II.

As relaes jurdicas administrativas A actividade das entidades administrativas e dos particulares desenvolve-se num contexto relacional que, na medida em que disciplinada por normas de direito pblico, d origem a relaes jurdicas de direito administrativo, no mbito das quais se exercem posies jurdicas subjectivas. 1. As relaes jurdicas de direito administrativo Uma relao jurdica, enquanto relao social disciplinada pelo direito, pressupe um relacionamento entre dois ou mais sujeitos, que seja regulado por normas jurdicas, das quais decorrem as posies jurdicas, activas e passivas, que constituem o respectivo contedo. As relaes jurdicas de direito administrativo so relaes jurdicas pblicas (seguindo um critrio estatutrio, que combina sujeitos, fins e meios), isto , aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pblica ou uma entidade particular no exerccio de um poder pblico ou de um dever pblico, conferido ou imposto com vista realizao de um interesse pblico legalmente definido. So diversos os tipos de relaes jurdicas administrativas, que podem ser objecto de vrias classificaes doutrinais. As relaes jurdicas que ligavam os particulares Administrao no tinham especial importncia, na medida em que eram entendidas como: a) relaes assimtricas, em que posio passiva (dever) da Administrao, decorrente de uma norma de direito objectivo, no

correspondia um "direito" ou uma "pretenso" substantiva do particular (tal como o contra-plo da obrigao do particular no era um direito, mas um poder administrativo) e como

b) relaes simples ou bipolares, em que havia apenas dois sujeitos ou dois plos de interesse (um activo, outro passivo). A relevncia da relao jurdica cresceu, a partir de uma dupla evoluo: a) os particulares passaram a ser vistos como cidados, titulares de verdadeiros direitos perante a Administrao, seja por serem titulares de direitos fundamentais (mesmo nas reas tradicionais de exerccio dos poderes tributrios e de polcia), seja por os seus interesses passarem a ser objecto de proteco legal (designadamente nas novas reas de actuao administrativa de prestao) passando a ter relevo as relaes jurdicas simtricas (em que posio passiva de um sujeito corresponde exactamente uma posio activa do outro sujeito) e as dissimtricas (em que cada um dos sujeitos simultaneamente titular perante o outro de posies activas e passivas, conexas entre si); b) multiplicam-se as relaes complexas ou multipolares, polissimtricas, poligonais ou multilaterais, em que se confrontam mais de dois sujeitos e distintos plos de interesse, em conjuntos interligados de posies activas e passivas. cada vez mais frequente a existncia, no s de relaes administrativas dissimtricas, pelo recurso ao contrato ou a outras formas de acordo entre a Administrao e os particulares, como de relaes poligonais, em que muitas vezes os particulares, e tambm as entidades administrativas, aparecem com posies conflituantes entre si, interessados em actuaes diferentes (ou at contrrias) da Administrao. De facto, uma das mudanas mais significativas na construo dogmtica do direito administrativo consistiu justamente na superao da concepo exclusivamente bilateral do acto administrativo quando existam direitos e interesses conexos, que possam ser lesados no seu mbito vital pela actuao pblica isto fora dos procedimentos concursais, no mbito dos quais

mais cedo se reconheceu a natureza multilateral da relao jurdica administrativa. As primeiras situaes em que a doutrina e a jurisprudncia se deram conta de tal necessidade tero acontecido no domnio do direito urbanstico, a propsito da autorizao para construo, em que se percebeu que os direitos e interesses legalmente protegidos dos vizinhos estavam directamente envolvidos e tinham de ser integrados na relao jurdica que a autorizao visa constituir ou modificar. Mas muitas outras situaes se seguiram, nas mais diversas reas de actuao jurdica administrativa, incluindo a segurana social e a cultura, sendo actualmente as mais famosas as que envolvem direitos e interesses de concorrentes econmicos, direitos e interesses dos consumidores e sobretudo direitos e interesses ambientais (e o carcter poligonal das relaes complexificase ainda mais quando se tomem em considerao os interesses econmicos e ambientais das prprias geraes futuras). A partir da, construiu-se um novo paradigma de relao administrativa multilateral, poligonal ou multipolar, na sequncia e perante as insuficincias do conceito de acto administrativo com eficcia dupla ou em relao a terceiros. A concepo de relao poligonal ou multilateral comeou por ser reconhecida no plano da tutela judicial dos direitos e interesses legalmente protegidos de terceiros, conexos com a relao procedimental principal, tutela reconhecida a interesses de facto diferenciados, interesses comunitrios e interesses difusos, no mbito da aco popular a lei determina um alargamento da legitimidade dos interessados (basta um interesse de facto relevante para impugnao de actos ilegais), estendido ainda s situaes em que estejam em causa bens e valores comunitrios (artigo 9., n. 2, do CPTA). Para alm disso, determina-se que as posies jurdicas subjectivas de pessoas que possam ser afectadas ou lesadas por uma deciso administrativa devem ser tomadas em considerao no prprio procedimento em que se tomam

as decises administrativas obrigatoriamente, por deciso legal ou por imperativo de conhecimento oficioso, ou, pelo menos, sempre que os interessados dem delas conhecimento ao rgo competente para dirigir a instruo do procedimento ou para tomar a deciso final. A partir daqui assiste-se a uma densificao da proteco desses interesses de terceiros no plano substantivo, tendo como consequncia o alargamento do conceito de direito subjectivo pblico (direito e interesse legalmente protegido).

2. Posies jurdicas administrativas dos particulares perante a Administrao 2.1. Posies jurdicas subjectivas de vantagem (ou favorveis) s quais correspondem obrigaes, deveres e sujeies da Administrao e/ou limitaes (negativas) ou condicionamentos (positivos) da actividade

administrativa. 2.1.1. Hoje, a fronteira a estabelecer com nitidez deve ser a que delimita, de um lado, as posies jurdicas substantivas ("direitos e interesses legalmente protegidos" ou "direitos", num sentido amplo) e, do outro lado, os interesses simples ou de facto. i) As posies jurdicas substantivas implicam sempre uma inteno normativa de proteco efectiva de um bem jurdico prprio de determinado particular, seja em primeira linha (estamos, ento, perante direitos subjectivos), seja em segunda linha, em complemento de um interesse pblico primacial ( o caso dos interesses legalmente protegidos). A intencionalidade, o contedo objectivo favorvel e o grau de efectividade ho-de resultar da interpretao da norma de direito substantivo que regula a relao jurdica, devendo presumir-se a inteno

protectora quando uma norma de direito objectivo seja necessria ou adequada ao favorecimento de determinados interesses particulares. Esta posio exprime-se, depois, num poder de vontade que visa exigir ou pretender determinados comportamentos ou produzir autonomamente determinados efeitos jurdicos, para satisfao do interesse prprio do titular protegido pela norma jurdica.
[No direito privado, v. as definies de direito subjectivo de MANUEL DE ANDRADE poder atribudo pela ordem jurdica de exigir ou pretender um determinado comportamento ou de produzir determinados efeitos jurdicos , de ORLANDO DE CARVALHO poder da vontade juridicamente protegido - e de MENEZES CORDEIRO permisso normativa especfica de aproveitamento de um bem.]

ii) Os interesses simples ou de facto representam vantagens genricas para os administrados, ou ento especficas de pessoas determinadas, mas que, encaradas do ponto de vista da norma reguladora, so vantagens ocasionais ou puramente reflexas relativamente ao interesse pblico mesmo que se trate de interesses diferenciados cujos titulares gozem, face lei processual, de legitimidade impugnatria, por se encontrarem numa situao que lhes confira interesse directo e pessoal na anulao de um acto administrativo.
[A distino interessa igualmente para efeitos no contenciosos, como, por exemplo, para determinar a obrigatoriedade de fundamentao ou a legitimidade da revogao ou da anulao administrativa de actos administrativos.]

2.1.2. Por outro lado, h que reconhecer, dentro do conjunto das posies jurdicas substantivas, uma certa variedade, mas uma variedade tpica e no-categorial, em face da continuidade gradativa das figuras do "direito subjectivo" e do "interesse legalmente protegido" no que respeita determinabilidade e individualizao do contedo, bem como

intencionalidade e intensidade da proteco a definir em cada hiptese por interpretao das normas aplicveis. a) Tipos de direitos

Desde logo, os direitos transitivos ou de natureza obrigacional (posies jurdicas pretensivas) que no so hoje, sobretudo no contexto de uma administrao social, que em grande medida uma "administrao de prestaes", espcies raras, como eram na poca liberal pense-se, por exemplo para alm dos direitos tradicionalmente reconhecidos e semelhantes, como o direito passagem de diploma ou de alvar de actividade licenciada, o direito greve e muitos outros direitos dos funcionrios: ao vencimento, ao lugar, a licenas, etc. nos direitos sociais, como os direitos s prestaes de segurana social e de sade ou aos subsdios para o exerccio de certas actividades de interesse social ou cultural, mas tambm nos direitos a prestaes decorrentes do dever estadual de proteco efectiva dos direitos, liberdades e garantias dos particulares. Depois, h a considerar a existncia, para alm destes, de outros tipos de direitos subjectivos pblicos, que normalmente no eram configurados como tais nas relaes administrativas, em especial: i) os direitos intransitivos ou absolutos (posies jurdicas defensivas ou opositivas) a que correspondem, do lado da Administrao Pblica, deveres gerais de absteno e de respeito: desde logo, as liberdades e determinados direitos fundamentais dos cidados (direitos pessoais e direitos polticos, como as liberdades de reunio e de manifestao, o direito de associao, direito de propriedade, o direito de voto), relativamente aos quais a Constituio impe sobretudo o acatamento pblico, que ganham relevncia ao nvel

administrativo atravs da concepo das normas constitucionais que os consagram como direito imediatamente aplicvel; depois, tambm os direitos pblicos reais, como, por exemplo, os direitos de uso normal do domnio pblico estabelecidos por lei , tal como, embora mais raros, ii) os direitos potestativos que so poderes (unilaterais) de provocar inelutavelmente a constituio, modificao ou extino de relaes jurdicas, aos quais corresponde uma sujeio do lado passivo, como, por exemplo, o

direito de voto (em certa dimenso), o direito de aceitar ou de renunciar a mandato pblico, o direito de resciso de contrato administrativo (por incumprimento de prestaes pecunirias pelo contraente pblico), o direito a renunciar qualidade de membro de organizao pblica. b) Depois, h graus de densidade normativa, que se repercutem em graus de efectividade, dado que nem todos os direitos so verdadeiros direitos subjectivos plenos. i) Existem, de facto, direitos condicionados, que no gozam de uma tutela plena. o que acontece, desde logo, com os direitos enfraquecidos, que podem, por fora da lei ou por fora de acto administrativo com base na lei, ser sacrificados atravs do exerccio legtimo de poderes da autoridade administrativa por exemplo, o direito de propriedade face ao poder de expropriao ou ao poder de planeamento, o prprio direito do funcionrio ao vencimento face ao poder disciplinar de suspenso, os direitos de utilizao excepcional do domnio pblico, perante os poderes de gesto dominial, os direitos do co-contratante privado face aos poderes legais de modificao e de resoluo do contrato administrativo pelo contraente pblico. Tambm no gozam de uma tutela plena os direitos comprimidos, que so limitados por lei em termos de necessitarem de uma interveno administrativa que permita o seu exerccio por exemplo, direitos ou liberdades dos particulares que dependam de autorizao administrativa (permissiva), como a liberdade de exerccio da profisso que dependa da inscrio numa ordem profissional, ou a liberdade de circulao automvel dependente da obteno da carta de conduo ou, para a sada para o estrangeiro, da emisso de passaporte. ii) Por sua vez, h ainda "direitos prima facie", isto , posies subjectivas pblicas em que esto em causa directamente e em primeira linha interesses

prprios de particulares individualizados (e que, portanto, se devem configurar como direitos), mas cujo contedo no est perfeitamente determinado na lei, dependendo, para se tornarem "definitivos" (lquidos e certos) e exercitveis, de uma concretizao ou densificao por parte da autoridade administrativa por exemplo, certos direitos genricos a prestaes e subsdios de tipo ou montante varivel, ou o prprio direito proteco policial, em face da escolha administrativa dos meios. c) Por ltimo, h a considerar os novos problemas que se pem na delimitao da fronteira entre interesse legtimo, por um lado, e interesse simples ou de facto, por outro, numa evoluo que vem igualmente favorecer a ampliao do conjunto das posies jurdicas substantivas: i) a juridificao do poder discricionrio designadamente a necessidade de a Administrao actuar em conformidade com princpios gerais, como o da imparcialidade, de igualdade, da justia, da proporcionalidade, da boa f, da racionalidade teve como consequncia o alargamento do domnio de proteco jurdica das normas reguladoras da actividade administrativa, transformando interesses, antes considerados meros interesses de facto, em interesses legalmente (isto , juridicamente) protegidos; ii) d-se o reconhecimento pela lei substantiva, para diversos efeitos, do relevo de interesses semi-diferenciados, como, por exemplo, os "interesses colectivos" enquanto interesses de associaes na defesa de interesses gerais dos associados , e os "interesses locais gerais" enquanto interesses da generalidade dos residentes numa determinada circunscrio, relativamente aos bens do domnio pblico (cf. CPA, artigos 53, n.1, in fine e n. 2, alnea b), e 160); iii) reconhece-se, a nvel constitucional e legal, a relevncia jurdica substantiva de "interesses difusos" (Constituio, artigos 60, 66 e 78; CPA, artigos 53, n. 2 e 160) devendo distinguir-se os interesses difusos propriamente ditos, que so indivisveis, dos direitos individuais homogneos, que

so divisveis embora aqueles muitas vezes acabem por relevar apenas como direitos procedimentais; iiii) admite-se a relevncia jurdica, ainda que limitada de interesses decorrentes de certas formas de actuao administrativa (directivas, standards, recomendaes, etc.) de baixa normatividade (soft law) que relevam em grande medida em funo do princpio da proteco da confiana legtima, conferindo em regra meros direitos a indemnizao.

2.2. Posies de desvantagem (ou desfavorveis) Considerando agora as situaes em que os particulares aparecem numa posio desfavorvel em face da Administrao, h que distinguir, na esteira da doutrina do direito privado, entre sujeies, deveres e obrigaes, e nus: a) as sujeies ou "estados de sujeio" constituem posies jurdicas passivas dos particulares, que surgem nas relaes jurdicas administrativas em correspondncia com direitos potestativos da Administrao (por exemplo, em casos de reserva de modo, ou de determinados poderes contratuais), mas que so sobretudo caractersticas enquanto posies correspectivas de poderes jurdico-pblicos gerais ou especiais, como, por exemplo, o poder de expropriar, o poder policial, o poder tributrio, o poder regulamentar ou o poder de direco sobre funcionrios, utentes ou membros de organizaes pblicas. So posies tpicas no contexto de um sistema de administrao executiva, embora ao falar de "sujeio" se pense hoje menos em "subordinao" do que em "eventualidade de suportar (inelutavelmente) determinadas consequncias do exerccio legtimo do poder". O exerccio dos poderes administrativos d em regra origem a relaes jurdicas administrativas concretas, que integram outras posies jurdicas subjectivas.

b) os deveres, em sentido amplo, incluem as obrigaes (concretas) dos particulares, decorrentes da lei, de regulamento, de acto (desfavorvel ou favorvel com encargos modais) ou de contrato administrativo a que correspondem, em regra, direitos da Administrao de exigir a prestao , mas tambm os meros deveres (genricos e, por vezes, inespecficos), decorrentes das normas jurdicas administrativas. Podem ser obrigaes ou deveres de fazer, de dar, de no fazer (incluindo aqui os deveres gerais de absteno) ou de suportar limitaes concretas (sacrifcio ou leso, ainda que com converso no equivalente econmico) aos seus direitos como, por exemplo, os deveres de prestao de servio militar ou cvico, de destruio de bens insalubres, de desinfeco de instalaes ou de vacinao de animais; os deveres concretos de pagamento de impostos e taxas (verificados os pressupostos da tributao); os deveres de no construir ou de no obstruir a via pblica; os deveres de suportar uma determinada expropriao, uma requisio ou uma fiscalizao. Estes deveres tm de resultar da lei ou, no caso das obrigaes, de contrato. A previso legal de um dever pode ser directa, quando a lei expressamente o estabelea, ou indirecta, na medida em que o dever decorra do exerccio de poderes administrativos legalmente previstos, mas, por fora do princpio da precedncia da lei, h-de existir sempre, mesmo no domnio (externo) das "relaes especiais de poder". Quando a constituio do dever implique a concretizao ou a restrio de direitos, liberdades ou garantias fundamentais, tem de ser feita atravs de lei parlamentar ou de decreto-lei autorizado. c) os nus jurdicos, em sentido estrito, existem sempre que o titular de um poder ou faculdade tem a necessidade prtica de adoptar um certo comportamento, caso pretenda assegurar a produo de um efeito jurdico favorvel ou no perder um certo efeito til j produzido.

So exemplos o nus de apresentao de documentos ou o nus da prova em procedimento administrativo (v. artigo 88 do CPA), o nus de observncia de termos de caducidade (como o prazo de recurso), o nus de prestao de cauo por concorrentes a uma empreitada ou a uma concesso, ou o de pagamento de taxa para obteno de alvar de licena concedida, o nus de inscrio em registos pblicos de certeza jurdica, o nus de verificao de uma condio potestativa. Para alguns autores, o nus no uma posio desfavorvel, tratandose, antes, de uma figura "mista" ou "compsita", visto que a obrigao instrumental se associa a um poder ou a uma faculdade. 2.3. Os estados ("status") ou situaes jurdicas estatutrias So posies jurdicas complexas, no contexto de relaes jurdicas dissimtricas ou polissimtricas, que formam um conjunto ordenado de direitos e deveres, derivados, directa ou indirectamente, de um nico facto ou acto jurdico, como, por exemplo, os "status" de nacional (resultante do nascimento ou da naturalizao), de muncipe (decorrente da residncia), de funcionrio ou de juiz (provocados pela nomeao), de militar (resultante da incorporao), de preso (efeito de sentena), de estudante ou de internado (consequncia da admisso administrativa num estabelecimento de ensino pblico ou num estabelecimento hospitalar). So caracterizados precisamente por formarem um conjunto de posies jurdicas ordenado (com carcter "objectivo e regulamentar"), que resulta da sua definio genrica pela lei (por uma norma jurdica) e da sua aplicao em bloco a todos os que se encontrem em determinadas circunstncias ou ingressem em determinado grupo ou categoria. Ao contrrio dos direitos e das obrigaes "singulares", as posies subjectivas integradas em "status" so susceptveis de ser modificadas por via normativa, sem que possam invocar-se regalias antigas, salvo as que constituam direitos subjectivos individualmente adquiridos.

2.4. Capacidade jurdica, faculdades e expectativas So figuras que no constituem, em si, posies jurdicas substantivas dos particulares, mas que se relacionam com elas: a) capacidade jurdica: a idoneidade para ser titular, activo ou passivo, de posies jurdicas (cf. artigo 67 do Cdigo Civil), ou, dito de outra maneira, na perspectiva que aqui nos interessa, a idoneidade para ser sujeito de uma relao jurdica administrativa pblica. Os particulares, alm das incapacidades gerais (menoridade, interdio, inabilitao), podem sofrer de incapacidades especficas no domnio das relaes de direito pblico, designadamente quando esto inseridos em relaes especiais de direito administrativo (v., por exemplo, as "incompatibilidades" e os impedimentos dos funcionrios pblicos). b) faculdades jurdicas: representam os vrios modos possveis de manifestao ou de actuao de um direito subjectivo (ou de uma posio jurdica subjectiva), que constituem o respectivo contedo, correspondendo muitas vezes a "segmentos ideais" das normas jurdicas que os prevem (v. as diversas faculdades que integram o direito de propriedade, ou a liberdade de associao, por exemplo). c) expectativas jurdicas: verificam-se nas situaes concretas em que algum espera que se completem os elementos susceptveis de dar origem a um direito subjectivo seu, um direito "in fieri" (em formao) o exemplo clssico o da expectativa da promoo, quando o funcionrio j possua alguns dos requisitos legais necessrios. A sua tutela jurdica consiste apenas na proibio Administrao de impedir arbitrariamente a produo do facto ou acto que d origem esse direito.

No constituem, em si, posies jurdicas subjectivas actuais, consubstanciando quando muito "interesses simples", no devendo confundirse, por exemplo, com as posies dos particulares no contexto de procedimentos complexos faseados, em que j foram tomadas decises parcelares ou parciais, pois que essas devem ser consideradas como verdadeiros direitos ou interesses legalmente protegidos.

3. As posies jurdicas substantivas da Administrao A capacidade jurdica de direito pblico da Administrao (tal como a respectiva capacidade de direito privado) , desde logo, uma capacidade delimitada pelo princpio da especialidade, isto , pelas atribuies legais de cada um dos entes pblicos que a compem. Contudo, nos termos do princpio da legalidade (contraposto ao princpio da liberdade), a capacidade jurdica de direito pblico, mesmo no domnio contratual, ao incluir poderes de autoridade, identifica-se e , por isso, tambm delimitada pela competncia que a lei atribui aos respectivos rgos. a) A Administrao Pblica dispe, fundamental e caracteristicamente, como se viu j, de poderes pblicos de ndole geral, que so poderes-deveres ou poderes funcionais, porque visam sempre a prossecuo de interesses objectivos (e/ou) de outrem interesses pblicos ou o "interesse pblico". So, por isso, salvo disposio da lei em contrrio, poderes imprescritveis e, no estando na disponibilidade do respectivo titular, inalienveis e, em princpio, irrenunciveis. b) A Administrao ainda titular, perante os administrados, de direitos e deveres concretos, muitas vezes decorrentes do exerccio dos seus poderes, no contexto de relaes ou situaes determinadas. Tratar-se-, na maior parte dos casos, de direitos e de deveres obrigacionais ou transitivos (resultantes do exerccio de poderes administrativos

ou de clusulas contratuais), mas podem ser igualmente direitos absolutos (por exemplo, direitos reais sobre o domnio pblico ou direitos de exclusivo de certas actividades) e deveres gerais de absteno (em face das liberdades individuais), ou ento direitos potestativos e sujeies (designadamente no domnio dos contratos administrativos de subordinao). c) Nas relaes inter-administrativas, os entes pblicos podem surgir em posio de dominncia-dependncia mais ou menos intensa (v., por exemplo, as relaes de superintendncia do Estado sobre os institutos pblicos ou dos municpios sobre a administrao indirecta municipal, bem como as relaes entre o Estado e os entes autnomos, ou a Regio Autnoma e as autarquias, no mbito da tutela), hipteses em que essas relaes se podem aproximar das que ligam a Administrao aos particulares assim, por exemplo, a actuao do rgo de um instituto pode depender da autorizao ministerial, ou um acto de um rgo municipal pode estar dependente de um parecer vinculativo ou de uma aprovao governamental. Mas podem relacionar-se em posio de paridade, sem prejuzo do carcter pblico da relao, que h-de ser aferido em face da ambincia de direito pblico seja nas relaes intermunicipais ou interinstitucionais, seja nas relaes entre a Administrao central e as administraes locais (por exemplo, contratosprograma ou os acordos de colaborao).