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\..' v,q j'

v
YJC
t
(J(
BARBARA 1. NELSON
CON LA ASISTENCIA DE THOMAS LINDENFELD
2. La formacin de una agenda.
El caso del maltrato a los nios*
E
NEL INVIERNO de 1655, doce hombres de la colonia Plyrnouth
examinaron el cadver congelado de John Walker y atesti
guaron que la muerte de este nio de doce aos, aprendiz de
Robert Latham, se deba a golpes, mutilaciones, desnutricin y
abandono. Por "crueldad y maltrato" de su aprendiz, se le "mar
c la mano con fuego" a LatJ:im y "todos sus bienes fueron con
fiscados" (Brernmer, 1970: 123-4). El caso de John Walker no
fue seguramente el primero en las colonias estadounidenses, pe
ro su nombre s el primero en registrarse. Se puede considerar
a John Walker como smbolo de una condicin que siempre ha
formado parte de la vida estadounidense y, en verdad, de la vida
social a lo largo de la historia (DeMause, 1975; Light, 1973; Tho
mas, 1972).
En 1957, la Oficina Infantil del gobierno federal (CB, por sus
siglas en ingls), a travs del informe "Propuestas... para una le
gislacin de Servicios Pblicos para el Bienestar de Jvenes y Ni
os" recomend que el organismo estatal responsable del bienestar
infantil y juvenil hiciera cargo de investigar el descuido, mal
trato y abandono, proporcionara oportunamente asistencia social
e informara de las situaciones anmalas a la correspondiente ins
tancia encargada del cumplimiento de la ley. Esta recomendacin
fue el primer reconocimiento oficial de que el maltrato a los nios
* Publicado originalmente con eltftulo "Setling the Public Agenda", en The Policy
eye/e, J. May y A. Wildavsky, edits., Sage Publications, Beverly HiUs-Londres, 1978. Tra
duccin al espanol de ANa Senzek. .
( 105)
lS
BARBARA J. NELSON:
,0\11
1,'1:I de. pblica y no, un P,. oeasio
),\! baJadores socIales. Durante los tres SIg1'OS que van
',
Dhn Walker a las propuestas de 1957, las respuestas
I abandono de los nios vinieron del sector privado,
e de las sociedades de proteccin, nacidas en los l
1siglo XIX. Desde que aparecieron las propuestas de
del maltrato y abandono de los nios [abreviado
mte] ha llegado a ocupar un lugar destacado en las
'1 burocracia federal, de las legislaturas estatales y del
'o se concentra en averiguar cmo el PMAN se ha
Je una preocupacin de caridad privada en un asun
Jienestar social. Trata de investigar el proceso de
asuntos pblicos y de la formacin de una agenda,
paso la manera como la carga poltica, econmica
rdar el PMAN se transfiere de la caridad privada al
lo tanto, es un estudio de caso sobre la primera
so de las polticas pblicas, a saber, de cmo ocurre
lera de problemas que el gobierno podra en prin
- como objeto de su accin pase a ser un nmero
e problemas a considerar de hecho.
Conceptualizar y estudiar
la formacin de una agenda
a indagacin de poltica pblica se ha dirigido a
los problemas y no tanto qu problemas
.0 de intervencin gubernamental. El proceso por
)s conflictos y las preocupaciones llegan a recibir
mental ya ser candidatos de resolucin potencial
:for pblico, se le ha denominado "forinacin o
enda" (Cobb y BIder, 1972; Cobb eral;,
y Shaw, 1972). Cobb y Elder (1972: 85)
lO?
LA FORMACIN DE UNA AGENDA
definen a la agenda del gobierno como "las cuestiones que los
miembros de la comunidad poltica perciben como dignas de aten
dn pblica y... que caen dentro de la jurisdiccin legtima de la
autoridad gubernamental existente." Aaden tambin que hay
muchas agendas gubernamentales cuasi-independientes, a conse
cuencia de que son numerosos los puntos de acceso a los decisores
(Gergen, 1968), Ydebido a la autonoma de diversas unidades
gubernamentales (Aldrich, 1973).
La formacin de una agenda es un tema relativamente nuevo
en los estudios de las polticas. Pero su novedad es slo aparen
te, en parte porque la formacin de una agenda no es ms que
una etiqueta nueva para preocupaciones antiguas como la defini
cin de los problemas, las actividades de los grupos de inters y
sus efectos en las polticas, la expansin de las libertades pblicas
de los ciudadanos. Se han ofrecido tres explicaciones del ensan
chamiento o cambio de contenido de las agendas gubernamenta
les: 1) el crecimiento econmico, 2) el ciclo y la trayectoria de los
asuntos o cuestiones, y3) el comportamiento de las organizaciones.
Estas razones no son mutuamente excluyentes. Al contrario, cada
aproximacin indica una tradicin acadmica que ofrece hiptesis
alternativas de investigacin.
Segn sus respectivos enfoques, los analistas del crecimiento
econmico ven con alarma o satisfaccin el hecho de que el gasto
pbico en Estados Unidos (medido en dlares constantes) haya
crecido del 6.9 por ciento del PIE en 1902, al 34.1 por ciento en
1970 (Borcherding, 1977: 64). Hoy los tericos ms activos del
crecimiento econmico son quienes sostienen la teora de la "elec
cin pblica" y que ven con desagrado el aumento desproporcio
nado del gasto pblico. Borcherding estima (1977: 64) que,
durante este siglo, "slo" cerca del 50 por ciento de ese aumento
tiene relacin con el cambio en los precios relativos, el ingreso y
.
!
I
la poblacin, y con laS -diversas interdependencias asociadas entre
estas variables. Sugiere, en cambio, que la presin de los grupos
f
108
BARBARA J_ NELSON<
le inteF s; un bajo nivel de eficiencia, las bUliOcFaCas y una, habi.
lidad cada vez rnayOF en la recaudacin se combinan para hacer
posible eL aumento del gasto discrecional' del gobierno. Aunque
las consideraciones de crecimiento econmico son muy importan
tes en la formacin de la agenda, la escuela de la eleccin pblica
slo indica las categoras principales donde es de esperarse un
.1:/: '1'1'
mayor gasto (por ejemplo, en el sector de servicios) sin especificar
suficientemente cules son los problemas o clases de asuntos que
podrn recibir un gasto mayor.
Un segundo enfoque en la formacin de la agenda presta aten
cin a los ciclos o trayectorias de los problemas. Cobb, Keith Ross
y Ross (1976: 127) definen la trayectoria de los asuntos en trmi
nos de iniciacin, especificacin, expansin y entrada del proble
ma. Proponen tres patrones de trayectorias segn que los actores
principales se ubiquen dentro o fuera del gobierno, y seg el
grado en que soliciten el apoyo de los ciudadanos y de los se(.Vi
dores pblicos. Otros enfatizan el tiempo de atencin que presten
a los problemas el pblico y en especial de los medios de comu
nicacin masiva (Downs, 1972; Nade], 1976). Los periodistas pro
.J
fesionales constantemente analizan en qu medida la cobertura
adicional de un asunto podra resultar excesiva, con la consiguien
te prdida de inters del p blico (Lazarsfed y Merton, 1971).
ir
Este enfoque tiene sus races en la investigacin de los grupos
J
de inters, que tiende a subrayar la naturaleza conflictiva del pro
ceso de formacin de la agenda. En este enfoque, la bsqueda de
un lugar en la agenda gubernamental para un asunto es repre
sentada como una lucha en los pasillos del poder que combaten
quienes contienden por obtener los favores del gobierno. Desa
fortunademente esta caracterizacin de la formacin de la agenda
es engaosa en muchas poltias sociales. Un segmento importante
, en la formacin de la agenda de asuntos sociales' est tipificada
por la discusin de Kotz (1969) sobre elinicio del programa a s i s ~ ,
tencialde los cupones de alimentos, que provoc muchas- discu-
LA FORMACIN DE UNA AfrENDA 109
siomes'j controversias, pero-que reaLmente no lleg nunca-a tener
un tOllO agudamente conflictivo. El tono polmico de la escuela
del conflicto entre los grupos de inters se debe a su nfasis en
casos en que los oponentes estuvieron muy bien organizados (por
ejemplo, el caso de los mineros contra los propietarios de las mi
nas, citado en Cobb y Elder, 1972: 64-67, 77; Groennings, 1970)
y a las dificultades empricas para poder separar la formacin de
la agenda de la consideracin de las posibles soluciones.
Cada vez ms las investigaciones sobre la formacin de la
agenda reflejan temas propios de organizaciones. Walker (1974:
4-8) observa la importancia de los patrones ~ e desarrollo de las
carreras profesionales yla influencia creciente de las asociaciones
profesionales en la formacin de la agenda. Zaltman y asociados
(1973) proponen que las organizaciones recientes, pequeas, com
petitivas y presionadas p o ~ los cambios tecnolgicos acelerados,
tienden a aceptar e incorporar con ms facilidad las ideas nuevas.
Muy &propiadamente la escuela organizacional destaca el he_cho
de que la formacin de la agenda gubernamental ocurre cuando
los funcionarios de alto nivel asumen su papel de responsables de
la elaboracin de las polticas y que, con contadas excepciones, su
papel est determinado por las organizaciones. De esta manera,
aunque Jos problemas tengan ciclos influidos por las variables eco
nmicas, la tarea ms importante de hinvestigacin sobre la for
macin de la agenda consiste en identificar la manera como las
organizaciones establecen sus propias agendas.
Desde una perspectiva organizacional proponemos cuatro eta
pas analticamente distintas para la formacin de la agenda: 1) el
reconocimiento del asunto, 2) la adopcin del asunto, 3) la prio
rizacin del asunto y4) el mantenimiento del asunto. La etapa 1),
reconocimiento de asunto, es el momento cuando se advierte por
vei primera la cuestin y se reconoc-e que puede ser un terna po
,1- I
-tencial de un programa de accin. La etapa 2), adopcin del asun- _'
to, se centra en la decisin de si responder o no al asnto en
- J
no
BARBARA J. NELSON
cuestin. Es importante enfatizar que, desde el! punto de vista ana
ltico, la d'edsin de tomar en consideracin un asunto, es distinta
de la decisin que elige entre varias opciones de accin competi
tivas para tratarlo. Tienen que prevalecer dos condiciones para
que se adopte un asunto. Primera, los decisores tienen que com
partir la percepcin de que es responsabilidad gubernamental le
gitima actuar en el asunto en cuestin. Segunda, tienen que creer
,:
que, en caso de adoptar el asunto, es posible encontrar una res
,.
puesta apropiada para abordarlo. En la etapa 3), priorizacin del
asunto, se reordena la agenda existente para dar cabida al asunto
nuevo. La priorizacin, no es simplemente intercalar el nuevo
asunto entre los ms viejos. Un nuevo asunto puede desalojar a
uno o ms asuntos anteriores o puede provocar que se atene la
intensidad de la consideracin que se presta a los asuntos ms
antiguos. Si !el inters en el asunto ms reciente no se mantiene
(etapa 4), el asunto nunca alcanzar el punto de la decisin sus
tantiva. Asimismo, para que un asunto permanezca en la agenda
una vez que ha obtenido atencin y quiz respuesta debe mante
ner sus merecimientos y seguir formando parte de las ideas con
vigencia (Walker, 1974: 2). Si una cuestin no conserva esta ca
racterstica por un largo plazo, no podr incorporarse duradera
mente a las preocupaciones gubernamentales. Esta falla no es
necesariamente trgica. La agenda del gobierno estara increble
mente congestionada si no existiera ningn mecanismo para re
mover de ella el sinfn de problemas que ya no convocan el inters
general.
La investigacin de las varias etapas del proceso de formacin
de la agenda implica responder a cuatro cuestiones metodolgicas:
a) cmo construir definiciones operativas de estas etapas, b) cmo
separar la formacin-fijacin de la agenda de otras fases del pro
ceso de la poltica, c) cmo seleccionar los casos de estudio, d)
cmo descubrir y formular las hiptesis;
111
LA FORMACIN DE UNA AGENDA
Ahora. bien, no es fcil construir definiciones operativas de los.
diversos momentos de formacin de la agenda. Hay varias raz
nes; entre ellas: a) la necesidad de contar con una pormenorizada
informacin institucional, pues las definiciones operativas depen
den en mucho del contexto de las organizaciones; b) el hecho de
que el comportamiento especfico de la organizacin seleccionada
puede englobar ms de una de las categoras analticas de la for
macin de la agenda; c) el problema de la asimetra de la prueba;
es decif, es ms fcil mostrar cundo una cuestin ha logrado co
locars
x
en la agenda que cundo no ha podido lograrlo (Bachrach
y Baratz, 1963); d) los acostumbrados problemas de la unidad y
del nivel de anlisis; es decir, si es ms apropiado investigar las
acciones o las instituciones; e) la propensin lingstica, si no ana
ltica, a personificar las actividades de las instituciones; f) la ten
tacin de lo inevitable o el hecho de que las decisiones ms
complejas se vuelven simples cuando se conoce cmo se producen
(Proscio, 1977). .
Es tambin difcil saber con precisin cundo terITna la for
macin de la agenda y comienza la deliberacin sobre el asunto
en cuestin. De alguna manera ser siempre arbitraria la lnea
divisoria entre estos dos momentos constitutivos del proceso de
la poltica. Una vez ms, prestar atencin a la manera como pro
ceden las instituciones pblicas nos ayuda a distinguir entre si
tuaciones en las que el proceso de la poltica acenta el
reconocimiento de las cuestiones y dems comportamientos pre
vios a la decisin, y situaciones en las que se elige entre opciones
sustantivas de accin.
La tercera cuestin metodolgica tiene que ver con la necesi
dad de encontrar una estrategia de investigacin que identifique
y.seleccione los csos a estudiar. Una seleccin nada fcil. Por
ejemplo: cmo se puede definir que umi determinaQa cuestin
es un asunto de abordar por el.gobierno? Si un gobernante ha
abordado anterormente el caso y ha decidido no emprender al-
I
t ~
I
BARBARA 1. NELSON
egunda consideracin del problema nace que se
aso o se est ante un nuevo caso? tal redefini
. las cuestiones, su dilatacin o su restriccin,
nada fcil la operacin de definir el estudio
eativa de los casos es una estrategia bsica para
, locnientos generales sobre la formacin de la
). Podemos argir que los estudios de caso exis
un reconocimiento implcito de las caracters
le las cuestiones o instituciones. Sin embargo,
la formacin de la agenda necesita todava jus
te 'yl mtodo como procede a encontrar y se
pertinentes.
lebemos utilizar en la seleccin de los casos?
el enfoque organizacional de las etapas ana
in de la agenda, proponemos una tipologa
:car los casos pertinentes con base en las ca.
resalientes de los problemas a considerar. Son
que proporcionan un marco para identificar
,: 1) la naturaleza controversia! o consensual
'acterizacin como tcnico/cientfico o como
acin como nacional o como internacional.
.in consensual-controversial, identificamos
i o cuestiones: asuntos de valencia y asuntos
ll, 1966: 170-174). Por "asuntos de valencia"
tldemos aquellos asuntos o cuestiones que
afectivas fuertes bastante unnimes,' por 10
m como conflictivas o controversiales. En
le posicin" (posi/ion issues) se caracterizan
ns conjuntos optativos de preferencias. En
el carcter cientfico/tcnico o social de las ','
por el hecho de ser relativaS a cosas o a
I es importante la manera como es definido
LA FORMACIN DE UNA AGENDA
113
el problema, tambi'n cuenta con el hecho de que los asuntos cien
tfieo/tcnieos permiten con mayor frecuencia soluciones mecni
cas, que los asuntos sociales. En el nivel de la tercera dimensin,
los asuntos internos o internacionales se definen no slo por la
base de su rea geogrfca, sino por el tradicional carcter de p
blico o secreto que rodea su proceso de dicisin.
los actores participantes en la promocin y selec
cin de! las cuestiones no las definen todos de la misma manera.
En efecto, un comn- denominador de todas las investigaciones
sobre formacin de agenda es descubrir que la manera de defini;
y marcar (labeling) las cuestiones es decisiva para determinar el
tipo de atencin que merecern. Una de las tcticas ms frecuen
tes de caracterizacin, que usan los interesados en ciertos asuntos,
es tratar de presentarlos como "asuntos de valencia", de gran con
senso afectivo. ste fue el caso de la cuestin del abuso ymaltrato
a los nios.
La figura 1 muestra esta tipologa de identificacin de los ca
sos. Como en toda figuracin de los conceptos, las lineas divisorias
entre las dimensiones es ms drstica y rgida que en la realidad.
Interno Internacional
Social Cientffico/ Social Cientfico /
Tcnico Tcnico

[fosic16n J
-
Abuso y
Maltrato de
I
los niflos
,
-
I
-
,
, !
,
."

I
114
BARBARA 1 NELS(i)N
El reconocimiento gubernamental
del maltrato y abandono de los nios
El reconocimieruo gubernamental del PMAN se bas parcial
mente en una disposicin cultural e institucional, en una condi
cin estructural propicia al cambio, como dice Smelser (1962).
En general, el crecimiento del sector pblico, particularmente
en el rea de servicios y beneficios sociales (Tarschys, 1975), ha
-.;;;
aumentado la cobertura y la extensin de la intervencin guber
.,( ,,1::
1(,j ',. namental en las vidas de sus ciudadanos. Sin embargo, es, ms
' " .
,'" "', ..i
bien, cclica la disposicin del gobierno a aceptar nuevas respon
. ,) :'
1.-
sabilidades o aumentar las existentes. El gobierno crece no slo
'"
'-
'-1
::;
;)"
en tiempos de guerra, sino tambin en pocas en que la justicia
o
v '
social es una preocupacin poltica de importancia. Al revs, el
\. (.

gobierno se contrae' cuando la efiiencia tiene un elevado inters

poltico.
Al final de los aos cincuenta, a raz del movimiento de los,
derechos civiles, comenz un largo periodo de preocupacin rela
tiva .por los varios asuntos de equidad y justicia social. Las re
formas de 1962 a la Ley de Seguridad Social disponan que en
todos los condados y localidades de los estados se proporciona
ran servicios asistenciales a los nios, de modo que los intereses
de los nios pasaron a formar parte del ciclo de la equidad. A
estas reformas sucedi la "Guerra contra la Pobreza", que mos
tr la importancia de ofrecer servicios idneos a los nios como
un mtodo para eliminar la pobreza. El ciclo de la equidad re
cibi un fuerte impulso con la tesis In re Gault de la Suprema
Corte en 1967, que concedi a los nios la proteccin de la Ley
de los Derechos Fundamentales. Ms tarde" el trabajo de meses
para dar forma a la Ley Integral de Desarrollo Infantil (final
mente vetada por el presidente Nixon) educ a los congresistas
a entender la importancia de cubrir adecuadamente las necesi-.
dades de todos los nios.
LA fORMACIN DE UNA AGENDA
115
La ,preocupacin por ros nios no se limit al gobiemo. Los
pediatras, el grupo de mayor prestigio profesional en los proble
mas infantiles, tenan dos dcadas de xitos notables en el control
de los microbios mortales para los nios. Una vez que se pudo
curar o prevenir muchas de las' enfermedades infantiles, los pe
d,iatras tuvieron la posicin, las habilidades y los recursos para
investigar las patologas que al menos parcialmente tenan su ori
gen en el comportamiento.
Con esta tendencia cultural en mente, mostraremos cmo el
PMAN lleg a colocarse en la agenda de la Oficina Infantil del
Departamento de Salud, Educacin y Bienestar (HEW, por sus si
glas en ingls), en las legislatur'as de los cincuenta estados y en el
Congreso. Las discusiones sobre cmo consiguierpn llegar a estas
I
agendas siguen las etapas mencionadas de la formacin de la agen
da: reconocimiento, adopcin, priorizacin y mantenimiento del
asunto o la cuestin. Enfatizaremos el proceso de formacin de
la agenda e incluiremos informacin sobre las decisiones tomadas
cuando stas aclaran dicho proceso.
La formacin de la agenda
en la Oficina Infantil de gobierno
En 1874, con el famoso caso de Mary Ellen, el maltrato a los nios
recibi por vez primera la atencin de los medios de comunicacin.
Mary Ellen, una sirvienta/bija adoptada, fue maltratada por sus
tutores. Para liberarla de esta situacin, Henry Bergh -por cierto,
fundador de la Sociedad para la Prevencin de la Crueldad con
I
los Animales- acta contra sus supuestos tutores. La base
legal del caso no fue el viejo argumentO deque como miembro
del reino animal, Mary EUen .mereca proteccin; Bergb, en vez de
eso, recurri a la disposiCin de hominereplegiando, derivada
de una antigua ley inglesa, que permite transferir la custodia de
una persona a otra 1972: 307-308). El cas hizo furor y
111
BAR.ltAR/t J. NElSON 116
pfecipit la formacin de la. Sociedad Neoyorquina para la. Pre
vencin de la Cruerdad con tos Nios. En poco tiempo se forma
ron otras sociedades en varias de las ciudades del Este y hacia
fines del siglo XIX y principios del xx, frecuentemente dichas so
ciedades recibieron de los estados el encargo de recibir y reubicar
"nios desamparados, abandonados y 'nios-problema'" (Thomas,
1972: 311). Tan poderosos fueron algunos de estos grupos que,
por ejemplo, se lleg a considerar ilegal interferir con el trabajo
de la mencionada Sociedad Neoyorquina. De esta manera, varias
legislaturas del Este fueron las primeras instituciones pblicas en
reconocer al PMAN. En el espritu de la poca, la responsabilidad
de atender estos casos fue encargada por los estados a los grupos
privados.
Ochenta aos despus del caso de Mary Ellen, prcticamente.
habia dejado de existir el movimiento caritativo de 'las asociacio
nes privadas. PractiCa! la caridad sobre bases morales ya no tenia
la misma vigencia social. La Gran Depresin hizo que los fondos
de caridad fueran reemplazados por los recursos pblicos dispo
nibles en los diferentes programas que abarcaba la Ley de Segu
ridad Social (Trattner, 1974: 228-229). Los trabajadores sociales
dejaron de obligar a sus clientes a que aceptaran los servicios y
comenzaron a responder a las necesidades expresadas por la po
blacin. El resultado del cambio en las fuentes de recursos y en
los mtodos de servicio fue una clientela de clase media cada vez
ms organizada. Para fines de la Segunda Guerra Mundial prc
ticamente haba desaparecido el inters por los servicios de pro
teccin a los nios.
Entonces qu fue lo que provoc el inters del'cB en un asun
to que gradualmente haba terminado por perder apoyo? El inte
rs no se origin en el CB. SU respuesta fue ms bien una reaccin
favorable a las investigaciones que haba llevado adelante la Aso
ciacin Humanstica Norteamericana (AlA, por sus siglas en in
gls), grupo caritativo dedicado ala proteccin de nios yanimales.
LA FORMACiN DE UNA A0ENDA
Adiferencia de las sociedades antes mericionadas, la ABA no ofreca
servicios directQs, prefera realizar investigacin y as proporcio
nar material acadmico formativo para pediatras y trabajadores
sociales dedicados a asistir a las familias.
En el otono de 1954, ivisin Infantil de la ARA, bajo la
, direccin de un nuevo director, el doctor Vincent DeFrancis, le
vant la primera encuesta nacional sobre nios maltratados, aban
donados Yexplotados. Los'"resultados fueron publicados en 1955
(DeFrancis, 1956: 1), se distribuyeron a los departamentos esta
tales de asistencia social ya los profesionales interesados yfueron
posteriormente vendidos al pblico a un costo mnimo. Los resul
tados se presentaron tambin en las reuniones semestrales de la
ABA para especialistas en asistencia y bienestar infantil. Los pro
, fesionales presentes en estas reuniones [...] contribuyeron a trans
mitir plenamente al CB el maltrato a 19S nios como un problema
nacionaL
El informe de ]a AHA, al subrayar la importancia de los servi
cios de proteccin a los nios, resultaba coherente con la perspec
tiva de trabajo social del CE (Steiner, 1976: 36-89). Ya que el
mtodo propuesto para atender el maltrato a los nios (trabajo
de caso) era tambiI1 el preferido por el CB para los pro
blemas de asistencia ybienestar infantil, el CB en seguida
a considerar diversas opciones de polticas, sa\tndose las etapas de
adopcin, priorizacin y mantenimiento del asunto. Con la publi
cacin de "Propuestas de Directrices y Lenguaje para una Legis
lacin de Asistencia Pblica yde Servicios a la Juventud", result
evidente para el pblico atento en la cuestin que el CB comen
zaba a interesarse en las polticas relativas al maltrato de los
nios.
El inters del CB por el PMAN qued demostrado con las in
vestigaciones que promovi. El apoyo inicial para investigar sobre
el maltrato de los nios posibilit que se desarrollara un pequeo
pero activo gmpo de profesionales cuyas recomendaciones seran
"
I
tJ8 BARBARA 1. NELSON
importantes para precipitar la respuestal estatal. A fines de fa d
cacla de 1'os aos cincuenta, eL doctor C. Henry Kempe, destacado
pediatra del Hospital General de Denver y de la Escuela de Me
dicina en la Universidad de Colorado recibi apoyo del ca para
estudiar, junto con sus colegas, el maltrato fsico de los nios.r...].
Kempe present en varias ocasiones los resultados de su in.
vestigacin. La primera fue en las reuniones de la Academia Nor
teamericana de Pediatra en noviembre de 1961. Comcrmiembro,
durante mucho tiempo, del comit que formulaba el programa,
de actividades de la academia, Kempe tuvo oportunidad de orga
nizar un seminario sQbre el maltrato fsico de los nios. Los miem
bros del comit le sugirieron que el ttulo subrayaba el carcter
de un comportamiento legalmente responsable y socialmente at
pico yque poda ocasionar que algunos miembros tuvieran .cautela
para asistir al seminario. Kempe estuvo de acuerdo y cambi el
nombre del seminario en "Sndrome del Nio Golpeado". Con un
.! solo trazo etiquet el problema de una manera que haca de lado
los aspectos annimos yresaltaba los aspectos mdicos. Desde una
perspectiva de formacin de agenda, el efecto de la etiquetacin
JlI es siempre relevante.
En 1962, Kempe y sus asociados publicaron "El sndrome del
nio golpeado" en el Journal 01 the American Medical Association.
El artculo y el editorial que lo acompa pasmaron a la profesin
mdica. El pequeo nmero de artculos mdicos y de los traba
jadores sociales, antes de este ao, u omitieron el problema en el
ttulo o utilizaron el trmino asustador, maltrato a los nios. En
continuidad con el exitoso seminario de la Academia Norteame
ricana de Pediatra, el bien titulado artculo de Kempe, en una
revista prestigiada, dio legitimidad profesional al problema. La
cobertura nacional de los medios al problema data de la publica
cin de este artculo.
En el mismo ao de 1962, el CB patrocin una conferencia con
el propsito de presentar las investigaciones de Kempe a un grupo
119
LA H)RMACIN DE UNA AGENDA
de abogados, mdicos y trabajadores sociales interesados. La con
ferencia recomend que el CB bosquejaFa el modelo de notifica
cin obligatoria de maltrato a los nios yrecomend tambin que
este borrador fuera difundido en los estados con ,una fuerte reco
mendacin en favor de su adopcin. Dicho modelo de ley fue es
,erito y distribuido ampliamente en 1963. Por medio de esta accin
se mont la segunda fase de la campaa, alcanzar las agendas de
las cincuenta legislaturas estatales.
Despus de distribuir el modelo de la ley de notificacin, el
CB mantuvo su apoyo ysu inters en la investigacin sobre el tema,
mediante estudios de alcance nacional. Cinco aos despus, el in
vestigador principal, David G. Gil, public los resultados de la
I
investigacin bajo el ttulo Violence Against Children: Physical
i
Child Abuse in the United States. Del mismo modo que el trabajo
-\
de Kempe, este libro fue ledo con gran inters por los profesio
nales como por los legos. De esta manera, la investigacin apoyada
por el CB, proporcion a los servidores pblicos -y al pblico en
general- informacin pertinente relativa a la existencia y exten
I
sin del maltrato infantil, con alto nivel acadmico y sin amarillis
fiO. Esta informacin decisiva legitim la demanda de una nueva
legislacin.
Las investigaciones patrocinadas por el CE tuvieron el efecto
nOI slo de mantener el problema ante los ojos del pblico, sino
tambin mantener al mismo cs con vida. Creado por una ley del
Congreso en 1912 para investigar y documentar las condiciones
prevalecientes entre l o ~ nios estadounidenses, el mbito de com
petencia del CB fue linltado por quienes se oponan a cualquier
intento gubernamental de controlar la crianza de la juventud. Y
aunque el CE nunca amenaz la autoridad de los padres, el hecho
es que no respondi positivamente a la autoridad institucional. A
partir de 1967, fue subordinado al Departamento de Servicios So
ciales y Rehabilitacin (SRS,'por sus siglas en ingls) ,dentro del
HEW. En 1968 y en \969, Mary Switzer, administradora del SRS
121
120
BARBARA 1. NELSON
",jij
trat de aqimar aI CH para que desplazara su ate.nein de los nios
1:j'
de clase media hacia los nios pobres y miembrbs de las minoras.
11.1:
'
El CB rechaz la idea y mantuvo su postura tradicional.
En los primeros meses de 1969, Robert H. Finch, secretario
del HEW, buscaba con cierta urgencia una nueva ubicacin para el
programa educativo Head Start que la Oficina de Oportunidades
Econmicas estaba por echar a andar en favor de los nios de
familias en clara desventaja y con problemas de aprendizaje. Finch
cre la Oficina de Desarrollo Juvenil (OCD, por sus siglas en in
gls) para cubrir al intransigente CB y al flotante programa. A pe
sar de la retrica que caracteriz el cambio, de hecho la OCD slo
t
",
tena dos tareas importantes: supervisar ese programa yapoyar las
investigaciones sobre nios maltratados. La salud materno-infantil
y los restantes programas de pienestar juvenil, quedaron bajo la
administracin del SRS. Sin el inters del pblico en el maltrato
infantil-beneficio derivado de las investigaciones apoyadas por el
CB-, la OCD no habra tenido ningn programa importante bajo
sus auspicios.
Los medios y el reconocimiento
gubernamental del maltrato a los nios
[...] es importante destacar el papel de los nedios al informar a
las lites polticas de la existencia y magnitd
I
de los problemas, y
al construir el consenso de masas para la actividad gubernamental.
Cobb y asociados (1976: 127) han establecido correctamente que
algunos asuntos se generan en las mismas instituciones y despus
atraen la atencin de los medios masivos, mientras que en otros
casos este orden se invierte. El caso del maltrato a los nios ofrece
la oportunidad de examinar el papel de los medios al fijar un or
denamiento c.Ie las agendas gubernamentales.
[...] La cobertura del maltrato a Jos nios sugiere dos conclu-'
siones sobre el papel' de los medios y la fijacin de la agenda.
! ,
, LA FJRMACIN DE UNA AGENDA
Primero" los asuntos, q,ue llegaron a la atenein de las autoridades
elegidas surgieron de las actividades de los funcionarios designa
dos, especialmente con apoyo de una actividad sistemtiea de in
vestigacin. [...] Segundo, los ciclos de atencin a los asuntos de
los medios profesionales y masivos pueden ser diferentes entre s
y hasta contradictorios. Mientras que los medios masivos pueden
estar en constante bsqueda de temas nuevos para entretener a
sus clientes (Downs, 1972: 42), los medios profesionales pueden
sostener por un lapso mayor el inters en un tema, en especial si
existen fondos disponibles para continuar la investigacin. Con
frecuencia, el inters profesional sistemtico por ciertos temas
contribuye a que se reconsideren asuntos que se haban eclipsado
en el inters del pblico en general. La presin profesional en pro
de un problema da pie al clsico dilema democrtico. La presin
profesional eleva sin duda la vida poltica..por encima de la mera
consideracin de las preocupaciones inmediatas. Sin embargo, es
ta presin est tambin al origen del abuso de los intereses par
ticulares que pueden medrar, porque no estn sujetos a nngn
escrutinio continuo.
La formacin de la agenda
en las legislaturas estatales
En 1963 el CB public y difundi su folleto:"El no maltratado:
directrices y sugerencias de lenguaje para legislar acerca de la no
tificacin del nio fsicamente maltratado". Este folleto no lleg
a los legisladores estatales, sino que recorri la ruta habitual de
difusin del CB entre las instancias estatales responsables del bie
nestar infantil y los grupos privados interesados en la cuestin,
aunque indudablemente algunos folletos llegaron a manos de los
legisladores interesados. De manera independiente, otros legisla
dores tambin se informaron de los avances en este campo. Ar
mados con las directrices establecidas por el CB, los miembros de
122
BARBARA J. NELSON
algunas organizaciones caritativas del sectOIi privado, aeompaa
dos por representantes de varios grupos profesionales, se acerca.
ron a los legisladores de varios estados. Como resultado directo'
de esta campaa, en 1963, el mismo ao de publicacin de las
directrices, dieciocho estados reconocieron el maltrato infantil co
mo un asunto pblico y presentaron iniciativas de ley. Trece es
tados aprobaron leyes en la materia ypara 1967 todos los estados
haban aprobado algn tipo de legislacin reconociendo como
problema pblico el maltrato a los nios.
En slo cuatro aos todos los estados aprobaron leyes para
notificar estos casos, ~ n a tasa de adopcin cinco veces ms rpida
que el promedio de otras innovaciones legales entre 1933 y 1966
(Walker, 1969: 895).
De manera semejante al CB, el tiempo que pas entre el esta
blecimiento de la agenda yla accin fue tan corto en muchos es
tados que es difcil mantener la distincin emprica entre
reconocimiento de la cuestin y respuesta. El anlisis de las trece
primeras leyes sobre maltrato a los nios nos ayuda a entender
por qu el reconocimiento del asunto se transform tan rpida
mente en accin institucional. Igualmente, un anlisis de los mu
chos modelos y directrices que siguieron a los que propuso el CB
demuestra por qu la difusin ocurri tan rpidamente.
En 1967, todos los estados haban respondido al problema del
maltrato (y a veces del abandono) de los nios estableciendo leyes
de notificacin voluntaria u obligatoria. Sin embargo, de las pri
meras trece leyes estatales en esta materia slo diez eran leyes de
notificacin. Las otras tres definan el delito de maltrato infantil
y'discutan los lmites de la sentencia correspondiente. Ocho leyes
fueron incorporadas en los cdigos penales y cinco fueron ubica
das dentro de los captulos relativos al bienestar pblico o a la
administracin general. Illinois fue empero el nico estado que
destin fondos para la implementacin de su ley sobre maltrato a
los nios.
123
LA FRMA:CION DE UNA AGENDA:
A pesar de su diversidad, estas trece leyes originales tenan
una caracterstica en comn, la de invocar las normas sociales re
lativas a la proteccin de los nios. Cada una fue una declaracin
pblica de los valores sociales de sus respectivas comunidades. El
hecho de que algunas enfatizaran las notificaciones como una pro
teccin para los nios mientras que otras destacaran las penas para
los infractores, hace resaltar an ms la complejidad y multidi
mensionalidad de las normas involucradas.
Independientemente de la naturaleza de las normas invocadas,
los polticos estuvieron muy contentos de verse asociados con un
asunto de valencia tan permanente como el maltrato a los nios.
y porque la rectitud de. la conducta no levantaba ninguna deman
da de fondos pblicos, buscaron an ms ansiosamente vincularse
al asunto. La pr.ctica legislativa de no asignar dinero extra, no
obstante que establecan un mecanismo que iba a crear ms usua
rios del servicio, tuvo consecuencias importantes. Por ejemplo,
cuando Florida adopt un servicio gratuito para recibir llamadas
telefnicas durante las veinticuatro horas, el nmero de notifi
caciones sobre nios maltratados o abandonados subi de 17 a
19,120 (Sussman y Cohen, 1975: 125). Es dudoso que las de
pendencias receptoras tuvieran capacidad para procesar esas
llamadas, mucho menos para atenderlas.
Desde un punto de vista pragmtico, el apoyo a la legislacin
en contra del maltrato infantil result un triunfo seguro y fcil
para casi todos los legisladores estatales involucrados en la apro
bacin de las primeras leyes. Sin tener que gastar un centavo de
los fondos pblicos quedaron registrados en la votacin a favor
de una idea central de la cultura estadounidense: la importancia de
los nios. Este hecho ayuda a explicar la velocidad acelerada entre
el reconocimiento del problema y la accin realizada. Sin embar
go, no explica completamente la adopcin de leyes contra el mal
trato a los nios en los cincuenta estados.
~ i
12.4' BARBARA J. NEI!.SON
La rpida difusin de leyes para denunciar et maltrato infantil
result facUitada por el gran nmero de modelos legales y linea
mientos que Se formularon y distribuyeron entre 1963 y 1967. En
la ya mendonada publicadn de 1963, el CB recomend que las
denuncias de maltrato fueran entregadas a los oficiales de paz con
la idea de que son funcionarios que siempre estn disponibles. En
el mismo ao, la ABA public lineamientos legislativos que solici
taron la entrega de las denuncias a las dependencias pblicas en
cargadas del bienestar social, basndose en el principio de que la
ley debera enfatizar los resultados en servicios de la denuncia y
no los resultados pUl,litivos. El Consejo de Gobiernos Estatales,
en 1965, public un tercer modelo con el propsito de conseguir
un compromiso entre las dos posturas pero que, al fin y al cabo,
recomendaba notificar a la polica.. Por su parte, La Asociacin
Norteamericana de Mdicos, en este mismo ao, contribuy con
su propio modelo. Esta asociacin de prestigio estaba disgustada
con la disposicin que impona a los mdicos la obligacin de de
nunciar los casos de maltrato infantil bajo pena, exclusiva para
ellos, de ser llevados a juicio. El modelo propona que los grupos
profesionales -mdicos, enfermeras, maestros y trabajadores so
ciales- notificaran voluntariamente a la polica o a la dependencia
responsable del bienestar infantil. Otro modelo de ley, aparecido
en 1966, fue confeccionado por la Academia Norteamericana de
Pediatra que recomendaba la notificacin mdica obligatoria ante
los organismos de servicio sociaL
Cada uno de estos grupos, mediante la amplia difusin de
sus recomendaciones, acrecent la fuerza de la demanda en favor
de accin estatal. Las legislaturas respondieron pronta y decidi
damente. Conforme los "expertos" empezaron a ofrecer su con
sejo, los estados empezaron a revisar las leyes relativas a la
denuncia del maltrato infantil recientemente aprobadas. Una
comparacin estado por estado de las leyes de denuncia, entre 1963
y 1976, muestra un movimiento hacia leyes similares. Estas leyes
125
1ft FORMACIN DE UNA AGENDA
ya no pueden considenirse eDmo invocaciones de va
lores pblicos. Reflejan, adems, los juicios colectivos de expertos
acerca de cmo sustentar y examinar esta responsabilidad pblica.
Qu cosa provoc los cambios continuos en las leyes mencio
nadas? Las revisiones para incorporar las opiniones profesionales
prevalecientes slo explican una parte de dicha actividad. Otros
cambios resultaron de la disposicin legislativa federal contenida
en la Ley para la Prevencin YTratamiento del Maltrato a los
Nios (CAPTA, por sus siglas en ingls), aprobada en 1974, que
exigi a los estados que, para recibir fondos discrecionales, pro
mulgaran leyes de notificacin enteramente conformes con una
lista de estrictas hormas profesiouales. En virtud del grado de de
l talle en los requerimientos, en estos slo cuarenta y
dos estados tienen leyes que cumplan con los requisitos federales.
Para ayudar a los estados que, en 1977, no haban podido cumplir
con los requisitos, el Centro Nacional para Nios Maltratados Y
Abandonados (creacin de la CAPTA y dep.endiente del CB) prepa
r un borrador de modelo legislativo. juristas acadmicos
y analistas de polticas lo han criticado como demasiado largo y
pesado para ser adoptado por los estados. Por tanto, puede ser
que este modelo de ley no pueda impulsar la adopcin de cambios
en las leyes de denuncia como haba esperado el Centro
Nacional.
La formacin de la agenda del Congreso
A diferencia de las legislaturas estatales, pas untiempo consi
derable entre el reconocimiento del pMAN en el Congreso Ysu
primera accin legislativa, lo cual permite reconstruir fcilmente
las etapas de formacin de la agenda. El movimiento para promo
ver una legislacin federal en la materia comenz en 1969 con la
accin emprendida por el congresista Mario Biaggi (demcrata de
Nueva York). Durante ese ao y en los aos siguientes, Biaggi
\
1
i
I
-\
BARBARA J. NELSON
;, iniciativas de ley y de vez en cuando habl' en las
Cmara de Representantes sobre el aumento na.
rato a los nios. Estos proyectos languidecieron y
murieron en el Comit de Medios yProcedimientos.
lcaso se puede atribuir a una serie de errores de
Las primeras iniciativas de Biaggi sugeran que ha
cir reformas a la Ley de Seguridad Social, lo que
;e remita las iniciativas de ley al comit mencio
por su indiferencia frente a la legislacin de los
s. Sin embargo, quiz ms importante que la mala
mit, la falta de inters en el maltrato infantil por
camerales explique los cuatro aos que
reconocirnfnto y la adopcin del asunto.
t Senado, y no la Cmara de Representantes, fue
mduccin inicial del asunto. El inters senatorial
:oo de 1972 con la publicacin de lecturas sobre
las por el Subcomit de Nios yJvenes. En 1971,
t del Comit de Trabajo y Bienestar Pblico, sin
:da, andaba en busca de asuntos interesantes, que
dto, despus de haber fracasado su iniciativa de
na el desarrollo infantil. Los derechos legales de
on el inters inicial del subcomit. Su marcado
nsa legal de los nios entroncaba con el asunto
s nios, pues los casos de maltrato son ejemplos
. situacin que resulta cuando difieren las nece
los nios y las de' sus tutores. Fue entonces fcil
1
,1,
especfico por el maltrato a los nios. En estas
tmit se COmport como la clsica organizacin
la riqueza organizacional de no tener com- .
)n otros asuntos, y que est lista para crear una
de manifiesto su vala organizacional. .

o de 1973, el personal profesional y especiali
: dirigi un memorandum al entonces senador
LA FORMACIN DE UNA M,ENDA 127
W. Mondale, jefe del subcomit, que indicaba varios asuntos al
alcance del suhcomit y delineaba estrategias de accin. Entre
esos asuntos, el PMAN ocupaba un lugar prominente. Mondale de
cidi concentrarse en el asunto del maltrato infantil. Ms tarde,
deca bromeando que ni siquiera Richard Nixon poda estar a fa
vor del maltrato a los nios, con lo que sugera que era posible
promulgar una legislacin favorable sobre el tema, a pesar del
clima por lo dems hostil a legislar,sobre servicios sociales. Mon
dale present la iniciativa de ley y el personal del comit comenz
inmediatamente los preparativos para las audiencias. La decisin
de Mondale significaba que el asunto haba sido adoptado, y la
velocidad con que se present la legislacin y se programaron las
indic que el asunto tena alta prioridad.
Las audiencias de los comits son un indicio fuerte, pero no
concluynte, de que la cmara legislativa votara en favor de un
asunto. Las audiencias senatoriales fueron deliheradamente dise
adas para generar y mantener el inters del Congreso en la cues
tin y tambin para activar el inters, si no la indignacin, de la
ciudadana. Las audiencias fueron organizadas de tal manera que
enfatizaron los casos ms extremos, o como dijo una persona in
volucrada e,n las audiencias: "se hizo un esfuerzo para presentar
el lado humano del maltrato a los nios". El personal especiali
zado opin que el abanqono y descuido eran mayores que el mal
trato, pero rpidamente se dio cuenta de que exista menos
consenso sobre la defioici6h respectiva. Algunos representantes
de la administracin consideraron amarillistas el tenor y la cober
tura de las audiencias. Sin embargo, el sensacionalismo tuvo xito.
La cobertura nacional de los medios masivos produjo la avalancha
esperada de forrespondencia. Las audiencias en la Cmara de
Representantes, meses ms larde, fueron ms tranquilas porque
el personal de la Cmara reconoci que los medios no iban a res
ponder a una segunda vuelta de sensacionalismo y porque
larmente el Senado recibe mejor cobertura. [...]
"
'
-===-"".'._-
128
BARBARA 1. NELS0Ni
Las audiencias en ambas cmaras pudieron mantener e ineluso
aumentar el inters del Congreso en el asunto, facilitaron su paso
del subcomit al comit y aseguraron, gracias tambin a una sli9a
direcci?n, que el asunto llegara a votarse. La cualidad de valencia
del asunto qued reflejada en la votacin: en el Senado, cincuenta
y siete a favor y siete en contra de la CAPTA, y, en la Cmara de
Representantes, 354 y cincuenta y seis, respectivamente. Debido
a la oposicin de la administracin de Nixon a esta ley, casi todos
los votos negativos procedieron de los republicanos.
El 24 de abril de 1978, despu.s de un ao para adiciones y
reformas, la CAPTA ful1 repromulgada como Ley para la Prevencin
yTratamiento de! Maltrato a los Nios yReforma de la Adopcin
(CAPTARA por sus siglas en ingls). La revisin de la CAPTA se vio
afectada por dos asuntos relacionados: los subsidios par.a adoptar
nios y la porriCigrafa infaritIl yjuvenil. El Ttulo II de S.961, Ley
de Oportunidades de Adopcin de 1977, propona extender la CAP.
TA durante dos aos ms con el mismo nivel de fondos pero con
un enfoque ligeramente distinto en 10 que respecta al uso de los
fondos. Al concluir la revisin de la CAPTA en esta legislacin se
esperaba que un grupo de votantes grande y comprometido, ya
interesado en los asuntos infantiles, prestara apoyo para subsidiar
las adopciones. En su forma final, la CAPTARA no alcanz a legislar
sobre la adopcin subsidiada. No obstante, quienes apoyaban los
subsidios emplearon una tcnica clsica en su intento legislativo,
vincularon un asunto slido casi sin opositores a otro que era ms
problemtico.
En la Cmara de Representantes, la reautorizacin de la CAPTA
no estuvo relacionada con la adopcin subsidiada. Ms bien, la
iniciativa de ley (H.6693) incluy una nueva seccin que impona
una multa de cincuenta mil dlares y un mximo de veinte aos
en prisin (o ambas) para quienes conscientemente producen o
permiten pornografa infantil. El problema de la pornografa infan,;,
til era el inters partcular de la doctora Judiann Densen-Gerber.
LA FORMACIN DE UNA AGENDA
129
Gracias a sus esluerzos, los medios masivos estaban repletos con
artculos yeditoriales sobre el asunto. Preguntamos a nuestros en
trevistados sobre la relacin entre la pornografa infantil y el mal
trato a los nios. Desde la perspectiva de'mantener una agenda,
existieron dos relaciones posibles: 1) que el maltrato y descuido
de los nios necesitaban la infusin de atencin procedente de un
comportamiento an ms atroz para mantener el apoyo del Con
greso, o bien 2) que la pornografa infantil estaba aprovechando
la legitimidad del maltrato y abandono de los nios porque resul
taba dudoso que pudiera o debiera mantenerse como un asunto
diferente. La mayora de los legisladores yadministradores de am
bos partidos consideraron ac;unto de la pornografa
infantil y que era l!lejor dejarlo para los legisladores estatales
.. (quienes, sin para nadie, han propuesto un sinfn de ini
ciativas de ley sobre pornografa infantil), consideraron tambin
que este asunto estaba aprovechndose de la legitimidad obtenida
por el asunto del maltrato a los nios. Si el gobierno federallle
gara a actuar en el asunto de la pornografa para nios, la mayora
de estas personas preferira que el asunto saliera del Subcomit de
Educac!n Especial y se llevara al Comit Judicial.
En tiempos ms recientes, el carcter consensual del maltrato
a los nios se ha empleado en ambas cmaras para promover asun
tos ms controvertidos. Preguntamos a quienes organizaron la
agenda de 1973 si pensaron que el asunto del maltrato poltica
mente tena efectos divisionistas. La mayora, una vez ms con
independencia de posiciones partidarias, respondieron que no.
Definieron "polticamente divisionista" en trminos de hostilidad
partidaria o de ideologa extremista.. Es interesante notar que ac
ciones partidarias de rutina, como el caso de la postura de la ad
ministracin de Nixon, no fueron consideradas divisionistas.
Los administradores informaron que ocasionalmente, en 1973,
"
I . el asunto del maltrato result divisionista en el sentido de que a
este respecto se opusieron el Congreso y la Administracin. Esta
130
BARBARA 1. NELSON LA FORMACIN DE UNA AGENDA 131
respuesta probablemente puede interpretarse a la luz de las pre
cmo el PMAN fue reconocido, adoptado, priorizado y mantenido.
siones de diversas fuentes que experimentaron los miembros del
Esta explicacin, combinada con la literatura sobre la formacin
personal profesional en la OCD y en el CE. Los integrantes profe
de una agenda, sugiere que hay dos grupos de hiptesis consisten
sionales del personal simpatizaban con la necesidad de acciones
temente tiles para explicar el proceso de formacin de la agenda.
fuertes para prevenir ytratar el maltrato a los nios. Estaban cons
Son aquellas que, respectivamente, consideran la disponibilidad
cientes tambin, desde el principio del proceso legislativo, de que
de recursos y la etiquetacin (labeling) de los asuntos. La primera
se promulgara una nueva ley. Al mismo tiempo, tenan la obliga
parte de las conclusiones se ocupa del papel de los recursos dis
cin de presentar el punto de vista de-la Administracin frente a
ponibles y de la etiquetacin en la formacin de una agenda. La
cualquier legislacin en este asunto. El sentimiento lle
segunda parte especula sobre el papel que desempean los asun
g a ser tan fuerte que un miembro del personal, el doctor Fre
tos de valencia en la construccin de una carrera personal y en el
derick Green, director asociado del CB, se neg a dar
mantenimiento de las instituciones.
testimonio en contra del proyecto de ley. Al creer que no debera
De este estudio de caso se desprende que la existencia de re
conservar su puesto si no poda apoyar a la Administracin, pre
cursos disponibles alienta la adopcin de nuevos asuntos (Cyert y
firi renunciar, slo esper hasta la terminacin de las audieI1cias
March, 1963; 278-9; Walker, 1977-:-444). Empero, en cada instan
senatoriales a fin de no politizar el a-sunto. Otros profesionales de
cia, fueron los recursos de las organizaciones, no los fondos exce
la Administracin confesaron su incomodidad frente al conflicto
dentes, los determinantes. El subcomit sobre los nios y la
entre sus creencias profesionales y los requerimientos de los pa
juventud nos ofrece el ejemplo ms claro de la importancia de los
peles institucionales. Con estos ejemplos, se destaca un punto de
recursos organizacionales. El personal directivo del subcomit,
especial importancia en los asuntos de valencia, stos dan un res
recin formado en 1971, era joven, enrgico, ambicioso yandaba
piro en la acrimonia de la vida poltica normal. Si no ocurre este
en busca de un asunto despus de completar el trabajo sobre los
efecto, los funcionarios probablemente estn menos dispuestos a
derechos infantiles. El presidente del subcomit, Walter Mon
ver un asunto como no controversial. Si la poltica es la ocupacin
dale, ya estaba considerando en srio la idea de luchar por la
cotidiana, un asunto tiene que tener un consenso dentro de la
presidencia. Inters personal, ambicin poltica, existencia en el
esfera de uno mismo al igual que dentro de la sociedad para que
subcomit de un equipo profesionalmente entrenado sin otros
se considere como un verdadero asunto de valencia.
compromisos de polticas y el escenario de las audiencias senato- ,
riales hicieron que Mondale tomara' el liderazgo en la cuestin del
maltrato a los nios y la hiciera llegar a la agenda del Congreso.
En el nivel estatal, los recursos disponibles no aparecieron en
Conclusin
Corno se mencion en la introduccin, esta investigacin fue di
la forma de una persona o de unos legisladores en busca de cues
para organizar las hiptesis, es decir, para evaluar qu
tiones nuevas. Ms bien, el reconocimiento del asunto se debi a
hiptesis o grupos de ellas son especialmente tiles para com
la ausencia de costos polticos o econmicos asociados. Una acti
prender la formacin de una agenda. Recorrimos la burocracia
vidad "sin costos" realiza la misma funcin que la expansin para
federal, las legislaturas estatales y el Congreso, con el fin de saber
apropiarse de recursos excedentes; permite una mayor producti
133 132
BARBMA 1. NELSON
vidal, posiblemente ms p{)def, siR que en prineipio se requieran
recursos extras.
El cn presenta un caso menos sealado de recursos disponi
bles. Steiner (1976: 36-46) afirma que este organismo nunca fue
muy respetado yque nunca tuvo mucho quehacer. En este sentido,
el CB tena siempre recursos disponibles. Sth embargo, aunque
algo limitada, mantuvo su misin bien definida. As result que
cuando se present un problema congruente con la misin del CB,
existan el consenso ylos recursos para responder oportunamente.
Como se dijo antes, los fondos sobrantes no fueron el recurso
disponible importante en las instancias donde se logr establecer
(';1
la agenda. Inclusive el estado general de la economa no fue muy
importante. Por ejemplo, las agendas del CB ydel Congreso mismo
l. u
se establecieron durante tiempos de recesin. Por supuesto, el cos
to muy bajo de la respuest del CB se convirti en un factor trivial
frente al estado de la economa. La respuesta del Congreso, no
obstante, s conllev un gasto importante: cincuenta y siete millo
nes de dlares durante tres aos y medio. En el ao fiscal de 1976,
se gastaron otros cuarenta y seis millones y medio bajo el Ttulo
IVb (servicios de bienestar infantil) de la Ley de Seguridad Social
(SSA, por sus siglas en ingls). El Ttulo XX de esta misma ley,
aprobado en el mismo periodo que la CAPTA, permiti expresa
mente usar el dinero de seguridad social para los casos de maltrato
y descuido de los nios. En FY76, aproximadamente doscientos
millones de dlares del Ttulo XX se gastaron en este asunto. Es
tos recursos monetarios siguieron la voluntad organizacionaL Para
el Congreso, los gastos fiscales fueron producto de la disposicin
ji!;'
a reconocer y adoptar el asunto.
Aparte del uso de los recursos sobrantes, la meticulosa defi
nicin (etiquetacin) y promocin del asunto fue de gran ayuda
para que llegara a la agenda de los profesionales y del gobierno.
Kempe estableci la legitimidad del problema frente a los m
dicos al llamarlo "sndrome del nio maltratado". Esta etiqueta
LA FORMACiN DE UNA AGENDA
d'estae ros aspect9s mdicos del asunto. En los foros guberna
mentales, sin embargo, casi uniformente se etiquet el asunto co
mo "maltrato a los nios". La transformacin fue deliberada.
Result del hecho de que los partidarios del asunto descubrieron
que "maltrato a los nios" era una expresin que suscitaba mayor
consenso entre las lites polticas porque denotaba el comporta
miento ms extremo. Las audiencias senatoriales de 1973 ejem
plificaron la necesidad poltica de mantener la etiqueta "maltrato
a los nios". Durante una discusin entre un investigador, el doc
tor David Gil, y el senador Jennings Randolpb, ste objet la in
sistencia de Gil en que cualquier castigo corporal constitua
maltrato. La disciplina fsica, no constituye maltrato.
"Pienso, agreg, que si tuviramos que tomar partido preferira
zurrar a los nios antes que mimarlos": El ejemplo demuestra que
cuando el maltrato a Jos nios fue explcitamente expandido para
incluir algo ms que la conducta aeliberadamente brutal, el asunto
perda su calidad de valencia.
El poderoso papel de la etiqueta "maltrato a los nios" tam
bin demuestra una caracterstica mas general de la manera de
nombrar los asuntos: las etiquetas que se aplican a los problemas
llevan un mensaje implcito para los que no estn directamente
interesados ypara quienes s lo estn. Por ejemplo, la mayora de
los profesionales coincidieron en que la desatencin de los nios
era 1lls difundida y difcil de corregir que el maltrato, pero el
hecho es que la desatencin y el descuido fueron menospreciados
en el momento de formar la agenda. Los promotores que aboga
ban para que el gobierno reconociera y emprendiera un programa
activo en contra del maltrato a los nios, deliberadamente enfa
tizaron los aspectos del asunto en Jos que exista ms consenso y
. las .emociones ms fuertes, es decir, el maltrato y no el descuido
o la desatencin. Esta estrategia captura y da confianza al pblico
El pblico permanece desatento al recibir mensajes
que reafirman sus imgenes ideales de la vida poltica. De esta
Ji34' BARBARA J. NELSON
manera, en la arena poltica, la equetacin frecuentemente en
fatiza los aspectos de' valencia en los asuntos. Sin embargo, la es
trategia de emplear etiquetas de varencia tiene dos debilidades.
Primero, si la etiqueta es una falsificacin, el pblico atento puede
denunciarla. Segundo, las imgenes de la organizacin poltica
ideal varan entre las personas y en el curso del tiempo, por lo
que encontrar una duradera y adecuada etiqueta de valencia pue
de ser difcil. Las etiquetas de los asuntos, entonces, deben po
nerse con gran sabidura poltica.
El caso del maltrato infantil nos permite tambin comentar el
uso de los asuntos de valencia en el desarrollo de las carreras
personales y en la sobrevivencia de las instituciones. Al discutir
las campaas electorales, Campbell y asociados (1966: 170-1) su
gieren que los asuntos de valencia son los mejores para armar una
campaa. Podemos sugerir, adems, que una de las ventajas de
los ya elegidos es la oportunidad que tienen para promover el
reconocimiento institucional de los asuntos de valencia. Mondale,
por ejemplo, se benefici polticamente de actuar como el campen
de la respuesta federal al maltrato infantil, obtuvo cobertura na
cional de los medios masivos y probablemente un mayor renom
bre. Los legisladores estatales obtuvieron beneficios similares por
su adhesin al asunto. La oportunidad de hacer avanzar las propias
carreras polticas mediante la promocin de asuntos de valencia
ocasion que al asunto del maltrato infantil tuviera un liderazgo.
Sin esta conduccin, el asunto seguramente habra muerto.
El descubrimiento de las ventajas polticas que comporta aso
ciarse con asuntos de valencia suscitan muchas preguntas pa'ra in
vestigaciones ulteriores. Necesitamos saber, por ejemplo, cules
son los determinantes de la combinacin de asuntos de posicin
y de valencia en una unidad gubernamental en un tiempo dado;
qu clase de polticos (caballos de trabajo o caballos de exposi
cin) son capaces de recOnocer por primera vez los asuntos de
valencia y si estos asuntos tienen la "funcin latente" (Gans, 1972)
135
LA FORMACiN DE UNA AGENDA
de dispersar las hostilidades y restablecer el consenso en los foros
polticos.
De la misma manera, necesitamos saber ms sobre la manera,
en que se emplean los asuntos de valencia para asegurar la sobre
vivencia institucional. Durante mucho tiempo, el PMAN garantiz
la sobrevivencia de la oeD. Nadie en ella tenia un plan para pro
teger los puestos o para rescatar a una institucin en declive. Ms
bien, a la OCD (y al CB dentro de ella) se les dio la tarea de coor
dinar la investigacin del PMAN durante el tiempo en que este
asunto tena un bajo inters federal. Sin embargo, los tiempos
cambiaron, el Congreso lleg a en la cuestin y los
conocimientos de los expertos en la materia salvaron a la aeD. Al
enfatizar el asunto, la aeD atencin a un grupo de nios
que estaban particularmente en peligro, una estrategia
en el HEW. Hay, desde luego, muchos grupos de nios en peligro,
los que pertenecen a las minoras o los delincuentes juveniles, por
mencionar algunos. La aCD tuvo la suerte de concentrarse en un
grupo al que nadie haca caso. Esto sugiere que otras unidades
gubernamentales pueden reconocer y luego adoptar asuntos de
valencia para asegurar su longevidad institucional.
El asunto estudiado puede ofrecer un ltimo juicio en el es
tudio de la formacin de una agenda. Cuando un asunto llega a
la agenda gubernamental, sienta un precedente y abre las puertas
para la consideracin gubernamental de problemas similares. A
las agendas gubernamentales se aproximan, si no es que las for
man, conjuntos de problemas. El reconocimiento gubernamental
del maltrato a los nios lent demandas de reconocimiento gu
bernamental y de remedios para mujeres golpeadas, abuso sexual
de menores, violacin y pornografa infantil. En la misma vena,
Walker (1977: 435-4'3) mostr que una vez que el asunto de la
seguridad en el trfico lleg a la agenda del Congreso, se tuvieron
tambin que tratar los asuntos de seguridad en las minas de carbn
y en el trabajo. Existen dos razones conectadas para que se aglo
, n
,
136
BARBARA J. NELSON
meren los asuntos en la formacin de una agenda. Primero, como
fue el caso del maltrato a los nios y la pornografa infantil, los.
asuntos ampliamente definidos impulsan definiciones cada vez
ms precisas. Segundo, los grupos con problemas similares obser
van el xito de los asuntos paralelos, quieren una rebanada del
pastel y reconocen, la existencia de coaliciones informales de las
lites si actan rpidamente. De esta manera, la aceptacin de un
solo problema en la agenda discrecional puede llegar a limitar
sustancialmente el tamao y la flexibilidad de esa agenda, no slo
en virtud de las consecuencias directas del primer asunto (Cren
son, 1971: 172), sino tambin en vrtud de que los primos herma
nos elel primer asunto reclaman tambin atencin.
En resumen, hemos descrito brevemente los pasos ms impor
tantes que transformaron el.maltrato a los nios desde una preo- ..
cupacin de los grupos privados de caridad hasta ser una
preocupacin prominente del trabajo pblico de asistencia social.
El maltrato a los nios, secuencialmente, consigui un lugar en
las agendas del CE, las legislaturas estatales y el Congreso. Al
prestar atencin a las etapas del proceso de formacin de una
agenda (reconocimiento, adopcin, priorizacin y mantenimiento
del asunto) presentamos una historia de la manera en que la cues
tin lleg a colocarse en estas agendas. Encontramos que sin re
cursos organizacionales disponibles, sin una etiqueta poderosa y
movilizadora para el problema y sin los incentivos para ellideraz
go que comporta un asunto de valencia, el asunto del maltrato a
los nios habra permanecido en los grupos privados. Pero se die
ron estas circunstancias y el maltrato a los nios tiene un lugar
seguro en la agenda social interna de los Estados Unidos.
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I
~ I
ANlliONY DDWNS
3. E-l ciclo de atencin a los
problemas sociales. *
Los altibajos de la ecologa
P
OCAS VECES el pblico estadounidense presta por demasiado
tiempo atencin a una cuestin de poltica, aun si se trata de
un problema persistente y crucial para la sociedad. Parece haber,
en cambio, un "ciclo de atencin a los asuntos" (ssue attention
cycle), que influye poderosamente en las actitudes y en el c o m ~
portamiento del pblico respecto de los problemas clave de su
vida cotidiana. De repente surge un problema, sobresale, llama
la atencin durante un breve periodo y luego -muchas veces sin
haber encontrado solucin- desaparece paulatinamente del cen
tro de la atencin pblica. Estudiar la manera en que opera el
ciclo de la atencin pblica puede ofrecernos algunas ideas acer
ca de cunto tiempo tendra que durar la atencin a una deter
minada cuestin para poder generar la presin poltica suficiente
y motivar cambios.
Las actitudes en pro del mejoramiento del ambiente ofrece un
ejemplo y una prueba de este "ciclo de atencin a los asuntos".
Durante los ltimos aos hubo un creciente ysOl:prendente inters
por la calidad del ambiente. Este cambio de actitud ha sido ms
rpido que los mismos cambios del ambiente. Cules son las cau
sas que estn a la raz del cambio de atencin del pblico? Por
qu el problema del ambiente asumi tan repentinamente una
*Publicacl0 originalmente con ellftulo "Up snd Down with Ecology: The Issue AI
tenlion Cycle", en Public [nterest, 32, 1972, pp. 3850. Traduccin al espallol de AIva
Senzek.
[141)
142 ANTH0NY DOWNS
pFioridad tan alta entJje otros muchos asuntos internos de inters?
Durante cunto tiempo mantendr el pblico un alto grado de
inters por los temas ecolgicos? En mi opinin, el anlisis del
ciclo de atencin a los asuntos pblicos y los problemas sociales
nos puede ofrecer algunas respuestas a estas preguntas.
La dinmica del ciclo de atencin
a las cuestiones pblicas
La percepcin pblica de muchas de las "crisis" de la vida coti
diana social no tiene mucho que ver con los cambios que ocurren
realmente en las condciones de vida. Ms bien, refleja el movi
'-....
miento cclico del cuya ca
.'i)..,a""p'.QfQ.....un
Este ciclo de atencin tiene sus races en
la naturaleza de ciertos problemas nacionales y en la manera como
los medios de comunicacin masiva interactan con el pblico. El
ciclo tiene cinco etapas, las cuales pueden variar sus tiempos de
duracin segn el problema especfico involucrado, Pero las eta
pas suelen ocurrir segn la siguiente secuencia:
1. La etapa anterio!.!!l Esta etapa tiene lugar cuando
existe alguna condicin social indeseable, pero que no ha suscitado
todava demasiada atencin pblica, si bien los especialistas o los
grupos interesados han manifestado su preocupacin. Casi siem
pre las condiciones objetivas del problema son peores en la etapa
que precede al momento en que el pblico empieza a interesarse
en el problema, Tal fue el caso, en Estados Unidos, del racismo,
la pobreza y la desnutricin.
2. El descubrimiento alarmante y el entusiasmo eu!!ico. Como
resultado -emoclonate serie de acontecimientos, diga
mos los tumultos de las zonas ms pobres de las ciudades en los
aos sesenta, o por otras razones distintas, el pblico se da de
repente. cuenta del aspecto maligno de un problema particular y
143
EL CICLO DE NI:ENCIN A LOS PROBLEMAS SOCIALES
se al'amila. Este descubrimiento atarmante invariablemente se
acompaa con un entusiasmo eufrico en la capacidad de la so
ciedad el problema" _o "hacer algo efectivo" en un
tiempo relativamente corto. La combinacin de inquietud y con
fianza es en parte'resultado de la presin que el pblico levanta
a sus dirigentes polticos, pretendiendo que todo problema pue
da tener solucin. Esta posicin tiene su origen en la perenne
tradicin estadounidense que considera que los obstculos al
progreso son ajenos a la estructura de la sociedad misma. Por
consiguiente, con el esfuerzo suficiente, se pueden eliminar to
dos los obstculos y resolver todos los problemas, sin necesidad
de hacer cambios fundamentales en la sociedad. En las culturas
ms antiguas -y posiblemente ms sabias-, existe un sentido
oculto eirnico, hasta pesimista, resultado de la creencia exten
dida y confirmada de que no es posible resolver todos los pro
blemas para siempre. Slo en fechas recientes ha brotado esta
visin pesimista en nuestra cultura. ,
3. La percepcin del precio del progreso. La tercera etapa se
caracteriza por la percepcin paulatina de que el costo de "solu
donar" el problema es muy alto. Para alcanzar realmente una so
lucin, sera necesario gastar mucho dinero y pedir sacrificios
importantes a grandes nmeros de la poblacin. El pblico em
pieza entonces a darse cuenta de que una buena parte del proble
ma se debe a ciertos arreglos que benefician a alguien -beneficios
que a veces llegan a millones de personas. Por ejemplo, el cre
ciente uso del automvil provoca congestionamientos de trnsito
y produce tambin mucho smog. Pero, por otro lado, favorece la
movilidad de millones de personas que prefieren seguir compran
do ms vehculos para obtener estas ventajas.
En ciertos casos, los avances tecnolgicos pueden eliminar al
gunos de Jos resultados indeseables de los problemas, sin requerir
cambios importantes en la sociedad o sin causar grandes prdidas
a quienes disfrutan de sus beneficios. En la tradicin optimista de
i
\
144 ANTI-lONY DOWNS
li
Estados Unidos, la p,osi@ilid'ad de llegar a una solucin tecnolgica
l:
1,
es asumida, de partida, en casi todos los casos. Pero el hecho es
que la mayora de nuestros problemas ms apremiantes se debe
casi siempre a que consciente o inconscientemente un grupo es
explotado por el otro, o a que ciertos grupos son excluidos del
disfrute de ciertos beneficios por otros que pretenden monopo
lizarlos. Por ejemplo, los blancos de la clase media alta valoran
su separacin geogrfica respecto de los pobres y los negros. Por
consiguiente, introducir la igualdad de acceso a las ventajas de
vivir en los suburbios comporta necesariamente algn sacrificio
por parte de las personqs blancas. El creciente reconocimiento de
que existe este tipo de relacin entre el problema y su "solu
cin"com;tituye una parte clave de la tercera etapa.
4. El descenso paulatino de la intensidad del inters del publico.
Amedida que un nmero cada"vez-mayor de personas se da cuenta
de que ser muy difcil y muy costoso para ellas resolver el pro
blema, se presentan tres reacciones. Algunas personas sencilla
mente terminan por desanimarse. Otras se sienten amenazadas al
reflexionar sobre el problema y, en consecuencia, prefieren can
celar sus pensamientos. Otro grupo termina por aburrirse del pro
blema. La mayora de las personas experimentan una combinacin
de estos sentimientos. En consecuencia, se desvanece gradualmen
te el deseo del pblico de seguir prestando atencin al problema.
Simultneamente, es muy probable que est ya entrando en la
segunda fase algn otro problema ms novedoso y, por lo tanto,
ms llamativo.
5. La etapa posten'or al problema. En la etapa final, el problema
que ya no ocupa el inters principal cae en el limbo: una zona
claroscura de menor atencin o de recurrencias espasmdicas de
atencin. Por otra parte, el asunto ya no posee ahora la relacin
con la atencin pblica que oupaba en la etapa anterior. En efec
to, durante el tiempo que el inters se enfoc activamente en el
problema, es muy probqble que hayan surgido nuevasinstitucio- .
,
145
EL flCLO DE ATf:NCIN A LOS SOCIALES
nes, programas ypolticas para intentar resolverlo. Estas entidades
casi siempre son draderas ymuchas veces tienen impacto, aun si
la atencin pblica ha pasado a ocuparse de otros temas. Por ejem
plo, durante las 'etapas iniciales de la "Guerra contra la pobreza",
se cre la Oficina de Oportunidades Econmicas (OEO) que lanz
muchos programas nuevos. y aunque la pobreza ha dejado de ser
una causa popular candente, la DEO sigue funcionando. Muchos
de sus programas han logrado xito significativos, no obstante que
su nivel de financiamiento est muy por debajo del nivel necesario
para reducir la pobreza de manera decisiva.
Cualquier problema importante que alguna vez capt el inte
. " rs del pblico es capaz de recapturarlo espordicamente. Algu
nos de los aspectos del problema pueden anexarse al nuevo
problema que domina la atencin del pblico. En suma, los pro
blemas que han recorrido el ciclo completo casi siempre reciben
un mayor grado de atenci6n, esfuerzo y preocupacin por parte
del pblico, en comparacin con los que todava estn en la etapa
anterior al descubrimiento.
Cules son los problemas
susceptibles de recorrer el ciclo?
No todos los problemas sociales de importancia recorren todo el
ciclo de atencin. Cuando as sucede, son problemas que general
mente presentan, en mayor o menor grado, tres caractersticas es
pecficas. En primer lugar, la mayora de las personas en la
sociedad no sufren el problema en el mismo grado que alguna
minora (numrica, no necesariamente tnica). Este es el caso de
muchos problemas sociales apremiantes en los Estados Unidos:
la pobreza, el racismo, la carencia de transporte pblico, la adic
cin a las drogas y el desempleo son algunos de ellos. El nmero
de personas que sufren cada u,no de estos males sociales es muy
. grande en trminos absolutos, probablemente s"on millones. Pero
en trminos relativos la cantidades pequea, menos del 15 por'
,
'1
147
ANTI-lONrY DOWNS 146
ciento de 1'a pooladn entera. POli esta razn la> mayora de 1'a
poblacin es incapaz de fijar su atencin en alguna cuestin du
rante mucho tiempo, pues no les afecta directamente de modo
importante.
En segundo lugar, por lo general, los sufrimientos que el pro
blema origina resultan de arreglos sociales que proporcionan be
neficios significativos a una mayora o a una minora poderosa de
la poblacin. Por ejemplo, en el corto plazo, los dueos de coches
-independientemente de los influyentes cabildeos de las industrias
automotriz y de construccin de carreteras- se benefician con la
ley que prohba el uso de impuestos a la gasolina para financiar
los sistemas de transporte pblico, a pesar de que los pobres que
viven en las ciudades los necesiten desesperadamente.
En tercer lugar, el problema pierde sus aspectos emocionantes
para el pblico en general. Cuando los disturbios raciales en las
ciudades fueron presentados cada noche en la televisin, la atencin
pblica naturalmente se enfoc a sus causas y consecuencias. Pero
cuando las manifestaciones llegaron a su fin (o los medios de co
municacin dejaron de cubrirlos con intensidad), el inters del p
blico por las causas de los problemas decay marcadamente. De la
misma manera, mientras la NASA mantuvo una serie cada vez ms
emocionante de lanzamientos al espacio, culminando con el "show"
de los estadounidenses caminando en la luna, el apoyo del pblico

fue importante para que el Congreso mantuviera un alto nivel de
li
asignaciones presupuestales. Pero la NASA no pudo concebir un en
core suficientemente llamativo, por lo que la repeticin de los lan
zamientos termin por volverse cada vez menos interesante
(aunque un cuasi desastre durante el tercer intento revivi breve
mente el inters). El resultado fue que las asignaciones del Con
greso a los programas de la NASA se desplomaron vertiginosamente,
Un problema social siempre tiene que ser emocionante y lla
mativo para mantener el inters del pblico, por la sencilla razn'
de que las noticias son "consumidas" por el pblico como una
EL CiCLO D ATENCIN A LOS PROBLEMAS SOCIALES
formal de Com0 tal, un derto problema compite con
los dems entretenimientos por el tiempo yla atencin de las per
sonas. Cada da se entabla una lucha feroz por el' espacio muy
limitado de los peridicos y de las cadenas de televisin. Cada
problema contiende no slo con todos los dems problemas so
ciales y los eventos pblicos, sino tambin con una multitud de
temas que son "noticia" y que con frecuencia son ms agradables
de ver. Entre stos se encuentran los entretenimientos placen
teros de los deportes, el clima, la moda, las caricaturas, los hors
copos y los crucigramas. De hecho, la cantidad de tiempo en la
televisin y de espacio en los peridicos, dedicados a cubrir los
deportes, en comparacin con los acontecimientos internaciona
les, son ya un comentario impresionante sobre el valor relativo
que el pblico asigna a sus conocimientos de estos dos temas.
Cuando se cumplen estas tres condiciones en un problema que
ha captado la atencin del pblico, son altas las probabilidades de
que pronto el problema transitar por todo el "ciclo de la atencin
a cuestiones", y que, por lo tanto, est destinado a desaparecer
paulatinamente del centro del foro. quiere
decir que la mayora de las, a olvidarse del pro
.. ..
dicin quiere decir que la solucin del problema reclama una
atencin
fundamentales en las instituciones ..
(1
.,.
/
los intentos significativos '1
..- __ --- l <.S
Fuesoh!! el para g,mQos
1mportantesdela soc1e'@a.ta tercera condlclon qUIere dem 9-
ue
S.\.
en el pro- .
blema pronto aburre Tan pronto los me- ''O (j
dios de comunicacin se dan cuenta de que su nfasis en el
problema amenaza a muchas personas y aburre a otras ms, se
apresurarn obviamente a desplazar su atencin hacia algn pro
blema "nuevo", Esta situacin es muy factible en Estados Unidos,
149
lil CICLO DE ATENCIN A LOS PROBLEMAS SOCIALES
148
ANTlflONi:' DOWNS
contaminaci del agua por el DDT Y' otros venenos, la posible
debido a que casi todos los medios de comunicacin operan en
extincin de varias especies de animales, y la sobrepoblacin en
funcin de fines lucrativos y ganan mayores utilidades cuando pre
el uso de una variedad de instalaciones, desde las supercarreteras
sentan programas atractivos para el pblico en general. Como in
hasta los parques nacionales. Los millones de ciudadanos que han
dic Marshall Mctuhan, el auditorio mismo es el que, en gran parte,
observado estas condiciones cada da peores han llegado a la con
"manipula las noticias", prestando o quitando inters a cualquier
clusin de que alguien debe hacer algo para corregirlas. Pero este
tema. Mientras persista esta tendencia, continuaremos confrontan
"hacer algo" para reducir el deterioro del ambiente no es nada
do un sinfn de "crisis" que sealan problemas sociales especficos.
fcil. Muchos de nuestros problemas ambientales son resultado
Cada uno de los problemas crticos ascender a la vista del pblico,
de procesos muy valorados por la mayora de los estadounidenses.
ocupar el centro del foro durante un lapso y luego desaparecer
La misma copiosidad de nuestra produccin yconsumo de bie
gradualmente, mientras toman su lugar otros problemas ms de mo
nes materiales es responsable de gran cantidad de contaminacin.
da que se desarrollan durante las fases de ('crisis".
Por ejemplo, la generacin de electricidad, basada en el uso de
los energticos del carbn y del petrleo, tiene que crear humo y
La irrupcin del inters por el ambiente
contaminacin del aire. Si se basa en nucleares, en
tonces provoca una alza de la temperatura del agua. Sin embargo,
El inters del pblico por el medio ambiente parece encontrarse
la duplicacin del consumo de electricidad cada diez aos en Es
a la mitad del camino en el "ciclo de atencin a las cuestiones".
tados Unidos ha sido un pilar en la creacin de niveles ms altos
Cada vez ms personas se dan cuenta de los costos elevados, en
de bienestar de la poblacin. La contaminacin representa el pre
trminos sociales y financieros, para limpiar el aire y el agua, as
cio que tenemos que pagar por la ventaja enorme de utilizar cada
como preservar y restaurar los espacios abiertos. Por ello, mucho
vez ms electricidad. De la misma manera, gran parte de la con
del entusiasmo sobre el mejoramiento rpido y drstico del am
taminacin de las carreteras y de las zonas ms vrgenes del pas
biente se ha ido, poco a poco, desvaneciendo. Todava es impor
es el resultado del uso de empaques desechables. De modo,
tante el grado de inters de parte del pbico y, por lo tanto, no
definir la contaminacin del ambiente como un factor exclusiva
se puede decir que se ha llegado a la "etapa posterior al proble
mente negativo es pasar por alto su conexin directa con las ven
ma". De hecho, el problema del ambiente bien puede retener un
tajas concretas que disfrutan la mayora de los ciudadanos.
mayor grado de atencin que Jos que afectan a porciones pequeas
Otro factor que ha provocado, en parte, la creciente contami
de la poblacin. Antes de evaluar si la preocupacin ambiental
nacin del ambiente es lo que yo llamara la democratizacin del
ser de largo plazo, es til analizar la manera en que el' inters
privilegio. Cada vez ms un mayor nmero de ciudadanos puede
por el ambiente atraves las primeras etapas del ciclo de atencin.
disfrutar de ciertas actividades a las cuales slo una pequea mino
La razn ms evidente de la aparicin de la preocupacin por
ra de personas acomodadas tenan acceso anteriormente. Algu
el ambiente fue el deterioro obvio y reciente de determinadas
nos miembros de estas minoras selectas estn enfadados al ver que
condiciones de vida. Un catlogo completo de sntomas est a la
sus anteriores ventajas esotricas comienzan a ser alcanzados por
mano, incluyendo el sempiterno esmog, la proliferacin de los de
el "hombre comn". El factor ms frecuente de irritacin por la
sechos slidos, los derrames petroleros en los mares, la mayor
!
150 ANIfJ-IONY DOWNS
d'emoeratizaein del! privilegio es la congestin..maumento de
la congestin de las carreteras, por ejemplo, es denunciado casi
en todas partes y su causa principal es el aumento rpido del n
mero de registros de vehculos automotores. En 1950, aprorima
damente 59 por ciento de todas las familias en Estados Unidos
tenan por lo menos un automvil, y el siete por ciento tenan dos
o ms. En 1968, la proporcin de familias que posean por lo me
nos un coche haba subido al 79 por ciento, y el 26 por ciento
tenan dos o ms coches. Entre 1960 y 1970, el nmero total de
vehculos automotores registrados aument en 35 millones de uni
dades (47 por ciento)",en comparacin con un aumento de la po
blacin en 23 millones' de personas (o slo 13 por ciento). Se ha
estimado adems que los vehculos automotores causan el 60 por
. ciento. de la contaminacin del aire. As es que el aumento tan
notable en el smog es ms el resultado de la democratizacin de
la propiedad de los autos, que el aumento de la poblacin misma.
Esta democratizacin del privilegio tambin es la causa de la
masificacin de los parques nacionales, la creciente densidad de
la vivienda suburbana, la expansin de nuevos fraccionamientos
en reas que anteriormente eran granjas y huertas pintorescas, y
la transformacin de reas tranquilas de descanso en selvas de
rascacielos. Ahora es muy difcil para las clases acomodadas huir
de las zonas urbanas para vivir en lugares tranquilos, pues cada
vez ms personas tienen tambin los medios para llegar all. El
deterioro del ambiente de las lites muchas veces es sinnimo del
mejoramiento del bienestar del hombre comn.
Nuestras pretensiones desmesuradas
Otro factor que ha contribuido a una mayor preocupacin por la
calidad del ambiente es el marcado ascenso de
nes y estndares sobre cmo debe ser nuestro ambiente. En.ini
opinin, el descontento creciente con el "sistema" en los Estados
151
EL CICLO DE ATENCIN A lOS PROBlEMAS SOCIALES
Unidos no es' necesariamente el resultado de su funcionamiento
inadeeuad'o. Ms, bien, procede de la rpida intensificacin de
nuestras pretensiones y deseos sobre el funcionamiento idneo
del sistema. En ningn otro campo es tan marcada esta tendencia,
como en el asunto concerniente ala calidad ambiental. Hace cien
aos, los blancos estadounidenses eliminaron a tribus enteras de
indgenas. Hoy, muchos ciudadanos apesadumbrados intentan que
se vuelvan importantes las cuestiones de la desaparicin de las
grullas, los lobos y otras criaturas exticas. Mientras tanto, se sigue
matando a miles de indgenas en Brasil cada ao, sin que los con
servacionistas de Estados Unidos levanten su voz por esta masacre
humana. De la misma manera, algunos estetas protestan por la
reproduccin acelerada de las zonas conurbadas a la metrpoli,
mientras pasan por alto hectreas enteras de barrios pobres, in
festados de ratas, a unos pocos kilmetros, o inclusive calles, de
sus casas. En suma, nuestras pretensiones magnificadas acerca del
ambiente son ms selectivas de lo que parecen a primera vista.
Sin embargo, en el caso de muchas formas de contaminacin,
nuestras preocupaciones son vl(das, porque se trata de prcticas
y condiciones que han sido ignoradas durante dcadas. Un ejem
plo es nuestra preocupacin por la descarga de desechos indus
triales yaguas negras en los ros ylagos. El incremento de nuestras
pretensiones ambientales forma parte de un fenmeno cultural,
que ha sido estimulado tanto por nuestro xito en la elevacin del
bienestar general, como por el nfasis reciente de los medios de
comunicacin masiva. Otra causa del acelerado inters por la con
taminacin del ambiente es la "explosin" de una retrica alar
mista sobre el tema. Segn algunos especialistas cuyas opiniones
han sido ampliamente difundidas, toda forma de vida en este pla
. neta est amenazada por "una crisis Algunos insisten
que la vida humana llegar a su fin dentro de tres dcadas o me
nos, si no cambiamos de manera drstica nuestros patrones de
comportamiento.
I
ANTHONY DOWNS 152
Estn en verdad tan mallas cosas?' Francamente, no soy un
eclogo experto para contestar, con contundencia. Pero tengo mis
dudas sobre estos puntos de vista alarmistas, por la razn que mu
chos profetas del desastre se han equivocado en el pasado sobre
otras llamadas "crisis."
Hay dos definiciones razonables de "crisis". Un tipo de crisis
consiste en una situacin que se est deteriorando rpidamente y
se dirige hacia un evento catastrfico en algn momento futuro.
El segundo tipo, se caracteriza por una situacin en deterioro pau
latino y que, tarde o temprano, tiene que pasar por el punto cr
tico, de donde no hay regreso. En estos momentos, no creo que
ninguna de estas dos definiciones se aplique a los graves proble
mas de la sociedad estadounidense. Aunque muchos crticos de la
, sociedad no quieran admitirlo, el sistema realmente funciona bas
tante bien para la mayora de los ciudadanos en lo que se refiere
a los principales indicadores de bienestar. Cuando se consideran
factores tales como el ingreso real, la movilidad personal, la va
riedad y la seleccin de los patrones de consumo, la longevidad,
la salud, el ocio y la calidad de la vivienda, la mayora de los es
tadounidenses viven mejor que nunca y mucho mejor que la gran
mayora de los dems seres humanos. Lo que no est mejorando
es la brecha entre el comportamiento de la sociedad y lo que la
mayora de las personas -o por lo menos los de las minoras bien
organizadas-, piensan que se debe hacer para resolver dichos pro
blemas. Nuestras pretensiones y estndares han aumentado a una
velocidad mayor que los productos beneficiosos del sistema social.
El resultado es que la mayora de los estadounidenses, incluyendo
los pobres, estn recibiendo ms y disfrutando menos.
Esta conclusin no debera confundirse con la complacencia
de los patriotas extremistas. Sera poco realista negar algunas ten
dencias. negativas en la vida actual de Estados Unidos. Algunas
condiciones han empeorado, afectando a todos sin excepcin.
Ejemplo son la calidad del aire y la inseguridad frente a los robos.
. ~
153
Id
EL CICLO DE A ~ N C l N A LOS PROBLEMAS SOCIALES
La congestin y el deterioro del ambiente pueden destruir per
manentemente ciertas importantes comodidades si no reciben
atencin a tiempo. Ms an, el nivel de ansiedad, personal ysocia],
ha aumentado durante los ltimos aos. Soy de la opinin que
esta situacin es el resultado de las tensiones provocadas por la
velocidad acelerada de los cambios tecnolgicos y sociales, junto
con el aumento en la comunicacin mundial a travs de los medios
de comunicacin. Estos cambios, con mucha razn, han desperta
do preocupaciones genuinas y serias entre millones de personas.
El futuro del problema del ambiente
La preocupacin por el ambiente ha pasado ya por las dos prime
ras fases del "ciclo" de lSi atencin alas cuestiones sociales yahora
avanza hacia la tercera etapa. De hecho, ya nos bemos empzado
a mover en la cuarta, por cuanto inexorablemente disminuye la
intensidad del inters por parte del pblico. Esto plantea una pre
gunta muy interesante: Toda la discusin sobre la calidad del
ambiente desembocar en la etapa ltima del ciclo, la que es "pos
terior al problema"?
Mi respuesta a esta pregunta es s, pero no muy pronto, porque
ciertas caractersticas de la cuestin ecolgica impedirn que pier
da rpidamente significado para el inters pblico, tal como ha
sucedido con muchos otros problemas recientes. En primer lugar,
algunas formas de contaminacin del ambiente son mucho ms
visibles y amenazantes que otros problemas sociales. ste es par
ticularmente el caso de la contaminacin del aire. Mientras sea
mayor la amenaza de las formas visibles de contaminacin y ms
dramticamente se presente, mayor ser el apoyo del pblico para
mejorar el ambiente y su inters durar un tiempo ms largo. Pa
radjicame
I1
te, la causa ecologista se beneficiar con un desastre
ambiental, como el esmog que asfixiara a miles de personas en
pocos das. Este fenmeno no es por nada nuevo: todas las causas
EL CICLO DE ATENCIN A LOS PROBLEMAs SOCIALES 155
154
ANTHONY DOWNS
suministro de los energticos estuvieran: dispuestos a cambiar sig
desde los primeros c.ristianos hasta las Panteras Negras de fos aos
nificativamente sus plictieas, los niveles de contaminacin po
sesenta
l
se benefician con sus' mrtires. Sin embargo, hasta los
dran descender aceleradamente. Este hecho se ha comprobado
smbolos ms poderosos pierden atractivo, cuando se les repite
reiteradamente. La vista conmovedora de un soldado muerto o en muchas localidades.
Siempre es ms fcil encontrar apoyo para las empresas que
de una gaviota empapada de petrleo crudo pierde fuerza des
buscan resolver problemas, si se puede echar la culpa a un nmero
pus de repetirse una docena de veces. Algunas de las amenazas
reducido de "enemigos pblicos" como lo demuestra el xito de
ms peligrosas al ambiente son empero completamente invisi
Ralph Nader. Esta tctica es especialmente eficaz s los "enemi
bles. En consecuencia, nuestra propensin por corregir lo visible
gos" tienen riqueza y poder exagerados, si tal vez se visten de
puede conducir a que nos preocupemos de problemas relativa
manera excntrica y tienen modales raros, hablan con obscenida
mente menores, dejando sin solucin los que son mucho ms
des o demuestran cualquier otra caracterstica fuera de lo comn.
peligrosos.
Esto permite que la sociedad descargue su indignacin en estos
Otra razn para que el inters por la contaminacin perdure
grupos pequeos, sin tener que admitir la necesidad de modificar
es que se trata de un problema que afecta a casi todo el mundo.
su propio eomportarrilento. Es msJcilencQIltra! grupo.s de chi
No tiene ningn efecto discriminador desde el punto de vista po
vos expiatorios en casi todos los problemas de la contaminacin,
ltico, y esto hace que los polticos persigan las soluciones sin te
que en los dems problemas sociales importantes, como la pobre
mer repercusiones adversas. Se puede decir que el ataque a los
za, la falta de vivienda digna o el racismo. Resolver estos ltimos
problemas ambientales es menos riesgoso que la lucha contra el
problemas implicara la modificacin del comportamiento de mi
racismo o la pobreza; en efecto, enfrentar estos ltimos problemas
llones de estadounidenses, aceptar un nivel ms alto de impuestos,
provocara nada menos que la hostilidad de bloques muy signifi
cativos de votantes quienes se benefician de los sufrimientos de o ambas cosas.
La posibilidad de llegar a encontrar soluciones tecnolgicas
los dems o que, por lo menos, no se sienten lo suficientemente
para los problemas ambientales frecuentemente logra que el pro
amenazados por el problema, como para estar en favor de un gasto
blema perdure en la atencin del pblico. Si se puede eliminar la
pblico importante, con el fin de reducirlos.
contaminacin por medio de cambios tecnolgicos, no hay por qu
Un tercer punto en f ~ v o r del problema del ambiente es que
modificar las actitudes bsicas, las expectativas ylas normas de con
gran parte de la "culpa" de la contaminacin puede atribuirse a
ducta de la mayora de la gente. Las dificultades traumticas de
un pequeo grupo de "villanos" cuyo poder yriqueza los convierte
todo cambio institucional importante pueden eliminarse por la "ma
en excelentes chivos expiatorios. Los defensores del ambinte, por
gia" de los mejoramientos tecnolgicos en los motores de los auto
10 tanto, pueden atacar valientemente a estos chivos expiatorios
mviles, por nuevos aparatos que purifiquen el agua, por una
sin echarse encima a la mayora de los ciudadanos. Adems, este
composicin qumica ms adecuada de los energticos ypor un ma
pequeo grupo tiene efectivamente el poder para reducr la con
yor nmero de instalaciones para el tratamiento de las aguas negras.
taminacin en un grado muy importante, en caso de que lo de
seara. Si los responsables de las empresas ms importantes de la
industria automotriz, de la generacin de la energa elctrica y del
156
ANTHONY DOWNS
, El financiamiento de la lucha
contra la contaminacin
Otro aspecto de los esfuerzos contra la contaminacin que puede
contribuir a fortalecer el apoyo poltico es el hecho de que gran
parte del costo puede transferirse al pblico en la forma de precios
ms altos de los productos y no de mayores impuestos. En conse
cuencia, los polticos pueden exigir que se apliquen normas costosas
para limpiar el ambiente, sin pagar el alto costo poltico que implica
reunir Jos fondos necesarios por medio de impuestos ms altos. Es
cierto que la contaminacin del agua freeuentemente es el resultado
de actividades de las dependencias pblicas, corno es el caso de los
defectuosos sistemas municipales de tratamiento de las aguas ne
gras, y que los remedios realmente eficaces contra este tipo de con
taminacin exigen un nivel ms alto de impuestos o, por lo menos,
precios mayores 'de los servicios pblicos. Pero la mayor parte de
los costos que comporta la reduccin de la contaminacin puede
aadirse a los precios de los productos y, de esta manera, transfe
rirse calladamente al consumidor final del producto. Esta es la ma
nera menos dolorosa para liquidar la cuenta de muchos graves
problemas sociales. En contraste, la resolucin de la mayora de los
ms graves problemas sociales requiere una redistribucin masiva
del ingreso, lo cual es posible solamente por medio de mayores
impuestos y transferencias ms altas o mayores subsidios directos.
Ejemplos de este tipo de problemas son la pobreza, la vivienda de
los barrios populares, los bajos niveles de salud pblica en las zonas
pobres y el transporte pblico inadecuado. '
La mayora de los ecologistas se oponen a que el pago por un
ambiente ms limpio suceda por medio de precios ms altos en
los productos. Ellos prefieren alcanzar su meta por medio de nor
mas que obliguen a las empresas contaminantes a absorber los
costos de su accin, aun si ello significa disminuir sus utidades.'
En casos de las empresasoligopolsticas como la automotriz y la
EL CICLO DE A LOS PROBLEMAS SOCIALES

petrolem, esta estrategia puede ser exitosa. Pero a largo plazo,
tendra el efecto de que el capital emigrara de muchas de las in
dustrias afectadas y los pre os subieran de todos modos. Por lo
dems, es justo que las personas que utilizan un producto, paguen
el precio completo del costo que 'implica evitar el exceso de con
taminacin en su produccin. Ylos pagos son mejor hechos a tra
vs del precio del producto final. En mi opinin, es imprudente
tratar que se paguen los costos por medio de subsidios guberna
mentales con el fin de no imponer ms cargas a los consumidores
finales. Necesitamos reconocer nuestra capacidad polticamente
limitada de imposicin fiscal, para enfrentar los problemas que no
se pueden abordar ms que de esa manera.
Hay aun otra razn de por qu la preocupacin sobre el am
biente se mantiene por bastante tiempo. La contaminacin puede
generar industrias nuevas con intereses muy fuertes en promover
el gasto contra la contaminacin. Ya estn en operacin docenas
de empresas con "eco" o "ambiente" en sus nombres, las cuales
quieren explotar el supuestamente floreciente mercado de la lucha
contra la contaminacin, Con el tiempo puede suceder que se es
tablezcan complejos industriales dedicados al ambiente. Cualquier
problema o causa social gana longevidad si sus bases de apoyo ysus
programas de accin pueden llegar a institucionalizarse en grandes
burocracias. Tales organismos desean intensamente que siga viva la
atencin del pblico en los problemas a los que deben su existencia.
Sin embargo, es de dudar que una industria anti-contaminante pu
diera llegar a competir con la industria de la defensa, en trminos
de tamao y de poder. Las actividades contra la contaminacin re
quieren cambios en el comportamiento de millones de personas y
no pueden realizarse sin la participacin de la sociedad. En el caso
de la defensa, los armamentos son producidos por una industria que
no requiere ningn cambio en el comportamiento de los ciudadanos
(aparte de mayores niveles de impuestos).
158
159
dI I
EL CICLO DE ATENCIN A LOS PROBLEMAS SOCIALES
ANTl-ION'V DOWNS
Algunos de que luchan por mejorar el ambiente buscan el apoyo
Finalmente, el problema de lal contaminad6n puede ocupar el
de los estudiantes y de otros jvenes, para hacer que el problema
centro del, escenario pOli" un tiempo bastante largo, precisamente
se mantenga en el centro de la atencin pblica,. Pero tal apoyo no
debido a la ambigedad de los lemas y metas que involucra. El
es el ms adecuado para una campaa a largo plazo. Los jvenes
"mejoramiento del ambiente" es un objetivo muy amplio que cubre
forman una base muy inestable de cualquier poltica, pues su capa
y abarca todo. Casi cualquier persona puede mostrar con credibi
cidad de resistencia es reducida. En primer lugar, no dispondrn en
lidad que la causa que le interesa es tambin una nueva manera de
el futuro del mismo periodo de ocio que tienen en la universidad.
mejorar la calidad de vida. Esta ambigedad propicia la formacin
En segundo lugar, a medida que nuevos individuos entran a la ca
de amplias coaliciones que pueden llegar a favorecer una variedad
tegora de "jvenes" y los mayores salen de ella, el nfasis en los
de cambios sociales relacionados con el mejoramiento del ambien
problemas se modifica y se pierden las habilidades aprendidas para
te. Por el contraro, la incapacidad de las minoras para formar
manejar la opinin. Se ha exagerado mucho en el radicalismo de
coaliciones importantes tiende a acelerar la velocidad con la que
los jvenes, debido a que los medios de comunicacin masiva tien
sus problemas abandonan el centro de la atencin pblica.
den a concentrar su atencin en los jvenes con puntos de vista
Todos los factores antes mencionados indican que las circuns
extremistas. En sus actitudes de fondo ante los sociales,
tancias son altamente favorables para lanzar ysostener un esfuer
la mayora de los jvenes no suelen ser muy diferentes de sus pa
zo muy importante para mejorar la calidad del ambiente. Por otro
lado, no hay que subestimar la capacidad de fastidiarse que tiene dres.
Existen buenas razones, en suma, para creer que el conjunto de
el pblico estadounidense, sobre todo, ante problemas que no lo
problemas que lleva el nombre del "mejoramiento del ambiente"
amenazan de manera inmediata, no prometen grandes beneficios
tambin terminar por padecer una prdida gradual de la atencin
para la mayora de las personas, o no apelan fuertemente a su
pblica, recorriendo las ltimas etapas del "ciclo de atencin". Sin
sentido de la justicia. Tomando en cuenta el humor existente de
embargo, ir desapareciendo con una velocidad mucho ms lenta
la nacin, no creo que la mayora de los ciudadanos quieran in
que otras causas ycuestiones sociales. En consecuencia, es muy po
troducir cambios sociales de importancia en ningn problema, a
sible llegar a formular poLticas muy importantes de mejoramiento
menos que se trate de una amenaza directa. El delto y otras for
ambientaL. Pero slo a condicin de que los que luchan por un
mas de violencia urbana son buenos ejemplos. Inclusive el tema
ambiente de calidad acten rpida y enrgicamente.
del crimen no ha provocado entre el pblico el deseo de cambiar
el sistema bsico de justicia. La administracin actual parece haber
llegado a la conclusin de que un gobierno de "bajo perfi" -que
no hace ningn intento de conducir al pblico hacia cambios insti
tucionales- es ms aceptable para la mayora de los ciudadanos. Sea
correcto o no este punto de vista, es dominante la idea en el go
bierno federal de que ningn programa importante sobre el am-.
biente recibir la atencin o el apoyo sostenido de parte del pblico
general.
218
MAAK H. MOORE
consumidores cmil traficantes) Y' engancharse en al'gn. negocio ilegal: de
muy poca monta. Por eso, slo pueden disponer de herona ocasional.
m e n t e ~ La mayora utiliza drogas baratas. Adems, ml!chos se vuelven
alcohlicos. En este grupo se ubica la mayora (tal vez la gran mayora)
de los consumidores que sobreviven despus de los 40 45 aos. Estos
consumidores viven en un desesperantemente pobre estado de salud,
fsico ymental. Tienen una prognosis muy pobre, a pesar de los esfuerzos
del gobierno.
EUGENE BARDACH
6. Problemas de la definicin
de problemas en
el anlisis de polticas*
E
NTRE LOS veteranos del anlisis de polticas se ha vuelto un
lugar comn decir que: "lo ms arduo de la tarea analtica
es la definicin del problema". En mi opinin, esta afirmacin tan
socorrida es cierta slo algunas veces. Encontrar la solucin plau
sible es en realidad la parte ms ardua del trabajo, aunque es
indudable que ciertas precauciones y procedimientos elementales
al definir el problema ayudan mucho a encontrar las soluciones.
La mayor parte de este artculo se dedica a explicar brevemente
algunos de estos procedimientos y precauciones. El alcance del
artculo se restringe a un tipo especfico de problema: el "proble
ma sodal". Los "problemas de decisin" y los "problemas de
investigacin" quedan excluidos de este anlisis. Como los "pro
blemas sociales", tambin ellos requieren definicin, pero sus
aspectos prcticos e intelectuales son diferentes en el caso de
los problemas sociales.
1. Cuando la definicin del problema
es realmente la parte ms ardua
Empecemos con lo que creo es un caso excepcional: cuando la
definicin del problema es realmente iapartems difci. Consi- .
*Publica((} origin'llmente con e"ttulo "Problems o ProbJem DefinitiCinin Policy .
Analyss", en Resetch in Public Po/ieyAnaIysis llJIdManagement, John P. Cresine, ediL,
Al JAl, Greenwich, Conn., 1981. Traduccin al espatlol de Marco Antonio Mna.
(219)
220
EUGENE BARDAnl
drese, por. ejemplo, el "problema" de un rpido incremento de los
costos hospitalarios. Podemos ignorar cul sea lal mejor solucin a
este pl'Oblema, pero obviamente las oportunidades de encontrarla
disminuyen si la solucin, adems de atender el problema de los
costos hospitalarios, incluyen tambin recomendaciones varias para
resolver otros problemas. Por ejemplo, supongamos que efectiva
mente, como mucha gente cree, cambios en la dieta y en el estilo
de vida tienen como efecto reducir la demanda de servicios de sa
lud. En este caso, el costo de los servicios de hospital -el costo
econmico real, no necesariamente el precio de un da-hospital
declinara junto con el costo de otros servicios mdicos. De este
modo, si nos concentrramos exclusivamente en el problema menor
de los "costos hospitalarios", en vez de abordar la cuestin mayor
de los "costos de atencin a la salud", podramos estar errando
nuestra hipottica solucin "mejor".
El trmino tcnico con el que se denomina esta dificultad es
"suboptimizan". En efecto, siempre es posible encontrar el p
timo local y perder de vista el ptimo global, con la consecuencia
de que cada paso que se d para alcanzar el primer ptimo nos
alejar -perversa aunque inintencionadamente- de alcanzar el p
timo global. Es muy frecuente que limitantes polticas y organiza
cionales fuercen a analistas y organizaciones a suboptimizar,
incluso con consciente y deliberadamente. Esto no es necesaria
mente algo malo; tal vez en el mundo real ningn anlisis logre
librarse de esta situacin y, si lo logra, es muy probable que su
grado de optimizacin sea de todas formas bajo. Aun as, el ana
lista busca evitar, tanto como sea posible, las trampas intelectuales
de la suboptimizacin, aun en el caso de problemas sin restriccio
nes polticas y organizacionales. Por desgracia, no es algo sencillo
porque, por lo general, el problema forma parte de por lo menos
tres o cuatro sistemas de accin ms amplios y mS
Adems, toma demasiado tiempo y esfuerzo estudiar todos y cada
uno de los sistemas y probar diferentes estrategias para cada uno
22]
PROBLEMAS EN EL ANLISIS DE POLTICAS
de ellos.! POli ejemplo" en el problema de los, costos hospitalarios
tal vez se podra estudiar tambin la demanda de servicios mdi
cos, la organizacin de la industria de seguros, la dinmica del
mercado de trabajo (iricluyendo los procesos de negociacin co
lectiva y la legislacin sobre el salario mnimo), el cdigo fiscal,
el avance en investigacin Ydesarrollo ylos cambios tecnolgicos.
La dificultad de evitar la suboptimizacin inadecuada no radi
ca, en el fondo, en la limitada capacidad mental del analista, sino
en la misma magnitud y complejidad del mundo. Aunque ingenio
samente el analista recorte y delimite aqu o all este o aquel
problema, siempre existe la posibilidad de que justo a la vuelta
de la esquina haya otra forma, an ms ingeniosa, de hacer el
trabajo. No hay razn para preocuparse mucho por esto, porque
poco se puede hacer sobre el asunto. De todos modos, es de gran
ayuda tener un conocimiento terico del tema y un buen monto
de experiencia, aunque no demasiada.
2. Evaluacin de los
sentimientos ciudadanos
La dificultad tcnica de acotar un "problema" de tal forma que
incluya al mismo tiempo sus mejores soluciones conduce a la fa
lacia de que el analista es duea de los problemas con los que
trata. En cambio, en su mayora, la materia prima de los problemas
de polticas se origina en los sentimientos de afliccin, desconten
to, molestia o infelicidad d.e alguna parte de la ciudadana. y esta
materia prima sigue siendo propiedad de los que la originan y
viven, independientemente de la elaboracin mental que realice
el analista. Por consiguiente, un paso a cumplir regularmente en el
proceso de elaboracin mental debera ser la estimacin de la ex
tensin, intensidad y calidad de los sentimientos de la gente sobre .
1Tambin existe suboptill)izacin inadecuada cuando el analista elige lindes dema
siado grandes para un problema yequivoca la "mejor" solucin en uno ovarios problemas
ms pequeos conte\ldos en l.
223
222 EllJGENE BARDACH
la c0udlcin o situacin de vida que fes afeeta. Si e} analista cree
que la tasa local de criminalidad constituye un problema, su pri
mer tFabajo deberfa ser informarse adecuadamente sobre la tasa
de criminalidad y sobre la intensidad del temor de las personas a
ser victimas de los delincuentes. Si se cree que represar ros creci
dos es un problema, el analista debera interesarse en descubrir
cunta gente (en la actualidad y en el futuro previsible) est preo
cupada por ese problema, por qu razones y con qu intensidad.
Indudablemente existen muchas dificultades para llevar a cabo
esta apreciacin, incluso si se hace en un cmodo silln con el
auxilio de encuestas. No, obstante, articular la definicin de pro
blemas con lo que la ciudadana define como problema parece ser
un requisito irremplazable de las democracias. Este requisito de
bera verse como si el principio implcito del anlisis costo-bene
ficio se extrapolara a una fase previa del mismo anlisis. Se trata
del principio que formula que todos los cambios significativos en
la utilidad individual deben tomarse en cuenta de manera ms o
menos igualitaria.
z
Mientras los procedimientos usuales de costo
beneficio intentan calcular las utilidades y desutildades que se
seguiran de una poltica (postpolcy), el principio democrtico de
definicin de problemas exige tomar tambin en consideracin las
satisfacciones e insatisfacciones previas a la formulacin de las po
2 Por supuesto, este no cs, de acuerdo a sus practicantes, un principio explfcito del
anlisis de costo-beneficio. Sin embargo, debe destacarse que el procedimiento de tomar
en cuenta la equitativa "disposicin a pagar" de todo el mundo, sin considerar las severas
crticas en contra de la agregacin de utilidad interpersonal, es muy igualitaria. El bien
conocido problema de los pesos desiguales, que los clculos costo-beneficio
con la gente de ingresos relativamente altos, y su consecuencia de una, generalmente,
mayor "disposicin a pagar", no disminuyen significativamente la igualdad de los procesos
de agregacin simples excepto en los casos en que las preferencias por algn bien o ser
vicio, susceptible de cambio, constituyan relativamente un ingreso elstico. De todas for
mas, este tinte de parcialidad frecuentemente se neutraliza por la simple masa de
preferencias ordenadas, pertenecien tes a la numricamente en ascenso "clase media", en
contra de las preferencias de la lite econmica. El grupo que peor se adapta a los prO
cedmientos de costo-beneficio es el de las gentes pobres, que por las mfnimas preferencias
que comparten con las clases media )' alta, n logran que se los pondere, ni por dinero
ni por nmero.
PROBLEMAS EN EL ANLISIS DE roLfTICAS
lticas (prepolicy). Esto. significa librarse de dos clases opuestas
pero igualmente indeseables de imperialismo analtico: la tenden
cia a restar importancia a los problemas que la ciudadana expe
rimenta como severos, pero no los analistas (como el "crimen en
las calles" de la dcada de los aos sesenta); y la tendencia a exa
gerar los problemas importantes para los analistas pero que son
menos relevantes para el ciudadano comn (como ciertos tipos de
proteccin ambiental).
No obstante, la democracia tiene lmites. Uno no puede sim
plemente asumir el sentimiento primario y elemental de la pobla
cn y permitir que ellos definan los problemas de polticas.
Muchas son las fuentes de conflicto entre el sentimiento popular
y la conceptualizacin analtica, En algunos conflictos, principal
mente aquellos con orgenes filosficos, no es posible fijar reglas
generales para determinar qu parte en el conflicto de las defini
ciones debe favorecerse, y qu tanto, en el contexto de un inevi
table estira y afloja. Pero, antes de examinar estos difciles casos
filosficos, examinemos una fuente de tensin que regularmente
(si no siempre) logra superar la inteligencia analtica.
3. Desempaque de los asuntos
Si los problemas tienen su origen en sentimientos, hay que pre
guntarse hacia dnde se inclinan yen dnde operan. Antes dijimos
que estn "relacionados con alguna situacin o condicin que
afecta a los ciudadanos". La condicin o situacin es, entonces,
de alguna manera la causa de la incomodidad o insatisfaccin, que
es a su vez la materia prima del "problema". Pero la causalidad es
elusiva. S los finos e inteligentes cientficos sociales cometen erro
res y no tienen claros los nexos causales del mundo socal, la opi
nin pblica es todava menos confiable. Sobre todo cuando las
teoras causales se vinculan con teoras sobre la manera de resol
. .
ver problemas, como es el caso de las opiniones sobre problemas
EUGJENE BARDACH
i. Fragmentos de definicin del' problema, teo
y pFOpuestas de remedios son elementos del
llamado "asunto" o "cuestin" (ssue), que
palabras o frases, tales corno la "cuestin ener
in del control de armas". En general, aunque
estin" denota discrepancia de opinin sobre
dios apropiados al problema y cules los fac
raz del problema. As, una "cuestin" rara
;e percibe exactamente de la rrllsma manera
la perciben quienes participan en el dilogo
e encontrarle una respuesta.
a inmerso en esta ambigua situacin, frecuen
emotiva, tratando de clarificar "el problema"
) plausibles y aceptables. Por consiguiente, es
:.ue la bsqueda de remedios no est innece
da de explicaciones o prescripciones implci
alado de contrabando en la definicin del
'1icin del problema debe ser tan sobria e im
ible. Entonces, la primera tarea del analista
sunto" (to unpackage the issue), o sea, tirar
'epticios elementos causales y prescriptivos e
nientos de malestar, incomodidad, etctera
Jroblema" o "problemas".3
egtica" puede significar problemas de esca
lazo, interrupcin del suministro de petrleo
ajero, altos precios a corto o largo plazo, de
especto de pases inestables y/o exportadores
1, conviene que uno evite enmarcar la defini
jas las "cuestiones" necesitan desempacarse; con algunas es
. Por ejemplo, "la cuestin del transpOrte en autobuses"
ilas pura, Las figuras retricas sobre la "cuestin" no dicen
,lo una cosa sobre los posibles "remedios"; "ms transporte
sporte en autobu$es", depende del problema que correspon
con la "cuestin del aborto", la "cuestin de la inflacin" y
patrimonio", por nombrar s610 algunos. .
PROBLEMAS EN EL ANLISIS DE POLTICAS 22S
cin del pFOblema en trminos que podran suponer de antemano
conexiones causales o remedios, tales como "estamos consumien
do demasiado" (lo cual supone corno remedio consumir menos),
"no estamos produciendo suficiente" o "estamos importando de
masiado". Cualquiera de estas tres proposiciones podra ser cierta,
pero sus conjeturas causales deben probarse yno se debe permitir
que se establezcan simplemente "por definicin", como sucede al
creer que el "problema" lingsticamente "definido" de suyo su
ponga validez.
La "cuestin del control de armas" puede desempacarse til
mente para mostrar el "problema" de las "demasiadas lesiones y
muertes a mano armada" y, por consiguiente, la "prohibicin de
armas" (o de cierto tipo de armas) corno el remedio inmediato.
Para algunos, el problema podra ser la "demasiada intimidacin
por medio de armas", especialmente por delincuentes. Para otros,
el problema sera simplemente "demasiadas armas", independien
temente de qu dao puedan provocar estas "demasiadas armas"j
o si "menos armas" sea el remedio para disminuir los supuestos
daos provocados por las "demasiadas armas".
El asunto de "las tropas soviticas en Cuba", una vez desem
pacado, termina por integrar elementos muy pequeos de defini
cin del problema y elementos muy grandes de enunciados
causales. Si nadie alega que las tropas sean por s mismas peligro
sas para los Estados Unidos, entonces son un peligro slo por el
hecho de que agravan otras condiciones de peligro para la segu
ridad nacional, como puede ser la disminucin, a los ojos de otras
naciones, de nuestra credibilidad poltica en el escenario mundial.
Entender que el decaimiento de nuestro estatus poltico es el
"problema real" y que ello se debe a la presencia de las tropas
soviticas en Cuba (una vez que esto fuera admitido), nos permi
tira buscar soluciones que apuntalaran nuestro estatus sin forzar
. necesariamente la salida de las tropas (cosa que ahora se aprecia
imposible).
1
.
226 EUGENE BARDACH
Unal eterna cuestin en Oakland, California (y tambin en al
gunas otras ciudades), son "las casas abandonadas" d'e1l centro de
la ciudad. Esta cuestin tambin es excesiva en sus teorizaciones
causales implcitas y muy dbil en la definicin del problema. Las
casas abandonadas preocupan principalmente a los vecinos que
temen que stas den lugar a conductas delictivas, vandalismo, pi
romana, y otras clases de degradacin comunitaria. Esto puede o
no ser verdad; pero, en caso de que lo sea, se pueden considerar
otras acciones que no necesariamente tienen que referirse al
"abandono" en s mismo. Si el "asunto de las casas abandonadas"
contiene slo elementos d definicin del problema, el problema
podra ser la "excesiva" cantidad de viviendas o su "prematura"
disminucin. Incluso en este caso, est implcito un cierto grado
de teorizacin causal, porque el abandono podra, tal vez, no con
siderarse problemtico si se tomara sencillamente como parte del
ciclo normal de vida de los vecindarios.
El "problema de la herona" es en especial un reto analtico
muy difcil por muchas razones; una de ellas es que de entrada se
intenta hacer pasar esta "cuestin" como un "problema" ya bien
definido; la fina diseccin practicada por Mark Moore de la "ana
toma" del problema, muestra que ste es principalmente una ma
raa de hiptesis sobre los efectos problemticos que el uso de la
herona comporta para diversas clases de consumidores y no con
sumidores. Por consiguiente, el "problema de la herona" perder
fuerza en la medida que estos efectos sean falsos o slo parcial
mente ciertos.
4
Cuidadosamente, Moore evita incluir en la defini
cin del problema la "solucin" de reducir el nmero o mejrar
la conducta de los consumidores de herona, aunque concluya que
estos son los "objetivos estratgicos" correctos de cualquier pol
tica escogida para lidiar con la gran variedad de problemas pro
vocados por el uso de herona.
4 Mark H. Maore, "Anatomy of the heroin problem: An exercise in problem defini
tion", Policy AJ1llfysis, vol. 2, nm. 4, otoo 1976, pp. 639-662.
Zl7
PROBLEMAS EN EL ANLISIS DE POLTICAS
JEt "'problema de 131 herona" es slo un ejemplo dentro de una
clase general de problemas que agobian la formulacin de polti
cas. Me refiero al caso en que se califica una condicin social
como "problema" por los efectos que supuestamente genera en
otras condiciones sociales. No hay" nada errneo en tal definicin,
pero s hay una trampa en la que fcilmente puede caer el incauto.
En efecto, si el problema inmediato se resuelve completamente,
la solucin comportar tambin la eliminacin de todas sus con
secuencias; pero, si no lo hace, cualquier solucin parcial agravar
algunas de las consecuencias del problema, aun cuando mitigue
otras. En el caso de la herona, el hecho de eliminarla terminara
obviamente con su consumo y con la mala conducta de sus usua
rios; pero, la herona no puede eliminarse completamente. De ma
nera similar, medidas como la "ley seca" pueden reducir el
nmero de los consumidores de alcohol (particularmente, de nue
vos consumidores), pero pueden agravar la mala conducta de los
que no pueden dejar de beber. A la inversa, la legalizacin puede
reducir la reincidencia en conductas indeseables, pero incremen
tar la poblacin de los consumidores de alcohol. En suma, al de
finir un problema intermedio como "el problema", se puede tal
vez incrementar la capacidad de controlar los otros problemas
que provoca, pero se corre tambin el riesgo de empeorar la cosas.
La operacin de "desempacar las cuestiones" pone al analista
y al ciudadano en desacuerdo respecto al uso de lenguaje. El
analista frecuentemente desea utilizar definiciones de problemas
ms precisas (no por eso ms giles) yprescindir de aquellas que
la retrica atribuye a las cuestiones. Al proceder a desempacar
las, desatar tensiones en las opiniones estrictamente analticas
sobre las relaciones causa-efecto. La definicin popular del asun
to puede suponer que X sea la causa del problema Y, o que Z
sea la solucin del problema Y; pero, stas son cuestiones ante.
las que el analista :debe permanecer escptico, por lo menos pro
visionalmente.
229
228,
EUGENE BARDACH
.4. La legitimacin de los problemas
No todos los problemas, en el sentido de insatisfaccin de los ciu
dadanos, pueden o deben ser de la incumbencia del gobierno. Como
proposicin abstracta es virtualmente imposible no estar de acuerdo
con esta afirmacin. Hay que el gobierno no puede ni
debe tocar. Sin embargo, cuando se trata de casos especficos hay
margen para muchas inconforrTudades legtimas, algunas de las cua
les son suficientemente profundas yrazonadas, como para calificar
las de "ideolgicas", Los analistas de polticas profesan diferentes
tendencias ydoctrinas, ys colocan alo largo de un amplio espectro
ideolgico. Incluso, hay algo en el estilo y en el enfoque del anlisis
de polfticas, o tal vez algo en los roles institucionales, que incues
tionablemente tienden a enfrentarlo con el ciudadano comn y co
rriente sobre la legitimidad de los problemas. En algunos casos, la
ciudadana define los problemas de un modo que el analista tiende
a menospreciar, en otros es el analista quien afirma percibir un
problema que la ciudadana se muestra poco dispuesta a legitimar.
Ciertamente, esto no es nada nuevo para aquellos analistas fami
liarizados con el contexto poltico del anlisis de polticas. Sin em
bargo, la razn por la que es importante enfatizar aqu la cuestin
de la legitimidad, es que una tctica en la lucha por la legitimidad
de las cuestiones (frecuentemente inadvertida pero al fin Yal cabo
tctica) es tratar de etiquetar como "no problema" la cuestin que
uno piensa que debe ser ignorada.
En el curso de la historia los intelectuales se han declarado
con mucha frecuencia capaces de distinguir los problemas -"rea
les" de la sociedad, que la gente es incapaz de ver por el impe
dimento de la "falsa conciencia". Actualmente, la ideologa de
izquierda ha perdido auge entre los intelectuales y, por supuesto,
los analistas independientes reaccionaron contra esta ideologa,
Incluso se nota una mayor penetracin terica de la econOITa
neoclsica, en virtud de sus superiores herramientas analticas.
PROBLEMAS EN EL ANLISIS DE POLTICAS
De todos modos, regresando al asunto de la legitimidad de los
problemas, la mayora de los conflictos entre los ciudadanos y el
analista de polticas suelen poner a este ltimo en el papel de
escptico y descalificador de problemas. Considrese, por ejem
plo, la prevalencia e incidencia de los accidentes de trabajo. Una
muy plausible teora del mercado de trabajo sostiene que los sa
larios y otras compensaciones adicionales llevan incorporado un
seguro de riesgo, por lo que a mayor riesgo de trabajo corresponde
proporcionalmente una mayor compensacin al trabajador. Si uno
juzga que la compensacin-seguro se fundamenta en un peritaje
actuarial justo, uno podra inclinarse a decir que los accidentes de
trabajo no son realmente un problema en el que el gobierno deba
necesariamente intervenir. En efecto, al obligarse a pagar salarios
y seguros justos, los patrones han debido utilizar los incentivos
correctos para abatir los accidentes. Si algunos accidentes todava
ocurren, tal vez debido a los costos excesivos para abatirlos, esta
rn por lo menos compensados con base en el peritaje actuarial
correcto, Obviamente esto no excluye que algunos individuos en
circunstancias particulares puedan padecer decisiones muy desfa
vorables, Sea cual fuere el mrito de esta teora de accidentes de
trabajo es razonable pensar que el economista o su pariente cer
cano, el analista de polticas, sostendra con agrado ideas cercanas
a las de esta teora. Pero seguramente los obreros de las fbricas
o las lites polticas que dicen hablar en su favor no podrn estar
de acuerdo en absoluto. La idea de que cualquier accidente o
muerte de trabajo sea realmente un problema tiene ms prob
abilidad de ser aceptada entre los trabajadores que entre los ana
listas de polticas. Donde el analista ve optimalidad y por ende
"ausencia de problemas", el trabajador sigue viendo problemas en
serio y a montones. Cul de las dos "definiciones del problema"
es la correcta?
Una mejor forma de enmarcar esta cuestin, ya sea que el
analista est o no en lo correcto, es acaso la de preguntarse si hay
.230
ElJGENE BARDACH
alguna razn para que el punto de vista del. analista sobre el "pF0
blema", en este caso problema", pueda sustituir el del traba
jador-ciudadano. Yo creo que s. Hay muchas y diferentes formas
de razonar para llegar a esta conclusin, cosa que tal vez podra
alejarnos demasiado, pero la siguiente debera ser suficiente: si la
posicin de los trabajadores de cero accidentes fuera realmente
la que va a orientar la poltica, los resultados seran francamente
desalentadores para todos, hasta para los debido a
la enorme cantidad de recursos econmicos que se tendran que
reasignar para evitar totalmente los accidentes. La posicin eco
nmica del analista, en COntraste, conducira a resultados mucho
ms aceptables. Por consiguiente, la nica razn del analista para
sustituir la opinin de los trabajadores con su propia teora y sus
corolarios sobre el carcter de "no problema" de ciertos acciden
tes de trabajo, es que l est (o debera estar) preparado para
argumentar que su teorja podra tambin ser la de los trabajado
res, si stos fueran capaces de entender las consecuencias de un
punto de vista competitivo acerca del mundo.
Considrese, ahora, la preocupacin de unos rancheros cuya
forma de vida se ve amenazada por la explotacin de yacimientos
carbonferos en algunas partes de las Grandes Planicies del Norte;
deberan constituir sus sentimientos de angustia y amargura un
legtimo problema de polticas? Los rancheros no dudaran en in
sistir que s, pero el analista de polticas ser un poco ms escp
tico. Despus de todo, no nos absorbe a todos por igual el ritmo
del cambio social?, por qu, entonces, deberan estos rancheros
estar exentos de tales riesgos? Seguramente no se habran qujado
si se hubieran beneficiado con una ganancia inesperada en lugar
de prdidas, cosa que ciertamente podra ocurrir a los propieta
rios afortunados con una tierra rica en depsitos de carbn (o
tambin con quien pasara a ser dueO del yacimiento).
'. De nuevo, el analista tiene razn en sustituir su posicin de
"no problema" por la de los rancheros. La justificacin comienza
PROBLEMAS EN EL ANLISIS DE POLTICAS
231
en la mism!l forma que antes: algunas reglas del Juego de la vida
generan mayor nmero de resultados sociales aceptables; en este
caso, sin embargo, las reglas del analista no son tan claramente
superiores a las del ciudadano como en el caso de los accidentes
de trabajo. Para los rancheros no hay nada lgico en la regla eco
nmica de que el uso de cualquier recurso comporta un costo de
oportunidad respecto de otros usos potenciales. El argumento des
cansa aqu enteramente en un consenso social alrededor de las
reglas de la economa de mercado capitalista y en la creencia en
los beneficios del cambio social que tal economa El
analista, entonces, al decir "no hay problema", basa sus razones
en el consenso social cuyo agente y portavoz quiere y debe ser.
Por supuesto, en la medida que este consenso se rompa o que el
deseo de amortiguar los impactos del cambio sea parte fundamen
tal del consenso, las razones del analista se debilitan o, por lo
menos, se vuelven confusas. De cualquier forma, me parece que
es deber ineludible del analista articular y representar algn tipo
de consenso social implcito en las cuestiones de economa pol
tica. Sobre todo cuando enfrenta el reto de atender a un agraviado
ciudadano que reclama "justicia", basado en consideraciones muy
particularistas.s
5. Conclusin
En este trabajo trat de esbozar brevemente algunas dificultades
que se presentan al "definir los problemas" en el anlisis de po
lticas. stas son: definir los lmites del problema para evitar la
suboptimizadn inadecuada en la bsqueda de su solucin; eva
luar el mbito, carcter, e intensidad de los sentimientos ciudada
nos acerca de situaciones o condiciones consideradas problemti
,
I
cas; "desempacar" una buena definicin del problema del paquete
sNo se deberan rechazar siempre estos reclamos ydemandas. En polfticas pblicas,
as como en derecho, la' equidad debe mitigar "la ley" y la misericordia debe templar la
justicia. Las p\eguntas difdles son aquellas de cundo y qu tanto.
232
233
EUGENE BARElAfH;
de cuestiones retricamente definidas; evaluar crtiamente los
componentes factuales o causales que conllevan ciertas definicio
nes del. problema; deslegitimar ciertas definiciones que, aunque
basadas en sentimientos ciudadanos genuinos, van en contra de con
cepciones ms razonadas del inters pblico. Debe destacarse que
no todas estas dificultades se presentan puntualmente en cada ta
rea analtica y, cuando lo hacen, no son todas igualmente severas.
Espero haber logrado el objetivo de ser claro en el mensaje
ms importante de mi artculo, a saber, que estas dificultades son
esencialmente manejables. No hay nada terriblemente misterioso
en las dificultades o en los mtodos para superarlas, por ms ar
duos que sean. En cualquier caso, es importante colocar las difi
cultades en perspectiva, esto es, compararlas con las dificultades
de otras fases del trabajo analtico. Indudablemente la fase ms
difcil es inventar una o ms solucionts plausibles para cualquier
problema reconocido.
6
Es mucho ms fcil decir cundo los accidentes de trabajo
son un problema, que dilucidar qu hacer al respecto, en el caso
de que se decida que algunos de los accidentes son efectivamente
problemas. Veamos el "asunto de los accidentes de trabajo",
debera el gobierno regular la seguridad de los lugares de tra
bajo por medio de reglas escritas y obligatorias?, por medio de
servicios de consultora a patrones o a los propios trabajadores
sobre el equipo en uso?, funcionara una tasa impositiva para
lesiones?, tendra sentido intentar redisear el sistema compen
satorio del seguro de los trabajadores?, (leberan tener las plan
tas comits de seguridad?, qu pasara si la ley sobr la
confiabilidad de los productos se aplicara a la maquinaria indus
trial? En el caso de la energa, qu tipo de reserva estratgica
de petrleo deberamos tener, grande o chica, tal vez, ninguna?,
6Utilizo la palabra "solucin" de manera propositiva. En un mundo imperfecto la
"solucin" usualmente significa remplazar el problema viejo por uno ms nuevo y menos
repugnante.
PROBLEMAS EN EL ANLISIS DE POLTICAS
un programa de choque en materia de combustibles?, crditos
fiseales a la energa solar?, desregulacin. de precios?, cuotas de
importacin de crudo?
En el caso de las viviendas abandonadas de Oak1and, qu hay
que hacer?, debera la ciudad subsidiar a los actuales propietarios
para inducirlos a no abandonar sus propiedades?, dar prstamos
a los propietarios que se comprometan a rehabilitarlas?, aplicar
cdigos de salud yseguridad?, demoler construcciones?, presio
nar a las instituciones locales de prstamos hipotecarios para que
cambien sus polticas crediticias?; si esta ltima, qu tipo de pre
siones? O tal vez el problema es lo suficientemente grande como
para que ninguna accin sea mejor que otra; y, si uno concluye
que es as, entonces, cmo deberan los lderes polticos calmar
a los vecinos que viven cerca de las casas abap.donadas?
Y, qu hay sobre el uso de la herona?, queremos una legis
lacin ms severa contra los vendedores de bajo nivel?, contra
los proveedores extranjeros?, contra los consumidores?, qu hay
sobre los diversos programas de rehabilitacin?, tendra sentido
legalizar su consumo?, legalizar su venta?, cunto metadn po
dra ayudar?
Personalmente encuentro que estas preguntas son, analtica y
filosficamente, ms desafiantes que las que tienen que ver con
la definicin del problema. De hecho, creo que la mayora de los
analistas de polticas y de los estudiosos del anlisis estaran de
acuerdo. La gente que dice que definir el problema es "verdade
ramente el paso ms arduo", o frases por el estilo, se engaan a
s mismas y mistifican innecesariamente el anlisis de la poltica
pblica. Mi propsito en este trabajo era rescatar la visin del
sentido comn: la definicin de problemas es ardua, pero saber
encontrar las soluciones es realmente el reto del anlisis y dseo
de las polticas.
PEH'ER J. MAy
Zelaves para disear
opciones de polticas*
E
N LA LITERATURA del anlisis de polticas se menciona con
frecuencia que el diseo de soluciones de los problemas es
uno de los momentos ms creativos del oficio de analista. Segn
Aaron Wildavsky, la elaboracin de las opciones de una poltica
es un arte que se hace cargo de la tarea de resolver el acertijo
que son los problemas pblicos ycuya solucin significa establecer
una relacin satisfactoria entre "los medios manipulables ylos ob
jetivos alcanzables".! E. S. Quade nos dice tambin que construir
una "buena" alternativa es un acto creativo que hace posible vin
cular lo que queremos con lo que podemos ser.
2
Tal vez no es
equivocado considerar que la elaboracin de las polticas es un
arte que practican inmejorablemente los individuos realmente
creativos, pero tambin es cierto que la literatura existente no
ofrece la mnima gua de accin para aquellos analistas que no
creen tener tan genial capacidad.
Un consuelo para los inexpertos que aspiran a practicar el an
lisis de polticas es que los analistas no tienen necesariamente que
confeccionar opciones de polticas novedosas. Muchos anlisis son
en realidad evaluaciones de polticas anteriormente formuladas. Por
ejemplo, los analistas de la Oficina de Presupuesto del Congreso y
* Publicado originalmente con el ttulo "Hints for Crafting Alternatives", en Policy
Analysis, voL 7, no. 2, 1981. Traduccin al espanpl de Graciela Belln Prez.
1 Aaron Wildavsky, Speaking Trufh fo Power, the Art and Craft of Po/icy Ana/ysis
(:gastan: Little, Brown, 1979), pp.15-16.
2 E.S. Quade, Ana1ysis for Public Decisions (New York: EIsevier, 1975), p.117.
(235)
236
PETBR J. MA"t
sus contrapartes en los> niveles lo al y estatal pasan la rnaym parte
de su tiempo analizando polticas elaboradas por otros. Como se
ala Eugene Bardach, "slo en contadas ocasiones el investigador
de polticas tiene que generar su propia informacin o asumir la
responsabilidad de inventar una poltica nueva ybrillante".'
La ocasin para formular polticas realmente nuevas se pre
senta con creces cuando la poltica existente se derrumba, provo
cando algn tipo de crisis. En aos recientes, los colapsos
financieros de las instituciones gubernamentales, las revueltas ur
banas yotras graves situaciones polticas han puesto de manifiesto
la alarmante realidad de que las polticas en curso son ineficaces.
En consecuencia, para atacar los problemas se exige encontrar
soluciones distintas y nuevas. Pero ms que las grandes crisis son
los esfuerzos cotidianos d ~ las organizaciones, en su afn por ex
pandir sus mbitos de influencia y por ajustarse a las condiciones
cambiantes de su entorno, los que propician una bsqueda doble:
nuevos pr.oblemas a resolver y nuevas soluciones a los problemas.
Un buen analista emplea, sin lugar a dudas, una buena dosis
de creatividad yalgunas otras habilidades para concebir yelaborar
opciones de solucin a los problemas. Pero etiquetar simplemente
esta tarea como un arte apreciado por muchos pero practicado
por pocos-no resulta muy constructivo.
4
Aqu ofrezco algunas su
gerencias con el fin de ayudar a los analistas en sus tareas de crear
ypresentar opciones de poltica. Obviamente, ninguna receta fun
ciona completamente si no hay talento; sin embargo, los mtodos
,
que aqu expongo pueden proporcionar una base para adquirir las
habilidades que los buenos analistas parecen aplicar con comodi
3 Eugene Bardach, "Gathering Data for Policy Research", en Urbon Analysis 2
(1974): 120.
4 Es ilustrativo l consejo de un libro financiado por el gobierno: "El equipo inte
grante del proyecto debe dedicarse a generar alternativas. Se pueden incorporar ms
miembros al equipo cuando se les reconozca pOr su capacidad o por su reputaci6n de
personas creativas". Vese U.S., Departament of Housing and Urban Development, Of
fice of Policy D'evelopment and Research, Program Evaluation and Analysis, A Techncal
Guide for Local Governments, HUD-PDR-279- (Washington, D.C., 1978), p. 3 ~
1
I
1:37
CLAVES PARA DISEAR OPCIONES DE POLiTICAS
dad en sus estudios y recomendaciones. Para saber qu camino
tomar en la elaboracin de opciones de polticas es necesaFio,
por un lado, analizar las concepciones errneas acerca de las
opciones de solucin a los problemas de las polticas y, por el
otro, revisar los modos incorrectos de elaborar las propuestas
alternativas.
1. ALGUNOS ERRORES EN LA MANERA DE CONCEBIR
LAS OPCIONES DE POLfnCA
Concepciones errneas acerca del proceso de solucin de pro
blemas han generado el mito de creer que siempre existe la solu
cin para un problema dado y que la labor del analista consiste
en descubrir tal solucin. En realidad, las opciones de poltica no
son ms que hiptesis tentativas acerca de cules cursos de accin
pueden conducir a resolver los diferentes aspectos de los proble
mas existentes, de modo que en el resultado final las condiciones
experimenten un avance ,sustancial respecto de las condiciones ini
ciales. Y aunque es factible concebir una multiplicidad de respues
. tas posibles para cualquier cantidad de aspectos que c0!1
ten
g
a
un
problema, en realidad s610 unas cuantas pasan la difcil prueba de
incluir en su propuesta de solucin las dimensiones polticas, le
gales, administrativas y econmicas de toda poltica. La tarea del
analista consiste en elaborar varios cursos de accin conforme a
criterios relevantes, para luego dilucidar cul de stos es el ms
adecuado. Consideremos ahora dos errores frecuentes de concep
cin que derrotan la labor de"los analistas, a saoer, la idea de que
"los problemas definen las soluciones)' y"de que existe una mejor
opcin".
Los problemas definen .las soluciones
No hay duda de que la definicin del probiema de la poltica es
parte muyimportante del anlisis. Como lo seala Mark H. Moo
re, en su comentario acerca de la definicin de los problemas:
I
239

238
I?ETERJi. MAY
Si los propsitos, de una poltica son pobremente descritos" es
muy posible ignorar o subvalorar ciertos efectos importan
tes de las propuestas de poltica. Si se pasan por alto las va
riables importantes que afectan el comportamiento de un
sistema, es posible perder de vista cules son las oportunidades
o las restricciones significativas de la eleccin de las polticas.
En cualquiera de los casos, la recomendacin de la poltica a
seguir ser
En resumen, entender el alcance y la complejidad de un pro
blema es esencial para diagnosticar cules son los puntos de apoyo
de las diferentes opciones de accin.
Desafortunadamente, la sutileza de usar conceptualizaciones
alternativas p'ara sugerir distintas aproximaciones a los problemas
suelen caer en el error de considerar que una vez definido el pro
blema se tiene siempre a la mano una solucin disponible. La
advertencia de Quade que lo decisivo y crucial es escoger el pro
blema correcto ms que escoger la "mejor" opcin de accin, es
un ejemplo de esta nocin equivocada de que los problemas de
finen de antemano las soluciones.
6
Aquellos analistas que se re
servan para s la fase de la definicin del problema y luego
contratan a otros para hacerse cargo de los siguientes pasos del
anlisis piensan evidentemente que se termina lo sustancial del tra
bajo una vez que se ha definido problema.7
Un estilo rgido de anlisis que insista en definir primero el
problema antes de buscar sus posibles soluciones llegar a.pro
blemas sin solucin factible. Para evitar esta trampa, lo ms sen
cillo es encontrar un mtodo de anlisis menos rgido que no lo
sMark H. Moore, "Anatomy of the Heroio Problem: An Exercise in Problem Defi
nition", en Policy AnaIysis 2 (Fall 1976): 639. [vese en este mismo volumen}
6 Quade, Ana1ysis Jor Public Decisions, p. 84.
7Aroold Meltsoer menciooa este tipo de prcticas entre otras observaciones sobre
los hbitos de los analistas al solucionar problemas. (Poliey Analysls in Bureaucracy
[Berkeley and Los Angeles, calif.: Uoiversity of california Press, 1976}, ch. 4).
CLAVES PARA DISEAR OPCIONES DE POLfTICAS
. encierre prematuramente 81 uno en una definicin muy particular
del programa. Cuando se procede a visualizaL' Y: conceptualizar las
alternativas de solucin desde el principio, se descubren aspectos
ms o menos relevantes del problema y, por ende, el analista pue
de formular hiptesis razonables' acerca de las medidas de poltica
ms apropiadas y simultneamente adquirir una mejor visin del
problema. El mtodo de anlisis menos rgido incorpora un pro
ceso permanente de reformulacin de la estrategia y de redefini
cin del problema, que permite llegar a lo que Wildavsky llama
"un problema susceptible de resolverse con los recursos que se
tienen a la mano".8
La confianza excesiva en la necesidad de tener el problema
definido antes de pensar en las posibles medidas a tomar tiene otra
consecuencia: forzar al analista a tomar varios "atajos" para poder
seguir adelante con el anlisis.
Clasificar mallos problemas. Uno de estos atajos fciles con
siste en reformular el conjunto de condiciones que se califican
como problema de tal modo que ste aparezca como un caso co
nocido y general. Por ejemplo, si se etiqueta un problema de pres
tacin de servicios un problema de "distribucin", el analista
tratar de descubrir los diversos medios que cambiaran el modo
en que se distribuyen los servicios, por lo que se dedicar a revisar
las frmulas de financiamiento, por ejemplo. Si el mismo proble
ma se reetiqueta como "eficiencia en la asignacin" formular otra
clase de soluciones. Por ejemplo, el analista que cree que el pro
blema de fondo en la escasez de vivienda de las zonas urbanas
tiene que ver con la ineficiencia en la asignacin de recursos, se
preocupar por incrementar la oferta de vivienda a travs de sub
sidios y exenciones de impuestos. Otro analista que crea que el
problema es bsicamente de distribucin, lo atacar cambiando
otros .elementos como la ubicacin de las viviendas y las restric
8 Wildavsky, Speaking Tnuh lo Power, p. 388.
241
240'
PETERJ. MAY
ciones de construcdn. En suma, los problemas no pueden ser
encuadrados en esquemas rgidos, porque se corre el riesgo de
ignorar otros aspectos que podran ser fundamentales.
Para los analistas, sus sistemas de clasificacin de los proble
mas son, indudablemente, parte de sus perspectivas disciplinarias
y/o un rasgo distintivo de la organizacin en la que trabajan. N
nold Melstner seala en su estudio sobre los analistas de la buro
cracia federal que existen varios "estilos cognoscitivos" entre los
analistas cuando piensan sobre los problemas (y sobre las solucio
nes a los problemas).9 Para ilustrar la visin estrecha que carac
teriza a muchos funcionarios pblicos basta un ejemplo: ellos
clasifican el desequilibrio entre ingresos ygastos que las institucio
nes gubernamentales han experimentado a raz de las limitaciones
en la recaudacin fiscal como problemas de ingreso, 'por lo que
piensan que la respuesta apropiada es introducir una mezcla de
nuevas recaudaciones y nuevos recortes presupuestales. Con esta
perspectiva limitada del problema los funcionarios son incapaces
de percibir las complejas consideraciones polticas y organizacio
nales (por ejemplo, los conflictos entre las organizaciones guber
namentales y la ciudadana) que estn a la base de la limitacin
impositiva. 10
Aplicar las soluciones en existencia. Un segundo atajo es ela
borar un paquete de opciones 'de polticas que parezcan slidas a
primera vista, pero que en la realidad no resuelven el problema
en cuestin. El uso indiscriminado de mecanismos de fijacin de
precios para regular el deterioro ambiental es un buen ejemplo
que ilustra lo engaoso de echar mano de las soluciones en xis
tencia. Si bien el uso de este mecanismo ha demostrado su efec
tividad eh el control de ciertos tipos de contaminacin, tambin
9 MeItsner, Policy Analysrs, pp.116-21
!O Ver Peter 1.May yArnold Meltsner: "Limited, Actions, Distressing Consequences:
A Selected View o the California &perience", en Administra/ion Review, nmero
especial (septiembre 1980).
CLAVES PARA DISEAR OPCIONES DE POLTICAS
es cielito que limitarse mcamentea polticas de precios podra
resultar insuficiente para regulat contaminantes extremadamente
peligrosos, porque en este caso arrojar aunque sea pequeas can
tidades de tales txicos es enteramente indeseable.H Por lo tanto,
el uso irrestricto de las soluciones en existencia conduce a que la
solucin no sea adecuada para el problema.
Otra de las dificultades relacionada con el ejemplo de las so
luciones en existencia es que, en la mayora de los casos, atacan
los sntomas del problema, ms que resolverlos de raz. Si en una
escuela se cambian los libros de texto cuando los ndices de lectura
decrecen o si se incrementa la vigilancia en el tren metropolitano
cuando sube la criminalidad, se estn aplicando soluciones rpidas
que, si bien controlan el sntoma, dejan intacta la raz del proble
ma. Aunque debido a restricciones econmicas slo sea posible
atacar los sntomas de los problemas, es recomendable examinar
aquellas soluciones que no se reduzcan a remedios superficiales.!2
Prescribir acciones "de arriba hacia abajo". Tpico de los analis
tas es prescribir alternativas de accin con esquemas jerrquicos
de arriba hacia abajo; es decir, especificando todos los objetivos
y todas las acciones necesarias para realizarlos. Por ejemplo, en
el diseo de polticas para reducir la violencia en las escuelas
(asaltos a maestros y alumnos, daos al patrimonio) se utiliza un
enfoque de arriba hacia abajo cuando el analista prescribe polti
cas de control como incrementar el nmero de vigilantes. Este
tipo de criterios suele dar lugar a polticas que lucen muy bien en
el papel pero que terminan siendo un fracaso por no prever los
problemas de su implementacin. Un anlisis del tipo "de arriba
hacia abajo", en el estudio del problema de la violencia en las
11 Se puede enCOntrar una revisin de los mecanismos de precios para controlar el
deterioro ambiental, en WilJiam1. Baumol yWallace C. Dates: Environmental
Policy, and the QIJl;lity o[ Life (Ellglewood Cliffs, N.L Prentice Hall; 1979), ch. 16-20.
Los contaminantes peligrosos estn citados en el capCtulo 20. [Hay edicin en espanol)
lZ Para una opinin contrastante, vese Amitai Etzioni, "Shortcuts lO Social Chan:
ge?", en The Public Interesl, 12 (v.erano 1968): 40-51.
242 I'E'FER J. MAY
escuelas, pierde- de vista el hecho de que los estudiantes tienen
mucho margen: para decidir si van a someterse o nO' al: control y
de que algunos estudiantes prefieren ignorar por completo cual
quier medida que venga de las autoridades.
Richard F. Elmore ha elaborado un enfoque alternativo, el
"mapeo retrospectivo" (backward mapping), que toma en cuen
ta, apenas se comienzan a elaborar las opciones de poltica, los
cambios que podran inducirse en el lugar mismo de la prestacin
de servicios,13 Por ejemplo, en el caso de la escuela, es mucho
mejor saber cules son los factores que determinan el comporta
miento violento que saber cmo definen el problema las autori
dades escolares. El "mapeo retrospectivo" conlleva entonces, al
mismo tiempo, un entendimiento del problema y un diagnstico
los central.es para la formulacin de distintas opciones
de polticas.
Existe una mejor alternativa
La mayor parte de nosotros somos lo suficientemente realistas
respecto de la intervencin social como para desilusionarnos cuan
do las acciones del gobierno no son eficaces en la atencin de los
problemas. De hecho, lo que hacen las polticas eficaces es trans
formar las condiciones iniciales en otras que representan proble
mas de menor envergadura. Los debates acerca de cules polticas
se han de seguir en un determinado asunto no se centran tanto
en si tal o cual acercamiento resuelve o no el problema, sino en
si tal acercamiento es mejor que otro para transformar un proble
ma dado en uno de menor magnitud. Debido a que las metas' a
las que queremos llegar con la solucin de problemas son en ge
neral conflictivas, sera algo asombroso poder formular una pro
13 Richard F. Elmore, "Baclcward Mapping: Research and Policy
Decision", en PoUtical Sc/ence QlIarterly, 94 (Diciembre 1979-80): 601-16. (vese la lln
tologa IV de esta serie]. Jackson Toby aplica el mlodo del "mapeo retrospectivo" al
escribir sobre la violencia escolar en "Crime in American Public Schools", en Public In
58 (diciembre 1980): 18-42. '
.\
243
CLAVES PARA DISEAR OPCIONES DE I?OliTlCAS
pl!lesta total y. superior de poltica, una que contemple y
I
todos los criterios.
Apesar de que las deficiencias en la solucin de los problemas
I
son inevitables, los analistas de poltica actan como si siempre
existiera la alternativa todopoderosa capaz de resolver enteramen
te un problema. El apego de algunos analistas a recomendar siem
pre el uso de incentivos econmicos ilustra el criterio estrecho del
que hablbamos. Giandomenico Majone lo seala en su brillante
ensayo sobre los instrumentos de poltica empleados en el control
de la contaminacin: no hay ninguna poltica que por s s'o1a sea
capaz de lograr uniformemente eficacia ambiental, eficacia eco
nmica, factibilidad poltica y administrativa, flexibilidad y com
patibilidad, en el marco institucional de una economa de
mercadoYAun si se toma en consideracin slo el criterio de efi
ciencia econmica, Majone demuestra que una combinacin de
incentivos econmicos y de regulaciones puede ser superior a
cualquier acercamiento unilateral.
1S
Presentar las diversas opcio
nes de manera que slo una se desprenda como la opcin a se
guir sin ms, puede tener sentido cuando se trata de vender una
nica propuesta de poltica, pero puede resultar peligroso como
punto de partida y mtodo de anlisis.
Fingir alternativas. Vemos que, con demasiada frecuencia, el
anlisis tiende a presentar slo una alternativa genuina. Esto se
debe a que se construyen ycomparan las opciones de acuerdo con
la receta que incluye el supuesto de que existe siempre la mejor
alternativa. La receta ordena: empiece con una alternativa fraca
sada, agregue una propuesta disparatada y ubquese en el medio
con una propuesta que ganar por default Evidentemente, la re
ceta pasa por alto la esencia del anlisis y el significado de una
14 Giandomenico Mjone, "Choice among Policy for P()lIution Control",
en Poliq Analysis" 2 (010110 1976): 589613. los criterios para evaluar opciones de poltica
citados en el texto son de Majone.
15 bid., p.601.
245
PETERJ. MAY
244
alternativa. Generalmente, la fuerza de un anlisis radica no en
la bstIueda de la respuesta (que, por otro lado, casi nunca existe)
sino en esclarecer las diferencias que corren entre las varias res
puestas diversas alos problemas. En otras palabras, un anlisis til
es aquel que construye y compara dos o ms polticas, que son
aceptables en trminos del criterio relevante para el problema en
cuestin. No tiene sentido comparar polticas que no caigan den
tro del mbito de lo aceptable, I tiene mucho sentido construir
alternativas artificiales e inaceptables para refutarlas inmediata
mente. Ahora bien, dado que ninguna de las alternativas puede
ser superior en todos y c'ada uno de los criterios relevantes, es
necesario sopesar las diferentes ventajas ydesventajas de las metas
en el momento de elegir el curso de accin. La fuerza de un an
lisis radica precisamente en ayudar a dilucidar los ajustes entre
los pro y los contra de los diferentes objetivos.
CUando se hace un anlisis es recomendable tener en mente
el status quo y alguna o varias propuestas distantes de l para as
delimitar el rango de las acciones e incentivar el proceso de deli
beracin. Un anlisis que bloquee la contrastacin entre las alter
nativas puede terminar en aportar una base muy dbil para elegir
el curso de accin a seguir. Contrastar opciones artificiales de ac
cin, elaboradas con el fin de descartarlas inmediatamente (op
ciones "hombres de paja"), puede ser til para saber lo que no
hay que hacer, pero no es til para saber lo que se puede y debe
hacer.
Hacer todo a la vez. Si se trabaja pensando en que existe la
alternativa para atacar todos los aspectos de un problema, lo ms
probable es que se caiga en formular alternativas "resuelve todo",
en panacea. Pero hay pocas cosas en este mundo que resuelvan.
todo ycomplazcan. atodos. Tener enfrente metas conflictivas suele ...
prevenir contra la formulacin. de polticas panacea. En los casos
en los que se armar una combinacin de acciones capaces
de realizar una multiplicidad de metas, el problema radica en sa-
ClLAVIES PARA DISEAR OPCIONES DEl POLTICAS
fuer s110s costos de la poltica no sern prohibitivos. Para ilustrar
los, escollos de un mtodo panacea, basta ver el caso reciente de

las propuestas hechas al Congreso con respecto al sistema nacional
de salud. Incluir medidas preventivas, curativas yhasta contra po
sibles catstrofes naturales en una misma propuesta termina por
ser una combinacin de costos inabordables.
Las propuestas de poltica raras veces funcionan cuando toman
la forma de ataques exhaustivos a los problemas, pues raramente
existen los recursos necesarios para declarar la guerra total a un
problema. En general es muy difcil poder disear polticas que
abarquen todos los aspectos de un problema. Las polticas alter
nativas son en la mayora de los casos paquetes imperfectos de
acciones cuya fuerza radica en que atacan suficientes puntos clave
de un problema como para reducirlo asus mnimas consecuencias.
Entender las limitaciones de cualquier alternativa es un punto de
partida muy importante en el diseo de las polticas.
2. SUGERENCIAS PARA EL OFICIO DE CREAR
DNERSAS OPCIONES DE pOLTICA
En la discusin previa, se mostraron algunas de las trampas en
las que suele caer el modelo rgido de que parte de la
idea de que el elemento clave en la elaboracin de las polticas
es la definicin del problema. Las complicaciones que surgen por
clasificar mal los problemas, por aplicar las soluciones conocidas,
por prescribir acciones "de arriba hacia abajo", etctera, son f
ciles de documentar, pero difciles de evadir. Para aprender cmo
elaborar y dar forma (how lo craft) a las opciones de poltica no
es suficiente saber cules son los caminos por los que suelen, ex
traviarse los analistas. Aunque se pueda concebir una gran varie
dad de .enfoques pata elaborar polticas;. quiero .aqu insistir en:
que lo realmente importante es examinar desde el principio cules
son las "intervenciones factibles" que se pueden efectuar con el
fin de alterar ls distintos aspectos del problema en cuestin. La
247
246
I'ETERJ. MAY
elaboraen de opciones busca entonces combinar algunas de estas
manipulaciones posibles de las condiciones Y' transformarlas en
estrategias conerentes de accin. Ahora bien, conforme se definan
i[l'
l
los problemas yse modifiquen los criterios, tambin se regresa a
; ~
revisar y reelaborar las estrategias alternativas para que puedan
seguir siendo opciones factibles. De este modo, la elaboracin de
las diversas opciones de poltica implica un incansable proceso
iterativo por medio del cual se busca la convergencia de las dis
tintas opciones, cada una de las cuales aborda un problema capaz
de ser resuelto con los discursos disponibles.
Determinar las intervenciones factibles
,!,
La conceptualizacin de los tipos de accin viables -lo que llamo
1,
"intervenciones factibles"- requiere que el analista posea el sen
'"
tido de 10 que se puede hacer y de 10 que se debe hacer. No es
fcil separar una nocin de la otra, ya que el rango de las posibles
respuestas limita lo que se debe hacer. El desempleo es un pro
blema grave en la mayora de las ciudades; no es razonable que
una pequea agencia de empleo ubicada en una ciudad ataque
frontalmente el problema nacional del desempleo urbano buscan
do ofrecer el mayor nmero de empleos. Resulta ms razonable
que la agencia intente que se .legisle en materia de incentivos con
el fin de inducir a los empresarios privados a contratar gente, o
bien que haga pblicos los apuros de los desempleados para as
dramatizar la urgencia de una accin a nivel nacional. Si bien hay
toda una variedad de cursos de accin para atacar el problema del
desempleo, slo algunos estn efectivamente al alcance de la pe
quea agencia y s6lo esos pocos deberan ser objeto de su consi.
deracin. En efecto, lo que realmente puede hacer una
organizacin depende de los factores que pueda alterar, en el mar
co del contexto donde opera.
;,;I""?
CLAVES PARA DISEAR OPCIONES DE POlJ'FICAS
Un eNfoque til para explorar cules son las acciones viables
para resolver un problema es localizar y conceptualizar desde el
principio los factores que pueden ser manipulados ymodificados
en el ataque auno oms aspectos de un problema. Estos factores
pueden ser pensados como las va'dables de una poltica. La ela
boracin de un programa nacional de seguros de salud implica
la afectacin de variables tales como niveles de pago, niveles del
deducible, participacin del empresario en los costos, adminis
tracin del programa y el rango de beneficios del programa, El
diseo de un programa nacional de subsidio para el problema
del trnsito vehicular requiere manipular variables tales como la
entidad que recibe el subsidio (organismos polticos locales o
estatales, compaas de transporte, grupos de inters involucra
dos o conductores par'iculares), los factores que entran en las
frmulas de financiamiento y los requisitos para poder ser ele
gido como sujeto de crdito.
16
Despus de identificar lo que parecen ser las variables fun
damentales de una poltica, es necesario averiguar hasta dnde
se puede manipular cada variable. En este punto es necesario
considerar tambin cules son las restricciones presentes en el
diseo de polticas. Dado que no es econmicamente. factible
proporcionar beneficios ilimitados a todos los participantes en
un programa nacional de seguros de salud, el nivel mximo de
beneficio como objetivo de cualquier programa no podr ser sino
el de proporcionar beneficios limitados y especficos. De la mis
ma manera, si administrativamente no es factible otorgar subsi
dios de trnsito directamente a los conductores (un sistema de
vales) a nivel nacional, los nicos que se pueden considerar como
beneficiarios de una propuesta de subsidios son los organismos
polticos, los terceros involucrados (bancos, por ejemplo) o las
compaas de transporte. Como se ver ms adelante, las inter
16 El ejemplo del trnsito vehicular se extrajo de Walter y. O, uTIle Federal Subsidy
of Conventional Mass Transit
n
, en Policy Analysis, 1 (otollo 1975): 61358.
249
248'
I?ETER 1. MAY
TABLA 1. LAS MANIPULACIONES DIE LAS. VARIAlillES CLAVE
SON ILOS CIMIENTOS PARA CREAR LAS pOLfTICAS ALTERNATIVAS.
Rango de Manipulacin
Variable Poltica ---------------
Limitada Moderada Amplia
Rango de Actividades Actividades institucionales ActIvidades stitucionales
actividades institucionales y de apoyo; educacin yde apoyo; educacin
de los presos y de apoyo vocacional limitada vocacional yacadmica;
programas estruct urados
de recreacin
Requerimientos Participacin obligada Participacin mnima Participacin voluntaria
individuales de de 10 horas por da obligada de 4 horas
parlicipacin por da
BeneficIos de Sin remuneracin, Pago nominal por algunas Pago yconsideraciones
participacin castigo por no actividades verbales
participar
Horario de Compatible, 10 horas Escalonado, 12 horas de Ofrecimientos mltiples,
actividades de disponibilidad disponibilidad por da 16 horas de disponibilidad
pordm
Vigilancia y/o Los guardias supervisan Semiprofesionales Los prisioneros supervisan
supervisin las actividades supervisan las actividades las actividades
venciones factibles para influir en las diversas variables de una
poltica son los elementos con los que se elaboran las opciones
de poltica.
La Tabla 1 ilustra las posibles manipulaciones de variables a
disposicin de las autoridades de una prisin para reducir el tiem
po .de ocio de los presos (periodos en que no tienen nada que
hacer) con el fin y la esperanza de inhibir los motivos que los
llevan a armar los y motines.
l
] Variables fundamentales de la po
ltica son las actividades en las que los presos pueden involucrarse,
los requerimientos para participar individualmente en los varios
17 Este ejemplo est baSado en un litigio en curso sQbre las malas condiciones de vida
que imperan en la crcel de mxima seguridad en Walla Walla, estlldo de Washington.
Uno de los elementos que ms tenfa que ver con las psimas condiciones de vicia en la
prisin eran las diferencias de oportunidades que tenan los prisioneros para participar en
actividades formales. Es m fa caracterizacin de. las polfticas actuales yde las polfticas
alternativas, desarrollada en este artfculo. .
CUVES DISEAR OPCIONES DE POLiTICAS
programas' de la crcel, los beneficios por participar en varias ac
tividades, los horarios de las actividades yla clase de personal que
se encargar de supervisarlos. En el nmero de las posibles ma
nipulaciones expuestas en la Tabla 1, se toma como un hecho que
las autoridades carcelarias estn 'dispuestas a considerar acciones
relativamente liberales (como la participacin voluntaria en 10s
programas de trabajo) y acciones ms conservadoras (como tra
bajo obligatorio).
Identificar las variables de las polticas
Para identificar las variables de las polticas hay que entender el
contexto en que opera una organizacin y tener un conocimiento
especfico del programa. Si uno puede esbozar un modelo des
criptivo de los factores que ocasionan los problemas yvisualizar
claramente los incentivos que requieren los diferentes actores in
volucrados (usando el "mapeo retrospectivo"), el anlisis se torna
ms sencillo que si se tiene un conocimiento vago de los proble
mas y de las posibles medidas a tomar. Moore ilustra este punto
con el problema del consumo de herona y construye un modelo
sencillo de los factores que inciden en el aumento de heroinma
nos (tales como eximirlos de los programas supervisados yla con
siguiente reincidencia en el uso de herona) y en su disminucin
(tales como abstenerse voluntariamente de usarla yla consiguien
te participacin en los programas supervisados) para proporcionar
una base a partir de la cual sugerir acciones posibles que aborden
el problema de la herona. la
En general, suele ser bastante limitada la comprensin que se
tiene del problema y de las acciones potenciales que una organi
zacin particular puede emprender para atacarlo. En tales situa
ciones, el analista deber confiar en su habilidad para reunir la:
informacin disponible que le pueda servir de gua en la formu- ,
la Moore, "Anatomy of the Heroin Problem", pp. 65058.
250
PETER JI, .MAlf
la i6n de politi as viables. Por ejemplo, hablarcofl. los expertos
que se han enfrentado al mismo problema y leer los estudios pu
blicados al respecto, puede proporeionar perspectivas muy valio
sas en torno de las polticas actualmente en operaein y sobre
algunas acciones alternativas, pero sin olvidar que los "expertos
de la casa" tienden a reforzar el statu qua y a favorecer las va
riantes incrementales en sus decisiones.
Tambin resulta til examinar las situaciones anlogas, aunque
hayan sucedido en tiempos pasados, sean relativas a otros proble
mas y hayan implicado a otras organizaciones,I9 Lo que haya o no
funcionado en el pasado puede proveer claves relevantes sobre la
posibilidad de influir en las diversas variables de una poltica, es
pecialmente si la estructura y el contexto del problema no han
variado mayormente. Una revisin de las experiencias adquiridas
durante el periodo de pruebas de la vacuna Salk contra la polio
en la dcada de los cincuenta, hubiera proporcionado informacin
muy valiosa para planear las inyecciones en masa del programa
contra la gripe porcina. Los enfoques que parecen haber funcio
nado en problemas sustancialmente distintos, pero que tienen pa
recido en algunos aspectos con el problema en cuestin,
proporcionan analogas tiles. Por ejemplo, al estudiar los modos
en que los medicamentos pueden ser supervisados y retirados del
mercado si resultan dainos, entonces es muy til tomar en cuenta
las polticas de registro y control del producto que efectan los
fabricantes de bienes de consumo yde automviles. Asimismo las
experiencias de otras entidades gubernamentales o de otras orga
nizaciones al enfrentar sus problemas, proporcionan una buena
gua para estimar la influencia que se puede ejercer en las distintas
variables de una poltica. En el caso del monitoreo de los niveles
de drogadiccin es conveniente revisar los programas de otros pa
19 Grover Sterling se refiere a esta clase de como 'ramificada": Vese
'[Jre Polities and Eeonomics 01 Publie Poliey: An Introduetory Ana1ysis with Cases (Ho
mewood, IIl.: Dorsey Press, 1979), pp. 209-11. Vese tambin MelLsner, Policy Analysts,
p. 138 para una discusin sobre alternativas usadas en otras pocas.
CLAVES PARA DISEAR OPCIONES DE POLTICAS 251
ses. .El riesgo de cualquier anaf0gfa es, por supuesto" el de clasi
ficar mallos problemas. En efecto se puede clasificar el problema
como si fuera similar a otros, sin sedo.
Armar estrategias alternativas
Despus de llegar a una comprensin de las variables fundamen
tales de una poltica y del alcance de las intervenciones posibles,
se puede proceder a "empacar" las acciones potenciales en con
juntos de estrategias competitivas. El trmino estrategias es ms
apropiado que alternativas u opciones, dado que expresa bien el
hecho de que las polticas contendientes buscan manipular el mis
mo conjunto de'variables de una poltica. Aunque la terminologa
aqu empleada difiere un tanto de la usada por los analistas de
sistemas en los aos sesenta, Hitch y McKean nos aclaran senci
llamente la relacin existente entre variables y alternativas, en el
campo de las polticas de defensa:
Generalmente nos referimos a las opciones usando el trmino
. sistemas, porque cada una de ellas combina todos los elemen
tos necesarios para lograr un objetivo -hombres, mquinas y
procedimientos de empleo. El sistema Apuede diferir del sis
tema Bslo en un aspecto (por ejemplo, el nmero de bombas
por bombardero) o en varios (el nmero de bombas por bom
bardeo, el nmero de ataques por bombardero). Sin embargo,
los sistemas son completos, no importa el nmero de elemen
tos que tengan en comn.
20
La transformacin de los distintos niveles de las variables de
una poltica en estrategias alternativas no es un simple proceso
de modificacin. Para formular paquetes viables de acciones,UIio
debe ser capaz de conceptualizar los modos en que los diferentes
20 Charles 1. Hitch y Roland N. McKean, T(le Eeonomies of Delense in the Nuclear
Age (cambridge, Mass.: HaIVard University Press', 1960): 11819.
I
I
./
1
253
252
]?ETER J. MAY
niveles de las vaables pueden ser c0mpatibIes entre s. En el caso
del tiempo de oda de los presos, uno debera empezar pOF con
siderar varias combinaciones de los niveles de las variables que
se mostraron en el cuadro 1. Una posibilidad sera combinar ni
veles "bajos", "moderados" y"altos" de cada variable para formar
estrategias. Sin embargo, para este ejemplo, y para muchas otras
situaciones semejantes, este mtodo no funciona bien: la combi
nacin de niveles "bajo" y "alto" no tiene obviamente muchas
posibilidades de ser aceptada. Lo ms aceptable es que las dife
rentes combinaciones de los niveles de las variables de una poltica
se combinen de modo que se pueda llegar a formular estrategias
aceptables con referencia a un nmero de criterios significativos.
Ahora bien, se puede llegar a formular un conjunto razonable de
opciones slo si se procede reiterativamente, intentando nuevas
combinaciones de intervencin o manipulacin, evaluando los re
sultados de las combinaciones yreformulando las estrategias con
base en las evaluaciones.
Regresando al problema del tiempo ocioso de los presos, des
pus de examinar los ensayos y los errores, las evaluaciones nos
llevan a aprenger por ejemplo que el tipo de personal de super
visin empleado no es un factor muy importante en las distintas
estrategias. Por lo tanto, esa variable puede ser excluida de las
futuras consideraciones, aunque sea relevante tomarla en consi
deracin como parte de la estrategia para implementar con xito
cualquiera de las alternativas. Despus de considerar las diferen
tes combinaciones de las cuatro variables restantes -mbito de
actividades-, requerimientos para la participacin, beneficios por
participar y horarios de las actividades se llegar a varias estrate
gias de accin que compiten por ser elegidas.
En el cuadro 2 se describen tres estrategias concebibles y el .
statu quo. (Este ltimo se describe pina fines de comparacin y'
como una opcin que posteriormente puede resultar factible). La
primera opcin nueva es una estrategia de "incentivos" que pro-
CLAVES PARA DISEAR OPCIONES DE poLfncAS
TABJ!.A: 2. LAS ESTlMTEGIAS ALTERNATIVAS SON CONJUNTADAS
Al!. COMBINAR DIFERENTES NIVEtES DIE VARIABLES POLTICAS
Participacin
Status qua Incentivos Desincentivas
forzosa
Rango de actividades
de los presos
Moderado Amplio Moderado Limitado
Requerimienlos de
partici pacin
ParticipaCIn
voluntaria
Participacin
voluntaria
ParticipaCIn
obligatoria de
4 horas por da
Participacin
obligatoria de
] Ohoras por da
Bencficios de
participacin
Pago nominal
por algunas
actividades
Pago y
consideraciones
verbales
castigo por no
participar
Pago nominal
Horario de actividades Compatible OfrecimielllOS
mltiples
Compatible Escalonada
porciona recompensas a los prisioneros por participar en las acti
vidades programadas. La segunda es una estrategia de "desincenti
vas" que induce aalguna clase de participacin eincluye sanciones
justas por no participar. La tercera es una "participacin forzosa"
en un nmero ilimitado de actividades.
No hay nada mgico en este conjunto de acciones en particular.
Otros analistas podran elaborar con facilidad combinaciones
completamente distintas e igualmente factibles. Si no se dispone
de ms detalles sobre el contexto del problema -actitudes de los
presos, aceptacin de los cambios por parte de los directivos, res
tricciones de costos, etctera- no se puede comprobar adecuada
mente la correccin de las estrategias como para formular despus
juicios sobre cul de las distintas alternativas sera aceptable. Ms
an, en el cuadro 2, deberan aumentarse los detalles de cada va
riable con el fin de poder evaluar factores clave tales como el
costo y la posibilidad de aceptacin poltica de cada una de las
estrategias. Por ejemplo, uno necesitara saber el monto del pago,
el nmero de prisioneros participantes, etctera, para calcular los
costos de las polticas de "incentivos" yde "participacin forzosa"..
255
254
PETER 1'. MA:Y
En resumen, la falta de especificidad en el conocimiento del con
texto que ocasiona el problema del ocio tiende a impedir un an
lisis posterior de lo que, a primera vista, parece un problema
sencillo.
A pesar de estas limitaciones, el ejemplo de la prisin ilustra
el proceso de cmo se pueden armar opciones y algunos puntos
determinantes del proceso. En primer lugar, es fundamental la
aseveracin de que no existe una respuesta correcta a un proble
ma: lo nico cierto es que algunas combinaciones de elementos
son "mejores" que otras en su balance y con referencia a un cri
terio especfico. Segundo, las estrategias son combinaciones apel
mazadas de varios componentes de las polticas, no paquetes
pulcramente ordenados. Y tercero, las estrategias son combina
ciones de los diferentes niveles de las variables de una poltica,
no cursos nicos de accin.
Confrontar lmites cognoscitivos
En abstracto se pueden concebir ydisear muchas estrategias uti
lizando el mtodo apenas descrito. Particularmente cuando exis
ten muchas variables diferentes de polticas y muchos niveles en
cada variable. En la prctica, sin embargo, los analistas y los que
toman las decisiones slo pueden tomar en cuenta, al mismo tiem
po, un nmero muy limitado de estrategias alternativas.21 Conside
raciones como la calidad de la informacin disponible, los recursos
computacionales, los lmites cognoscitivos del analista (o del gru
po de analistas), el nmero de los criterios a considerar y la 'ne
cesidad de una discriminacin ntida entre las diversas opciones,
restringen el nmero de opciones que se pueden tomar en cuenta
al mismo tiempo. Por tienen que elegirse slo algu
nas alternativas para considerarlas en detalle.
21 Las limitaciones en las habilidades de los analistas estn tratadas en Meltsner, Po
licy Ana/ysls, ch. 4,
, .

;u.''ll.'
CLAVES PARA DISEAR melONES DE POliTICAS
Tales elecdones no son, en generaF, tan difciles de hacer. Aun
que puedan existir diferencias entre las distintas estIategias, hay
algunas que pueden resultar relativamente poco importantes. Por
ejemplo, una comparacin entre diez planes distintos para elevar
la calidad de las instalaciones portuarias de una ciudad, donde una
de las variables es la profundidad de un canal, puede convertirse
en una comparacin entre menos planes pero con nfasis mayo
res en la profundidad del canal. De igual modo, las opciones que
difieren slo en trminos de variables relativamente poco impor
tantes pueden combinarse eliminando esas variables. As, por
ejemplo, el tipo de personal supervisor puede eliminarse de las
estrategias alternativas para resolver el problema del tiempo de
ocio de los presos.
No hay un nmero ideal para la cantidad de estrategias alter
nativas que deben tomarse en cuenta, aunque la prctica parece
dictar que tres o cinco alternativas son un nmero razonable para
ser tomadas en consideracin en algn momento dado. Obviamen
te, hay situaciones en las que se puedan tomar en consideracin
un nmero menor de estrategias (como cuando slo se pueden
poner en prctica una o dos alternativas), y otras en que se re
quiere un nmero mayor (digamos, un esfuerzo por elaborar mu
chas variaciones de intervencin social de carcter experimental).
Lo peor que se puede hacer es crear tres estrategias para tener
nicamente tres estrategias y ubicarse en el medio, pues esto sig
nifica cometer el pecado de "fingir alternativas".
Conclusiones
Este repaso de los escollos ms comunes en la elaboracin de
opciones de poltica y la descripcin que hicimos de los procesos
para disear estrategias nos proporcionan una ayuda mucho ms
constructiva que la simple y llana recomendacin de "ser creati
vo", predominante en la literatura actual del anlisis de polticas.
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