de la Amrica del Sur. Y nadie piensa en lo que debemos hacer nosotros? Como pensarlo, muchos lo piensan, pero apenas se atreven, a decir esta boca es ma. Otros se manifiestan opuestos a toda idea de independencia entre nosotros, por temor a una invasin haitiana. Invasin ms de temer aun si seguimos siendo colonia espaola. Qu piensa usted de esto, Limardo? Que los haitianos siempre desearn ser dueos de toda la isla, pero quin sabe pudieran entenderse con una repblica independiente que se basara en principios iguales a los que ellos han puesto en su Constitucin, empezando por abolir la esclavitud. Creo lo mismo, aunque s que hay dominicanos influyentes que dicen que aqu casi no hay esclavitud, y que los pocos esclavos que hay estn bien como estn. Por mi parte, si algn da llegamos a ser independientes, ser el primero en dar libertad a mis esclavos, hganlo o no los dems. As deban pensar todos, doctor. Sera un grave peligro establecer, en el vecindario inmediato de una nacin de libertos, una repblica cuyo primer paso no fuera abolir la esclavitud. De acuerdo. Pero he interrumpido a Pineda, que quizs tena algo ms que informar. Slo agregar que, as como hay quienes creen que debemos seguir el camino trazado por Bolvar, pero apenas se atreven a decirlo, y otros, que desearan lo mismo, vacilan por temor a una invasin de nuestros vecinos, hay tambin algunos ya usted los conoce bien hallados con el rgimen actual. Esos declaran que Santo Domingo ser siempre colonia espaola aunque todo el resto de Amrica se haga independiente, y agregan que en eso estriba nuestra felicidad. Y, en fin Ruido de pasos en la antesala interrumpi la conversacin. Adelante! dijo don Jos. Aqu estn los Fernndez de Castro, don Felipe y don Francisco. Hola! tambin llega Brenes. No haban terminado los saludos cuando penetraron en el saln otros visitantes. A todos los acoga cordialmente don Jos. Salud, Moscoso! Cmo le va, Arredondo? Venga esa mano, Martnez Valds! Debe usted ir pensando en mudarse de Santiago para la Capital, porque de un tiempo a esta parte se le ve por aqu muy a menudo Sintense y hablen, cuenten sus impresiones, que soy todo odos. Esta noche me comprometo a ser el menos locuaz de la tertulia
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Lo que quiere el doctor Nez de Cceres, dijo Felipe Dvila Fernndez de Castro con burlona sonrisa, es que le hablen de Boyac, le digan una vez ms que Barreiro fue hecho prisionero por Bolvar, le repitan que el virrey Smano se dio a la fuga, y le confirmen otras tantas cosas que, aunque increbles, parecen ya indudables. A Nez de Cceres le gusta, en poltica, la salsa picante; y a m me deleita or sus comentarios, aunque todo el mundo sabe que mis inclinaciones son otras y que, en el terreno de las doctrinas, estamos en campos opuestos. Don Jos dice que quiere ornos, pero yo colijo que lo que desea es que le demos pie para una de sus sabrosas peroratas sobre la libertad, el contrato social y el derecho de los pueblos a gobernarse por s mismos. En lo que no creo es en que ni esta noche ni nunca sea el menos locuaz de la tertulia Tan malicioso alegato contest don Jos con sorna al ver que los dems soltaban la risa tiende a hacerme quebrantar mi propsito de or y callar. Eso equivale a declarar que mi posicin de oyente es cmoda; y es un modo de usurprmela y de esquivar la necesidad de omitir opiniones propias Por qu he de esquivarla? declar serenamente el aludido. Todos conocen mi modo de pensar. No repudio las nuevas ideas que hoy se abren paso, y considero que debemos tomar de ellas lo bueno que encierran, porque progreso significa cambio, pero La llegada de nuevos concurrentes cort el hilo de su discurso. Bienvenidos, Del Monte y Lpez Medrano, dijo don Jos. Ah! Y tambin llega un refuerzo de gente joven: Monteverde con Lico Andjar, Simn de Portes y mis hijos. Sintense y escuchen, porque al llegar ustedes dejaron a don Felipe en un pero que vale un mundo, porque ese pero es la sal de su pensamiento. Un pero? exclam Monteverde. Ese pero me sabe a Boyac Caliente, caliente! afirm Pineda. Boyac nos trajo al tema tantas veces discutido aqu de las nuevas ideas, de Entiendo, entiendo. Bueno, oigamos lo que viene despus del pero, dijo Nez de Cceres. Lo que viene despus del pero, continu Fernndez de Castro, es que no necesitamos romper nuestra unidad con Espaa para que el justo deseo de una libertad bien entendida quede satisfecho. Antes al contrario, las colonias que se separen de Espaa porque acusan a Espaa de despotismo, van hacia el despotismo que sobre ellas ejercern mandatarios improvisados e irresponsables. Qu puede producir la revolucin de la Amrica del Sur sino el caos? Qu quieren Bolvar y sus secuaces? Libertad! Libertad! Pongmonos de acuerdo primero. Qu es la libertad? Omnis definitio periculosa est, interrumpi Andrs Lpez de Medrano. Acepto la prudente advertencia del tratadista de lgica. Prescindamos de definirla, pero aun sin definirla me atrevo a afirmar que las colonias de la Amrica del Sur, si consiguen su independencia, cosa todava problemtica, no llegarn a disfrutar de verdadera libertad. Y con Espaa la alcanzarn? pregunt Moscoso. Sin duda. No hemos tenido ya el ensayo de la Constitucin del 12? Es cierto. Parece mentira, Moscoso, irrumpi don Jos, que un maestro en dialctica legal como usted caiga en la trampa sofstica que nos quiere poner al paso don Felipe. No ve usted que l quiere limitar el concepto de la libertad a la existencia legal de los derechos
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individuales? Y todava! Si esos derechos estuvieran garantizados en la prctica? Pero yo sostengo que un pueblo que no puede gobernarse por s mismo no es un pueblo libre, aunque le concedan derechos polticos y lo faculten para tener un representante a quien nadie oye en las Cortes. Usted confunde la libertad con la independencia; mi querido don Jos. No. Lo que s afirmo es que la independencia de los pueblos es la mejor garanta de su libertad. Los hombres abandonaron el estado natural para entrar en una sociedad civil que les asegurara la vida, la propiedad y la libertad. Los gobiernos, por lo tanto, deben derivar sus poderes del consentimiento de los asociados. Puede colonia alguna disfrutar de ese beneficio? Quin, en nuestro siglo, se atrever a negar a un pueblo el derecho, inherente a su condicin de sociedad humana, de darse un sistema de gobierno que emane de su propia voluntad y satisfaga sus anhelos y necesidades? Vaya por Juan Jacobo!