Pobreza:evolucin,distribucingeogrfica yefectosdelacrisis

AlfonsoNovales RealAcademiadeCienciasMoralesyPolticas 30deoctubrede2012

Poverty is a denial of choices and opportunities, a violationofhumandignity.Itmeanslackofbasiccapacity to participate effectively in society Naciones Unidas, HumanDevelopmentReport,1997. En las dcadas previas a la actual crisis econmica y financiera, las estadsticas disponibles reflejaron en algunas reas geogrficas un notable descenso en el nmero de personas que viven en situacin de pobreza. A pesar de ello, las cifras de pobreza son an difcilmente tolerables y, para ahondar en el problema, es previsible que la crisis econmica traiga un agravamiento de la situacin en muchos pases. Esta intervencin reflexiona sobre la positiva evolucin de la pobreza con anterioridad a la crisis econmica, su distribucin geogrfica, los potenciales efectos de la crisis y los nuevosretosenlaluchacontralapobreza. 1. Pobreza:conceptosymedida El nmero de pobres en un pas se estima mediante encuestas realizadas a hogares, no preguntando a individuos, pues muchos ciudadanos no perciben renta directamente, sino slo a travs de los perceptores de renta del hogar. Se tiene en cuenta que determinados gastos no son proporcionales al nmero de personas que componen el hogar y se utilizan escalas de equivalencia que corrigen por la edad de sus integrantes, puesto que los nios no tienen las mismas necesidades de gasto que losadultos. Lasmedidasdepobrezasebasanconfrecuenciaenobservacionesdeconsumo, en vez de hacerlo sobre datos de renta. Esto se debe, en parte, a que se dispone con mayor frecuencia de informacin sobre el consumo que sobre la renta. Se considera, adems,queelniveldeconsumoesunindicadordebienestarmsfiablequelarenta, que est ms expuesta a fluctuaciones temporales.i La mayor estabilidad del consumo hace que los niveles de desigualdad estimados de este modo sean generalmente inferioresalosnivelesestimadosapartirdedatosderenta. Una dificultad con las encuestas de hogares es que los ms ricos puedan proporcionar una informacin que subestime su nivel de renta o de consumo. Asimismo, que un mayor porcentaje de respuestas en blanco proceda de este colectivo, reduciendo con ello su representacin y produciendo una minusvaloracin de la evidencia de desigualdad. Para corregir este efecto, se ha aplicado en ocasiones un ajuste mediante la ratio entre la renta per cpita que se registra en la Contabilidad Nacional, y la que se obtenga en la encuesta de hogares. Pero, al no ser la diferencia entre ambos indicadores neutral respecto del modo en que se distribuye la renta, no debe aplicarse tal factor de escala. Sobre el uso de la Contabilidad Nacional en la estimacin de la pobreza, las encuestas de hogares tienen la ventaja de incluir
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informacin sobre el consumo de bienes de produccin propia, mientras que la imputacindelgastollevadoacaboenlosserviciosqueseproporcionanporpartedel sectorpblicoesunproblema. La dificultad de realizar este tipo de encuestas, por su coste y su complicada logstica, y la necesidad de contar con instituciones capaces de gestionar sus resultados estadsticos, hace que no podamos encontrar datos comparables internacionalmente acerca de la incidencia de la pobreza en un amplio nmero de pases sino desde hace poco tiempo. Antes de disponer de encuestas de hogares realizadas con metodologa homognea, la incidencia de la pobreza se calculaba a partir de la renta del pas, haciendo determinados supuestos sobre la estructura de la distribucin de renta, pero es claro que tales clculos envuelven un grado notable de subjetividadquerelativizasuvalorcientfico. Repasemos algunos conceptos bsicos: conviene distinguir entre Pobreza Absoluta y Pobreza Relativa, pues su incidencia e implicaciones son bien diferentes, aunque no siempre queda claro en noticias o en debates de qu concepto se est tratando. Entendemos por Pobreza Absoluta una situacin en la que la renta de una personaestpordebajodeunciertoumbral,queelBancoMundialsuelefijaren1,25$ o 2$ por da, traducidos a moneda y precios locales. La Pobreza Absoluta trata de medir la disponibilidad de los recursos suficientes para satisfacer las necesidades mnimas de subsistencia. Para que la medida tenga un carcter absoluto, debe utilizar un mismo umbral para los distintos pases, pues los recursos precisos para la supervivenciadebenserlosmismos entodosellos.Dichoumbralsetraducealadivisa correspondiente y se adapta teniendo en cuenta los precios de los bienes de primera necesidad en cada pas. Por el contrario, la Pobreza Relativa se produce cuando la renta se encuentra por debajo de un determinado porcentaje de la renta mediana nacional,habitualmenteel50%60%delamisma. Pobreza y Desigualdad son conceptos diferentes. Un pas puede tener una alta incidencia de pobreza absoluta sin tener apenas desigualdad; por el contrario, la incidencia de pobreza relativa requiere cierto nivel de desigualdad. La incidencia de la pobreza absoluta depende del nivel de renta per cpita del pas y del grado de distribucin de la renta; la pobreza relativa es independiente del nivel de renta per cpita,mientrasqueestestrechamenterelacionadoconelniveldedesigualdad. La intensidad de la pobreza puede analizarse mediante la denominada Brecha de Pobreza (Poverty gap) que mide, para cada persona en situacin de pobreza, la distancia entre su renta y el umbral de pobreza que se tome como referencia. De este modo, se mide no slo cuantas personas se encuentran en situacin de pobreza, sino porcuntosehallanendichacondicin.

En 1976, A. Sen introdujo la nocin de que la pobreza deba entenderse como un concepto multidimensional, proponiendo un indicador que agrega el nmero de pobres,elPovertygap,yelniveldedesigualdadentrelospobres,medidoporelndice deGiniaplicadoaestecolectivo.Msgeneralmente,sehaavanzadorecientementeen la consideracin de un ndice multidimensional de pobreza (el Multidimensional Poverty Index, que ha sustituido al Human Poverty Index), que considera como pobreza las situaciones en las que se produce ms de un 30% de privacin en un amplio conjunto de indicadores relacionados con la salud, la educacin y las posibles carencias materiales, correspondiendo con lo que Naciones Unidas considera las tres dimensiones bsicas del desarrollo: una larga y saludable vida, un alto nivel de conocimiento,yunestndardevidadecente.ii 2. Estimacinyprediccionesdepobreza Estimar la incidencia de la pobreza en el mundo no es sencillo. El nmero de pobres no es fcil de estimar debido a la complejidad de obtener datos de pobreza a nivel nacional, la dificultad en hacerlos comparables a nivel internacional, y el hecho de que los datos oficiales de pobreza se generan infrecuentemente y con retraso, pudiendoestaryaobsoletoscuandosehacenpblicos.iii Entrminosdepobrezaabsoluta,lasltimasestimacionesoficialesdisponibles, realizadas para el Banco Mundial por Chen y Ravallion (2012), muestran que una de cada cinco personas viva en 2008 con menos de 1,25 dlares por da, y dos de cada cincopersonasvivaconmenosde2dlaresporda.EnlaOCDE,con1.200millonesde personas, no hay incidencia registrada de pobreza absoluta, pero hay situaciones clarasdedesigualdadypobrezarelativa. Para poner estas cifras en perspectiva temporal, la informacin disponible ms fiable hace referencia a que en 1970, casi un 40% de la poblacin mundial (1.470 millones de personas) viva bajo la lnea de pobreza de 1$ por da; en 1980 la tasa de pobreza continuaba en un 40%; en 1990, la tasa de pobreza se haba reducido al 30%, pero debido al crecimiento poblacional, el nmero de pobres era prcticamente el mismoque20aosantes.Porelcontrario,unaevolucinmuyfavorableenlasegunda mitaddeladcadadelosnoventaivpermitique,aniveldetodalapoblacinmundial, la incidencia de la pobreza absolutav descendiese entre 1981 y 2008 en casi treinta puntos, del 52% al 22%.vi La reduccin de la tasa de pobreza ha sido especialmente drstica en China, pasando del 84% al 13%, lo que explica la mitad del descenso registradoenlatasadepobrezaglobal.vii La reduccin en 650 millones del nmero de personas que viven con menos de 1,25$ por da en el mundo, desde 1.940 millonesviii en 1981 a 1.290 millones de personas en 2008 es un xito incuestionable. La principal causa estriba en el robusto crecimiento de las economas en desarrollo durante el periodo 19802000, en torno al 3,5% por ao, similar al ritmo de crecimiento de su poblacin. El ritmo de crecimiento
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de estas economas no hizo sino acelerarse desde el inicio del milenio, y en el periodo 20052010 este grupo de pases, globalmente considerados, crecieron un 50% en trminos reales. Concretamente, desde 2003, los pases endesarrollo han crecidoms deun6%,exceptoen2009,enelpuntolgido delaGranRecesin,delaquecualhan rebotado ms rpidamente que el resto de los pases. Su tasa de crecimiento se aproxima de nuevo al 6% y se espera que perdure en este nivel [Chandry y Gertz (2011)],especialmenteenlaseconomassuperpobladasdeChinaeIndia. Tan importante descenso en pobreza presenta, sin embargo, una excesiva concentracin y una apreciable heterogeneidad geogrfica. El descenso en el nmero de personas que viven en China con menos de 1,25 US$ por da entre 1981 y 2008 se estimaen660millonesdepersonas,prcticamenteigualaldescensoexperimentadoa nivel mundial, lo que significa queen el resto de los pases el nmero de pobres no ha disminuido. El descenso en pobreza ha sido ms pronunciado en las dos regiones con una tasa inicial ms elevada: Asia del Este y Pacfico, donde la tasa de pobreza ha descendido del 77% en 1981 al 14% en 2008, y en Asia del Sur, donde ha bajado del 61% al 36%. Por contra, la reduccin en las tasas de pobreza ha sido mucho menor en Europa del Este, Amrica Latina y Caribe, Oriente medio y norte de frica y, especialmente,enfricasubsahariana[ChenyRavallion(2012)],sibienenestaregin, elporcentajedepoblacinquevivaconmenosde1,25$porda,sesituen2008por primeravezpordebajodel50%.ix El drstico descenso reciente en el nmero de pobres se debe, sin duda, a que pases que albergan un importante contingente de poblacin bajo el umbral de pobreza, como China, India, Bangladesh, Tanzania, Etiopa, Vietnam, Uganda, Mozambique y Uzbequistn estn experimentando crecimientos muy notables.x Los denominadoscuatrotigresasiticos:HongKong,Singapur,CoreadelSuryTaiwan,que asombraron al mundo con su enorme xito de crecimiento en los aos sesenta y ochenta, apenas tuvieron impacto sobre la pobreza mundial, debido a su relativamente reducida poblacin. Lo mismo sucede con Botsuana, Cabo Verde, Mauricio, Seychelles, o las Comoras, asimismo historias de xito econmico, cuya poblacin total es inferior a 5 millones de personas. Tampoco pueden tenerincidencia sobrelapobrezapasesconmuchapoblacinperoconunreducidonmerodepobres, como Rusia o Irn, que crecieron rpidamente a comienzos de este siglo. Los pases que mayor incidencia pueden tener sobre el nmero de pobres son: India (con una poblacin de 1.233 millones), Bangladesh (169 millones), Vietnam (89 millones) y Etiopa(87millones),paralosqueseesperaunfuertecrecimiento. Qu cabe esperar para las prximas dcadas? Las predicciones disponiblesxi contemplan una horquilla entre 600 y 900 millones de personas viviendo bajo la lnea de pobreza del 1,25$ por da en 2015, lo que supondra una reduccin casi a la mitad del nmero de personas que estaban en dicha situacin en 2005. Tales predicciones
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utilizandatosdeencuestasdehogaresde119pases,quecubrenel95%delmundoen desarrollo,paragenerarestimacionesactualesyprediccionesdeevolucinfuturadela pobreza.Lohacenutilizandoprediccionesdeevolucindelconsumoysuponiendoque ladistribucindelarentanovareduranteelperiodo. IndiayChinaseranresponsablesdecasilastrescuartaspartesdeldescensoen el nmero de pobres previsto para el periodo 20052015. En un trabajo para la BrookingsInstitution,ChandyyGertz(2011)predicenquelatasadepobrezaenChina, que ha experimentado en las ltimas dcadas el fuerte descenso ya mencionadoxii descender otros 15,6 puntos porcentuales en el perodo 20052015 hasta su casi desaparicin, si el nmero de pobres desciende en otros 203 millones. Para India, estosautoresprevnundescensoenlatasadepobrezaanmsimportante,desdeel 41,6% al 7,0% que, aunque llamativo, es similar al que vivi China en el periodo 1993 2005.xiii En India, el nmero de pobres experimentara en el perodo 20052015 un descenso igual al del resto de los pases juntos.xiv Como consecuencia, si desde 1999 India es el pas que albergaba ms pobres, esta caracterstica podra corresponder en 2015aNigeria. Pero los procesos de reduccin de pobreza en China e India son diferentes: en China se produjo una migracin masiva del medio rural al medio urbano, con un desplazamiento de la agricultura al sector manufacturero y la consiguiente mejora de productividad, elevacin de salarios y aumento de la desigualdad. La geografa econmica de India no es tan dicotmica como la de China, y el incremento de productividad ha tenido lugar a lo largo de sus veintiocho estados, al emular sus procesos productivos industriales el dinamismo de su sector de servicios de tecnologas de la informacin. India ha experimentado menor deterioro en desigualdad que China, pero los ms desfavorecidos en India tienen menor movilidad geogrfica,yellodificultalareduccindelapobreza. El escenario de evolucin futura de la pobreza que he descrito implica asimismo un cambio en la concentracin de la pobreza en el mundo: la proporcin de pobreza global residente en Asia podra descender de 2/3 a 1/3 en 2015,xv mientras que la de frica podra elevarse de un 28% a un 60%.xvi Por tanto, la pobreza ser crecientemente un problema africano, a pesar del progreso que estn haciendo algunos pases de este continente. Disminuir asimismo la concentracin de la pobreza: en 2005, la mitad de los pobres vivan en slo dos pases, China e India, mientras que en 2015, vivirn en cinco (India, Nigeria, Repblica Democrtica del Congo, Indonesia y Bangladesh). Tres de cada cuatro pobres vivan en 2005 en cinco pases,xvii mientras que en 2015 lo harn en quince. Estudiar la pobreza exigir en el futuroanalizarunamplioconjuntodepases. El primero de los Objetivos del Milenio especificados a comienzos del presente siglo: Reducir la tasa de pobrezaxviii global de 1990 a la mitad en 2015, implicaba alcanzar una tasa de pobreza del 14,3% en 2015. La realidad es que cuando se
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establecieron los Objetivos del Milenio en el ao 2000, la tasa de pobreza ya se haba reducido desde el 28,6% inicial de 1990 al 19,0%, por lo que el objetivo de reduccin de la pobreza ya se haba cumplido en sus dos terceras partes, por lo que su cumplimientonoesexcesivamentesorprendente. De hecho, segn el Banco Mundial,xix el primer Objetivo del Milenio se alcanz ya en 2010, a pesar de la crisis econmica, si bien el progreso ha sido muy desigual entre las diferentes regiones. Africa subSahariana es la nica regin que no cumplir este objetivo. La previsiones para 2015 se encuentran entre una tasa de pobreza del 10%segnChandyyGertz(2011),ydel15%segnelBancoMundial,xxvaloresentodo caso muy inferiores a los registrados histricamente, si bien esta tendencia refleja en granmedida,elintensocrecimientodeAsiaorientaly,enparticular,deChina. ElposiblecumplimientodelprimerObjetivodelMileniohavenidoacompaado de otros logros en los pases en desarrollo: en el ltimo medio siglo, la mortalidad infantil global ha descendido ms del 50%, el porcentaje de nios en escuela primaria aument, desde menos del 50% en 1950 a casi el 90% actualmente, y se ha logrado una evidente mejora en muchos pases en desarrollo en relacin con la igualdad de gnero,enaccesoalajusticiayenellogrodederechoscivilesypolticos.Sinembargo, larentadepasesricosypobresdivergiendichoperiodo,aumentandoladesigualdad entrepases,ylapobrezamejormenosqueotrosindicadoresdebienestar. 3. Elimpactodelacrisiseconmicayfinancierasobrelapobreza Aun con una distribucin bastante irregular de las mejoras en la situacin de pobreza, y con una excesiva concentracin geogrfica de los descensos en el nmero de pobres, el escenario futuro de evolucin de pobreza se presentaba relativamente prometedorcuandolleglacrisis. En el caso particular de Espaa, la crisis est afectando con toda su crudeza bsicamente por los errores cometidos en las dcadas anteriores, aunque las polticas deajustequeseestnaplicandoestncontribuyendoaamplificarelimpactosocialde lacrisis. Segn la ltima encuesta de Poblacin Activa, ms de 1,7 millones de hogares espaoles tienen a todos sus miembros en paro. Las prestaciones y los subsidios de desempleo juegan un papel importante en reducir el impacto negativo de la crisis, pero slo dos tercios de las personas registradas en las oficinas de empleo como parados reciben alguna prestacin del Estado; 626 mil parados no perciben ingreso alguno. El incremento del paro ha empeorado notablemente la situacin de los hogares a partir de 2008, especialmente cuando los sustentadores principales quedan en paro, lo que est generando notables cambios en la composicin de los grupos de rentabaja. Al finalizar la primera dcada de este siglo, un 20,6% de la poblacin espaola tena una renta inferior al 60% de la renta mediana, frente al promedio de 17,7% para
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toda la OCDE.xxi Nueve pases (Mjico, Israel, Chile, Estados Unidos, Turqua, Japn, Corea y Australia) tenan mayor incidencia de pobreza relativa que Espaa; Estonia y Corea tenan la misma tasa de pobreza que Espaa, mientras que los restantes veintitrs pases tenan una tasa de pobreza relativa inferior a la espaola.xxii Espaa tena en ese momento la tercera brecha de pobreza ms elevadaxxiii de la OCDE, tras Mjico y Corea. La ltima Encuesta de Condiciones de Vida del INE, publicada hace unos das, con resultados provisionales para 2012, estima que ms de una de cada cincopersonastieneunarentapordebajodel60%delarentamedianay,portanto,se encuentraensituacindepobrezarelativaenEspaa.xxiv El incremento que se est produciendo en pobreza relativa en Espaa no es sino reflejo de una creciente desigualdad, consecuencia en buena parte del dramtico aumento del paro. Eurostat ha publicado recientemente informacin acerca de dos indicadores de desigualdad en 2011: uno es el ndice de Gini, medida habitual de desigualdadinternaaunpas;enEspaa,estendicehaexperimentadounsignificativo aumento,desde31,3en2008,aliniciodelacrisis,a34,0en2011.Essteelvalorms alto del ndice desde que se inici el registro, en 1995, y queda muy porencima de los niveles del ndice en pases del entorno europeo. El segundo indicador es el ratio 80/20, que contabiliza la relacin entre la renta del 20% de las personas con mayores ingresos,yel20%delaspersonasdemenoresingresos,quesehaelevadoenEspaaa niveles de 7,5, desde un 5,6 en 2008. En aquel momento estbamos en la proximidad delamediaeuropea,peroenlaactualidadesteindicadordedesigualdadsehaalejado delamisma. Los efectos de la crisis tardaron en manifestarse en pases en desarrollo, pero estn apareciendo en toda su crudeza, destruyendo empresas y empleos y amenazando los ingresos de muchas familias. Hay tres canales principales de incidencia: a) una reduccin del comercio internacional, la principal fuente de crecimiento robusto en muchos pases emergentes, siendo los pases exportadores de petrleo los ms afectados; al caer las exportaciones ms rpidamente que las importaciones, se deteriora la balanza por cuenta corriente, y aumentan las necesidades de financiacin externa, b) un descenso en las entradas de capital, con menos remesas de emigrantes e inferiores ingresos por turismo; la consiguiente reduccin en las reservas de divisas pone en peligro la capacidad de importar alimentos, material sanitario y algunos inputs precisos para la produccin agrcola, comomaquinariaoabonos,c)undeteriorodelpresupuestopblico,especialmenteen los pases con menor diversificacin en sus ingresos, que suelen ser los pases exportadoresdepetrleo. Esto sucede en un contexto en que la escasez de liquidez en los mercados internacionales dificulta la financiacin, no slo de las cuentas pblicas, sino tambin de las decisiones de comercio e inversin del sector privado. Como consecuencia, muchos proyectos de inversin pblicos y privados en pases en desarrollo se han
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retrasado e incluso cancelado, con la consecuencia ltima de un retroceso en el ritmo decrecimientoeconmicoyundescensoenlarentademuchoshogares. A pesar de esto, a nivel global, la crisis econmica ha sido muy intensa pero de cortaduracin. Trasun crecimientomedioentornoal4,5% anualdesdecomienzosde siglo, la economa mundial amortigu su crecimiento en 2008, para caer en algo ms de medio punto porcentual en 2009, el peor resultado desde el final de la segunda guerra mundial. Las economas emergentes y en desarrollo han recuperado desde entoncesuncrecimientorobusto,lospasesdesarrolladosmuestranciertadebilidad,y la eurozona tiene serias dificultades para crecer como consecuencia de la aadida crisisdedeudasoberana. Chen y Ravallion (2009) estimaban que hasta finales de 2010 la crisis aadira 70 millones de personas a aquellos que viven por debajo de 1,25$ por da, y 90 millones a los que viven con menos de 2$ por da. Aunque importante, este deterioro noescomparablealoscientosdemillonesquehansalidodelapobrezaenlosltimos diez aos, pero se aade a los 130155 millones de personas que se estima que cayeron en situacin de pobreza por el incremento de precios de alimentos y combustible de 20072008. Lo que ya es claramente perceptible es que la tendencia descendente que vena experimentando la tasa de pobreza en pases en desarrollo y emergentesantesdelacrisissehamoderadosignificativamente. Un estudio de Naciones Unidas estimaba que, adems de agravar la situacin depobrezademillonesdepersonas,lacrisiselevarlamortalidadinfantilentre2009y 2015 en un rango entre 200 y 400 mil nios cada ao, en buena parte por problemas de desnutricin (1,4 a 2,8 millones para el perodo). Otros efectos son de la mayor relevancia social, aunque no fcilmente cuantificables: las familias pueden decidir sacar a sus hijos de la escuela para ponerles a trabajar, truncando su educacin y limitandoassusposibilidadesdedesarrollosocioeconmico.Lacrisistrae,adems,un descenso en los ingresos familiares, lo que conducir a un menor gasto en salud, un aumento en el nmero de horas de trabajo, un mayor endeudamiento, la venta de algunosbienesfamiliaresparacomprarcomida,mayoremigracin,mayordesigualdad socialy,posiblemente,mayordesigualdaddegnero. 4. Culessonlosnuevosretosenlaluchacontralapobreza? La lucha contra la pobreza reviste dos tipos de actuaciones: a nivel de programas pblicos o privados de ayuda al desarrollo, y a nivel de diseo de poltica econmicadelospases.Analicmoslossucesivamente. Laorientacinydiseodelaspolticasdedesarrolloylospropiosprogramasde ayuda al desarrollo deben variar significativamente para adaptarse a los profundos cambiossocialesqueseestnproduciendoporlaincidenciadelacrisis. Un primer cambio viene motivado por la concentracin geogrfica de la pobreza, as como por el avance econmico de muchos pases que han pasado del
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grupoderentabajaalgrupoderentamedia,enlaclasificacinquecadaaoestablece el Banco Mundial. Ambos efectos dan lugar a lo que se conoce como la nueva geografa de la pobreza, que sugiere que dos reas deban aparecer como prioritarias a medio plazo para las agencias de desarrollo: el frica subSahariana y los Estados frgilesovulnerables. Desde 2002, el nmero de pobres en frica hadescendido en slo 1,1%, frente al descenso global del 21,3%, lo que explica que se espere que para 2015, la concentracin en frica de personas viviendo bajo el umbral de pobreza se intensifique notablemente. Esto es lo que hace totalmente necesario que las agencias pblicas de desarrollo cumplan sus compromisos con este continente. frica ya fue reconocida como una prioridad hace tiempo, pero los acuerdos alcanzados en diferentes cumbres de pases sobre ayudas econmicas para este continente se incumplensistemticamente.xxv El grupo de estados frgiles o vulnerables, tal como los identifica el Fund for Peace, albergaba en 2005 un 20% de la poblacin pobre, proporcin que est aumentando rpidamente. Ningn estado frgil ha logrado todava ninguno de los Objetivos del Milenio, y muchos son muy importantes por razones geoestratgicas, dado su potencial para albergar focos de terrorismo. Lamentablemente, no existe consenso acerca de qu intervenciones son adecuadas en estados vulnerables, cules tienenmayorprobabilidaddexito,cmodebenponerseenprcticatalesactuaciones en las desfavorables condiciones en las que se trabaja en dichos pases, o qu tipo de programasyproyectosdebenfinanciarseencadacaso.
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La mayora de los pobres ya no viven en pases de renta baja. Tres cuartas partes de ellos (72%) viven en pases de renta media, mientras que hace veinte aos un 93% de las personas pobres viva en pases de renta baja. Cinco pases de renta media: Pakistn, Indonesia, Nigeria, India y China albergan dos terceras partes de los pobres(850millonesdepersonas).Actualmente,lamayoraviveenpasesestables,no frgiles,yseesperaqueestatendenciacontine. Estos profundos cambios hacen que el paradigma relativo a que las bolsas de pobreza se albergan en pases de renta baja y regmenes estables debe abandonarse, pues ahora tenemos importantes bolsas de pobreza en pases de renta media y, en algunoscasos,conregmenesfrgiles. La nueva situacin plantea nuevos retos: los pases de renta media no sufren las mismas restricciones financieras que los pases pobres, y la ayuda financiera a sus gobiernosestmenosjustificada.Enpasesderentamediaconregmenesestables,los donantes pueden concentrarse en dar soporte a los esfuerzos del gobierno; pero en estadosconunadeficientegobernanzalosdonantestienendificultadesparaencontrar sociosfiables,yseencuentranenladifcilposicindetenerqueconvenceralgobierno

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decambiarsudireccinatravsdereformaspolticasyeconmicas;susmayoresretos sonentoncespolticos,notcnicos. Que una importante proporcin de poblacin pobre se halle en pasesde renta mediadebellevaracambiarlaestrategiadeAOD,quedebedejardeconcebirsecomo ayuda a pases, para pasar a ser ayuda a personas. Una interpretacin de estos cambios es que la pobreza est pasando de ser un problema de distribucin internacional a ser un problema de distribucin nacional. La gobernanza interna de cada pas, la estructura de los sistemas impositivos y las polticas de redistribucin nacionalesdebenpasaraserdemximaimportanciaeneldiseodelaAOD. Otro cambio significativo proviene de un impacto diferencial de la crisis en distintas capas sociales, tanto en pases no desarrollados como en pases desarrollados:enlaszonasruralesdepasesendesarrollo,laprdidaderentasedebe principalmentealdescensoenremesasyaunamenorrentaagrcola.Enzonasurbanas losefectospuedensermayores,porlaprdidadepuestos detrabajo.Apareceasuna clasedenuevospobres,urbanosymscualificadosquelospobrestradicionales,y ms activos econmicamente. En algunos pases desarrollados, incluido Espaa, ha aparecido un importante contingente de pobreza relativa, con una generacin que queda prematuramente fuera del mercado de trabajo sin cobertura de desempleo, y una generacin de jvenes que no pueden acceder al mismo, con serio riesgo de ver frustradastodassusesperanzasdedesarrollopersonalyprofesional.Tantoenuncaso como en el otro, no sera adecuado extender las redes de cobertura de los pobres crnicos a los nuevos pobres, sino que es preciso disear otro tipo de intervenciones, dirigidas a subsanar este tipo de vulnerabilidades, lo que abre sin duda nuevos retos a lasagenciasdedesarrollo. Este nuevo contexto de la pobreza, ms heterogneo, suscita nuevas preguntas: En qu medida difieren entre pases la incidencia, la naturaleza y las causas de la pobreza? Por qu es alta todava la pobreza en algunos pases de renta media? Qu explica que algunos pases que han pasado del grupo de de renta baja al grupodepasesderentamediagraciasasucrecimientoeconmico,hayanmantenido una elevada pobreza y no han registrado apenas cambio social? Es ms importante centrarse en la desigualdad que en la inmediata reduccin de la pobreza? Difiere la distribucin de la pobreza entre pases de renta media y baja de la distribucin de la pobreza educativa y de la pobreza nutricional y, si es as, por qu lo hace? Son todas estas cuestiones que hemos de saber responder si queremos disear polticas de desarrollorealmenteeficaces. La segunda lnea de actuacin en la lucha contra la pobreza se materializa a travs de la poltica econmica de los gobiernos. Puesto que el notable descenso registrado en la incidencia de la pobreza en los ltimos aos est claramente relacionado con el crecimiento de los principales pases superpoblados, cabe preguntarse en qu grado el crecimiento econmico por s slo pueda garantizar tan
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positivo efecto, as como si existen determinadas condiciones que puedan limitar su efectoenlaluchacontralapobreza.Esincuestionablequeelcrecimientocontribuyea reducir la pobreza,xxvii pero el ritmo de crecimiento de una economa explica slo una cuarta parte de los descensos observados en el nmero de pobres [F. Borguignon (2003)].Las recientesinvestigacionesapuntana tresfactoresxxviiiqueinfluyensobrela capacidaddelcrecimientoparareducirlapobreza:elnivelderentadelqueseparte,el grado de desigualdad en la distribucin de la renta y la calidad de las instituciones polticasyeconmicas. Diferencias en estos factores explican la heterogeneidad de las experiencias de crecimiento y de reduccin de pobreza observadas: unos pases experimentan rachas de crecimiento elevado sin apenas reduccin de pobreza (Botsuana), mientras otros han conseguido descensos en pobreza con un crecimiento limitado (Ghana). Por otra parte, una cierta correlacin entre nivel de renta y calidad institucional hace que los pases pobres requieran generalmente mayor crecimiento de la renta y mayores descensos en desigualdad para disminuir sus niveles de pobreza, por lo que pueden precisarayudaexternaparalogrartalobjetivo. El crecimiento por s slo no es suficiente, y toda estrategia de reduccin de la pobreza basada en estimular el crecimiento econmico ha de prestar atencin a sus posibles efectos sobre la desigualdad porque, como tuve oportunidad de comentar en una intervencin anterior,xxix la desigualdad limita las posibilidades de crecimiento de un pas y disminuye su capacidad para reducir la pobreza. Ya expuse entonces que un elemento especialmente importante en la lucha contra la pobreza es la igualdad de oportunidades, entendida en un triple aspecto: igualdad de acceso a la educacin, igualdad de acceso a los mercados de crdito, e igualdad en el tratamiento de la Administracin,conuna aplicacinannimadelasnormas,evitandotodoclientelismo poltico. En cuanto a los resultados logrados hasta el momento, no cabe la complacencia. Aun con el notable descenso en pobreza registrado antes de la crisis, una decada cinco personas, casi 1.300 millones personas, viva en 2008 con menosde 1,25$ por da; un 43% de la poblacin mundial, casi 2.500 millones de personas, viva con menos de 2$ por da. Incluso a este ritmo, alrededor de mil millones de personas vivirn con menos de 1,25 US$ por da en 2015. La mayora de los 650 millones de personasquehandejadodeserpobresentre1981y2008,sontodavapobresbajolos estndares de los pases de renta media. El progreso alcanzado en reducir el nmero depersonasquevivenconmenosde2US$ pordahasido muchomenor.Adems,el nmero de personas con ingresos entre 1,25$ y 2$ por da casi se ha doblado en los ltimos 30 aos,xxx y un porcentaje importante apenas sobrepasa el umbral de 1,25$ porda,haciendoquedemasiadaspersonaspermanezcantodavapobresyvulnerables entodaslasregionesdelmundo.
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Segn el ltimo informe de la FAOxxxi publicado hace unos das, en los ltimos veinte aos ha disminuido el porcentaje de personas en riesgo de desnutricin, desde el 18,6% de la poblacin mundial al 12,5%, y del 23,2% al 14,9% de la poblacin de los pases en desarrollo, lo que acerca el cumplimiento del primer Objetivo de Desarrollo del Milenio.xxxii Pero es preocupante que prcticamente todo el descenso se produjo antes de 2007, inicio de la actual crisis econmica, y que sta haya revertido parte de tal mejora. An con dicho descenso, casi 870 millones de personas, una octava parte de la poblacin mundial, sufra desnutricin crnica. En palabras de la FAO, resulta intolerable, en el mundo de hoy, con oportunidades econmicas y tcnicas sin precedente, que ms de 100 millones de nios menores de cinco aos tengan falta de peso y, como consecuencia, no puedan desarrollar todo su potencial humano y socio econmico, y que la desnutricin infantil provoque la muerte de ms de 2,5 millones denioscadaao. La actual crisis econmica ha tenido dos efectos: por un lado pone en serio peligro el logro del cumplimiento del primer objetivo del Milenio en algunos de los pases que haban hecho claros progresos en aos previos. Por otro lado, la ayuda internacional al desarrollo, que podra aliviar tales dificultades, ha visto asimismo frenado su avance; concretamente, el compromiso de la UE de alcanzar una contribucinenAODdel0,56%delPIBen2010nosecumpli. Tambin el Banco Mundial, al percibir un elevado grado de exposicinxxxiii de la mayora de los pases emergentes a los efectos de la actual crisis, apremi al inicio de la misma a la concesin de subvenciones o crditos a bajos tipo de inters. De hecho, en enero de 2009, el entonces presidente de la organizacin, R. Zoellick, sugiri la creacindeunFondodeVulnerabilidadalquecadapasdesarrolladocontribuyesecon el 0,7% del importe del paquete de estmulo domstico que hubiese aplicado para contrarrestar los efectos de la crisis. Se pretenda financiar con dicho Fondo infraestructura, programas de microcrditos y pequeos negocios pero, lamentablemente,estasugerenciatampocotuvoxito. El propio diseo que debe revestir la Ayuda Oficial al Desarrollo est siendo objeto de debate, y existen argumentos para no continuar con la pretensin de conceder donaciones a los gobiernos, ni siquiera acompaadas de requisitos de condicionalidad. Como alternativa, se propone avanzar en la ejecucin de iniciativas propiciadas por los gobiernos, en las que los empresarios de los pases receptores estn involucrados, y que persigan facilitar la mejora de la productividad y acceder al crdito necesario para financiar las inversiones requeridas. Simultneamente, deben eliminarse las barreras que dificultan seriamente la entrada de los productores de pases pobres en los mercados internacionales de bienes, especialmente en el sector agrcola. Es preciso establecer compromisos acerca de objetivos de desarrollo especficos, como se hace en otras reas, como el cambio climtico, celebrando
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reuniones que evalen el grado de progreso en el cumplimiento de dichas metas. En este sentido, los Objetivos del Milenio trazados al inicio de este siglo fueron una excelente referencia acerca de la direccin en que deban mejorar las condiciones de vida en los pases en desarrollo. Temo, sin embargo, que tanto en lo relativo al desarrollo como en otros mbitos, el grupo de pases ricos sea mucho ms eficaz en establecerobjetivosqueencumplirsuscompromisos.
Betweennowand2015,wemustmakesurethat promisesmadebecomepromiseskept.The consequencesofdoingotherwiseareprofound:death, illnessanddespair,needlesssuffering,lost opportunitiesformillionsuponmillionsofpeople. UNSecretaryGeneralBanKimoon(TheMillennium DevelopmentGoalsReport,2010)

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Referenciasbibliogrficas
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LaTeoradelaRentaPermanenteenlasdecisionesdeconsumoexplicatambinquelarentaseams voltilqueelconsumo.
ii

Encadaunodeestostresepgrafesseconsideranvariosindicadores,ylapuntuacinalcanzadaencada

unodeellosseponderaadecuadamente.Detalladamente,losindicadoresutilizadosson:1)Indicadores deSalud(cadaindicadorpondera1/6):1.a)Mortalidadinfantil:Sihafallecidoalgnnioenlafamilia,y 1.b)Nutricin:Sialgnadultoonioestdesnutrido;2.IndicadoresdeEducacin(cadaindicador pondera1/6):2.a)Aosdeescolarizacin:Siningnmiembrodelafamiliahacompletado5aos,y2.b) Asistenciaalaescuelainfantil:Sialgnniocarecedeescueladurantelos8primerosaos;3) Indicadoresdeestndardevida(cadaindicadorpondera1/18):3.a)Electricidadenlavivienda:Sinohay electricidad,3.b)AguapotableaccesiblequenosatisfacelosestndaresrecogidosenlosMillennium DevelopmentGoals(MDG)ocuyaobtencinrequierecaminarmsdetreintaminutos,3.c)Cuartode bao:SinosatisfacelosestndaresdelosMDG,osiescompartido,3.d)Suelodevivienda:Siesde arenaobarro,3.e)Combustibleparacocina:sisecocinaconmadera,carbnoestircol,3.f)Activos riqueza:Sinoseposeemsdeunodelossiguientes:radio,tv,telfono,bicicleta,motoorefrigerador,y noseposeecocheocamioneta.EstosindicadoresseutilizanasimismoenelclculodelHuman DevelopmentIndex,elaboradoporelprogramadeDesarrollodeNacionesUnidas.
iii

De hecho, cuando se hacen pblicos pueden estar ya obsoletos: por ejemplo, la reunin de septiembre

de2010paraevaluarellogrodelosObjetivosdelMilenioenmateriadepobrezasecelebrcondatosde 2005,elaodelacumbreprevia.
iv

[HumanDevelopmentReport(HDR),2005,BigstenyLevin,2000]

Estavezrespectodelumbralde1,25US$porda.

vi

Nielsen (2009) proporciona estimaciones de las tendencias en pobreza global desde 1970, y concluye

(asimismo ) que la pobreza relativa tambin ha disminuido significativamente, aunque observa que al mismo tiempo se ha producido un empeoramiento de las condiciones de vida de un colectivo formado porhastamilmillonesdelosciudadanosmspobresdelmundo.
vii

ExcluyendoChina,latasadepobrezarespectodelumbralde1,25$pordaenelperiodo19812008 seredujoquincepuntos,del40%al25%,frentealostreintapuntosdecadacuandoseincluyeChina. SiempresegnlasestimacionesdeChenyRavallion(2012).

viii

En Asia Oriental y Pacfico, as como en Oriente Medio y Norte de frica, el nmero de personas viviendo en situacin de pobreza se ha reducido a la mitad. Por el contrario, en Latinamrica y Caribe, EuropadelEsteyenfricasubSahariana,laevolucinnohasidogradual,registrndoseunincremento en la tasa de pobreza, as como en el nmero de pobres durante los ltimos veinte aos del siglo XX, paradescenderapartirde2002.
x

ix

Bangladesh, Etiopa, Pakistn, Vietnam, Indonesia y Brasil han visto a decenas de millones de sus ciudadanos escapar de la pobreza, y otros pases como Nigeria, Sudfrica, Mozambique, Ghana y Tanzanialossiguendecerca.

xi

ChandyyG.Gertz(2011)yBancoMundial(2010). Porejemplo,descendiendosutasadepobrezadesde28,4%a15,9%enslotresaos(20022005)

xii

Perodoenelcualsutasadepobrezadescendien37,8puntosporcentuales,deacuerdoconsus estimaciones.

xiii

16


xiv

Segntalesprevisiones,descenderaen360millonesdepersonas.

xv

SegnlasprevisionesdeChandyyGertz.

SegnChenyRavallion(2007),en1984,el44%delaspersonaspordebajodelalneade1$porda vivanenAsiaoriental,el35%enAsiadelsur,yel16%enfricasubSahariana.Estosautoresprevnun menorincrementoenelporcentajedepobresquevivirnenfricasubSahariana.

xvii

xvi

AadiendoaChinaeIndia:Nigeria,BangladesheIndonesia.

xviii

Definidaenestecasocomoelnmerodepersonasviviendoconmenosde1$porda.

ChenyRavallion(2012).VertambinlapginaWebPovertyreductionandequity,delBanco Mundial EstosinformesdifiereneneltratamientodadoalasestimacionesyprevisionesparaChinaeIndia,lo quehacequelasdiferenciasentresusescenariospuedenserimportantes. Un14,0%delapoblacinespaolatenaunarentainferioral50%delarentamediana,frenteal promediode11,0%paratodalaOCDE. Fuente:http://stats.oecd.org/Index.aspx?DatasetCode=POVERTY.Losdatoscitadossondespusde impuestosytransferencias.Sincontarestaspartidas,elporcentajedepersonasconrentainferioral 50%delarentamedianaeradel27,2%enEspaa,frenteal26,3%demediaenlaOCDE.Elrankingde pasesesenestecasomuydistintoalmencionado,peronoeslamedidarelevanteparaanalizarla pobreza.
xxiii xxii xxi xx

xix

Siconsideramoselumbraldel60%delamedianaderenta.

En 1996 la tasa de pobreza relativa era del 18,5% y durante el perodo 20042008 permaneci estable en el rango 19,6%19,9%. Por tanto, el reciente incremento de dos puntos es notable, si bien convienematizarquesiseimputaunarentaimplcitaenloscasosdepropiedaddevivienda,lasituacin mejora sensiblemente. Otros indicadores de privacin material pueden consultarse en http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/income_social_inclusion_living_conditions/data/ main_tables.
SlooncemildelosveinticincomilmillonesdedlaresprometidosenlacumbredelG8de Gleneaglesen2005paraelcontinenteafricanofueronrealmenteentregados. AquellospasesqueelFundforPeacecalificaenestadodeAlerta,deacuerdoconelndice calculadoporestainstitucin.Lasclasesposiblesson:Alert,Warning,ModerateandSustainable.La clasificacindeunEstadocomofrgilesobjetodeprofundodebate[vaseSumner(2010)].
xxvi xxv

xxiv

ChenyRavallion(1997)estimaronqueun1%deincrementoenrentaoenelgastoenconsumoenla poblacin total reduce la proporcin de personas viviendo por debajo del umbral de pobreza en un 3%. Otras estimaciones [Attacking Poverty, World Development Report 2000/2001, Bourguignon (2003) y Ferreira y Ravallion (2009)] estiman un efecto ms prximo al 2%. Estos resultados han sido recientemente discutidos por Ram (2011), quien estima elasticidades muy inferiores, especialmente en lasregionesmsdesfavorecidas,quenodejanmargenautilizarelcrecimientocomoherramientabsica enlaluchacontralapobreza.
xxviii

xxvii

A.K.Fosu(2011),UNUWIDER,captulo1.

xxix

Novales(2011)

17


xxx

De650a1.200millonesdepersonas FoodandAgricultureOrganization,UnitedNations http://www.fao.org/publications/sofi/en/

xxxi

xxxii

Existeunametodologadesarrolladaparacaracterizarlospasesqueestnenmayorriesgo(The GlobalEconomicCrisis:AssessingVulnerabilitywithaPovertyLens).

xxxiii

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