ARAÚJO, Gilda C. de - Município, Federação e Educação - História Das Instituições e Das Ideias Políticas No Brasil PDF

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE EDUCAO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM EDUCAO

GILDA CARDOSO DE ARAUJO

MUNICPIO, FEDERAO E EDUCAO: HISTRIA DAS
INSTITUIES E DAS IDIAS POLTICAS NO BRASIL

SO PAULO
2005

1


So Paulo
2005
Tese apresentada ao Programa de Ps-
Graduao em Educao da Faculdade de
Educao da Universidade de So Paulo
como requisito parcial para obteno do
Grau de Doutor em Educao, na rea de
concentrao Estado, Sociedade e
Educao.
Orientador: Prof. Dr. Romualdo Luiz Portela
de Oliveira
2


Tese apresentada ao programa de Ps-Graduao em Educao da Faculdade de Educao da
Universidade de So Paulo como requisio parcial para obteno do grau de Doutor em Educao
na rea concentrao Estado, Sociedade e Educao.

Aprovada em 28 de junho de 2005

COMISSO EXAMINADORA

_______________________________________________
Prof. Dr.Romualdo Luiz Portela de Oliveira
Universidade de So Paulo
Orientador

_______________________________________________
Prof. Dr. Carlos Roberto Jamil Cury
Universidade Federal de Minas Gerais

_______________________________________________
Prof. Dr.Celso de Rui Beisiegel

_______________________________________________
Prof Dr Lisete Regina Gomes Arelaro

________________________________________________________
Prof. Dr. Luiz Antnio Cunha
Universidade Federal do Rio de Janeiro

3

Aos meus pais, pessoas a quem sempre amei,
mas que aprendi a conhecer e a re-conhecer h
pouco tempo. Ambos me ensinaram, ao modo
deles e muitas vezes sem querer, que ...
preciso ter fora, preciso ter raa e preciso
ter gana, sempre.

4

Agradecimentos

minha famlia querida, particularmente aos meus irmos Renato e Alexandre e
minha cunhada Letcia, pelo apoio incondicional em absolutamente tudo o que foi
preciso.

s minhas amigas na sade, na doena, na alegria, na tristeza, na riqueza e na
pobreza Mal Ferreira da Silva e Magna Cristina Ferreira Fraga. Apoiaram-me nos
momentos de crise, riram dos meus devaneios semineurticos e foram co-autoras
desse trabalho ao abrir mo, muitas vezes, das horas de lazer para digitar, fazer
acertos e imprimir material, entre outras coisas.

Aos amigos Mrcia Maria Rodrigues e Sandro Bastos de Sousa pela amizade
duradoura e pelo incentivo permanente na difcil trajetria de elaborao da tese.

minha mais antiga e fiel amiga Nbia Faria Spinass por todo o carinho, ateno e
troca nesses 18 anos de irmandade. Girlene Gobete que chegou nas nossas
vidas com o mesmo esprito de lealdade, de solidariedade e de fraternidade.

amiga Maria do Carmo Paoliello, pela torcida e pelo auxlio sempre presentes, na
troca de textos e de idias. No difcil, com a Carminha, entender o significado de
generosidade.

Valdelaine Rosa Mendes, colega de doutorado com quem partilhei meses felizes
de moradia em So Paulo e que, com sua amizade, tornou meus dias mais suaves
durante o perodo de cumprimento dos crditos.

amiga Patrcia Schwab, que se disps a gastar todo o seu tempo livre, colocando
os meus papis em ordem e, em conseqncia, ajudando a colocar a minha vida
nos trilhos. Foi dela, gegrafa, que ganhei uma bssola que mantenho sempre perto
do computador para me orientar.

5
amiga Sabrina Moehlecke por ter permitido a invaso de sua privacidade ao me
hospedar compulsoriamente em sua casa durante todo o perodo do trecho
Vitria- So Paulo- Vitria. Dessa invaso, permaneceu uma amizade e um carinho
grandes que permitiram muitas conversas no s sobre tese, como tambm sobre
...coisas sobre o cu, a terra e o ar.

amiga Ngila Jabour Zambom e aos amigos Francisco Jos Soares Costa e
Ronaldo Marangoni Jnior, que inmeras vezes foram aonde eu deveria ir, para eu
estar aonde precisava ir com a maior alegria e boa vontade.

Ao Elton Magno Moreira Quadros, que me ajudou a consolidar os objetivos para os
quais esse doutorado seria o meio fundamental e tambm pela amizade que ajuda a
colocar as idias e as coisas quase nos seus lugares.

Ndia Peres, amiga de longa data, que no v problema em nada e sempre que
existe problema mesmo resolve com a maior generosidade e simplicidade. Essa
generosidade e simplicidade permitiram a finalizao do trabalho com maior
tranqilidade.

Ao Fernando Costa pelas conversas fraternas sobre a tese e pelos livros
emprestados e no devolvidos ainda.

Amlia Trancoso, a mulher de verdade, que cuida para que tudo, absolutamente,
funcione bem na minha casa.

V Daria e Tia Adelaide que sempre me lembram que um ttulo no faz ningum
melhor.

Cassiana, Rosani, Karolzinha, Mary e Silvana que surgiram para me socorrer em
momentos de total complicao, permitindo que a caminhada prosseguisse.

Edna e ao Miguel, um dos casais mais legais que conheo, que torceram o tempo
todo e ainda se dispuseram a tambm ajudar num dos momentos mais crticos do
trabalho.
6

Graziela e ao seu pai muito querido, Seu Aristides, que me socorreram num
momento em que havia perdido a direo.

Aos funcionrios do IBGE, unidade Vitria, que me atenderam com carinho e
dedicao todas as vezes que precisei consultar sua base de dados.

s Faculdades Associadas do Esprito Santo (FAESA) e a todos os seus
professores, funcionrios e alunos, pelo apoio no meu projeto de doutoramento.

CAPES pelo investimento nesta pesquisa.

Aos colegas e alunos do Centro de Educao da Universidade Federal do Esprito
Santo, pela compreenso e apoio que me permitiram condies de finalizar o
trabalho.

Aos professores Carlos Roberto Jamil Cury e Celso de Rui Beisiegel, que
participaram da banca de qualificao e, com muita generosidade, ofereceram
valiosas contribuies para a conduo do trabalho de pesquisa.

Enfim, ao meu queridssimo orientador que com sua confiana, estmulo, ateno,
pacincia, bom humor e amizade, permitiu que eu desenvolvesse este trabalho com
autonomia, condio imprescindvel para que essa tarefa fosse realizada com
satisfao.

7

A teoria sem a histria vazia; a
histria sem a teoria cega
Immanuel Kant
8

RESUMO

Trata-se de pesquisa terica, de natureza histrica e conceitual, que analisa a
configurao das instituies polticas municipais e federativas, a forma de
assimilao dessas instituies polticas no Brasil e como se articularam
organizao da educao nacional. Busca-se analisar como as idias de municpio e
de federao e a organizao da educao foram se configurando no cenrio
poltico e institucional brasileiro e como ganharam materialidade a partir da
promulgao da Constituio Federal de 1988, que representou o ponto de
convergncia entre essas instituies polticas e a organizao do ensino brasileiro.
Com base no aporte terico da Cincia Poltica, o trabalho discute os fundamentos
conceituais e histricos da relao entre federalismo, poder local e educao, a
partir da idia original de federao concebida pelos fundadores do federalismo
norte-americano James Madison, Alexander Hamilton e John Jay -, dos conceitos
de democracia de Alexis de Tocqueville e da idia de federao total de Pierre-
Joseph Proudhom, indicando a inadequao da associao direta que geralmente
feita entre regime federativo, descentralizao e democratizao. Partindo dessa
constatao, o trabalho analisa a instituio municipal desde as suas origens em
Roma -passando por seu funcionamento em Portugal- at a sua implantao em
terras brasileiras, para comprovar que as instituies polticas municipais,
transplantadas para o Brasil, no tinham o princpio basilar da autonomia local
presente nas comunas europias, como no caso do self-governement anglo-
saxnico. Com essas evidncias histricas, discutimos a organizao do ensino, no
que se refere oferta de instruo elementar, em sua relao com as instituies
polticas municipais e federativas, indicando a construo puramente ideolgica e
tambm idealista do discurso municipalista brasileiro desde a dcada de 1940, que
foi retomado com vigor por ocasio do debate constituinte da dcada de 1980.
Nesse debate, foi completamente desconsiderada toda uma tradio de pensamento
poltico sobre a organizao do Estado brasileiro que remonta tradio liberal e
descentralizadora de Tavares Bastos e Rui Barbosa, ao separatismo como soluo
dos conflitos entre centralizao e descentralizao poltica e tradio autoritria e
nacionalista do pensamento de Alberto Torres e de Oliveira Vianna, analisadas
nesse trabalho para mostrar que o debate considerado pioneiro sobre a
municipalizao do ensino, entre Ansio Teixeira e Carlos Correa Mascaro, omitia
essas tradies como se a organizao do ensino em bases municipais estivesse
descolada do debate sobre a organizao do Estado brasileiro, omisso esta que
marcar tambm o debate sobre a temtica da dcada de 1980 at os nossos dias.
As concluses apontam para a necessidade de situar a descentralizao
municipalista atual no quadro mais amplo das contradies e complexidade do
federalismo brasileiro.

Unitermos: municipalizao, federalismo, direito educao, descentralizao do
ensino, organizao do ensino, liberalismo, autoritarismo, separatismo.
9

ABSTRACT

This is a theoretical research, of historical and conceptual nature, which analyzes the
configuration of municipal and federative political institutions, the way these political
institutions were assimilated in Brazil and how they were articulated to the
organization of national education. The text analyzes how the municipal and
federative ideas and the organization of education have been formed in the Brazilian
political and institutional scenario and how they have gained materiality since the
enactment of the Federal Constitution of 1988, that represented the convergence
point between these political institutions and the organization of Brazilian education.
Based on the theoretical contribution of Political Science, this paper discusses the
conceptual and historical basis of the relation between federalism, local power and
education, based on the original idea of federation conceived by the founders of
North-American federalism James Madison, Alexander Hamilton and John Jay ,
on the concepts of democracy of Alexis de Tocqueville and on the idea of total
federation of Pierre-Joseph Proudhom, indicating the inadequacy of direct
association which is generally made between the federative system, decentralization
and democratization. Based on this verification, this paper analyzes the municipal
institution beginning at its origins in Rome passing through its application in
Portugal until its implantation in Brazilian lands, to prove that the municipal political
institutions, transplanted to Brazil, didnt have the essential principle of local
autonomy present in the European communes, as in the case of Anglo-Saxon self-
government. Based on these historical evidences, we discuss the organization of
education, regarding the offer of elementary schooling, in its relationship with the
municipal and federative political institutions, indicating the purely ideological and
also idealistic construction of Brazilian municipalist speech in the 40s, which was
vigorously retaken at the time of the constituent debate in the 80s. The tradition of
political thought regarding the organization of the Brazilian State was completely
disregarded during the mentioned debate, which goes back to the liberal and
decentralizing tradition of Tavares Bastos and Rui Barbosa, to the separatism as a
solution for the conflicts between political centralization and decentralization and to
the authoritarian and nationalistic tradition of Alberto Torres and Oliveira Vianna. The
above was analyzed in this paper to show that the debate, between Ansio Teixeira
and Carlos Correa Mascaro, which is considered as a pioneer in the municipalization
of teaching, has omitted these traditions as if the organization of teaching in
municipal areas was disconnected from the debate on the organization of the
Brazilian State this omission will also mark the debate on this theme during the 80s
up to the present date. The conclusions point towards the need to place the current
municipal decentralization within the larger picture of contradictions and complexity of
the Brazilian federalism.

Key Words: municipalization, federalism, right to education, decentralization of
education, organization of education, liberalism, authoritarianism, separatism.

10

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Ensino primrio matrcula geral de 1871 a 1930 ................................24

Tabela 2 - Matrcula geral no ensino primrio por dependncia administrativa -
1932 - 1940 ..........................................................................................25

Tabela 3 - Crescimento da matrcula geral no ensino primrio por dependncia
administrativa - 1932 - 1940 .................................................................25

Tabela 4 - Ensino primrio na dcada de 1930 - participao na oferta geral de
matrcula por dependncia administrativa.............................................27

1941 - 1950............................................................................................29

administrativa - 1941 - 1950..................................................................29

Tabela 7 - Ensino primrio na dcada de 1940 participao na oferta geral por
dependncia administrativa...................................................................31

1951 - 1960............................................................................................32

administrativa - 1951 - 1960...................................................................33

Tabela 10 - Ensino primrio na dcada de 1950 participao na oferta geral
de matrcula por dependncia administrativa.......................................34

1961 - 1970.........................................................................................35

administrativa - 1961 - 1970................................................................35

11

Tabela 13 - Ensino primrio na dcada de 1960 - participao na oferta geral de
matrcula por dependncia administrativa........................................... 36

Tabela 14 - Matrcula geral no ensino de 1 grau por dependncia administrativa..38

Tabela 15 - Crescimento da matrcula geral no ensino de 1 grau por dependncia
administrativa - 1971 - 1980.................................................................38

Tabela 16 - Ensino de 1 grau na dcada de 1970 - participao na oferta geral
de matrcula por dependncia administrativa.........................................39

Tabela 17 - Matrcula geral no ensino de 1 grau/fundamental por dependncia
administrativa - 1981 - 1989....................................................................40

Tabela 18 - Crescimento da matrcula geral no ensino de 1 grau/fundamental
por dependncia administrativa - 1981 - 1989........................................41

Tabela 19 - Ensino de 1 grau/fundamental na dcada de 1980 participao na
oferta geral de matrcula por dependncia administrativa......................42

Tabela 20 - Matrcula geral no ensino fundamental por dependncia administrativa
1991 - 2003..............................................................................................43

Tabela 21 - Crescimento da matrcula geral no ensino fundamental por dependncia
administrativa - 1991 - 2003....................................................................43

Tabela 22 - Ensino fundamental na dcada de 1990 - participao na oferta geral
de matrcula por dependncia administrativa...........................................45

Tabela 23 - Ensino fundamental na de 2001- 2003 - participao na oferta geral
matrcula por dependncia administrativa................................................46

Tabela 24 - Matrculas no ensino obrigatrio por dependncia administrativa -
1932 -2003................................................................................................47

12

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 - Matrculas por dependncia administrativa - 1932 - 1940..........................26

Grfico 2 - Ensino primrio na dcada de 1930 - mdia na oferta geral de matrcula
por dependncia administrativa ................................................................ 27

Grfico 3 - Matrcula por dependncia administrativa - 1941 -1950.............................30

Grfico 4 - Ensino primrio na dcada de 1940 - mdia da participao na oferta
geral de matrcula por dependncia administrativa ....................................31

Grfico 5 - Matrcula por dependncia administrativa - 1951 - 1960 ............................33

geral de matrcula por dependncia administrativa.....................................34

Grfico 7 - Matrcula por dependncia administrativa - 1961 - 1970.............................36

geral de matrcula por dependncia administrativa.....................................37

Grfico 9 - Matrcula por dependncia administrativa - 1971 - 1980 ...........................39

Grfico 10 - Ensino de 1. grau na dcada 1970 - mdia da participao na oferta
geral de matrcula por dependncia administrativa...................................40

Grfico 11 - Matrcula por dependncia administrativa - 1981 - 1989...........................41

Grfico 12 - Ensino de 1 grau / fundamental na dcada de 1980 - mdia
da participao na oferta geral de matrcula por dependncia
administrativa ............................................................................................42

13

Grfico 13 - Matrcula por dependncia administrativa - 1990 - 2003 ........................44

Grfico 14 - Ensino fundamental na dcada de 1990 - mdia da participao
na oferta geral de matrcula por dependncia administrativa .................45

Grfico 15 Ensino fundamental de 2001 a 2003 - mdia da participao
na oferta geral de matrcula por dependncia administrativa ................46

Grfico 16 - Matrcula no ensino obrigatrio por dependncia administrativa
- 1932 -2003 ............................................................................................47

14
LISTA DE SIGLAS

ABE - Associao Brasileira de Educao

ABM - Associao Brasileira de Municpios

AEB - Anurio Estatstico do Brasil

AI - 5 - Ato Institucional n. 5

ANDE - Associao Nacional de Educao

BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

CAPES - Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior

CEAD - Centro de Estudos Ao Direta

CEBRADE - Centro Brasil Democrtico

FMI - Fundo Monetrio Internacional

FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao

FNEP- Fundo Nacional do Ensino Primrio

FPE - Fundo de Participao dos Estados

FPM - Fundo de Participao dos Municpios

FUNDEF - Fundo de Manuteno do Ensino Fundamental e Valorizao do
Magistrio

IBAM - Instituto Brasileiro de Administrao Municipal

IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

INEP - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio
Teixeira

LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional

MEC - Ministrio da Educao

PCB - Partido Comunista Brasileiro

15
PRP - Partido Republicano Paulista

PRR - Partido Republicano Rio-Grandense

SEJA - Servio de Educao de Jovens e Adultos

UNDIME - Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao

16
SUMRIO

1 INTRODUO......................................................................................... 19

1.1 A EVOLUO DAS MATRCULAS NA ETAPA ELEMENTAR DE
ESCOLARIZAO: ESTADUALIZAO E MUNICIPALIZAO DO
ENSINO ...................................................................................................

22

1.2 MUNICIPALIZAO DO ENSINO: O DEBATE E A PRODUO
ACADMICA ...........................................................................................

48

1.2.1 A Configurao do Debate ................................................................... 48

1.2.2 A Produo Acadmica ........................................................................ 64

1.2.3 Municpio e Federao: Uma Articulao Necessria........................ 72

1.2.4 O Federalismo: Esse Nosso Desconhecido ....................................... 77

1.3 FEDERALISMO, PODER LOCAL E EDUCAO: O QUE INFORMAM
OS CLSSICOS .....................................................................................

81

1.3.1 Por que os Clssicos?........................................................................... 81

1.3.2 Federalismo e Poder Local nos Estados Unidos: A Origem.............. 84

1.3.3 Federalismo, Poder Local e Educao Em A Democracia na
Amrica..................................................................................................

96

1.3.4 O Federalismo Total de Proudhon: O Equilbrio entre Autoridade e
Liberdade................................................................................................

103

1.4 CONSIDERAES SOBRE UMA HISTRIA DAS IDIAS E DAS
INSTITUIES POLTICAS ARTICULADA ORGANIZAO DA
EDUCAO: NOTAS METODOLGICAS..............................................

110

2 INSTITUIES POLTICAS: MUNICIPALISMO E FEDERALISMO .... 115

2.1 DA TRADIO ROMANA PORTUGUESA: O MUNICPIO COMO
INSTITUIO DE CONTROLE DA VIDA LOCAL...................................

115

2.2 O MUNICPIO PORTUGUS CHEGA AO BRASIL
.................................
129

2.3 BRASIL IMPERIAL: MUNICPIO E FEDERAO NO
DEBATE..............
141

2.4 AMOR-PRPRIO ESTADUAL: REGIONALISMO E
CONFIGURAO DA FEDERAO
BRASILEIRA............................................................

153

17
2.5 O RECUO DA FEDERAO OLIGRQUICA E O ESTADO
NACIONALISTA DE
VARGAS..................................................................

159

2.6 RECONSTITUCIONALIZAO DO PAS E MUNICIPALISMO: A
CONFIGURAO DA FEDERAO TRIDIMENSIONAL.......................

163

2.7 O REGIME MILITAR: RECUO DA FEDERAO
TRIDIMENSIONAL.....
171

2.8 NOVA REPBLICA, PROCESSO CONSTITUINTE E RETOMADA DA
FEDERAO TRIDIMENSIONAL ...........................................................

174

3 MUNICPIO, FEDERAO E EDUCAO: INSTITUIES
POLTICAS..............................................................................................

179

3.1 A RELAO ENTRE MUNICPIO E EDUCAO: ORIGENS ............... 179

3.2 COLONIZAO E INSTRUO NO BRASIL: A ASSOCIAO
ENTRE O ESTADO PORTUGUS E A IGREJA CATLICA
...............................

187

3.3 CONSTITUIO DO ESTADO BRASILEIRO E A ORGANIZAO DA
EDUCAO NACIONAL: OS DESAFIOS DAS DESIGUALDADES
REGIONAIS E DA INSTRUO PRIMRIA...........................................

190

3.4 REPBLICA, FEDERALISMO E A OMISSO ESTATAL QUANTO
OFERTA DE INSTRUO ELEMENTAR................................................

201

3.5 A ERA VARGAS: RECUO DA FEDERAO OLIGRQUICA E
NACIONALIZAO DA EDUCAO .....................................................

214

3.6 FEDERAO TRIDIMENSIONAL E ORGANIZAO DA EDUCAO
DE BASE DUAL: O PARADOXO DA DISPUTA......................................

220

3.7 REGIME MILITAR: MUNICIPALIZAO DO ENSINO COMO
ESTRATGIA DE CENTRALIZAO POLTICA E
ADMINISTRATIVA..

222

4 MUNICPIO, FEDERAO E EDUCAO: IDIAS POLITICAS.......... 230

4.1 FEDERALISMO, DESCENTRALIZAO E EDUCAO NO
LIBERALISMO DE TAVARES BASTOS..................................................

231

4.2 FEDERALISMO, DESCENTRALIZAO E EDUCAO NO
LIBERALISMO DE RUI BARBOSA..........................................................

237

4.3 JOO ALBERTO SALES E A PTRIA PAULISTA: O SEPARATISMO
COMO SOLUO PARA A CRISE DO IMPRIO E PARA A
ORGANIZAO POLTICA E ADMINSTRATIVA ..................................

252

18
4.4 JLIO DE CASTILHOS E A REPBLICA RIO - GRANDENSE:
SEPARATISMO E POSITIVISMO NA AO POLTICA
REPBLICANA.........................................................................................

260

4.5 FEDERAO E O PROBLEMA DA ORGANIZAO NACIONAL: O
NACIONALISMO DE ALBERTO TORRES............................................

274

4.6 OLIVEIRA VIANNA E A CRTICA AO IDEALISMO LIBERAL E AO
MARGINALISMO DAS INSTITUIES POLTICAS............................

280

4.7 ANSIO TEIXEIRA E A MUNICIPALIZAO DO ENSINO ..................... 294

4.8 CARLOS CORREA MASCARO E A MUNICIPALIZAO DO ENSINO
EM SO PAULO ......................................................................................

302

5 CONCLUSES ........................................................................................ 306

6 REFERNCIAS......................................................................................... 318

19
1 INTRODUO

Num momento em que a municipalizao parece ter-se esgotado como tema de
pesquisas sobre a sua pertinncia e ter-se direcionado mais para a questo dos
seus impactos, num momento tambm em que parece consagrada como um dos
eixos das polticas educacionais, principalmente a partir de 1996, com a implantao
do Fundo de Manuteno do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(FUNDEF), cujos mecanismos induzem municipalizao, aparentemente
redundante mais uma tese que se proponha a trazer a temtica tona (ainda e mais
uma vez).

A produo na rea de polticas educacionais indica dezenas de teses e
dissertaes sobre o tema, alm de mais algumas dezenas de artigos publicados em
peridicos. Do ponto de vista poltico, as matrculas no ensino fundamental esto
praticamente municipalizadas, com mais da metade dos alunos matriculados nessa
esfera administrativa.

Diante desse quadro, parece anacronismo abordar mais uma vez o tema. Assim,
duas questes se impem logo de incio: 1 - por que mais um estudo sobre a
municipalizao do ensino? 2 - Para que mais um estudo sobre a municipalizao do
ensino?

Em relao motivao e s finalidades deste trabalho, passou longe a nossa
pretenso de realizar um estudo sobre os impactos do processo de municipalizao
em nvel local ou regional, como habitualmente vem ocorrendo na rea. Nosso
objetivo foi traar um quadro conceitual e histrico do processo de municipalizao,
considerando o municpio e a federao como instituies polticas, bem como a
relao dessas instituies polticas com a organizao da educao como uma
tarefa do Estado nacional.

Essa opo por uma abordagem sobre os fundamentos (conceitos e histria)
decorreu principalmente da crena na necessidade de inverso de uma tendncia
pragmtica marcante nos estudos sobre a descentralizao municipalista, o que
configurou um processo em que a municipalizao do ensino parece estar
20
descolada dos problemas relativos ao Estado e sua organizao poltica e
administrativa.

Dessa forma, mais do que respostas, buscamos no passado a complexidade e as
contradies da relao entre as trs categorias deste trabalho: municpio, federao
e educao. Diante de complexidades e contradies, as respostas so sempre
instveis e provisrias.

Podemos dizer que este trabalho consistiu num esforo de desnaturalizao ou de
estranhamento em relao s abordagens sobre o tema da municipalizao do
ensino com base na anlise de sua trajetria histrica e de sua articulao com a
configurao do Estado federativo brasileiro e da obrigao do municpio oferecer a
etapa obrigatria de escolarizao.

Nessa perspectiva histrica e conceitual, estruturamos o trabalho em quatro
captulos. O primeiro trata da definio da temtica em relao a trs aspectos
bsicos: 1 - a descrio da evoluo das matrculas na etapa obrigatria de
escolarizao, de 1932 a 2003, por dependncia administrativa, constatando a
magnitude recente do processo de municipalizao; 2 - a anlise do debate e da
produo acadmica sobre a questo da municipalizao do ensino no Brasil e 3 - a
anlise terica da relao entre poder local, federao e educao, mediante as
abordagens clssicas dos formuladores do federalismo (James Madison, Alexander
Hamilton e John Jay), a discusso sobre democracia de Alexis de Tocqueville e a
proposta radical de federao de Pierre-Joseph Proudhon. A partir desses
elementos, problematizamos a relao entre federao e poder local, principalmente
pela associao que normalmente feita entre descentralizao federativa e
democracia.

No segundo captulo, buscamos as origens conceituais e histricas da instituio
municipal desde Roma at a sua transplantao para o Brasil e a sua insero na
organizao federativa, procurando apreender as ambigidades, dilemas,
contradies e equvocos dessa trajetria. Constatamos que o municipalismo
brasileiro, contrariando o que normalmente apontado, no serviu aos princpios de
autonomia local prprios do self-governement, ao contrrio, foi, por reiteradas vezes,
21
um brao poltico da centralizao do poder. Da ter sido completamente relegado
pelos ideais federalistas brasileiros ao final do sculo XIX.

A organizao do ensino e sua articulao com o municipalismo e, posteriormente,
com o federalismo brasileiro foram abordadas no terceiro captulo, em que
discutimos o movimento pendular entre centralizao e descentralizao poltica e
administrativa, em seus aspectos relativos oferta de instruo elementar. Marcada
pelas ambigidades, dilemas, contradies e equvocos do municipalismo e do
federalismo no Brasil, a organizao do ensino traduziu o movimento pendular entre
centralizao e descentralizao caracterstico do Estado brasileiro e, desde o incio,
desconsiderou a questo das desigualdades regionais na oferta de educao
elementar que permanece como a grande questo a ser resolvida pelas polticas
pblicas de educao atuais.

No ltimo captulo, analisamos como o municpio, o federalismo e a educao foram
terica e politicamente debatidos por figuras brasileiras expressivas da tradio
liberal (Tavares Bastos e Rui Barbosa), da tradio evolucionista e positivista
(Alberto Sales e Jlio de Castilhos) e da tradio autoritria e nacionalista (Alberto
Sales e Oliveira Vianna) para situar o debate pioneiro sobre a municipalizao do
ensino entre Ansio Teixeira e Carlos Correa Mascaro, no quadro mais amplo e
complexo do debate sobre a organizao do Estado brasileiro. A idia desse
captulo mostrar que o tema da organizao da educao nacional sempre esteve
estreitamente vinculado ao tema da organizao do Estado nacional e, nesse
sentido, buscamos superar uma certa tradio, na rea de educao, em situar o
debate sobre a descentralizao do ensino a partir dos pressupostos da Escola
Nova ou de Ansio Teixeira.

Vale ressaltar que buscamos dialogar com essas diferentes tradies de
pensamento poltico, em seus prprios marcos de referncia, e que, portanto,
examinamos as instituies a partir das mesmas formulaes tericas que as
conceberam e no mediante escolhas tericas contrrias aos princpios basilares
dessas instituies polticas. No se trata, assim, de um trabalho de oposio ou de
contraposio, mas simplesmente de problematizao.

22
Dessa forma, pretendemos discutir, neste estudo, as seguintes questes: 1 - como
se configuraram historicamente as instituies polticas municipais e federativas? 2 -
como essas instituies polticas foram assimiladas no Brasil? 3 - como essas
instituies polticas se articularam organizao da educao nacional? 4 - como
as idias de municpio, de federao e de organizao da educao foram se
configurando no cenrio poltico e institucional brasileiro e como ganharam
materialidade?

As concluses indicam a organizao de um sistema de educao de base
federativa e municipalista, a partir de 1988, que desconsiderou o rico debate sobre
a complexidade e as contradies das instituies municipais e federativas no
Brasil, bem como desprezou os efeitos dessa complexidade e dessas contradies
para a educao nacional.

1.1 A EVOLUO DAS MATRCULAS NA ETAPA ELEMENTAR DE
ESCOLARIZAO: ESTADUALIZAO E MUNICIPALIZAO DO ENSINO

Os dados sobre educao aqui apresentados foram extrados dos Anurios
Estatsticos do Brasil (AEBs) e de outras agncias que os antecederam, como a
Diretoria-Geral de Estatstica e o Instituto Nacional de Estatstica. Essas informaes
foram compiladas numa recente e valiosa publicao do IBGE, intitulada
Estatsticas do Sculo XX (IBGE, 2003), que traz dados sobre a educao dos 25
nmeros dos AEBs, desde o primeiro nmero, relativo aos anos de 1908 a 1912
(mas publicados apenas entre 1916 e 1927) at o AEB de 1998.

Pretendemos neste captulo reconstituir a evoluo quantitativa das matrculas por
dependncia administrativa ao longo do sculo XX e verificar a participao dos
nveis federal, estadual, municipal e particular na ampliao da oferta de educao
elementar. Excetuando-se o perodo de 1913-1926, em que no houve coleta de
informaes, possvel configurar um quadro da evoluo das matrculas por
dependncia administrativa e constatar o papel dos entes federados (Unio, Estados
e Municpios) na oferta da etapa elementar de escolarizao (ensino primrio, ensino
de 1
o
grau e ensino fundamental).
23

No primeiro AEB, publicado entre 1916 e 1927, os dados relativos educao
referem-se ao ensino no Distrito Federal. Nos AEBs posteriores, os dados sobre
matrcula so apresentados para o Brasil e desagregados por dependncia
administrativa, o que permite analisar a evoluo das matrculas quanto sua oferta
pelos nveis federal, estadual, municipal e particular. Como nos interessa
particularmente destacar a evoluo das matrculas na etapa elementar de
escolarizao, ou seja, aquela prescrita como obrigao dos poderes pblicos,
vamos deter-nos s matrculas no ensino primrio (at 1971) e de 1
o
grau e
fundamental (aps essa data)
1
, nos concentrando na varivel matrcula por
dependncia administrativa, enfatizando a participao federal, estadual, municipal e
particular.

As estatsticas sobre a situao do ensino no Brasil surgiram nos anos 1900, com a
publicao dos Anurios Estatsticos Brasileiros pela Diretoria Geral de Estatstica e
pelo Instituto Nacional de Estatstica, que posteriormente foram incorporados e
assumidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), fundado em
1936. Nas primeiras publicaes desses anurios, entre 1916 e 1927 (relativas aos
anos de 1908 a 1912), o ensino brasileiro estava organizado conforme a
interpretao corrente da Constituio de 1891. Assim, havia uma extrema
descentralizao, pois aos estados cabia a oferta de ensino primrio, remontando
organizao do ensino configurada pelo Ato Adicional de 1834. Os Anurios
relativos aos anos de 1908 a 1912 traduzem essa descentralizao de carter
fragmentador, visto que os dados relativos ao ensino so apenas do Distrito Federal,
no representando em absoluto a diversidade da situao do ensino nos demais
estados e municpios brasileiros.

Em que pese ausncia de estatsticas sobre o ensino primrio por dependncia
administrativa, existem dados que mostram uma notvel expanso na oferta desse

1
Uma das grandes dificuldades em elaborar sries histricas sobre a evoluo de matrculas do
sistema educacional do Brasil so as mudanas e as descontinuidades das categorias usadas, no
s por fora das alteraes na legislao, como no caso da Lei n. 5.692/71, que integrou o ensino
primrio com o ginsio, introduzindo o ensino de 1
o
grau, mas tambm na prpria forma de
apresentao dos dados. At 1950, por exemplo, no ensino primrio geral estavam includos o ensino
pr-primrio, o primrio (comum e supletivo) e o complementar (pr-vocacional e vocacional). De
1955 em diante foram registrados os dados apenas do ensino primrio comum.
24
nvel de ensino desde o final do perodo imperial. Essa expanso torna-se mais
acentuada ao final da dcada de 1920, coincidindo com o final da Primeira
Repblica (1930).

Tabela 1 Ensino primrio geral matrcula de 1871 a 1930.
Anos Matrcula Geral Crescimento Absoluto Crescimento Percentual
1871 138.232 - -
1872 139.321 1.089 0,78%
1873 164.171 24.850 17,8%
1874 172.547 8.376 5,1%
1875 172.802 255 0,14%
1876 134.422 - 38.380 -22,21%
1882 209.374 74.952 55,8%
1883 221.950 12.576 6,0%
1884 232.598 10.648 4,8%
1888/1889 258.802 26.204 11,3%
1907 638.378 379.576 146,6%
1920 1.250.729 612.351 95,9%
1927 1.783.571 532.842 42,6%
1928 2.052.181 268.610 15,0%
1929 2.057.618 5.437 0,26%
1930 2.084.954 27.336 1,3%

Como pode ser observado na Tabela 1, de 1871 a 1930, ou seja, em quase 60 anos,
a matrcula no ensino primrio passou de 138.232 para 2.084.954, representando
um aumento percentual na oferta de ensino primrio de mais de 1.500%. Dessa
forma, de milhares de matrculas, passou-se, em pouco mais de meio sculo, casa
dos milhes, basicamente pelo desempenho das provncias, durante o Imprio, e
dos estados, aps a Proclamao da Repblica, visto que, por fora da interpretao
conferida ao Ato Adicional de 1834 e Constituio de 1891, o ensino primrio era
atribuio dessa esfera administrativa.

A partir de 1932, esse movimento de expanso das matrculas no nvel elementar
teve continuidade. Contudo podemos obter dados sobre a oferta por dependncia
administrativa, o que permite analisar a participao dos entes federados na
prestao dos servios educacionais para a populao brasileira. Para efeito de
exposio, preferimos dividir a anlise por dcadas. Assim, temos as Tabelas e os
Grficos correspondentes relativos s dcadas de 1930, 1940, 1950, 1960, 1970,
1980 e de 1991 em diante.

25
Pelas Tabela 2 e 3 e pelo Grfico 1, que indicam o movimento das matrculas de
1932 a 1940, possvel observar a expressiva participao dos estados na oferta do
ensino primrio. Com efeito, nesse perodo de nove anos, os estados ofereceram
continuamente mais vagas no ensino primrio, passando de 1.332.898 matrculas
para 1.884.548, um aumento de 551.650, representando um percentual de 41,3%.
No perodo, os anos em que mais se configurou o aumento das matrculas no nvel
estadual foram 1933, ano que antecedeu a promulgao da constituio que
assinalou a educao como direito, e 1938, aps a decretao do Estado Novo.

Tabela 2 - Matrcula geral no ensino primrio por dependncia administrativa 1932-1940.
ANO FEDERAL
ESTADUAL
MUNICIPAL PARTICULAR TOTAL
1932
2.250 1.332.898 355.527 380.762
2.071.437
1933
3.830 1.450.884 362.491 404.699 2.221.904
1934
3.849 1.500.721 475.516 428.360 2.408.446
1935
3.536 1.560.055 553.442 457.718 2.574.751
1936
2.263 1.623.458 635.733 487.636 2.749.090
1937
3.785 1.688.323 676.259 542.074 2.910.441
1938
4.519 1.798.638 722.690 582.329 3.108.176
1939
7.442 1.861.069 714.999 622.243 3.205.753
1940
7.615 1.884.548 751.336 659.358 3.302.857

Tabela 3 - Crescimento da matrcula geral no ensino primrio por dependncia administrativa-
1932-1940.
ANO FEDERAL % ESTADUAL % MUNICIPAL % PARTICULAR % TOTAL
1932

1933 1.580
70
117.986
9
6.964
2
23.937
6
150.467
1934 19
0
49.837
3
113.025
31
23.661
6
186.542
1935 - 313
- 8
59.334
4
77.926
16
29.358
7
166.305
1936 -1.273
- 36
63.403
4
82.291
15
29.918
7
174.339
1937 1.522
67
64.865
4
40.526
6
54.438
11
161.351
1938 734
19
110.315
7
46.431
7
40.255
7
197.735
1939 2.923
65
62.431
3
-7.691
- 1
39.914
7
97.577
1940 173
2
23.479
1
36.337
5
37.115
6
97.104

26
Dcada de 1930
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
Ano
M
a
t
r
c
u
l
a
FED
EST
MUNIC
PART
1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940

Grfico 1- Matrculas por dependncia administrativa 1932-1940.

Apesar da participao expressiva dos estados na oferta do ensino primrio,
tambm possvel observar uma crescente participao dos municpios, no tanto
em nmeros absolutos, mas percentualmente, pois, se considerarmos o aumento de
355.527 matrculas, em 1932, para 751.336, em 1940, podemos constatar que, no
perodo, os municpios brasileiros passaram a oferecer mais 395.809 matrculas no
ensino elementar, o que corresponde a um aumento de 111%, muito maior do que
observamos para o nvel estadual, que foi de 41,3%.

Tambm possvel observar movimento similar, embora menos intenso, para as
matrculas na rede particular, pois, de 380.762 matrculas em 1932, passou para
659.358 em 1940, com um aumento de 278.596, representando 73% de expanso,
percentual tambm maior que o das matrculas no nvel estadual. Enquanto isso, a
participao do nvel federal foi praticamente inexpressiva em relao s demais
dependncias administrativas, embora tambm houvesse crescimento significativo
no perodo. Com oscilaes nos anos de 1935 e 1936 (diminuio), no perodo
observa-se o crescimento de 5.365 das matrculas do nvel federal, significando um
aumento de 238%. Todavia, embora percentualmente significativo, o nvel federal
manteve uma participao quase nula na oferta do ensino primrio, se levarmos em
considerao o total de matrculas no ensino primrio, com um aumento constante
no perodo, passando de 2.071.437 em 1932 para 3.302.857 em 1940,
representando 59,4% de crescimento.

27
A Tabela 4 indica a participao de cada dependncia administrativa na oferta do
ensino primrio por ano. possvel constatar um ensino elementar fortemente
assumido pelos estados da federao, ao mesmo tempo em que a Unio
desempenha papel praticamente inexpressivo na oferta, embora progressivamente
significativo nas definies de polticas educacionais de carter centralizador,
conforme discutiremos adiante.

Tabela 4 - Ensino primrio na dcada de 1930 participao na oferta geral de matrcula por
dependncia administrativa.
ANO FED % EST % MUN % PART % TOTAL %
1932 0,11 64,34 17,16 18,38 100,00
1933 0,17 65,30 16,31 18,21 100,00
1934 0,16 62,31 19,74 17,79 100,00
1935 0,14 60,59 21,49 17,78 100,00
1936 0,08 59,05 23,13 17,74 100,00
1937 0,13 58,01 23,24 18,63 100,00
1938 0,15 57,87 23,25 18,74 100,00
1939 0,23 58,05 22,30 19,41 100,00
1940 0,23 57,06 22,75 19,96 100,00

O Grfico 2 mostra a mdia, em termos percentuais, da participao de cada
dependncia administrativa na oferta de instruo elementar na dcada de 1930,
corroborando a constatao da estadualizao das matrculas.

0,16
60,29
21,04
18,51
FED
EST
MUNIC
PART

Grfico 2 Ensino primrio na dcada de 1930 mdia na oferta geral de matrcula
por dependncia administrativa.

28

Conforme as Tabelas 5 e 6, bem como o Grfico 3, a participao da Unio nas
matrculas no ensino primrio foi ainda mais inexpressiva na dcada seguinte
(1940), pois da ordem dos milhares cai para a ordem das centenas, significando uma
oferta quase nula desse nvel de ensino.
2
No perodo de 1941 a 1950, a esfera
estadual passou de 1.897.098 matrculas para 2.544.142, significando um aumento
de 647.044, com percentual de 34%. Enquanto isso, a matrcula geral passou de
3.347.642 para 4.352.043, uma ampliao de 1.004.401 vagas, representando um
aumento de 30%, sendo que a contribuio dos estados foi de 64,4% nesse
processo de ampliao.

2
Pesquisamos explicaes para essa discrepncia nos dados da matrcula do nvel federal. A
primeira hiptese consistiu em erro de digitao, mas, ao conferirmos com os originais dos Anurios
Estatsticos do Brasil, os dados eram os mesmos. Em seguida, buscamos alguma explicao do
ponto de vista poltico ou administrativo que justificasse os dados. Nada foi encontrado. Encontramos,
na Biblioteca da Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo, publicaes do Servio de
Estatstica da Educao e Sade, rgo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, que
continham dados divergentes (BRASIL, 1947, 1948, 1949, 1950). Sobre o ensino primrio no nvel
federal, encontramos, respectivamente, para os anos de 1942, 1943, 1944 e 1945, o total de 3.659,
2.284, 2.273 e 2.593 matrculas. Acreditando haver erro nos AEBs, entramos em contato com Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), obtendo a seguinte resposta:
O banco de dados do INEP em meio magntico para atendimento de solicitaes
de usurios s tem informaes estatsticas a partir do ano de 1991. No ano
de 1990 no foram realizados nem o Censo Escolar do INEP e nem o Censo
DemoGrfico do IBGE. Dados de matrculas de anos anteriores s esto disponveis em publicaes
da poca, em sinopses estatsticas e anurios do IBGE.
Pelo visto, voc j obteve as informaes por meio de consultas s
publicaes. No saberia te explicar o motivo da queda ou do crescimento das
matrculas no nvel federal em determinados anos. Na nossa Coordenao no
dispomos de informaes que justifiquem este fenmeno.
Atenciosamente, Jorge Rondelli, MEC/INEP. Diante dessa resposta, buscamos informaes na
Unidade do IBGE do Rio de Janeiro, sobre a existncia das publicaes subseqentes s que
consultamos na Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo. A unidade do Rio de Janeiro
informou existir nos seus acervos a publicao Ensino no Brasil" com referncia aos anos de 1948-
50, 1951-54, 1955, 1956, 1957 e 1958. As publicaes foram enviadas para a unidade de Vitria,
onde foi possvel consult-las. Entretanto, surpreendentemente, os dados de matrcula no ensino
primrio para o nvel federal eram os mesmos que constavam nos AEBs. A nica explicao razovel
que encontramos foi numa publicao intitulada Principais aspectos do ensino no Brasil, do
Ministrio da Educao e Sade (BRASIL, 1953), que abordava, na sua introduo, aspectos
metodolgicos na coleta de informaes: Das modificaes supervenientes, a nica que merece, por
importante, especial meno a que diz respeito ao ensino militar, cuja excluso dos levantamentos
relativos educao nacional deve ser levada em conta nos confrontos baseados em sries
retrospectivas a partir de 1946 (BRASIL, 1953). Dessa forma, parece-nos que as discrepncias
observadas de 1942 a 1954 (relativas s publicaes de 1946 a 1957) podem ter relao com a
excluso do ensino primrio militar.
29

Tabela 5 - Matrcula geral no ensino primrio por dependncia administrativa 1941-1950.
ANO FEDERAL
ESTADUAL
MUNICIPAL PARTICURAR TOTAL
1941
3.905 1.897.098 813.919 632.720 3.347.642
1942
18 1.811.678 773.743 509.429 3.094.868
1943
66 1.796.393 778.602 500.101 3.075.162
1944
263 1.811.583 767.029 493.661 3.072.536
1945
192 1.957.785 782.878 498.085 3.238.940
1946
162 2.102.933 805.691 507.068 3.415.854
1947
143 2.235.476 871.275 509.473 3.616.367
1948
119 1.966.673 901.166 433.126 3.301.084
1949
162 2.432.497 1.164.022 500.986 4.097.667
1950
275 2.544.142 1.275.334 532.292 4.352.043

Tabela 6 - Crescimento da matrcula geral no ensino primrio por dependncia administrativa -
1941-1950.
1941
- 3.710 - 49 12.550 1 62.583 8 - 26.638 - 4
44.785
1942
- 3.887 -100 - 85.420 - 5 - 40.176 -5 -123.291 -19
- 252.774
1943
48 267 -15.285 -1 4.859 1 - 9.328 - 2
-19.706
1944
197 298 15.190 1 - 11.573 -1 - 6.440 - 1
- 2.626
1945
- 71 -27 146.202 8 15.849 2 4.424 1
166.404
1946
- 30 -16 145.148 7 22.813 3 8.983 2
176.914
1947
-19 -12 132.543 6 65.584 8 2.405 0
200.513
1948
- 24 -17 - 268.803 -12 29.891 3 - 76.347 -15
- 315.283
1949
43 36 465.824 24 262.856 29 67.860 16
796.583
1950
113 70 111.645 5 111.312 10 31.306 6
254.376
30

Dcada de 1940
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
Ano
M
a
t
r
c
u
l
a
FED
EST
MUNIC
PART
1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950

Grfico 3- Matrcula por dependncia administrativa - 1941-1950.

Os municpios apresentaram tambm ampliao no nmero de matrculas no
perodo, especialmente no final da dcada, quando podemos observar uma
ampliao, do ano de 1948 para o de 1949, de 29%, representando mais 262.856
matrculas nessa esfera administrativa. Na esfera municipal, considerando todo o
perodo, temos mais 461.415 matrculas, significando um aumento percentual de
56%, maior que o da esfera estadual, que foi de 34%.

Quanto rede particular, observa-se uma queda na oferta de educao elementar,
pois de 632.720 matrculas em 1941, menos 26.638 em relao ao ano anterior
(diminuio de 4%), passou-se, ao final da dcada, para 532.292, representando
uma diminuio de 100.428 matrculas ou de 15%. Se levarmos em considerao
todo o perodo, podemos constatar que a rede particular manteve uma mdia de
500.000 matrculas, com uma contribuio para o total geral oscilando entre 18% no
incio do perodo (1941), passando para 16% (1942 a 1944), 15% (1945), 14% (1946
e 1947), 13% (1948), fechando, finalmente, a dcada com 12% (1949 e 1950) de
participao no total geral das matrculas no ensino primrio, conforme a Tabela 7.

Ainda de acordo com essa tabela, na dcada de 1940, continuou a ser dos estados
a maior oferta de educao elementar, mantendo por toda a dcada a participao
de mais de 50% do total das matrculas nesse nvel de ensino. A participao
31
municipal no total de matrculas no ensino primrio ainda foi menor relativamente
participao estadual. At meados da dcada, a participao municipal no total de
matrculas do ensino primrio foi cerca de 25%. De 1946 em diante, essa
participao ter uma pequena ampliao, passando para cerca de 30% ao final da
dcada, em decorrncia, talvez, da expresso que foi ganhando a campanha
municipalista a partir da dcada de 1940, conforme veremos adiante.

Tabela 7- Ensino primrio na dcada de 1940 - participao na oferta geral de matrcula por
ANO FED % EST % MUN % PART % TOTAL%
1941 0,12 56,67 24,31 18,90 100,00
1942 0,00 58,54 25,00 16,46 100,00
1943 0,00 58,42 25,32 16,26 100,00
1944 0,01 58,96 24,96 16,07 100,00
1945 0,01 60,45 24,17 15,38 100,00
1946 0,00 61,56 23,59 14,84 100,00
1947 0,00 61,82 24,09 14,09 100,00
1948 0,00 59,58 27,30 13,12 100,00
1949 0,00 59,36 28,41 12,23 100,00
1950 0,01 58,46 29,30 12,23 100,00

O Grfico 4 mostra a mdia, em termos percentuais, da participao de cada
dependncia administrativa na oferta de instruo elementar na dcada de 1940,
com a continuidade da preponderncia dos estados, bem como o crescimento
relativo da oferta municipal.

0,02
59,38
25,65
14,96
FED
EST
MUNIC
PART

Grfico 4 Ensino primrio na dcada de 1940 - mdia da participao na oferta geral
de matrcula por dependncia administrativa.

32
Nas Tabela 8 e 9 e no Grfico 5, observa-se a manuteno da tendncia de
matrculas estadualizadas na etapa elementar de escolarizao, na dcada de 1950.
De 2.702.823 matrculas em 1951, os estados passaram a oferecer 4.699.644 em
1960, um aumento de 1.996.821 vagas, representando a participao de 44% no
total de aumento geral de vagas do perodo, que foi de 2.945.948 matrculas (65%).

Os municpios tambm contriburam com a ampliao da oferta do ensino primrio,
embora possamos observar uma ligeira queda ao final do perodo. De 1951 a 1959,
a esfera municipal passou de 1.292.012 matrculas para 2.126.170, um aumento de
834.158, representando 64% de ampliao. Todavia, em 1960, as matrculas nessa
esfera administrativa sofreram uma queda da ordem de 262.561, 12% em relao ao
ano anterior. O ensino particular manteve o nmero de matrculas estvel em
relao ao da dcada anterior at 1954. Depois disso, observa-se um contnuo
aumento de matrculas, que passaram de 672.166, em 1955, para 860.878 ao final
da dcada, com um aumento de 188.712, representando um aumento de 28% em
cinco anos. No mbito federal, foi retomada a participao nas matrculas nos nveis
da dcada de 1930 no ano de 1954. A partir de ento, as matrculas nessa esfera
administrativa foram ampliadas de cerca de 20.000 para cerca de 30.000 ao final da
dcada, significando um ajuste na discrepncia dos dados iniciada na dcada
anterior, conforme explicao da nota de rodap nmero 2.

Tabela 8 - Matrcula geral no ensino primrio por dependncia administrativa - 1951-1960.
ANO FEDERAL
ESTADUAL
1951
360 2.702.823 1.292.012 516.859 4.512.054
1952
350 2.776.634 1.335.016 508.402 4 620.402
1953
488 2.996.763 1.321.823 508.297 4.827.371
1954
2.197 2.612.455 1.341.840 527.328 4.483.820
1955
21.667 3.205.517 1.718.299 672.166
5.617.649
1956
21.471 3.323.434 1.815.311 726.338
5.886.554
1957
24.598 3.725.465 1.914.829 800.687 6.465.579
1958
27.220 3.918.483 2.002.779 827.309
6.775.791
1959
31.797 4.139.474 2.126.170 843.843 7.141.284
1960
33.871 4.699.644 1.863.609 860.878 7.458.002

33
Tabela 9 - Crescimento da matrcula geral no ensino primrio por dependncia administrativa -
1951-1960.
1951
85 31 158.681 6 16.678 1 -15.433 - 3
160.011
1952
-10 -3 73.811 3 43.004 3 - 8.457 - 2
108.348
1953
138 39 220.129 8 -13.193 - 1 -105 0
206.969
1954
1.709 350 - 384.308 -13 20.017 2 19.031 4
-343.551
1955
19.470 886 593.062 23 376.459 28 144.838 27
1.133.829
1956
-196 -1 117.917 4 97.012 6 54.172 8
268.905
1957
3.127 15 402.031 12 99.518 5 74.349 10
579.025
1958
2.622 11 193.018 5 87.950 5 26.622 3
310.212
1959
4.577 17 220.991 6 123.391 6 16.534 2
365.493
1960
2.074 7 560.170 14 - 262.561 -12 17.035 2
316.718

Dcada de 1950
0
1.000.000
2.000.000
3.000.000
4.000.000
5.000.000
Ano
M
a
t
r
c
u
l
a
FED
EST
MUNIC
PART
1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960


Nesse perodo, as matrculas no ensino primrio na esfera estadual representaram
cerca de 60% do total de matrculas (com variaes de 54% em 1956 a 63% em
1960), enquanto os municpios contriburam com cerca de 29% para a oferta geral
de matrculas. A participao da Unio na oferta de instruo elementar permaneceu
insignificante, correspondendo a pouco mais de 0,3% do total de matrculas no
perodo compreendido entre os anos de 1955 e 1960, e a participao da rede
particular no total geral apresentou ligeiro declnio em relao dcada anterior,
ficando entre 10% e 12%, conforme a Tabela 10.

34
Tabela 10 - Ensino primrio na dcada de 1950 - participao na oferta geral de matrcula por
1951 0,01 59,90 28,63 11,46 100,00
1952 0,01 60,10 28,89 11,00 100,00
1953 0,01 62,08 27,38 10,53 100,00
1954 0,05 58,26 29,93 11,76 100,00
1955 0,39 57,06 30,59 11,97 100,00
1956 0,36 56,46 30,84 12,34 100,00
1957 0,38 57,62 29,62 12,38 100,00
1958 0,40 57,83 29,56 12,21 100,00
1959 0,45 57,97 29,77 11,82 100,00
1960 0,45 63,01 24,99 11,54 100,00

Diante desses dados, fica evidenciada a grande contribuio dos estados para a
ampliao da oferta do ensino primrio, visto que as matrculas na esfera municipal
apresentaram uma ligeira ampliao em relao dcada anterior, passando de
25% para cerca de 30%. A rede particular apresentou um declnio nessa
participao e a Unio manteve sua participao praticamente nula, conforme o
Grfico 6.

0,25
59,03
29,02
11,70
FED
EST
MUNIC
PART

Grfico 6 Ensino primrio na dcada de 1950 - mdia da participao na oferta geral

Na dcada de 1960, tambm se observa a tendncia de oferta de matrculas no
ensino primrio preponderantemente nas redes estaduais, bem como a expanso
geral das matrculas nesse nvel de ensino. De 5.007.816 matrculas em 1961, os
estados passaram a oferecer 7.725.918, um aumento de 2.718.102, representando
54% nessa esfera administrativa. No que se refere matrcula geral, houve um
35
aumento de 5.013.297 (64% em todo o perodo). Dessa forma, a participao dos
estados no movimento geral de expanso da oferta de ensino primrio foi maior do
que em todas as demais dependncias administrativas juntas, com 54% das novas
matrculas do perodo, conforme as Tabelas 11 e 12, bem como o Grfico 7.

Tabela 11 - Matrcula geral no ensino primrio por dependncia administrativa - 1961-1970.
ANO FEDERAL
ESTADUAL
1961
40.174 5.007.816 1.877.332 873.410 7.798.732
1962
37.860 5.439.161 2.064.773 994.029 8.535.823
1963
37.506 5.807.788 2.397.763 1.056.384 9.299.441
1964
37.927 6.435.539 2.520.001 1.223.857 10.217.324
1965
59.594 6.334.074 2.433.382 1.096.133 9.923.183
1966
59.532 7.017.331 2.484.500 1.134.028 10.695.391
1967
74.010 7.210.552 2.838.463 1.140.502 11.263.527
1968
64.426 7.378.480 3.335.656 1.164.944 11.943.506
1969
76.441 7.470.286 3.564.753 1.182.863 12.294.343
1970
81.530 7.725.918 3.850.604 1.153.977 12.812.029

Tabela 12 - Crescimento da matrcula geral no ensino primrio por dependncia administrativa
- 1961-1970.
1961
6.303 19 308.172 7 13.723 1 12.532 1
340.730
1962
- 2.314 - 6 431.345 9 187.441 10 120.619 14
737.091
1963
- 354 - 1 368.627 7 332.990 16 62.355 6
763.618
1964
421 1 627.751 11 122.238 5 167.473 16
750.410
1965
21.667 57 - 101.465 - 2 - 86.619 - 3 - 127.724 -10
-294.141
1966
- 62 0 683.257 11 51.118 2 37.895 3
772.208
1967
14.478 24 193.221 3 353.963 14 6.474 1
568.136
1968
- 9.584 -13 167.928 2 497.193 18 24.442 2
679.979
1969
12.015 19 91.806 1 229.097 7 17.919 2
350.837
1970
5.089 7 255.632 3 285.851 8 - 28.886 - 2
517.686

36
Dcada de1960
0
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
Ano
M
a
t
r
c
u
l
a
FED
EST
MUNIC
PART
1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970

Grfico 7- Matrcula por dependncia administrativa- 1961-1970.

A participao dos estados variou de 65% a 60% do total das matrculas no perodo.
Entre 1961 e 1967 essa participao manteve-se entre 62% e 65%, mas, ao final da
dcada, caiu para 60% (Tabela 13). O ensino primrio municipal, at 1967,
apresentou um percentual de participao no total geral de matrculas que variou
entre 24% e 30%, podendo ser observada uma retomada da oferta municipal no
ensino primrio, ao final da dcada, com 29% de participao no total em 1969 e
30% em 1970 (Tabela 13). No movimento geral de expanso do ensino primrio, os
municpios contriburam com 1.973.272 vagas na dcada, representando 39% do
total de 5.013.297 novas vagas.

Tabela 13 - Ensino primrio na dcada de 1960 - participao na oferta geral de matrcula por
1961 0,52 64,21 24,07 11,20 100,00
1962 0,44 63,72 24,19 11,65 100,00
1963 0,40 62,45 25,78 11,36 100,00
1964 0,37 62,99 24,66 11,98 100,00
1965 0,60 63,83 24,52 11,05 100,00
1966 0,56 65,61 23,23 10,60 100,00
1967 0,66 64,02 25,20 10,13 100,00
1968 0,54 61,78 27,93 9,75 100,00
1969 0,62 60,76 29,00 9,62 100,00
1970 0,64 60,30 30,05 9,01 100,00

37
O ensino particular apresentou, no perodo, um aumento de 280.567 matrculas
(Tabelas 11 e 12), mas, no que se refere participao no total geral, houve uma
queda, pois, de cerca de 12% na dcada de 1950, a rede particular passou a
contribuir com cerca de 10% das matrculas (Tabela 13).

No nvel federal, houve uma significativa ampliao, visto que, de 40.174 matrculas
em 1961, a Unio passou a oferecer 81.530, um aumento de 41.356 matrculas,
representando uma ampliao de 102,94% (Tabela 11). Ainda assim, a participao
da Unio no geral manteve-se inexpressiva, relativamente s demais dependncias
administrativas, ficando em torno de 0,5%, conforme o Grfico 8.

62,97
25,86
10,63 0,53
FED
EST
MUNIC
PART

Grfico 8 - Ensino primrio na dcada de 1960 - mdia da participao na oferta geral

Segundo as Tabelas 14 e 15 bem como o Grfico 9, na dcada de 1970, em que
pese preponderncia das matrculas no nvel estadual, observa-se a ampliao da
participao das demais dependncias administrativas na oferta do ensino de 1
o

grau.
3
Os estados passaram de 8.013.471 matrculas em 1971, para 13.318.486 em
1980, um aumento de 5.305.015, que representou uma ampliao de 66% das
matrculas nessa dependncia administrativa. J os municpios tiveram um aumento
de 1.398.882 matrculas, passando de 4.339.009 em 1971 para 5.737.891 em 1980,
com um aumento de 32%. No nvel federal que podemos observar uma ampliao
significativa, pois de 86.872 matrculas em 1971, passou-se para 239.927 em 1980,
uma ampliao de 153.055 matrculas, representando 176% de crescimento. Da
mesma forma, a rede particular teve expressiva ampliao, com 140% de aumento

3
Com a Lei n.
o
5.692/71, foi extinto o exame de admisso, e a etapa obrigatria de escolarizao
recebeu a nomenclatura de Ensino de 1
o
grau, reunindo o que correspondia ao primrio e ao ginsio
em oito anos de estudo (1.
a
a 8.
a
srie).
38
de matrculas no perodo, passando de 1.184.036, em 1971, para 2.852.505 ao final
da dcada.

Tabela 14 - Matrcula geral no ensino de 1.
o
grau por dependncia administrativa - 1971-1980.
ANO FEDERAL
ESTADUAL
1971
86.872 8.013.471 4.339.009 1.184.036 13.623.388
1972
81.549 8.157.760 4.726.228 1.116.561 14.082.098
1973
116.138 10.890.572 5.196.756 2.369.727 18.573.193
1974
122.592 11.322.625 5.325.044 2.516.350 19.286.611
1975
294.412 10.823.858 5.918.880 2.512.099 19.549.249
1976
131.615 10.965.980 5.954.858 2.470.605 19.523.058
1977
142.533 11.170.448 6.617.319 2.438.136 20.368.436
1978
142.407 11.593.752 7.053.118 2.683.823 21.473.100
1979
160.386 11.985.273 7.099.362 2.780.428 22.025.449
1980
239.927 13.318.486 5.737.891 2.852.505 22.148.809

Tabela 15 - Crescimento da matrcula geral no ensino de 1.
o
grau por dependncia
administrativa 1971-1980.
1971
5.432 7 287.553 4 488.405 13 30.059 3
811.449
1972
- 5.323 - 6 144.289 2 387.219 9 - 67.475 - 6
458.710
1973
34.589 42 2.732.812 33 470.528 10 1.253.166 112
4.491.095
1974
6.454 6 432.053 4 128.288 2 146.623 6
713.418
1975
171.820 140 - 498.767 - 4 593.836 11 - 4.251 0
262.638
1976
-162.797 - 55 142.122 1 35.978 1 - 41.494 - 2
- 26.191
1977
10.918 8 204.468 2 662.461 11 - 32.469 - 1
845.378
1978
- 126 0 423.304 4 435.799 7 245.687 10
1.104.664
1979
17.979 13 391.521 3 46.244 1 96.605 4
552.349
1980
79.541 50 1.333.213 11 - 1.361.471 - 19 72.077 3
123.360

39

Dcada de 1970
0
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
12.000.000
14.000.000
Ano
M
a
t
r
c
u
l
a
FED
EST
MUNIC
PART
1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980

Em todo o perodo, houve uma ampliao de 8.525.421 matrculas. Desse total, a
Unio contribuiu com 153.055, os estados com 5.305.015, os municpios com
1.398.882 e a rede particular com 1.668.469 matrculas, representando uma
participao percentual na ampliao de respectivamente 1,79%, 62,2%, 16,4% e
19,5%. A Tabela 16 mostra a participao de cada dependncia administrativa na
oferta de ensino de 1
o
grau, e o Grfico 10 indica a mdia percentual de participao
de cada instncia na matrcula geral da dcada de 1970.

Tabela 16 - Ensino de 1.
o
grau na dcada de 1970 - participao na oferta geral de matrcula por
ANO FED % EST % MUN % PART % TOTAL%
1971 0,64 58,82 31,85 8,69 100,00
1972 0,58 57,93 33,56 7,93 100,00
1973 0,63 58,64 27,98 12,76 100,00
1974 0,64 58,71 27,61 13,05 100,00
1975 1,51 55,37 30,28 12,85 100,00
1976 0,67 56,17 30,50 12,65 100,00
1977 0,70 54,84 32,49 11,97 100,00
1978 0,66 53,99 32,85 12,50 100,00
1979 0,73 54,42 32,23 12,62 100,00
1980 1,08 60,13 25,91 12,88 100,00
40

56,90
30,53
11,79
0,78
FED
EST
MUNIC
PART

Grfico 10 - Ensino de 1. grau na dcada de 1970 - mdia da participao na oferta geral

As Tabelas 17 e 18 e o Grfico 11 indicam que, na dcada de 1980, os estados
mantiveram a preponderncia na oferta do ensino de 1
o
grau. No perodo, houve
uma ampliao de 3.520.380 matrculas, passando de 12.234.740 em 1981 para
15.755.120, em 1989,
4
uma ampliao de 28,7% no perodo. No ensino municipal,
houve uma ampliao de 1.154.763 matrculas, passando de 7.063.692 matrculas
em 1981, para 8.218.455 em 1989, um aumento de 16,3%. No nvel federal houve
mais 39.960 matrculas, significando um aumento percentual de 35,5%, pois de
104.023 matrculas em 1981, passou-se para 140.983 em 1989. A rede particular
apresentou um aumento de 442.329 matrculas, significando uma ampliao de
14,7% no perodo.

Tabela 17 - Matrcula geral no ensino de 1.
o
grau/fundamental por dependncia administrativa -
1981-1989.
ANO FEDERAL
ESTADUAL
1981 104.023 12.234.740 7.063.692 3.000.655 22.403.110
1982 100.945 12.101.901 7.136.581 2.958.156 22.297.583
1983 144.624 13.502.835 7.663.790 3.244.540 24.555.789
1984 135.461 13.976.128 7.687.806 3.021.906 24.821.301
1985 116.848 14.178.371 7.480.810 2.989.266 24.765.295
1987 131.217 14.634.958 7.662.624 3.384.914 26.466.501
1988 134.444 15.305.147 7.947.792 3.367.118 27.713.096
1989 140.983 15.755.120 8.218.455 3.442.984 27.557.542

4
No ano de 1990 no foram realizados nem o Censo Escolar do INEP, nem o Censo Demogrfico do
IBGE.
41

Tabela 18- Crescimento da matrcula geral no ensino de 1
o
grau/fundamental por dependncia
administrativa - 1981-1989.
1981
- 135.904 - 57 - 1.083.746 - 8 1.325.801 23 148.150 5
254.301
1982
- 3.078 - 3 - 132.839 - 1 72.889 1 - 42.499 - 1
- 105.527
1983
43.679 43 1.400.934 12 527.209 7 286.384 10
2.258.206
1984
- 9.163 - 6 473.293 4 24.016 0 - 222.634 - 7
265.512
1985
-18.613 - 14 202.243 1 - 206.996 - 3 - 32.640 - 1
- 56.006
1987
14.369 12 456.587 3 181.814 2 395.648 13
1.048.418
1988
3.227 2 670.189 5 285.168 4 - 17.796 - 1
940.788
1989
6.539 5 449.973 3 270.663 3 75.866 2
803.041

Dcada de 1980
0
5.000.000
10.000.000
15.000.000
20.000.000
Ano
M
a
t
r
c
u
l
a
FEDERAL
ESTADUAL
MUNICIPAL
PARTICULAR
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

Grfico 11 Matrcula por dependncia administrativa -1981- 1989.

Apesar do vigoroso debate sobre a municipalizao de ensino, que ocorreu na
dcada de 1980, no se observa um crescimento na participao na matrcula geral
para essa dependncia administrativa no perodo. Mantiveram praticamente
inalterados os percentuais de participao de cada dependncia administrativa na
oferta do ensino de primeiro grau, conforme a Tabela 19 e o Grfico 12 .

42

Tabela 19- Ensino de 1.
o
grau/fundamental na dcada de 1980 - participao na oferta geral de
matrcula por dependncia administrativa.
1981 0,46 54,61 31,53 13,39 100,00
1982 0,45 54,27 32,01 13,27 100,00
1983 0,59 54,99 31,21 13,21 100,00
1984 0,55 56,31 30,97 12,17 100,00
1985 0,47 57,25 30,21 12,07 100,00
1987 0,51 56,69 29,68 13,11 100,00
1988 0,50 57,21 29,71 12,59 100,00
1989 0,51 57,17 29,82 12,49 100,00

56,06
30,64
12,79
0,51
FED
EST
MUNIC
PART

Grfico 12 - Ensino de 1.
o
grau/fundamental na dcada de 1980 - mdia da participao
na oferta geral de matrcula por dependncia administrativa.

Apenas a partir da dcada seguinte (1990) que houve uma modificao na oferta
da escolarizao obrigatria no que se refere participao de cada dependncia
administrativa. De 1991 a 2003 observa-se um decrscimo nas matrculas no mbito
federal, no mbito estadual e no mbito das redes particulares e um vigoroso
processo de municipalizao, revertendo a tendncia de matrculas estadualizadas,
observada at a dcada anterior.

Conforme os dados das Tabelas 20 e 21, as matrculas no nvel federal sofreram um
decrscimo de 70.731, passando de 96.728 em 1991 para 25.997 em 2003,
significando uma diminuio de 73%. Da mesma forma, observa-se uma diminuio
de 3.364.301 matrculas nos estados, visto que de 16.637.040, as redes estaduais
passaram a oferecer 13.272.739 matrculas, significando um decrscimo de
3.364.301 em nmeros absolutos e, em termos percentuais, uma diminuio de
20,2%. Da mesma maneira, a rede particular passou a oferecer, no perodo, menos
43
316.022 matrculas, significando uma perda de 8,8%, pois de 3.594.147, chegou-se
a 2003 com 3.278.125 matrculas.

Tabela 20 - Matrcula geral no ensino fundamental por dependncia administrativa - 1991-2003.
ANO FEDERAL
ESTADUAL
1991 96.728 16.637.040 8.620.351 3.594.147 28.948.266
1992 34.418 17.226.921 9.218.233 3.512.568 29.992.140
1993 31.448 17.395.905 9.603.327 3.490.068 30.520.748
1994 32.256 17.626.643 9.859.701 3.583.062 31.101.662
1995 31.330 18.347.733 10.491.096 3.798.579 32.668.738
1996 33.564 18.468.772 10.921.037 3.707.897 33.131.270
1997 30.569 18.098.544 12.436.528 3.663.747 34.229.388
1998 29.181 17.266.355 15.113.669 3.383.349 35.792.554
1999 28.571 16.589.455 16.164.369 3.277.347 36.059.742
2000 27.810 15.806.726 16.694.171 3.189.241 35.717.948
2001 27.416 14.917.534 17.144.853 3.208.286 34.859.180
2002 26.422 14.236.020 17.653.143 3.234.777 34.976.138
2003 25.997 13.272.739 17.863.888 3.278.125 33.687.780

Tabela 21 - Crescimento da matrcula geral no ensino fundamental por dependncia
administrativa - 1991-2003.
1991
- 44.255 -31 881.920 6 401.896 5 151.163 4
1.390.724
1992
- 62.310 -64 589.881 4 597.882 7 - 81.579 - 2
1.043.874
1993
- 2.970 - 9 168.984 1 385.094 4 - 22.500 - 1
528.608
1994
808 3 230.738 1 256.374 3 92.994 3
580.914
1995
- 926 - 3 721.090 4 631.395 6 215.517 6
1.567.076
1996
2.234 7 121.039 1 429.941 4 - 90.682 - 2
462.532
1997
- 2.995 - 9 - 370.228 - 2 1.515.491 14 - 44.150 - 1
1.098.118
1998
- 1.388 - 5 - 832.189 - 5 2.677.141 22 - 280.398 - 8
1.563.166
1999
- 610 - 2 - 676.900 - 4 1.050.700 7 - 106.002 - 3
267.188
2000
- 761 - 3 - 782.729 - 5 529.802 3 - 88.106 - 3
- 341.794
2001
- 394 - 1 - 889.192 - 6 450.682 3 19.045 1
- 419.859
2002
- 994 - 4 - 681.514 - 5 508.290 3 26.491 1
- 147.727
2003
- 425 - 2 - 963.281 - 7 210.745 1 43.348 1
- 709.613

Ao mesmo tempo, observa-se uma expressiva ampliao das matrculas municipais,
pois de 8.620.351 matrculas no ano de 1991 passou-se a 17.863.888, ou seja,
9.243.537 novas matrculas nessa esfera administrativa, representando um aumento
de 107%, ndice indito para essa dependncia administrativa no histrico das
matrculas na etapa elementar de escolarizao. Pode-se constatar tambm que
essa reverso na tendncia estadualizao das matrculas ocorreu aps 1998,
coincidindo com a implantao FUNDEF que induziu municipalizao ao
44
estabelecer competncias e redistribuir recursos para cada ente federado, conforme
pode ser observado no Grfico 13.

De 1990 a 2003
0
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
12.000.000
14.000.000
16.000.000
18.000.000
20.000.000
Ano
M
a
t
r
c
u
l
a
FEDERAL
ESTADUAL
MUNICIPAL
PARTICULAR
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Grfico 13- Matrcula por dependncia administrativa 1990 2003.

As Tabelas 20 e 21 tambm indicam uma diminuio da matrcula geral no ensino
fundamental, pois, em 1999, a tendncia de ampliao foi rompida, passando a
ocorrer uma gradual diminuio ano a ano, de maneira a totalizar no perodo uma
ampliao na matrcula geral de apenas 4.739.514, representando um aumento de
apenas 16,3%, muito menor do que o observado para a esfera municipal.
5
Dessa
forma, podemos concluir que houve, na verdade, uma transferncia de matrculas de
uma esfera administrativa outra (estadual para a municipal).

Essa transferncia gradual das matrculas da esfera estadual para a esfera
municipal pode ser evidenciada na Tabela 22, pois de uma participao de cerca de
30%, como nas dcadas anteriores, os municpios passam a ter uma participao na
matrcula geral de cerca de 47% ao final da dcada de 1990.

5
A tendncia de decrscimo nas matrculas do ensino fundamental na dcada de 1990 tem estreita
relao com as polticas de regularizao do fluxo escolar que vo progressivamente transformando a
pirmide educacional brasileira em algo mais homogneo, como um retngulo educacional, com a
melhor distribuio das matrculas por srie no ensino fundamental, mediante a conteno da evaso
e da repetncia, principalmente nas sries iniciais dessa etapa de escolarizao.
45
Tabela 22 - Ensino fundamental na dcada de 1990 - participao na oferta geral de matrcula
por dependncia administrativa.
1991 0,33 57,47 29,78 12,42 100,00
1992 0,11 57,44 30,74 11,71 100,00
1993 0,10 57,00 31,46 11,44 100,00
1994 0,10 56,67 31,70 11,52 100,00
1995 0,10 56,16 32,11 11,63 100,00
1996 0,10 55,74 32,96 11,19 100,00
1997 0,09 52,87 36,33 10,70 100,00
1998 0,08 48,24 42,23 9,45 100,00
1999 0,08 46,01 44,83 9,09 100,00
2000 0,08 44,25 46,74 8,93 100,00

O Grfico 14 mostra a mdia da participao de cada esfera administrativa na oferta
do ensino fundamental na dcada de 1990 e j podemos observar a ampliao da
participao do municpio nessa oferta, pois, em que pese preponderncia da
participao dos estados, houve um aumento na participao municipal em relao
s dcadas anteriores.

53,19
35,89
10,81
0,12
FED
EST
MUNIC
PART

Grfico 14 - Ensino fundamental na dcada de 1990 - mdia da participao na oferta geral

A Tabela 23 evidencia que o processo de municipalizao das matrculas na etapa
elementar de escolarizao foi consolidado a partir de 2001, pois os municpios
ultrapassaram os estados na matrcula geral, chegando a 51,87% de participao
em 2003.

46
Tabela 23- Ensino Fundamental de 2001 a 2003 participao na oferta geral de matrcula por
2001 0,08 42,26 48,57 9,09 100,00
2002 0,08 40,50 50,22 9,20 100,00
2003 0,08 38,54 51,87 9,52 100,00

Essa ampliao pode ser visualizada no Grfico 15, que indica a consolidao de
um processo de municipalizao das matrculas no ensino fundamental, pois, em
trs anos, a mdia da participao dos municpios foi ampliada cerca de 15% em
relao dcada anterior.

40,43
50,22
9,27
0,08
FED
EST
MUNIC
PART

Grfico 15 Ensino fundamental de 2001 a 2003 - mdia de participao na oferta geral de
matrcula por dependncia administrativa.

Apesar de o processo de municipalizao do ensino estar presente no debate
educacional desde a dcada de 1940 e ter sido revigorado na dcada de 1980,
apenas a partir da definio explcita do municpio como ente federado na
Constituio Federal de 1988 que a participao do municpio na oferta da etapa
elementar de escolarizao foi efetivamente concretizada, principalmente com a
Emenda Constitucional n 14/96 e a legislao complementar, que regulamentaram
a redefinio de competncias na oferta de educao elementar para a populao
brasileira. Essa redefinio resultou numa inverso da tendncia estadualista da
evoluo das matrculas no Brasil, de maneira que, atualmente, o municpio o
responsvel pela maior parte das matrculas no ensino fundamental, conforme
podemos constatar com a Tabela 24 e com o Grfico 16, que representam esse
movimento de inverso.

47
Tabela 24 - Matrculas no ensino obrigatrio por dependncia administrativa - 1932 - 2003.
ANO FEDERAL
ESTADUAL
1932 2.250 1.332.898 355.527 380.762 2.071.437
1941 3.905 1.897.098 813.919 632.720 3.347.642
1951 360 2.702.823 1.292.012 516.859 4.512.054
1961 40.174 5.007.816 1.877.332 873.410 7.798.732
1971 86.872 8.013.471 4.339.009 1.184.036 13.623.388
1981 104.023 12.234.740 7.063.692 3.000.655 22.403.110
1991 96.728 16.637.040 8.620.351 3.594.147 28.948.266
2003 25.997 13.272.739 17.863.888 3.278.125 33.687.780

0
5.000.000
10.000.000
15.000.000
20.000.000
1932 1941 1951 1961 1971 1981 1991 2003
M
a
t
r
c
u
l
a
FEDERAL ESTADUAL
MUNICIPAL PARTICULAR

Grfico 16 - Matrcula no ensino obrigatrio por dependncia administrativa - 1932-2003.

Diante dessa inverso, este trabalho props o resgate da construo histrica do
municpio e da federao como instituies e idias polticas, bem como a relao
dessa construo histrica com o debate e a concretizao do processo de
municipalizao do ensino obrigatrio na poltica educacional brasileira, buscando
configurar, ao mesmo tempo, a trajetria dessa organizao poltica e administrativa
com a organizao da educao brasileira.

48
A seo seguinte analisa o debate e a produo acadmica sobre o tema da
municipalizao do ensino a partir da dcada de 1980 e oferece a dimenso de
como at agora o tema tem sido abordado, situando tambm a abordagem que este
trabalho pretende conferir ao tema.

1.2 MUNICIPALIZAO DO ENSINO: O DEBATE E A PRODUO ACADMICA

1.2.1 A Configurao do Debate

A participao crescente do municpio nas matrculas da etapa elementar de
escolarizao, conforme mostrado no captulo anterior, foi um processo que se
consolidou posteriormente ao debate e produo acadmica sobre a temtica da
municipalizao.

O debate sobre a municipalizao do ensino no Brasil precede a questo da
descentralizao. Com efeito, a Lei de 15 de outubro de 1827 estabelecia a criao
de escolas em todas as vilas e cidades populosas e s em 1834, com o Ato
Adicional, a questo da descentralizao entrou em cena, com o debate sobre a
competncia do governo e das provncias quanto oferta de instruo elementar,
debate que se prolongou com a Constituio de 1891, que definiu a organizao do
Estado brasileiro a partir do modelo federalista norte-americano, inserindo a questo
do municpio e da educao nas ambigidades desse modelo. Porm, como
discutiremos neste estudo, o debate sobre a descentralizao estava estreitamente
vinculado ao debate sobre a federao brasileira e no assumia ainda os contornos
municipalistas que viria a assumir mais tarde, na dcada de 1940. Dessa forma,
embora as idias sobre municipalizao do ensino elementar estivessem presentes,
pelo menos desde a dcada de 1920, com a difuso do modelo norte-americano de
organizao escolar por alguns integrantes da Associao Brasileira de Educao
(ABE), essa proposta s ganhou contornos mais ntidos dcadas mais tarde.

Dois artigos, um de Cleiton de Oliveira e de Lcia Helena G. Teixeira e outro de
autoria apenas do primeiro (OLIVEIRA & TEIXEIRA, 2001, OLIVEIRA, 2002),
relativamente recentes, buscam realizar um estado da arte sobre a produo
49
acadmica nacional a respeito do tema da municipalizao do ensino. Os dois
estudos situam a introduo da temtica na dcada de 1950, com as condies
objetivas municipalizao criadas pela Constituio de 1946 e com o engajamento
de Ansio Teixeira no movimento municipalista, defendendo a sua famosa tese
sobre municipalizao do ensino no IV Congresso das Municipalidades, em 1957.
6

Os artigos tambm destacam que tese municipalista pioneira ops-se a obra de
Carlos Correa Mascaro (1960), que denunciava a inviabilidade tcnica e poltica da
proposta de municipalizao. Seguiu-se, ento, um perodo em que os debates
sobre o tema no foram significativos.Nesse perodo, observam-se pesquisas sobre
a realidade municipal, sobre os encargos dessa esfera de governo, assim como
sobre a administrao municipal da educao. Os resultados, seguindo a tendncia
inaugurada por Mascaro (1960), no respaldavam as propostas de municipalizao,
indicando que essas s se viabilizariam a partir de condies mnimas que os
municpios brasileiros estavam muito longe de alcanar, dadas as condies
tcnicas, polticas e econmicas vigentes.

A partir da dcada de 1980, a confluncia de vrios fatores foi decisiva para a
retomada vigorosa do debate sobre a municipalizao do ensino. Entre esses
fatores podem ser enumerados: 1- a definio na Lei n
o
5.692/71 de vinculao de
recursos do Fundo de Participao dos Municpios e o reforo municipalizao dos
encargos educacionais mediante projetos federais implantados, sobretudo no
Nordeste; 2 - a existncia de algumas experincias de administraes democrticas,
ainda nos anos 1970, de municpios como Boa Esperana no Esprito Santo, Lages
em Santa Catarina, descritas por Luiz Antnio Cunha (1991), entre outras, como a
de Piracicaba; 3 - o contexto da abertura poltica e do imaginrio social de
identificao automtica de centralizao com o autoritarismo e da
descentralizao com a democracia em resposta exacerbao da dimenso

6
Como veremos posteriormente neste trabalho, antes mesmo de 1950, Ansio Teixeira j defendia
idias de descentralizao de perfil municipalista.
50
dominadora do governo militar; 4 - a expressiva vitria da oposio nos municpios,
nas eleies de 1982
7
e, sobretudo, nas de 1985; 5 - a surpreendente aliana entre
o Ministrio da Educao (MEC) e os dirigentes municipais de educao mediante
incentivo criao de programas descentralizados, o que acabou desencadeando a
criao da Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (UNDIME) ; 6 - o
resgate do debate municipalista na Constituinte; 7 - a disparidade de
responsabilidades e competncias quanto educao entre estados e municpios; e
8 - a necessidade de ajuste fiscal e de redimensionamento da administrao pblica
federal, bem como o apoio dos organismos financeiros internacionais para medidas
de carter descentralizador.

Essa retomada do debate sobre a questo da municipalizao, embora
desencadeada por fatores conjunturais novos, preservou a polarizao do debate
das dcadas de 1950 e 1960, de maneira que os argumentos enfatizavam a
necessidade de uma descentralizao municipalista da etapa elementar de
escolarizao e o seu oposto, ou seja, a inviabilidade dessa descentralizao. Para
expor esse debate, retomaremos alguns artigos publicados em peridicos no final
dos anos 1980 e incio dos anos 1990, perodo em que a produo acadmica sobre
a temtica se intensificou, classificando-os como: 1 - os que defendem a
municipalizao com base em argumentos participacionistas; 2 - os que privilegiam
a anlise das dimenses tcnicas, financeiras e operacionais do processo,
caracterizando um conjunto de condies prvias para a sua implantao; e 3 - os

7
Como parte dos arranjos da abertura, o governo adiou as eleies municipais de 1980. Somente em
1982 os eleitores foram s urnas para eleger vereadores, prefeitos (exceto nas capitais e reas
consideradas de "Segurana Nacional, como estncias hidrominerais), deputados estaduais e
federais, parte do Senado e governadores dos estados. Em 1985, houve eleies para os cargos de
prefeito das capitais e municpios de Segurana Nacional. A oposio conquistou 68% dos 201
municpios que realizaram eleies, sendo 90% nas capitais. Em 1986 houve eleies para os cargos
de governador, senador, deputado federal, deputado estadual, consideradas fundamentais para a
transio democrtica, pois foi eleita uma Assemblia Nacional Constituinte, cujo objetivo era
reconstruir a base jurdica do Pas. Em 1988, foi promulgada a nova Constituio do Pas. Nesse
mesmo ano foram realizadas eleies para prefeito de TODOS os municpios, em 15 de novembro,
as primeiras depois do Regime Militar, as quais consolidaram o novo quadro poltico do Pas. Dos
partidos que compunham o governo, o PMDB elegeu os prefeitos de cinco capitais: Fortaleza,
Goinia, Salvador, Teresina e Boa Vista. O PFL vence em Cuiab, Macei, Recife e Joo Pessoa. O
PTB, em Belm, Campo Grande e Porto Velho. O PDS, em Florianpolis e Rio Branco. A grande
surpresa foi o desempenho dos partidos de oposio: o pequeno PSB, por exemplo, venceu em
Manaus e Aracaju, o PSDB, em Belo Horizonte, e o PT conquistou as prefeituras de Porto Alegre,
Vitria e So Paulo. Em 1989, foi realizada a primeira eleio direta para Presidente da Repblica
desde 1960, considerada como o marco definitivo que delimitava o fim da transio democrtica e o
incio do regime democrtico pleno.
51
que so contrrios municipalizao, denunciando os seus determinantes e as suas
conseqncias poltico-ideolgicas e econmicas.

Entre os autores que defendiam a municipalizao com artigos publicados em
importantes peridicos nacionais do perodo, podemos citar Moacir Gadotti, Jos
Eustquio Romo, Genuno Bordignon e Pedro Jacobi como os principais
formuladores tericos da tese municipalista da educao no final dos anos 1980 e
incio dos anos 1990.

Moacir Gadotti e Jos Eustquio Romo tiveram, inclusive, papel relevante na
articulao e na consolidao da UNDIME, assumindo cargos na entidade e
veiculando textos pr-municipalizao na Revista Educao Municipal, publicada de
1988 a 1990 pela UNDIME, em parceria com o Centro de Estudos Ao Direta
(CEAD).

Gadotti (1989) argumenta, num dos seus textos, que a escola pblica j teria
nascido municipal, evocando a organizao poltica greco-romana e as escolas
municipais, de carter religioso, na Alemanha do contexto ps-reforma protestante.
E para reforar a natureza municipal da escola pblica, argumenta tambm a
marcha inexorvel da municipalizao das matrculas com a crescente demanda
popular para que o poder local assumisse a oferta dos servios educacionais:

Existe uma presso natural junto s prefeituras para a oferta de vagas
em creches e pr-escolas e, depois, a continuao dos alunos no mesmo
estabelecimento fazendo o primeiro grau. Esse processo parece
irreversvel e atinge sobretudo os municpios onde a populao est mais
organizada. A expanso da rede municipal inevitvel, mesmo sem a
transferncia de escolas estaduais e federais para a prefeitura
(GADOTTI, 1989, p.61, grifos do autor).

Com base na distino entre o processo de municipalizao chileno e o que se
estava configurando no Brasil, Moacir Gadotti conclama que os opositores do
processo deixem de denunciar os possveis efeitos deletrios da municipalizao e
se engajem no debate de forma ofensiva e no defensiva, visto que a educao
municipal no significa o oposto de um sistema unitrio de educao. Utiliza,
inclusive, referencial terico marxista (Lnin) para definir a administrao autnoma
local como a mais adequada para a organizao da educao nacional. Finalizando
o artigo, o autor destaca que o debate no pode resumir-se oposio localismo-
52
centralismo, porque ambas as categorias excluem a luta de classes; portanto, o eixo
do debate deve ser poder burgus versus poder popular, e a municipalizao
representaria a possibilidade de configurar este ltimo.

Anos mais tarde, em publicao que organizou junto com Jos Eustquio Romo,
Moacir Gadotti (1993), ao comentar a constituio dos sistemas nacionais de ensino,
utilizaria o sugestivo subttulo a origem do controlador dos espritos, ao mesmo
tempo em que definia a constituio de sistemas municipais de educao como uma
exigncia da crescente complexidade da sociedade moderna, e o poder local como
instncia educativa com uma fora indita, capaz de possibilitar aos cidados
exercerem diretamente o seu poder. Alm disso, destacava que a municipalizao
seguia uma tendncia, do final do sculo passado, de diminuir o tamanho do Estado
agigantado, burocrtico, centralizador e ineficaz, que, ao modo dos sistemas
nacionais de educao, controlava os espritos das pessoas, coibindo suas
iniciativas pessoais. Nesse sentido, Gadotti prope o regime de colaborao, em
que todos os nveis de poder sejam fortalecidos, mas no aborda questes relativas
ao federalismo brasileiro.

Jos Eustquio Romo (1990, p. 37) contextualiza a retomada do debate sobre a
municipalizao do ensino nas dcadas de 1980 e 1990 a partir dos seguintes
aspectos: 1- a lgica discutvel que [...] os governos autoritrios centralizam, o
autoritarismo um mal; logo a centralizao um mal; 2 - a idia de que o
municpio foi, durante o regime militar, a nica instncia administrativa em que foram
preservados alguns procedimentos de democracia formal, despertando assim as
atenes dos setores progressistas; 3 - o apelo poltico das teses munipalistas nas
eleies de 1986, utilizadas como plataforma poltica dos partidos de oposio que
venceram em 22 dos 23 estados da federao; 4 - a ressignificao das teses
municipalistas pelo Governo Federal, que passou a negociar programas de apoio
diretamente com os municpios, o que ensejou a criao e a consolidao da
UNDIME; 5 - o aumento expressivo das matrculas municipais na etapa elementar de
escolarizao; e 6 - o processo constituinte.

Com base nessa anlise conjuntural, o autor defende a idia de que a
municipalizao s poderia contribuir para a democratizao, na medida em que o
53
municpio fosse forte no sentido da mobilizao e da organizao popular. Dessa
forma, a socializao do processo decisrio, a co-gesto comunitria das polticas
pblicas e o controle popular na aplicao dos recursos seriam mecanismos
imprescindveis para a democratizao da sociedade brasileira, e o municpio seria o
locus privilegiado de implantao dos mesmos.

Em um livro sobre a relao entre o poder local e a educao, Romo (1992)
defende que, pelo fato de as eleies diretas terem sido preservadas nos municpios
brasileiros durante o regime militar,
8
houve significativos avanos democrticos,
portanto, o municpio seria a instncia de governo mais qualificada para fazer
avanar o poder popular. Alis, a questo da associao entre municipalizao e a
possibilidade de avano do poder popular mediante mecanismos participativos a
tnica dos defensores da municipalizao. Expresso dessa associao pode ser
observada na seguinte passagem: Se o poder local entender que a possvel
transformao da sociedade est na mobilizao e organizao populares, e com
ela est comprometido, estar cumprindo o papel pedaggico mais importante desta
dcada (ROMO, 1992, p. 63).

Contudo, as crticas cada vez mais numerosas ao processo faziam os autores que
defendiam a municipalizao incorporarem algumas contribuies, como a de
Guiomar Namo de Mello (1986), que, em publicao do INEP dedicada ao tema,
afirmava que era preciso dar um contedo concreto (poltico, tcnico e econmico)
ao debate sobre a municipalizao. Nesse sentido, Romo (1992), para esvaziar os
aspectos negativos que o termo municipalizao despertava, propunha uma
alterao semntica de modo a chamar o processo de descentralizao brasileiro de
publicizao, defendendo um planejamento integrado entre os trs nveis de
governo, que definisse as seguintes etapas: 1- custo-padro-qualidade do aluno da
escola pblica; 2- comparao de custos das redes de ensino com mecanismos de
correo das iniqidades; 3- definio de um custo-padro mdio no nvel estadual;
4- definio de fontes e fluxo dos recursos a serem repassados de uma instncia a
outra e 5- implantao de conselhos municipais de educao.

8
O que constitui um equvoco, pois as eleies municipais eram muito restritas e, como descrevemos
anteriormente, s em 1988 houve eleies para todos os municpios brasileiros.
54
Outro expoente do debate sobre a municipalizao do ensino nas dcadas de 80 e
90 foi Genuno Bordignon, da Universidade de Braslia. Em artigo na citada Revista
Educao Municipal (1989) descreve o quadro de deficincias do sistema
educacional brasileiro (evaso, repetncia, precria formao docente, baixa
remunerao dos docentes, falta de equipamentos escolares e de material didtico,
prdios em pssimas condies entre outras), ao mesmo tempo em que situa as
redes de escolas em piores condies nos municpios mais pobres, o que agravava
as desigualdades educacionais e a seletividade social. Invalida, assim, os
argumentos da existncia de um sistema nacional de educao, dadas as
disparidades e a conseqente ausncia de um todo estruturado, e, sobretudo, a
estruturao da educao brasileira em sistemas ou redes organizadas sob o signo
do patrimonialismo.

Identificando um quadro de impasse na gesto do sistema educacional, o autor
defende a ruptura desse impasse mediante as propostas de descentralizao de
perfil municipalista. A partir disso o autor elenca, ento, as vantagens e as
desvantagens do processo de municipalizao, segundo os argumentos mais
comuns usados na poca. Contra a municipalizao eram levantados aspectos
relativos falta de recursos e de capacidade tcnica, especialmente nos municpios
mais pobres, ao aumento dos custos administrativos com a criao de novos
aparatos administrativos, falta de pessoal com qualificao no municpio, ao
aumento do clientelismo, concentrao do poder nas mos do prefeito e ao
localismo nos currculos.

A incorporao das crticas, progressivamente, ia mitigando os antagonismos, de
forma que a questo do poder local como sinnimo de poder popular foi cedendo
espao para a retomada do modelo primitivo de municipalizao, defendido por
Ansio Teixeira no IV Congresso das Municipalidades de 1957. Parece ser essa a
inspirao de Bordignon (1989), ao dialogar com a questo das desvantagens da
municipalizao. Assim, o autor prope no a diviso das escolas em redes ou
sistemas, mas a diviso de encargos e responsabilidades na mesma escola, numa
nica rede pblica, num regime de co-gesto com a comunidade.

55
Todavia, a questo da associao do poder local com o poder popular ou da
descentralizao com a democracia, permaneceria muito forte, mesmo com os
matizes advindos da considerao dos contedos concretos da municipalizao,
que poderiam ser traduzidos simplesmente na definio do regime de colaborao
entre os entes federados. Assim, Bordignon (1989, p. 11) defende que a vantagem
da municipalizao seria que a base fsica do sistema educacional brasileiro fosse
constituda pelo municpio [...] enquanto local do exerccio da cidadania, no
enquanto poder do prefeito. A escola enraizada no locus onde vive e se educa o
cidado seria a mediadora entre a cultura local e o saber mais amplo [...].

Dessa forma, o autor identifica o sistema educacional pesado, centralizado e
burocrtico como responsvel pela dificuldade de construo da identidade poltica
do povo brasileiro, da cidadania e da democracia (BORDIGNON, 1993). Para fazer
frente a esse gigantismo deletrio, a estratgia de descentralizao, de perfil
municipalista, deveria ser concebida como ato poltico e no administrativo, ou seja,
deveria situar o municpio como novo espao de poder:

Talvez, a superao do impasse da educao pblica brasileira esteja na
redescoberta de suas origens paroquiais, na retomada do simples. O
povo brasileiro tem a saga da criatividade, consegue sobreviver e superar-
se nas situaes mais adversas, bastando-lhe o mnimo de espao para
construir o seu projeto de vida. A sociedade civil est organizada, abrindo
espaos participao em clubes, associaes, sindicatos. A ao dos
governos, mais do que canalizar todo esse imenso e rico potencial, tem
inibido sua ao, pelos grandes projetos e propostas nacionais, em nome
da unidade nacional (BORDIGNON, 1993, p.159).

Essa crena no potencial do municpio como locus de democratizao da sociedade
brasileira tambm est presente nos trabalhos de Pedro Jacobi, que destaca a
descentralizao como uma questo de adequao dos mecanismos para o uso e
redistribuio mais eficiente do oramento pblico, como possibilidade de
ordenao e controle dos servios pblicos mediante a recuperao da
racionalidade da deciso local e como instrumento de distribuio de poder na
sociedade. Mesmo reconhecendo os desafios relativos ruptura com padres
clientelsticos de funcionamento do poder pblico, o autor tambm associa a
descentralizao com a maior possibilidade de participao, tendo como locus
privilegiado o municpio:

56
Na medida em que a descentralizao representa uma opo poltica e
uma possibilidade concreta de que os cidados tenham uma maior
participao na vida poltica municipal, o desafio neste contexto de
transio poltica de estabelecer novas regras de convivncia entre
Estado e Municpio onde a participao social possa assumir um
estimulante papel de reforo da construo de novas formas de
representao, organizao e cooperao na gesto da vida municipal
(JACOBI, 1990, p. 8).

Romualdo Portela de Oliveira identifica esses argumentos participacionistas a
respeito da municipalizao do ensino com as formulaes difundidas pela Igreja
Catlica, que defende a educao como uma funo ou um direito da famlia. Em
sua dissertao sobre o processo constituinte de 1946, Romualdo Portela de Oliveira
(1990) destaca a participao de parlamentares, como Jos Carlos de Ataliba
Nogueira, como expressiva na defesa da municipalizao, ao postular que, na
impossibilidade de os particulares oferecerem educao, caberia primordialmente ao
municpio como poder pblico ofert-la, devendo ter os estados e a Unio papel
secundrio nessa oferta. Essa seria a proposio bsica da Igreja Catlica. Quanto
aos argumentos participacionistas das dcadas de 1980 e 1990, Oliveira (1997)
critica o argumento que relaciona uma maior participao com o exerccio do poder
popular, enfatizando se tratar de um pressuposto ideolgico da Teologia da
Libertao, que no conseguiu formular um projeto progressista de educao
popular e, por isso, assumiu a bandeira da municipalizao do ensino como forma
de atenuar o carter marcadamente privatista e conservador da Igreja em matria
educacional.

Entre os autores que se posicionavam privilegiando a anlise da dimenso tcnica,
financeira e operacional do processo, podemos citar Guiomar Namo de Mello, Eny
Marisa Maia e Elba Siqueira de S Barreto. Caracterstica comum desse grupo de
tericos da educao era um certo pragmatismo, no sentido de indicar a
descentralizao de perfil municipalista como uma estratgia que exigia
determinadas condies tcnicas e polticas para a sua realizao, inclusive com
uma redefinio do pacto federativo que ultrapassasse a mera redistribuio dos
recursos. Dessa forma, a municipalizao no seria um bem nem um mal em si
mesma, sendo preciso conferir-lhe condies concretas.

Em artigo publicado na Revista da Associao Nacional de Educao (ANDE),
Guiomar Namo de Mello (1990) parte do pressuposto do razovel consenso sobre a
57
necessidade de diminuir a interveno estatal nas esferas econmicas e sociais para
fortalecer a governabilidade e a sua eficcia. Contudo, destacava que a simples
municipalizao da gesto do ensino e das escolas, sem descentralizar e
democratizar os rgos centrais, significaria reproduzir a mesma estrutura
burocrtica que se condenava no Estado nacional. Nesse sentido, esclarece que a
debilidade poltica do municpio no Brasil, traduzida por sua falta de autonomia
poltica e financeira, acentuou padres autoritrios na relao poder local e
populao. Alm disso, considera que os caminhos trilhados pelas medidas de
descentralizao at aquele momento, ao estimular a dependncia dos municpios
ao Governo Federal, acabaram por acentuar as desigualdades entre as regies e
entre os ensinos rural e urbano, ao mesmo tempo em que tambm reforavam um
certo localismo paroquial e tambm uma valorizao da cultura regional
completamente desarticulada da cultura nacional.

Dessa forma, a municipalizao no poderia reiterar esse padro. Para isso era
necessria autonomia oramentria, pedaggica e administrativa, a partir de uma
poltica educacional de carter nacional, mas que reconhecesse a desigualdade dos
pontos de partida, bem como a desigualdade dos pontos de chegada:
Descentralizar, enfim, significa, trocando em midos, delegar deciso e
competncia, garantir recursos e autonomia e cobrar responsabilidade avaliando
resultados (MELLO, 1990, p.6). Percebe-se nessa passagem a inclinao da autora
por uma definio de descentralizao que enfatizasse aspectos pragmticos,
essenciais para o processo: delegao, recursos e resultados.

A autora tambm menciona a questo federativa, destacando a necessidade de
articulao entre aes polticas e recursos de todas as esferas de governo, bem
como a representao poltica dos atores sociais nos aparatos pblicos estaduais e
federais. Nesse sentido, aponta os conselhos estaduais e municipais como rgos
de definio de metas, fiscalizao dos recursos e avaliao da qualidade. Tambm
critica a fragilidade do municpio no cenrio federativo e a traduo dessa fragilidade
pela reteno dos recursos do salrio-educao nos estados, afirmando que o
repasse automtico dos recursos condio imprescindvel para que os municpios
assumam responsabilidades com a etapa elementar de escolarizao e a
58
sistemtica de convnios aumentaria a dependncia dos municpios aos estados e
unio, contrariando os princpios federativos.

Eny Marisa Maia (1990) reconhece que o tema da descentralizao/centralizao
extrapola o debate educacional, uma vez que pressupe relaes entre as
instncias federativas que compem o Estado brasileiro. Contudo, destaca que o
sistema federativo uma fico do ponto de vista da prtica poltica, mantendo-se
apenas no seu nvel formal :

Prevaleceram, historicamente, as relaes tpicas de um Estado unitrio e,
mais do que isso, autoritrio. No por outro motivo que os estudos atuais
sobre o federalismo no Brasil se referem necessidade de
refederalizao do sistema poltico brasileiro, relacionando federalismo
democracia (MAIA,1990, p.11).

Diante dessa situao, a autora reconhece avanos na definio do municpio como
ente federativo na Constituio de 1988, mas reconhece tambm que a questo da
descentralizao no se resume questo da redistribuio dos recursos entre os
entes federados, mas, sim, questo da redistribuio do poder. Com base nisso,
critica o processo de municipalizao do estado de So Paulo, no perodo de 1983 a
1986 - que foi desencadeado sem um debate amplo entre os envolvidos na questo
- e destaca que qualquer processo de municipalizao deve levar em conta as
especificidades dos municpios, particularmente aquelas que dizem respeito s
desigualdades de condies polticas, tcnicas, administrativas e financeiras entre
os grandes e pequenos municpios, caso contrrio, o processo se configuraria
apenas num fator a mais para a deteriorao dos servios educacionais .

Para reforar os seus argumentos, destaca o caso de So Paulo, em que os
municpios tinham uma contribuio inexpressiva nas matrculas da etapa elementar
de escolarizao, concentrando a sua oferta na educao infantil, o que levou a
autora a questionar a atuao dos municpios na rea educacional a definir como
adequada uma proposta de ao concorrente entre municpios e estados, no caso
paulista. Alm disso, a autora tambm destaca que fortalecer o poder local no
significa necessariamente democracia ou participao popular, visto que os
representantes para os rgos colegiados da educao podem ser escolhidos por
critrios clientelsticos e, assim sendo, a proximidade da administrao local no
59
viabilizaria automtica e necessariamente o reconhecimento dos anseios da
populao.

Elba Siqueira de S Barreto tambm destaca a questo da redefinio do pacto
federativo como base para o debate sobre o processo de municipalizao. Nesse
sentido, defende que todas as esferas de poder concorram para superar os desafios
do acesso e da qualidade de ensino, no fazendo sentido uma defesa da atuao do
poder local dissociada de um projeto nacional e de uma atuao integrada com o
nvel estadual (Barreto, 1990, 1992). Situando a oferta da etapa elementar de
escolarizao pelos municpios na faixa dos 30%, a autora destaca as condies
dessa oferta caracterizada pelo atendimento s reas rurais, com ensino das quatro
primeiras sries de escolarizao e nas redes de ensino mais pobres que atendem
os mais pobres do Pas. Do outro lado, havia, em menor nmero, redes de ensino
municipais das capitais ou dos municpios mais populosos de regies metropolitanas
que atendiam a todas as sries da etapa elementar de escolarizao. Diante dessa
diversidade, no caberia, segundo a autora, um nico modelo de municipalizao,
mas sim uma articulao dos poderes pblicos que procedesse reviso dos
tradicionais modelos de distribuio de competncias, tornando-os menos
concorrentes e mais colaboradores e interdependentes. Assim, a autora tambm
defende os mecanismos de transferncia automtica de recursos da Unio e dos
estados para os municpios, em vez dos tradicionais mecanismos de convnios
(BARRETO, 1990, 1992).

Evocando a construo terica de Ansio Teixeira, Barreto (1990,1995) enfatiza a
natureza conjugada e complementar das competncias das trs instncias
administrativas, no recomendando a multiplicao dos servios educacionais em
todas as esferas. O regime militar teria implantado medidas de descentralizao
centralizada que afetaram os sistemas de ensino. Devido a isso, durante os anos
1980, a descentralizao assumiu um carter poltico ligado redemocratizao do
Estado e da sociedade. O debate poltico atingiu a educao, provindo do centro
para as bases, e partiu do setor poltico, e no do pessoal ligado rea,
fundamentalmente em decorrncia da crtica falta de efetividade das polticas
implementadas durante o regime militar de carter centralizador.

60
Numa avaliao sobre o processo de municipalizao desencadeado nos anos
1980, a autora destaca que a idia predominante era a de que os municpios, e no
os estados, deveriam constituir loci privilegiados de prestao dos servios bsicos
oferecidos populao, devido proximidade entre o poder pblico e os usurios, o
que oportunizaria controle desses servios pela populao. Essas demandas por
municipalizao expressavam diferentes motivaes: realimentao do velho
esquema oligrquico, presso dos estados sobre os municpios para a transferncia
de encargos, luta dos municpios por maiores recursos e autonomia. A Constituio
de 1988 definiu os municpios como entes federados, com base num modelo de
federalismo cooperativo, mas predominaram as competncias concorrentes,
principalmente por causa da ambigidade e omisso das competncias relativas aos
estados (BARRETO, 1995).

Para a autora, o quadro de ambigidade e omisso das competncias dos entes
federados na Constituio de 1988 foi agravado pelo fato de o aumento das
atribuies dos municpios ocorrer num quadro de recesso, que afetava a todas as
instncias, a despeito do crescimento relativo da participao da esfera local no bolo
tributrio. Assim, a grande questo no processo de descentralizao dos sistemas
educacionais brasileiros foi a relativa s competncias concorrentes que geravam a
superposio de servios em mais de uma esfera. Nesse sentido, a autora defende
que no se podia concordar com a municipalizao compulsria nos municpios mais
pobres, no se podia aceitar a resistncia dos municpios com maior renda per
capita assuno de maiores encargos nem concordar com a quase completa
ausncia da Unio, devendo haver variedade de arranjos que fossem concebidos
em articulao com um processo de costura do pacto federativo (BARRETO, 1995).

Vale destacar que os argumentos pragmticos em defesa da municipalizao do
ensino ganharam maior consistncia na dcada de 1990, quando passaram a
integrar o discurso da necessidade de minimizar o papel do Estado nacional para
fazer frente ao ajuste fiscal, o que tornaria o Pas atraente aos investimentos do
capital financeiro internacional. Assim, no s o Brasil, mas o conjunto dos pases
em desenvolvimento deveriam redimensionar as polticas sociais para tornar o
Estado nacional mais gil, enxuto e dinmico. Os organismos financeiros
internacionais recomendavam expressamente o repasse de responsabilidades e
61
recursos s instncias locais como forma de diminuir o dficit pblico e de garantir
uma gesto eficiente e eficaz dos mesmos. No Brasil, essa descentralizao foi
associada com a municipalizao, no s pela tradio do debate de mais de
cinqenta anos, como tambm pelas condies favorveis oferecidas pela
Constituio de 1988.
9

Quanto aos autores que se posicionavam contrariamente ao processo de
municipalizao, podemos destacar Luiz Antnio Cunha, Jos Mrio Pires Azanha e
Lisete Regina Gomes Arelaro.

Luiz Antnio Cunha destaca que a idia de municipalizar o ensino remontava aos
anos 1920 e 1930, quando a ABE era o espao de debate e luta poltica no campo
educacional e as idias de organizao educacional norte-americanas eram
disseminadas por vrios de seus integrantes. Essas idias teriam sido revigoradas
com o fim do Estado Novo, em 1945, e tambm em 1964, com o Regime Militar, ou
seja, toda discusso sobre a municipalizao do ensino estaria articulada ao modelo
norte-americano de organizao do ensino.

Com efeito, nos EUA, a escola elementar geralmente da
responsabilidade do condado (county) e da cidade (city), que para ela
destinam as receitas de impostos sobre a propriedade imobiliria. O
condado e a cidade tm seus boards of education (conselhos de
educao) com a atribuio de contratar e demitir os diretores de escolas,
determinar currculos e normas pedaggicas. Este sistema assim
descentralizado era apresentado pelos seus defensores como tendo
grandes vantagens: a descentralizao que dispensava uma cara e muitas
vezes incompetente burocracia; a flexibilidade, que permitia mudanas nos
currculos escolares quando e onde elas se mostravam necessrias, a
democratizao da gesto, pois os administradores educacionais
pertenciam todos mesma comunidade (CUNHA, 1991, p. 409).

Todavia, Cunha (1991) acredita que os defensores da municipalizao no se
davam conta das diferenas das condies sociais e polticas muito distintas entre
Brasil e EUA: enquanto aqui sempre tivemos a marca da tutela na relao entre
poder pblico e populao, nos EUA, o valor das iniciativas individuais tpicas da
ideologia liberal era um aspecto cultural relevante na relao entre governantes e
governados. Tambm argumenta que os defensores da municipalizao no

9
Sobre as injunes dos organismos financeiros internacionais nos processos de descentralizao
dos pases em desenvolvimento, confira Gentili (1994), Tiramonti (1997), Tommasi et al. (1998) e
Peroni (2003), entre outros.
62
levavam em considerao que as foras conservadoras se faziam mais presentes no
nvel local do que nos outros nveis da administrao pblica e que, nos EUA, havia
todo um movimento no sentido de diminuir as diversidades locais mediante uma
interveno mais acentuada dos nveis estaduais e federal na educao.

Avalia, assim, que a bandeira municipalista para o ensino elementar no processo
constituinte da dcada de 1980 empregava argumentos mais pragmticos do que
doutrinrios, como a diminuio dos gastos e a idia de que os estados e a Unio
seriam abstraes, visto que as pessoas viveriam concretamente no municpio.
Esses argumentos teriam realizado uma combinao perfeita com as doutrinas
neoliberais, que defendiam o Estado Mnimo, e tambm com os interesses dos
religiosos comunitaristas, que viam na municipalizao da educao a
possibilidade no s de diminuio do aparelho estatal, mas sobretudo a
possibilidade de espao para as comunidades criarem e gerirem escolas, numa
aproximao de interesses com os religiosos privatistas, com vistas transferncia
de recursos pblicos para escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas.

Cunha (1991) enfatiza que, mesmo na esquerda, a bandeira municipalista foi
erguida, e o autor situa a Revista Educao Municipal, bem como a criao da
UNDIME como exemplos desse municipalismo de esquerda, considerado pelo autor
bastante ingnuo. Evocando as estatsticas que indicavam a matrcula no ensino
municipal concentrada nas regies mais pobres do Pas (Nordeste), afirma:

Diante de um panorama como este, no descabida a afirmao de que a
municipalizao do ensino de 1.
o
grau, com exceo das capitais estaduais,
tem sido no Brasil uma falsa soluo para se oferecer s populaes mais
miserveis um ensino de baixssima qualidade, e, como isto j no bastasse,
sujeito ao controle mais direto das oligarquias locais (CUNHA, 1991,
p.421).

Jos Mrio Pires Azanha foi um dos expoentes do pensamento estadualista. Num
artigo publicado originalmente em 1991, intitulado Uma idia sobre a
municipalizao do ensino, o autor considera que a proposta de municipalizao de
Ansio Teixeira consistia numa resposta ao problema da melhoria da qualidade da
educao brasileira, com base no modelo de organizao da educao norte-
americano, ou seja, a partir de uma reordenao das competncias federal,
estaduais e municipais na prestao dos servios educacionais. Azanha (1995,
63
p.107) avalia, contudo, que a viso de Ansio Teixeira era [...]um pouco simplista e
algo romntica porque ignorava, deliberadamente, toda a complexidade do jogo
poltico que cerca o traado de uma poltica educacional de dimenses to amplas .
Ainda assim, mesmo essa perspectiva simplista e romntica tinha como horizonte
poltico a questo da melhoria da qualidade do ensino, que o debate e as propostas
de municipalizao dos anos 1980 e 1990 pareciam desprezar.

Para o autor, o debate sobre municipalizao naquelas dcadas havia se
transformado muito mais numa bandeira do participacionismo do que numa
proposta educacional, e essa explorao poltica do tema poderia conduzir a um
desmantelamento irracional do sistema estadual do ensino, sendo necessria,
portanto, uma indicao precisa sobre quais problemas se queria resolver com a
municipalizao, porque sem isso as posies pr ou contra o processo seriam
bizantinas. Azanha chama ateno para o fato de a municipalizao ter sido -
apesar desse quadro de indefinio conceitual, tcnica, poltica e administrativa -
inscrita na Constituio Federal e na de So Paulo. Isso poderia ampliar ainda mais
as ambigidades do processo, e o autor sugere que o indicado seria conceber os
processos de municipalizao como um [...] movimento de convocao e
mobilizao de todos os setores da sociedade local no sentido de salvao da
escola pblica (AZANHA, 1995, p.113) e isso s colateralmente estaria ligado ao
debate sobre qual instncia deveria ser a responsvel pela administrao do ensino.

Esvaziando tambm a explorao poltica do tema da municipalizao do ensino,
Lisete Regina Gomes Arelaro (1989)
10
discute se o fortalecimento do poder local
favoreceria o processo de democratizao da sociedade e se a municipalizao
representaria uma estratgia de melhoria da qualidade do ensino pblico. Responde
positiva e negativamente. A descentralizao administrativa e de poder poltico
uma condio necessria para o processo de democratizao, mas a sua realizao

10
Eny Marisa Maia (1995) situa a posio de Lisete Regina Gomes Arelaro com aquela preocupada
em analisar a viabilidade tcnica da descentralizao do ensino no Brasil para a melhoria da
qualidade de ensino tal como os estudos de Elba Siqueira S Barreto. No concordamos com essa
aproximao. Embora possamos reconhecer que ambas as autoras estejam discutindo com os
mesmos propsitos polticos, ou seja, o princpio de uma escola pblica de qualidade, Barreto
enfatiza dimenses tcnicas e operacionais relativas necessidade de reflexo sobre o pacto
federativo, enquanto Arelaro privilegia as dimenses polticas do fenmeno, especialmente a
necessidade de democratizao e de redistribuio do poder que chegue, de fato, at o nvel da
populao usuria da escola pblica, necessidade esta que, dada a histria poltica dos municpios
brasileiros, teria muitas dificuldades em ser concretizada.
64
no conduz necessariamente democratizao (entendida como ampliao do
acesso da maioria da populao s instncias de deciso e aos benefcios da
interveno pblica).

O debate entre as trs posies em torno da municipalizao do ensino foi
marcante, at pelo menos meados de 1990, quando a poltica de municipalizao
induzida pela implantao do FUNDEF direcionou a discusso na rea acadmica
para os impactos advindos da redistribuio de recursos e de competncias prevista
na Emenda Constitucional 14/96 e na Lei n
o
9.424/96, que a regulamentou.

De todo esse debate curioso observar como o Estado de So Paulo assumiu,
mediante as diferentes posies de diferentes tericos ligados universidade,
protagonismo em relao ao debate sobre a municipalizao do ensino nas dcadas
de 80 e 90, sendo interessante destacar que existiu um pensamento estadualista e
tambm um pensamento municipalista bastante consistentes e vigorosos, a ponto de
influenciar os rumos da pesquisa acadmica nessas dcadas e nas dcadas
seguintes.

1.2.2 A Produo Acadmica
No Regime Militar, o processo de descentralizao previsto na Lei n 5.692/71 foi
implantado de forma a delegar responsabilidades e centralizar as medidas mais
relevantes no mbito da poltica educacional. Nesse sentido, antes mesmo do
debate sobre os prs e os contras da descentralizao configurado na dcada de
1980, tivemos trabalhos como o de Arelaro (1980), que discutem o carter
antidemocrtico que as polticas de descentralizao tinham assumido no Brasil.

Talvez em decorrncia dessa abordagem, na dcada de 1970 o debate educacional
e a produo acadmica direcionaram o enfoque exatamente para a necessidade
de medidas descentralizadoras que estivessem associadas a um projeto de
autonomia e de democracia escolar e social, no momento mesmo em que se definia
o novo formato jurdico e institucional exigido pelo fim do regime militar.

65
So numerosos os estudos que analisam as medidas de descentralizao de perfil
municipalista adotadas entre meados da dcada de 1980 e meados da dcada de
1990, focalizando as questes relativas aos aspectos poltico-ideolgicos e
econmicos que estavam na base dos processos de municipalizao e tambm a
questo da viabilidade ou inviabilidade das polticas de municipalizao. A partir de
1996, com a implantao do FUNDEF, a produo acadmica concentrou-se em
estudos sobre os impactos da medida nos municpios.

interessante destacar como as teses e dissertaes usam com freqncia o
estudo de caso nos municpios como forma de apreenso da realidade, e como os
pesquisadores de So Paulo tiveram presena marcante, com expressiva parte dos
trabalhos sobre o tema, seguidos pelos pesquisadores de alguns estados do
Nordeste brasileiro. Isso talvez se explique pela hiptese dos extremos: ao passo
que So Paulo sempre teve uma tradio de escola pblica estadualizada, com uma
menor participao do municpio no ensino fundamental e maior atendimento
educao infantil e at mesmo no ensino superior, no Nordeste a situao era
exatamente inversa, com grande participao das redes municipais na oferta de
educao elementar. Dessa forma, o processo de municipalizao dos anos 1980 e
1990 incidiu com mais fora nesses extremos, o que gerou demandas de pesquisa
mais intensas, freqentes e sistemticas.

muito interessante perceber tambm como a produo sobre a temtica, de certa
forma, traduz o debate descrito na seo anterior, com concluses que enfatizam a
dimenso participacionista do processo de municipalizao, a anlise das
dimenses tcnicas, financeiras e operacionais do processo e a articulao do
processo aos determinantes mais amplos da conjuntura internacional e nacional.
Mas isso no significa que outras abordagens estivessem ausentes, pois tambm
foram encontrados alguns estudos de natureza histrica que visavam resgatar
determinados aspectos sobre o processo de descentralizao no Brasil.

Para efeito de exposio, agruparemos os trabalhos segundo essa classificao, a
fim de termos uma sistematizao da produo acadmica dos anos 1980 e 1990 no
Brasil. Assim, arrolaremos primeiramente os estudos que se dedicam s questes
da articulao entre municipalizao e seus condicionantes poltico-ideolgicos e
66
econmicos; em seguida, os trabalhos sobre a questo dos aspectos tcnicos,
financeiros e operacionais do processo de municipalizao; depois, as abordagens
sobre o impacto da municipalizao no ensino brasileiro e, por ltimo, os poucos
estudos de natureza histrica sobre o tema.
11

Maria das Graas C. de Oliveira (1987) desenvolveu um estudo de caso sobre o
clientelismo, que orientou o planejamento e a execuo do projeto Polonordeste no
agreste setentrional de Pernambuco, articulando as idias de planejamento
educacional como instrumento moderno de interveno estatal e com as prticas
polticas do poder tradicional local (municipalizao). Tambm articulando a relao
entre o Estado brasileiro e os processos sociais e polticos, Maria Terezinha Pereira
Silva (1989) discute o significado da municipalizao por meio da anlise do discurso
oficial e da ao, relacionando a poltica de municipalizao da dcada de 1970 ao
modelo de desenvolvimento dependente brasileiro. Ana Maria Lombardi Daibem
(1991) enfoca a municipalizao como estratgia poltico-administrativa, que tem
relao com o contexto social, poltico e econmico, apontando a alternativa da
municipalizao como indicada, se atendesse a requisitos, como a descentralizao
do poder poltico e a adoo de um planejamento participativo e democrtico.

Ana Telma Rosa de Oliveira (1995) analisa o processo de descentralizao em um
municpio do Paran e parte do pressuposto de que esse processo tem o potencial
de democratizar a gesto e elevar a qualidade do ensino ofertado.

Tambm relacionando o tema aos condicionantes polticos e econmicos, temos a
dissertao de Ana Cristina Giuliani (1995), que analisa as medidas de
descentralizao dos governos Montoro (1983-1987) e Qurcia (1987-1991), a partir
do referencial da Reforma do Estado no Brasil e sua relao com o novo estgio de
desenvolvimento do capitalismo mundial. A mesma temtica integra a dissertao de
Bernard Huet (1993), que analisa as aes do governo Montoro e Qurcia a partir da
discusso sobre o papel da municipalizao no contexto de um Estado dependente
perifrico.

11
O levantamento das teses e dissertaes sobre a municipalizao do ensino no Brasil foi realizado
a partir do Banco de Teses no portal da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel
Superior (CAPES) <www.capes.br>.
67

Maria de Ftima Flix Rosar (1995), em sua tese de doutorado, mostra como

a
poltica educacional brasileira, com a promulgao da Lei n 5.692/71, se configurou
a partir de projetos federais implantados, especialmente no Nordeste, com a
finalidade de induzir a transferncia de encargos para os municpios com expressiva
centralizao de recursos nos rgos federais, indicando que as polticas de
descentralizao do governo brasileiro se coadunavam com o que propugna a
globalizao e o neoliberalismo, que o seu brao poltico, contribuindo para a
desconstruo do Estado e dos sistemas nacionais de educao.

Na mesma direo, Ilma Vieira do Nascimento (1996) analisa a implantao, no
estado do Maranho, dos Programas Especiais do Governo Federal (Promunicpio,
Polonordeste, Edurural e Projeto Nordeste) voltados para o fortalecimento do ensino
municipal, situando-os como orientaes das agncias financiadoras (Banco
Mundial) e, como resultado, a ingerncia de prticas clientelsticas ainda bastante
presentes naquele Estado. Cludia Maria Sales Mendes (1996) toma como
referncia o municpio de Maranguape, no Cear, para afirmar que o processo em
curso naquela poca no significava descentralizao poltica (de poder), mas, sim
de incumbncias. Patrcia Aparecida Bioto (2000) desenvolve estudo em que
relaciona o processo de municipalizao das dcadas de 1980 e 1990 ao processo
de reforma do Estado brasileiro, obedecendo a um padro internacional de
necessidade de diminuio do papel e das funes do Estado nacional. Raquel
Fontes Borghi (2000), mediante anlise documental e entrevistas com dirigentes
municipais de trs municpios de pequeno porte, focaliza a municipalizao a partir
de 1996 como desdobramento do princpio da descentralizao presente no
processo de Reforma do Estado brasileiro, verificando em que medida os municpios
paulistas vinham apresentando condies de manter ou melhorar a qualidade do
ensino. Francisco Carlos Arajo Albuquerque (2001) tem como objeto da sua tese os
condicionantes polticos e ideolgicos do processo de municipalizao que se
desenvolveu no Estado do Cear na gesto de Tasso Jereissati (1995-1998),
situando-o na lgica do processo de reestruturao do Estado brasileiro.

Na direo inversa, ou seja, na identificao da municipalizao como estratgia de
democratizao social, temos o trabalho de Renilda de Souza Freire Filha (1996),
68
que aborda a gesto democrtica no contexto da municipalizao da educao
bsica em Camaragibe-Pernambuco, no perodo de 1993-1996, baseando-se nas
anlises de Genuno Bordignon, que colocam a escola no centro do processo
educacional e a municipalizao, como estratgia de democratizao da gesto. Rita
de Cssia Teixeira Borguetti (2000) aponta os pontos positivos do processo de
municipalizao do municpio de Marlia, em So Paulo, com a descentralizao do
poder em relao ao Estado e a melhoria da qualidade do ensino, mas indica
tambm que houve uma recentralizao no nvel local por parte dos agentes da
Secretaria Municipal de Educao.

Quanto questo da viabilidade ou inviabilidade das polticas de municipalizao,
Jos Marcelino de Rezende Pinto (1989) enfoca o impacto da municipalizao do
ensino do ponto de vista das finanas pblicas e aponta alternativas para que se
efetive uma gesto democrtica dos sistemas de ensino que seja a um s tempo
eficiente e equnime na aplicao dos recursos. Rosely Kiyomi Takara (1999)
tambm aborda o financiamento do processo de municipalizao, mas no estado de
So Paulo.

Eny Marisa Maia (1989) analisa o processo de municipalizao no Estado de So
Paulo quanto ao seu potencial de democratizar o acesso s oportunidades
educacionais e o acesso da populao usuria da escola pblica na gesto das
mesmas , concluindo que a tese municipalista omite as condies objetivas dos
municpios para arcar com a descentralizao dos encargos educacionais. Em sua
tese, permanece com a mesma preocupao, contudo enfatiza aspectos relativos
aos processos financeiros e de gesto de dois municpios que tinham experincias
de descentralizao consideradas exitosas: Minas Gerais e Rio Grande do Sul
(MAIA, 1995). Jos Luiz Guimares (1991) avalia a implementao do programa de
municipalizao ensino do 1. grau a partir de 1989, mediante a anlise de 340
convnios celebrados entre o estado de So Paulo e seus municpios, e sugere uma
completa reviso dos critrios adotados que levem em conta as necessidades e a
capacidade tcnico-financeira das administraes municipais. Em sua tese, ainda
discutindo o processo de municipalizao, Guimares (1998) investiga a
generalizao do processo de municipalizao no estado de So Paulo com a
Emenda Constitucional 14/96 e o FUNDEF.
69

Wilson Sandano (1991) estuda o processo de municipalizao em Sorocaba, estado
de So Paulo, chegando concluso de que esse processo no passava de uma
descentralizao administrativa, que no incidia sobre a democratizao da escola
nem do sistema. Em sua tese (1997), estuda o debate e o processo de elaborao
do captulo sobre educao na Lei Orgnica do Municpio de Sorocaba, inserindo-a
nos marcos da discusso sobre a municipalizao do ensino no Brasil.

Maria Antonieta DallIgna (1992) investiga como se desenvolveram as polticas de
ao supletiva, de cooperao e de colaborao entre a Unio, o estado do Rio
Grande do Sul e os municpios de Pelotas e Canguu para a oferta da etapa
obrigatria de escolarizao entre os anos de 1970 e 1990, constatando que a rede
municipal se ampliava ao mesmo tempo em que os recursos repassados pelo
Estado diminuam, e os repassados pela Unio eram distribudos por critrios
clientelistas. Joo Vicente Andr (1997) estuda a questo da municipalizao com
base na constatao de que o municpio de Natal, no Rio Grande do Norte, no
vinha conseguindo cumprir o dispositivo constitucional de oferta obrigatria do
ensino fundamental, concluindo que a poltica de municipalizao deve vir
acompanhada de outras medidas, em que pese sua relevncia. Edlcio Jos
Stroparo (1998) tambm aborda o processo num municpio do Paran e conclui que
se tratava de mero repasse de incumbncias, mantendo-se intocadas as relaes de
poder entre estado e municpio. Wilson Schmidt (2000) aborda, em sua tese, a
experincia de municipalizao em Santa Catarina, de 1987 a 1995, a partir de seu
desenvolvimento em dois pequenos municpios rurais - Anitpolis e Santa Rosa de
Lima -, enfatizando a desarticulao entre Governo Federal, estados e municpios e
a falta de definio mais clara do conjunto de competncias de cada ente federado.

Glades Tereza Flix Greco (1993) identifica aspecto positivo no processo de
municipalizao, ao analisar o caso do municpio de Santa Maria, onde constatou a
ampliao significativa de escolas como conseqncia do processo de
descentralizao, associando assim descentralizao com democratizao do
acesso. Maria Clara Di Pierro (1996), por outro ngulo, com base no registro da
trajetria do Servio de Educao de Jovens e Adultos (SEJA), de 1989 a 1995, em
Porto Alegre, identifica aspecto positivo nesse processo, indicando que a
70
municipalizao da Educao de Jovens e Adultos (induzida pela omisso dos
poderes pblicos federal e estadual) constituiu uma interessante e eficaz estratgia
de democratizao do acesso e de melhoria da qualidade da escolarizao das
classes populares. Guaracy Carneiro de Souza Castro (1997) identifica tambm
aspectos relevantes no processo de municipalizao, pois, ao comparar os
municpios do Rio de Janeiro e de Niteri quanto aos processos de descentralizao,
conclui que, no primeiro, cabia ainda definir diretriz poltica das medidas de
descentralizao, enquanto, em Niteri, havia uma visvel descentralizao pela
participao ativa da comunidade no processo escolar.

Quanto aos impactos da municipalizao induzida pela legislao de 1996, Rosiver
Pavan (1998) investiga se o processo no estado de So Paulo contribuiu ou criou
condies para a descentralizao democrtica do sistema educacional, com base
em pesquisa realizada em Santos e Jundia, concluindo que a experincia de ambos
os municpios indica que o processo no possibilitou a descentralizao
democrtica, ao contrrio, ampliou a capacidade de regulao do Estado nos
sistemas e nas escolas. Marcos Edgar Bassi (2001), em sua tese, analisa o
financiamento das redes municipais de educao bsica do estado de So Paulo, no
perodo imediatamente anterior e posterior implantao do FUNDEF.
Empreendendo estudo similar, Ana Maria Gonalves de Sousa (2001) analisa os
impactos do FUNDEF, nos anos de 1998 e 1999, em quatro municpios do estado de
Gois.

Com abordagens distintas da dimenso tcnica e operacional, enfatizando mais as
dimenses de institucionalizao do processo, Jaci Aparecida Brigante Natera
(2001) analisa o processo de elaborao dos documentos que viabilizaram a
municipalizao na cidade de Saltinho, em So Paulo, aps a legislao do
FUNDEF. Nelson Wanderley Ribeiro Meira (1998) analisa a atuao de nove
conselhos municipais de educao baianos, constatando que estes ainda no
podiam ser considerados instrumentos importantes de melhoria da qualidade do
ensino, dado o desconhecimento de muitos conselheiros sobre os seus papis e
funes. Com concluses diferentes, Antnio Bosco de Lima (2001) tambm analisa
os impactos do processo de municipalizao a partir do FUNDEF, mas enfatiza o
papel dos conselhos municipais como possibilidade de democratizao das polticas
71
educacionais, ao analisar o Conselho Municipal de Educao do municpio de
Diadema (So Paulo) e o Conselho de Acompanhamento e Controle Social do
FUNDEF do municpio de Cascavel (Paran). Antnio Lopes (2000) aborda o
processo de transio de escolas da rede estadual para a rede municipal no
municpio de Votuporanga, no ano letivo de 1998.

Os estudos de natureza histrica sobre o processo de municipalizao do ensino
so pouco freqentes. Temos o registro de cinco deles: Elizabeth Coelho de Sousa
(1999), que realiza uma abordagem histrica do processo de municipalizao desde
1828 no Brasil e em Uberlndia; Maria Jos Lindgren Alves (1999), que traa a
histria da UNDIME no Rio de Janeiro, de 1984 a 1998; Jos Vanelli Pinheiro (2001),
que estuda a histria da criao da UNDIME no Brasil e no Paran, recorrendo
trajetria dos processos de centralizao/descentralizao da poltica educacional
brasileira; Marlene de Paulo Lattouf (2001), que desenvolve pesquisa histrica sobre
a participao feminina nas origens do ensino municipal de So Paulo, em 1956; e
Heloisa Occhiuze dos Santos (2000), que, em sua tese, desenvolve anlise sobre o
iderio pedaggico de Ansio Teixeira e toma-o como base para compreender o
processo de democratizao das oportunidades educacionais em trs momentos da
histria da educao paulista (1893, com a criao dos grupos escolares, 1920, com
a criao das delegacias de ensino, e 1969, com as divises regionais de ensino),
bem como o processo de municipalizao do ensino desenvolvido em 1943 e nas
dcadas de 1980 e 1990 em So Paulo.

Talvez seja por essa exigidade de estudos sobre a histria ou os fundamentos do
processo de municipalizao no Brasil que Oliveira avalia, em artigo sobre a
pesquisa na rea, que faltam trabalhos com uma perspectiva mais conceitual: Da
anlise desse conjunto de trabalhos deriva a constatao de que h o predomnio de
uma perspectiva concreta, prtica, na abordagem da municipalizao, em relao a
uma perspectiva terica e conceitual (OLIVEIRA, 2002, p.142).

Este estudo se prope constituir um desses trabalhos de natureza histrica e
conceitual sobre o municpio brasileiro, sua relao com a federao e com a
educao. At porque, pelo que at aqui foi exposto, o debate e a produo
acadmica sobre a municipalizao parecem desconsiderar a questo federativa,
72
naturalizando-a, e, como qualquer outra construo social, a federao uma
construo histrica que tem estreita relao com o municpio como instituio
poltica. Nesse sentido, parece relevante a observao de Francisco de Oliveira
(1995, p. 78):

Tudo se passou, no mbito das cincias sociais e mesmo das do
direito, como se a questo da Federao e das desigualdades
regionais tivesse sido resolvida, de uma vez para sempre. Era
um no-problema. A desarticulao globalizante pode ter o
condo de fazer renascer preocupaes tericas que tendem a
dar conta do que pode vir a ser uma nova Federao.

Na prxima seo, discutiremos as razes pelas quais se faz necessria uma
abordagem relacionando o debate sobre o processo de municipalizao do ensino e
a questo do federalismo brasileiro.

1.2.3 Municpio e Federao: Uma Articulao Necessria
Levando em considerao o debate e a produo acadmica sobre a relao entre
municpio e direito educao, traados nas sees anteriores, podemos constatar
que:
1 - a questo do pacto federativo est na base de todo o debate e de toda
a produo acadmica sobre a temtica da municipalizao do ensino
desde, pelo menos, o iderio de Ansio Teixeira;
2 - apesar disso, os debates e os estudos tm-se concentrado nos
determinantes conjunturais mais amplos, nas dimenses tcnicas,
financeiras e operacionais e na avaliao dos impactos das polticas de
municipalizao, sem uma articulao conceitual com a produo
acadmica sobre o federalismo brasileiro;
3 - faltam estudos com abordagem mais conceitual e histrica sobre a
temtica da municipalizao do ensino.

Diante dessas consideraes, este trabalho analisa as bases histricas e conceituais
do municpio em sua relao com o federalismo brasileiro e com a organizao do
Estado e da educao brasileiros para oferecer a etapa elementar de escolarizao.
Buscamos compreender a organizao federativa do Estado brasileiro e sua
relao com a trajetria do municpio e com o direito educao. A relao entre
73
municpio, federalismo e direito educao (entendido aqui como a etapa elementar
de escolarizao) no aparente, merecendo, portanto, uma abordagem mais
cuidadosa.

A pesquisa na rea do direito educao constitui um campo incipiente de
investigao. Apesar de essa produo acadmica ser pequena do ponto de vista
quantitativo, as investigaes tm avanado de forma expressiva do ponto de vista
qualitativo. Assim, existem alguns elucidativos trabalhos que tm empreendido a
anlise sobre a questo do direito educao com nfase na abordagem da ao
do Legislativo, mediante o resgate dos processos constituintes e dos processos de
aprovao de leis de ensino em diferentes perodos histricos no mbito tanto
nacional quanto estadual, como os de Cury (1988, 2001), Saviani (1988, 1997), Cury
(2001) Oliveira (1990), entre outros.

A coletnea organizada por Fvero (1996) sintetiza esse esforo de anlise e uma
importante contribuio para o estudo histrico e poltico dos debates educacionais
no interior das constituintes brasileiras. Do mesmo modo, o artigo de Machado e
Oliveira (1999) apresenta o desenvolvimento dos estudos sobre o direito
educao no Pas.

A tese de Oliveira (1995) percorre um caminho inovador, ao propor uma anlise do
tema com base nos mecanismos jurdicos garantidos pela Constituio Federal de
1988 e as formas de interveno jurdica para que a sociedade possa cobr-los.
Nesse sentido, o trabalho no se detm no debate constituinte, mas busca analisar
como os dispositivos constitucionais podem configurar o direito educao do ponto
de vista das prticas jurdicas e sociais.

Em que pese ao no-esgotamento das abordagens sobre o resgate histrico da
atuao dos legislativos (principalmente estaduais) nos processos constituintes e
necessidade de serem envidados esforos de pesquisa para acumulao e
divulgao do conhecimento produzido sobre o tema, acreditamos tambm ser
imprescindvel um esforo de anlise para compreender a complexa engenharia
institucional erigida pela Constituio Federal de 1988 quanto distribuio de
competncias entre os entes federados na oferta dos servios educacionais.
74

O direito educao pode ser definido pela gratuidade da oferta da etapa elementar
de escolarizao, que varia segundo os contextos especficos de cada pas, e pela
obrigatoriedade, tanto do poder pblico em oferecer escolas com nvel de qualidade
equivalente para todos, quanto dos indivduos em freqent-las. Nesse sentido,
imprescindvel a existncia do Estado e de instituies que materializem esse direito.

O Estado brasileiro no um ente abstrato. Ele composto por instituies polticas
e sociais e tem um determinado regime e uma forma de organizao. Esse regime
o republicano e a forma a federativa, pois o Art. 1. da Constituio estabelece que
A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrtico de direito [...].

Curiosamente, na discusso da poltica educacional brasileira, a forma de
organizao do Estado nacional um no-problema. Muito se debate sobre a
centralizao ou descentralizao, municipalizao ou estadualizao, mas no
sobre a federao rejeitada como se no existisse, rejeio que foi ainda mais
acentuada a partir de 1930, com a primazia do Poder Executivo nas reformas
educacionais. Na rea de educao, alguns autores, como Osmar Fvero (1999),
consideram a federao uma fico, visto que a expanso das oportunidades de
escolarizao e a modernizao dos sistemas de ensino tm sido uma decorrncia
da atividade do Estado nacional e no dos entes federados.

Mas esse argumento pode ser relativizado se levarmos em conta: 1 - a participao
expressiva dos estados da federao na expanso da etapa elementar de
escolarizao, conforme descrio da seo anterior, e 2 - a constituio do ensino
brasileiro, desde as suas origens, com grandes desigualdades sociais e entre as
regies mais ricas e mais pobres do Pas. Apesar de, desde as origens do Estado
brasileiro, existir certo consenso em torno da responsabilidade estatal na tarefa de
educar, as formas pelas quais as esferas administrativas assumiram essa tarefa
sempre se apresentaram difusas e fragmentrias, caracterizando a dificuldade na
constituio de um sistema nacional de educao que s comeou a ganhar
contornos mais ntidos a partir da Revoluo de 1930.

75
Com efeito, a federao erigida pelo regime republicano de 1891 s fez agravar as
disparidades regionais na oferta educacional, de resto, j bastante precria. Foi no
momento em que o regime federativo apresentou sinais de crise, com o perfil
extremamente centralizador da Era Vargas, que a educao passou a ser discutida e
realizada como projeto nacional. Desde ento, apesar de o federalismo nunca ter
sido retirado dos textos constitucionais, desde a sua implantao, em 1891, o que se
assiste a um movimento pendular entre o fortalecimento dos aspectos
centralizadores ou dos aspectos descentralizadores do Estado, o que ensejou
polticas educacionais mais ou menos centralizadas.

Dessa forma, neste estudo, partimos do pressuposto de que os dispositivos
constitucionais que configuram a forma de organizao poltica e administrativa do
Estado brasileiro tm estreita relao com os dispositivos que garantem o direito
educao. Dois pontos que evidenciam essa relao atualmente so a questo da
vinculao de recursos para a educao e a obrigatoriedade dos estados e
municpios em oferecer, em regime de colaborao, o ensino fundamental de oito
anos.

Entretanto, essa relao, atualmente evidente, teve uma construo histrica e
conceitual que vem sendo desprezada pela discusso educacional, em virtude,
talvez, dessa crena da federao como uma fico, embora, contraditoriamente
todos os estudos sobre municipalizao tangenciem a relao entre pacto federativo
e direito educao.

Essa relao vai alm da discusso sobre a pertinncia ou no da adoo de
polticas centralizadas ou descentralizadas, dizendo respeito prpria configurao
histrica do Estado brasileiro, como ncleo de poder e de responsabilidade, ainda
mais levando em considerao os histricos problemas de eqidade no acesso
escola em termos regionais, em termos de escolas de reas urbanas e rurais, bem
como em termos da histrica aliana entre desigualdades sociais e regionais e
sucesso/fracasso escolar.

A Constituio Federal de 1988 pretendeu romper a lgica do movimento pendular
entre centralizao e descentralizao, associando um dos padres de organizao
76
federativa mais descentralizados das 16 federaes existentes no mundo
12
com a
idia de um sistema nacional de ensino equnime. Alm disso, formalizou uma
notria especificidade em relao s demais federaes do mundo: a incluso do
municpio como um terceiro ente federado. Assim, o Brasil o nico pas com
regime federativo que incluiu um terceiro ente poltico-territorial no seu pacto. Essa
formalizao indica a existncia de uma histria do federalismo brasileiro que
ultrapassa a questo da municipalizao do ensino apenas, dizendo respeito
forma de provimento de todos os direitos sociais, se levarmos em conta a clssica
discusso de Marshall (1967), que indica serem esses direitos afetos ao Executivo e
que esse poder assume, no Estado federativo, caractersticas muito distintas das do
Executivo de um Estado unitrio.

Outra discusso muito freqente na rea de educao a relativa distribuio das
competncias e recursos, s que geralmente (embora no desnecessariamente)
tratada de uma maneira pragmtica, sem uma anlise sobre os conflitos federativos
que esto na sua base. A questo da distribuio das competncias e dos recursos
entre os entes federados diz respeito no s aos fundamentos do federalismo como
tambm forma que este assumiu na histria poltica brasileira, pois tem relao
direta com as disputas entre o nacional e o local e os interesses das elites polticas
em um ou outro desses vetores. Assim, faz-se necessria uma anlise sobre o
federalismo do ponto de vista conceitual e histrico (seus fundamentos) e a forma
que assumiu no Estado brasileiro especificamente.

Em resumo, na rea da educao, a discusso sobre o federalismo no Brasil est
associada discusso sobre centralizao e descentralizao e muitas vezes se
reduz apenas a ela. Como discutimos nas sees anteriores, temos vrios estudos
que analisam a centralizao e a descentralizao, mas, em geral, esses estudos
no enfatizam a anlise poltico-institucional da constituio do federalismo como
fenmeno determinante para o debate, portanto, deixam de apreender que a forma
de constituio do Estado brasileiro e sua feio mais ou menos (des)centralizada
tm estreita relao com a questo federativa.

12
Estados Unidos, Canad, Austrlia, ustria, Sua, Alemanha, Argentina, Brasil, Mxico,
Venezuela, Iugoslvia, Unio Sovitica, ndia, Nigria, Paquisto e Malsia (cf. SOARES, 1998).

77

A questo federativa indissocivel do direito educao, visto que a forma
administrativa e poltico-institucional do Estado brasileiro imprime um formato
educao que deve ser oferecida por esse Estado, ou seja, a forma que assumiro
os poderes e as responsabilidades estatais na tarefa de educar a populao. A
anlise dessa forma incorpora o debate sobre a pertinncia ou no de adotar
polticas (des) centralizadas, mas no se reduz a ela, pois se trata, sobretudo, do
debate sobre os fundamentos e as caractersticas do Estado brasileiro como ncleo
de poder e de responsabilidade.

1.2.4. O Federalismo: Esse Nosso Desconhecido

O federalismo como campo de pesquisa esteve na rbita de preocupao de juristas
e historiadores. S muito recentemente, a partir da promulgao da Constituio
Federal de 1988, que a Cincia Poltica e a Cincia Econmica tm introduzido o
tema como campo de investigao e anlise (ALMEIDA, 2001).

O interesse recente da Cincia Poltica e da Cincia Econmica decorre
fundamentalmente da ruptura representada pelos princpios descentralizadores da
Constituio Federal de 1988, e marca, para muitos analistas, uma verdadeira
diviso na histria constitucional e poltico-administrativa do Pas, para alm de mais
uma nova fase ou um novo perodo de descentralizao.

Em recente estado da arte sobre o federalismo brasileiro na Cincia Poltica,
Almeida (2001) classifica os temas da federao a partir de quatro eixos: 1 - gnese
do federalismo; 2 - representao poltica e democracia no federalismo; 3 - a
questo da governabilidade e 4 - relaes intergovernamentais e polticas pblicas
no federalismo.

Quanto gnese, as anlises tm enfatizado a formao das federaes a partir das
periferias (estados) na direo do centro (Unio), configurando uma lgica centrfuga
e o seu inverso, ou seja, a formao de federaes do centro para as periferias,
configurando uma lgica centrpeta. A primeira lgica tpica da origem do
78
federalismo (nos Estados Unidos), j a segunda amplamente utilizada para
analisar a configurao do federalismo brasileiro.

No que diz respeito s relaes entre federalismo, representao poltica e
democracia, a nfase recai na anlise dos desdobramentos poltico e institucionais
da sobre-representao dos estados menores numa das Cmaras legislativas. No
Brasil, essa uma questo de debates e investigaes, em funo de duas
peculiaridades, que muitos consideram anomalias do nosso federalismo: a distoro
da sobre-representao acontece em ambas as Cmaras (Senado e Cmara dos
Deputados) e a confuso entre estados e distritos eleitorais, considerados uma s
coisa. Essas anomalias tornam instvel o pacto federativo, tendo em vista a
contraposio entre a sobre-representao de alguns estados em detrimento da
sub-representao de outros em relao desigualdade econmica e populacional
do Pas.

J a questo da governabilidade tem assumido relevo a partir da promulgao da
Constituio Federal de 1988, uma vez que enfatiza o diagnstico de que o sistema
federativo descentralizado e impreciso na distribuio de competncias, introduzido
pelo texto constitucional, consiste num fator de ingovernabilidade, entendida como a
incapacidade real ou potencial de o Governo Federal levar a termo os compromissos
de ajuste fiscal, estabilizao monetria, reformas administrativa e tributria, bem
como a insero do Pas na nova ordem econmica mundial.

Enfim, uma outra chave para a anlise das questes do federalismo brasileiro
aquela que aborda a experincia nacional quanto ao arcabouo poltico-institucional
e normativo do sistema de proteo social (polticas sociais) e sua articulao com
perodos de centralizao e descentralizao. Nessa perspectiva, as relaes
intergovernamentais entre os entes federados e seus impactos na formulao e
implantao de polticas sociais so analisados conforme a tipologia de um
federalismo dual, centralizado ou cooperativo.

O federalismo pode ser caracterizado como o pacto de um determinado nmero de
unidades territoriais autnomas para finalidades comuns. Trata-se de uma
organizao poltico-territorial do poder cuja base a dupla soberania: a dos entes
79
federados (governos subnacionais) e a do governo central (Unio). Os primeiros tm
autonomia para gerir questes polticas e econmicas locais, e o segundo tem a
finalidade de representar e fazer valer os interesses de toda a populao do Pas.

Entretanto, a autonomia dos governos subnacionais no irrestrita, tendo em vista a
necessria interdependncia entre os entes federados para compatibilizar os
interesses locais com os interesses nacionais. A ausncia dessa interdependncia
configura no uma federao, mas, sim, uma confederao, que significa uma
aliana entre entidades polticas soberanas para a consecuo de determinados
fins. Esse o caso, por exemplo, da Unio Europia, visto que cada um dos
membros conserva a sua soberania nacional, a sua capacidade de autogoverno,
podendo romper unilateralmente com o pacto quando achar conveniente.
13

Na federao, ao contrrio, a autonomia dos entes federados apenas residual,
uma vez que a principal caracterstica de uma federao no tanto a
descentralizao de competncias, mas, sobretudo, a existncia de poder
constituinte decorrente (MAGALHES, 2000). Pode existir descentralizao em
Estados unitrios, onde a descentralizao ocorra pela delegao de competncias
do Estado para as regies autnomas (Estado Unitrio Francs), onde a
descentralizao seja controlada pelo poder central (Estado Regional Italiano), ou
processos de descentralizao em que as localidades possam constituir regies
autnomas mediante encaminhamento de estatuto a ser aprovado pelo parlamento
nacional (Estado Autonmico Espanhol).

Na verdade, um federalismo ideal caracteriza-se no pela descentralizao, que
supe uma autoridade central que descentralize ou recentralize poderes e
atribuies, mas, sim, pela no-centralizao, ou seja, a existncia de poderes
difusos em que o governo nacional disponha de poder para muitas decises, mas
que no controle todas elas, configurando um compromisso entre difuso e
concentrao de poder poltico. Assim, se no podemos afirmar que as unidades
subnacionais esto subordinadas ao governo nacional, tambm no possvel

13
Apesar de seu curso indicar a formao de uma federao.
80
afirmar que so completamente autnomas, da a definio clssica de federalismo
ser igual dupla soberania (ALMEIDA, 1995).

Em que pese a essa caracterizao, as variaes de contexto histrico do
federalismo concorreram para muitas flexibilizaes conceituais, de maneira que
possvel identificar trs matrizes, segundo o nvel das relaes intergovernamentais
entre os entes federados: o federalismo dual, modelo original dessa forma de
organizao poltico-administrativa, elaborado e implementado nos Estados Unidos;
o federalismo centralizado, em que as unidades subnacionais so agentes
administrativos do governo central, como na Venezuela, na ustria e na ndia; e o
federalismo cooperativo, em que os entes federados e o governo nacional tm ao
conjunta e capacidade de autogoverno, como na Alemanha (LIJPHART, 2003).
Essas matrizes guardam aproximaes com o federalismo fiscal, na medida em que
as relaes intergovernamentais so determinadas, em grande parte, pelo modo de
distribuio dos recursos e das competncias entre os entes federados.

justamente a forma das relaes intergovernamentais entre as unidades
subnacionais e o governo central num regime federativo que vai tipificar a atuao
do Estado nacional quanto definio de polticas pblicas, segundo um perfil
centralizador, no-centralizador ou descentralizador. Assim, problemtica a
associao direta entre federalismo e descentralizao como historicamente vm
sendo construdas as discusses e as representaes sobre o tema.

O equilbrio federativo na distribuio de competncias e recursos tem sido o dilema
das 16 federaes existentes no mundo. No Brasil, os dilemas da organizao
federativa surgem simultaneamente com a prpria idia de Estado, de forma que a
histria do Estado brasileiro est associada histria da idia de federao. Com
efeito, os movimentos pendulares de centralizao e de descentralizao poltico-
administrativa traduzem-se na metfora de sstole e distole da idia de federao
no Pas. A esse movimento pendular do federalismo corresponde a definio de
polticas pblicas, entre elas as polticas educacionais.

A proposta de investigao parte do pressuposto de que, se o Estado o
responsvel por assegurar populao o conjunto dos direitos sociais e,
81
especificamente, o direito educao, a sua forma de organizao poltico-
administrativa, a forma como distribui territorialmente o poder, a forma como
estabelece relaes com as unidades subnacionais e a forma como distribui poderes
e recursos financeiros para essas unidades tm implicaes diretas na implantao
e implementao das polticas de ampliao do acesso e da permanncia na escola,
que constituem o direito educao.

Assim, um dos pressupostos deste trabalho que as instituies polticas
concretizam os direitos e que tanto o municpio quanto a federao brasileira, como
instituies polticas, tm uma histria que contribuiu para a configurao do direito
educao como modernamente inscrito e realizado na poltica educacional brasileira.

1.3 FEDERALISMO, PODER LOCAL E EDUCAO: O QUE INFORMAM OS
CLSSICOS

1.3.1 Por que os Clssicos?

O objetivo da seo analisar, com base na retomada de alguns tericos
considerados clssicos, as origens e os fundamentos da idia de federao como
forma de legitimao de poder e como forma de organizao poltico-administrativa
de partilha de soberanias, bem como a sua relao com o poder local e com a
educao. Assim, partiremos dos Artigos Federalistas de James Madison,
Alexander Hamilton e John Jay para compreender as bases da idia de federao,
bem como situar o poder local nessa idia. Na seqncia, discutiremos a obra A
democracia na Amrica, de Alexis de Tocqueville, no intuito de contrapor as suas
idias de federao e de poder local quelas dos pais fundadores do federalismo.
Por ltimo, traremos as concepes de Pierre-Joseph Proudhon como exemplo de
radicalizao do federalismo em sua articulao com o poder local.

A escolha desses autores para fundamentar teoricamente o trabalho decorre do fato
de seus conceitos e anlises permanecerem de modo bastante acentuado tanto no
debate sobre federalismo, poder local, poder nacional, quanto no debate sobre a
necessidade de maior ou menor descentralizao do Estado, segundo os critrios
de uma democracia mais ou menos direta. Da mesma forma, neste captulo de
fundamentao terica vo ser encontradas as bases de muitos dos argumentos pr
82
ou contra a municipalizao de ensino discutidos no captulo anterior, fazendo-nos
supor relevante uma retomada dos clssicos para contextualizar historicamente
esses argumentos e neles encontrar tanto os sentidos quanto os equvocos.

Podemos considerar a idia moderna de federalismo como tributria das teorias do
contrato social de Thomas Hobbes (2002), John Locke (2001) e Jean-Jacques
Rousseau (1973), visto que a federao pode ser compreendida a partir da idia de
contrato, significando um pacto pelo qual vrias unidades territoriais obrigam-se
mutuamente de forma voluntria.
14

As teorias contratualistas identificam a formao do Estado e da sociedade civil a
partir de uma conveno que fundaria a moralidade, as regras de convivncia e,
fundamentalmente, a legitimao do poder poltico mediante as leis. Portanto, as
teorias contratualistas buscam explicar a idia de comunidade poltica em oposio
de estado de natureza. Para os autores do contrato social, os homens viviam, antes
do pacto ou contrato, em estado de desorganizao, absoluta liberdade e
vulnerabilidade. Seria o chamado estado da natureza. O ato voluntrio de instituir
um poder e leis para garantir a convivncia em sociedade que teria fundado uma
comunidade poltica.

A idia de contrato social como fundamento para obrigaes polticas no nova,
remonta ao final do sculo XI, mediante a obra de um monge alsaciano que
defendeu a idia de contrato social em nome do papa Gregrio VII na sua luta contra
o imperador (SANTOS, 2001). Posteriormente, em 1594, Richard Hooker esboou a
teoria do contrato social desenvolvida, mais tarde, por Thomas Hobbes (VRNAGY,
2002). A novidade dos contratualistas clssicos, segundo Santos (2001), consiste na
tentativa de justificar a nova ordem social e poltica baseada no poder do Estado e
de fundamentar essas justificativas pelo novo mtodo cientfico de anlise da
realidade, o racionalismo. O contratualismo busca responder, por meio das luzes,
relevantes questes para a nova sociedade que se constitua aps a Idade Mdia, a
sociedade que fundou a modernidade:

14
Thomas Hobbes publicou Leviat ou matria, forma e poder de um Estado eclesistico e civil, em
1651; John Locke publicou Segundo tratado sobre o governo civil, pela primeira vez,
anonimamente, em 1690, e Jean-Jacques Rousseau publicou seu livro Contrato social, em 1762.
83

[...] A justia e a certeza esto ambas na raiz do novo projecto de
sociedade pelo qual o ser humano moralmente responsvel. Dado que o
ser humano se acha simultaneamente livre do estado de natureza e livre
para exercer uma opo moral, a sociedade um produto da escolha
humana. Perante a individualidade da escolha humana, como possvel
criar, a partir dela, uma vida colectiva? Por outras palavras, como
possvel criar uma obrigao poltica assente na liberdade? (SANTOS,
2001, p. 130).

As explicaes contratualistas sobre a instituio da comunidade poltica e do poder
do Estado no esto, absolutamente, assentadas em fatos, ou seja, na histria.
Trata-se, na verdade, de um arcabouo terico hipottico cujas finalidades podem
ser resumidas a encontrar racionalmente os fundamentos do poder poltico, do poder
do homem sobre o homem (BOBBIO, 2000).

Todavia, somente no contexto histrico de surgimento das idias de justia e de
certeza que a idia de contrato social fundada. Nesse sentido, embora possam
ser consideradas a-histricas, as teorias contratualistas no podem ser
desvinculadas do contexto histrico especfico que as gerou. Com efeito, o
movimento centralizador do poder poltico na Frana e na Inglaterra, que resultou no
absolutismo monrquico, justificado por Thomas Hobbes no Leviat, constituiu o
mote para os conflitos em torno dos limites do poder do Estado e da liberdade contra
os poderes, defendidos por John Locke e Jean-Jacques Rousseau. Para os dois
ltimos autores, a conveno como ato voluntrio dos homens partia do pressuposto
de que a formao do Estado consistia na instituio de um poder civil nascido para
garantir a liberdade e a propriedade dos indivduos que se associam, mediante um
ato contratual, para se autogovernar. Esto intrinsecamente ligados idia de
contrato social a criao do parlamento ingls, no sculo XII, o processo de
independncia das 13 colnias americanas, entre 1776 e 1783, e a Revoluo
Francesa, em 1789.

Podemos considerar que, embora haja pontos em comum entre esses trs
movimentos, tambm h diferenas expressivas ligadas, sobretudo, s estratgias
assumidas para limitar o poder do Estado e para instituir a liberdade diante do poder.
No caso ingls, mediante a interposio do parlamento entre o soberano e os
sditos, no caso norte-americano, mediante a luta pela independncia e o
84
estabelecimento do sistema federalista e, no caso francs, mediante a instaurao
de um regime republicano pela via revolucionria

Foram os Estados Unidos da Amrica que constituram o modelo clssico de
federalismo. Com a vitria na Guerra de Independncia, foi criada uma confederao
de estados livres e independentes, mas logo comearam a se manifestar os
problemas relativos necessidade de uma certa fora do poder central que
permitisse estabelecer a lei e a ordem, que regulasse o comrcio, as dvidas e as
negociaes externas do pas, uma vez que a poltica americana era caracterizada
pela concentrao do poder nas mos dos Estados confederados e, internamente,
nos legislativos estaduais. Isso colocava dois grandes impasses para a poltica
nacional e para o republicanismo: a existncia de um poder perifrico e o
descompromisso com a separao entre os poderes, muito similar ao estado de
desorganizao, de absoluta liberdade e de vulnerabilidade descrito pelos tericos
clssicos do contratualismo. Da uma soluo conciliatria, pactuada, estabelecida
em conveno entre os entes confederados, que, do ponto de vista da organizao
poltica e administrativa, mantivesse a autonomia (e no mais a soberania) das
unidades territoriais, ao mesmo tempo em que assegurasse a unidade nacional: a
federao. evidente a presena da idia de troca da independncia absoluta pela
segurana da conveno, do contrato, nos moldes clssicos.

1.3.2 Federalismo e Poder Local nos Estados Unidos: A Origem

Fundamentados nos pressupostos do contratualismo clssico, os Estados Unidos da
Amrica foram os pioneiros na instituio do modelo de federalismo erigido como
pacto, no de cidados considerados individualmente com os governantes, mas,
sim, de cidados como coletividades poltico-territoriais, com um poder poltico
central uno e integrador. Na confederao de estados criada aps a luta pela
independncia, havia uma nica instituio central: o Congresso Continental, em
que cada estado tinha um voto e no mais que sete representantes com mandato
anual. Apesar dessa instituio central, no havia um brao executivo forte, uma vez
que a Revoluo Americana teve como princpio a luta contra a autoridade e o poder
central, portanto, teve uma forte nfase no poder local.

85
Se, no momento da luta pela independncia, o princpio era o de limitar o excesso
de poder central, tratava-se, agora, de resolver o problema da disperso ou da falta
de obedincia dos estados. A Revoluo Americana e a conseqente Declarao
de Independncia, em 1776, representaram no s um conflito entre os colonos e os
ingleses para estabelecer a completa autonomia das colnias (ou do poder local),
mas tambm um conflito em que estava em jogo a deciso sobre as formas que
assumiria o governo da incipiente nao. Tratava-se de afastar as formas
tradicionais de governo na Amrica Colonial, aproximando-se de um ideal mais
igualitrio e democrtico, com a eliminao do poder absoluto e, geralmente,
abusivo do soberano, que restringia as liberdades dos colonos.

As referncias dos liberais ingleses (whigs)
15
foram importantes para a configurao
da forma de governo erigida na Amrica ps-independncia, uma vez que a
confederao de estados autnomos e independentes tinha a finalidade de proteger
o novo pas do centralismo e do despotismo at ento vigentes.

15
No sculo XV, o Estado absoluto ingls foi erigido a partir da Dinastia dos Tudor, que logrou a
centralizao do governo, mediante a neutralizao do poderio dos senhores feudais. A Dinastia
Tudor consolidou o mercantilismo ingls e trouxe a prosperidade econmica para a burguesia
litornea. Todavia, a interveno estatal comeou a representar uma ameaa expanso dos
negcios, principalmente para os burgueses puritanos, que viam no anglicanismo dos Tudor vestgios
do catolicismo que combatiam. A Dinastia Stuart acirrou o processo de enfrentamento entre o
absolutismo monrquico e o individualismo ingls, traduzido nos conflitos sobre a autoridade poltica
entre a monarquia absoluta e o parlamento, desembocando na guerra civil (1640-1649), que terminou
com o governo forte e centralizador de Cromwell. Com sua morte, em 1658, houve a restaurao da
Dinastia Stuart com forte propenso absolutista e sem que estivesse resolvido o conflito entre
governo absoluto ou parlamentar, sobretudo porque aumentava a crena de que o poder do Estado
deveria estar assentado no Parlamento. Assim, era cada vez mais freqente a defesa de que a fonte
do poder legtimo deveria ser o consentimento dos governados e no a monarquia de direito divino.
Essa idia foi consolidada com a Revoluo Gloriosa (1688-1689) em que o Rei protestante,
Guilherme de Orange, foi coroado com o apoio dos Whigs (liberais que defendiam os direitos
individuais acima da ordem ou da segurana do Estado). A partir da Revoluo Gloriosa, a Inglaterra
tornou-se uma monarquia constitucional controlada pelo Parlamento. No prefcio de 1689, Locke
admite que o seu Segundo tratado sobre o governo civil era uma obra de justificao da Revoluo
Gloriosa.
86
Tendo por base as teorias de Montesquieu
16
sobre a repblica, o pressuposto do
governo dos Estados Unidos aps a independncia era de que s seria possvel
concretizar o princpio da liberdade em unidades territoriais pequenas. Assim, a
primeira constituio americana declarava que cada estado deveria conservar a sua
soberania, liberdade e independncia, constituindo uma confederao de estados
autnomos sem a chancela de um governo nacional. Contudo, essa confederao
carecia de unidade cultural, poltica, militar, econmica e religiosa, de maneira que
havia um grande vcuo quanto a um poder central que conferisse autoridade e
integrao ao povo das antigas colnias.

A existncia do Congresso Continental no garantia a unidade nacional, pois as
suas atribuies eram restritas e seu carter de representao local conferia poder e
influncia maiores aos governos estaduais, visto que a interlocuo entre essa
instituio e a sociedade no era direta, e sim mediada pelos interesses dos grupos
polticos regionais. Toda essa configurao poltica e institucional fez as rivalidades
e as disparidades entre os estados acirrarem-se de tal forma que as questes
econmicas relativas s tarifas, cunhagem de moedas ou poltico-administrativas,
como questes de limites, viravam facilmente estopins para guerras e competies
internas.

Gargarella (2002) destaca que o perodo ps-independncia caracterizou-se pela
ameaa de anarquia e de tirania tanto pela ausncia de um poder central, quanto
pela ausncia de garantias legais contra os interesses parciais de qualquer grupo
poltico que ocupasse as funes pblicas estaduais. Esse risco entre um desfecho
anrquico ou tirnico era decorrncia, segundo o autor, das disputas entre as
maiorias devedoras e as minorias credoras a partir do fim da Guerra de
Independncia, quando os comerciantes britnicos comearam a negar novos
crditos aos comerciantes norte-americanos que no haviam quitado dvidas

16
da natureza da repblica que ela s possua um pequeno territrio; sem isso, no pode subsistir.
Numa repblica grande, existem grandes fortunas e, conseqentemente, pouca moderao nos
espritos; existem depsitos muito grandes para colocar entre as mos de um cidado; os interesses
particularizam-se; um homem sente, primeiro, que pode ser feliz, grande, glorioso, sem sua ptria; e
logo, que pode ser o nico grande sobre as runas de sua ptria. Numa repblica grande, o bem
comum sacrificado em prol de mil consideraes, est subordinado a excees, depende de
acidentes. Numa repblica pequena, o bem pblico mais bem sentido, mais bem conhecido, mais
prximo de cada cidado; os abusos so menores e, conseqentemente, menos protegidos
(MONTESQUIEU, 2000, p. 132).
87
anteriores. Esses, por sua vez, comearam a pressionar seus devedores, os
pequenos proprietrios rurais, que passaram a se sentir frustrados em seus objetivos
de progresso econmico, ainda mais por terem contribudo, muitas vezes, com seus
prprios bens para a Guerra de Independncia. Os comerciantes norte-americanos
pressionavam os pequenos proprietrios para que pagassem suas dvidas, mediante
apelaes judiciais que impunham priso aos que no quitavam seus dbitos.

Conflitos decorrentes desse contexto tiveram grande ressonncia na poltica dos
estados, visto que os pequenos proprietrios endividados passaram a pressionar os
legislativos estaduais e estes comearam a aprovar medidas para aliviar a situao
dos devedores, principalmente pela autorizao de emisso de papel moeda
(GARGARELLA, 2002).

A questo sobre o alcance do Poder Legislativo local e a relao entre
representantes e representados configurou-se como um dos principais temas do
debate poltico. Isso porque esses conflitos ocorreram no contexto ps-
independncia, cujo emblema era a liberdade diante dos poderes, favorecendo a
ampliao da politizao e da participao mais direta do homem comum na vida
pblica, o que, por sua vez, expressou um igualitarismo poltico em que 70 a 90%
dos homens adultos podiam votar ou serem votados (KRAMNICK, 1993). Esse foi o
contexto mais geral que deflagrou, na dcada de 1780, os debates em torno da
necessidade no de uma simples reviso, mas de uma reformulao completa do
texto constitucional. Assim, entre 1787 e 1789, os representantes dos 13 estados
norte-americanos iniciaram a discusso sobre a definio de poderes que
reforassem o poder central, sem, contudo, enfraquecer o poder dos estados.
Estava ento sendo erigido o Federalismo nos moldes que conhecemos
modernamente.

Em 1786, a partir de uma disputa comercial entre dois estados, James Madison,
considerado o idelogo da conveno de estados e da Constituio Norte-
Americana, deflagrou o processo de reformulao, solicitando que o legislativo do
seu estado (Virgnia) convocasse a reunio de representantes de todos os estados
para debater questes comerciais. Nessa reunio, em conjunto com Alexander
Hamilton, representante de Nova York, saiu a recomendao de que os 13 estados
88
formassem outra conveno com poderes de debater os problemas polticos,
financeiros e comerciais do pas, decorrentes do vcuo de poder no centro
(KRAMNICK, 1993).

Os debates na conveno foram secretos. Contudo, Alexander Hamilton, James
Madison e John Jay levaram a termo um esforo conjunto de divulgao jornalstica
para persuadir os votantes das convenes estaduais a aprovar o texto elaborado
na Conveno da Filadlfia. Essa divulgao jornalstica constitui uma srie de 85
artigos chamados federalistas, numerados segundo a ordem de publicao. Uma
observao interessante que a adjetivao federalista representava, em princpio,
a defesa da autonomia das unidades polticas subnacionais; contudo, no caso dos
trs polticos e articulistas da Conveno de Filadlfia, significava, ao contrrio, a
defesa da constituio de governo nacional forte, visto que acreditavam ser a
preponderncia poltica dos legislativos estaduais to ou mais perniciosa do que o
despotismo monrquico (KRAMNICK, 1993). Ao lado dos debates secretos e da
divulgao jornalstica, a ressiginificao do termo federalista consistiu em mais
uma estratgia utilizada pelos defensores de uma nova ordem constitucional, visto
que ficaria difcil assumir a defesa da preponderncia de um Estado uno e forte logo
aps a independncia, momento em que o princpio da liberdade contra a autoridade
estatal era ainda muito presente.

Parece que os federalistas tinham plena conscincia dos desafios que tinham a
superar. No primeiro artigo federalista (Federalista n.1), a resistncia dos estados
ao novo texto constitucional era prevista e criticada por Hamilton:

Entre os mais tremendos obstculos que a nova constituio ter que
enfrentar pode ser prontamente distinguido o interesse bvio de certa
classe de homens em todos os Estados em resistir a todas as mudanas
que podem ocasionar uma diminuio do poder, emolumento e importncia
dos cargos que detm nos rgos estaduais; e a ambio pervertida de
uma outra classe de homens, que pretendero se promover s custas das
confuses de seu pas, ou se iludiro vendo melhores perspectivas de
ascenso na subdiviso deste em vrias confederaes parciais que em
sua unio sob um s governo (HAMILTON, 1993, p.94. Federalista
n
o
1).

Nos moldes hobbesianos, os artigos federalistas levavam em considerao a
perversidade inerente natureza humana e a necessidade de instituies
abrangentes e integradoras o suficiente para neutralizar os efeitos deletrios das
89
aes movidas pelas paixes e limitaes humanas, instituies essas sob a gide
de um governo nacional minimamente centralizado e sob o controle de homens
dotados de talento, habilidades e qualificaes. Para os autores dos artigos
federalistas e defensores do texto constitucional a ser aprovado nas convenes
estaduais, no havia entre os homens tendncia ao bem comum, visto que as
diferentes aptides humanas conduziriam impossibilidade de convergncia de
interesses tanto religiosos, quanto polticos ou culturais. Essas mesmas diferenas
que dividiam os homens em diferentes faces, partidos e opinies, bem como os
tornavam pouco aptos para cooperar com o bem comum, sendo, ento, necessria a
existncia de regulao desses distintos interesses por um governo nacional.

Alm da identificao com Hobbes sobre a perversidade da natureza humana, o
autor do Leviat inspirava a defesa da necessidade de um governo nacional e de
sua fundao a partir da idia de um contrato social. Os federalistas assumiam a
idia de que o povo deveria ceder alguns direitos ou liberdades naturais, a fim de
favorecer a existncia de poderes indispensveis ao governo, como o poder e o
dever de garantir a segurana definida como [...] preservao da paz e da
tranqilidade, tanto contra o perigo das armas e da influncia externas, como contra
perigos semelhantes oriundos de causas domsticas (JAY, 1993, p.101. Federalista
n
o
3). Da a idia da unio dos estados concretizada mediante um Governo Federal
em que

os melhores homens do pas no s aceitaro servi-lo como sero em
geral designados para administr-lo; pois, embora uma cidade ou regio,
ou outra influncia estreita, possam produzir homens em assemblias,
senados, tribunais de justia ou secretarias executivas estaduais, ser
necessria uma reputao mais geral e ampla, fundada em talentos ou
outras qualificaes, para recomendar homens para cargos num governo
nacional em especial porque este ter o mais amplo campo de escolha e
nunca experimentar aquela escassez de pessoas adequadas, que no
incomum em alguns dos Estados. Disto resultar, portanto, que a
administrao, os conselhos polticos e as decises judiciais do governo
nacional sero mais sbios, sistemticos e judiciosos que os dos Estados
individuais (JAY, 1993, p.103).

Nesse trecho, fica clara a influncia de Locke, com a defesa de uma representao
restrita a proprietrios, pois o federalismo defendido na conveno tinha por
pressuposto um sistema de representao cujas bases seriam as qualidades morais
e intelectuais dos representantes, o que excluiria o homem comum. No artigo
federalista 35, Hamilton (1993, p.255) afirma que [...] uma representao genuna
90
de todas as classes do povo por pessoas de todas as classes inteiramente
visionria, ilustrando a sua assertiva com o exemplo da inclinao de mecnicos e
manufatores a dar seus votos a comerciantes em vez de a pessoas do seu prprio
oficio, tendo em vista que so capazes de reconhecer que seus hbitos de vida no
so adequados para lhes conferir as habilidades necessrias para a atuao numa
assemblia deliberativa e que os conhecimentos dos comerciantes seriam, assim,
superiores aos dos homens de seu ofcio.

Para os federalistas, os facciosismos provocados pelos distintos interesses no
poderiam ser eliminados, porque integravam a prpria natureza humana. Sendo
assim, somente o controle dos efeitos poderia ser buscado. Esse controle, por sua
vez, seria realizado pelo princpio republicano, que teria a possibilidade de garantir o
bem pblico e o governo popular, uma vez que uma democracia pura no dispe de
mecanismos que possam fazer frente aos interesses divergentes das faces. Para
os autores, a democracia instvel e absolutamente vulnervel aos melefcios da
faco, visto que supe igualar direitos polticos, bem como opinies e paixes, o
que a torna sempre sujeita a turbulncias e lutas entre os distintos interesses.

Dessa forma, os autores, afastando-se da definio de Montesquieu, que
considerava a democracia um tipo de governo republicano,
17
opunham
republicanismo e democracia e caracterizavam o primeiro como regime de
representao e o segundo como regime de participao direta. Podemos identificar,
assim, nova significao, porquanto o que defendiam seria um republicanismo
aristocrtico, nos moldes daquele defendido pelo autor de O Esprito das Leis:

Os dois grandes pontos de diferena entre uma democracia e uma
repblica so: primeiro, a delegao do governo, nesta ltima, a um
pequeno nmero de cidados eleitos pelos demais; segundo, o maior
nmero de cidados eleitos pelos demais; segundo, o maior nmero de
cidados e a maior extenso do pas que a ltima pode abranger.
O efeito da primeira diferena , por um lado, depurar e ampliar as opinies
do povo, que so filtradas por uma assemblia escolhida de cidados, cuja
sabedoria pode melhor discernir o verdadeiro interesse do seu pas, e cujo
patriotismo e amor justia sero menos propensos a sacrific-lo a
consideraes temporrias ou parciais. Sob tal regulao, bem provvel
que a voz pblica, manifestada pelos representantes do povo, seja mais
consoante com o bem pblico que se manifesta pelo prprio povo,

17
Quando, na repblica, o povo em conjunto possui o poder soberano, trata-se de uma Democracia.
Quando o poder soberano est nas mos de uma parte do povo, chama-se Aristocracia
(MONTESQUIEU, 2002, p. 20, grifos do autor).
91
convocado para esse fim (MADISON, 1993, p.138. Federalista n
10).

Todo o debate em torno da reformulao do texto constitucional e da ratificao do
texto elaborado na Filadlfia pelas convenes estaduais estava centrado na
oposio entre a democracia direta advogada pelos antifederalistas e o
republicanismo de base representativa vislumbrado pelos federalistas. Nesse
sentido, pode-se afirmar que o federalismo norte-americano surgiu para
contrabalanar o poder local e diminuir a fora do igualitarismo poltico, ao contrrio
do que normalmente pensamos sobre o tema ao articular quase automtica e
naturalmente federalismo democracia e fora do poder local.

Os federalistas imprimiram, na proposta de texto constitucional a ser votada pelas
convenes estaduais, a combinao entre a existncia de um legislativo nacional e
os legislativos estaduais, como parte integrante do republicanismo que estava
assentado na existncia de uma Unio de Estados em que houvesse controles
recprocos com fortalecimento do poder central. Alm disso, evocavam a importncia
da Unio para o fortalecimento das relaes comerciais com os pases europeus,
para a ampliao da rede de transportes e comunicao entre os estados, bem
como para a organizao, aplicao e distribuio dos recursos pblicos (partindo do
pressuposto da maior capacidade de arrecadao de impostos de um governo
nacional).

Denunciavam que o principal vcio da confederao de estados era que a legislao
era formulada a partir do princpio dos estados como coletividades, em
contraposio ao princpio da legislao para indivduos que compem estes
estados, ou seja, o governo dos Estados Unidos no tinha a autoridade de
mobilizao dos indivduos mediante as normas, j que as leis constituam
recomendaes que os estados podiam acatar ou desconsiderar e que o governo
central era completamente destitudo do poder de sano pelo descumprimento de
suas leis. Esse vcio, segundo os articulistas, que levava a uma situao de
anarquia entre os estados e de paralisia do governo nacional.

92
Reconheciam que a natureza humana estava mais propensa para aquilo que se
manifestava de maneira mais prxima, de modo que as questes relativas aos
governos locais faziam mais sentido e tinham maior poder de mobilizao do que
questes mais abrangentes, relativas ao governo nacional. Contudo, acreditavam
que o cotidiano do povo, sendo assinalado pela autoridade nacional, permitiria um
fortalecimento da Unio por sua extenso aos assuntos locais. Assim, quanto mais
abrangente fosse a sua esfera de atuao, menos necessidade haveria de utilizao
de mecanismos de fora ou de coero. Para tanto, os federalistas propunham que
os legislativos, os tribunais e os magistrados dos estados fossem incorporados ao
governo nacional na forma de auxiliares para a tarefa de aplicao das leis, contudo
sem perda da autonomia local. Tratava-se de um esquema cuja caracterstica seria a
existncia de uma soberania nacional parcialmente consolidada, em que os
governos estaduais no perderiam sua parcela de autonomia, mas delegariam
alguns poderes exclusivos para a Unio.

Diz-se, porm, que as leis da Unio devero ser a lei suprema do pas.
Que inferir disto? De que valeriam essas leis, se no devessem ser
supremas? evidente que no valeriam nada. Uma lei, pelo prprio
sentido da palavra, inclui supremacia. uma regra que aqueles a quem
prescrita so obrigados a observar. Isto resulta de toda associao poltica.
Se indivduos formam uma sociedade, as leis dessa sociedade devem ser
o regulador supremo de sua conduta. Se algumas sociedades polticas
formam uma sociedade poltica maior, as leis que esta ltima possa
promulgar, segundo os poderes a ela atribudos por sua constituio,
devem ser necessariamente supremas em relao quela sociedade e aos
indivduos que a compem (HAMILTON,1993, p. 246, grifos do
autor. Federalista n
o
34).

Para concretizar tal esquema, os federalistas defendiam o princpio republicano
definido pelos seguintes aspectos: um governo que extrai seus poderes direta ou
indiretamente do povo, administrado por pessoas que so aprovadas para seus
cargos e exercendo-os por um perodo limitado ou enquanto perdure seu bom
comportamento.

preciso ressaltar que os artigos federalistas tinham a tarefa de diluir os
argumentos contrrios ao texto elaborado pela Conveno de Filadlfia. Em muitas
passagens, eram evidenciadas as crticas ao texto: as que identificavam no texto
proposto no um governo federal, mas, sim, um governo nacional, na medida em
que pressupunha um governo a ser exercido sobre indivduos; as que admitiam a
93
necessidade de um governo sobre indivduos, mas temiam a sua extenso; as que
no se opunham frontalmente ao texto, mas recomendavam a existncia de uma
carta de direitos reservados aos estados como entidades polticas. Assim, o grande
embate era em relao autoridade e liberdade tanto do governo central como
dos governos locais. As questes colocadas para aquele contexto de mudana
poltica e institucional eram: as autoridades locais estariam subordinadas
autoridade suprema da Unio, ou as autoridades locais seriam independentes desta
supremacia? Os federalistas advogavam uma soluo conciliatria em que as
autoridades locais constituiriam pores distintas e independentes de soberania, e o
governo no teria um carter nacional, visto que a abrangncia da sua atuao seria
apenas quelas relativas ao especificado constitucionalmente, deixando aos estados
uma autonomia residual e universal sobre todos os demais aspectos no
especificados no texto constitucional.

Os poderes que a Constituio proposta delega ao governo federal so
poucos e definidos. Os que devem permanecer em mos dos governos
estaduais so numerosos e indefinidos. Os primeiros sero exercidos
sobretudo sobre questes externas, como guerra, paz, negcios e
comrcio exteriores; e ser com este ltimo que o poder de tributar estar
ligado em sua maior parte. Os poderes reservados aos vrios estados
abrangero todas as finalidades que, no curso ordinrio das coisas, dizem
respeito s vidas, s liberdades e s propriedades das pessoas, bem como
ordem interna e ao progresso e prosperidade do Estado (MADISON,
1993, p. 324. Federalista n
o
46).

Especificando as finalidades da Unio, Madison, no Artigo Federalista n
o
41
enumera:

1 - Segurana contra a ameaa externa; 2 - Regulamentao das relaes
com naes estrangeiras; 3 - Manuteno da harmonia e do
relacionamento apropriado entre os Estados; 4 - Certos objetivos de
utilidade geral; 5 - Controle sobre os Estados para impedir que cometam
certos atos danosos; 6 - Medida para dar eficcia a todos estes poderes
(MADISON, 1993, p. 292).

Todas as outras finalidades do governo abrangeriam os governos estaduais. Dessa
forma, estava criado o federalismo tal qual conhecemos modernamente, com uma
caracterstica de duplicidade da soberania, uma vez que da perspectiva dos seus
habitantes cada Estado federado soberano, porm da perspectiva da Unio
subordinado. Sob essa forma, os entes federados so autnomos, tendo
94
competncia legislativa constitucional ou poder constituinte decorrente, o que os
diferencia das outras formas de Estado descentralizado (autonmico, regional ou
unitrio descentralizado) (MAGALHES, 2000).

A organizao poltica e institucional prescrita no texto aprovado pelos 13 estados
norte-americanos, que consolidou os princpios republicanos e federalistas, pode ser
assim descrita:

- sistema de governo presidencialista com eleio indireta mediante colgio eleitoral
especificamente designado pela populao dos estados, inclusive como mecanismo
de filtragem para as escolhas apaixonadas e pouco apropriadas do povo e para a
consolidao do governo dos bons;
18

- bicameralismo, com uma Cmara de representantes eleitos, em nmero
proporcional, pela populao dos estados e um senado que representa, de forma
igualitria, os interesses dos estados;
- garantia de existncia de legislativos, executivos e judicirios autnomos nos entes
federados, bem como de existncia de poder poltico originrio prprio, com leis
especficas do mbito estadual;
- poder judicirio com dupla hierarquia de jurisdio: federal e estadual, sendo a
Suprema Corte o poder autnomo e independente capaz de interpretar as leis
segundo o esprito da constituio.

Trata-se, como podemos observar, de um federalismo de base dual, com soberanias
e responsabilidades compartidas entre o poder central e os poderes locais. Contudo,
em nenhuma passagem dos 85 artigos federalistas h meno aos servios
educacionais e de como as responsabilidades seriam compartidas quanto a esses
servios.

18
Esse processo de eleio proporciona a certeza moral de que o cargo de presidente raramente
ser alcanado por um homem no dotado, em grau eminente, das qualificaes necessrias. O
talento para a intriga rasteira e as artes mesquinhas da popularidade podem ser suficientes para
elevar um homem s dignidades supremas de um nico Estado; mas outros talentos e um tipo
diferente de mrito sero necessrios para torn-lo um candidato vitorioso ao eminente cargo de
presidente dos Estados Unidos. No ser exagero dizer que haver uma probabilidade constante de
ver o lugar preenchido por personalidades preeminentes por sua capacidade e virtude (HAMILTON,
1993, p.433. Federalista n.
o
68). Diante dessas consideraes, o que pensar sobre as ltimas
eleies nos EUA, com a vitria de G.W. Bush?

95
Duas hipteses complementares podem ser evocadas para essa ausncia nos
debates travados em torno da proposta de novo texto constitucional.

A primeira delas diz respeito ao fato de a nfase dos federalistas no ser
absolutamente a defesa do igualitarismo. Ao contrrio, o que pretendiam era
restabelecer mecanismo de diferenciao e de desigualdade em que fosse
diminuda a fora do igualitarismo poltico e do poder local em prol de um governo
com um mnimo de centralizao que permitisse garantir segurana e ordem. Assim,
foram formulados mecanismos de subordinao dos estados a um governo central,
mecanismos de filtragem da participao popular na escolha dos cargos e
mecanismos de representao com base em competncias e qualificaes.

A segunda hiptese que, de uma maneira geral, os costumes difundiam um certo
igualitarismo no que diz respeito ao nvel de instruo da populao, pois que os
colonos creditavam educao um valor importante para a formao moral,
religiosa, e para a vida em sociedade. Alexis de Tocqueville, ao descrever o estado
social democrtico na Amrica do Norte e suas correspondentes instituies,
enfatiza que a igualdade, caracterizada como aspecto essencial da democracia, no
decorria em absoluto do desejo de uniformizar as fortunas ou homogeneizar as
condies econmicas da populao. O princpio da igualdade na Amrica do Norte,
segundo Tocqueville, estaria assentado na uniformizao dos nveis de instruo,
com a oferta de uma educao mnima para todos. Fica evidente em seu texto uma
certa matriz iluminista que defende a democratizao dos conhecimentos como o
fator propulsor para o desenvolvimento da democracia.

Enfim, cumpre destacar que a igualdade como princpio de organizao e regulao
social o pano de fundo e o fator de diferenciao entre as discusses de Hamilton,
Madison e Jay e a de Tocqueville. Enquanto o federalismo dos primeiros enfatizava
o governo da sociedade pelos homens bons, numa clara aluso a uma hierarquia
de saberes e de dons e a uma necessria filtragem da representao e das
demandas populares (alm da competio inerente ao princpio de mercado de
Locke), Tocqueville, talvez mais prximo de Rousseau, via esse federalismo como
potencializador do poder local e da ampliao da participao popular.

96
1.3.3 Federalismo, Poder Local e Educao em A Democracia na Amrica

Segundo Quirino (2001), Tocqueville enfrentou no nvel das realidades concretas, o
desafio lanado pelos contratualistas clssicos ao propor a anlise da igualdade e
da liberdade como categorias no contraditrias de um mesmo todo. Tocqueville
identifica a igualdade com a democracia, procurando associ-las num processo de
igualizao crescente, em que haveria a preservao da liberdade, e isso, para ele,
acontecia nos Estados Unidos da Amrica. A grande preocupao de Tocqueville,
em sua obra A democracia na Amrica, analisar as conseqncias da igualdade
para a civilizao poltica, partindo do pressuposto de uma tendncia geral das
sociedades para a igualdade, pois o nvel que esse princpio assumiria na
organizao social dependeria das opes humanas e das possibilidades histricas.

Tocqueville escreveu sua obra entre 1831 e 1840. O primeiro volume, dedicado s
leis e aos costumes, foi publicado em 1835, e o segundo, dedicado aos sentimentos
e opinies, em 1840. Sua abordagem tipifica a democracia em oposio
aristocracia, e tem forte vis evolucionista ao vislumbrar a democracia como
tendncia geral das sociedades. Elege a Amrica do Norte como campo privilegiado
de estudo e anlise, por constituir uma nao jovem e no ter tido por base de sua
formao os valores aristocrticos. Para o autor de A democracia na Amrica, a
manuteno da repblica democrtica nesse pas tinha trs causas bsicas: as
condies geogrficas e histricas da formao das colnias americanas; a forma de
instituio das leis nesse territrio e os hbitos e costumes dos anglo-americanos.

A igualdade em Tocqueville diz respeito igualdade de condies. Dessa forma,
mantm uma tenso dialtica com a desigualdade, visto que, ao se preocupar com
as conseqncias do estado social democrtico na Amrica do Norte, no perde de
vista a existncia das desigualdades scioeconmicas, para ele inerentes a qualquer
organizao social. Para o autor, a democracia no faz desaparecer as
desigualdades, mas modifica os costumes
19
e as relaes que os homens
estabelecem entre si. A democracia, portanto, no significa um estado social de real

19
Tocqueville define costumes como estado moral e intelectual de um povo: Entendo aqui a
expresso costumes no sentido que os antigos davam expresso mores. No a aplico apenas a
costumes propriamente ditos, que poderamos chamar de hbitos do corao, mas tambm a
diferentes noes que os homens possuem, s diversas opinies correntes entre eles e ao conjunto
de idias de que se formam os hbitos do esprito (TOCQUEVILLE, 2001, p. 338, grifos do autor).
97
e absoluta igualdade, mas consubstancia uma percepo igualitria da relao
social, ainda que esta tenha a marca indelvel da hierarquia e da desigualdade.
essa percepo igualitria que tem desdobramentos nas relaes sociais, pois
coloca a possibilidade de iguais condies como um horizonte poltico de conquistas
graduais. Como percepo, a igualdade um valor que estabelece determinadas
existncias coletivas. Ainda que no possa ser absoluta, pois os homens no podem
ser iguais em tudo, a igualdade, existindo apenas num ponto, acaba tornando os
homens iguais em tudo, uma vez que as igualdades se atraem e geram novas
igualdades:
[...] impossvel compreender que a igualdade no acabe penetrando no
mundo poltico como em outras partes. No se poderia conceber os
homens eternamente desiguais entre si num s ponto e iguais em outros;
portanto eles chegaro, num tempo dado, a s-lo em todos
(TOCQUEVILLE, 2001 , p. 63).

O autor situa na gnese da Amrica do Norte o germe dessa percepo igualitria:
[...] pode-se dizer que, em geral, ao partirem da me-ptria, os emigrantes
no tinham a menor idia de qualquer superioridade de uns sobre os
outros. No so os felizes e os poderosos que se exilam, e a pobreza
assim como o infortnio so as melhores garantias de igualdade entre os
homens que conhecemos (TOCQUEVILLE, 2001, p.38).

Destaca tambm a influncia que as condies geogrficas e a religio
desempenharam para a consolidao dos princpios igualitrios nas colnias. As
primeiras contriburam para que cada imigrante, igualmente, tivesse que lutar por
sua sobrevivncia, desbravando fronteiras e fazendo sua fortuna pessoal, o que
neutralizou a hierarquizao das posies scioeconmicas e a existncia de
princpios reguladores das relaes sociais pautados nos critrios de ascendncia.
Se as condies geogrficas favoreceram a igualdade das fortunas, a religio
favoreceu o que Tocqueville denomina igualdade de inteligncias, visto que [...] na
Amrica, a religio que leva s luzes; a observncia das leis divinas que conduz
o homem liberdade (TOCQUEVILLE, 2001, p. 50). Para o autor, foi a religio fator
preponderante para a constituio da sociedade americana, fundamentalmente no
que se refere educao pblica. Descrevendo a vida comunal do Estado de
Connecticut, o autor ressalta o prembulo da lei de instruo pblica:

Considerando que Satans, o inimigo do gnero humano, encontra na
ignorncia dos homens suas mais poderosas armas e que importante
que as luzes que nossos pais trouxeram no fiquem sepultadas em seu
tmulo; considerando que a educao das crianas um dos primeiros
98
interesses do Estado, com a assistncia do Senhor [...]
(TOCQUEVILLE, 2001, p. 49).

Ento o autor menciona as disposies que criaram escolas em todas as comunas e
obrigaram os habitantes a instituir tributao para sustent-las e os pais a enviarem
seus filhos para as escolas, sob a ameaa de multa, caso qualquer um desses
deveres no fosse cumprido, significando, portanto, uma forte associao entre a
oferta educacional e o poder local.

Tocqueville identifica nos americanos uma instruo apenas mediana, em que a
instruo primria est ao alcance de todos e a instruo superior est muito
distante da maioria. Analisando a necessidade de construir sua fortuna e as
oportunidades que a nova terra oferecia com o nvel mediano de instruo, o autor
relaciona o fenmeno ao elemento democrtico:

No creio que haja pas no mundo em que, guardada a proporo com a
populao, encontremos to poucos ignorantes e menos sbios do que na
Amrica.
A instruo primria est ao alcance de todos; a instruo superior quase
no est ao alcance de ningum.
fcil compreender isso, que , por assim dizer, o resultado necessrio do
que sustentamos anteriormente.
Quase todos os americanos vivem bem; podem portanto proporcionar-se
facilmente os primeiros elementos dos conhecimentos humanos.
Na Amrica, h poucos ricos; quase todos os americanos s podem
dedicar cultura geral da inteligncia os primeiros anos de vida. Aos
quinze anos, eles entram numa carreira; assim, sua educao acaba na
maioria dos casos em que a nossa comea. Se vai alm, dirige-se apenas
para uma matria especial e lucrativa; estudam uma cincia como se
abraa um ofcio e s se interessam pelas aplicaes cuja utilidade
presente reconhecida.
Na Amrica, a maioria dos ricos comearam sendo pobres; quase todos os
ociosos foram, em sua juventude, pessoas ocupadas, donde resulta que,
quando poderiam ter o gosto pelo estudo, no tm tempo de se consagrar
a ele, e que, quando adquirem o tempo para se consagrar a ele, no tm
mais o gosto.
Portanto no existe na Amrica classe em que a inclinao pelos prazeres
intelectuais se transmita com uma naturalidade e uma disponibilidade
hereditrias e que tenha em apreo os trabalhos da inteligncia.
Por isso falta tanto a vontade como o poder de se dedicar a esses
trabalhos.
Estabeleceu-se na Amrica, nos conhecimentos humanos, certo nvel
mediano. Todos os espritos se aproximaram desse nvel, uns elevando-se,
outros abaixando-se.
Encontramos assim uma imensa multido de indivduos que tm mais ou
menos a mesma quantidade de noes em matria de religio, histria,
cincias, economia poltica, legislao, governo.
A desigualdade intelectual vem diretamente de Deus, e o homem no
poderia impedir que ela sempre exista.
Mas, pelo menos, acontece, em relao ao que acabamos de dizer, que as
inteligncias, muito embora permanecendo desiguais, tal como quis o
99
Criador, encontram sua disposio meios iguais (TOCQUEVILLE,
2001, p. 61-62).

Embora no haja em Tocqueville a idia de direito como responsabilidade coletiva
pelo bem-estar geral, que surgiu apenas no sculo XX, sua defesa da igualdade
presente na democracia acabou introduzindo a idia de direito como virtude
introduzida no mundo poltico, e seu entusiasmo com as idias relativas aos deveres
da sociedade para com o bem-estar dos seus membros acabou configurando a
liberdade comunal como forma de prevenir e satisfazer as mltiplas necessidades
sociais.

Se as comunas tm origens remotas, a liberdade comunal, segundo Tocqueville, era
coisa rara e por isso vulnervel s invases do poder. A condio essencial para a
sobrevivncia da liberdade comunal seria a incorporao da mesma s idias e
costumes nacionais: [...] enquanto a liberdade comunal no estiver arraigada nos
costumes, fcil destru-la, e ela s se pode arraigar nos costumes depois de haver
subsistido muito tempo nas leis (TOCQUEVILLE, 2001, p. 71).

Dessa forma, a liberdade comunal no criada a partir de artifcios dos esforos
humanos, mas da ao conjunta das leis, dos costumes, das circunstncias e do
tempo. Para o autor, a fora dos povos livres reside na liberdade comunal, que ele
associa educao poltica do povo: As instituies comunais esto para a
liberdade assim como as escolas primrias esto para a cincia: elas a colocam ao
alcance do povo, fazem-no provar seu uso tranqilo e habituam-no a empreg-lo

As comunas americanas so, para o autor, o corolrio do princpio da soberania do
povo, em que cada um toma parte no governo do Estado e obedece a um poder
regulador porque a unio com seus semelhantes til. basicamente a idia de
contrato social, em que o indivduo sdito em relao aos deveres para com a
sociedade, mas, em relao a si mesmo, senhor em liberdade e vontade. A
comuna vista da perspectiva da coletividade , em relao ao governo central dos
estados, o indivduo em relao ao poder regulador.

100
Os estados governam, mas a administrao est a cargo das comunas e dos
condados, caracterizando um perfil nitidamente descentralizado de administrao
pblica. importante ressaltar que Tocqueville distingue duas espcies de
centralizao: a governamental e a administrativa. A primeira aquela relativa aos
interesses comuns de toda a nao, como o ordenamento jurdico e as relaes
diplomticas e comerciais com as naes estrangeiras; j a centralizao
administrativa aquela ligada aos interesses de certas partes da nao. Tocqueville
adverte que a soma da centralizao governamental com a administrativa
concentrada num s poder prejudicial ao desenvolvimento das naes. Embora
admita que nenhuma nao capaz de prosperar sem centralizao governamental,
acredita que a centralizao administrativa debilita o pas mediante o
enfraquecimento do esprito de cidadania, pois o bem-estar social mais bem
atendido pela fora coletiva dos cidados do que pela autoridade governamental.
Nisso, segundo o autor, reside a fora poltica dos Estados Unidos:

O que mais admiro na Amrica no so os efeitos administrativos da
descentralizao, mas os efeitos polticos. Nos Estados Unidos, a ptria se
faz sentir em toda parte. um objeto de solicitude desde a cidadezinha at
a Unio inteira. O habitante se apega a cada um dos interesses do seu
pas como se fossem os seus. Ele se glorifica com a glria da nao; nos
sucessos que ela obtm, cr reconhecer a sua prpria obra e eleva-se com
isso, ele se rejubila com a prosperidade geral de que aproveita. Tem por
sua ptria um sentimento anlogo ao que sentimos por nossa famlia, e
tambm por uma espcie de egosmo que se interessa pelo Estado

a partir dessa explcita admirao pela liberdade comunal nos Estados Unidos que
Tocqueville analisa o sistema federativo erigido a partir de 1789. Tomando de
emprstimo as idias de Montesquieu (2002)
20
sobre a propenso liberdade
poltica e ao bem-estar social das pequenas naes e, ao mesmo tempo, advertindo
sobre a fragilidade dessas pequenas naes diante dos perigos externos, o autor
situa o federalismo como o regime resultante das vantagens da grandeza e da
pequenez das naes. O regime federativo seria, portanto, aquele capaz de levar
em conta a diversidade dos lugares e dos costumes sem prescindir da unidade
governamental da nao. Contudo, ntida a nfase que Tocqueville d ao poder
local na constituio e manuteno do federalismo, ao contrrio da perspectiva de
Hamilton, Madison e Jay, que viam no federalismo a possibilidade de diluir o poder

20
Especificamente do livro O Esprito das leis , publicado originalmente em 1747.
101
local mediante o fortalecimento de um poder central forte e com carter
representativo. Assim, para Tocqueville, o esprito pblico da Unio era resultante do
patriotismo provincial, ou seja, a ligao do cidado com os interesses das comunas
que possibilita a aceitao e a defesa da Unio. Alis, para o autor, o governo com
base no regime federativo, nos Estados Unidos, era convencional e artificial, uma
vez que a existncia na Unio estava completamente assentada na existncia de
fices legais, e que o governo estava, de fato, assentado no poder dos estados: A
soberania da Unio uma obra da arte. A soberania dos Estados natural, existe
por si mesma, sem esforos, como a autoridade do pai de famlia (TOCQUEVILLE,
2001, p. 188).

Ademais, o autor destaca que, se no existia centralizao administrativa no regime
federativo norte-americano, tampouco havia uma centralizao governamental
completa, o que constitua sempre uma causa de fraqueza diante das ameaas
externas. Ainda assim, reconhece que o federalismo constitui um dos fatores de
manuteno da repblica democrtica, em conjunto com a liberdade comunal e com
a fora do poder judicirio, visto que o federalismo norte-americano permite Unio
conjugar o poder de uma grande repblica com a segurana de uma pequena.

Todavia, Tocqueville manifesta pessimismo quanto manuteno do regime
federativo erigido pelos legisladores da Constituio de 1789. Discorrendo sobre a
partilha no exerccio da soberania, afirma que havia objetos que eram estritamente
nacionais, como a guerra e a diplomacia; objetos provinciais, como os oramentos
municipais; e objetos mistos (nacionais e provinciais), como os direitos que regulam
o estado civil e poltico do cidado. Segundo o autor, na maioria dos casos, os
indivduos se unem para constituir o poder soberano e dessa unio constitudo o
povo. Nesses casos, o governo geral regulamenta tanto os objetos nacionais como
tambm grande parte dos objetos mistos, e o poder local resumido quelas
atribuies mnimas para o bem-estar da pequena comunidade de cidados das
comunas. Contudo, no caso de o governo geral suceder organizao de corpos
polticos locais, estes se encarregariam de cuidar no s dos objetos provinciais,
mas tambm dos objetos mistos, o que seria o caso de governos como o dos
Estados Unidos. Assim, levando em considerao a jurisdio sobre os objetos
102
mistos de governo, no primeiro caso, a fora preponderante da Unio e, no
segundo caso, ao contrrio, do governo local.

Ento, a partir da trajetria de consolidao do estado federal norte-americano,
Tocqueville defende que o poder e a vida poltica esto nos estados e no na Unio,
que no possui fora prpria. Sendo assim, considera que a Unio era til, mas no
essencial para os estados americanos, visto que no havia estado cuja existncia ou
progresso estivesse ligado ao Governo Federal.

Na Amrica, segundo o autor, a centralizao no tinha apelo popular e a federao
constituda em 1789 tinha conseguido superar muitos preconceitos que havia contra
ela. Ainda assim, o autor considera que o poder federal tinha tendncia ao
decrscimo. Em Tocqueville, muito forte a tendncia absoluta falta de confiana
no federalismo, sobretudo porque o considera um artifcio erigido num momento de
quase anarquia e paralisao institucional e poltica, que fatalmente desabaria
quando os fatores propulsores fossem diludos: [...] o princpio da confederao foi
cada dia mais facilmente admitido e menos aplicado; assim, o Governo Federal,
criando a ordem e a paz, trouxe ele mesmo a sua decadncia (TOCQUEVILLE,
2001, p. 445).

O autor chama a ateno para a necessidade de no se confundir o governo
republicano com a Unio. A ameaa de decadncia era desta ltima apenas, porque
constitua um artifcio, ao passo que a repblica seria o estado natural dos Estados
Unidos. Mas a repblica tinha, para Tocqueville, um significado distinto daquele dos
federalistas e, de resto, daquele defendido por alguns pensadores do contratualismo
clssico: em vez do governo representativo seria o governo o mais direto possvel
das maiorias. Dessa forma, Tocqueville parece perceber certo vis anticomunal e
contrrio participao popular no pacto federativo norte-americano e, talvez por
isso, tenda a dissoci-lo da repblica e, mais que isso, manifestar profunda
desconfiana quanto ao acerto da soluo federativa como modo de organizao
poltica e social para a Amrica. Ao mesmo tempo, ao analisar a democracia
americana na perspectiva de igualizao crescente com preservao da liberdade,
Tocqueville, assim como Rousseau, no se afasta do liberalismo das teorias
103
contratualistas, contudo demonstra a importncia das instituies para a (re)
composio da igualdade social.

1.3.4 O Federalismo Total de Proudhon: O Equilbrio entre Autoridade e
Liberdade

Proudhon (2001) afasta-se das teorias contratualistas clssicas e apresenta uma
abordagem original do federalismo, visto que o define no apenas como sistema de
passagem de uma soberania unitria para soberanias compartidas, mas como
princpio geral de organizao social. Sua preocupao no consiste em apenas
negar a autoridade mediante a ampliao da liberdade, mas em articular
dialeticamente essas duas categorias, de modo a constituir um sistema no s
poltico mas tambm social e econmico. Na verdade, Proudhon aprofunda a sua
crtica centralizao estatal, mas no prope como alternativa a sua eliminao, e
sim a sua limitao a um sistema federal total, em que haja respeito autonomia dos
grupos particulares, bem como garantia de autoridade e liberdade na unidade.

Para o autor, o Estado estava subordinado aos interesses e s demandas dos
produtores e dos agrupamentos de produo como centros autnomos. Nesse
sentido, as comunas so centros de poder poltico e administrativo com soberania
ilimitada, havendo pluralidade de soberanias. Caberia autoridade central to-
somente coordenar os esforos das comunidades locais. A comuna seria o grupo
natural formado pela comunidade local, ao passo que os estados eram considerados
pelo autor como grupos constitudos artificialmente. Portanto, a base do federalismo
de Proudhon a comuna e no o Estado e, nesse ponto, sua abordagem do
federalismo aproxima-se daquela de Tocqueville.

Contudo as aproximaes ficam a, tendo em vista que a defesa do federalismo de
Proudhon no significa um afastamento do anarquismo a que se filiava. Ao contrrio,
o federalismo significava para o autor um sistema condizente com a realidade social
mltipla e complexa, ao passo que a centralizao era um artifcio. O federalismo
seria, assim, expresso da realidade social e representaria, do ponto de vista
terico, a dialtica dos equilbrios. Representava, assim, no um rompimento com o
anarquismo, mas uma nova forma de pensar o autogoverno e a soberania, em que
no fosse necessrio o abandono da autonomia.
104

A teoria dialtica do equilbrio de Proudhon parte do princpio de que toda ordem
poltica fundada a partir da tenso insolvel e permanente entre autoridade e
liberdade:

A autoridade supe necessariamente uma liberdade que a reconhea ou a
negue; a liberdade por seu lado, no sentido poltico do termo, supe
igualmente uma autoridade que lide com ela, a reprima ou a tolere.
Suprima-se uma das duas, a outra no faz mais sentido: a autoridade, sem
uma liberdade que discuta, resista ou se submeta, uma palavra v; a
liberdade, sem uma autoridade que a equilibre um contra-senso
(PROUDHON, 2001, p. 46).

Contudo, Proudhon situa esses dois princpios de forma distinta, uma vez que a
autoridade seria um princpio inscrito na ordem natural, enquanto a liberdade estaria
inscrita numa ordem social e, portanto, histrica. Isso porque, segundo o autor, o
princpio da autoridade est relacionado estrutura patriarcal, familiar, monrquica,
teocrtica e magistral e tende naturalmente centralizao, enquanto a liberdade
est relacionada ao pessoal, ao individualismo crtico, diviso, negociao e est
mais afeita descentralizao. Assim, para Proudhon, todos os sistemas de governo
e todas as constituies polticas esto assentados na relao dialtica entre esses
dois princpios, inclusive o federalismo.

A partir desses dois princpios, Proudhon prope a classificao de quatro
possibilidades de formas de governo, definindo a maneira de exercer e distribuir o
poder. Num regime de autoridade, cuja caracterstica a indivisibilidade do poder, a
monarquia (governo de todos por um s) e o comunismo (governo de todos por
todos); e, num regime de liberdade, cuja caracterstica a diviso do poder, a
democracia (governo de todos por cada um) e a anarquia (governo de cada um por
cada um). Importante observar que o autor acredita que nenhuma dessas formas de
governo possa concretizar-se com rigor em seu estado puro, at porque isso
colidiria com a sua teoria dialtica do equilbrio entre os princpios de autoridade e
de liberdade.

Evocando Rousseau, Proudhon considera que o princpio da liberdade est
assentado no contrato social, no pacto, na conveno, ou seja, pressupe a adeso
de todos os indivduos igualmente ao sistema. justamente dessa adeso que se
obtm os direitos de cidadania, cuja base, portanto, a igualdade. Contudo o autor
105
no v a democracia constituda pelo pacto social como uma forma de governo
simples, pois [...] a organizao do governo liberal ou democrtico mais
complicada, mais sbia, com uma prtica mais laboriosa e menos fulgurante que a
do governo monrquico: ela , por conseguinte, menos popular (PROUDHON,
2001, p. 59).

Para Proudhon, a idia de contrato, significando uma conveno pela qual uma ou
mais pessoas se obrigam em relao s outras, essencial para a reflexo sobre o
mundo poltico e no est totalmente ausente dos regimes monrquicos ou da
famlia, assumindo o carter de obrigao unilateral do monarca ou do pai, conforme
o caso. Todavia, o contrato poltico num regime liberal e democrtico , ao mesmo
tempo, sinalagmtico e comutativo.

Nesse sentido, o contrato poltico para Proudhon significa a federao, uma vez que
o cidado deve receber do Estado na proporo daquilo de que abre mo para
aderir relao contratual e, ao mesmo tempo, deve ter a sua liberdade
assegurada, excetuando aquela liberdade que foi objeto do contrato. A condio
essencial do contrato o princpio de que a parte de soberania e iniciativa dos
contratantes deve ser maior do que aquela que abandonam. E isso constitui,
justamente, a diferena entre a sua perspectiva de contrato e aquela de Rousseau,
para quem o contrato significava a alienao total de cada indivduo aos interesses
da coletividade (vontade geral). Para Proudhon, significa alienao apenas parcial
para aqueles objetos determinados pelo contrato:

FEDERAO, do latim foedus, genitivo foederis, quer dizer pacto, contrato,
tratado, conveno, aliana etc., uma conveno pela qual um ou mais
chefes de famlia, uma ou mais comunas, um ou mais grupos de comunas
ou Estados, obrigam-se recproca e igualmente uns em relao aos outros
para um ou mais objetos particulares, cuja carga incumbe especial e
exclusivamente aos delegados da federao.[...]
O que faz a essncia e o carter do contrato federativo, e para o qual
chamo a ateno do leitor, que neste sistema os contratantes, chefes de
famlia, comunas, cantes, provncias ou Estados, no somente se obrigam
sinalagmtica e comutativamente uns em relao aos outros, como se
reservam individualmente, formando o pacto, mais direitos, liberdade,
autoridade, propriedade, do que o abandonam (PROUDHON, 2001, p.
90, grifo do autor).

Assim, para o autor, as atribuies da Unio no podem exceder em quantidade e
extenso s atribuies das autoridades comunais, e estas, por sua vez, no podem
106
exceder s atribuies dos cidados, sob o risco de centralizao autoritria, em vez
de repblica democrtica. Se a quantidade e a extenso da autoridade central
devem ser reduzidas ao mnimo indispensvel, o papel do Estado menos executivo
do que legislativo. O Estado exerce um papel de fundao, de criao, de
instalao, portanto um papel bem limitado, mas no significa a sua completa
eliminao, como defendia o anarquismo:

O Estado no um empreiteiro de servios pblicos, o que seria identific-
lo com as indstrias que se encarregam da empreitada dos trabalhos da
cidade. O Estado quer edite, quer aja ou inspecione, o gerador e o diretor
supremo do movimento; se por vezes pe mos obra, a ttulo de
primeira manifestao, para dar impulso e apresentar um exemplo.
Realizada a criao, feita a instalao ou inaugurao, o Estado retira-se,
abandonando s autoridades locais e aos cidados a execuo no novo
servio (PROUDHON, 2001, p.99).

Todavia, o autor destaca que a educao um dos servios pblicos que no
podem prescindir do papel mais ativo da autoridade central, mas sem que seja
diminuda a liberdade de ensino.
21
Parece-nos, assim, que Proudhon defende uma
escola pblica, mas no estatal, em que o Estado tenha muito mais o papel de
fundao, de criao, do que o de executor ou de formulador de diretrizes:

Claro, no acredito na possibilidade de organizar a instruo do povo sem
um grande esforo da autoridade central, mas no deixo de ser menos
adepto da liberdade de ensino, como de todas as outras liberdades. Eu
quero que a escola seja to radicalmente separada do Estado como da
prpria Igreja (PROUDHON, 2001, p.100).

A defesa de Proudhon encaminhada no sentido de um fortalecimento do poder
local levado s ltimas conseqncias. Mais radicalmente do que para Tocqueville,
a liberdade comunal deve constituir, para Proudhon, a base da federao, que deve
seguir trs princpios bsicos: grupos pequenos e soberanos unidos por um pacto
federativo; distribuio e separao de atribuies entre os rgos do governo, e
autoridade central reduzida ao papel de iniciativa geral. justamente por causa
desse terceiro princpio que o autor critica a federao norte-americana, pois
considerava que a Constituio havia atribudo poderes desmedidos ao presidente e
que isso caracterizava um perfil de Estado unitrio.

21
A liberdade de ensino defendida por Pierre-Joseph Proudhon no pode ser confundida com aquela
propugnada pelos liberais, defensores da desoficializao do ensino, e tampouco com a dos
catlicos, que pregavam o no-monoplio e o no-subsdio estatal. Como ressalta o prprio autor na
passagem acima, a liberdade de ensino significava a separao radical da escola tanto do Estado
quanto da Igreja.
107

Por fim, o autor prope a criao de uma federao agrcola-industrial como
complemento e sano federao poltica. Seria uma unio de estados
independentes com o propsito de proteo recproca do comrcio e da indstria e
de subtrair os cidados desses estados da explorao capitalista e financeira.
Chegou-se ento idia de uma organizao federativa total que uniria tanto os
aspectos de organizao poltica-administrativa, quanto os aspectos econmicos,
sendo esses preponderantes, segundo o autor, para no haver o comprometimento
da liberdade at ento alcanada pelos povos.

Essa proposta tem seus desdobramentos para a educao, na medida em que o
autor, no limite, defende a idia de uma federao universal como forma de
universalizar a oferta de escolaridade mdia, visto que a federao agrcola-
industrial seria a responsvel pela organizao igualitria de todos os servios
pblicos, o que no poderia ser realizado nem por uma monarquia burguesa, nem
por uma democracia unitria:

Um clculo simples por isso em evidncia. A mdia de instruo a dar aos
dois sexos, em um Estado livre, no pode abranger um perodo inferior a
dez ou doze anos, o que perfaz mais ou menos o quinto da populao total,
ou seja, na Frana, sete milhes e meio de indivduos, rapazes e moas,
em trinta e oito milhes de habitantes. Nos pases em que os casamentos
produzem muitas crianas, como na Amrica, essa proporo ainda mais
considervel. So portanto sete milhes e meio de indivduos dos dois
sexos aos quais se trata de dar, em uma medida honesta, mas que no
teria certamente nada de aristocrtico, instruo literria, cientfica, moral
ou profissional. Ora, qual na Frana o nmero de indivduos que
freqenta as escolas secundrias e superiores? Cento e vinte e sete mil,
quatrocentos e setenta e quatro, segundo a estatstica do Sr. Guillard.
Todos os outros, no total de sete milhes, trezentos e setenta mil
quinhentos e vinte e cinco, esto condenados a nunca passar da escola
primria. Mas era preciso que todos l fossem: os comits de recrutamento
verificam a cada ano um nmero crescente de analfabetos. O que fariam
os nossos governantes, pergunto, se lhes fosse necessrio resolver este
problema de dar uma instruo mdia a sete milhes, trezentos e setenta
mil, quinhentos e vinte e cinco indivduos, alm dos cento e vinte e sete mil,
quatrocentos e setenta e quatro que ocupam as escolas? Que poder tm
aqui, o pacto unilateral de uma monarquia burguesa, o contrato de
beneficincia [sic] de um imprio paternalista, as fundaes caritativas da
Igreja, os conselhos de previdncia de Malthus, e as esperanas da livre
troca? Todos os comits de salvao pblica, com o seu vigor
revolucionrio, falhariam. Tal objetivo no pode ser atingido seno por meio
de uma combinao de aprendizagem e escolaridade que faa de cada
aluno um produtor: o que suporia uma federao universal. No conheo
fato algum mais arrasador para a velha poltica que este (PROUDHON,
2001, p.133-134, grifos do autor).

108
A idia original de federao surgida nos Estados Unidos tributria das teorias
contratualistas. Vimos que a federao norte-americana incorporou os princpios do
contratualismo de Hobbes e de Locke, tendo surgido muito mais em funo da
necessidade de resolver o problema da disperso dos estados confederados, do que
para ampliar a participao poltica dos cidados nos moldes da democracia direta
de Rousseau. A federao norte-americana teve como finalidade a restrio da
participao nas decises polticas, instituindo o princpio da representao com
perfil elitista.

Se h algum componente democrtico na proposta original do federalismo norte-
americano, podemos identific-lo na repartio de poderes entre coletividades
polticas e territoriais e o centro. Contudo, o pressuposto uma relativa autonomia
dessas coletividades, sendo, portanto, admitida a desigualdade ou, se quisermos,
uma igualdade limitada aos aspectos de igual obedincia ou de igual liberdade de
ao, conforme as demandas da conjuntura poltica.

J o federalismo vislumbrado por Tocqueville tem como base o poder local. Talvez,
por isso, Tocqueville tenha identificado a federao norte-americana como um
artifcio legal, visto que, para ele, a base da democracia na Amrica era a comuna.
Apesar disso, o autor prope um equilbrio entre centralizao governamental e
centralizao administrativa, por reconhecer que determinadas atividades e funes
so mais afeitas ao governo central, enquanto outras so mais bem desempenhadas
pelos poderes locais, sugerindo um equilbrio entre centralizao e descentralizao
que garanta a democracia e progressivamente a igualizao das condies sociais.

Proudhon resgata o pacto social de perfil poltico de Rousseau para definir a
federao como um princpio geral de organizao social, situando-o numa
perspectiva democrtica de repartio igualitria do poder poltico entre todos os
cidados, o que supera mesmo a idia de vontade geral de Rousseau. Avana,
portanto, na idia de que a federao deve comportar um equilbrio dialtico entre
autoridade e liberdade. Mas enfatiza a comuna ou poder local como a instncia
mxima de deciso na vida poltica, com uma idia de federao que leva a
descentralizao s ltimas conseqncias, porquanto o poder parte da comuna
109
para o centro e o centro s agiria em perfeita compatibilidade com as demandas
comunais.

Parece-nos que o debate sobre federalismo e poder local, bem como o debate sobre
poder local e educao esto perpassados pelos dilemas do debate desses autores
clssicos. Ambos os debates (o poltico e o educacional) trazem a posio da
preponderncia do centro sobre o local, o seu inverso, a preponderncia do local
sobre o centro e a soluo conciliatria entre centro e periferia. Cada pas,
independente do regime unitrio ou federalista, enfrenta ainda hoje as ambigidades
entre centralizao e descentralizao.

No Brasil, a descentralizao desde muito cedo foi assumindo contornos federalistas
e depois municipalistas. Adotou-se como idia corrente a frmula que identifica o
federalismo com maior democracia e maior descentralizao e, no geral, referimo-
nos a esses aspectos como componentes essenciais de qualquer federao.
Constatamos que essa frmula precisa ser bastante relativizada, na medida em que,
como tributria da idia de contrato social, a idia de federao (ou o contrato
federativo) pode estar vinculada a uma lgica de perfil bastante centralizador e at
mesmo antidemocrtico.

Como ocorreu nos Estados Unidos, no Brasil tambm houve um perodo em que no
havia soberania nacional, visto que, na condio de colnias, estavam sujeitos aos
ditames da ordem poltica e econmica das metrpoles (respectivamente Inglaterra e
Portugal). Todavia, como acentua Caio Prado Jnior (1987), a natureza e a forma
dos arranjos coloniais foram distintas, pois, nos Estados Unidos, havia uma
colonizao com caractersticas ligadas ao empreendedorismo e, no Brasil, uma
colonizao com marcantes caractersticas predatrias.

Partindo dessa distino, buscamos, neste trabalho, traar uma histria tanto das
instituies polticas ligadas ao nosso processo de centralizao/descentralizao
(no caso o municpio e a federao) quanto das idias polticas sobre essas
instituies, com a finalidade de compreend-las na sua articulao com o debate
sobre centralizao/descentralizao do ensino.
110
1.4 CONSIDERAES SOBRE UMA HISTRIA DAS IDIAS E DAS
INSTITUIES POLTICAS ARTICULADA ORGANIZAO DA EDUCAO
NACIONAL: NOTAS METODOLGICAS

sempre problemtica e polmica a associao entre idias e histria no campo da
historiografia, principalmente na tradio historiogrfica brasileira, que passou, no
perodo de um sculo, de uma histria descritiva e neutra, nos marcos do
positivismo, para uma associao entre idias e ideologia, nos marcos da
interpretao marxista, e que, atualmente, vem trabalhando com os conceitos de
cultura, mentalidade ou de representao social como sinnimos de uma histria das
idias.

Essa complexidade no apenas no campo da histria, pois, h cerca de 30 anos, o
debate sobre as idias fora ou dentro do lugar tornava acalorado o debate na rea
das cincias sociais.

Na verdade, o debate das idias dentro ou fora do lugar j tinha uma longa
trajetria no cenrio poltico brasileiro. Desde a poltica do Regresso, no Brasil
Imperial, esse debate se anunciava com Bernardo Pereira de Vasconcelos e
Visconde do Uruguai, que defendiam o escravismo e a centralizao administrativa
por serem mais adequados realidade do Pas. Depois, tivemos, entre os anos de
1910 e 1930, uma corrente nacionalista e autoritria representada por idelogos
como Alberto Torres e Oliveira Vianna, que contestavam o idealismo dos princpios
liberais presentes na Constituio Republicana de 1891, conforme discutiremos
neste trabalho. Fora toda uma tradio de pensamento poltico representada por
autores que vo de Capistrano de Abreu a Srgio Buarque de Holanda, com a
suposio de que o liberalismo seja estranho nossa formao social e de que
somos um povo desterrado em nossa prpria terra.

Todavia, na dcada de 1970, foi Roberto Schwarz (1988), no seu famoso estudo
sobre Machado de Assis, que tornou o debate mais intenso, ao cunhar a expresso
idias fora do lugar para traduzir a inadequao do liberalismo poltico e econmico
europeu para a realidade brasileira, pois esse liberalismo teria sido adaptado s
demandas do favor e da tutela, no s sendo incorporado por essas demandas
como tambm legitimando-as:
111

O escravismo desmente as idias liberais; mais insidiosamente o favor, to
incompatvel com elas quanto o primeiro, as absorve e desloca, originando
um padro particular. O elemento de arbtrio, o jogo fluido de estima e auto-
estima, a que o favor submete o interesse material, no podem ser
integralmente racionalizados. Na Europa, ao atac-los, o universalismo
visara o privilgio feudal. No processo de sua afirmao histrica, a
civilizao burguesa postulara a autonomia da pessoa, a universalidade da
lei, a cultura desinteressada, a remunerao objetiva, a tica do trabalho
etc. contra as prerrogativas do Ancin Regime. O favor, ponto por ponto,
pratica a dependncia da pessoa, a exceo regra, a cultura
interessada, remunerao, e servios pessoais. Entretanto, no estvamos
para a Europa como o feudalismo para o capitalismo, pelo contrrio,
ramos seus tributrios em toda linha, alm de no termos sido
propriamente feudais a colonizao um feito do capital comercial. No
fastgio em que estava ela, Europa, e na posio relativa em que
estvamos ns, ningum no Brasil teria a idia e principalmente a fora de
ser, digamos, um Kant do favor, para bater-se contra o outro. De modo que
o confronto entre esses princpios to antagnicos resultava desigual: no
campo dos argumentos prevaleciam com facilidade, ou melhor,
adotvamos sofregamente os que a burguesia europia tinha elaborado
contra arbtrio e escravido; enquanto na prtica, geralmente dos prprios
debatedores, sustentado pelo latifndio, o favor reafirmava sem descanso
os sentimentos e as noes que implica. O mesmo se passa no plano das
instituies, por exemplo, como burocracia e justia, que, embora regidas
pelo clientelismo, proclamavam as formas e teorias do estado burgus
moderno. Alm dos naturais debates, este antagonismo produziu, portanto,
uma coexistncia estabilizada que interessa estudar. A a novidade:
adotadas as idias e razes europias, elas podiam servir e muitas vezes
serviram de justificao, nominalmente objetiva, para o momento de
arbtrio que da natureza do favor (SCHAWRZ, 1988, p.11-12).

Maria Sylvia Carvalho Franco (1976), tambm na dcada de 1970, contraps-se aos
argumentos e expresso "idias fora do lugar", cunhada por Schwarz no seu texto
"As idias esto no lugar", ao destacar que a ideologia liberal era prpria do sistema
capitalista mundial, portanto, era inerente a qualquer formao capitalista,
configurando o capitalismo internamente a partir de cada situao particular ou
contexto especfico. Dessa forma, em qualquer lugar, o liberalismo seria o brao
poltico do capitalismo, consolidando e racionalizando os interesses da burguesia
como classe dominante, incluindo na sua dinmica a escravido e o favor.

No vamos aqui tomar posio sobre esse difcil debate, denunciando um suposto
idealismo do liberalismo ou um suposto realismo das idias autoritrias sobre as
nossas instituies polticas e educacionais, em que pese recomposio do debate
entre tericos liberais e autoritrios sobre a organizao poltica nacional. Tambm
no se trata de discutir, como muitos trabalhos de histria da educao o fizeram, a
adequao do pensamento pedaggico liberal ao capitalismo. Buscamos apenas
compreender como as instituies e as idias ligadas ao municpio e federao
112
foram constituindo-se e ganhando materialidade na histria da educao brasileira,
at a configurao da atual organizao descentralizada dos sistemas de ensino
prevista pela Constituio Federal de 1988.

A dificuldade em trabalhar com idias na histria que se torna necessrio lidar com
um material que no tem forma nem concretude, visto que assumem a forma e a
concretude daqueles que trataram ou retrataram essas idias. Nesse sentido,
relevante a advertncia de Saldanha, quando lembra:

Quando se faz histria de fatos, a metdica da historiografia se apresenta
como um feixe de tcnicas, limitaes e sugestes, convergindo para uma
restaurao dos passados. Mas se faz histria de idias, os passados a
restaurar so diferentes: no so coisas. As tcnicas cronogrficas, ento,
nem sempre so bastante, e a interpretao se faz necessria, o que um
permanente convite projeo daquilo que pensa o autor, sobre o que
pensaram os outros (exemplo: atribuir facilmente esquerdismo e direitismo
aos escritores brasileiros de h cem ou duzentos anos) (SALDANHA,
2001, p. 28).

Falcon (1997), ao problematizar a relao entre histria e idias, situa duas
maneiras de trabalhar essa relao: uma, em que as idias se apresentam em
estreita conexo com as regies e instncias do real; e outra, que se baseia na
proposio de que s as idias so reais, apresentando-se de maneira autnoma
em relao aos aspectos da realidade.

Como exemplo da primeira forma de relao entre histria e idias, temos o
trabalho de Franois Chtelet, Olivier Duhamel e Evelyne Pisier-Kouchner, Histria
das idias polticas (2000), que aborda o pensamento poltico da Grcia ao Estado
moderno, na perspectiva da articulao entre idias e conjuntura histrica. No
segundo caso, ou seja, na perspectiva de uma relao autnoma entre idias e
histria, temos o trabalho do historiador Claude Nicolet (1994), Lide rpublicaine
em France: 1789-1924, que busca o sentido e o valor ideolgico da palavra
repblica, a partir da anlise de uma lingstica histrica.

Na historiografia brasileira, alguns trabalhos situam-se na perspectiva da histria das
idias/ideologias, bem como da vida intelectual. Assim, temos o clssico A cultura
brasileira, de Fernando de Azevedo (1958); A histria das idias polticas no
Brasil, de Nelson Nogueira Saldanha (2001); os sete volumes do livro Histria da
113
inteligncia brasileira, de Wilson Martins (1976-1978); o trabalho de Carlos
Guilherme Mota, Ideologia da cultura brasileira 1933-1974 (1977); o livro de
Alfredo Bosi, Dialtica da Colonizao (2000); o de Octvio Ianni, A idia de Brasil
moderno (1994); o de Dante Moreira Leite, O carter nacional brasileiro (2003),
entre outros.

Neste trabalho, apresentamos uma histria das idias sobre o municipalismo e sobre
o federalismo em articulao com o desenvolvimento dessas instituies polticas,
portanto, partimos da proposio de uma histria das idias em seus tempos, em
seus espaos e em seus lugares. Dessa forma, buscamos articular uma histria das
idias polticas com uma histria das instituies polticas, com a finalidade no de
destacar a incoerncia entre essas duas histrias, partindo da denncia das idias
fora do lugar, mas simplesmente situando-as como elementos contraditrios de um
todo articulado e no determinado, que o passado.

Nesse sentido, partimos de uma metodologia compreensiva da histria das idias e
das instituies polticas, buscando os antecedentes da configurao da atual
organizao do ensino obrigatrio brasileiro em suas bases federativas e
municipalistas, levando em considerao que essa organizao resultou de um
grande nmero de circunstncias, em geral complexas, contraditrias e
indeterminadas. Dessa forma, no estamos buscando neste estudo nem o
julgamento ideolgico nem muito menos, uma anlise da produo de sentido, como
vem sendo feito por alguns trabalhos derivados de estudos culturais, lingsticos ou
literrios. Tambm no se trata de uma histria sociocultural que pretenda traar
uma autonomia das idias a partir das prticas e representaes sociais.

Trata-se aqui simplesmente de articular idias e instituies polticas ligadas ao
municpio e federao, no quadro mais amplo da histria brasileira em geral, e da
histria da educao, especificamente. Portanto, a tarefa foi eminentemente
interpretativa e, para tanto, esse quadro histrico mais amplo foi traado com base
em escolhas tericas, conceituais e historiogrficas que trazem, evidentemente,
posies ideolgicas em seus esquemas interpretativos, como Raimundo Faoro,
Caio Prado Jnior, Vitor Nunes Leal, Jorge Nagle, entre outros autores consultados.
Todavia, em que pese a essas escolhas, buscamos dar um tratamento ao tema, que
114
no resultasse na aprovao ou na condenao de polticas educacionais mais ou
menos descentralizadas, mais ou menos municipalizadas, como vrios estudos
fizeram, conforme demonstramos na seo que tratou do debate na produo
acadmica sobre a municipalizao do ensino no Brasil.

A partir desses pressupostos, nosso trabalho de investigao consistiu no
levantamento bibliogrfico sobre as temticas do federalismo, do municipalismo e da
municipalizao do ensino, na pesquisa documental, em fontes primrias e
secundrias sobre autores representativos do pensamento poltico e pedaggico que
discutiram a questo da centralizao ou da descentralizao no Brasil, tendo por
eixo a anlise do municpio, da federao e da educao e a pesquisa de dados
sobre a evoluo da matrcula na etapa obrigatria de escolarizao (ensino
primrio, ensino de 1.
o
grau e ensino fundamental) por dependncia administrativa.

A pesquisa bibliogrfica e documental foi realizada em vrias instituies: Biblioteca
da Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo, Biblioteca da Faculdade
de Filosofia Cincias e Letras da Universidade de So Paulo, Biblioteca da
Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, Instituto de Estudos Brasileiros
da Universidade de So Paulo, Biblioteca Virtual do Senado Federal, acervo virtual
da Casa de Rui Barbosa, Biblioteca da Universidade Federal do Esprito Santo,
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (Unidade Vitria), acervo virtual do
Instituto Brasileiro de Administrao Municipal, acervo virtual do Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira, acervo virtual do Banco
Federativo no site do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES), vinculado ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
Exterior, e acervo virtual do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, vinculado ao
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, alm de outros sites sobre a
histria do municipalismo em Portugal, mencionados no decorrer do trabalho.

115

2 INSTITUIES POLTICAS: MUNICIPALISMO E FEDERALISMO

2.1 DA TRADIO ROMANA PORTUGUESA: O MUNICPIO COMO
INSTITUIO DE CONTROLE DA VIDA LOCAL

Municpio origina-se da palavra municipium, que derivada de munus
(equivalente de munera), significando cargos e/ou funes. Muncipes so aqueles
que tomam parte nos cargos da vila, e municpio pode ser traduzido na reunio de
muncipes, como civitas pode ser traduzido na reunio de civis (DAQUINO, 1940).

Na Pennsula Ibrica, as instituies municipais tm origens legadas da dominao
romana. De acordo com a antiga tradio romana, ser muncipe no significava
direito de nascimento, mas privilgio pelo desempenho das funes locais. Cumpre
destacar que, durante a expanso romana,
22
nem sempre os habitantes das cidades
conquistadas adquiriam a plena cidadania (magistratura, direito de votar e de serem
eleitos), mas gozavam dos direitos de exercer cargos e funes da mesma forma
que os cidados romanos. Nesse sentido, a instituio municipal pode ser
considerada como uma estratgia do Estado romano para coordenar a ao poltica
nos territrios conquistados.

de justia reconhecer que o poder imperial criava uma mquina
administrativa das mais admirveis que se conhecem em todos os tempos.
Entrosada habilmente em uma srie de magistrados e funcionrios, que,
hierarquicamente, a faziam trabalhar em benefcio do poder central,
respondiam todos, por suas pessoas e bens, pelo proveitoso rendimento
daquele aparelho. Nos municpios, eram os decuries as engrenagens-
mestras dessa mquina genial de construo (DAQUINO, 1940, p.
24).

Enquanto as colnias eram regidas pelas leis romanas, os municpios eram cidades
habitadas por uma populao no originria de Roma, cujos membros, mediante a
incorporao nos estados da Repblica do lugar em que viviam, entravam de modo
absoluto ou com algumas restries na categoria de cidados romanos, ficando
assim regidos por suas prprias leis e costumes (HERCULANO, 1916).

22
Os objetivos da poltica expansionista romana eram conquistar novos territrios e obter mo-de-
obra escrava. Essa poltica teve incio no V a.C.
116
O Imprio Romano
23
conferiu considervel uniformidade organizao do Estado e
fundamentalmente instituio municipal. Durante esse perodo praticamente todos
os municpios romanos passaram a ter a sua Cria,
24
definida como assemblia de
homens notveis (primi) por suas capacidades administrativas e/ou suas riquezas.
Esses homens pertenciam ao patriciado
25
local e formavam o concelho
26
municipal:

A populao livre de Roma, ao expirar a Repblica abrangia duas espcies
de cidado: uns que tinham parte no poder soberano, outros que no o
tinham (cives optimo jure; cives non optimo jure). Os primeiros gozavam do
direito de votar e estavam habilitados para exercerem magistraturas
(suffragium et honores), direito e habilitao de que a decadncia das
antigas instituies privara os segundos. A situao dos habitantes das
outras cidades da Itlia era anloga. Os decuries eram nelas os cives
optimo jure, e os outros cidados, chamados plebeus (plebei), e tambm
privados (privati), os cives non optimo jure. Assim a designao geral de
muncepes, que originariamente equivalia a de cidado, passou a ser
aplicada freqentemente s aos decuries (HERCULANO, 1916, p.
30).

Sendo Roma a referncia para as instituies polticas das regies conquistadas, as
funes e a organizao da administrao pblica eram muito similares s que se
encontravam no Imprio. Assim, o corpo de decuries tinha mandato de um ano e

23
O Imprio o perodo compreendido entre os anos 30 a.C. at o sculo IV, com a invaso dos
visigodos, em 376.
24
Originalmente a palavra cria designava o conjunto de dez gens. A reunio de 10 famlias patrcias
formava uma gen e dez crias formavam uma tribo. Em Roma, havia 3 tribos patrcias na poca da
Realeza. Dessa forma, incorreta a definio do Dicionrio Houaiss para a palavra cria: cada uma
das 30 divises do povo romano. Mas, no sentido administrativo, cria significava o local onde o
senado romano se reunia ou o prprio senado e curio o chefe da cria entre os antigos romanos.
25
Patrcio uma designao que vem de pater (pai) chefe de famlia com direito de vida e morte
sobre os membros do grupo familiar. Os romanos cultuavam desde tempos remotos os seus
antepassados e com as transformaes econmicas do perodo da Realeza (753 a 509 a.C) algumas
famlias teriam se apropriado de grandes e frteis lotes de terra. Tanto o nome de famlia (nomen)
quanto a propriedade privada da terra iriam constituir a distino bsica do patriciado que seria, em
sntese, uma aristocracia de nascimento fundada na propriedade privada da terra. Os plebeus eram
aqueles que no possuam tradio familiar nem terras. Eram homens livres que no tinham direitos
polticos. Entre patrcios e plebeus havia os clientes, homens da plebe, geralmente estrangeiros, que
se colocavam numa relao de dependncia de uma famlia patrcia para obter proteo jurdica das
suas propriedades (mercadorias, moedas pequenos lotes de terra) em troca de servios. Essa
relao de obrigao entre cliente e patrcio tambm era hereditria. Progressivamente no decorrer
da Repblica (509 a.C a 31 a.C), os plebeus foram obtendo garantias jurdicas e direitos polticos
mediante as lutas que travaram no perodo. Algumas conquistas da plebe foram: a criao do
tribunato da plebe (493 a.C), as Leis das doze Tbuas (450 a.C), o casamento misto (445 a.C) e o
direito de ocupar o consulado (367 a.C).
26
Concelho a designao lusitana para a circunscrio administrativa de categoria imediatamente
inferior ao distrito, do qual diviso, significa Municpio. Conselho pode significar parecer, juzo,
opinio, advertncia que se emite, admoestao, aviso, corpo coletivo superior, reunio ou
assemblia de ministros, corporao qual incumbe opinar ou aconselhar sobre certos negcios
pblicos, reunio de pessoas para tratar de assunto particular, reunio de professores, presidida pelo
reitor ou diretor da universidade ou escola onde lecionam, para tratar assuntos de ensino ou de
ordem (FERREIRA, 1980).
117
era identificado com o senado (senatus), com funes administrativas e judicirias.
Eram magistrados que distribuam entre si as funes municipais, recaindo sobre os
duumviros ou quatuorviros (dois ou quatro magistrados) as decises mais
importantes. Os encargos administrativos eram incumbncia dos edis, que eram
responsveis pela conservao da paz interna do municpio, pela inspeo dos
mercados, pelo provimento de gneros alimentcios, pela promoo de reparos nas
edificaes, pela manuteno das vias de comunicao, entre outros (HERCULANO,
1916).

Em Roma havia duas espcies de edis: os curiaes e os plebeus. Os primeiros
julgavam e setenciavam por jurisdio prpria e os segundos eram magistrados sem
jurisdio prpria. Em algumas cidades, em vez de homens sados do concelho
municipal, havia um prefeito com jurisdio enviado anualmente de Roma, onde era
nomeado. Nesse concelho decurial havia tambm o questor (exactor, susceptor),
que arrecadava as contribuies pblicas, consistindo numa espcie de tesoureiro.
Esses magistrados eram auxiliados em suas funes por oficiais subalternos
denominados scribae ou notrios, que se ocupavam do expediente interno da cria e
de seus tribunais (HERCULANO, 1916).

A cria tinha aproximadamente 100 membros e, no sculo IV, mesmo os plebeus
estavam incorporados a esse colgio municipal, pois todos os que possussem
quantidade determinada de terra (25 jeiras) poderiam integr-lo. Os decuries eram
divididos em honorrios e patronos. No interior da cria, em algumas cidades, havia
distino para os primeiros lugares da ordem dos decuries, geralmente os dez
primeiros (decemprimi). Em alguns lugares, eram esses homens que ocupavam as
funes principais da cria; em outros, gozavam apenas de regalias e imunidades.

A concesso de vantagens municipais para as regies conquistadas era algo muito
importante e honroso at o sculo I da nossa era. Contudo, no decorrer dos quatro
ou cinco sculos de dissoluo do mundo romano, o valor poltico da cria foi
substancialmente alterado, e o que antes era uma honra tornou-se um martrio para
os decuries, visto que os nus dos muitos deveres aliados pesada uniformidade
administrativa do Imprio foram tornando a cria um lugar pouco atraente para os
homens notveis. A cria passou a significar cativeiro: [...] os plebeus buscavam
118
todos os subterfgios para no entrarem naquela ordem elevada e os decuries
buscavam-nos para se eximirem da triste dignidade. Muitos preferiam fazer-se
soldados ou servos a serem curiaes... (HERCULANO, 1916, p. 39).

Herculano (1916) explica essa repulsa funo, antes honrosa, pelos seguintes
fatores: 1 - os decuries eram responsveis pela percepo dos tributos e
responsveis pelo desleixo ou falta de probidade nesse servio; 2 - cada magistrado
respondia por seus colegas ou sucessor quando o propunha; 3 - no podiam vender
seus bens nem sair da cidade sem autorizao do prefeito ou dos magistrados
superiores; e 4 - eram obrigados a completar as somas estimadas dos impostos
quando no se realizava a cobrana integral deles.
Em meados do sculo IV foi-se consolidando a figura de um funcionrio chamado
defensor, que foi modificando a organizao municipal e a cria, passando a se
colocar no centro das funes administrativas e judiciais. Foi essa situao que os
povos brbaros encontraram: uma pesada presso do Imprio sobre os municpios,
que foram progressivamente despojados de sua relativa autonomia, e um
centralismo excessivo de Roma, que tornou as funes da cria um fardo para os
habitantes das terras conquistadas.
Nesse quadro tambm foi encontrada a Espanha, uma das regies que mais
completamente havia aceitado e incorporado a civilizao romana. A regio da
Ibria, como era conhecida na Antiguidade, foi ocupada por fencios, gregos e
cartagineses at ser incorporada ao Imprio Romano, em 45 a.C. Roma estabeleceu
a unidade poltica e introduziu o cristianismo na pennsula. No incio do sculo V,
poca das invases brbaras, a Espanha foi tomada pelos suevos, alavos e
vndalos, posteriormente expulsos pelos visigodos. O interessante destacar que
essas invases no significaram a completa eliminao da antiga organizao social
romana (HERCULANO, 1916).
Os visigodos no desmantelaram a organizao romana que ainda sobrevivia na
regio, ao contrrio, muitos de seus chefes, como Ataulfo (o primeiro chefe visigodo
na Pennsula Ibrica), no disfaravam a sua predileo pelas instituies e pela
cultura romana. Assim, o municpio, embora convertido em instrumento de servido
no final do Imprio, no s sobreviveu s conquistas brbaras como ganhou nova
119
configurao e nova importncia. Segundo Herculano (1916), o municpio escapou
da completa eliminao no contexto das transformaes advindas das invases
brbaras, porque os conquistadores permitiram que os povos vencidos se
organizassem segundo as suas leis e costumes e tambm porque, enquanto os
hispano-romanos da pennsula preferiam se aglomerar nas cidades, os povos
brbaros preferiram os campos.

Dessa forma, a cria no foi extinta, mas a sua natureza foi alterada, de maneira
que, se antes a jurisdio municipal era um direito pessoal dos ministros (por seu
status familiar ou sua renda), nesse momento deixou de existir a distino entre
curiaes e plebeus. Isso porque, com as invases, eram os godos a nobreza, e os
hispano-romanos eram os homens livres, mas inferiores. No fazia mais sentido a
denominao honorati ou patroni relativa s famlias ilustres e poderosas da poca
do Imprio, e os hispano-romanos passaram a se incorporar s crias, j que no
podiam, na condio de povo subjugado, assumir funes no poder central.

Se a nobreza era constituda pelos visigodos na Pennsula Ibrica, outra aristocracia
ia-se paulatinamente formando ao lado dela: a do clero catlico, que ia consolidando
uma atuao poltica cada vez mais marcante. Desde o fim do sculo VI, o clero
vinha obtendo parcela cada vez maior de autoridade poltica e na administrao da
coisa pblica, e um exemplo dessa crescente influncia foi a sua interveno na
escolha do defensor e do questor no sculo VI, na medida em que eram o povo e o
bispo conjuntamente que definiam o preenchimento dessas funes.

Para Le Goff (1983), o cristianismo foi o principal transmissor da cultura romana no
Ocidente medieval, herdando de Roma e das suas origens histricas a tendncia de
expandir-se. Ferreira (1980) destaca que a Igreja Catlica foi um dos fatores de
preservao da instituio municipal, em que pese decadncia geral que se seguiu
queda do Imprio Romano:

Com a desagregao do Imprio Romano, uma certa anarquia resulta na
organizao dos campos e cidades, que se despovoam e os seus
habitantes passam a percorrer a Europa em bandos indisciplinados. Foi
uma poca de total falta de segurana, de segurana pessoal. Embora
anmicas, pobres, despovoadas, as cidades subsistem, porque subsiste a
organizao da Igreja, com suas circunscries diocesanas calcadas nas
antigas circunscries romanas. Em meio decadncia geral, incluindo
120
nessa decadncia o desaparecimento das organizaes municipais, das
repblicas, firmava-se a fora e riqueza da Igreja, tanto espiritual quanto
materialmente. O poder e o prestgio do Estado Romano desaparecera, e
agora o poder e prestgio da Igreja cresciam, destacando-se pela sua
autoridade moral, pelo seu poderio econmico e pela sua ao poltica. A
Igreja recolhia esses restos do que foram as repblicas municipais
romanas, e cuidava deles (FERREIRA, 1980, p. 28).

A instituio municipal conseguiu conservar as suas caractersticas ligadas a Roma
apesar das invases brbaras, mas progressivamente a influncia poltica da Igreja
Catlica mudou-lhe as feies. Isso porque a Igreja elevou um grande nmero de
pessoas da populao hispano-romana categoria aristocrtica. Assim, muitos
gticos passaram a ocupar funes municipais tambm. por isso que Herculano
(1916) afirmou que o municpio conservou a sua ndole enquanto as duas raas
(godos e hispano-romanos) no se confundiam. Mas tambm justamente por essa
fuso que os municpios foram assumindo caractersticas que seriam mais
acentuadas na Idade Mdia, com os concelhos ou comunas, onde o pressuposto da
igualdade na participao estava mais presente.

Mais tarde, a partir do sculo IV, progressivamente a Igreja assumiu papel
estratgico nas organizaes polticas, mediante a doutrina que justificava o poder
dos reis com a idia de que no h poder fora de Deus, visto que a Providncia
teria estabelecido os reinos na Terra. Essa idia potencializou a criao de governos
eclesisticos hierarquicamente constitudos, com as dioceses e parquias
incorporando no apenas interesses espirituais, mas tambm os interesses sociais
das populaes das cidades. Ento, esses governos eclesisticos absorveram a
idia de municpio tal qual esse foi considerado no mundo romano.

Em 711, Roderico, o ltimo rei visigodo, foi derrotado pelos mouros (rabes
muulmanos), que se apossaram de quase toda a pennsula. No restante da Europa,
segundo Pirenne (1982), a invaso rabe, ao bloquear os portos do Tirreno e ao
submeter as costas africanas e espanhola, representou uma verdadeira crise e a
extino quase completa da instituio municipal. No h vida municipal sem vida
urbana e no h vida urbana sem atividade comercial. Para termos uma idia da
crise econmica que se instalou, basta destacar que, no sculo IX, a atividade
121
comercial havia praticamente desaparecido junto com qualquer resqucio de vida
urbana.
Todavia, as invases rabes na Pennsula Ibrica, entre a metade do sculo VII e o
sculo VIII, tambm mantiveram a organizao municipal, mas no com a mesma
fora e pujana.

Na Europa, os campos estavam organizados com exrcitos particulares de senhores
feudais, que se mantinham pelas relaes de vassalagem, ou seja, relaes entre
homens livres em que uns ofereciam seus prstimos de guerreiros em troca do
usufruto de um quinho de terra posteriormente chamado feudo. Esses homens
eram designados pela palavra cltica gwas, que significava rapaz ou servidor, e
cujo adjetivo gwassawl (aquele que serve) foi latinizado para vassalus, originando o
termo vassalo em portugus (FERREIRA, 1980). Assim, o feudalismo consiste
num conjunto de laos pessoais que une numa hierarquia os homens das classes
dominantes. Nesse sentido, a Idade Mdia, do ponto de vista poltico-administrativo,
representava uma extrema fragmentao com o aambarcamento dos poderes
pblicos por chefes polticos isolados (os senhores feudais) e tambm pela Igreja
Catlica. Dessa forma, [...] os homens da Idade Mdia no [sabiam] sempre de
quem [dependiam] politicamente (LE GOFF, 1983, p.130).

Nesse contexto de fragmentao poltica e territorial, a organizao clerical, ou seja,
a diocese, permanecia, tornando a influncia poltica da Igreja muito forte. Da
atribuir-se Igreja papel relevante na preservao da organizao municipal,
principalmente, como vimos, na Pennsula Ibrica, mesmo no quadro de
desmantelamento poltico, territorial e econmico da Idade Mdia. Outro dado
relevante que, na Espanha, o feudalismo, com toda a sua caracterstica de
fragmentao poltica, administrativa e territorial, no foi completo, porque o longo
processo de Reconquista
27
deu aos reis grandes poderes, que acabaram limitando

27
Nos sculos X e XI surgiram pequenos reinos cristos no norte, em regies que escaparam
dominao rabe, como Navarra, Leo, Castela e Arago. A partir do sculo XI, os reinos iniciaram a
Reconquista, conseguindo a supremacia crist no sculo XIII. A reconquista crist durou cinco
sculos e terminou em 1492, quando Fernando de Arago e Isabel de Castela - que unificaram seus
reinos com o casamento - tomaram Granada, ltima cidadela moura. No mesmo ano, expulsaram os
judeus, que fugiram para Portugal e pases mediterrneos ou foram convertidos ao catolicismo
fora, criando o fenmeno dos cristos-novos. Em 1492, os rabes foram expulsos definitivamente da
pennsula.
122
muito a influncia dos senhores feudais (LE GOFF, 1983). Isso tambm explica a
permanncia da organizao municipal mesmo sob o domnio rabe, ainda que de
uma forma atenuada e obscura, pois, medida que a reao crist progredia e fazia
crescer em importncia a monarquia leonesa, eram resgatados direitos e deveres
coletivos das localidades retiradas do domnio rabe e eram criados concelhos com
magistraturas eletivas (HERCULANO, 1916).

Com o revigoramento comercial a partir do sculo X, muitos servos libertos e
tambm vassalos passaram a percorrer a Europa, trocando, vendendo e comprando
mercadorias. Segundo Pirenne (1982), nesse sculo a Europa ocidental cobriu-se de
castelos fortificados, construdos pelos senhores feudais para servir de refgio aos
seus guerreiros. Essas construes fortificadas eram chamadas de burgos , assim
descritos:

[...] [Possuem] uma muralha de terra ou de pedra, rodeada por um fosso,
em que se abrem vrias portas.[...] No seu interior reside uma guarnio de
cavalaria. Um torreo serve de habitao ao senhor do lugar; uma igreja de
cnegos satisfaz as necessidade do culto; enfim, h granjas e celeiros para
armazenar os cereais, as carnes defumadas e os tributos de toda espcie
que se impunham aos camponeses do senhor (viles), encarregados de
garantir a alimentao da guarnio das populaes que, em caso de
perigo, iam refugiar-se na fortaleza com o seu gado (PIRENNE, 1982,
p. 47).

Esses burgos, segundo o autor, no possuam nenhuma atividade econmica
prpria, subsistindo, tais quais as cidades eclesisticas, dos produtos retirados da
terra. Portanto, eles no se opunham ao modelo de economia agrcola predominante
poca. Todavia, o renascimento comercial alterou as feies desses burgos, visto
que os mercadores comearam a procurar proteo contra saques e riscos de todas
as espcies no interior dessas construes fortificadas, transformando os burgos
numa espcie de lugar de trnsito e parada para os mercadores e para as
mercadorias. medida que a atividade comercial se alargava, esses lugares
comearam a tornar-se pequenos, e os mercadores comearam a estabelecer-se
nos arredores dos burgos, anexando a um burgo antigo, um novo (um faubourg, ou
seja, ou burgo dos arredores, um arrabalde, um forisburgus). Dessa forma, ao lado
das cidades eclesisticas e das fortalezas feudais, foram surgindo aglomeraes
mercantis que contrastavam com o tipo de vida rural que ainda predominava no
interior das muralhas das cidades e fortalezas.
123

Os mercadores (doravante denominados burgueses) que habitavam esses lugares
ao redor dos antigos burgos eram homens livres, ao contrrio dos trabalhadores, que
eram servos e dependiam dos senhores feudais e dos seus vassalos. A liberdade da
vida fora das muralhas comeava a atrair esses servos e a ameaar o poder da
nobreza. O tipo de vida essencialmente comercial e urbano no era compatvel com
o sistema de obrigaes extremamente hierarquizado, tpico dos velhos burgos, e
essa nova classe urbana de homens livres progressivamente iniciou um movimento
de autonomia local para desempenhar funes polticas antes restritas nobreza,
conseguindo com isso liberdade e proteo suficientes para fazer prosperar as suas
atividades comerciais e manufatureiras, ao se livrarem de medidas arbitrrias
relativas a taxaes, pedgios, proibies quanto circulao de mercadorias,
obrigao de casar-se com mulher na mesma condio social e de deixar ao senhor
feudal parte da sua sucesso. Nesse sentido, as reivindicaes pela liberdade no
tinham nenhuma conotao revolucionria, visto que no protestavam contra a
hierarquizao presente na sociedade medieval, mas visavam somente a assegurar
aos burgueses o seu gnero de vida.

Entre essas reivindicaes, a mais presente a liberdade, que a
faculdade de transladar-se de um lugar para o outro, de fazer contratos, de
dispor dos seus bens, faculdade cujo exerccio exclui a servido. Como
seria possvel o comrcio sem ela? , pois, unicamente, pelas vantagens
que confere, que se reclama tal liberdade, nada mais estranho ao esprito
dos burgueses do que consider-la como um direito natural: to-s, a
seus olhos, um direito til (PIRENNE, 1982, p. 56).

Essa liberdade seria, ento, assegurada mediante a autonomia judicial e
administrativa dos burgos, das cidades de mercadores. Nesse sentido, a
organizao municipal comeou a ser delineada entre os sculos XI e XII, mas com
necessidades sociais inteiramente novas, distintas daquelas que serviram de base
organizao municipal na Antiguidade. Pirenne (1982) destaca o carter exclusivista
dessa nova organizao municipal, porquanto cada cidade formava uma pequena
ptria disposta a conservar as suas prerrogativas em detrimento das cidades
vizinhas, constituindo, assim, um verdadeiro particularismo municipal.

A Itlia iniciou esse movimento com vilas e cidades assumindo a forma de
repblicas, com magistratura eleita por um ano e retiradas das diversas classes
124
sociais. Evidente que a expanso desse movimento ameaava o poderio do clero e
da nobreza instalados nos burgos tradicionais. Como aos reis no interessava a
fragmentao poltica e territorial acentuada com as relaes feudais e aos
burgueses no interessava o domnio poltico dos senhores feudais e da Igreja,
houve uma associao de interesses, com as monarquias apoiando a autonomia
dos burgos e os burgos apoiando o poder dos reis. Paradoxalmente, ao mesmo
tempo em que eram formadas verdadeiras repblicas municipais, era constitudo o
Estado-nao absolutista. Assim, foram fortalecidos ao mesmo tempo o poder
monrquico e o poder municipal, numa associao j ocorrida na Antiguidade e
repetida muitas vezes entre centralismo e municipalismo.

A concesso de cartas urbanas, cartas comunais ou forais
28
traduzia essa
associao entre os interesses da monarquia e dos burgueses, uma vez que esses
instrumentos jurdicos consistiam na salvaguarda dos direitos e liberdades dos que
habitavam as novas cidades, os novos burgos, livrando-os das injunes dos
senhores feudais e da Igreja Catlica.

O sculo XII tambm assinalou a transformao de Portugal em reino, no ano de
1140, reconhecido em 1179. Desde a invaso rabe, no sculo VIII, e o
conseqente processo de reconquista dos territrios, a situao dessa regio foi
peculiar, em relao do restante da Europa. Com efeito, a guerra de reconquista
mobilizou muitos senhores de terra, de forma que muitas vilas e localidades ficaram,
ou pela ausncia ou pelo bito, sem os senhores feudais. Para fazer frente aos
inmeros problemas de produo e circulao de mercadorias, os servos dos
campos e das vilas passaram a constituir fruns denominados conventus publicos
vicinorum. Conventus estava relacionado s divises administrativas e judiciais
daquele territrio na antiguidade romana (o territrio de Portugal estava dividido,
entre os anos de 69 e 73, em trs conventus). Publicos , como o nome indica, refere-
se ao coletivo, ao que no particular ou privado, e vicinorum refere-se autoridade

28
O foral um diploma que tem por objeto a instituio dos concelhos. Foral a traduo que a Idade
Mdia fez das expresses latino-brbaras forum e foros, que designavam no s as leis escritas e
os costumes tradicionais, mas tambm qualquer diploma de concesso de privilgios, contratos de
propriedade territorial etc. Foral significa diploma que tem por objeto a instituio dos concelhos, foro
significa imunidades e privilgios que pertenciam a uma corporao. Assim, o foral assumia o
significado de uma carta de povoao, de um diploma de regulao dos direitos e deveres coletivos
das vilas e lugares (no sculo XV e XVI era essa a idia que lhe traduzia) (HERCULANO, 1916).
125
coletiva dos vizinhos, denominao derivada do pequeno povoado chamado vicus,
cujo genitivo era vici. Foi essa a origem da organizao municipal em Portugal, ou
seja, dos concelhos medievais portugueses (FERREIRA, 1980).

Essa organizao municipal precedeu, em muitos lugares, a formao da monarquia
(HERCULANO, 1916). Formada pelos trabalhadores da terra, dos campos e dos
artfices da vila, que eram denominados homens bons, essa organizao municipal
diferia da europia, basicamente porque esta teve que lutar contra a autoridade da
Igreja Catlica e dos nobres para afirmar um modo de vida urbano, enquanto, em
Portugal, a organizao municipal teve origem rural porque no se deu em funo
de uma luta contra nobres e Igreja Catlica, mas em funo do vcuo de poder
decorrente do engajamento dos senhores feudais na guerra de reconquista
(FERREIRA, 1980). Alm disso, burgo em Portugal significava um grupo de
habitaes (que os romanos chamavam de vilas), um lugar fortificado com castelos
e com catedrais. No sculo XI, a qualificao burgo era atribuda a muitos lugares
sem a associao com a idia de municpio.

Herculano (1916) afirma que a organizao municipal portuguesa tinha origem
romana, ao contrrio do que indica Pirenne (1982) para o caso das comunas
europias. Para Herculano (1916), a prpria denominao municpio manifesta
essa origem. Os municpios estavam longe de abranger todo o territrio e toda a
populao portuguesa nos sculos XII e XIII e sua organizao, nos lugares onde
existia, era muito distinta, pois os forais estabeleciam formas de organizao muito
diferentes para os concelhos, variando segundo a povoao, estado anterior da
propriedade em seu territrio, situao militar entre outras. Alm disso, muitos
concelhos portugueses foram formados antes mesmo da monarquia, o que
contribuiu para a falta de uniformidade do municipalismo portugus nesse perodo.

Herculano (1916) tenta estabelecer uma tipologia para os municpios portugueses,
dividindo-os em rudimentares, imperfeitos e completos. O autor identifica o
municipalismo com a formao de concelhos, caracterizando-os com a formao de
uma magistratura administrativa e judicial ligada ao princpio eletivo. A existncia de
uma magistratura administrativa e uma certa unidade caracterizava o concelho
rudimentar. Quando essas funes se estendiam at a magistratura judicial
126
tnhamos um concelho imperfeito. O que distinguia e caracterizava os concelhos
completos era o predomnio da idia fundamental do municpio romano: a escolha
da magistratura principal entre os homens das mais importantes famlias, os homens
bons.

influncia romana na constituio do municpio portugus juntou-se a influncia
rabe decorrente dos vrios sculos de ocupao da pennsula ibrica. Assim, as
figuras centrais do concelho portugus, aquelas que ocupavam a alta magistratura,
eram os alcaides. O alcaide era o mais elevado funcionrio dos concelhos frente
do poder local. A palavra alcaide vem do rabe al-kaid e significa chefe ou capito
de qualquer corpo de tropa, mas, na Espanha e na frica, aplicou-se em especial ao
indivduo revestido do mandato supremo em qualquer castelo ou fortaleza. O mando
era absoluto e ilimitado, pois os alcaides exerciam uma delegao do rei, devendo
residir na vila (geralmente o rei concedia nomeao aos fidalgos nobilis homo).
Como os nobres passaram a no achar atraente essa exigncia, foi criado o cargo
de substituto do alcaide, chamado de vice-pretor ou alcaide menor.

A magistratura principal era composta por juzes, que deliberavam em harmonia com
o alcaide. Esses juzes tambm eram chamados de alcaldes ou alvass. Alcalde
uma palavra derivada do rabe al- khadi e designa um juiz que julga em primeira
instncia entre os mulumanos. Alvass vem do vocbulo rabe al-wasir que
significa o ministro ou o conselheiro do soberano. Depois passou a significar o chefe
de qualquer ramo da administrao pblica, mas representando sempre a delegao
do poder supremo. Esses magistrados eram geralmente escolhidos entre os
homens bons, aqueles que se destacavam na comunidade ou pela riqueza, ou
pela experincia, ou pela fora intelectual, ou pela experincia anterior em cargos da
administrao municipal. J os almotacs tinham as funes de policiamento, de
inspeo de pesos e medidas, entre outras atividades muito similares s dos edis
romanos. A palavra almotac vem tambm do rabe Al-mohtacel, que deriva do
verbo haaba e significa contar, calcular (HERCULANO, 1916).

Durante o perodo de reconquista da pennsula ibrica, a organizao municipal
floresceu intrinsecamente vinculada ao projeto de consolidao do territrio, e,
portanto, ligada aos objetivos do soberano:
127

Enquanto o poder central no pde tomar a si a tarefa de conduzir todos os
negcios do reino e imprimir-lhe um cunho de generalidade que
manifestasse a presena de El-Rei sobre o todo geogrfico nacional, coube
ao municpio a tarefa de fixar o povo e manter o territrio em mos
portuguesas (ZENHA, 1962, p. 16).

A concesso de forais proporcionava ao rei suporte poltico, fiscal (impostos) e
militar, com a instalao de milcias ligadas aos concelhos, que tambm tinham a
atribuio de defender a povoao dos inimigos mouros ou seus vizinhos
estrangeiros. Faoro (2000) identifica nessa concesso de forais um pacto entre o rei
e o povo, constituindo os primrdios do que viria a configurar-se como o
absolutismo monrquico portugus nos sculos seguintes.

Com a instituio dos concelhos, logrou a poltica medieval ferir a
prepotncia eclesistica, num meio que levaria a subjugar a aristocracia. A
esta razo se agregava outra, inspirada na ndole militar do pas, em
estreita conexo com o fundamento poltico do alargamento da forma
municipal. Decretada a criao do concelho, que deveria organizar uma
povoao, reedific-la ou anim-la, procurava o rei impor-lhe o dever de
defend-la militarmente contra seus inimigos, os mouros ou os vizinhos
estrangeiros. Criava-se, obediente monarquia, uma milcia gratuita,
infensa s manipulaes da nobreza e do clero batizados os antigos
muncipes e castellanus com o nome de alcaide, palavra sugerida pela
invaso rabe (FAORO, 2000, p. 10).

Com o fim da guerra de reconquista, a aliana entre o rei e o povo passou a
significar o predomnio do primeiro com um crescente processo de centralizao
poltica e administrativa que teve conseqncias na organizao municipal. A mais
notvel dessas conseqncias foi a introduo, nos municpios, dos juzes de fora,
que eram autoridades nomeadas pelo rei com o objetivo de aplicar as leis gerais da
Coroa no municpio. No que tentativas de uniformizao dos municpios por parte
do rei fossem inditas em Portugal, pois as primeiras leis gerais sobre organizao
municipal datavam de 1211, durante o reinado de Afonso II (ZENHA, 1962).
Entretanto, ainda no havia condies para que essa uniformizao ocorresse quer
pela disputa poltica com a nobreza, quer pela disputa territorial com estrangeiros.

Desde muito cedo os reis portugueses esforavam-se por fazer predominar os
princpios do direito romano, preservados tanto pelos visigodos no perodo de sua
dominao poltica sobre a pennsula, quanto pelo clero catlico. Nesse sentido
que os soberanos portugueses foram buscar nos municpios romanos a forma
128
adequada para a instituio dos concelhos que, como vimos, guardavam muitos
traos da antiga organizao municipal romana. Todavia, Faoro (2000) adverte que
se existia filiao origem romana quanto feio ideolgica, no existia quanto
sua continuidade real, porque eram outros os interesses de sua expanso em solo
portugus. No nos parece que assim fosse, porque tambm em Roma a
configurao municipal se, no incio, serviu para conferir relativa autonomia aos
povos conquistados com o respeito aos seus usos e costumes, tambm serviu para
manter certa unidade territorial, poltica e administrativa, ainda mais acentuada no
Imprio quando se tornou uniformidade.

De toda forma, inegvel que os princpios do direito romano configuraram a
organizao do Estado portugus e as ordenaes representaram, nesse sentido, a
vitria sobre as tendncias dispersivas da organizao municipal. Com efeito, esse
instrumento jurdico representou um regime jurdico geral, que se sobreps
diversidade do direito dos municpios.

As Ordenaes Afonsinas foram assim denominadas em homenagem ao monarca
ento reinante, Afonso V. A compilao consistiu em reunir as normas do Fuero
Juzgo, tambm chamado Cdigo Visigtico ou Lex Romana Visigothorum, legislao
dos hispano-romanos e visigodos, acrescido dos forais e leis gerais, estas aplicveis
em todo o Reino. As Ordenaes Afonsinas dividiam-se em cinco livros, que
tratavam da administrao da justia, das leis relativas jurisdio da Igreja, da
forma do processo civil, das leis pertencentes ao dirto civil, das penais entre outras.
Com as Ordenaes Afonsinas de 1446, as leis gerais, que se mantinham esparsas,
foram reunidas, e os municpios sofreram modificaes na sua estrutura e nas suas
competncias.

Os homens bons foram substitudos por vereadores em vrias funes. Esses novos
funcionrios realizavam funes similares dos edis da municipalidade romana e
subtraram muitas funes dos homens bons e dos almotacs e algumas dos
magistrados. As funes eram tambm definidas com maior nitidez, pois, enquanto
aos juzes foi atribuda jurisdio contenciosa, a essa poca diminuda pela atuao
dos funcionrios do poder central, aos vereadores foram atribudas funes
administrativas. Enquanto isso, aos homens bons foi reservada a funo de votar, de
129
organizar ris, de dar conselhos em questes que exigissem maior experincia. J
no vigoravam as assemblias populares em que os homens bons tinham poder de
deciso e, de certa forma, as Ordenaes Afonsinas representaram a introduo da
participao indireta do povo na vida local e nas decises do concelho. Contudo, o
maior ganho desse instrumento jurdico foi obter o que nenhum outro alcanara at
ento: a reduo de todos os municpios a um s tipo, uniformizando a organizao
municipal em todo o reino (ZENHA, 1962).

Em 1505, o rei D. Manuel iniciou o processo de reviso das Ordenaes Afonsinas.
As alteraes foram publicadas respectivamente em 1504, 1512 e 1521. Esse
conjunto de alteraes recebeu o nome de Ordenaes Manuelinas. Apesar de no
terem trazido alteraes substanciais para a organizao municipal prescrita pela
ordenao anterior, as Ordenaes Manuelinas merecem ateno porque foram as
primeiras introduzidas no Brasil, e foram essas ordenaes que regeram a
organizao das cmaras municipais, seu funcionamento, suas atribuies, o
nmero de funcionrios dos concelhos, o cdigo eleitoral, os direitos de liberdades
e imunidades municipais.

2.2 O MUNICPIO PORTUGUS CHEGA AO BRASIL

Zenha (1962) chama a ateno para o fato de um certo nmero de pessoas
reunirem-se sobre um dado territrio com algumas normas de convivncia ser um
elemento necessrio para a formao de um municpio. Elemento necessrio, mas
no suficiente, uma vez que, do ponto de vista legal ou administrativo, o municpio
s existe por autorizao ou delegao de poder jurdico superior. Assim, a origem
da instituio municipal depende sempre da vontade, da manifestao de um poder
que lhe superior. A trajetria da organizao municipal descrita at agora reitera
que a personalidade jurdica s advm de uma deciso estatal, j que, sem isso,
qualquer aglomerado humano pode possuir muitas designaes, mas no se
constituir numa organizao municipal.

O autor tambm destaca que, no Brasil, a introduo da organizao municipal no
foi diferente, tendo surgido por deciso do Estado portugus. A colonizao do
130
territrio brasileiro comeou com a organizao de vilas:

29
So Vicente e Piratininga
em 1532. De 1500 at 1532, Portugal no teve condies e interesse em
desenvolver a colonizao do territrio brasileiro e manteve a extrao do pau-brasil
como nica atividade da metrpole na nova terra. Entretanto, a ameaa constante
de invasores estrangeiros (contrabandistas de pau-brasil) e as notcias da
possibilidade de ouro e prata nas minas do Paraguai e do Peru fizeram o rei D. Joo
III, conhecido como O colonizador, organizar uma nova expedio para visitar o
Brasil e iniciar o povoamento. As cinco naus que vieram sob o comando de Martin
Afonso de Sousa traziam, alm da populao que habitaria a nova terra, vveres,
animais domsticos, mudas cultivveis e a organizao municipal contida no Livro I
das Ordenaes Manuelinas.

Contudo, logo se manifestou a incapacidade das vilas, como ncleos de
povoamento isolados, de fazer frente s incurses estrangeira, dada a vastido do
territrio brasileiro. Esse fator, junto com a impossibilidade financeira e demogrfica
de Portugal para levar a termo a tarefa de povoamento do territrio, fez surgir a
alternativa das capitanias hereditrias,
30
que consistia na diviso do territrio em 14
faixas lineares entregues a 12 donatrios. Dessa forma, entregava-se a particulares
o nus da tarefa de povoamento do territrio. Mas a existncia das capitanias no
conseguiu nem obter xito na tarefa de povoamento nem obscurecer as vilas como
estratgia de colonizao. Para se ter uma idia da pouca eficcia das capitanias
hereditrias, basta a informao de que muitos donatrios nem sequer tomaram
posse de seu quinho de terra.

Para Faoro (2000), os reis portugueses, para dominar as populaes dispersas no
novo territrio, foram buscar a tradio municipalista de controle da vida local
mediante a criao de vilas:

Na verdade, o municpio, na viva lembrana dos xitos da monarquia, foi
instrumento vigoroso, eficaz, combativo para frear os excessos da

29
Somente nas localidades que tivessem pelo menos a categoria de vila concedida por ato rgio,
podiam instalar-se Cmaras municipais, cuja estrutura foi transplantada de Portugal, a princpio na
conformidade das Ordenaes Manuelinas e, mais tarde, das Filipinas (LEAL, 1993, p. 60). O ttulo
de vila era condio de autonomia dos negcios municipais. s povoaes destinadas s sedes dos
governos era concedido o foral de vila, onde se levantava o pelourinho, como smbolo da liberdade
municipal.
30
As capitanias hereditrias j tinham sido experimentadas nas Ilhas de Madeira, de Porto Santo, dos
Aores, de Cabo Verde, de So Tom e Prncipe e do Territrio de Angola, no continente africano.
131
aristocracia e para arrecadar tributos e rendas. Diante do perigo
semelhante o arreganho do senhor de engenho ou do fazendeiro sem as
garras da nobreza o remdio seria igual. O modelo serviria, alm disso, a
outro propsito, tambm coevo corrente municipalista portuguesa: o
povoamento, com a disciplina dos moradores. Velho mecanismo de luta do
rei contra a nobreza, revigora-se na colnia, sem que estivesse isento, ele
prprio de produzir os efeitos contrrios ao sopro que o gerou (FAORO,
2000, p. 166).

Da mesma forma, Queiroz tambm destaca a organizao municipal como um dos
mecanismos de apelo iniciativa privada para a colonizao do novo territrio:

A necessidade que tivera Portugal de apelar para a iniciativa privada na
colonizao da nova terra determinou a benevolncia do governo para com
os particulares, quer fossem donatrios, quer fossem colonos; a Metrpole
precisava estar bem com eles, que seriam os construtores de uma nova
riqueza e os pagadores de impostos. Da o interesse que permitiu tivessem
na governana da terra, da qual muito cedo participaram, os nativos, ao
contrrio das colnias espanholas onde eles eram sistematicamente
afastados dos cargos pblicos (QUEIROZ, 1969, p. 10).

Essas vilas constituram assim a formao inicial da colonizao, mais do que as
capitanias, que tiveram uma existncia apenas terica. As vilas brasileiras eram
regidas pela prescrio da organizao municipal contida nas Ordenaes
Manuelinas, que orientavam a organizao municipal na metrpole. Essas
ordenaes tratavam da administrao municipal desde o ttulo 44, que abordava as
funes dos juzes ordinrios, at o ttulo 58, que tratava dos carcereiros das
cidades e das vilas.

No h um livro contendo prescries para o funcionamento do concelho de uma
maneira geral, mas, sim, prescries quanto s funes de cada integrante da
administrao municipal.
31
interessante observar tambm que as obras
consultadas sobre as Ordenaes que tiveram vigncia no Brasil colonial e imperial
no distinguem as disposies das Ordenaes Manuelinas das Ordenaes
Filipinas e descrevem a organizao das vilas no Brasil com base nas disposies
destas ltimas. Esse o caso dos trabalhos de Zenha (1962), Prado Jnior (1987) e
Ferreira (1980). Aqui preferimos partir das Ordenaes Manuelinas, porque a
subseqente acrescentou pouqussima coisa organizao das vilas.

31
As Ordenaes Manuelinas e Filipinas esto disponveis para consulta na ntegra e com texto
original nos respectivos endereos eletrnicos:
<http://www.uc.pt/ihti/proj/manuelinas/ORDEMANU.HTM>
<http://www.uc.pt/ihti/proj/filipinas/ORDENACOES.HTM>.
132
Enfatizaremos o funcionamento das Cmaras, que eram os rgos locais da
administrao colonial, por duas razes: a primeira relativa abordagem de o
trabalho recair fundamentalmente na trajetria do municpio brasileiro e a segunda
que, na verdade, no sistema administrativo da Colnia, no existiam administraes
distintas e paralelas tais quais concebemos hoje, ou seja, uma geral e outra local: a
administrao uma s e ver-se-, pelo desenvolvimento do assunto, que
competem s Cmaras atribuies que segundo a nossa classificao moderna so
tanto de ordem geral como local (PRADO JNIOR, 1987, p. 314).

Pelo disposto no ttulo 44 das Ordenaes Manuelinas, aos juzes ordinrios cabia a
manuteno da paz pblica na cidade ou vilas, inquirindo sobre mortes, fuga de
escravos, moeda falsa, ofensa de justia, crcere privado, furto etc. Representavam
a administrao judicial das vilas, e as ordenaes prescreviam prazos para as
audincias e despachos desses magistrados.
32

O ttulo 45 dispunha sobre o modo como deveriam ocorrer as eleies dos juzes,
vereadores
33
e outros oficiais. Antes do trmino do mandato dos oficiais, na oitava de
Natal
34
do ano final do mandato, a Cmara se reuniria com os homens bons
35
e o
povo chamado a concelho. O juiz mais velho deveria requerer a todos os presentes
que votassem em seis homens para que fossem os eleitores. O voto era declarado e
registrado pelo escrivo da Cmara. Depois os juzes e os vereadores verificariam o
rol dos mais votados. Depois de prestar juramento perante o evangelho, esses seis
homens seriam apartados pelos juzes de dois em dois, no podendo as duplas ser
parentes aqum do quarto grau. Essas duplas seriam colocadas em outra casa,
aonde pessoa alguma teria acesso e, separadamente umas das outras e sem se
comunicar, deveriam indicar, por escrito, os juzes, os vereadores, os procuradores,

32
As funes de juiz de fora vo se configurar com maior nitidez nas Ordenaes Filipinas de 1603.
Nas Ordenaes Manuelinas, eles figuram como ouvidores postos em algumas terras para atuar em
conjunto com o corregedor, no assumindo a funo de representantes rgios nas vilas, que teriam
mais tarde nas Ordenaes de 1603.
33
Como j foi mencionado, muitas funes dos homens bons foram absorvidas pelos vereadores
desde as Ordenaes Afonsinas de 1446.
34
Expresso que significa 1.
o
de janeiro. Antigamente considerava-se que o dia do Natal, 25 de
dezembro, por ser o do nascimento de Cristo, deveria ser o primeiro dia do ano, isto , do ano que
comearia da a oito dias. Assim, o 1.
o
de janeiro seria o oitavo dia do novo ano, a oitava de Natal.
35
Eram, pois, verdadeiros chefes de bandos armados (compostos de escravos, agregados, afilhados
e homens darmas mercenrios) os homens bons que concorriam s assemblias das Cmaras
Municipais para eleger seus representantes constitudos pelos juzes ordinrios e vereadores, que
durante algum tempo cuidariam dos negcios pblicos do lugar (QUEIROZ, 1969, p. 11).
133
tesoureiros e outros homens bons para ocupar cargos no concelho, como o de
escrivo. Esses eleitores deveriam escolher o nmero suficiente de pessoas para
ocupar os cargos por trs anos. Levando em considerao que o mandato era de
um ano, as ordenaes determinavam que os eleitores devessem preparar trs ris
para cada funo do concelho. Assim, havia trs escritos para juizes, trs para
vereadores e para todas as outras funes. Se houvesse entre essa dupla de
eleitores algum que no soubesse escrever, seria acompanhado pelo juiz,
vereador, pelo escrivo ou outro homem bom que soubesse escrever.

Quando esses ris eram terminados pelas duplas (que no podiam comunicar-se
umas com as outras e com mais ningum), eram entregues ao juiz mais velho, que
fazia com que todos que tiveram acesso aos nomes dos oficiais que constavam nos
ris prestassem juramento de no revel-los. Em seguida, apurava por funo os
nomes dos mais citados nos ris, registrando os resultados numa folha chamada
pauta, que era assinada, fechada e selada pelo juiz.
36
Com essas pautas se faziam
pelouros
37
com os eleitos para cada funo em cada um dos trs anos do mandato
(trs pelouros para juzes, trs para vereadores e assim sucessivamente).

Em seguida, o juiz colocava os pelouros num saco de pano com tantas divises
quantas fossem as funes eletivas, ou seja, uma diviso para juzes, outra para
vereadores, outra para procuradores etc. Em cada diviso eram depositados trs
pelouros, correspondendo a cada mandato no decorrer de trs anos (as eleies
eram de trs em trs anos, mas os mandatos eram anuais). Na ltima diviso do
saco, o juiz colocava a pauta, e o saco era guardado num cofre com trs fechaduras.
Com cada vereador cujo mandato estivesse acabando ficaria uma chave e, ao final
do ano, o povo e os homens bons eram convocados para se reunir na sede do
concelho para a abertura dos pelouros e a conseqente designao dos que iriam
desempenhar funes no ano seguinte. As ordenaes determinavam que um
moo com at sete anos de idade sorteasse as funes, tirando um pelouro de

36
Pelas Ordenaes Manuelinas, os juzes deveriam apurar a pauta de tal maneira que no houvesse
entre os eleitos para a mesma funo parentes e que os menos experientes na administrao pblica
atuassem com os mais experientes.
37
Quando comearam a surgir armas de fogo, elas eram praticamente pequenos canhes que os
soldados carregavam nas mos. E esses canhezinhos disparavam balas de ferro macio, chamadas
pelouros. No eram grandes, talvez uns centmetros de dimetro. Eram, pois, pequenas bolas de
metal. No caso das eleies, usavam-se pelouros de cera, redondos e do mesmo tamanho dos
pelouros dos canhes. Da o nome (FERREIRA, 1980, p. 44).
134
cada repartio do saco, aqueles cujos nomes sassem nos pelouros seriam oficiais
no ano seguinte. Em seguida, fechava-se o saco, que era novamente guardado. Os
nomes dos eleitos eram levados ao conhecimento do Ouvidor-Geral, que expedia
um documento chamado Carta de Confirmao de Usanas, que ratificava a
escolha feita, podendo os eleitos tomar posse na primeira oitava de Natal.

Quando qualquer um dos eleitos e sorteados para as funes tivesse que ser
substitudo por impedimento de qualquer natureza, a prpria Cmara realizava as
eleies no momento da abertura dos pelouros. Como cada voto era contado com
um trao, essa modalidade de eleio era conhecida como barrete.

Os vereadores
38
tinham seus ofcios regulamentados pelo ttulo 46 das Ordenaes
Manuelinas. Como vimos, os vereadores aparecem nas Ordenaes Afonsinas
como delegados do povo nas reunies do concelho, substituindo os homens bons.
Nas Ordenaes Manuelinas, os vereadores apareciam com muitas funes
administrativas, como colocar as rendas do concelho em prego; observar as
condies dos caminhos pblicos, das fontes, dos chafarizes; observar como
estavam sendo cumpridas as determinaes dos concelhos; prover, guardar e
corrigir as posturas das cidades e vilas. Segundo Zenha (1962),

Enquanto os magistrados da terra tinham funes nitidamente judicirias,
os vereadores no concelho representavam os encargos administrativos.
Competia-lhes verear, isto , andar vendo como se cumpriam as posturas
do concelho, quais as necessidades novas, ou os abusos, como se
conservavam os bens do municpio, como se abasteciam os mercados,
evitando a ruindade, a carestia e o atravessamento de vveres (ZENHA,
1962, p. 60).

Os primeiros almotacs seriam os juzes do ano anterior; os segundos os dois
vereadores mais antigos; e os terceiros, um vereador e o procurador tambm do ano
anterior. Como na antiga tradio portuguesa, os almotacs encarregavam-se de
estabelecer, mediante preges, e fiscalizar os pesos e as medidas das cidades e
das vilas (principalmente de aougues), zelando tambm para que no faltassem
provises no lugar, pela limpeza pblica, intervindo nas questes conflitantes entre

38
H variaes de acepes da palavra verear, que pode significar vereacom no sentido de junta
dos oficiais da Cmara para ordenarem o que era a bem do concelho e utilidade pblica; vereado no
sentido de administrado com retido, justia e utilidade pblica, e verear, fazer justia, governar no
respectivo concelho, cidade ou vila (ZENHA, 1962).
135
vizinhos e na fiscalizao das obras. A aferio geral dos pesos e medidas
realizava-se nos meses de janeiro e julho.

Entre os cargos mais importantes dos concelhos estava o de procurador, que
acompanhava as medidas do concelho e mediava as relaes entre o povo e o
concelho quanto s queixas e reclamaes dos moradores das vilas e das cidades.
Alm de funes de fiscalizao e interveno nos conflitos, os procuradores eram
encarregados de algumas rendas dos concelhos.

Tambm havia o tesoureiro, que recebia as rendas dos conselhos e fazia todas as
despesas que fossem autorizadas pelos vereadores, e os escrives do concelho e
da almotaaria, alm de carcereiros, tabelies, porteiros e outros profissionais com
funes menores.

Quanto aos alcaides, havia os alcaides maiores e os alcaides menores. Como a
funo exigia que houvesse fixao de residncia na cidade ou vila e como eram
designados fidalgos (nobres) pelos reis para exerc-la, para fidalgos que no
queriam ou no podiam ter residncia fixa na cidade, foi criado o cargo de alcaide
menor, que era designado pelos senhores do lugar, ou alcaides maiores. Estes
apresentavam para os juzes e vereadores o nome de trs homens bons que
morassem na cidade, casados, abonados, e que no fossem estrangeiros. Dessa
lista trplice sairia o alcaide menor, que deveria guardar e zelar pela ordem pblica
das cidades e vilas.

Essas foram, em linhas gerais, as prescries das Ordenaes para a organizao
de vilas no Brasil. Caio Prado Jnior (1987) no identifica uma expressiva
diferenciao entre a administrao do Reino e a da Colnia, mas no negligencia a
necessidade de ajuste administrativo da Colnia, dadas as condies peculiares
aqui encontradas, como a vastido do territrio.

Geralmente as Cmaras reuniam-se duas vezes por semana, nas quartas e nos
sbados, e, nos primeiros tempos de colonizao do territrio, algumas
sobrepujaram os rgos gerais de administrao em autoridade e funes, como as
136
Cmaras de So Lus do Maranho, Rio de Janeiro e So Paulo, que chegaram a
destituir os governadores de seus postos (PRADO JNIOR, 1987).

Esse poder e autoridade das Cmaras foram ampliados durante todo o perodo
colonial, de forma que tinham patrimnio e finanas prprios, embora funcionassem
como verdadeiros rgos da administrao geral. Devido sua forma popular de
organizao e funcionamento e ao contato ntimo que assumiam com
governadores e administrados, as Cmaras tiveram papel poltico relevante durante
todo o perodo colonial, um papel poltico quase autnomo, que muitos autores,
como Manuel Rodrigues Ferreira (1980), Edmundo Zenha (1962) e Jos Murilo de
Carvalho (1993, 1998), identificam como uma espcie de repblica ou de federao
municipal.

Contudo, Faoro (2000) chama a ateno para o fato de Martin Afonso de Sousa, em
sua primeira expedio colonizadora para o Brasil, ter recebido em trs cartas
rgias, poderes de capito-mor da armada e das terras que descobrisse para tomar
posse delas e constituir capito-mor e governador. Todavia, em vez disso, preferiu,
desviando-se dessas instrues e reproduzindo o sistema jurdico portugus, criar
vilas que estariam vinculadas ao rei ao mesmo tempo em que fossem capazes de se
determinar [...] fixando, com o ncleo social e administrativo, o expediente apto a
conter os sditos na obedincia (FAORO, 2000, p. 167).

Foi na tradio da instituio romana do municpio que Portugal se inspirou para
erigir a obra poltica e comercial de colonizao das terras brasileiras, tomando
como eixo a sua distribuio a particulares que levariam a termo a empresa agrcola
e a conseqente criao de riquezas para exportao (FAORO, 2000).

justamente a que os autores se dividem, interpretando a herana colonial ora
como a existncia de um poder metropolitano dbil, incapaz de exercer a
administrao de forma centralizada, tendo que recorrer ao auxlio do poder privado
o que gerou as oligarquias isoladas umas das outras, cujas bases so a grande
propriedade e a posse de escravos -, ora como uma engenharia essencialmente
centralizadora, na medida em que a delegao de terras ao poder privado no
isentava o papel ativo do governo portugus, pois o rei subordinava e dirigia as
137
aes polticas, administrativas e econmicas na Colnia: o colono [...] seria um
agente de uma imensa obra semipblica, pblica no desgnio e particular na
execuo (FAORO, 2000, p. 142).

Dessa forma, parece que os efeitos inevitavelmente dispersivos das capitanias
hereditrias (isolamento geogrfico, litoral extenso, dificuldades de transporte etc.)
geraram interpretaes dspares sobre descentralizao ou centralizao como
herana colonial. Nessas duas vertentes, tambm so distintas as interpretaes
sobre o impacto do Governo Geral. Para a que defendia a existncia da
descentralizao, tratou-se de um poder apenas nominal; para a que postulava a
existncia de centralizao, tratou-se de uma reao ao insucesso administrativo
das capitanias, fazendo frente s ameaas de invaso estrangeira e
insubordinao dos indgenas. Assim, o Governo Geral constituiu uma tentativa de
salvar os negcios bem-sucedidos da metrpole.

Fracassaram as capitanias, mas prosperava a terra, malograva-se o
sistema, mas vingava o negcio. O instrumental de controle, de comando e
de governo devia ser reformulado, guardados os objetivos que inspiraram o
plano ineficaz, ferido na turbulncia, na inaptido de consolidar a
segurana externa e interna (FAORO, 2000, p. 162).

Partindo das informaes sobre a forma de estruturao da vida local em Portugal,
baseada nas tradies romanas de organizao municipal, fica bastante complicado
aceitar, como Carvalho (1993,1998), a hiptese da descentralizao quase
autnoma pela debilidade do poder central portugus no Brasil Colnia. Parece-nos
que Portugal, tal qual Roma na poca das conquistas, foi buscar no controle da vida
local (concelhos e municpios) a base para a ordem poltica e administrativa colonial:
o municpio no criava nenhum sistema representativo nem tinha por finalidade a
autonomia local, muito diferente das bases conceituais do self-government saxnico,
que fundamentaram as comunas americanas admiradas por Tocqueville. Assim, se
possvel identificar algum nvel de descentralizao poltico-administrativa, possvel
tambm associar a sua existncia a uma necessidade de manuteno de uma
ordem econmica, a partir de interesses de defesa de territrio e de arrecadao
fiscal, com interesses altamente centralizados na metrpole e controlados por ela.

Esse controle da vida local se tornaria ainda mais forte com o ciclo do ouro no sculo
XVII. Nesse sentido, Faoro (2000) aponta que a vila constitua a base da pirmide de
138
poder que partia do rei, passando pelo vice-rei ou governo-geral, at chegar vila
administrada pela Cmara ou pelo Senado da Cmara. As vilas no Brasil Colnia
constituam, assim, unidades de governo originadas das preocupaes fiscais do
soberano, estimuladas pelas necessidades de defesa do territrio, portanto, no
guardavam relao com a idia de autonomia local, prpria do self-government da
doutrina liberal: [...] o municpio se submete ao papel de brao administrativo da
centralizao monrquica. A prpria categoria de vila, habilitada a possuir Cmara,
depende da vontade rgia, mesmo quando a palavra do soberano se limita a
reconhecer um fato (FAORO, 2000, p. 208).

Dessa forma, parece difcil identificar no Brasil colonial os traos de uma federao
em germe, como faz Carvalho (1993, p. 52): Podramos, tambin decir que el
sistema se aproximaba al de uma federacon, si de la expresin conservramos tan
solo el aspecto de autonomia poltica de las unidades componentes del todo. A
administrao colonial possua um encadeamento cuja lgica eram os negcios da
metrpole e no a autonomia local.

No ciclo do ouro, no eram mais as Ordenaes Manuelinas que regiam as vilas
brasileiras, mas, sim, as Ordenaes Filipinas, que surgiram da necessidade da
reforma das Ordenaes Manuelinas a partir de 1580, com a incorporao da Coroa
Portuguesa da Espanha. Dessa reforma resultou a aprovao das novas
Ordenaes que, embora prontas desde 1595, s entraram em vigor no reinado de
Filipe II, por lei de 11 de Janeiro de 1603, mantendo-se a sua vigncia at o Cdigo
Civil de 1867, em Portugal, e at o Cdigo Civil de 1917, no Brasil.

As Ordenaes Filipinas estabeleciam que os juzes ordinrios e os juzes de fora
39

deveriam trazer varas vermelhas e brancas,
40
respectivamente. As varas eram
insgnias para que no houvesse resistncia s suas ordens. Os juzes deveriam
traz-las arvoradas ao alto quando andassem a cavalo. Caso no as portassem ao

39
Juiz de fora ou de fora-aparte era, desde o reinado de D. Afonso IV, o magistrado imposto pelo rei a
qualquer lugar sob o pretexto de que administravam melhor a justia aos povos do que os juzes
ordinrios, em razo de suas afeies e de seus dios. A finalidade da sua criao foi a usurpao da
jurisdio para o poder rgio. O juiz ordinrio era um juiz independente da realeza, sendo eleitos para
um mandato de um ano.
40
As varas pintadas de branco competiam aos juzes letrados (juzes de fora), e as varas pintadas de
vermelho, aos juzes leigos (ou ordinrios).
139
andar pelas vilas, estavam sujeitos a multas de quinhentos ris. Em relao aos
demais aspectos da organizao das vilas, as Ordenaes Filipinas pouco ou nada
alteraram dos dispositivos anteriormente definidos nas Ordenaes Manuelinas.

Em suma, as Cmaras tiveram um enorme raio de ao durante o perodo inicial de
colonizao do territrio brasileiro. Algumas se tornaram de fato a principal
autoridade nas capitanias respectivas, sobrepondo-se aos governadores e chegando
mesmo a destitu-los, como foi o caso das Cmaras do Rio de Janeiro, de So Lus
do Maranho e de So Paulo. At o ciclo do ouro, as Cmaras tinham patrimnio e
finanas prprias, independente das capitanias a que pertenciam e do tesouro real.
O patrimnio era constitudo das terras que eram concedidas no ato de criao das
vilas, o rossio, destinado a edificaes, logradouros e pastos pblicos. Parte dessas
terras tambm podia ser cedida aos particulares ou ser aforada. As finanas das
Cmaras eram constitudas pelos foros (renda das terras aforadas), tributos
autorizados por leis gerais ou especialmente concedidos pelo soberano. De toda a
arrecadao, dois teros pertenciam s Cmaras e um tero era destinado ao
tesouro da capitania (PRADO JNIOR, 1987). preciso destacar que, nos tempos
iniciais de funcionamento das Cmaras, os recursos financeiros eram muito
escassos e muitas vezes os servios pblicos, como construo de estradas,
chafarizes, entre outros, eram custeados pelos senhores de engenho (QUEIROZ,
1969).

s Cmaras cabia nomear os almotacs e os seus funcionrios internos, editar
posturas, processar e julgar infraes, entre outras questes. Contudo, importante
frisar que nem todas as competncias das Cmaras eram privativas das mesmas.
Os oficiais das Cmaras, tanto os juzes, quanto os vereadores e funcionrios,
incumbiam-se de todos os assuntos de ordem local. Todavia, como salienta Prado
Jnior (1987), no sistema administrativo da Colnia no havia administraes
distintas ou paralelas, cada uma, com seu elenco de competncias (geral e local):
as Cmaras funcionavam, com maior ou menor autonomia, como rgos inferiores
da administrao geral das capitanias.

Tinham as Cmaras funes mais abrangentes que as modernas municipalidades,
denunciando crimes e abusos aos juzes, desempenhando funes policiais,
140
inspecionando a higiene pblica. Exerceram plena autoridade em seus domnios,
mas, como destaca Queiroz (1969), nada mais faziam do que refletir o poderio dos
latifundirios e seu interesse no governo local. Isso tudo pode levar a concluses
sobre o funcionamento e a organizao das Cmaras, quase que independentes do
poder rgio e muitas vezes margem dos textos legais. Mas se a Coroa tolerava
essa relativa independncia era por causa da impotncia, diante do mandonismo
dos senhores de terra que dominavam as Cmaras.

Victor Nunes Leal (1993) destaca que a soberania da Coroa por muitas vezes se
deteve diante do poderio privado da nobreza fundiria:

No seria pois de estranhar que no perodo aludido, de dominao quase
exclusiva do senhoriato fundirio, tivessem as Cmaras municipais
instrumento do seu poder na ordem poltica - uma larga esfera de
atribuies que resultava muito menos da lei do que da vida (LEAL,
1993, p. 66).

Isso porque o aparelho administrativo da Monarquia Portuguesa era insuficiente
para fazer frente a um territrio extenso, inculto e praticamente despovoado.Todavia,
essa tolerncia da Coroa com as Cmaras comeou a ser revertida com o ciclo do
ouro, entre os sculos XVII e XVIII, ou seja, a reao da Coroa Portuguesa ao poder
quase independente da nobreza fundiria manifestou-se no momento em que se
destacou o desenvolvimento da economia colonial:

A descoberta das minas viria precipitar essa transformao. Enquanto os
interesses da nobreza rural deixavam ampla margem aos da Metrpole e
esta no se achava em condies de exigir mais, o poder privado dos
colonos encontrou a aprovao e estmulo da parte da Coroa; mas esta
passou a censurar, conter e punir os sditos independentes, quando os
interesses de uma e de outros entraram a colidir mais violentamente e o Rei
j no estava mais em situao de suportar insolncias (LEAL, 1993, p.
70).

A reao da Coroa consistiu basicamente em eliminar as concesses feitas s
Cmaras da nobreza fundiria, utilizando-se rigorosamente das Ordenaes
Filipinas, que aqui no eram aplicadas totalmente em virtude dos interesses privados
dos grandes proprietrios de terra. Alm disso, tratou a Coroa de prestigiar os seus
oficiais na colnia, como os juzes de fora, procuradores e governadores. Exemplo
do controle maior exercido pela Coroa a partir do ciclo do ouro foi que, em cada
141
capitania onde havia extrao de ouro, se organizou uma intendncia,
completamente autnoma em relao s demais autoridades coloniais, s devendo
prestao de contas metrpole. A intendncia era um rgo ao mesmo tempo
administrativo (polcia da minerao), judicirio e fiscal, como arrecadadora do
quinto, e era composta de um superintendente e de um guarda-mor de designao
da Coroa (PRADO JNIOR, 1987, LEAL, 1993).

Ao movimento de maior controle da metrpole mediante os juzes de fora e outros
oficiais nas vilas corresponderam os movimentos insurrecionais no Brasil Colnia,
que j postulavam a idia de Repblica, no significando ainda uma opo poltico-
ideolgica contra a monarquia, mas, sim, uma forma de rebelio contra o domnio
portugus (ROCHA, 1997). Assim tivemos a Revoluo dos Beckmans, em 1684, no
Maranho; a Guerra dos Mascates, em 1710, em Pernambuco; a Inconfidncia
Mineira, em 1789, em Minas Gerais e a Revolta de 1817, em Pernambuco.

A vinda da Famlia Real em 1808 alterou o significado da administrao colonial,
pois assinalou o incio da constituio do Estado nacional brasileiro, consolidado
com a criao, em 1815, do Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarve.

Criada a administrao pblica brasileira, outra conseqncia da
trasladao da famlia real, converteu-se o Rio de Janeiro em capital
administrativa, por possuir os rgos centrais de governos municipais; dali
emanavam as ordens para as provncias e para as Cmaras municipais,
para ali enviavam ambas os seus delegados e representantes a pleitear
medidas ou efetuar reclamaes (QUEIROZ, 1969, p. 36).

Foi tambm no contexto da vinda da Famlia Real que teve incio no Brasil o debate
sobre a organizao federativa. Desde ento, instituio municipal tal qual fora
definida e aplicada, primeiramente em Roma, depois em Portugal e enfim nas terras
brasileiras, veio somar-se a configurao de um federalismo que assumiria
contornos mais ntidos alguns anos mais tarde com a Proclamao da Repblica.

2.3 BRASIL IMPERIAL: MUNICPIO E FEDERAO NO DEBATE

O perodo de permanncia da Famlia Real no Brasil j trazia o debate sobre a
pertinncia ou no de uma organizao federativa, na medida em que a Revolta do
142
Porto, em 1820, colocou em questo o futuro do reino portugus em relao
colnia brasileira, mediante o debate acerca de trs alternativas: a unio ou
federao monrquica, o desmembramento com monarquia e o desmembramento
com repblica, com ou sem federao (CARVALHO,1993). A opo foi a segunda, e
as elites brasileiras mantiveram durante quase todo o perodo imperial o princpio da
unidade territorial como prioridade nas situaes de deciso sobre a organizao
poltica-administrativa: O objetivo principal dos estadistas brasileiros de 1822 no
estava tanto na separao entre Brasil e Portugal, mas na conservao do Brasil
como um todo, assim como na manuteno do status de nao soberana e na
adoo do sistema representativo (TORRES, 1967, p. 90).

Ferreira (1980) destaca, contudo, que as Lojas Manicas e sua propaganda das
idias liberais contriburam sobremaneira com quadros para as cmaras municipais,
principalmente nas vilas prsperas e cosmopolitas, onde o poder central se fazia
mais presente e intenso, como era o caso de Vila Rica, Rio de Janeiro e Salvador.
Com a Revoluo Liberal do Porto, em 1820, e o surgimento das Cortes de Lisboa,
em 1821, onde o Brasil tinha direito representao, o movimento poltico de cunho
liberal das cmaras municipais tornou-se mais forte.

Finalmente, havia chegado a hora das nossas repblicas municipais, das
nossas Cmaras municipais. O momento poltico era de grande ebulio.
As Cortes de Lisboa estavam dominadas pelos radicais, pelos chamados
democrticos, e mesmo republicanos. No Brasil, o Senado da Cmara do
Rio de Janeiro, havia cado em mos de um dos chefes da Maonaria
radical dessa capital, Jos Clemente Pereira, natural do Reino. A Cmara
Municipal de Vila Rica, praticamente j havia declarado a Independncia de
Minas Gerais. Mas a de So Paulo, tradicional, inteiramente dominada pela
sua nobreza local, opunha-se, inclusive s idias liberais, do centro,
pregadas pelo Prncipe Regente D. Pedro. E as duas Cmaras Municipais,
de So Paulo e Rio de Janeiro, estavam totalmente opostas nessa questo
poltico-ideolgica. Finalmente as foras do centro, lideradas por Jos
Bonifcio e D. Pedro, impuseram ao Brasil, uma Independncia com o
Imprio. Porque havia os que a desejavam com a repblica (FERREIRA,
1980, p. 54).

A opo pelo desmembramento com monarquia, porm, no resolvia de modo
definitivo a questo da unidade territorial, visto que suscitava a questo das novas
formas de relacionamento entre as vilas, as provncias e o governo central, que at
ento se davam quase diretamente com a metrpole. Mesmo aps a independncia
muitas provncias, principalmente as do norte do Pas, no reconheciam D. Pedro I
como imperador e continuavam a relacionar-se diretamente com Lisboa. Apenas as
143
provncias do Rio de Janeiro, Minas Gerais e So Paulo inicialmente apoiavam D.
Pedro (CARVALHO,1993).

Foi nesse quadro de contendas que ocorreu a primeira Assemblia Constituinte.
Tratava-se de acomodar os mecanismos de controle poltico para assegurar a
dinastia e, ao mesmo tempo, a convivncia com o poder poltico e econmico local.
Porm, esse quadro de acomodao significou um retrocesso ainda maior nas
funes e nos poderes antes exercidos pelas cmaras municipais, uma vez que,
logo no processo constituinte, ficou evidenciado o papel meramente administrativo e
subordinado que as instituies municipais iriam assumir doravante. Ferreira (1980)
relata um episdio que simboliza o retrocesso poltico das Cmaras Municipais logo
no incio do Brasil independente:

No dia 3 de maio de 1823, instalou-se solenemente no Rio de Janeiro, a
Assemblia Geral Constituinte e Legislativa do Imprio do Brasil, com a
presena do Imperador D. Pedro I, que leu a sua fala No dia 5 de mesmo
ms e ano, realizada a primeira reunio ordinria da Assemblia dos
deputados eleitos pelas provncias do Imprio do Brasil. E a velha Cmara
Municipal do Rio de Janeiro, que muito trabalhara pela implantao do
regime liberal no Brasil, e por isso, pela implantao da Assemblia Geral
Constituinte e Legislativa, resolve fazer-lhe uma visita, e levar uma
mensagem. E l vai o velho Senado da Cmara do Rio de Janeiro,
Assemblia Geral, levando o seu estandarte. Em l chegando, os
deputados Assemblia probem aos membros da Cmara Municipal, que
entrem. -lhes solicitada a mensagem, que lida na tribuna, por um
deputado. Depois, seguem-se os debates: devem ou no os membros da
Cmara Municipal entrar? E durante todo o debate, diz o deputado
Andrada Machado: Oponho-me, porque as Cmaras (municipais) no tm
representao alguma; no so mais do que corpos elegidos (eleitos) por
vilas, para administrar as suas rendas, com certas atribuies; mas nada
tm que saiba a representao: tudo o que representao nacional est
em ns concentrada; em ns e em mais ningum (Apoiados). Finalmente,
foi colocado em votao se a Cmara Municipal deveria ou no entrar: por
maioria, foi decidido que no. E os pobres membros da Cmara enrolaram
o seu estandarte e regressaram sua Cmara Municipal. No se haviam
apercebido os membros da Cmara Municipal do Rio de Janeiro, que havia
terminado o muitas vezes secular pacto repblica municipal-monarquia
nacional. Esse edifcio rura com a Revoluo Liberal, e agora entravam
em cena novas foras polticas, que prescindiam das repblicas municipais,
das Cmaras municipais (FERREIRA, 1980, p. 54).

A impossibilidade de acomodao dos interesses dspares quanto aos princpios
centralizadores ou descentralizadores levou dissoluo da Assemblia
Constituinte, em 1823, e ao restabelecimento do mecanismo tutelador, mediante
uma constituio outorgada, o que demonstra o aniquilamento da frao
144
democrtica com a vitria do princpio de que o Imperador precede o pacto social
(FAORO, 2000).

A constituio outorgada de 1824 teve por objetivo refrear o modelo de governo
baseado nas provncias, que estava sendo concebido na constituinte de 1823 e que
era contrrio ao princpio recolonizador que estava na base da independncia do
Pas: a federao, em germe, no vingou e o poder moderador foi a chave para o
modelo de organizao poltica do pas. Interessante destacar que, com exceo da
Cmara Municipal do Rio de Janeiro, a Carta outorgada recebeu a chancela de
vrias cmaras municipais, conferindo ao texto uma legitimidade forjada, dadas as
circunstncias de interdio e anulao no processo constituinte.

Em que pese ao reconhecimento das provncias pela constituio imperial,
mediante, inclusive, a existncia dos Conselhos Gerais de Provncia, isso no
significava, em absoluto, a aproximao da idia de federao, visto que os
conselhos no podiam propor nem deliberar leis, mesmo as provinciais, que eram da
competncia da Cmara dos deputados (Art. 83 e incisos).

Ademais, havia o poder moderador como chave de toda a organizao poltica (Art.
98), delegado privativamente ao Imperador, cuja pessoa era considerada inviolvel
e sagrada, portanto, no passvel de responsabilizao. Com forte vis hobbesiano,
um de seus ttulos era o de Defensor Perptuo do Brasil (Art. 100). Seus poderes
tinham braos em toda a organizao social, desde a nomeao dos senadores at
a dissoluo da Cmara dos deputados, passando pelo perdo e moderao nas
penas impostas aos rus condenados por sentena. Nesse sentido, Bonavides e
Paes de Andrade (1991, p. 7) consideram que [...] a constituio outorgada e formal
de 1824 se confrontava com outra lei maior sub-reptcia, vontade mais alta que a
ofuscava por inteiro: o poder concreto e ativista do monarca.

s cmaras municipais tambm foi delegada, na constituio outorgada de 1824, a
tarefa de governo econmico e municipal das cidades e das vilas do Imprio (Art.
167). Entretanto, a sua organizao e o seu funcionamento deveriam ser objeto de
lei regulamentar (Art. 169). O Regimento das Cmaras Municipais do Imprio (Lei
de 1
o
de outubro de 1828 ou Cdigo Municipal de 1828) assinala a fase brasileira da
145
histria municipal, visto que at essa data as municipalidades se regiam pelas
ordenaes do reino portugus ( poca, as Ordenaes Filipinas de 1603).

Uma das alteraes expressivas em relao ao disposto nas ordenaes foi a que
diz respeito s eleies para os representantes das cmaras municipais. O Cdigo
Municipal de 1828 previa a forma de eleio para as Cmaras das cidades e das
vilas, dispondo que as primeiras teriam nove membros e as segundas, sete, mais um
secretrio. Para o exerccio da funo de vereador era exigido um tempo mnimo de
dois anos de residncia na cidade ou vila. As eleies seriam organizadas e
realizadas por parquias, de quatro em quatro anos no dia 7 de setembro. Quinze
dias antes das eleies, deveria ser afixada lista geral das pessoas que teriam
direito ao voto, nas portas da igreja matriz e das capelas filiais, pelos juzes de paz
ou pelos procos onde no houvesse juzes. No dia da eleio, formava-se a
assemblia paroquial, cada cidado deveria entregar ao presidente da mesa uma
cdula contendo o nmero de pessoas elegveis para vereador com sua assinatura
no verso. Depois a cdula era lacrada com um rtulo, e o eleitor deveria entregar
outra cdula com as indicaes para juiz de paz e suplente do distrito, procedendo
da mesma forma como fizera com a cdula com o nome dos vereadores. As cdulas
eram enviadas s Cmaras, que realizavam a apurao e expediam uma ata com os
resultados.

Se essa alterao foi expressiva, no foi, contudo, a mais relevante. Com efeito, o
Art. 24 estabelecia um carter meramente administrativo para as Cmaras,
retirando as atribuies judicirias que tinham at ento. Alm disso, o Cdigo
Municipal de 1828 estabeleceu uma relao de subordinao das cmaras
municipais ao Conselho Geral da Provncia. Uma vez que haviam perdido a
autonomia para dispor de bens, deviam prestar contas, e suas deliberaes estavam
sujeitas aprovao desse conselho (Art. 25 a 65). Restou s cmaras municipais
apenas a prerrogativa de nomeao de seus empregados, que mais tarde foi
suspensa por fora do Ato Adicional de 1834.

Dessa forma, do ponto de vista de seu papel e de suas funes, a lei de 1828
manteve intocado o carter meramente administrativo de suas atribuies, que j
146
vinha configurando-se desde o ciclo do ouro, e o carter de dependncia do
presidente da provncia:

A Carta de 1824 abrira um captulo dedicado organizao municipal (tt.
VII, cap. II, arts. 167 a 169) em homenagem tradio histrica, cauteloso
nas promessas, como insinuavam as idias correntes, de procedncia
francesa. O esprito da independncia, com o estmulo prestado pelas
Cmaras locais ao prncipe, a aprovao do texto constitucional por elas,
fariam supor que o esprito municipal conquistaria lugar de relevo nas
novas instituies polticas. A lei que organizou os municpios a que cria
em cada cidade e vila do Imprio Cmaras municipais (lei de 1.
o
de outubro
de 1828) ficou aqum da palavra constitucional e dos vivos sentimentos
despertados na quadra gloriosa. Em lugar de uma clula viva, diretamente
nascida da sociedade, associao superior lei, conseqncia normal da
vizinhana, do contato da mtua dependncia dos gozos e perigos comuns
do complexo de suas numerosas relaes sociais, como pretendia o
comentarista maior da Constituio, saiu um municpio tutelado. As
Cmaras, segundo a definio do estatuto de 1828, sero corporaes
meramente administrativas e no exercero jurisdio alguma contenciosa
(Art. 24). Sob o fundamento de separar os poderes, confundidos e
embaraados no perodo colonial, converte-se o municpio em pea auxiliar
do mecanismo central. Dotado de atribuies amplas e com mincia
discriminadas governo econmico e policial, melhoramentos urbanos,
instruo e assistncia -, no possuam rendas, seno as mnimas
indispensveis manuteno de seus servios, sujeitas as Cmaras ao
desconfiado e mido controle dos conselhos gerais das provncias, dos
presidentes provinciais e do governo geral (FAORO, 2000, p. 345).

Se a Independncia pode ser traduzida num movimento unificador, com o Imprio
marcando a estratgia de definio da centralizao monrquica como forma de
evitar a fragmentao poltica, administrativa e territorial pelas disputas internas
(CARVALHO,1993), isso no significou a ausncia de reivindicaes federalistas
que assumiam concretude com a constituio de pases federalistas na Amrica
Hispnica a partir da experincia norte-americana.

Esse contexto teve impacto no Brasil, na medida em que no bastava s provncias
o reconhecimento da sua existncia no texto constitucional nem a sua representao
na Assemblia Geral do Imprio: passaram, ento, a reivindicar governos prprios.

D. Pedro I sentia, como ningum, a marcha da histria. Via no Rio a
opinio querendo o governo parlamentar, que lhe parecia a violao da
constituio, nas provncias as idias de federao, de autonomia, que
tanto tm de sedutoras quanto de perniciosas, na Europa, o trono de sua
filha, a prpria monarquia portuguesa - quem sabe? - em perigo. D. Pedro
era homem de errar em circunstncias banais, mas quase sempre acertava
em situaes trgicas. Sacrificou-se para salvar a sua obra, as instituies
liberais, a unidade nacional, a monarquia americana (TORRES, 1967,
p. 92 e 93).

147
Estava aberto o caminho para as reformas pacficas do perodo regencial, num plano
de reorganizao poltica e social que contemporizasse os clamores republicanos e
federalistas com a necessidade de unidade territorial e poltica, mediante a
valorizao da comunicao com as provncias e os municpios (FAORO, 2000). A
necessidade de reformas tornou-se ainda mais evidente em 1831, quando a Cmara
aprovou um projeto de reforma constitucional que criava uma monarquia federal e
constitucional, com o estabelecimento de assemblias provinciais, executivos
municipais e com a extino do Poder Moderador, do Conselho de Estado e do
carter vitalcio do Senado (CARVALHO,1993).

O Ato Adicional de 1834 (Lei de 12 de agosto de 1834) traduz esse esforo de
conciliao mediante a consagrao da autonomia local e o desmonte da
centralizao bragantina, com uma descentralizao quase federativa. Tratava-se,
porm, de soluo conciliatria, na medida em que nem o Poder Moderador caiu,
nem a federao foi consolidada. Contudo, foram extintos os Conselhos Gerais, que
tinham por finalidade, segundo o Art. 81 da Constituio de 1824, propor, discutir e
deliberar sobre os negcios mais importantes das provncias e, em seu lugar, com
as mesmas atribuies, foram criadas as Assemblias Legislativas Provinciais, que
deveriam legislar, entre outras coisas, sobre a polcia e a economia municipais,
sobre a fixao de despesas e impostos municipais e provinciais, bem como sobre a
fiscalizao do emprego do dinheiro pblico e a criao dos empregos municipais e
provinciais (Art. 10).

Nesse sentido, DAquino considera que o Ato Adicional havia apertado ainda mais
os laos que asfixiavam as liberdades municipais em nome da autonomia das
provncias, uma vez que os municpios continuaram como circunscries
administrativas subordinadas ao governo central e s provncias: [...] a idia
federativa caminhou quase que indiferente ao municipalismo, que no criou razes
histricas no Brasil, nem jamais se alterou, com carter emotivo, na opinio
nacional (DAQUINO,1940, p. 135). Considerando o Ato Adicional de 1834 o
embrio do sistema federativo brasileiro, Nunes (1920) afirma que o federalismo no
Brasil nunca se confundiu, nem nos primrdios, com o municipalismo lusitano, pois
objetivou, desde o incio, a provncia como a sua unidade bsica. Badechi (1972)
posicionando-se da mesma forma, afirma:
148

O que se via era a tendncia federalista dos liberais, voltados para a
organizao poltica da grande Repblica da Amrica do Norte, os quais
procuravam dar fora provncia, compreendendo ou no que
enfraqueciam o municpio ou nulificavam suas atribuies subordinando-o
integralmente quela. Parece paradoxal esta informao que a influncia
federalista no Brasil, veio enfraquecer e contrariar a autonomia da
administrao local. E mais paradoxal ainda, pode parecer primeira vista,
que a autonomia municipal se desenvolveu em pleno absolutismo
monrquico.
Est, porm, evidenciado que o esprito federalista, no Brasil, tinha os
olhos voltados mais para a provncia do que para o municpio e que no
absolutismo monrquico eram as Cmaras os nicos rgos de
representao popular e nelas, muitas vezes, os reis encontravam o apoio
necessrio para lutar contra o alto clero e a nobreza, razes da sua
autonomia (BADECHI, 1972, p. 73).

Nesse trecho, fica mais uma vez evidenciada a estreita ligao entre o
municipalismo e os interesses centralizadores. Assim, podemos afirmar que o
federalismo no levou em considerao o municipalismo, justamente por sua
inspirao liberal e descentralizadora, que atendia s demandas das elites regionais.

Carvalho (1993) considera o Ato Adicional como uma experincia republicana no
Imprio, pois em virtude da menoridade do Imperador, o regente foi eleito. J Torres
(1967) considera o Ato Adicional como um mecanismo inaugural de uma experincia
semifederal. Experincia republicana ou semifederal, o Ato Adicional acrescentou
ingredientes ao contexto das revoltas do perodo regencial: Cabanagem (Par,1835-
1840); Farroupilhas (Rio Grande do Sul, 1835-1840); Sabinada (Bahia, 1837-1840) e
Balaiada (Maranho, 1838-1840). Segundo Faoro (2000), as revoltas regenciais
traduzem o anseio das provncias com menor integrao ao comando poltico
instalado com o governo independente em gozar vantagens polticas superiores,
como faziam Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais:

As provncias desprezadas pelas Cortes, curtindo exlio dentro do pas e
insatisfeitas com a Regncia, reagem, no para se separar ou tornar-se
independentes - situao reclamada ou imposta como ttica de luta sob
promessa de retorno Unio, uma vez vencedora a causa - mas para
gozar de maior proteo do centro (FAORO, 2000, p. 363).

Alm disso, havia rivalidades entre os liberais moderados, defensores do
parlamentarismo monrquico, os exaltados, que defendiam reformar no sentido
federalista e republicano, e os restauradores, que defendiam a preservao da
monarquia. O projeto de reforma constitucional de 1831 continha a marca dos
exaltados mediante a defesa de uma monarquia federativa (FERREIRA, 1999).
149

A reao conservadora fez frente s tendncias dispersivas, fragmentadoras e
localistas, em nome, mais uma vez, da unidade nacional. Em 1837 foi inaugurado o
parlamentarismo, principal mecanismo poltico do Segundo reinado e, em 1840,
alm da maioridade do Imperador, foi promulgada a Lei de Interpretao do Ato
Adicional (Lei n
o
105, de 12 de maio de 1840), considerada um contragolpe
conservador ao Ato Adicional (BONAVIDES; PAES DE ANDRADE, 1991).

O parlamentarismo do segundo reinado, segundo Faoro (2000), reduziu o povo a
uma fico, pois, novamente, a base no era o pacto social entre governantes e
governados:

Somente entre 1% e 3% do povo participa da formao da dita vontade
nacional, ndice no alterado substancialmente na Repblica, nos seus
primeiros quarenta anos. Parlamentarismo sem povo, o inaugurado em
1837, no influxo dos partidos fundados nas camadas economicamente
dominantes, dificilmente discernveis nos entendimentos e coalizes de
cpula (FAORO, 2000, p.306).

A proclamao da maioridade, como estratgia de acomodar os interesses localistas
em conflito e reafirmar a unidade nacional, junto com a Lei de Interpretao do Ato
Adicional, como sacrifcio das demandas federalistas, completam o quadro do
Regresso aos princpios centralizadores. Em primeiro lugar, cuidou-se de refrear o
poder das provncias, reformando o Ato Adicional. Nessa tarefa, destacou-se Paulino
Jos de Souza, o futuro Visconde do Uruguai.
41
A reforma, sob o pretexto de
elucidao do Ato Adicional, diminuiu sobremaneira os poderes das assemblias
provinciais com a reformulao do Artigo 10, que conferia s mesmas os poderes de
criao e supresso de empregos pblicos estaduais e municipais. Com a reforma,
estes passaram a ser incumbncia da Corte (FERREIRA, 1999).

Nesse sentido, Faoro (2000) destaca que a Lei de Interpretao do Ato Adicional e
as medidas subseqentes, como o restabelecimento do Conselho de Estado e do
Poder Moderador, a exemplo do que foi realizado nos Estados Unidos por ocasio

41
Foi deputado, senador, conselheiro de Estado e diplomata. Sua atuao destacou-se na dcada de
1850, quando, como Ministro dos Negcios Estrangeiros, organizou o corpo diplomtico brasileiro e
estruturou toda a poltica brasileira de interveno no Prata, contra Rosas, da Argentina, e Oribe, do
Uruguai.

150
da Constituio federalista, fortaleceram o centro contra os estados. Contudo, [...] o
exemplo norte-americano serviu para muitos enganos: em lugar da Suprema Corte,
rbitro dos poderes, o Poder moderador, armado com o conselho de Estado,
aniquila todos os dissdios e todas as veleidades liberais (FAORO, 2000, p. 375).

O fortalecimento do centro a partir das medidas do Segundo Reinado no significou
o aniquilamento do poder local. Na verdade, o governo assumiu o papel de rbitro
nos conflitos locais, e a esfera pblica incorporou as lutas e os interesses privados.
Ferreira destaca que

[...] a proeminncia dos chefes locais no sistema poltico nacional
normalmente mais lembrada com relao a perodos marcados pela
descentralizao poltico-administrativa, como a Primeira Repblica.
interessante pensar no processo de centralizao do poder que marcou o
Segundo Reinado como um tipo de aliana, mais do que como uma ordem
imposta de cima para baixo (FERREIRA, 1999, p.37).

No fundo, a aliana do Regresso decorrente no s da necessidade de fazer frente
s tendncias dispersivas, como as revoltas do perodo regencial ou os clamores
republicanos, mas tambm da emergncia do caf no centro-sul como plo
fundamental da economia brasileira, trazendo o consenso dos setores ligados
grande lavoura cafeeira sobre a necessidade de fazer coincidir geograficamente o
poder poltico com o poder econmico, j que as lavouras nordestinas de acar
estavam em declnio.

A reao conservadora foi bem-sucedida at 1860, quando o liberalismo brasileiro
assumiu a defesa da soberania popular, com base em reformas de cunho, se no
federalista, ao menos descentralizador. Faoro (2000, p. 386) afirma que, para o
Partido Liberal ,[...] a soberania do povo se concentrar na defesa da emancipao
do municpio e da provncia. Ao lado da defesa da descentralizao administrativa,
o liberalismo assumia formas econmicas, com a defesa do livre-cambismo, e
sociais, com a defesa da abolio da escravido (FERREIRA, 1999).

Havia uma relao entre esse novo liberalismo e o fim do trfico de escravos, com
novas relaes de trabalho e modernizao nas relaes sociais e econmicas. Foi
justamente nesse contexto que ressurgiu o debate sobre a forma de organizao do
Estado brasileiro, com o questionamento da centralizao excessiva do Regresso.
151
Mas isso no significava ainda a defesa da bandeira republicana, pois se tratava de
uma tentativa de reformar a monarquia para adapt-la s novas necessidades
econmicas e sociais, preservando-a (FERREIRA, 1999).
Faoro (2000) chama a ateno para o fato de, no Brasil, o liberalismo ter assumido
os contornos descentralizadores e federativos, mais do que a defesa das liberdades
civis diante do poder estatal. Com efeito, o predomnio do Imperador mediante o
Poder Moderador, a centralizao e a manipulao do voto foram fatores decisivos
para a configurao do liberalismo brasileiro, pautado nos aspectos
descentralizadores de feio federativa.
A partir de 1850, a proposio inicial do Imprio que afirmava a centralizao como
base para a unidade nacional, comeou a inverter-se, passando a descentralizao
a ser identificada como base para a unidade nacional (CARVALHO, 1998). Essa
inverso pode ser explicada pela mudana do eixo econmico, com o deslocamento
da produo do caf do Vale do Paraba para o Oeste Paulista, onde mais cedo teve
incio a utilizao da mo-de-obra assalariada de imigrantes europeus em
decorrncia da extino do trfico de escravos.
Segundo Faoro, a centralizao vinha atendendo aos interesses da lavoura cafeeira
do Vale do Paraba, visto que o seu funcionamento estava [...] umbilicalmente
vinculado aos comissrios, banqueiros e exportadores da Corte (FAORO, 2000, p.
62). Para manter os escravos, sua principal mo-de-obra, a lavoura precisava de um
centro forte que garantisse os emprstimos e ao mesmo tempo coordenasse as
bases financeiras e os instrumentos legais dos negcios da cafeicultura. O fim do
trfico de escravos e a exausto das terras no Vale do Paraba minariam as bases
de um sistema econmico pautado pela centralizao poltica e administrativa.
O outro plo dependente da mo-de-obra escrava, o Nordeste, tambm foi
fragilizado com a extino do trfico, principalmente devido dificuldade em comprar
escravos, que atingiram cotaes altssimas na dcada de 1880: O trabalhador
servil tem seu preo elevado acima da alta geral de preos, atingindo, no valor do
investimento, de 80 a 90% da fazenda (FAORO, 2000, p.63).
152
J as fazendas do Oeste Paulista surgiram exatamente nesse contexto de
envelhecimento do escravo, de esgotamento das terras do Vale do Paraba e da
tentativa dessa regio em persistir com a sua lavoura, o que tornou a migrao dos
escravos muito difcil, se no rara. Assim, o Oeste Paulista no se tornou exclusiva
ou essencialmente dependente da mo-de-obra escrava. O trabalho livre, utilizado
nas lavouras paulistas, dispensava os modelos centralizadores de emprstimo e de
proteo financeira e legal, demandando um suporte mais dinmico com recursos
lquidos mensais e um sistema creditcio mais gil, que fosse fixado nas casas
bancrias (FAORO, 2000).
Dessa maneira, a fidelidade monrquica do Vale do Paraba e do Nordeste estava
assentada nos interesses econmicos regionais e, do mesmo modo, as demandas
federalistas ganharam fora a partir desses interesses, modificados com a nova
realidade econmica trazida pela ascenso da lavoura cafeeira no Oeste Paulista. A
frmula federalista servir nova realidade em todos os seus termos, aproximando
as decises polticas do complexo econmico. Por essa via, as idias republicanas
entram nas fazendas no essencialmente escravistas - com mpeto inquietador
(FAORO,2000, p. 63).
Nos ltimos cinco anos do Imprio, a situao dos fazendeiros do Vale do Paraba
tornou-se ainda mais dramtica, pois, sem escravos e sem a garantia da safra para
contrair emprstimos, as falncias aumentaram e, com isso, foram abaladas tambm
as bases financeiras das casas creditcias. Dessa forma, parecia rompido o pacto
entre os fazendeiros do Vale do Paraba e a centralizao monrquica (FAORO,
2000).
Nesse contexto, foi rpida, no Partido Liberal, a associao entre a idia de
federao e a idia de liberdade, e monarquistas como Tavares Bastos, Joaquim
Nabuco
42
e Rui Barbosa passaram a defender a descentralizao federativa como
soluo para a crise e para a manuteno do regime monrquico. Todos eles
acreditavam que a unidade nacional e a sobrevivncia da monarquia dependiam da

42
No vamos tratar da defesa da descentralizao federativa deste poltico, que atuou com mais vigor
na campanha abolicionista do que na campanha federalista. Contudo, no possvel desprezar,
portanto apenas registramos que, em 14 de setembro de 1885, Joaquim Nabuco apresentou
Cmara dos Deputados um projeto de lei em favor da federao das provncias, tentando concretizar
velha aspirao regionalista brasileira.
153
soluo federativa e que o progresso do pas era impedido pelo anacronismo entre o
tamanho do Pas, com sua diversidade de interesses, e a existncia de presidentes
de provncias que no conheciam a realidade local, visto que eram escolhidos pelo
poder central.
Desde essa poca at a Proclamao da Repblica, predominou entre os liberais o
discurso que invertia a idia da manuteno da unidade nacional pela via da
centralizao poltica e administrativa: a unidade nacional passou a depender,
doravante, da descentralizao federativa.
2.4 AMOR-PRPRIO ESTADUAL: REGIONALISMO E CONFIGURAO DA
FEDERAO BRASILEIRA
Diante desse percurso, ganhou sentido a associao que existia, no Brasil, entre
federao e descentralizao, pois, enquanto o modelo norte-americano surgia
contra as tendncias centrfugas da descentralizao, no Brasil a federao surgia
como resposta centralizao unitria do perodo colonial e imperial que
atravancava o desenvolvimento das bases econmicas e polticas das elites
regionais. Torres (1967) explica que a federao era o rtulo para uma aspirao
concreta e objetiva: a eleio dos presidentes da provncia:
[...] federalismo no Brasil, exatamente este amor-prprio estadual, este
provincialismo. somente ele, somente o fato de que as provncias
brasileiras constituem realidades distintas, definidas e constitudas pelo
tempo, somente a possibilidade de algum dizer com orgulho que
paulista ou mineiro, gacho ou pernambucano, que justifica certas
exigncias no subsolo da campanha federalista; somente este patriotismo
local que nos permite associar o federalismo idia de liberdade [...]. O
federalismo a expresso poltica dos sentimentos de amor provncia.
No fra isto e ningum se preocuparia com a idia de federao
(TORRES, 1967, p. 168).
Abrucio (1998) tem a mesma opinio, afirmando que todas as provncias, apesar
das distines de situao econmica e poltica, se uniram em prol do projeto
federalista, visto que era a nica tendncia que agregava interesses e realidades to
distintas. Assim, acabar com o controle do poder central nas eleies locais e
acomodar as elites regionais nos postos de poder passaram a ser a bandeira de luta
que alavancou o federalismo no Brasil.
154
Outro ponto importante a destacar que a questo da autonomia municipal era
secundria na tradio do debate sobre descentralizao no decorrer do perodo
imperial, porquanto as idias dos defensores da descentralizao administrativa
enfatizavam-na at o nvel provincial. Nunes (1920) considera que no havia
hostilidade causa municipal, mas apenas uma certa fidelidade aos princpios gerais
do federalismo, sendo pouco aceita a idia de formar uma federao de municpios,
porque esbarrava na idia da autonomia e da federao de estados. Estes, sim,
que deveriam deliberar sobre os assuntos municipais, principalmente sobre a sua
forma de organizao.
Nunes (1920) adverte que a autonomia municipal no tem relao direta com a
forma federativa, assim como a descentralizao no caracterstica exclusiva de
estados federados. Mas se a federao brasileira foi diretamente associada com a
descentralizao, essa descentralizao caracterizou-se pela restrio da autonomia
municipal, em que pese ao fato de, a partir de 1891, todos os estados brasileiros
tomarem por fundamento o municpio como unidade bsica de organizao poltica e
administrativa, de acordo com o previsto no Art. 68 (Os estados organizar-se-o de
forma que fique assegurada a autonomia dos municpios, em tudo quanto respeite o
seu peculiar interesse).
Com efeito, a federao brasileira teve, desde as suas origens, uma feio
estadualista, com dois parmetros bsicos de organizao: uma forte hierarquia
determinava a posio dos estados dentro da federao, com o predomnio poltico
(advindo do predomnio econmico) de So Paulo e Minas Gerais, e a garantia do
controle do processo poltico por parte das elites locais. No outra a origem do
pacto oligrquico vigente na Primeira Repblica chamado de Poltica dos
Governadores, baseado no coronelismo
43
como traduo do poder local na
definio dos rumos da poltica nacional. Assim, embora tivesse feies
estadualistas, o federalismo brasileiro no prescindiu do municpio como base do
pacto oligrquico.

43
[...] concebemos o coronelismo como resultado da superposio de formas desenvolvidas do
regime representativo a uma estrutura econmica e social inadequada. No , pois, mera
sobrevivncia do poder privado, cuja hipertrofia constituiu fenmeno tpico de nossa histria colonial.
antes uma forma peculiar de manifestao do poder privado, ou seja, uma adaptao em virtude da
qual os resduos do nosso antigo e exorbitante poder privado tm conseguido coexistir com um
regime poltico de extensa base representativa (LEAL, 1993, p. 20).
155
O federalismo teve uma forte associao com o regionalismo e configurou-se num
quadro de fortalecimento dos governadores, pelo aparelhamento policial, pela
barganha por cargos pblicos e tambm pela inexistncia de partidos nacionais
fortes (ABRUCIO, 1998). A predominncia poltica dos estados com maior poder
econmico fez da federao brasileira uma associao entre desiguais, coroada
pelo artigo 5
o
do texto constitucional, que estabelecia que os estados deveriam
prover [...] a expensas prprias, as necessidades de seu governo e administrao.
A luta pela autonomia financeira na constituinte de 1891 trouxe ganhos para os
estados mais ricos e deu origem s estruturais desigualdades regionais brasileiras:
O federalismo teve que enfrentar a situao clssica de liberalismo:
igualdade de oportunidades para pessoas desigualmente dotadas,
representa, no fim, o coroamento das desigualdades. [...] Ora, a federao
apresentava-se como um colorido mosaico de condies econmicas
variando ao infinito (TORRES, 1967, p. 184).
Passado o perodo de definio e consolidao do regime republicano pelo governo
dos militares, no governo de Campos Sales o regime federativo foi consolidado
mediante o mecanismo da Poltica dos Governadores, que consistia no
protagonismo dos governadores no cenrio poltico estadual e nacional e,
fundamentalmente, na eleio do presidente da Repblica, a partir de um acordo
entre os principais estados da federao (So Paulo e Minas Gerais), alm do
controle do Legislativo pelos governadores de estado. Assim, o pacto federativo era
baseado numa conciliao que garantia a supremacia das oligarquias estaduais
tanto no Governo Federal quanto nos governos estaduais. Quanto aos estados
menos desenvolvidos economicamente, a convenincia de aceitar essa supremacia
de dois estados da federao estava ligada dependncia dos recursos da Unio, o
que, aliado inexistncia de partidos nacionais, fazia com que esses estados
participassem das definies polticas como coadjuvantes, sem fora poltica para
fazer prevalecer seus interesses.
Segundo Abrucio (1998), foi exatamente a independncia que o poder estadual
adquiriu na Primeira Repblica que deu contornos ao federalismo brasileiro. Ao lado
do controle do cenrio poltico pelas oligarquias estaduais, reforando o seu poder,
estava o mecanismo do coronelismo, que surgiu no Pas como um contrapeso
ausncia de poderes pblicos atuantes, gerando a dependncia da populao rural
ao coronel, que representava a mediao entre o partido estadual e o eleitorado.
156
Havia, na clssica descrio de Leal (1993), um sistema de reciprocidade em que,
de um lado, os chefes municipais e os coronis controlavam os votos, e, de outro
lado, a oligarquia estadual, que controlava o cenrio poltico estadual, tinha poder de
distribuio de recursos, favores e dispunha dos servios policiais: [...] sem a
liderana do coronel - firmada na estrutura agrria do pas - o governo no se
sentiria obrigado a um tratamento de reciprocidade, e sem essa reciprocidade a
liderana do coronel ficaria sensivelmente diminuda (LEAL, 1993, p. 43).
Dessa forma, a autonomia municipal definida de forma vaga no Art. 68 da
Constituio era uma pea de fico, na medida em que o quadro de parcos
recursos financeiros, aliado ao quadro de Cmaras eleitas e prefeitos nomeados em
apenas 12 dos 20 estados, resultava em dependncia poltica e econmica do poder
local em relao ao governo estadual. Nesse sentido, podemos afirmar que a base
legal da Repblica Velha dava pouca autonomia financeira e poltica aos municpios,
apesar de ter deixado de existir uma lei nica sobre as municipalidades e de os
estados poderem decretar as suas leis orgnicas municipais.
A organizao federativa estabelecida na Constituio de 1891 previa que os
estados (antigas provncias) deveriam prover autonomamente as suas despesas
com governo e administrao, podendo a Unio prestar socorro aos que
solicitassem em casos de calamidade pblica. A idia era de a Unio interferir na
autonomia estadual apenas nos casos estritamente necessrios, tais como invases
estrangeiras, ameaa organizao federativa, restabelecimento da ordem nos
estados, e para assegurar a execuo de leis e sentenas federais. Unio caberia
decretar impostos sobre importao, sobre o selo e sobre os correios e telgrafos
federais. Aos estados caberia a tributao sobre a exportao, sobre os imveis e a
transmisso de propriedade, bem como sobre indstrias e profisses. Tambm era
permitido taxar os selos, quando decorrentes dos negcios dos governos estaduais,
e os correios e telgrafos estaduais.

V-se que esse sistema de repartio de receitas acentuava a histrica
desigualdade regional, visto que exportao, propriedade, indstria e profisses so
variveis diretamente vinculadas ao nvel de desenvolvimento socioeconmico e que
os estados economicamente atrasados teriam uma arrecadao e uma capacidade
de investimento muito menor. Esse desenho tributrio foi mantido com base num
157
trip em que o poder financeiro dos estados mais fortes era mantido com o imposto
de exportao. Os estados que no possuam participao no comrcio exterior,
utilizavam-se dos impostos interestaduais para fazer frente s suas despesas ou
recorriam Unio, que era a terceira base de sustentao desse trip, ao alimentar
o pacto oligrquico por meio do seu oramento (Lopreato,2002).
A bandeira da autonomia financeira beneficiar desigualmente as unidades
da Federao, pois o projeto de discriminao de rendas vitorioso na
Assemblia Constituinte trar ganhos basicamente aos estados
exportadores - So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Bahia, Par e
Amazonas. O conceito de autonomia financeira servir basicamente aos
estados mais ricos - particularmente So Paulo - deixando claro o carter
originalmente hierrquico da Federao brasileira (ABRUCIO, 1998, p.
33).
Em torno da Constituio de 1891 formaram-se dois grupos: os que queriam mant-
la e os que defendiam a sua reviso. Entre estes ltimos, a crtica era, sobretudo, ao
federalismo, considerado impraticvel porquanto cpia do modelo norte-americano,
que no levava em considerao a realidade brasileira. A demasiada autonomia dos
estados, com a implementao da Poltica dos Governadores, transformou-se numa
centralizao mediante a autonomia de estados desiguais com a predominncia dos
estados mais prsperos. No naquela centralizao poltica propugnada por
Tocqueville e defendida por Rui Barbosa no processo constituinte, mas uma
centralizao verticalizada em que esses estados ditavam os rumos polticos e
econmicos do Pas. Sendo assim, a autonomia transformou-se numa poltica de
oligarquia e passou a ser corrente a defesa de uma reviso constitucional que
amenizasse os desvios do sistema.
Os clamores por uma reforma constitucional aumentavam, mas os dispositivos da
Carta de 1891 tornavam ainda mais complexa a tarefa, considerando tambm o
contexto de efervescncia poltica e ideolgica. De fato, o Art. 90 das disposies
gerais definia que a Constituio poderia ser reformada por iniciativa do Congresso
ou das Assemblias Estaduais desde que fossem respeitadas as seguintes normas:
1 - as propostas de reforma deveriam ser apresentadas por um quarto dos membros
de qualquer uma das Cmaras do Congresso, e aceitas em trs discusses por dois
teros dos votos nas duas Cmaras ou; 2 - quando a iniciativa fosse das
Assemblias Estaduais, a proposta deveria ser apresentada por dois teros dos
estados, no decurso de um ano, sendo cada estado representado pela maioria dos
158
votos da respectiva Assemblia, e 3 - a proposta de reforma constitucional seria
considerada aprovada somente se, depois de trs discusses, fosse aceita e votada
por dois teros dos votos nas duas Cmaras (CURY, 2003).
A oligarquizao do incipiente federalismo brasileiro comeou a decair na dcada de
1920, quando o mercado internacional iniciou uma poltica de desvalorizao do
caf, com reflexos na economia brasileira, assentada fundamentalmente nesse
produto. Assim, freqentemente, o governo central era chamado a intervir com
manobras econmicas para proteger esse produto. O governo de Artur Bernardes
(1922-1926) deu-se nesse contexto e, junto com as revoltas tenentistas, com os
movimentos nos sertes do Nordeste (cangao, jagunada) e com a Campanha
Civilista, fez com que o recurso ao estado de stio fosse quase permanente:
Bernardes governava com o estado de stio e a cavalaria na rua (BONAVIDES;
PAES DE ANDRADE, 1991, p. 257).
Arthur Bernardes enviou proposta de reviso constitucional em junho de 1925
quando o Pas estava em estado de stio, o que foi muito habitual em sua poca,
dado o contexto de agitao poltica. Segundo Cury (2003), os pontos mais
importantes da discusso da reforma constitucional foram: 1 - a modificao do Art.
6
o
, que tratava da interveno da Unio nos estados; 2 - a ampliao do poder de
veto da Unio s autorizaes complementares ao oramento aprovado (as
chamadas caudas oramentrias); 3 - a unidade de magistratura e processos da
Unio; 4 - a possibilidade de expulso dos estrangeiros (principalmente levando em
conta as agitaes anarquistas e comunistas do perodo); 5 os limites
abrangncia do estado de stio, recorrentemente utilizado no governo Bernardes; 6
o significado e amplitude do habeas corpus; 7 o voto secreto e obrigatrio; 8 - o
voto feminino; e 9 a regulamentao do trabalho.
Esses debates podem ser considerados como parte integrante de um movimento
caracterizado pela contestao federao erigida em 1891 por parte dos estados
que no integravam o pacto de dominao oligrquico, pelos setores urbanos
descontentes com as eleies fraudulentas, pela preponderncia do voto rural sobre
o urbano e pelo descontentamento dos militares com os rumos anrquicos da
Repblica (18 do Forte, Tenentismo e Coluna Prestes).
159
Alm disso, todo o debate revisionista deu-se num contexto em que nem a
descentralizao federativa de carter oligrquico tinha esgotado todas as suas
possibilidades, nem o nacionalismo tinha se projetado para alm das insatisfaes
de alguns grupos polticos e econmicos antiliberais. Apenas em 1929 o federalismo
da Primeira Repblica foi atingido em cheio pela crise da bolsa de Nova York, que
teve reflexos profundos na economia agroexportadora: a crise das oligarquias foi a
crise da federao. Assim, apenas quatro anos depois da reviso constitucional, com
o movimento de 1930, a Repblica Federativa erigida em 1891 foi solapada pelos
ideais de uma organizao de bases nacionais.
2.5 O RECUO DA FEDERAO OLIGRQUICA E O ESTADO NACIONALISTA DE
VARGAS
Com a desconfiana quanto ao aparelho presidencial, durante o processo
sucessrio de 1929, devido ao rompimento da Poltica dos Governadores, e com o
conseqente movimento de 3 de outubro de 1930, tornou-se necessrio configurar a
estabilidade poltica. O caminho escolhido foi o autoritarismo, para conter as massas
urbanas e os movimentos no serto. Segundo Faoro (2000), a tica do governo ps-
movimento de 1930 foi adversa ao esquema da Poltica dos Governadores, mas
recolheu alguns de seus fundamentos na busca de estabilidade, uma vez que,
empreendida a reforma poltica (com o voto secreto e a superviso judicial), as
mesmas elites de So Paulo e Minas Gerais, agora com a introduo das elites
gachas (preteridas havia 40 anos), passaram a exercer o domnio poltico. A
diferena que, paradoxalmente, ao Rio Grande do Sul foi vetado, por fora das
circunstncias histricas, exercer uma hegemonia estadualista, visto que deveria
conclamar as foras nacionais (o exrcito e o povo) para evitar o retorno dos dois
estados hegemnicos na Primeira Repblica: o federalismo hegemnico haveria de
perecer, invivel sua inverso sob o domnio do extremo sul (FAORO, 2000, p.
313). O perfil do Estado continuaria liberal, mas no com feies oligrquicas como
as da Primeira Repblica:
Liberal, sim, mas de teor tutelador, de carter positivista e no
rousseauniano, com a soberania popular como presso a ser atendida pelo
governo, guardando este a liberdade de selecionar as reivindicaes. Os
problemas sociais deveriam ser incorporados ao mecanismo estatal, para
pacific-los, domando-os entre os extremismos, com a reforma do
aparelhamento, no s constitucional, mas poltico-social (FAORO,
2000, p. 320).
160
A fora do federalismo oligrquico e hierrquico era tamanha que o arranjo
conciliador de Vargas no surtiu os efeitos esperados nos primeiros momentos, e os
conflitos tornaram-se inevitveis. A Revoluo Constitucionalista de 1932 foi a
expresso maior desses conflitos. Quando Getlio Vargas assumiu o poder, no
respeitou a autonomia de So Paulo, nomeando um Interventor que no era
paulista, o que desagradou profundamente as elites e as camadas mdias daquele
estado, sobretudo o Partido Republicano Paulista (PRP), que no se conformavam
com o fato de So Paulo estar sendo comandado por um estranho. O clamor contra
o Governo Federal cresceu, e Getlio Vargas nomeou um paulista, mas essa medida
no foi capaz de conter os nimos. Em 9 de julho de 1932, estourou em So Paulo a
revoluo contra o Governo Federal, que contava com o apoio, j negociado
previamente, dos Estados do Rio Grande do Sul, Minas Gerais e Mato Grosso, onde
o descontentamento com as medidas centralizadoras do governo central tambm
tomava impulso. Mas esse apoio no veio porque as elites do Rio Grande do Sul e
de Minas Gerais no estavam dispostas a enfrentar um governo que haviam ajudado
a estabelecer. O nico apoio, e bastante tmido, foi o do estado de Mato Grosso, e o
estado de So Paulo ficou sozinho.
A luta pela constitucionalizao do pas, os temas da autonomia e da
superioridade de So Paulo diante dos demais Estados eletrizaram boa
parte da populao paulista. Uma imagem muito eficaz, na poca,
associava So Paulo a uma locomotiva que puxava vinte vages vazios
os vinte demais estados da federao (FAUSTO, 1996, p. 346).
Foi o ltimo embate em torno da federao erigida em 1891. A Revoluo
Constitucionalista abrigou tanto os que pretendiam restabelecer as formas
oligrquicas de poder, quanto os que almejavam a democratizao liberal do Pas.
Depois desse episdio, os conflitos federativos, apesar de nunca terem deixado de
existir, no ocuparam lugar importante no rol das grandes questes nacionais. A
federao ficaria relegada a um plano secundrio, como se existisse um consenso
em torno da sua pertinncia, e nunca entrou nos itens de negociao dos pactos
sociais nos momentos de ruptura jurdico-constitucionais, entrando em seu lugar o
tema do municipalismo como nova expresso das demandas por autonomia local.
At porque, como explica Lopreato (2002), no houve, inicialmente, alterao
substantiva em relao Carta de 1891, no que se refere s relaes
intergovernamentais. Assim, a centralizao de 1930 [...] revelou-se muito mais a
161
expanso das esferas de atividades do poder central e de sua capacidade de
formular polticas de carter nacional do que uma perda fundamental de poderes
estaduais (LOPREATO, 2002, p. 22).
A Revoluo de 1930 no representou uma ruptura total com o pacto oligrquico
anterior, pois no foram desconsideradas as alianas regionais como um elemento
central do Estado brasileiro. A proposta dos interventores do Governo Provisrio
visava ao fortalecimento do Governo Central e ao enfraquecimento das velhas
oligarquias. Mas os interventores acabaram amoldando-se aos grupos regionais
dominantes, o que sugere a reconstituio do pacto oligrquico em novas bases,
articulado ao processo de centralizao e de fortalecimento do poder da Unio. A
Revoluo Constitucionalista contribuiu para evidenciar que seria impossvel
desconsiderar o regionalismo das foras polticas estaduais, e a Constituio de
1934 refletiu esse fato.
Dessa forma, o movimento de 1930 e seus desdobramentos, incluindo a Revoluo
Constitucionalista de 1932, foram institucionalizados na Carta de 1934, que
expressou a tendncia de intervencionismo estatal sem desconsiderar o poder das
elites locais. Os debates em torno da questo federativa no deixaram de existir na
Constituinte de 1933, revelando-se mediante a questo da distribuio de rendas.
Segundo Bonavides e Paes de Andrade (1991), as tentativas de introduzir
mudanas em relao ao sistema tributrio brasileiro definido pela Carta de 1891
foram tmidas, talvez pela nfase que os constituintes deram questo nacional e
necessidade de interveno estatal. De toda forma, a Constituio de 1934 procurou
definir melhor a estrutura tributria do Pas, com uma definio mais ntida sobre as
competncias das trs esferas de governo, uniformizando e racionalizando impostos
e taxas (LOPREATO, 2002).
O texto constitucional promulgado em 1934 tinha um perfil eminentemente social,
seguindo uma tendncia mundial do ps-guerra. Pela primeira vez na histria
constitucional brasileira, consideraes de ordem econmica e social foram
introduzidas no texto. No que diz respeito questo federativa, mantinha-se a
federao, porm, com a reduo da competncia dos estados, inclusive sobre a
organizao municipal, cuja autonomia adquiriu nvel de importncia equivalente
da Unio e dos estados, explcita e claramente definida no Artigo 13.
162

Definiu-se tambm a eletividade dos prefeitos e dos vereadores (podendo os
primeiros ser eleitos pelos segundos), foram decretados determinados tributos, com
destinao de suas rendas, e organizaram-se os servios pblicos locais. A
Constituio inaugurou o sistema de partilha, pelo qual os estados entregariam aos
municpios a metade do imposto arrecadado de indstrias e profisses e o produto
do imposto de renda sobre a cdula rural. Dessa forma, introduziu novas franquias
s municipalidades, assinalando uma tendncia de ampliao do seu papel, ao
garantir alguma autonomia, tornando-as menos vulnerveis ao jogo poltico-eleitoral
dos estados e das oligarquias regionais.

O Estado Novo, instaurado em 1937, representou a culminncia desse processo de
progressiva centralizao autoritria, com a conseqente perda de sentido da idia
de federao descentralizada erigida em 1891. Com efeito, a Carta de 1937
estilhaou o princpio da federao, apesar de formalmente declarar, em seu Art. 3
o
,
que o Pas era um Estado federal. Isso porque o Art. 176 permitia ao presidente
confirmar ou no o mandato dos governadores eleitos e, caso no confirmasse,
decretar interveno, o que foi a prtica corrente durante todo o perodo. Todavia,
mesmo esse carter de centralizao autoritria no alterou substancialmente o
pacto oligrquico, visto que, mesmo sob as interventorias, as elites polticas
estaduais continuaram fortes no cenrio local, e muitos interventores tiveram que
selar pactos e alianas para garantir um mnimo de estabilidade poltica e
econmica.
A Constituio de 1937, em suas disposies transitrias finais, alm de conceder
poderes ao presidente de decretar interveno nos estados (Art. 176, pargrafo
nico), previu tambm poderes presidenciais para afastar funcionrios pblicos, civis
e militares (Art.177), e para expedir decretos-leis (Art.180), bem como dissolver a
Cmara dos Deputados, o Senado Federal, as Assemblias Legislativas dos
Estados e as Cmaras Municipais (Art. 178). Foi, assim, declarado o estado de
emergncia em todo o territrio nacional (Art.186), que deveria ser mantido at a
realizao de um plebiscito nacional, previsto no Art. 187, ao qual seria submetida,
para aprovao, a Constituio do Estado Novo. Somente aps a realizao desse
163
plebiscito (que nunca ocorreu) que haveria eleies para o Parlamento Nacional e
novas constituies estaduais seriam outorgadas.
Como esse plebiscito nunca ocorreu, Bonavides e Paes de Andrade (1991)
destacam que esta Carta no teve aplicao do ponto de vista jurdico. A
legitimidade do Estado Novo, portanto, partia de um pressuposto autoritrio, com a
utilizao dos mecanismos de expedio de decretos-leis e no da existncia de
legislativos previstos.
Quanto aos municpios, houve perda da autonomia conquistada em 1934, uma vez
que dos interventores federais nos estados era a prerrogativa de escolher os
prefeitos. Contudo, foi mantida a arrecadao municipal sobre indstrias e
profisses, o que permitia alguma independncia. Esta, porm, era bem reduzida, na
medida em que se generalizou nos estados a criao de Departamentos de
Assuntos Municipais, cuja finalidade era controlar os governos locais sob o manto do
exerccio de funes de assistncia tcnica. De uma maneira geral, a Carta de 1937
no alterou substancialmente a estrutura tributria inaugurada em 1934.
Somente em 1945, com os clamores pela redemocratizao, que os rumos
centralizadores da poltica nacional foram alterados. Contudo, a nfase no mais foi
dada ao debate sobre a federao, como havia acontecido nos primeiros anos da
Repblica, quando o tema integrava a pauta dos debates entre liberais, democratas
e autoritrios. Quanto federao, no mais embates ou conflitos. Esses situaram-
se numa perspectiva de descentralizao, cujo emblema foi uma espcie de
federalismo tridimensional, com a articulao de um forte movimento municipalista j
iniciado em 1934. Tratava-se, assim, de uma perspectiva de alargamento da idia
de federao.
2.6 RECONSTITUCIONALIZAO DO PAS E MUNICIPALISMO:
A CONFIGURAO DA FEDERAO TRIDIMENSIONAL

Os debates da Assemblia Nacional Constituinte de 1946 foram assinalados pela
conjuntura de polarizao da Guerra Fria, de uma escalada grevista que contrariava
as orientaes de sindicatos e do (Partido Comunista Brasileiro) PCB, e, sobretudo,
164
pela enorme hipertrofia do Executivo quanto ao recurso aos decretos-leis, o que lhe
possibilitou [...] escrever a Constituio antes da Constituinte (OLIVEIRA, 1990,
p.163). Alm disso, outras questes polarizaram os debates, como o ajuste de
contas com o Estado Novo, o envolvimento de grupos nacionais com os pases do
Eixo e a poltica regional.
A Constituio de 1946 estabeleceu as liberdades civis e polticas, com algumas
limitaes, como a que impedia o registro e o funcionamento de partidos que
contrariassem o regime democrtico (o que foi o mote para a extino do PCB, em
1947), e manteve muitas garantias sociais preconizadas na Carta de 1934.
Foi justamente com os argumentos de existncia de distribuio de recursos e de
competncias na Carta de 1946 que uma publicao jurdica do ano de 1959, sobre
a relao entre o municpio e a federao, defendeu, j naquela poca, a natureza
de ente federado da esfera municipal:
Na verdade, o dizer-se que o municpio est para o Estado-membro como
este para a Unio ou a negativa dessa afirmao, nem afirmao nem a
negativa estaro rigorosamente certas. Quando considerado autnomo,
certo que o municpio se volta para o Estado-membro nas mesmas
condies que este para com a Unio. Mas o Estado-membro tem
participao na formao da vontade da Unio; o municpio no tem poder
de participao em relao quele. Pelo Direito Constitucional brasileiro o
municpio tem a mesma natureza do Estado-membro pela lei de autonomia
(RIBEIRO, 1959, p. 55).
Para Ribeiro (1959), a Constituio de 1946 apresentava uma peculiaridade em
relao de 1891: nesta, eram os estados que estabeleciam o conceito de
autonomia, restringindo o campo de atuao municipal. Para o autor, o Art. 23, que
estabelecia que os estados no interviriam nos municpios seno para lhes regular
as finanas e o Art. 28 que definia a autonomia dos municpios pela eleio de
prefeitos e vereadores, pela administrao prpria, incluindo decretao e
arrecadao de tributos e organizao dos servios pblicos, proibiam a tutela.
Assim, por existirem dispositivos de repartio de rendas e competncias, os
municpios j integrariam a federao, pois a competncia municipal no seria
ddiva dos Estados, mas estaria inscrita no Texto Constitucional, no sendo mais os
prefeitos e as Cmaras autoridades descentralizadas.
165
Com efeito, o autor parece ter razo ao perceber as mudanas em favor da
organizao municipal da Carta de 1934 para a Carta de 1946, visto que, se a
primeira garantia alguma autonomia municipal nos termos da repartio de rendas e
competncias e na eletividade das funes pblicas, tambm havia a prerrogativa
dos estados na criao de rgos de assistncia tcnica e de fiscalizao das
finanas dos municpios (Art. 13). O maior grau de autonomia municipal da Carta de
1946 pode ser explicado, em parte, pela fundao, em 15 de maro, da Associao
Brasileira de Municpios (ABM), com a finalidade de lutar na constituinte por
melhores condies de vida local, tendo conseguido a cota de 10% do imposto de
renda graas, segundo Xavier (1948), atuao parlamentar de constituintes como
Horcio Lafer, Novelli Jnior, Milton Campos, Aliomar Baleeiro, Adroaldo Mesquita
da Costa, Welington Brando, Alde Sampaio, Fernandes Tvora, Costa Porto, Pedro
Vergara, Gofredo Telles, Paulo Sarazate, Mrio Gomes de Barros e Jales Machado
os quais, em expressivos discursos e pareceres, se engajaram na campanha
municipalista.
O fundador dessa campanha municipalista foi Rafael Xavier,
44
que, desde a dcada
de 1930, debatia pelo Pas a necessidade de uma reforma tributria que levasse em
conta uma discriminao de rendas favorvel aos municpios, principalmente os do
interior que segundo a sua avaliao, contribuam com a arrecadao que ia parar
nos cofres da Unio e dos estados, gerando a opulncia das capitais e a misria
absoluta dos municpios do interior, que concentravam 60% da populao brasileira
na poca.

44
Antes da campanha de Rafael Xavier, no havia um movimento orgnico em prol das franquias
municipais, mas somente vozes isoladas, como a do jurista, escritor e historiador Joo de Azevedo
Carneiro Maia, considerado por alguns como "O Pai do Municipalismo Brasileiro", em virtude de uma
monografia, que escreveu em 1878 e que foi publicada em 1883, intitulada "O Municpio: estudos
sobre administrao local". Nessa monografia, o autor abordava a histria das 'comunas' na Europa
e propunha um sistema de organizao municipal para que se repensassem as nossas antigas
estruturas coloniais. A monografia foi reeditada por seu neto, Mario Maia Coutinho, em 1962, sendo
prefaciada por Corifeu de Azevedo Marques. No nos detivemos nessa monografia, primeiro, porque
no foi expressiva na poca, nem posteriormente, talvez pelo elevado nvel de erudio ao descrever
a histria comunal de vrios pases como sinnimo de progresso e liberdade; segundo, porque
constitui a monografia um tratado sobre vrias comunas existentes, tentando delas extrair princpios
muito difusos de organizao municipal para o Brasil. Prova da inexpressividade da obra que um
parente seu precisou publicar novamente o estudo (COUTINHO, 1962), provavelmente para contestar
a aprovao do projeto de lei do Deputado Federal Medeiros Netto, do ano de 1951, propondo
considerar Tavares Bastos Patrono dos municpios brasileiros, aprovao essa que foi, inclusive,
aplaudida e apoiada pelo prprio Rafael Xavier, na poca presidente da ABM .

166
O curioso que o fundador da campanha municipalista e da futura ABM se
declarava tributrio do pensamento de Alberto Torres, que, como veremos, nunca
teve a preocupao de enfatizar, em sua defesa da organizao nacional, o
protagonismo do municpio, tendo, ao contrrio, destacado que os males nacionais
estavam diretamente relacionados com a excessiva e descontextualizada
descentralizao federativa da Constituio de 1891. Talvez Rafael Xavier,
equivocadamente, tenha se alimentado exatamente da crtica ao perfil estadualista
do federalismo brasileiro de Alberto Torres, ou seja, a crtica de Alberto Torres
estrutura federal teria despertado em Rafael Xavier, a anlise das deformaes dos
municpios brasileiros.
Evocava, como Alberto Torres, a incompatibilidade entre as instituies e as
condies histricas do Brasil, mas no para justificar um retorno centralizao
administrativa tal qual propugnada por Torres, mas, sim, para defender a
descentralizao de perfil municipalista como um respeito s origens ligadas aos
nossos primeiros ncleos coloniais, numa inverso histrica e conceitual digna de
nota, visto que, na histria municipal do perodo colonial, as vilas constituram,
paradoxalmente, um mecanismo de centralizao monrquica para melhoria da
arrecadao fiscal, no tendo jamais o perfil de autonomia das comunas europias.
A filiao de Rafael Xavier ao pensamento de Alberto Torres traduz-se de uma
maneira to forte que vrias das conferncias que realizou foram na condio de
membro da Sociedade dos Amigos de Alberto Torres. Essa sociedade liderou
movimentos pela organizao de um sistema poltico racional para o Pas sob a
bandeira do municipalismo.
Numa publicao de sua autoria, intitulada Pela revitalizao do municpio
brasileiro, editada pelo IBGE em 1948, quando exercia nesse rgo a funo de
secretrio-geral, Rafael Xavier situa a restaurao do municpio brasileiro como
ponto de partida para a salvao nacional, atribuindo injusta distribuio das
rendas, que fazia com que 85% da arrecadao fosse concentrada nos cofres da
Unio e dos estados, as causas das mazelas brasileiras.
Cada vez que me dedico anlise e interpretao dos fenmenos da
vida nacional, maior minha certeza de que uma das origens fundamentais
do nosso enfraquecimento econmico, de nossa desordem poltica, de
167
nosso alarmante analfabetismo, da morbidade de nossas populaes, da
falta de soluo para os nossos problemas vitais o esgotamento
progressivo e sistemtico do Municpio brasileiro no decorrer do perodo
republicano. Invertemos no s o sistema poltico que procuramos adaptar
s nossas instituies, como anulamos, na prtica, a beleza de seu
idealismo e a forma construtiva e sbia que prevaleceu nos demais pases
onde foi adotado. Pensramos que o simples formalismo jurdico,
assegurando enfaticamente a autonomia municipal, fosse o suficiente para
que se tornassem efetivos todos os aspectos da vida que a autonomia
exige. Os limites de recursos a perceber e mais a pena de pagar bem caro
pelo direito de perceb-los tornaram um mito a liberdade de
autodeterminao dos municpios e reduziram o municpio brasileiro a um
estado de penria que o incapacita para promover os mais elementares
servios pblicos e muito mais para realizar, com seus prprios meios, obra
de fixao, amparo e defesa de sua gente e de sua riqueza. [...].
Assumiram a Unio e Estados, por uma inverso do sistema federativo,
o controle e a execuo de todos os encargos que, por definio e
natureza, deveriam ser funo dos governos locais (XAVIER, 1948, p.
42, grifos nossos).
Aqui, mais uma vez, observamos que a denncia de inverso do federalismo em
favor da Unio e dos estados tambm no encontra correspondente nem na histria,
nem nos conceitos. De qualquer forma, indica que a defesa do municipalismo se
originou de vrios equvocos conceituais e histricos e que, mesmo assim, a
discusso sobre o federalismo no Brasil foi sobrepujada pela campanha
municipalista, que cresceu e ganhou flego na Constituinte de 1946, acolhendo boa
parte das reivindicaes da ABM em matria de discriminao de rendas e de
competncias.
To intensa foi a organizao dessa campanha municipalista, com a conseqente
fundao da ABM, que congressos peridicos em nvel nacional foram realizados
com o apoio e a anuncia do Governo Federal, o primeiro deles, em 1950, na cidade
de Petrpolis. No ano de 1957, foi realizado o IV Congresso Nacional dos
Municpios, que resultou numa publicao intitulada O clamor dos municpios,
constituindo os anais do evento, alis, os primeiros dos eventos congneres
realizados anteriormente. Na introduo desse documento foram apresentadas as
denncias do movimento municipalista brasileiro, nas palavras do Presidente de
honra da ABM, Osrio Nunes: a) capitais estruturadas e municpios do interior [...]
esfarrapados, como filhos esquecidos, como se fossem os menores abandonados
da ptria (NUNES, 1957, p.11); b) pequena conquista da cota de 10% do imposto
de renda, garantida pelo texto de 1946, mas constantemente negada aos
municpios, sob a alegao de incapacidade tcnica para aplic-la; c) criao do
Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM) para amenizar esses
168
problemas, porm com insuficiente capacidade para prestar assistncia tcnica s
prefeituras, por causa do grande nmero e da diversidade de problemas a resolver;
d) oposio de alguns juristas idia de se constituir a ABM como um liga ou
federao de municpios, sob o argumento de que no poderia haver, no regime
brasileiro, tal federao, j que os municpios constituiriam divises administrativas
dos Estados-membros. E, no final dessa introduo, as palavras de ordem do
movimento naquela poca:
No queremos a constituio como a est e que no responde s
necessidades do interior. No admitimos a atual discriminao de rendas,
que uma discriminao contra os interesses do povo e dos municpios no
Brasil. No queremos continuar a ser tratados como colnia interna das
metrpoles brasileiras. No queremos continuar como escravos da gleba,
trabalhando para a prosperidade e o bem-estar dos metropolitanos, sem
esperana de melhores dias. No queremos continuar sem gua, sem
esgotos, sem escolas, sem energia. No queremos ser espoliados pelas
leis de comrcio exterior. No queremos que se esvaiam para sempre os
nossos recursos naturais. No queremos que nossos filhos cresam
analfabetos e no lhes possamos dar sequer o ensino primrio. No
queremos continuar entregues aos azares da sorte, nem continuar tratados
como menores abandonados da ptria. Assim falaram os representantes
dos Municpios no IV Congresso (NUNES, 1957, p. 17).
O evento destacou a preocupao financeira dos prefeitos diante da escassez de
recursos e das crescentes demandas locais, os quais por isso reivindicavam uma
nova discriminao de rendas, mediante uma reforma constitucional. Apontando as
dificuldades relativas ao atraso da administrao pblica municipal no Pas, os anais
do evento ressaltavam que a modificao no sistema de impostos seria a nica
alternativa para a precariedade dos municpios brasileiros. Mas, se essa definio foi
necessria, sozinha ela no foi suficiente, sendo imprescindvel a redefinio das
atribuies de todas as esferas administrativas para eliminar a multiplicao de
rgos que realizavam tarefas idnticas, com desperdcio de recursos e
desvantagens para a populao, que tinha quase sempre um servio pblico de
baixa qualidade:
A complexidade crescente dos servios pblicos, em correspondncia com
as exigncias cada vez mais largas e intensas das populaes, determinou
uma noo mais flexvel do sistema federativo, graas qual o que se
impe uma interpenetrao ativa das administraes das trs ordens do
governo, num regime de cooperao e complementao racional e
eficiente [...] Sobreleva assim a necessidade de se conferir entre ns uma
nova e orgnica direo nas relaes entre as trs ordens administrativas,
visando a estabelecer-se um regime de ao conjunta em benefcio da
coletividade nacional como um todo (NUNES, 1957, p. 21-22).
169
Nessas reivindicaes, ficava clara a idia da implantao de um regime de
colaborao entre as trs esferas de administrao na organizao e execuo dos
servios pblicos, e de uma alterao no regime federativo do Pas, com nova
atribuio de rendas e competncias que incluiriam as demandas do movimento
municipalista por maior autonomia, com condies tcnicas e financeiras. No seu
discurso de abertura do evento, o presidente Juscelino Kubitschek apoiou essa
coordenao de esforos para o que ele definia como um municipalismo de estilo
novo, e ressaltou que seu governo valorizava o interior brasileiro; a construo de
Braslia era uma expresso dessa valorizao.
Em que consistia a proposta de nova distribuio de rendas da ABM ? Entrega de
10% do produto da arrecadao do imposto de consumo; elevao da cota do
imposto de renda de 10% para 15% extensiva s capitais; transferncia do imposto
sobre transmisso de propriedade imobiliria intervivos e do imposto territorial
rural; elevao de 40% da cota relativa ao excesso de arrecadao estadual de
tributos sobre a renda exclusivamente local dos municpios; entrega de 10% da
renda bruta que os rgos de previdncia social arrecadassem em cada municpio
para aplicao na assistncia social local.
Na justificativa dessa proposta de emenda Constituio Federal, a ABM afirmava
que, desde 1934, a Carta Federal passara a afirmar de tal modo a autonomia
municipal que vrios publicistas do Direito Constitucional
45
identificavam, no regime
federativo brasileiro, a esfera municipal como uma verdadeira subdiviso de
soberania em grau equivalente dos estados-membros. Defendendo uma melhor
partilha de rendas e de competncias entre as trs esferas de administrao, com a
destinao, em longo prazo, de 40% das rendas pblicas arrecadadas no Pas para
os municpios, o documento posicionava-se claramente por uma descentralizao
financeira e de servios com bases municipais:

45
Com efeito, um dos mais ilustres publicistas do Direito Constitucional, Pontes de Miranda, assim se
referiu posio do municpio na Carta de 1946: A Constituio de 1946, sem ir at onde deveria ter
ido, restaurou a autonomia municipal e deu nova oportunidade intensa poltica municipalista [...] Os
municpios no podem ser privados, ainda pela Constituio estadual, da competncia para organizar
os seus servios, pois seria reduzir a autonomia municipal a simples autonomia administrativa,
executiva, s lhes deixar o cumprimento de normas que a Constituio Estadual ou as leis estaduais
lhes ditarem E o autor ento conclui que : O municpio entidade intra-estatal rgida como o Estado-
membro (COMENTRIOS CONSTITUIO DE 1946, v.1, p. 486).
170
inquestionvel que a melhor poltica a seguir, em nosso regime
federativo, vigorante num pas de to vasta extenso territorial, o da
descentralizao racional de encargos e recursos financeiros: essa
poltica que convm, a que melhor poder beneficiar as populaes do
interior, as demais comunidades rurais, a massa mais considervel da
populao nacional, pois como se sabe cerca de 70% dos habitantes do
pas vivem e trabalham no interior. O objetivo fundamental da poltica
administrativa deve ser precisamente o de preparar as condies para que
se opere, no decurso de um tempo razovel, semelhante descentralizao
financeira e de servios, canalizando-se para os Municpios os elementos
imprescindveis com que possam satisfazer as necessidades bsicas das
populaes locais e estimular o progresso em geral. Esse o processo
mais racional, de outro lado, para assegurar-se o funcionamento
equilibrado do regime federativo brasileiro (NUNES, 1957, p. 105).
Evocando o princpio da autonomia municipal previsto na Carta de 1946, o
documento fazia questo de destacar a distino entre o conceito de
descentralizao, inserido num mbito meramente administrativo, e o conceito de
autonomia, com um sentido poltico, com um sentido de governo, o que incluiria o
municpio como o primeiro elo na cadeia federativa:
O Municpio, por isso, sugere um governo e no apenas administrao com
certo poder executivo, legislativo, e, algumas vezes, em certos pases,
judicirio. Um governo regulado dentro de um sistema de competncias
definidas. Municpio sem autonomia, compreendida esta como poder de
autogoverno, no seria Municpio, mas sim uma entidade dotada de
capacidade apenas de auto-administrao, isto , mera autarquia territorial
(NUNES, 1957, p. 122).
O movimento municipalista da dcada de 1940 obteve vitrias nas dcadas
seguintes at, pelo menos, o golpe militar, pois, em 1961, a Emenda Constitucional
n
o
5, de 22 de novembro, instituiu nova discriminao de rendas em favor dos
municpios brasileiros, atendendo a boa parte das reivindicaes dos congressos
brasileiros. Dessa maneira, a Unio deveria entregar 10% dos impostos sobre o
consumo de mercadorias e 15% do total arrecadado sobre os impostos de renda e
proventos de qualquer natureza, aos municpios. A metade desses recursos
entregues aos municpios deveria ser aplicada em programas, servios e obras
rurais. Alm disso, a capacidade de arrecadao dos municpios foi ampliada com a
incluso em suas receitas dos impostos sobre a propriedade territorial e urbana,
sobre a transmisso de propriedade imobiliria intervivos e sua incorporao ao
capital de sociedades.

171
2.7 O REGIME MILITAR: RECUO DA FEDERAO TRIDIMENSIONAL
A vitria do movimento municipalista teve curta durao, visto que, em 6 de
dezembro de 1965, portanto, aps o golpe militar, a Emenda Constitucional n
o
18
concentrou na Unio a competncia tributria dos principais impostos, e criou os
fundos de participao dos estados e dos municpios, com 20% dos impostos sobre
a renda e sobre os produtos industrializados. A partir de ento, a tnica do sistema
tributrio brasileiro passou a ser uma crescente centralizao de recursos no
Governo Federal e a prtica de repasse de recursos aos estados e municpios,
mediante condicionalidades prescritas em convnios.
A Constituio de 1967, apesar de declarar, em seu Art 1
o
, que o Brasil era uma
Repblica Federativa, ampliou sobremaneira as possibilidades de interveno da
Unio nos estados e municpios, principalmente levando em conta dispositivos de
interpretao muito larga, como o para manter a integridade nacional, no caso de
interveno nas esferas estaduais (Art. 10, inc. I), ou o dispositivo que previa a
nomeao pelo Governador, com a prvia aprovao do Presidente da Repblica,
dos prefeitos de municpios considerados de interesse da segurana nacional (Art.
16, inc. II, pargrafo 1
o
).
Essa Carta foi efmera e a Emenda Constitucional n
o
1, de 17 de outubro de 1969,
fortaleceu o papel do Executivo e representou uma tendncia ainda maior de
restrio ao federalismo. Alm da permanncia da possibilidade de interveno nos
municpios considerados de segurana nacional, foram definidos critrios rgidos
para a aplicao de recursos transferidos aos estados e aos municpios e foram
ampliadas as possibilidades de interveno nos estados, nos casos em que esses
adotassem medidas ou executassem planos econmicos ou financeiros que
contrariassem as diretrizes estabelecidas em lei federal. As competncias tributrias
de estados e municpios foram reduzidas, e o princpio da segurana nacional
resultou, entre outras coisas, na utilizao abusiva dos decretos-leis.
Segundo Lopreato (2002), as mudanas no formato tributrio e nas relaes
intergovernamentais s ocorreram a partir da implantao do regime militar, em
geral, e do Ato Institucional n
o
5 (AI-5), especificamente, pois antes desse perodo a
estrutura do pacto federativo brasileiro permitia que ao mesmo tempo fosse
172
garantida certa margem de autonomia aos estados e fosse preservada a fora do
poder central.
46
Os Estados perderam autonomia no manejo dos instrumentos
tributrios e fiscais e tornaram-se dependentes de decises da rbita federal para
definir o valor e o ritmo dos investimentos (LOPREATO, 2002, p. 11). O autor no
tece consideraes sobre a participao do municpio no bolo tributrio, talvez por
ter-se concentrado na anlise do pacto federativo, da estrutura tributria e das
relaes intergovernamentais entre estados e Unio, como formalmente constava no
pacto federativo brasileiro de perfil dual. Da, provavelmente, no se ter dado conta
da grande mudana ocorrida na dcada de 1940, quanto configurao de uma
federao de perfil tridimensional, a partir da insero do municpio como integrante
desse pacto, dessa estrutura e das relaes intergovernamentais. De qualquer
forma, a anlise que o autor faz sobre as mudanas e o excessivo controle do poder
central a partir de 1964, interessam para se compreender a retomada vigorosa da
federao tridimensional na dcada de 1980, por ocasio de um novo processo
constituinte.
Para conter o processo inflacionrio, a poltica econmica do governo militar
enfatizou o controle do dficit pblico. Paralelamente, em termos polticos, a
estratgia foi de esvaziamento do legislativo (Congresso Nacional), que, desde a
promulgao da Constituio Federal de 1946, tinha uma ampla margem de
manobra no oramento geral da Unio, com instrumentos de barganha poltica que
asseguravam recursos para as regies mais pobres do Pas (LOPREATO, 2002).
Essa poltica econmica e essa estratgia poltica ganharam contornos mais ntidos
a partir de 1967, quando o regime militar conseguiu criar condies de centralizar a
receita tributria e aumentar o seu poder decisrio em matria fiscal e financeira,
mediante, por exemplo, a criao do Banco Central e do Conselho Monetrio
Nacional, como instituies com amplos poderes para deliberar sobre a economia
nacional (LOPREATO, 2002).

46
Sobre o formato tributrio do perodo anterior a 1964, Lopreato (2002, p. 19) explica: [...] de um
lado o poder financeiro dos Estados era fortalecido pelo domnio do imposto de exportao, pela
capacidade de conseguir emprstimos, pela autonomia tributria e fiscal, o que dava s oligarquias
regionais mais dinmicas condies de resolver os problemas emergentes dentro do prprio
complexo; de outro lado, colocavam-se as unidades com base tributria frgil, mas assegurava-se a
presena da Unio, que, sustentando o pacto oligrquico por meio de seu oramento e reproduzindo
globalmente o sistema, legitimava a sua ao .
173
Essas medidas, junto com a Reforma Tributria de 1966, de carter marcadamente
centralizador, complementadas pela edio do AI-5, elevaram sobremaneira a
arrecadao da Unio, reduzindo as prerrogativas fiscais dos demais entes
federados.
47

Os municpios sofreram grande retrocesso em matria fiscal e tributria, pois ficaram
limitados arrecadao de dois impostos (IPTU e ISS), dispondo de uma margem
de manobra oramentria muito restrita.
Contudo, a estratgia centralizadora precisou ser amenizada, em virtude da falta de
flexibilidade oramentria de estados e municpios. Dessa forma, foi configurado um
mecanismo de transferncia com o objetivo de atender s unidades subnacionais
com menor afluxo de renda, o Fundo de Participao dos Estados (FPE) e o Fundo
de Participao dos Municpios (FPM). Com isso, os estados menos desenvolvidos
passaram a receber recursos maiores que a suas receitas prprias.
Essa foi, portanto, a estratgia de manter um alto nvel de descentralizao
administrativa com um alto nvel de centralizao poltica. O FPE e o FPM, alm de
significarem uma distribuio de recursos muito tmida da Unio, condicionavam o
repasse de recursos adequao aos programas do Governo Federal, implicando
extrema rigidez oramentria para estados e municpios, principalmente do Norte e
Nordeste do Pas.
Esse quadro econmico fez com que os estados estreitassem ainda mais a sua
articulao com a Unio, bem como avanassem no processo de endividamento,
particularmente a partir da segunda metade dos anos 1970. Dessa forma, os
recursos estaduais perderam a participao relativa na determinao do
comportamento das despesas estaduais, e outras fontes de financiamento foram
sendo utilizadas, como as verbas advindas de negociaes com a Unio e suas
agncias de crdito, de emprstimos externos e de endividamento interno com o
sistema bancrio privado e com os bancos pblicos dos prprios estados
(LOPREATO, 2002, p. 69).

47
Unio coube o maior nmero de impostos, bem como a possibilidade de criar outros, e o direito
de manipular livremente as alquotas e os campos de incidncia dos impostos de sua competncia. A
Unio deteve, ainda, poder de determinar as alquotas do ICM e de criar isenes nos impostos
estaduais sem, praticamente, a anuncia dos envolvidos (LOPREATO, 2002, p. 52).
174
Essas possibilidades de financiamento e de crdito esconderam a gravidade da
situao fiscal dos estados, mas, no incio dos anos 1980, com a segunda crise do
petrleo, a incapacidade do Governo Federal de dar continuidade ao fluxo de
recursos para os estados fez disparar graves conflitos nas relaes
intergovernamentais em torno da definio de novos parmetros para o acesso aos
novos emprstimos, para a rolagem das dvidas, para a repartio da receita
tributria e para a definio de uma poltica tributria autnoma em relao Unio
(LOPREATO, 2002).
Ao mesmo tempo, o contexto de crise econmica dificultou a captao de recursos
externos, e os organismos multilaterais, como o Fundo Monetrio Internacional
(FMI), elegeram a questo do dficit pblico como prioridade de seus programas
econmicos, o que restringia ainda mais a estratgia do endividamento como forma
de ampliar os gastos do setor pblico. Isso fez com que o Governo Federal, premido
pela necessidade de cumprimento das metas de austeridade nos gastos pblicos,
alterasse o padro de relao com estados e municpios, ou seja, o padro das
relaes intergovernamentais, o que no foi alterado nem mesmo no perodo inicial
da Nova Repblica que trazia grandes expectativas de mudanas no s polticas
como econmicas (LOPREATO, 2002).
2.8 NOVA REPBLICA, PROCESSO CONSTITUINTE E RETOMADA DA
FEDERAO TRIDIMENSIONAL
O governo de Jos Sarney, constituindo um governo civil aps 21 anos de regime
militar, significou o crescimento das demandas pela alterao do desenho tributrio
e colocou em pauta novamente a questo federativa. O processo constituinte
traduziu essas demandas e evidenciou essa pauta: os princpios que a nortearam
foram dados pela disposio, de um lado, de promover a descentralizao tributria
e, de outro, de coibir a liberdade do Governo Federal de manipular as questes
ligadas rea oramentria e intervir na capacidade de arrecadao dos governos
estaduais e municipais (LOPREATO, 2002, p. 107).
Foi nesse cenrio poltico e econmico que foi retomada uma federao de perfil
tridimensional, com base nas demandas e na atuao de instituies municipalistas,
como o IBAM, tributrio da ABM na dcada de 1940. desse Instituto a seguinte
considerao sobre o texto aprovado em 1988:
175
Nas Constituies anteriores, o Municpio no era expressamente
mencionado como parte integrante da Federao, embora fosse ponto
pacfico para muitos doutrinadores que a Federao brasileira
compreendia, tambm, os Municpios. A Constituio, promulgada no dia 5
de outubro de 1988, liquidou com esta questo, inserindo, expressamente,
no seu art. 1
o
e tambm no art. 18, o Municpio como ente federativo. A
competncia de cada uma das esferas governamentais est definida na
Constituio Federal, que tambm estabelece o que lhes vedado. Os
arts. 21 e 22 enumeram as matrias de competncia exclusiva da Unio. O
art. 23 relaciona as matrias de competncia comum. O art. 24 enumera os
casos de competncia concorrente. O 1
o
do art. 25 confere aos Estados
competncia residual ou remanescente.
Quanto ao Municpio, sua competncia est expressa nos arts. 29 e 30 da
Constituio, que tratam da lei que o rege e das matrias de sua
competncia. O Municpio , pois, autnomo, como, alis, est
expressamente dito no art. 18.
O primeiro ponto basilar de garantia da autonomia municipal est no art.
29: o Municpio reger-se- por Lei Orgnica prpria, ditada pela Cmara
Municipal, que a promulgar. Rompeu-se, assim, com a interferncia do
legislador ordinrio estadual em assuntos de organizao do Municpio,
generalizando a forma adotada pelo Rio Grande do Sul desde a
Constituio de 1891.
Em termos prticos, a autonomia do Municpio significa que o Governo
Municipal no est subordinado a qualquer autoridade estadual ou federal
no desempenho de suas atribuies exclusivas e que as leis municipais,
sobre qualquer assunto de competncia expressa e exclusiva do Municpio,
prevalecem sobre a estadual e a federal, inclusive sobre a Constituio
Estadual em caso de conflito, como tem sido da tradio brasileira, salvo
alguns curto-circuitos institucionais ao longo da histria (IBAM, 2004).

A atuao do IBAM na configurao explcita de uma federao de perfil
tridimensional na Constituio Federal de 1988 pode ser evidenciada nos relatrios
do processo constituinte,
48
das comisses e das subcomisses.
49

No relatrio da Comisso do Estado / Subcomisso da Unio, Distrito Federal e
Territrios, cuja autoria coube ao Deputado Sigmaringa Seixas, ficam evidenciados
aspectos importantes quanto configurao do federalismo no futuro texto
constitucional. O primeiro deles a denncia de que, na vigncia da Constituio de

48
A Assemblia Nacional Constituinte de 1987 organizou seus trabalhos de maneira distinta da das
que a antecederam, visto que estas designavam grandes comisses para formular um texto bsico
posteriormente discutido e aprovado pelo plenrio. Em 1987, os constituintes organizaram-se em
subcomisses, que preparavam anteprojetos discutidos e votados nas prprias subcomisses, depois
discutidos e consolidados em comisses temticas. O texto aprovado nas comisses era
encaminhado para a Comisso de Sistematizao e s depois era apreciado, emendado (se fosse o
caso) e aprovado no plenrio da Assemblia Nacional Constituinte: O senador Fernando Henrique
Cardoso foi designado relator do regimento interno. Publicado em maro de 1987, o regimento
determinava que no haveria apenas uma comisso para escrever a Constituio,mas, sim, 24
subcomisses, que mais tarde formariam oito comisses, que, posteriormente, constituiriam uma
comisso de sistematizao. As decises seriam, ento, submetidas ao plenrio, com duas rodadas
de votaes nominais (SOUZA, 2001).
49
Comisso da organizao do Estado; Comisso da famlia, da educao, cultura e esportes, da
cincia e tecnologia e da comunicao; Subcomisso da Unio, Distrito Federal e Territrios;
Subcomisso de municpios e regies; e Subcomisso da educao, cultura e esportes.
176
1967, o modelo federativo se teria tornado altamente concentrador de poderes e
competncias na Unio, no consolidando a autonomia dos estados nem dos
municpios, pelo excessivo centralismo fiscal. Para o relator, essa situao revelava
um Estado unitrio e no um federalismo real. O segundo aspecto importante do
relatrio que o autor considerava a centralizao federativa um processo muito
longo na histria poltica brasileira e propunha uma descentralizao federativa
gradual (BRASIL, 1987a, p. 2) mediante o mecanismo de competncias comuns
dos entes federativos. Contudo, e esse o terceiro aspecto relevante, manifestava-
se favorvel manuteno do desenho federativo dos textos constitucionais
anteriores, mantendo a estrutura bidimensional do federalismo brasileiro, [...] em
face do critrio adotado de considerar-se unidade federativa a que detm os poderes
constituintes derivados (Unio) e decorrentes (Estados) (BRASIL, 1987a, p. 3).

J no relatrio da Comisso do Estado / Subcomisso de Municpios e Regies, de
autoria do Deputado Aloysio Chaves, fica evidente a defesa de uma federao
tridimensional e a influncia decisiva do IBAM nessa defesa:

No que tange ao Municpio, no obstante existam algumas ponderaes
tcnicas em contrrio, preferiu-se inclu-lo como membro da federao,
assumindo, assim, uma posio que, mesmo fugindo concepo
tradicional do federalismo dual, formado apenas pela Unio e pelos
Estados, torna explcita na Constituio a realidade que j vinha implcita
desde o Texto de 1934, e, ao lado disso, sem ferir nenhum princpio
doutrinrio, realiza uma aspirao poltica de todos os brasileiros.
Conforme bem salienta o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal, na
justificativa da proposta que apresentou em favor da elevao dos
Municpios ao status de componente da nossa federao: Para vrios
efeitos prticos, o Municpio brasileiro, desde a Constituio de 1934, com
exceo do perodo do Estado Novo, considerado como parte constitutiva
do pacto federal. Agora tempo de deixar isto claro no novo texto
constitucional. Como se sabe, todas as federaes existentes so sui
generis, pois no h duas absolutamente iguais, embora todas guardem
certos pontos em comum muito poucos, alis como a indissolubilidade
do pacto federal e a capacidade de os Estado-membros se darem sua
prpria constituio e se autogovernarem. Uma das originalidades das
constituies brasileiras de 1934, 1946 e 1967 a diviso tripartida da
competncia nacional, que reserva parte dessa competncia ao Municpio.
Que se complete, pois, esse processo com a incluso do Municpio entre
as entidades integrantes da Federao, visto como no desapareceram os
motivos que levaram os constituintes do passado a subtrair a autonomia
municipal do capricho dos Estados-membros e da lei ordinria federal,
dando-lhes proteo no texto constitucional .
certo que na grande maioria das Constituies dos demais pases
organizados sob a forma federal, - como, por exemplo, na Constituio
Federal dos Estados Unidos Mexicanos, de 5 de fevereiro de 1817 (Art.
43); na Constituio Federal da Venezuela, de 23 de janeiro de 1961 (Art.
9.); na Lei Fundamental da Repblica Federal da Alemanha, de 23 de
177
maio de 1949 (Art. 20); na Constituio Federal da ndia, de 26 de janeiro
de 1950 (1.1) (2). (3); na Constituio Federal da Sua, de 29 de maio de
1874 (Art. 2.); na Constituio da Repblica Federativa da Iugoslvia, de
21 de fevereiro de 1974 (Art. 1. e 2.); na Constituio Federal da
Austrlia, de 1 de janeiro de 1901 (Art. 106); e na Constituio Federal das
Repblicas Socialistas Soviticas, de 7 de outubro de 1977 (Art. 70) o
Municpio, embora receba um tratamento constitucional, no figura na
composio da estrutura federativa. Isso, porm, no importa e nem
significa que o constituinte brasileiro deva repetir as frmulas adotadas no
estrangeiro, em especial diante de uma matria para a qual a nossa
histria j esculpiu uma soluo (BRASIL, 1987b, p. 6).

Fora a evidente influncia do IBAM, curioso observar que o mesmo argumento
utilizado para a manuteno do federalismo dual na subcomisso da Unio, Distrito
Federal e Territrios, sob a relatoria do Deputado Sigmaringa Seixas, foi tambm
utilizado pelo Deputado Aloysio Chaves, no relatrio da Subcomisso de Municpios
e Regies, para a defesa do federalismo tridimensional: a nossa tradio jurdica e
poltica. Outra questo curiosa como foram absolutamente desprezados os
aspectos relativos ao modelo federativo vigente em outros pases e, sobretudo, a
questo dos recursos e competncias dos entes federados nessa perspectiva
tridimensional, dada a trajetria de tutela e atrelamento dos municpios brasileiros ao
governo central. Diante dessa realidade, apenas a evocao de uma suposta
originalidade dos constituintes do passado, que teriam, de algum modo, preparado
a frmula constitucional da federao tridimensional, foi suficiente para a sua
inscrio no novo texto.
Souza (2001), ao analisar o processo decisrio na Assemblia Constituinte relativo
s mudanas na federao, buscou entender as razes pelas quais um pas, com
uma agenda de problemas que requer polticas nacionais, decidiu descentralizar
poder poltico e financeiro. A autora conclui que a deciso pela descentralizao
federativa de perfil municipalista foi marcada por premissas normativas em lugar de
avaliaes sobre suas conseqncias na correlao de foras dentro da federao:

No que se refere essncia do federalismo e da descentralizao, cabe
destacar alguns pontos. Primeiro, no havia dvida sobre a deciso de
restringir o poder do governo federal e do Executivo federal, o que foi feito
pela via da descentralizao tributria, mas poucos constituintes se
debruaram sobre suas conseqncias e desdobramentos. Segundo, o
governo federal no reagiu a essas perdas, nem os constituintes avaliaram
que reduzir recursos federais tambm implicava restringir sua capacidade
de transferir recursos para suas bases eleitorais por intermdio do
oramento federal. Da parte do Executivo federal, distribuir benefcios
financeiros para que os parlamentares os empreguem em suas bases
eleitorais tambm crucial para assegurar apoio coalizo governista.
178
Essas tenses continuam na agenda poltica brasileira e re-emergem todos
os anos nos momentos de elaborao e execuo do oramento federal
(SOUZA, 2001, p. 548-549).

A posio pela descentralizao de perfil municipalista no teve, contudo, acolhida
na subcomisso Da Educao, cultura e esportes/Comisso Da famlia, da
educao, cultura e esportes, da cincia e tecnologia e da comunicao, cujo
relator foi o Senador Joo Calmon. Na parte relativa organizao do ensino, o
relatrio da subcomisso destaca vrias sugestes e emendas no sentido de tornar
o municpio responsvel pela oferta do ensino elementar e da educao infantil, mas
enfatizava tambm que a Associao Nacional de Educao e o Conselho Federal
de Educao, entre outras entidades, alm do Frum Nacional em Defesa da Escola
Pblica, encaravam com muita cautela a municipalizao do ensino, devendo ser
assegurado, em primeiro lugar, efetivos recursos para que os mesmos pudessem
ofertar essas etapas de escolarizao com boas condies :
nosso parecer que o princpio da descentralizao seja acolhido, mas
que no seja acompanhado da atribuio de funes a esferas de governo
que ainda no tenham condies de cumpri-las to bem ou melhor quanto
tem sido cumpridas (BRASIL, 1987c, p. 13).
Alm da autonomia municipal, com a definio explcita do municpio como ente
federado, tambm est prevista no texto constitucional a organizao de sistemas de
ensino da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (Art. 211). Aos
ltimos entes federados caberia atuar prioritariamente no ensino fundamental e pr-
escolar. Essa definio de competncias municipais quanto ao ensino fundamental
foi indita na trajetria constitucional brasileira e, alguns anos mais tarde, por
ocasio da Reforma Constitucional, com a Emenda n.
o
14, de 12 de setembro de
1996, revigorou no s os debates como a implantao de polticas de
municipalizao da etapa elementar de escolarizao.
O prximo captulo analisa a relao entre municpio e educao na histria
brasileira, buscando compreender do ponto de vista das instituies polticas como
chegamos a esta formulao descentralizadora no texto constitucional de 1988.

179
3 MUNICPIO, FEDERAO E EDUCAO: INSTITUIES POLTICAS

3.1 A RELAO ENTRE MUNICPIO E EDUCAO: ORIGENS

At a crise dos sculos IX e X, as cidades sobreviveram apenas como sedes
episcopais, como centros religiosos. O bispo era quem exercia as funes de
governo das cidades. A convergncia entre municpio e educao, ou melhor, entre
autonomia municipal e educao, pode ser situada na baixa Idade Mdia, com o
surgimento dos burgos e o renascimento econmico, mediante o alargamento das
atividades comerciais e manufatureiras. Esse alargamento pressups o
desenvolvimento de instrumentos de crdito que tornavam indispensveis a
apropriao da leitura e da escrita pelos mercadores. Nesse sentido, o
desenvolvimento do comrcio foi fator propulsor para que fossem criadas escolas
para os filhos dos habitantes dos burgos.

As escolas monsticas at ento existentes no ofereciam os conhecimentos
necessrios para a vida comercial, e as cidades comearam a abrir, na segunda
metade do sculo XII, pequenas escolas consideradas como ponto de partida para o
ensino laico na Idade Mdia. O clero ops-se com veemncia a essas iniciativas e,
no geral, conseguiu que as escolas urbanas fossem supervisionadas por seus
representantes; contudo no tinha o poder de nomear professores para essas
instituies, poder que era conferido autoridade municipal (PIRENNE, 1982).

Isso no significa que antes da baixa Idade Mdia a educao fosse exercida
livremente pelas famlias e que as cidades no tivessem papel relevante nesse
aspecto. Como destaca Coulanges (1975), na Antiguidade:

A cidade havia sido fundada como uma religio e constituda como uma
Igreja. Da a sua fora, da tambm a sua onipotncia e imprio absoluto
que exercia sobre seus membros. Em sociedade estabelecida sobre tais
princpios, a liberdade individual no podia existir. O cidado estava em
tudo, submetido cidade, sem reserva alguma: pertencia-lhe inteiramente
(COULANGES, 1975, p.182).

180
Nesse sentido, a Antiguidade no conhecia nem a liberdade de vida privada, nem a
liberdade de educao. Tampouco conhecia a unidade nacional.
50
Em Roma, foram
organizando-se, a partir do sculo II a.C., escolas que seguiam o modelo grego
(formao gramatical e retrica). No Imprio, a escola foi alvo das medidas de vrios
imperadores:

Jlio Csar deu a cidadania romana aos mestres residentes em Roma;
Augusto concedeu bolsas de estudo; Vespasiano estatizou algumas
escolas e isentou alguns mestres do pagamento de impostos. Apesar das
fases de conteno e de incria que existiram - as escolas romanas
permaneceram longamente no centro da ateno dos imperadores at
Adriano e Marco Aurlio, de modo a produzir aquele interesse pelas
escolas que durou at que o prprio Imprio casse na mais selvagem
desordem (CAMBI, 1999, p.115).

Esse interesse pelas escolas, com algumas interrupes, perdurou at o fim do
Imprio. Mas a escola romana, que seguia o modelo grego de formao gramatical e
retrica, segundo Manacorda (2004), formava apenas a classe dirigente para as
funes de domnio e comando, embora existissem escolas institucionalizadas
destinadas aos grupos subalternos e organizadas para o aprendizado das diversas
artes e ofcios.

preciso destacar que a difuso das escolas no perodo do Imprio tinha relao
com a difuso da cultura e das instituies romanas entre os vrios povos
conquistados, criando uma unidade espiritual no Imprio, uma espcie de
romanizao dos povos com diferentes etnias, crenas religiosas, costumes e
lnguas (CAMBI,1999).

As invases brbaras trouxeram um empobrecimento para a educao e para a
cultura em geral. As cidades foram esvaziadas e a ignorncia dos invasores, junto
com a ausncia de prticas de escolas institucionalizadas, fizeram arrefecer o
interesse pelos estudos clssicos. Apenas no Oriente e, no Ocidente, na Itlia, onde
permaneceu algum tipo de vida urbana nas cidades, havia escolas e um pouco de
vida cultural (CAMBI, 1999). Mesmo assim, Manacorda (2004) destaca que, durante

50
importante frisar que a liberdade de educao foi freqente e usual nos primeiros tempos da
cidade de Roma, pois a autonomia da educao paterna era uma lei de Estado. Na Roma antiga no
existiu nenhuma forma de educao pblica (MANACORDA, 2004).
181
a Alta Idade Mdia, o nvel cultural era muito baixo no s entre os brbaros, mas
tambm entre os homens da Igreja e os representantes do Imprio.

Se a conservao do municpio romano teve a destacada contribuio da Igreja, com
a escola no foi diferente:

No dualismo Estado/Igreja, o poder imperial e os seus cuidados pelas
escolas ficaram enfraquecidos, mas os aspectos administrativo-culturais do
domnio ficaram em parte na mo dos romanos, organizados em sua Igreja.
E justamente por obra da Igreja, como parte de suas atividades
especficas, que cultura e escola se reorganizam. No por acaso que
muitos bispos foram antes funcionrios romanos dos reis brbaros. E
considerando que a Igreja j tem uma dupla estrutura organizacional, isto
, vivendo ela em parte no meio do povo atravs dos bispados e das
parquias (clero secular) e em parte longe dele nos mosteiros (clero
regular), nessa dupla estrutura eclesial que devemos procurar os
primeiros testemunhos do surgimento de novas iniciativas da educao
crist, ao lado das remanescentes ilhas livres de romanidade clssica
(MANACORDA, 2004, p. 114).

Nesse processo de ao educativa a Igreja, primeiramente, teve a sua ligao ao
poder de Estado, depois, gradualmente, foi substituindo esse poder, tomando para si
o papel de reguladora formativa e administrativa. Foi justamente essa ligao com o
Imprio que estimulou a Igreja Catlica [...] a adotar para si uma cultura de governo,
religioso e civil, acolhendo os modelos da administrao e do direito romano, sobre
os quais vai organizando sua prpria funo (CAMBI,1999, p.127). Nessa
organizao, um aspecto interessante a destacar que a educao realizada nas
parquias e destinada aos leigos significou uma reelaborao cultural, na medida
em que abriu, entre os sculos VI e VIII, as escolas s classes subalternas, antes
segregadas.

Se as parquias e os cenbios so uma nova escola, e se os presbysteri e
os priores frates so os novos ludimagistri, seus discpulos, porm no so
mais os grandes filhos dos grandes centuries, como ironizara Horcio,
mas as crianas de origem humilde e freqentemente escravas de
ultramar resgatadas pelos conventos (MANACORDA, 2004, p. 128).

No final do sculo VIII, consolidada a fuso entre romanos e brbaros, houve um
grande impulso cultural e tambm educacional com a dinastia carolngia do reino
franco. Para a corte de Carlos Magno afluram grandes nomes da intelectualidade
europia. Embora a instruo em geral continuasse nas mos do clero, houve uma
progressiva interveno do poder estatal. Carlos Magno, por exemplo, ordenou que
182
os pais mandassem seus filhos a um convento ou a uma parquia para aprender o
Pater e o Credo, nem que fosse em seu prprio dialeto (MANACORDA, 2004).
Assim, falar de educao tanto no mundo antigo quanto no mundo medieval era falar
em religio. As cidades e a educao, de uma maneira geral, tiveram origens
institucionalizadas em cdigos religiosos que influenciavam como governar e o
como instruir.

A Europa, de fato, nasceu crist e foi nutrida para esprito cristo, de modo
a coloc-la no centro de todas as suas manifestaes, sobretudo no mbito
cultural. Caso exemplar o da educao, que se desenvolve em estreita
simbiose com a Igreja (CAMBI, 1999, p. 145 e 146).

No sculo IX, alguns progressos na direo de uma instruo desvinculada da
religio ocorreram na Itlia, onde a Igreja foi liberada, em 825, da funo de instruir
os leigos. Foi ento instituda uma espcie de escola pblica de Estado nas cidades
mais importantes. Mesmo assim, a iniciativa foi conduzida pelos bispos em algumas
dessas cidades.

Parece, portanto, que existem neste momento, embora fracamente
difundidas, instituies educativas diferentes, no tanto pela inspirao
quanto pela organizao e pela autoridade de que diretamente emanam. A
primeira uma escola de Estado para os leigos, nas principais cidades; a
segunda uma escola eclesistica que, a nvel paroquial, era aberta
tambm aos leigos, e a nvel episcopal era reservada formao dos
clrigos; a terceira fica nos mosteiros, reservada geralmente aos oblatos,
sem excluir absolutamente os leigos (MANACORDA, 2004, p. 134).

Mas essa distino entre instituies educativas durou pouco, visto que a
renascena carolngia foi breve, e um novo perodo de desagregao social e
poltica se deu. Mas a Igreja ainda permaneceu a principal fonte de instruo
(MANACORDA, 2004). As escolas rgias da Itlia e da Frana desapareceram
totalmente, enquanto as escolas da Igreja sobreviveram.

Aps o ano 1000, na chamada Baixa Idade Mdia, com o revigoramento urbano e
comercial, ocorreu tambm um revigoramento educacional e cultural, principalmente
nos centros urbanos que se livraram do jugo dos senhores feudais e se organizaram
em forma de comunas. As trocas comerciais, a revitalizao da economia mercantil
e a organizao comunal constituram o cenrio para o surgimento de mestres livres
(clrigos ou leigos) que ensinavam fora dos muros das cidades para evitar atritos
183
com a Igreja. Alm dos mestres livres surgiram tambm as universidades e as
corporaes de ofcio.

O desenvolvimento dos instrumentos de crdito supe, necessariamente,
que os mercadores saibam ler e escrever. A atividade comercial foi, sem
dvida alguma, a causa da criao das primeiras escolas para os filhos dos
burgueses. A princpio, estes tinham freqentado as escolas monsticas,
onde aprendiam os rudimentos de latim necessrios correspondncia
comercial. Mas fcil compreender que nem o esprito, nem a organizao
das referidas escolas permitiam-lhes dar suficiente ateno aos
conhecimentos prticos exigidos pelos alunos que se preparavam para a
vida comercial. Tambm as cidades abriram, na segunda metade do sculo
XII, pequenas escolas que se pode considerar o ponto de partida do ensino
leigo na Idade Mdia (PIRENNE, 1982, p. 125)

Os novos grupos mercantis das comunas (ou burgos) elaboraram uma viso de
mundo mais laica, ao mesmo tempo em que a Igreja se viu abalada por movimentos
herticos de todo tipo. Esses fatores tiveram desdobramentos significativos para a
educao: em primeiro lugar, passou a ser reivindicada uma educao urbana e
comercial para um homem tambm urbano e comercial. Nessa sociedade de
mercadores e artesos, as corporaes de ofcio tambm tiveram papel destacado
ao lado dos mestres livres: Esta escola livre nas grandes cidades e administrada
pela comuna nas pequenas cidades, onde o nmero limitado de alunos no permitia
viver com as cotas por eles pagas. (MANACORDA, 2004, p.172-173).

Com as mudanas na ordem econmica e poltica, o modelo feudal, com um sistema
econmico fechado, sustentado na agricultura e nas trocas, foi substitudo por um
modelo cujas bases foram a mercadoria e o dinheiro. As cidades deram concretude
a esse modelo econmico e serviram de base para a constituio dos Estados
Nacionais, na medida em que os soberanos passaram a identificar nelas o
enfraquecimento do poder dos senhores feudais e uma reverso no processo de
fragmentao territorial e poltica (CAMBI, 1999).

Ao lado desses fenmenos polticos e econmicos tambm ocorriam fenmenos de
ordem cultural, ideolgica e religiosa: o humanismo, que significou a valorizao do
homem sobre a religio e a volta da leitura dos clssicos latinos e gregos, e as
exigncias de um ascetismo religioso no cristianismo aproximando-o das classes
184
populares. Esses fenmenos colocaram na ordem do dia o problema: quais grupos
sociais deveriam ser instrudos e de que maneira (MANACORDA, 2004).

De uma maneira geral, os movimentos herticos promoviam a difuso da instruo
para que seus seguidores interpretassem livremente as Sagradas Escrituras.
Exemplo disso foi o ingls John Wycliffe (1320-1384) e, na Bomia, Jan Hus (1374-
1415). Nesse sentido, a defesa da disseminao da instruo populao, em que
pese ao empenho de muitas ordens religiosas catlicas, foi uma bandeira dos
movimentos herticos e reformadores.

Foi nesse cenrio que a Reforma Protestante na Alemanha reaproximou e reafirmou
a articulao entre cidades/comunas e educao, defendendo a supresso das
estruturas eclesisticas e a instituio de escolas comunais reformadas.[...] talvez
esteja o esprito mais genuno da Reforma a sua capacidade de relacionar escola e
cidade, instruo e governo, no sentido de autogoverno (MANACORDA, 2004, p.
199). De fato, foi com a Reforma que ganhou contornos a idia de instituies
escolares mantidas s expensas dos municpios, embora com acentuado carter
religioso.

Todavia, ao lado da defesa da disseminao da instruo por motivos de ordem
religiosa, tambm havia um processo de tomada de conscincia do valor laico e
estatal da educao:

O centro motor de todo esse complexo projeto de pedagogizao da
sociedade, de reorganizao e de controle, de produo de comportamentos
integrados aos fins globais da vida social o Estado: o Estado moderno,
entendido como poder exercido por um centro, segundo um modelo de
eficincia racional e produtiva, em aberto contraste com o exerccio de outros
poderes (eclesistico, aristocrtico) e com a sobrevivncia da desordem dos
marginalizados (pobres, criminosos, etc.). O pndulo desse centro o rei,
figura burocrtica, mas ainda sacralizada, que exerce uma indescritvel
hegemonia, funcional para o crescimento de um Estado absoluto e
centralizado (CAMBI, 1999, p. 201).

A consolidao do Estado moderno no se deu sem alianas e confrontos com o
poderio da Igreja Catlica. A Europa tornou-se moderna entre os sculos XV e XVI,
com o absolutismo, com a ascenso dos valores burgueses, com a expanso
martima comercial iniciada por Portugal e seguida por outros pases europeus com
185
a finalidade de conquistar novos mercados. A Igreja Catlica e a nobreza, que
seriam os elementos arcaicos desse novo cenrio, apoiaram tanto o absolutismo
quanto a expanso martima, uma vez que o Estado moderno buscou harmonizar os
interesses da burguesia, da nobreza e do clero.

Contudo, esse equilbrio foi sempre instvel. Entre os movimentos contestatrios
(heresias, protestantismo), ante a ruptura da unidade do cristianismo e a perda de
poder poltico, a Igreja Catlica reagiu com a Contra-Reforma. Do ponto de vista
doutrinrio e cultural, o Conclio de Trento (1546-1563) confirmou os pontos
essenciais do catolicismo (a essencialidade da Igreja, a validade dos sacramentos e
das obras) e favoreceu o desenvolvimento de ordens religiosas tanto para fazer
frente ao movimento protestante quanto para difundir o catolicismo no Novo Mundo
(CAMBI, 1999).

Em suas deliberaes, o Conclio de Trento enfatizou sobremaneira o controle sobre
livros e sobre a instruo. Estabeleceu que fossem totalmente proibidos os livros
considerados herticos (Lutero, Calvino e similares), os que tratavam de assuntos
obscenos, de geomancia, hidromancia, aeromancia, piromancia, onomancia,
quiromancia e necromancia, sortilgios, adivinhaes e magias (Index librorum
prohibitorum). Manacorda (2004) cita que o bispo Beccatelli de Ragusa disse nas
salas do Conclio de Trento: No h nenhuma necessidade de livros, o mundo,
especialmente depois da inveno da imprensa, tem livros demais; melhor proibir
mil livros sem razo do que permitir um merecedor de punio (MANACORDA,
2004, p. 201).

Quanto educao, a partir do Conclio de Trento, a Igreja Catlica reforou e
reafirmou a sua funo educativa, bem como estimulou o surgimento e a atuao de
congregaes religiosas destinadas formao no s do clero como tambm dos
jovens das classes dirigentes. Essa seria a principal diferena entre a Reforma e a
Contra-Reforma no aspecto educativo, uma vez que o primeiro movimento buscava
a instruo dos grupos burgueses e populares para o acesso/leitura dos textos das
Sagradas Escrituras, enquanto a Contra-Reforma reprops e reafirmou um modelo
educativo tradicional em estrita associao com os interesses da nobreza (CAMBI,
1999).
186

Das ordens religiosas estimuladas pela Contra-Reforma merece destaque, por sua
atuao abrangente e orgnica, a Companhia de Jesus, fundada em 1540, por
Incio de Loyola (1491-1556), militar espanhol pertencente nobreza.
51
A
Companhia, moldada segundo um perfil hierrquico, atribuiu grande importncia ao
catecismo como instrumento educativo contra-reformista e instituiu vrios colgios
para religiosos e, depois, para leigos tambm, por todos os continentes.

Sempre houve uma estreita ligao de Portugal com a Companhia de Jesus. D.
Joo III que assumiu o reinado em 1521 - , teve destacada atuao como
mecenas e patrono do colgio de Santa Brbara, anexo Universidade de Paris,
concedendo bolsas de estudo para estudantes pobres. Depois de se matricular em
vrias universidades na Espanha, Incio de Loyola matriculou-se, em 1528, no
Colgio de Santa Brbara em Paris, como bolsista de D.Joo III: Ao redor de Incio
de Loyola, no Colgio de Santa Brbara, sob o amparo e proteo de D.Joo III,
comeava a delinear-se a futura Companhia de Jesus, idealizada pelo primeiro
(FERREIRA, 1966, p. 3).

Em 1538, Loyola e seus seguidores apresentaram ao Papa Paulo III os estatutos da
nova ordem religiosa, que foram reconhecidos em 1540, a partir da solicitao direta
de D.Joo III em Roma. A Companhia de Jesus teve papel decisivo quanto
instruo nos primrdios da colonizao do territrio brasileiro. Foi exatamente essa
instituio religiosa de carter contra-reformista que delineou a educao nas vilas
brasileiras, pois, inicialmente, a educao no Pas no teve a organizao comunal
ou estatal j erigida na Europa por ocasio do renascimento comercial, urbano e
cultural.

51
[...] em conseqncia de um ferimento recebido em combate, tomado por uma profunda crise
religiosa cujo resultado um reexame radical de sua prpria vida. Com tal objetivo, freqenta alguns
cursos universitrios em Paris, onde encontra outros jovens recm-convertidos, como Francisco
Savrio e Pedro Fbio, com os quais lana as bases da Companhia de Jesus. Obtida a aprovao do
Papa Paulo III, a companhia caracteriza-se - em linha com o passado militar do seu fundador- como
uma milcia a servio da Igreja de Roma, para a qual tenciona restituir o controle sobre todos os
aspectos da vida individual e social e difundir o verbo junto aos povos no-cristos da sia, das
Amricas e da frica (CAMBI, 1999, p.260- 261).
187
3.2 COLONIZAO E INSTRUO NO BRASIL: A ASSOCIAO ENTRE O
ESTADO PORTUGUS E A IGREJA CATLICA

Na ocasio do reconhecimento da Companhia de Jesus como ordem religiosa, a
colonizao do territrio brasileiro j havia sido iniciada por D.Joo III,
52
inclusive
com a diviso administrativa em capitanias hereditrias. Tempos depois, em 1548,
foi criado o Estado do Brasil como provncia portuguesa ultramarina, e o monarca
portugus deu incio organizao da educao no territrio brasileiro. Para isso,
escolheu o padre Manoel da Nbrega, da Companhia de Jesus, dando-lhe a
incumbncia de instalar o ensino e os trabalhos de catequese dos ndios. O padre
veio na armada de Tom de Souza (Governador Geral) e chegou ao Brasil em
maro de 1549. Em abril, fundou o real colgio da Bahia (FERREIRA, 1966) e, no
final do ano, j tinha mandado fundar os reais colgios de Porto Seguro, Ilhus,
Esprito Santo e So Vicente.

Coube aos jesutas, que progressivamente eram enviados s terras brasileiras, a
instruo na colnia, e D. Joo III, pela confiana nessa ordem religiosa, no lhes
negava qualquer pedido, conforme carta encaminhada ao Governador Geral em
1551.

Nessa capitania do Brasil andam alguns Padres e Irmos da Companhia de
Jesus, os quais folgarei que sejam providos do que lhes for necessrio,
assim para o seu mantimento (ordenado) como para seu vestido
encomendo-vos e mando-vos que lhes faais dar tudo o que para as ditas
coisas houverem mister. Em Almerim, ao primeiro de janeiro de 1551
(FERREIRA, 1966, p. 31, grifos do autor).

Embora D.Joo III e seu sucessor, D. Sebastio, dessem ordens aos governadores
gerais para fazer em frente s despesas que os jesutas tinham com a organizao
da instruo na Colnia, de um modo geral no havia recursos suficientes para isso,
pois as arrecadaes no cobriam as despesas (FERREIRA,1966).

52
[...] D.Joo III, rei de Portugal, teve como companheiro de estudos humansticos e cientficos,
Martin Afonso de Sousa, mais tarde donatrio da capitania de So Vicente e vice-rei do Estado da
ndia, provncia portuguesa na sia, cuja capital era Goa. E coube a Martin Afonso de Sousa a glria
de presidir as primeiras eleies livres realizadas nas Amricas em 22 de janeiro de 1532 e de
instalar a primeira Cmara de Vereadores no continente americano, a Cmara Municipal de So
Vicente, bero da democracia americana (FERREIRA, 1966, p. 1).
188
Talvez por causa dessa relao direta entre a Companhia de Jesus e Portugal que
o papel das municipalidades quanto interveno na educao oferecida pelos
jesutas tenha sido praticamente inexistente, pelo menos at o comeo do sculo
XVIII (ALMEIDA, 1989). Se a empresa colonial, no que se refere aos aspectos
econmicos, foi erigida a partir da lgica da delegao iniciativa privada e
administrao local, com forte controle governamental, no que se refere educao,
a delegao da tarefa aos jesutas no implicou o controle governamental. De
acordo com Almeida (1989, p.37), [...] o governo colonial do Brasil, ao contrrio do
governo colonial de outros povos, como o da Espanha, sempre foi hostil ao
desenvolvimento da instruo pblica e - salvo raras excees - sempre reprimiu a
expanso do esprito nacional.

Em que pese a essa hostilidade, havia escolas pblicas nas localidades onde havia
mestres com o ttulo de professores rgios. Essas escolas eram mantidas mediante
taxas locais sobre a carne, a aguardente e o vinagre, forma de financiamento que
perdurou at a Reforma de Pombal, que estabeleceu o subsdio literrio, em 1772.

Romanelli (1991) indica que a estrutura da sociedade colonial contribuiu para a
importao das formas de pensamento da cultura medieval europia e para a
proeminncia dos jesutas na disseminao dessas idias na colnia brasileira. A
instruo no Brasil colonial estaria ao alcance apenas dos donos de terra e senhores
de engenho, de forma que, ao almejar a reproduo dos padres aristocrticos da
elite europia, a elite colonial teve que contar com os jesutas como agentes de
disseminao dos bens culturais do velho continente.

Ademais, tambm interessava a essa elite o contedo cultural da educao jesutica,
voltado para a erudio e para o letramento, traduzindo-se no contedo da contra-
reforma, e , portanto, calcado no dogmatismo e no respeito autoridade, mas no
no pensamento crtico e no racionalismo, que comeavam a ganhar flego em
alguns pases europeus. Assim, os objetivos da elite eram perfeitamente atendidos
pelos jesutas, que ofereciam, ao mesmo tempo, a catequese e a converso do
gentio e uma educao desinteressada e ilustrada aos representantes da elite
189
colonial, configurando uma estrutura educacional dual, que permaneceu por muito
tempo na histria da educao brasileira.
53

Mesmo a expulso dos jesutas, em 1759,
54
no fez desaparecer as marcas do
modelo de instruo existente na colnia, at porque toda uma estrutura foi
desmontada sem que houvesse um outro modelo que pudesse substitu-la com a
adequada rapidez e eficincia. Em vez de um sistema de instruo, passaram a
existir escolas leigas e confessionais, mas todas invariavelmente seguiam o Ratio
Studiorum,
55
uma vez que no havia sequer a possibilidade de dispensar o trabalho
dos professores com formao jesutica. Apesar disso, a expulso dos jesutas
marcou o incio, mesmo que muito tmido, do papel do Estado na oferta de instruo
para a populao, com toda a precariedade financeira, poltica e administrativa
daquele contexto histrico especfico.

At a vinda da famlia real para o Brasil, o ensino aqui desenvolvido limitou-
se a um trabalho educacional precrio, assegurado de maneira irregular em
poucas instituies sob a responsabilidade das ordens carmelitas,
beneditinas e franciscanas, que, em seus conventos, ministravam um
ensino medocre, aos seminrios de formao sacerdotal, educao dos
filhos das famlias abastadas em seus prprios lares. O ensino mdio
desapareceu como sistema e se resumia, de maneira irregular, s aulas
rgias que s tiveram a vantagem, em relao ao dogmatismo jesutico, de
introduzir novas matrias, como as lnguas vivas, matemtica, fsica,
cincias naturais, etc. Os professores das aulas e escolas rgias eram os
padres-mestres e capeles de engenho, nomeados com o acordo dos
bispos, e quase todos tinham um baixo nvel de instruo (WEREBE,
1994, p. 26-27).

53
preciso destacar que outras ordens religiosas, como a das Carmelitas, a dos Beneditinos e a dos
Franciscanos, ministravam em seus conventos aulas para a formao sacerdotal e tambm aulas nas
residncias de famlias da elite colonial (WEREBE, 1994).
54
No sculo XVIII, vrias crticas ao contedo e didtica dos jesutas comearam a circular em
Portugal, que passou a assumir os princpios da revoluo cientfica e da filosofia cartesiana j em
voga na Europa, caracterizando a poca do Iluminismo. A congregao do oratrio aproximou-se do
rei D. Joo V e influiu no combate orientao jesutica. Alm das crticas propriamente pedaggicas,
os jesutas foram acusados de terem perdido o seu esprito fundador e terem se tornado ambiciosos,
acumulando riquezas e honras. Isso tudo desencadeou uma intensa campanha contra os jesutas,
que comeou em 1755 e terminou em 1773 com a extino da companhia pelo Papa Clemente XIV,
tendo Portugal tomado parte ativa nesse processo (MIRANDA, 1975).
55
Documento publicado em 1599, cujo ttulo completo Ratio atque Institutio Studiorum Societatis
Iesu, constitudo de trinta conjuntos de regras com a prescrio da responsabilidade, do
desempenho, da subordinao e do relacionamento dos membros da hierarquia, dos professores e
dos alunos. Tambm era um manual de organizao e administrao escolar. A metodologia
prescrita no documento bastante detalhada no que se refere sugesto de processos didticos,
visto que a finalidade principal do Ratio Studiorum era conferir certa uniformidade na formao de
todos os que freqentassem os colgios jesutas (BORTOLOTTI, 2005).

190
A anlise de Werebe (1994) confirmada em documento oficial da lavra do vice-rei
Lus de Vasconcellos, datado de 1786, afirmando que

[...] era lamentvel o estado das escolas de primeiras letras no Brasil:
poucas existiam e estas eram exercidas por homens ignorantes. No havia
sistema e nem norma na escolha dos professores e o subsdio literrio no
bastava para remuner-los (MOACYR, 1936, p. 31).

Para alguns autores, a vinda da Famlia Real para o Brasil, em 1808, assinalou o
incio da constituio da nacionalidade brasileira, consolidada com a criao, em
1815, do Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarve.

Quanto educao, a vinda da famlia real significou a inaugurao do ensino
superior no Pas, para atender s necessidades urgentes da Corte em terras
brasileiras, e o impulso da vida cultural do Rio de Janeiro, com a criao da
Biblioteca Nacional, da Imprensa Rgia e do Jardim Botnico. Todavia, o ensino
secundrio continuava a ser ministrado nas aulas rgias e o ensino primrio
permaneceu abandonado, com um decrscimo ainda maior quanto ao papel
praticamente inexistente das municipalidades no ensino, tendo em vista o empenho
e as despesas em favor da instruo primria, cujo servio passou a ser centralizado
pelo rei, tentativa frustrada de organizao da instruo pblica em termos nacionais
(ALMEIDA, 1989).

Na verdade, a orientao educacional do perodo foi voltada para atender
pragmtica e imediatamente as necessidades da Corte Portuguesa no Rio de
Janeiro, o que fez com que a nfase recasse no ensino superior e no na instruo
elementar.

3.3 CONSTITUIO DO ESTADO BRASILEIRO E A ORGANIZAO DA
EDUCAO NACIONAL: OS DESAFIOS DAS DESIGUALDADES REGIONAIS
E DA INSTRUO PRIMRIA

Proclamada a Independncia do Brasil, em 1822, a instruo primria passou a ser
tema de debates e projetos sobre a educao nacional. Em 1823, primeira
constituinte, configurou-se um projeto que previa uma escola para cada termo, um
ginsio para cada comarca e universidades nos lugares apropriados. Os deputados
191
reconheciam a necessidade de um sistema de educao para a Nao, mas
tambm destacavam que um inconveniente seria o tempo necessrio para erigi-lo. O
problema da precariedade e/ou inexistncia da instruo primria era generalizado e
no havia uma s provncia com condies ideais de oferta e infra-estrutura
(MOACYR,1939a).

Nesse sentido, emblemtico o discurso do deputado baiano Ferreira Frana, na
sesso de 11 de agosto de 1823, em que se discutia um parecer da Comisso de
Legislao, atendendo a uma reclamao sobre a falta de mestres e de instruo
elementar da Cmara Municipal de Aquiraz, na provncia do Cear.

Todos ns sabemos que o antigo governo tinha por mxima estabelecer
entre ns a ignorncia sistemtica, como o que vinham a ser de mero
aparato das instituies pblicas, necessrias conveniente educao dos
membros da sociedade. Dessa mxima que procede dar-se 40$000 de
ordenado a um mestre de primeiras letras, quando importunado pelo
requerimento dos povos, que bom tributo pagavam e pagam para a
instruo dos seus filhos, tinha enfim o mesmo governo de dar-lhes uma
cadeira de ensino de primeiros elementos de saber [...] Eu tenho um
exemplo dessa misria na minha prpria ptria, que, sendo uma vila
notvel, e das mais antigas do Brasil, nunca teve um s professor pblico;
e no decurso de quase um sculo apenas se pode contar cinco naturais
que tivessem educao literria, alm do conhecimento das primeiras
letras, das quais eu sou o ltimo, que para esse efeito houve de sair do
seio da famlia, em tenra idade, e com grandes despesas, para vir ao longe
mendigar com grave incmodo a escassa instruo que ali se negava a
todos meus conterrneos. Em todas as povoaes da vasta, rica provncia
de S. Pedro (R.G. do Sul) que eu conheo, por muito se sofreu do mesmo
mal, e ainda continua, fora de Porto Alegre, podendo-se com verdade dizer
que, em todo Brasil, com mui poucas excees das cidades martimas, vai
a educao pelo mesmo fio. Que havemos de fazer em tal caso? Esperar
que a Assemblia adote este ou aquele sistema de instruo da mocidade
para ento ter lugar a providncia do ensino pblico das primeiras letras
que indispensvel a todo cidado? Mtodos e sistemas, so na verdade
coisas boas para abreviar os trabalhos da educao em qualquer ramo do
saber; mas no a sua perfeio meio indispensvel para adquirir cincia;
melhor saber alguma coisa em dez anos de estudo, que ser por toda vida
ignorante. Metamos a mo intrpida obra de difundir as luzes na vasta
extenso do nosso territrio, principiando por multiplicar e generalizar
desde j o ensino das primeiras letras e do latim; dando ordenados
suficientes a cidados benemritos que zelosamente se empreguem nessa
tarefa; isto no deve sofrer demora; fiquem as leis do mtodo reservadas
para o seu tempo; assim como a dos sistemas de doutrina. Nos governos
despticos a ignorncia dos vassalos a base do sistema, assim como nos
governos constitucionais o a instruo dos sditos. Mais vale nestes
pouca instruo que nenhuma. Concluo, pois, que ao governo se
recomende mui positivamente, que haja de prover imediatamente todas as
cadeiras vagas que estiverem criadas, e que estabelea todas as que
forem necessrias de primeiras letras e latim, propondo Assemblia os
ordenados que segundo as localidades delas se possam reputar suficientes
cngrua sustentao dos mestres que as regerem, para em competente
lei serem sancionadas. Isto no fazer direito novo, fazer observar com
192
conveniente energia, e extenso, as leis existentes. Os povos pagam um
tributo especialmente consignado de tempo imemorial para a educao da
mocidade. Ele rendoso e sobeja para o fim que se paga. Ao menos d-
se-lhes escolas de primeiras letras e latim, enquanto no facilitamos o
acesso s cincias maiores, por uma regular distribuio de cadeiras em
todas as provncias mais notveis do nosso continente. A irresoluo o
pior dos vcios de um governo; sejamos pois ativos, quando assim convm,
como no presente caso (MOACYR,1939a, p. 14-15).

Na mesma sesso, afigura-nos o debate sobre as desigualdades entre as
provncias, no que tange arrecadao e, conseqentemente, no que se refere
possibilidade de fazer frente situao de abandono e precariedade da instruo
elementar. Houve o debate sobre diferenas de ordenados e eficincia no
provimento de cadeiras para o magistrio das primeiras letras. O deputado Jos de
Sousa Mello, de Alagoas, sugeriu fixar ordenados para os mestres de todas as
provncias, enquanto no fosse formulado e implementado um plano geral de
educao pela Assemblia Constituinte, mas, reconhecendo que algumas provncias
no poderiam sustentar o ordenado estabelecido apenas com o subsdio literrio,
props [...] se mandar com efeito abonar esses ordenados pela caixa geral quando
aquela parcial no baste, porque devemos comear quanto antes pela instruo
pblica (MOACYR, 1939a, p. 17).

Diante dessa sugesto, o deputado paulista, Antonio Carlos Ribeiro de Andrada
Machado, recomendou cautela e argumentou pragmaticamente:

[...] possvel ter os empregados necessrios para a educao da
mocidade sendo to grande o nmero das vilas de todas as provncias? Eis
aqui o que preciso saber. No bastam simples desejos; necessrio que
hajam meios. Podemos decretar que hajam mestres em todas as vilas e
que todas as cadeiras vagas sejam providas, mas isto ficar s no decreto
se no tivermos meios de suprir as despesas. Lembremos somente que a
minha provncia (S. Paulo) tem algumas 40 vilas e que a tomarmos essa
medida deve abranger todas elas, porque no so uns filhos e outros
enteados; ora, isso merece alguma considerao antes de decretarmos
uma lei. No vamos tanto s carreiras; no devemos decretar despesas
sem conhecermos o estado da Nao, e principalmente que no podem
deixar de ser muito grandes; pois ainda no demos igual honorrio a todos
os mestres, porque, segundo os lugares que esto estabelecidas as
cadeiras, so diferentes os meios de subsistncia, contudo, como
necessrio estabelec-las em todas as provncias, porque todos so
brasileiros, e todos tm direito a gozar de uma boa educao; montam
necessariamente estas despesas a uma grande soma. A tudo se deve dar
remdio, mas no cegamente. As provncias que tanto tm sofrido, sofram
mais algum tempo, que no poder ser longo; dentro de um ms aparecer
193
o plano de educao primria e pode ser que ento tenhamos os olhos
mais abertos sobre este negcio (MOACYR,1939, p. 18).

O interessante desse debate que ele demonstra que, desde o incio da Nao
brasileira, a questo de se manter um sistema de educao equnime estava
colocada. Tanto a denncia da precariedade, das desigualdades regionais e de
arrecadao, quanto a dificuldade de articular um sistema nacional em to vasto e
diverso territrio ocuparam os primeiros deputados constituintes que teve a Nao
brasileira.

Enfrentando esses impasses, o Projeto de Constituio de 1823 trazia dispositivos
que 1 instituam escolas primrias em cada termo, ginsios em cada comarca e
universidades nos lugares considerados apropriados; 2 definiam que leis e
regulamentos marcariam o nmero e a constituio desses estabelecimentos e; 3 -
o ensino seria livre (MOACYR,1936).

Como se sabe, a Constituinte foi dissolvida, e a Carta outorgada de 1824 foi bem
mais modesta, declarando apenas a gratuidade da instruo primria como uma das
formas de o Imprio assegurar a inviolabilidade dos direitos polticos e civis (Art.
179, inciso XXXII), mas no havia prescrio dos meios para concretizar esse
princpio, o que desconsiderou todo o rico debate sobre a organizao da educao
nacional dos constituintes de 1823.

Em 1826, segundo Moacyr (1939a), o deputado Gonalves Martins apresentou um
projeto de lei que criava escolas de primeiras letras, na ocasio em que vrios
deputados denunciaram a ausncia dessas escolas em suas provncias. No mesmo
ano, a Comisso de Instruo apresentou um plano de ensino abrangendo todos os
graus de ensino em seus aspectos organizacionais e curriculares. Previa a co-
educao entre os sexos, e que [...] em cada povoao ou freguesia, cujos fogos
estejam assaz contguos para que possa haver um ncleo proporcional de
estudantes [...] (MOACYR,1939a, p.20) se estabelecesse uma escola de instruo
elementar e que, nas cidades ou grandes vilas, onde no bastasse apenas uma
escola fossem criadas quantas fossem necessrias. A definio do nmero de
escolas seria incumbncia dos conselhos provinciais e, em cada capital da provncia,
194
seria criada uma escola lancasteriana para habitar os mestres que deveriam
propagar o mtodo para todo o Imprio (MOACYR,1939a).

Em 15 de outubro de 1827, foi promulgada a primeira Lei Geral da Instruo Pblica
do Brasil Independente.
56
Essa lei, ao mesmo tempo em que mandava criar escolas
de primeiras letras em [...] todas as cidades, vilas e lugares mais populosos (art
1.), incumbia os presidentes das provncias, em conselho e com a audincia das
cmaras municipais de definir o nmero e a localidade das escolas, enquanto no
estivessem em exerccio os conselhos gerais com a devida aprovao final da
Assemblia Geral.

V-se que o papel das cmaras municipais era de coadjuvante, cabendo aos
presidentes das provncias, junto com o conselho, inclusive a definio dos
ordenados dos mestres, com base em um valor mnimo e mximo estabelecido na
prpria lei. Nessa lei, seguindo as diretrizes do projeto discutidas na Assemblia
Geral, ficou estabelecido que as escolas seriam de ensino mtuo
57
nas capitais das
provncias e tambm nas cidades, vilas e lugares populosos (art.4).

Almeida (1989) indica que os meios para a propagao da instruo primria, nos
doze primeiros anos do Brasil Independente, foram erigidos com base no sistema de
ensino mtuo por intermdio de medidas oficiais, incentivando a introduo do
sistema nas provncias, ao lado da liberdade de abrir escolas, sem exames prvios
ou autorizaes. Esse sistema parecia muito adequado nova nao, uma vez que,
em tese, poderia difundir escolas elementares em todas as localidades, instruindo
grande quantidade de alunos a um custo muito baixo. Contudo, fracassaram os
esforos de propagao do ensino mtuo como forma de garantir instruo primria
aos brasileiros, tanto por falta de pessoal preparado, quanto por incapacidade de

56
Razo pela qual nessa data se comemora o dia do professor.
57
O ensino mtuo pode ser definido como um mtodo de ensino em que um adulto dava instrues -
com exerccios e lies para alguns monitores, que repassavam aos seus colegas, agrupados em
classes com 200 ou mais alunos, num clima de disciplina e rotina. O sistema de ensino mtuo,
devido ao clebre Joseph Lancaster, tinha sido trazido da ndia para a Inglaterra pelo Dr. Andr Bell.
Este mtodo era conhecido na Europa desde o sculo XVI e recomendado por Erasmo. A aplicao
dele foi feita com grande sucesso em So Ciro pela Sra. Maintenon. No sculo XVIII, a cidade de
Orleans e as escolas anexas ao Hospcio da Piedade tambm adotaram-no; a partir de 1814, o
ensino mtuo se estendeu rapidamente na Frana, Sua, Rssia e Estados Unidos, onde o prprio
Lancaster o propagou (ALMEIDA, 1989, p. 57).
195
investimento do governo central e das municipalidades que revelavam precariedade
at mesmo em sua funo de vigilncia das escolas, mediante a atuao das
cmaras municipais (ALMEIDA, 1989).

Quanto aplicao do ensino mtuo no Brasil, Moacyr (1936) destaca que, em
setembro de 1831, o ministro Lino Coutinho expediu aviso para os presidentes das
provncias informando que tinham chegado ao conhecimento da regncia denncias
sobre o mau estado das escolas elementares de ensino mtuo, e acusou o pouco
cuidado das municipalidades como uma das causas para tal situao. Recomendava
que os presidentes das provncias fizessem as municipalidades nomearem como
inspetores homens inteligentes e patriotas e que as municipalidades tivessem
exatos e amiudados relatrios sobre o funcionamento das escolas. As crticas
foram sucessivas nos anos de 1832 e 1833: falta de professores, deficincia da
escola lancasteriana que sem mtodo e sem compndios apropriados, no surtiam
resultados, pois, aps trs anos de estudos, os alunos no se achavam prontos para
os estudos maiores, etc. Em 1833, segundo o relatrio ministerial, o governo no
estava mais disposto a investir em escolas com o mtodo lancasteriano. Faltavam
prdios escolares, havia dificuldade em alug-los e no havia recursos para
constru-los de acordo com as necessidades.

Diante dessas dificuldades, o relatrio de 1834, alm de indicar a insuficincia do
mtodo lancasteriano de novo e a inaptido das cmaras municipais para as tarefas
de fiscalizao, recomendou o estabelecimento da autoridade provincial para fazer
frente a essas mazelas (MOACYR,1936).

A tarefa de inspeo das escolas primrias foi prevista no Art. 70 do Cdigo
Municipal de 1828. Tratava-se tambm de uma funo administrativa, j que as
cmaras municipais eram eleitas, mas os interesses municipais estavam
subordinados ao presidente da provncia. Nesse sentido, Moacyr (1936) destaca que
as maiores dificuldades para a execuo da lei de ensino de 1827 foram o
provimento das cadeiras de mestres de primeiras letras, bem como a questo da
inspeo das escolas.

196
Diante desse quadro, a recomendao da autoridade provincial para fazer frente aos
problemas da instruo elementar contida no relatrio ministerial de 1834 foi
completamente inserida no Ato Adicional Constituio do mesmo ano, pois,
conforme o pargrafo segundo do Art.10, s Assemblias Legislativas provinciais
caberiam [...] legislar sobre a instruo pblica e estabelecimentos prprios a
promov-la, no compreendendo as Faculdades de Medicina, os Cursos Jurdicos,
Academias existentes e outros quaisquer estabelecimentos de instruo que de
futuro fossem criados por Lei Geral.

At o Ato Adicional, os Conselhos das Provncias tinham competncia para formular
projetos de leis, mas deveriam encaminh-los Assemblia Geral, que tinha a
competncia exclusiva de legislar. A partir de 1834, ento, essa competncia quanto
ao ensino primrio e ao ensino secundrio, constituindo exceo o ensino superior e
o municpio neutro (onde estava localizada a Corte), foi transferida s provncias.

Dessa forma, s assemblias legislativas provinciais coube legislar sobre a instruo
pblica como um dos fios da teia descentralizadora do Ato Adicional. Entretanto, em
vez de amenizar a situao, isso foi o mote para uma desorganizao maior do
ensino brasileiro, pois, como atesta Almeida (1989),

Desde suas primeiras sesses, as Assemblias provinciais apressaram-se
em fazer uso de suas novas prerrogativas e votaram sobre a instruo
pblica uma multido de leis incoerentes. Esta incoerncia podia-se
observar, no somente de provncia a provncia mas tambm nas
disposies legislativas da mesma provncia. No havia um plano e nem
um mtodo (havia modelos no estrangeiro, mas no se pensou em ir
busc-los). O que havia eram interferncias de grupelhos, a satisfao de
algumas personalidades ou disputas oratrias sem convico formada do
que bem pblico, isento de egosmo e com real interesse na difuso da
instruo (ALMEIDA, 1989, p.64 -65).

O Ato Adicional, ao transferir para as provncias o ensino primrio e o secundrio,
realizou uma descentralizao do ensino que significou uma omisso ainda maior do
governo central quanto instruo elementar, o que ampliou as desigualdades j
existentes. Dessa forma, o Ato Adicional afastou ainda mais a possibilidade de
constituio de um projeto nacional de difuso da instruo elementar:

Se aps o Ato Adicional impossvel falar em sistema nacional de
educao, mesmo antes da reforma constitucional ele inexistia. Entre o
197
ensino de primeiras letras, quantitativa e qualitativamente deficiente e o
recm-criado ensino superior, encontravam-se apenas aulas avulsas
destinadas a adestrar candidatos para os exames das academias
(HAIDAR,1969, p.1).

A descentralizao do Ato Adicional de 1834 malogrou fundamentalmente pela falta
de recursos das provncias, advindo de um sistema falho de arrecadao de tributos,
que impossibilitou s provncias constituir uma organizao administrativa da
instruo pblica:

O resultado foi que o ensino, sobretudo o secundrio, acabou ficando nas
mos da iniciativa privada e o ensino primrio foi relegado ao abandono,
com pouqussimas escolas, sobrevivendo custa do sacrifcio de alguns
mestres-escola, que, destitudos de habilitao para o exerccio de
qualquer profisso rendosa, se viam na contingncia de ensinar
(ROMANELLI, 1991, p. 40).

Alm da questo dos recursos, sobrepujava o problema da falta de controle e de
fiscalizao sobre o ensino ministrado.
58
A Lei de Interpretao do Ato Adicional, de
1840, no alterou essa situao. Assim, nos relatrios de 1865 e 1866,

o ministro
Liberato Barroso defendia a uniformizao do ensino no Pas, por causa da falta de
condies das escolas e da m aplicao ou da no aplicao das rendas pelas
cmaras municipais:

Em conseqncia do Ato Adicional, a instruo elementar tem sido dirigida
nas provncias por suas autoridades, sem nenhuma ingerncia do poder
central. Essa absteno absoluta um grande mal, nem se deduz do
dispositivo do referido Ato Adicional. Se a instruo elementar gratuita
garantida pela Constituio uma dvida do Estado cujo cumprimento no
ser satisfatrio seno quando o ensino que se oferecer for mais amplo e o
melhor possvel, se, por outro lado, exercendo poderosa influncia sobre o
carter nacional, e prendendo-se-lhe diversas questes sociais, dela
dependem importantes interesses gerais; inadmissvel a idia de ser
semelhante matria completamente abandonada pelo Estado ao e aos
cuidados das autoridades locais. Tal no foi certamente o pensamento do
legislador. Encarregando aquelas autoridades da instruo pblica, quis
facilitar o seu desenvolvimento nas provncias, proporcionado-o com as
circunstncias mais particulares destas, sem tirar todavia aos poderes
gerais a parte necessria para complet-lo por meio de estabelecimentos
que se julgassem convenientes fundar segundo os interesses dos cidados

58
Em geral nas provncias exerce o presidente a suprema inspeo sobre a instruo. Como seu
delegado figura o diretor ou inspetor geral. Em algumas h conselhos cujas atribuies variam, mas
que se resumem na direo e inspeo do ensino nos estabelecimentos pblicos e particulares.
Umas dividem-se em distritos literrios, outras adotam para a instruo pblica as divises civis ou
eclesisticas, e mantm nas circunscries a vigilncia imediata das escolas e dos professores por
meio de inspetores. A escolha de pessoal habilitado e com vocao para esses encargos gratuitos
a maior dificuldade com que lutam os diretores de instruo pblica, sobretudo em relao aos
agentes subalternos de imediata comunicao com os professores (MOACYR, 1939b, p. 534).
198
ou dos Estados. Assim, depois de ter estatudo a competncia das
Assemblias Provinciais sobre a instruo pblica, os estabelecimentos
prprios a promov-la, deixou a salvo para o poder geral o direito de criar,
por leis gerais, quaisquer estabelecimentos de ensino (MOACYR, 1936,
p. 94-95).

Em 1869, o ministro Paulino Jos Soares de Souza denunciou as desigualdades
regionais quanto ao desenvolvimento da instruo primria aps o Ato Adicional:

[...] A justia exige o reconhecimento do muito que tm esforado algumas
Assemblias Provinciais para organizar convenientemente o ensino.
Encarregando-as de velar sobre a instruo pblica nas provncias,
mostrou o legislador de 1834 o interesse que lhe inspirou esse servio
criado nas sociedades modernas e acolhido por todos os governos como a
expresso de uma tendncia irresistvel da nossa poca. S de perto se
pode administrar e nenhum ramo da administrao exige mais do que este,
constante vigilncia e solicitude at que se radique em todas as camadas
da populao a crena de que a luz da inteligncia que aclara o caminho
da perfetibilidade humana, e interesse de cada um ir por si mesmo
procur-la nos focos de que ela se irradia. Na formao das instituies
de rigor levar em conta as circunstncias, as tradies, os costumes, a
ndole da populao para que se legisla, e um pas to vasto como o Brasil
o que pode quadrar s povoaes mais adiantadas do litoral e de algumas
zonas mais favorecidas no seria aplicvel a outras do interior, menos
preparadas para auxiliar o pensamento legislativo em seu desenvolvimento
prtico. No entanto, com relao a este objeto, cumpre que os esforos da
administrao sejam na razo inversa das disposies que encontra na
populao. Quanto menor for a propenso para a instruo, mais se devem
esforar o legislador e o executor da lei em facilit-la. Em algumas
provncias a instruo pblica mostra-se em grande atraso; em outras em
vez de progredir, tem retrogradado, conservando-se aqui estacionria, ali
andando com grande lentido. Em poucas sensvel o progresso; em
nenhuma satisfaz o seu estado pelo nmero e excelncia dos
estabelecimentos de ensino, pela freqncia e aproveitamento dos alunos,
pela vocao para o magistrio, pelo zelo e dedicao dos professores,
pelo fervor em dar aos filhos a precisa educao intelectual, em geral pelos
resultados que poderiam produzir todos esses meios combinados
(MOACYR, 1939b, p. 532-533)

Com base nesses argumentos, o ministro defendeu auxlio federal s provncias,
interpretando o Art.10 do Ato Adicional de forma a garantir a no-exclusividade das
provncias quanto atribuio de legislar sobre a instruo pblica, pois o pargrafo
segundo do referido artigo preservaria da ao provincial os estabelecimentos de
instruo pblica criados por lei geral. Sendo assim, o governo geral poderia ter
estabelecimentos prprios nas provncias, responsabilizando-se diretamente
tambm pela oferta de instruo primria e secundria.

199
Em 1880, Gonalves Dias foi encarregado, pelo Imperador D. Pedro II, de visitar
algumas das principais provncias do norte para verificar a situao da instruo
pblica, destacando que

[...] a freqncia escola no guarda proporo com a populao de cada
provncia e que [...] as leis e regulamentos provinciais relativos instruo
pblica, ainda que copiados uns de outros, variam contudo de provncia
para provncia, e muitas vezes, dentro de uma mesma provncia, de uma
para outra legislatura, de um para outro ano (MOACYR, 1936, p. 495).

O relatrio elenca vrios problemas. Um deles era a questo da obrigatoriedade de
freqncia:

[...] Outro defeito a no obrigao de freqncia da escola; para a tornar
lembrou-se o meio de a impor aos pais, sob pena de multa pecuniria ou
de priso por alguns dias; mas no produziu efeito a medida por se no ter
tornado efetiva em parte alguma e porque ainda matriculados os meninos
faltam lio sem causa, e saem da escola sem exame. Lembraram-se
tambm, no Maranho, de dar ao professor uma gratificao, segundo o
nmero de alunos que reunisse, e isto mesmo se props ultimamente na
Bahia; mas no interior no h fiscalizao e raro ali encontrar-se um livro
de matrcula; predomina o favor, e aparece nos mapas um nmero fictcio
de alunos, com que, sem proveito, se aumenta a despesa da provncia
(MOACYR, 1936, p. 526-527).

Nas pginas do relatrio, o autor estima a proporo da populao fora da escola e
conclui que dois grupos da populao no haviam recebido, at aquele momento,
educao alguma: os ndios e os escravos. Curioso que defendia a educao dos
ndios que j viviam entre a populao livre (os ndios das florestas no precisariam
de educao) porque poderiam exercer sobre esta uma ao desmoralizadora. Mas
essa educao no deveria ser completa:

Quero crer, ser perigoso dar-se-lhes alguma instruo, mas porque no se
lhe h de dar uma educao moral e religiosa? No ser necessrio
prepar-los com muita antecedncia para um novo estado a ver se
evitamos perturbaes sociais, que semelhantes atos tm produzido em
outras partes, ou quando reivindicam por meios violentos, ou quando o
governo imprudentemente generoso os surpreende com um dom
intempestivo? Centenas de escravos existem por esses sertes, aos quais
se falta com as noes mais simples de religio e do dever, e que no
sabem ou no compreendem os mandamentos de Deus. Educ-los, alm
de ser um dever social, porque a devassido de costumes, que neles
presenciamos, ser um invencvel obstculo obra de educao da
mocidade (MOACYR, 1936, p. 528-529).

200
O autor sugere a centralizao da instruo, com melhoria nos salrios dos
professores, igualdade nos vencimentos e nas vantagens e uniformidade da
instruo primria, considerada uma das fases da nacionalidade e da unidade do
sistema de ensino.

Por todos esses relatos e denncias podemos concluir que a centralizao da Lei de
Interpretao do Ato Adicional e o pacto das elites no definiram a responsabilidade
estatal com a oferta de instruo elementar, apesar das definies em termos das
acomodaes polticas e econmicas. A instruo popular permaneceu abandonada,
com um ensino primrio deficiente (chegando ao limite da quase inexistncia), um
corpo docente leigo ou mal preparado e uma escola secundria para poucos (os
filhos das classes abastadas) com perfil livresco e propedutico (WEREBE, 1994),
embora tenham sido apresentados e discutidos vrios projetos de reforma da
instruo pblica.
59

A indiferena da poltica educacional imperial com a instruo pblica foi mantida
com a Proclamao da Repblica e com a definio da organizao federativa. Cury
(2001) considera que a descentralizao do Ato Adicional de 1834, que pode ser
interpretada como um primeiro ensaio federativo no Brasil, foi tambm a primeira
omisso formal do Estado quanto educao. justamente nesse vcuo de
atuao do poder pblico que o catolicismo, considerado como religio oficial do
Estado brasileiro, no s manteve, como tambm expandiu seus tentculos para a
formao das elites e dos professores primrios, em que pese separao entre
Igreja e Estado e a laicidade do ensino instituda pela Constituio Republicana de
1891. Nesse sentido, que podemos afirmar que a instituio do federalismo no
representou progresso do Pas quanto garantia de oferta estatal de instruo
primria boa e bastante para todos. o que discutiremos na prxima seo.

59
Em 1847, projeto do deputado Torres Homem; em 1854, do deputado Luiz Pedro; em 1871,
Reforma Joo Alfredo; em 1878, Reforma Lencio de Carvalho; em 1882, Reforma de Rui Barbosa;
em 1886, Reforma de Almeida da Silveira.
201
3.4 REPBLICA, FEDERALISMO E A OMISSO ESTATAL QUANTO OFERTA
DE INSTRUO ELEMENTAR

A educao foi inscrita no primeiro texto constitucional republicano e se desenvolveu
durante toda a Primeira Repblica como um encargo no da centralizao poltica,
mas eminentemente da descentralizao poltica e administrativa, mantendo a
tradio do Ato Adicional de 1834. Mesmo antes da promulgao da Constituio de
1891, o Decreto n.
o
7, do Governo Provisrio,
60
j estabelecia que aos estados
caberia a responsabilidade pela instruo pblica (CURY, 2001).

O Decreto n.
o
7 no s reforou a autonomia local quanto oferta de instruo
popular prevista no Ato Adicional como a expandiu para todos os graus de ensino. A
questo federativa assumiu, assim, papel determinante na configurao da
organizao do ensino brasileiro e no desenvolvimento histrico dessa organizao
nas dcadas seguintes, uma vez que a forma como foi concebida a federao
exclua, tal qual o modelo norte-americano, a educao como uma das tarefas de
carter nacional a ser direcionada pela Unio.

Com efeito, Marques Jnior (1967) destaca que a tese da interferncia do Estado na
oferta de instruo para a populao no foi vitoriosa no final do Imprio e incio da
Repblica, pois a tese desoficializadora venceu fundamentalmente em decorrncia
de um contexto de reao clericalizao do Estado monrquico brasileiro e o que
esse Estado representou em termos de restries liberdade dos particulares. Para
o autor, havia no primeiro processo constituinte republicano dois projetos de

60
O Decreto n. 7, de 20 de novembro de 1889, foi taxativo, em seus artigos l. e 2.: Ficam
dissolvidas e extintas todas as assemblias provinciais criadas pelas leis de 12 de outubro de 1832 e
de 12 de agosto de 1834 (esta ltima, o clebre Ato Adicional Constituio de 1824). o que est
no citado art. 1., e o art. 2 era textual: At a definitiva constituio dos Estados Unidos do Brasil,
aos governadores dos mesmos Estados competem as seguintes atribuies (com adaptaes),
registre-se, de passagem, do texto da Constituio de 1824, com a redao que lhe deu o j
destacado Ato Adicional. Acrescente-se, por oportuno, o que continha o art. 3. desse Decreto n.
7/1889: O Governo Federal Provisrio reserva-se o direito de restringir, ampliar e suprimir quaisquer
das atribuies que pelo presente decreto so conferidas aos governadores provisrios de Estados,
podendo, outrossim, substitu-los conforme melhor convenha, no atual perodo de reconstruo, ao
bem pblico e paz e. direito dos povos'.Tinha o pas a essas alturas, por assim dizer, uma espcie
de constituio provisria, para ser cumprida por governo (ou governos) provisrio(s) (central e
estaduais) de uma repblica tambm provisria (SOUZA, 2005).

202
federao em disputa: o liberal, que pressupunha a preponderncia da Unio nos
aspectos polticos com descentralizao administrativa, e o positivista, que
pressupunha a autonomia das unidades subnacionais nos moldes das pequenas
ptrias comteanas.

As reivindicaes positivistas no Brasil tiveram um forte vis liberalizante, na medida
em que se filiaram aos propsitos de destruio das instituies monrquicas e em
que se aproximavam da defesa de um liberalismo cientificista e poltico erigido a
partir do sculo XIX, em que prevaleciam as idias de cincia como instrumento de
libertao do homem e da sociedade como fora mediadora entre o indivduo e o
Estado. O positivismo propugnava um governo temporal, centralizado e forte, ao
mesmo tempo que repblicas sociocrticas que aproximassem o poder central do
poder local, consolidando e desenvolvendo a vida cvica (MARQUES JNIOR,
1967).

Com base nesses princpios, os positivistas brasileiros eram republicanos, mas no
propriamente democratas, e sua representao era feita mediante o Apostolado
Positivista no Brasil. Marques Jnior (1967) afirma que esse apostolado defendia
que o Governo Provisrio Republicano decretasse uma constituio, em vez de
convocar uma assemblia constituinte considerada um risco democratista.

Quanto ao ensino, os positivistas brasileiros acreditavam que no pertencia s
funes de governo, mas seria funo privativa do poder espiritual, assim como o
seu projeto de federao pressupunha a existncia de vrios estados
independentes, unidos basicamente pelos laos espirituais. O federalismo deveria
constituir-se na mais ampla liberdade local, e o apostolado brasileiro condenava as
pretenses de uma carta constitucional que impusesse compromissos uniformes
entre as provncias, visto que isso redundaria em imposies dos estados mais
fortes aos estados mais fracos.

Para Marques Jnior (1967), o empenho dos positivistas brasileiros em resguardar a
autonomia local no projeto constitucional teve relao com a avaliao da
impossibilidade de se alcanar no Pas a repblica ditatorial. Nesse sentido, a
203
Constituinte de 1891 foi muito receptiva s idias de Julio de Castilhos,
61
uma vez
que a defesa dos direitos prprios dos estados e a hostilidade ao governo central
eram as bases para a implantao da sociocracia no mbito estadual,
particularmente o Rio Grande do Sul, com forte tradio federalista vinda de
episdios como a Revoluo Farroupilha.

Cury (2001) destaca que, no debate constituinte sobre a questo federativa,
apresentaram-se quatro posies distintas, segundo as concepes relativas
origem do poder e como sobre ele se expressam os poderes de governo. A primeira
eminentemente situava na autoridade do exrcito a forma exclusiva de manuteno
da ordem republicana; a segunda situava essa autoridade apenas como expresso
da vontade geral; a terceira afirmava a origem da soberania no sufrgio popular e a
vontade geral, canalizada pelos mecanismos de representao; a quarta defendia
uma democracia direta. Essas posies distintas sobre a origem do poder
desembocaram em posies distintas sobre a forma que o federalismo brasileiro
deveria assumir: a primeira e a segunda posio foram no sentido da defesa de um
federalismo pautado na concentrao de poderes na Unio, a terceira baseou-se na
defesa de um equilbrio na distribuio de poderes entre a Unio e os Estados e a
ltima defendia uma relao federalista profunda com ligao entre o povo e o
executivo em qualquer nvel da administrao pblica. Para Cury (2001), foi a
terceira posio que prevaleceu no texto constitucional aprovado em 1891:

61
Jlio de Castilhos foi um dos principais lderes gachos dos primeiros anos da Repblica. Primeiro
governador eleito do Rio Grande do Sul aps a proclamao da Repblica, sofreu forte oposio e
afastou-se do governo em 1891. Mas, em julho do ano seguinte, retomou o governo frente de um
amplo movimento popular. Nomeou, ento, Vitorino Monteiro vice-governador, entregou-lhe o poder e
convocou 'eleies diretas'. Reeleito, voltou ao governo em janeiro de 1893. Foi apoiado por Floriano
Peixoto, ento presidente da Repblica, quando teve que enfrentar a Revoluo Federalista, que
agitou o Rio Grande do Sul de 1893 a 1895. Em 1897, entregou o governo estadual a Borges de
Medeiros, mas continuou na chefia do Partido Republicano Rio-Grandense e orientou a poltica
gacha at sua morte. Jlio Prates de Castilhos nasceu em So Martinho, atual municpio de Jlio de
Castilhos (RS). Formou-se pela Faculdade de Direito de So Paulo. Dirigiu jornais republicanos
quando ainda era estudante. Tinha 22 anos quando participou do primeiro congresso republicano
realizado no sul. Tomou parte tambm na campanha abolicionista. Deputado federal em 1890,
participou da Constituinte de 1891 como lder da bancada gacha. A primeira constituio gacha
apoiou-se quase integralmente em projeto de sua autoria (Enciclopdia Delta Universal). Discutiremos
o papel de Jlio de Castilhos na organizao da Repblica e da federao brasileiras no prximo
captulo.

204
Conciliao e harmonia: eis duas palavras que, sendo mais dos meros
nomes, acabaram por predominar no Congresso constituinte. Elas dariam a
tnica terceira posio, ora defendendo poderes para a Unio (e com
isso aproximando-se das duas primeiras), ora absorvendo algo da quarta
posio, defendendo poderes para os Estados.
Ficaria para os estados a noo de autonomia, mas colocada de tal modo
que os defensores da soberania dos mesmos no ficariam sem algum
ponto de apoio na ordem prtica das atribuies (CURY, 2001, p.149).

Aos Estados (antigas provncias), dessa forma, coube assumir os nus dessa
descentralizao federativa. Entre as suas incumbncias havia a instruo. A
questo da distribuio dos recursos tributrios entre os entes federados desde o
princpio colocou-se como um limite para o exerccio da autonomia desses entes
federados, visto que no foram discriminadas as rendas que assegurassem os
encargos descentralizados para a esfera estadual.

A idia de evitar ingerncias na administrao das unidades subnacionais quanto
educao foi expressa no dispositivo que assegurava como competncia no
privativa do Congresso Nacional apenas animar o desenvolvimento das letras,
artes e cincias, criar instituies de ensino secundrio e superior nos estados e
prover a instruo secundria no Distrito Federal (Art. 35). Mas a educao, situada
no mbito dos direitos civis e polticos, foi definida apenas nos seus aspectos
relativos laicidade, nos moldes do que j havia sido definido pelo Decreto n. 119-A
do Governo Provisrio.
62

Cury (1996) indica que a omisso da gratuidade e da obrigatoriedade pode ser
explicada pelo princpio do liberalismo e pelo federalismo adotado. Mas cumpre
destacar, como veremos no prximo captulo, que a trajetria do pensamento liberal
brasileiro no sinaliza a incompatibilidade entre a descentralizao federativa e o
princpio da gratuidade e da obrigatoriedade, com o protagonismo do papel do
Estado na oferta de instruo para a populao. Acreditamos que talvez a
conjuntura daquele momento histrico exigisse a nfase na destruio das
instituies caractersticas do perodo imperial, ao mesmo tempo em que a defesa
do Ato Adicional de 1834 como embrio do federalismo brasileiro pode ter servido de

62
De autoria de Rui Barbosa, o Decreto n. 119-A estabelecia a separao entre a Igreja e o
Estado, bem como consagrava a liberdade de cultos.

205
motivao para delegar aos estados a atribuio de manter a instruo primria,
bem como regulament-la .

Marques Jnior (1967) indica que as teses positivistas no foram vitoriosas na
implantao da Repblica, apesar de as idias de autonomia local, ligadas ao que o
autor chama de surto federalista, terem prevalecido e minado a idia de uma
poltica nacional de ensino. Para o autor, houve o triunfo dos ideais liberais
marcados por uma dupla orientao (a do Partido Liberal e a do Partido
Republicano), que se radicalizou no processo constituinte, em torno do princpio
federativo. A primeira orientao defendia um modelo de federao em que
houvesse centralizao poltica com descentralizao administrativa, e a instruo
considerada responsabilidade do governo central. A segunda orientao baseava-
se num radicalismo federativo que se colocava contra qualquer centralizao,
associando-a centralizao monrquica, portanto, defendia a idia de um governo
prprio das unidades subnacionais. Essa tendncia, segundo o autor, foi vitoriosa, e
a ela ter-se-iam incorporado os positivistas, com a defesa de uma descentralizao
poltica e administrativa e de omisso da Unio em matria de instruo.

A questo que, mais do que duas orientaes liberais que disputavam, o que havia
eram interesses regionais que sobrepujavam a necessidade de construo de um
modelo de federao que atendesse aos interesses nacionais. Essa tendncia
regionalista foi a vencedora e no houve, doutrinariamente, um liberalismo
triunfante em oposio ao outro (o de Rui Barbosa) que tenha fracassado. A
radicalizao do princpio federativo no resultou de outro tipo de liberalismo, mas
dos interesses das elites locais por uma fatia maior do poder poltico, principalmente
do das provncias com maior dinamismo econmico.
A nova estrutura jurdica e poltica do Estado brasileiro acabou revigorando o debate
sobre a liberdade de ensino, com base nos dispositivos constitucionais da federao
e da liberdade profissional. Tambm preciso destacar que a conjuntura de
oposio centralizao monrquica favoreceu, na rea educacional, a negao do
papel da Unio como poder legtimo para a organizao de um sistema nacional de
instruo. Segundo Marques Jnior (1967), vrios projetos de desoficializao do
ensino secundrio e superior foram apresentados e debatidos na Primeira
206
Repblica, como os de Francisco Glicrio (1896), Moreira da Silva (1898), entre
outros, mas [...] a desoficializao no consegue triunfar pela via parlamentar. Tanto
pelo seu radicalismo doutrinrio, quanto pelo abalo que sofreram as prerrogativas da
Unio, os projetos acima referidos no conseguiram sensibilizar o legislativo federal
(MARQUES JNIOR, 1967, p.168). At porque os intentos desoficializadores eram
inconstitucionais, na medida em que feriam o disposto no Art. 35 da Constituio de
1891.
63

Todavia, o fracasso das teses desoficializadoras seria provisrio, visto que outras
condies as favoreceriam, como o desgaste do governo central no decurso do
perodo republicano e a inrcia do Congresso Nacional, que no conseguia levar
frente nenhuma reforma da instruo, nem aperfeioar os instrumentos de atuao
da Unio. Em 1911, a desoficializao ganhou contornos com a Reforma Rivadvia
Corra.
64

Enfim, o processo poltico da constituio do Estado republicano brasileiro pautou-se
por um modelo de federao em que prevaleceram os estados e no a Unio. Dessa
maneira, as tendncias autonomistas influram nos rumos da poltica educacional,
com o abandono da instruo primria aos estados, desconsiderando a sua
capacidade tcnica e financeira e tambm com a radicalizao do debate sobre a
desoficializao do ensino secundrio e superior.
Nagle (2001) chama a ateno para o fato de, no final da Primeira Repblica, a
escolarizao passar a ser considerada como mecanismo de progresso social e
econmico, corrigindo as falhas do projeto civilizatrio brasileiro. Essa crena no
poder da educao para transformar a sociedade foi traduzida pelo autor em dois

63
Art. 35- Incumbe, outrossim, ao Congresso, mas no privativamente:
1
o
Velar na guarda da Constituio e das leis, e providenciar sobre as necessidades de carter
federal;
2
o
Animar, no pas, o desenvolvimento das letras, artes e cincias, bem como a imigrao, a
agricultura, a indstria e o comrcio, sem privilgios que tolham a ao dos governos locais;
3
o
Criar instituies de ensino superior e secundrio nos estados;
4
o
Prover a instruo secundria no Distrito Federal (CAMPANHOLE; CAMPANHOLE, 1994, p. 703).
64
A Reforma Rivadvia Correa, de 1911, estabelecia a liberdade de ensino para o ensino
secundrio, com a possibilidade de oferta de ensino que no fosse por escolas oficiais e de liberdade
de freqncia. Alm disso, estabelecia ainda a abolio do diploma em troca de um certificado de
assistncia e aproveitamento, e transferia os exames de admisso ao ensino superior para as
faculdades.
207
conceitos que significaram dois movimentos educacionais ora paralelos, ora
sucessivos: o entusiasmo pela educao e o otimismo pedaggico.
Foram exatamente esses movimentos que imprimiram aspectos doutrinrios e
tcnicos nas reformas da instruo levadas a termo pelos estados, na perspectiva do
federalismo descentralizador da Constituio de 1891. Todavia a federao e o
estadualismo presentes no cenrio poltico-institucional fizeram com que a incidncia
e os resultados dessas reformas fossem desiguais:
De um lado, preciso notar que tais manifestaes tiveram maior
oportunidade de ocorrncia em determinadas regies, especialmente
naquelas que representavam a parte mais evoluda dos dois brasis; as
desigualdades regionais provocaram, com efeito, diferentes nveis de
realizao. Do outro lado, preciso no esquecer a existncia de
imperativos constitucionais que, padronizados em sua interpretao,
definiam as competncias da Unio e dos estados de maneira no-
concorrente. Finalmente, convm lembrar o estadualismo que substitura,
de fato, a Federao, a fim de que seja possvel compreender,
adequadamente, determinados rumos em que aquela crena se objetivou
de maneira mais marcante (NAGLE, 2001, p. 166).
Dessa forma, as expresses do entusiasmo pela educao e do otimismo
pedaggico e a conseqente preocupao com as questes educacionais
apresentaram-se desigualmente nos estados e timidamente no mbito do governo
central.
Apesar dessa timidez na alterao do ensino secundrio e superior, a Unio no se
absteve de tentar intervir na questo da disseminao da escola primria no final da
Primeira Repblica, fundamentalmente porque cresciam os clamores nacionalistas e
as crticas descentralizao. Assim, foram feitos acordos com os estados nesse
sentido, mas mantinha-se uma estrutura centralizada de funcionamento apenas da
escola secundria e superior
65
(NAGLE, 2001).
A dcada de 1920 foi marcada pela emergncia do problema da interveno do
governo central nos estados para garantir a difuso de uma escola primria de
carter nacional. J em 1918, as presses nesse sentido eram to freqentes que a
Unio subvencionava escolas primrias em alguns estados e, em 1921, o Governo

65
Com relao ao ensino superior, a medida mais expressiva da Unio foi a criao da Universidade
do Rio de Janeiro em 1920 e a de Minas Gerais em 1927 (NAGLE, 2001).
208
Federal convocou uma conferncia interestadual de ensino primrio com o objetivo
de analisar bases conjuntas de atuao para a disseminao da escola primria:
Como se v, conferncia de objetivos inditos, desde que pense na
sistemtica e tradicional absteno da Unio, nesse campo, fundamentada
em interpretao constitucional, segundo a qual as questes sobre o
ensino primrio eram atribuio dos governos estaduais (NAGLE, 2001,
p. 177).
Nagle (2001) destaca que os resultados finais consagraram a tese de que a Unio
tinha a misso de intervir no ensino primrio, mas a concepo de federalismo do
governo gacho fez com que o representante do Rio Grande do Sul
66
apresentasse
voto discordante da tese propugnada, porquanto representaria a restrio da
autonomia estadual.
Dessa forma, os resultados finais da conferncia significaram uma inverso
expressiva na interpretao constitucional, mesmo levando em conta que a Unio
exerceria o papel de colaborao somente. Com efeito, a interpretao dos
dispositivos da Constituio de 1891 quanto ao regime federativo vinha impedindo
qualquer atuao da Unio no ensino primrio. Isso porque, desde o Ato Adicional
de 1834, por fora do 2
o
do Art. 10, era prescrito que s Assemblias Provinciais
caberia legislar sobre a educao pblica, e essa interpretao persistiu durante o
regime republicano, embora os dispositivos da Constituio de 1891 sugerissem o
critrio da competncia concorrente da Unio e dos estados, visto que
expressamente no era vedada a atuao nem da Unio nem dos estados em
determinado nvel ou ramo de ensino (NAGLE, 2001).
Dessa forma, a instruo elementar foi assumida pelos estados como competncia
decorrente de sua autonomia poltica e de acordo com os princpios federativos do
texto constitucional. O combate ao analfabetismo, colocado como um problema
nacional, reconfigurou essa interpretao, de forma que pode ser situado como o
motivo da incipiente centralizao da poltica educacional para o nvel primrio,
sendo reforado com a conferncia de 1921 (NAGLE, 2001).
A federao, que antes servia para justificar a absteno da Unio, passou a
significar uma tendncia para se refrear a autonomia estadual, visto que o

66
Sobre as especificidades do pensamento gacho a respeito do federalismo, ver o prximo captulo,
no qual sero discutidas as idias e a atuao poltica de Jlio de Castilhos.
209
analfabetismo seria uma mal nacional a exigir solues nacionais. Ademais, a
Constituio, no seu Art. 35, determinava a criao, pelo Congresso Nacional, de
escolas secundrias e superiores nos estados, mas no proibia a criao de escolas
primrias e, ainda que tal argumentao no fosse suficiente, no mesmo artigo, a
funo de animar, no Pas, o desenvolvimento das letras, das artes e das cincias
implicaria, necessariamente, a competncia da Unio para combater o
analfabetismo. Em que pese a esse esboo de sistematizao de uma ao nacional
de instruo primria, pouco foi feito para traduzir as medidas da conferncia em
aes concretas, principalmente por falta de recursos financeiros (NAGLE, 2001).
Se as realizaes do governo central no foram dignas de nota, o mesmo no pode
ser dito quanto aos governos estaduais.Todavia, as reformas e remodelaes dos
sistemas escolares estaduais ocorreram de forma desigual e calcada na poltica de
governadores, visto que apenas determinadas unidades da federao (geralmente
as mais desenvolvidas social, poltica e economicamente) passaram a assumir os
princpios reformadores: [...] o iderio nacional, especialmente na dcada de 1920,
vai encontrar terreno propcio para sua concretizao nos estados e no Distrito
Federal; este outro reflexo do desenvolvimento do estadualismo (NAGLE, 2001,
p. 244). Assim, os estados mais desenvolvidos levaram a termo no s medidas
para a ampliao do acesso instruo, mas tambm medidas de substituio dos
princpios educacionais ento vigentes pelos princpios da Escola Nova.
A reforma pioneira desse movimento reformador estadualista foi a de Sampaio
Dria, em 1920. Articulada s preocupaes do movimento nacionalista, a reforma
paulista buscava alternativas para o problema do analfabetismo num contexto em
que milhares de crianas estavam fora da escola e em que havia severas restries
oramentrias do governo estadual. A questo da universalizao da instruo
elementar ganhou proeminncia e a soluo foi a adoo de um tipo de escola
elementar aligeirada e simples, com o ensino sendo ministrado em dois anos para
crianas de 9 e 10 anos. Em seguida, a reforma de ensino do Cear, conduzida por
Loureno Filho, e todas as outras reformas estaduais (a de Ansio Teixeira na
Bahia, em 1924, a de Mrio Cassassanta em Minas Gerais, no ano de 1927, e a de
Fernando de Azevedo, no mesmo ano, no Distrito Federal) enfatizaram menos a
dimenso do analfabetismo, e o ensino primrio foi modificado sem a adoo de
210
medidas radicais, mas com forte influncia do escolanovismo, enfatizando as
dimenses pedaggicas do processo de escolarizao (NAGLE, 2001).
Em que pese ao idealismo das reformas, que se fizeram com base muito mais em
legislao que no levava em conta a realidade brasileira, foi mediante essas
medidas no mbito estadual que se criaram as condies para o surgimento de um
sistema nacional de educao na dcada de 1930. Assim, na dcada de 1920, os
estados viram-se obrigados a se responsabilizar por seus deveres constitucionais,
ao mesmo tempo em que tambm crescia o interesse pela difuso do ensino
primrio por parte das municipalidades e a proeminncia da necessidade de um
projeto nacional de educao.
Para Carvalho (1998), o interesse em reformar e remodelar a instruo com base
nos apelos nacionalistas no significava necessariamente a oposio entre um
modelo tradicional e um renovador no mbito educacional, visto que, no movimento
educacional de 1920, coexistiram e compartilharam muitos princpios tanto
tradicionalistas quanto renovadores. Era a questo da formao da nacionalidade
que mais aproximava do que distanciava as propostas educacionais da dcada, e o
sentido modernizador do projeto dos reformadores tinha uma relao estreita com a
idia de que seriam as elites as responsveis pela construo da nao.
Se em 20 houve propostas modernizadoras, seu sentido no foi o de
acenar a educao como forma de mobilidade e ascenso social para as
classes populares. Articuladas no mbito de um projeto de construo da
nacionalidade, tais propostas privilegiaram no a satisfao de uma
demanda da populao e sim a efetivao de um particular projeto de
sociedade (CARVALHO, 2001, p. 26).
A ABE, fundada em outubro de 1924, situa-se nesse quadro de apelo modernizador
pela via da construo da nao. Com a influncia de autores como Alberto Torres e
Oliveira Vianna,
67
ganhou flego a idia de organizao de um sistema de instruo
como uma das bases da organizao nacional. A metfora organicista, que
associava a sociedade brasileira a um organismo amorfo e sem funes, sustentou
politicamente tanto a ideologia autoritria, quanto as reflexes da ABE na dcada de
1920.

67
O pensamento sobre a organizao nacional e a organizao da educao desses autores ser
discutido no prximo captulo.
211
Freqentemente tematizada no discurso da ABE, a organizao racional
do trabalho sempre referida como questo incontroversa cuja estrita
nomeao dotada da magia da argumentao irrecusvel na defesa da
importncia da educao. Embora seja por isso difcil precisar o que se
entendia pela formulao, o termo organizao conota mecanismo
justapondo-se este significado conotao organicista antes referida na
descrio do discurso cvico. Como mecanismo, organizao significa
um conjunto de dispositivos que distribuem, integram, dinamizam,
aparecendo com referenciais diversos. Referido escola, o termo designa
medidas de racionalizao do trabalho escolar sob o modelo da fbrica,
tais como: tecnificao do ensino, orientao profissional, testes de
aptides, rapidez, preciso, maximizao dos resultados escolares etc.
Designa tambm o funcionamento da escola na hierarquizao dos papis
sociais, formando elites condutoras e povo produtivo. Referido ao pas,
o termo designa um conjunto de dispositivos de integrao nacional (como
os propostos pelo Club dos Bandeirantes do Brasil) e de distribuio
ordenada das populaes por diversas atividades produtivas
(CARVALHO, 1998, p. 151).
Todavia, mesmo com o seu forte apelo nacionalista, havia dissenses no interior da
ABE entre as propostas centralizadoras e descentralizadoras da oferta de instruo.
Com efeito, como mostra Carvalho (1998), os debates sobre a escola nacionalizada
ou regionalizada dividiam a associao no decorrer da dcada.
Por ocasio do processo de reviso constitucional, em 1926, segundo Cury (2003),
os debates enfatizaram a questo da relao entre a Unio e o ensino primrio que,
como vimos, se apresentava como uma tendncia da dcada de 1920, dado o
contexto de contestao organizao federativa e interpretao constitucional
sobre os limites do governo central na atuao nesse nvel de ensino, principalmente
quanto criao de escolas.
Segundo Cury (2003), na reviso de 1926, a questo da responsabilidade pela
instruo pblica primria dividia os partidrios da vertente liberal-federativa, que
defendia uma centralizao poltica da Unio, com descentralizao administrativa
para os estados; os partidrios da vertente positivista ultrafederalista, que
propugnavam radical descentralizao poltica e administrativa; e os partidrios da
vertente autoritria com a defesa de forte interveno do poder central com pouca
ou nenhuma descentralizao administrativa.
Essas vertentes vinham, antes mesmo da dcada de 1920, confrontando-se com os
princpios e medidas das teses desoficializadoras e das que defendiam a extenso
do papel da Unio no campo da instruo elementar. Assim, se a Reforma Rivadvia
Corra (1911) representava o triunfo da desoficializao, em 1915, houve o recuo
212
com a reforma Carlos Maximiliano, que reoficializava o ensino secundrio e superior.
A Conferncia Interestadual de 1921 coroou o refluxo da interpretao constitucional
que eximia a Unio da responsabilidade com a oferta de instruo elementar. Em
1925, com a reforma Joo Luiz Alves, a questo da colaborao da Unio com os
estados na difuso da instruo elementar foi formalizada, embora no tenha surtido
os efeitos esperados, em virtude no s da escassez de recursos financeiros da
Unio, mas tambm das crticas relativas maculao do princpio constitucional de
autonomia dos estados (NAGLE, 2001; CURY, 2003).
Na reviso constitucional de 1926, o tema do papel da Unio na oferta de instruo
elementar veio junto com o questionamento organizao federativa e com a defesa
da necessidade da construo de uma nacionalidade brasileira. Assim, Cury (2003)
exemplifica a defesa da incluso de artigos que dessem atribuies mais diretas
Unio com um trecho de um discurso de Afrnio Peixoto durante a reviso
constitucional:
O essencial e perigoso a diversidade dos brasileiros, diferentes pela alma
e pela capacidade, isolados nos seus confinamentos regionais, nortistas e
gachos, sertanejos e litorneos, sulistas e nordestinos, Brasil que se
desagrega porque a educao fundamental no pode fazer brasileiros, e
vai fazendo goianos e cearenses, mineiros e paulistas[...] (PEIXOTO,
apud CURY, 2003; p. 69)
Esse mesmo parlamentar, contudo, propugnava no um sistema de instruo com
centralizao poltica e administrativa na Unio, mas um regime de colaborao
entre as trs esferas de administrao em que s municipalidades caberia a escola,
a sua fiscalizao, bem como a freqncia; o professor, as escolas normais e os
ginsios seriam incumbncia dos estados; e o ensino normal superior, como uma
espcie de cimento da nao, seria incumbncia da Unio. Essa proposta de
organizao da educao nacional era muito similar que foi defendida anos mais
tarde na campanha municipalista da dcada de 1940, visto que dotava tambm os
municpios de encargos educacionais, diferentemente do esquema dual de
organizao da educao brasileira em vigor desde o Ato Adicional de 1834. Para o
funcionamento desse regime de colaborao deveria ser constitudo um fundo
escolar nos moldes de uma vinculao constitucional de recursos pblicos (CURY,
2003). A proposta de emenda constitucional de autoria de Afrnio Peixoto, que
modificava o Art. 35 da Constituio, no foi aceita pela Comisso encarregada da
213
sistematizao das propostas, sob a alegao de que as competncias da Unio
com a instruo estavam j delimitadas tanto no projeto de reforma constitucional,
como nos dispositivos existentes na Carta vigente.
Cury (2003) tambm destaca que os debates sobre as competncias dos entes
federados em matria de instruo se tornaram debates pr ou antifederalistas: os
revisionistas, como Tavares Cavalcanti, defendiam a necessidade de interveno
federal no ensino primrio, enquanto federalistas, como Getlio Vargas, defendiam a
autonomia local em matria de instruo.
No processo de reforma constitucional de 1926, importava a construo de uma
identidade e de um projeto nacionais. Nesse sentido, os debates pautaram-se pela
idia de que [...] a unidade nacional resultante de uma unidade pedaggica
coordenada pela Unio (CURY, 2003, p. 123). Unio, portanto, caberia essa
funo integradora.
Mas, por que essa nfase na Unio como centro poltico da Nao e
mesmo da ordem social? De um lado, a verdadeira face regional brasileira
se via s voltas com o (re)conhecimento do negro, do caboclo e do homem
do campo. Como dar uma direo nacional sem um centro poltico que
tambm normalizasse o caminho de uma unificao de mercado que se
esboava? Faz sentido, portanto, a defesa da escola nica, universal, pois
o mercado tendia homogeneizao (sem que isso significasse o
desaparecimento do heterogneo) no processo de produo com base em
centros urbanos j bem enucleados pela industrializao (CURY, 2003,
p. 123).
Contudo, a centralizao poltica na Unio e a mediao institucional da escola no
projeto de construo da nao no significavam, para os constituintes de 1926, a
perda da autonomia estadual, mas, sim, a tentativa de erigir no Pas um regime
poltico coordenado pela Unio, mas no necessariamente concentrado por ela. O
momento da reviso significaria, portanto, a retomada dos ideais tocquevilleanos de
centralizao poltica, com descentralizao administrativa,
Reforando essa retomada do iderio liberal, os deputados da reviso de 1926
propuseram a inscrio do direito educao com oferta universal do ensino
primrio pelo Estado e a compulsoriedade de freqncia escolar, bem como com
medidas que pudessem efetivar esse direito, como um fundo nacional de
financiamento para o ensino primrio, um conselho nacional de educao com
214
funes normatizadoras, o controle de escolas subvencionadas e a progressiva
associao da gratuidade com a obrigatoriedade tambm para o nvel secundrio.
Nesse conturbado contexto e com a urgncia de aprovao, a reforma constitucional
foi muito tmida e pode ser reduzida, no que diz respeito ao federalismo, a um ponto
fundamental: ampliao dos casos de interveno da Unio nos estados, prescrita
no Art. 6.
o
. De qualquer forma, a reviso constitucional de 1926, apesar de no ter
sido efetivada no que diz respeito aprovao de muitas propostas, antecipou em 8
anos o debate sobre a necessidade de inscrio constitucional do direito educao
com oferta estatal de instruo primria e com a obrigatoriedade de freqncia
escolar, o que sinalizou um fortalecimento do movimento contestatrio ao
federalismo radical da poltica educacional adotada em 1891.
3.5 A ERA VARGAS: RECUO DA FEDERAO OLIGRQUICA E A
NACIONALIZAO DA EDUCAO
O movimento poltico de 1930, conhecido como a Revoluo de 30, no havia
formulado um plano ou plataforma poltica para a educao nacional, mas se
apropriou dos debates anteriores sobre a organizao do ensino brasileiro para
traar novas diretrizes para a educao brasileira. De imediato, foi criado o Ministrio
da Educao e Sade, sob o controle de Francisco Campos, o que j expressava a
preocupao com a organizao da educao em bases nacionais, pois [...] a
Repblica, em 19 de abril de 1890, criou o Ministrio da Instruo, Correios e
Telgrafos, estranho organizao e acmulo de funes as mais diversas, que foi
extinto em 1892, e as questes de ensino foram transferidas para o Ministrio do
Interior e da Justia (MIRANDA, 1975).
Buscava-se conferir uma reestruturao do ensino no Pas. Mas, em vez de essa
reestruturao ter-se iniciado pelo ensino primrio, que acumulava vrios sculos de
abandono e precariedade, a reestruturao do ensino iniciou-se pelos cursos
secundrios, superior e pelo ensino comercial. Todavia, merece destaque a criao
do Conselho Nacional de Educao como uma medida para conferir maior
organicidade ao ensino brasileiro.
No final do ano de 1931, a Associao Brasileira de Educao promoveu a IV
Conferncia Nacional de Educao solicitada pelo prprio governo de Vargas, com a
215
finalidade de discutir uma poltica educacional de carter nacional que contemplasse
os diversos interesses em jogo. De um lado, os mais proeminentes eram aqueles
ligados Igreja Catlica, que desaprovaram os princpios reformadores debatidos e
aplicados na dcada de 1920; de outro lado, os grupos ligados aos profissionais da
educao defensores de princpios liberais. No houve consenso na IV Conferncia,
porque os debates giraram em torno, basicamente, dessas duas posies. Assim,
[...] um dos grupos dos educadores, por iniciativa de Nbrega da Cunha,
incumbiu a Fernando de Azevedo de redigir um manifesto em que se
fixassem os princpios e o sentido de uma poltica brasileira da educao.
Daqui surgiu a reconstruo educacional no Brasil ao povo e ao governo.
Manifesto dos pioneiros da Educao Nova com numerosas assinaturas,
publicado em 1932 em que preconiza a laicidade do ensino, a gratuidade,
obrigatoriedade e a Escola nica (MIRANDA,1975, p. 72).
O manifesto, do ponto de vista do debate sobre estrutura federativa brasileira,
expressava tanto a posio em defesa do nacionalismo quanto a posio em defesa
da descentralizao, talvez pela heterogeneidade de seus signatrios, que iam
desde Fernando Azevedo, com sua posio unitarista e elitista, at Ansio Teixeira,
com suas posies democrticas e descentralizadoras.
Dessa forma, podemos observar a denncia sobre a inexistncia de um sistema de
organizao escolar de carter nacional devido s reformas parciais que no
lograram amenizar as mazelas do ensino brasileiro, sendo necessrio um plano
integral que incidisse no problema maior da organizao da educao nacional:
No entanto, se depois de 43 anos de regime republicano, se der um
balano ao estado atual da educao pblica, no Brasil, se verificar que,
dissociadas sempre as reformas econmicas e educacionais, que era
indispensvel entrelaar e encadear, dirigindo-as no mesmo sentido, todos
os nosso esforos, sem unidade de plano e sem esprito de continuidade,
no lograram ainda criar um sistema de organizao escolar, altura das
necessidades modernas e das necessidades do pas. Tudo fragmentrio e
desarticulado (O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova).
O manifesto reconhecia a educao como direito, numa perspectiva liberal, relativa
s iguais oportunidades e condies no processo de escolarizao elementar,
independentemente dos fatores econmicos ou sociais, portanto, um direito
desvinculado da questo de classes sociais. Nesse sentido, seus signatrios
defendiam que cabia ao Estado reconhecer a educao como uma funo a um s
tempo social e pblica, formulando um plano geral de educao que priorizasse uma
216
escola nica a todas as crianas de 7 a 15 anos. Quais seriam os meios para
organizar essa escola nica, segundo o documento? Ampla autonomia tcnica,
administrativa e econmica aos tcnicos educacionais e aos educadores, a
instituio de um fundo escolar gerido por rgos de ensino responsveis pelo
direcionamento dos recursos, e uma organizao de ensino descentralizada. Quanto
descentralizao, o argumento principal era o reconhecimento da diversidade
regional, sendo o federalismo a nica maneira de estabelecer um sistema nacional
de educao:
A organizao da educao brasileira unitria sobre a base e os princpios
do Estado, no esprito da verdadeira comunidade popular e no cuidado da
unidade nacional, no implica um centralismo estril e odioso, ao qual se
opem as condies geogrficas do pas e a necessidade crescente da
escola aos interesses e s exigncias regionais. Unidade no significa
uniformidade. A unidade pressupe multiplicidade. Por menos que parea,
primeira vista, no , pois na centralizao, mas na aplicao da doutrina
federativa e descentralizadora, que teremos de buscar o meio de levar a
cabo, em toda a Repblica, uma obra metdica e coordenada, de acordo
com um plano comum, de completa eficincia, tanto em intensidade como
em extenso (O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova).
Na aplicao da doutrina federativa Unio, na capital, e aos estados, deveria
competir a educao geral, de acordo com os princpios fixados na Carta
Constitucional, bem como com o regime de atribuies estabelecido. Ao Ministrio
da Educao caberia a ao sob os princpios prescritos na Constituio, fazendo
com que os estados tambm os seguissem, colaborando onde houvesse
insuficincia de meios.
Dessa forma, ao mesmo tempo em que o documento diagnosticava a disperso e a
fragmentao da organizao do ensino no Pas, no a analisava criticamente sob a
perspectiva do federalismo oligrquico e hierrquico erigido em 1891. Ao contrrio,
via no federalismo a frmula de superao daquilo que a sua prpria implantao
acirrou, sem considerar que, na diversidade advinda da extenso territorial e dos
interesses locais, havia tambm o problema das desigualdades regionais, que
poderia solapar os objetivos de uma organizao verdadeiramente nacional do
ensino. Parece que o manifesto se mantm na tradio do pensamento liberal do
sculo anterior na defesa da federao como a base das reformas de que o Pas
precisava.
217
As lutas ideolgicas entre catlicos e liberais tiveram reflexos nas duas constituies
que vigoraram no perodo. O texto constitucional promulgado em 1934 tinha um
perfil eminentemente social, seguindo uma tendncia mundial do ps-guerra, e, pela
primeira vez na histria constitucional brasileira, consideraes de ordem econmica
e social foram introduzidas no texto.
Em relao educao, pela primeira vez na histria constitucional do Pas, foi
destinado um captulo especfico sobre o assunto, com a determinao explcita do
Estado em prov-la de forma gratuita e obrigatria no ensino primrio e
tendencialmente gratuita nos graus posteriores de ensino, assegurando para tal o
mnimo de aplicao de recursos pblicos provenientes de impostos das diversas
instncias administrativas na manuteno e desenvolvimento do ensino (10% para a
Unio e municpios e 20% para os Estados e para o Distrito Federal) com
subvinculao de 20% dos recursos da Unio para o ensino nas zonas rurais
(Art.156).
No texto de 1934, embora o Art. 13 tivesse conferido autonomia indita
organizao municipal, a distribuio de competncias quanto oferta educacional
permaneceu eminentemente estadualista, pois, segundo o Art. 151, competiria aos
Estados e ao Distrito Federal [...] organizar e manter sistemas educativos nos
territrios respectivos, respeitadas as diretrizes traadas pela Unio
(CAMPANHOLE; CAMPANHOLE, 1994, p. 668). Alm disso, foi prevista a criao
de fundos de educao pelos entes federados, fundos constitudos pelas [...] sobras
de dotaes oramentrias, acrescidas das doaes, percentagens sobre o produto
de vendas de terras pblicas, taxas especiais e outros recursos financeiros (1.
o
do
Art. 157) (CAMPANHOLE; CAMPANHOLE, 1994, p. 669). Parte desses fundos
deveria ser aplicada em auxlios para o fornecimento gratuito de material escolar,
bolsas de estudo, alimentos e assistncia mdica alimentar ( 2.
o
).
Tambm foi prevista a existncia de um Conselho Nacional de Educao, cujas
tarefas consistiriam em elaborar o Plano Nacional de Educao e auxiliar o governo
nos problemas afetos ao ensino. Alm disso, foi institudo o Ensino Religioso nas
escolas oficiais, com freqncia facultativa (Art. 150, alnea a, Arts. 152 e 153), um
dos aspectos decorrentes do confronto entre catlicos e reformadores
218
escolanovistas, que assinalou os debates constituintes sobre educao, resultando
no carter hbrido do texto de 1934, uma vez que foram acolhidas as propostas de
ambos os grupos (CURY, 1988).
Assim, a partir de 1930, com o arrefecimento do federalismo descentralizador de
carter oligrquico, a educao integrou o projeto nacionalista e centralizador da Era
Vargas e foi assumida como um projeto de carter nacional. Esse processo de
arrefecimento do federalismo est articulado com um processo mais amplo, de
declnio dos princpios liberais em nvel mundial, visto que, a partir do fim do primeiro
conflito mundial, as idias ligadas ao totalitarismo ou ao autoritarismo passaram a
ganhar proeminncia na Europa (Mussolini 1922/Itlia, Stlin- 1929/URSS, Hitler-
1933/Alemanha) e tambm no Brasil, com os idelogos autoritrios, como Alberto
Torres, Oliveira Vianna, Plnio Salgado, e com movimentos com o mesmo carter,
como o integralismo.
No clima do autoritarismo vigente, a Carta de 1937 foi outorgada. No que concerne
educao, isentou o Estado da tarefa de garantir ensino primrio gratuito e
obrigatrio, situando-o na posio de colaborador da famlia:
Art.125 - A Educao integral da prole o primeiro dever e o direito natural
dos pais. O Estado no ser estranho a esse dever, colaborando, de
maneira principal ou subsidiria, para facilitar a sua execuo ou suprir as
deficincias ou lacunas da educao particular.
E ainda:
Art. 130 - O ensino primrio obrigatrio e gratuito. A gratuidade, porm,
no exclui o dever de solidariedade dos menos para com os mais
necessitados; assim, por ocasio da matrcula, ser exigida aos que no
alegarem, ou notoriamente no puderem alegar escassez de recursos, uma
contribuio mdica e mensal para a caixa escolar. .
Uma vez o Estado tido como colaborador, no houve previso de dotao
oramentria especfica para a educao, como havia na Constituio de 1934;
tambm, em conformidade com a ideologia de segurana nacional, a Educao
Fsica, o Ensino Cvico e os trabalhos manuais tornaram-se obrigatrios nas escolas
primrias, normais e secundrias (Art. 131).
219
Quanto s competncias dos entes federados, a Constituio Federal de 1937 teve
um carter eminentemente centralizador, estabelecendo que Unio competiria
fixar as bases e determinar os quadros da educao nacional, traando as diretrizes
a que devem obedecer a formao fsica, intelectual e moral da infncia e da
juventude (Art. 15, inc. IX) e, privativamente, teria o poder de legislar sobre as
Diretrizes da Educao Nacional (Art.16, inc. XXIV). Com a generalizao das
interventorias nos estados e com uma carta outorgada que garantia plenos poderes
Unio, o federalismo e a discusso das competncias quanto oferta da instruo
foram praticamente anulados.
No Ministrio de Gustavo Capanema, em 1942, essa discusso foi retomada com a
criao do Fundo Nacional de Ensino Primrio, institudo pelo Decreto n. 4.958, de
14 de novembro, com a finalidade de subvencionar os convnios celebrados entre
estados, territrios, o Distrito Federal e a Unio para a ampliao e melhoria do
sistema escolar primrio. Em 1944, foi elaborado um plano para o aproveitamento
dos recursos do fundo, mas apenas a partir de 1946 teve incio a construo de
unidades escolares nas zonas rurais, de fronteira e de colonizao. Alm de escolas
primrias, tambm foram construdas, com os recursos do fundo e mediante
convnios, escolas normais.
Em 1942 teve incio a consolidao de uma poltica no s de centralizao, como
tambm de uniformizao do ensino, mediante as Leis Orgnicas de Ensino. Mas a
relativa ao ensino primrio s foi decretada aps a queda de Getlio Vargas, em
janeiro de 1946. Estabelecia, em seu Art. 24, que os estabelecimentos de ensino
primrio formariam, em cada estado, em cada territrio e no Distrito Federal, um
sistema escolar, com a devida unidade de organizao e direo. O Decreto-Lei
definia, portanto, uma organizao de base estadualista, mas com forte controle da
Unio, estabelecendo, inclusive, que a coordenao das atividades dos rgos
estaduais estivesse em perfeita articulao com o Ministrio da Educao e Sade.
No que se refere ao financiamento, a Lei Orgnica do Ensino Primrio definiu a
gratuidade, mas no excluiu a organizao de caixas escolares com recursos da
famlia, bem de acordo ainda com os dispositivos da Constituio de 1937. Os
recursos para o ensino primrio adviriam da cota parte das rendas tributrias de
220
impostos do Fundo Nacional do Ensino Primrio (FNEP) (Art. 45). Os municpios
poderiam, segundo a Lei Orgnica, incorporar os seus recursos s dotaes
estaduais ou aplic-los diretamente, conforme acordo entre as esferas
administrativas estaduais e municipais (Art. 46). Alm disso, as unidades federadas
que no atendessem aos princpios da referida Lei Orgnica estariam impedidas de
receber o auxlio do FNEP (Art. 48).
Interessante observar que a implantao da Lei Orgnica coincidiu com o auge do
vigor do movimento municipalista, que se empenhou no processo constituinte de
1946 no s para ampliar as receitas municipais, como tambm para inserir a
educao como uma das atribuies das esferas locais. exatamente a distribuio
de competncias quanto educao no texto constitucional do perodo de
Redemocratizao do Pas que discutiremos na prxima seo.

3.6 FEDERAO TRIDIMENSIONAL E ORGANIZAO DA EDUCAO DE BASE
DUAL: O PARADOXO DA DISPUTA
No texto federal de 1946, retomou-se um formato, ainda que precrio, de
cooperao entre os entes federados. Com efeito, pela alnea d , inciso XV do Art.
5.
o
, Unio competiria legislar sobre as diretrizes e bases da educao Nacional e,
pelo inciso IX do Art. 65, ficava estabelecido que o Congresso Nacional legislaria,
com a sano presidencial, sobre todas as matrias de competncia da Unio. Essa
competncia, entretanto, no eximia os estados de possurem legislao supletiva
ou complementar.
Expressando os campos em disputa em torno da organizao da educao no Pas,
ainda mal resolvida pela prpria complexidade que assumiu a federao brasileira,
Oliveira (1990) destaca que, em torno da questo da repartio de competncias,
apareceram trs proposies: a defesa de um sistema nacional de ensino, cabendo
aos estados e municpios um papel suplementar; a admisso de dois sistemas de
ensino (um federal e outro estadual); e a defesa de que cada nvel da administrao
pblica deveria organizar seu sistema de ensino. Prevaleceu a definio de que a
responsabilidade pelo ensino primrio e mdio seria de mbito estadual, e a Unio,
221
alm de seu prprio sistema de ensino, teria tarefa subsidiria em relao aos
sistemas estaduais, definio que j fazia parte da tradio jurdica brasileira a partir
de uma concepo de federalismo dual.

Apesar dessa definio, cresciam, nessa poca, as idias de autonomia municipal e
de ensino primrio, como responsabilidade dos municpios j anunciando uma
distribuio de competncias que levasse em conta essa perspectiva de
descentralizao municipalista numa federao tridimensional.

Apesar de aparecerem algumas propostas opondo quantidade (aumento do nmero
de escolas e de matrculas) qualidade, no houve na Assemblia Constituinte
grande celeuma em torno da questo da gratuidade e da obrigatoriedade para o
ensino primrio, proposta que teve sua redao apoiada na Constituio Federal de
1934. Para os nveis posteriores, a gratuidade estaria vinculada comprovao de
falta de recursos financeiros (OLIVEIRA, 1990)

Seguindo a tendncia de cooperao entre os entes federados nos servios
educacionais, os recursos para a educao (Art. 169), mesmo que arbitrariamente
(no levando em conta as necessidades efetivas da educao no pas), foram
estabelecidos. Assim, o valor a ser vinculado para cada esfera do poder pblico foi
definido (mnimo de 10% para a Unio e 20% para os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios), bem como a responsabilidade das esferas do poder pblico (Art.
170 e 171). O aumento da vinculao para a esfera municipal traduzia a expectativa
em torno da atuao desse ente federal na oferta educacional.

Tambm nessa Constituio foi definida como competncia da Unio legislar sobre
as diretrizes e bases da educao Nacional. Depois de um longo e tumultuado
processo de tramitao em que disputavam a hegemonia grupos ligados defesa da
escola pblica e grupos de escolas particulares catlicos, foi promulgada a primeira
Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB).

A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, aprovada em 20 de dezembro de
1961, no expressou os apelos do movimento municipalista no sentido da
consolidao de sistemas de ensino de bases locais. O Ministrio da Educao foi
222
institudo como rgo pblico federal em matria educacional, cabendo a ele velar
pela observncia das leis de ensino, inclusive as emanadas pelo Conselho Federal
de Educao, que tinha a incumbncia de decidir sobre o funcionamento e
organizao do ensino superior, bem como de indicar as disciplinas obrigatrias para
o ensino secundrio e sugerir medidas para o funcionamento do sistema federal de
ensino. Aos estados, alm de organizar seus sistemas de ensino, caberia a
autorizao do ensino primrio e secundrio. Alm disso, a LDB instituiu o fundo
nacional para o ensino primrio, secundrio e superior, constitudo de nove dcimos
dos recursos vinculados para a educao na esfera federal (12%, sendo 20% para
estados e municpios).

Dessa forma, a bandeira pela existncia de um sistema local ou municipal de
educao primria, bem como o princpio de colaborao entre os entes federados
mediante a contribuio para o fundo municipal no foram incorporados
organizao da educao nacional, enquanto a bandeira da discriminao de rendas
favorvel aos municpios teve alguns de seus pressupostos inseridos na organizao
tributria nacional, ainda que sua durao tivesse sido muito curta.

3.7 REGIME MILITAR: MUNICIPALIZAO DO ENSINO COMO ESTRATGIA DE
CENTRALIZAO POLTICA E ADMINISTRATIVA
A Constituio de 1967 e a Emenda Constitucional de 1969 mantiveram a tradio
estadualista de constituio de sistemas de ensino, contudo foi durante o regime
militar que a municipalizao do ensino se concretizou como modalidade de
descentralizao no Brasil, mediante a vinculao de recursos do Fundo de
Participao dos Municpios (20%) para aplicao em educao e de programas de
investimento em estrutura tcnica e administrativa nos municpios para a sua
atuao na esfera educacional (ROSAR, 1995).
Arelaro (1980) explica que as reformas administrativas nesse perodo foram
condicionadas pelo Decreto-Lei Federal n. 200/67, cujo princpio era o da
centralizao das decises e descentralizao da ao. A Lei n. 5.692/71, que
reorganizou o ensino brasileiro reformando a Lei n. 4.024/61 (LDB), tambm
integrou as aes governamentais na busca desse princpio. Para a autora, a Lei n.
5.692/91 no s ratificou, mas tambm ampliou os princpios descentralizadores da
223
Lei n. 4.024/61 com a possibilidade de a escola elaborar e assumir o seu padro de
funcionamento.
fato pacfico aceitar-se que a Lei 4.024/61, apesar dos seus dispositivos
descentralizadores originou na prtica um regime seno totalmente
unificado, pelo menos bastante centralizador. A explicao para esta
contradio em geral era a da impossibilidade de os rgos normativos
estaduais recm-criados os Conselhos de Educao assumirem o seu
papel. Em funo disso, se omitiam e se socorriam do Federal, que
acabava disciplinando ou regulamentando alm de suas competncias. Em
tese, na Lei 5.692/71, isso no deveria acontecer. Havia uma distribuio
equilibrada entre as competncias de nvel federal, estadual e local ao
nvel do estabelecimento de ensino em que era realado sempre que o
atendimento s peculiaridades regionais e locais levaria ao
desaparecimento dos modelos nicos para a educao escolar brasileira
(ARELARO, 1980, p.157).
O dever de organizar e manter o ensino era definido nos moldes da autonomia e
interdependncia entre Unio, estados e municpios, em nome da racionalizao
administrativa e econmica que orientava as reformas do Estado no perodo. O
planejamento integrado era a forma sugerida para a superao das desigualdades
intra e inter-regionais e, na educao, essa forma de atuao deveria ser
concretizada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) criado
pela Lei n. 5.537/68, que se configurava como rgo coordenador e corretivo no
mbito educacional.
Para Maia (1989), a Lei n. 5.692/71 referia-se a um processo de descentralizao
articulada, em que se preservaria a unidade nacional, significando que os estados
poderiam organizar seus sistemas de ensino, desde que fossem respeitadas as
diretrizes nacionais. Os estados tambm poderiam delegar atribuies aos
municpios, mediante a criao de conselhos municipais, da mesma forma que as
escolas poderiam elaborar os seus regimentos em consonncia com a legislao
vigente.
Vrios projetos foram elaborados e implementados, com vistas soluo da crise
educacional e da incapacidade tcnica, administrativa e financeira dos municpios
para organizarem redes locais de ensino no perodo posterior Lei n. 5.692/71,
como o Promunicpio, o Edurural, o Polonordeste, Pronasec e o Projeto Nordeste.
Rosar (1995) situa esses projetos como instrumentos de uma municipalizao
induzida, segundo as diretrizes do Banco Mundial, mediante transferncia dos
encargos, com a oferta da etapa elementar de escolarizao para estados e
224
municpios e, ainda, definidos como uma espcie de agenda mais ampla de
descentralizao, no mbito da educao para os pases da Amrica Latina.
Assim, afirma que, ao mesmo tempo em que o Estado tinha um perfil
intervencionista para determinados setores da economia utilizando instrumentos
centralizadores, para os setores de prestao de servio para as classes populares
partia de uma lgica descentralizadora, com transferncia de responsabilidades para
estados e municpios, sem a correspondente transferncia de recursos. Essa crtica,
embora procedente, no suficiente para explicar o processo de municipalizao do
ensino levado a termo no perodo, uma vez que a estratgia de centralizar as
atividades de interesse do capital e descentralizar as atividades ligadas prestao
de servios sociais sempre foi a tnica do Estado brasileiro, independente das
diretrizes dos organismos multilaterais de financiamento. Exemplo disso a
Repblica Velha, em que tivemos, como vimos, talvez a poltica de descentralizao
do ensino mais intensa e irresponsvel, convivendo com uma poltica econmica
extremamente centralizada, no que dizia respeito manuteno do preo do caf no
mercado internacional.
A idia de planejamento integrado, articulada forte concentrao fiscal na Unio,
estiolou o princpio descentralizador previsto na legislao, visto que, alm de
patente perda de autonomia dos entes federados e do poder local, tambm
acentuou o empobrecimento dos estados e municpios brasileiros e a conseqente
dependncia destes em relao ao poder central, num crculo vicioso em que o
planejamento gerou perda de autonomia, que gerou empobrecimento, gerando mais
dependncia (ARELARO, 1980) .
Ora, se na rea da educao, era o governo federal que definia as
diretrizes gerais a serem seguidas, fica evidenciado que s teriam
recursos, ou maiores recursos, aqueles estados que melhor e mais
rapidamente atendiam s sugestes federais. Portanto, com a excluso
de trs ou quatro Estados, todos os outros em que o salrio-educao
pouco significativo ficavam praticamente na dependncia da viso e da
aceitao, que os tcnicos do Ministrio da Educao tivessem da filosofia
proposta nos projetos das unidades da federao (ARELARO, 1980, p.
158).
Dessa forma, em que pese declarao do princpio de descentralizao pela via da
municipalizao, a concentrao de recursos na Unio, os critrios de repasse
desses recursos e o papel do Ministrio da Educao na tarefa de planejamento
225
integrado inverteram o princpio descentralizador (ARELARO, 1980). Se o princpio
descentralizador fosse invertido em nome de uma determinada eficincia da
organizao do ensino e de uma dada equidade nas oportunidades educacionais,
ainda faria sentido, mas esse no foi o caso. Maia (1989; p. 116 -117) corrobora:
Observa-se que determinados estados para se libertarem dos encargos
com a educao, ainda mais onerosos pela extenso a oito anos de
escolarizao, atribuem-nos a municpios sem qualquer condio de
sustent-los. Isto se constata atravs do prprio movimento de
descentralizao que prioriza o municpio e o ensino rurais nas regies
mais pobres do pas. Enquanto nas regies sudeste e sul se mantm a
rede estadual como a responsvel pelo maior nmero de matrculas,
respectivamente 68,1% e 58,8%, na regio norte, o nmero de matrculas
na rede municipal, 38%, se aproxima do da rede estadual, e na regio
nordeste, que alcana 45,5%, supera a proporo de matrculas da rede
estadual, 41,5%. Com muita freqncia ocorreu uma diviso de
competncias de tal modo que o Estado se comprometia com a construo
de prdios escolares, que o municpio deveria manter sem receber
recursos para tal. Ou ainda, a rede estadual recorria a medidas de
conteno ocasionando uma retrao na oferta de vagas, o que forava a
expanso da rede municipal nos limites possveis. Um exemplo disso o
estado de So Paulo, no perodo 1978/1982, quando a conteno da rede
estadual se deu, em determinados municpios, cuja relao com o governo
do estado era de confronto. Nesse contexto, a descentralizao proposta
pela lei 5692/71 est mais prxima da subordinao s decises do
governo central do que da autonomia. Repassar os encargos educacionais
para os municpios, alocando recursos quase sempre insuficientes para a
manuteno e desenvolvimento do ensino, implica numa negao oficial
que propalava a prioridade da ao social.
Alm disso, preciso considerar que esse mecanismo no s ampliava as histricas
desigualdades regionais, como tambm potencializava as atitudes predatrias dos
entes federados e das localidades, na medida em que estimulava a competio por
recursos e benefcios, prejudicando os que mais precisavam de apoio do governo
central. Rosar (1995) situa o ncleo da crise do funcionamento do Estado federativo
na contradio entre os princpios e projetos de integrao nacional e a
fragmentao regional na histria poltica, social e econmica do Pas, desde a
Primeira Repblica.
Essa contradio entre os interesses nacionais e os interesses regionais foi
ganhando contornos novos, conforme a conjuntura poltica do Pas, como
recentemente aconteceu com a reforma tributria, que assumiu carter diminuto
diante das necessidades de melhor distribuio dos impostos, dados os interesses
conflitantes entre a Unio, os estados e os municpios, quanto arrecadao e
partilha da receita tributria, assim como aconteceu no processo constituinte. Dessa
226
forma, sempre reeditado o carter predatrio e pouco solidrio do federalismo
brasileiro, o que acaba inviabilizando ou tornando mais difcil um projeto
genuinamente nacional.
A poltica descentralizada nas aes e centralizada nas diretrizes, concebida no
regime militar e efetivada a partir da Lei n. 5.692/71, resultou em distores para a
poltica de expanso da etapa elementar de escolarizao, visto que o peso das
desigualdades regionais quanto capacidade de investimento na ampliao das
redes de ensino fez com que, com exceo dos grandes centros do Sul e do
Sudeste, a ampliao de vagas ocorresse mediante escolas de uma nica classe,
68

e, nessas redes constitudas por essas escolas, a descentralizao ter-se-ia
caracterizado pelo abandono e pelo descompromisso do poder pblico.
justamente essa constatao que faz Arelaro concluir:
A descentralizao em si constitui apenas uma estratgia, de maior ou
menor validade, dependendo dos objetivos em nome dos quais ela foi
proposta. Ela s se constitui em uma tese vlida quando exprime uma
opo do poder poltico de realizar objetivos mais amplos no mbito dos
quais ela ganha sentido. Pudemos observar tambm que tanto na histria
brasileira como na histria educacional a descentralizao se prestou a
equvocos que geraram adeses ingnuas ou dogmticas a teses
pretensamente democrticas [...] Descentralizao em educao significa a
opo por um projeto poltico que implante o direito educao a todos
(ARELARO, 1980, p. 192 e 195).
A questo era saber se a descentralizao federativa, principalmente aquela de
perfil municipalista, tal qual a que vinha sendo erigida no Brasil desde meados da
dcada de 1940, trazia esse potencial igualitrio e emancipador inerente ao direito
educao. Os estudos sobre a descentralizao pela via da municipalizao tm
indicado que os ns federativos constituem obstculos expressivos ao alcance de
medidas de poltica educacional com efetividade do ponto de vista da equalizao
das oportunidades educacionais.
Maia (1989), tambm destacando as propostas descentralizadoras erigidas a partir
da Lei n. 5.692/71, com a pretenso de fazer frente aos problemas da praticamente

68
Em relao ao Promunicpio, Rosar (1995) avalia que o projeto estava mais voltado para aes de
expanso fsica da rede e para a assistncia tcnica e administrativa, e afirma que no se pode
considerar significativa a expanso, visto que, em pelo menos 70% dos casos, se tratava de
construes de escolas de uma sala de aula [...] contribuindo assim para se generalizar na zona rural
e na periferia urbana um padro de atendimento restrito s primeiras sries do 1.
o
grau e de
qualidade limitada pelo tipo de funcionamento multisseriado das escolas, mas que era considerado
significativo por permitir contabilizar o aumento da matrcula de 1.
o
grau (ROSAR, 1955, p. 100).
227
inexistente organizao municipal do ensino por inadequao de condies tcnicas,
materiais e financeiras, discute as medidas concretas do Governo Federal para
incentivar as aes municipais na rea de educao, principalmente em relao
etapa elementar de escolarizao nas regies mais pobres do Pas, onde o
processo de municipalizao foi mais intenso. A autora tambm adverte para o
perigo da adoo indiscriminada da municipalizao num contexto marcado pelas
histricas desigualdades regionais e pelos problemas advindos dos conflitos
federativos.
Todavia, a hiptese central do seu trabalho apenas tangencia a questo federativa,
tendo em vista que parte do pressuposto de que [...] a proposta de municipalizao
do ensino surge em determinados perodos histricos como reflexo do modo de
organizao do Estado (MAIA, 1989, p. 21) (o que bastante evidente, no s para
os processos de municipalizao, como tambm para qualquer poltica educacional),
e, sobretudo, parte da suposio (em nossa opinio equivocada, tendo em vista o
processo histrico de afirmao da federao, do municpio como ente federado e
do direito educao no Brasil) de que [...] nos momentos de distenso poltica, os
municpios tenham condies de desenvolver projetos educacionais prprios, em
cooperao ou no com o estado, participando das decises sobre as questes
educacionais locais, e nos perodos de regime autoritrio, assumam unicamente a
execuo dos projetos (MAIA, 1989, p. 21). Se essa suposio fosse correta, qual
seria o perodo de distenso na histria da educao brasileira em que os
municpios teriam atuado de forma autnoma, bem como participado em p de
igualdade com os demais entes federados na definio das medidas educacionais?
No Imprio extremamente centralizado? Na Repblica Velha, com a sua nfase nos
estados com maior poder econmico e abandono dos estados mais pobres? Na Era
Vargas, com sua centralizao rumo definio de um projeto nacional de
educao? No perodo de reconstitucionalizao, em que se declarou alguma
autonomia municipal, embora os municpios tivessem organizao administrativa e
financeira to precrias que mal conseguiam manter em funcionamento as suas
atividades mais elementares?
A histria da autonomia municipal est estreitamente vinculada complicada histria
da idia de federao no Brasil, com todas as suas contradies e, portanto, no a
228
questo da centralizao ou descentralizao ou do autoritarismo e da democracia
que define o processo de municipalizao do ensino no Brasil. O que esteve em jogo
quando da implantao do federalismo no era a questo do maior controle dos
cidados, do equilbrio de poderes, do contrato social ou do contrato federativo, mas,
sim, a adaptao de um modelo que serviria aos mltiplos e complexos interesses
das elites polticas e do seu liberalismo especfico. Da mesma forma, a incorporao
da idia da instncia local, no caso brasileiro, o municpio, ao pacto federativo teve
relao com a ampliao desses mltiplos e complexos interesses por fora dos
processos de crescimento econmico, industrializao, incorporao de novos
contingentes populacionais aos direitos de cidadania e s mudanas no perfil de
Estado que de garantidor das liberdades e escolhas individuais passou a ser rbitro
dos conflitos sociais, com o papel de organizador de polticas pblicas.
De toda forma, em que pese aos equvocos, correto identificar a dcada de 1970
como o momento de retomada dos clamores municipalistas originrios da dcada de
1940 (MAIA, 1989; ROSAR, 1995). Contudo, o contexto era outro, com um regime
discricionrio que impedia a existncia de uma autonomia municipal nos moldes
anteriormente defendidos.
Apenas na dcada de 1980 que o debate do municpio como espao privilegiado
de democratizao da sociedade ganhou flego, junto com o processo de abertura
poltica do Pas. Assim que, em 1982, numa espcie de reedio dos Congressos
Brasileiros de Municpios, aconteceu o I Encontro Nacional de Municpios promovido
pelo Centro Brasil Democrtico (CEBRADE). Da sucesso desses encontros surgiu
a Frente Municipalista Nacional, que interveio na Assemblia Constituinte para
afirmar a autonomia municipal, defendendo a reforma tributria e o fortalecimento
dos executivos e legislativos locais (MAIA, 1989). Foi nesse contexto que voltou a
configurar-se a associao entre participao, democracia e autonomia municipal,
com nfase na defesa de uma organizao do ensino de base local. Maia (1989)
destaca que o movimento municipalista que ressurgiu entre as dcadas de 1970 e
1980 se intensificou mediante as aes lideradas pelos polticos locais,
essencialmente pelos que exerciam o mandato de prefeito. Na rea de educao, a
tese municipalista foi divulgada fundamentalmente pela UNDIME, integrada pelos
secretrios ou diretores de departamento de educao.
229
Foi nesse contexto de reedio da defesa da autonomia municipal e da organizao
do ensino com bases locais que foi aprovada a Constituio de 1988, que incluiu
efetivamente o municpio como ente federado, caso nico entre as 16 federaes
que existiam no mundo, o que imprimiu novos contornos s polticas de ampliao
do acesso, da permanncia e da qualidade da etapa obrigatria de escolarizao,
que passaremos a analisar no prximo captulo.
Todavia a constituio do municpio como ente federado e o ressurgimento das
teses municipalistas para a rea de educao tm bases assentadas tanto na
histria das instituies polticas dos sculos XIX e XX, como acabamos de discutir,
como tambm na histria das idias polticas e educacionais. justamente a
abordagem de alguns clssicos que debateram a relao entre municpio,
federao e educao que o prximo captulo pretende discutir.

230
4 MUNICPIO, FEDERAO E EDUCAO: IDIAS POLTICAS

Discutida a trajetria das instituies polticas municipais e federativas, bem como a
articulao dessas instituies polticas com a organizao da educao, em geral, e
com a organizao da educao brasileira, especificamente, passaremos a analisar
como as idias de municpio, federao e educao foram abordadas por diferentes
correntes tericas e/ou polticas brasileiras anteriores proposta de municipalizao
do ensino de Ansio Teixeira, considerada pioneira.

A escolha dessas correntes decorreu fundamentalmente do nvel de articulao entre
as trs categorias de anlise deste trabalho (municpio, federao e educao), do
impacto que tiveram para a organizao do Estado brasileiro e para a organizao da
educao no Brasil, especialmente no que diz respeito ao debate entre centralizao e
descentralizao poltico-administrativa.

Dessa forma, em primeiro lugar buscamos a origem do debate sobre as trs
categorias na tradio liberal brasileira, com a anlise das obras e do pensamento
poltico de Tavares Bastos e Rui Barbosa. Em seguida, como desdobramento das
propostas de implantao da descentralizao propugnada pela tradio liberal,
analisamos a incorporao desse debate pelas tradies do pensamento de cunho
evolucionista e positivista, traduzidas no separatismo sistematizado por Alberto Sales
e defendido como bandeira poltica positivista por Jlio de Castilhos, no Rio Grande
do Sul. Na seqncia, trazemos o debate sobre a organizao do Estado e da
educao nacionais na tradio autoritria brasileira, com a obra e o pensamento de
Alberto Torres e Oliveira Vianna, com seus argumentos de necessidade de adequao
das instituies polticas realidade brasileira. Enfim, resgatamos as idias de Ansio
Teixeira e de Carlos Correa Mascaro, especficas sobre o processo de
municipalizao do ensino, mas assentadas, ainda que tangencialmente, no debate
terico e poltico sobre a centralizao ou a descentralizao como forma de
organizao do Estado brasileiro.

A anlise da obra e do pensamento poltico desses autores tem por finalidade articular
o debate sobre a municipalizao do ensino aos determinantes mais amplos da
organizao do Estado brasileiro, e o captulo mostrar que, a partir da polarizao do
231
debate entre Ansio Teixeira e Carlos Correa Mascaro, foi completamente perdida a
tradio de se pensar a organizao da educao nacional a partir do debate mais
amplo sobre a organizao do Estado, como se ambas fossem a-histricas e,
portanto, naturais, apenas dados da histria poltica brasileira.

Resgatar esses autores para o debate na rea de educao, especificamente quanto
relao Estado, sociedade e educao, tem, dessa forma, o sentido de recolocar a
federao na sua relao com o poder local (municpio) e com a educao, como um
problema nacional e no apenas educacional. Portanto, o sentido desnaturalizar o
municpio, a federao e sua relao com a organizao da educao,
problematizando-os mediante o enfoque da teoria poltica brasileira.

4.1 FEDERALISMO, DESCENTRALIZAO E EDUCAO NO LIBERALISMO DE
TAVARES BASTOS

Tavares Bastos pode ser considerado um dos primeiros formuladores da idia de
federao no Brasil, antes mesmo de Rui Barbosa, considerado por muitos como
fundador da idia de federao.

Em sua obra A Provncia, de 1870, Tavares Bastos dialoga com a obra de um dos
prceres na defesa da centralizao monrquica, o Visconde do Uruguai (Paulino
Jos Soares de Souza), intitulada Ensaio sobre o direito administrativo (1865).
Argumenta que a obra da centralizao monrquica constitua empecilho ao
progresso do Brasil, e que apenas uma descentralizao de aspecto federalista
poderia restabelecer a monarquia e o progresso social e econmico.

Curioso destacar que ambos, apesar de se posicionarem em campos contrrios
quanto ao modelo de organizao poltico-administrativa do Pas, tinham a matriz
terica de Alexis de Tocqueville como base (FERREIRA, 1999). Tocqueville (2001),
como vimos, distingue duas espcies de centralizao: a governamental e a
administrativa. A primeira seria aquela relativa aos interesses comuns de toda a
nao, como o ordenamento jurdico e as relaes diplomticas e comerciais com as
naes estrangeiras, enquanto a centralizao administrativa seria aquela ligada aos
interesses de certas partes da nao.

232
Talvez seja essa distino a causa da convergncia de matriz terica entre Uruguai
e Tavares Bastos, visto que Tocqueville, ao mesmo tempo em que adverte que a
soma da centralizao governamental com a administrativa concentrada num s
poder prejudicial ao desenvolvimento das naes, admite que nenhuma nao
capaz de prosperar sem centralizao governamental. Por outro lado, acredita que a
centralizao administrativa debilita o pas mediante o enfraquecimento do esprito
de cidadania, pois o bem-estar social ser mais bem atendido pela fora coletiva dos
cidados do que pela autoridade governamental. V-se logo que essa distino
pode ser utilizada em defesa de organizaes poltico-administrativas tanto
centralizadas quanto descentralizadas, podendo tornar-se apenas uma questo de
nfase, dependendo dos interesses em jogo.

Em A Provncia, o alvo de Tavares Bastos a Lei de Interpretao do Ato Adicional
de 1840, cujo mentor foi o Visconde do Uruguai. Defendendo as competncias do
poder legislativo provincial tais como foram estabelecidas pelo Ato Adicional de
1834, o autor destaca que a diversidade dos municpios no havia sido contemplada
pela legislao de 1840: [...] a uniformidade nos mata. No! No de lei uniforme,
por mais liberal que seja e mais previdente, que depende ressuscitar o municpio;
depende isto de leis promulgadas por cada provncia, conforme as condies
peculiares de cada municpio (BASTOS, 1975, p. 98-99)

Evocando os argumento dos reformadores de 1831 (que apresentaram um projeto
de reforma constitucional propondo que o governo do Imprio do Brasil fosse uma
monarquia federativa) e a experincia de pases como os Estados Unidos, Mxico e
Argentina, destacava a forma federativa como um fato poltico inevitvel e moderno.
Permitindo a expanso de todas as aptides, de todas as atividades e de todas as
foras, o sistema federativo , sem dvida, a maior das foras sociais (BASTOS,
1975, p. 35).

Criticando a excessiva centralizao da Lei de Interpretao do Ato Adicional de
1840, Tavares Bastos afirmava que a uniformidade era um vcio inerente
centralizao e isso transformava o Brasil numa monarquia de feies europias, ao
sujeitar as provncias a uma tutela humilhante. Para o autor, a essncia das
233
reformas liberais era a garantia da autonomia das provncias, como fica evidenciado
nesta passagem:

Votai uma lei eleitoral aperfeioada, suprimi o recrutamento da Guarda
Nacional, a polcia desptica, restabelecei a independncia da
magistratura, restaurai as bases do Cdigo do Processo, tornai o Senado
temporrio, dispensai o Conselho de Estado, corrigi ou aboli o Poder
moderador; muito tereis feito, muitssimo pela liberdade do povo e pela
honra de nossa ptria; mas no tereis ainda resolvido esse problema
capital, ncleo de quase todos os povos modernos: limitar o poder
executivo central s altas funes polticas somente [...]. Descentralizai o
governo, aproximai a forma provincial da forma federativa; a si prprias
entregai as provncias; confiai nao o que seu; reanimai o enfermo
que a centralizao fizera cadver; distribu vida por toda parte: s ento
a liberdade ser salva (BASTOS, 1975, p. 29-30).

Respondendo s objees descentralizao federativa que enfatizavam a
inexperincia e a inaptido do povo brasileiro para o autogoverno, Tavares Bastos
afirmava que as virtudes cvicas resultam de um regime de educao poltica que
as reforce. A tutela s serviria para alimentar ainda mais a incapacidade poltica e s
a federao teria potencial para a educao poltica do povo, no sentido da
independncia cvica e da responsabilidade coletiva (BASTOS, 1975, p.35):

Quo opostos aos tristes efeitos da centralizao os magnficos resultados
da descentralizao! Uma quebranta, outra excita o esprito dos povos.
Uma extingue o sentimento de responsabilidade nos indivduos e esmaga o
poder sob a carga de uma responsabilidade universal; a outra contm o
governo no seu papel, e dos habitantes de um pas faz cidados
verdadeiros. Uma incompatvel com instituies livres; a outra s pode
florescer com a liberdade.

Ao descrever a federao norte-americana como modelo do seu projeto
descentralizador, Tavares Bastos destaca que, naquele modelo, os estados so
entidades anteriores Unio, com suas prprias leis civis e criminais, com sua
magistratura e com sua administrao. Isso fortaleceu a diversidade como elemento
da sua base democrtica. Ao mesmo tempo, de acordo com a avaliao do autor, os
interesses e a unidade nacionais (relaes exteriores, exrcito, moeda etc.) e as
liberdades individuais (religio, imprensa, propriedade etc.) estariam resguardados
da assimetria das legislaes estaduais, sendo assegurados pelo Congresso ou
Poder Federal.

Reconhece que os contextos coloniais da Nova Inglaterra e do Brasil foram distintos,
pois, enquanto, desde o princpio, as colnias inglesas tiveram o direito de promulgar
234
leis e o processo de independncia s fez ampliar as liberdades civis e polticas, a
monarquia brasileira, aps a independncia,

[...] reclamou como herana a suserania que pertencia aos reis de Portugal,
encarando com cimes as tendncias descentralizadoras. Nossas
provncias mudaram de amo, mas o sistema de governo no mudou. Com
a independncia perpetuou-se nesta parte da Amrica a centralizao
(BASTOS, 1975, p. 35).

O alicerce da sua defesa de uma descentralizao federativa a provncia e no o
municpio. A maior dotao oramentria e a elevao categoria de entes
federados autnomos dariam s provncias a capacidade de levar frente o
desenvolvimento do Pas e o potencial para enfrentar as questes da emancipao
dos escravos, da imigrao e da instruo pblica. Tavares Bastos defendia que as
provncias deveriam ter a liberdade de constituir os seus regimes municipais, em
conformidade com seus peculiares interesses e circunstncias. Contudo, essa
posio no significava um desprezo do autor pelas liberdades municipais, uma vez
que as considerava como base para um governo liberal, nos parmetros discutidos
por Tocqueville, que considerava as instituies municipais para a liberdade do
povo, o mesmo que para a Cincia so as escolas primrias (TOCQUEVILLE, 2001).

Se o passo fundamental para o caminho da modernizao do Pas era a
descentralizao federativa, sozinha ela no seria suficiente. Nesse sentido, Tavares
Bastos defende uma espcie de reforma moral em que a instruo pblica teria
protagonismo. Essa instruo pblica, como elemento da reforma moral, deveria ser
empreendida pela provncia, e o autor dedica um captulo de sua obra para fornecer
indicaes s Assemblias Provinciais de como poderiam elevar [...] o nvel moral
das populaes mergulhadas nas trevas (BASTOS, 1975, p. 145).

Defensor da liberdade de ensino, no estava de acordo, contudo, com a no-
interveno estatal.Tavares Bastos considerava uma forma de despotismo os
embaraos governamentais ao livre exerccio da docncia e abertura de escolas,
mas reconhecia que o exerccio do direito de ensinar tambm no poderia ser
totalmente livre, sendo fundamental o papel do Estado: [...] a liberdade de ensino,
que muito, no tudo nas condies imperfeitas de nossa sociedade e de todas
as sociedades modernas (BASTOS, 1975, p. 148).
235

Nesse sentido, defendia uma atuao estatal que, ao mesmo tempo em que no
condenasse o ensino particular, organizasse um sistema de instruo elementar cuja
base material seriam os impostos, nos moldes do recm-criado sistema de instruo
ingls, que havia generalizado o ensino pblico por meio de taxas locais e de
auxlios do governo central, do desligamento das escolas subvencionadas das
corporaes religiosas e da declarao da obrigatoriedade escolar. Dessa forma, o
autor fundamentava a idia de uma limitada interveno estatal que, sem
desconsiderar a idia de direitos individuais e a extenso das liberdades, pudesse
compensar tanto o atraso do pas em matria educacional, quanto a impossibilidade
ou falta de vontade poltica para a criao de escolas. Nesse sentido, reafirmava
alguns princpios do liberalismo clssico, defendendo o ensino oficial e a
obrigatoriedade quanto freqncia escolar, nos termos do que foi defendido por
Adam Smith em A riqueza das naes:

Mas, se no pode o Estado desempenhar a sua tarefa sem o auxlio moral
das populaes, tambm no deve responder pela ignorncia do povo
onde se lhe no consente compelir as crianas freqncia escolar.
Em verdade, no pode deixar de ser obrigatrio o ensino onde existe
escola: nada mais justo que coagir, por meio de penas adequadas, os pais
e tutores negligentes, e sobretudo os que se obstinem em afastar os filhos
e pupilos dos templos da infncia.
To legtimo, como legtimo o ptrio poder, o qual no envolve
certamente o direito desumano de roubar ao filho o alimento do esprito, - o
ensino obrigatrio s vezes o nico meio de mover pais e tutores
remissos ao cumprimento de um dever sagrado (BASTOS, 1975, p.
150).

Como destacamos anteriormente, na defesa da obrigatoriedade escolar Tavares
Bastos no era uma voz isolada, visto que, segundo Almeida (1989), a partir de
1840 os relatrios ministeriais passaram a considerar uma necessidade urgente o
estabelecimento da instruo obrigatria. Contudo, Tavares Bastos vinculava a
obrigatoriedade de freqncia oferta de escolas e no apenas a obrigatoriedade
de freqncia como um dever moral diante do Estado.

Para a organizao de um sistema de instruo elementar que organizasse a oferta
de escolas e pudesse tornar obrigatria a freqncia, Tavares Bastos estimava que
seria necessria a absoro de praticamente todas as receitas das provncias do
Imprio. No entanto, nas condies vigentes poca, seria invivel tal projeto
236
reformador, dada a impossibilidade de um [...] sistema de instruo eficaz sem
dispndio de muito dinheiro (BASTOS, 1975, p. 151).

Como alternativa a esse quadro de restrio oramentria para a organizao de um
sistema de instruo elementar eficaz, Tavares Bastos prope a criao da taxa
escolar, que no confrontaria, segundo o autor, o princpio da gratuidade do ensino
oferecido nos estabelecimentos oficiais, visto que a gratuidade significava a
proibio de qualquer taxa paga diretamente pelo aluno (como a matrcula), e a taxa
escolar no incidia diretamente sobre os alunos ou sobre suas famlias, mas sobre o
conjunto da populao.

No municpio, a taxa escolar seria uma contribuio direta paga por todos os
habitantes ou cada famlia; na provncia, seria um percentual adicionado a qualquer
dos impostos diretos. Baseando-se no exemplo dos Estados Unidos, Tavares Bastos
recomenda um sistema em que a contribuio provincial, via cobrana de percentual
nos impostos diretos, constituiria um subsdio ou uma complementao para as
limitaes da taxa escolar municipal. Os recursos advindos da taxa escolar seriam
utilizados para o salrio dos professores, o aluguel de casas para instalar escolas, o
custeio e conservao das escolas, a assistncia a crianas indigentes e a instruo
primria para adultos. O valor da taxa escolar seria determinado aps a definio do
montante dessas despesas, da mesma forma que a distribuio de recursos das
provncias para os municpios.

Na concepo de Tavares Bastos, a taxa escolar no serviria apenas para ampliar
as escolas elementares, mas tambm para oferecer ensino primrio que preparasse
para uma profisso ou para o prosseguimento dos estudos. Por isso, as mesmas
condies de ensino oferecidas na cidade deveriam ser oferecidas no campo, tanto
para meninos, quanto para meninas, indistintamente.

Tavares Bastos, em sua proposta de difundir a instruo pelo Pas, enfatizava o
papel da provncia, coerentemente com a sua defesa da descentralizao federativa,
uma vez que, para ele, a centralizao conduz inrcia, enquanto a variedade de
iniciativas provinciais acaba gerando aperfeioamentos tcnicos e polticos na oferta
da instruo elementar. Todavia, destaca que, para as provncias pequenas e com
237
menor capacidade oramentria, bem como para a manuteno de escolas normais
e superiores, o governo central deveria desempenhar papel ativo na garantia dos
servios de instruo.

Segundo Ferreira (1999), a questo dos impostos provinciais era importante para
Tavares Bastos, na medida em que estava relacionada com a questo da autonomia
provincial e com o tema das desigualdades regionais, visto que o autor um crtico
mordaz aos efeitos deletrios da centralizao, principalmente para as provncias do
norte. Assim, podemos considerar que Tavares Bastos foi um dos primeiros no s a
defender a adoo da federao em moldes descentralizadores, mas tambm a se
preocupar com a generalizao da instruo elementar num quadro de extremas
disparidades entre as regies.
Tavares Bastos, se foi um dos primeiros, no foi o nico a pautar o seu liberalismo
pela idia do fortalecimento dos ncleos de poder local (as provncias, e
secundariamente, as municipalidades). Faoro (2000) chama a ateno para o fato
de, no Brasil, o liberalismo ter assumido os contornos descentralizadores e
federativos mais do que a defesa das liberdades civis diante do poder estatal. Com
efeito, o predomnio do Imperador mediante o Poder Moderador, a centralizao e a
manipulao do voto foram fatores decisivos para a configurao do liberalismo
brasileiro pautado nos aspectos descentralizadores de feio federativa.
4.2 FEDERALISMO, DESCENTRALIZAO E EDUCAO NO LIBERALISMO DE
RUI BARBOSA
Assim como Tavares Bastos, Rui Barbosa foi outro personagem emblemtico no
debate da configurao histrica das idias de federalismo e de educao no Pas.
Muito cedo, participou do movimento abolicionista no calor da conjuntura poltica da
dcada de 1860. Ainda calouro da Faculdade de Direito do Recife, participou de uma
associao acadmica abolicionista, fundada por Castro Alves, Augusto Alves
Guimares, Plnio de Lima e outros. Por fora de seu engajamento, sua famlia
achou conveniente sua transferncia para a Faculdade de Direito de So Paulo,
238
recomendando-o a Joaquim Saldanha Marinho,
69
amigo da famlia, que era o ento
Presidente da Provncia de So Paulo (MAGALHES, 1999).

Nesse perodo, iniciou a sua atividade na imprensa, tendo colaborado com vrios
jornais de matriz liberal da poca. Tambm se engajou na Loja Amrica, loja
manica de prestgio, onde se debatiam as idias liberais da poca. Foi l que, em
1870, apresentou um projeto de libertao dos filhos no ventre das escravas
pertencentes aos maons, estabelecendo como condio prvia para a admisso
dos iniciados a aplicao desse compromisso, antecipando-se em um ano Lei do
Ventre Livre. Mas sua passagem pela maonaria foi breve, pois, assim que se
formou (1870), rompeu o vnculo com a instituio, embora os ideais liberais ali
discutidos fossem permanecer por toda a sua trajetria poltica (MAGALHES,
1999).

No mesmo ano de sua formatura, foi publicado o Manifesto Republicano, assinado,
entre outros, por Saldanha Marinho, Rangel Pestana, Bernardino Pamplona,
Campos Sales. Esse documento reunia tudo o que havia sido debatido nas lojas
manicas e nos grmios acadmicos, e sintetizava as idias defendidas pelos
estudantes liberais: abolio, federao e repblica.
Aps um perodo na Bahia, Rui Barbosa regressou e retomou os seus contatos,
entre eles Saldanha Marinho, que, na poca, liderava o grupo que combatia os
ultramontanos, composto por homens da Loja Amrica. Esse grupo passou a
organizar uma srie de conferncias de oposio ao Papa e de defesa da liberdade
religiosa, com o pressuposto liberal de uma Igreja livre num Estado livre. Envolvido
com a maonaria novamente, Rui Barbosa assistiu ao desdobramento da Questo
Religiosa e foi convidado por Saldanha Marinho para traduzir O papa e o conclio,
de Ignaz von Dllinger, que constitua uma obra de ataque feroz Igreja. Alm da
traduo, Rui Barbosa redigiu uma introduo maior do que a prpria obra, pela qual
foi tachado de herege e de inimigo do catolicismo.

69
Saldanha Marinho era uma das autoridades manicas de maior relevo no Brasil. Teve grande
atuao na Cmara do Imprio, e sua atividade poltica se caracterizou por atitude anticlerical, lder
que era da campanha contra o ultramontanismo.
239
Antecipando as suas futuras bandeiras polticas, Rui Barbosa apoiou os projetos de
1879 de Saldanha Marinho, instituindo o casamento civil e estabelecendo a
secularizao dos cemitrios, que seriam incorporados futura Constituio
Republicana de 1891.

Quando o governo decretou a reforma do ensino primrio e secundrio na Corte e
do superior em todo o Imprio (Reforma Lencio de Carvalho), Rui, relator da
Comisso de Instruo Pblica na Cmara de Deputados, produziu dois extensos
pareceres que resultaram do estudo do Decreto n. 7.247, de 19 de abril de 1879,
expedido pelo Ministro Carlos Lencio de Carvalho.
70
Segundo Gonalves (1994), o
decreto tinha por finalidade estabelecer a liberdade de ensino em vrios nveis de
abrangncia, traduzidos na abertura de escolas por particulares, na abolio da
obrigatoriedade de freqncia e das sabatinas. Com efeito, o decreto buscava
alternativas para as dificuldades a serem enfrentadas pela educao como projeto
nacional, como a incapacidade de gerenciamento da educao pela iniciativa
governamental, a ausncia de recursos e a lentido das medidas. Esse conjunto de
fatores dificultava a expanso da instruo no Imprio, pois, ao mesmo tempo em
que a iniciativa privada tinha grande dinamismo, no tinha uma clientela capaz de
financi-la. Dessa forma, o padro de ensino no Imprio era constitudo por aulas
avulsas e cursos preparatrios para o ingresso nos nveis superiores de instruo
(GONALVES, 1994).

O Decreto n. 7.247, de 19 de abril de 1879, definia a liberdade de ensinar,
estabelecendo inspeo apenas aos aspectos de higiene. Partia do pressuposto de
que a liberdade de ensinar era pr-requisito para a obrigatoriedade de freqncia.
Ao mesmo tempo em que estabelecia multa pelo descumprimento da
obrigatoriedade de freqncia e auxlio financeiro para os carentes, desobrigava do
cumprimento da freqncia aqueles que residiam a uma distncia maior da escola
pblica ou subsidiada mais prxima.

70
Membro do Partido Liberal, que assume o poder em 1878, Lencio de Carvalho, ministro dos
Negcios do Imprio, assume a tarefa de encaminhar uma soluo questo educacional, cuja
precariedade e insuficincia vm se avolumando, e materializar a preocupao do seu partido, que
defende a necessidade de instruo para todos os brasileiros (GONALVES, 1994, p. 45). Na
Reforma Lencio de Carvalho, a liberdade de ensino definida a partir de trs medidas: freqncia
livre, liberdade de exames e faculdades livres com livre docncia (MARQUES JNIOR, 1967).
240
O objetivo do decreto era derrubar os entraves impostos pelas regras do Estado
iniciativa privada. De um lado, estabelecia a obrigatoriedade de freqncia na
instruo elementar, de outro, a liberdade de freqncia no secundrio e no superior
(GONALVES, 1994). O que tornava essa medida interessante era o seu carter
absolutamente incuo num contexto em que a instruo primria estava
abandonada e a instruo secundria era oferecida por escolas particulares ou aulas
avulsas, sem qualquer controle oficial. A liberdade de ensino j existia praticamente
desde 1823, mediante uma lei que a instituiu juntamente com a recomendao do
ensino mtuo nas escolas do municpio da Corte e mostrava que no seria o seu
reforo a soluo para as mazelas da educao brasileira.

Lencio de Carvalho, em vez de encaminhar um projeto de lei a ser discutido e
aprovado pelo Legislativo, optou pela edio de um decreto, cujas disposies
entrariam imediatamente em vigor, exceto aquelas que implicassem alterao no
oramento. Para que entrasse em vigor em sua totalidade, seria necessrio que o
decreto fosse discutido, emendado e aprovado pela Cmara de Deputados e pelo
Senado. Foi justamente nesse processo de tramitao regimental do decreto que os
pareceres de ensino foram produzidos. Rui Barbosa compunha a comisso
incumbida de analis-lo, juntamente com os deputados Thomaz do Bonfim Spinola e
Ulisses Viana. Rui Barbosa foi o relator e dessa funo surgiram os famosos
pareceres que firmavam, ao contrrio do decreto, a posio a favor da ao do
Estado no esforo de difundir a instruo para toda a populao. Nesses pareceres,
ficou evidente a posio de Rui Barbosa de que seria a gratuidade, e no a
liberdade de ensino, o mecanismo para efetivar a obrigatoriedade escolar, uma
posio de uma perspectiva civilizatria no rastro do liberalismo ilustrado, que via a
educao como forma de melhorar os homens e a sociedade.

Rui destaca em seus pareceres a necessidade de uma organizao nacional do
ensino, desde a instruo elementar at ao nvel superior, a cargo do Estado,
criticando os que defendiam a concorrncia do mercado como critrio para a
organizao do ensino. Isso por ser o ensino uma atividade complexa que
demandava recursos, profissionais e materiais importantes e numerosos. Para
reforar seu argumento, Rui Barbosa cita que, desde que fora estabelecida a
241
liberdade de ensino superior, a nica instituio capaz de competir com a oferta
pblica era a Igreja Catlica, uma expressiva potncia cultural e econmica.

Contrariamente ao de outros produtos que poderiam ser enquadrados nas leis da
concorrncia, na oferta de ensino o preo era o que menos tinha importncia, pois a
relevncia estava na qualidade do ensino ministrado e isso tinha relao com o
currculo e com o professor. Assim Rui Barbosa defende a ingerncia do Estado nas
funes relativas direo do ensino e na seleo dos professores. No que se
refere ao ensino superior, Rui Barbosa manifesta-se desfavorvel liberdade de
concesso de diplomas que, para ele, era prerrogativa exclusiva do Estado: [...] a
liberdade da colao dos graus a supresso dos graus: ainda pior: um contra-
senso. A colao dos graus profissionais pelo Estado no constitui estorvo
liberdade de ensino (BARBOSA, 1946, p. 91).

Como Tavares Bastos, Rui Barbosa assume a defesa da liberdade de ensino at o
limite da liberdade de crena religiosa e de todas as correntes e opinies criarem
escolas, o que no significava a absteno completa do Estado quanto aos domnios
da instruo: [...] o ensino oficial no deve embaraar o ensino livre; mas, por
enquanto, o ensino livre no poderia suprir a falta do ensino oficial (BARBOSA,
1946, p. 97). Nesse sentido, afirma que direito e dever do Estado instituir,
sustentar e difundir escolas, e foi enftico ao defender que a educao um caso
em que no se aplica a regra da no interveno estatal. No Brasil, especialmente,
visto que seria preciso um completo e extenso programa de reformas que
generalizasse a instruo popular e propiciasse, mediante a cultura, a unidade
poltica e institucional do Pas.

Uma reforma radical do ensino pblico a primeira de todas as
necessidades da ptria, amesquinhada pelo desprezo da cultura cientfica
e pela insigne deseducao do povo. Sob esta invocao, conservadores e
liberais, no Brasil, podem reunir-se em um terreno neutro: o de uma
reforma que no transija com a rotina. Num pas onde o ensino no existe,
quem disser que conservador em matria de ensino volteia as costas
para o futuro, e desposa os interesses da ignorncia. preciso criar tudo;
porquanto o que est a, salvo rarssimas excees, e quase todas no
ensino superior, constitui uma perfeita humilhao nacional (BARBOSA,
1946, p. 143).

242
Com esse pressuposto, Rui Barbosa acreditava que o princpio da gratuidade da
instruo elementar, prescrito no pargrafo 32 do Art. 179 da Constituio de 1824,
no deveria estar dissociado do princpio da obrigatoriedade. Assim como a
obrigao escolar pressupe, em boa doutrina, que, alis, a prtica nem sempre tem
observado, a gratuidade da escola, assim a escola gratuita sem freqncia
imperativa representa uma instituio mutilada (BARBOSA, 1946, p. 181).

Opondo-se aos adversrios da obrigatoriedade escolar, o autor ataca um dos seus
principais argumentos: a questo da soberania dos Pas, visto que o poder de
autoperpetuao da ignorncia seria mais forte devido falta de valorizao da
educao por parte dos pais que no tiveram escolarizao. Assim, Rui Barbosa
parece antecipar o debate sobre a educao como um valor e sobre a importncia
da compulsoriedade como ao afirmativa do poder estatal para consolidar esse
valor na sociedade. A idia de associao entre gratuidade e obrigatoriedade,
segundo Rui Barbosa, levaria criao jurdica de um direito:

Qual? Esse direito dos pais, simples elemento da soberania irresponsvel
que lhes atribuem os adversrios do ensino obrigatrio, a certas facilidades
para a formao moral da prole? No, de certo; porque se a esse direito
correspondesse unicamente um dever no foro ntimo, sem nenhuma
subordinao lei exterior, o papel do Estado reduzir-se-ia ao de mera
absteno ante uma questo de pura conscincia individual; porque s as
obrigaes que envolvem direta responsabilidade do indivduo para com os
rgos da ordem coletiva podem impor s instituies sociais moldes e
nus como o da gratuidade do primeiro ensino (BARBOSA, 1946, p.
182).

Rui Barbosa identifica que a soberania dos pais em decidir sobre a escolarizao
dos seus filhos constitui-se em um princpio no de liberdade, mas de tirania, tendo
em vista que pais ignorantes no teriam meios de avaliar a importncia do processo
educacional. Alm disso, se o Estado podia obrigar os cidados a empunhar armas,
tambm deveria ser seu direito obrig-los a cuidar da educao de seus filhos. Para
o autor, Lutero foi o pioneiro na defesa dos direitos do poder estatal quanto
compulsoriedade escolar, pois a Reforma Protestante se configurou a partir da
necessidade de generalizao da instruo popular, com a finalidade de colocar nas
mos de todos as Escrituras Sagradas.

Para Rui Barbosa, no haveria possibilidade de generalizao da instruo popular
sem a sano da coercitividade legal. Para tanto, evoca o argumento de que, se o
243
Estado tinha o direito de punir, tambm deveria ter o direito de educar. Decorre da
sua defesa da obrigatoriedade escolar a defesa tambm do ensino laico, porquanto
o respeito ao direito de conscincia religiosa seria violado, caso a escola fosse
compulsria e professasse dogma de f. Alm disso, nas escolas pblicas mantidas
com o dinheiro do contribuinte, seria aviltante a imposio de uma nica religio que
no traduzisse o conjunto da confisso dos que pagavam os tributos para manter a
escola:

[...] obrigar escola, e fazer dela a agncia de propaganda de uma seita,
cometer suprema violncia contra a humanidade e o direito: suprimir a
famlia, substituindo a autoridade do pai pela supremacia do padre, e
asfixiar nascena a liberdade moral, abolindo a individualidade e a
conscincia, feridas de morte na criana, pela compreenso uniforme de
um smbolo religioso entronizado na escola.
Logo, se fizerdes obrigatria a instruo elementar, no podeis, sem a mais
abominvel tirania, compreender na parte obrigatria do seu programa a
lio de dogma (BARBOSA, 1946, p. 245-246).

Seguindo as idias de Tavares Bastos, falecido anos antes dos pareceres, e
trazendo exemplo de vrios pases, entre os quais os Estados Unidos, Rui Barbosa
defendia o estabelecimento de um fundo escolar mediante o imposto direto local
destinado especificamente educao. Com ampla descrio do funcionamento da
taxa escolar nos moldes defendidos por Tavares Bastos em A provncia, incluindo
as idias sobre a compatibilidade entre gratuidade e taxas escolares, o autor dos
famosos pareceres defende o subsdio literrio. Acrescenta aos argumentos de
Tavares Bastos a diferenciao entre contribuio e retribuio escolar, em que a
primeira seria um bem social custeado pela comunidade e a segunda, o preo de um
servio individual pago pela pessoa que o recebe: [...] a retribuio escolar o valor
da entrada na escola, desembolsado pelo aluno que a freqenta; recai
exclusivamente sobre os que tm filhos, e os mandam instruir na aula pblica; a taxa
escolar abrange indistintamente o patrimnio inteiro da nao, em todas as unidades
que o constituem (BARBOSA, 1947, p. 274-275). Rui enftico ao destacar que,
em todos os pases do mundo onde o ensino gratuito, a instruo mantida por
taxas escolares.

Gratuidade escolar quer dizer gratuidade do ingresso na escola; quer dizer
que a escola abre as suas portas sem condies a todas as fortunas; quer
dizer que a indigncia da mesma no as encontrar menos francas do que
a riqueza. Eis o princpio constitucional.
244
Mas a gratuidade custa dinheiro. E quem o desembolsar? Certamente o
contribuinte, que h de manter o ensino popular mediante impostos, do
mesmo modo como mediante impostos sustenta a magistratura, a polcia, a
higiene, a iluminao das ruas, o servio de extino de incndios, as
foras militares. Que esse encargo, que esse sacrifcio, que esse dever se
traduza num imposto localizado; numa taxa indireta ou direta; em tributos
genericamente votados e coletados englobadamente para os vrios ramos
da administrao pblica, ou num tributo especificamente decretado e
arrecadado para as escolas; numa captao, num nus territorial, ou numa
finta sobre a renda questo de acidente, forma, necessidade, ou
convenincia ocasional. Na essncia, a realidade invarivel e inevitvel.
A educao primria, gratuita para o aluno que a recebe, h de sair da
algibeira da nao, isto , dos recursos do povo, da bolsa do contribuinte.
Instruo de todos, custeada por todos, eis a frmula democrtica
(BARBOSA, 1947, p. 277-278).

Apesar de defender o fundo escolar nos moldes da taxa escolar propugnada por
Tavares Bastos, Rui Barbosa acreditava que no seria adequado deix-la como uma
instituio provincial, mas, sim, como instituio nacional criada e mantida pelo
Estado. Com essa defesa, Rui Barbosa acreditava que no estava opondo-se ao
esprito descentralizador do Ato Adicional, visto que seu intento no era o de privar
as assemblias provinciais da sua autoridade constitucional quanto tarefa de levar
a instruo populao. O que defendia com a instituio geral da taxa escolar era
que o governo central colaborasse com os governos provinciais com a criao de
novos aportes financeiros, facilitando a sua tarefa, ou seja, o que defendia era que a
instruo fosse responsabilidade das provncias, mas sem dispensar a interveno
federal. Argumento tambm defendido por Tavares Bastos numa perspectiva muito
mais descentralizadora, na medida em que essa interveno do governo geral seria
para determinados fins, em favor das menores provncias, e durante a fase inicial de
experincia descentralizadora, ao menos.

Ao que parece, Rui Barbosa via na instruo elementar no uma forma de
desenvolvimento entendido como superao das desigualdades, mas como uma
forma de acelerar a modernizao industrial do Brasil. Para Aliomar Baleeiro (1952,
p. 21-22):

A idia fixa de acelerar uma idade industrial para o nosso pas, criando
assim opulenta riqueza tributvel e erigindo-o em potncia militar, liga-se
umbilicalmente, no seu esprito, de um impulso enrgico, intensivo e
excepcional pela difuso do ensino, como eficiente meio para atingir-se
aquele fim. Para a industrializao, riqueza e poderio internacional, -
educar o povo como primeira etapa. Para educar, no media a despesa
pblica, como no mediaria o pas se empenhasse a sua independncia e
a sua honra numa guerra. Todo dinheiro, por maior que fosse, aplicado
245
pelo Tesouro ao ensino, seria o que hoje chamamos de investimento, - e
ele o considerava o mais rendoso dos investimentos.

De forma complementar ao imposto escolar, Rui Barbosa propunha tambm que
houvesse instituies eletivas locais com a finalidade de [...] formar entre a
populao o hbito, o gosto, a capacidade para o exerccio da funo fundamental
da sua soberania, e de fiscalizar, apreciar, dirigir e promover o aperfeioamento e a
prosperidade do ensino distribudo no pas (BARBOSA, 1947, p. 289). Embora
advertisse que tal iniciativa deveria partir das assemblias provinciais, o autor
aconselhava que o governo central ensaiasse essa experincia a exemplo, mais
uma vez, dos Estados Unidos, onde alguns estados e cidades organizaram formas
democrticas de decises nos seus sistemas de ensino, e tambm do Canad e da
Inglaterra. Mais uma vez, o que temos a defesa de uma autonomia local com a
devida adequao a uma certa unidade nacional no projeto de generalizao da
instruo popular, a fim de haver, no oposio entre governos locais e governo
central, mas, sim, associao, para diminuir a distncia entre a situao privilegiada
do municpio da Corte e os municpios das provncias, que no recebiam auxlio do
governo geral para subsidiar a instruo popular:

Ante o princpio, que em to ampla demonstrao firmamos, e em que to
iterativamente insistimos, da necessidade absoluta de uma rigorosa e
sistemtica interveno do Estado na organizao e na vida do ensino
nacional, da educao popular, seria, claro insensata contradio vir
defender agora a idia, que entregue, sem ressalva, s subdivises locais
a direo do ensino, fracionado-a, e desagregando-a em ncleos
independentes, sem um lao comum, que estabelea a harmonia e a
colaborao ordenada das partes na obra de um plano harmnico e forte.
Por outro lado, porm, no est nos nossos intuitos estender a
preponderncia benfazeja e necessria da autoridade central at a
absoro das localidades, reduzindo-as a dependncias inertes de uma
soberania, que condense a atividade exclusivamente no grande centro
motor (BARBOSA, 1947, p. 303).

Mesmo reconhecendo as limitaes dos municpios brasileiros quanto ao ideal de
self-government, Rui Barbosa defendia a expanso das franquias municipais como
uma espcie de ensaio cvico. Como sua defesa partia da idia de que os conselhos
escolares fossem organizados primeiro no municpio da capital, props que cada
parquia da capital possusse uma assemblia com a destinao de recursos
especfica para o seu funcionamento.

246
A posio de Rui Barbosa quanto ao necessrio equilbrio entre um projeto nacional
de educao e a autonomia local foi negligenciada no processo de implantao da
federao brasileira, processo do qual Rui Barbosa foi um dos protagonistas.

Como redator-chefe de o Dirio de Notcias, aps uma derrota eleitoral, Rui Barbosa
passou a defender o federalismo, iniciando em 1889 a campanha que ficou
conhecida como Queda do Imprio. Nesses artigos, conclamava o Partido Liberal a
assumir a bandeira federalista como uma idia central para a reabilitao poltica do
Pas, significando a a manuteno do regime monrquico. Para o autor, se a
bandeira republicana ainda no estava suficientemente consolidada para governar,
estava para dissolver os governos.

Caso o Partido Liberal assumisse o federalismo, se re-popularizaria ao mesmo
tempo em que salvaria a monarquia. Embora reconhecendo que a federao seria a
nica soluo possvel para o problema da aliana entre liberdade e monarquia, a
defesa que fazia da manuteno do regime no era fechada como em Tavares
Bastos, que s admitia a defesa da organizao federativa nos marcos da
monarquia. A bandeira federalista empunhada por Rui Barbosa guardava certa
autonomia em seus princpios como fica evidente nesta passagem: A federao dos
Estados Unidos Brasileiros, com a Coroa, se esta lhe for propcia, contra e sem a
Coroa, se esta lhe tomar o caminho (BARBOSA, 1947, p. 229-230).

Rui Barbosa demonstrava radicalidade na sua idia de federao, uma vez que
admitia as medidas descentralizadoras do final do Imprio apenas como um paliativo
que retardava o projeto modernizador da federao e no como passos no sentido
de sua consolidao. Para o autor, mesmo a mais larga descentralizao no
significava federao:

Toda a situao liberal que se vai provavelmente inaugurar amanh,
depende deste primeiro passo. Se ele for hesitante, fraco, toda ela se
ressentir ulteriormente de dubiedade e tergiversao. Enganam-se os que
supem a convenincia de principiar, tateando os embaraos, e
condescendendo com eles, para mais tarde aventurar ousadias. Esta
maneira de ver apenas um sofisma da nossa pusilanimidade habitual,
para iludir a si mesma, ou ao pas, j que no se deixa ludibriar por
247
sofismas to conhecidos. O primeiro momento contm em si todos os
seguintes (BARBOSA, 1947, p. 236, grifos do autor).
71

Assim como Tavares Bastos, Rui Barbosa defendia que a federao fosse o ncleo
das reformas liberais necessrias para a modernizao do Pas: Faamos, portanto,
da federao o prtico amplo e livre, por onde passem depois as outras reformas
liberais (BARBOSA, 1947, p. 237).

Num artigo intitulado Federao, conservao, de 17 de junho de 1889, portanto,
cinco meses antes da proclamao da Repblica, Rui Barbosa afirmava o carter de
conservadorismo da idia de federao, tendo em vista o descontentamento das
provncias com a inpcia do governo central em contribuir para com o progresso das
localidades e, ao mesmo tempo, com sua volpia em sugar as riquezas produzidas.
Esse descontentamento geraria, na avaliao do autor, clamores separatistas,
principalmente nas provncias com maior desenvolvimento econmico, como So
Paulo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul.

Nesse sentido, havia o risco de prevalecer as tendncias desagregantes e
centrfugas capazes de transformar o Imprio na justaposio de localidades dbeis.
Com a autonomia local prpria do federalismo, seria consolidada a unidade nacional
pela considerao dos interesses de cada uma das provncias e no apenas do
governo central. Mais uma vez, conclamando os seus companheiros do Partido
Liberal que, na sua avaliao, aderiam idia de federao de uma forma hesitante,
pelo medo que tinham de dissoluo da unidade nacional, Rui Barbosa finaliza o
artigo afirmando: [...] a federao nos mostra o aspecto da maior das idias
conservadoras, sem deixar de ser a mais bela das aspiraes liberais. , portanto,
uma bandeira espera de um partido, e que, se o liberal continuar a deixar no cho,
pode amanh estar legitimamente nas mos do conservador (BARBOSA, 1947, p.
315-316). Em tom proftico, tambm adverte que aqueles que se opusessem idia
de federao repetiam o comportamento e o erro dos que se posicionaram

71
Aqui Rui Barbosa critica o programa do ministrio liberal chefiado pelo Visconde de Ouro Preto,
que resumia a descentralizao administrativa eleio dos presidentes das provncias e no
avanava nos pressupostos do projeto de federao que Rui Barbosa apresentou ao Partido Liberal
em 1889, projeto recusado pelo partido. Nesse projeto, alm da eleio dos presidentes das
provncias, havia a previso da organizao dos poderes administrativos e legislativos das provncias
e a organizao dos municpios pelas provncias. Da seus constantes apelos nos artigos de jornal
para que o Partido Liberal assumisse uma postura menos hesitante em relao federao.
248
contrariamente abolio dos escravos j nos ltimos meses de 1887: [...] a
repblica est feita se a federao no se fizer (BARBOSA, 1947, p. 321).

O risco de desagregao vinha, na sua avaliao, de trs provncias do sul: So
Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais. Qualquer dessas provncias poderia a
qualquer momento manifestar hostilidade em relao Coroa e desencadear a
derrocada do regime monrquico, e Rui Barbosa (147, p. 55) proclamou
profeticamente: ou a monarquia faz a federao, ou o federalismo faz a repblica.

A federao seria, para Rui Barbosa, a mais ampla forma de descentralizao, mas
Rui Barbosa, cioso da necessidade de unificao nacional, tomando a experincia
norte-americana como referncia, afirma, lembrando Tocqueville, que a
centralizao poltica era essencial, independente da forma que assumisse o regime
(repblica ou monarquia). Para o autor, a centralizao poltica significava a
concentrao vigorosa, nas mos do poder central, dos interesses da nao tanto
interna quanto externamente.

A centralizao poltica to essencial nas repblicas, quanto nas
monarquias, e, precisamente por no contrari-la, que a forma federativa
se acomoda indiferentemente a umas e a outras. Erra palmarmente o
pressuposto, com que entre ns se tem argumentado, de que a
centralizao poltica e regime federal so termos incompatveis. Tal
antinomia no existe. Pelo contrrio, to adaptveis so entre si essas
duas idias que a mais perfeita de todas as federaes antigas e
modernas, a mais slida, a mais livre e a mais forte, os Estados Unidos, ,
ao mesmo tempo, o tipo de centralizao poltica levada ao seu mais alto
grau de intensidade (BARBOSA, 1947, p. 178-179).

Nesse sentido, a federao pensada originalmente teria como pressuposto o modelo
de centralizao de funes ligadas aos interesses nacionais na Unio erigido nos
Estados Unidos, enquanto a administrao descentralizada nas localidades
solidificaria os vnculos morais pelo regime das liberdades municipais. Contra o
argumento da imaturidade poltica das municipalidades, com o conseqente
argumento contrrio reforma federativa e reforma das municipalidades, Rui
Barbosa defende, evocando Tocqueville, que apenas o exerccio das liberdades
municipais poderia formar os costumes polticos; da mesma forma os hbitos
populares s seriam modificados quanto descentralizao federativa se esta fosse
levada a termo nas provncias: desenganemo-nos de que no h outro meio de
249
praticar as instituies livres, seno adestrar-se nelas, praticando-as mal
(BARBOSA, 1947, p. 192).

Para Rui Barbosa, uma efetiva reforma municipal tinha por pressuposto a existncia
da federao que seria, dessa forma, a chave da reorganizao municipal. Para o
autor o funcionamento do municpio deveria variar:

A independncia municipal no poder existir, portanto, enquanto a
federao no entregar s provncias a organizao das comunas. Ora, s
o regime federativo permitir essa transformao, porque, enquanto os
presidentes de provncia dependerem da ao imperial, a vida municipal
no poder libertar-se dos constrangimentos, da ingerncia desse agente
da Coroa nas relaes da esfera local (BARBOSA, 1947, p. 193).
Dessa forma, fica evidente que, assim como Tavares Bastos, Rui Barbosa defendia
a preponderncia das provncias sobre as municipalidades e nunca defendeu a
Repblica como componente fundamental da reforma poltica liberal. Da mesma
maneira que Tavares Bastos, Rui Barbosa defendia a precedncia da federao
sobre o conjunto de todas as medidas das reformas polticas exigidas pela
conjuntura de crise do final do perodo imperial: [...] No somos pela repblica
imediata, simplesmente porque ainda no nos parece to generalizada no pas a
aspirao republicana, como j , ao nosso ver a aspirao federalista (BARBOSA,
1947, p.54). Convertido num republicano de ltima hora, participou de maneira
decisiva da organizao das instituies republicanas nascentes, como Ministro da
Fazenda, imprimindo nelas as configuraes jurdicas e polticas adequadas a uma
realidade republicana.
Exemplo desse papel decisivo foi que Rui Barbosa redigiu o Decreto n.1 do
Governo Provisrio, que adotou para o governo da Repblica o regime federativo
com o nome de Estados Unidos do Brasil, consolidando as idias liberais sobre a
descentralizao poltica da qual um dos expoentes foi, como vimos, Tavares
Bastos. Assim, se Tavares Bastos inaugura e representa essa tendncia na poltica
brasileira em meados do sculo XIX, Rui Barbosa foi considerado o fundador da
federao brasileira, por sua importante atuao poltica na implantao das
instituies republicanas.

As medidas do Decreto n.
o
1 do Governo Provisrio transformaram as provncias em
estados, que foram investidos do poder de organizar seus prprios governos, numa
250
unio perptua e indissolvel. Contudo, o modelo de Rui Barbosa para a federao
republicana era baseado no pressuposto de centralizao poltica com
descentralizao administrativa nos moldes da federao norte-americana, que
reforava o papel da Unio na organizao dos poderes dos estados. A perspectiva
de Rui Barbosa era a de fortalecimento do poder central, combatendo os excessos
do argumento separatista nos debates do projeto constitucional: [...] no somos uma
federao de povos at ontem separados, e reunidos de ontem para hoje. Pelo
contrrio, da Unio que partimos. Na Unio nascemos (BARBOSA, 1947, p. 146).
Nesse sentido, o federalismo de Rui Barbosa parece assumir os contornos da
unidade nacional pela via da federao. exatamente essa posio que assume no
discurso que proferiu no Congresso Nacional Constituinte em 16 de dezembro de
1890:

depois de ter assegurado coletividade nacional os meios de subsistir
forte, tranqila, acreditada que havemos de procurar ainda se nos sobram
recursos, que proporcionem s partes desse todo a esfera de
independncia local anelado por elas. A Unio a primeira condio
rudimentar da nossa vida como nacionalidade. O regime federativo uma
aspirao de nacionalidade adulta, que corresponde a uma fase superior
do desenvolvimento econmico e no se pode conciliar com a indigncia
das provncias federadas. A federao pressupe a Unio e deve destinar-
se a robustec-la. No a dispensa, nem se admite que coopere para o seu
enfraquecimento. Assentemos a Unio sobre o granito indestrutvel: e
depois ser oportunidade ento de organizar a autonomia dos estados com
os recursos aproveitveis para a sua vida individual (BARBOSA, 1947,
p. 158).

Em que pese a sua defesa do fortalecimento da Unio e as suas opinies sobre a
necessidade de uma organizao nacional do ensino, que constam nos pareceres
de 1882, a educao foi inscrita no texto constitucional e se desenvolveu durante
todo o perodo da Primeira Repblica como um encargo no da centralizao
poltica, mas eminentemente da descentralizao poltica e administrativa, mantendo
a tradio do Ato Adicional de 1834. Mesmo antes da promulgao da Constituio,
o Decreto n.
o
7 do Governo Provisrio j estabelecia que aos estados caberia a
responsabilidade pela instruo pblica (CURY, 2001). Se nos pareceres de 1882 a
centralizao poltica significava a concentrao vigorosa, nas mos do poder
central, dos interesses da nao - e a educao seria um desses interesses - na
Constituio de 1891 a educao se configurou como um interesse local. Parece-
nos bastante paradoxal que um objeto nacional, como a instruo, ficasse ao
251
encargo e sob diretrizes dos poderes provinciais, principalmente se considerarmos o
papel preponderante que Rui Barbosa atribua Unio no pacto federativo.

Marques Jnior (1967) afirma que, no projeto de federao apresentado por Rui
Barbosa Conveno do Partido Liberal em 1889, havia prescries relativas ao
ensino como a competncia do governo central para promover o adiantamento das
cincias e das artes, bem como para criar o ensino superior. Em relao instruo
pblica, Marques Jnior (1967) reconhece que constava laconicamente no projeto
que deveria ser secularizada. Apesar desse reconhecimento, o autor conclui, ento,
que esses pontos do projeto de Rui Barbosa significariam a confirmao das
posies de Rui Barbosa em seus clebres pareceres de 1882 sobre a
responsabilidade estatal na definio de polticas educacionais. No compartilhamos
da mesma avaliao, na medida em que essas proposies do projeto esto mais
prximas do prescrito posteriormente na Constituio de 1891, do que dos pareceres
que previam uma participao efetiva do governo central na oferta de instruo
primria, no s subsidiando as provncias mediante impostos e taxas, como
assumindo funo redistributiva e definindo diretrizes nacionais de atuao.

Se certo que no processo constituinte havia um contexto em que a Coroa e a
Unio se confundiam no debate sobre a federao e que Rui Barbosa defendeu o
princpio de que a federao deveria ser erigida a partir do primado da Unio,
tambm nos parece correto afirmar que possa ter acontecido algum afastamento da
idia inicial de Rui Barbosa sobre o papel da Unio na oferta de instruo primria
entre a poca dos pareceres e a poca do projeto apresentado aos convencionais
do Partido Liberal em 1889. Tambm nos parece que foi exatamente a formulao
desse projeto que prevaleceu no texto final da Constituio de 1891, talvez pela
nfase, no contexto do debate constituinte, no princpio da separao entre a Igreja
e o Estado.

A posio de Rui Barbosa no debate sobre o federalismo na constituinte reforava a
defesa da centralizao poltica com descentralizao administrativa, enfatizando o
papel da Unio como aglutinadora dos interesses nacionais a exemplo do modelo
norte-americano, posio que era anterior proclamao da repblica. Rui Barbosa
252
situava o risco de desagregao territorial e poltica tanto nas posies que
enfatizavam uma autonomia radical dos estados quanto nas posies que
propugnavam um regime de carter mais unitrio, com nfase na Unio.

Contudo, preciso ressaltar a grande contradio quanto oferta de instruo
elementar na trajetria do pensamento poltico de Rui Barbosa, pois nem no projeto
por ele apresentado ao Partido Liberal em 1889, nem no projeto constitucional de
sua lavra, a educao era trazida como projeto nacional nos termos do que tinha
defendido anteriormente nos pareceres de 1882. Dessa forma, o autor parece ter
contribudo para a interpretao vitoriosa, at a dcada de 1930, de uma educao
organizada em bases estadualistas, com pouca organicidade e sem a perspectiva de
tornar-se um projeto nacional.

4.3 JOO ALBERTO SALES E A PTRIA PAULISTA: O SEPARATISMO COMO
SOLUO PARA A CRISE DO IMPRIO E PARA A ORGANIZAO POLTICA
E ADMINISTRATIVA.

No recente o mito da superioridade paulista em relao s demais
provncias/estados da federao. A imagem de uma locomotiva puxando 20 vages,
presente durante os embates da Revoluo Constitucionalista de 1932, foi
construda muito antes, ao final do Imprio, com o movimento separatista liderado
por Alberto Sales. Este era irmo de Campos Sales. Formou-se em Direito, tendo
antes estudado nos Estados Unidos. Atuou na redao do jornal "A provncia de So
Paulo" do qual tornou-se proprietrio e gerente de 1883 a 1886. Foi deputado federal
de 1892 a 1894 (ADDUCI, 2000). Teve destacada participao no movimento
republicano, de que foi um dos principais idelogos. Seu pensamento traduz um
liberalismo hbrido, com influncias positivistas de Comte e evolucionistas de
Spencer.
72

As idias separatistas em So Paulo ganharam flego com o movimento de 1887,
mas surgiram, segundo Costa (1987), da contradio entre o poder econmico e o

72
"As idias de Spencer foram muito utilizadas no Brasil, pois afirmavam a evoluo social ligada
destruio da monarquia, ao fim da escravatura e a modernizao da economia sem, no entanto,
propor a liderana de um dspota iluminado, como fazia o positivismo. A popularidade desse autor
justifica-se pela sua oposio a qualquer tipo de legislao que se relacionasse com o bem-estar
social e pelo seu apoio ao laissez-faire (ADDUCI, 2000, p. 86).
253
poder poltico dos fazendeiros do oeste paulista, que no viam sua
representatividade poltica crescer na mesma proporo que as atividades
econmicas do Estado de So Paulo.

Para Srgio Buarque de Holanda (1995), o liberalismo teria adquirido mais
intensidade nos plos mais dinmicos da economia, representados pelas provncias
mais prsperas do Sul, que haviam tomado a dianteira em relao s regies mais
tradicionais do Norte/Nordeste, com mais representatividade poltica. Nesse cenrio,
junto com a excessiva centralizao do Imprio, tambm surgiram as idias
separatistas, no Rio Grande do Sul e em So Paulo, como alternativa no caso de
no serem adotadas as formas republicanas e federativas.

Em So Paulo, em 1887, Martim Francisco Ribeiro de Andrada e Francisco Eugnio
Pacheco e Silva publicaram os primeiros artigos em defesa do separatismo paulista.
Embora grande parte do movimento separatista se tenha originado do
republicanismo, tambm havia um separatismo de feies monrquicas em So
Paulo, como o do propagandista Martim Francisco (ADDUCI, 2000).

A crtica de Joo Alberto Sales s instituies monrquicas pressupunha a
implantao de um regime republicano nos moldes norte-americanos, no que se
refere, particularmente, s liberdades dos proprietrios rurais paulistas. Dessa forma,
no que diz respeito s duas vertentes contrrias centralizao imperial (a liberal
federativa e a positivista conservadora), Alberto Sales situa-se entre ambas, e sua
obra "A ptria paulista" sistematiza de forma mais elaborada a teoria separatista,
aps a derrota dessa proposta no Congresso Republicano Paulista de 1887. Logo
no incio do livro, o autor ressalta a crtica timidez do congresso do Partido
Republicano paulista quanto ao separatismo:

Esta instituio [Congresso do PRP] talvez uma das mais importantes na
organizao do partido republicano. Como centro de convergncia de
opinies e como meio de introduzir a ordem nas diversas evolues do
partido, coordenando e sistematizando as diversas resolues sugeridas e
reclamadas pela urgncia do momento, incontestavelmente pode o
congresso prestar um grande auxlio causa da expanso democrtica na
provncia [...] No quero desfazer em uma instituio que se organizou
debaixo de to favorveis auspcios, simplesmente pelo prazer de
censurar, mas o que penso, e digo sob minha nica responsabilidade,
que o congresso, apesar de novo e de ter sado do seio de um partido
tambm novo, j hoje uma instituio fossilizada (SALES, 1983 p.7)
254

Para Sales, a aspirao separatista no Par, no Rio Grande do Sul e em So Paulo
seria o reflexo do regime asfixiante da centralizao monrquica e, evocando
Herbert Spencer e sua teoria sobre a relao entre os fenmenos sociais e
biolgicos, afirmava que, na evoluo dos organismos e das organizaes, h o
fenmeno de desagregao de umas partes e a agregao de outras. Assim
ocorreria a passagem do homogneo para o heterogneo. Dessa forma, as causas
da separao (desintegrao) seriam as diferenas, enquanto o processo de
integrao adviria da identidade de funes.

Utilizando o mtodo positivo e seus processos lgicos de analogia, o autor identifica
a sociedade como um organismo, num sistema que se refere exclusivamente aos
processos de organizao. Sendo assim, haveria uma reao constante entre as
diversas partes da constituio poltica do Estado: " assim que se tem verificado
que a forma do governo geral, por exemplo, influi poderosamente sobre os governos
locais (SALES, 1983, p. 23).

Para Sales (1983), o progresso da sociedade tinha relao com o crescimento da
riqueza, do poder, da instruo, da indstria, das artes e da cincia. Todos esses
elementos seriam resultantes de processos sucessivos de integrao e
desintegrao, constitutivos da lei do progresso. Tambm os fenmenos polticos
teriam sua evoluo marcada por esses processos, que conduziriam
necessariamente a sociedade para processos mais complexos e heterogneos, em
vez de sua simplicidade e homogeneidade iniciais. Assim, as nacionalidades seriam
constitudas por separao e agregao de partes, e o autor destaca os Estados
Unidos da Amrica como exemplo disso:

Todavia, o exemplo mais caracterstico, e o que melhor ilustra o processo
peculiar de evoluo poltica, nos fornecido pela formao dessa
maravilhosa repblica norte-americana, que hoje uma das mais fortes
potncias do mundo, uma das mais importantes da Terra, j pela sua
crescida populao, j pelo seu comrcio, j pela sua indstria e pela sua
cincia, que rivalizam com as das mais adiantadas e mais ricas naes do
continente europeu.
Em fins do sculo passado, quando ergueu-se em Boston o brado da
independncia, achavam-se confederados apenas os estados de New-
Hampshire, Massachussetts, Rhode-Island, Connecticut, New York, New
Jersey, Pennsylvania, Delaware, Maryland, Virginia, Carolina do Norte e do
Sul e Georgia; pouco a pouco, porm, o seu territrio foi se dilatando por
integraes parciais e isoladas, e hoje compreende toda a zona do
continente norte-americano, limitada pelos paralelos 25 e 49, que se
255
estende do Atlntico ao Pacfico, com uma superfcie superior a sete
milhes de quilmetros quadrados e uma populao de mais de sessenta
milhes de habitantes (SALES, 1983, p.35-36).

Sales (1983), buscando comprovar cientificamente o "separatismo" como elemento
de progresso poltico, evoca o "cruzamento" das nacionalidades e das raas como
fator de diferenciao social e poltica, assim como a "seleo psicolgica". Tal
cruzamento e seleo psicolgica teriam ocorrido na Europa, nos Estados Unidos,
no continente americano e mesmo aqui, no Brasil.

Contudo, o autor defende, que o cruzamento entre brancos, negros e indgenas em
larga escala, como aconteceu no continente americano, e especificamente no Brasil
foi "[...] mais prejudicial que til" (SALES,1983, p. 38), visto que, na Europa e nos
EUA, o cruzamento deu-se entre povos descendentes do mesmo ramo com pontos
fortes de analogia tnica e mental. Sales (1983) legitima, com isso, a teoria de
Herbert Spencer, que afirmava que a mistura entre duas raas inteiramente
dessemelhantes produziria um tipo mental sem valor.

Dessa forma, com base em teorias racistas, Sales (1983) afirmava que a aspirao
separatista, compreendida cientificamente, deveria ser sistematizada e discutida
pelo Partido Republicano Paulista em prol da evoluo poltica do Pas.

O separatismo no pode ser seno o processo de desintegrao
empregado fatalmente como indcio indispensvel da integrao; o
primeiro passo, a primeira fase da evoluo poltica, que encontrar logo
depois, na agregao correlativa, o seu complemento necessrio.
consenso unnime da histria, a prpria voz da cincia. [...]
Se a nossa provncia tem se avantajado tanto das outras suas irms, que
possa em breve proclamar a sua independncia, para o fim de tornar-se
mais tarde um novo centro de agregao social e poltica, como foram os
trs primitivos cantes suos, perdidos no centro das montanhas
helvticas, ou os treze primeiros Estados da Amrica do Norte, no vemos
por que assim no h de acontecer, uma vez que a separao tem, em
face da cincia, todas as condies de legitimidade (SALES, 1983, p.
39).

Para Sales, o separatismo deveria preceder a federao, uma vez que uma
federao deveria iniciar-se pelos estados. Contudo, o autor no discute a idia do
separatismo pela via econmica, porque percebia nessa discusso a causa da
antipatia das outras provncias idia de separao. Nesse sentido, a sua defesa do
separatismo recaa quase que exclusivamente nos aspectos polticos.
256

Discorrendo sobre as vantagens do separatismo, Alberto Sales destaca que a
primeira delas seria a autonomia poltica das provncias, seguida da autonomia
administrativa. Acusa a excessiva centralizao monrquica pelo engessamento da
Assemblia Provincial, que pouco ou nada podia fazer em favor da instruo por
exemplo, mesmo com as prerrogativas do Ato Adicional de 1834. Acusa tambm a
referida centralizao de no conferir aos municpios competncias mnimas para
gerir assuntos locais, como o policiamento.

Como encadeamento lgico e natural da autonomia poltica e administrativa, Sales
(1983) afirma que o separatismo garantiria a autonomia do ensino. Denuncia que o
progresso moral e intelectual de So Paulo no correspondia ao grande
desenvolvimento econmico da provncia:

Ao lado, porm, desse progresso material, que visvel e chega mesmo a
encher de admirao todos aqueles que nos visitam, a ponto de nos
considerarem avis rara, no meio da profunda e geral apatia em que vivem
mergulhadas as outras provncias, torna-se saliente, e aviva ainda mais o
contraste, o estado de atraso e pode-se mesmo dizer de abandono
lastimvel em que se acha a instruo pblica na provncia (SALES,
1983, p.51).

Sales (1983) denuncia que todas as tentativas de descentralizar o ensino pblico de
So Paulo, afastando-o da esfera oficial e conferindo autonomia e independncia
aos professores, foram sempre mal vistas pela administrao imperial.

Da maneira por que se acha organizado o ensino em nossa provncia,
ningum ignora que o professorado inteiro, sujeito como se acha aos
caprichos peculiares do representante imperial, de quem depende no s
pela nomeao como ainda pela manuteno e posse do emprego, no
passa de um "viveiro de eleitores alimentado pelo governo, para as lutas
eleitorais, justamente como outrora se fazia com os votantes de "tamanco
e surtum, em vsperas de eleio (SALES, 1983, p.52).

Assim, o autor identifica a organizao do ensino no estado de So Paulo com uma
estratgia de degradao moral do professor, reduzido a um simples executor das
ordens imperiais.

Para Sales (1983), o nico meio de transformar as escolas em elementos de
progresso seria a autonomia do ensino advinda da separao de So Paulo das
demais provncias.

257
Isto quanto ao ensino primrio. Mas se em relao s nossas escolas
pblicas essa a concluso a que chegamos, no obstante a competncia
que pelo Ato Adicional concedida s nossas assemblias provinciais para
legislarem sobre o ensino primrio, evidente que nenhuma esperana
nos poder restar de obtermos do imprio medidas que melhorem
efetivamente o nosso ensino secundrio e superior (SALES, 1983, p.
53).

Sobre a autonomia econmica, o autor destaca que o separatismo vulgarmente era
confundido apenas com o desejo de eliminar a desproporo que existia nas cotas
com as quais cada provncia concorria anualmente para o oramento geral do
Imprio, So Paulo teria a um papel preponderante, havendo, portanto, a
necessidade de separao das demais provncias para a prosperidade das
atividades econmicas de So Paulo. Embora defendendo o aspecto "cientfico" e
"poltico" do separatismo, Alberto Sales no relega a importncia da questo
econmica, at mesmo pelo seu forte apelo junto s massas.

Dessa forma, enumera a situao de So Paulo quanto agricultura, ao movimento
emigratrio, s vias frreas, ao movimento industrial, ao movimento comercial, ao
movimento martimo, destacando as vantagens econmicas com a separao das
demais provncias.

Segundo informaes que temos colhido, a renda total da provncia,
incluindo a geral e a provincial, sobe a cerca de 25 mil contos, sendo para
a renda provincial mais de 4 mil contos, segundo o ltimo oramento, e o
resto para renda geral. Quer isto dizer que So Paulo concorre todos os
anos com uma parcela superior a 20 mil contos para a sustentao dos
pesados encargos da unio monrquica (SALES, 1983, p.79).

Se houvesse a separao, a provncia poderia dispor livremente da totalidade de
suas rendas e So Paulo poderia ter recursos mais do que suficientes para garantir
a existncia de um Estado livre e soberano no continente americano. Para a
educao, o separatismo significaria elevao dos gastos e aprimoramento da
instruo pblica:

A instruo pblica na provncia est em estado verdadeiramente
deplorvel. E como no ser assim, se a provncia s gasta com esse ramo
importantssimo do servio pblico apenas novecentos e oitenta e sete
contos de ris por ano! Pois possvel organizarem-se boas instituies de
ensino e manter-se um professorado competente e honesto no
cumprimento dos seus deveres, se a verba destinada instruo pblica
no chega nem para pagar bons professores?! (SALES, 1983, p. 81).

Quanto relao entre separatismo e nacionalidade, Sales (1983) evoca o
258
evolucionismo de Spencer para afirmar a cidade, a comuna como primrdios do
processo agregao/desagregao social constitutivo de qualquer nao. Exemplo
desse processo seria Roma, que, graas sua fora expansiva e assimiladora,
constituiu um Imprio.

A idia de ptria, como essa grande abstrao do sentimento concreto da
propriedade que surge e desenvolve-se lentamente com o poder de
generalizao que abrange a totalidade do territrio ocupado por um nico
povo, ainda no existia. A ptria era a cidade (SALES, 1983, p.91).

Quando surgiu a idia de Estado nacional, novos fatores de
agregao/desagregao social irromperam com uma nova especializao territorial
caracterizada pelo cantonalismo ou pelo federalismo, contrapondo-se organizao
centralista do Estado:

Quando o cantonalismo, como novo fator da evoluo poltica, chega ao
seu mximo de intensidade, de modo que as circunscries territoriais, de
puramente administrativas que eram, passam a constituir organismos
separados e independentes, cada um com sua autonomia poltica e
administrativa completa, e ligados apenas pelos laos de solidariedade
coletiva e dos interesses exclusivamente nacionais, ento o regime poltico
e administrativo se concretiza na federao. O organismo nacional j no
um todo homogneo, mas uma sntese suprema de uma srie de rgos
particulares. A federao representa, pois um progresso incontestvel
sobre o unitarismo (SALES, 1983, p. 95).

Para Alberto Sales, havia trs elementos na formao da nacionalidade: as
condies geogrficas, as condies tnicas e as condies psicolgicas. No caso
brasileiro, o autor destaca as condies tnicas como um dado relevante, visto que
os colonos que povoaram a capitania de So Vicente seriam superiores, em termos
culturais e genealgicos, aos colonos enviados s capitanias do norte, que, na
maioria, eram "criminosos", "gente de baixa extrao, "sem costumes", enfim,
deportados. Sales (1983) reconhece o "cruzamento" entre esses colonos e os
indgenas tanto no norte quanto no sul do Pas, mas acredita que "[...] os produtos
desse cruzamento, no sul, foram pequenos, porque, como em So Paulo, os colonos
brancos e compostos de gente limpa no se confundiam com os naturais da
terra, no norte, cresceram e multiplicaram-se enormemente" (SALES, 1983, p.103,
grifos do autor). Esse cruzamento deletrio, segundo o autor, se teria tornado ainda
pior com a introduo de escravos africanos na lavoura de cana-de-acar.

Em So Paulo, ainda segundo Alberto Sales, s muito mais tarde os negros foram
259
introduzidos na lavoura cafeeira, sendo o "elemento africano por muito tempo
insignificante proporcionalmente ao total da populao. Enquanto isso, na regio das
Minas Gerais, esse "elemento" proliferava. Dessa forma, quanto ao aspecto tnico, o
Brasil poderia ser dividido em 3 grandes regies: o norte, pelo cruzamento com o
sangue indgena; o centro, pelo cruzamento com o sangue africano, e o sul, com a
predominncia do sangue branco:

[...] o grupo paulista tende a desagregar-se fatalmente do imprio por
condies tnicas que no podem ser desconhecidas e desprezadas, e
encarna essa tendncia na aspirao separatista, que uma aspirao
puramente poltica, para o fim da concretizao definitiva do sentimento da
autonomia nacional (SALES, 1983, p.105).

diviso tnica, seguia, segundo Alberto Sales, uma diviso geogrfica pelas trs
grandes bacias hidrogrficas existentes em territrio nacional: a do Amazonas
(Norte), a do So Francisco (Centro) e a do Paran (Sul). A primeira bacia
hidrogrfica formava uma regio composta pelas provncias do Amazonas, Par,
Maranho, Piau, Gois, e norte do Mato Grosso. A bacia do Rio So Francisco
abrangia os estados do Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco,
Alagoas, Sergipe, Bahia, Esprito Santo, Rio de Janeiro e todo o norte de Minas
Gerais. J a terceira bacia (a do Rio Paran), compreendia o sul de Minas Gerais e
de Mato Grosso, So Paulo, Santa Catarina, Paran e Rio Grande do Sul.

Diante dessa proposta de organizao poltica e territorial de "bases cientficas",
Alberto Sales considera descabida a tese da incompatibilidade entre separatismo e
federao:

Toda agregao social e poltica comea por uma desintegrao, que a
fase primitiva e inicial de todo o desenvolvimento dos agrupamentos
humanos; evidente, portanto, que toda federao comea por uma
separao. Pretender, como querem muitos, que a federao que deve
ser o caminho para a separao, entender que a integrao deve
preceder a desintegrao, pretender um simples absurdo (SALES,
1983, p.108).

Com a separao sendo considerada o caminho para a federao, caberia s
prprias provncias a tarefa de se separarem, porquanto esse processo no seria
concesso do poder imperial. Sendo assim, Alberto Sales evoca a Inconfidncia
Mineira, o Movimento de 1817 em Pernambuco, a Confederao do Equador, a
Repblica Rio-Grandense como legtimos movimentos de progresso poltico no Pas.
260

A federao, que deveria suceder a separao de So Paulo, seguiria as condies
tnicas e geogrficas descritas por Sales, sendo, portanto, composta pelas
provncias sulistas. O autor reconhece que nem todas as provncias estavam
preparadas para o processo separatista e recomendava que as que j possuam as
condies, como So Paulo, comeassem a sua revoluo para depois se
confederar: " por isso que a separao deve ser aceita, no com o intuito
exclusivista de uma desagregao absoluta, mas como meio de chegar federao.
Isso importa afirmar que o separatismo conduz direito aplicao do princpio
republicano (SALES, 1983, p.117).

Na teoria separatista de Alberto Sales - mesmo afirmando a federao e o
republicanismo - no havia, nem de longe, a lgica da descentralizao como
princpio democratizador a garantir os direitos individuais e o governo representativo
minimamente. A nfase era a autonomia provincial, com base em questes
econmicas, no assumidas pelo autor, e fundamentalmente, em questes raciais.
A construo ideolgica do separatismo tinha estreita relao com os interesses
econmicos dos cafeicultores do oeste paulista. Assim, o separatismo configurou-se
como mais uma proposta de organizao da nao brasileira, que se afastava tanto
do republicanismo quanto do monarquismo, no sentido de se efetivar uma nao
com moldes conservadores calcados no positivismo e no evolucionismo.

4.4 JLIO DE CASTILHOS E A REPBLICA RIO-GRANDENSE: SEPARATISMO
E POSITIVISMO NA AO POLTICA REPUBLICANA

Jlio de Castilhos ganhou notoriedade na provncia do Rio Grande do Sul mediante
o exerccio do jornalismo poltico. Desde a sua passagem pela Faculdade de Direito
de So Paulo, onde escreveu para os peridicos estudantis A Evoluo e A
Repblica, vinha aprimorando as suas qualidades de jornalista poltico que incitava
polmicas. Porm, foi como editor de A Federao, rgo do Partido Republicano
Rio-Grandense, a partir de 1884, que ficou conhecido pela sua pregao do
positivismo comteano, sua crtica cida monarquia e a defesa intransigente da
abolio da escravatura.

Ao contrrio dos demais autores neste captulo elencados, Jlio de Castilhos no
261
formulou propriamente e sistematicamente uma doutrina ou uma teoria sobre a
organizao poltica e administrativa do Pas ou da provncia. Tampouco existe
parecer ou algo mais elaborado de sua lavra. Entretanto, seus artigos jornalsticos
junto com a sua atuao poltica no Rio Grande do Sul durante a Repblica Velha
permitem-nos traar os impactos tanto do liberalismo, quanto do positivismo e
mesmo do separatismo numa dada unidade da federao.

Para Castilhos, a Revoluo Farroupilha de 1835 havia tornado o Rio Grande do Sul
a provncia mais republicana do Pas. Com efeito, esse movimento foi desencadeado
a partir do processo constituinte de 1823, no qual os liberais haviam conseguido
maioria e manifestado preocupao em traar os limites do poder executivo,
mediante um legislativo forte e a existncia da federao. Ao dissolver a Constituinte
e outorgar a Carta de 1824, D. Pedro I suscitou a revolta liberal contra o absolutismo
presente em muitos pases desde o sculo XVII.

Surgiram, assim, duas faces liberais: a dos chimangos (que unia monarquistas e
republicanos), que defendia a modificao do regime pelas vias legais, e a dos
farroupilhas, corrente liberal exaltada, que defendia a revoluo para a dissoluo do
regime monrquico.

262
No Rio Grande do Sul, o Partido Farroupilha foi fundado em Porto Alegre, no ano de
1832, pelo tenente Lus Jos dos Reis Alpoim. Dessa forma, as denominaes
farrapos e farroupilha surgiram no perodo anterior ao da revoluo. O movimento
pretendia a defesa do regime federalista e do regime republicano, ainda que, para
isso, fosse preciso declarar guerra ao Imprio.
73

Em 1834, com o Ato Adicional, Assemblia do Rio Grande do Sul, como s das
demais provncias, foi concedida maior autonomia para legislar sobre assuntos civis,
judicirios e eclesisticos. A maioria da Assemblia gacha era composta por
deputados liberais, que entraram em conflito com o presidente da provncia porque
este havia mudado de partido ao denunciar, em 1835, a existncia de um movimento
republicano separatista na provncia.

Esse conflito desencadeou, no mesmo ano, o movimento Farroupilha, que deps o
presidente da provncia e deflagrou uma guerra civil. Na ocasio, o regente Padre
Diogo Antnio Feij, tambm um liberal exaltado, no s no enviou tropas contra os
farroupilhas, como tambm nomeou um primo do lder revolucionrio Bento
Gonalves da Silva para assumir a presidncia da provncia, esperando, com essa
medida, obter a conciliao entre os revoltosos e o Imprio (FLORES, 2003).

73
Muitos dos livros de histria insistem na verso de que o nome farrapos" ou "farroupilhas", dado
aos revolucionrios gachos, teve origem nas roupas que estes vestiam - gastas e esfarrapadas. No
entanto, a verdade bem outra. A denominao , mesmo, anterior Revoluo Farroupilha, e era
utilizada para designar os grupos liberais de idias exaltadas.
J em 1829 eles se reuniam em sociedades secretas. Uma delas era a Sociedade dos Amigos
Unidos, do Rio de Janeiro, cujo objetivo era lutar contra o regime monrquico. Desde ento, eram
chamados de farroupilhas. Segundo Evaristo da Veiga, o termo havia sido inspirado nos "sans
culottes" franceses, os revolucionrios mais extremados durante o perodo da Conveno (1792 a
1795). Os "sans culottes", que literalmente quer dizer sem calo, usavam calas de l listradas, em
oposio ao calo curto adotado pelos mais abastados.
Outra verso insiste no fato de que o termo foi provavelmente inspirado nas roupas rsticas de um
dos lderes dos liberais, Cipriano Barata que, quando em Lisboa, circulava pela cidade usando
chapu de palha e roupas propositadamente despojadas. Seja qual for sua origem, o termo j era
aceito em 1831 como designao dos liberais exaltados que, nessa poca, publicavam dois jornais
no Rio de Janeiro: a Jurubeba dos Farroupilhas e a Matraca dos Farroupilhas. No cenrio poltico, os
farroupilhas, reunidos num partido prprio - contrapondo-se aos conservadores, os caramurus - eram
um dos grupos mais exaltados e defendiam idias como a adoo de um regime republicano ou, ao
menos, de um regime de federao, em que as provncias tivessem maior autonomia.
O partido farroupilha foi fundado no Rio Grande em 1832, por Lus Jos Alpoim, que participara, no
Rio, das agitaes populares de sete de abril de 1831, que resultaram na queda do Imperador. Desde
o incio o partido teve atuao intensa. Em outubro de 1833, promoveu uma manifestao contra a
instalao da Sociedade Militar (que congregava conservadores) em Porto Alegre.
O confronto entre liberais e conservadores era, no Rio Grande do Sul, particularmente acentuado.
Aqui, os moderados no tinham nenhuma expresso, e por isso eram alcunhados de "chimangos" -
caa com a qual no valia a pena se gastar chumbo. O apelido, a partir da, se espalhou para todo o
pas (CARNEIRO, 2005).
263
Percebendo a estratgia conciliatria, os farrapos proclamaram a Repblica Rio-
Grandense em 11 de setembro de 1836, com a formao de um Estado livre e
independente das demais provncias:

Os farrapos fundaram uma repblica separatista porque adotaram uma
nova bandeira, escudo de armas e hino nacional prprios; concediam
cidadania e consideravam os brasileiros como estrangeiros, mantiveram
representantes diplomticos no Prata e em suas cartas diziam que
fundaram uma nova nao. Pela primeira vez, em territrio brasileiro,
funcionou um estado republicano com presidente, ministros, coletorias,
servio de correio, leis prprias e um projeto de constituio, tendo como
capitais as vilas de Piratini (10-11-1836 a 14-2-1839), Caapava (14-2-
1836 a 23-3-1840) e Alegrete at o fim da guerra civil. O jornal O Povo,
que circulou de 1-9-1838 a 23-5-1840, era seu rgo oficial publicando
notcias, proclamaes e decretos (FLORES, 2003, P.93).

Bento Gonalves assumiu o governo da nova nao com plenos poderes, inclusive
retardando ao mximo a convocao de uma Assemblia Constituinte. A partir de
1842, a presidncia da provncia do Rio Grande do Sul foi assumida pelo Baro de
Caxias, que organizou um exrcito de doze mil homens e progressivamente foi
ocupando as zonas rurais e angariando a simpatia da populao para o Imprio.

Em 1844, tiveram incio as negociaes de paz e, em 1845, os farroupilhas cederam,
recebendo em troca a anistia.

A Revoluo Farroupilha tambm acentuou o esprito regionalista dos rio-
grandenses e aprimorou a doutrina liberal republicana, com seus ideais
federativos que ressurgiram no Partido Liberal, fundado por Flix da
Cunha, e nos clubes abolicionistas e republicanos. O objetivo principal da
Revoluo Farroupilha foi a luta pelos princpios liberais contra o
autoritarismo e a centralizao do governo, que paradoxalmente tambm
existiu na Repblica Rio-Grandense (FLORES, 2003, P.95).

No s o autoritarismo e a centralizao integraram o contexto revolucionrio, pois,
segundo o historiador Joseph Love (1975), o projeto de constituio dos farrapos era
republicano na forma, mas estava longe de ser radical no contedo, visto que
admitia a escravido, estabelecia o catolicismo como religio oficial e institua
eleies indiretas e baseadas em sufrgio limitado, assemelhando-se ao que
prescrevia a Carta de 1824, contestada pelos revolucionrios.

De uma perspectiva nacional, a Revoluo Farroupilha pode ter representado
apenas mais um levante regional do perodo regencial, mas, do ponto de vista
264
regional, a guerra civil foi lembrada como uma campanha popular com
caractersticas marcadamente republicanas e federalistas, sendo pouco ressaltado o
seu aspecto separatista.

Jlio de Castilhos, num artigo datado de 5 de novembro de 1887, e intitulado Uma
data imortal, analisa o episdio tanto com a teoria positivista quanto com o vis
republicano gacho:

H cinqenta e um anos que foi instalada a malograda Repblica Rio-
Grandense, cujo valor histrico mais e mais se impe contemplao de
todos os que estudam a nossa histria e meditam sobre as lies do nosso
passado imortal.
Foi no dia 06 de novembro de 1836 que a gloriosa revoluo iniciada em
1835 atingiu a sua conseqncia natural e inevitvel a proclamao da
Repblica.
Aos que fazem a crtica superficial dos sucessos histricos pode parecer,
como a alguns tem parecido, que a Repblica Rio-Grandense foi o produto
de circunstncias ocasionais e no decorreu normalmente do grandioso
movimento revolucionrio encetado um ano antes.
Mas a verdade, aos olhos dos que no estudo da nossa vida histrica se
subordinam ao fecundo mtodo positivo o de filiao, que do mesmo
vivaz esprito federalista e emancipador que, estimulado pela compresso
autoritria e pelas violncias dos reacionrios explodiu ruidosamente em 20
de setembro de 1835, resultou lgica e naturalmente a iniciao do regime
republicano.
Como por vezes temos demonstrado, a revoluo irrompera de uma antiga
e irreprimvel aspirao de autonomia e liberdade, lucidamente manifestada
atravs dos antecedentes histricos, prximos e remotos.
Efetuada a exploso revolucionria, desde logo dominou os espritos
dirigentes a convico profunda de que havia radical inconcialibilidade
entre a vvida aspirao que os impulsionava e o regime que havia nascido
de uma emboscada em 1822.
A alternativa sem demora manifestou-se iniludvel: ou a provncia
sublevada se curvaria humilhantemente perante a reao imperial, ou a
revoluo teria de encaminhar-se logo soluo natural e legtima.
Os patriotas rio-grandenses no vacilaram, e obedeceram nobremente aos
impulsos da sua indmita altivez impoluta. [...] (CASTILHOS, 2003,
p.84).

O republicanismo e o federalismo, gachos tinham um tom particularssimo em
relao queles de So Paulo e do Rio de Janeiro. O Partido Republicano Rio-
Grandense (PRR) foi fundado doze anos mais tarde que seu congnere no Rio de
Janeiro. Na reunio de fundao, os gachos endossaram o Manifesto Republicano
aprovado no Rio de Janeiro em 1870, cujo trao marcante era a defesa calorosa do
federalismo e levantaram o clamor pela descentralizao poltica como alternativa
para a unidade nacional. Contudo, alguns republicanos gachos chegavam a sugerir
a separao da provncia do resto do pas, caso no fosse introduzida a Repblica
265
Federativa, retornando s exigncias dos rebeldes farroupilhas como demonstrao
da tradio republicana mais acentuada no Rio Grande do Sul do que em qualquer
outra provncia. Alm do separatismo, era forte a presena do positivismo comteano,
o que deixou o Partido Republicano Rio-Grandense muito distante dos modelos dos
Partidos Republicanos carioca e paulista (LOVE, 1975).

O PRR teve um notvel progresso graas militncia de um grupo de advogados
que havia se formado na Faculdade de Direito de So Paulo: Assis Brasil, Jos
Gomes Pinheiro Machado, Antnio Augusto de Borges Medeiros e Jlio de
Castilhos. Todos provinham de famlias de estancieiros e trs deles governariam o
Rio Grande do Sul. Pinheiro Machado tornou-se, anos mais tarde, o principal
representante do estado no Senado Federal. Todavia, nos primeiros anos do
movimento republicano gacho, Assis Brasil e seu cunhado Jlio de Castilhos
seriam as figuras mais proeminentes.

Jlio de Castilhos construiu na sua trajetria jornalstica, e sobretudo poltica, um
mito e um modelo calcado na monocracia comteana, que ficou conhecido no Rio
Grande do Sul como castilhismo. Castilhos extraiu de Comte a crena na forma de
governo republicana e ditatorial, defendendo a ordem como base para o progresso
social em uma verso paternalista e altamente racionalista do liberalismo do sculo
XIX (LOVE, 1975).

Contudo, nos anos que antecederam a proclamao da Repblica, Castilhos
aproximava-se dos liberais na defesa da federao, mas ao contrrio do liberalismo
de Rui Barbosa e Tavares Bastos, o seu liberalismo tinha feies exaltadas. Em
artigo publicado no dia 17 de setembro de 1886, intitulado Recriminaes do
centro, Castilhos acusa o Imprio de extenuar as provncias na faina de alimentar
[...] o exigente minotauro que se chama centro (CASTILHOS, 2003, p. 52) e
tambm de distribuir mal a receita geral entre as provncias, beneficiando umas em
detrimento de outras, geralmente as que concorriam com cotas mais elevadas para
a formao da receita geral.

Essa desigualdade inqua, essas preferncias odiosas, essas predilees
irritantes mostram um dos mais desoladores aspectos do regime
266
centralista, que em toda parte e em todos os tempos sempre foi e h de ser
assim.
Da decorre um duplo efeito perturbador e funesto.
As prprias provncias por essa forma preferidas habituam-se s
preferncias protetoras e a esperar tudo da tutela central, que assim vai
estiolando mais e mais o j mirrado esprito de iniciativa local, como j no
bastassem as restries opressoras do regime para impedir e sufocar a
expanso da atividade livre e desembaraada.
Se, ainda mesmo protegendo, a centralizao s logra manifestar-se como
um regime atrofiante e s danifcios produz, esse carter torna-se ainda
mais visvel com relao s provncias que so excludas das estufas do
centro e que sentem-se positivamente extorquidas na sua renda e sugadas
na sua vitalidade prpria a bem do ostensivo esprito de dissipao do
imprio e em benefcio de outras cuja prosperidade artificialmente
fomentada pela tutela central (CASTILHOS, 2003, p.52-53).

Nesse artigo, o autor cita como exemplo as provncias da Amaznia, que contribui
muito para o oramento geral e nada recebe em troca, e So Paulo, que teria muito
motivo para rebelar-se, dado o nvel de suas cotas e o que efetivamente recebia do
governo central. Acusa que o governo central s havia decretado a construo de
duas vias frreas no Rio Grande do Sul. Dessa forma, Castilhos conclui que o
problema das provncias no era a m gesto dos recursos, mas simplesmente a
falta de liberdade delas em gerir os seus prprios recursos. Nesse sentido, s a
federao poderia ser o antdoto contra as mazelas das finanas provinciais.

Em artigo no peridico A Federao, datado de 4 de fevereiro de 1887 (As
reformas do imprio), Castilhos, critica a Lei de Interpretao do Ato Adicional de
1840, classificando-a de reacionria, e de ter mantido praticamente intocada a
organizao poltica e administrativa de carter retrgrado, com a proeminncia do
poder moderador e as restries s reformas de carter essencialmente liberais.

Ao acusar o centralismo e defender a federao, Jlio de Castilhos afirma, em artigo
de 6 de abril de 1887, no ser favorvel ao separatismo em princpio:

Evitar o fracionamento da ptria brasileira, assegurando o viver harmnico
das provncias pela restituio da liberdade e autonomia que lhes foram
usurpadas tal a inspirao suprema das nossas convices
federalistas.
Sem que se respeite a variedade da natureza no possvel realizar uma
unidade racional e estvel.
S federao cabe o poder de estabelecer uma justa conciliao
fecunda.
Unidade na variedade- tal a frmula que exprime a natureza e o esprito
amplo do sistema federativo (CASTILHOS, 2003, p.68).

267
Todavia, embora no fosse favorvel ao separatismo em princpio, Jlio de
Castilhos evidencia no mesmo artigo que, dadas a tradio histrica gacha e a
fora das circunstncias que fossem apresentadas, o renascimento da aspirao
separatista seria inevitvel e legtimo. O autor se mostra descrente quanto tomada
de medidas descentralizadoras por parte do Imprio e, dessa forma, acredita que
no se chegou descentralizao e federao pelas vias ordinrias, sugerindo
uma revoluo separatista como forma de dar um fim centralizao deletria:

Restam somente os meios extraordinrios, e s estes podero ter
proficuidade, mediante a necessria preparao prvia.
esta a misso que os republicanos estamos desempenhando,
convencidos de que no ser infrutfero o nosso perseverante labor.
Mas, menos pacientes do que outras, algumas provncias j sentem-se
cansadas de suportar o pesado jugo centralista, e apelam para a
separao como recurso extremo de alcanarem a libertao completa.
At h pouco, estava isolado o brado erguido na vasta regio do extremo-
norte; agora ala-se altiva a voz separatista da poderosa provncia de So
Paulo.
Conhecida a tenacidade do povo paulista, no lcito deixar de esperar
que a semente agora lanada germine rapidamente e consiga frutificar no
decurso de alguns anos.
Levada a efeito a tentativa paulista, devemos os rio-grandenses afirmar a
nossa solidariedade por atos positivos, ou prestaremos brao forte
reao central?
No ser a separao assim encaminhada um dos meios extraordinrios
de construir a federao nacional?
Tais so as interrogaes que se impem meditao da provncia.
(CASTILHOS, 2003, p.69-70).

Em 1888, a Cmara Municipal de So Borja sugeriu um pleito por ocasio da
escolha do sucessor de D. Pedro II, e foi por isso punida com a suspenso pelo
governo imperial. Diante desse episdio, Castilhos defende, em artigo de 17 de
janeiro de 1888, a casa legislativa municipal, reiterando que o ato dos vereadores se
encontrava nos limites da legalidade e da constitucionalidade.

Com efeito, o que fez a municipalidade de So Borja?
Representou ao poder competente no sentido de consultar-se a nao a
fim de saber-se se era conveniente aos interesses superiores do povo
brasileiro a sucesso majesttica recaindo em pessoa que a juzo daquela
corporao no tem a idoneidade necessria.
Mas os poderes so delegao da nao; e o que delegao?
A delegao implica uma investidura que o mandante pode fazer terminar
quando lhe aprouver; o definitivo no existe na delegao, que no casa
com a idia de renncia.
Quem delega manda fazer o que no quer, ou no pode fazer por si, mas a
idia de delegao implica a investidura de um direito que nos pertence e
cujo exerccio revogvel entregamos a outrem.
Se no mandato civil, muito menos importante e de conseqncias muito
menos graves, pois ele s joga com o interesse privado, a delegao um
268
ato de natureza transitria, como podemos adquirir nela o definitivo quando
jogam os mais altos interesses da coletividade?
E no foi seno atendendo a eles que a Cmara municipal de So Borja
tomou a patritica iniciativa.
A confiana no se impe e ningum pode negar Cmara municipal de
So Borja o direito de desconhecer na herdeira presuntiva do trono e no
seu esposo as qualidades indispensveis para o alto cargo de chefes do
Estado (CASTILHOS, 2003, p. 87).

Em artigo de 20 de janeiro, o autor retoma a questo da Cmara Municipal,
destacando que a defesa do seu ato uma questo cvica, conclamando o povo rio-
grandense a demonstrar a sua solidariedade. Poucos meses depois, diante da crise
do final do Imprio, Jlio de Castilhos volta a defender o separatismo como soluo:
[...] o mal estar gerou o separatismo, e ele e a aspirao republicana trabalham
ativamente o esprito pblico. Uma soluo h de vir sem muita demora, e essa, se
for definitiva, h de ser a vitria republicana, com a federao ou com a separao
(CASTILHOS, 2003, p 91).

Foi com grande entusiasmo que Castilhos anunciou em seu peridico a
Proclamao da Repblica, no dia 16 de novembro de 1889, com o artigo A soluo
da crise. Dias depois, em 19 de novembro, o autor destaca o clima de tolerncia e o
significado do movimento que deflagrou a repblica associado manuteno da
ordem: No h dios, no h perseguies. No fizemos a Repblica para ns;
fizemo-la para todos os brasileiros. Tolerncia e justia; eis a divisa com que
plantamos os estandartes da vitria sobre os muros derrocados do velho castelo
monrquico (CASTILHOS, 2003, p. 100). Embora reconhea que o governo do Pas
consistia numa ditadura, afirma que era uma necessidade daquela conjuntura, para
garantir o bem comum, no rastro do lema comteano de amor por princpio, a ordem
por base e o progresso por fim que figurou na bandeira republicana brasileira
tempos depois.

Dezesseis deputados e trs senadores do Rio Grande do Sul foram enviados para a
Assemblia Constituinte de 1890. Entre os deputados estavam Jlio de Castilhos,
ento com 30 anos de idade, e Borges de Medeiros, com 27 anos. Castilhos liderava
esse grupo e foi nomeado para a Comisso dos Vinte e Um, um grupo com
representantes de cada estado cuja incumbncia era fazer a reviso final do projeto
269
de constituio a ser enviado para o plenrio. Comentando a atuao de Jlio de
Castilhos no processo constituinte, Love (1975) afirma:

Na qualidade de lder dos rio-grandenses, Castilhos bateu-se pela
interpretao radical do federalismo. Seus principais objetivos eram
assegurar a demarcao rigorosa dos impostos estaduais e federais,
evitando a dupla taxao; o direito dos Estados de conceder privilgios a
bancos de emisso, de estabelecer cdigos civil, criminal e comercial, de
regulamentar e taxar jazidas de minrios e de controlar territrios sob
domnio. Alm disso, o lder gacho defendia o Legislativo unicameral,
eleio direta do Presidente e do Vice-Presidente, voto aos analfabetos e
liberdade de ensino e liberdade de profisso (significando,
respectivamente, a no-participao do governo no ensino superior e a
no-regulamentao das profisses atravs das licenas). Conquanto o
segundo grupo de proposies fosse claramente influenciado pelo
positivismo, os anais dos debates da Assemblia Constituinte no
oferecem nenhuma evidncia de que Castilhos intentava aplicar um
sistema poltico comtiano para o Brasil todo (LOVE, 1975, p. 46-47).

A Constituio de 1891 teve um perfil mais liberal do que positivista, mas os
gachos, liderados por Jlio de Castilhos, tiveram a conquista da eleio direta do
Presidente e do Vice-Presidente, mas foram derrotados nas demais proposies.

Findo o processo constituinte nacional, Castilhos retornou para o Rio Grande do Sul
a fim de preparar-se para a eleio da Assemblia Constituinte estadual. Com
eleies marcadas pela fraude e pela intimidao, os candidatos castilhistas
ocuparam as 32 cadeiras do Legislativo estadual. Antes mesmo do processo
eleitoral, Jlio de Castilhos compunha uma comisso, nomeada pelo governador
(General Costa), incumbida de redigir um projeto de constituio para o estado.
Segundo Love (1975) o projeto era obra inteira de Jlio de Castilhos e a Assemblia
Constituinte limitou-se e debater as medidas que fariam do Executivo o poder ainda
mais forte do estado do Rio Grande do Sul. A Constituio aprovada em 14 de julho
de 1891 prescrevia um legislativo unicameral com autoridade restrita a questes
oramentrias, executivo com mandato de 5 anos e com poderes de legislar por
decretos, nomeao do vice-governador pelo prprio governador, reeleio
consecutiva do governador e ampla e estrita separao dos poderes espirituais e
temporais. Essas medidas, evidentemente, fortaleciam sobremaneira a idia de um
governo monocrtico, liderado por um homem s, e este homem seria Jlio de
Castilhos.

270
Quanto educao, segundo Love (1975), a separao dos poderes espirituais dos
poderes temporais encobria a liberdade de ensino nos moldes que Castilhos tentara
introduzir na Constituio Federal :

Aqui tambm ele seguia Comte pelo fato de excluir a subveno estatal
educao superior e a licena estatal aos profissionais para o exerccio de
sua profisso, malgrado fosse entusiasticamente a favor, como seu mestre,
do ensino primrio universal (LOVE,1975, p.49).

Seguindo o precedente da Assemblia Constituinte Federal, que adiou as eleies
diretas para o segundo mandato, Jlio de Castilhos foi eleito por unanimidade pelos
deputados constituintes gachos, na mesma data de aprovao do texto
constitucional, em que tambm se comemorava o primeiro centenrio da primeira
constituio francesa.

Tendo permanecido ao lado do Marechal Deodoro da Fonseca no episdio do golpe
de estado e de sua subseqente deposio, basicamente pelo apoio dos gachos
descontentes com a poltica e com a economia tanto em nvel nacional, quanto em
nvel local, Jlio de Castilhos foi obrigado a renunciar, em novembro de 1891, e o
governo estadual passou para as mos de uma coalizo de ex-liberais, ex-
conservadores e republicanos dissidentes (LOVE, 1975).

Castilhos voltou ao exerccio do jornalismo poltico com editoriais e artigos
extremamente crticos em relao aos seus opositores e depositores. Em maro de
1892, num tumultuado clima de querelas e perseguies polticas, foi fundado, por
Silveira Martins, um monarquista que fazia oposio aos castilhistas, o Partido
Federalista, no municpio de Bag, tendo como principal meta a introduo de um
regime parlamentar no estado, com o presidente sendo eleito pelo Legislativo. Love
(1975) destaca que o termo federalista era imprprio, uma vez que os antigos
monarquistas congregados no partido pretendiam entregar ao Governo Central um
poder de interveno nos estados muito maior do que o pretendido por centralistas
histricos.

Com o clima de instabilidade poltica estadual e a necessidade do Marechal Floriano
Peixoto ter, no Rio Grande do Sul, um governo forte, Castilhos conseguiu aproximar-
se do presidente e obter o seu apoio para a deposio do governador Pelotas,
271
transmudando-se a partir de ento num dspota, que controlava o Executivo, o
Legislativo, os governos municipais e a organizao policial do estado. Seu primeiro
ato foi restaurar a Constituio de 14 de julho de 1891, depois renunciou em favor
de um partidrio seu e demitiu sistematicamente os funcionrios direta ou
indiretamente ligados ao Partido Federalista.

No ano seguinte, 1893, Castilhos elegeu-se com voto popular, enquanto os
federalistas sofriam perseguio poltica da mquina castilhista e buscavam refgio
em outros estados e mesmo em outros pases prximos fronteira:

O que os federalistas desejavam em primeiro lugar era a extino da
Constituio de 14 de julho. Ao mesmo tempo, muitos deles percebiam
que, a ser alcanada esta meta, o protetor de Castilhos, Floriano, teria
igualmente de ser deposto. Tendo a lembrana de novembro de 1891 bem
fresca em suas mentes, a maioria dos rebeldes aguardavam pela ajuda
pronta e decisiva dos elementos descontentes do Exrcito e da Marinha,
que continuavam a conspirar contra Floriano na Capital Federal. Uma
aspirao federalista mais ampla era a substituio do sistema presidencial
estabelecido na Constituio Nacional por um regime parlamentar. Mas
alguns dos rebeldes queriam at ir mais alm deste objetivo e
ousadamente professavam o monarquismo (LOVE, 1975, p. 65).

Esse contexto deflagrou uma guerra civil em 2 de fevereiro de 1892, pois um bando
federalista cruzou a fronteira uruguaia em direo a Bag e vrios gachos
uruguaios que acompanhavam os seus senhores brasileiros nos assaltos ao Rio
Grande do Sul eram provenientes de um departamento no Uruguai povoado por
espanhis que tinham vindo da Maragataria. Da a aplicao do termo maragato a
todos os federalistas que eram acusados de separatismo e de monarquismo.
Castilhos obteve total apoio de Floriano Peixoto e, depois de quase trs anos (31
meses), em 1895, o Rio Grande do Sul estava em paz. Mas os reflexos da contenda
seriam muito mais duradouros:

O dio permanente significou o resultado inevitvel da guerra civil mais
sanguinolenta da histria do Brasil, uma guerra de 31 meses que produziu
de dez a doze mil mortes, numa populao, na poca, de um milho de
habitantes. O resqucio de dio desempenharia o seu papel na Repblica
Velha, e os veteranos da guerra dominariam o Estado por 33 anos
(LOVE, 1975, p. 77).

A guerra civil acabou por consolidar um sistema poltico extremamente centralizado,
visto ter gerado um contexto de extrema polarizao poltica. Alm disso, fez
aumentar ainda mais o poderio e a influncia do exrcito no Rio Grande do Sul. Jlio
272
de Castilhos transformou o seu partido e o governo estadual em instrumentos de seu
domnio e fora pessoais. Aps entregar o governo para o seu sucessor Borges de
Medeiros, Castilhos continuou dominando a poltica estadual at o seu falecimento,
em 1903.

Com o texto constitucional aprovado em 14 de julho em vigor, o governo do Rio
Grande do Sul configurou-se como uma nao dentro da nao, dadas s
peculiaridades da organizao poltica e administrativa previstas naquele texto.
Felisberto Freire no livro Histria da Revolta de 6 de setembro de 1893 (1982)
indicava que o disposto no Art. 6.
o
da Constituio Federal de 1891, ou seja, a
interveno federal, deveria ter aplicao imediata naquele estado da federao:

Pelo lado constitucional, por onde se pode aferir a interveno federal, no
intuito de pr a salvo de violncias os direitos e garantias dos cidados, a
situao pode-se definir pela falta de lei constitucional, onde fiquem
externadas as atribuies dos poderes pblicos, investidos na autoridade
pela delegao popular. Em suma: no um governo legal aquele que
atualmente dirige os destinos do Estado. um governo de fato, originado
de uma revoluo, de onde lhe advm o seu princpio de autoridade
(FREIRE, 1982, p. 27)

Com efeito, a poltica castilhista-borgista no admitia desafios ou descumprimento
de uma ordem ou lei do Governo Estadual pelas autoridades locais. Tendo nas
mos uma brigada militar que variou de 1.500 a 3.200 homens durante toda a
Primeira Repblica, o castilhismo controlava a oposio, que conseguia ter alguma
sobrevida apenas nos municpios de fronteira, onde os federalistas tinham
encontrado refgio aps a guerra. Love (1975) destaca que havia uma qualidade
indispensvel para algum assumir o poder local, o poder nos municpios gachos: a
disposio de acatar sem titubear as decises vindas de cima, ou seja, do Governo
Estadual.

Os intendentes (prefeitos), fossem coronis ou subordinados, no podiam
tomar decises importantes. Um intendente que tentou obter emprstimo
para um projeto de obras pblicas, sem consulta a Borges, ento dono do
partido, sabe-se que recebeu um telegrama dizendo: Renuncie pt Segue
intendente provisrio (LOVE, 1975, p. 84).

Alis, a troca de intendentes nos municpios era muito freqente, a ponto de haver
mais intendentes provisrios nos municpios do que intendentes que pertencessem
elite local. Acima dos intendentes estavam os subchefes de polcia, que tinham
273
autoridade e autonomia similares dos chefes polticos locais dos outros estados da
federao, devendo ter, como os intendentes, lealdade incondicional ao partido
castilhista.

Todavia, Love (1975) destaca que o castilhismo colocou a educao pblica no topo
das despesas do estado do Rio Grande do Sul, com a instituio, em 1904, de um
imposto sobre a propriedade territorial como uma das medidas progressistas
tomadas depois da guerra civil:

No campo das despesas, a educao pblica encabeava a lista,
geralmente representando cerca de um quarto dos gastos estaduais; a
educao passou para segundo plano unicamente em poca de guerra ou
em perodo de mobilizao, ocasio em que vinha em primeiro lugar a
Brigada Militar. O Rio Grande destinou educao uma parte da receita
bem maior do que So Paulo ou Minas Gerais, nenhum dos quais foi capaz
de forar a aplicao de um imposto significativo sobre a propriedade rural.
Com efeito, a capacidade do governo estadual para impor uma taxao de
vulto sobre a propriedade e a nfase dada ao ensino pblico deram
poltica fiscal rio-grandense uma conformao decididamente progressista,
se comparada de outros membros da federao (LOVE, 1975, p.
109).
74

A engenharia poltica inaugurada por Jlio de Castilhos e por seu seguidor Borges
de Medeiros perpassou toda a histria do Rio Grande do Sul durante a Primeira
Repblica. Foi nessa poderosa engrenagem que um jovem estudante pertencente
ao Bloco Acadmico Castilhista comeou a ganhar projeo estadual e depois
nacional: tratava-se de Getlio Vargas, estudante de direito e filho de um general
castilhista chamado Manuel Vargas. Getlio Vargas iria dirigir o Pas por 19 anos e
muitos dos fundamentos castilhistas-borgistas estiveram presentes na organizao
da mquina poltico-administrativa, principalmente a partir do Estado Novo, como as
interventorias e a monocracia.

74
Segundo Love (1975), entre os estados dominantes do ponto de vista poltico na Primeira
Repblica existiam disparidades no que concerne ao ensino, pois, em 1907, o Rio Grande do Sul
possua 228 crianas matriculadas por mil habitantes em idade escolar, ao passo que So Paulo
tinha 162 e Minas Gerais 141.
274
4.5 FEDERAO E O PROBLEMA DA ORGANIZAO NACIONAL: O
NACIONALISMO DE ALBERTO TORRES
Alberto Torres,
75
escritor e poltico que representa o pensamento autoritrio
brasileiro, integrou o grupo dos crticos da Constituio de 1891. Trazer algumas de
suas crticas ao federalismo adotado na Primeira Repblica ajuda-nos a
compreender os dilemas da implantao da federao no Brasil, visto que os
problemas relativos excessiva descentralizao denunciados por Rui Barbosa, por
ocasio da promulgao da Constituio, apareceram tambm na crtica de Alberto
Torres idia de federao no Brasil, porm com uma matriz diferente, na medida
em que a defesa da proeminncia do poder central sobre os governos estaduais foi
mais evidenciada, chegando a propor um estado de feies coorporativas.
Iglsias (1982) considera que Alberto Torres era um autor de orientao realista no
rastro do poltico e escritor Paulino Jos Soares de Sousa, o Visconde do Uruguai.
Parece que essa identificao procede, na medida em que ambos utilizavam os
argumentos de que as imitaes e transplantes de modelos de organizao poltica
e administrativa estrangeira no eram adequados realidade especfica do povo
brasileiro para a formulao de suas crticas descentralizao. A diferena de
contexto histrico, pois, enquanto o Visconde de Uruguai criticou o Ato Adicional de
1834, embrio do federalismo brasileiro, Alberto Torres fez a crtica do federalismo
implantado pela Constituio de 1891.
Na obra A organizao nacional, publicada em 1914, Torres se props fazer, na
primeira parte, uma crtica da Constituio de 1891. Iglesias (1982) informa que era
inteno do autor publicar mais duas outras partes, uma relativa educao e outra
relativa economia, mas no houve tempo, visto que faleceu em 1917. Essa obra

75
Alberto Torres nasceu em Itabora (RJ), em 1865. Foi deputado estadual no estado do Rio (1892-
1893) e em seguida deputado federal (1893-1896). A convite do presidente Prudente de Morais,
assumiu a pasta da Justia ainda naquele ano, permanecendo no cargo at 1897. Entre 1898 e 1901,
foi presidente do estado do Rio de Janeiro. Mais tarde, foi nomeado para o Supremo Tribunal Federal.
Publicou, em 1914, os livros O problema nacional brasileiro e A organizao nacional, e, em 1915, As
fontes da vida no Brasil, nos quais concebia o Brasil como um pas de natureza essencialmente
agrria, opondo-se, assim, a qualquer veleidade industrialista. Nacionalista, defendia o fortalecimento
do Executivo, convocando os intelectuais a participarem da organizao da sociedade. A nao
deveria organizar-se como corpo social e econmico, no podendo copiar nem criar instituies, mas
faz-las surgir dos prprios materiais do Pas. Suas idias estiveram bastante em voga na dcada de
1930, com o movimento integralista. Faleceu em 1917 (FUNDAO GETLIO VARGAS, 2003).

275
representa a crtica do grupo revisionista ao texto aprovado em 1891, principalmente
no que se refere aos aspectos relativos ao federalismo, considerado um equvoco
erigido a partir do modelo norte-americano sem o menor eco na realidade poltica e
social do Brasil.
Nessa obra, evidenciado o nacionalismo do autor ao defender que o Brasil carecia
de conscincia nacional, importando ideais que no tinham relao com a realidade
do Pas. Foi no contexto de discusso desse nacionalismo que Torres situou a falta
de organizao nacional pelo vis da defesa da centralizao, visto que o
federalismo da Carta de 1891 se havia transformado em estadualismo. Nesse
sentido, podemos situar a sua obra tambm como uma crtica ao liberalismo, na
medida em que o autor defendia um modelo de organizao estatal forte e atuante,
com um Executivo nacional exercendo importantes funes na tarefa de direo
poltica, tendo por base as corporaes, traduzidas como o organismo vivo da
sociedade.
Se a totalidade dos habitantes de um pas se pudesse incorporar, nestes
vrios agrupamentos, a sociedade nacional ficaria dilacerada, entre os
embates de seus muitos eixos; e a soma dos esforos das diferentes
agremiaes no produziria uma soma de resultados equivalentes ao
prpria ao Estado, nem ainda menos, sntese em que esta deve se
converter. O nmero dos indivduos que chegam a incorporar-se, em tais
associaes, entretanto uma minoria insignificante, na populao de
todos os pases. O indivduo, o povo e a sociedade sero inevitavelmente
vtimas dessa disperso das foras da autoridade desta multiplicao de
Estados dentro do Estado. [...] Para tais males, s um remdio: o da mais
ampla liberdade espiritual, em sociedades onde intensa atividade mental,
de opinio e de economia, ponha a constituio desses neoplasmas o calor
circulatrio da conscincia e da energia cvica, condicionados e orientados
os interesses parciais num forte vnculo nacional (TORRES, 1982, p.
40-41).
Para o autor, a soluo para os males nacionais estaria na subordinao do povo e
do indivduo s novas formas sociais traduzidas nas associaes de apoio recproco,
numa abordagem hobbesiana com nova roupagem, uma vez que o Leviat no seria
mais o Estado todo absoluto, mas as corporaes. Nesse sentido, a justia social
seria a justia do agrupamento, e o liberalismo se teria equivocado, ao situar no
indivduo a fonte de justia, da ordem e do progresso social.Todavia, a adeso de
Alberto Torres s idias coorporativas, segundo Iglesias (1982), foi mais tmida, pois
o autor, ao mesmo tempo em que criticava os valores liberais, no conseguia neg-
276
los, como o fez o pensamento corporativista europeu que serviu de base aos
governos de direita na Europa aps a Primeira Guerra Mundial.
A questo da organizao nacional, portanto, para Alberto Torres, no passaria pelo
debate sobre a responsabilidade individual dos governantes, como advogava o
liberalismo, mas seria decorrente da desorganizao nas instituies. Esta
desorganizao, por sua vez, teria uma relao estreita com a implantao de
modelos tericos estranhos realidade e demandas da nao:
aplicao direta das lies dos filsofos e doutrinadores devem-se os
maiores desastres da poltica contempornea. Os homens de governo
ganharam em preparo terico, mas os fatos cresceram em variedade e
complexidade; e o conflito entre fatos e teoria assumiu propores
gigantescas, porque as doutrinas no tm relao com natureza dos fatos
(TORRES, 1982, p. 46).
Para Torres (1982), a Independncia, A Abolio e a Repblica so frutos de
concepo doutrinria sem relao com a realidade nacional. Essa constatao o
mote para a crtica ao federalismo da Primeira Repblica: Somos de um federalismo
nominal intransigente, e o nosso autonomismo partidrio no seno a mquina
que elabora a mais anemiante centralizao social e econmica (TORRES,1982, p.
46, grifos do autor).
O autor destaca que a federao no Brasil no foi resultado da unio dos estados e,
por isso, o Pas seria um estado de unidade, um estado federal, e no um estado
composto. Os estados brasileiros surgiram das antigas provncias que receberam
essa denominao pela imitao da tcnica americana. Mas o autor destaca que
essa seria a verdade constitucional, mas no a verdade da organizao poltica,
visto que a implantao do federalismo no Brasil havia invertido a hierarquia das
instituies com a hegemonia poltica dos estados e no da Unio. O modelo de
federao de Alberto Torres pressupunha uma hierarquia em que a soberania
estivesse na Unio e as unidades federadas s tivessem poderes de autarquia
provincial pouco mais amplos que os da autonomia municipal.
No regime federativo s h uma soberania, interior ou exterior; no existe
seno um povo; a nacionalidade uma s. A nossa constituio no sabe
de cidados dos Estados, s conhece cidados brasileiros; no admite
seno uma nao; no separa o territrio em territrios estaduais; deposita
todas as funes da soberania nacional nos rgos do poder federal
(TORRES, 1982, p. 72).
277
Para Alberto Torres, a Constituio de 1891 havia atribudo um maior nmero de
funes ao Legislativo, ao Executivo e ao Judicirio federais; a Unio teria a maior
parte das funes de governo. Mas, segundo a sua avaliao, as instituies haviam
sido desvirtuadas por aqueles homens pblicos com interesses estaduais: Os
homens polticos da Repblica so estadualistas, por amor local e por fora do
interesse representativo (TORRES, 1982, p. 74). Ainda assim, o autor a considera
um notvel documento jurdico do ponto de vista terico, mas que, confrontado
realidade nacional, apresenta inmeras lacunas. A principal delas est relacionada
questo da autonomia estadual, pois a adoo do modelo norte-americano
desconsiderou certas particularidades nacionais:
O Governo Federal no foi, para os americanos, mais do que o sucessor
do governo da metrpole; era, por assim dizer, um governo de Direito
Pblico, interno e externo, em superposio aos governos, j existentes e
regulados, dos Estados. Compreende-se, assim, que a Constituio
Americana no se ocupasse com definir os poderes e as funes dos
Estados, seno com lhes prescrever certas limitaes gerais, para
harmonizar em um todo interesses at ento desagregados. A Revoluo
de 15 de novembro lanou por terra toda a organizao poltica e
administrativa do pas. Quando a Constituinte reuniu-se, se encontrou
alguns Estados organizados por seus governadores provisrios, no teve
certamente por intuito subordinar o regime da federao a essas
prematuras, e no autorizadas, constituies, de forma que parecia impor-
se quela assemblia o dever de definir, direta e positivamente, as
entidades que criava: os Estados, puras formaes de sua autoridade. Tal
no se deu: a Constituio deixou que os poderes dos rgos estaduais
fossem definitivos por excluso, como se os Estados preexistissem. Esta
forma, alm de mais trabalhosa para os que tinham de desenvolver o
direito nacional, trazia o perigo de permitir aos Estados uma discrio muito
vasta, na elaborao de suas constituies; e de abusos, neste sentido, h
mais de um exemplo (TORRES, 1982, p. 80-81).
A descentralizao federativa havia, segundo Alberto Torres, trazido perdas para o
Pas, visto que trouxe a disperso cultural, o aumento das despesas e dos impostos.
Porm, alm dessas conseqncias, os fundadores do novo regime no priorizaram
a educao cvica para a democracia, que foi fundada na mesma sociedade
hierarquizada que existia no Imprio. Para o autor, a federao potencializou a
disperso, fazendo com que deixasse de circular no Pas uma fora central que
dirigisse os mveis individualistas.
As autonomias estadual e municipal seriam os nervos mais sensveis da nossa
poltica (TORRES, 1982, p. 162), pois os polticos situavam essa autonomia como a
coluna mestra da organizao nacional. Alberto Torres considerava exagerado o
278
apego a esse princpio clssico de teoria constitucional e recomendava uma
apreciao mais profunda do mecanismo poltico para se chegar autonomia como
uma idia de utilidade prtica, sem as paixes doutrinrias. Nesse sentido, a sua
definio de autonomia dos municpios e dos estados era que ela integrava o
conjunto mais amplo da organizao nacional e, justamente com base nessa
definio, que criticava a interpretao que tinham dado ao regime federativo no
Brasil, que dividia a fora da poltica nacional pelos 20 estados.
A autonomia dos Municpios e dos Estados no mais que uma
concentrao mais cerrada do tecido governamental, em torno do
municpio e do Estado; mas o tecido no se interrompe nem se cinde, para
formar seus ncleos intermdios: continua-se e entrelaa-se, at completar
toda a trama da organizao nacional, que termina, por fim, no relevo mais
forte dos poderes federais. Cumpre no isolar nem desprender as
autonomias de seu todo orgnico. A verdade , entretanto, que os
governos estaduais, no regime da nossa constituio, e ainda mais, com a
interpretao que lhe emprestam, concentram efetivamente a fora da
poltica nacional dividida, assim, em vinte eixos excntricos (TORRES,
1982, p. 163).
Faltava, assim, federao brasileira, uma direo de fora poltica que s poderia
dar-se pelo reforo dos poderes federais, visto que a nfase nos poderes estaduais
apresentava o potencial de ampliao dos antagonismos e dos conflitos entre as
unidades subnacionais que s traziam prejuzos para o pas, pois a tendncia do
modelo de federao adotado era a de que os estados no fariam outra coisa seno
se prejudicarem uns aos outros e, para provar isso, Torres menciona que a
prosperidade existia apenas em alguns estados do centro-sul do Pas.
Mais uma vez assumindo uma posio afeita ao pensamento de Thomas Hobbes,
Alberto Torres destaca que a federao brasileira se ops idia de
governabilidade:
Governar significa - fazer mover-se e produzir esse conjunto de rgos e
servios clssicos que se encontram, mais ou menos em todos os pases,
divididos em ministrios, reparties e estabelecimentos: finanas, foras
de terra e mar, instruo, viao, sade pblica, justia, e outros
semelhantes, catalogados nas leis; mas o exame do valor e do interesse
prtico desses objetos, com relao vida e ao progresso das sociedades,
tem demonstrado que no correspondem misso complexa do governo
necessrio aos povos de nossa poca, entrando com doses homeopticas
de ao diretiva em organismos que pedem ao mais eficaz [...] Com
relao a todos os problemas da sociedade e do indivduo, a posio do
governo deve ser determinada pelo dever de defender o indivduo dos
outros indivduos e a sociedade e o indivduo, do indivduo e da sociedade
(TORRES, 1982, p. 169-170).
279
Alberto Torres tambm assumiu os argumentos de Montesquieu, segundo os quais
as instituies polticas devem assumir as feies peculiares do povo e da
sociedade. Nesse sentido, acreditando apresentar um projeto de constituio mais
adequado a essas peculiaridades, o autor expe, na ltima parte da sua obra, os
princpios fundamentais que deveriam reger a relao entre a Unio e os estados.
Em primeiro lugar, prope que os estados voltem a ser denominados provncias
autnomas e que seja substituda a denominao Estados Unidos do Brasil,
inspirada na organizao norte-americana, pela denominao Repblica Federativa
do Brasil, porque a primeira denominao inspirava a interpretao de que os
estados possuam uma autonomia que assumia a proporo da soberania. Sua
proposta de constituio tambm ampliava a rbita dos poderes federais na
interveno dos negcios estaduais, visto que pressupunha o aumento dos casos de
interveno da Unio nos estados, prescrita no Art. 6
.
76
Entre esses casos, havia a
previso, no projeto de Alberto Torres, de que a Unio pudesse intervir nos estados
(ou nas provncias autnomas, conforme a sua denominao), para garantir a
educao, para facilitar aos brasileiros capazes os meios de instruo e
aperfeioamento e para tornar efetiva a educao moral, social, cvica e econmica
das populaes, a instruo primria e agrcola, prtica e experimental (TORRES,
1982, p. 219).
Defendendo-se de possveis crticas ao excesso de casos em que a Unio poderia
intervir nos poderes locais, ferindo, portanto, a sua autonomia, Alberto Torres
afirmava que a autonomia devia radicar-se no povo e no nos representantes dos
interesses locais, assim como a soberania tambm residia no povo:
A autonomia, no sendo em si mesma nem o fundo nem o objetivo
terminal das instituies, no que toca aos governos locais, seno simples
meio de melhor servir aos interesses mais prximos e freqentes das
populaes, no deve ser entendida como limite ao poder geral, nem como
essncia daquelas instituies. Sua essncia o servio do povo; seu
nico limite, a reta realizao desse servio. Condicion-la para que atinja
esse fim no limit-la; dar-lhe realidade. A autonomia local no isola,
nem diferencia, provncias e municpios, como a soberania faz entre as
naes (TORRES,1982, p. 220).

76
Art. 6
o
O Governo Federal no poder intervir em negcios peculiares aos Estados, salvo: 1
o

para repelir invases estrangeiras; 2
o
para manter a forma republicana federativa; 3
o
para
restabelecer a ordem e a tranqilidade nos Estados, requisio dos respectivos governos; 4
o
para
assegurar a execuo das leis e sentenas federais.
280
Pela extenso territorial do Pas Alberto Torres defendia o regime das autonomias
locais e reconhecia que, se a autonomia tem levado aos extremos o abuso do poder
estadual, a unidade que havia no Imprio tambm no era conveniente, porque
gerava um regime de inrcia e formalismo. Mas, no limite, o que parece defender,
ao, por exemplo, propor um quarto poder, o coordenador, nos moldes do poder
moderador do Imprio.
Enfim, para Alberto Torres, a descentralizao e o presidencialismo estariam
adequados s peculiaridades do povo brasileiro, e as lacunas da incipiente
federao serviriam para adapt-la s exigncias da ordem social, poltica e
econmica do Pas. Quais seriam essas lacunas? O desenvolvimento sem limites da
autonomia estadual que tinha solapado a solidariedade econmica e social
necessria homogeneidade nacional e o conseqente enfraquecimento do
governo nacional com a sua quase anulao como poder poltico.
A proposta de projeto constitucional de Alberto Torres era confusa e pouco precisa
sobre a questo da unidade ou da federao, entre outras coisas, e nunca chegou a
ser apreciada, at porque Torres no estava mais no exerccio das funes polticas
e pouco depois viria a falecer (IGLSIAS, 1982). De qualquer forma, o seu
diagnstico sobre a demasiada autonomia dos estados, como um dos desvios do
sistema implantado pela Constituio de 1891, foi o mote para a reviso
constitucional de 1926, que enfatizava uma centralizao mediante a restrio da
autonomia estadual, e para o texto constitucional de 1934, bem como, mesmo que
de forma equivocada, para o movimento municipalista que se erigiu da dcada na
1930, com as atividades da Sociedade Alberto Torres, chefiada por Rafael Xavier,
conforme analisado anteriormente.
4.6 OLIVEIRA VIANNA E A CRTICA AO IDEALISMO LIBERAL E AO
MARGINALISMO DAS INSTITUIES POLTICAS
Francisco Jos de Oliveira Vianna nasceu numa fazenda do municpio de
Saquarema, em 1883, portanto ao final do perodo imperial. Estudou em colgios
particulares e depois foi admitido no Colgio Pedro II, onde teve contato com a obra
de Slvio Romero. Formou-se em Direito, em 1905, pela Faculdade Livre de Cincias
Jurdicas e Sociais do Rio de Janeiro, tornando-se professor de uma faculdade
inexpressiva em Niteri (Faculdade de Direito Teixeira de Freitas). Conheceu Alberto
281
Torres em 1914, ano em que este publicou os seus principais livros (O problema
nacional brasileiro e A organizao nacional).
Em seu livro Instituies polticas brasileiras, Oliveira Vianna reconhece que seu
pensamento e sua metodologia de trabalho estiveram ancoradas no s em Alberto
Torres, que teria construdo, segundo Vianna, uma pragmtica poltica para o Brasil
e fundamentado o nacionalismo, mas tambm em Slvio Romero e Euclides da
Cunha, que teriam introduzido o objetivismo na anlise das instituies polticas,
levando em conta fatores geogrficos, etnolgicos e econmicos na anlise da
realidade nacional.
Antnio Paim (1987), ao comentar a vida e a obra de Oliveira Vianna, destaca que,
na Primeira Repblica, o Pas teve um arcabouo constitucional que diferia
flagrantemente da atuao dos governantes e que, nesse contexto, vrias formas de
autoritarismo foram elaboradas, sendo a primeira delas o castilhismo de inspirao
comteana que desprezava solenemente o liberalismo. Para Paim (1987), foi
exatamente a elite castilhista-borgista que chegou ao poder com o Movimento de
1930 e o Estado Varguista.
Porm, outras doutrinas autoritrias estiveram presentes no cenrio poltico
brasileiro, como a de Jackson Figueiredo, que fundamentaria o integralismo, a de
Francisco Campos e de Azevedo de Amaral, entre outros. Oliveira Vianna, foi
colaborador de Vargas,
77
mas, segundo Paim, sua teoria tinha algo a ver com o
autoritarismo, todavia no se reduzia a isso.
Oliveira Vianna teria, mais do que defendido uma outra teoria autoritria, desenhado
uma proposta inteiramente original, ao destacar que a modernizao do Pas deveria
abranger o plano das instituies polticas, como pretendiam os liberais desde a
independncia, mas essa modernizao s poderia ser levada a termo pelo Estado,
o que Wanderley Guilherme dos Santos (1998) chamou de autoritarismo
instrumental, ou seja, a idia de que o autoritarismo seria um instrumento transitrio
para ser utilizado num pas com grande diferenciao poltica, social, territorial,
cultural e econmica, a fim de se chegar implementao de instituies liberais

77
Depois da Revoluo de 30, tornou-se Consultor da Justia do Trabalho.
282
autnticas. Assim, s o Estado teria condies de romper com as tradies dos cls
e instituir, de fato, um liberalismo poltico.
Um de seus primeiros livros e o que mais se destacou foi justamente Populaes
meridionais do Brasil, em que no s movimenta as anlises dos autores
anteriormente mencionados, como tambm utiliza a metodologia da Escola de Le
Play.
78
O aspecto inovador dessa obra consistiu em destacar a variedade da
formao social brasileira, criticando as idias de que o Pas seria um todo uniforme
e homogneo. Para Vianna, havia no Brasil trs tipos sociais distintos: o matuto do
centro-sul, o sertanejo do norte e o gacho do sul. Cada um desses tipos teria seus
prprios comportamentos polticos e sua prpria psicologia social.
Todavia, preciso destacar o forte componente racista dessa obra que define,
mesmo levando em considerao o contexto histrico da dcada de 1920, a
aristocracia paulista dos primeiros tempos da colonizao como ariana em
contraposio a outras categorias raciais, como a vermelha (ndio) e a negra. Nas
edies posteriores do livro, porm, o autor retratou-se afirmando que tal definio
no teve impacto sobre o conjunto da obra e que j teria revisto esses conceitos os
quais j tinham sado de sua esfera de preocupaes (CARVALHO, 2002).
Logo no incio da obra, Oliveira Vianna (2002) afirmou que pretendia revelar [...] um
sem-nmero de iluses nossas a nosso respeito , denunciando:
O grande movimento democrtico da revoluo francesa, as agitaes
parlamentares inglesas; o esprito liberal das instituies que regem a
Repblica Americana, tudo isto exerceu e exerce sobre os nossos
dirigentes polticos, estadistas, legisladores, publicistas, uma fascinao
magntica, que lhes daltoniza completamente a viso nacional dos nossos
problemas. Sob este fascnio inelutvel, perdem a noo objetiva do Brasil
real e criam para uso deles um Brasil artificial, e peregrino, um Brasil de
manifesto aduaneiro, made in Europe sorte de Cosmorama extravagante,
sobre cujo fundo de florestas e campos, ainda por descobrir e civilizar,
passam e repassam cenas e figuras tipicamente europias (VIANNA,
2002, p. 929).

78
Le Play, engenheiro de minas e economista, distinguiu-se por estudos sobre as condies de vida
dos operrios europeus, feitos com mtodos que hoje chamaramos de etnogrficos, caracterizados
por longa observao direta da vida operria e descrio cuidadosa de seu cotidiano. Concentrou-se
depois em estudos sobre a famlia e envolveu-se em movimentos de reforma social, dentro de uma
concepo catlica do mundo. (CARVALHO, 2002, p. 902).
283
Acentuando a formao rural da nobreza colonial, Oliveira Vianna destaca que a
preponderncia do regime agrcola, a penetrao dos sertes em busca de ndios, a
expanso pastoril nos planaltos e a conquista das minas contribuiu para deslocar e
dispersar a populao para fora da periferia das cidades e das circunvizinhanas
dos centros urbanos, de maneira que o latifndio e a ruralizao da populao se
encontravam perfeitamente acabados no momento da Independncia do Pas, em
1822, quando ento comeou a se configurar a nacionalidade brasileira.
Este possante senhor de latifndios e escravos, obscurecido longamente,
como acabamos de ver, no interior dos sertes, entregue aos seus
pacficos labores agrcolas e vida estreita das nossas pequenas
municipalidades coloniais somente depois da transmigrao da famlia
imperial, ou melhor, somente depois da Independncia nacional, desce de
suas solides rurais para, expulso o luso dominador, dirigir o pas
(VIANNA, 2002, p. 947).
Para Vianna (2002), de 1808 a 1822, trs classes buscaram preponderar no Pas e
na Corte: os emigrados, ou seja, os lusos que vieram com a Corte Portuguesa, os
comerciantes que prosperaram com a abertura dos portos e os fazendeiros. Na
ocasio da Independncia, aristocracia rural coube o encargo da organizao e da
direo da nacionalidade. Analisando os aspectos da mentalidade dessa aristocracia
rural, o autor destaca que a grande propriedade, o latifndio, imps aristocracia
rural um insulamento que destruiu a solidariedade vicinal e reforou
progressivamente a famlia. O grande senhor rural faz da sua casa solarenga o seu
mundo. Dentro dele passa a existncia como dentro de um microcosmo ideal: e tudo
como se no existisse a sociedade (VIANNA, 2002, p. 957).
Toda a populao rural estava agrupada em torno dessa aristocracia latifundiria
mediante uma solidariedade e uma obedincia advindas, segundo, Vianna (2002, p.
1.036), da necessidade de [...] defesa contra a anarquia branca (p.1036)
consubstanciada no mandonismo local. Esse mandonismo levaria a um estado de
descrena do povo no poder reparador da justia. O municipalismo do perodo
colonial seria o instrumento desse mandonismo, pois as corporaes municipais
tiveram, segundo o autor, uma soma to grande de poderes que conseguiram
manter todas as classes sob a sua dependncia.
So elas que taxam os mercados. So elas que estabelecem as posturas,
e as executam. So elas que lanam as fintas. So elas que julgam as
contravenes municipais. So elas que julgam as injrias verbais e
284
condenam os culpados at a importncia de seis mil ris, sem apelao e
nem agravo. Delas que saem todos os funcionrios locais,
administrativos, policiais, militares e judicirios. So os almotacs,
verdadeiros agentes de polcia municipal, julgando as infraes de
posturas, e tambm uma espcie de comissrios da alimentao, com a
incumbncia de abastecer a terra de vveres e mercadorias indispensveis
aos habitantes. So os recebedores de sizas. E os avaliadores de bens
penhorados. E os capites-do-mato, agentes militares de certo vulto. E os
capites-mores das aldeias. E os comandantes do destacamento dos
povoados e arraiais, to autoritrios e temveis. E os juzes de vintena. E
os juzes ordinrios. E tantos outros funcionrios. Essas corporaes
municipais so o centro da agitao por excelncia dos partidos locais. O
facciosismo difuso das nossas cidades e aldeias que nelas se polariza. Da,
na sua atividade administrativa, o carter partidrio que sempre
demonstram (VIANNA, 2002, p.1040).
Diante desse contexto, a parte da populao colonial que no tinha poderio
econmico ou prestgio colocava-se sob a proteo da aristocracia rural, que
dominava as Cmaras, como forma de abrigo contra a arbitrariedade desse corpo de
funcionrios nas municipalidades. Assim, os potentados locais foram fortalecidos
pelas Cmaras Municipais como agentes de intensificao da plebe rural
solidariedade de cl e ao esprito gregrio. Nesse sentido, Oliveira Vianna conclui
em Populaes Meridionais do Brasil (2002):
Este estado de caudilhagem onipotente e franca de anarquia lgico.
Resulta da manifesta disparidade entre a expanso colonizadora e a
expanso do poder pblico disparidade inteiramente particular nossa
histria. Entre ns, o poder pblico tem uma marcha mais demorada que a
massa social, cujos movimentos a ele incumbe regular e dirigir. H uma
visibilssima discordncia, ainda hoje subsistente, entre a rea demogrfica
e a rea poltica, entre a rea da populao e o campo de eficincia da
autoridade pblica (VIANNA, 2002, p. 1.077-1.078).
Essa independncia da aristocracia rural foi abalada a partir do ciclo do ouro,
quando Oliveira Vianna identifica uma reao contra a anarquia do caudilhismo, no
perodo de 1708 a 1832, mediante uma organizao da ordem legal, que foi eficaz
no que diz respeito ao disciplinadora dos poderes locais. Nesse sentido que
Oliveira Vianna percebe, no perodo colonial, um profundo senso prtico na
organizao dos poderes pblicos, visto que, ao se pautarem no fiscalismo, as
autoridades coloniais no cultivaram a pretenso da uniformidade poltica,
organizando vrios tipos de governos locais, conforme a natureza e o grau de
complexidade dos ndulos coloniais: os distritos agrcolas, os distritos do ouro, os
distritos do diamante e os distritos fronteirios do extremo sul (VIANNA, 1938).
285
Mas a centralizao com diversificao e a compresso policial, ainda que levada a
termo por motivos fiscais, foi rompida em 1832, com o Cdigo do Processo de
1832,
79
com uma descentralizao ampliada do poder judicirio, voltando os rgos
principais do poder local s mos da aristocracia rural. Com o mesmo princpio
descentralizador, reforando o self-government de base anglo-saxnica, foi
aprovada uma lei, em 1833, que conferia s cmaras municipais o encargo de
organizar e pagar s foras policiais. Enfim, diante dessa exacerbao do localismo,
na interpretao de Oliveira Vianna, foi deslocada para o governo das provncias a
maior parte das atribuies administrativas que deveriam caber ao centro, mediante
o Ato Adicional de 1834. A partir de ento, sobre as cmaras municipais, as
Assemblias Provinciais, criadas por esse ato jurdico, passaram a exercer uma
influncia to grande que acabaram por destruir qualquer vestgio de autonomia
municipal.
Oliveira Vianna (2002) considera o Ato Adicional por dois prismas: se, por um lado,
representou a preponderncia do poder pblico sobre o poder domstico dos
caudilhos, por outro lado, ameaou a supremacia do poder nacional. Para o autor,
enquanto os verdadeiros construtores da nacionalidade procuravam mecanismos de
reforo do poder central, os liberais, ao contrrio, lutavam pelo municipalismo, pelo
federalismo, pela democracia como sinnimos de progresso poltico.
O que as experincias do Cdigo do Processo e do Ato Adicional
demonstram, entretanto, que estas instituies liberais, fecundssimas em
outros climas, servem aqui, no democracia, liberdade e ao direito, mas
apenas aos nossos instintos irredutveis de caudilhagem local, aos
interesses centrfugos do provincialismo, disperso, incoerncia,
dissociao, ao isolamento dos grandes patriarcas territoriais do perodo
colonial. Esta , em suma, a tendncia incoercvel das nossas gentes do
norte e do sul, todas as vezes que adquirem a liberdade da sua prpria
direo. Realmente, o fato da consolidao do poder provincial pelo Ato
Adicional no destri o caudilhismo. Em vez disso, esmagado o municpio,
ele surge, mais temvel ainda na provncia. Das liberdades do Cdigo do
Processo nascem mirades de caudilhos locais. Das liberdades do Ato
Adicional nasce um s e grande caudilho: o caudilho provincial, o chefe dos
chefes da caudilhagem local [...] (VIANNA, 2002, p. 1.091).

79
As bases jurdicas e institucionais do Pas so alteradas por vrias reformas constitucionais que,
em sua maioria, favoreceram a descentralizao do poder e o fortalecimento das Provncias. Em 29
de novembro de 1832 foi aprovado o Cdigo do Processo Criminal, que alterou a organizao do
Poder Judicirio. Os juzes de paz, eleitos diretamente sob o controle dos senhores locais, passaram
a acumular amplos poderes nas localidades sob sua jurisdio.
286
Dessa forma, o autor defende a Lei de Interpretao do Ato Adicional de 1840, o
poder moderador e a reao conservadora e centralizadora da regncia como
medidas benficas formao da nacionalidade com a amenizao dos excessos
de provincialismo e localismo verificados a partir de 1832.
Para Oliveira Vianna, os estadistas do Imprio tinham um problema diverso daquele
dos estadistas do perodo colonial, pois, enquanto estes tinham por objetivo a
melhor arrecadao fiscal e da tolerarem as diferenas, os estadistas do Imprio
tinham que construir uma nao e foram forados a estender a uniformidade como
princpio basilar de organizao poltica a todas as diversidades regionais e locais:
[...] a necessidade de manter a unidade poltica do pas toma o primeiro
lugar no plano das suas cogitaes construtoras. Eles no tm diante de si
uma vasta colnia a explorar, segundo os preceitos do fiscalismo; mas,
uma ptria a organizar, uma nao a construir, um povo a governar e a
dirigir (VIANNA, 1938, p. 275).
Os liberais, ao criticarem as medidas de carter centralizador, no enxergavam,
segundo Oliveira Vianna, que a formao social brasileira era hostil solidariedade
poltica necessria para uma organizao municipal nos moldes anglo-saxnicos,
pois o latifndio consistia no mais poderoso obstculo constituio das comunas.
Destacava tambm que, no Brasil, a organizao municipal no foi posterior ou
concomitante organizao social. Foi sempre anterior e por ato de delegao do
poder central, o que acentuava ainda mais o carter extra-social do governo local no
Brasil:
Neste caso o mais comum- o poder central que toma a iniciativa de dar
populao os rgos de sua administrao. Esta no formada, como
nos ncleos saxnicos e germnicos, pela ao espontnea da prpria
coletividade; uma aparelhagem dativa, vinda de fora e do alto (VIANNA,
2002, p.1.117).
Dessa forma, o autor denuncia o idealismo e a inadequao da defesa da instituio
municipal no Brasil:
Em belos livros, temos vivido a ler que os municpios so a pedra angular
da democracia, as clulas da vida pblica. H um sculo estamos
repetindo isso com convico, com entusiasmo e belas imagens. Em nome
disso, temos feito mesmo algumas revolues. Entretanto, para ns a
verdade outra. Essas clulas da vida pblica ns, aqui, no as
encontramos nos municpios ou comunas, como acontece nos povos
ocidentais. Essas clulas ns as encontramos, sim, nos cls rurais, cuja
formao e estrutura j estudamos (VIANNA, 2002, p.1.127).
287
Alm de evidenciar o idealismo e a inadequao da instituio municipal no Brasil, o
autor tambm indica que o povo brasileiro ainda no havia atingido a
intelectualizao do conceito de Estado, isto , a discriminao com perfeita nitidez
entre o poder pblico e os indivduos que o exercem. Dessa forma, ainda no havia
na mentalidade do povo brasileiro aquele conceito de Estado na sua forma abstrata
e impessoal. Essa mentalidade ou esse sentimento s seria possvel de ser
disseminado pela atuao do Estado centralizado e unitrio com um projeto claro de
educao cvica. Oliveira Vianna sustenta essa tese, argumentando que, ao
contrrio dos pases de tradio liberal, o poder central aqui nunca se configurou
como opressor das liberdades individuais, exercendo, na verdade, uma funo
oposta, ao defender a populao dos caudilhos locais.
Os que pleiteiam aqui o fortalecimento dos centros locais e provinciais,
maneira saxnica, para melhor garantia das liberdades do cidado contra o
poder central, fazem uma aplicao inconsciente do conceito ingls desse
poder conceito justificvel entre os ingleses, porque entre eles o poder
central sempre foi o grande inimigo das liberdades individuais e das
franquias locais. Entre ns o poder central desempenha, ao contrrio, uma
funo equivalente da realeza no continente europeu, quando se alia ao
povo para desoprimi-lo na nobreza feudal (VIANNA, 2002, p. 1.147).
Em 1938, Oliveira Vianna publicou Evoluo poltica do povo brasileiro. Nesse livro,
retoma o problema poltico do perodo colonial, situando-o a partir do dilema entre a
necessidade de centralizao, para resolver a questo da disperso dos ncleos
coloniais advinda da extrema latitude da base geogrfica, e a falta de mecanismos
de circulao inter-regional que possibilitassem essa centralizao poltica e
administrativa. Situa as capitanias hereditrias como uma forma de fragmentao do
poder, mas tambm como a melhor estratgia para a defesa e para a administrao
dos ncleos coloniais e, nesse sentido, reconhece que os estadistas coloniais
resolveram da melhor forma o problema da grande amplitude territorial com o
mnimo de circulao social e poltica. Oliveira Vianna via nessa estratgia algo
parecido com a engenharia poltica do Imprio Romano.
Retoma tambm a questo das diferenas regionais sob o ponto de vista da
organizao poltica, chamando a ateno para o fato de as disposies legais no
significarem a organizao poltica real, criada e vivida pelo povo, criticando a
uniformidade com a qual o tema da organizao poltica tratado:
288
Idntica, por exemplo, a organizao municipal de todas as vilas e
cidades da colnia, do norte e do sul, da costa e do serto. Todas tm os
seus senados com o mesmo nmero de oficiais e a mesma chusma de
funcionrios subalternos: os seus juzes, os seus vereadores, os seus
procuradores, os seus tesoureiros, os seus escrives, os seus almotacs,
os seus cobradores de sizas, os seus avaliadores e os seus quadrilheiros.
Os poderes dessa corporao so os mesmos para todas elas. Entretanto,
a distncia maior ou menor entre elas e o centro de governo, o prestgio
maior ou menor da aristocracia, que as empolga, concorrem para
aumentar-lhes praticamente as atribuies e dar-lhes uma autoridade, de
que os textos legais no cogitam (VIANNA, 1938, p. 249).
No somente a organizao municipal objeto de crtica do autor, mas toda a obra
ou defesa da descentralizao como medida de organizao poltica, pois, para
Oliveira Vianna, a nacionalidade s poderia estar assentada na realidade das
instituies polticas e no nas suas prescries doutrinrias importadas da
Inglaterra ou dos Estados Unidos.
Assim, a federao erigida pela Primeira Repblica no escapou da crtica de
exotismo, idealismo, inadequao e marginalismo quanto realidade nacional.
Modelado por padres exticos, extremamente complexo no jogo do seu
mecanismo, desconhecido maioria, o novo regime vai ser posto em
execuo no justo momento em que a nao atravessa uma situao
excepcional de instabilidade e desorganizao. Dois abalos formidveis a
haviam sacudido, com pequena intermitncia um do outro: a abolio do
elemento servil e a queda do velho regime. Este, em 1899; aquele, em
1888 (VIANNA, 1938, p. 318).
Oliveira Vianna indica que Rui Barbosa assumiu, nesse processo de transio do
Imprio para a Repblica, o papel de centro de gravitao de todas as conscincias
verdadeiramente liberais. Destaca que, pela excessiva centralizao imperial,
nenhuma das provncias estava preparada para assumir os negcios locais tal como
foi propugnado pela Carta de 1891, e acusa os estadistas republicanos de terem
levado a termo os mesmos procedimentos dos estadistas do Imprio, ou seja, a
uniformidade, a simetria, sem considerar as desigualdades regionais:
que os organizadores republicanos haviam incidido no mesmo erro dos
organizadores do velho regime monrquico; o erro da simetria, a que j
aludira Tavares Bastos, e pelo qual do uma mesma autonomia a todos os
Estados, qualquer que seja o seu grau de cultura poltica e a estrutura
ntima da sua sociedade. Da esses resultados divergentes; o progresso ao
lado da rotina, a marcha para diante, larga e desassombrada, de uns, e a
marcha para trs de outros, rpida e incoercvel (VIANNA, 1938, p.
325).
289
Mesmo negando essa uniformidade e essa simetria, com o argumento da
impossibilidade ou da inconvenincia de uma organizao unitria para todos os
estados da nova federao, os defensores do novo regime no levavam em
considerao o despreparo para a autonomia local das antigas provncias, e
acabaram uniformizando aquilo que pretendiam diversificar. Exemplificando essa
crtica, cita Oliveira Vianna que, se algum se dispusesse a procurar a originalidade
de tipos de governo local nas vinte constituies estaduais, promulgadas aps 1891,
se depararia com absoluta semelhana entre elas, com a nica exceo do Rio
Grande do Sul, embora as realidades sociais, econmicas, polticas e culturais de
cada estado da federao fossem muito distintas: O estudo dos textos das suas
Constituies, na sua abstrao verbal, de secundria importncia para o
historiador, como para o socilogo (VIANNA, 1938, p. 328).
Mesmo com essas realidades distintas, Oliveira Vianna observava duas tendncias
marcantes nas vinte unidades federadas: a primeira, relativa absoro crescente
do poder municipal pelo poder estadual, com uma crescente diminuio da
autonomia municipal; a segunda, relativa hegemonia do Poder Executivo estadual
sobre os demais poderes. Essas tendncias acabaram reforando os mecanismos
forjados por Campos Sales na sua Poltica dos Governadores.
No livro Instituies polticas brasileiras, publicado em 1949, Oliveira Vianna (1987)
discute a metodologia do direito pblico ou os problemas brasileiros da cincia
poltica, conforme sua prpria definio. Nessa obra, o autor dialoga tanto com o
liberalismo de Rui Barbosa, quanto com o nacionalismo de Alberto Torres,
apontando uma outra forma de anlise da realidade brasileira.
Para Oliveira Vianna (1987), os legisladores de 1824, de 1891 e de 1934
desconsideravam por completo os usos, costumes, tradies, preconceitos e
sentimentos do povo brasileiro, pois elaboraram vistosas estruturas polticas e
constitucionais completamente dissonantes da realidade nacional. Critica nossos
juristas e legisladores por acreditarem que, mediante uma constituio ou uma lei,
pudessem os brasileiros praticar o parlamentarismo ingls ou o federalismo norte-
americano, regimes ou sistemas inteiramente fora da conduta poltica historicamente
construda pelo povo brasileiro.
290
Isso acontecia, segundo o autor, pelo fato de, no Brasil, cultura ter o significado de
expatriao cultural, e os homens da elite intelectual brasileira (jurdica, literria ou
cientfica) viverem entre duas culturas: a do seu povo e aquela que vinha da Europa
ou dos Estados Unidos. Esse fenmeno produzia, no campo poltico e no campo
jurdico, o que Oliveira Vianna (1987) chamou de marginalismo das elites polticas,
ou seja, a discordncia entre o direito-lei e a realidade social (direito-costume).
Nesse sentido, o Estado seria concebido por essas elites como uma estrutura
estranha sociedade. O autor menciona Tavares Bastos como um desses exemplos
de marginalismo, com a sua doutrinao descentralizadora defendida na obra A
provncia, que teria servido de inspirao para os debates sobre a organizao
nacional, desde a sua publicao, em 1870.
Oliveira Vianna (1987) identifica trs orientaes no pensamento da poltica e do
direito pblico no Brasil: a que toma o caminho exclusivo da norma jurdica e
acredita nos tipos universais de Estado, cujo representante mais expressivo seria
Rui Barbosa; a que considera a estrutura poltica uma forma de adaptao social,
subordinada realidade do povo, defendendo um tipo de constituio para cada
formao social e histrica e tambm a capacidade transformadora do Estado e das
leis para a modificao das sociedades, cujo representante seria Alberto Torres; e a
que no acredita na universalidade de tipos constitucionais e polticos, nem na
onipotncia do poder transformador do Estado, reconhecendo a criao do povo
como fatos naturais da sua vida social, cujo representante seria o prprio Oliveira
Vianna.
Discutindo essas trs orientaes, Oliveira Vianna (1987) afirma que Rui Barbosa
pertenceu a duas pocas (imprio e repblica) e foi um tpico representante do
marginalismo no sentido cultural da expresso, dada a clara influncia da
mentalidade anglo-saxnica na sua obra. Para Oliveira Vianna, Rui Barbosa tomava
o direito no como uma cincia social e sim como uma tecnologia, alm de possuir
uma metodologia escolstica e formalista que valorizava sobremaneira a erudio.
Alis, segundo Vianna (1987), essa teria sido uma das causas de Rui ter uma
ascendncia maior que Alberto Torres, porquanto a este faltava o apoio de obras
estrangeiras na sua construo argumentativa.
291
Para Vianna (1987), Rui Barbosa legislava sobre generalidades, principalmente
sobre a generalidade do povo soberano, desconsiderando a complexidade de cada
grupo social. Contudo, Vianna ressalta que Rui Barbosa tinha sido menos romntico
e exagerado que Tavares Bastos em sua doutrinao sobre a descentralizao e
sobre o self-government local, pois jamais teria defendido o municipalismo como foi
feito em A provncia.
80
Tambm ressaltava que o marginalismo de Rui Barbosa
tinha relao com a sua intransigncia quanto aos fins, mas no quanto aos meios.
Nesse sentido, o fato de ter defendido que a Monarquia ou a Repblica seriam
meios e o fim seria a liberdade, e de que a federao deveria vir com ou sem o
Imprio expressivo da flexibilidade de Rui Barbosa para aderir a diferentes meios,
diferentes estratgias para alcanar uma organizao poltica liberal. Mas o contexto
histrico especfico em que viveu no teria permitido a Rui Barbosa o exerccio
dessa flexibilidade quanto aos meios.
Oliveira Vianna (1987) salienta que a realidade brasileira tinha sido abordada de
forma assistemtica a partir de tratadistas e publicistas estrangeiros, e Alberto
Torres teria sido um dos precursores no rompimento dessa tradio de anlise,
precedido por Slvio Romero e Euclides da Cunha, pois considerou os problemas
polticos e constitucionais do Brasil no como especulao doutrinria, mas como
problemas vinculados realidade cultural do povo brasileiro. Nesse sentido, o
aspecto inovador de sua obra, para Oliveira Vianna (1987), teria sido exatamente o
objetivismo e a preocupao de introduzir o fator geogrfico, o fator etnolgico e o
fator econmico como relevantes para a anlise poltica e constitucional.
Todavia, Oliveira Vianna (1987) indica que Torres no estava liberto totalmente da
influncia de socilogos europeus, principalmente porque era mais filsofo social do
que investigador social, uma vez que partia do todo para as partes, ou da
humanidade para o povo brasileiro. Assim, Vianna (1987) considera Torres um filho
espiritual da Revoluo Francesa e um defensor, ao modo dos enciclopedistas, da
bondade natural da humanidade. Mas ainda assim Oliveira Vianna reconhece que o
grande mrito de Alberto Torres foi exatamente mostrar que os nossos problemas
polticos, constitucionais, sociais, educacionais e econmicos deveriam ser

80
Trata-se de uma interpretao rigorosa de Oliveira Vianna, visto que Tavares Bastos defendia as
franquias municipais, desde que articuladas organizao provincial, conforme discutido na segunda
seo deste captulo.
292
considerados a partir da nao e no das unidades federadas que a compunham, o
que era extremamente ousado para a poca:
Havamos modelado uma Constituio poltica sob o padro da Amrica do
Norte e julgando-a uma obra-prima e imortal havamos criado o tabu da
sua intangibilidade e a crena da sua excelncia e superioridade, cegos e
surdos s lies em contrrio da nossa prpria experincia cotidiana.
certo que esta Constituio havia dividido o vasto corpo do Brasil em vinte
pequenas ptrias; mas nos mantnhamos insensveis a este grande crime
irremissvel porque cultivvamos ento o preconceito da autonomia dos
Estados e tendo de escolher entre os Estados e a Nao havamos
preferido, impatrioticamente, o sacrifcio da Nao e da sua unidade. Na
mentalidade das elites locais, o sentimento das pequenas comunidades
estaduais crescia e se intensificava cada vez mais, absorvendo e tendendo
a anular o sentimento da ptria comum, que ia desaparecendo
progressivamente. Havamos esquecido, em suma, ou perdido, o sentido
nacional da nossa vida poltica e dos nossos destinos americanos
(VIANNA, 1987, p. 67).
Para Oliveira Vianna (1987), havia um deletrio processo de americanizao da
vida poltica brasileira, causado pela ao modificadora do Estado a partir da tcnica
liberal, em que o Estado deixa ao povo a liberdade de executar espontaneamente as
medidas adotadas. Vianna (1987) via a tcnica autoritria como a mais eficaz para o
caso brasileiro, j que o Estado obrigaria o povo a praticar a inovao utilizando a
fora coercitiva. Toda a tcnica liberal, na sua avaliao, havia falhado at aquele
momento: self-government municipal, autonomia estadual, democracia, governo de
partidos, parlamentarismo etc. Mas mesmo a tcnica autoritria deveria levar em
considerao as condies objetivas e subjetivas do povo para ter xito em sua
ao reformadora, ou seja, a tcnica autoritria, desconsiderando a realidade
objetiva, tambm estaria fadada ao fracasso.
Quanto administrao dos estados e dos municpios, Vianna (1987) denuncia que
insistamos em resolv-la ou pela centralizao absoluta ou pela descentralizao
absoluta, chegando mesmo s propostas de confederao ou de separatismo.
Esses opostos, segundo o autor, seriam frutos do marginalismo ideolgico que
mistificaram a federao e a descentralizao como sinnimas de maior liberdade e
democracia.
Nesse sentido, evoca Tocqueville, afirmando que ainda no havamos aprendido a
discernir a descentralizao poltica da descentralizao administrativa, colocando o
problema poltico sempre acima do problema administrativo. Ao optarmos pela
federao, forma de descentralizao poltica adotada pelo Estado brasileiro,
293
reforamos os traos polticos do mandonismo, do coronelismo, do dissociacionsimo
e do separatismo. Para Vianna (1987), a nica forma de superar o problema da
administrao local, conciliando o princpio da unidade e da autoridade nacional com
o princpio da descentralizao administrativa, seria a desconcentrao, soluo
intermdia entre a unidade poltica e a plena descentralizao administrativa. Mas
mesmo essa soluo teria uma ressalva:
necessrio, entretanto, que faamos uma observao essencial: nem
federao, nem descentralizao municipalista, nem desconcentrao,
nada disto, destes expedientes ou destas tcnicas administrativas, ditas
liberais, daro resultado algum, enquanto persistirmos neste preconceito de
igualdade a todo transe e tratarmos as nossas diversas unidades regionais
e administrativas (municpios e estados) sob um mesmo padro terico:-
como se todas elas tivessem a mesma cultura poltica ou a mesma
estrutura social (VIANNA, 1987, p. 136).
Para Vianna (1987), o mal do federalismo no est na descentralizao, mas, sim,
na sua uniformidade, uma vez que instituiu uma desigualdade para os estados por
desconsiderar exatamente os seus diferentes nveis de progresso social, poltico,
econmico e cultural.
Como a obra de 1949, Oliveira Vianna tece comentrios sobre o processo de
redemocratizao a partir de 1945, afirmando:
Tendo fracassado nas nossas esperanas na federao e nas suas
virtudes e completamente desencantados deste estadualismo sistemtico
e igualitrio, deste culto s liberdades provinciais, autonomia dos Estados
ns estamos agora nesta fase romntica que chamam de
redemocratizao voltando para uma compreenso mais municipalista
das chamadas liberdades locais (VIANNA, 1987, p. 137).
Para o autor, essa fase municipalista resultaria no mesmo desencanto colhido em
1832, com o Cdigo do Processo, porque continuava a desconsiderar toda a histria
local e toda a sociologia poltica do povo brasileiro. Assim, tanto a federao, quanto
o municipalismo como estratgias descentralizadoras e democratizantes seriam
postulados sem fundamento histrico.
No que se refere s necessidades para a formao de uma nao, Oliveira Vianna
evidencia trs pontos basilares: a organizao do espao geogrfico com circulao
inter-regional, um Estado forte que organize a sociedade, e um projeto educacional
que viabilize a conscincia dos direitos da coletividade sobre os direitos individuais.
Vianna props a organizao do Estado nos parmetros corporativistas, com as
294
diversas camadas da populao representadas, ligadas, cada uma delas a uma
associao ou a uma corporao profissional (ODALIA, 1997).
Essas associaes ou corporaes teriam um carter pedaggico, pois Oliveira
Vianna acreditava que a populao aprenderia a reconhecer os seus prprios
interesses e, posteriormente, num estgio mais avanado, aprenderia a submeter
seus interesses individuais ao interesse coletivo ou nacional . Para Odalia (1997),
Oliveira Vianna tinha uma viso educacional que extrapolava o processo formal de
ensino:
Percebe-se, creio, portanto, que Oliveira Vianna tem uma viso e uma
compreenso mais amplas do processo educacional. Este no se confunde
simplesmente com o processo formal de ensino, em que o objetivo
fundamental alfabetizar a criana, ou encaminhar o jovem para uma
profisso. Sua ambio muito maior. Ele a explicita, bem como seu
pensamento, num parecer solicitado por Juarez Tvora, pouco depois da
Revoluo de 30. De acordo com esse parecer, a educao deve ser um
monoplio do Governo Federal; primrio e secundrio devem estar nas
mos do Governo Federal, visto que necessrio imprimir diretrizes
nacionais ao problema da cultura e da educao do povo. Os termos so
claros, no h quase necessidade de coment-los, apenas enfatizamos
que a educao no um processo de formao de um cidado comum;
ela , antes de tudo, a formao de um cidado nacionalista, cnscio de
seu papel no interior de uma sociedade que se pretenda solidria
(ODALIA, 1997, p. 159).
Assim, coerentemente com sua defesa de um Estado unitrio e desconcentrado,
Oliveira Vianna defende o dirigismo estatal em matria educacional, no se limitando
aos primeiros anos de escolarizao e atingindo at o ensino superior, visto que
nesse nvel era formada a elite dirigente do Pas e era realizada a alta cultura
nacional.

4.7 ANSIO TEIXEIRA E A MUNICIPALIZAO DO ENSINO
Do IV Congresso Nacional dos Municpios, organizado pela ABM no bojo da
campanha municipalista, em 1957, participou tambm Ansio Teixeira, que,
representando oficialmente o Ministrio da Educao e Cultura na condio de
diretor do INEP, elaborou e relatou a tese oficial da ABM, intitulada Municipalizao
do ensino primrio. Nesse documento, podemos vislumbrar algumas idias que se
tornaram caras aos defensores da municipalizao nas dcadas seguintes.
295
Percebemos tambm que, a partir desse momento, o debate sobre a organizao da
educao nacional foi deslocado do campo mais amplo dos intelectuais e polticos-
que no eram educadores- para o campo mais especfico dos profissionais da
educao, A tese da municipalizao do ensino no contexto da federao brasileira
assumiu, com estes ltimos, contornos mais ntidos.
Ansio Teixeira evoca, na famosa tese, o princpio constitucional da gratuidade e da
obrigatoriedade do ensino primrio, destacando que a Carta de 1946 distribuiu as
competncias relativas oferta da etapa elementar entre os Municpios, os estados
e a Unio, estendendo-se a todo o territrio nacional nos estritos limites das
deficincias locais. Disso o autor conclui que o texto constitucional tinha a finalidade
de dar educao um carter de servio local, organizado pelos estados, com base
nas diretrizes federais, e ministrado pelos estados e municpios e, somente em
carter supletivo, pela Unio. Para tanto, a vinculao de recursos de 10% para a
Unio e 20% para os estados e municpios com prioridade de utilizao no ensino
primrio, etapa obrigatria de escolarizao:
Os recursos, portanto, expressamente destacados pela Constituio, dos
montes globais da arrecadao de impostos, na rea federal e na dos
Estados e Municpios, nas propores de 10% e 20%, respectivamente,
pertencem s crianas brasileiras em idade escolar primria e se destinam
a essa educao bsica, s podendo ser aplicado ao ensino posterior ao
primrio, isto , ao de segundo grau ou mdio e ao superior, o que sobrar
daqueles recursos, atendida a obrigao constitucional do ensino primrio
gratuito e obrigatrio, isto , pblico, ou ento percentagem da receita de
impostos superiores s taxas mnimas de 10 e 20 por cento, fixadas pela
Constituio, que os oramentos dos Estados e da Unio venham a aplicar
na educao (NUNES, 1957, p. 238).
Vemos que Ansio Teixeira tinha uma interpretao do Texto Constitucional de 1946,
que s seria efetivada em 1996, por ocasio da promulgao da LDB ( 2.
o
do Art.
5.
o
), que prescreve que a aplicao dos recursos para a educao deve priorizar a
etapa obrigatria de escolarizao. Na tese defendida no evento da ABM, Ansio
Teixeira detalha sua viso do regime de distribuio de rendas e competncias entre
Unio, estados e municpios.
Props que se partisse dos recursos municipais para fixar a base financeira do
ensino primrio, dividindo o montante dos recursos advindos da vinculao de 20%
pelas crianas em idade escolar do municpio. Verificada a insuficincia de recursos
para garantir um ensino primrio suficiente em extenso e qualidade (com quesitos
296
definidos pela Unio mediante sua lei federal de diretrizes e bases), seriam os
recursos municipais complementados pelos recursos estaduais at atingirem o
mnimo de educao obrigatria para cada criana (tambm previsto na lei federal
de diretrizes e bases) e se, ainda assim, esse mnimo no fosse atingido, caberia
Unio oferecer suplementos at o limite de sua obrigao constitucional. Assim,
Ansio Teixeira previa um regime de colaborao entre os entes federados que
evitasse o estabelecimento de sistemas paralelos de escolas municipais, estaduais e
escolas federais de ensino primrio.
Est claro, assim, que seriam permitidas a duplicao e a triplicao das
escolas, pelas trs ordens autnomas de governo, mas a prpria natureza
conjugada e mutuamente complementar das competncias legislativas da
Unio, dos Estados e dos Municpios est a recomendar, no a duplicao
ou a triplicao de sistemas escolares, mas, a implantao de um s
regime conjugado e integrativo como o regime das competncias
legislativas.Tal regime seria o de escolas locais, administradas por
autoridades locais de rbita municipal sujeitas organizao da lei
estadual e conformadas aos objetivos das leis de bases e diretrizes
federais. Tais escolas seriam mantidas com recursos municipais,
complementados por meio de recursos estaduais, ampliados,
supletivamente, por meio de recursos federais (NUNES, 1957, p. 239).
Ansio Teixeira julgava ser uma interpretao legtima da Carta de 1946 o
pressuposto de que recursos especiais para a educao (a vinculao
constitucional) exigiriam administrao especial e autnoma. Nesse sentido, props
a criao de rgos especiais para a administrao desses recursos. Esses rgos
seriam os conselhos de educao nas esferas municipal, estadual e federal. A esses
conselhos caberia a gesto dos fundos de educao, e os princpios reguladores de
aplicao desses fundos estariam estabelecidos em lei. Ansio Teixeira sugeria a
proporo com a qual os recursos da educao seriam repartidos entre os diferentes
itens do oramento: a totalidade dos recursos municipais seria dividida pelo nmero
de crianas em idade escolar residente, de onde seria extrada a cota municipal por
aluno de escola primria. Essa cota seria multiplicada pelo nmero de alunos em
cada turma (que seria fixado periodicamente pelo Conselho Estadual de Educao)
e constituiria o montante de custeio de uma turma de primrio. Esse montante
deveria responder pelas despesas relativas ao pessoal docente e administrativo,
pela despesa com material e com o prdio. Para a despesa com pessoal deveria ser
previsto o percentual de 60% dos referidos recursos, 30% para o material e 10%
para o prdio. Feita essa distribuio e verificada a insuficincia de recursos
297
extrados da cota municipal, caberia fixar a contribuio do Estado, dentro dos
recursos do seu fundo estadual de educao.
No que se refere ao fundo estadual de educao, haveria a diviso em duas partes:
uma, para atender ao ensino primrio, constituda por cotas estaduais por aluno em
idade escolar primria no mbito estadual, fixadas com base na possibilidade de os
municpios oferecerem aos professores a oportunidade de perceber o salrio-
mnimo-hora da regio; outra, para manter o servio de superviso escolar em todo
estado, as escolas de formao de professores, o servio de licenciamento de
professores e funcionrios das escolas municipais e as escolas de ensino ulterior ao
primrio, em nmero que julgassem pertinente aos interesses estaduais (que,
segundo os preceitos constitucionais no seriam gratuitas). Dessa forma, caberia
aos estados, alm da superviso e controle do ensino primrio, a formao de
professores e a manuteno das escolas ps-primrias. Percebemos assim que a
idia de um sistema municipal de educao no estava ligada idia de um sistema
autnomo, ao contrrio, visto que, nos sistemas estaduais, estariam includos os
sistemas municipais.
Se, com a tese defendida no IV Congresso Nacional de Municpios, Ansio Teixeira
se mostrava favorvel criao de um sistema integrado de educao nacional com
a colaborao da Unio, dos Estados e dos Municpios na oferta dos servios
educacionais, os seus escritos anteriores sobre o papel da educao para a unidade
nacional e a forma de organizar a educao brasileira vo esclarecer suas
concepes sobre a federao e o papel do municpio na oferta da escolarizao
obrigatria.
No artigo intitulado A educao e a unidade nacional, extrado de uma palestra
proferida, em 1952, na ABE e publicado, em 1956, no livro A educao e a crise
brasileira, Ansio Teixeira destaca primeiramente que a diversificao condio de
progresso, enquanto a unidade expresso de certo elementarismo nas sociedades
ou de constrangimentos conjunturais da liberdade, parecendo identificar-se com as
proposies liberais de Rui Barbosa e Tavares Bastos : A minha tese a de que a
diversificao a condio de florescimento das culturas, e a uniformidade, a
condio de sua morte e petrificao (TEIXEIRA, 1956, p. 6). Considerava a
educao como uma das condies para a unidade de uma cultura em processo de
298
diversificao, definindo unidade como a conscincia das diferenas e oposies da
compsita e complexa cultura brasileira:
Por a que a educao atua no desenvolvimento da unidade nacional. A
educao faz-nos conscientes de nossa cultura viva e diversificada, e
assim que lhe promove a unidade, revelando-nos as suas
particularidades e diferenas e fundindo-as em um processo dinmico e
consciente de harmonia e coeso (TEIXEIRA, 1956, p. 8).
Portanto, segundo Ansio Teixeira, no seriam as instituies que promoveriam a
unidade nacional, mas o prprio pensamento da nao expresso nas artes e nas
letras pelo seu povo e pelos seus intelectuais. Alm dessa unidade cultural, haveria
tambm uma unidade poltica e administrativa assegurada pelo sistema normativo
brasileiro. Para a escola convergiriam todas essas demandas de unidade nacional (a
cultural, a poltica e a administrativa), por isso o autor defende que a unidade
nacional seja sempre mais resultado da liberdade com a qual as diferentes culturas
regionais possam interagir do que de um plano unificador em nvel nacional. Para
Ansio Teixeira, os que propugnam que a escola deva ser promotora da unidade
nacional desconsideram, na verdade, a idia de unidade, aderindo idia de
uniformidade:
Os chamados problemas de unidade nacional no Brasil ou no so
problemas, ou, quando o so, no so de unidade nacional. Na realidade
os unitaristas tm um problema, mas este no o da unidade nacional,
seno o do controle das escolas, para que possam fazer delas
instrumentos de suas idiossincrasias ou de planos outros preconcebidos,
com os quais pem em perigo exatamente a unidade da cultura nacional,
que, estrangulada em certas uniformidades, entrar em mortificao, com o
progressivo desaparecimento de nossas culturas regionais ou, pelo menos,
restrio sua liberdade de florescimento (TEIXEIRA, 1956, p. 10).
Nesse sentido, unidade nacional no poderia ser confundida com uniformidade
nacional, e Ansio Teixeira acusa aqueles que defendiam a centralizao - os
unitaristas - na educao de contribuir para a modificao do processo natural de
diversificao e crescimento cultural da sociedade brasileira mediante a defesa de
uma certa uniformidade, de uma certa linearidade das diretrizes polticas e
administrativas, identificadas com uma postura conservadora diante das mudanas
da sociedade brasileira, desconsiderando, inclusive, a questo das desigualdades
regionais, a nica que poderia ameaar o princpio da unidade nacional.
O debate, assim, no um debate educacional, mas um debate poltico,
entre unitaristas e descentralizadores ou federalistas, que vem, de modo
299
diverso, o problema da unidade nacional. A nao est, com efeito, a sofrer
transformaes de ordem econmica e social. Os fatores dessas
transformaes atuam com diferente intensidade nas diversas unidades
polticas federadas, fazendo avanar umas e deixando outras
estacionrias. As diferenas desses nveis de transformao podem trazer
desequilbrios e, em casos, extremos, poderiam trazer rupturas. Seria esse
um dos elementos de uma possvel ameaa unidade nacional, do ponto
de vista dos unitaristas? curioso notar que tais mudanas
desequilibradoras, entretanto, no os inquietam. Parece que aceitam o
descompasso de tais progressos e at os desejam, sem nenhuma
apreenso (TEIXEIRA, 1956, p. 12).
Para o autor, assim, a centralizao no seria propriamente um programa, mas uma
forma de exercer o controle sobre as escolas, pois os unitaristas desejavam, no
fundo, a capacidade de legislar ilimitada da Unio. Dessa forma, em que pese
necessidade de algum nvel de centralizao por parte da Unio, isso no
significaria prescindir da existncia de governos autnomos em matria educacional
nas esferas estaduais e municipais, principalmente no que dissesse respeito s
particularidades locais do ensino, cabendo o debate livre e democrtico de todos os
entes federados sobre os programas educacionais a serem adotados no Pas. Nesse
sentido, Ansio Teixeira identifica descentralizao, federao e democracia como
dimenses indissociveis de uma poltica educacional que levasse em conta a
unidade na diversidade.
A descentralizao, pois, - insisto e friso- uma condio de governo
democrtico e federativo. No uma tese educacional, mas uma tese
poltica, parecendo ser impossvel no reconhec-la como ponto
incontrovertido, de letra e de doutrina, da constituio que estabelece, alm
do mais, a federao dos Estados e a autonomia dos municpios [...] A
Unio deve legislar at onde a deciso, na rbita federal, no venha a
interferir com o direito legtimo dos demais governos de auscultar as suas
prprias possibilidades e as suas prprias opinies pblicas. No existe,
pois, entre centralizadores e descentralizadores uma divergncia
propriamente de programa educacional. A escola brasileira poder ser,
teoricamente, como regime descentralizado, a mesma escola do regime
centralizado. Poder ser expresso de uma poltica indiferente quanto s
mudanas sociais, de uma poltica conservadora ou de uma poltica
renovadora. A diferena nica entre as duas posies a de esprito anti-
democrtico ou democrtico, anti-federalista ou federalista. E a democracia
a Constituio. E a federao tambm no se discute, em face da mesma
lei magna, inclusive no que prescreve quanto educao (TEIXEIRA,
1956, p. 16).
Com esses argumentos, Ansio Teixeira parece intencionar colocar uma pedra sobre
as questes relativas federao, ao poder local e articulao de ambos ao tema
da organizao da educao nacional, visto que sumariamente associa federao
300
democracia, desqualificando, portanto, os opositores da descentralizao ao tach-
los de antidemocrticos.
Essa posio de Ansio Teixeira pode guardar relao com a sua oposio poltica
educacional centralizadora desenvolvida a partir de 1930, pois defendia que o
governo central deveria definir apenas as normas gerais da educao. Os currculos,
os mtodos, as prticas didticas e tudo o que dizia respeito ordem poltica e
didtico-pedaggica deveria ficar no campo da autonomia profissional dos
professores. De toda forma, a maneira taxativa como situa o problema da
descentralizao est eivada de idealismo ou de marginalismo, ao desconsiderar,
segundo o debate dos autores que ele chama de unitaristas, as condies
objetivas dos municpios e os aspectos histrico-culturais do povo brasileiro.
Para a organizao da educao no Brasil, Ansio Teixeira prope que a
responsabilidade pelos servios educacionais seja eminentemente local, nico
mecanismo que seria capaz de se adaptar s circunstncias mais diversas da
realidade nacional e, ao mesmo tempo, trabalhar com recursos desiguais. A
responsabilidade pela educao seria dos conselhos escolares locais, que
administrariam um fundo escolar municipal, em vez da centralizao seja federal,
seja estadual. A pluralidade de poderes locais especficos desse modelo de
organizao seria coordenada e unificada por um Conselho Estadual, que teria as
incumbncias de regulamentar o exerccio do magistrio como profisso, distribuir os
recursos para a educao e manter seu sistema de escolas, especificamente as de
formao do magistrio e as escolas de nvel superior. A idia era que os Conselhos
Estaduais orientassem estimulassem os poderes locais em matria educacional e os
contivessem em seus excessos. Nesse modelo, o Estado exerceria poder de
superviso e assistncia tcnica aos diferentes sistemas municipais de educao,
alm de manter o seu prprio sistema de ensino, responsvel, em ltima instncia,
pela formao de professores e pelo credenciamento profissional.
Ao que parece, Ansio Teixeira tinha conscincia do potencial de iniqidade de sua
proposta, mas a possibilidade de ampliao do sistema sobrepujava a questo da
igualdade de condies de oferta: Com efeito, as escolas passariam a ser locais e,
desse modo, a ser mantidas em condies desiguais, segundo os recursos dos
municpios, mas, por isso mesmo, a serem mais numerosas, pois umas custariam
301
menos que as outras (TEIXEIRA, 1956, p. 174). Da mesma forma que em sua tese
defendida no IV Congresso Brasileiro dos Municpios, Ansio Teixeira acreditava que
seu modelo de organizao da educao nacional evitaria que os Estados
constitussem sistemas de ensino paralelos aos municipais, pois tanto os governos
estaduais quanto o Governo Federal colaborariam com a esfera municipal para a
tarefa de prover os servios de educao elementar. O fundo escolar municipal
concretizaria assim esse regime de colaborao: o montante de recursos para a
educao dos municpios seria dividido pela populao habitante e escolarizvel, e
os estados e a Unio concederiam auxlios de carter uniformizante a fim de
equalizar o sistema.
Criado, em cada municpio, nessas bases, o sistema de escolas primrias
necessrio para as suas crianas, com os recursos municipais, o Estado
partiria em seu auxlio por trs meios: formando-lhe o professor e, deste
modo, assegurando a sua equivalncia com o sistema dos outros
municpios; dando-lhe assistncia tcnica e orientao, por meio de um
corpo de inspetores escolares, com a misso antes de guiar e aconselhar
que a de fiscalizar, e concedendo-lhes o auxlio financeiro por aluno,
destinado a permitir melhorar a qualidade do ensino e dar sentido real e
eficcia sua ao. Por ltimo, o Governo Federal atuaria sobre esses
servios estaduais, com um mecanismo de assistncia tcnica e de
auxlios financeiros destinado a melhorar e sistematizar a ao dos
Estados, assim como a dos Estados j melhora e sistematiza a ao dos
municpios (TEIXEIRA, 1956, p. 175).
A unidade, portanto, seria dada pelas diretrizes, que seriam nicas para os entes
federados e para os governos locais, que atuariam em regime de colaborao para
garantir a etapa elementar de escolarizao para toda a populao:
A despeito da administrao de ensino ficar confiada a cerca de 2.000
municpios e 20 Estados, o plano seria um s. E nele os Municpios, os
Estados e a Unio estariam conjunta e solidariamente empenhados em
esforos que mutuamente se enriqueceriam. Presentemente, tais esforos,
paralelos, por vezes dispersados ou dispersivos, quando no antagnicos,
no mnimo se duplicam esterilmente e at se prejudicam ou se anulam
(TEIXEIRA, 1956, p.179).
Aqui mais uma vez pode ser observado o idealismo de Ansio Teixeira, ao defender
um plano nacional capaz de conferir unidade a essa mirade de instncias locais,
mais uma vez desconsiderando os resultados da interao desse plano com as
realidades locais.
Mesmo com a intensificao do movimento municipalista e com a disseminao da
tese de Ansio Teixeira nos meios educacionais, a Lei de Diretrizes e Bases da
302
Educao Nacional, aprovada em 20 de dezembro de 1961, no incorporou os
apelos do movimento municipalista no sentido da consolidao de sistemas de
ensino de bases locais.

4.8 CARLOS CORREA MASCARO E A MUNICIPALIZAO DO ENSINO EM SO
PAULO

Enquanto Ansio Teixeira pode ser considerado um idealista no que se refere ao seu
modelo de organizao nacional pautado nas tradies clssicas do liberalismo de
Tavares Bastos e de Rui Barbosa, o professor da Universidade de So Paulo, Carlos
Correa Mascaro, pode ser considerado um realista ou um objetivista no que se
refere questo da municipalizao do ensino.

Pouco depois da divulgao da tese sobre a municipalizao do ensino, de Ansio
Teixeira, no IV Congresso das Municipalidades, Carlos Correa Mascaro publicou, no
ano de 1960, o livro O municpio de So Paulo e o ensino primrio, originalmente
uma monografia para o concurso de livre docncia na cadeira de Administrao
Escolar e Educao Comparada da Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras da
Universidade de So Paulo.

Nessa obra, o autor comea enunciando que o municipalismo estaria ganhando um
nmero cada vez maior de adeptos entre aqueles que viam na descentralizao uma
das chaves para a soluo de vrios problemas ligados ao subdesenvolvimento do
Pas e tambm entre aqueles que invariavelmente adotavam novidades para no
serem acusados de anacronismo. Para Mascaro (1960), a grande questo a ser
respondida seria aquela relativa oportunidade e convenincia da
descentralizao dos servios pblicos ainda mais avanada do que aquela prescrita
na legislao e praticada pela administrao do Pas. Seria essa descentralizao
relevante e adequada aos interesses nacionais? questiona o autor.

Buscando responder a essa questo bsica, Mascaro (1960) inicia indicando a
importncia do debate sobre a municipalizao no Pas, mas afirmando que seria
necessrio inserir nesse debate

303
[...] os homens, sua formao, suas idias e seus ideais, conhecer a
natureza dos servios que a comunidade reclama para o seu bem-estar,
segurana e desenvolvimento; perquirir sobre os objetivos prximos e
remotos dos nossos empreendimentos; verificar o grau de compatibilidade
entre o que se pretende fazer e os recursos materiais e humanos
disponveis para realiz-los, segundo a linha de ao ditada pelos
conhecimentos cientficos modernos, todas essas precaues se impem
como preliminar a qualquer deciso que envolva a alterao dos quadros
de competncia, atribuies e responsabilidades dos vrios rgos atravs
dos quais se realiza, em ltima instncia, a vontade popular na conduo
dos negcios de interesse nacional, na esfera municipal, estadual ou
federal (MASCARO, 1960, p. 18).

Observando que a nossa histria poltica registrou um processo de formao do
poder pblico inteiramente diverso daqueles presentes na cultura anglo-saxnica, o
autor destaca o predomnio e a influncia dos chefes locais e o carter familial como
fatores constitutivos na nossa formao poltica: Numa sociedade assim dominada
por tais valores, s houve lugar reservado s escolas na generosidade paternalista
dos grandes senhores porque os governos, de instruo popular, pouco cuidavam e
para tratar de ensino tinham raros vagares (MASCARO, 1960, p. 19).

Mascaro (1960) tambm destaca que o desinteresse pelo ensino por parte das
municipalidades sempre foi historicamente incontestvel, apesar de todas as
medidas que visassem favorecer a municipalizao das escolas. Quando se
registrava algum interesse das municipalidades pelo ensino, em geral estava
associado possibilidade de aproveitamento eleitoral pelos partidrios dos chefes
polticos locais, para dar emprego ou colocao a afilhados e correligionrios
(empreguismo eleitoreiro). Outra razo tambm era corrigir parcialmente as
deficincias da rede estadual que, muitas vezes, no atendia aos interesses de
proprietrios rurais em cujas fazendas no havia escola, por no ter o ncleo de
populao suficientemente denso para a constituio de instituies de ensino.

Para o autor, a municipalizao, mais do que transferncia ou ampliao de
atribuies administrativas, significava responsabilidades relativas ao financiamento
da obra a ser realizada. Esse seria para o autor o n grdio do debate sobre a
municipalizao do ensino. O autor indica que o desinteresse dos poderes locais
pelo ensino talvez decorresse da escassez de recursos financeiros, uma vez que os
municpios brasileiros sempre foram os menos dotados de rendas pblicas. Mas
tambm sugere que o desinteresse pela expanso do ensino teria causas ligadas
304
aos interesses dos chefes polticos locais de no perderem braos no trato da
lavoura. Descrevendo a Reforma do Ensino Paulista de 1892-1893, Mascaro (1960)
conclua que a orientao colaboracionista entre estado e municpios no tinha dado
certo, porque no haviam sido alterados nem os vcios do localismo, nem a diviso
do poder entre as autoridades pblicas.

Evocando o movimento municipalista daquela poca, o autor posiciona-se de forma
contrria, pois o considerava imprprio e antinatural, levando em conta nossa
formao histrica, de bases mandonistas e clientelistas:

De nossa parte, com a experincia que adquirimos no trato das autoridades
municipais no interior e na capital de nosso Estado, com o conhecimento
dos ltimos estudos sobre o mandonismo local em nosso pas e com as
observaes que vimos acumulando em torno do movimento municipalista
brasileiro, estamos sendo levados a encar-lo menos como um desejo
efetivo de dar maior consistncia ao prestgio das autoridades municipais
como poder pblico institucionalizado do que como uma tentativa de plano
consciente ou inconscientemente concebido e articulado visando a minar o
fortalecimento dos poderes centrais no Brasil pela restaurao tcita, com
a municipalizao dos servios pblicos e o enriquecimento dos tesouros
locais, do mandonismo ou dos mtodos de ao dos senhores rurais,
paulatina, mas sistematicamente afastados dos postos de mando e do
poder do pas, em virtude da ao cada vez mais profunda e extensa das
foras polticas democratizadoras do regime (MASCARO, 1960, p. 35-
36).

Em So Paulo, segundo o autor, o desinteresse da capital pelo ensino primrio
prevaleceu, pelo menos at 1953, tanto nos perodos discricionrios, quando os
prefeitos eram indicados, quanto nos perodos de liberdade poltica e de escolha
direta dos representantes locais. Mascaro ressalta que, independentemente dos
perodos, a escolha recaa sempre, em ltima instncia, no diretrio ou chefe do
partido hegemnico. Mencionando as reformas liberais democrticas que tiveram
lugar no perodo republicano em So Paulo, como a de Caetano Campos, Cesrio
Mota e Gabriel Prestes (1892-1893), a de Oscar Thompson (1912) e a de Sampaio
Dria (1920), o autor afirma que a descontinuidade e, conseqentemente, o fracasso
de todas as reformas decorria fundamentalmente dos polticos que se elegiam com
base nos esquemas tradicionais do localismo:

A estes no interessa qualquer plano de disseminao racional de escolas
em grande escala, ainda que concordassem todos com as enfticas
declaraes de que a Federao e a Repblica deveriam ter seu maior e
305
mais slido sustentculo na educao popular (MASCARO, 1960, p. 50-
51).

Carlos Correa Mascaro, com esse estudo, contrapunha-se ao flego que as teses
municipalistas ganhavam na dcada de 1940, situando a questo nos marcos
histrico-culturais da formao social brasileira e na realidade da administrao
pblica da capital paulista. Foi justamente a partir da polarizao entre seus
argumentos e os de Ansio Teixeira que o debate sobre a municipalizao do ensino
ressurgiu, na dcada de 1980. Mas esse debate no mais considerava a questo
federativa como inerente s propostas em disputa. Nada do que formou essa longa
tradio de debate poltico sobre a organizao nacional foi retomado, restando
apenas os argumentos circunscritos s especificidades educacionais e ligado ao
participacionismo, ao pragmatismo ou mesmo denncia do mandonismo local
como impedimento para a municipalizao, mas sem o resguardo do que a teoria
poltica nacional havia formulado sobre o tema. Nessa ambincia que a
descentralizao de perfil municipalista foi inscrita na Constituio Federal de 1988,
e sobre os equvocos dessa inscrio, apontados a partir dessa trajetria
institucional e das idias polticas discutidas neste trabalho, que recairo as
nossas concluses.

306

5 CONCLUSES
Foi-se vendo que pouco a pouco e at hoje o vemos ainda com surpresa,
por vezes que o Brasil se formara s avessas comeando pelo fim. Tivera
Coroa antes de ter povo. Tivera parlamentarismo antes de ter eleies.
Tivera escolas superiores antes de ter alfabetismo. Tivera bancos antes de
ter economias. Tivera sales antes de ter educao popular. Tivera artistas
antes de ter arte. Tivera conceito exterior antes de ter conscincia interna.
Fizera emprstimo antes de ter riqueza consolidada. Aspirara a potncia
mundial antes de ter a paz e a fora exterior. Comeara em quase tudo
pelo fim. Fra uma obra de inverso (Alceu Amoroso Lima).

Obra de inverso, eterno mal das origens, idias fora do lugar... muito difcil uma
anlise retrospectiva das instituies e das idias polticas brasileiras sem evocar
uma trajetria particularssima com resultados tambm muito especficos para a
atualidade.

Talvez o caminho a seguir nestas consideraes finais devesse enfatizar a nossa
formao histrica s avessas: as vilas antes das capitanias hereditrias e do
governo geral, o federalismo antes da Repblica, a descentralizao poltica e
administrativa antes das liberdades civis, as liberdades civis antes da organizao
da educao (que deveria servir de base para o usufruto dessas liberdades).
Concluir este trabalho com base na teoria da inverso como elemento basilar do
eterno mal das origens seria legtimo e incontestvel, mas tambm bvio.

Dessa forma, para escapar dessa obviedade, partiremos no da perspectiva de
obra de inverso, do mal das origens, ou do exotismo das idias polticas no Pas,
mas, sim, das perspectivas com que essa inverso e/ou exotismo constitui (em) as
contradies e a complexidade da formao do Estado brasileiro e,
conseqentemente, da organizao da educao no Pas.

A primeira complexidade evidenciada neste trabalho foi o fenmeno de
municipalizao das matrculas na etapa elementar de escolarizao. Em menos de
uma dcada, a tendncia estadualista da oferta de instruo elementar, com mais de
um sculo de vigncia, foi invertida.

Evidentemente essa inverso tem estreita relao com a descentralizao
propugnada pelo movimento Reforma do Estado brasileiro, no sentido da sua
307
eficcia reguladora, com uma atuao gerencial voltada para o controle dos
resultados e da descentralizao da gesto. Os organismos multilaterais de
financiamento indicavam, na dcada 1990, o ajuste fiscal duradouro, as reformas
econmicas orientadas para o mercado e a inovao dos instrumentos de poltica
social como mecanismos relevantes para garantir e ampliar a governana do Estado
nacional no contexto mais amplo das transformaes do capitalismo nas trs ltimas
dcadas do sculo passado. A descentralizao das polticas sociais no Brasil, como
muitos trabalhos indicam, integra-se nesse quadro de novos padres de regulao
estatal.

Todavia, essa explicao no suficiente para o debate sobre a descentralizao do
ensino no Brasil nas ltimas dcadas, que se traduziu na municipalizao. No
suficiente, exatamente por desconsiderar toda a histria de (con) formao do
Estado brasileiro e da organizao da educao e por desconsiderar que uma
engenharia institucional complexa como a descentralizao de perfil municipalista
no pode ser explicada apenas a partir dos determinantes mais atuais da
globalizao.

Como foi apresentado neste trabalho, as propostas de municipalizao do ensino
remontam dcada de 1920, com a atuao da ABE, foram sistematizadas por
Ansio Teixeira nas dcadas seguintes e refutadas por Carlos Correa Mascaro entre
as dcadas de 1950 e 1960.

A questo restringiu-se a considerar a municipalizao do ensino como algo
especfico da rea; portanto, no dialogou com uma longa tradio de pensamento
poltico que articulava o debate sobre a organizao do Estado brasileiro com o
debate sobre a organizao da educao nacional. Tambm desprezou uma
anlise da formao de nossas instituies polticas municipais e federativas, como
se essas fossem a-histricas e no construdas social e politicamente.

A retomada do debate sobre a municipalizao do ensino na dcada de 1980
tambm incorreu no mesmo reducionismo, com a configurao de trs tendncias
marcantes de anlise (a participacionista, a pragmtica e a poltico-ideolgica) que
no se articularam com a questo da organizao do Estado brasileiro e muito
308
menos dialogaram com a tradio do pensamento poltico brasileiro. Disso resultou,
como enfatizam estudiosos do tema, a predominncia de abordagens ou muito
ideologizadas, ou muito concretas, faltando estudos que tivessem um enfoque mais
terico e conceitual.

Foi nessa ausncia que nos pautamos para a definio das trs categorias deste
trabalho: municpio, federao e educao. O pressuposto foi tornar a organizao
do Estado brasileiro e suas instituies municipais e federativas um problema de
poltica educacional, no que tange, especificamente, oferta da etapa elementar de
escolarizao, que constitui direito do cidado educao. Esse pressuposto tem
um significado ainda maior, se levarmos em conta que a descentralizao do ensino
na dcada de 1990 ocorreu de forma vinculada uma organizao federativa de
perfil tridimensional, com o municpio sendo definido como terceiro ente federado,
caso nico entre as federaes existentes.

Ao tornar as instituies municipais e federativas um problema de poltica
educacional, buscamos nos clssicos da Cincia Poltica o debate entre as trs
categorias do trabalho. Dessa forma, definimos o federalismo como um pacto pelo
qual vrias unidades territoriais se obrigam mutuamente de forma voluntria.
Todavia, o modelo de federalismo erigido nos Estados Unidos no surgiu, como foi
evidenciado neste estudo, para reforar a democracia e o poder local. Ao contrrio,
foi concebido a partir da necessidade de diminuir o poder local, o igualitarismo
poltico e a democracia direta, com o fortalecimento do poder central e do sistema
representativo. Em decorrncia disso, uma primeira concluso importante que
chegamos com a anlise dos Artigos federalistas que a associao que
normalmente feita entre os conceitos de federalismo, descentralizao e
democratizao carece de sustentao histrica e conceitual.

Tocqueville, com sua anlise da igualdade e da democracia na Amrica, e
Proudhon, com sua defesa de um sistema federal total, viam o modelo de federao
erigido nos Estados Unidos como um artifcio. O primeiro, pelo fato de o federalismo
desconsiderar a pujana do poder local; o segundo, por associar o federalismo com
o centralismo, visto que teria atribudo poderes demasiados ao poder central.

309
O modelo de federalismo original no prescreveu a educao como uma das tarefas
do poder central ou do poder local. Atribumos isso a dois fatores: o primeiro, que a
nfase dos federalistas no era o igualitarismo poltico, nem o poder local, porquanto
a finalidade era garantir uma certa centralizao governamental propcia
segurana e ordem. O segundo fator estaria ligado anlise dos costumes norte-
americanos, que atribuam grande valor educao como instrumento de formao
religiosa e moral para a vida em sociedade.

Da anlise sobre a relao entre federalismo, poder local e educao com base nos
clssicos, destacamos que Proudhon foi o nico autor que acentuava a educao
como um dos servios pblicos que no deveria prescindir de um papel mais ativo
do poder central. Embora expressasse que s uma federao universal seria capaz
de organizar de forma igualitria a oferta de escolaridade mdia, argumentava que o
poder central seria fundamental para a fundao, a criao e a instalao de
escolas, segundo as demandas das comunas.

A discusso dos clssicos sobre a relao entre federao, poder local e educao
permite situar o debate entre centralizao e descentralizao mais remotamente do
que vem sendo feito pelos estudos atuais. No foram, absolutamente, as presses
dos organismos multilaterais de financiamento que colocaram esse debate na
agenda poltica. Esse debate antigo e sempre esteve presente no pensamento
poltico.

Tocqueville, como vimos, ao delimitar as duas espcies de centralizao (a
governamental e a administrativa) numa perspectiva de equilbrio entre ambas,
acabou sendo evocado como fundamento tanto de tericos centralizadores como de
tericos descentralizadores, como vimos no decorrer do trabalho. E essa
versatilidade da delimitao tocquevilleana significa uma das muitas ambigidades
do histrico institucional e ideolgico entre centralizao e descentralizao.

No Brasil, essas ambigidades foram ainda mais marcantes, pois a descentralizao
assumiu contornos federalistas e municipalistas, sendo necessrio um exame da
trajetria dessas instituies polticas para apreendermos sua complexidade e
contradies.
310

Desde a sua origem, em Roma, a instituio municipal nunca esteve associada aos
princpios de autonomia local, uma vez que surgiu como estratgia do Estado
romano para coordenar a ao poltica nos territrios conquistados, depois serviu de
instrumento relevante para a configurao do Estado absolutista portugus e, por
fim, como mecanismo do reino portugus para colonizao das terras brasileiras, no
que diz respeito, ao controle da aristocracia colonial e da arrecadao de tributos e
rendas. Nesse sentido, ao contrrio das comunas europias, que consolidaram
pactos com o poder central para fazer frente s prerrogativas da nobreza, os
municpios foram configurados apenas como brao poltico da estratgia de
centralizao do poder.

Em decorrncia dessa associao entre o municpio e os interesses centralizadores,
a configurao das instituies federativas no Brasil no levou em conta o
municipalismo, uma vez que as idias federalistas surgiram como contraposio
excessiva centralizao monrquica. No havia sequer, nas demandas federalistas,
os clamores republicanos, visto que o liberalismo brasileiro, antes mesmo de
propugnar as liberdades civis, tomou para si a bandeira da descentralizao como
forma de adaptao poltica s novas necessidades econmicas advindas do fim do
trfico de escravos e da mudana do eixo econmico do Nordeste para o Sudeste.

Se nos Estados Unidos o federalismo surgiu como alternativa s tendncias
centrfugas das 13 Colnias, no Brasil surgiu como alternativa centralizao
poltica e administrativa do perodo colonial e imperial. O mote era pr fim ao poder
central nas eleies locais e acomodar as elites regionais nos postos de comando.
Assim, se na prpria idia original de federao no encontramos sustentao
terica para associ-la descentralizao e democratizao do poder poltico,
tampouco poderemos encontrar essa associao no Brasil, porquanto fora o
regionalismo a base para a defesa da organizao federativa. Por isso, nos
primeiros tempos de implantao do federalismo, aps a Proclamao da Repblica,
a descentralizao caracterizou-se pela feio estadualista, com a restrio
significativa da autonomia municipal, embora o municpio se tenha integrado de
forma subordinada como pea importante na engrenagem da Poltica dos
Governadores.
311

A crise na Bolsa de Nova York, de 1929, teve conseqncias para a economia
cafeeira e, conseqentemente, trouxe instabilidade poltica para as oligarquias
rurais, atingindo o pacto oligrquico que sustentava a federao erigida em 1891. A
Revoluo Constitucionalista de 1932 assinalou o ltimo dos conflitos em torno da
federao, que ficou, por muito tempo, secundarizada ou mesmo esquecida como se
houvesse um consenso em torno de sua pertinncia.

Foi justamente num momento em que o intervencionismo estatal se expressou como
tendncia no cenrio poltico e institucional que o municipalismo se configurou como
uma nova expresso das demandas por autonomia local. Todavia, somente em
meados da dcada de 1940, com o processo de abertura poltica aps o Estado
Novo, que o municipalismo ganhou contornos mais ntidos, como movimento
reivindicatrio que conseguiu assegurar, na Carta de 1946, dispositivos que previam
a repartio de rendas e de competncias para os municpios.

Esses dispositivos foram resultado da presso exercida pela campanha
municipalista liderada por Rafael Xavier, em que encontramos argumentos altamente
reveladores da natureza ideolgica e idealista desse movimento. Na verdade, a
anlise da campanha municipalista no Brasil, em qualquer poca, revela que os
nicos que lutaram pelos municpios e defenderam a autonomia municipal foram os
municipalistas. Nem liberais, nem positivistas, nem separatistas, nem autoritrios,
simplesmente municipalistas. Dessa forma, a federao tridimensional que comeou
a configurar-se a partir dessa campanha no foi obra poltica de nenhuma tradio
de pensamento poltico isoladamente.

Prova disso foram as incoerncias da campanha na dcada de 1940. A primeira foi a
evocao assumida do pensamento nacionalista e autoritrio de Alberto Torres
como fundamento terico e poltico da campanha. A segunda incoerncia diz
respeito ao completo desconhecimento da situao de tutela das vilas no perodo
colonial, visto que a campanha afirmava a defesa de um retorno s origens dos
nossos primeiros ncleos coloniais, para destacar a autonomia local como um dos
componentes intrnsecos da nossa formao cultural, social e poltica. A terceira
incoerncia foi apontar o modelo dual de federao caracterizado pela Unio e pelos
312
estados como uma inverso do regime federativo que, como vimos, originalmente e
em todas as federaes existentes se caracterizava pela dupla e no pela tripla
soberania.

Assim podemos concluir que a campanha municipalista foi originada de grandes
equvocos histricos e conceituais e, ainda assim, sobrepujou o debate sobre o
federalismo como forma de organizao nacional. O federalismo, a partir da
promulgao da Constituio Federal de 1946, no s deixou de ser tema de
reflexo - mesmo considerando as estruturais desigualdades entre estados e regies
- como foi ampliado, com uma interpretao de autonomia municipal to alargada
que conferia ao municpio status de membro da federao.

No perodo de redemocratizao do Pas, aps o Regime Militar, a campanha
municipalista foi retomada com a atuao do IBAM, tributrio do movimento da
dcada de 1940. Essa retomada tambm foi perpassada por um vis ideolgico e
idealista, ao inserir formalmente, na Constituio Federal de 1988, o municpio
como ente federado. Essa insero, como vimos, no levou em considerao nem
os impactos polticos, nem os impactos financeiros, e acirrou ainda mais os conflitos
federativos, ao adotar os mecanismos de competncias comuns num contexto
histrico marcado por um federalismo altamente predatrio.

A ligao entre poder local e educao remonta ao renascimento urbano e comercial
da baixa Idade Mdia, com a formao de comunas e com as novas demandas de
instruo gerada pelo comrcio e pelos instrumentos de crdito. Nesse sentido, a
separao entre instruo e Igreja foi obra do funcionamento das comunas. Porm,
como vimos, em Portugal, ao contrrio do que ocorreu no restante da Europa, a
influncia da Igreja e das instituies municipais (com carter muito distinto das
comunas) era muito forte, de maneira que foi a Companhia de Jesus que teve papel
decisivo na instruo nos primrdios da colonizao brasileira. Assim, o papel das
vilas (municipalidades) brasileiras quanto oferta de instruo foi praticamente
inexistente e a educao afigurou-se uma empresa religiosa de carter
eminentemente contra-reformista.

313
A situao de abandono e de precariedade da instruo elementar permaneceu,
durante todo o perodo imperial, agravada pelas desigualdades entre as provncias
quanto oferta e infra-estrutura. Aps a Independncia, apesar da preocupao
com uma organizao de ensino de bases nacionais, a primeira legislao de ensino
(1827) modelou uma estrutura da instruo de base local, tendo as vilas (ou
municipalidades) um carter secundrio nessa organizao que ficara a cargo das
Assemblias Provinciais.

O Ato Adicional de 1834 desorganizou ainda mais a j precarizada e abandonada
instruo elementar, significando a omisso do governo central e a inviabilidade de
construo de um projeto nacional de difuso da instruo elementar. Com a
Proclamao da Repblica, essa inviabilidade permaneceu, visto que preponderou a
interpretao da responsabilidade dos estados (antigas provncias) pelo ensino
primrio e secundrio.

Somente na dcada de 1920, aps um sculo de independncia poltica, que o
problema da organizao da educao em bases nacionais foi retomado, com os
argumentos de necessidade de uma maior interveno do governo central para
garantir a difuso de instruo elementar. A retomada dessa questo coincide com
todo um conjunto de crticas ao federalismo erigido pela Constituio de 1891. Tanto
a federao quanto forma de organizao da instruo tornaram-se temas
convergentes no debate poltico.

Dessa forma, argumentos que antes serviam para relacionar a federao
absteno da Unio quanto oferta de instruo elementar, transformaram-se em
argumentos de que a federao seria exatamente a razo para se refrear a
autonomia estadual quanto a essa tarefa, principalmente aps a Conferncia
Interestadual de Ensino Primrio em 1921 e, tambm, com o engajamento de alguns
membros da ABE em prol de uma organizao nacional da instruo.

Porm, foi somente na Era Vargas, com o conseqente recuo da federao
oligrquica, que a instruo passou a configurar-se explicitamente como uma
problemtica nacional. Mas as tenses em torno da questo federativa
permaneceriam em estado latente, pelo menos at 1937, com o golpe do Estado
314
Novo. Assim, no foi por acaso que o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova de
1932 identificou no federalismo a possibilidade de estabelecimento de um sistema
nacional de educao que garantisse a unidade na diversidade.

Os pioneiros desconsideravam o perfil oligrquico, regionalista e desigual do nosso
pacto federativo num verdadeiro idealismo, ou melhor, irrealismo pedaggico, visto
que foi justamente a organizao semifederal do Ato Adicional de 1834 e a
organizao federativa de 1891 que dificultaram ou tornaram praticamente
impossvel a organizao da educao em bases nacionais.

O Texto Constitucional de 1934 tambm foi perpassado pelas ambigidades do
processo de formao do Estado nacional brasileiro e pelo conturbado e
fragmentado processo de organizao do ensino, uma vez que, ao mesmo tempo
em que assegurou a educao como um direito do cidado e um dever do estado,
com forte tendncia centralizadora, tambm conferiu autonomia indita
organizao municipal. Embora a prescrio da responsabilidade pela oferta tenha
permanecido estadualista, a prescrio do mnimo de aplicao de recursos pblicos
provenientes de impostos ( 10% para a Unio e municpios e 20% para os estados e
o Distrito Federal) significou a responsabilizao das outras instncias
administrativas com a instruo elementar.

Observa-se assim, no campo educacional, o que j destacamos para a histria
poltica em geral, ou seja, certa associao da centralizao com o municipalismo.

Ao mesmo tempo em que cresciam os clamores pela existncia de um sistema local
ou municipal de educao, a Constituio Federal de 1946 previa uma Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional. Aps longa tramitao - durante a qual a
tese municipalista ganhou consistncia na rea educacional mediante a
sistematizao de Ansio Teixeira - a organizao do ensino permaneceu
estadualista.

Foi apenas durante a extrema centralizao do Regime Militar brasileiro que a
municipalizao do ensino se configurou como modalidade de descentralizao no
315
Brasil, correspondendo estreita vinculao, que apontamos neste trabalho, entre
centralismo e municipalismo.

Evidentemente que, nesse perodo, no havia, na relao entre o governo central e
os governos municipais, o princpio da autonomia local, de resto inexistente em
qualquer perodo da trajetria da instituio municipal. Alm disso, apesar da
existncia formal do federalismo no texto constitucional, os governos estaduais, na
verdade, no tinham autonomia fiscal e muito menos educacional. Assim, o princpio
descentralizador das polticas educacionais do Regime Militar foi uma pea de
fico. Foi exatamente a incoerncia entre um sistema declaradamente federativo e
descentralizado e efetivamente unitrio e centralizado o mote para a retomada das
teses municipalistas de organizao do ensino, na dcada de 1970, sob os
argumentos da associao direta entre participao, democracia e autonomia
municipal.

Todavia, a inscrio do municpio como ente federado e a constituio dos sistemas
municipais de ensino no Texto Constitucional de 1988 - em que pese ao
engajamento de muitos educadores na retomada da temtica da municipalizao do
ensino - no foram defendidas pelas entidades da rea de educao que se fizeram
presentes no debate constituinte. Ao contrrio, essas entidades, conforme
discutimos, foram bastante cautelosas quanto s teses municipalistas na
organizao do ensino brasileiro. Foi a atuao do IBAM, na Subcomisso de
municpios e regies, que consolidou a inscrio de uma federao tridimensional
no Texto Constitucional de 1988, representando o ponto de convergncia entre o
municipalismo e o federalismo, como instituies polticas, e a organizao da
educao brasileira, convergncia tecida por equvocos conceituais e histricos que
reduziram a democracia descentralizao municipalista.

Alm de desconsiderar as questes tcnicas de repartio de rendas e de
competncias e a questo sociopoltica das profundas desigualdades entre regies,
estados e municpios, o debate constituinte desprezou toda uma tradio de
pensamento poltico brasileiro com slida reflexo sobre a relao entre municpio,
federao e educao, que resgatamos, em parte, neste trabalho, a fim de
316
problematizar a atual organizao do Estado e da organizao da educao
nacional.

Podemos iniciar essa problematizao afirmando que a tradio de pensamento
liberal no Brasil no foi municipalista, apesar de considerar relevante a organizao
municipal nos moldes equivocadamente comunais. A descentralizao federativa
defendida por Tavares Bastos e Rui Barbosa era provincial, visto que se baseava na
federao dual dos Estados Unidos.

Outra questo relevante que a tradio de pensamento liberal no foi
essencialmente republicana. Foi federalista antes de qualquer coisa, associando
descentralizao com autonomia provincial e no municipal, em decorrncia, talvez,
da estreita relao, no Brasil, entre o municipalismo e o centralismo.

O no-republicanismo com federalismo da tradio liberal brasileira foi algo que
perdurou na nossa trajetria institucional, haja vista que, por ocasio da reforma
constitucional, tivemos um plebiscito sobre a forma de governo (Repblica ou
Monarquia Constitucional) e o sistema de governo (Parlamentarismo ou
Presidencialismo), mas no sobre o regime federativo, considerado clusula ptrea
no Texto Constitucional.

Isso, apesar de o federalismo ter assumido o significado de regionalismos que, no
passado, foram intensificados pelas teorias e movimentos separatistas e que hoje
permanecem, de certa forma, no jogo poltico-institucional, sob a forma predatria de
relao entre os entes federados brasileiros, com reflexos, inclusive, na organizao
da educao nacional, que no assegura quantitativa e qualitativamente recursos,
infra-estrutura e insumos de forma equnime para todos os brasileiros.

Nesse quadro, parece-nos que a tradio de pensamento nacionalista (classificada
de autoritria, com certa razo) deu uma contribuio importante ao debate sobre a
organizao do Estado e do ensino, contribuio que talvez tenha sido desprezada
pelos equvocos e preconceitos relacionados s idias de federao, municpio,
descentralizao e democratizao.
317
Assim, fica a questo da necessidade de desnaturalizar a federao, principalmente
a federao tridimensional, e de retomar o debate a partir da idia de polticas
educacionais que permitam constituir um sistema verdadeiramente nacional de
educao.

318
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