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PESQUISA TERICA

Poltica de segurana pblica no Brasil: avanos, limites e desafios

Vilobaldo Adeldio de Carvalho


Universidade Federal do Piau (UFPI)

Maria do Rosrio de Ftima e Silva


Universidade Federal do Piau (UFPI)

Poltica de segurana pblica no Brasil: avanos, limites e desafios


Resumo: O presente artigo, elaborado por meio de pesquisa terica, discute a poltica de segurana pblica adotada no Brasil contemporneo, especialmente nesta primeira dcada no sculo 21. Inicialmente, apresenta reflexes sobre o papel do Estado no sentido de garantir a segurana pblica enquanto direito fundamental do cidado. Posteriormente, destaca o Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP) e o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci) como inovaes na poltica de segurana pblica brasileira. Considera que, apesar dos limites e desafios prprios da complexidade relativa questo, tm ocorrido avanos na democratizao da poltica de segurana, por meio de uma maior participao da sociedade nas discusses e na implementao das aes nessa rea. Palavras-chave: Estado. Poltica pblica. Segurana pblica. Brasil.

Public Safety Policy in Brazil: Advances, Limits and Challenges


Abstract: This article, based on theoretical research, discusses public safety policies adopted in contemporary Brazil, particularly in the first decade of the 21st century. It initially reflects on the role of the state to guarantee public safety as a fundamental right of the citizen. It then highlights the National Public Safety Plan (PNSP) and the National Public Safety with Citizenship Program (Pronasci) as an innovation in Brazilian public safety policy. It considers that despite the limits and challenges related to the complexity of the issue, advances have occurred in the democratization of public safety policy, by means of greater participation of society in the discussions and implementations of actions in this field. Key words: State. Public policy. Public safety. Brazil.

Recebido em 07.10.2010. Aprovado em 17.01.2011. R. Katl., Florianpolis, v. 14, n. 1, p. 59-67, jan./jun. 2011

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Introduo O sistema poltico, surgido na modernidade, e que predomina nos governos contemporneos, demonstra que o papel das organizaes polticas, primordialmente o do Estado, tem sido reestruturado para atender ao movimento dinmico da sociedade. Demonstra, tambm, a consolidao do processo civilizacional, em curso neste sculo 21, que impe a necessidade de segurana como garantia do exerccio da cidadania. Nesse contexto, pretende-se caracterizar a sociedade como uma teia de relaes em constante movimento de continuidades e rupturas, engendradas pela prpria dinmica do processo contraditrio que sustenta a (re)produo do sistema capitalista, tendo o Estado papel crucial no controle social, pela via de mecanismos jurdicos e aparatos institucionais. Por outro lado, considera-se a segurana pblica um processo articulado, caracterizando-se pelo envolvimento de interdependncia institucional e social, enquanto a poltica de segurana pblica pode ser definida como a forma de instituir mecanismos e estratgias de controle social e enfrentamento da violncia e da criminalidade, racionalizando as ferramentas da punio (ADORNO, 1996; BENGOCHEA et al., 2004; SAPORI, 2007). A segurana da sociedade surge como o principal requisito garantia de direitos e ao cumprimento de deveres, estabelecidos nos ordenamentos jurdicos. A segurana pblica considerada uma demanda social que necessita de estruturas estatais e demais organizaes da sociedade para ser efetivada. s instituies ou rgos estatais, incumbidos de adotar aes voltadas para garantir a segurana da sociedade, denomina-se sistema de segurana pblica, tendo como eixo poltico estratgico a poltica de segurana pblica, ou seja, o conjunto de aes delineadas em planos e programas e implementados como forma de garantir a segurana individual e coletiva. O incio deste sculo 21 tem sido marcado, principalmente, pelo processo de globalizao econmico-financeira, impelindo redefinio do papel do Estado na gesto pblica e na sua relao com o mercado e com a sociedade. Nesse processo, a gesto da poltica de segurana pblica, como suporte para enfrentamento da violncia e da criminalidade, representa um desafio tanto para o Estado quanto para a sociedade. A questo da segurana pblica tem despertado o interesse de diversos estudiosos, da sociedade e dos governos. Os instrumentos de enfrentamento da criminalidade e da violncia tm sido insuficientes para proporcionar a segurana individual e coletiva. No mbito do processo de constituio da poltica de segurana pblica, so elaborados os mecanismos e as estratgias de enfrentamento da violncia e da criminalidade que afeta o meio social. A participao
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da sociedade por meio de suas instituies representativas torna-se crucial para o delineamento de qualquer poltica pblica. A complexidade da questo implica na necessidade de efetiva participao social, como forma de democratizar o aparelho estatal no sentido de garantia de uma segurana cidad. Este artigo tem como objetivo debater a poltica de segurana pblica no Brasil, especialmente sua configurao nesta primeira dcada do sculo 21. Parte de algumas reflexes acerca do papel do Estado na garantia da segurana pblica, enquanto direito bsico ao exerccio da cidadania, para, em seguida, traar algumas consideraes acerca do Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP), implementado a partir do ano 2000, e do Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), estruturado em 2007, e ainda em execuo, ambos de iniciativa do Governo Federal. 1 O Estado e a poltica de segurana pblica no Brasil contemporneo O contexto contemporneo, caracterizado pela globalizao, principalmente no mbito econmico, tem provocado transformaes na estrutura do Estado e redefinio de seu papel enquanto organizao poltica. Diferentemente da reduo do papel do Estado no mbito econmico e social, no que se refere segurana pblica, tem ocorrido uma ampliao dos instrumentos de controle sobre a sociedade. Por isso, [...] no tardou para que no final do sculo 20, na sociedade de controle, com o neoliberalismo, aparecesse uma terceira verso para os perigosos a serem confinados [...] (PASSETTI, 2003, p. 134). Na esfera do Estado neoliberal, surge o Estado penal, pela via de aes fortalecedoras do controle dos processos de marginalizao econmica e social:
[...] por Estado penalizador, os estudos e pesquisas procuram mostrar as dimenses atuais dos efeitos da globalizao nas segregaes, confinamentos e extermnios de populaes pobres, adulta, juvenil e infantil (PASSETTI, 2003, p. 170).

Esse processo de criminalizao da pobreza e da misria est diretamente relacionado [...] insegurana social gerada em toda parte pela dessocializao do trabalho assalariado, o recuo das protees coletivas e a mercantilizao das relaes humanas (WACQUANT, 2001, p. 13). Portanto, a ascenso do Estado penal decorre da deteriorao das relaes sociais de produo e da precarizao das formas de trabalho, impostas pelo Estado neoliberal, implantado para atender aos ditames do mercado, pois:

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Em tais condies, desenvolver o Estado penal para responder s desordens suscitadas pela desregulamentao da economia, pela dessocializao do trabalho assalariado e pela pauperizao relativa e absoluta de amplos contingentes do proletariado urbano, aumentando os meios, a amplitude e a intensidade da interveno do aparelho policial e judicirio, equivale a (r)estabelecer uma verdadeira ditadura sobre os pobres (WACQUANT, 2001, p. 10).

anos, traos do passado autoritrio revelam-se resistentes s mudanas em direo ao Estado democrtico de Direito [...] (ADORNO, 1996, p. 233).

Nessa situao, a potencializao do mercado, como instrumento regulador das relaes sociais em detrimento ao Estado, ocorre concomitantemente ao contingenciamento dos mecanismos de assistncia social e ao processo de fortalecimento da penalizao como forma de ampliar o controle sobre as periferias e assegurar a manuteno das relaes de poder. Com efeito, acaba-se tendo menos Estado para os ricos, para possibilitar a multiplicao do lucro pela via do mercado e, mais controle para os pobres, seja por meio do Estado penalizador e assistencial ou do processo de excluso prprio do mercado. Os governos, ao adotarem aes de represso criminalidade por meio da institucionalizao de processos de criminalizao de segmentos sociais, excludos das possibilidades oferecidas pelo mercado, como forma de dar respostas aos anseios da sociedade em geral, contribuem para que o papel do Estado sirva aos poucos donos do poder em detrimento da soberania do povo. Estamos diante de um processo contraditrio no que se refere ao papel do Estado. Temos, assim, um Estado para os pobres, com menos assistncia e mais controle e vigilncia e um Estado para os ricos, que possibilita menos controle sobre a reproduo econmica. Com isso, as formas de penalizao so direcionadas a sujeitos diferenciados. No Brasil, o processo de democratizao do Estado, aps duas dcadas de ditadura militar, pouco modificou o Estado penalizador, fundado na institucionalizao da criminalizao. No aspecto terico, constitucional, tem-se um Estado democrtico. Porm, no campo prtico, ainda se vive em um Estado autoritrio, principalmente nas questes relacionadas segurana pblica, pois,
No Brasil, a reconstruo da sociedade e do Estado democrticos, aps 20 anos do regime autoritrio, no foi suficientemente profunda para conter o arbtrio das agncias responsveis pelo controle da ordem pblica. No obstante as mudanas dos padres emergentes de criminalidade urbana violenta, as polticas de segurana e justia criminal, formuladas e implementadas pelos governos democrticos, no se diferenciaram grosso modo daquelas adotadas pelo regime autoritrio. A despeito dos avanos e conquistas obtidos nos ltimos

O processo de transio para a democracia, das ltimas dcadas, enfrentou o desafio de manter a ordem pblica em um contexto afetado pela insegurana urbana e a necessidade de mudana de atuao dos rgos de segurana pblica, estruturados sob a influncia de resqucios autoritrios, mas com a responsabilidade de atuar de acordo com os princpios democrticos, impostos pela sociedade por meio dos movimentos sociais. A Constituio Cidad, promulgada no Brasil em 1988, no culminou, concomitantemente, na construo de uma poltica de segurana pblica democrtica por parte dos rgos responsveis, estabelecidos no Estado democrtico de Direito. Por isso, as aes de controle da ordem pblica tornaramse mais complexas na ordem democrtica e a reorganizao do aparelho estatal no resultou na imediata participao social na construo da poltica de segurana pblica, necessria ao pas. Estado e sociedade devem exercer papis cruciais na definio de estratgias polticas e de poder que legitimam o processo pelo qual se desenvolve a poltica pblica. Neste embate, os interesses e as contradies, inerentes dinmica das relaes entre governantes e governados, constituem o fundamento da construo poltica.
Trata-se, pois, a poltica pblica, de uma estratgia de ao, pensada, planejada e avaliada, guiada por uma racionalidade coletiva na qual tanto o Estado como a sociedade desempenham papis ativos. Eis porque o estudo da poltica pblica tambm o estudo do Estado em ao (Meny e Toenig) nas suas permanentes relaes de reciprocidade e antagonismo com a sociedade, a qual constitui o espao privilegiado das classes sociais (Ianni) (PEREIRA, 2009, p. 96).

Isto significa que a organizao da sociedade por meio de instituies representativas possibilita um maior poder de presso perante o Estado para que ocorra o atendimento de demandas construdas pela prpria sociedade. Logicamente, subjacentes ao ato poltico que institui a poltica, existem relaes de poder que indicam a correlao de foras sociais e polticas e o arranjo institucional delineador da poltica pblica. As polticas pblicas, promovidas pelo Estado brasileiro at o incio dos anos 1980, caracterizavam-se pela [...] centralizao decisria e financeira na esfera federal [...], pela fragmentao institucional [...], pelo carter setorial [...] e, principalmente, pela [...] excluso da sociedade civil do processo de formulao das polticas, da implementao dos programas
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e do controle da ao governamental [...] (FARAH, 2006, p. 189-90). Nas polticas sociais, a complexidade da poltica de segurana pblica envolve diversas instncias governamentais e os trs poderes da repblica. Cabe ao Poder Executivo o planejamento e a gesto de polticas de segurana pblica que visem preveno e represso da criminalidade e da violncia e execuo penal; ao Poder Judicirio cabe assegurar a tramitao processual e a aplicao da legislao vigente; e compete ao Poder Legislativo estabelecer ordenamentos jurdicos, imprescindveis ao funcionamento adequado do sistema de justia criminal. O sistema de segurana pblica brasileiro em vigor, desenvolvido a partir da Constituio Federal de 1988, estabeleceu um compromisso legal com a segurana individual e coletiva. Entretanto, no Brasil, em regra, as polticas de segurana pblica tm servido apenas de paliativo a situaes emergenciais, sendo deslocadas da realidade social, desprovidas de perenidade, consistncia e articulao horizontal e setorial.
Planejamento, monitoramento, avaliao de resultados, gasto eficiente dos recursos financeiros no tm sido procedimentos usuais nas aes de combate criminalidade, seja no executivo federal, seja nos executivos estaduais. Desse ponto de vista, a histria das polticas de segurana pblica na sociedade brasileira nas duas ltimas dcadas se resume a uma srie de intervenes governamentais espasmdicas, meramente reativas, voltadas para a soluo imediata de crises que assolam a ordem pblica [...] (SAPORI, 2007, p. 109).

mesmo cenrio, um conjunto de conhecimentos e ferramentas de competncia dos poderes constitudos e ao alcance da comunidade organizada, interagindo e compartilhando viso, compromissos e objetivos comuns; e otimizado porque depende de decises rpidas e de resultados imediatos (BENGOCHEA et al., 2004, p. 120).

Trata-se de uma questo significativamente complexa que impe a necessidade de aproximao entre diversas instituies e sujeitos. Entende-se, portanto, a segurana pblica como um processo articulado e dinmico que envolve o ciclo burocrtico do sistema de justia criminal. Sem articulao entre polcias, prises e judicirio, inclusive sem o envolvimento da sociedade organizada, no existe eficcia e eficincia nas aes de controle da criminalidade e da violncia e nas de promoo da pacificao social. No Brasil, somente uma dcada aps a promulgao da Constituio Cidad, que estabeleceu a segurana pblica como dever do Estado e responsabilidade de todos, a poltica de segurana pblica passa a ser pensada sob o contexto de uma sociedade democraticamente organizada, pautada no respeito aos direitos humanos, em que o enfrentamento da criminalidade no significa a instituio da arbitrariedade, mas a adoo de procedimentos tticooperacionais e poltico-sociais que considerem a questo em sua complexidade. Nesse panorama, no ano 2000, criado o Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP), e no ano de 2007, o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), inovando a forma de abordar dessas questes. 2 O Plano Nacional de Segurana Pblica O governo Fernando Henrique Cardoso, tendo em vista os desdobramentos da Conferncia Mundial de Direitos Humanos, ocorrida em Viena, em 1993, cria, em 1996, o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), aperfeioando-o em 2000, com a instituio do II Programa Nacional de Direitos Humanos, aps a IV conferncia Nacional de Direitos Humanos, ocorrida em 1999. Demonstrando disposio em reorganizar o arranjo e a gesto da segurana pblica, o Governo Federal, cria, em 1995, no mbito do Ministrio da Justia, a Secretaria de Planejamento de Aes Nacionais de Segurana Pblica (Seplanseg), transformando-a, no ano de 1998, em Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp), tendo como perspectiva atuar de forma articulada com os estados da federao para a implementao da poltica nacional de segurana pblica. A instituio da Senasp, como rgo executivo, significou a estruturao de mecanismos de gesto capazes de modificar o arranjo institucional da orga-

Mecanismos essenciais no tm sido utilizados pelos diversos governos para possibilitar o pensar, o implementar, o implantar, o efetivar, com eficcia e eficincia, uma poltica de segurana pblica como instrumento do Estado e da sociedade. A promulgao de leis, decretos, portarias e resolues, visando instrumentalizar o enfretamento da criminalidade e da violncia, sem que haja articulao das aes de segurana pblica no contexto social, acaba apresentando resultados inconsistentes e insatisfatrios. A atuao dos rgos da segurana pblica requer interao, sinergia de aes combinadas a medidas de participao e incluso social e comunitria, cabendo ao Estado o papel de garantir o pleno funcionamento dessas instituies, tendo em vista que:
A segurana pblica um processo sistmico e otimizado que envolve um conjunto de aes pblicas e comunitrias, visando assegurar a proteo do indivduo e da coletividade e a ampliao da justia da punio, recuperao e tratamento dos que violam a lei, garantindo direitos e cidadania a todos. Um processo sistmico porque envolve, num R. Katl., Florianpolis, v. 14, n. 1, p. 59-67, jan./jun. 2011

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nizao administrativa da segurana pblica no mbito governamental federal. Surgiu, ento, o Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP), voltado para o enfrentamento da violncia no pas, especialmente em reas com elevados ndices de criminalidade, tendo como objetivo aperfeioar as aes dos rgos de segurana pblica.
O Plano Nacional de Segurana Pblica de 2000 considerado a primeira poltica nacional e democrtica de segurana focada no estmulo inovao tecnolgica; alude ao aperfeioamento do sistema de segurana pblica atravs da integrao de polticas de segurana, sociais e aes comunitrias, com a qual se pretende a definio de uma nova segurana pblica e, sobretudo, uma novidade em democracia (LOPES, 2009, p. 29).

aps o processo de democratizao, emergiu a possibilidade de uma reorientao estratgica, com tratamento poltico-administrativo direcionado a colocar a questo da segurana pblica como poltica prioritria de governo. Evidentemente, os avanos foram extremamente tmidos frente complexidade do problema da segurana pblica, tanto que o fenmeno da violncia continuou assustando a populao brasileira, principalmente nos grandes centros, como tm demonstrado os ndices oficiais de criminalidade, diversos estudos e o cotidiano miditico.
As polticas pblicas de segurana, justia e penitencirias no tm contido o crescimento dos crimes, das graves violaes dos direitos humanos e da violncia em geral. A despeito das presses sociais e das mudanas estimuladas por investimentos promovidos pelos governos estaduais e federal, em recursos materiais e humanos e na renovao das diretrizes institucionais que orientam as agncias responsveis pelo controle da ordem pblica, os resultados ainda parecem tmidos e pouco visveis (ADORNO, 2002, p. 8).

Efetivamente, a inovao tecnolgica fundamental para que os instrumentos utilizados por parte dos operadores da segurana pblica possam ser eficazes e eficientes. Neste aspecto, essa proposta do PNSP pode ser considerada extremamente estratgica. O PNSP estabeleceu um marco terico significativo na propositura da poltica de segurana pblica brasileira, cujo objetivo era articular aes de represso e preveno criminalidade no pas. Para dar apoio financeiro ao PNSP, foi institudo, no mesmo ano, o Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP). Entretanto, esses avanos na formatao da poltica de segurana pblica no produziram os resultados concretos esperados. De acordo com Fernando Salla,
[...] o Plano Nacional de Segurana Pblica [...] compreendia 124 aes distribudas em 15 compromissos que estavam voltadas para reas diversas como o combate ao narcotrfico e ao crime organizado; o desarmamento; a capacitao profissional; e o reaparelhamento das polcias, a atualizao da legislao sobre segurana pblica, a reduo da violncia urbana e o aperfeioamento do sistema penitencirio. Uma novidade que no plano, alm dessas iniciativas na rea especfica de segurana, eram propostas diversas aes na esfera das polticas sociais. O plano, no entanto, no fixava os recursos nem as metas para aes. Ao mesmo tempo, no estavam estabelecidos quais seriam os mecanismos de gesto, acompanhamento e avaliao do plano (SALLA, 2003, p. 430).

As questes relacionadas segurana pblica no podem ser tratadas como poltica limitada de governo, mas como um processo amplo e complexo a ser enfrentado tanto pelo Estado quanto pela sociedade. Na perspectiva de uma poltica de Estado, a poltica de segurana pblica, para ser exitosa, no pode dispensar a participao e a contribuio da sociedade. A democratizao de toda e qualquer poltica pblica crucial para atender aos anseios da populao. Tanto o PNSP do governo Fernando Henrique Cardoso, quanto a poltica de segurana pblica emprendida pelo primeiro governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva no tiveram os resultados esperados. Assim, a partir do ano 2007, j no segundo mandato do presidente Lula, foi apresentado um novo programa na rea da segurana pblica, o Pronasci. 3 O Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania A poltica de segurana pblica implantada pelo governo Lula surgiu em 2001, a partir da elaborao, por parte da ONG Instituto da Cidadania, do Projeto de Segurana Pblica para o Brasil, que serviu de base para o programa de governo durante a disputa eleitoral em 2002. A ideia primordial era reformar as instituies da segurana pblica e implantar o Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP) para atuar de forma articulada, por meio de polticas preventivas, principalmente voltadas para a juventude (LOPES, 2009, p. 75).
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Nessa concepo, o PNSP possibilitou a institucionalizao de significativos encaminhamentos de diretrizes para aes de gesto, porm poucos avanos prticos. Sem recursos definidos, sem delineamento de metas e de processos de avaliao de eficcia, eficincia e efetividade, fracassou nos seus principais objetivos. Entretanto, pela primeira vez,

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A poltica de segurana pblica, consubstanciada a partir do processo de implantao do SUSP, com o objetivo de controle e reduo da violncia e da criminalidade, estabeleceu o planejamento de aes integradas por parte de rgos da segurana pblica sem, entretanto, considerar o sistema prisional em seu contexto. O Ministrio da Justia destaca como rgos executivos da segurana pblica as instituies policiais inseridas no artigo 144 da Constituio Federal (BRASIL, 2002). No define constitucionalmente a existncia de uma instituio policial civil como rgo incumbido de gerir o sistema prisional, o que acaba colocando-o margem do contexto da segurana pblica, implicando assim, na fragmentao da poltica. O Relatrio de Gesto da Senasp (BRASIL, 2006, online), exerccio de 2006, referente ao perodo de 2003 a 2006, comprova esta realidade ao relacionar as aes para reestruturar e integrar as diversas organizaes programadas na implantao do SUSP:
Modernizao Organizacional das Instituies do Sistema de Segurana Pblica (Implantao da Segurana Cidad). Sistema Integrado de Formao e Valorizao Profissional. Implantao e Modernizao de Estruturas Fsicas de Unidades Funcionais de Segurana Pblica. Apoio Implantao de Projetos de Preveno da Violncia. Implantao do Sistema Nacional de Gesto do Conhecimento e de Informaes Criminais. Reaparelhamento das Instituies de Segurana Pblica. Apoio Represso Qualificada. Fora Nacional de Segurana Pblica.

dadania (Pronasci), em parceria com estados da federao, combinando essas aes com polticas sociais para a preveno, controle e represso criminalidade, principalmente em reas metropolitanas com altos ndices de violncia. Nessa perspectiva, estabeleceram-se metas e investimentos que apontam avanos na constituio da poltica pblica de reestruturao do sistema de segurana no seu todo, incluindo-se a a esfera prisional, redefinindo as estratgias de ao e gesto. No mbito do Pronasci, surge o conceito de segurana cidad, o qual
[...] parte da natureza multicausal da violncia e, nesse sentido, defende a atuao tanto no espectro do controle como na esfera da preveno, por meio de polticas pblicas integradas no mbito local. Dessa forma, uma poltica pblica de Segurana Cidad envolve vrias dimenses, reconhecendo a multicausalidade da violncia e a heterogeneidade de suas manifestaes (FREIRE, 2009, p. 105-106).

possvel observar, de acordo com o Relatrio, que os eixos de aes destacados pela Senasp querem indicar a ideia de integrao dos rgos e das aes voltadas para a segurana pblica, no mbito de implantao do SUSP, mas apresentam certas limitaes e contradies, pois no tornam evidente a incluso da esfera prisional. Estabelecer aes integradas no campo da segurana pblica sem que o sistema prisional, receptor dos resultados de aes policiais ou judiciais, dominado em alguns estados pelo crime organizado, esteja contemplado, significa limitar as possibilidades de atuao coordenada, tanto de forma vertical quanto horizontal. Nesse contexto, as questes relacionadas situao prisional no podem ser pensadas e trabalhadas de forma deslocada dessa realidade, tendo em vista que as aes, voltadas para o enfrentamento da violncia e da criminalidade, ao culminarem com a priso, impem a questo do cumprimento da pena na lgica estrutural do sistema de segurana pblica. Buscando a integrao nas aes, voltadas para a segurana pblica, praticadas pelo Estado brasileiro a partir do ano 2007, o Governo Federal instituiu o Programa Nacional de Segurana Pblica com CiR. Katl., Florianpolis, v. 14, n. 1, p. 59-67, jan./jun. 2011

Com efeito, o Pronasci apresenta uma forma e um olhar multidisciplinar em relao questo da segurana pblica. Dessa maneira, pela primeira vez aps a promulgao da atual Constituio, surge a perspectiva de democratizao da poltica de segurana pblica, com efetiva possibilidade de exerccio da cidadania por parte da sociedade nesse processo. Seguramente, trata-se de uma mudana complexa no paradigma da segurana, entretanto necessria ao fortalecimento da democracia, pois, [...] na perspectiva de Segurana Cidad, o foco o cidado e, nesse sentido, a violncia percebida como os fatores que ameaam o gozo pleno de sua cidadania (FREIRE, 2009, p. 107).Alm disso,
A perspectiva de Segurana Cidad defende uma abordagem multidisciplinar para fazer frente natureza multicausal da violncia, na qual polticas pblicas multissetoriais so implementadas de forma integrada, com foco na preveno violncia. Nesse sentido, uma poltica pblica de Segurana Cidad deve contar no apenas com a atuao das foras policiais, sendo reservado tambm um espao importante para as diversas polticas setoriais, como educao, sade, esporte, cultura, etc. (FREIRE, 2009, p. 107).

Com isso, o Pronasci representa uma iniciativa inovadora no trato com a questo da segurana pblica, do enfrentamento da violncia e da criminalidade, j que busca desenvolver aes na rea de segurana integrada com aes sociais, incluindo, acertadamente, o sistema prisional. De acordo com o Ministrio da Justia, o Pronasci [...] articula polticas de segurana com aes sociais; prioriza a preveno e busca

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atingir as causas que levam violncia, sem abrir mo das estratgias de ordenamento social e segurana pblica (BRASIL, 2009, online). Isto representa a possibilidade de tornar a poltica de segurana pblica perene, articulada e consistente, e no, apenas, mais uma poltica de governo pontual. Em sua estrutura, o Pronasci apresenta-se como uma poltica de segurana pblica, baseada em princpios democrticos, interdisciplinares e humanitrios, tendo em vista a participao da sociedade na construo de uma cultura de paz, a mdio e a longo prazo. Adota um conjunto de medidas que objetivam a imediata diminuio da violncia e da criminalidade, por meio da implementao de Unidades de Polcia Pacificadora (UPPs) em reas urbanas consideradas de elevados ndices de criminalidade e violncia. Deve-se ressaltar que a ocupao dessas reas pela polcia e a instalao das UPPs indica o reconhecimento, por parte do Estado, da necessidade de reorientao estratgica das aes de controle e manuteno da ordem pblica. Isso contribui para diminuir os ndices de criminalidade, porm, de forma territorialmente limitada. Na verdade, as UPPs significam a possibilidade de retomada de controle territorial de forma autoritria, porm no necessariamente truculenta. Alm disso, podem servir de instrumento tanto ao confinamento da pobreza, quanto ao exerccio de direitos bsicos de cidadania. No contexto do Pronasci, a segurana pblica tem sido discutida nos mais diversos segmentos da sociedade. No ano de 2009, o Governo Federal promoveu a 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica (Conseg). Partindo de conferncias realizadas nos mbitos municipal, estadual e de conferncias livres organizadas por entidades da sociedade civil, a Conseg representou a possibilidade de se reelaborar, democraticamente, princpios e diretrizes fundamentais para desenvolver projetos voltados para o sistema de segurana pblica, sob todos os aspectos e escalas. Por considerarem os contextos locais e o nacional, a efetiva participao de trabalhadores e da sociedade civil, possibilitaram a interao e a interdisciplinaridade no desenho da poltica. A 1 Conseg (BRASIL, 2009, online) teve como eixos bsicos de discusso:
Gesto democrtica: controle social e externo, integrao e federalismo; financiamento e gesto da poltica de segurana; valorizao profissional e otimizao das condies de trabalho; represso qualificada da criminalidade; preveno social dos crimes e das violncias e construo da cultura de paz; diretrizes para o sistema penitencirio e diretrizes para o sistema de preveno, atendimentos emergenciais e acidentes.

sociedade por meio de suas entidades representativas, elevou e ampliou o debate acerca da poltica de segurana pblica, possibilitando a democratizao da poltica. Como resultado da 1 Conseg, foram escolhidos, de forma democrtica, 10 princpios e 40 diretrizes, que serviro de subsdios para nortear a poltica de segurana pblica em curso no pas. Os participantes definiram (BRASIL, 2009a, online) como princpios que a poltica de segurana pblica deve:
Ser uma poltica de Estado que proporcione a autonomia administrativa, financeira, oramentria e funcional das instituies envolvidas, nos trs nveis de governo, com descentralizao e integrao sistmica do processo de gesto democrtica, transparncia na publicidade dos dados e consolidao do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP) e do Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), com percentual mnimo definido em lei e assegurando as reformas necessrias ao modelo vigente.

O espao de socializao de ideias possibilitado pela 1 Conseg, envolvendo a participao da

A definio da poltica de segurana pblica como uma poltica de Estado, e no de governo, demonstra que a participao da sociedade essencial no processo poltico de formulao da poltica. Pode-se considerar que os avanos tericos na constituio da poltica so inegveis, cabendo-nos, ento, aguardar os seus resultados prticos. Entretanto, como se sabe, os princpios e diretrizes definidos na 1 Conseg no garantem, de imediato, a sua implementao. Caber sociedade acompanhar, reivindicar e fiscalizar as aes poltico-administrativas, por meio de seus rgos representativos, para que a questo no fique somente no mbito do debate. Portanto, a participao de representantes da sociedade civil, de trabalhadores de todas as reas, no processo de formatao da poltica de segurana pblica, significa a oportunidade de garantila e de torn-la controlada pela sociedade, em vez de apenas instrumento do Estado. Nesta ltima dcada, a questo da segurana pblica tem envolvido uma participao maior de estudiosos, como o caso da criao do Frum Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP), no ano de 2006, composto por vrios especialistas com o objetivo de difundir conhecimentos na rea da segurana pblica. Alm disso, o processo de implementao das aes do Pronasci e a ampliao das discusses decorrentes da 1 Conseg resultaram na reestruturao do Conselho Nacional de Segurana Pblica (Conasp). So indicadores da ampliao dos espaos de discusso para possibilitar avanos significativos na constituio da poltica de segurana pblica no Brasil contemporneo, apesar dos limites estruturais.
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que as expectativas da sociedade, pela participao democrtica na gesto da poltica de segurana pblica, esto sendo contempladas. Inegavelmente, a Constituio Federal de 1988 Os esforos adotados pelos diversos governos e marcou a institucionalizao de um novo arcabouo pela sociedade a partir de 2009, por meio de discusorganizacional e administrativo dos rgos incumbises em conferncias pblicas, credenciando a pardos da segurana pblica no pas. Entretanto, os resticipao da sociedade na construo de princpios e qucios do perodo ditatorial permaneceram diretrizes norteadores da poltica de segurana pbliencravados nas prticas policiais. Alm disso, a poca, indicam a possibilidade de consolidao de uma ltica de segurana pblica, mesmo aps o processo poltica de Estado que entende redemocratizao, foi imda a segurana pblica como posta pelos governos visanuma questo transversal e do o atendimento de situa... o processo de estruturao multifacetada. Porm, as es imediatistas. Apresentada poltica de segurana aes entre os rgos da rea se desconstituda de continuida segurana pblica enfrendade, desarticulada entre as pblica exige rupturas, tam limitaes de atuao arinstituies e esferas de poticulada nas estruturas de der e sem a devida participamudanas de paradigmas, poder. O Poder Executivo e o da sociedade na definio Judicirio no atuam de foro e estruturao das aes. sistematizao de aes ma conjunta no sentido de As intervenes estatais, garantir a preveno do deliem relao segurana ppontuais combinadas a to, o julgamento clere para blica no Brasil, tornaram-se evitar, inclusive, a impunidamais sistemticas nesta priprogramas consistentes e de e a injustia. Por outro meira dcada do sculo 21, duradouros, fincados, lado, a reinsero do homem quando se configurou a gespreso na sociedade tem sido to de planos e programas sobretudo, na valorizao do um dos maiores desafios a pautados em novas formas de serem enfrentados pelo Esabordar a questo. O PNSP, ser humano sob todos os tado e pela sociedade. de 2000, apesar de ter sido Diante destas consideraum avano terico consideaspectos, levando em es, deve-se acrescentar rvel no trato com a questo que o processo de estrutuda segurana pblica, enconsiderao os contextos rao da poltica de seguranfrentou limites prticos cona pblica exige rupturas, siderveis no mbito da gessociais de cada cidado. mudanas de paradigmas, sisto, fracassando nos seus tematizao de aes pontuobjetivos principais. ais combinadas a programas consistentes e duradouNo entanto, o processo de implantao do SUSP ros fincados, sobretudo, na valorizao do ser humademonstra que a poltica de segurana pblica do pas no sob todos os aspectos, levando em considerao tem sido trabalhada sob o mbito de um novo os contextos sociais de cada cidado. Os avanos na paradigma. O Pronasci, de 2007, aponta para a parconsolidao de uma poltica de segurana pblica ticipao da sociedade civil no processo de de Estado no Brasil, pautada em princpios democrformatao e implementao da poltica de seguranticos, de solidariedade e dignidade do ser humano ina pblica no pas. Ainda relativamente cedo para dicam que os desafios a serem superados tornam inse avaliar os resultados do Pronasci quanto dimidispensvel o exerccio da cidadania com fulcro nos nuio da criminalidade e da violncia. Entretanto, o direitos de igualdade e na justia social. reconhecimento governamental e institucional em relao efetiva participao da sociedade na construo da poltica de segurana pblica evidencia um Referncias processo de fortalecimento da democracia, imprescindvel efetivao de uma segurana cidad. A instituio do Frum Brasileiro de Segurana ADORNO, S. A gesto urbana do medo e da insegurana: Pblica, em 2006, e a participao da sociedade civil violncia, crime e justia penal na sociedade brasileira nos eventos correlacionados Conseg, realizada em contempornea. 282 p. Tese (apresentada como exigncia 2009, evidenciam a importncia da democracia para parcial para o Concurso de Livre-Docncia em Cincias a construo de uma poltica de segurana pblica Humanas) Departamento de Sociologia, da Faculdade que assegure os direitos de cidadania. Os princpios de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade e as diretrizes elaborados, desde ento, demonstram de So Paulo, 1996. Concluso
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Poltica de segurana pblica no Brasil: avanos, limites e desafios

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Vilobaldo Adeldio de Carvalho vilobaldogeopp@yahoo.com.br Agente penitencirio da Secretaria da Justia do Estado do Piau Mestre em Polticas Pblicas pelo Programa de PsGraduao em Polticas Pblicas da Universidade Federal do Piau (UFPI) Maria do Rosrio de Ftima e Silva rosafat@uol.com.br Doutorado em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP) Professora Associada no Departamento de Servio Social e no Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas da UFPI UFPI Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas Campus Universitrio Ministro Petrnio Portela Bairro Ininga Teresina Piau CEP: 88036-601

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