Brasil y America Latina Que Liderazgo Es Posible

Brasil y Amrica Latina: Qu Liderazgo es Posible?
Plataforma Democrtica (www.plataformademocratica.org) es una iniciativa del Centro Edelstein de Pesquisas Sociais y de la Fundao Instituto Fernando Henrique Cardoso, dedicada al fortalecimiento de las instituciones democrticas y de la cultura en Amrica Latina, a travs del debate pluralista de ideas acerca de los cambios en la sociedad y la poltica en la regin y en el mundo.
Coleccin: El Estado de la Democracia en Amrica Latina Dirigida por Bernardo Sorj (Centro Edelstein de Pesquisas Sociais) y Sergio Fausto (Fundao Instituto Fernando Henrique Cardoso) Revisin: Rodrigo Brando (coord.), Isadora Feitoza de Carvalho y Gabriela Gasparotto Souza
Edicin del iFHC/Centro Edelstein, 2013
Este libro fue publicado con el apoyo del IDRC Centro Internacional de Pesquisas para el Desarrollo, Canad (www.idrc.ca), y de la Fundacin Konrad Adenauer. Imagen de portada: Anton Balazh | Banco de Imagens Fotolia
Traducido al espaol por Fernando Carlos Iglesias - fergilmour@gmail.com
Bernardo Sorj y Sergio Fausto. Este libro puede ser reproducido libremente, en parte o en su totalidad, sin modificaciones, para fines no comerciales, siempre que se cite la fuente.
Bernardo Sorj Sergio Fausto

(Organizadores)
Brasil y Amrica Latina: Qu Liderazgo es Posible?
ndice
Introduccin Captulo I Captulo II Captulo III Captulo IV Captulo V Captulo VI Captulo VII Captulo VIII Captulo IX El papel de Brasil en la gobernanza regional ............................................ 7 Bernardo Sorj y Sergio Fausto Brasil: actor geopoltico regional y global ............................................... 23 Bernardo Sorj y Sergio Fausto Amrica del Sur en la agenda brasilea de comercio e inversiones: condicionantes y actores ..................................................... 69 Pedro da Motta Veiga y Sandra Polnia Rios Energa Elctrica - aprovechamiento de complementariedades entre pases de Amrica del Sur.............................................................. 113 Jerson Kelman y Sinval Zaidan Gama De la IIRSA al COSIPLAN: Desafos de la Integracin Fsica de Amrica del Sur ................................................................................... 141 Jos Tavares de Arajo Jr. La presencia de China en Amrica Latina y sus implicancias para Brasil.................................................................................................. 165 Dani K. Nedal Asegurando las fronteras: el primer enfoque suramericano de Brasil hacia el Crimen Organizado Transnacional ......................... 189 Robert Muggah La Accin Regional Brasilea bajo las pticas de la Diplomacia y la Defensa: Continuidades y Convergencias...................................... 241 Alcides Costa Vaz El liderazgo de Brasil em Amrica del Sur 2002/2012 ..................... 275 Jos Augusto Guilhon Albuquerque Brasil y Amrica Latina: Miradas Cruzadas ......................................... 301 Bernardo Sorj y Sergio Fausto Los Autores ............................................................................................... 337
Introduccin:
El papel de Brasil en la gobernanza regional

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Bernardo Sorj y Sergio Fausto
Introduccin
Este conjunto de artculos busca avanzar el anlisis sobre el papel de Brasil en la construccin de una gobernanza regional, en el contexto de cambios profundos en la economa y geopoltica internacional. Con el fin de la Guerra Fra, la influencia de Estados Unidos en la regin se redujo en intensidad y se modific en su naturaleza. En la actualidad los pases latinoamericanos tienen mayor autonoma frente a los condicionantes geopolticos internacionales y la actuacin de los Estados Unidos pas a ser menos intrusiva en los asuntos
1 Este proyecto de Plataforma Democrtica (www.plataformademocratica.org ) fue realizado
gracias al apoyo de la CAF y cont con contribuciones del IDRC y de Deutsche Bank para su divulgacin. Obviamente ninguno de ellos es responsable por las opiniones expresadas por los autores de los textos.
polticos domsticos y ms volcada a temas de comercio e inversin, firmando tratados de libre comercio con varios pases. A su vez, nuevos actores externos pasaron a tener incidencia en Amrica del Sur, siendo China el caso ms saliente. El inters estratgico central de China es garantizar el suministro regular de commodities agrcolas, energticas y minerales y ampliar la participacin de sus productos manufacturados en las importaciones regionales. Con este fin, viene incrementando la inversin directa en la regin, ofreciendo crditos, tanto para asegurar el suministro de materias primas como para expandir su comercio, apoyndose inclusive, cuando posible, en tratados. Del punto de vista latinoamericano las relaciones con China y los Estados Unidos tienden a ser ms complementares que excluyentes. Por ejemplo, los pases que han firmado tratado con uno tambin los han firmado con el otro, o ambicionan hacerlo. Y, si bien el aumento de su peso econmico tenga consecuencias polticas, China no tiene una estrategia de disputa abierta y directa con los Estados Unidos por influenciar en Amrica del Sur. Es decir, el cuadro formado por la rivalidad existente entre Estados Unidos y China al nivel global y sus reflejos al nivel regional es muy distinto a la polarizacin que prevaleci durante la Guerra Fra, cuando el no alineamiento automtico con Estados Unidos era muy costoso y generaba conflictos polticos internos. El discurso dominante en Amrica Latina, en las ltimas dos dcadas fue el de la integracin regional. Si bien los diversos trabajos indican un cierto consenso sobre el agotamiento del modelo Mercosur y tropiezos e impases de las iniciativas oficiales de integracin, la regin est cada vez ms integrada en cuanto a flujos de inversiones, bienes, servicios, personas e infra-estructuras. Ms que un ideal, Amrica del Sur es hoy un
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referente concreto de las polticas exteriores de todos los pases de la regin. Al mismo tiempo, el aumento de intercambios ha sido acompaado de una mayor fragmentacin poltica, una aparente paradoja que llev a Juan Tokatlian a acuar el neologismo fragmeracin para referirse a la situacin actual de Amrica del Sur. De hecho, en la primera dcada del presente siglo, se formaron dos grupos de pases distintos en cuanto a sus modelos de insercin internacional: de un lado, pases con modelos liberales democrtico, predominantes en la costa del Pacfico; del otro, pases que buscan un sendero alternativo a la globalizacin liberal y a la democracia representativa, prevalecientes en parte del mundo andino y Nicaragua. Ciertamente, varios pases con caracterstica diferentes, como por ejemplo Uruguay o Brasil, no se encajan en ninguno de los grupos, que a su vez poseen importantes diferencias internas. Con ms de 50% del rea del continente sur-americano y fronteras con diez de los doce pases de Amrica del Sur, Brasil tiene una centralidad insoslayable en la regin. Centralidad geogrfica que se acrecienta por el peso econmico del pas, que responde por la mitad del producto bruto y de la poblacin regional. Esto implica tambin, compartir ecosistemas y problemas de control de frontera en un grado incomparable con los dems pases, y poseer un peso significativo en el comercio y presencia creciente de sus empresas en los pases vecinos. Dentro de una perspectiva de larga duracin, Brasil es singular en la regin por ser el pas que fue ms lejos y tuvo mayor xito en el proceso de industrializacin por sustitucin de importaciones. Esto result en una economa sectorialmente ms diversificada, con mayor participacin de la industria, ya sea de produccin de manufacturas, ya sea de procesamiento de un amplio abanico de commodities. No menos importante,
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result en la creacin de agencias pblicas e instrumentos polticos y mentalidades orientadas a la promocin de polticas industriales que persistieron, aunque modificadas, mismo despus del colapso del modelo de sustitucin de importaciones y estn presentes en las relaciones del Brasil con los pases de la regin. Si bien Brasil es una economa de mercado y una democracia representativa, el capitalismo brasileo tiene caractersticas particulares, sealadas arriba, que lo diferencian del capitalismo prevalente en Chile, Per y Colombia, donde el Estado nunca tuvo presencia comparable en el sector industrial, ni lleg a desarrollar instrumentos equiparables de fomento econmico. Estos pases, hace dos dcadas o ms, han adoptado modelos liberales de gestin de sus sistemas econmicos, con estrategias de amplia abertura de sus economas, enmarcadas en mltiples acuerdos de libre comercio con pases de fuera de la regin (los tres tienen Tratados de Libre Comercio firmados con Estados Unidos; los dos primeros los tienen tambin con China y Colombia ya inici negociaciones con el mismo objetivo). Brasil ha seguido un sendero distinto, con una estrategia gradual de apertura de su economa, la preservacin de los instrumentos de poltica industrial buscando resguardar y proteger su mercado interno para los productos nacionales, con un esquema limitado de libre comercio reducido al mbito del Mercosur. Su tendencia proteccionista, a lo que se agregan factores econmicos y geogrficos, limita el potencial de atraccin de Brasil sobre las economas de aquellos pases y representan el principal desafo a la capacidad brasilea de liderazgo econmico en la regin. La expresin de esta situacin fue la marginalizacin de la agenda comercial en la UNASUR, prcticamente sustituida por una agenda poltica.
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En relacin al otro grupo de pases, liderados por Venezuela, las singularidades de Brasil son an ms evidentes. Nada ms ajeno a Brasil que la narrativa elaborada por Chvez en torno al mito bolivariano. En esta narrativa, Brasil no tiene lugar, ni en el pasado, por singularidades histricas conocidas, ni en el presente, en la retrica de confrontacin con las instituciones del sistema internacional, en general, y los Estados Unidos, en particular. Las crticas que Brasil expresa en relacin al armado institucional del sistema internacional, las hace desde adentro, como parte constituyente de este orden, en la cual ambiciona tener ms voz y poder decisorio. En qu medida y cmo la matriz brasilea condiciona, ya sea restringindola o amplindola, la capacidad del pas de ejercer liderazgo en la regin es analizada en cada texto desde un ngulo diferente. Sin embargo, antes cabe subrayar que esta matriz no es fija ni natural. Ella se mantiene, tanto por las opciones tomadas por sus elites econmicas y polticas, como es afectada por las acciones y percepciones de sus vecinos y por procesos globales que, si bien no en forma determinista, atraviesan la regin.
El Brasil y sus vecinos: diversidad de actores y desafos

Las relaciones del Brasil con sus vecinos son cada vez ms multifacticas, producto de procesos intencionales y no intencionales de integracin, por lo que cada texto analiza aspectos diferentes, si bien interconectados, de estas relaciones. Los autores fueron solicitados a tomar como referencia no solamente el discurso oficial - que sin duda es relevante en la medida en que expresa intenciones e ideales-, pero tambin los procesos
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efectivos y la accin de los diferentes actores que influencian la poltica exterior brasilea. Pues, en la medida en que la economa y las sociedades se internacionalizan, tanto en el mbito regional como global, los intereses se diversifican y se multiplican los factores de poder que influencian las decisiones del gobierno - sea dentro del sistema poltico (ministerios, instituciones financieras y empresas pblicas), sea dentro del sector privado . El resultado, es que el Ministerio de Relaciones Exteriores brasileo dej de tener el casi-monopolio de la poltica exterior, para transformarse en uno ms de los participantes del juego de influencias, buscando racionalizar y articular una realidad cada vez ms compleja y que en buena medida se encuentra fuera de su campo de decisin. A pesar de la diversidad de factores que la afectan en sus varias dimensiones - poltica, econmica y estratgica-, los trabajos aqu presentados tienden a convergir en relacin a los alcances y lmites de la poltica exterior brasilea y las posibilidades del pas de elaborar una estrategia de gobernanza regional: 1. El Brasil, si bien con nfasis diferente en las ltimas dcadas, paut desde los aos 1950 sus relaciones econmicas con el exterior teniendo como objetivo central el desarrollo y proteccin de su industria nacional, como muestra el trabajo de Veiga y Rios. Siendo el pas latinoamericano con el mayor y ms completo parque industrial a defender, posee varios sectores pocos competitivos (sea por razones de productividad, sea por costos asociados a altos impuestos y carencias de infraestructura) que llevan al pas a limitar su disposicin a acuerdos comerciales que exigen la liberalizacin de su comercio. La consecuencia de este determinante
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sobre la gobernanza regional es de limitar la capacidad del pas de liderar procesos regionales pautados por una orientacin aperturista. As, como mencionamos anteriormente, la situacin del Brasil es singular, pues no forma parte del grupo con tendencia liberalizante (la mayora de los cuales hoy se aglutinan en la Alianza del Pacfico), ni de los pases con una fuerte orientacin estatizante-nacionalista, varios de ellos organizados en torno al ALBA, liderado por Hugo Chvez. A diferencia de estos ltimos, posee una slida estructura institucional, seguridad jurdica y pragmatismo ideolgico, que le permite atraer recursos internacionales necesarios para financiar el desarrollo de su infraestructura y grandes proyectos industriales, dado su bajo nivel de ahorro interno. 2. Una visin estratgica de gobernanza regional tiene que ir al encuentro de los grandes intereses de otros pases, tanto de sectores de las elites polticas como econmicas. El mercado interno brasileo, que representa la principal atraccin y recurso de negociacin del Brasil con sus vecinos, si bien relevante mismo con entrabes, es visto como altamente protegido. La condicin de ser miembro del Mercosur, que implica en perder la libertad de realizar acuerdos bilaterales y adecuar sus estructuras tarifarias a la Tarifa Exterior Comn, es un costo que los pases con tendencia aperturista no se disponen a aceptar. A su vez, los pases con tendencias estatizante-nacionalista, naturalmente minan las polticas de integracin concentradas en la libertad de comercio e, inclusive el propio MERCOSUR. As, la posicin parti-
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cular del Brasil dificulta la elaboracin de una estrategia capaz de englobar el conjunto de la regin, o mismo uno de los bloques. A esta dificultad, como indica el texto de Sorj y Fausto sobre el lugar del Brasil en la regin y el mundo, se sum la creciente importancia y competencia de bienes manufacturados provenientes de China y del comercio en el rea del Pacfico, creando un polo nuevo de atraccin exterior a la regin. 3. El resultado de la convergencia de estos factores ha sido que el Mercosur perdiera su impulso original, como muestra el artculo de Guilhon Albuquerque, y que la principal institucin de gobernanza regional surgida en la ltima dcada, la UNASUR, tenga ms carcter de frum poltico que de proyecto de integracin econmica. A su vez, la recin creada Alianza para el Pacfico, que incluye a Mxico, un pas marginalizado de la UNASUR, en cierta medida, puede ser interpretada como una apuesta de sectores empresariales de los pases que lo constituyen, para hacer frente a la influencia brasilea en la regin. En este contexto, difcilmente Brasil podr liderar un proyecto de gobernanza regional en el rea econmica. Ciertamente, el peso del pas, sea a nivel de comercio, sea como inversor o receptor de inversiones, es central para buena parte de sus vecinos. Pero difcilmente, tendr condiciones de promover un proyecto polticamente coordinado de integracin econmica. Esta continuar avanzando, en la prctica, por el impulso de los procesos de internacionalizacin de capitales nacionales y dinmicas de globalizacin: expansin del comercio y de las inversiones internaciona-
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les de las empresas (sean pblicas o privadas) en busca de nuevos mercados y el creciente movimiento de personas y bienes, en particular en las regiones de frontera. Como consecuencia, dependiendo de la direccin futura de los flujos de comercio e inversin, el peso de Brasil en la regin puede variar significativamente. 4. En el momento actual, Brasil tiene el desafo de contrarrestar la prdida de mercados en la regin para sus manufacturados (rea en la cual Amrica del Sur ocupa un lugar importante en el comercio brasileo) con relacin a los productos de Asia, y en particular de China (la competencia con este pas tambin se presenta ahora en el mercado de grandes obras pblicas). Se trata de un desafo de difcil ecuacin, y que posiblemente pasar por acuerdos bilaterales, ya que cada pas de la regin posee intereses diferenciados frente a la influencia asitica, como indica el texto de Dani Nedal. Ms aun, para algunos de ellos, como indica el texto de Sorj y Fausto sobre Miradas cruzadas, la presencia asitica es bien vista como forma de diversificar la dependencia. 5. Existe un consenso entre los tomadores de decisin de la regin, que el IIRSA (Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional de Amrica Latina) constituye el proyecto central para avanzar la integracin regional. Amrica Latina tiene que enfrentar una formacin histrica y geogrfica, en la cual las barreras ecolgicas (selva amaznica y los Andes) y la concentracin de buena parte de la poblacin en sectores costeros (en particular en la regin del Atlantico) perjudica el transporte y encarece el flujo de bienes y personas. El texto
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de Jos Tavares indica que el IIRSA ha tenido enormes dificultades para avanzar. A pesar que redujo su portafolio de proyectos y haya dado prioridad a aquellos que ya constaban en los planes nacionales de inversin, en buena medida el IIRSA permanece una promesa incumplida. Explicar esta situacin exigira un anlisis ms detallado por sectores, pases envueltos y proyectos especficos. La responsabilidad sobre los impases de IIRSA se distribuyen igualmente entre todos los pases de la regin. Como indica el texto de Tavares, para el Brasil se trata de un proyecto que no es prioritario en la agenda del gobierno ni de los principales actores econmicos. En un cuadro de inversin insuficiente en redes de infra-estructura del pas a lo largo de los aos, el lugar prioritario es ocupado por proyectos que puedan desobstruir los principales cuellos de botella que sufren la presin de la demanda existente y que no dependen de inversiones complementares de otros pases. Se priorizan as, los proyectos que puedan generar una mejor tasa de retorno econmico en plazos ms cortos y ser financiados con recursos propios o captados por el Brasil. El IIRSA claramente se mostr, hasta el momento, incapaz de superar los obstculos representados por las dificultades y costos de coordinacin con los gobiernos de pases vecinos y los lmites fiscales de los pases menores para financiar obras de infra-estructuras. Parte de la solucin pasa por fortalecer las instituciones y mecanismos regionales de financiamiento. Un desafo central ser incentivar la disposicin de Brasil para aportar ms recursos en proyectos que reducen su espacio de decisin soberana sobre el uso de los mismos. Parte de la so-
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lucin pasara por la definicin de reglas de gobernanza que expresen el peso diferenciado del aporte brasileo que sean aceptables a los dems pases de la regin. 6. El texto de Jerson Kelman e Sinval Zaidan Gama, sobre el tema de integracin en el campo de la energa elctrica, presenta valiosas indicaciones sobre cmo avanzar una estrategia gradual y acumulativa de construccin de mecanismos efectivos de integracin y confidence building. Los autores indican que la solucin ideal, la creacin de un mercado regional de compra-venta libre de energa elctrica, es irrealista, pues difcilmente los pases de la regin estaran, en la actualidad, dispuestos a dejar en manos de vecinos el abastecimiento de un bien estratgico. Esto no significa, como indican Kelman y Gama, que no se pueda avanzar en etapas, que permitan crear la confianza mutua necesaria que facilite esquemas que reduciran costos y haran el abastecimiento ms eficiente. 7. En Brasil, la Constitucin de 1988 restringi el papel de las fuerzas armadas en temas relativos a la seguridad interna y subordin claramente el poder militar al poder civil. Este proceso culmin con la creacin del Ministerio de la Defensa, que desde su origen, ha sido ocupado por ministros civiles. Pese a las determinaciones legales, la definicin prctica de la misin de las fuerzas armadas es un ejercicio complejo, pues no existen enemigos externos fcilmente discernibles. En los ltimos aos, se inici un debate sobre el papel de las fuerzas armadas en el combate a la criminalidad interna, frente a las insuficiencias de las fuerzas policiales. El tema es comple-
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jo, pues si bien el pasado indica que es aconsejable que las fuerza armadas no tengan un papel en la seguridad interna, con la transnacionalizacin de varios tipos de ilcitos y el papel central jugado por las fronteras, los lmites entre la defensa de las fronteras y la seguridad pblica se han vuelto ms tenues. Adems de la preocupacin con la porosidad de las fronteras, el trfico de drogas y armas y sus efectos sobre los niveles de violencia criminal, otro motivo que ha dado cauce a justificativas para una poltica de fortalecimiento de las Fuerzas Armadas en Brasil fue la descubierta de grandes reservas petrolferas en las camadas ultra-profundas de la plataforma martima del pas. Es natural que un pas de la dimensin del Brasil tenga una cierta capacidad de proyeccin de poder militar, por lo menos en el mbito de su entorno fronterizo y martimo. Sin embargo, la posibilidad de que a la asimetra econmica, poblacional y territorial de Brasil se agregue una fuerte supremaca militar no es de fcil digestin en Amrica del Sur, aun que el pas tiene un buen histrico a ese respecto. De hecho, el acuerdo logrado con la Argentina, con la desnuclearizacin de la regin y la construccin de medidas de confianza entre ambas fuerzas armadas, retir del horizonte el nico escenario virtual de conflicto militar con sus vecinos. La diplomacia brasilea est consciente del riesgo de suscitar suspicacias en contra de supuestas pretensiones a la supremaca militar regional. Sintomticamente, en el documento sobre la Estrategia Nacional de Defensa de 2008, analizado en detalle en el texto de Alcides Vaz,
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constan diversas referencias a la cooperacin militar con los pases vecinos, objetivo que se tradujo concretamente en la creacin del Consejo de Defensa Sur-Americano en el mbito de Unsasur. Si bien el autor indica la tendencia soberanista de las fuerzas armadas brasileas, seala tambin el importante lugar asignado a la cooperacin regional en el desarrollo de un complejo militar industrial liderado por el Brasil. El tiempo dir sobre las posibilidades efectivas de este proyecto, si bien ya se advierten iniciativas concretas de cooperacin. La Estrategia Nacional de Defensa comporta cierta ambigedad pues, al mismo tiempo en que reitera el carcter disuasorio y defensivo del poder militar de Brasil, repitiendo una premisa presente en el documento congnere anterior, de 1996, es asertiva en afirmar la necesidad del fortalecimiento de este poder a la luz de las nuevas y ms grandes posibilidades de proyeccin de Brasil en el escenario global. Asimismo, redefine el entorno estratgico de Brasil, que pasa a abarcar desde el Caribe hasta la Antrtica, incluyendo el Atlntico Sur. Descontada la retrica, el documento pone de relieve un nuevo nivel de ambicin nacional y quizs refleje una nueva relacin de fuerzas al interior del Estado, o por lo menos el fortalecimiento en el gobierno de una orientacin ms nacionalista. Al respecto, merece ser acompaada la evolucin de las relaciones entre el Itamaraty y las Fuerzas Armadas en la formulacin e implementacin futura de la poltica externa de Brasil. A pesar de la subordinacin del poder militar al poder civil, el desarrollo de un complejo militar-industrial puede resultar en un aumento de la influencia de la coalicin empresarial-militar que
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se est formando en torno a este proyecto, lo que no dejar de ser un dato nuevo para la diplomacia de Brasil. 8. El tema del crimen organizado y los problemas de seguridad fronteriza juega un papel cada vez ms importante en las preocupaciones del gobierno brasileo, pues afectan la calidad de vida de sus ciudadanos. Como muestra el trabajo de Robert Muggah, las fronteras brasileas son de difcil proteccin por su tamao y caractersticas fsicas. Si bien el gobierno brasileo firm acuerdos de cooperacin con pases vecinos, varios de ellos presentan debilidades institucionales, polticas y limitacin de recursos humanos y materiales, que complican y dificultan el esfuerzo de enfrentamiento conjunto al crimen organizado. Ciertamente, se trata de un rea que exige de los pases de la regin un esfuerzo de fortalecimiento de los mecanismos de gobernanza regional, pero por el momento la cooperacin se concentr en las relaciones bi-laterales. La gestin de este tema es clave para Brasil. De un lado, el pas no quiere asumir el papel que Estados Unidos tuvo en el pasado. De otro, por la extensin y porosidad de sus fronteras y el contrabando de armas y drogas hacia su territorio, no puede permitirse descartar el tema. El desafo ya est puesto en trminos concretos en las relaciones con Bolivia, pas con el cual Brasil firm un acuerdo de cooperacin para el combate a la produccin y exportacin de hoja de coca excedentaria, tras la expulsin de la Drug Enforcement Agency del territorio boliviano. El problema consiste en como inducir al gobierno de Bolivia a cumplir sus compromisos de erradicacin de los cultivos ilegales de hoja
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de coca sin generar la percepcin, real o imaginaria, de intromisin en los asuntos domsticos del pas vecino. El conjunto de los trabajos indican que el Brasil sigue siendo un pas introspectivo, a despecho de su creciente peso en la regin. Como indicamos, los factores son variados, pero entre ellos ocupa el lugar central la tendencia de los principales actores polticos y econmicos a privilegiar lo interno a lo externo, con baja conciencia de las interconexiones crecientes entre ellos. Esta dificultad, como indica el trabajo de Sorj y Fausto sobre Miradas cruzadas expresa las vicisitudes que debe en enfrentar un pas llamado a ocupar un importante papel regional para elaborar una poltica exterior consistente, en un contexto de cambio de las coordinadas internas (presencia de nuevos actores en la formulacin y ejecucin de la poltica externa y expansin de empresas brasileas en la vecindad) y externas (creciente heterogeneidad de modelos de insercin internacional y organizacin interna de los pases de la regin, presencia de nuevos actores extra-regionales). En el momento actual, el riesgo es que la poltica externa sea conducida por la improvisacin voluntarista y por objetivos circunstanciales. Por su peso especfico y su mayor grado de desarrollo institucional, comparado al promedio regional, el Brasil puede jugar un papel clave en la construccin de instituciones que permitan ampliar gradualmente los lmites de lo posible en los procesos de integracin de Amrica del Sur. En lugar de inflar expectativas en trminos retricos, este intento se debe traducir en instituciones suficientemente flexibles, pero estables, que puedan al mismo tiempo absorber las idiosincrasias nacionales y establecer parmetros de comportamientos y compromisos que permitan mayor coordinacin en torno a de-
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safos especficos, como son, por ejemplo, la integracin de infra-estructuras, el manejo de ecosistemas, la cooperacin en el mbito de la defensa y seguridad fronteriza. Esta es una agenda que est esbozada y en la cual hubo algunos avances, pero que queda por cumplirse en su mayor parte. A medida que se logren resultados concretos en la realizacin de esta agenda, es ms probable que se genere en Brasil la legitimidad interna para que el pas pueda aportar ms recursos financieros e institucionales en favor de mecanismos supranacionales, volcados a la promocin de la integracin regional. En suma, Brasil puede y debe, en su proprio inters, avanzar una agenda regional, sobretodo indicando los principios sobre los cuales se puede construir las bases de una mayor integracin, mostrando la necesidad de una visin de largo plazo, donde polticas de Estado mantengan continuidad, independientemente de cambios de gobierno, de proyectos centrados en objetivos claros y cumulativos, con seguridad jurdica y respeto de contratos y una agenda que avance tanto en trminos bilaterales como regionales. Finalmente, debemos indicar para el lector extranjero, que somos conscientes que los textos, habiendo sido escritos en casi su totalidad por autores brasileos, a veces enfatizan diferencias y discontinuidades en el encaminamiento de la poltica exterior brasilea y que pueden ser vistos como demasiado autocrticos sobre los problemas que enfrenta el pas. Se trata de una perspectiva que puede ser disonante, con una visin bastante difundida dentro y fuera de la regin, que valoriza las continuidades en la conduccin poltica del pas, en las ltimas dos dcadas y la proyeccin internacional alcanzada por el Brasil. Ciertamente, ambas posiciones reflejan la realidad, percibida desde posiciones diferentes.
Captulo I
Brasil: actor geopoltico regional y global1

El presente texto analiza los desafos que la poltica exterior brasilea enfrenta en el momento actual, en el cual Brasil es y se siente llamado a ocupar un lugar ms importante en la regin y en el mundo. En la primera parte, discutimos el impacto de las transformaciones mundiales en Brasil, los alcances y lmites del grupo BRICS, las dificultades atravesadas por el pas en pos de mantener tasas de crecimiento relevantes y los impasses y dificultades enfrentados por la diplomacia brasilea en los ltimos aos del gobierno de Lula. En la segunda parte, analizamos las dificultades que afectan a los procesos de integracin regional, la parlisis del Mercosur y de la IIRSA, el impacto
1 Este artculo retoma y desarrolla trabajos anteriores realizados por los autores como parte
del programa de investigacin del proyecto Plataforma Democrtica sobre el impacto de las transformaciones geopolticas globales en la dinmica poltica de Amrica Latina, disponibles en la web www.plataformademocratica.org.
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de la ALBA y el papel ejercido por Brasil como freno al impulso chavista, la valorizacin de Amrica del Sur por parte de la diplomacia brasilea enfrentada a la idea tradicional de la Amrica Latina, la formacin de la Alianza del Pacfico formada por pases con mayor apertura comercial y las dificultades de Brasil para ejercer liderazgo en la regin, frente a la creciente influencia de China. En las conclusiones, presentamos un balance general y sugerimos que la posibilidad brasilea de elaborar una visin estratgica para la regin depender en buena medida de su capacidad de analizar y solucionar los problemas de su propio modelo de desarrollo.
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La posibilidad de que Brasil ejerciera en Amrica del Sur un liderazgo proporcional al tamao de su territorio, poblacin y economa, se increment durante los ltimos veinte aos. Contribuyeron al hecho la finalizacin de la Guerra Fra, el retorno de la regin a la democracia y la reduccin relativa de la influencia poltica de los Estados Unidos, as como una tendencia general a la apertura por parte de las economas sudamericanas. Brasil se encontr frente a condiciones ms favorables para hacer valer su peso diferencial en la regin, con reducidos riesgos de provocar reacciones en contra por parte de sus vecinos (y, hasta cierto punto, con el beneplcito de los Estados Unidos). A las condiciones externas, se le agreg la superacin de una prolongada crisis econmica que lanzara al pas a ms de una dcada de acentuada inestabilidad. El marco interno cambi mucho con el xito del Plan Real, puesto en vigencia en julio de 1994. La estabilizacin de la economa reforz la
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gobernabilidad democrtica del pas y permiti la realizacin de reformas que modernizaron su sector productivo. El Mercosur fue parte de dicho proceso de estabilizacin y modernizacin de la economa brasilea y se constituy en un elemento central, hasta el inicio del presente siglo, de la estrategia de insercin internacional del pas. Concomitantemente, el gobierno brasileo pas a nombrar a Amrica del Sur como la referencia central de su poltica exterior y a empear algunos (limitados) recursos financieros y diplomticos para avanzar en la integracin de la regin, sobre todo en el rea de energa, como lo muestra el ejemplo del Gasoducto Brasil-Bolivia. La consolidacin del Mercosur se hizo merecedora de preferencias en la accin exterior del gobierno brasileo. Recurdese que Argentina viva por entonces un momento de resurgimiento de su prestigio internacional, lo que aumentaba el valor de mantenerla y el riesgo de perderla como aliado estratgico. Preservar la unidad del Mercosur era un asunto crucial en la estrategia brasilea de no negociar en forma aislada un tratado de libre comercio con los Estados Unidos en un contexto en el que Chile daba inicio a las negociaciones con vistas a un tratado de tal tenor con los norteamericanos, ejecutando un movimiento que Brasil tema que pudiese ser imitado por otros pases vecinos. En el plano global, Brasil buscaba, al mismo tiempo, la normalizacin de sus relaciones en el marco financiero con el acuerdo por la deuda externa en 1994, a la vez que intentaba reinstalar en el mbito multilateral de la OMC aquellos temas que no tena inters en discutir bilateralmente con los Estados Unidos (subsidios, propiedad intelectual, apertura del rea de servicios y licitaciones pblicas) o con la Unin Europea (acceso al mercado de bienes agrcolas, en forma puntual).
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A partir de la primera dcada del presente siglo, la dinmica global y regional sufri enormes cambios, sobre los cuales este texto se concentra, intentando responder a la pregunta: cules son las dificultades y los principales desafos que enfrenta la poltica exterior brasilea a nivel global y en Amrica Latina, particularmente en Amrica del Sur? Partimos de la hiptesis de que, si la poltica exterior brasilea mantiene lneas de continuidad en relacin a los perodos anteriores, en los ltimos diez aos surgieron desafos inditos como resultado de la concomitancia de transformaciones geopolticas y geoeconmicas globales, de cambios polticos en el mbito de Amrica del Sur, de la propia ascensin de Brasil como jugador de mayor peso relativo en el sistema internacional, de la mayor presencia de sus empresas en la regin y en el mundo y del aumento del nmero de actores relevantes en el proceso de definicin e implementacin de la poltica exterior brasilea. Ms que enumerar desafos en forma aislada, intentamos mostrar cmo esos procesos de cambio se interrelacionan y por qu definen un conjunto de encrucijadas inditas para la actuacin (y para la identidad) exterior de Brasil. En la primera parte del texto, discutimos las razones econmicas y polticas del aumento de peso relativo de Brasil en el sistema internacional, los cambios en la percepcin externa sobre el pas a lo largo del perodo en foco, los desafos impuestos al mantenimiento de la posicin ms prominente conquistada por el pas, as como, a tales efectos, las ventajas y desventajas de formar parte de los BRIC. En la segunda parte, focalizamos la relacin de Brasil con la regin, teniendo en cuenta los efectos de las transformaciones globales y de los cambios polticos regionales en el proceso de integracin en general, y sobre las posibilidades del ejercicio del liderazgo brasileo en particular.
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El nfasis de nuestro anlisis recae en los lmites para el ejercicio de dicho liderazgo, lmites externos, pero tambin de origen domstico. Hacia el final, buscamos incorporar a nuestro marco de anlisis un nuevo escenario posible de relaciones entre Amrica del Sur y la Asia del Pacfico, que toma forma a partir de recientes iniciativas de los Estados Unidos en respuesta al ascenso de China en la ltima dcada. La cuestin que relevamos hace referencia a los riesgos y oportunidades que ese nuevo escenario presenta para Brasil, tanto como actor regional como en su rol de actor global.
PRIMERA PARTE: CAMBIOS GEOPOLTICOS Y BRASIL COMO ACTOR GLOBAL 1) Brasil como pas BRIC
La actual proyeccin internacional de Brasil se basa en una combinacin especfica de elementos subjetivos y objetivos. La misma se cristaliz en los medios de comunicacin a partir de la recuperacin del concepto de pas monstruo, desarrollada originalmente por George Kennan para hacer referencia a los pases con enormes territorios y poblaciones que se proyectan internacionalmente, pero que, en virtud de su gigantismo, tienen dificultades de desarrollar polticas internacionales coherentes. El concepto fue rescatado en la ltima dcada sin las connotaciones crticas impuestas por George Kennan, siendo sus principales propulsores los portavoces de las finanzas internacionales. El famoso informe realizado en 2001 por el economista principal de Goldman Sachs, Jim ONeill, cre el acrnimo BRIC al seleccionar cuatro pases de renta promedio,
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cuyas proyecciones de crecimiento los llevara a estar entre las cinco mayores economas mundiales hacia el ao 2050. Dichas proyecciones toman su base en la estimacin de que estos pases emergentes reunan condiciones singulares de alto crecimiento, en funcin de la combinacin de factores institucionales (reformas pro-mercado) y factores econmicos y demogrficos (grandes poblaciones entrando al mercado de consumo por el aumento de la renta y, en el caso de Brasil y la India, gozando de un dividendo demogrfico del cual se beneficiaran antes del envejecimiento de sus poblaciones). Dada la magnitud de sus PBI y las proyecciones de tasas de crecimiento a partir de las actuales, se determin la previsin del ao 20502. La creacin del acrnimo no disminuy las diferencias existentes entre los miembros originales de los BRIC3, que son enormes. Rusia y China son miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas; Brasil e India no lo son. Rusia, China e India son potencias nucleares; Brasil no lo es, ni puede serlo por imposicin constitucional. Rusia, India y China conviven con movimientos separatistas y tienen importantes problemas fronterizos pendientes de resolucin con sus vecinos. Ambos problemas no son aplicables a Brasil. Brasil, a diferencia de otros BRIC, no pas por guerras civiles o revoluciones que provocaron traumas sociales y/o diezmaron su poblacin. Del mismo modo, Brasil se diferencia por su homoge2 Para un anlisis crtico de esas proyecciones, ver: Ruchir Sharma. Broken BRICs - Why
the Rest Stopped Rising, Foreign Affairs, 22.10.2012, http://www.foreignaffairs.com/ articles/138219/ruchir-sharma/broken-brics, revisado el 25 de octubre de 2012.
3 En 2010, con la inclusin de Sudfrica, el grupo BRIC fue rebautizado como BRICS.
La inclusin de Sudfrica respondi en particular a la necesidad de contar con un pas africano en el grupo, por encima del peso relativo del pas. Otras naciones como Mxico, Indonesia, Turqua o Irn tienen un PNB, una poblacin o un territorio mayor. Hemos de concentrarnos, en consecuencia, en el grupo BRIC original.
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neidad lingstica y por la inexistencia de conflictos religiosos. Brasil se ha considerado siempre parte integral de la tradicin cultural europea, y ha gravitado en torno de las tradiciones religiosas, culturales y polticas de Occidente, lo que no es el caso de China, de India, y de buena parte de Rusia. Las historias de Rusia, China e India estn asociadas a conflictos militares. En sus dos siglos de historia, Brasil nunca fue invadido ni particip en una guerra que pusiese en riesgo su existencia o integridad nacional, realizando grandes inversiones en sus fuerzas armadas. A diferencia del resto de Amrica Latina, Brasil no fue el producto de una guerra por la independencia. Desde su creacin, el principal objetivo de la poltica exterior de Brasil fue consolidar un extenso territorio escasamente poblado. Su principal expansin territorial, en el siglo XIX, fue la anexin de territorios bolivianos, producto de negociaciones y no de una ocupacin militar derivada de un episodio blico. El nico escenario de conflicto que los estrategas militares brasileos consideraron posible aunque remoto durante el siglo XX, fue con Argentina. Tal hiptesis desapareci luego de los procesos de democratizacin, en los aos 80, que favorecieron acuerdos de desnuclearizacin por parte de ambos pases y crearon un sistema efectivo de monitoreo binacional. Como resultado de ese conjunto de factores, la poltica exterior brasilea ha sido fundamentalmente un tema tratado por la burocracia civil, que busca defender los intereses nacionales sin apoyarse en la capacidad de proyeccin militar brasilea. El simple peso de la economa, del territorio y de la demografa en relacin a sus vecinos asegura que ninguno de ellos represente una potencial amenaza militar para el pas. Los BRIC son en extremo heterogneos. Adems de lo que ya fuera mencionado, el grupo se compone de pases fun-
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damentalmente exportadores de materias primas Brasil y Rusia y de pases exportadores de productos manufacturados China e India. Por ello, no representan una alianza en torno de la cual se pueda consolidar un eje de intereses o de desarrollo econmico coherente. An as, los une un inters comn: el de buscar la modificacin del sistema de poder global que todava refleja la relacin de fuerzas que hubo de consolidarse en el mundo de posguerra. Los BRICs son, por lo tanto, una plataforma para solicitar cambios en la distribucin de poder en las instituciones internacionales. Pero inclusive en esta rea, las diferencias son importantes. Brasil aspira a un lugar en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y realiz gestos de buena voluntad en relacin a China, con la expectativa de recibir apoyo a tal demanda. China, sin embargo, impidi la reforma de las Naciones Unidas en 2005 pues, para dicho pas, la entrada de Brasil al Consejo de Seguridad implicara tambin la inclusin de India y de Japn, dos pases con los cuales mantiene una relacin tensa a nivel geopoltico4. Es cierto que, ante determinados temas, los intereses pueden ser convergentes; ejemplo de ello es el caso de la exigencia de mayor representacin de los pases emergentes ante instituciones internacionales como el FMI y, de manera general, como plataforma de proyeccin internacional. En lo restante, existe poco en comn en trminos de posiciones sobre temas concretos, tanto en negociaciones internacionales obsrvese aqu la resistencia de China y, particularmente de India a abrir sus mercados de productos agropecuarios como en cuestio4 Ver China diz apoiar reformas apropriadas no Conselho de Segurana da ONU, Folha
de S. Paulo (09/11/2010) (http://www1.folha.uol.com.br/mundo/827703-china-diz-apoiarreformas-apropriadas-no-conselho-de-seguranca-da-onu.shtml), y China e Japo vota a ter atrito por ilhas disputadas, G1 Mundo (08/02/2013) (http://g1.globo.com/mundo/ noticia/2013/02/china-e-japao-voltam-a-ter-atrito-por-ilhas-disputadas-1.html).
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nes relativas a los derechos humanos. En dicho campo, China y Rusia, en su condicin de regmenes autoritarios y potencias militares con peso efectivo en la seguridad global, actan obedeciendo estrictamente sus intereses geo-estratgicos. Brasil se encuentra en la posicin inversa, y no puede o al menos, no debera desconocer los costos internos y externos de asumir posturas ambiguas en dicho campo de la vida internacional. La iniciativa del IBSA, que rene a los pases democrticos de los BRIC (India, Brasil y Sudfrica), indica que Brasil no desconoce la importancia de destacar, en su proyeccin como actor global, a esa dimensin de su identidad exterior. Tambin en el campo de las cuestiones ambientales, en particular de las negociaciones en torno de la Conferencia Internacional sobre el Cambio Climtico, el balance entre intereses internos y compromisos externos es bastante diferente entre los BRIC. Brasil enfrenta costos mucho menores para encaminarse hacia una economa de baja liberacin de carbono y est en condiciones, en beneficio propio, de avanzar mucho ms rpidamente en direccin a compromisos internacionales de reduccin de emisiones. La crisis econmica mundial que en su punto ms alto, entre 2008 y 2009, amenaz con sumir al mundo desarrollado en una depresin y acelerar as la redistribucin del poder econmico y poltico global en favor de los emergentes gener posibilidades inditas para la actuacin de los BRIC en la administracin de las finanzas internacionales. Sin embargo, pese a alguna coordinacin de posturas en el mbito del G-20 y a pesar del mayor protagonismo asumido por China y Brasil en ese orden en la oferta de respuestas colectivas al riesgo de depresin en Europa y Estados Unidos, los miembros de los BRIC volvieron a otorgar prioridad a los efectos de la crisis internacional sobre sus respectivas agendas econmicas parti-
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culares. Brasil eligi el tema de la guerra cambiaria como eje de su actuacin en el G-20 y realiz la propuesta ante la OMC para que la tasa de cambio sea considerada en la aplicacin de las reglas multilaterales de comercio, pautando as un tema que China rehye discutir en el mbito internacional. Adems de ello, trat de aumentar la proteccin de su mercado interno, para contener el tsunami de importaciones impulsadas por la guerra cambiaria, contrariando de ese modo los intereses comerciales chinos. No obstante las consideraciones mencionadas, los BRICs representan para Brasil un instrumento importante de proyeccin internacional de su imagen como potencia emergente. No es precisamente poca cosa estar incluido en un grupo junto con China e India, que, juntas, responden por el 24% del PBI mundial5. En ese sentido, debe drsele la razn a Marcos Azambuja cuando afirma que lo malo sera estar ausente de los BRIC6. El beneficio, mientras tanto, ser proporcional a la capacidad que haya de tener Brasil de distinguir sus intereses especficos y de superar las dificultades internas que pueden poner en jaque a las expectativas optimistas que llevaron a la inclusin del pas en los BRIC. Ese tem es lo que discutiremos a continuacin.
Fonte: Johansson, A. et al. (2012). Looking to 2060: Long-term global growth prospects A going for growth report. OECDE Economic Policy Papers N 03, p. 23. (http://www.oecd. org/eco/outlook/2060%20policy%20paper%20FINAL.pdf) ellos [] Si Brasil no estuviera entre los BRICS, nos encontraramos en una situacin de extraordinaria exclusin. Brasil no es un pas emergente lo suficientemente grande como para empujar la puerta de acceso a la mesa principal. Tiene una mejor chance de acceso empujndola junto con los BRICS (p. 07), in Sotero, P. (2013). Brazil and the BRICS: A space for relevance and reform of an obsolete world order But the country has yet to develop a BRICS strategy. Wilson Center.
6 De acuerdo con Marcos Azambuja, Lo terrible del asunto consistira en no ser uno de
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2) La ascensin y los desafos de Brasil como actor global

La inclusin de Brasil en los BRIC fue, por sobre todo, una apuesta a futuro, ya que la trayectoria de crecimiento de la economa durante la dcada anterior no alcanz el 2% anual. El pas, indudablemente, haba superado pocas de hiperinflacin, controlando su situacin fiscal y financiera, adaptndose con xito a los desafos de una economa ms abierta, alistndose para presentar tasas promedio de crecimiento anual de entre 4 y 5%, previstas en las proyecciones del informe mencionado anteriormente. La confirmacin de esta hiptesis de crecimiento durante el perodo de 2004 a 2010 reforz el status de Brasil como miembro de esta categora de pases. Los factores que impulsaron a Brasil hacia un crecimiento promedio ms acelerado durante dicho perodo son bien conocidos. Una discusin sobre la importancia de los pesos relativos de los diferentes factores se encuentra ms all del alcance del presente texto. Basta sealar que, a pesar de que el mercado interno se haya constituido en el motor principal del crecimiento, las condiciones externas trminos de intercambio y liquidez internacional muy favorables para el pas fueron necesarias para que la expansin acelerada del consumo domstico no resultase, como tantas veces en el pasado, en una crisis de la balanza de pagos y/o en un proceso inflacionario. Durante el perodo de 2004 a 2010 existi una combinacin virtuosa de crecimiento relativamente alto, inflacin baja y solidez de la balanza de pagos, como nunca antes haba sucedido en el pas despus del retorno de la democracia. El anuncio del descubrimiento de inmensas reservas de petrleo y gas en 2006 en las capas profundas del llamado pre-
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sal, alentaron las expectativas de que el crecimiento fuera a acelerarse an ms, sustentado esto por volmenes crecientes de inversin y captacin del ahorro externo. La cuestin pas a ser el riesgo del padecimiento holands; en consecuencia, se crearon mecanismos financieros estatales para enfrentar el desafo. De manera simultnea, maduraron los resultados de la reactivacin y modernizacin de la industria del azcar y el alcohol. Brasil se constituy entonces en productor y exportador competitivo de energa fsil y renovable, ostentando una posicin excepcionalmente ventajosa para hacer frente a las incertidumbres y oportunidades de la transicin global entre esos dos tipos de energa. Sumado esto a que el pas ya haba consolidado, en la dcada previa, su posicin como uno de los ms importantes productores de alimentos del mundo; gracias a la expansin y modernizacin de su sector agroindustrial y a la amplia disponibilidad de agua, sol y tierras para beneficiarse, como pocos pases en el mundo, de la creciente demanda mundial de alimentos. En el plano poltico, Brasil pas con xito por la prueba de la real alternancia del poder, en 2002. En su primer mandato, el presidente Lula no slo mantuvo el rgimen de poltica econmica de su antecesor, sino que avanz en una agenda de reformas microeconmicas que alentaron el crecimiento, adems de expandir los programas de transferencia condicional de renta a los sectores ms empobrecidos. De ese modo, Brasil gan simultneamente credenciales de democracia madura y de pas investment grade. El surgimiento de Brasil en el plano internacional se correspondi, en el plano interno, con la aparicin de una nueva clase media, vista al mismo tiempo como atractivo para la inversin y garanta de preferencias por parte del electorado de aplicacin de polticas moderadas.
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Con el mundo en bsqueda de nuevos modelos luego de la crisis del Consenso de Washington, y ante la ascensin del Consenso de Pequn, no resulta sorprendente que Brasil haya pasado a ser visto como un ejemplo a seguirse. Para ello, confluyeron los procesos referidos ms arriba y la imagen internacional del presidente Lula, encabezando un liderazgo asociado a un partido de izquierda que se inclin por polticas distributivas con responsabilidad macroeconmica y sin enfrentamientos con el sector privado. Ningn otro presidente tuvo semejante trnsito real y simblico entre el Foro Social Mundial y Davos, entre frica y el mundo desarrollado. El gobierno brasileo construy una nueva narracin de la ascensin del pas al primer equipo de actores globales. En este relato, el jugador de tamao medio, capacitado para ser un actor relevante en el tablero del comercio internacional, aunque sin excedentes de poder para interferir en forma directa en los grandes temas de seguridad y de las finanzas globales, comenz a dar pasos ms asertivos, con pretensiones ms amplias acerca de su papel dentro del sistema internacional. La estrategia elegida fue la de acentuar la vertiente SurSur de la poltica exterior brasilea, sin teirla de matices ideolgicos antiamericanos. Tal estrategia cosech xitos importantes sobre todo en su vertiente de cooperacin con pases africanos, a travs de la transferencia de tecnologas sociales y capacitacin tcnica orientada al combate de la pobreza. De ese modo, a pesar de dificultades en la implementacin de los proyectos de cooperacin, se dio una consecucin prctica a un tema destacado por la diplomacia presidencial del perodo, y se realz el carcter solidario de la creciente influencia y presencia de Brasil en la frica lusoparlante, en franco contraste con el patrn predatorio asociado a la penetracin de China
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en dicho continente. Por otro lado, la estrategia Sur-Sur tendi a sobreestimar la convergencia de intereses entre los pases emergentes en particular entre Brasil y China en el diseo de un sistema internacional multipolar, y a minimizar la rigidez de la jerarqua del poder internacional en temas sensibles a los intereses de los Estados Unidos; muy en particular, en el campo de la seguridad. Minimiz tambin los daos de una poltica de derechos humanos que, por abstenerse de condenar violaciones en pases del Sur bajo el alegato de que las potencias del Norte actuaban selectivamente en la Comisin de Derechos Humanos de la ONU, choc frontalmente con parte de los valores que sustentaban la propia percepcin internacional positiva en relacin al modelo brasileo de desarrollo, democracia y distribucin de la renta. La virtual parlisis de la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU en razn del veto impuesto por rivalidades regionales a la entrada de Brasil, India, Alemania y Japn al selecto grupo de los miembros permanentes mostr los lmites de la nueva y ms asertiva postura brasilea que apuntaba a la redistribucin del poder dentro de las instituciones multilaterales creadas hacia el final de la 2 Guerra. El hecho de que no tuviese lugar tal reforma, sin embargo, en nada cambi la percepcin internacional positiva sobre la disposicin de Brasil para asumir nuevas y mayores responsabilidades en la gobernancia global; percepcin que creci a partir de la decisin del gobierno brasileo de asumir el comando militar de la Misin de las Naciones Unidas para la Estabilizacin de Hait, en 2004. No se puede hablar en los mismos trminos de la malograda tentativa de Brasil, en alianza con Turqua, de patrocinar hacia mediados de 2010 un acuerdo entre Irn y el grupo formado por los cinco miembros permanentes del Consejo de
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Seguridad de la ONU ms Alemania, conocido como P5+1, acerca del programa nuclear iran. Es posible identificar all un punto de inflexin descendente en la imagen internacional de Brasil. El episodio tuvo mltiples efectos negativos para Brasil, acentuados por el protagonismo personal asumido por el presidente Lula en los acontecimientos. El primero de ellos fue que, independientemente de la intencin de los actores, Brasil se enfrent a los Estados Unidos, y perdi. En la votacin del Consejo de Seguridad de la ONU, China y Rusia hicieron eco del voto norteamericano a favor de la imposicin de sanciones a Irn. Ningn miembro permanente o rotativo del Consejo apoy el acuerdo, con la excepcin de sus dos artfices, Brasil y Turqua. Ms que un simple episodio, el malogrado acuerdo signific un revs para la lectura de los procesos de redistribucin del poder global, visto esto bajo la lente de la estrategia Sur-Sur de la poltica exterior brasilea. Desde tal perspectiva, importa contrastarlo con el xito representado por la articulacin, bajo el liderazgo de Brasil, del grupo de pases que se opuso a la propuesta presentada por Estados Unidos y Europa para la reapertura de la Ronda Doha de la OMC, en la Conferencia de Cancn, en 2003. A pesar de que la constitucin del G-20 comercial no haya generado resultados en concreto, ya que la Ronda Doha acab totalmente paralizada en 2008, Brasil demostr all, en un terreno en el cual acumulara histricamente gran experiencia diplomtica, su capacidad para articular un amplio y heterogneo grupo de pases del Sur. El error fue suponer que el mismo liderazgo podra ser ejercido en un caso en el que estaban en juego intereses innegociables de los Estados Unidos, en un marco de la vida internacional y en una regin del mundo virtualmente desconocidos para Brasil.
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Adems de generar dudas sobre la capacidad de Brasil de evaluar con realismo los lmites y posibilidades de su nuevo papel en el sistema internacional, el fallido acuerdo con Irn hizo prosperar temores infundados acerca de que el pas estara alejndose de su compromiso respecto del uso de la energa nuclear con fines exclusivamente pacficos, segn lo prev la propia Constitucin Brasilea. Los temores se nutran de las crticas de autoridades nacionales jams aceptadas, pero tampoco rechazadas por el gobierno al Tratado de No Proliferacin Nuclear, firmado por Brasil en 19967. Tambin se alimentaban en la negativa brasilea de suscribir el Protocolo Adicional del TNP, formalizada en el documento oficial sobre la Estrategia Nacional de Defensa. Publicada en el segundo semestre de 2008, la END se diferenciaba de la Poltica Nacional de Defensa de 1996 por extender el entorno estratgico de Brasil ms all de Amrica del Sur, incorporndole el Caribe, la Antrtida y el Atlntico Sur, tendencia que ya se haba esbozado en la Poltica Nacional de Defensa, de 2005, y que indicaba un aumento de la ambicin geopoltica brasilea. Junto con la redefinicin del entorno estratgico, la Estrategia de Defensa de Brasil prev retomar el proyecto de desarrollo de un complejo industrial-militar en Brasil, abandonado en los primeros aos posteriores al retorno de la democracia. El proyecto se hizo realidad en los aos subsiguientes, con un aumento significativo del gasto pblico y privado en equipamientos militares, destacndose la construccin de submarinos propulsados por energa nuclear. Para entender los efectos del frustrado acuerdo de Tehern, es necesario recordar que el mismo fue precedido por un inten7 Ver TENDNCIAS / DEBATES - O Brasil deve assinar o Protocolo Adicional ao Tratado
de No Proliferao Nuclear?, Folha de S. Paulo (10/04/2010) (http://www1.folha.uol.com. br/fsp/opiniao/fz1004201008.htm)
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so movimiento de aproximacin entre Brasil e Irn, con visitas recprocas de los respectivos cancilleres y presidentes. El acercamiento tom matices polticos en junio de 2009, en medio del episodio en el que las fuerzas de seguridad del gobierno iran reprimieron manifestaciones contrarias al resultado de las elecciones presidenciales de aquel mes, que le permitieron al presidente Ahmadinejad acceder a un segundo mandato, en un acto eleccionario considerado fraudulento por la oposicin iran y por la mayora de los analistas internacionales. En plena represin y bajo las sospechas de fraude, Brasil fue uno de los primeros pases en reconocer la legitimidad de la reeleccin de Ahmadinejad. Lula se refiri con desdn a las manifestaciones callejeras promovidas por la oposicin iran. Por su exposicin en el plano internacional, los acontecimientos relacionados con Irn catalizaron crticas dentro y fuera de Brasil, en relacin a la poltica de derechos humanos del gobierno brasileo8. De los acontecimientos referidos, derivaron consecuencias tambin en el mbito regional. A partir de mediados de la dcada, Chvez agreg a su retrica antiamericana una efectiva intensificacin de las relaciones con Irn, que consiguieron status de alianza estratgica en abril de 2009. En aquella ocasin, el presidente de Venezuela declar en Tehern que se trataba de la alianza de dos potencias para dar forma al mundo multipolar9. La preocupacin por las relaciones entre Venezuela e Irn creci en la comunidad internacional, llevando a Francia a advertir al pas sudamericano de abstenerse de importar tecnologa nuclear iran, y a la Secretaria de Estado norteamericana, Hillary Clinton, a alertar a los pases de la regin sobre las even8
Ver Hora de o Brasil mudar seu voto sobre o Ir, O Estado de S. Paulo (25/11/2012) (http:// www.conectas.org/midia/conectas-na-midia-estado-de-s-paulo7).
9 Ver Informe 21.com (http://informe21.com/relaciones-iran-venezuela?page=2)
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tuales consecuencias de flirtear con Irn. En dicho contexto, la aproximacin entre Brasil e Irn fragiliz la confianza existente en lo concerniente a que el gigante sudamericano sera un contrapeso efectivo contra los riesgos de contaminacin de la regin con tensiones globales, deliberadamente importadas por el activismo exterior del gobierno de Hugo Chvez. La eleccin de un nuevo presidente en Brasil, Dilma Rousseff, la primera mujer en ocupar el cargo, diluy los efectos negativos de la coyuntura que marc las relaciones internacionales de Brasil en los ltimos aos del gobierno de Lula. Para ello, contribuy la condena pblica de la presidente a la decisin de la justicia iran de sentenciar a muerte por apedreamiento a Sakineh Ashtiani, acusada de adulterio. La condena de Dilma Rousseff obtuvo repercusin internacional y fue considerada una seal de cambio de la poltica exterior en el campo de los derechos humanos. La expectativa, sin embargo, se frustr en buena medida, en vista de la ambivalencia de las posturas asumidas por Brasil en las votaciones del Consejo de Derechos Humanos de la ONU en el bienio 2011-2012. De modo anlogo, se redujo la desconfianza acerca de una eventual obsesin por el protagonismo de parte de Brasil, aunque permanecen las dudas sobre la disposicin del pas para asumir responsabilidades en la gobernancia internacional proporcionales a su nueva condicin y aspiracin de actor global. Ante los dilemas que expresa esta cuestin, Brasil ha encontrado dificultad para justificar y legitimar una postura percibida como ambivalente. Nos referimos al tema de la de la Responsabilidad de Proteger (R2P, sigla de la jerga diplomtica, en ingls) incorporado al acervo normativo de las Naciones Unidas en la segunda mitad de la dcada pasada. Brasil tiende a ver en ese concepto una puerta abierta a la intervencin militar ex-
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tranjera bajo la justificacin o pretexto de ayuda humanitaria. En 2011, inmediatamente despus de la destitucin de Kadafi por parte de las fuerzas de la OTAN, Brasil present el concepto de Responsabilidad al Proteger (RwP), con el objetivo de destacar y regular los riesgos intrnsecos a la R2P10. La iniciativa resalta las diferencias entre Brasil y pases como China y Rusia, que recusan cualquier discusin normativa y doctrinaria para, en caso de no rechazar de plano el principio de la R2P, limitar severamente su aplicacin a partir de su condicin de miembros permanentes del Consejo de Seguridad. La propuesta brasilea, sin embargo, recibi crticas de mayor o menor envergadura por parte de un amplio abanico de pases. Adems de los Estados Unidos, pases europeos, latinoamericanos (Costa Rica) y Australia, consideran que las precondiciones y obligaciones previstas en la propuesta brasilea, en caso de ser aplicadas, convertiran al principio de la R2P en letra muerta. Si los ltimos aos del segundo perodo de gobierno de Lula demuestran un desgaste de la imagen internacional de Brasil, la primera mitad del mandato de su sucesora, Dilma Rousseff, marcan un importante deterioro de las expectativas internacionales sobre la fuerza de la economa brasilea. En apretada sntesis, las causas aparentes de ese cambio de percepcin residen en el magro desarrollo del PBI (crecimiento promedio inferior al 2% en el perodo de 2011 y 2012) y en una inflacin que hace varios aos no se acerca a la meta establecida fijada en un 4,5%, expresando una tendencia hacia el alza.
10 Ver Kolb, A. S. (2012). The Responsibility to Protect (R2P) and the Responsibility while
Protecting (RwP): Friends or Foes?, En.: CGI Analysis Paper 6/2012, Global Governance Institute (http://www.globalgovernance.eu/images/sampledata/GlobalJustice/Kolb%20 -%20R2P%20and%20RwP%20-%20Friends%20or%20Foes%20-%20GGI%20Analysis%20 Paper%202012.pdf)
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Existen, sin embargo, elementos no coyunturales en el empeoramiento de la percepcin externa sobre la economa brasilea. El flaco desempeo de la economa se atribuye a la dificultad del pas para promover un aumento de la inversin pblica y privada. La tasa de inversin agregada, que haba aumentado en el perodo de 2004 a 2010, aunque bien por debajo de la expansin del consumo, volvi a retroceder, repitiendo un patrn recurrente desde los aos 80. Brasil se mantiene as con una tasa de inversin inferior al 20% del PBI, la menor entre la de todos los pases BRIC, marcadamente por debajo de China e India. La insuficiencia de la inversin est relacionada con el bajo nivel de ahorro interno y con el alto grado de comprometimiento de los presupuestos pblicos con gastos corrientes una opcin poltica inscripta en la Constitucin de 1988 y reafirmada desde entonces, lo cual limita severamente la inversin pblica. Ya la inversin privada resulta particularmente afectada por los elevados costos logsticos y tributarios (una derivacin infranqueable de los altos gastos corrientes del sector pblico) y por incertidumbres regulatorias, en particular en los sectores de infraestructura. Esos lmites estructurales al crecimiento, que permanecieron casi imperceptibles gracias a un ambiente internacional sumamente favorable durante el perodo 2004-2010, vuelven a hacerse presentes. Las dificultades polticas para superarlos, en razn de, entre otros factores, la compleja mediacin de intereses sectoriales y regionales en un enorme pas federativo gobernado por un presidencialismo de amplias y heterogneas coaliciones partidarias, pone en jaque las proyecciones de crecimiento futuro implcitas en el hecho de pertenecer al grupo de los BRIC. Volvieron al ruedo las discusiones sobre los lmites, o incluso el agotamiento, de un modelo de crecimiento excesiva-
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mente dependiente del consumo interno y de las exportaciones de commodities (la participacin de las mismas en la balanza comercial brasilea pas de un 22,8% en 2004 a un 44,6% en 2011)11. La perspectiva de que el descubrimiento de petrleo en el presal abriera una nueva fuente de inversiones e innovacin, con el desarrollo de un complejo de industrias y servicios vinculados a la explotacin del petrleo, perdi brillo en funcin de decisiones de poltica sectorial que sobrecargaron a la Petrobras ms all de su capacidad de financiamiento e inhibieron la inversin privada con un modelo regulatorio excesivamente focalizado en la participacin estatal. Se oscurecieron, del mismo modo y por razones conexas, las perspectivas de inversin y desarrollo industrial a partir del etanol de caa de azcar. Con costos elevados de produccin y logstica, adems de dificultades de fomento y regulacin en sus principales horizontes de inversin e innovacin, Brasil ve decaer su sector industrial, construido de acuerdo al modelo de sustitucin de importaciones. ste se adapt a la globalizacin hasta la entrada en escena de China. Sin embargo, frente al nuevo desafo representado por los sistemas integrados de produccin de productos manufacturados en la Asia del Pacfico organizados en torno de China, la industria brasilea se encuentra frente a un desafo de otra naturaleza: ya no alcanza con hacerse ms competitivo en aquello que se produce (en general, productos de baja y mediana intensidad tecnolgica), sino que es tiempo de crear capacidad de innovacin tecnolgica para generar productos y servicios, lo cual implica asumir inversiones y
11 Fuente: Conhecendo o Brasil em Nmeros (2010 e 2011), Secretara de Comercio
Exterior del Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio (Secex/MDIC) (2010: http:// www.mdic.gov.br//arquivos/dwnl_1289222248.pdf) (2011: http://www.desenvolvimento. gov.br/arquivos/dwnl_1312203713.pdf)
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riesgos que la mayora de las empresas no est en condiciones o no est dispuesta a aceptar. Frente a la radicalidad de tal desafo, los instrumentos de poltica pblica existentes, heredados del perodo de sustitucin de importaciones y ajustados a las necesidades de las imposiciones competitivas de la primera globalizacin, resultan inadecuados. No menos inadecuados son los trminos del debate pblico en relacin al futuro de la industria, en los cuales predominan ecos del pasado (industria vs. agricultura, como sectores aislados). En ese ambiente de desconcierto y perplejidad, encuentra sustento la preferencia por polticas del viejo repertorio nacionaldesarrollista, que prevalecen por fuerza de mentalidades e intereses arraigados. Ese marco se ve reflejado en la ausencia de una estrategia de insercin externa. La crisis de la OMC y el estancamiento total de la Ronda Doha llevaron a la finalizacin o al inicio de mltiples negociaciones en bsqueda de acuerdos de libre comercio regionales, subregionales e interregionales. Limitado al Mercosur, Brasil se mantiene fuera de dicho proceso, siendo testigo del avance de acuerdos que limitarn sus mrgenes de preferencia en mercados importantes para sus exportaciones, inclusive dentro de la propia Amrica del Sur. La dependencia cada vez mayor del comportamiento de las commodities es una tendencia inscripta en dicho marco. El corolario de este anlisis no es que Brasil haya perdido su condicin de potencia emergente. No hay dudas, sin embargo, de que las tendencias mencionadas, sumadas a las dificultades dentro de la regin que pasaremos a analizar, amenazan la posicin relativa de Brasil. Aunque ms no sea, porque el examen del pas que se efecta en la actualidad es mucho ms exhaustivo que en el pasado reciente, cuando,
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como indicamos, fue contaminado por un exceso de encanto y euforia sobre su futuro12.
SEGUNDA PARTE: BRASIL Y LOS DESAFOS REGIONALES

La integracin sudamericana pas a ser uno de los ejes centrales de la poltica exterior hacia mediados de la ltima dcada del siglo pasado. El Mercosur acababa de constituirse como Unin Aduanera, conforme lo previsto en el Tratado de Asuncin, en 1991, a partir del 1 de enero de 1995. Brasil finalmente consegua estabilizar su economa y volva a tener condiciones internas para postular una presencia exterior en concordancia a su condicin de monster country. No nos olvidemos de que el gigante sudamericano fue uno de los ltimos pases de la regin en superar la crisis de la dcada perdida (aos 80). Al mismo tiempo, los Estados Unidos presentaban el ambicioso proyecto de un rea de libre comercio con todos los pases de las Amricas, excepto Cuba, con entrada en vigor prevista para 2005. Ya estaba claro, desde el inicio de la dcada, con el Nafta, que Mxico profundizara an ms sus vnculos con la economa norteamericana. En dicho contexto, para Brasil, organizar a Amrica del Sur en torno de una perspectiva comn de integracin hemisfrica se constituy en una condicin sumamente importante para su estrategia de insercin internacional. La misma, al contrario de la visin mexicana, buscaba preservar un grado mayor
12 Para una comparacin entre la euforia inicial en relacin a Brasil y la visin ms
moderada que la sucedi, ver Brazil takes off (12/09/2009) (http://www.economist. com/node/14845197), To have and have not (21/04/2012) (http://www.economist.com/ node/21552995) e A breakdown of trust (08/12/2012) (http://www.economist.com/news/ leaders/21567942-if-she-wants-second-term-dilma-rousseff-should-get-new-economicteam-breakdown-trust). Todos publicados por The Economist.
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de autonoma en relacin a los Estados Unidos, e implicaba un grado ms alto de proteccin de su industria. El Mercosur era la columna vertebral de la integracin sudamericana, visto desde la ptica brasilea. Brasil tena inters en fortalecer la Unin Aduanera para contener la tentacin de su principal aliado de establecer una relacin bilateral directa con los Estados Unidos, pas al cual los argentinos se aproximaron intensamente a lo largo de aquel perodo. Pero el inters brasileo en el Mercosur encontraba lmites en la propia resistencia de restringir su policy space, en las reas de poltica industrial y comercio exterior, en nombre del fortalecimiento de la Unin Aduanera. Dichos lmites quedaron claros, an en 1995, cuando Brasil reaccion a la fuga de inversiones de la industria automotriz hacia el vecino pas, creando unilateralmente y sin consulta previa un rgimen especial para asegurar que la expansin del sector se concentrase aqu y no en la Argentina. A pesar de las tensiones sealadas, el crecimiento del volumen de comercio dentro del Mercosur indicaba una interdependencia econmica cada vez mayor entre ambos pases, adems de un escenario de creciente convergencia de intereses entre Brasil y Argentina en la regin y en relacin a terceros pases o bloques regionales. Desde la perspectiva del gobierno brasileo, el Mercosur era no solamente un destino histrico, sino tambin el mejor aprovechamiento econmico de nuestra geografa13. Con la desvalorizacin del real en enero de 1999 y el final desastroso del rgimen de convertibilidad en Argentina, las expectativas de armonizacin de los regmenes macroeco13 Ver afirmaciones del por entonces Ministro de Relaciones Exteriores, Celso Lafer: ALCA
no es destino, es opcin, en O Estado de S. Paulo (03/03/2001), y Dez anos de Mercosul, en Correio Braziliense (26/03/2001) (http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/ comissoes/comissoes-mistas/cpcms/publicacoeseeventos/10anosmercosul/DezAnosCelsoLafer).
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nmicos y la profundizacin de la Unin Aduanera dieron por tierra. A pesar de que el volumen de comercio volviera a crecer en la segunda mitad de la dcada siguiente, la ambicin original del Mercosur jams consigui restablecerse. La reversin de las expectativas favorables del perodo 1994-1998 se esbozaba ya cuando Brasil tom la decisin de transformar el tema de la integracin sudamericana en iniciativa concreta, que se traducira en la Iniciativa de Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA)14. El gobierno brasileo imaginaba que un proyecto de implantacin de emprendimientos de infraestructura de alcance regional podra restituir a la estrategia brasilea de integracin de Amrica del Sur la traccin perdida con la crisis del Mercosur. Exista una clara preocupacin de Brasil respecto a reforzar una pauta de intereses econmicos en comn entre los pases sudamericanos, en momentos en los que el proceso negociador del ALCA ingresaba, segn el cronograma por entonces vigente, en su mitad final y decisiva. En la primera dcada del presente siglo, el marco descripto anteriormente sufri cambios significativos. La integracin regional, entendida como esfuerzo coordinado de gobiernos en el sentido de eliminar barreras tarifarias y no tarifarias al comercio, acab agotado. Por un lado, porque la explosin de la demanda mundial, con China a la cabeza, de productos de la regin (commodities), redujo la importancia relativa del comercio intrarregional para la mayora de los pases de Amrica del Sur.
14 Que aquella decisin fue influenciada por las dificultades encontradas en el mbito del
Mercosur, queda expresado por el propio presidente de Brasil en la poca, Fernando Henrique Cardoso, en un libro de su autora: Teniendo en cuenta esas dificultades, nuestros esfuerzos por la integracin no podran limitarse a mantener vivo y en actividad al Mercosur, escribe el ex presidente en la seccin dedicada a la integracin fsica de Amrica del Sur (Cardoso, Fernando Henrique. (2006). A Arte da Poltica, Civilizao Brasileira, p.620).
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Por el otro, porque las agendas favorables a la liberalizacin comercial y al protagonismo del sector privado perdieron apoyo poltico y social en grado significativo a nivel regional. No solamente en Venezuela, Bolivia y Ecuador, sino tambin en Argentina e incluso, a pesar de que en grado bastante inferior, en Brasil. Se crearon as condiciones polticas (prdida de apoyo de la agenda liberal) y econmicas (ms recursos fiscales y divisas externas a disposicin del sector pblico) favorables para los gobiernos con proyectos nacionales de desarrollo liderados por el Estado y por las grandes empresas estatales y privadas beneficiadas por las condiciones internacionales positivas para los pases productores de commodities. En este nuevo contexto, el proceso de integracin por efecto de la liberalizacin comercial, con protagonismo del sector privado, cedi espacio a un proceso integrador dirigido por gobiernos y Estados nacionales, de acuerdo a sus objetivos geopolticos exteriores y sociopolticos interiores. Ese cambio acerc a Brasil, Argentina y Venezuela por el hecho de la coincidencia del objetivo geopoltico de desconectar a la regin de la eventual formacin del ALCA. Al mismo tiempo, ampli la divergencia de trayectorias, que ya tomara forma en la dcada anterior, entre los pases del Mercosur, al cual Venezuela hubo de integrarse, y los pases sudamericanos de la costa del Pacfico, cuya adhesin a modelos liberales de insercin externa se consolid en la dcada actual. A dicha divergencia de trayectorias econmicas se le sumaron otras divergencias de orden poltico, entre los pases liberales de la regin y los pases bolivarianos nucleados en torno a Venezuela. Los riesgos de polarizacin poltica y conflictos interestatales en la regin se elevaron por la superposicin de diferencias ideolgicas con disputas fronterizas e incursiones de Hugo
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Chvez en la poltica domstica de pases menores, no slo de Amrica del Sur, sino tambin de Amrica Central y del Caribe. Los cambios en el marco regional determinaron nuevas amenazas y oportunidades para Brasil. Las posibilidades de actuacin del pas se ampliaron. Los efectos positivos de la estabilizacin y de las reformas de la dcada anterior se amplificaron con el shock exterior favorable, provocado por la suba de la demanda y de los precios de las commodities. El crecimiento de la mayor economa de la regin hubo de acelerarse, y un grupo significativo de empresas tom impulso para dar mayor vuelo a sus procesos de expansin ms all de las fronteras brasileas. Tambin se fortalecieron las condiciones fiscales y financieras del Estado brasileo, histricamente ms preparado que el resto de los estados de la regin para encargarse de funciones de ndole econmica. Es decir, el cambio de la agenda de integracin regional vino al encuentro de eventuales preferencias polticas del gobierno de Lula y del propio Brasil, por la mayor fuerza de sus grandes empresas privadas y estatales y por el mayor peso y capacidad ejecutiva del Estado, en condiciones favorables para asumir los nuevos roles que tomaban forma. No resulta sorprendente, en consecuencia, que el gobierno brasileo se haya empeado, junto con Argentina y Venezuela, en politizar la agenda de integracin, no solamente para teirla de connotaciones ideolgicas, sino tambin en el sentido de sustituir un esfuerzo de construccin de instituciones por un empeo en crear mercados y proyectos del inters de los Estados/gobiernos nacionales y empresas estatales y privadas asociadas. Bajo ese criterio, la opcin de Brasil gener los resultados esperados. Prueba de ello es el crecimiento del saldo comercial del pas con los dems pases de la regin y el aumento de la presencia de empresas brasileas en los pases vecinos.
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Ms adelante, discutiremos los problemas que tal opcin determina para la integracin regional, para la afirmacin del papel de Brasil como agente de dicho proceso y para las relaciones del pas con sus vecinos (ver tambin, en la presente publicacin, Fausto y Sorj, Brasil e Amrica Latina: Olhares Cruzados). Aqu, basta expresar que la politizacin de la agenda de integracin en el segundo de los sentidos sealados arriba es incompatible con instituciones supranacionales cuyas reglas limiten significativamente el poder discrecional de los Estados/ gobiernos miembros en beneficio de la seguridad jurdica y de la previsibilidad de los agentes econmicos privados. No es, en consecuencia, circunstancial, que el Mercosur est retrocediendo hacia la condicin de una muy imperfecta rea de libre comercio y que la UNASUR, la principal iniciativa brasilea de alcance regional en la primera dcada del siglo, sea un foro poltico de horizonte limitado, desprovisto de cualquier regla que vincule a los pases miembro con las decisiones colectivas all tomadas. Decir que la agenda regional se politiz, significa decir, en el sentido que aqu buscamos destacar, que ella pas a girar en torno de las relaciones de poder y de acuerdos entre gobiernos y mandatarios de los pases de la regin, en vez de promover estructuras institucionales de Estado. Bajo esa ptica, es interesante remarcar que Brasil se enfrent cara a cara con el surgimiento de un nuevo actor particularmente agresivo en este modo de participacin en el mbito sudamericano: la Venezuela de Hugo Chvez. Ante la caracterizacin y la intensidad de las acciones de Chvez en su bsqueda de influencia en Amrica Latina y en el Caribe, con la creacin de la ALBA, la Petrocaribe, la Telesur, etc., la reaccin del gobierno brasileo, bajo la presidencia de
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Lula, no fue de confrontacin. Pero tampoco fue una reaccin de sumisin. Para un gobierno del PT, aunque fuera integrando una coalicin, la poltica exterior de Chvez presentaba dos beneficios. Por un lado, reforzaba las credenciales de Brasil como garante y mediador de un cierto equilibrio en la regin, frente al resurgimiento de gobiernos agresivamente antiamericanos. Por el otro, fortaleca la eleccin de esquemas de integracin regional con mayor participacin de los gobiernos y empresas estatales sudamericanas y menor adhesin a la agenda de liberalizacin comercial. Dicha agenda, impulsada por los Estados Unidos, fue rechazada por el gobierno brasileo, muy en particular por el Itamaraty, que luego se impuso por sobre las posturas ms liberales, dominantes en el equipo econmico del gobierno de Lula en su primer mandato. Habindose agotado el proceso de negociacin de la ALCA, Brasil impuls la creacin de la Unin de las Naciones Suramericanas (UNASUR), cuyo tratado constitutivo fue firmado en Brasilia, en mayo de 2008. Los rasgos de la influencia de Brasil en la formacin de la UNASUR estn presentes en el prembulo del tratado, donde se lee: que la integracin suramericana debe ser alcanzada a travs de un proceso innovador, que incluya todos los logros y lo avanzado por los procesos de MERCOSUR y la CAN, as como la experiencia de Chile, Guyana y Surinam, yendo ms all de la convergencia de los mismos. La inclusin de todos los logros y lo avanzado por los procesos de MERCOSUR y la CAN sealaba que la UNASUR no naca en una posicin de ruptura con la institucionalidad preexistente, postura que contrastaba con la sostenida por Chvez15. La posicin brasilea prevaleci tambin cuando se trat de de15 Ver Chvez critica cpula: No sabemos aonde vamos, O GLOBO (09/12/2006) (http://
oglobo.globo.com/economia/chavez-critica-cupula-nao-sabemos-aonde-vamos-4541190)
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finir el carcter y las atribuciones del Consejo de Defensa Suramericano, creado en el mbito de la UNASUR, en diciembre de 2008. Al menos desde 2004, Chvez haba incorporado a su retrica antiimperialista la creacin de una fuerza militar unificada de los pases sudamericanos, una especie de OTAN del Atlntico Sur16. Brasil se opuso a la propuesta venezolana de otorgar al CDSA, en su virtual concepcin, el carcter de un comando unificado de las fuerzas armadas de los pases miembro de la UNASUR. El Consejo naci, en consecuencia, con las maneras y competencias de una instancia facilitadora de la cooperacin e intercambio de informaciones en el campo militar, sin restricciones a la independencia de las respectivas fuerzas armadas nacionales. Brasil repar, incluso, en informar al gobierno de los Estados Unidos acerca de la creacin del CDSA y recibi a cambio una manifestacin expresa de confianza por parte de ste, que se expres a favor de la iniciativa de constituir un mecanismo comn de defensa en la regin17. La accin brasilea result decisiva para que Colombia aceptara participar en el CDSA, a pesar de la crispacin diplomtica producida por el bombardeo de la fuerza area colombiana a un campamento de las FARC en territorio ecuatoriano, episodio sucedido en el mismo perodo. Tienen razn los analistas, como Guilhon de Albuquerque en un artculo incluido en la presente publicacin, que destacan la superposicin entre una agenda institucional y otra partidaria en la poltica exterior del gobierno brasileo durante dicho perodo. La primera se desdoblaba en lneas de continuidad con polticas de Estado anteriores, mientras que la segunda
16 Ver Chvez prope criao de aliana militar do sul, Folha de S. Paulo (16/09/2004)
(http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft1609200402.htm)
17 Ver Condoleezza: Confiamos na liderana do Brasil, Clic RBS (13/03/2008) (http://www.
clicrbs.com.br/eleicoes2008/jsp/default.jspx?uf=&local=&action=noticias&id=1793944&s ection=Not%EDcias)
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responda a las preferencias de las fuerzas de izquierda, en particular del PT, dominantes en la coalicin de partidos gobernantes. A dicha dualidad, que se tradujo en la indita creacin de un cargo de asesor especial de la Presidencia de la Repblica ocupado por un dirigente del PT, se le sum el estilo propio de la diplomacia presidencial orientado por Lula. De hecho, el presidente brasileo, en ms de una ocasin, declar su apoyo a candidatos presidenciales en pases vecinos, atravesando la frontera que separa al jefe de Estado del lder partidario. Las simpatas polticas tambin pueden identificarse en las diferencias tnicas del tratamiento diplomtico dispensado por Brasil a Colombia y a Venezuela en controversias en torno de la perspectiva de instalacin de bases norteamericanas, en el primer caso, y de los slidos indicios de apoyo del gobierno de Chvez a las FARC, en el segundo. La politizacin de la poltica exterior, sin embargo, no parece haber ido lo suficientemente lejos como para causar daos ms profundos a la capacidad de Brasil de constituirse, en el mbito de la poltica regional, en un factor clave de equilibrio y moderacin, en un marco tendiente a la polarizacin poltico-ideolgica. Si en el campo poltico-institucional la fuerza de atraccin de Brasil se hace sentir, mucho menor es la capacidad demostrada por el gigante sudamericano para promover la integracin econmica. Dicho dficit es producto de un conjunto de factores. Para comenzar, no quedan dudas de que, en relacin a los modelos de desarrollo e insercin externa, Amrica del Sur se convirti en una regin ms heterognea, no solamente en comparacin con su propia realidad en la ltima dcada del siglo XX, sino tambin respecto de otras regiones del planeta. El modelo de integracin orientado fundamentalmente hacia fuera de la regin, con economas desarrolladas o en
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rpido proceso de crecimiento, amparado en acuerdo de libre comercio exigentes (con aranceles bajos, inclusin del sector de servicios, clusula de proteccin a inversiones, etc.), se consolid en los principales pases sudamericanos de la costa del Pacfico. A pesar de ser miembros de la UNASUR, Chile, Per y Colombia estn cada vez ms integrados a la dinmica econmica de la Asia del Pacfico. Esta integracin tiene su expresin institucional en la afiliacin de los dos primeros pases a la Asia-Pacific Economic Cooperation (Colombia forma parte de la organizacin, aunque no como miembro pleno) y en la adhesin de los tres pases a la Trans-Pacific Partnership, iniciativa que se convirti en prioridad de los Estados Unidos en su viraje en direccin a Asia. En el extremo opuesto se encuentran los pases cuyos modelos de desarrollo expresan la eleccin de una insercin externa liderada por los Estados nacionales y sus empresas, para los cuales los tratados de libre comercio representan la renuncia a la propia soberana econmica y poltica. El hecho de que dichos pases (Venezuela, Bolivia y Ecuador) rechacen el modelo neoliberal de insercin externa no significa que tengan como nica alternativa disponible una vinculacin ms estrecha con Amrica del Sur. El mundo multipolar tambin les ofrece a los pases bolivarianos oportunidades de comercio y de captacin de recursos fuera de la regin. Vale tomar el ejemplo de Venezuela, que se beneficia de sus exportaciones de petrleo dirigidas tanto a China como a los Estados Unidos y tiene, en el pas oriental, una fuente de financiamiento que no impone exigencias polticas. Smense a este marco las barreras geogrficas a la integracin Sur y se podr entender el porqu del predominio de las fuerzas centrfugas sobre las centrpetas en Amrica del Sur. Si es cierto que las dinmicas polticas son ms susceptibles a los cambios que la geografa de
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la regin, no menos verdadero es que ellas expresan elecciones, estructuras e intereses profundamente arraigados en cada uno de dichos grupos de pases. En otras palabras, la convergencia de modelos no est en el horizonte prximo de Amrica del Sur, como pareca posible, bajo otra serie de premisas, en los aos 90. La prevalencia de fuerzas centrfugas impone limitaciones importantes al ejercicio del liderazgo. A los lmites exgenos se les adicionan condicionantes internos que representan desafos no menores para Brasil. Su liderazgo en la regin depende, aunque no exclusivamente, de que ofrezca a los pases vecinos beneficios que justifiquen una mayor dependencia de estos pases en relacin a las decisiones del gobierno brasileo y al comportamiento de la economa de Brasil. Se trata de un desafo mayor, cuanto ms se diversifican como de hecho viene sucediendo las fuentes alternativas de vinculacin econmica para los dems pases de la regin. El principal beneficio que la mayor economa regional puede ofrecer a sus vecinos es el acceso a su mercado interno y a recursos que estn en condiciones de suplir deficiencias fiscales de los pases menores para el financiamiento de proyectos de inters comn. En ambas vertientes, Brasil impone restricciones. En la ltima dcada, el pas acumul saldos comerciales crecientes con todos sus vecinos, con la excepcin de Bolivia, sin considerarse que el consumo interno ha sido el componente de mayor crecimiento del PBI brasileo en tal perodo (el consumo creci cerca del 6% anual en promedio durante el perodo 2004-2010, totalizando un incremento del PBI de aproximadamente el 4%). Ese dato adicional ayuda a explicar la crtica ms o menos generalizada en la regin al proteccionismo brasileo o a las dificultades de exportar hacia Brasil. Otro elemento
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de la crtica al soberanismo econmico del gigante sudamericano hace referencia al bajo compromiso de recursos del pas para el financiamiento de la integracin. Si, por un lado, Brasil asumi el compromiso de responder por el 70% de los aportes al Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), creado en 2004, y decidi suscribir el capital necesario para convertirse en miembro pleno de la Corporacin Andina de Fomento (CAF), en 2007, por el otro lado, el volumen de recursos movilizados por Brasil a favor de esas dos instituciones regionales empalidece ante el monto de desembolsos realizados por el Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES) durante el mismo perodo. De ese monto, apenas una nfima fraccin se destin al financiamiento de operaciones en Amrica del Sur (datos del propio banco revelan que apenas U$S 3.900 millones se desembolsaron en operaciones dentro de la regin entre 1997 y 200918, lo cual representa aproximadamente el 1% de todos los desembolsos efectuados por la institucin entre 1999 y 201919). Aunque esa fraccin, sin embargo, slo est disponible para las empresas brasileas. De esta manera, las operaciones realizadas en Amrica del Sur consisten en la financiacin de inversin directa brasilea en la regin, normalmente destinada a la adquisicin de empresas preexistentes20, o a la concesin de crdito vinculado a la contratacin de obras y servicios de las grandes compaas de
18 Ver Integrao e Sustentabilidade Cenrio Ps-Crise, presentacin institucional del
BNDES en el VII Congreso Internacional de las Rutas de Integracin de Amrica del Sur (21-22 de octubre) (http://www.rotasintegracao.org.br/viisite/trabalhos_painel1.html). bndes_pt/Institucional/Relacao_Com_Investidores/Desempenho/).
19 Ver Evoluo do desembolso do BNDES (http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/
20 Ver Garca, Ana S. (2011). BNDES e a expanso internacional de empresas com sede no
Brasil, Plataforma BNDES (http://www.plataformabndes.org.br/site/index.php/noticias/31destaque/195-bndes-e-a-expansao-internacional-de-empresas-com-sede-no-brasil).
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construccin civil brasileas para emprendimientos de infraestructura en pases de la regin21. En teora, la experiencia del BNDES en la financiacin de proyectos de infraestructura y los recursos disponibles para ello podran otorgar al banco un papel de mayor relevancia como instrumento del gobierno brasileo en la promocin de la integracin fsica de la regin. El artculo de Jos Tavares Jr. publicado en el presente libro, que hace referencia a la reduccin del nivel de ambicin de la IIRSA y, an as, el poco satisfactorio nivel de ejecucin de sus proyectos prioritarios, ofrece indicios de que el BNDES no ha desempeado el papel destacado que, hipotticamente, podra haberse esperado por parte del mayor banco de desarrollo de la regin, si la integracin fsica de Amrica del Sur constituyese de hecho una prioridad para el gobierno brasileo. En la realidad, tal como lo observa Tavares Jr., la agenda prioritaria de inversiones en infraestructura del gobierno y del sector privado brasileos es poco coincidente con la cartera de proyectos de la IIRSA. De manera anloga, resulta difcil identificar en las inversiones de empresas brasileas efectuadas en los pases vecinos una estrategia de integracin de sus cadenas productivas en la regin. El financiamiento del BNDES a tales inversiones responde, primordialmente, al objetivo de consolidar campeones nacionales y fomentar la internacionalizacin de dichos grupos, para los cuales los mercados de Amrica del Sur, a menos que hagan efectiva su integracin entre ellos mismos y con el resto del mundo, ofrecen escalas claramente insuficientes. Que la integracin productiva no figura entre las prioridades de la poltica industrial brasilea resulta an ms evidente cuando se
21 Ver BNDES impulsiona maior presena brasileira na Amrica Latina (http://www.bbc.
co.uk/portuguese/noticias/2011/11/111109_mundo_bndes_mdb.shtml), (09/11/2011).
BBC
Brasil
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observa que la poltica e contenidos nacionales adoptada para el sector de petrleo y gas, la ms importante frontera de inversin que se abri para Brasil en la ltima dcada, no prev un tratamiento diferencial para los bienes producidos en otros pases del Mercosur. La tensin entre la agenda econmica domstica y el declarado compromiso del gobierno brasileo para con la integracin de Amrica del Sur, se agrava en la medida en que aquella pasa a girar cada vez ms en torno del objetivo de asegurar la supervivencia del sector industrial y a determinar los rumbos de la poltica exterior brasilea (ver Motta Veiga y Rios, en esta publicacin). Las dificultades para superar los dilemas del nuevo desafo competitivo que enfrenta la industria brasilea hacen que el gobierno desempee un papel activo y no solamente reactivo, como ocurriera hasta hace poco tiempo atrs en el entierro definitivo de las ambiciones integracionistas del Mercosur. Si en 2003, Lula y Nstor Kirchner se reunieron para reimpulsar al Mercosur, sus actuales sucesores toman contacto apenas para aumentar an ms el nmero de excepciones al Arancel Externo Comn22, de modo tal de ampliar el grado de discrecionalidad de sus medidas protectoras de los respectivos sectores industriales. El ingreso de Venezuela al bloque, difcilmente habr de contribuir a la reversin de las tendencias de invalidacin del Mercosur como herramienta de integracin econmica del Cono Sur y, a partir de l, de Sudamrica. La realidad mostr que la lgica de la asociacin poltica, representada por la UNASUR, virtualmente desprovista de reglas que limiten la discrecionalidad de los Estados miembro, prevaleci por sobre la lgica de integracin econmica previs22 Ver Acordo para ampliar lista de excees TEC ser formalizado logo, Valor Econmico
(29/06/2012) (http://www.valor.com.br/brasil/2733946/acordo-para-ampliar-lista-de-exce coes-tec-sera-formalizado-logo)
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ta en el origen de los mecanismos de integracin preexistentes. Esa tendencia podra resultar favorable para aquellos pases en los que los movimientos polticos y los liderazgos personales se superpongan a las instituciones del Estado, y donde las empresas estatales tengan una clara prevalencia sobre el sector privado. Debera, sin embargo, preocupar a un pas como Brasil. La inestabilidad de las normas que regulan las relaciones econmicas pone en situacin de riesgo a las inversiones brasileas en los pases vecinos y aumentan la exposicin del Estado brasileo a las disputas polticas locales, conforme fuera ya examinado en otros artculos23. Tanto o ms importante, para un global player como Brasil, es el hecho de que los vientos del mundo soplan en otra direccin. En respuesta a la creciente influencia de China en el eje Asia-Pacfico, los Estados Unidos comenzaron a impulsar la Trans-Pacific Partnership (TPP) y, recientemente, lanzaron en forma conjunta con la Unin Europea la propuesta de un acuerdo de libre comercio entre ambos. La mayora de los analistas considera que el objetivo de los Estados Unidos no es limitar el ascenso global de China, sino forzar al gigante asitico a jugar de acuerdo a un conjunto de reglas definidas por el capitalismo liberal. El ingreso de China a la OMC hacia inicios del siglo ya la haba sometido a regulaciones de alcance internacional. El TPP, con la adhesin de los pases de la ASEAN y el tcito apoyo de Japn y Corea, representara un refuerzo crucial del intento de reglamentar la ascensin global de China como potencia econmica (el TPP tiene tambin implicancias militares, expresadas en la Nueva Estrategia de Defensa de los Estados Uni23 Ver Fausto, Sergio & Sorj, Bernardo (2011). O Papel do Brasil na Amrica do Sul:
Estratgias e Percepes Mtuas. En: Fausto, S. & Sorj, B. (Org.). Brasil e Amrica do Sul: Olhares Cruzados. Disponible en: http://www.plataformademocratica.org/Arquivos/ Brasil_e_America_do_Sul_Olhares_cruzados.pdf
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dos, anunciada en 2012). China no est condenada a aceptar las reglas del juego impuestas por los Estados Unidos. Nuevas reducciones tarifarias, mayor apertura del sector financiero y menor control sobre Internet no son compromisos que China pueda aceptar en el corto plazo, a menos que sus lderes estn dispuestos a realizar cambios de carcter radical en su modelo de capitalismo de Estado autoritario, lo cual no parece probable. No obstante ello, en particular si el Acuerdo de Libre Comercio entre los Estados Unidos y la Unin Europea avanza, crecern a la vez las posibilidades de que China se siente a la mesa con el gigante norteamericano para negociar los trminos de una versin autnticamente abarcadora del TPP. Resulta ocioso efectuar ms especulaciones sobre los posibles desenlaces de esa doble iniciativa de los Estados Unidos, al este y al oeste, en pos de alcanzar acuerdos de libre comercio interregionales de alcance global. Cierto es que esos movimientos ya han surtido efecto en Amrica Latina. El avance del TPP al cual ya se adhirieron Chile, Per y Mxico potenciara notoriamente los efectos pretendidos con la formacin del Arco del Pacfico Latinoamericano, asociacin que integran varios pases de Amrica del Sur (Chile, Per, Colombia y Ecuador), de Amrica Central (Panam, Honduras y El Salvador) y de Amrica del Norte (Mxico). En general, se trata de pases que comparten la lengua espaola y la localizacin geogrfica en la Cuenca del Pacfico, as como la condicin de constituir economas abiertas con intensos vnculos con los Estados Unidos y los pases del este y sudeste asiticos, a travs de una vasta red de acuerdos de libre comercio. Para entender mejor los objetivos finales de esta organizacin, vale la pena transcribir el siguiente tramo del documento El Arco del Pacfico Latinoamericano: construyendo caminos
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de complementacin e integracin con Asia, presentado en la Sexta Reunin Ministerial, el 15 de octubre de 2010, en Cusco, Per: En particular, una estrategia de acercamiento al Asia requiere avanzar hacia una mayor formalizacin institucional del Arco del Pacfico. En efecto, disear y llevar adelante dicha estrategia es una tarea de largo aliento, que involucra tareas de gran complejidad tcnica y que demandan un proceso activo y permanente de dilogo e interaccin entre los miembros del Arco y con las contrapartes asiticas. En este contexto, es cada vez ms necesario que desde Asia-Pacfico se pueda distinguir al Arco como un referente con una identidad propia. Ello se vera facilitado con un formato institucional ms permanente y con una agenda de mediano plazo concordada entre los miembros del Arco (subrayado por los autores). Resultara poco realista minimizar las dificultades que obstaculizan el camino de la concrecin de los objetivos pretendidos con el TPP. Sin embargo, ms irreal an sera dejar de tener en cuenta el desafo que, en el contexto referido arriba, el Arco del Pacfico Latinoamericano significa para el proyecto brasileo de integracin de Amrica del Sur.
Conclusiones
A lo largo de casi todo el siglo XX, una vez definidos los lmites territoriales brasileos, la preocupacin del pas en relacin a Amrica del Sur se limitaba a la no ocurrencia de conflictos internacionales que pudiesen justificar una intervencin de los Estados Unidos en la regin. La agenda minimalista resultaba favorecida por una realidad objetiva, dictada no slo por la capacidad de accin externa del Estado brasileo, sino tambin por la escasez de intercambios de bienes, servicios y
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personas con los pases vecinos. La nueva realidad incluye una agenda cada vez ms amplia: proteccin de las inversiones brasileas, desarrollo de infraestructuras regionales, abastecimiento de energa, expansin de agricultores brasileos ms all de las fronteras y trfico regional de armas y drogas. A todo eso, debemos agregarle la creacin de instituciones de integracin regional que incluyen principios normativos con implicancias sobre la soberana nacional (como la clusula democrtica del Mercosur), cuya aplicacin resulta ms difcil que su enunciado. La complejidad exterior se refleja en el proceso de toma de decisiones internas. La poltica exterior, que en tiempos pretritos era campo de actuacin casi exclusiva del Itamaraty, se constituy en un rea en la cual intervienen los ms diversos actores, tanto estatales (empresas y bancos pblicos) como privados, adems de la sociedad civil. Esto, ciertamente, lleva a un aumento de ruido en el sistema. Visto desde una perspectiva de larga duracin ms all de las vicisitudes coyunturales, no se puede negar que Brasil y la regin estn cada vez ms integrados, contrariando as una realidad que conjug a la historia y a la geografa para fomentar la separacin de los pases. Amrica del Sur, en particular del lado Atlntico, se desarroll con su poblacin concentrada en las reas litorales, habindose as generado un vaco demogrfico que se extiende por la regin amaznica hasta la Patagonia, a lo cual se le sum el obstculo representado por la Cordillera de los Andes. Un continente que, por mucho tiempo, tuvo un comercio exterior completamente orientado hacia fuera de la regin, y que hoy, expresa un flujo destacable de recursos humanos y econmicos y un entretejido de instituciones que, a pesar de su nmero excesivo y su baja capacidad operativa, favorecen el orden poltico entre los gobiernos y disminuyen potenciales tensiones.
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Buena parte de esta integracin es producto de iniciativas impulsadas por los procesos de globalizacin de las economas, de la expansin del turismo y de los sistemas de comunicaciones, y no depende de polticas gubernamentales. Los mismos procesos de crecimiento econmico y de globalizacin que han favorecido dinmicas de integracin espontnea, actan en pos de debilitar la integracin orientada desde la poltica, ya que han diversificado los intereses y las estrategias de participacin de cada pas en el mercado mundial. Para las regiones fronterizas de los pases vecinos, Brasil representa un factor dinamizador a nivel econmico, muchas veces a escala decisiva. Y, adems de las polticas impulsadas por el gobierno central, el intercambio econmico y de poblacin tiende a aumentar. En ciertos casos, la presencia de empresarios brasileos, como sucediera en Santa Cruz, Bolivia, o en la frontera con Paraguay, puede alimentar tensiones polticas internas, tal como lo indicramos en otro trabajo24. Al mismo tiempo, las fronteras representan un tema fundamental. Por ellas se trafican drogas, armas y contrabando. Los productores rurales brasileos han ocupado amplias fajas de frontera en Bolivia y en Paraguay, creando as situaciones polticas delicadas. La demanda de energa y de recursos naturales afecta muchas veces a los recursos compartidos, como los ros, presionando as a generar nuevas visiones de la geografa econmica y humana de Amrica Latina. Es en este contexto que Brasil debe ejercer su influencia, teniendo como horizonte instituciones de integracin e iniciativas de cooperacin regional que estn en condiciones de enfrentarse efectivamente a los problemas reales suscitados por las mltiples interacciones, cada vez ms intensas, entre pases
24 Sorj, Bernardo & Fausto, Srgio. Brasil y Amrica Latina: Miradas cruzadas.
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y poblaciones que comparten fronteras y ecosistemas, de modo tal de fomentar relaciones de confianza recproca. En Amrica Latina, es comn presuponer, para luego cuestionarlo, el liderazgo de Brasil en la regin. La percepcin del liderazgo brasileo se sustenta en su peso econmico y en un Estado con capacidad de movilizar una cantidad de recursos muy superior a los de sus vecinos. Tambin resulta importante el reconocimiento de la continuidad y la estabilidad institucional y poltica del pas, as como una visin positiva de la cultura brasilea. Estos elementos llevan, en ocasiones, a sobredimensionar la capacidad de Brasil, ocultando en parte sus dificultades internas, en particular sus desequilibrios regionales, las demandas internas de inversin pblica, la complejidad del sistema poltico, las deficiencias de implementacin del gobierno, etc. Sin lugar a dudas, Brasil tiene un obvio inters en la regin; no solamente econmico, sino tambin geopoltico, en razn de su vasta frontera. El programa maximalista de una integracin regional que permitiera la creacin de instituciones slidas se choca contra la escasa o inexistente disposicin del pas aunque no slo de l de compartir espacios de soberana. El liderazgo brasileo depende tanto de sus prioridades como de las de sus vecinos. A nivel geopoltico, el desafo pasa por la capacidad de filtrar la influencia poltica y militar de potencias ajenas a la regin (no refirindonos apenas a los Estados Unidos) y de proteger las fronteras, cada vez ms ocupadas por el trnsito de personas, bienes y grupos criminales. Varios vecinos buscan protegerse a travs de sistemas de seguridad precarios. Por otro lado, la necesidad de desarrollar proyectos de colaboracin y capacitacin de las fuerzas de seguridad es cada vez ms reconocida por el gobierno brasileo y por las Fuerzas
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Armadas; en particular, en la regin amaznica. En el mismo sentido, Brasil debe encaminarse hacia el objetivo de integrar tanto como sea posible a los pases vecinos en el proyecto de desarrollo de su industria militar y espacial, a efectos de atenuar mutuas tensiones y desconfianzas entre algunos de ellos. El objetivo central de la accin brasilea en su entorno es la estabilidad poltica. En general, Brasil tuvo xito al mediar en conflictos entre la agenda anti-norteamericana liderada por Chvez y apoyada por el resto de los pases de la ALBA y los dems pases de la regin. Moderando los impulsos, Brasil se ha constituido en eje central del desarrollo de instituciones que apuntan a limitar la importancia de la OEA, lase los Estados Unidos, sin proponer su desaparicin. A la vez, la existencia de organizaciones regionales sin la presencia efectiva del gigante del norte impulsa la influencia brasilea. Las consideraciones expresadas ms arriba indican que la ALBA se mostr como un fenmeno contradictorio desde el punto de vista de los intereses brasileos en Amrica Latina. Sus tendencias nacionalistas y estatizantes favorecieron acuerdos comerciales y de inversin propulsados por los gobiernos, pero, al mismo tiempo, aumentaron la falta de seguridad jurdica de las inversiones brasileas. En general, la capacidad de la diplomacia brasilea para mediar en conflictos regionales se ha mostrado eficiente, aunque el episodio de la ocupacin de su embajada en Honduras por parte del presidente Zelaya, la posterior marginacin del nuevo presidente electo de las reuniones de la CELAC, la suspensin de Paraguay y el ingreso de Venezuela al Mercosur, indiquen que la creciente mezcla de intereses econmicos y simpatas ideolgicas pueden transmitir la imagen de una poltica exterior a la deriva.
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Los desafos a la afirmacin del liderazgo brasileo se muestran mucho ms desordenados en la esfera econmica. Por un lado, varios pases de la regin ven a Brasil como a un pas en extremo proteccionista. Por el otro, Brasil tiene en Amrica Latina al principal mercado para sus manufacturas, que est siendo amenazado por las importaciones de productos chinos. Si la importacin asitica signific enormes ganancias para los pases exportadores de materias primas, incluyendo al propio Brasil, en razn del aumento de precios, tambin se increment notablemente la capacidad de China de abrir puertas para la entrada de sus productos. Sucede que solamente Brasil posee una estructura industrial que necesita de proteccin, ms all de que no resulte despreciable la existencia de sectores industriales en pases como Argentina, que sufren del mismo modo ante las importaciones asiticas. Ante tal situacin, la capacidad de Brasil de liderar una posicin regional comn en relacin a China no encuentra una base slida de intereses compartidos. Un tema cada vez ms importante para Brasil es la seguridad jurdica de las inversiones en los pases de la regin. Existe un severo problema con las inversiones que afectan directa o indirectamente al medio ambiente (por ejemplo, rutas o represas) y a las poblaciones locales, en general indgenas. Normalmente, se trata de proyectos en los que gobiernos y empresas (pblicas y privadas) trabajan en ntima asociacin, y en los cuales las decisiones responden a intereses polticos poco transparentes. Se trata de un rea en la que Brasil deber mostrarse ms cuidadoso, en particular cuando los proyectos involucran financiamiento pblico, asegurndose de que se ejecuten estudios de factibilidad que respeten criterios ecolgicos y socioculturales. El liderazgo implica la capacidad de sealar un camino a travs del propio ejemplo. Para los pases de la regin, Brasil no
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representa un modelo econmico a seguirse excluyndose de esta consideracin la visin positiva general de un capitalismo democrtico con polticas sociales orientadas al segmento poblacional menos favorecido, ni tampoco ha construido una retrica convincente sobre el lugar que el pas y la regin ocupan en el mundo. El sustrato de la poltica exterior brasilea no puede disociarse de la capacidad del pas para encontrar soluciones a sus propios problemas, generando as una ecuacin que permita avanzar con sus intereses dentro de una visin estratgica capaz de englobar a sus vecinos. En lo atinente a su papel en la economa y poltica global, el pas ha mostrado en las ltimas dcadas, importantes dificultades para definir con claridad el rumbo que pretende seguir. Las transformaciones globales se llevan por delante al modelo econmico proteccionista y empujan al pas a una posicin secundaria de exportador de materias primas, que a la vez limita su capacidad de elaborar una estrategia activa de expansin de mercados para sus productos y empresas. La insistencia de Brasil en formar parte del Consejo de Seguridad se enfrenta a oposiciones de los ms variados orgenes, e implica un desgaste poltico que no parece encontrar justificacin. El nfasis en las relaciones Sur-Sur llev al pas a dejar en un segundo plano al Atlntico y sus relaciones econmicas, polticas y culturales esenciales con Europa y los Estados Unidos. Las fracasadas incursiones en conflictos ms distantes, como en el Oriente Medio, y las ambigedades en la defensa de los derechos humanos ante los foros internacionales y en la aplicacin del a clusula democrtica en la regin, reflejan las dificultades para definir una poltica exterior que resulte ambiciosa, aunque prudente; que sea realista, pero que no deje de lado el soft power de Brasil en el exterior.
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Ciertamente, el pas se encuentra en el inicio de un proceso de aprendizaje, en el cual los errores son previsibles, aunque la elaboracin de una poltica exterior adecuada a los nuevos tiempos se torna cada vez ms urgente, y deber movilizar a un debate pblico que supere los lmites impuestos por grupos de inters econmico y por visiones ideolgicas anacrnicas.
Captulo II
Amrica del Sur en la agenda brasilea de comercio e inversiones: condicionantes y actores

Pedro da Motta Veiga y Sandra Polnia Rios
La agenda de poltica econmica brasilea para Amrica del Sur est fuertemente influenciada por factores condicionantes domsticos heredados, en buena medida, de la etapa de sustitucin de importaciones. Este trabajo busca discutir el papel de los factores condicionantes domsticos y externos que moldearon la poltica comercial y de inversiones de Brasil para la regin. Se adopta una perspectiva de largo plazo para identificar los condicionantes domsticos y externos de tal agenda, dividiendo su evolucin en cuatro perodos distintos en los ltimos 60 aos: (I) sustitucin de importaciones, (II) los aos 90, (III) los aos de Lula, y (IV) el perodo Dilma.
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Es destacable el papel que desempea a lo largo de todo el perodo, aunque con mayor intensidad antes de 1900 y despus de 2010, el componente defensivo en las preferencias pblicas de poltica. En algunos momentos, las evoluciones estructurales en el plano econmico o las inflexiones en las preferencias polticas pusieron a prueba la resistencia de este condicionante, slo para que el mismo acabara reconfirmando su prevalencia. En lo atinente a la agenda de comercio e inversiones de Brasil en la regin, el citado condicionante actu como factor restrictivo para la profundizacin de la integracin subregional y para las iniciativas orientadas a incrementar las importaciones provenientes de otros pases de la regin. Eso se manifiesta y se legitima como soberanismo econmico, determinado por la asimetra de tamao y poder econmico entre Brasil y sus vecinos. De todos modos, es necesario tomar como plano de fondo para este anlisis el hecho de que existen condicionantes estructurales y otros ms vinculados a coyunturas especficas en la agenda brasilea para la regin. Desde el punto de vista comercial, Amrica del Sur nunca ha sido la regin de mayor relevancia para Brasil. En este sentido, a pesar de que el aumento de los flujos comerciales y de inversin entre Brasil y sus vecinos a partir de los aos 90 haya concitado algn inters favorable a nivel pblico y privado para emprendimientos ms audaces de Brasil en el rea, se trat apenas de iniciativas de corto aliento que no resultaron suficientes para alterar la trayectoria de la poltica regional brasilea respecto de los asuntos en cuestin.
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1. Introduccin
La agenda regional de comercio e inversiones de Brasil, tal como ella se expresa en propuestas y acciones, es la resultante de un conjunto de factores condicionantes domsticos y externos (regionales y globales) y del juego de actores econmicos y polticos. Estos actan en un marco definido por tales condicionantes, pero sus estrategias e iniciativas pueden modificar los lmites del campo de juego, lo cual significa que los condicionantes no son inmutables, sino justamente lo contrario. En el caso de Brasil, el peso de los condicionantes domsticos en la definicin de los objetivos y de los instrumentos de la poltica econmica exterior de la cual forma parte la agenda de comercio e inversiones es particularmente elevado, reflejo no slo de las dimensiones continentales del pas, sino tambin de su larga tradicin de baja exposicin a los devenires de la economa internacional. Esto es vlido para la poltica econmica exterior de Brasil, tanto a nivel global como regional, donde el peso territorial, poblacional y econmico del pas hace que se determine la primaca de los condicionantes domsticos; no obstante, sin inmunizar a la poltica econmica regional de Brasil de los impactos de factores externos regionales o extrarregionales. Este trabajo identifica, en la seccin 2, los condicionantes domsticos y externos que compitieron en los ltimos cincuenta aos para dar forma a la agenda brasilea de comercio e inversiones en la regin. Estos condicionantes y la relacin existente entre ellos son presentados y discutidos a travs de una periodizacin que pone de relieve las diferentes fases de las estrategias brasileas resultantes de este juego de condicionantes. La seccin 3 se enfoca en el juego de actores pblicos y
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privados, cuyos intereses y estrategias tuvieron alguna influencia en la conformacin de las polticas regionales del pas, en el rea temtica que se constituye en el foco de este trabajo y en la configuracin de lo que, en diferentes momentos, fue definido como aquellos intereses nacionales a defenderse en la esfera regional. La seccin 4 sintetiza las principales conclusiones del trabajo.
2. El juego de los condicionantes

La adopcin de una perspectiva de largo plazo para identificar y discutir los condicionantes domsticos y externos de la agenda regional de comercio e inversiones de Brasil permite situar histricamente el juego de estos condicionantes, los perodos en los que emergen las relaciones que se establecen entre ellos, y el eventual agotamiento de su influencia sobre la agenda brasilea. Adems de eso, hace posible la distincin entre los condicionantes que tienen races estructurales y aquellos cuyo surgimiento y eficacia pueden vincularse a coyunturas especficas, no habiendo sobrevivido a los cambios de las circunstancias que les dieron origen. El siguiente anlisis organiza la evolucin de los condicionantes en cuatro perodos de la historia brasilea reciente: (I) sustitucin de importaciones; (II) los aos 90; (III) los aos de Lula, y (IV) el perodo Dilma. A pesar de que sea posible adelantar que existen condicionantes estructurales y otros con mayor ligacin a coyunturas especficas en la agenda brasilea para la regin, es importante tomar en consideracin, ya desde el comienzo del anlisis, que desde el punto de vista del comercio, Amrica del Sur nunca ha sido la regin de mayor relevancia para Brasil.
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Tabla 1
Participacin de pases/regiones en las exportaciones brasileas
Aos Amrica del Sur Estados Unidos Europa Asia Oriente Medio frica Resto
51-90 91-02 03-10 2011
10,56 18,63 19,73 17,68
31,29 21,16 16,83 10,08
29,71 28,59 25,45 23,86
7,57 14,59 18,82 29,96
2,50 3,06 4,21 4,79
2,89 3,14 4,94 4,77
15,48 10,84 10,03 8,86
Fuente: Secretara de Comercio Exterior, MDIC.
Tabla 2
Asia Oriente Medio frica Resto
Participacin de pases/regiones en las importaciones brasileas

Anos Amrica del Sur Estados Unidos Europa
51-90 91-02 03-10 2011
13,49 19,53 15,64 13,66
27,44 22,47 16,64 15,01
23,29 27,27 25,43 24,46
6,27 14,33 24,74 30,98
13,05 5,51 3,16 2,71
2,98 3,99 8,23 6,82
13,49 6,91 6,16 6,35
Fuente: Secretara de Comercio Exterior, MDIC.
Durante el perodo de sustitucin de importaciones, Amrica del Sur representaba poco ms del 10% de las exportaciones y 13% de las importaciones brasileas. Tales porcentajes dan un salto en los aos 90, impulsados sobre todo por el perodo de auge del Mercosur en la segunda mitad de la dcada, pero no llegan a sobrepasar el 20%. A pesar de que la participacin regional en las exportaciones brasileas se haba incrementado levemente durante el perodo de los gobiernos de Lula, comienza a perder peso hacia fines de la pasada dcada, proceso an en vigencia hacia 2011. De todos modos, el fenmeno ms notable en trminos de evolucin de la distribucin geogrfica de las exportaciones brasileas, es la sustitucin de los Estados Unidos y, ms recientemente, aunque en menor medida, de la Unin Europea; con Asia como principal nuevo destino de las ventas brasileas al exterior.
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Ms importante, desde el punto de vista de la regin, es la prdida de su relevancia como origen de las importaciones brasileas desde el inicio del milenio. En 2011, Amrica del Sur ha participado en el programa brasileo de importaciones de manera muy semejante a la observada en el promedio del perodo de sustitucin de importaciones. Aqu, nuevamente, es Asia la regin que ocupa el espacio de principal proveedor de Brasil, desplazando importaciones provenientes de los Estados Unidos y tambin de la regin. Si Amrica del Sur nunca tuvo un rol destacado en el comercio exterior brasileo, el surgimiento de China y la competencia con productos de tal origen en la regin ha conseguido reducir an ms la importancia econmica regional, habindose constituido as la competencia con productos del pas oriental en el foco de la agenda comercial de Brasil para con los pases vecinos en los ltimos aos. Desde el punto de vista de las inversiones directas de Brasil en el exterior, Amrica del Sur s tiene relevancia por el nmero de empresas brasileas con inversin efectiva en la regin. De las veinte mayores transnacionales brasileas segn la lista del CEPAL (2005), slo tres no registraban operaciones en el resto de Amrica Latina (los datos de CEPAL no desagregan la Amrica del Sur). Mientras tanto, sobre todo a partir de la segunda mitad de la dcada, las inversiones brasileas en la regin se incrementaron, pero no necesariamente acompaaron la expansin de inversiones brasileas extrarregionales. De hecho, excluyndose las inversiones realizadas en parasos fiscales, en 2006/2007, la participacin sudamericana en las inversiones externas de empresas brasileas estuvo en el orden del 12,5%, en tanto que el promedio anual de 2008 y 2010 (excluyendo 2009, ao de crisis), fue solamente del 8%.
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El anlisis presentado a continuacin, acerca de los condicionantes de la agenda brasilea para Amrica del Sur, tiene como teln de fondo el hecho de que las relaciones econmicas de Brasil con sus vecinos, a pesar de haberen ganado importancia en las ltimas dos dcadas, no fueron suficientes como para generar una estrategia regional consistente y perdurable en el rea de comercio e inversiones. Dicho teln de fondo pudo haber alterado ligeramente su color en determinados perodos, pero no lo suficiente como para actuar de forma dominante sobre el resto de los factores condicionantes.
2.1. El perodo de sustitucin de importaciones: lo nacional asfixia a lo regional

En los ltimos cincuenta aos, la poltica econmica exterior de Brasil para la regin fue concebida e implementada dentro de los lmites definidos, principalmente, por los factores condicionantes domsticos de la estrategia econmica exterior del pas. Existi, a lo largo de este perodo, una serie de iniciativas; al principio restrictas al campo econmico, ms recientemente en la esfera poltica, que especifican la estrategia regional del pas dentro del marco general de su estrategia exterior. Pero tales iniciativas no cuestionaron, sino marginal y circunstancialmente, los lmites del paradigma dominante en el pas en el campo de la poltica econmica exterior y, ms objetivamente, en lo referente a la agenda de comercio e inversiones. El peso poltico del paradigma dominante de la poltica econmica exterior se expresa en el escaso margen de autonoma del que disfrut histricamente la agenda regional enfrentada a la agenda global brasilea. Dicho paradigma se ve legitimado por el papel determinante desempeado por la po-
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ltica econmica exterior durante el perodo de sustitucin de importaciones. Durante las dcadas en las que el modelo de desarrollo econmico se apoy en la sustitucin de importaciones, le correspondi a la poltica econmica exterior del pas la cual se vio condicionada, en amplia medida, a la poltica exterior integral la funcin de neutralizar a aquellos factores externos percibidos como amenazas a los objetivos de desarrollo econmico nacional y de consolidacin de la capacidad industrial, establecidos como condiciones indispensables para que el pas actuara de forma autnoma en el mbito internacional. Este paradigma cosech amplio apoyo durante la industrializacin proteccionista, y mantuvo su hegemona en Brasil, a pesar de la tendencia liberal que caracteriz a las polticas econmicas en la dcada del 90, la cual no fue revertida al menos en forma significativa durante el gobierno de Lula. Se mantuvo, a lo largo de este perodo, estrecha sintona entre, por un lado, las orientaciones de la poltica exterior que eran esencialmente econmicas; y por el otro, el modelo de insercin internacional de la economa brasilea. Los condicionantes histricos de la poltica econmica exterior de Brasil para la regin se mantuvieron activos a lo largo de todo el perodo de sustitucin de importaciones, lo que se tradujo, principalmente, en la definicin de lmites claros para los objetivos de integracin comercial de las iniciativas regionales durante ese perodo (ALALC y ALADI). stas podran avanzar en la medida en que no comprometieran los objetivos de sustitucin de importaciones variables, por definicin, que ponan freno en forma preventiva a cualquier ambicin mayor en el rea de la integracin comercial. Si el paradigma de poltica exterior dominante en Brasil a lo largo de los ltimos cincuenta aos ha sido esencialmente
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econmico, debemos darle tambin una dimensin poltica, que expresa la aspiracin del reconocimiento internacional del pas o la creencia de su derecho a un rol de mayor influencia en asuntos mundiales (Hurrell, 2009). Este objetivo compartido con pases como China y la India se persigui en particular a travs de una presencia activa en los foros econmicos multilaterales desde la segunda mitad del siglo XX, y tambin se expresa en la demanda de participacin con carcter de miembro permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. As como sucede con el resto de los pases que hoy no estn agrupados bajo la sigla BRICS, la visin de Brasil en relacin al pas hegemnico en el sistema internacional y a los regmenes internacionales inspirados por los intereses y preferencias del hegemon result marcada por un distanciamiento crtico. Las relaciones bilaterales se caracterizaron, despus de 1945, tanto por conflictos reales de intereses (especialmente en cuestiones econmicas y comerciales) como por divergencias profundas y persistentes sobre el modo en el que ambos pases ven al sistema internacional (Hurrell, 2009). En esta perspectiva, el hecho de que Brasil est ubicado, en trminos geopolticos y econmicos, en la esfera de influencia internacional de EUA se percibe como parte de un problema. Cuando se examina bajo la lente del paradigma dominante de poltica exterior, la localizacin de Brasil implica una incmoda proximidad con EUA, que restringira los mrgenes de libertad del pas en la implementacin de su proyecto nacional de desarrollo y de proyeccin regional en Amrica del Sur. A pesar de que esta percepcin poltica formase y an hoy forma parte del mindset de quienes formulan la poltica exterior brasilea, si se consideran las relaciones econmicas y polticas de Brasil con la regin, es posible afirmar que has-
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ta comienzos de la dcada de los 90 existan pocos incentivos para atribuir importancia a la regin en la estrategia exterior de Brasil; esto constituye el principal factor condicionante de la poltica regional de Brasil. En trminos econmicos, las relaciones comerciales con Amrica del Sur ostentaban un valor casi marginal en el intercambio de Brasil con el mundo. Los acuerdos de la ALADI generaban un simulacro de integracin que respetaba minuciosamente las restricciones definidas por las estrategias de sustitucin de importaciones adoptadas hasta los aos 80 por los pases de la regin. En la esfera poltica, la resolucin de problemas limtrofes con pases vecinos acaecida entre fines del siglo XIX y principios del XX, haba hecho de Brasil un pas geopolticamente satisfecho1. Los conflictos bilaterales entre pases de la regin nunca llegaron a afectar a Brasil. Sin constituirse en una amenaza en trminos de seguridad, y no siendo una fuente relevante de oportunidades o riesgos econmicos, la regin tom una posicin secundaria en la agenda de poltica exterior brasilea. Y habra sido relegada a una importancia todava menor si no fuera por el hecho de que la regin es observada a la luz del paradigma dominante de la poltica exterior como un rea de potencial competencia entre Brasil y EUA. Esta variable exgena le confiere a la regin alguna importancia y le garantiza un espacio permanente, aunque secundario, en la agenda global brasilea.
1 Lo cual remite al hecho de que Brasil es, desde comienzos del siglo XX, un pas
geopolticamente satisfecho. En funcin de ello, las definiciones de amenazas externas y la percepcin de riesgos derivan bsicamente de vulnerabilidades econmicas, y no de seguridad. Esto llev a la poltica exterior brasilea a constituirse esencialmente en econmica, siendo vista por las lites como uno de los principales instrumentos para las intenciones de desarrollo (Soares de Lima, 2005).
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2.2 Los aos 90: lo regional respira por las vas comerciales pero no mucho
El peso del paradigma heredado de la sustitucin de importaciones en la agenda de comercio e inversiones de Brasil qued en evidencia, con particular intensidad, en las crisis econmicas experimentadas por el resto de Amrica Latina hacia fines de los aos 80 y en la dcada de los 90. Dicho perodo se caracteriz por movimientos de liberalizacin unilateral de los regmenes nacionales de comercio e inversiones en la mayora de los pases de la regin. Fue tambin la poca de oro de las negociaciones comerciales, y Brasil no result inmune a esta ola. De este modo, a lo largo de los aos 90, el pas abri un inmenso abanico de frentes de negociacin comercial, en los mbitos subregional (Mercosur), regional (ALCA) y birregional (Unin Europea). En estas negociaciones, el pas adopt posturas de carcter defensivo. En el Mercosur, se resisti a propuestas tpicas de un proceso de integracin que se pretende profundo y que implicaran renunciar, aunque fuera en grado nfimo, a la soberana en el rea econmica. En la OMC, Brasil tuvo en la agricultura al casi nico componente de su agenda ofensiva. En las negociaciones con el ALCA y la Unin Europea, se reprodujo una situacin semejante; las posturas defensivas sustentadas por una amplia coalicin pblico-privada dominaron la postura brasilea en el resto de los temas de negociacin. Si a primera vista resulta sorprendente el hecho de que la hegemona del paradigma no se haya debilitado por la liberalizacin de los aos 90, la paradoja se aclara al considerarse la economa poltica de apertura comercial llevada adelante por Brasil en aquella dcada, as como sus resultados. Lo que all
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queda en evidencia es la superioridad que los sectores importcompeting en el rea de poltica comercial, en relacin a los sectores e intereses exportadores, incluso despus de la liberalizacin. De hecho, las caractersticas especficas de la liberalizacin comercial llevada adelante por Brasil hacia el inicio de los aos 90, generan una estructura de proteccin industrial que privilegia la agregacin de valor, en formato de escalada tarifaria, beneficiando a los mismos sectores favorecidos por la poltica industrial y de apoyo a las exportaciones de las dcadas anteriores: automovilstico, elctrico-electrnico, textil y fabricacin de bienes de capital. Otra caracterstica relevante de la poltica comercial brasilea es el proteccionismo, relativamente alto respecto de estndares internacionales, del cual se benefician los productores intermedios intensivos en escala, particularmente aquellos de los sectores qumico y siderrgico, que se desarrollaron en base a la fuerte participacin estatal entre los aos cincuenta y ochenta. Tales sectores, que fueron privatizados hacia comienzos de la dcada del 90, tambin lograron mrgenes para nada despreciables de proteccin tarifaria, que resultan frecuentemente reforzados por medidas de defensa comercial. La relevancia de estas caractersticas se refuerza en el hecho de que sobrevivieron y fueron creados, a lo largo de la dcada del 90, regmenes sectoriales de incentivos a la inversin y a la produccin, que beneficiaron, entre otros, a los sectores ya favorecidos por niveles importantes de proteccin comercial, en la fase de post-apertura. Estos sectores, en los cuales se concentra una parte significativa del stock de Inversin Directa Extranjera (IDE) en la industria brasilea, tuvieron un papel protagnico en la economa poltica de la poltica comercial
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previa a la liberalizacin, consiguiendo mantener esta posicin luego de la apertura comercial. En este sentido, la fuerza y la legitimidad domsticas de estos condicionantes resistieron bien la prueba de la pragmtica liberalizacin comercial llevada a cabo por Brasil a principio de los aos 90. De este modo, a pesar del surgimiento durante dicha dcada de nuevos factores condicionantes en la estrategia econmica de Brasil para la regin, los condicionantes histricos sufrieron apenas una marginal reduccin de su eficacia, razn por la cual estos nuevos condicionantes tuvieron que adaptarse a la continuidad de aquellos devenidos del perodo de sustitucin de importaciones. El incremento de la importancia econmica de la regin, especialmente el de la subregin del Cono Sur fue, para Brasil, el primer factor condicionante de la estrategia del pas que surgiera en el perodo post-sustitucin de importaciones. En el origen de esta evolucin se encuentra la creacin del Mercosur y su consolidacin como rea de libre comercio con intenciones de concretar una unin aduanera. Una de las caractersticas fundamentales del Mercosur, que lo distingue de experiencias anteriores de liberalizacin preferencial en el mbito de la ALADI, es su estrecha articulacin con un proyecto de liberalizacin econmica en Brasil. El Mercosur forma parte de la dimensin externa de dicha liberalizacin, cuya mayor expresin fue el proceso de liberalizacin comercial implantado unilateralmente en relacin al resto del mundo. Con el Mercosur, la regin entra a travs de uno de sus componentes, los pases de la subregin del Cono Sur en el radar de la poltica econmica exterior de Brasil. Es tambin con el Mercosur que gana cierta autonoma, en el marco de la poltica exterior del pas, la dimensin regional; as como aquello que
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podra denominarse, tambin en el marco de dicha poltica, la agenda de comercio e inversiones2. Influenciado por el modelo del regionalismo abierto, el Mercosur posea una agenda ambiciosa en la esfera econmica y otorgaba prioridad puntual, dentro de dicha agenda, a los temas de comercio e inversin. Esta incorporacin de un modelo liberal de integracin a la poltica econmica exterior de Brasil para la regin no signific, sin embargo, una renuncia a las prioridades estratgicas del pas; especialmente en lo que se refiere a la proteccin de su parque industrial. La negociacin por el Arancel Externo Comn y su resultado la adopcin por parte del Mercosur de una tarifa comn, similar a la brasilea constituyen, en este sentido, un ejemplo elocuente de la importancia atribuida por el gobierno brasileo a las preocupaciones industriales. La resistencia de Brasil a negociar en el Mercosur temas que pudieran generar alguna restriccin a su margen de libertad para ejecutar polticas de industrializacin y atraer inversiones es otro caso ejemplar que apunta en la misma direccin. Fue a partir del Mercosur que, an durante la dcada de los 90, Brasil expandi sus acuerdos comerciales con otros pases sudamericanos, como Chile y Bolivia, estableciendo con ellos relaciones de libre comercio siempre matizadas por algunas excepciones formales y otras de carcter menos oficial. El crecimiento de los flujos comerciales con los socios del Mercosur a lo largo de los aos 90 aument la importancia de
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En la realidad, la creacin del Mercosur, sus objetivos ambiciosos y su agenda multitemtica insertan al proyecto subregional en el marco de lo que habra de llamarse ms tarde el regionalismo abierto, por oposicin al regionalismo de la etapa de sustitucin de importaciones. Se trata de un modelo de regionalismo compatible con la apertura econmica de los pases participantes hacia el resto del mundo, y cuyos objetivos apuntaban a la liberalizacin completa (o casi completa) de los flujos de comercio e inversin entre los pases que formaron parte del esquema de integracin y la convergencia regulatoria entre ellos a lo largo de un vector liberal de polticas pblicas.
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la regin en la poltica econmica exterior de Brasil, y gener intereses privados favorables a la integracin subregional. El fenmeno fue, en sus causas y consecuencias, esencialmente comercial; prcticamente sin trasladarse con excepcin de los casos de algunos sectores bajo control integral de empresas multinacionales, como el automovilstico a la dimensin de la integracin y la especializacin productivas. As como las inversiones intra-regionales fueron muy limitadas durante los 90, la agenda econmica de Brasil para la regin tampoco abri espacios apara avances en la negociacin de temas relativos a inversiones. De hecho, adems de resistirse a todo intento de negociar en el marco del Mercosur cualquier regla para la concesin de incentivos y subsidios para atraer inversiones, Brasil particularmente, en razn de la postura opositora en el Congreso Nacional se opuso a ratificar no slo unos quince acuerdos bilaterales de proteccin de inversiones, sino tambin los acuerdos relativos al tema firmados en el mbito del Mercosur. El legado de los aos 90 para el conjunto de factores condicionantes de la poltica econmica regional de Brasil fue, por lo tanto, el Mercosur como proyecto de integracin regional (exitoso como regin de libre comercio) y el aumento de los flujos comerciales entre los pases, a un ritmo mayor que el observado en el comercio de estos pases con el resto del mundo.
2.3 Los aos de Lula: prioridad poltica y falta de importancia econmica

Este legado no habra de desaparecer en la dcada siguiente, pero perdera relevancia entre los factores condicionantes de la estrategia regional de Brasil, en funcin tanto de
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la persistencia de los condicionantes domsticos aqu llamados de histricos (heredados del perodo de sustitucin de importaciones) como de la aparicin de nuevos condicionantes, especficos de la primera dcada del siglo XXI. Uno de estos nuevos condicionantes puede clasificarse como ambiental, ya que transmite tendencias que se ponen de manifiesto dentro y fuera de Brasil. En el resto de Amrica del Sur, estas nuevas tendencias se efectivizan a travs de importantes cambios en el escenario poltico y de polticas. En lo referente al cambio en el marco poltico, en varios pases, partidos que nunca haban llegado al poder ganaron elecciones; en procesos inditos de alternancia electoral. El cambio poltico no gener, sin embargo, un modelo nico. Por el contrario, analistas y estudiosos de la regin identificaron dos modelos polticos surgidos a partir del cambio: los que optan por la transformacin pragmtica y negociada de la economa y de la agenda de polticas y, aquellos que, tomando base en proyectos de refundacin o de afirmacin de la identidad, hacen del conflicto y de la polarizacin entre sectores sociales y econmicos el motor de su proyecto de cambio. En lo que respecta a las transformaciones en el contenido de las agendas de polticas, adems de la prioridad concedida a los objetivos de reduccin de la desigualdad y de la pobreza, se registra, en muchos pases de la regin, una crtica revisionista a la liberalizacin de las dcadas anteriores y al regionalismo abierto; la contraparte del paradigma liberal en la esfera de la integracin regional (o subregional). Otros pases buscan ampliar su integracin a la economa internacional implementando polticas de apertura comercial para bienes y servicios, y de estabilidad de normativas y proteccin a las inversiones extranjeras. La agenda de acuerdos comerciales intra-regionales propios de los
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aos 90 se paraliza, y los pases que siguen el camino del liberalismo invierten en acuerdos con pases de fuera de la regin. Dicha evolucin en el escenario poltico y de polticas genera una serie de tensiones y conflictos dentro de diversos pases de la regin, e incluso entre ellos. En algunos casos, estos conflictos tomaron particular intensidad y, desde el punto de vista de la poltica exterior brasilea, esta evolucin significa que el potencial de inestabilidad e imprevisibilidad de la regin aumenta. El hecho no genera ninguna percepcin de riesgo o de vulnerabilidad directa para Brasil, pero la regin observa un crecimiento de su relevancia para la estrategia exterior brasilea, en razn de su renovado potencial de crisis poltica e inestabilidad socioeconmica. Los otros dos condicionantes que aparecen en la primera dcada del siglo XXI son de carcter domstico, pero obedecen a procesos diferentes. Uno de ellos est relacionado a la evolucin estructural de la economa brasilea y a sus impactos sobre la agenda econmica global y regional de Brasil; el otro, al marco poltico interno y a la hegemona del Partido de los Trabajadores en la coalicin gubernamental durante prcticamente toda la dcada. El primero tiene races en la propia evolucin econmica de Brasil, que favoreci el surgimiento de intereses y visiones de carcter menos defensivo en relacin a la perspectiva de integracin internacional de Brasil, tanto en el sector privado como en rganos pblicos. El factor determinante de este cambio es la consolidacin de un sector exportador, fuertemente competitivo y con intereses ofensivos geogrficamente diversificados. En buena medida, ese bloque competitivo se emparenta con el agribusiness y con sectores de extraccin de minerales, pero incluye tambin a diversos sectores manufactureros.
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Desde el inicio de la primera dcada del siglo, la maduracin de las transformaciones iniciadas en los aos 90 y el dinamismo de la economa mundial convergieron para generar un boom en las exportaciones. En el mbito domstico, se observ la consolidacin de un agronegocio competitivo, adems de la integracin por parte de las grandes empresas, de la exportacin y ms recientemente, de las inversiones en el exterior a sus estrategias de crecimiento. Esta evolucin estructural encuentra una respuesta altamente positiva y potenciadora en la demanda explosiva de China por las commodities producidas en Brasil. Asia se convierte en la frontera de expansin de los sectores ms competitivos de la economa brasilea. Desde el punto de vista de la poltica econmica exterior de Brasil, tales evoluciones, aliadas al protagonismo creciente del pas en los foros de negociacin multilateral (OMC, negociaciones climticas, G20) durante la dcada, llevan a una reduccin de la importancia de la agenda econmica regional frente a la multilateral3. El segundo condicionante domstico en aparecer durante la primera dcada del siglo deviene de la victoria electoral del PT en las elecciones presidenciales de 2002 y 2006, y de las nuevas orientaciones que el gobierno de Lula imprime a la poltica exterior brasilea. Aqu lo que llama la atencin, adems de retomarse la retrica de la oposicin Norte-Sur y del nfasis a la cooperacin Sur-Sur, es el incremento del grado de ambicin de la poltica exterior del pas y la bsqueda de mayor protago3 Esta reduccin de la agenda no implica una reversin de las tendencias registradas en los
flujos de comercio e inversiones entre Brasil y la regin en la dcada anterior. El comercio brasileo con la regin pierde el dinamismo de los 90, pero su participacin en el comercio exterior del pas se estabiliza en torno del porcentual alcanzado hacia inicios de la primera dcada del siglo, mientras las inversiones brasileas en la regin y fuera de ella crecen durante este perodo, como resultado de evoluciones estructurales.
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nismo, que se expresa, sobre todo, en la esfera multilateral que parece ser, desde el punto de vista de los actores polticos relevantes, el mbito compatible con la ambicin global de Brasil. En la esfera regional, la bsqueda de mayor protagonismo se manifiesta exclusivamente a travs de iniciativas polticas en el mbito sudamericano (la UNASUR constituye el ejemplo ms reciente). Por la fuerza de sus propias convicciones antiliberales compartidas, aunque con grados diversos de nfasis, por varios gobiernos sudamericanos, el gobierno petista desinvierte en la dimensin econmica de la estrategia regional, en nombre de la dimensin poltica La prdida de peso de la dimensin econmica en la estrategia regional de Brasil tiene como corolario la reduccin de la importancia del Mercosur como mbito de dilogo y negociacin del pas en la regin. Con el vaciamiento del Mercosur, la interlocucin y la negociacin comercial son transferidas a la esfera de las relaciones bilaterales, tanto con los aliados del Mercosur como con el resto de los pases de la regin; pero la agenda de comercio e inversiones de Brasil reduce fuertemente su alcance en relacin a aquella heredada de los aos 90. De hecho, esta agenda pasa prcticamente a concentrarse en apenas dos temas: (I) la gestin de conflictos comerciales y otros problemas relativos a las inversiones externas de Brasil; y (II) la promocin poltica y econmica de los intereses empresariales del sector de ingeniera y construccin, y de sus estrategias de internacionalizacin en la regin4. En el mbito del Mercosur, el foco de la agenda brasilea se concentra en el tema de las asimetras entre los pases y en
4 No parece formar parte de esta estrategia la promocin de negociacin de acuerdos de
proteccin de inversiones que podran beneficiar las inversiones brasileas en la regin. Fue noticia, hace algn tiempo, que Brasil y Chile comenzaran a negociar un acuerdo bilateral de este tipo, pero aparentemente no se produjeron avances.
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los mecanismos que podran ser utilizados para mitigarlas. Dos temas refuerzan este enfoque: el aporte de recursos al FOCEM del Mercosur iniciativa relevante y la prioridad (en esencia retrica) concedida al tema de la complementacin productiva en el Mercosur5. Acompaa a la reduccin del alcance de la agenda de comercio e inversiones, la prdida de autonoma de sta en relacin a los objetivos expresados como poltico-estratgicos en la poltica regional de Brasil. Por un lado, la administracin de tales conflictos y contiendas se realiza segn una visin cuya esencia parece ser la de subordinar intereses comerciales y econmicos a objetivos presentados por el gobierno brasileo como poltico-estratgicos. Por el otro lado, la alianza pblico-privada en torno de la promocin de las estrategias regionales de las empresas brasileas de construccin e ingeniera no es incompatible con este marco de condicionantes, sino justamente lo contrario. En la realidad, la promocin de este tipo de intereses surge como un subproducto de la estrategia poltica regional de Brasil durante este perodo, en funcin de las caractersticas de este sector, casi completamente dependiente de contratos y recursos pblicos en Brasil y en los pases en los cuales las obras son realizadas. Las negociaciones y alianzas polticas entre Estados ayudan mucho a potenciar negocios en el sector, y la experiencia de los ltimos aos en la regin tambin comprobada en otras regiones tales como frica confirma este hecho, por dems conocido.
5 Especialmente en lo referente a este ltimo tema, llama la atencin la asimetra entre la
intensidad de la recurrencia del tema en la agenda del bloque y la inexistencia de resultados alcanzados.
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2.4. El perodo Dilma: vuelve el peso de lo nacional

En rigor de verdad, al concluir el gobierno de Lula, Brasil no posea una estrategia y una agenda de comercio e inversiones para la regin: los temas son incluidos en la agenda a partir de episodios puntuales (un conflicto involucrando inversiones brasileas, por ejemplo), o impulsadas por intereses empresariales especficos. Invertir en una estrategia de comercio e inversiones requerira que el pas enfocara su atencin y esfuerzos en la relacin con los pases liberales de la regin, en un perodo en el que la visin poltica dominante en Brasil se distanciaba del liberalismo y se acercaba a los antiliberales sudamericanos. En relacin al marco heredado de los dos perodos de gobierno de Lula, la administracin de Dilma Rousseff no introdujo ningn cambio significativo en la definicin de la agenda regional de poltica econmica exterior de Brasil. Sin embargo, el cambio en el marco de condicionantes que el perodo anterior haba introducido, impacta de tal forma en la estrategia de poltica econmica exterior del pas, que la poltica regional no habra de poder resultar inmune a sus efectos. En esencia, se observa, a partir de 2010, un rpido cambio en el escenario econmico domstico, que ya se vena esbozando desde el final del segundo gobierno de Lula. Poco a poco, el marco favorable que combinaba un impresionante crecimiento de la exportacin de commodities con expansin de la produccin industrial orientada a la demanda domstica, comienza a deteriorarse con el aumento del tipo de cambio y el fuerte crecimiento de las importaciones, sobre todo de aquellas provenientes de China. Al optimismo y las perspectivas de incremento de la proyeccin nacional de Brasil que caracterizaron a los gobiernos
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de Lula y sirvieron de base a un margen indito y para nada despreciable de autonoma de la poltica exterior en relacin a sus condicionantes domsticos, le suceden las preocupaciones con el riesgo de desindustrializacin. Las polticas industriales y comerciales vuelven a adoptar un tono crecientemente proteccionista y discriminatorio contra las importaciones. Son lanzados sucesivos paquetes de estmulos y subsidios orientados a mantener activa la demanda de corto plazo y, en el mediano plazo, aumentar el contenido nacional de la produccin industrial y contrarrestar la llamada prdida de densidad de la estructura industrial. En este nuevo escenario, agravado por la crisis europea y por las incertidumbres que caracterizan a la economa internacional actual, el Mercosur y Amrica del Sur ganan cierto status en la agenda de intereses comerciales de Brasil. El peso de los productos manufacturados en la pauta de exportacin de Brasil para la regin vuelve a valorizarse, as como tambin los mrgenes de preferencias de los que el pas se beneficia en la regin, en funcin de sus acuerdos comerciales con los vecinos. Pero tales percepciones y reevaluaciones generaron pocos resultados en el posicionamiento regional dentro de la escala de prioridades brasilea. La agenda de comercio e inversiones de Brasil para con la regin sigue su curso sin mayores ambiciones, administrando conflictos y presiones (destacndose las relaciones con Argentina). En rigor, en el escenario vigente hacia 2012, toda la poltica econmica exterior y no slo la regional pierde autonoma en relacin a la omnipresente agenda domstica de respuesta a las amenazas de desindustrializacin, tal como son percibidas por el gobierno y sus constituencies. Los desafos econmicos domsticos en buena medida relacionados a la insercin glo-
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bal de Brasil vuelven a pautar ms de cerca la agenda exterior, actuando como factores de restriccin a la asuncin de compromisos internacionales por parte del pas. Por un lado, nuevas reglas internacionales percibidas como restricciones al margen de libertad en el manejo de las polticas econmicas son rechazadas por los policy makers. Por el otro, nuevas reglas de poltica industrial y comercial tienden a poner a prueba el alcance de normas multilaterales de comercio, relacionadas fundamentalmente con inversiones (medidas comerciales relativas a inversiones TRIMs, segn el acrnimo en ingls6).
2.5. Sntesis: en los cuatro movimientos polticos prevalece la continuidad

La poltica regional adoptada por Brasil durante los ltimos cincuenta aos en el rea de comercio e inversiones, al ser analizada bajo la ptica de sus condicionantes domsticos y externos, puede dividirse en cuatro perodos: - la sustitucin de importaciones, donde los condicionantes domsticos aqu denominados histricos dieron forma a la poltica econmica exterior de Brasil, dejando poco espacio para el surgimiento de una estrategia regional. No exista una agenda de inversiones, y la de comercio se limitaba a las poco ambiciosas iniciativas de liberalizacin preferencial, en el mbito de la ALALC y la ALADI. Los alcances y lmites de estas iniciativas eran estrictamente definidos por la estrategia nacional de sustitucin de importaciones.
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Las TRIMs son polticas gubernamentales que exigen al inversor extranjero un compromiso determinado en relacin a sus exportaciones, o bien le imponen un porcentaje de contenido local en su produccin, a cambio de que este inversor tenga acceso a incentivos pblicos destinados al fomento de inversiones.
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- la dcada del 90, marcada por las reformas pro-liberales en Brasil y por la consolidacin del MERCOSUR como rea de libre comercio de facto. Los condicionantes domsticos histricos se mantuvieron activos, conteniendo el estndar de adhesin de Brasil al bloque, pero los flujos comerciales dentro de la regin experimentaron crecimientos, y sta (en particular el MERCOSUR) adquiri cierta relevancia en la poltica econmica brasilea. - los aos de Lula, caracterizados por una reversin de tendencias en el ambiente poltico en el cual evolucionaba la globalizacin, por cambios en el escenario poltico y de polticas en la regin y en Brasil, y por el surgimiento de sectores competitivos a nivel internacional en el pas, apuntando a mercados extrarregionales. Los condicionantes domsticos histricos no resultaron impactados por estas evoluciones. Al contrario, la creciente proyeccin internacional del Brasil dio contenido concreto a la aspiracin internacional que la poltica exterior histricamente expres. Esta tendencia, sumada a los intereses de los sectores competitivos, hizo que Brasil tuviese un horizonte de visin por fuera de la regin, aunque esta percepcin hizo foco exclusivamente en las instancias multilaterales de negociacin. La regin perdi peso en la agenda econmica exterior de Brasil, y el pas privilegi, en sus relaciones con la regin, casi exclusivamente a su agenda poltica a la cual se subordinaba la agenda de temas comerciales y de inversiones. Estos temas desaparecieron de la agenda por tratarse de asuntos pasibles de ser objeto de reglamentaciones, acuerdos, etc., y pasaron a ser administrados en bases bilaterales y en funcin de episodios de emergencias y conflictos. - el perodo Dilma, en el cual el condicionante histrico econmico vuelve a ganar peso y lo hace en forma concluyen-
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te, mientras que el poltico pierde la evidencia que adquiriera por obra y gracia de Lula. De manera general, es la propia autonoma de la agenda exterior en relacin a su principal condicionante domstico la que es puesta en cuestionamiento. La poltica regional, a pesar de que el nuevo ambiente cree incentivos para su revalorizacin, experimenta pocos cambios; y la agenda de comercio e inversiones sigue administrada del mismo modo que en los aos de Lula en el poder. Lo que la periodizacin histrica aqu presentada sugiere es que Brasil, en el perodo considerado, nunca lleg a definir una estrategia regional de comercio e inversiones. El Mercosur fue el proyecto que ms se acerc a constituir una estrategia de este tipo, pero los objetivos de integracin profunda rpidamente perdieron peso frente a los condicionantes econmicos histricos que el perodo de sustitucin de importaciones leg a las etapas posteriores de la historia econmica brasilea. En la secuencia, la subordinacin de lo econmico a favor de lo poltico en la agenda regional de Brasil volvi irrelevante la definicin de una agenda especfica de comercio e inversiones.
3. El juego de los actores relevantes

La arena poltica definida por la estrategia regional de Brasil en el rea de comercio e inversiones moviliza actores pblicos y privados que definen sus opciones y objetivos en funcin del marco de condicionantes determinado desde un primer momento. Las estrategias de los actores juegan con este marco de condicionantes heredado de la historia, buscando bien reforzar el peso y la legitimidad de uno o ms de estos factores, bien alterar tal marco; extendiendo los lmites del campo de juego y, en ciertos casos, dando origen a nuevos condicionantes.
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El hecho de que, en el perodo histrico aqu referenciado, los condicionantes se acumulen y superpongan en vez de sucederse unos a otros, apunta a la existencia de una lnea de continuidad en todo lo que se refiere al peso de los distintos actores en la formulacin e implementacin de la estrategia de poltica econmica exterior de Brasil, tanto en el plano global como en la esfera regional. La base de esta continuidad y de las visiones que la expresan es la coalicin pblico-privada que sustent el esfuerzo de industrializacin para efectivizar la sustitucin de importaciones. Su solidez fue puesta a prueba en las ltimas dos dcadas, primero por la corriente liberal de los aos 90, despus por el surgimiento de una coalicin pblico-privada competidora, organizada en torno a intereses comerciales ofensivos. La coalicin industrialista sobrevivi a ambas pruebas y enfrenta hoy en da un desafo que no deriva de opciones de poltica o de transformaciones estructurales en sectores productivos no industriales, sino de sus propias fragilidades competitivas frente a las tendencias globales. Para analizar la estrategia econmica regional de Brasil y del componente de comercio e inversiones, la caracterstica de mayor relevancia de esta coalicin es el hecho de que, ms que forzar una agenda ofensiva en la regin, define lmites para la estrategia brasilea y su agenda en nombre de los objetivos del proyecto de industrializacin autnoma de Brasil. Incluso cuando, en el plano de la formulacin de la estrategia brasilea, el objetivo explcito es ampliar su rango de accin y desplazar los lmites dentro de los cuales se mueve en el plano de la funcionalidad de las polticas y negociaciones, la fuerza de la coalicin resurge para bloquear las iniciativas ms audaces, a travs de la inercia de la burocracia
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proteccionista y de los lobbies empresariales de sectores que se sienten amenazados7.
3.1 Los actores gubernamentales

Dentro de esta coalicin, el polo dominante ha sido y contina siendo el sector pblico (entindase el Poder Ejecutivo) y, dentro de l, el actor principal, en el caso de la poltica econmica regional brasilea y de su dimensin de comercio e inversiones fue, a lo largo de todo el perodo, el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE), a pesar de que durante el gobierno de Lula, la Presidencia de la Repblica haya pasado a desempear un papel determinante en cuestiones regionales especficas, aunque con un alto grado de inters poltico para el Partido de los Trabajadores. Efectuada la mencionada reserva, el MRE ostent y ostenta an la primaca en la formulacin y orientaciones de la poltica econmica regional brasilea. Pero en determinados perodos, tal primaca fue moderada por intervenciones de los ministerios sectoriales, cuando la agenda de negociaciones incluy temas especficos o profundamente tcnicos que afectaban objetivos de desarrollo econmico nacional. Eso sucedi sobre todo en los aos 90, tiempo en el que la agenda comercial dentro y fuera del Mercosur adquiri una cierta autonoma en relacin a los condicionantes domsticos histricos de la poltica econmica exterior de Brasil.
7 Aqu, uno de los casos ms elocuentes es el Programa de Sustitucin Competitiva de
Importaciones, elaborado por el MRE durante el primer gobierno de Lula, para incentivar el desplazamiento de importaciones brasileas originarias de pases de fuera de la regin por compras efectuadas a pases sudamericanos. La falta de consecuencias prcticas y de resultados de este programa constituye una confirmacin de las dificultades para implementar polticas que, justificadas con argumentos estratgicos por el gobierno, son percibidas por segmentos burocrticos y por sectores industriales domsticos como amenazas a la industria brasilea.
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Tal como la experiencia de negociaciones temticas en el Mercosur y en el ALCA lo demostr, las agendas comerciales ms ambiciosas llevan a una reduccin del protagonismo del MRE, en particular en lo que atae a aspectos tcnicos y operacionales en los temas de la agenda. Otros organismos gubernamentales reivindicaron participacin en el proceso de negociacin, y tal participacin resulta objetivamente necesaria en funcin de la complejidad tcnica de muchos temas incluidos en la agenda. De esta manera, la dcada del 90, en la cual la agenda econmica de Brasil para la regin gan en densidad, se advirti cierta descentralizacin de poder en el marco del Ejecutivo, ganando espacio el actual Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior (MDIC) y su Departamento de Negociaciones Internacionales. La primaca casi absoluta que los objetivos polticos adquirieron sobre los comerciales y de inversiones durante el perodo de los gobiernos de Lula se tradujo, en la arena domstica de formulacin de la poltica regional brasilea, en una reconcentracin del poder de decisin en las manos de un pequeo ncleo en el cual el Ministerio de Relaciones Exteriores, esencialmente a travs del Ministro y del Viceministro, desempe un papel destacado, legitimado por el posicionamiento adoptado por el propio Presidente de la Repblica. Continan existiendo grupos tcnicos en el mbito del Mercosur, involucrando a diferentes ministerios incluyendo a ciertos ministerios no pertenecientes al rea econmica, pero su relevancia poltica se aproxima a cero. Sin hacerle sombra al MRE, hasta porque se desempea en un marco activo diferente y se limita a la operativizacin de normativas de poltica que no le son propias, el BNDES es otro
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actor estatal cuyas actividades toman relevancia en la estrategia brasilea de comercio e inversiones en la regin. Como financiador de la exportacin de bienes y servicios y de inversiones brasileas en el exterior, el BNDES fue llamado, durante los gobiernos de Lula a priorizar este tipo de actividades; identificadas, en la retrica oficial, a vectores de integracin regional y de desarrollo de pases vecinos. Esta priorizacin se tradujo, principalmente, en el apoyo del BNDES a proyectos de empresas de construccin e ingeniera brasileas cuyos clientes son los gobiernos de otros pases latinoamericanos (no slo sudamericanos, en este caso) en donde tales proyectos se llevan a cabo. Existen tambin algunos casos espordicos de crdito concesional es decir, con un componente de ayuda inserto en las condiciones de financiamiento ofrecidas por parte del BNDES para pases de la regin, como Bolivia, pero en estos casos, el banco se protege al transferir el riesgo crediticio al Tesoro Nacional. La prioridad poltica concedida por el gobierno a las relaciones con los pases vecinos no parece haber impactado significativamente en los procedimientos de anlisis de crdito y de gestin de garantas que caracterizan la prctica operativa del BNDES. Los episodios relacionados a la participacin de Venezuela en el proyecto de la Refinera Abreu e Lima en Pernambuco, y al conflicto entre la Odebrecht y el gobierno de Ecuador en relacin a un proyecto de irrigacin bajo responsabilidad de la empresa brasilea, parecen indicar que el BNDES obedece las orientaciones gubernamentales, sin hacerse cargo de los riesgos polticos asociados a tales orientaciones. En el primero de los dos casos, el BNDES recus sistemtica y sucesivamente las garantas ofrecidas por el gobierno venezolano, mientras que, en Ecuador, la obra financiada por el
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Banco obtuvo garantas a travs del sistema del CCR Convenio de Crdito Recproco, poco vulnerable a estafas o incumplimientos. Recientemente, el BNDES parece haber flexibilizado, aunque de manera casi marginal, algunos de sus procedimientos de gestin de riesgo para atender prioridades de poltica exterior del gobierno brasileo. De hecho, en 2011 el Banco lanz una lnea de apoyo a las exportaciones (post-embarque), orientada principalmente para ventas para el resto de Amrica Latina y frica: el BNDES EXIM Automtico, que funciona a travs de una red de bancos autorizados por el BNDES en los mercados prioritarios de Amrica Latina y de frica8. Se trata de una lnea orientada a operaciones de pequea y mediana envergadura, y su rasgo diferencial reside en el hecho de que el BNDES asume, por primera vez en el crdito a las exportaciones, no solamente el riesgo crediticio de las operaciones, sino tambin su riesgo poltico. En el caso de Amrica Latina, la lnea de crdito entr en operaciones en 2011 (BNDES 2011). Los lmites para la instrumentalizacin del BNDES establecidos por los objetivos de la poltica regional de Brasil es decir, para fines que van ms all de la promocin de exportaciones de bienes y servicios brasileos a la regin se ponen en evidencia tambin cuando los pases vecinos solicitan la utilizacin de recursos del Banco para financiar inversiones y exportaciones de sus empresas. No existe tal posibilidad, ni desde el punto de vista jurdico ni desde el poltico; la respuesta brasilea a tales solicitudes se ha expresado a travs del destino de
8 La lnea funciona del siguiente modo: el BNDES paga al exportador a la vista luego del
embarque el valor integral de la mercadera exportada. El banco acreditado en el pas de destino repaga a la institucin estatal brasilea, con un plazo de cancelacin de hasta cinco aos, el mismo plazo concedido por el banco acreditado al importador de la mercadera en el pas de destino. En estas operaciones no hay remesa de recursos del BNDES hacia el exterior.
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recursos del Tesoro al FOCEM del Mercosur y de un leve apoyo a la recurrente idea de constitucin del Banco del Sur. Por la importancia de sus inversiones en pases de la regin particularmente en Bolivia y Argentina, Petrobrs es otro actor pblico relevante en el escenario de las relaciones comerciales y de inversiones entre Brasil y sus vecinos. La experiencia de la expropiacin de sus activos en Bolivia y la convivencia durante aos de incertidumbres y de arbitrariedad regulatoria en Argentina parecen haber reducido drsticamente los incentivos de la empresa pblica para ampliar sus inversiones en la regin. En verdad, este tipo de inversiones est perdiendo peso rpidamente en la estrategia global de la Petrobrs. El hecho de que la arena de las polticas econmicas regionales de Brasil haya sido ocupada casi con exclusividad por el Poder Ejecutivo y sus brazos empresariales/operacionales tiene races profundas en la historia de la poltica exterior brasilea. La contrapartida de esta hipertrofia del Ejecutivo es, adems de la escasa participacin de la sociedad civil organizada, la situacin de cuasi-marginalidad en que qued el Poder Legislativo hasta los aos 90, toda vez que el asunto a tratar fuese la poltica exterior. Este marco slo comenz a cambiar, y de forma bien discreta, a medida que la agenda de negociaciones comerciales gan peso en el debate poltico domstico de los aos 90, atrayendo la atencin del Legislativo. En la dcada del 90, el Congreso hizo sentir su presencia en dicha rea de forma negativa, a travs de la no ratificacin de los casi veinte acuerdos bilaterales de proteccin de inversiones firmados por Brasil durante dicho perodo. Ms all de eso, la cuestin continu recibiendo muy poca atencin por parte del Poder Legislativo: acuerdos firmados en el mbito del Mercosur, tales como el Protocolo de Comercio de Servicios,
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permanecieron varios aos en el Congreso aguardando por su ratificacin. Aunque la estrategia brasilea para la regin haya adquirido un enfoque esencialmente poltico en la primera dcada del siglo, el Congreso, en su rol de actor poltico, particip escasamente de la concepcin y gestin de esta nueva agenda producto, esencialmente, del pequeo ncleo de poder establecido en torno a la figura del Presidente Lula. Incluso los sectores polticos a favor del Mercosur post-liberal y a la integracin sudamericana no fueron capaces de incluir en el quehacer legislativo una agenda favorable a tales temas. En la dcada, los quince minutos de fama del Congreso Nacional en el campo de las relaciones comerciales e inversiones con los pases tuvieron su lugar durante el perodo en el cual se discuti y vot en el Senado federal el acceso de Venezuela al Mercosur entre 2007 y 2009. La oposicin y hasta algunos miembros de la base de soporte al gobierno, incluyendo al propio Presidente del Senado, bloquearon la aprobacin del Protocolo de Adhesin invocando los rasgos autoritarios del gobierno de Chvez y las dificultades de obtener garantas por parte de Venezuela para adecuarse a los requisitos de incorporacin de las reglas y compromisos de liberalizacin negociados entre los cuatro miembros fundadores del bloque. De forma curiosa aunque no sorprendente, los representantes del Ejecutivo y los parlamentarios favorables a la entrada de Venezuela, utilizaron como argumento las ventajas comerciales que esta incorporacin traera para los empresarios brasileos, en trminos de acceso al mercado venezolano. El Protocolo termin siendo aprobado en diciembre de 2009, luego de un esfuerzo concentrado de miembros del Gobierno, por un margen bastante estrecho (35 votos a favor y 27 en contra).
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3.2. Los actores de la sociedad civil

Los actores privados han ostentado histricamente un papel secundario en la formulacin de la estrategia econmica regional de Brasil, ganando cierto poder de influencia durante los aos 90, cuando la agenda de comercio e inversiones del Mercosur (y de las negociaciones con pases desarrollados) adquiriera una razonable autonoma en relacin a los condicionantes domsticos histricos de la poltica econmica exterior. En la regin, puntualmente durante el perodo de sustitucin de importaciones y hasta mediados de los aos 80, la principal (y casi nica) instancia de participacin del sector empresarial brasileo en la agenda econmica regional del pas haban sido las negociaciones bilaterales de liberalizacin comercial en el marco de la ALALC, y posteriormente, en la ALADI. En el caso de los acuerdos negociados con Argentina hasta 1986, el nivel de consulta gubernamental con el sector privado era prcticamente nulo. La misma actitud aislacionista por parte del gobierno puede observarse en las negociaciones del Acta de Buenos Aires en 1990 y en el Tratado de Asuncin en 1991, los tratados fundadores del Mercosur. Para el gobierno de Collor, la liberalizacin comercial (unilateral y subregional) era el principal eje de la poltica industrial y, a pesar de que no era respaldada por los grupos e intereses nacionales, habra de ser implementada independientemente y hasta incluso en contra de las pretensiones de tales grupos. Despus de la recomposicin de los canales domsticos de dilogo entre el gobierno y los sectores empresariales, concretados an durante el gobierno de Collor a travs de la creacin de las Cmaras Sectoriales, los temas del Mercosur fueron incluidos en la agenda de la industria. La interaccin
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entre el sector empresarial y el gobierno en los temas referentes a la integracin se fortaleci en los Subgrupos Tcnicos y en transcurso del proceso de negociacin del Arancel Externo Comn, momento en el que las consultas pblico-privadas se intensificaron. Como ya se coment, el Arancel Externo Comn que result de las negociaciones del Mercosur, expres claramente las preferencias brasileas en trminos de estructura de proteccin de la produccin domstica. Con el incremento de las exportaciones brasileas hacia el Mercosur en los aos 90, concentrada en productos manufacturados, diversos sectores industriales tambin beneficiados por la proteccin garantizada por el AEC adoptaron una postura a favor del bloque, aunque tal postura no se extendi a presiones para la profundizacin de la Unin Aduanera o para la adopcin por parte del Mercosur de una agenda de comercio e inversiones consistente y ambiciosa. De modo general, la eliminacin de barreras al comercio dentro del bloque, sumada a la vigencia de un AEC a la brasilea, satisface al sector industrial, que se posiciona junto al gobierno en la resistencia a la negociacin de temas tales como el disciplinamiento de incentivos y subsidios a las inversiones y en asuntos propios de procesos de integracin profunda. Cabe recordar que los principales sectores industriales involucrados en la integracin subregional y con la agenda de negociacin del bloque con otros pases de la regin son import-competing, fundamentalmente preocupados por el mantenimiento de su market share domstico. Los sectores exportadores del agribusiness tuvieron siempre escassimo inters en la agenda subregional y regional, toda vez que sus exportaciones fueron siempre dirigidas hacia espacios extra-regionales (pases desarrollados y Asia).
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En la primera dcada del siglo XXI, la influencia del sector industrial en la formulacin de polticas para la regin (y la subregin) reflot, en un escenario marcado por la parlisis del Mercosur y la subordinacin de la estrategia econmica regional a criterios y preocupaciones polticas que remiten a factores tan diversos como la lgica de alianzas regionales del PT y la agenda de compensacin de asimetras entre los pases de la regin9. De este modo, las dos iniciativas econmicas ms relevantes de la poltica regional de Brasil en la primera dcada del siglo (el fortalecimiento del FOCEM y los acuerdos comerciales con los pases andinos), fueron decididas e implementadas a partir del pequeo ncleo de poder responsable de la poltica exterior durante los gobiernos de Lula. El sector empresarial no tuvo participacin en ellas, ni tampoco fue consultado, lo cual no deja de resultar sorprendente en el caso de la negociacin de los acuerdos comerciales con los pases andinos. Pero la primera dcada del siglo fue tambin, como ya se mostr aqu, un perodo de revalorizacin del multilateralismo, proyeccin global de Brasil en las instancias de negociacin econmica internacional y consolidacin de sectores competitivos agroindustriales y de la industria minera, cuyos intereses en el rea de comercio e inversiones son ntidamente ofensivos. Se difundi por entonces, hacia mediados de la dcada, entre sectores empresariales y formadores de opinin, la percepcin de creciente distancia econmica y de proyeccin entre Brasil y sus vecinos, en particular con la Argentina. La disposicin para, dentro de este contexto, condicionar opciones y posturas brasileas en la esfera internacional a las restricciones derivadas
9 Agenda en la cual los resultados quedaron muy por debajo de sus ambiciones, y cuya
priorizacin en la regin tuvo como principal efecto legitimar el bloqueo de los procesos de integracin subregionales de los aos 90, invocando objetivos de justicia y de distribucin de costos y beneficios entre los pases.
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de compromisos regionales, se redujo significativamente entre actores privados y segmentos del sector pblico. Sin embargo, tales percepciones y las sensaciones de ellas derivadas, tampoco se cristalizaron o fueron capaces de evolucionar hacia la formacin de una coalicin globalista. Esta dificultad refleja el hecho de que los sectores con intereses ofensivos descubrieron el Eldorado asitico y viven un perodo de boom de precios, volvindose tema absolutamente secundario en su agenda la negociacin de acuerdos comerciales con los pases desarrollados su mayor objetivo en el rea comercial durante los aos 90. Pero tambin remite al deterioro de la situacin econmica internacional a partir de 2008 y a todos sus impactos sobre los esfuerzos multilaterales de cooperacin y negociacin en el rea comercial. Durante la primera dcada del siglo XXI, la influencia del sector industrial en la poltica regional se adapt a las circunstancias. El sector se hizo presente casi exclusivamente en la agenda de confrontaciones comerciales bilaterales con la Argentina, presionando al Gobierno con el objetivo de conseguir la eliminacin de barreras no tarifarias y, eventualmente, demandando algn tipo de represalia. Hacia el final de la dcada, la difcil situacin experimentada por el sector manufacturero y sus exportaciones y la constatacin de la importancia que, en este contexto, adquiere el mercado argentino para la industria brasilea, parece haber llevado al sector a la bsqueda de algn tipo de convivencia con las restricciones argentinas. Mientras el sector industrial perda importancia en la formacin de visiones y posturas brasileas en el Mercosur y no lograba pesar en la definicin de la estrategia del pas para con la regin como un todo, otro sector empresarial aumentaba notablemente su cartera de negocios y su poder de influencia en
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la poltica regional de Brasil: las grandes empresas del sector de ingeniera y construccin (las llamadas grandes contratistas de capital nacional). La compatibilidad entre la lgica de funcionamiento de este tipo de negocios en los que los actores gubernamentales juegan roles centrales como clientes y la prioridad otorgada por los gobiernos de Lula a las relaciones polticas intergubernamentales entre los pases de la regin ya fue destacada en la seccin anterior. Las contratistas se convirtieron, en cierto modo, en el brazo econmico de la estrategia regional de los gobiernos petistas, con fuerte apoyo financiero del BNDES y un campo geogrfico de actuacin que, en Amrica Latina, trasciende los lmites del territorio sudamericano, ingresando en pases de Amrica Central y del Caribe. En el armado de su red de alianzas polticas en la regin, el gobierno de Lula frecuentemente ofreci financiaciones del BNDES para obras a ser ejecutadas por empresas contratistas brasileas, varias veces en asociacin con empresas locales. En los ltimos aos, en razn del aumento de las inversiones brasileas en los pases de la regin, los representantes de asociaciones empresariales y de algunas grandes empresas vienen manifestando su preocupacin con mucha prudencia, para no herir susceptibilidades a nivel gubernamental, tanto en Brasil como en los pases vecinos acerca del deterioro del mbito regulatorio y la creciente incertidumbre poltica en algunos de estos pases. Las expropiaciones de empresas extranjeras en Venezuela y en Argentina son, indudablemente, el origen de tales preocupaciones; las cuales no fueron interpretadas formalmente como tales por la poltica regional de Brasil. El resto de los actores sociales en Brasil tienen un papel an menor que el sector industrial en la formulacin de las po-
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lticas econmicas regionales nacionales y de las visiones que las sustentan y legitiman. Entre estos actores, las centrales sindicales de trabajadores tuvieron cierto grado de actuacin, en el mbito del Mercosur, en particular durante la dcada del 90. Entre las confederaciones sindicales, la CUT es la entidad ms exitosa al respecto de inclusin de cuestiones internacionales, especialmente aquellas relativas a negociaciones comerciales, en su agenda. En verdad, los temas de comercio e integracin internacional fueron introducidos en la agenda de los lderes de la CUT hacia mediados de los 90, a travs de discusiones sobre la postura de la organizacin respecto del Mercosur y sobre la inclusin de una clusula social en los acuerdos internacionales de comercio un debate impulsado por sindicatos de trabajadores de pases desarrollados en los foros sindicales. Poco a poco, las confederaciones sindicales brasileas han intentado influenciar el curso del proceso de integracin mediante el fortalecimiento de su interaccin con la burocracia del Estado y de la identificacin de convergencias con los sectores industriales y agrcolas brasileos orientados hacia el mercado interno y con las pequeas y medianas empresas. Las negociaciones del Arancel Externo Comn y los frecuentes conflictos comerciales entre los pases del Mercosur ampliaron las divergencias entre las confederaciones sindicales de los pases intervinientes y afectaron el peso de las coaliciones subregionales (de clase) frente a las coaliciones nacionales pluri-clasistas basadas en las polticas proteccionistas y desarrollistas (Vigevani, 1998). A nivel subregional, los sindicatos consiguieron aprobar en el Foro Consultivo Econmico-Social FCES la Declaracin Socio-Laboral del Mercosur y tuvieron algn xito parti-
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cipando de las negociaciones para la creacin de un Rgimen Automotriz Comn en la subregin. La primaca que alcanzaron en la agenda comercial de Brasil las negociaciones con el ALCA y la Unin Europea en la segunda mitad de los 90 y la inmediatamente posterior crisis del proyecto subregional hicieron que, hacia el cambio de siglo, el Mercosur perdiese importancia en la agenda sindical, repitindose un proceso que tambin ocurri en el sector empresarial. La CUT se alinea con el gobierno de Lula en la crtica al Mercosur comercial y liberal, y en los esfuerzos para impulsar una agenda de complementacin productiva. Contina participando del Foro Consultivo Econmico-Social del bloque, pero su importancia como actor autnomo y con agenda propia, que ya era limitada en los aos 90, se reduce an ms. Ms all del hecho puntual, y en rigor a la verdad, los temas regionales es decir, sudamericanos, no slo propios del Mercosur nunca formaron parte de la agenda econmica de las centrales sindicales.
4. Conclusin: juego de condicionantes y juego de actores

La perspectiva de largo plazo aqu adoptada para describir y analizar el juego de los condicionantes y actores que conforman la poltica econmica regional de Brasil y, en particular, su agenda de comercio e inversiones, pone en evidencia el peso de los condicionantes domsticos; ente ellos, la resiliencia de aquellos factores heredados del perodo de sustitucin de importaciones. Es notable el rol que desempea durante todo el perodo remarquemos que con mayor intensidad antes de 1990 y despus de 2010 el componente defensivo, en la esfera exterior, del proyecto industrialista, respaldado por una vas-
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ta coalicin de intereses privados y preferencias pblicas de poltica. En ciertos momentos, evoluciones estructurales en el plano econmico o inflexiones en las preferencias de poltica pusieron a prueba la resistencia de este condicionante, slo para que reconfirmara su solidez. En lo referente a la agenda de comercio e inversiones de Brasil en la regin, este condicionante actu como factor restrictivo a la profundizacin de la integracin subregional e iniciativas orientadas a aumentar las importaciones desde otros pases de la regin. Se manifiesta y se legitima como soberanismo econmico, lo cual resulta favorecido por la asimetra de tamao y poder econmico existente entre Brasil y sus vecinos. En este sentido, a pesar de que el aumento de los flujos de comercio e inversiones entre Brasil y sus vecinos haya generado intereses pblicos y privados favorables a iniciativas ms audaces por parte del pas en esta rea, las mismas fueron en general de corto aliento; incapaces de alterar la trayectoria planificada por la poltica regional brasilea en relacin a tales temas. Del mismo modo, el surgimiento de China como aliado comercial de primer orden de los pases sudamericanos y su impacto sobre la competitividad de las exportaciones brasileas hacia los pases de la regin no fue capaz de generar una reaccin estratgica por parte del Gobierno brasileo. Los productos industriales brasileos han venido perdiendo espacio en relacin a la competencia asitica en los pases de Amrica del Sur; tal riesgo resulta agravado por la negociacin de acuerdos comerciales entre algunos pases de la regin con pases asiticos. Estos hechos apenas consiguieron generar preocupaciones entre actores pblicos y privados, quedando la excepcin a tales reacciones a cargo de ciertas inversiones brasileas en sectores
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intensivos en recursos naturales iniciativas que pueden vincularse, al menos parcialmente, a la competencia con China por el acceso a tales recursos en la regin. En la prctica, la adhesin del Gobierno brasileo a las crticas por la integracin liberal de los aos 90, sin revertir la apertura asociada a dicho perodo, dren drsticamente la agenda de comercio e inversiones del pas en la regin. Esta agenda evolucion en la actualidad a travs de una planificacin que combina entendimientos bilaterales gobierno-gobierno con la promocin de los intereses de grandes grupos del sector de ingeniera y construccin. La agenda de normas y de institucionalizacin de las relaciones de comercio e inversiones es inexistente en la estrategia actual del Gobierno brasileo. Es cierto que el proyecto subregional de integracin (Mercosur) e iniciativas empresariales de exportacin e inversiones intra-regionales generaron intereses econmicos en la regin como un mercado. Tambin resulta incuestionable que los sindicatos y las organizaciones de la sociedad civil interpreten la integracin sudamericana y las instituciones polticas regionales creadas bajo el impulso de Brasil como factores positivos. No obstante, estos incentivos econmicos y preferencias polticas nunca han sido capaces de generar inflexiones ms profundas y duraderas en la matriz de poltica regional de Brasil. Ms que para cualquier otro pas de la regin, se aplica a Brasil la caracterizacin del regionalismo sudamericano ofrecida por Merke (2010): un proceso hbrido que tanto aparece como un espacio subptimo en el cual son pocos los actores que desean sepultarlo, pero tambin son pocos los actores que desean perfeccionarlo.
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Referencias Bibliogrficas
BNDES (2011) - rea de comrcio exterior Apresentao em Power Point de Luis Antonio Dantas, no Seminrio frica na Agenda Econmica do Brasil, organizado pelo CINDES e CEBRI, no Rio de Janeiro, em 22 de novembro. CEPAL (2005) Foreign Direct Invest in Latin America and the Caribbean. Hurrell, A. (2009) Hegemonia, liberalismo e ordem global: qual o espao para potncias emergentes, in Hurrell, A., Soares de Lima, M.R., Hisrst, M., MacFarlane, N., Narlikar, A. e Foot, R. Os BRICs e a ordem global, Srie Entenda o mundo, FGV de Bolso, FGV Editora. Soares de Lima, M. R. (2005) Aspirao internacional e poltica externa. In Revista Brasileira de Comrcio Exterior n. 82, janeiro/maro.
ANEXO
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Matriz de condicionantes y actores de la agenda de comercio e inversiones de Brasil para la regin

Condicionantes domsticos Industrializacin proteccionista Aos 90 Agenda de sustitucin de importaciones / proyecto industrial autnomo. Reformas liberales pragmticas, limitadas por preocupaciones con el sector industrial. Sectores que compiten con importaciones mantienen hegemona en las polticas comerciales e industriales. Contina la prioridad industrial, pero aparecen sectores competitivos (agro y minera). Proyeccin internacional de Brasil: se incrementa el multilateralismo en Brasilia. Aumenta la distancia econmica entre Brasil y aliados en la regin. Preocupacin con desindustrializacin. Activismo en poltica industrial y comercial. Condicionantes externos o ambientales Recurrencia de crisis cambiarias. Estrategia regional: relevancia relativa Baja Estrategia regional: foco Comercio / Acuerdos sectoriales limitados (ALALC/ALADI) Comercio (principalmente) e inversiones, en un modelo de regionalismo abierto Poltico, en el mbito sudamericano Dilogo econmico bilateral, en detrimento del Mercosur Baja Poltico, en el mbito sudamericano Actores pblicos relevantes MRE Actores privados relevantes Empresariales Asociaciones sectoriales (negociaciones ALALC e ALADI) CNI, FIESP, Asociaciones sectoriales CUT Trabajadores
Fin de la Guerra Fra Globalizacin Regionalismo abierto
Media (Mercosur)
MRE, MDIC Petrobrs
Gobiernos de Lula
Ambiente post-liberal en LA y en el mundo Cambios en la poltica y agenda de polticas. Fin de la convergencia liberal entre pases de la regin. Crisis de los proyectos de integracin de los aos 90 en Sudamrica. Crisis internacional. Aparicin y competencia de China (inclusive dentro del mercado brasileo)
Media
Presidencia de la Repblica y su Asesora, MRE, BNDES, Petrobrs
Grandes empresas del sector de ingeniera y construccin
Gobierno de Dilma
MRE, BNDES
Grandes empresas del sector de ingeniera y construccin
Captulo III
Energa Elctrica - aprovechamiento de complementariedades entre pases de Amrica del Sur

Jerson Kelman y Sinval Zaidan Gama
En este texto se examinan algunas posibilidades de cooperacin energtica, algunas de ellas ya exitosamente llevadas a cabo; otras, sin tanto suceso. El propsito es aprender la leccin sobre lo que puede y lo que no puede ser alcanzado en trminos de cooperacin energtica. El punto de partida es el reconocimiento de que la existencia de una oportunidad tcnica de cooperacin es condicin necesaria, aunque no suficiente, para que la cooperacin efectivamente tenga lugar. La suficiencia depende de la movilizacin de liderazgos regionales que cuenten con el respaldo de un capital diplomtico capaz de materializar una visin comn sobre cmo alcanzar resultados de los que todos se benefician.
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Introduccin
Quienes planifican el uso de las riquezas naturales suelen examinar las alternativas tcnica y econmicamente viables para garantizar seguridad y economa en la atencin de las necesidades energticas de un pas o de un conjunto de pases, sin considerar las limitaciones polticas o de soberana nacional. En dicho ejercicio terico, se evalan diferentes fuentes energticas que se vinculan a los mercados consumidores a travs de redes, tanto las elctricas como los oleoductos y gasoductos. Se tiene la expectativa de que, si los beneficios resultan significativos, ser posible hallar una manera de flexibilizar las barreras polticas y de convencer a pases vecinos para cooperar en la instalacin de proyectos que beneficien a todos. Si Amrica del Sur fuese un nico pas, tendra suficientes recursos como para no depender energticamente del resto del mundo. Sin embargo, como tales recursos ostentan variados costos de extraccin y no estn uniformemente distribuidos en el continente, el autoabastecimiento de tal pas habra de depender de la construccin de algunos proyectos que, a pesar de ser tcnicamente viables, no lo seran hoy en da por circunstancias econmicas. Por otro lado, la simulacin del pas nico sirve para identificar otros diversos proyectos, tambin tcnicamente viables, que ofreceran beneficios inmediatos a los pases involucrados. Son proyectos que no salen del papel debido a limitaciones polticas, regulatorias y de capital diplomtico del conjunto de pases del continente. En este texto se examinan algunas posibilidades de cooperacin energtica, algunas de ellas ya exitosamente llevadas a cabo; otras, sin tanto suceso. El propsito es aprender la leccin sobre lo que puede y lo que no puede ser alcanzado en trminos
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de cooperacin energtica. El punto de partida es el reconocimiento de que la existencia de una oportunidad tcnica de cooperacin es condicin necesaria, aunque no suficiente, para que la cooperacin efectivamente tenga lugar. La suficiencia depende de la movilizacin de liderazgos regionales que cuenten con el respaldo de un capital diplomtico capaz de materializar una visin comn sobre cmo alcanzar resultados de los que todos se benefician.
Cuando el recurso energtico se localiza en la frontera entre dos o ms pases

La necesidad de cooperacin es bastante obvia cuando el recurso natural es de propiedad comn a dos pases. Es el caso del potencial hidrulico de un ro fronterizo. Itaipu, por ejemplo, que durante mucho tiempo fue la mayor usina hidroelctrica del mundo, se localiza en el ro Paran, en el tramo divisorio entre Brasil y Paraguay. Habra sido tcnicamente posible construir otra usina ubicada aguas arriba, en territorio exclusivamente brasileo. Sin embargo, en dicha hiptesis, existira menor capacidad de produccin de energa, y se habra dejado escapar la oportunidad de poner en prctica la poltica que busca, en la medida de lo posible, el desarrollo equilibrado entre pases vecinos. En el caso de Itaipu, la cooperacin entre los dos pases se formaliz a travs de un tratado que atribuy exclusivamente a Brasil la responsabilidad de financiar la usina, pero que dividi la energa generada en partes iguales entre ambos pases. Para que no existan dudas al respecto, la mitad de los generadores producen energa en 60 Hz, que es el estndar de frecuencia utilizado en Brasil, y la otra mitad, en 50 Hz, el estndar paragua-
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yo. El tratado establece incluso que la porcin paraguaya de la energa que no sea necesaria para el propio Paraguay slo puede ser vendida a Eletrobrs de Brasil, la cual a su vez la revende a las distribuidoras de electricidad brasileas1. La rentabilidad de Itaipu sirve para pagar el relativamente pequeo costo operativo y los royalties al Tesoro de ambos pases por la utilizacin del recurso binacional (potencial hidrulico). Hasta 2023, sirve tambin para amortizar la deuda con el Tesoro brasileo. Luego de 2023, el costo de la energa de Itaipu podr abaratarse significativamente, tanto para los consumidores localizados en Brasil como para los de Paraguay. Ese xito de cooperacin no se repiti en el caso de la usina de Yaciret, localizada en el mismo ro Paran, aguas debajo de la usina de Itaipu, en el tramo de frontera entre Argentina y Paraguay. Anlogamente al caso de Itaipu, le correspondi al Tesoro argentino financiar los costos de construccin. El caso es que la construccin llev un tiempo excesivo, y los intereses se acumularon antes de su puesta en marcha. El resultado es que hoy la usina es impagable. Esto significa que el valor presente del flujo de ganancias proyectado para la usina es insuficiente para pagar la deuda con el Tesoro argentino. En la prctica Yaciret se convirti en una usina sin posibilidades de producir beneficios para Paraguay, que, vale decir, no tiene demanda propia para la energa que habra de generarse2. Ante tales
1 Durante el gobierno de Lula, el tratado de Itaipu fue enmendado para permitir aumentar el
valor anual de esa energa de U$S 120 millones a U$S 360 millones. Para los consumidores brasileos, ello signific un incremento en el costo de generacin de energa del orden del 1% (sin considerarse el costo de transporte de la energa, las tasas y los impuestos). En el caso de Paraguay, signific un refuerzo del presupuesto gubernamental de aproximadamente el 10%. Aparentemente, la acumulacin de capital diplomtico fue lo que motiv al gobierno brasileo a ceder ante la presin paraguaya por dicho cambio. Paraguay no posee demanda para consumir la cuota que le corresponde de la energa generada en Itaipu, mucho menos an para la energa generada por Yaciret e Itaipu en conjunto.
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circunstancias, el gobierno paraguayo expresa escaso inters en reubicar a la poblacin del rea que quedara inundada, lo que hace que la usina no pueda operar a plena capacidad3. El caso de Yaciret demuestra que es preciso que ambos pases tengan la perspectiva de ganancias futuras a lo largo de la vida til del emprendimiento, para que el aprovechamiento de un recurso natural compartido sea exitoso. La leccin fue aprendida y est siendo observada en las tratativas en curso para el desarrollo de nuevos aprovechamientos del ro Paran, entre Argentina y Brasil, y en el ro Madeira, entre Bolivia y Brasil.
Cuando el recurso energtico de un pas es compartido con los vecinos

La situacin se torna mucho ms compleja cuando se pretende que el recurso energtico localizado en el pas A sea compartido con el pas B. Por ejemplo, se constat en los aos 90 que la superabundancia de gas natural de la Argentina podra ser utilizada para producir energa elctrica para consumo en Brasil. Se implementaron dos esquemas. En el primero, la electricidad sera producida en la propia Argentina, en termoelctricas, y exportada a Brasil. Para ello, una empresa privada espaola firm contrato de compra de energa elctrica con la generadora argentina, construy las lneas de transmisin de alta tensin con capacidad de transmisin de hasta 2200 MW y firm, por el otro lado, los contratos de venta de energa con Brasil. En el segundo esquema, una empresa privada norteamericana construy una usina termoelctrica en el sur de Brasil
3 Yaciret produce cerca del 80% de la energa que podra generar.
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(Uruguayana), que debera utilizar el gas argentino enviado a travs de un gasoducto. En ambos casos, la cooperacin entre Brasil y Argentina debera materializarse a partir de contratos comerciales entre empresas con base en ambos pases. Es decir, no hubo un tratado ratificado por los respectivos senados, al contrario de lo que ocurri en el caso de Itaipu. La ausencia de un tratado result altamente relevante cuando Argentina enfrent problemas econmicos y su inversin disminuy. La parte argentina del negocio pas a tener dificultades en la utilizacin del gas natural para producir electricidad, por lo que a partir de 2005, el gobierno argentino decidi disponer del escaso combustible para satisfacer las necesidades domsticas. Esa decisin no afect solamente a los brasileos. Tambin los chilenos se quedaron sin gas exportado de Argentina y tuvieron que afrontar una severa crisis. Al tomar esa decisin perjudicial para los consumidores brasileos y chilenos, el gobierno argentino despreci el contenido de los contratos entre las empresas. El episodio es fuente de una radical enseanza: los flujos de energa entre pases deben ser disciplinados no slo por compromisos comerciales, sino tambin por tratados ratificados por los respectivos congresos. Naturalmente, no satisfacen esa condicin los tratados firmados por gobiernos autocrticos, al margen de cualquier control democrtico. Pueden tener hasta un matiz de legalidad, pero en verdad no son legtimos. Corren el riesgo de ser cuestionados a futuro. La eliminacin del flujo de electricidad y gas desde Argentina hacia Brasil contribuy fuertemente al sofocn de inicios de 2008, cuando el precio spot de la energa elctrica se dispar hacia ms de R$500/MWh y la probabilidad de sufrir un dficit de electricidad alcanz la preocupante marca de 20%. Despus de esa crisis, las lneas de transmisin y el gasoducto
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quedaron en desuso. Hoy da, la conexin elctrica es utilizada principalmente como va de flujo de energa en el sentido opuesto al originalmente concebido. Es decir, desde Brasil hacia Argentina, durante los inviernos. Es interesante explicar cmo sucedi tal reversin: cuando el gobierno argentino busc la ayuda del gobierno brasileo para evitar el racionamiento, al poco tiempo de la frustrada experiencia del envo de flujo energtico de Argentina hacia Brasil, que casi provoc racionamiento en el pas, hubo una comprensible hesitacin por el lado brasileo. En forma recproca al comportamiento argentino, no se admita que el agua almacenada en los reservorios brasileos fuese utilizada para atender el inters argentino, provocando a la vez una disminucin del stock en los reservorios, aumento del precio spot y el aumento de la probabilidad de racionamiento en el propio Brasil. En una primera instancia, se admiti que solamente la energa generada por usinas trmicas ociosas o por hidroelctricas que estuvieran vertiendo podra ser exportada. En segunda instancia, luego de muchas negociaciones entre ambos pases, se pas a admitir la deplecin de los reservorios brasileos, en tanto y en cuanto Argentina devolviese en los meses subsiguientes la misma cantidad de energa. Es posible y ventajoso, tanto para Brasil como para Argentina, evolucionar hacia una tercera instancia de cooperacin, a pesar de que an sea inferior a la originalmente planificada. Como las lneas de transmisin ya estn construidas, tiene total sentido establecer flujos energticos siempre que el precio del MWh en el destino sea mayor que en el origen. Es el principio bsico del comercio. De esa forma, el proyecto originalmente concebido para exportacin de energa firme desde Argentina hacia Brasil se transformara en un proyecto que ha-
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bra de preservar la existencia de ganancias econmicas para ambos pases, sin que el pas circunstancialmente exportador comprometiese su seguridad energtica. Despus de la crisis del gas en Argentina, la usina termoelctrica de Uruguayana y su gasoducto permanecieron sin funcionar durante aos; y continan sin expectativa de utilizacin regular. Sin embargo, en la crisis de enero de 2013, cuando los reservorios de las hidroelctricas brasileas quedaron nuevamente con poco stock y la probabilidad de dficit energtico volvi a elevarse, los dos pases llegaron a un acuerdo que permiti el funcionamiento de la usina durante algunos meses, con la condicin de que Brasil se responsabilizara por el costo de la inyeccin de gas natural licuado GNL, trado desde Trinidad y Tobago en los gasoductos argentinos, para reponer la cantidad de gas utilizado en la usina de Uruguayana. Recientemente, Per y Brasil firmaron un tratado para estudiar la eventual construccin del aprovechamiento hidroelctrico de Inambari (2500 MW). Los anlisis iniciales indican que la mayor parte de la energa producida en la usina podra ser exportada hacia Brasil, por lo menos durante los primeros aos de funcionamiento de la planta. Para Brasil se presentaba una segunda ventaja: el reservorio de Inambari aumentara la energa firme4 de las usinas localizadas aguas abajo, Jirau y Santo Antnio, ambas en territorio brasileo. Y cul sera la ventaja para los peruanos? En primer trmino, la slida inversin de empresas privadas (empresas de capital brasileo instaladas en Per) en el aprovechamiento de
4
Energa firme es la cantidad de energa que una usina hidroelctrica produce incluso en una sequa, y que puede ser vendida con seguridad en un contrato de largo plazo. Depende de la regularidad de los flujos del ro y de la existencia o no de reservorios localizados aguas arriba. Los reservorios sirven para acopiar el exceso de agua durante la poca de lluvias para su utilizacin en perodos secos.
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un recurso natural peruano que, de otra manera, permanecera improductivo por muchos aos. En segundo lugar, la recaudacin de impuestos asociados a la produccin de energa elctrica durante toda la vida til del emprendimiento. Y en tercero, la posibilidad de redirigir energa producida en Inambari hacia el mercado peruano, en la medida en que exista demanda. Inambari provocar impactos socioambientales en Per, no en Brasil, lo cual agrava la inevitable oposicin de organizaciones ambientalistas. De tal manera, es condicin sine qua non para el desarrollo del emprendimiento el hecho de que se firme un tratado por parte de ambos pases, estipulando los acuerdos necesarios y las reglas de accin. Ya existe consenso acerca de que la energa generada en territorio peruano debe ser utilizada prioritariamente para atender las necesidades de dicho pas, exportndose el excedente. En tal sentido, tambin se estudian otras alternativas. Entre ellas, el escalonamiento de la construccin, para poner a disposicin de Per toda la energa producida, asociado esto a la exportacin de la electricidad eventualmente excedente hacia Chile; asunto que habr de retomarse ms adelante. El comentario sobre Inambari aplica un principio general: no es sustentable cualquier acuerdo que suponga que el pas A habr de exportar energa hacia el pas B si esa energa fuera a hacer falta en A. As, en la fase de planificacin, es preciso destinar prioritariamente el uso de los recursos energticos a la utilizacin interna, con la exportacin de los excedentes. Sin embargo, eso no significa que ante una situacin de carencia energtica, el pas exportador deba actuar abruptamente, sin negociar una transicin con el pas importador. Es ms, cuando el problema es examinado en forma conjunta, algunas veces con la participacin de otros pases, es posible encontrar
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soluciones ingeniosas que no seran posibles si el problema fuera tratado en forma aislada. El caso de exportacin de una pequea cantidad de energa elctrica producida en la usina de Guri, en Venezuela, para la casi total atencin de la demanda del estado brasileo de Roraima, en la Amazonia, es un buen ejemplo de ello. La cooperacin es exitosa hace ya ms de una dcada, a pesar de algunas crisis asociadas a los bajos flujos de los afluentes al lago Guri, que fueron bien resueltas a travs de competentes negociaciones.
Qu puede proporcionar la cooperacin energtica a los pases de Amrica del Sur?

El relato de algunos casos poco exitosos no significa que los autores descrean de la posibilidad de una cooperacin energtica ms intensa entre pases del continente. Al contrario, el propsito de tales comentarios es aprender de la historia, no repetir los errores y mejorar en el futuro. Existe un enorme potencial de situaciones ganar-ganar en la utilizacin cooperativa de los recursos naturales de la regin, debido esto a la diversidad de recursos y de estndares de consumo. Por ejemplo, hay importantes centros consumidores cuya demanda mxima de electricidad est desfasada en tres horas, en razn de los husos horarios; en algunos pases, el consumo ms intenso sucede en invierno, a causa de la calefaccin, en otros durante los veranos, en razn de la refrigeracin; las regiones alcanzadas por sequas, que producen una disminucin de la produccin de hidroelectricidad, pueden ser auxiliadas con energa generada en otras cuencas hidrogrficas, gracias a la diversidad hidrolgica, como ya ocurre en Brasil. Como ejemplo, la figura abajo muestra la diversidad hidrolgica entre las cuencas hidrogrficas de Brasil y de Venezuela.
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Energa Generada (MWpromedio)
Diversidad hidrolgica: factor motivador para la interconexin de los sistemas elctricos nacionales.
Fuente: Eletrobrs
La posibilidad de una mayor integracin de Amrica del Sur estuvo siempre en la pauta de las discusiones diplomticas entre los pases en el marco de investigacin de la bsqueda de oportunidades para inversiones de las empresas privadas. Tal vez, la comunicacin Atlntico Pacfico sea la ms emblemtica, ya que permitira a los pases atlnticos mejores condiciones de competir en los mercados asiticos y de la costa oeste de los EUA y, a la vez, determinara un mejor acceso para los pases del Pacfico a los mercados europeo y de la costa este de los EUA. En el campo energtico, existe un conjunto de entidades gubernamentales dedicadas a la causa de la integracin (OLADE, ALADE, CEPAL, IIRSA, BID, CAF) y, tambin, organizaciones no gubernamentales, como la CIER y la WEC. En el mbito de las alianzas de naciones (Mercosur, Comunidad
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Andina de Naciones, UNASUR) se promueven diversos estudios, proyectos y debates sobre el asunto. En particular, existe un Consejo Ministerial de Energa funcionando en la UNASUR y se considera la elaboracin de un Tratado Energtico Sudamericano. Como muestra el cuadro abajo, hay pases de Amrica del Sur en los cuales menos del 80% de la poblacin es atendida con energa elctrica. Es decir, en pleno siglo XXI existen an importantes bolsones a los cuales la energa an no ha llegado.
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Paraguay Per Uruguay Venezuela Poblacin Total (Mil) 40.134 10.225 193.934 16.970 44.460 13.627 6.396 29.132 3.345 28.584 Poblacin Atendida (Mil) s/d 7.646 190.575 s/d 38.620 s/d 6.266 22.443 3.271 s/d % Poblacin Atendida s/d 74,8 98,3 s/d 86,9 s/d 98,0 77,0 97,8 s/d Residencias Totales (Mil) s/d 2.502 57.037 5.133 10.571 s/d 1.204 7.996 1.392 s/d Residencias Atendidas (Mil) 11.724 1.871 56.140 4.928 9.559 s/d 1.180 5.917 1.361 s/d % Residencias Atendidas 95,0 74,8 98,4 96,0 90,4 s/d 98,0 74,0 97,8 s/d
Fuente: CIER datos 2009
Naturalmente, los pases que ms utilizan la energa elctrica en actividades econmicas, tienden a optimizar su crecimiento. La tabla a continuacin muestra el consumo de las diferentes categoras en GWh por ao. La ltima columna fue agregada a los datos originales, producidos por el CIER, suponiendo que slo el consumo no residencial tiene efecto econmico. Se observa que, bajo esa hiptesis, Chile es el pas que ms se destaca en el uso de la electricidad como insumo del proceso productivo, seguido por Brasil y Per.

Consumo Residencial (GWh) 31.626 1.754 100.638 8.901 19.076 4.687 2.692 6.645 2.946 25.691 Consumo Industrial (GWh) 32.087 1.863 199.505 33.400 14.205 3.994 1.517 14.943 1.751 ND Consumo Comercial (GWh) 18.026 869 65.981 6.386 9.384 2.581 1.218 4.815 1.528 ND
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Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Paraguay Per Uruguay Venezuela
Otros (GWh) 10.337 380 54.520 1.994 3.694 1.958 1.036 684 1.019 ND
Total 92.076 4.866 420.644 50.681 46.359 13.220 6.463 27.087 7.244 61.096
Actividad Econmica 66% 64% 76% 82% 59% 65% 58% 75% 59% 58%
Fuente: CIER datos 2009
Es bien conocida la relacin entre consumo de electricidad per cpita y renta per cpita, como lo demuestra el grfico abajo, confeccionado en escala bi-logartmica para la unin de dos conjuntos: (a) los pases ms poblados del mundo (ms de 25 millones de habitantes); (b) todos los pases de Amrica del Sur, independientemente de su poblacin.
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La figura de abajo compara el consumo per cpita del mismo conjunto de pases utilizados en la confeccin del grfico de arriba. Como el consumo per cpita de Amrica del Sur es de apenas 2048 kWh/habitante.ao, lo cual equivale al 75% del promedio mundial de 2720 kWh/habitante.ao, hay an mucho por hacer en el sentido de disponibilizar ms energa para ms gente en Amrica del Sur. No correspondera utilizar a los campeones de consumo per cpita de electricidad (en el grfico de arriba, Canad y EUA) como paradigmas para Amrica del Sur, en razn de que el exagerado estndar de consumo es ambientalmente insustentable e incluye un desperdicio. Por otro lado, tampoco es razonable imponer lmites al uso de los recursos naturales sudamericanos para la produccin de energa elctrica en particular, la construccin de usinas hidroelctricas, como hacen muchas ONGs nacionales e internacionales. Las mismas argumentan que no sera necesario producir ms energa en la regin, sino que bastara con utilizarla mejor. De hecho, como los ricos de los pases de Amrica del Sur desperdician energa de manera anloga a los consumidores de los pases desarrollados, an hay hbitos por cambiar para incrementar la costumbre del uso eficiente. Sin embargo, ello no significa que la conservacin de la electricidad por s sola sea capaz de acelerar el desarrollo. Tambin es preciso aumentar la produccin y, consecuentemente, el consumo per cpita.
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En la reunin de la ONU Ro + 20 fueron asumidos compromisos para avanzar en la provisin de mayor cantidad de energa en pases carentes, inclusive con la creacin de la Sustainable Energy For All una entidad con participacin de gobiernos y de la iniciativa privada, que tiene el objetivo de asegurar el acceso universal a la electricidad, aumentar la eficiencia energtica e incrementar la participacin de energas renovables. En Amrica del Sur hay mucho por ganar para la consecucin de dichas metas en tanto resulte posible avanzar en la creacin de un ambiente cooperativo entre los pases. Existen casos en los que se observa el vertido de agua de los reservorios de un pas y, al otro lado de la frontera, el pas vecino vindose en la necesidad de racionar la energa elctrica o teniendo que generarla a travs de la quema de combustibles fsiles. Si fuese posible establecer una mejor cooperacin, la economa sera del orden de U$S 1.000 millones anuales5. Esa
5 Transacciones de energa entre los sistemas de las comunidad Andina, Amrica Central y
Cono Sur Factibilidad de su Integracin (Proyecto CIER 15)
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expectativa se confirma con la experiencia brasilea de operacin integrada del parque hidrotrmico, tomando ventajas de la diversidad hidrolgica de las cuencas hidrogrficas. Esos beneficios, actualmente aprovechados slo por Brasil a nivel domstico, podran expandirse; en particular para aprovechar la diversidad de los regmenes hidrolgicos de las cuencas de Venezuela, Colombia, Guyana y Surinam, en relacin a las cuencas hidrogrficas de Brasil, Argentina y Paraguay. Debe considerarse tambin la diversidad del perodo de deshielo de las cordilleras, que provoca una poca de flujos incrementados en los ros de la parte sur del continente. El incremento de la integracin energtica resultara en beneficios cuantificables en cuatro reas: (I) economa de combustible; (II) reduccin de emisiones de carbono; (III) seguridad en la atencin; y (IV) minimizacin del costo. El propio estudio del CIER mostr que es posible adoptar esquemas de interconexin elctrica que respeten las polticas de cada pas, que no dependan de adaptaciones regulatorias profundas en los mercados internos de los pases involucrados en la cooperacin y que maximicen los beneficios para los consumidores, a partir de que sean respetados los siguientes principios: 1. Autonoma de cada pas Las interconexiones no requieren un esquema regulatorio nico, y s reglas claras de formacin de precios y manejo de la seguridad operativa. 2. Respaldo institucional Los acuerdos de interconexin deben siempre estar respaldados por un Tratado entre los pases involucrados. 3. Seguridad operativa Cada pas debe decidir de manera autnoma sus criterios de seguridad para la expor-
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tacin de energa. En caso de dificultades de suministro, la prioridad debe ser para el suministro local (esto es, se puede reducir la exportacin), a excepcin de los contratos firmes de exportacin. En estos casos, los mismos deben reducirse en la misma proporcin de las acciones locales. En otras palabras, si hay un racionamiento de 5% de la demanda en el pas, los contratos firmes deberan ser reducidos en 5%. 4. Formacin de precios para el intercambio Cada pas debe ofertar, a cada etapa, una curva de disposicin a exportar (precio por cantidad) y otra curva de disposicin a importar. Estas curvas pueden ser diferentes, pues un pas puede tener polticas internas de subsidios a los precios de combustible, u otros esquemas locales, que no deben ser exportados. Adems, la energa mxima ofertada en la curva de exportacin refleja las polticas de seguridad operativa mencionadas en el tem anterior. La constitucin de una especie de condominio continental resultara en el uso optimizado de los recursos naturales, con la consecuente creacin de riqueza y una ms facilitada universalizacin de la atencin. Para ello, sera necesario satisfacer cuatro condiciones, las cuatro R detalladas a continuacin: Recursos Naturales Reglas (reglamentos, tratados, acuerdos) Redes (infraestructura de transmisin) Recursos Financiero (atractivo de la inversin)
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Recursos Naturales
La figura de abajo presenta una sntesis de los principales potenciales energticos (no solamente los elctricos), de acuerdo a estudios realizados por la OLADE.
Fuente: Estudios Eletrobrs basados en los datos de la OLADE 2007
Cuando se hace foco en el potencial hidroelctrico (tabla de abajo), se pone de manifiesto que en la mayora de los pases es escaso el porcentaje del potencial tcnicamente explotable efectivamente desarrollado. Per y Bolivia ni siquiera han desarrollado el 10% de su potencial!
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Potencial (GW) Capacidad terica total 40.4 20.3 260.0 25.9 114.2 19.1 14.8 180.0 3.7 36.5 11.0 726.1 Capacidad tcnicamente explotable 14.8 14.4 180.0 18.5 22.8 15.3 12.1 45.1 1.1 28.1 4.5 356.7
Potencial Desarrollado (%) Capacidad terica total 24.4 2.4 28.2 18.9 7.9 9.4 54.6 1.8 28,7 40.0 3.2 17.5 Capacidad tcnicamente explotable 66.4 3.4 40.8 26.5 39.3 11.8 67.0 7.1 100.0 52.0 7.9 35.7
Argentina Bolivia Brasil* Chile Colombia Ecuador Paraguay Per Uruguay Venezuela Otros Total
Fuente: World Energy Council (2007), PNE 2030
Existe un conjunto de pases con un significativo potencial hidrulico que an no ha sido aprovechado: Brasil, Venezuela, Colombia, Per y Argentina. De este grupo, Colombia y Per tienen una demanda interna bastante inferior a la disponibilidad de recursos. Se constituyen en potenciales exportadores. Por el contrario, Brasil, Venezuela y Argentina tienen una demanda interna superior a la disponibilidad. Son potenciales importadores. Entre los pases sin potencial significativo de recursos, algunos podran constituirse en exportadores, dado que su disponibilidad es mayor que su necesidad: Surinam, Guyana, Paraguay y Bolivia. En el lado opuesto se puede ubicar a Guayana Francesa, Uruguay y Chile, con clara orientacin importadora. Desafortunadamente, esas posibles complementariedades en el uso del potencial hidrulico no son actualmente consideradas en los planes oficiales de los pases de Amrica del Sur. Por el contrario, lo que se observa en los documentos disponibles es el mantenimiento, y hasta incluso el aumento en la
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utilizacin de combustible fsil para la produccin de energa (figura abajo, energa medida en MWmed). Como se sabe, la energa hidroelctrica contribuye muchsimo menos al efecto invernadero y es en general menos costosa que la energa termoelctrica, generada a partir de la quema de combustibles fsiles.
Fuente: (Proyecto CIER 15)
Reglas
La decisin de invertir en infraestructura energtica (lneas de transmisin, usinas generadoras de energa elctrica, gasoductos o pozos de explotacin de gas o petrleo) es irreversible. Si ocurriera cualquier tipo de divergencia entre el emprendedor y el gobierno husped, no resultar posible transportar la infraestructura hacia otro pas. La recuperacin del capital invertido se efectiviza a lo largo de muchos aos, y es precisa la confianza entre una y otra parte. Cualquier desacuerdo puede producir irreparables perjuicios. Como es imposible
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prever en clusulas contractuales todo lo que puede ocurrir a lo largo de dcadas de convivencia con gobiernos bajo diferentes administraciones, es necesaria la existencia de reglas claras e instituciones pblicas capaces de decidir sobre asuntos no previstos en los contratos; instituciones que acten con sabidura y exencin, apuntando a la satisfaccin no slo de los intereses circunstanciales del pas, sino tambin de los estratgicos. Un pas que no cumpla con tales principios procediendo, por ejemplo, a la expropiacin injustificada de alguna infraestructura construida por iniciativa privada, aumentar la percepcin de riesgo y disminuir, en consecuencia, la cantidad de emprendedores interesados en realizar nuevas inversiones en un ambiente considerado hostil. Con la disminucin de competencia entre emprendedores, aumenta la tasa interna de retorno para aquellos ms arriesgados. A largo plazo, el ritmo de desarrollo econmico y de creacin de puestos de trabajo del pas husped tiende a enfriarse. Amrica del Sur es una regin an en proceso de maduracin en lo atinente a reglas, tanto sea en su establecimiento como en su cumplimiento. Con la excepcin de Chile, y tal vez de Colombia, prevalece en la regin una ideologa hostil a la iniciativa privada. Con frecuencia, la misma es tratada con desconfianza, como si el lucro derivase de alguna actividad de carcter ilcito. En este mbito, innumerables formas de control son ejercidas por parte de los gobiernos sobre la iniciativa privada, lo cual eleva el costo de los emprendimientos, tanto por la proliferacin de reglas burocrticas de difcil cumplimiento como por la consecuente corrupcin. Esto es aplicable a los ambientes poltico, econmico, social, y tambin al sector energtico. Sin embargo, los pases se encuentran en diferentes instancias de evolucin. Algunos
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tienen un andamiaje legal establecido y tradicin de hacer que las reglas sean respetadas. Lamentablemente, no se trata de la mayora. Pertenecen a ese grupo Chile, Colombia, Brasil, Per y Uruguay. Otro grupo est an en la instancia de modificacin continua de sus reglas, adaptndolas una y otra vez a las necesidades coyunturales del gobierno de turno. Podemos incluir en dicho grupo a Argentina, Paraguay, Ecuador, Bolivia y Venezuela. Tambin existen pases que ni siquiera establecieron un mnimo conjunto de reglas para el sector energtico. Es el caso de Guyana y Surinam. El establecimiento de reglas de implantacin posible y con chances de ser cumplidas es el mayor desafo de la regin. Es necesario conocer y aceptar las diferencias existentes y buscar perfeccionar los intereses de los pases, fijando mecanismos a travs de los cuales todos se beneficien. Observando la experiencia a nivel mundial en este sector, se verifica que no hay necesidad de armonizacin regulatoria, pero s de establecer normativas para la prevencin del abuso de poder del mercado, establecer foros de solucin de conflictos en condiciones normales y crticas, adems de estructurar mecanismos de proteccin ante riesgos. Solamente habr avances en el establecimiento de confianza entre los involucrados a travs de la existencia de reglas claras, justas y acordadas. En este marco, ante los posibles conflictos entre los diferentes interesados (Agente-Agente, Agente-Estado y EstadoEstado), es necesario establecer con antelacin el mecanismo de solucin de eventuales controversias. Dos posibilidades pueden ser, por ejemplo, arbitraje o mediacin. La complejidad de los potenciales conflictos depende del grado de integracin energtica de los pases. Lo ms comn es que se trate de una simple interconexin, cuya funcionalidad se decide en cada
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caso especfico. Conceptualmente, sin embargo, puede tratarse de una integracin plena entre los mercados, utilizndose los recursos energticos como si perteneciesen a un nico pas. La integracin plena es, por el momento, un concepto terico porque, a pesar de que presuponga una ganancia econmica de largo plazo para todos los pases involucrados, admite que existan circunstancias en las que algn pas resulte temporalmente perjudicado. Entre uno y otro extremo simple interconexin e integracin plena, existe la alternativa de los despachos coordinados, que es una forma de colaboracin en la cual slo se admite la divisin de los recursos energticos cuando el resultado es circunstancialmente favorable para todos los pases involucrados.
Redes
Amrica del Sur ya posee conexiones de relevancia, como se puede apreciar en la figura abajo:
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Adems de ellas, se encuentra en la fase final de construccin la interconexin Brasil-Uruguay, de 500 kV, que posibilitar una integracin plena entre ambos pases, en el caso que ese sea el deseo de los respectivos gobiernos. Existen tambin estudios en curso sobre el aprovechamiento sinrgico de los recursos energticos de los pases de la regin Andina, de Brasil y Argentina, Brasil y Per, Brasil y Bolivia, y el Arco Norte y el Arco Virtual Sur. La figura de abajo muestra la localizacin de tales estudios:
La Conexin Andina (Colombia, Ecuador, Per y Chile) est siendo desarrollada en el mbito gubernamental, con la participacin de diferentes grupos de trabajo. Se trata de un refuerzo de la cooperacin elctrica entre pases que tienen interconexiones de otra naturaleza ya establecidas. El Arco Norte interconecta a Guyana, Surinam y Guayana Francesa entre s y con Venezuela, Brasil y pases del Caribe. Consiste en una importante iniciativa para aumentar la relacin de las tres antiguas colonias (inglesa, francesa y holandesa), an hoy fuer-
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temente vinculadas a las antiguas metrpolis, con el resto de Amrica del Sur. Tanto Guyana como la Guayana Francesa reciben actualmente atencin a partir de centrales que queman aceite combustible. Sin embargo, Guyana tiene un significativo potencial hidroelctrico ya verificado, que podra ser utilizado para la exportacin de energa sin comprometer la atencin de la demanda local en la actualidad y en las prximas dcadas. No es el caso de la Guayana Francesa, que debe constituirse en pas importador de energa. Surinam, que ya cuenta con centrales hidroelctricas en operacin, tiene tambin un importante potencial hidroelctrico a desarrollar. El principal desafo de la interconexin es la frecuencia elctrica. Algunos de los pases utilizan 60 Hz, y otros, 50 Hz. El Arco Virtual Sur, incluyendo a Per, Chile, Argentina y Brasil, se enfrenta al desafo de alcanzar mltiples objetivos: (I) eliminar dificultades actualmente existentes de naturaleza ambiental, que impiden el desarrollo de potencial hidroelctrico en la regin sur de Chile, (II) viabilizar el desarrollo regional del sur de Per con la provisin de energa hidroelctrica limpia y renovable a bajo costo, (III) sustituir la generacin trmica en el norte de Chile, contaminante y de costos elevados, y (IV) fortalecer la provisin de los sistemas elctricos de Brasil y Argentina. En este estudio, una central hidroelctrica de gran porte (2.500 MW) habra de construirse en Per para proveer de energa a las poblaciones del sur de Per, y el excedente podra exportarse hacia el norte de Chile. Otra usina hidroelctrica de porte equivalente (2.500 MW) sera construida para atender las necesidades del sur de Chile, exportndose el excedente hacia Argentina. Centrales de gran porte seran construidas en la frontera Brasil-Argentina (2.500 MW) para atender ambos mercados, y se construira una lnea de transmisin entre Brasil
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y Per. Con este trazado, no habra de resultar necesaria la lnea de transmisin conectando la generacin en el sur de Chile con la capital Santiago, que es fuertemente objetada por parte de los ambientalistas, en razn de que la generacin del sur de Chile sera particularmente dirigida al sistema argentino, vecino inmediato. Las necesidades del norte de Chile seran parcialmente provistas por la generacin en el sur de Per. La generacin en la frontera Brasil-Argentina resultara de utilidad para el mercado de ambos pases y se ligara al sistema interconectado de Brasil. Y a travs de l, al sistema peruano en la regin amaznica. El arco as cerrado, demarcara un hedge natural de seguridad para todos los pases alcanzados.
Recursos Financieros
Como en cualquier emprendimiento, la disponibilidad de recursos financieros para la implantacin de infraestructura que incremente la cooperacin energtica regional, depende de la percepcin de riesgo de los emprendedores y financiadores, de cara a la rentabilidad esperada. Amrica del Sur posee un conjunto de emprendimientos con enorme probabilidad de viabilidad econmica y financiera, a partir de que se establezca un conjunto de reglas que sean percibidas por los potenciales inversores como justas y estables. Algunos pases, como Colombia, Chile, Uruguay, Brasil y Per han avanzado ms en dicho campo, resultando ello en la captacin de buena parte de las inversiones de la iniciativa privada. Otros pases, como Ecuador, Bolivia y Argentina, se ven en la necesidad de presentar un respaldo gubernamental para hacerlos posibles. De un modo ms general, se observa que no faltan recursos financieros cuando los proyectos estn bien concebidos y el ambiente de negocios no es hostil.
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Conclusiones
Amrica del Sur es una regin de enorme potencial para inversiones en infraestructura, debido a su riqueza de recursos naturales, tasas elevadas de crecimiento econmico y necesidad tanto de creacin de puestos de trabajo como de reduccin de las desigualdades sociales. En ese contexto, se destacan los proyectos energticos supranacionales que, si son bien evaluados en los aspectos ambiental y social, tienden a aumentar el grado de eficiencia y sustentabilidad de la matriz energtica continental. Para hacerlos viables, es necesario que exista voluntad de los gobiernos para compartir una visin integrada regional que despierte el inters de las empresas, tanto de las privadas como de las estatales. El mayor o menor atractivo de los proyectos de cooperacin, depende de las cuatro R de los pases participantes. La tabla a continuacin presenta una visin cualitativa de los autores sobre el atractivo de los pases de Amrica del Sur (1=baja, 3=media, 3=alta).
Pas Existencia de Recursos naturales 3 3 3 2 2 2 1 1 3 2 1 3 Capacidad de elaborar y cumplir reglas 1 1 3 3 1 2 3 1 3 2 3 1 Existencia de Redes o facilidad de construccin 2 2 3 1 2 3 2 1 3 2 2 2 Atractivo para obtener recursos Financieros 2 1 3 3 2 2 3 1 3 2 3 1
Argentina Bolivia Brasil Chile Ecuador Guyana Guayana Francesa Paraguay Per Surinam Uruguay Venezuela
Captulo IV
De la IIRSA al COSIPLAN: Desafos de la Integracin Fsica de Amrica del Sur

Jos Tavares de Araujo Jr.1
Este trabajo analiza los fundamentos econmicos de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), su desempeo durante la ltima dcada, la participacin de Brasil en el emprendimiento, y los obstculos para la concrecin de las metas anunciadas en la reunin de Brasilia de agosto de 2000. La discusin se concentra en tres cuestiones principales: [a] la tensin entre los compromisos asumidos en el mbito regional y las prioridades domsticas de cada pas; [b] la
1 Para preparar este trabajo, cont con la colaboracin de varias personas que me brindaron
informacin sobre la evolucin de la IIRSA en la ltima dcada. Agradezco particularmente a Antnio Jos Ferreira Simes, Ernesto Carrara, Joo Mendes Pereira, Nelson Siffert Filho y Wagner Cardoso. Extiendo mi gratitud tambin a los comentarios de Eduardo Augusto Guimares y Sandra Polnia Rios a la versin inicial del texto. Los argumentos aqu expuestos son, integralmente, de exclusiva responsabilidad del autor.
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Jos Tavares de Araujo Jr
heterogeneidad de los marcos regulatorios vigentes en el rea de infraestructura; [c] las deficiencias de los actuales mecanismos regionales de cooperacin econmica. En base a una breve descripcin del papel cumplido por el Asian Development Bank (ADB) en la modernizacin de la infraestructura de transportes de los pases asiticos en el pasado reciente, el trabajo expresa que las necesidades requeridas para asegurar la implantacin del IIRSA no son triviales, y s plenamente ejecutables.
1. Introduccin
En el marco de las conmemoraciones por los 500 aos del descubrimiento del pas, el Gobierno brasileo promovi el primer encuentro entre los presidentes de los 12 pases de Amrica del Sur, realizado en Brasilia en agosto de 2000, en el cual fueron discutidos los principales temas de inters comn de la regin. Uno de los resultados de aquel evento fue el lanzamiento de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), que introdujo un abordaje innovador para enfrentar los desafos de la integracin econmica del continente. En contraste con la fragilidad conceptual que haba marcado a los proyectos de integracin acordados entre estos pases durante la segunda mitad del siglo pasado, la IIRSA fue formulada a partir de una fuente incuestionable de crecimiento de largo plazo, que es la generacin de economas de aglomeracin, conforme se demuestra en algunos textos clsicos de la teora econmica, como Marshall (1920), Perroux (1955) y Krugman (1991). Los emprendimientos de la IIRSA fueron seleccionados en base al concepto de ejes de integracin, consistente en reu-
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nir grupos de proyectos con las siguientes caractersticas: [a] adecuacin de los proyectos a los ecosistemas de cada regin; [b] impactos transnacionales; [c] complementacin entre las inversiones que, en cada eje, estn organizadas alrededor de un determinado nmero de proyectos ancla; [d] sinergias resultantes de la interaccin directa e indirecta entre los ejes; [e] generacin de oportunidades de empleo y renta para los habitantes locales. Estos criterios llevaron a la definicin de diez ejes de integracin, los cuales forman actualmente una cartera que incluye ms de 500 proyectos, representando una inversin total del orden de los 100 mil millones de dlares. Los principios anunciados en la reunin de Brasilia fueron reiterados varias veces por los gobiernos de la regin en los aos subsiguientes. En diciembre de 2004, durante la reunin de Cuzco, los presidentes aprobaron la Agenda de Implementacin Consensuada 2005-2010 (AIC), que seleccion 31 proyectos de carcter prioritario, a ser concluidos hacia el final de la dcada, con un valor total de U$S14 mil millones. La agenda incluy: 21 proyectos referentes a puentes y rutas, tres pasos de frontera, dos trazados ferroviarios (anillo ferroviario de San Pablo y ruta Los Andes-Mendoza), dos proyectos en el rea de comunicaciones (servicios postales y acuerdos de roaming entre operadoras de telefona celular), un puerto fluvial en Ecuador, la recuperacin de la navegabilidad por el ro Meta que discurre por territorios de Colombia y Venezuela y la construccin de un gasoducto en el noroeste de Argentina. En mayo de 2008 fue creada la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR), cuyo tratado constitutivo incluye, entre sus objetivos especficos, el desarrollo de una infraestructura para la interconexin de la regin y entre nuestros pueblos de acuerdo a criterios de desarrollo social y econmico sustentables
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(Art. 3). Para respaldar esta meta, fue instituido en agosto de 2009, el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN), que incorpor, a travs de su Foro Tcnico, las funciones de la IIRSA. Aunque de que la mayor parte de los proyectos de la AIC no hayan sido concluidos en el plazo previsto, el COSIPLAN anunci en noviembre de 2011, una nueva lista de emprendimientos, que hubo de denominarse Agenda de Proyectos Prioritarios de Integracin (API). Adems de promover algunos cambios en la nomenclatura2, la API corrigi ciertas deficiencias de la AIC y redefini los plazos de ejecucin de varios proyectos, anteriormente previstos para 2010. El objetivo del presente trabajo es exponer que, ms all de algunas diferencias puntuales, los obstculos para la implantacin de la API son, en esencia, idnticos a aquellos que retardaron la conclusin de la AIC. La seccin 2 comenta acerca del desempeo de la AIC y describe las principales caractersticas de la API. La seccin 3 se concentra en los proyectos en los cuales participa Brasil, y discute la articulacin de tales proyectos con otros emprendimientos en el pas en el rea de infraestructura. La seccin 4 aborda las dificultades de carcter normativo, utilizando a modo de ejemplo al sector de transporte areo. La seccin 5 destaca el rol de los mecanismos de cooperacin regional. Finalmente, la seccin 6 resume las conclusiones del texto.
2. La transformacin de la AIC en API

Los 31 proyectos aprobados por los presidentes en diciembre de 2004 fueron seleccionados de acuerdo a cuatro
2 Por ejemplo, los antiguos proyectos ancla ahora reciben la denominacin de estructurados,
pero su funcin estratgica en el marco de cada eje de integracin no sufri alteraciones.
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criterios principales: [a] emprendimientos con fuerte apoyo poltico interno en los pases involucrados, contndose con la participacin del rea econmico-financiera de los gobiernos, a efectos de asegurar la prioridad estratgica de las inversiones; [b] preferentemente, debera tratarse de proyectos ancla, o vinculados a proyectos ancla, con gran impacto y exposicin; [c] proyectos con nivel avanzado de preparacin y con buenas perspectivas de financiamiento y ejecucin en el corto plazo; [d] proyectos evaluados favorablemente por los Grupos Tcnicos Ejecutivos de la IIRSA en cada eje de integracin (IIRSA, 2010, p. 21). En sntesis, al definirse a la AIC, el principal objetivo de los gobiernos fue el de elegir proyectos que, en base a las informaciones disponibles en aquel momento, pudieran concluirse hacia 2010. A pesar de que aquella agenda haya implicado una drstica reduccin en las proyecciones originales de la IIRSA, tuvo el mrito de ofrecer una solucin transitoria para enfrentar la complejidad de las metas anunciadas en la reunin de Brasilia. Ante el elevado nmero de proyectos identificados en los aos anteriores que slo resultaran ejecutables en el largo plazo, y de la extensa lista de acuerdos de integracin incumplidos en Amrica Latina durante el siglo pasado, la decisin tomada en la reunin de Cuzco puede interpretarse como una actitud pragmtica que propona fortalecer la credibilidad de la IIRSA. A pesar de las precauciones observadas en la seleccin de proyectos, los resultados de la AIC resultaron decepcionantes. En julio de 2010, el estado de la cartera era el siguiente: [I] dos proyectos concluidos, al valor de U$S 22 millones (dos puentes); [II] 19 proyectos en ejecucin, valorados en U$S 7.700 millones; [III] 10 proyectos no iniciados, con valor estimado
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en U$S 6.300 millones (IIRSA, 2011, p. 109)3. Sin embargo, de acuerdo con la visin del Comit de Coordinacin Tcnica de la IIRSA, estos resultados pueden considerarse como positivos:
En suma, si se observa que el 61% de los proyectos de la Agenda se encuentran en ejecucin comparado con el 32% que estaba en 2005 y 6,5% ya est concluido, se pone de manifiesto que la agenda de integracin de los pases, si bien con distinto ritmo segn el caso, se est concretando. En este marco, la AIC ha permitido potenciar los avances ya logrados e impulsar la agenda de IIRSA en su conjunto. Su establecimiento, adems de convertirla en un marco simblico y poltico de una nueva etapa de la iniciativa con foco en la implementacin, ha acelerado la obtencin de resultados concretos en proyectos de alto impacto, que estn convirtiendo en realidad la visin regional de integracin fsica, econmica, social y cultural del subcontinente suramericano. (IIRSA, 2011, p. 109)
Ante la ausencia de una reflexin sobre los factores responsables del atraso de los cronogramas de la AIC, el COSIPLAN defini un nuevo conjunto de inversiones en base a criterios similares a los de la agenda anterior, salvando algunas diferencias de lenguaje. De esta manera, los proyectos de la API deben poseer, en principio, las siguientes caractersticas: [a] ser prioritarios en la accin de los gobiernos nacionales, con presupuestos definidos, asignacin de fondos en planes plurianuales, legislacin aprobada, etc.; [b] contar con estudios de factibilidad o, al menos, recursos aprobados para iniciar la ejecucin de los mismos; [c] consolidar redes de conectividad regional; [d] integrar
3 Cabe destacar que estos resultados son sorprendentes no slo porque dieron por tierra
con la expectativa de que todos los proyectos de la AIC seran concluidos en 2010, sino tambin porque, segn datos disponibles en la web de la IIRSA hacia agosto de 2009, 18 proyectos, que representaban el 80% de las inversiones totales de la agenda, estaran al da con el cronograma hacia junio del ao anterior (ver Tavares, 2009, p. 42).
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acciones complementarias orientadas al desarrollo sustentable del territorio (COSIPLAN, 2011, p. 18). Un indicador de la semejanza de criterios entre ambas agendas lo constituye el hecho de que entre aquellos proyectos no concluidos por la AIC, ocho fueron mantenidos en la API, aunque ahora denominados estructurados y con nuevos cronogramas de ejecucin. Como muestra la Tabla 1, casi todas son inversiones pequeas, pero que habrn de cambiar profundamente las condiciones de movilidad de las regiones en las que estn localizadas. Dos ejemplos notorios son los de la ruta Boa Vista Georgetown, en el extremo norte del territorio brasileo; y el puente internacional Jaguaro Rio Branco, en el extremo sur. En el caso del primero, la ruta ya existe, pero no est pavimentada en la mayor porcin de su extensin en territorio guyans, a lo largo de 438 km; entre las ciudades de Lethem, en la frontera con Brasil, y Linden, en las cercanas de Georgetown. La pavimentacin de este tramo facilitar el transporte entre los estados del noroeste de Brasil y la costa del Caribe, con impactos evidentes sobre la calidad de vida en la regin. El puente Jaguaro Rio Branco reducir en ms de 60 km el trayecto entre Montevideo y Porto Alegre, y desviar trnsito de la ruta litoral Chu Chuy, favoreciendo la preservacin ambiental de dicha rea. Sin embargo, la API se distingue de la AIC en tres aspectos importantes. En primer lugar, el grado de articulacin entre los proyectos seleccionados es mucho mayor en la agenda actual, tal cual lo expresan los casos de las carreteras Manaos Caracas, Boa Vista Georgetown y Caracas Bogot Quito, as como la complementariedad logstica entre el corredor ferroviario Paranagu Antofagasta y la hidrova Paraguay Paran. En segundo lugar, los proyectos estructurados fueron
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divididos, cuando fue necesario, en diversos proyectos individuales. Esta precaucin habr de facilitar el seguimiento de las obras por parte del COSIPLAN, y la divisin de atribuciones entre los gobiernos en los casos de inversiones que involucren a dos o ms pases. De esta forma, conforme lo registra la Tabla 2, la API est formada por 31 proyectos estructurados, subdivididos en 88 proyectos individuales, con un valor que al momento se estima en U$S 21.000 millones, cifra que ser revisada a la brevedad, en virtud de que los presupuestos de algunos proyectos an no han sido definidos4. En tercer lugar, la API corrigi una de las fallas ms evidentes de la AIC al incluir en la agenda de prioridades a los proyectos relativos a la hidrova Paraguay Paran, cuya extensin abarca la mitad del territorio de Amrica del Sur, y que constituy una va de transporte primordial entre el siglo XVI y la primera mitad del siglo XX (Zugaib, 2006). La revitalizacin de esta hidrova ha sido objeto de negociaciones gubernamentales desde la dcada del 60, lo cual indica la importancia del papel que podra volver a ejercer en la regin.
En noviembre de 2011, cuando fue creada la API, el valor total de las inversiones se estim por parte del COSIPLAN en U$S 13.600 millones. Sin embargo, durante los primero meses de 2012, la Federacin de Industrias del Estado de San Pablo (FIESP) realiz un minucioso relevamiento de los 88 proyectos individuales de la API y concluy, en base a los 82 proyectos cuyos presupuestos ya estn disponibles, que el valor total habra de ser de U$S 21.000 millones. Por tal razn, los datos presentados en el presente trabajo toman su base en el estudio de la FIESP (2012).
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Tabla 1 - Proyectos de la AIC transferidos a la API

Eje/Proyecto Amazonas Eje Vial Paita Tarapoto Yurimaguas Pases Involucrados PE BO / PE AR / BO BR / GU GU / SU / VE BO / PA AR / BO BR / U R 9 U$S M illones 844,7 12,0 36,0 270,0 300,8 1,3 1.000,0 65,0 2.529,8
Andino Centro de Atencin de Frontera Desaguadero
Capricornio Puente Binacional Salvador M azza Yacuiba
Escudo guayans Ruta Boa Vista Georgetown Rutas de Conexin entre Venezuela, Guyana y Surinam
Interocenico Central Paso de Frontera Infante Rivarola Caada O ruro
MercosurChile Gasoducto del Nordeste Argentino Puente Internacional Jaguaro Rio Branco
Total
Fuente: FIESP, 2012.
Tabla 2 - Perfil Geogrfico de los Proyectos de la API

Eje 1. Amazonas 2. Andino 3. Capricornio 4. Escudo Guayans 5. Hidrova ParaguayParan 6. Interocenico Central 7. MercosurChile 8. PerBrasilBolivia Total Pases BR / PE /CO / EC / VE CO / EC / VE / PE AR / BO / BR / CH / PA GU / SU / VE / BR AR / BO / BR / PA / UR BO / BR / PA AR/ BO / BR / UR / CH PE / BO / BR 12 Proyectos Estructurados 3 5 5 3 4 4 6 1 31 Proyectos Individuales 25 11 18 4 15 7 7 1 88
U$S M iles de M illones
3,5 3,7 3,5 1,1 1,5 5,4 2,2 0,1 21,0
Fuente: FIESP, 2012
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La tabla 3 indica los plazos de conclusin de los proyectos de la API. Un detalle curioso all registrado es que uno de los proyectos ya haba sido ejecutado al confeccionarse la agenda, pero de todos modos se lo mantuvo en la lista de inversiones prioritarias. Se trata de una ferrova de 906 km entre el puerto chileno de Antofagasta y la estacin de Socompa, en la provincia argentina de Salta. Este es el tramo final del corredor ferroviario Paranagu Antofagasta, un proyecto estructurado integrado por 9 proyectos individuales. La inclusin de este tramo en la API tal vez exprese la intencin de los gobiernos de destacar la dimensin biocenica del emprendimiento y la fuerte complementariedad de sus proyectos individuales. Entre los restantes 87 proyectos agendados, 58 debern estar concluidos hacia 2016 y 13 entre 2017 y 2019, mientras que 16 an no poseen un cronograma definido. En razn de que la mayora de los proyectos de la API es de pequea envergadura, los plazos indicados en la Tabla 3 parecen realistas, bajo la ptica de la factibilidad de las obras civiles. No obstante, como veremos en las prximas secciones, para que los cronogramas sean cumplidos, es necesario que los gobiernos estn dispuestos a enfrentar tres tipos de obstculos: [a] la articulacin de las obras de la API con el resto de las prioridades nacionales; [b] la heterogeneidad de los marcos regulatorios nacionales; [c] las deficiencias de los actuales mecanismos regionales de cooperacin econmica.
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Tabla 3 - Plazos de Conclusin de los Proyectos de la API

Plazo Eje
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Sin fecha Total
1. Amazonas 2. Andino 3. Capricornio 4. Escudo Guayans 5. Hidrova ParaguayParan 6. Interocenico Central 7. MercosurChile 8. PerBrasilBolivia Total
- - - - - 2 1 - 3
1 - 1 - - 1 - - 3
5 3 1 - 4 1 5 - 19
3 1 1 1 7 - - - 13
6 1 8 1 1 1 1 1 20
3 1 - - - 1 - - 5
- 2 - - 1 1 - - 4
1 - 3 - - - - - 4
6 3 3 2 2 - - - 16
25 11 17 4 15 7 7 1 87
3. La participacin de Brasil en la API

Segn expresa la Tabla 4, de los 88 proyectos de la API, Brasil participa slo en 17, con un presupuesto total, de acuerdo a los datos disponibles hasta el momento, de U$S 2,8 mil millones, que representan el 13% de los gastos previstos en la agenda. Esta participacin es modesta bajo cualquier ngulo desde el cual se la observe. Corresponde al 2,6% de las obras ejecutadas por el Programa de Aceleracin del Crecimiento (PAC) entre enero de 2011 y julio de 2012, y al 2,1% de los recursos destinados por el BNDES al sector de infraestructura entre 2005 y 2011, que fueron de U$S 135,1 mil millones en tal perodo, tal como lo indica el grfico 1. Sin embargo, esto no significa que los proyectos de la API sern llevados a cabo fcilmente. A pesar de los mritos ya expresados en la seccin anterior, esta agenda est compuesta exclusivamente por obras pblicas que disputarn por recursos con otros proyectos tambin relevantes, pero que cuentan con el amparo de demandas polticas y sociales que, frecuentemente, demuestran
Fuente: FIESP, 2012
152
su capacidad para desplazar las prioridades gubernamentales en relacin a la integracin regional. De hecho, este conflicto entre polticas domsticas y compromisos externos se ha constituido en la mayor razn de fracaso de los proyectos de integracin en Amrica del Sur durante los ltimos 50 aos (Tavares, 2012). Tabla 4 - Proyectos en los que participa Brasil
Eje/Proyecto Amazonas 1. Mejoramiento de la navegabilidad del ro I Capricornio 2. Corredor Ferroviario CascavelFoz do Iguau 3. Puente ferroviario Ciudad del EsteFoz do Iguau 4. Corredor Ferroviario ParanaguCascavel 5. Nuevo puente Puerto Presidente FrancoPorto Meira Escudo Guyans 6. Ruta Boa VistaGeorgetown 7. Rehabilitacin de la carretera CaracasManaos Hidrova ParaguayParan 8. Mejoramiento de la navegabilidad del ro Paraguay entre Apa y Corumb 9. Sistema de previsin de niveles del ro Paraguay entre Apa y Asuncin 10. Mejoramiento de la navegabilidad del ro Tiet 11. Mejoramiento de la navegabilidad del ro Alto Paran Interocenico Central 12. Circunvalacin Vial de Campo Grande 13. rea de control integrado Puerto SurezCorumb MercosurChile 14. Puente JaguaroRio Branco 15. Transporte multimodal en sistema Laguna Mern y Lagoa dos Patos 16. Recuperacin de la ferrova RiveraSantana do LivramentoCacequi PerBrasilBolivia 17. Puente sobre el ro Madeira en Abun Total U$S Millones 8,0 590,0 70,0 ND 80,0 270,0 480,0 35,0 ND 900,0 ND 10,0 2,0 65,0 100,0 96,0 119,0 2.825,0
Fuente: FIESP, 2012.
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Grfico 1 - Desembolsos del BNDES en el Sector de Infraestructura

En U$S Miles de Millones
Fuente: BNDES
Existe una iniciativa que, bajo varios aspectos, es complementaria a la API, aunque disputar por recursos pblicos con los proyectos de esta agenda. Se trata del Programa Brasil Competitivo, que est siendo coordinado por la Confederacin Nacional de la Industria (CNI). Este programa se focaliza en inversiones de infraestructura, seleccionadas mediante una metodologa que involucra a los siguientes procedimientos: [a] anlisis de la distribucin espacial de las principales cadenas productivas de cada regin, sus respectivos mercados en el pas y en el exterior, y crecimiento previsto para los prximos diez aos; [b] relevamiento de los medios de transporte actualmente utilizados e identificacin de las alternativas logsticas de menor costo; [c] seleccin de las inversiones en infraestructura que permitirn el crecimiento de la capacidad productiva de forma eficiente. Al momento, esta metodologa ya fue aplicada a las regiones norte, noreste y sur; a continuacin habrn de ser exami-
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nadas las regiones centro-oeste y sudeste. En las tres primeras regiones fueron identificados 205 proyectos de carcter prioritario, totalizando la cifra de R$ 55.100 millones. Varios de estos proyectos son complementarios a los de la API. Por ejemplo, en la regin sur, tres proyectos viales apuntan a mejorar la conectividad del puerto de Paranagu y, en consecuencia, estimularn la demanda de carga en determinados tramos del corredor ferroviario Paranagu Antofagasta. Se esperan impactos de carcter similar por parte de otros proyectos, como los que se enfocan en optimizar las condiciones de transporte terrestre entre San Pablo, Buenos Aires y Montevideo; recuperar la navegabilidad del ro Paraguay, ampliar las terminales de carga de Laguna Mirim, etc. No obstante, cabe sealar que la metodologa de la CNI lleva necesariamente a la eleccin de inversiones que apuntan a atender una demanda elevada de carga en el futuro inmediato, al contrario de lo que tiende a suceder con los proyectos de la API. Mientras el primer criterio intenta eliminar los cuellos de botella del sistema logstico actual, el segundo pretende crear condiciones para la formacin de economas de aglomeracin, que slo demandarn servicios de transporte en algunos aos. Ambos criterios son relevantes desde el punto de vista de la poltica pblica, pero siempre que el gobierno tenga que optar entre los dos tipos de proyectos, expresar su tendencia hacia la eleccin del primero, en razn de que su tasa de retorno es superior. Otro desafo de la API se refiere al transporte fluvial, que comenz a declinar en Brasil a partir de la dcada de 1950 debido a dos motivos: las prioridades otorgadas por sucesivos gobiernos al transporte vial y la construccin de usinas hidroelctricas sin la precaucin de preservar la navegabilidad de los ros. En 2010, el Ministerio de Transporte (MT) lanz el Plan
155
Nacional de Transporte Hidrovial (PTNH) que apunta a revertir la situacin a travs de la construccin de 62 esclusas hacia 2026, y expandir, de manera sustentable, la oferta de transporte fluvial en el pas. Actualmente, la navegacin comercial est restringida a casi 13.000 km de ros y lagunas. El PNTH pretende ampliar la navegabilidad a 40.000 km y cambiar el peso de las vas fluviales en la matriz del transporte de carga, que en los momentos actuales es de apenas un 4%, en franco contraste con el 58% que atiende el transporte terrestre (www.transportes.gov.br). Segn el MT, el principal obstculo para la ejecucin del PNTH no es el monto de las inversiones, que rondara unos R$ 30.000 millones liberados a lo largo de 15 aos, sino la actitud que han sostenido las autoridades del sector elctrico desde hace varias dcadas, comportndose como si fuesen los nicos usuarios de los recursos hdricos nacionales.
[Un] obstculo para el desarrollo de la navegacin interior en Brasil es el recurrente conflicto para garantizar el uso mltiple de los recursos hdricos, en especial derivados de la construccin de emprendimientos hidroelctricos sin las correspondientes obras de transposicin en las represas. A pesar de considerarse esencial la implantacin de usinas hidroelctricas para el desarrollo sustentable del pas, es fundamental que la expansin hidroelctrica no impida el desarrollo de la navegacin interior en Brasil. (MT, 2010, pp. 6-7)
4. Obstculos institucionales: el caso del sector areo

En la presentacin del estudio de la FIESP (2012), el embajador Antonio Patriota observa que: el dficit de integracin fsica en el rea de Amrica del Sur contina resultando un autntico desafo. Tan sorprendente como la dificultad de, an hoy,
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viajar por va area desde Brasilia a otras capitales sudamericanas, es la ausencia de conexiones ms directas, por ejemplo, entre la zona andina y la Cuenca del Plata. Sin embargo, la API incluye apenas un proyecto en el sector de transporte areo por valor de U$S 20 millones, a ejecutarse entre 2013 y 2017. Su finalidad es ampliar el aeropuerto internacional de Santa Cruz de la Sierra en Bolivia, y transformarlo en un centro de distribucin de cargas y pasajeros desde Amrica del Sur hacia el resto del mundo. Pero para que esto suceda, ser necesaria, adems de la ampliacin del aeropuerto, una profunda reestructuracin del entramado areo a nivel continental. En la actualidad, el transporte areo en Amrica del Sur est regulado por 40 acuerdos bilaterales de similar formato, que definen rutas areas, sus frecuencias, las empresas autorizadas a operarlas, las polticas tarifarias y la reciprocidad de concesiones entre los pases firmantes. Un estudio realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en 2003, disponible en la web de la IIRSA (www.iirsa.org), demuestra que en aquel ao, diversas rutas autorizadas no estaban siendo explotadas, y otras estaban siendo subutilizadas. Los acuerdos establecen 70 rutas con el siguiente perfil: [a] 40 rutas entre las principales ciudades de la regin, incluyendo a las capitales (exceptuando a Brasilia) y Guayaquil, Rio de Janeiro, Santa Cruz de la Sierra y San Pablo; [b] 20 rutas entre las ciudades principales y secundarias; [c] 10 rutas entre ciudades secundarias. No obstante el reducido nmero de rutas, que resulta evidentemente poco adecuado para la geografa continental, este entramado areo acaba siendo subutilizado en razn de que no fue diseado para facilitar el trfico areo en la regin, sino para concentrar los vuelos que conectan a las ciudades del grupo [a] con Europa y los Estados Unidos.
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La sustitucin de estos acuerdos por un eventual tratado de cielos abiertos en Amrica del Sur podra alterar rpidamente el panorama econmico del continente, ya que ofrecera condiciones para el surgimiento de entramados regionales eficientes, estimulara la competencia entre las compaas areas y ampliara las opciones de transporte para los usuarios. A semejanza de las vas fluviales, que son ms adecuadas que las ferrovas y las autovas para transportar ciertos tipos de cargas, el avin est volvindose insustituible en el comercio internacional de una creciente gama de productos de vanguardia tecnolgica, como medicamentos, computadores y componentes electrnicos, adems de mercaderas frgiles o perecederas, como alimentos, bebidas, cosmticos, flores y perfumes. Sin embargo, un acuerdo multilateral de este tipo, similar a aquel que se encuentra actualmente en vigor en la Unin Europea, slo sera viable en Amrica del Sur si lo precediera un cambio en los marcos regulatorios nacionales que crease, al menos en los principales pases, rganos habilitados para ejercer funciones equivalentes a las cumplidas por la Agencia Nacional de Aviacin Civil (ANAC) en Brasil. La evidencia histrica demuestra que ste es un proceso de largo plazo, varias veces marcado por avances y retrocesos. En Brasil, la reforma demor 15 aos. Comenz en 1991, cuando se discutieron las lneas generales de un nuevo marco regulatorio durante la V Conferencia Nacional de Aviacin Comercial, y termin hacia 2005, con la ley n 11.182, que cre la ANAC (Tavares, 2007). ste es uno de los obstculos de mayor relevancia en la integracin fsica de Amrica del Sur.
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5. El papel de los instrumentos de cooperacin econmica regional

Uno de los proyectos de la API que resulta de mayor inters para Brasil es la ruta Boa Vista Georgetown, en virtud del contraste entre el bajo costo de inversin y la magnitud de los beneficios que deparar a los estados del noroeste. Sin embargo, conforme lo expres el estudio de la FIESP (2012), el gobierno de Guyana no tiene capacidad de endeudamiento para ejecutar la obra: Las diversas alternativas financieras propuestas hasta el momento, con esquemas tradicionales de financiamiento, se mostraron inviables (FIESP, 2012, p. 179). Para hacer frente a impasses de este tipo, el COSIPLAN anunci hacia noviembre de 2012 en ocasin del lanzamiento de la API, la creacin de tres grupos de trabajo, uno de los cuales se enfocara en los Mecanismos de Financiamiento y Garantas5. Una precaucin que podra ofrecer soluciones a las discusiones de dicho grupo sera la de examinar los instrumentos desarrollados por el Asian Development Bank (ADB) en los ltimos veinte aos. Al contrario del BID, que se concentra en el financiamiento de proyectos nacionales, el ADB se ha dedicado, desde su creacin en 1966, a la promocin de la integracin econmica de los pases asiticos, aplicndose a la bsqueda de soluciones para dos tipos de problemas: [a] evitar las restricciones fiscales de las economas pequeas; [b] disear proyectos que hagan posibles la formacin de alianzas pblico-privadas (PPP). El actual perfil de integracin econmica de los pases asiticos puede describirse como una red de cadenas produc5 Los otros dos grupos de trabajo trataran sobre: [a] integracin ferroviaria sudamericana;
[b] telecomunicaciones.
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tivas fragmentadas en el mbito de la compaa e integradas verticalmente en el mbito regional (Tavares, 2012). En esta red, seis economas operan como plataformas exportadoras de bienes manufacturados parcialmente en pases vecinos: China, Singapur, Corea del Sur, Hong Kong, Japn y Malasia. No es una casualidad que estos pases estn entre los ocho lderes mundiales en el movimiento de contenedores, como muestra el grfico 2. Grfico 2 - Movimiento de Contenedores: Principales Pases en 2008
Millones de TEUs
Fuente: http://data.worldbank.org
Para que se hiciera posible este proceso de divisin regional del trabajo, fue necesario, entre otros requisitos, que la infraestructura de transportes pblicos de los pases menores siguiera el ritmo de modernizacin de las economas lderes. El ADB cumpli un papel fundamental en la superacin de este desafo, mediante su apoyo a un conjunto de iniciativas que dieron en llamarse corredores regionales, conforme lo expresa el banco en su sitio web (http://beta.adb.org/countries/gms/main).
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De hecho, la idea de corredor regional equivale a la de eje de integracin, dado que ambas apuntan hacia el principio de economas de aglomeracin. Como lo notara Srivastava (2011), el desarrollo de un corredor regional puede descomponerse en cinco estados caracterizados por las siguientes cuestiones: (I) infraestructura de transportes; (II) simplificacin del comercio; (III) logstica; (IV) desarrollo urbano; (V) densidad econmica. Los estados no son necesariamente secuenciales, y sus fronteras tampoco son bien definidas. Sin embargo, las cuestiones (III) a (V) no pueden enfrentarse de manera satisfactoria si las dos primeras no estuvieran mnimamente resueltas. Existen en la actualidad diversos corredores regionales en operacin, con distintos grados de superposicin geogrfica y estados de desarrollo, como por ejemplo: [a] el llamado tringulo del crecimiento, formado por Indonesia, Malasia y Tailandia; [b] Corea del Sur Japn, cuyo eje central est formado por las transacciones entre Sel, Busan, Okinawa y Kyushu; [c] Hong Kong y Taiwn; [d] Cantn y Fujian, provincias del sur de la China que son lderes en el crecimiento de un corredor ms amplio, el de la Gran Subregin del Mekong, que incluye a Birmania, Camboya, Laos, Tailandia y Vietnam (http://beta. adb.org/countries/gms/main). A pesar de que el estado de integracin econmica de los pases asiticos est mucho ms avanzado que el de Amrica del Sur y de que los estilos de insercin internacional sean radicalmente diferentes, la experiencia del ADB expresa una leccin importante para el COSIPLAN. Una de las dificultades que los gobiernos enfrentan al formular proyectos comunes en el rea de infraestructura es la de encontrar soluciones que satisfagan los intereses nacionales de todos los participantes del empren-
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dimiento. Segn lo demuestra el modelo de Krugman (1991), determinadas combinaciones entre economas de aglomeracin y reduccin de costos de transporte tienden a promover el desarrollo de algunas regiones en detrimento de otras. En palabras de Carciofi (2008), esto implica un escenario de negociacin compleja, donde rara vez los costos y beneficios son iguales para cada pas, y donde los recursos econmicos y polticas a disposicin de cada parte tambin son asimtricos (p. 62). Los proyectos apoyados por el ADB demuestran que la solucin de esta ecuacin es factible, a partir de que sus variables sean debidamente explicitadas.
6. Conclusin
Con la excepcin de dos proyectos correspondientes al rea de energa (el gasoducto del noreste argentino y la lnea de transmisin Itaip Yaciret), la API se constituye en un programa de transportes que busca incrementar la participacin de vas ferroviarias y fluviales en la trama logstica de Amrica del Sur. Independientemente de otros objetivos estratgicos, ste ya sera suficiente para justificar el esfuerzo de coordinacin entre los gobiernos. Como vimos, los montos de inversin requeridos son relativamente modestos, y los beneficios son incuestionables. Adems de corregir distorsiones histricas de la geografa econmica continental, se crearan condiciones para el surgimiento de nuevos actores interesados en la unificacin de los mercados regionales, y se redefiniran los fundamentos de los tratados de integracin vigentes entre estos pases. Conjuntamente con las cuestiones discutidas en este trabajo, los cronogramas de los proyectos de la API podran sufrir perjuicios por parte de otros factores diversos, como por
162
ejemplo licencias ambientales, dificultades en los procesos licitatorios, atrasos en la liberacin de recursos financieros, disputas judiciales derivadas de la expropiacin de reas, y reasentamiento de poblaciones afectadas por las obras. Una de las misiones del COSIPLAN es la de asegurar la solucin de tales problemas, que resultan habituales en cualquier accin gubernamental en el sector de infraestructura. Sin lugar a dudas, el desempeo de la API difcilmente habr de resultar diferente del alcanzado por la AIC si no pudieran superarse los impasses mencionados en las secciones anteriores. Las gestiones necesarias no son triviales, pero de todos modos, son plenamente ejecutables, conforme lo demuestra la experiencia de los pases asiticos en las dos ltimas dcadas.
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Referencias
Carciofi, R. 2008. Cooperacin y Provisin de Bienes Pblicos Regionales: El Caso de IIRSA, Integracin y Comercio, no. 28, pp. 57-88, Buenos Aires. COSIPLAN. 2011. Agenda de Projetos Prioritrios de Integrao, (www.iirsa.org). Federao das Indstrias do Estado de San Pablo. 2012. 8 Eixos de Integrao da Infraestrutura da Amrica do Sul, San Pablo, (www.fiesp.com.br). IIRSA. 2011. IIRSA 10 Aos Despus: Sus Logros y Desafos, (www.iirsa.org). Krugman, P. 1991. Geography and Trade, MIT Press, Cambridge, Mass. Marshall, A. 1920. Principles of Economics, Macmillan, Londres. Ministrio dos Transportes. 2010. Diretrizes da Poltica Nacional de Transporte Hidrovirio, Braslia, (www.transportes.gov.br). Perroux, F. 1955. Note sur la Notion de Pole de Croissance, conomie Appliqu, vol. 10, n.1, Paris. Srivastava, P. 2011.Regional Corridors Development in Regional Cooperation, ADB Economics Working Paper Series, no. 258, Asian Development Bank, Manila. Tavares de Araujo, J. 2007. Crise Area, Regulao e Poltica de Transporte, in J. P. dos Reis Velloso (org.), Transformando a Crise em Oportunidade: Diagnstico e Bases para um Plano de Desenvolvimento da Aviao Comercial Brasileira, Jos Olympio Editora, Rio de Janeiro.
164
Tavares de Araujo, J. 2009. Infraestrutura e Integrao Regional: O Papel da IIRSA, Poltica Externa Vol. 18 no. 3, San Pablo (www.politicaexterna. com.br). Tavares de Araujo, J. 2012. Os Atuais Estilos de Insero Regional do Brasil e da China, Breves Cindes no. 65, Rio de Janeiro (www.cindebrasil.org). Zugaib, E. 2007. A Hidrovia ParaguaiParan, Fundao Alexandre de Gusmo, Braslia.
Captulo V
La presencia de China en Amrica Latina y sus implicancias para Brasil

Dani K. Nedal
Este paper presenta un resumen de los principales tpicos de la creciente relacin entre China y Amrica Latina, tales como comercio, inversiones, relaciones polticas y efectos sobre la integracin regional, entre otros. El paper llama la atencin sobre la distancia entre el sentido comn acerca de tales asuntos y el estado del arte de la investigacin acadmica, argumentando que tales estudios no soportan el pesimismo que predomina en el discurso pblico acerca del tema en Amrica Latina y los Estados Unidos. Concluyo el trabajo con algunas implicancias para Brasil.
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Dani K. Nedal
La creciente presencia china en Amrica Latina ha recibido una marcada atencin en los ltimos aos, convirtindose en objeto de investigacin y debate acadmico1, y de controversias polticas. Este paper pretende resumir, brevemente, las principales cuestiones en debate (informando sobre el estado del arte de la investigacin acadmica acerca de tales asuntos), y sugerir potenciales implicancias para Brasil. Sern abordados los temas: (a) comercio; (b) inversiones; (c) prstamos; (d) presencia fsica; (e) relaciones polticas; (f) efectos sobre la integracin regional; (g) reacciones norteamericanas; (h) reacciones domsticas brasileas.
a) Comercio
En 2011, Amrica Latina recibi aproximadamente el 6% de las exportaciones chinas, y envi a su vez el 5% de sus importaciones. En 1999, los porcentuales correspondan a 2,1% y 1,8%, respectivamente. El comercio entre China y la regin comenz a dispararse en 2002, luego del acceso de China a la OMC y registr rcords de U$S 240.000 millones en 2011 contra U$S 14.000 millones en 2001 (Tabla 1)2. En
1
Algunos textos que exploran la relacin en forma sistemtica son: Javier Santiso, The Visible Hand of China in Latin America. Paris: OECD Publishing, 2007; Cynthia Arnson, Mark Mohr and Riordan Roett. Enter the dragon: Chinas presence in Latin America. (Washington: Woodrow Wilson International Center, 2007); Daniel Lederman, Marcelo Olarreaga and Guillermo Perry. Chinas and Indias Challenge to Latin America: Opportunity or Threat? (Washington: World Bank Publications, 2008); R. Evan Ellis, China in Latin America: The Whats and Wherefores. Colorado: Lynne Rienner Publishers, 2009; Riordan Roett and Guadalupe Paz (eds.) Chinas Expansion into the Western Hemisphere: Implications for Latin America and the United States. (Washington: Brookings Institution Press, 2008); Kevin Gallagher and Roberto Porzecanski. The Dragon in the Room: China and the Future of Latin American Industrialization. (California: Stanford University Press, 2010). Adrian Hearn e Luis Manrquez (eds.) China and Latin America: Tracing the Trajectory (Lynner Rienner, 2011). UN COMTRADE.
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los ltimos aos, el comercio de la regin con China ha crecido dos veces ms rpido que el comercio con los Estados Unidos. A pesar de la percepcin actual, extremadamente difundida, expresando que el comercio China-Amrica Latina amenaza a sectores locales y pone en peligro la industrializacin de la regin3, una visin ms cautelosa, dividiendo la regin en subregiones, pases, sectores y empresas, muestra que el impacto del comercio bilateral y de la competencia en terceros mercados es, en extremo, heterogneo4. Para algunos pases de Amrica Central y del Caribe, el comercio con China contina siendo mnimo, y la competencia en su principal mercado, los Estados Unidos, es intensa. Para gran parte de los pases de Amrica del Sur, el efecto ha resultado ms beneficioso en el conjunto, aunque haya dificultado la vida de algunos sectores menos eficientes. China es hoy el principal o el segundo mayor aliado comercial de muchos de esos pases.
Tal argumento se populariz en la primera dcada del siglo. Para la exposicin ms reciente y sistemtica de esa perspectiva, ver Kevin Gallagher y Roberto Porzecanski, The Dragon in the Room (SUP 2010). Ver tambin Rhys Jenkins, Chinas Global Expansion and Latin America, Journal of Latin American Studies, 42, 2011, p.809837. Daniel Lederman, Marcelo Olarreaga, Guillermo E. Perry, Chinas and Indias Challenge to Latin America: Opportunity Or Threat? The Emergence of China: Opportunities And Challenges for Latin America and the Caribbean. Eds. Robert M. Devlin, Antoni Estevadeordal, Andrs Rodrguez-Clare., 2006.
4 Para un tratamiento actualizado de dicha variacin en los estndares subregionales, ver
168
Dani K. Nedal
Tabla 1 Comercio entre China y Amrica Latina, en millones de dlares
Fuente: UN COMTRADE
De modo general, los efectos de China en cada pas han sido determinantes por sus ventajas comparativas y por la calidad de las instituciones nacionales (por ejemplo, si estas facilitan o dificultan adaptaciones e innovaciones)5. China ha beneficiado a las industrias extractivas en Brasil, Per, Venezuela, Argentina y Chile en forma directa (a travs de importaciones) o indirecta (a travs de su incidencia sobre los precios de las commodities en el mercado internacional6. El efecto sobre los sectores manufactureros es ms difcil de mensurar. La prdida de market share en mercados nacionales y terceros mercados,
5
Ibdem Daniel Lederman, Marcelo Olarreaga, Eliana Rubiano, Trade Specialization in Latin America: The Impact of China and India, Review of World Economics, 144(2), 2008, 248271. Lederman et al., Chinas and Indias Challenge.
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generalmente sealada como gran amenaza, ha sido acompaada por la cada en los precios de insumos y bienes de capital y, en muchos casos, por crecimiento de las ventas nacionales e internacionales. El sector de maquinarias brasileo, habitualmente incluido entre los ms amenazados por China, registr en los ltimos aos un crecimiento rcord en sus exportaciones (uno de los sectores de maquinarias que ms creci en el mundo), as como en su aporte tributario y nivel de empleo7. Los estudios demuestran que las empresas en pases como Costa Rica, Repblica Dominicana y Brasil, al sentirse presionadas por la competencia con China, consiguieron agregar mayor valor a sus productos8; ello obedece en parte a bienes de capital baratos y tasas de inters internacionales depreciadas ambos factores (en parte), son consecuencia de la escalada de China. Los escasos estudios economtricos enfocados a investigar la relacin entre penetracin de productos chinos y empleo en la industria brasilea y argentina no encuentran resultados significativos9. En lo que atae a la competencia entre Brasil y China en Amrica Latina, los datos muestran que, prcticamente en todos los sectores, el crecimiento de las exportaciones chinas fue acompaado en simultneo por el crecimiento de las exportaciones brasileas. La Tabla 2, a continuacin, destaca las exportaciones brasileas de manufacturas de mayor
7 Anuario estadstico Abimaq, 2010. 8
Lederman et al. Chinas and Indias Challenge to Latin America: Opportunity or Threat? (Washington: World Bank Publications, 2008). Sobre el caso brasileo, ver Rhys Jenkins e Alexandre Barbosa, Fear For Manufacturing? China and the Future of Industry in Brazil and Latin America. The China Quarterly, 209, March 2012, pp. 5981. Para el caso argentino, ver especialmente Lucio Castro e Daniel Saslavsky, Trade with China and India and Manufacturing Labour Demand in Argentina, World Institute for Development Economic Research (UNU-WIDER), 2008.
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valor agregado (segn lo define el sistema armonizado) hacia Amrica Latina. A pesar de estas observaciones, las relaciones comerciales estn marcadas por crticas tanto a su carcter asimtrico, prevaleciendo los bienes primarios por el lado latinoamericano y los productos manufacturados o semi-manufacturados por el lado chino; como a los efectos negativos sufridos por algunos sectores industriales en particular.
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Tabla 2 Importaciones de Amrica Latina y del Caribe provenientes de Brasil (U$S millones)
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Dani K. Nedal
Fuente: UN COMTRADE
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b) Inversiones
En los ltimos tres aos, China se convirti tambin en la segunda o tercera mayor fuente de inversiones extranjeras directas en la regin, respondiendo por aproximadamente el 10% de las inversiones anunciadas10 en 2010 (casi U$S 20.000 millones), de acuerdo con datos de la CEPAL11. La mayor parte de dicha cifra encontr destino en Brasil (entre U$S 10.000 y 12.000 millones) y Argentina (U$S 5.000-6.000 millones), pero en aos anteriores fueron realizadas grandes inversiones en Per, Colombia, Ecuador y Guyana. Tales inversiones fueron, mayoritariamente, destinadas a los sectores extractivos12; la enorme y notable excepcin es la de Brasil. Mientras que las inversiones en Brasil en 2010 se concentraron principalmente en energa y minera, en 2011 y 2012 fueron anunciados ms proyectos en el rea de manufactura, tecnologa y servicios que en el sector primario (de acuerdo con un relevamiento efectuado por el Consejo Empresarial Brasil-China13). El sector energtico es uno de los ms procurados por las empresas chinas, que gradualmente se convierten en players importantes en un conjunto de subsectores. En Brasil, empresas chinas ya participan activamente de la explotacin petrolfera
10 No existen datos oficiales confiables acerca de la entrada efectiva de IED china en Brasil.
Todos los datos expresados en informes y discusiones en los medios son estimativas a partir de inversiones anunciadas y, cuando resulta posible, confirmadas por una o ms partes. Para una discusin extensiva de los desafos metodolgicos para calcular las inversiones chinas, ver CEBC, Investimentos Chineses no Brasil, 2011. 2010.
11 CEPAL, Inversin extranjera directa en Amrica Latina y Caribe, Documento Informativo,
12 Ver Derek Scissors, China Global Investment Tracker, Heritage Foundation. Disponible en:
http://www.heritage.org/research/projects/china-global-investment-tracker-interactivemap
13 Consejo Empresarial Brasil-China, China-Brazil Update 5, 2012.
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(y servicios relacionados) y de la distribucin de energa, y tienen en vista invertir ms en energas renovables, como la elica y la solar. Es casi seguro afirmar que habrn de diversificarse hacia tal direccin, aunque, en trminos absolutos, continuaremos observando concentracin de inversiones en petrleo y gas por dos simples razones: la estructura de la industria energtica en Amrica Latina y sus actuales estndares de desarrollo, y los costos de entrada y la rentabilidad de dichos sectores. Adems, la insercin en otros sectores de rpido crecimiento puede resultar difcil en razn de obstculos legales; por ejemplo, las regulaciones en Argentina y Brasil que limitan el acceso a la adquisicin de tierras por parte de empresas extranjeras14. Crticas de tenor semejante a las efectuadas a las relaciones comerciales, se hacen extensivas a las inversiones chinas. Aunque stas sean habitualmente bien aceptadas por pases necesitados de inyeccin de capitales, la percepcin prevalente en la prensa local e internacional es la de que el gobierno chino pretende incluir a la regin en un nuevo estndar colonial, apropindose de tierras y recursos naturales15. Se acusa a las empresas chinas de violar sistemticamente los estndares ambientales y laborales. A pesar de la popularidad de dichas crticas, los patrones de inversin chinos en la regin no difieren en mucho de los seguidos por otros inversores internacionales en lo que hace a los sectores considerados prioritarios16. Todo indica que las empresas chinas presentes en la regin tampoco difieren mucho de sus competidoras occidentales, japonesas,
14 Latin America Energy Advisor, 06/07/2012. Disponible en: http://www.thedialogue.org/
page.cfm?pageID=32&pubID=3018
15 Dawn Powell, China-Brazil Relations: Too Big to Fail? Apuntes, 2013, en imprenta. 16 Ver CEPAL, O Investimento Estrangeiro Direto na Amrica Latina e Caribe, 2010. Ver
tambin Dani Nedal y Rodrigo Maciel, InsideBrazil 1, 2010.
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surcoreanas o incluso locales en lo referente al cumplimiento de la legislacin17. Adems, los informes sugieren que gran parte de los recursos extrados en la regin no tienen como mercado a la propia China, sino al mercado internacional18. Un estudio reciente, realizado por Theodore Moran, del Peterson Institute for International Economics, concluye19 en que las inversiones chinas en extraccin de minerales durante la ltima dcada, tuvieron como efecto la diversificacin, expansin y aumento de la competitividad en dichos sectores, no generndose construccin de sub-monopolios.
c) Prstamos
En los ltimos aos, China se ha convertido en un importante acreedor de los pases de la regin. De acuerdo con un estudio realizado por Kevin Gallagher, Amos Irwin y Katherine Koleski20, de la Universidad de Boston, los bancos chinos prestaron ms de U$S 75.000 millones a pases latinoamericanos desde 2005. En 2010, los prstamos totalizaban casi U$S 40.000 millones, cifra mayor que la aportada en conjunto por el Banco Mundial, el BID y el US Ex-Im Bank. El estudio constat que los intereses de los prstamos realizados a travs del
17 El mejor estudio comparativo es el de Amos Irwin y Kevin Gallagher, Chinese Investment in
Peru: A Comparative Analysis, 2012.
18 Insider de la industria del petrleo en comunicacin privada con el autor. Si esta informacin
estuviera correcta, no se desviara del estndar seguido por las exportaciones de petrleo efectuadas por compaas chinas con operaciones en frica. Ver Trevor Houser, The Roots of Chinese Oil Investment Abroad, Asia Policy, 5, 2008. Opportunities, 2010.
19 Theodore H. Moran, Chinas Strategy to Secure Natural Resources: Risks, Dangers, and
20 Kevin Gallagher, Amos Irwin e Katherine Koleski, New Banks in Town: Chinese Finance in
Latin America, Inter-American Dialogue Report, 2012.
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China Development Bank (CDB) y otros grandes bancos como el Industrial and Construction Bank of China son, en general, ms altos que los establecidos por las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs), aproximndose ms a las tasas de mercado. El Ex-Im Bank chino, por otra parte, otorga prstamos en trminos concesionales. Los prstamos chinos destinados en particular a pases con dificultades para captar financiamiento a travs de las fuentes tradicionales, no se vinculan a condicionamientos polticos (como aquellos realizados por las IFIs), pero generalmente estn ligados a requerimientos de contratacin de servicios o importacin de equipamientos de empresas chinas. Es ms, muchos de dichos contratos de crdito incluyen al petrleo u otros recursos naturales como repago colateral, como en el caso del prstamo del U$S 10.000 millones firmado por la Petrobras en 2009/2010, en el cual la empresa se oblig a vender una determinada cantidad de petrleo a la Unipec Asia, subsidiaria de Sinopec. Esta colateralizacin de los prstamos va venta de commodities a precio de mercado, permite que los bancos chinos ofrezcan condiciones ms favorables, especialmente a pases con ratings de crdito ms bajos. Recientemente, el China Development Bank anunci la creacin de una lnea de crdito en conjunto con el BID, destinada principalmente a inversiones en infraestructura, sector en el cual la participacin de empresas chinas ha aumentado drsticamente y promete incrementarse an ms en un futuro prximo. Las empresas brasileas pueden resultar beneficiadas o perjudicadas, dependiendo de los resultados de los procesos licitatorios. Datos del Ministerio de Relaciones Exteriores de China21 afirman que aproximadamente el 12% de su ayuda al desarrollo
21 Chinas Foreign Aid, Information Office of the State Council, Abril 2011, Beijing http://
news.xinhuanet.com/english2010/china/2011-04/21/c_13839683.htm
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se destina a la regin, aunque no resulta clara la composicin de tales recursos, ni si en ellos se incluyen los subsidios a los prstamos referidos ms arriba. Una de las principales consecuencias de esa creciente presencia financiera china en la regin es la dilucin de la influencia de las IFIs, de acreedores tradicionales e incluso del propio Brasil. Con el fortalecimiento del BNDES y de grandes empresas brasileas (muchas con aportes del BNDES), Brasil ha procurado ocupar los mismos espacios que China; aunque, con menos aporte inicial y ms dificultad en razn del recelo regional a un Brasil imperialista, por lo cual Brasil enfrentar dificultades para competir contra China en el financiamiento de proyectos.
d) Presencia fsica
El aumento de los flujos comerciales y, en particular, financieros, ha sido acompaado por una nueva ola migratoria: inmigrantes econmicos autnomos buscando oportunidades de trabajo, y empleados y ejecutivos de empresas con inversiones en la regin. Esa presencia fsica ha expuesto a los chinos a un contacto directo con las poblaciones locales y a circunstancias inditas como discriminacin, violencia poltica (por ejemplo, ataques de las FARC contra la petrolfera china Emerald Energy) y conflictos con la sociedad civil y gobiernos locales22. El hecho de adaptarse a marcos regulatorios y jurdicos diferentes (tratar con sindicatos autnomos, por ejemplo) se ha constituido un desafo para muchas de tales empresas.
22 Evan Ellis, Learning the Ropes, Americas Quarterly, Fall 2012.
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e) Relaciones Polticas
Las relaciones de China con Amrica Latina se orientan, por sobre todo, por intereses econmicos, con una importante excepcin: la regin alberga a 12 de los 23 pases que an reconocen a Taiwn. Durante las ltimas dos dcadas, Taipi y Pequn mantuvieron disputas por el reconocimiento, ofreciendo inversiones, prstamos subsidiados y otros incentivos. El ejemplo ms reciente fue el prstamo de U$S 300 millones ofrecido por la RPC a Costa Rica en 2008. El presidente taiwans Ma Ying-jeou, habiendo asumido poco despus de la decisin costarriquea de establecer lazos diplomticos con China Continental, anunci la suspensin de la diplomacia del dlar en la competencia con la RPC como parte del esfuerzo por revitalizar las relaciones entre las dos Chinas. Si se consiguiera sostenerla, esa poltica debera facilitar la transicin del reconocimiento, inclusive por parte de Paraguay, que mantiene relaciones diplomticas con Taiwn.
f) Efectos sobre la integracin regional

Como se hizo notar anteriormente, la fuerza gravitacional ejercida por la escalada no slo de China, sino de toda una Asia rejuvenecida, se hace sentir en forma diferente en cada uno de los pases de la regin, y las respuestas adoptadas por estos son dictadas en gran medida no por simples clculos econmicos, sino por la composicin de las coaliciones dominantes, por influencia de grupos de inters y por las ideologas de los liderazgos polticos. Indirectamente, la influencia china en la integracin regional se expresa a travs del comercio y las inversiones en la regin, y en el modo en que esos flujos fortalecen o debilitan a determinados actores domsticos. De manera general, podemos observar dos tendencias predominantes:
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un impulso hacia la integracin tradicional perseguida por las economas abiertas de la Costa del Pacfico; y la adopcin de medidas proteccionistas y competitivas por parte de gobiernos de izquierda y neo-populistas, para los cuales la liberalizacin comercial se ha convertido en un anatema. Chile, Colombia, Mxico y Per, por ejemplo, han buscado estrechar lazos econmicos entre s y con las dems economas de la APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation; en espaol, Cooperacin Econmica de Asia y del Pacfico). Per y Chile son signatarios de acuerdos preferenciales con China y Japn, y miembros, junto con Mxico de la Trans-Pacific Strategic Economic Partnership patrocinada por los Estados Unidos. Chile, Colombia y Per, todos ellos firmantes de acuerdos comerciales con Estados Unidos, anunciaron en 2011 la fusin de sus bolsas de valores. Segn parece, para muchos de estos pases, la opcin por la integracin no significa tanto una estrategia para enfrentarse a los desafos asiticos, constituyendo s una forma de lock in de reformas liberales y una va para evitar tendencias proteccionistas que surgen en otros lugares del hemisferio. En forma contrastante, pases como Argentina y Brasil han perdido el inters en proyectos tradicionales de integracin econmica, y adoptado medidas de defensa comercial en volumen rcord, no slo contra China, sino tambin el uno contra el otro. El Mercosur, que ya haba perdido su momentum econmico hacia fines de la dcada de 1990, ha sido escenario de disputas comerciales entre sus miembros, en productos que van desde automviles y autopartes a dulces. En 2011, criadores de porcinos argentinos amenazaron con bloquear las rutas para impedir importaciones de Brasil. Desde 2008, ambos pases han intentado elevar el Arancel Externo Comn del bloque, medida rechazada por Uruguay y Paraguay.
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Los mapas reproducidos en la Figura 1 expresan tres indicadores significativos: participacin del comercio en el PBI, participacin en acuerdos regionales y adopcin de medidas proteccionistas desde 2008. Observndolos en forma individual, no es posible llegar a conclusin alguna; pero la convergencia de las tres tendencias ilustra claramente las dinmicas aqu descriptas.
g) Reacciones norteamericanas
Las incursiones chinas en Amrica Latina han hecho sonar las alarmas en Washington. Think tanks como el Inter-American Dialogue, el Wilson Center, el Council of the Americas y el Center for Hemispheric and Defense Studies (institucin afiliada al Departamento de Defensa) tienen programas dedicados a estudiar lo que muchos entienden como relaciones triangulares entre China, Amrica Latina y Estados Unidos. El mecanismo de Dilogo Estratgico entre China y Estados Unidos posee un sub-dilogo dedicado a discutir cuestiones referentes a Amrica Latina. Con sensatez, las autoridades chinas han tomado precauciones para reducir el resquemor norteamericano, enfatizando los aspectos econmicos de la relacin y minimizando a la vez los polticos y, particularmente, los militares. Las visitas de oficiales de alto rango del Ejrcito de Liberacin Popular a la regin, que atraen especialmente la a atencin de Washington, se orientan en gran medida al establecimiento de lazos comerciales en el rea de defensa. Tales vnculos son menos relevantes para los Estados Unidos, que no compiten en los mismos mercados que China, que para Brasil; quien s apunta a expandir sus exportaciones en el sector, especialmente en la regin.
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Figura 1 Mapas de comercio, acuerdos regionales y medidas proteccionistas
Fuentes: Organizacin Mundial del Comercio (OMC), Banco Mundial, Global Trade Alert
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h) Reacciones domsticas brasileas

No corresponde relatar aqu la historia de las relaciones Brasil-China, pero s cabe hacer notar que las percepciones brasileas sobre China son diversas y, en su mayora, negativas; contradiciendo lo que sugiere la designacin de alianza estratgica otorgada por Jiang Zemin hace casi dos dcadas. Ello se refleja en dos dimensiones: el andamiaje institucional dedicado a las relaciones bilaterales y la opinin pblica. Mientras muchos consideran al ao 2004, signado por el intercambio de visitas presidenciales acompaadas de nutridas delegaciones comerciales y la creacin de mecanismos de dilogo, como un marco fundador de las relaciones contemporneas entre Brasil y China, lo que se observa es que las iniciativas por entonces iniciadas no se fortalecieron. La Comisin Sino-Brasilea de Alto Nivel, presidida por el entonces vicepresidente Jos Alencar y por la vice-premier Wu Yi (liderada en la actualidad por Michael Temer y Wang Qishan), tuvo en sus ocho aos tantas reuniones canceladas como realizadas. La segunda cpula de la COSBAN (Comisin Sino-Brasilea de Alto Nivel de Concertacin y Cooperacin), agendada para 2009, fue cancelada a ltima hora por el gobierno brasileo, provocando la furia de su contraparte china, que haba preparado la mayor delegacin jams enviada a Brasil (10 miembros del Consejo de Estado y 62 empresarios) y del sector privado brasileo. El Memorando de Entendimiento en el cual Brasil prometa reconocer a China como economa de mercado fue objeto de crticas en los medios por parte de grupos de inters de los ms diversos sectores (calzados, maquinarias, juguetes, textiles, entre otros), y hasta incluso por voces autorizadas dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores. Como consecuencia de
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esto (y del hecho de que China retir su apoyo a la candidatura brasilea por un asiento permanente en el Consejo de Seguridad), el memorando jams fue implementado, y China contina siendo tratada como economa de no-mercado en la legislacin comercial brasilea. La expectativa creada en la poca (por fallas en la comunicacin) al respecto de que China habra de invertir en sectores considerados prioritarios por el gobierno brasileo nunca se hizo concreta, generando ms desilusiones y crticas por parte de lobbies industriales (FIESP) y rganos gubernamentales (Presidencia, MDIC, MRE). En 2010, cuando las inversiones comenzaron a efectuarse, su concentracin inicial en recursos naturales gener aprehensiones y crticas violentas por parte de los mismos actores y de muchos otros. Sin inters por los temas de la agenda bilateral y desilusionado con la prdida del apoyo chino a los planes brasileos de reforma del Consejo de Seguridad, el Canciller Celso Amorim dio poca atencin a China, hecho reflejado en las dificultades sufridas por las representaciones diplomticas en Pequn y Shanghi en el perodo23 y en la virtual inexistencia de personal especializado en el Ministerio. La promocin del Embajador Antnio Patriota a Secretario General y, casi inmediatamente, a Ministro de Relaciones Exteriores, ofreci nuevas ideas e iniciativas en dicha rea, aunque existe an un enorme dficit que amerita resolucin. Dicho dficit tambin expresa presencia en otros niveles de la sociedad brasilea. Son pocos los especialistas en China dentro del marco acadmico, capacitados para ofrecer cursos sobre historia, derecho, economa u otros tpicos, y el estudio del mandarn apenas comenz a popularizarse en los ltimos
23 Entre otras, las dificultades mencionadas por integrantes de las representaciones, incluyen
carencia de personal para atender las demandas funcionales y falta de atencin y apoyo por parte del MRE.
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tres aos. Como resultado, el nmero de profesionales capacitados en los sectores pblico y privado es irrisorio. Esto limita directamente la capacidad brasilea de comprender los cambios profundos que tienen lugar en China y su creciente integracin con el resto del mundo, a la vez que limita an ms gravemente su capacidad de reaccionar ante los desafos y oportunidades que tales procesos ofrecen. El conocimiento chino acerca de Brasil es igualmente deficitario. A pesar de contar con un impresionante nmero de latinoamericanistas, China posee pocos brasilianistas, y el conocimiento sobre el pas en el marco de su sociedad es mnimo. Un estudio publicado en 2008 por el Instituto de Estudios Latinoamericanos (ILAS), de la Academia China de Ciencias Sociales (CASS), concluy en que el inters de los empresarios en Amrica Latina es considerable, aunque insuficientemente informado. Brasil es observado como importante aliado y fuente de bienes cruciales para el crecimiento chino, pero poco se sabe sobre su historia, cultura y economa. Otro factor que diferencia a Brasil de otros pases, incluso de la propia Amrica Latina, en su relacin con China, es la ausencia de una comunidad china movilizada e influyente. A pesar de albergar una inmigracin china relativamente numerosa (aproximadamente 200.000 individuos), la misma se concentra casi exclusivamente en el Estado de San Pablo, y se divide entre chinos de Hong Kong, Taiwn y RPC, asimilada en gran parte a otros grupos de inmigrantes y a la poblacin en general; y, consecuentemente, desarticulada poltica o econmicamente. La falta de coordinacin se ilustra a travs de la existencia de ms de 30 cmaras de comercio Brasil-China lideradas por chinos tnicos que compiten vigorosamente entre s. Otro resultado de la asimilacin china en Brasil es positivo: como inmigrantes, no
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han sufrido el mismo tipo de persecucin y discriminacin que sus connacionales en otros pases de Amrica Latina24. Como se mencion anteriormente, un nuevo flujo migratorio chino, constituido en gran parte por trabajadores temporarios que no se incorporan a la sociedad, comienza a cambiar esa figura. Aislados en complejos habitacionales u hoteles, tales inmigrantes no aprenden la lengua local y apenas se los identifica con sus compaas y con el gobierno. Contrariamente a los participantes de las olas migratorias previas, la presencia de estos ciudadanos chinos comienza a levantar sospechas de participacin en actividades ilegales y a generar tensiones sociales, en razn del resquemor de competencia por vacantes laborales que requieren de mayor calificacin25. Otro elemento inexistente en el mbito poltico brasileo es el de un lobby pro-China. El consejo Empresarial Brasil-China (CEBC), creado por iniciativa de la, por entonces, Vale do Rio Doce con el beneplcito del presidente Lula, congrega a grandes empresas como Suzano, Sadia, Embraco y Embraer. Durante los seis primeros aos de su existencia, el CEBC se constituy en la principal voz a favor del desarrollo de lazos comerciales ms estrechos, mejor coordinacin entre gobierno y sector privado y en contra del preconcepto y la adopcin de medidas proteccionistas innecesarias. Las medidas proteccionistas eran impulsadas por grupos de intereses sectoriales textiles (ABIT), juguetes (ABRINQ), maquinarias (ABIMAQ), calzados (ABICALADOS) y grandes complejos industriales regionales, como la Federacin de las Industrias del Estado de San Pablo. Estos grupos y sus
24 Ver Adrian Hearn y Luis Manrquez (eds.) China and Latin America: Tracing the Trajectory
(Lynner Rienner, 2011), especialmente los captulos 8 y 11.
25 Para una explicacin del fenmeno, ver Mayda, Anna Marie. 2006. Who is Against
Immigration? A Cross-Country Investigation of Individual Attitudes toward Immigrants. The Review of Economics and Statistics 88 (3):510-530.
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voces asociadas en la prensa, en el mbito acadmico y en think tanks lideraban y continan liderando la campaa contra China, incidiendo tanto en la opinin pblica como en las polticas comerciales. El discurso dominante utilizado por estos actores es el de una China que invade a Brasil con bienes cuya competitividad no derivara de ventajas comparativas tradicionales como abundancia de mano de obra y capital, sino de trabajo esclavo, piratera, bajos estndares de calidad, evasin fiscal y subfacturacin y, por supuesto, dumping sistemtico. Contando con el apoyo de grandes empresas y de actores pertenecientes a organismos gubernamentales (por ejemplo, al Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior y al Ministerio de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento), el CEBC tena en ese perodo como una de sus misiones primordiales, equilibrar tales presiones negativas y proponer agendas positivas, como la diversificacin de exportaciones y la atraccin de inversiones. En 2008, el CEBC public, en colaboracin con el MDIC y la Confederacin Nacional de Industrias, la Agenda China; que propona una agenda de promocin comercial para aumentar las exportaciones de bienes de mayor valor agregado hacia China en productos en los cuales Brasil posee ventajas comparativas. La Agenda, bien recibida por actores pertenecientes al gobierno y al sector privado, jams se puso en prctica. En 2010, luego de cambios en su liderazgo, el CEBC verbaliz menos su oposicin a dichos grupos, y se mostr menos dispuesto a confrontar las decisiones del gobierno. De hecho, desde entonces, el CEBC comenz a adoptar posiciones ms cercanas a las de la FIESP y otros grupos de inters. En el mismo ao, cuando las primeras grandes inversiones chinas en petrleo y extraccin mineral fueron anunciadas, la institucin opt por posicionarse en contra de la libre entrada de capitales
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chinos en Brasil, especialmente en sectores de recursos naturales, opinin compartida pblicamente por figuras como Benjamin Steinbruch, de la FIESP (y de la CSN) y Delfim Netto. An durante 2010, el Congreso aprob una ley que impona nuevas restricciones a la adquisicin de tierras por parte de extranjeros, en parte motivada en el recelo al respecto de los intereses chinos, y comenzaron a circular rumores sobre la creacin de una nueva ley de extraccin de minerales, con similares objetivos. Inclusive la propia entrada de inversiones en manufacturas, curiosamente, se ha enfrentado a crticas. En 2011, empresas chinas de automviles (JAC y Chery, en particular), que haban comenzado a importar unidades, conquistando una porcin relativamente pequea del mercado nacional, y anunciado planes de inversin en montaje y produccin, se convirtieron en blanco de ataques de los rivales locales (y multinacionales), lobbies industriales mencionados ms arriba y sindicatos. El resultado fue el anuncio del aumento del IPI en un 30% para automviles con menor proporcin de contenido local, la cada de planes de inversiones ya anunciados y la reevaluacin de las percepciones de riesgo poltico y regulatorio brasileo por parte de las empresas chinas.
Conclusiones
A partir del breve anlisis precedente, podemos destacar tres implicancias de la creciente presencia china en Amrica Latina para Brasil. 1. China ha contribuido al crecimiento econmico de diversos pases de la regin como fuente de demanda y recursos financieros, en especial frente a la crisis financie-
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ra global y al estancamiento de los aliados tradicionales de la regin, habiendo resultado Brasil uno de los principales beneficiarios. Las reacciones negativas locales a esa presencia china ofrecen lecciones a Brasil acerca del peligro de la sobreexposicin a ciertos riesgos polticos asociados a inversiones en sectores extractivos26. 2. Por otro lado, al establecerse como aliado econmico, acreedor y proveedor sin condicionamientos polticos, China llena uno de los vacos en la regin que Brasil se ocupaba de explotar. Es cierto que existe espacio suficiente en la regin para ambos, pero la competencia por proyectos especficos, esencialmente en aquellos ligados a los sectores energticos, extractivos y de construccin, slo pueden crecer en el futuro. La influencia que Brasil intenta conseguir por ser un acreedor y proveedor alternativo a pases enfrentados a las fuentes tradicionales debe minimizarse en forma considerable. 3. El ascenso de China (as como del resto de Asia) acenta las divisiones internas en la regin, derivadas de estructuras polticas y econmicas domsticas que favorecen, en partes de la regin, una mayor liberalizacin e integracin y, en otras, mayor proteccionismo. Esto dificulta el plan brasileo de promover un nuevo estndar de integracin regional alimentado por ideas desarrollistas y, en cierta medida, orientado a maximizar la influencia brasilea. Por otra parte, existe sobreexposicin de los intereses brasileos y chinos, en la medida en que el capital chino comienza a contribuir al desarrollo de la infraestructura regional.
26 Las empresas brasileas con operaciones en la regin no desconocen tales riesgos vanse
las protestas enfrentadas por la Vale en Per en 2011, sin embargo, aprender de los errores de los otros es un lujo que no debe despreciarse.
Captulo VI
Asegurando las fronteras: el primer enfoque suramericano de Brasil hacia el Crimen Organizado Transnacional1
Robert Muggah
Brasil se encuentra en una encrucijada en la lucha contra el crimen organizado transnacional. Por un lado, Brasil est reclamando una mayor participacin en la agenda de paz y seguridad internacional y buscando prioridades en el exterior. De hecho, el cambio relativo en la dominancia de Estados Unidos y las nuevas relaciones comerciales expansivas con Asia estn ofrecindole interesantes po1 Debe otorgarse particular crdito a Gustavo Diniz, investigador asociado en el Instituto
Igarap, por efectuar una extensa revisin de la literatura. Los agradecimientos son extensivos tambin a Bernardo Sorj, James Cockayne, Jean Daudelin, Steve Dudley, Misha Glenny, Monica Herz, Sam Logan y Gustavo de Snchal por sus excelentes, y en algunos casos exhaustivos comentarios a los bocetos iniciales. Este paper fue redactado para el proyecto El impacto en la Integracin y Gobernanza Regional de la Poltica de Brasil, patrocinado por la Fundacin iFHC y el Centro Edelstein.
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Robert Muggah
sibilidades de poder blando (soft power). Por otra parte, Brasil est adoptando una estrategia para tratar de temas como narcotrfico, contrabando de armas, lavado de dinero y delitos informticos que podra describirse como el primer enfoque suramericano de Brasil hacia el crimen organizado transnacional que consiste en invertir en instituciones subregionales y acuerdos individuales, bilaterales y trilaterales con pases vecinos. Un enfoque ms localizado est contribuyendo a la consolidacin de las instituciones estatales brasileas en las zonas del interior. Pero qu direccin tomar Brasil en la prxima dcada? Este artculo considera las amenazas del crimen organizado en Amrica Latina y Brasil, en particular. Ofrece una visin somera de su alcance y escala en Amrica Latina y ms especficamente en Brasil. Ms importante an, el artculo examina crticamente la legislacin y las respuestas institucionales de Brasil - tanto a nivel regional como nacional -, y considera posibles posturas en seguridad en el futuro.
Introduccin
La amenaza del crimen organizado transnacional es ms sencilla de describir que de definir. No resulta sorprendente la abundancia de ominosas referencias a su expansin y alcance a lo largo y a lo ancho de Latinoamrica. Moiss Naim ha llamado la atencin respecto de los mtodos utilizados por los contrabandistas y traficantes para apropiarse de la economa global; mientras tanto, Misha Glenny ha estudiado el modo en el que los grupos criminales licencian incesantemente a las llamadas
Asegurando las fronteras: el primer enfoque suramericano de Brasil hacia el Crimen Organizado Transnacional
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McMafias2. La alarma global est impulsando y apresurando acciones locales, incluyndose aqu una serie de compromisos multilaterales y bilaterales, a efectos de combatir la amenaza del crimen organizado. Ningn pas de Latinoamrica, ni siquiera el estado ms poblado y de mayor importancia econmica de la regin, permanece inmune. Por su parte, el gobierno brasileo presta mucha atencin a las amenazas asociadas al crimen organizado en particular al trfico de drogas, contrabando de armas, lavado de dinero y delitos informticos. Pero la estrategia brasilea para contener la amenaza es diferente del de sus vecinos. Este artculo presenta una revisin somera de la distribucin del crimen organizado en Latinoamrica y las respuestas especficas brasileas. Considera la evolucin y expansin del compromiso brasileo particularmente en lo que respecta a intervenciones apoyadas por la Polica Federal y las Fuerzas Armadas, y, de un modo ms general, panoramas futuros de poltica de seguridad. El artculo evala si Brasil est asumiendo un rol de liderazgo a la hora de enfrentarse a los criminales organizados. Encuentra que, a la vez que Brasil parece estar incrementando su presencia en conflictos de paz y seguridad internacional de mayor relevancia, afirma, en contrapartida, un fuerte enfoque regionalista cuando acta cerca del propio territorio. Las aspiraciones nacionales a un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y su creciente agenda de preservacin de la paz e inversiones en desarrollo desde el Caribe hasta frica son extensamente reconocidas3. Algunos pases latinoamericanos elevan su queja acerca de las aspiraciones aparente2 3
Ver Naim (2005) y Glenny (2009). Ver tambin Garzn (2008). Ver Leahy (2011) y Daudelin y Burges (2010).
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mente hegemnicas y de la veloz expansin del intercambio comercial con China por parte de Brasil, cuestionando su compromiso regional4. El artculo llega a la conclusin de que mientras Brasil se apega activamente a un enfoque global para conflictos de paz y seguridad, adopta en simultneo una respuesta distintiva a nivel subregional y bilateral respecto al crimen organizado transnacional. Tambin se cuestiona si Brasil ha asumido un rol acorde a sus slidas capacidades y su responsabilidad. Brasil se encuentra en una encrucijada a la hora de prevenir y contener al crimen organizado transnacional. Por un lado, est reclamando una mayor participacin en la agenda de paz y seguridad internacional y buscando prioridades en el exterior5. El cambio relativo en la dominancia de Estados Unidos y las nuevas relaciones comerciales expansivas con Asia estn ofrecindole interesantes posibilidades de poder blando (soft power). Por otra parte, Brasil est adoptando una estrategia que podra describirse como el primer enfoque suramericano del pas hacia el crimen organizado transnacional que consiste en invertir en instituciones subregionales y acuerdos individuales, bilaterales y trilaterales con pases vecinos. Un enfoque ms localizado est contribuyendo a la consolidacin de las instituciones estatales brasileas en las zonas del interior. Pero qu direccin tomar Brasil en la prxima dcada? Para ayudar a considerar correctamente algunos posibles escenarios, el artculo se desarrolla en cuatro partes. La primera busca definir la amenaza del crimen organizado, explorando su real significado en la prctica. La segunda seccin evala su alcance y escalada en Latinoamrica y, ms especficamente, en Brasil. La tercera
4 Ver Oliveira (2010). 5 Ver, por ejemplo, Hamman y Muggah (2012) y Muggah y Szabo (2009).
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seccin busca revisar la legislacin y la respuesta institucional en Brasil tanto a nivel regional como nacional. La seccin final cierra con el tratamiento de futuras posturas en seguridad. El artculo no apunta a considerar exhaustivamente el tema, sino a trazar una visin panormica del mismo.
Definiendo la amenaza del crimen organizado en Latinoamrica

El crimen organizado transnacional en Latinoamrica evoca las tpicas imgenes de los amenazantes crteles de la droga, violentas maras y pandillas, malvados contrabandistas de armas, sombras redes de hackers y traficantes de mujeres y nios, entre otras. A pesar de la ampliamente difundida preocupacin por el crimen organizado en Norteamrica, Centroamrica y Sudamrica, existe una sorprendente falta de claridad sobre lo que es y, consecuentemente, sobre cmo enfrentarlo de la mejor manera. Muchas declaraciones unilaterales y regionales han aparecido en toda Latinoamrica, prometiendo comenzar una guerra contra los propulsores del crimen organizado. El gobierno de Estados Unidos y sus Fuerzas Armadas, y particularmente el Comando Sur, han sealado al desmantelamiento del crimen organizado y en especial del trfico de drogas en Centroamrica como una preocupacin prioritaria en el hemisferio6. Canad tambin ha incrementado su atencin a la regin, aunque de modo fragmentario7. An exceptuando a los crteles de Colombia y Mxico, existe sorprendentemente
6 La lucha contra el crimen transnacional ahora forma parte oficialmente de la Estrategia
de Seguridad de Estados Unidos. Ver Heymann (2012) y http://www.southcom.mil/ ourmissions/Pages/Countering%20Transnational%20Organized%20Crime.aspx. Ver Muggah y Welsh (2012).
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un escaso tratamiento acerca de quines son precisamente estos actores del crimen organizado, de dnde vienen, cmo estn interconectados, de qu manera financian sus actividades, o qu sirve y qu no para combatirlos. De hecho, el Concejo de Relaciones Exteriores (2012) recientemente contabiliz ms de cincuenta actividades cubiertas bajo el manto del crimen organizado transnacional. Brasil no es la excepcin a la regla ofreciendo una retrica consistente, aunque confusas y frecuentemente contradictorias definiciones sobre qu est presente (y qu no lo est) en el contexto regional o en el domstico. Tras la expresin crimen organizado se esconde una compleja variedad de redes, entidades, intereses, actividades, canales, y resultados. Los criminales organizados toman una amplia variedad de formas y tamaos, operan en mltiples niveles de escala, y se adaptan y actualizan en el tiempo, alcanzando mltiples mercados. En parte es por tal razn que los esfuerzos para generar un consenso sobre lo que el concepto incluye, normalmente falla un acadmico ha identificado ms de 150 definiciones distintas8. En vez de contribuir a una estrategia integral contra el crimen organizado con respuestas tcticas para cada uno de sus hilos, etiquetas simplistas dan lugar a frecuentes y homogneas respuestas severas. Existen algunos incentivos para mantener el trmino sin definicin y opaco de hecho, una definicin flexible permite una til derivacin de fondos hacia instituciones militares, policiales, de inteligencia y aduaneras. Pero hay tambin inconvenientes por la falta de claridad. Por ejemplo, puede confundir y frustrar la accin colectiva. Tambin puede generar respuestas desproporcionadas a lo que comparativamente seran problemas menores y resultar enfrentndose a los cuadros menores del crimen organizado,
8
Ver http://www.organized-crime.de/OCDEF1.htm.
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quitando el foco de los grandes players y combatiendo a entidades marginales o perifricas. Dejando de lado diferencias semnticas, las Naciones Unidas estiman que el crimen organizado internacional le cuesta a la economa global un 3.6% del PBI mundial. Y basndose en sus soportes convencionales trfico de drogas, contrabando de armas, lavado de dinero, trata de personas, son los nuevos aspirantes al trono. Esto se ve cada vez ms habitualmente en el ciberespacio, en la medida en que el viejo modelo criminal genera su espacio online. Existe una creciente preocupacin global y en Latinoamrica, en razn de que los actores del crimen organizado se estn expandiendo por Internet usndola para amenazar y extorsionar, reclutar nuevos miembros, traficar mercancas ilegales, distribuir pornografa infantil y direccionar transacciones de lavado de dinero. Tambin hay una ascendente inquietud ante las amenazas presentadas por la ciberguerra y el ciberterrorismo a gran escala9. Pero, sorprendentemente, hay muy poca informacin emprica sobre el enfoque o escala del cibercrimen, y menos an sobre las nuevas modalidades y vectores ofrecidos por el ciberespacio para aprovecharse de las economas nacionales. Apenas existen formas incipientes de cooperacin entre pases de la regin y una modesta evidencia de coordinacin prctica para definir respuestas estratgicas en su extensin10.
Evaluando la amenaza del crimen organizado en Brasil

Tratndose de la mayor economa de Latinoamrica, no sorprende que Brasil exhiba una significativa presencia del cri9
Ver Bumiller y Shanker (2012).
10 Ver Diniz y Muggah (2012).
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men organizado, tanto online como convencional. Claramente, es reconocido que Brasil tiene una economa paralela o clandestina de aproximadamente U$S 350.000 millones en 2012, el equivalente a casi el 17% del PBI del pas11. Esto representa un incremento en trminos monetarios respecto a aos anteriores, aunque, proporcionalmente, inferior respecto al PBI total nacional, lo cual se atribuye al sostenido crecimiento econmico. El porcentaje especfico de esta economa paralela que se vuelca estrictamente al crimen organizado no est del todo clara y las estimativas, en el mejor de los casos, son meras apreciaciones12. Una mirada casual a las calles de Recife, Rio de Janeiro o San Pablo, evidencia el crecimiento de apuestas callejeras (jogo do bicho), secuestros y pedidos de rescate13, presencia de puntos de venta minorista de drogas (bocas de fumo), milicias y pandillas de drogas en las favelas, y grandes esquemas de extorsin, lavado de dinero y corrupcin14. Por el contrario, a lo largo de las fronteras de sus diez vecinos y ciudades costeras de intercambio, el crimen organizado se manifiesta de formas ms evidentes, como el narcotrfico, el trfico de armas, contrabando incluyendo cigarrillos, software, vehculos usados, madera sin certificar y extraccin de minerales.
11 La FGV reporta que la economa informal fue de R$696.700 millones en 2012 y el 16.8% del
PBI total del pas.
12 Ver
http://www.infomoney.com.br/negocios/noticia/2486023/economia-informal-brasileira-registra-queda-informa-ibre-fgv y http://www.etco.org.br/noticias/economia-subterranea-cai-a-168-do-pib/. desde los 90, los cuales son: Colombia, Mxico y Brasil. Ver http://www.insurecast.com/ html/kidnapransom_insurance.asp y tambin http://news.bbc.co.uk/2/hi/programmes/ this_world/4898554.stm para discusin de la participacin brasilea.
13 De acuerdo a agentes de seguros, Latinoamrica incluye a los tres pases con ms secuestros
14 Es importante enfatizar que la economa informal tambin incluye actividades que no
estn estrictamente vinculadas con el crimen organizado, como el trabajo domstico, construccin, y una amplia gama de servicios.
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Aunque existe incertidumbre sobre su magnitud, hay una percepcin general entre los especialistas brasileos en seguridad acerca de que el crimen organizado ha aumentado en alcance y escala a lo largo de la ltima dcada. Los expertos tienden a estar de acuerdo en que este crecimiento se debe a la persistencia y expansin del comercio de drogas, abarcando su produccin en Bolivia, Colombia y Per, la ampliacin de rutas de trnsito para incluir a la mayora de los pases costeros en Centroamrica, Sudamrica y el Caribe (as como tambin frica occidental), y la persistente demanda desde Norteamrica, Europa occidental y, de hecho, de los consumidores brasileos15. El aumento de crteles fragmentados y de nivel intermedio, primero en Colombia y luego en Mxico, as como tambin la mudanza de organizaciones de trfico a pases como Bolivia, Ecuador y Venezuela, ha dado lugar a un efecto de contagio a lo largo de Latinoamrica, incluyendo a Brasil, considerado el segundo mayor consumidor de cocana del planeta16. Dadas la dimensiones transnacionales del comercio de drogas, los grupos criminales brasileos incluyendo al Comando Vermelho, Amigos dos Amigos, Terceiro Comando Puro y Primeiro Comando da Capital, a pesar de enfocarse en particular en el mbito domstico, supuestamente tambin estaran involucrados en el trfico internacional de estas sustancias. Por ejemplo, existe evidencia anecdtica de traficantes de drogas aparentemente locales (como Fernandinho Beira-Mar y Leonardo
15 Ver, por ejemplo, O Globo (2012a). 16 Brasil secunda a Estados Unidos y Mxico en consumo de cocana. De acuerdo a la
Organizacin Mundial de Aduanas, entre 2005 y 2009 el nmero de cargamentos capturados en Europa, que haban atravesado el territorio Brasileo, aument de 25 a 260. Ver Azzi, (2010) y http://oglobo.globo.com/pais/brasil-o-segundo-maior-mercado-consumidor-decocaina-diz-unifesp-6004119. Brasil tambin tiene una industria qumica bien desarrollada pero ejerce un control limitado sobre el destino final de sus productos, incluyendo aquellos derivados de los solventes para la produccin de drogas (comprendiendo drogas sintticas).
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Mendona) unindose al llamado Suri-crtel establecido en Surinam y traficando armas y municiones a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), y drogas a los mercados occidentales. Fue en respuesta al Suri-crtel que Brasil particip con Colombia y Estados Unidos en la que podra haber sido la primera polica de investigacin multinacional, hace ms de una dcada17. An as, el consenso es que las organizaciones brasileras de trfico ya sean de drogas, armas o personas ejercen menos influencia fuera de las fronteras del pas cuando se las compara con crteles de otros pases como Colombia y Mxico18. La experiencia de Brasil en la disrupcin del contrabando de drogas es anloga a la de otros pases de Centroamrica y Sudamrica. Especficamente, Brasil ha financiado un incremento en los esfuerzos de erradicacin, interdicciones y decomisos desde Bolivia, Colombia y Per, sin final a la vista. De acuerdo con algunas estimaciones, ms de la mitad del total de cocana consumida en Brasil es traficada desde Bolivia, de la cual casi dos tercios son cultivados en Per19. Al igual que con otros estados vecinos, se obtienen resultados dispares en trminos de disolucin de organizaciones de crimen organizado, ya que se enfoca ms en apuntarle a los sntomas que a los propios grupos. La Oficina de Drogas y Crimen de las Naciones Unidas (UNODC), por ejemplo, report que las autoridades brasileas interceptaron 14 toneladas de cocana en 2006 y 27 toneladas en 2010, aproximadamente el 3% del comercio mundial esti17 Brasil es descripto como un participante renuente en la investigacin. De hecho, la DEA
instal una clula sin avisar a la Polica Federal. Percepcin de Sam Logan, octubre de 2012.
18 Ver, por ejemplo, http://www.istoe.com.br/reportagens/170188 TRAFICO+DE+PESSOAS. 19 Ver http://www.coha.org/brazilian-intervention-in-regional-war-on-drugs-at-stake/.
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mado. La Polica Federal brasilea tambin est incrementando incautaciones de marihuana, drogas sintticas y otros tipos de narcticos20. A pesar del crecimiento de tales operaciones, ello no se traduce en una reduccin del consumo ni en una cada de la violencia en la nacin21. Tambin se reconoce que el trfico ilegal de armas es una consecuencia, ms que la clave, del trfico de narcticos. Brasil exhibe la mayor tasa de homicidios violentos en el mundo y una estadstica de muertes por arma de fuego que triplica el promedio global22. Si bien se cree que hay unos 17 millones de armas de fuego en circulacin en el pas, el comercio ilegal es supuestamente escaso, motivado ms por los requerimientos de proteccin (violenta) de mercados y rutas de distribucin, que por coleccionistas privados o tiradores deportivos. Del total mencionado, aproximadamente 5.4 millones de armas de fuego estn licenciadas a ciudadanos, 2,2 millones estn en manos de los militares, policas y oficiales de aduana, y 9,5 millones bajo tenencia ilegal23. Pero la mayora de estas armas son producidas en Brasil por el puado de fbricas locales de armas. De hecho, la gran mayora de los 35.000 homicidios anuales en Brasil son cometidos, no con armas de fabricacin extranjera, sino con pistolas y armas de mano adquiridas ilegalmente en Brasil.
20 La Polica Federal Brasilea (DPF) est entre las 10 primeras en el mundo, y captura entre
8 y 9 toneladas de cocana por ao, rcord en el continente. En cuanto a la marihuana, captura unas 40 toneladas. De drogas sintticas, como LSD o xtasis, casi 2 toneladas son capturadas cada ao. Los expertos aseguran que, sin embargo, las capturas representan solo el 10 o 12% del total del trfico. Ver http://www2.uol.com.br/historiaviva/reportagens/ empresarios_do_submundo_5.html las ciudades ms grandes de Brasil, incluyendo a San Pablo y Ro de Janeiro.
21 Vale la pena mencionar, sin embargo, considerables reducciones de violencia en algunas de
22 Ver Waiselfisz (2012). 23 Ver Dreyfus et al (2010).
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Brasil es el cuarto mayor productor de armas de fuego y municiones en el mundo y ejerce, comparativamente, un dbil rgimen de control sobre sus propios productos. Es, despus de Estados Unidos, el fabricante ms grande de armas civiles en el hemisferio occidental, con exportaciones de ms de U$S 300 millones (aunque esto representa menos del 0,1% de su PBI anual)24. Con apoyo gubernamental, las firmas brasileas han expandido y diversificado sus exportaciones de armas y municiones, no slo a Estados Unidos, sino tambin a Argentina, Colombia, Mxico y otros pases de frica, Medio Oriente, Sudeste de Asia y Europa occidental25. La produccin nacional est dominada por tres firmas con complejas estructuras de propiedad y fuerte apoyo lobbista y financiero26, siendo ellas CBC, Taurus e IMBEL, esta ltima administrada por el Ministerio de Defensa27. Y si bien no hay reportes de infracciones a las reglas, Brasil est en el puesto 42 sobre 52 pases en trminos de transparencia en las importaciones y exportaciones de armas28.
24 Ver Google y el aplicativo de Igarap en http://googleblog.blogspot.ca/2012/08/a-new-way-
to-visualize-global-arms-trade.html. Segn la Asociacin Brasilea de las Industrias de Defensa y Seguridad (ABIMDE) el sector negocia por R$ 2.700 millones anuales (U$S 1.350 millones), R$1.000 millones provienen de exportaciones. El sector emplea 25.000 personas y genera 100.000 puestos de trabajo indirecto. http://apublica.org/2012/01/empresas-de-armas-miram-frica-asia-para-ampliarexportacoes/ org/2012/01/bancada-da-bala/ para una revisin del lobby. Tambin, notar que R$ 4 millones (U$S 2 millones) fueron aprobados en 2005 como prstamo a Taurus MquinasFerramentas Ltd. Fue asumido como parte del Programa de Apoio ao Fortalecimento da Capacidade de Gerao de Emprego e Renda (PROGEREN) y pensado para aumentar la oferta de empleo en 75% (150 nuevos puestos) e incrementar la facturacin bruta de la compaa en 44.4%. Ver http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/ Institucional/Sala_de_Imprensa/Noticias/2005/20050307_not040_05.html.
25 Ver
26 Vale mencionar que PROGEREN es una iniciativa del BNDES. Ver http://apublica.
27 Otras empresas de mediano tamao son E. R. Ambantino o Boito. 28 Ver SAS (2012) at http://www.smallarmssurvey.org/fileadmin/docs/A-Yearbook/2012/
eng/Small-Arms-Survey-2012-Chapter-9-summary-EN.pdf .
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Mientras tanto, en el frente domstico, el Estatuto Nacional de Desarme de 2003 corre peligro y es inequitativamente aplicado, con frecuentes informes de compras locales de armas que resultan filtradas en pueblos y ciudades (Dreyfus et al, 2010). Existe un nmero de tipologas para describir las formas en las cuales, armas presumiblemente legales y autorizadas se distribuyen en manos brasileas. Las rutas especficas incluyen desvos de los arsenales militares y policiales, desvos de stock de tiendas y empresas de seguridad privada, compras legtimas de armas de fuego en tiendas especializadas, ventas ilegtimas de parte de fabricantes y comercios, robos hogareos, y a travs de las fronteras29. Contrariamente a la percepcin del pblico, la mayora de las armas en circulacin en Brasil no son de calibre militar, correspondiendo s al carcter de armas de uso civil. Recientes estimaciones en Rio de Janeiro sugieren que aproximadamente tres cuartas partes de todos los crmenes violentos fueron perpetrados con pistolas y revlveres de fabricacin local (Dreyfus et al, 2010). En un giro curioso, hacia mediados de los 90, despus de autorizar una sucesin de transferencias con el Paraguay amenazado de golpe, Brasil detect un aumento de la violencia en algunas ciudades. Las investigaciones revelaron que armas originalmente exportadas a Paraguay haban sido interceptadas y contrabandeadas nuevamente hacia Brasil30. Brasil rpidamente alent a Paraguay a expedir una suspensin de importaciones, y la incidencia del contrabando se redujo a casi cero en 2000. De todos modos, Brasil tom medidas para recuperar y destruir las armas, en algunos casos obteniendo cierta reduccin de la violencia urbana31.
29 Ver http://veja.abril.com.br/multimidia/infograficos/o-mapa-do-contrabando para una
revisin de las rutas de trfico.
30 Ver http://apublica.org/2012/01/em-cinco-anos-45-milhoes-de-armas-nas-ruas/. 31 Ver Cerquiera (2010) y Dreyfus et al (2010).
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Mientras tanto, el alcance y la escala de fondos generados por el trfico de drogas, contrabando de armas y otros emprendimientos criminales blanqueados, permanecen desconocidos. Un estudio de finales de 1990 posicion a Brasil entre las primeras veinte capitales del lavado de dinero, contabilizando el 0,6% o U$S 16.7 millones del flujo mundial, sugiriendo un rol insignificante. En aquel momento, esto fue considerado equivalente al caso de Mxico, sealado por lavar casi U$S 21 millones (Walker 1999)32. Parte de la dificultad para estimar la magnitud del lavado puede tener que ver con la forma que est definido localmente. Vale sealar que, legalmente, Brasil sola separar el lavado en casos en los que se probaba que el capital provena de siete categoras posibles: narcotrfico, venta de armas, secuestros, fraudes, corrupcin, crmenes perpetrados por una organizacin criminal y terrorismo33. Pero una nueva ley recientemente aprobada por el Congreso Nacional reconoce a los casos de lavado como cualquier acto que involucre ocultamiento o disimulacin de valores y donaciones de origen ilcito. El objetivo es adaptarse a formas ms elaboradas de lavado de dinero desarrolladas en los ltimos aos, haciendo que la lucha contra esta prctica sea ms eficaz. Esto se acompaa con la fijacin de multas ms altas y mejoramiento de asuntos procesales34. Un desafo para evaluar las dimensiones del problema es, sin embargo, que tiende a convertirse en transnacional, incluyendo complejas transacciones internacionales con redes de
32 Por su parte, Estados Unidos, posicionado como nmero uno, report U$S 1.300 millones
o el 46.3% del total.
33 Ver Ley n 9.613 (1998). 34 Ver Ley no 12.683 (2012).
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bancos offshore y empresas fantasmas35. Sin embargo, de acuerdo a autoridades brasileas, las principales categoras de lavado aparecen en el marco del trfico de drogas, el fraude y la evasin fiscal36. Brasil tiene una considerable capacidad para ejercer presin sobre empresas ficticias y otras involucradas en el blanqueo de capitales, debido a su liderazgo comercial en la regin, aunque parece haber tomado el tema con tibieza, en el mejor de los casos37. Los riesgos asociados con el lavado de dinero estn tambin vinculados a factores geogrficos y a los sectores especficos involucrados. Por ejemplo, el potencial de lavado parece ser importante tanto cerca de las fronteras como en las principales ciudades, lo cual no sorprende dada la poca institucionalizacin de las economas formales y la dbil presencia regulatoria del estado y sectores bancarios en las mencionadas regiones. Por su parte, el sector bancario se arriesga a sufrir lavado de dinero a travs del tipo de cambio extranjero y ciertos conductos de la banca privada. Por su parte, el sector de valores se arriesga al usar agentes de bolsa para depositar fondos y dirigir transacciones del mercado de valores. Asimismo, en el sector de Seguros, los seguros de vida, de pensin y jubilacin estn expuestos al lavado flagrante. Discutindose este tema en detalle ms adelante, el gobierno brasileo ha buscado imponer lmites al lavado; particularmente, si se relaciona con el terrorismo, a menudo en cooperacin con otros gobiernos de la regin y a travs de clulas de inteligencia regional y operaciones conjuntas38.
35 Ver
http://blog.justica.gov.br/inicio/combate-a-lavagem-de-dinheiro-e-apontado-comomedida-para-sufocar-organizacoes-criminosas/.
36 Ver GAFISUD http://www.gafisud.info/home.htm 37 Observacin de Sam Logan, octubre de 2012. 38 Ver: FATF-GAFI (2010). http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/mer/
MER%20Brazil%20full.pdf
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Brasil tambin ha observado un significativo aumento de los cibercrmenes en la ltima dcada. Estos incluyen el fraude bancario39, robo de identidad, trfico de drogas y pornografa infantil40. Los costos estimados de los cibercrmenes en la economa brasilea son cercanos a los U$S 8.000 millones anuales, el 7% del total global41. Brasil posee una de las tasas ms altas de incidencia de software maligno en Latinoamrica. Existe tambin creciente preocupacin por los llamados grupos hacktivistas que apuntan a instituciones pblicas y privadas con el fin de expresar sus reclamos polticos y sociales42, a la vez que apoyan la violacin sistemtica del copyright a travs de la descarga de material pirateado43. Como potencia emergente, Brasil est ms preocupado que sus vecinos por las amenazas de ciberguerra y ciberterrorismo, siendo stas acciones motivadas polticamente para penetrar las redes informticas nacionales
39 Ver
http://www1.folha.uol.com.br/tec/1143535-cibercriminoso-brasileiro-promove-ataque-sofisticado-a-banco-on-line.shtml and http://www1.folha.uol.com.br/tec/1163431custo-anual-do-cibercrime-no-brasil-e-de-r-16-bilhoes-diz-estudo.shtml.
40 Ver Bestuzhev et al (2012). 41 Ver Norton Cybercrime Report (2012). 42 Este tipo de actividades implican el cierre (por ataques Dos y DDoS) de sitios web
oficiales de cuerpos gubernamentales y entidades del sector privado y, en algunos casos, el robo y exposicin de informacin ostensiblemente confidencial. Los sitios atacados en Brasil incluyen al Banco do Brasil, Ita y Bradesco por Anonymous (contra la desigualdad generalizada en Latinoamrica); Gobierno y Presidencia de Brasil, y sitios de Petrobrs por LulzSec (contra la generalizada manipulacin de informacin por parte de las autoridades), entre otras. Ver http://www.google.com/hostednews/afp/ article/ALeqM5jyN0Fn4ZXfibMLdscIqXDnIXVDjw y http://itdecs.com/2011/06/brazilsuffers-its-biggest-cyber-attack-yet/ Ver http://www.google.com/hostednews/afp/article/ ALeqM5jyN0Fn4ZXfibMLdscIqXDnIXVDjw y http://itdecs.com/2011/06/brazil-suffersits-biggest-cyber-attack-yet/ enfatiza cmo internet est convirtindose en el principal vector de piratera en el pas, actividad ilegal que causa prdidas globales en la economa por R$ 7.300 millones (U$S 4.160 millones). Ver 2012 Special 301 Report on Copyright Protection and Enforcement de IIPA (http://www.iipa.com/rbc/2012/2012SPEC301BRAZIL.PDF).
43 En su ltimo reporte sobre Brasil, la Alianza Internacional de la Propiedad Intelectual (IIPA)
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y as infligir dao y destruir la infraestructura del pas (ejemplo: suministro de energa y agua, o sistemas de comunicacin). Aunque no se han registrado incidentes de este tipo, el discurso gubernamental y algunas medidas de ciberseguridad que se han desarrollado (Ej. CDCiber de la Armada Brasilea) son indicadores de tal preocupacin. Al considerarse las respuestas al crimen organizado en Latinoamrica y Brasil, es importante diferenciar entre las manifestaciones fsicas y virtuales. Ciertamente, la vasta geografa de Centroamrica y Sudamrica, y de Brasil en particular, requieren tomar en cuenta la cuestin geogrfica. Brasil tiene ms de 15.000 kilmetros de frontera fsica con diez estados vecinos. Estas fronteras son enormemente complejas y diferenciadas, y extremadamente difciles de monitorear y mantener. Tambin posee una sofisticada infraestructura terrestre y de comunicaciones y, como ya se mencion, un robusto mercado domstico para bienes y servicios formales e informales. As, por un lado, la venta de drogas y armas y la trata de personas muestran puntos de origen tangibles, trnsito y destino final a lo largo de la regin. especialmente en la regin Andina, el Amazonas y la Triple Frontera. Frecuentemente hay informes de, por ejemplo, crteles de Bolivia, Colombia y Paraguay utilizando aeronaves civiles para entregar cargamentos de cocana en pistas de aterrizaje en Brasil44. En contraste, el lavado de dinero, fraude y extorsin son conducidos frecuentemente desde fuera del territorio, por medios virtuales y, a menudo, involucrando actores de fuera de Latinoamrica. La proximidad fsica podra constituir un requisito para detener a los productores, traficantes y usuarios de drogas y armas mientras que el uso de herramientas de informacin y comunicacin pueden ser fundamentales en
44 Ver MercoPress (2011).
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el ltimo caso. No hace falta decir que dichas estrategias conllevarn recursos para los distintos tipos de actores de seguridad, reas de focalizacin y jurisprudencia.
Enfoque normativo e institucional de Brasil

A pesar de poseer un extendido conocimiento sobre el crimen organizado, los pases de Latinoamrica slo adoptaron compromisos conjuntos acerca de la temtica a partir de 1990. En algunos casos, sus esfuerzos acompaaron inquietudes globales ms amplias sobre esta amenaza al finalizar la guerra fra. Con el surgimiento de poderosos sindicatos criminales internacionales en el Este y Sudeste de Europa y al iniciarse varios programas de reforma neoliberales a lo largo de Latinoamrica, no caus sorpresa que una variedad de grupos se hiciera rpidamente de un punto de apoyo geogrfico en la regin. Adems, con la declinacin de los conflictos armados convencionales y la aparicin de cambios democrticos, las fuerzas armadas nacionales y las fuerzas policiales buscaron legitimidad y relevancia al reenfocarse en amenazas criminales locales y transfronterizas. En un eco perturbador con el pasado, muchos pases de Centroamrica y Sudamrica rpidamente adoptaron operaciones militares en un contexto de aplicacin de la ley, luego descripta como mano dura. Ms recientemente, los gobiernos de toda Latinoamrica han buscado ablandar sus leyes y estrategias de orden, invocando en algunas instancias al constructo de seguridad ciudadana. Por su parte, Brasil ha optado histricamente por estrategias multilaterales para promover la seguridad, en particular en relacin con la delincuencia organizada transnacional. Despus de todo, el pas fue miembro fundador de la Liga de las Nacio-
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nes y de las Naciones Unidas junto con la Unin Panamericana y su sucesora, la Organizacin de Estados Americano (OEA) (Daudelin y Burges, 2011). No obstante su hasta hoy duramente criticada estructura asimtrica de gobierno, Brasil ha permanecido ms tiempo como Miembro No Permanente del Concejo de Seguridad de las Naciones Unidas que cualquier otro pas y esto a pesar de treinta aos de dictadura (Gratius 2007). Brasil tambin adopt el rol de mediador regional a travs de, por ejemplo, el Grupo de Ro, establecido a mediados de los 80, y otras instituciones45. Mientras Brasil ha desempeado un importante papel promoviendo normas internacionales, expres a la vez una marcada resistencia a adherirse a acciones ms contundentes, incluyendo los mandatos del as llamado Captulo VII para la imposicin de la paz o regmenes de sanciones agresivas. La reticencia del pas se remonta a su prolongada oposicin a cualquier tipo de intervencin que quebrante la soberana nacional. ltimamente, Brasil ha dado un giro hacia un abordaje regional y sub regional para la promocin de la seguridad. De acuerdo con sus instintos multilaterales, Brasil ha ratificado la mayora de los instrumentos internacionales y regionales instituidos para combatir el crimen organizado La nica excepcin, compartida por la mayora de los pases de Latinoamrica, es la de que Brasil tiene an que firmar o ratificar tratados sobre el Cibercrimen46. Los mecanismos normativos clave incluyen a la Convencin Contra el Crimen Organizado Transnacional (2000) de las Naciones Unidas, ratificado por Brasil en
45 Comunicaciones con Jean Daudelin, octubre de 2012. 46 La as llamada Convencin de Budapest de 2001, supervisada por el Concejo de Europa. Ver
Diniz y Muggah (2012).
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2004, que se enfoca, entre otras cosas, en lavado de dinero47. Otros que Brasil ha suscripto incluyen al protocolo de Naciones Unidas sobre el trfico de mujeres y nios (2004)48, el protocolo de Naciones Unidas contra el contrabando de emigrantes (2004)49, el protocolo de Naciones Unidas contra la fabricacin ilegal y trfico de armas de fuego (2006)50, y un conjunto de convenciones de Naciones Unidas relacionadas a los narcticos (1965, 1972, 1991)51, terrorismo (2005)52 y corrupcin (2005)53. Por supuesto, firmar y ratificar tratados representa un importante primer paso, implementarlos y cumplirlos es algo enteramente distinto. A pesar de ello, Brasil ha creado una serie de instituciones nacionales y sub-nacionales para enfrentar al crimen organizado, incluyendo el trfico de drogas, contrabando de armas, lavado de dinero y, ms recientemente, cibercrmenes. Sin embargo, no ha promovido muchas agencias con funciones supranacionales. La principal entidad del sector pblico involucrada en combatir el crimen organizado es el Ministerio de Justi47 Especficamente, animal al estado a desarrollar y promover la cooperacin global, regional
y subregional, entre las autoridades judiciales, fuerzas armadas y de regulacin financiara, para combatir el lavado de dinero. Nios, suplementando la Convencin de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Transnacional (2000).
48 Protocolo para Prevenir, Suprimir y Castigar el Trfico de Personas, Especialmente Mujeres y
49 Protocolo contra el Contrabando de Inmigrantes por Tierra, Mar y Aire, suplementando la
Convencin de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Transnacional (2000).
50 Protocolo contra la Fabricacin Ilcita y Trfico de Armas de Fuego, sus Partes, Componentes
y Municiones, suplementando la Convencin de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Transnacional (2001).
51 Ver Primera convencin sobre drogas y narcticos (1961) (enmendada en 1972), Convencin
sobre sustancias psicotrpicas (1971) y la Convencin contra el trfico ilegal de drogas narcticas y psicotrpicos o Convencin de Viena (1988).
52 Naciones Unidas, Convencin para la Supresin del Financiamiento al Terrorismo (1999). 53 Naciones Unidas, Convencin contra la Corrupcin (2003).
209
cia. El Ministerio fue fortalecido durante el la administracin de Lula, autorizndoselo a ampliar sus actividades en relacin a la llamada guerra a las drogas, armas, crmenes financieros y terrorismo (Machado 2007)54. Y en tanto que el Ministerio ha establecido un nmero de oficinas especficas enfocadas en seguridad pblica (SENASP). Drogas (SENAD), Justicia (SNJ), as como tambin un Departamento de Recuperacin de Activos y Cooperacin Jurdica Internacional (DRCI), las entidades ms importantes son la Polica Federal y, en menor medida, la Patrulla Caminera Federal (DPRF). La primera es descripta en profundidad ms abajo y la Divisin de Represin del Crimen de la ltima, tiene como objetivo prevenir y evitar el trfico de drogas y armas, la trata de personas, el contrabando, la piratera y el robo de vehculos55.
54 La orden fue reforzada por la ascendencia de Brasil en la Convencin contra el Crimen
Organizado Transnacional, de Naciones Unidas.
55 Ver www.dprf.gov.br.
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Figura 1 - Funciones Administrativas de la Polica Federal DICOR56

DICOR
Polica de Coordinacin General de la Tesorera (COPFAZ) Coordinador General de Polica de Represin a las Drogas (CGPRE) Divisin de Divisin de Represin de Crmenes contra el Tesoro Nacional (DFAZ) Unidad de Represin de Cibercrmen es(URCC) Sector de Represin de Desvos de Productos Qumicos (SEDQ) Operaciones de Represin a las Drogas (DIREN) Divisin de Represin del Trfico Ilegal de Armas (DARM) Divisin de Represin de Delitos Financieros (DFIN)
Lavado de dinero (entre otros)
Cibercrimen (principalmente econmicos) Drogas Trfico de Armas
Lavado de dinero (entre otros)
La Polica Federal es una agencia nacional respetada y considerada como competente y eficiente, a pesar que se haya visto envuelta en una serie de escndalos en la dcada pasada57. Especficamente, la Polica Federal tiene el cometido constitucional de enfrentar varios tipos de crmenes en todo Brasil, as como sus manifestaciones internacionales o interestatales58.
56 Ver http://www.dpf.gov.br/institucional/Organograma_unidades_centrais_01.2012/. 57 Por ejemplo, la Operao Satiagraha entre 2004 y 2008 ha levantado muchas controversias.
Ver http://www.brasil247.com/pt/247/brasil/55043/
58 La constitucin es menos clara en lo referente al crimen organizado. Art. 144: La polica
federal, instituida por ley como cuerpo permanente, organizado y mantenido por la Unin y estructurado en carrera, est planeada para: 1. Investigar ofensas criminales contra el orden poltico y social o en detrimento de bienes, servicios e intereses de la Unin, o de sus agencias autnomas y empresas pbicas, as como tambin otras ofensas con repercusin interestatal o internacional que requieran una represin uniforme, segn lo
211
Est burocrticamente organizada en divisiones separadas que incluyen a la Direccin para la Investigacin y Combate del Crimen Organizado (DICOR)59. Los objetivos clave de la DICOR estn ilustrados en la Figura 1 e incluyen el trfico de drogas, contrabando de armas, lavado de dinero y cibercrmenes. La Polica Federal tambin coopera con Interpol y Ameripol y mantiene oficinas de enlace con pases vecinos como Argentina, Bolivia, Guyana Francesa, Paraguay, Per, Surinam y Uruguay. Junto al Ministerio de Justicia y la Polica Federal, existen diversas entidades pblicas crticas que tambin se involucran en el enfrentamiento de las distintas formas nacionales y transnacionales del crimen organizado. stas incluyen al Ministerio de Relaciones Exteriores, el Tesoro Nacional y otras como los Servicios de Inteligencia, la Oficina de Seguridad Presidencial (GSI), la Cmara de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional (Creden), el Consejo de Defensa Nacional (CDN), y la Secretara de Relaciones Institucionales (SRI)60 del Ministerio de Relaciones Pblicas Federal. Un enorme desafo para Brasil, como para otros pases, es mantener una coherencia y coordinacin institucional entre las mismas.
que la ley establece. 2- Prevenir y suprimir el trfico ilegal de narcticos y drogas similares, contrabando, sin excluir accin por parte de la tesorera y otras agencias pblicas en sus respectivas reas de competencia. 3- Ejercer la funcin de polica martima, de frontera y de aeropuertos. 4. Ejercitar exclusivamente de las funciones de polica judicial de la Unin.
59 Ver http://www.dpf.gov.br/institucional/Organograma_unidades_centrais_01.2012/.
60 Una de las actividades de la oficina de Fiscales Pblicos es la de promover acciones penales en relacin a los crmenes bajo jurisdiccin federal. Estas incluyen el comercio ilegal de drogas, trfico de personas, contrabando, lavado de dinero y ciertos tipos de cibercrmenes (ej. pornografa infantil, crmenes por racismo, etc.) la MPF tambin incluye la Assesora de Cooperao Jurdica Internacional, la cual ha estado involucrada en el desbaratamiento de operaciones de grupos criminales en Brasil. Lo hace bloqueando recursos originados en actividades ilegales, tanto desde Brasil hacia el exterior como desde el exterior hacia Brasil; bloqueando cuentas y obteniendo informacin bancaria, compartiendo informacin sensible y cooperando con otros departamentos, y buscando y capturando recursos ilegales.
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La Polica Federal es una de las varias entidades de seguridad en Brasil. Si bien ostenta un mandato nacional e internacional, as como divisiones en cada estado, tambin trabaja junto a diversas unidades militares y de la Polica civil. Debido a la naturaleza altamente descentralizada de las fuerzas policiales y la superposicin de sus competencias, hay complejos desafos asociados a la coordinacin de actividades. Un particular obstculo se refiere al Servicio de Inteligencia de la Polica Federal, el cual est apenas dbilmente integrado al sistema nacional y es fuente de una tensin considerable. Del mismo modo, la Polica Federal tiene que trabajar junto a las Fuerzas Armadas, las cuales desempean un papel de creciente firmeza en el combate de organizaciones criminales en las zonas fronterizas. De hecho, la coordinacin no solo es un reto, sino que ambos actores son efectivamente competidores por los escasos fondos, tal como lo demostraron las protestas de la Policia Federal en 201161. Hay algo de verdad en sus preocupaciones: el Tribunal de Contas da Unio recientemente public un informe confirmando carencia de recursos humanos y materiales de la Polica Federal al momento de enfrentarse al crimen organizado en las zonas de frontera62.
61 En noviembre de 2011, se llevaron a cabo protestas contra los recortes y demoras en
los compromisos del presupuesto federal sobre instalaciones de la DPF en la frontera (parte del Plan Estratgico de Fronteras). La Federacin Nacional de Agentes Federales (FENAPEF) lanz un Standard de Operaciones en el cual los servicios de la DPF en la frontera y puntos de control fluvial fueron frenados, mientras que los servidores pblicos de la DPF de 13 estados organizaron una manifestacin frente al Ministerio de Justicia en favor de sus colegas desplegados en zonas remotas. Ver http://www.estadao.com.br/ noticias/impresso,plano-de-fronteiras-patina-por-falta-de-recursos-e-policiais-federaisse-revoltam-,801796,0.htm. http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/imprensa/noticias/noticias_arquivos/Informativo_Sisnad_1.pdf y http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/1140513tcu-diz-que-estrutura-da-policia-federal-e-insuficiente-na-fronteira.shtml. Es difcil estimar cuanto est gastando la Polica Federal en su lucha contra el crimen organizado transnacional. La DPF y la DPRF recibieron en conjunto slo R$ 17 millones del presupuesto del PEF para 2012 (ver ms sobre el PEF abajo y en http://blog.justica.gov.br/inicio/r-150-
62 Ver
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Junto con las entidades mencionadas ms arriba se encuentra el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas, las cuales tambin desempean funciones cada vez ms importantes en la lucha contra el crimen organizado. Bajo la tutela (civil) del Ministerio, los militares brasileos desempean un rol significativo, aunque intermitente, conteniendo las amenazas locales en las favelas infestadas de pandillas y milicias, as como tambin participan en operaciones de frontera. Pero los militares han ocupado un lugar ms prominente desde finales de los 90 en adelante. Especficamente. La Lei do Abate de 1998 autoriz a las fuerzas armadas a derribar aeronaves hostiles, incluyendo aquellas sospechadas de transportar narcticos u otro tipo de contrabando63. Del mismo modo, una ley federal aprobada en 1999 estableci funciones complementarias enfatizando que los militares pueden actuar a travs de acciones preventivas y represivas en la zona de frontera, en el mar y en aguas continentales sin importar la titularidad, propiedad, propsito o cualquier cargamento dentro de ellos contra crmenes transnacionales y delitos ambientales, en acciones propias o en coordinacin con otras agencias de la Rama Ejecutiva, llevando a cabo, entre otras, las siguientes acciones: I - Patrullar. II - Inspeccionar/buscar personas, vehculos terrestres, embarcaciones y aeronaves, y III Ejecutar arrestos en el siniestro64. Los militares brasileos aumentan tambin sus respuestas combinadas contra el crimen organizado con lo que podra describirse como crmenes medioambientales. En lnea con la
milhoes-para-plano-estrategico-de-fronteiras/). La estacin de Polica Federal en Foz de Iguaz, cercana a la Triple Frontera, fue la nica unidad de fuera de las grandes ciudades en recibir mayores aportes en 2011: R$ 8.5 millones (Ver Portal Transparncia Brasil).
63 Ver Ley no 9.614, 19 de diciembre, modificada por Ley no 136/2010. 64 Ver Ley Complementaria no 97, 9 de junio.
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Estrategia de Defensa Nacional de 200865, los militares y la marina actualmente se posicionan con mayor permanencia en el Amazonas y zonas fronterizas para combatir complejos del crimen organizado, incluyendo trfico de drogas, contrabando de armas y movimientos migratorios ilegales66 a la vez que vigilan la tala ilegal y la extraccin de productos relacionados (ver Machado 1997, 1996). El llamado Sistema de Vigilancia del Amazonas (SIVAM) es uno de los mecanismos lanzados en 2002 para monitorear los sistemas fluviales del pas y sus fronteras. (Almeida 2002) De hecho, el programa SIVAM tambin incluy un acuerdo de bsquedas con Colombia, aunque parece haberse debilitado por limitaciones presupuestarias67. La Operacin gata es otro importante ejemplo de sucesivas operaciones multi-task de frontera planeadas para desbaratar una combinacin de actividades del crimen organizado. Estas operaciones normalmente conllevan el establecimiento de puestos de control fijos y mviles de bsqueda de drogas y abastecimiento de armas a grupos criminales en Recife, Rio de Janeiro y San Pablo, as como controlar el trfico ilegal a travs de la frontera. Requieren tambin el uso de drones no tripulados y docenas de aeronaves68. Los oficiales brasileos han notado que las fronteras ms blandas son las correspondientes al lmite con Paraguay y Uruguay, aunque las operaciones se han exten65 Ver http://www.defesa.gov.br/projetosweb/estrategia/arquivos/estrategia_defesa_nacional_
ingles.pdf.
66 Por ejemplo, Brasil fren recientemente la entrega de visas a inmigrantes haitianos
que estaban entrando ilegalmente al pas por Acre, debido, al menos pblicamente, a preocupaciones por la participacin de grupos criminales organizados en operaciones ilegales de trfico de personas.
67 Observacin de Sam Logan, octubre de 2012. 68 Brasil adquiri 15 drones de Israel en 2009 a un costo de U$200 millones durante una visita
del entonces presidente Shimon Peres. Ver MercosPress (2009).
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dido a Bolivia, Colombia y Per. La Figura 2 destaca operaciones gata claves llevadas a cabo por los militares desde 2011. A pesar de encargarse de promover una ms amplia integracin regional y trabajar con todo el gobierno, ni el Ministerio de Defensa ni las Fuerzas Armadas han llevado a cabo fuertes avances en este tema. El Ministerio de Defensa en particular se supone que debe trabajar con el Ministerio de Relaciones Exteriores para promover la cooperacin inter-agencias, incluyendo relaciones de cooperacin con los vecinos para luchar contra el crimen organizado, fortalecer colaboraciones estratgicas en ciberntica, cuestiones nucleares y espaciales, y promover las investigaciones en conjunto y desarrollos en productos para defensa69. Pero hay preocupacin porque la integracin se est llevando a cabo lentamente, si es que se est llevando a cabo70. Claramente la performance deslucida no puede ser endilgada enteramente al Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas. De hecho, el Ministerio de Relaciones Exteriores tambin se encarga, a travs de su Coordinador General para la Lucha Contra Actividades Ilegales Transnacionales (COCIT), de promover la cooperacin nacional e internacional en asuntos relacionados con el trfico de drogas, contrabando de armas, trata de personas, lavado de dinero y cibercrmenes. Convertir expresiones de deseo en acciones prcticas es algo ms fcil de expresar de que poner en prctica.
69 Ver ENS (2008, p. 64). 70 Ver Manrique (2012).
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Figura 2 - Principales operaciones militares para combat1ir el crimen organizado en reas de frontera.
Operacin gata I (2011) rea Cubierta Argentina, Paraguay y Uruguay Despliegue 3,500 hombres Resultados Captura de 2 toneladas de productos irregulares, destruccin de pistas de aterrizajes ilegales y sitios de extraccin. Captura de 7 vehculos, 65kg de explosivos, 2t de marihuana, 65kg de pesticidas ilegales, R$ 900.000 en contrabando y productos piratas. 50 armas pequeas y 1t de drogas capturadas. 7 personas arrestadas y 33 kg de pasta base de coca. 31 personas arrestadas, 6t de drogas capturadas, valor total de las capturas: ms de R$5 millones.
gata II (2011)
Colombia
Ms de 5,000 hombres
gata III (2011) gata IV (2012) gata V (2012)
Bolivia, Paraguay y Per Guyana, Guayana Francesa, Surinam y Venezuela Brasil 3.900km desde Rio Grande do Sul hasta Mato Grosso do Sul
7,000 hombres Ms de 5,000 hombres 19,000 hombres
Parte de las razones que dificultan la promocin de la cooperacin en un rea regional ms amplia se relaciona con el enfoque interno que Brasil se plantea desde hace tiempo. A diferencia de otros pases, Brasil est intensamente preocupado en proteger y asegurar por derecha y de facto la soberana sobre su territorio. Esta determinacin viene desde tiempos anteriores a las polticas de colonizacin pre-independencia, una estrategia de mayor seguridad durante el perodo dictatorial (1965-1985), y variaciones ms flexibles durante administraciones democrticas. Sin embargo, bajo la presidencia de Rousseff, el Plan Estratgico de Frontera (PEF) de 2011 le ha dado a esta prioridad un nuevo significado e importancia71. En concordan71 Ver Decreto No 7496 de Junio 8, 2011: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-
2014/2011/Decreto/D7496.htm.
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cia con su antecesor, el PEF explcita e implcitamente, acuerda como prioridad a la integracin con Sudamrica. Sin embargo, lo que lo diferencia es cmo el PEF enfatiza fuertemente la prevencin, control y represin del crimen transnacional organizado as como una integracin mejorada de cuerpos de seguridad pblica y las fuerzas armadas de pases de la regin. De forma crtica, tambin privilegia no slo una respuesta de todo el gobierno por parte de Brasil, sino tambin acciones conjuntas entre estados federales, colaboraciones con pases vecinos, y apoyo para la implementacin a travs del Gabinete de Gestiones Integradas de Frontera (GGIF) y el Centro de Operaciones Conjuntas (COC)72. A pesar de que an estn evolucionando, las actividades del PEF tienen un gran alcance. El Sistema de Seguridad Fronteriza (SISFRON), por ejemplo, es uno de los componentes ms ambiciosos de la intervencin y se espera que est totalmente funcional en 2030. SISFRON constituye un sistema de monitoreo diseado para asegurar vigilancia en tiempo real de las fronteras de Brasil y movilizar rpidas respuestas73. Mientras tanto, el plan de la Estrategia Nacional de Seguridad Pblica en Fronteras (ENAFRON), supervisado por la SENSAP, busca coordinar acciones federales, estatales y municipales en once estados y ms de 588 municipalidades. Mantiene un plan de entrenamiento, capacidad edilicia, cooperacin tcnica y actividades de intercambio a travs de acuerdos especficos (convnios). Tambin requiere operaciones conjuntas de control en zonas de
72 Ver
http://www.defesanet.com.br/fronteiras/noticia/1441/PEF---Governo-Federal-lancaplano-para-prevenir-e-enfrentar-crimes-nas-fronteiras. Motorizada de Dourados.
73 Una reciente prueba piloto en Mato Grosso do Sul involucr a la 4 Brigada de Infantera
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frontera e inversiones en ICTs74. Finalmente, como agregado a las actividades de gata, hay una gran cantidad de planes de control de fronteras dictados por el PEF (ej. Fronteira Unida, Fronteira Blindada y Gnesis). Una actividad en curso es Sentinela, liderado por el Ministerio de Justicia y apoyado por entidades federales de seguridad (ej. DPF, DPRF, la Fora Nacional de Segurana Pblica y la SENASP)75. Al parecer, el principal objetivo del PEF es consolidar la presencia estatal en reas perifricas, fortalecer la cooperacin interestatal en Brasil y expandir las estrategias de colaboracin internacionales.
El pasado est presente? Futuras posturas de seguridad en la regin

En la medida en que Brasil ha adoptado conscientemente un enfoque regional para encarar al crimen organizado, consistentemente adopta una orientacin Sudamericana. Esta perspectiva difcilmente sea accidental: en lo que refiere a combatir el narcotrfico, contrabando de armas, lavado de dinero y trata de personas, Brasil se enfoca de lleno en los riesgos de contagio y los retos que provienen de sus diez vecinos. Y mientras Brasil ha apuntado su postura diplomtica hacia un rol de expansin global, contina negociando acuerdos bi y trilaterales para enfrentar el crimen organizado. Brasil tambin contina cooperando con la OEA en cuestiones de ciberseguridad, drogas, control de armas y terrorismo, pero su participacin est
74 Ver
http://blog.justica.gov.br/inicio/autoridades-de-seguranca-publica-se-reunem-paradefinir-acoes-de-controle-das-fronteiras-em-2013/ and http://tribunaamapaense.blogspot. com.br/2012/12/enafron-programa-federal-protege.html drogas-e-contrabando-nas-fronteiras/
75 Ver, por ejemplo, http://blog.planalto.gov.br/operacao-sentinela-aumenta-a-apreensao-de-
219
pasando a lo que algunas analistas describen como una fase vaca. En verdad, la OEA es vista por los pases Sudamericanos como una entidad comparativamente dbil, con poca legitimidad o influencia. Su involucramiento en mediaciones de crisis de seguridad en Centro y Sudamrica es resistido rutinariamente por Brasil, para frustracin de Washington DC76. Los esfuerzos para reavivar la importancia de la OEA a travs de reuniones ministeriales tampoco son vistas de forma optimista por los gobiernos Sudamericanos (Daudelin y Burges 2011) De este modo, en lugar de inclinarse hacia el norte, Brasil apunta a intensificar las relaciones subregionales y bilaterales77. De forma reveladora, de los casi 25 acuerdos bilaterales firmados por Brasil asociados al crimen transnacional, aproximadamente la mitad son con pases vecinos, un tercio son con pases europeos o africanos y slo un puado son con pases de Centroamrica y Norteamrica78. A pesar que Brasil no excluye la idea de aumentar su cooperacin con Estados Unidos, Mxico o Canad, no la ha buscado activamente. Adems, en comparacin, Brasil tiene con Centroamrica, pases del Caribe e Instituciones asociadas, relaciones por separado y limitadas a temas relacionados con el crimen organizado. El Gobierno de Estados Unidos, por su parte, no parece ver a Brasil como un centro clave de influencia, del mismo modo en que contempla a China, India y Rusia. Por otro lado, la estrategia de los militares
76 Entrevista con el Director de la Divisin de Seguridad Multinacional, OAS, febrero de 2012.
Comunicacin con Jean Daudelin, Octubre de 2012.
77 Ver Manhana y Magalhes (2006, p. 137). 78 Una lista de acuerdos bilaterales firmados por Brasil entre 2003 y 2010 asociados con la
lucha contra el crimen organizado est disponible en http://www.itamaraty.gov.br/temas/ balanco-de-politica-externa-2003-2010/3.2.19-anexo-temas-multilaterais.-combate-aosilicitos-transnacionais.
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estadounidenses generalmente apoya la integracin regional en Sudamrica y el liderazgo implcito de Brasil79. An as, los diplomticos brasileos continan intentando obtener de Estados Unidos una silla en el Concejo de Seguridad de las Naciones Unidas, mientras cautelosamente oponen resistencia a la influencia estadounidense en la regin y a incursiones sobre estados soberanos80. De hecho, Brasil ha dejado en claro que la presencia militar estadounidense en Colombia (y previamente en Ecuador) debera ser de carcter temporal81. Incluso los pragmticos, tanto de Brasil como de Estados Unidos reconocen que una mejor cooperacin es inevitable y se espera que el fortalecimiento de las relaciones militares fluya a partir de las relaciones diplomticas, incluyendo preocupaciones en comn sobre el crimen organizado (Brown 2012). Por ejemplo, el ministro de Defensa Celso Amorim ha enfatizado repetidamente el potencial de cooperacin extendida incluyendo la asistencia trilateral en el extranjero82. A pesar de su reciente surgimiento, se espera que en el futuro haya cooperacin conjunta en la Triple Frontera de Brasil, Paraguay y Argentina en algunas actividades antiterroristas83. Otras preocupaciones relacionadas involucran conexiones entre organizaciones de trfico de drogas de Sudamrica y Europa Occidental (principalmente
79 La 2011 US National Military Strategy menciona que Vemos con buenos ojos los
esfuerzos de Brasil y otros aliados regionales por implementar mecanismos de seguridad y econmicos, tal como el Consejo de Defensa Sudamericano (SADC). mediados del Siglo XX (ver Brown 2012).
80 Esto representa un cambio gradual hacia colaboraciones ms positivas durante comienzo y
81 Ver, por ejemplo, Wecker (2009). 82 Ver Amorim (2011). 83 Vale recordar los ataques terroristas de 1992 y 1994 en Argentina por parte del grupo
Hezbollah, apoyado por Irn. Hay actualmente rumores de reclutamiento y entrenamiento en la zona de la Triple Frontera.
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Portugal y Espaa) y frica Occidental84 as como tambin posibles vnculos con Al-Qaeda. Vale la pena hacer hincapi en que Sudamrica como un todo carece an de una estructura regional coherente para administrar las prioridades de seguridad colectiva y defensa. La mayora de los pases en la regin contina confiando en sus propias instituciones para hacer frente a las amenazas transnacionales y Brasil es parte de una geometra variable de acuerdos multilaterales85. Hace relativamente poco tiempo que surgieron tibias organizaciones y procesos regionales para mejorar la cooperacin, con otras generando an ms incertidumbre86. En 2003, por ejemplo, los Ministros de Defensa de toda Sudamrica se reunieron por primera vez para analizar prioridades en seguridad y definir un frente comn contra las amenazas internacionales87. A pesar de estas limitaciones, y probablemente a causa de ellas, Brasil ajust su postura a la de un eje distintivo sudamericano, prefirindolo a uno de alcance panamericano o latinoamericano88. Su decisin de fundar la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) con otros 11 miembros es un ejemplo de esto, a pesar de que podra establecer un conflicto con Mxico.
84 La Operao Caravelas lanzada por la Polica Federal en 2005 desbarato un fraude que
involucraba socios en Brasil y Portugal (ver Revista Piau, Glria e Perdio, no 75, dic. 2012). Guinea-Bissau tambin ha sido reportada como un destino intermediario de drogas sudamericanas antes de alcanzar Europa. Estos ejemplos demuestran que la accin internacional de los grupos criminales brasileos puede verse limitada por la barrera del lenguaje.
85 Crditos a Jean Daudelin por el trmino geometra variable, Oct 2012. 86 Por ejemplo la autoproclamada antiimperialista Alianza Bolivariana de los Pueblos de
las Amricas (ALBA) establecida por los presidentes Chvez y Castro en 2004, incluye 8 miembros.
87 Ver Flem (2004) y Sain (2002). 88 Como observa Stuenkel (2011), el apoyo de Brasil al CELAC es poco ms que un gesto
vaco.
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A pesar de ser nueva, la UNASUR es descripta por algunos analistas como el eje de la estrategia regional de Brasil (Daudelin and Burges 2011). Formalmente establecida por la Declaracin de Brasilia en 2008, la UNASUR incluye un Concejo de Defensa Sudamericana (CDS), un Protocolo de Paz, Seguridad y Cooperacin, un Centro de Estudios Estratgicos de la Defensa (CEED) y reuniones de rutina sobre defensa, justicia y ministerios interiores. El CDS, con asiento en Quito, constituye un foro de intercambio de informacin y promocin de la cooperacin sobre, entre otras cosas, amenazas del crimen organizado89. Planea fomentar medidas para generar confianza, colaboracin entre establecimientos militares, y articular posiciones comunes sobre asuntos globales. Durante la reunin de Ministros de Defensa de la UNASUR en febrero 2012, por ejemplo, el crimen organizado transnacional fue abiertamente discutido por primera vez90. Se reafirmaron compromisos durante la cumbre de Mayo 2012 en la cual se hizo una concreta recomendacin para luchar contra el crimen organizado91. Sin embargo an no est claro si estos llamados a la accin se volvern intervenciones en la prctica ya que la UNASUR como un
89 Ver http://www.unasursg.org/index.php?option=com_content&view=article&catid=87:co
nsejo-suramericano-del-problema-mundial-de-las-d&id=337:estatuto-consejo-problemamundial-drogas.
90 En esta ocasin fue apuntado que esta es la primera vez que el tema de la seguridad pblica
es abordado a nivel suramericano desde una perspectiva especializada y multidisciplinaria, como fue dispuesto en agosto del ao pasado por los Ministros de Relaciones Exteriores, y desde el ao 2009 por los Jefes de Estado de la regin, cuando acordaron fortalecer la lucha y cooperacin contra el terrorismo y la delincuencia organizada transnacional y sus delitos conexos, el trfico de armas pequeas y ligeras, as como el rechazo a la presencia de grupos armados al margen de la ley. Ver http://www.unasursg.org/index.php?option=com_co ntent&view=article&id=516:ultima-unasur-debate-cooperacion-regional-en-crimentrasnacional-organizado-y-nuevas-amenazas&catid=66:noticias-unasur. +coordenar+luta+contra+crime+na+America+do+Sul.html.
91 Ver http://noticias.terra.com.br/mundo/noticias/0,,OI5753689-EI8140,00-Unasul+decide
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todo, an carece de una estrategia de financiacin clara, capacidad de desarrollo poltico, o un acuerdo sobre la devolucin del poder92. Brasil tambin est buscando ejercer su liderazgo e influencia en el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR)93. De acuerdo a algunos diplomticos en Brasilia, los dividendos polticos y geopolticos del MERCOSUR tienen mayor peso que los eventuales beneficios de su potencial econmico. Y mientras el bloque ofrece algunas ventajas estratgicas, es importante hacer notar que no exhibe una autonoma robusta, capacidad administrativa ni poder de polica y discrecionalidad militar. A pesar de haber sido diseado como mecanismo para promover intereses econmicos, Brasil observa al MERCOSUR de manera secundaria, como un medio para darle forma a las posturas de seguridad de los estados de Sudamrica, y constituye uno de los tantos acuerdos multilaterales en los que el pas tiene presencia. Desde su implantacin, la entidad ha generado una serie de procesos que llaman a una lucha ms vigorosa contra el crimen organizado. Por ejemplo, en 1998 se cre un sistema integrado para vigilar el trfico de drogas, el lavado de dinero y otros tipos de contrabando en la Triple Frontera. Tambin facilit la creacin de un sistema de control y rastreo de cargamento de armas asociadas al trfico de drogas y otras entidades criminales94 as como al monitoreo de actividades de transporte areo ilegal. An ms acuerdos sobre lucha contra la corrupcin han sido negociados95, desarrollndose enfoques cooperativos
92 Comunicacin con Jean Daudelin, oct. 2012. 93 Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) Mercado Comn del Sur (MERCOSUR). 94 Ver MERCOSUR (1998) y (2010). 95 Ver http://www.mercosur.int/msweb/CCCP/PT/Index.html.
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para abordar el crimen transnacional96 e identificando los medios para promover respuestas integradas. Aun as el futuro del MERCOSUR como una fuerza seria en Sudamrica queda expuesto a cuestionamientos: la reciente inclusin de Venezuela levanta sospechas en algunos estados y genera nuevas inquietudes97. A pesar de la extensa participacin de Brasil en los clubes regionales, la estrategia para enfrentar al crimen organizado permanece enfocada estrictamente en reforzar lazos formales e informales en Sudamrica. Participando de la creacin de la UNASUR y el MERCOSUR, Brasil consolid muchos acuerdos bilaterales y trilaterales para extender su influencia y controlar las fronteras compartidas98. Y en tanto son efectuadas numerosas declaraciones de objetivos, se mantienen an preocupaciones reales sobre las posibilidades de los gobiernos sudamericanos de querer y poder luchar contra el crimen organizado99. La mera firma de un acuerdo no necesariamente se traduce en una accin prctica, sugiriendo que se requieren medidas de verificacin y monitoreo para evaluar la efectividad de dichas acciones. Desde 2011, Brasil ha establecido acuerdos con Per y Paraguay (descripto coloquialmente como Nosso Plano Colmbia, Nuestro Plan Colombia) para enfrentar la produccin y trfico de drogas100. Esto incluye acciones transfronterizas por parte
96 Ver
http://www.mercosur.int/msweb/Normas/normas_web/Decisiones/PT/DEC_016006_PT_AcdoQuadroSegRegional.pdf
97 Comunicacin con Sam Logan, oct. 2012. 98 En algunos casos, la UNODC ha buscado ayudar a gestionar cooperacin bi y trilateral en
la temtica del crimen organizado. Ver, por ejemplo, UNODC (2010).
99 Ver http://www.peruviantimes.com/tag/organized-crime/. 100 Ver http://www.vermelho.org.br/noticia.php?id_noticia=189245&id_secao=7.
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de la Polica Federal Brasilea para destruir establecimientos de produccin de coca y marihuana, aunque existe cierta preocupacin en razn de que Paraguay parece hacer la vista gorda ante el crimen organizado101. Brasil est intentando extender el plan a Bolivia y Colombia102. Tambin se han iniciado conversaciones con Bolivia103 y los Estados Unidos para desarrollar un acuerdo tripartito sobre drogas, aunque los detalles permanecen vagos y las tensiones, voltiles104. Preocupa que Bolivia y Paraguay se constituyan en narco-estados en razn de que la convergencia de intereses oficiales e ilegales est llegando a un punto lgido en algunos sectores, lo cual aparentemente influira en la poltica brasilea para la regin105. Adems de convenios ms amplios con Argentina, Uruguay y Venezuela106,
101 La frgil economa de Paraguay es altamente dependiente del comercio ilegal, siendo un
paraso del contrabando, productos piratas, armas pequeas y trfico de drogas, lavado de dinero, robo de autos, etc. Se cree que estas actividades equivalen al 60% de la economa de Ciudad del Este. Los oficiales paraguayos tienen a evadir el problema del crimen organizado previendo inestabilidad social si derribaran las bases de la economa local. Ver http://apublica.org/2011/06/wikileaks-brasileiros-reclamam-da-atuacao-do-paraguai-nocombate-ao-crime-internacional/. ter-trafico-de-drogas.shtml and http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/1139988-analise-ocupar-vacuo-que-os-eua-vem-deixando-traz-risco.shtml. http://www.em.com.br/app/noticia/internacional/2012/09/14/interna_internacional,317450/brasil-e-bolivia-reforcam-cooperacao-contra-narcotrafico.shtml. parceria-contra-drogas,825245,0.htm;
102 Ver http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/1139987-pf-avanca-a-fronteira-para-comba-
103 Ver
104 Ver http://www.estadao.com.br/noticias/internacional,bolivia-brasil-e-eua-estabelecem-
105 Ver http://www.hacer.org/latam/?p=19940, http://www.coha.org/brazilian-intervention-
in-regional-war-on-drugs-at-stake/ y entrevista de Douglas Farahen la revista Veja (O perigo dos narcovizinhos, Sep 03, 2012). Los gobiernos paraguayo y boliviano tambin han prohibido a la ABIN (Agencia Brasilea de Inteligencia) establecer oficinas en sus territorios. ABIN tiene oficinas en Argentina, Colombia y hasta en Venezuela (revista Isto no 2245, nov. 21, 2012).
106 Ver
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3078.htm, http://www.itamaraty. gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/viii-reuniao-de-alto-nivel-da-nova-agendade-cooperacao-e-desenvolvimento-fronteirico-brasil-uruguai-porto-alegre-13-e-14-
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Robert Muggah
Brasil estableci varios acuerdos con Colombia, se adapt a la amenaza de las guerrillas y tambin de los narcotraficantes107. Mientras se mantienen enfocados en enfrentar en conjunto una serie de amenazas del crimen organizado, algunos diplomticos brasileos se quejan de que los esfuerzos de Colombia estn generando un efecto un efecto de desplazamiento, empujando efectivamente a los traficantes de drogas y guerrilla hacia las zonas de la frontera amaznica108. Muchos de estos acuerdos bilaterales aseguran que los militares brasileos mantengan su preeminencia en la regin del Amazonas. Por el contrario, hay comparativamente menos evidencia pblica disponible sobre cooperacin bilateral entre pases sudamericanos para administrar ciberseguridad y ciberdefensa. De hecho, los silencios en este frente son ensordecedores. A pesar de ser un rea de posible crecimiento, solamente Brasil ha firmado un tratado con otro pas fuera de Latinoamrica Rusia. El Acuerdo de No Agresin por Armas Informticas fue firmado en 2010 y representa uno de los primeros acuerdos bilaterales de este tipo. Adems de contener un pacto de no agresin en caso de una guerra convencional, el convenio promueve el intercambio de informacin, fortalecimiento de la capacidad y ejercicios conjuntos contra ciberataques. Mientras tanto, los Ministros de Defensa de Brasil y Argentina tambin firmaron
de-setembro-de-2012, http://www.itamaraty.gov.br/o-ministerio/conheca-o-ministerio/ america-do-sul/departamento-da-america-do-sul-ii-das-ii/venezuela/grupo-detrabalho-de-desenvolvimento-fronteirico/viii-reuniao-do-grupo-de-trabalho-dedesenvolvimento-fronteirico-brasil-venezuela.
107 Ver algunos de los aspectos del plan Brasil-Colombia sobre seguridad fronteriza en
http://www.google.com/hostednews/afp/article/ALeqM5ijkiEct1a5eXDMoRqUU3rznF_ SMw?docId=CNG.adca30e7010079785565c3ff390e95b9.5f1.Casas-Zamora.
108 Ver http://www.ufrgs.br/nerint/folder/artigos/artigo71.pdf y http://agenciabrasil.ebc.com.
br/noticia/2011-01-19/colombia-tornou-se-lideranca-regional-no-combate-drogas-dizczar-antidrogas-dos-estados-unidos.
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en 2011 una Declaracin Conjunta para revisar la cooperacin bilateral en informtica y ciberdefensa. Del mismo modo, los Ministros de Defensa de Brasil, Chile y Colombia tambin han expresado su preocupacin al Pentgono sobre las ciberamenazas como el hacktivismo, y han instado al fortalecimiento de redes informticas contra fisuras y a un incremento de la cooperacin (Baldor, 2012). Todava es imposible medir con precisin los compromisos presupuestarios de Brasil para enfrentar la lucha contra el crimen organizado, en parte por el secreto que envuelve a los gastos relativos a la defensa. El gasto en defensa durante 2010 fue de unos U$S 33.5 millones, el 1.6% del PBI aument el 5.8% en 2012109. Pero el panorama general es complicado por el hecho que la administracin de Dilma introdujo recortes por ms de R$ 50.000 millones (U$S 30.000 millones) en 2011 para contener la inflacin y bajar las tasas de inters, un severo cambio respecto de los aos anteriores. Tambin es cierto que la vasta mayora del gasto en sectores involucrados en la lucha contra el crimen organizado se destina a salarios y pensiones. Sin embargo, el panorama de intervenciones especficas es revelador e indica un nivel moderado de compromiso, a pesar de que las prioridades an son fcilmente imputadas. Por ejemplo, el gobierno federal distribuy U$S 75 millones (R$ 150 millones) al ya mencionado Plan Estratgico de Frontera110 as como tambin al llamado Blue Amazon Management System para monitoreo de las lneas costeras111. El gobierno brasileo tambin se
109 Ver Oliveira (2012) y SIPRI (2012). 110 Ver http://blog.justica.gov.br/inicio/r-150-milhoes-para-plano-estrategico-de-fronteiras/. 111 La Marina tambin ha adquirido tres lanchas patrulla armadas por U$$172 millones a BAE
Systems y est considerando un contrato por U$S 2.000 millones por aviones jet de ltima generacin. Ver http://www.militar.com.br/modules.php?name=Noticias&file=print&sid=1353
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ha comprometido a aportar U$S 6.000 millones (R$ 12.000 millones) al programa SISFRON para el 2030, as como tambin a la construccin de submarinos de propulsin nuclear con un contrato aparte valuado en R$ 21.000 millones112. Programas adicionales reciben especial atencin por parte del gobierno federal, aunque se carece de detalles especficos113. Mientras tanto, la administracin anterior de Lula destin U$S 35 millones (R$ 70 millones) a programas de vigilancia (PEFRON) y otros U$S 80 millones (R$160 millones) a polticas areas nacionales para la seguridad pblica114. Asimismo, CDCiber recibir una inyeccin de U$S 60 millones (R$ 120 millones) del gobierno federal en 2012, con proyecciones futuras que anticipan un rpido incremento115.
112 Ver
http://g1.globo.com/brasil/noticia/2012/08/em-transformacao-exercito-planejaestar-totalmente-equipado-em-10-anos.html. Ver tambin http://www.estadao.com.br/ noticias/nacional,submarino-nuclear-brasileiro-saira-do-papel-em-2016,897305,0.htm. programa ENAFRON (R$ 156 millones). Ver Portal SigaBrasil. Para ms informacin sobre el gasto en ENAFRON ver http://blog.justica.gov.br/inicio/autoridades-deseguranca-publica-se-reunem-para-definir-acoes-de-controle-das-fronteiras-em-2013/. Tambin, Embraer, el conglomerado aeroespacial brasileo est incrementando sus ganancias en el sector de Defensa, (USD1.000 millones in 2012) en parte debido a su activa participacin en los programas de defensa de la frontera. Ver http://www1.folha.uol.com. br/mercado/1201140-embraer-ve-area-de-defesa-crescer-e-faturar-us-1-bilhao-no-ano. shtml. to.html.
113 stas incluyen la Calha Norte (R$ 72 millones), SIPAM (SIVAM) (R$ 63 millones) y
114 Ver http://saibadascoisas.blogspot.com.br/2009/10/senasp-lanca-projeto-de-policiamen-
115 Ver
http://g1.globo.com/brasil/noticia/2012/08/em-transformacao-exercito-planejaestar-totalmente-equipado-em-10-anos.htm.
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Figura 3 - Localizacin de las inversiones en seguridad fronteriza entre 2009-2012
Fuente; Ministerio de Justicia de Brasil. http://blog.justica.gov.br/inicio/autoridades-deseguranca-publica-se-reunem-para-definir-acoes-de-controle-das-fronteiras-em-2013/
Conclusiones
Mientras algunos crticos sostienen que Brasil ha sobreextendido su enfoque sobre la paz global y prioridades en seguridad, hay evidencias de que el pas tiene al menos un ojo enfocado atentamente hacia el crimen organizado en su propio patio trasero. Los polticos brasileos continan orientando la postura nacional sobre seguridad y poltica exterior hacia un rol globalizado, mientras la Polica Federal y las fuerzas armadas negocian prioridades en el vecindario en un marco subregional y bilateral. Pero la seriedad del compromiso de Brasil sigue siendo una cuestin abierta. A pesar de haber obtenido importantes logros, Brasil an carece de capacidad poltica y econmica para lograr convertirse en una gran influencia glo-
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bal, tal como lo desea. Paradjicamente, el declarado respeto por la soberana de Brasil puede impedir su efectividad como lder regional, limitando su voluntad y capacidad de tomar medidas para combatir la delincuencia organizada transnacional. Y aunque Brasil est ampliando sus actividades contra la delincuencia organizada transnacional, su enfoque est claramente enfocado, a nivel geogrfico, dentro y ms all de sus propias fronteras. De hecho, Brasil est utilizando amenazas en los pases vecinos de la delincuencia organizada y el contrabando a la colonizacin de las tierras y la migracin como pretexto para reforzar y consolidar su propia presencia estatal interior. La verdadera prueba de la estrategia, sin embargo, es si el enfoque subregional para la lucha contra el crimen organizado habr de generar los resultados deseados. Una preocupacin persistente es como est siendo recibida la posicin estratgica de Brasil sobre el crimen organizado por parte de los pases vecinos, o ms especficamente, por parte de todo el continente americano. Por un lado, Brasil ha llevado a cabo una vertiginosa variedad de actividades diplomticos para elevar su perfil global y compromisos en una vasta cantidad de temas de gobernabilidad y seguridad. Mientras el poder e influencia de Estados Unidos sobre Latinoamrica pierde terreno, Brasil est comenzando a explorar una sociedad de iguales con el foco puesto en el crimen organizado, control de fronteras, colaboracin en inteligencia y ciberseguridad. Pero tambin hay seales de que, entre algunos de los vecinos de Brasil, estas expresiones de colaboracin podran ser demasiado parciales para uno de los lados. De hecho, Bolivia, Per y Venezuela han expresado su preocupacin por la expansin de las Fuerzas Armadas Brasileas en el Amazonas, temiendo que sus soberanas sean vulneradas. Mientras buscan aplacar esas
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preocupaciones, Brasil, casi con seguridad, va a continuar resistiendo la influencia de otras potencias importantes de la regin a la vez que redirige la rbita de las instituciones multilaterales para reflejar sus propias prioridades. Ms cerca de casa, Brasil ha buscado sugerir sus programas de seguridad subregional en un lenguaje de solidaridad y cooperacin Sur-Sur. Por ejemplo, los acuerdos de cooperacin en la frontera habitualmente se expresan tanto en trminos de seguridad como de desarrollo, como lo indican los recientes acuerdos con Bolivia sobre drogas e inmigracin116. Tal como se mencion ms arriba, Bolivia ha rechazado incesantemente la estrategia intervencionista de seguridad fronteriza indicando que sus propias fuerzas armadas son la nica entidad autorizada para enfrentarse a la produccin y trfico de cocana117. Mientras tanto, algunos pases expresan su preocupacin por los esfuerzos de Brasil para asegurar sus fronteras, que podran representar un nuevo expansionismo. Brasil parece estar deliberadamente llenando el vaco dejado por la cada vez menos visible presencia de Estados Unidos en la subregin. Y a pesar de que podra haber preocupacin en capitales extranjeras por el rol expansivo de Brasil, la realidad indica que densas redes de cooperacin estn emergiendo entre Brasil y sus vecinos. Segn algunas mediciones, las estrategias parecen estar dando resultado. En los ltimos aos se ha recuperado ms droga y contrabando ilegal que en dcadas anteriores. El ndice de arrestos a traficante tambin se ha incrementado notoriamente. La ver116 Brasil recientemente anunci la donacin de cuatro helicpteros N1 as como tambin
de drones no tripulados a Bolivia para luchar contra el narcotrfico. Ver Fox (2012). Asimismo, Brasil ha buscado desarrollar nuevos programas para atender la inmigracin ilegal desde Bolivia, y el trfico de personas de Bolivia hacia Brasil. Ver O Globo (2012b).
117 Ver http://www.coha.org/brazilian-intervention-in-regional-war-on-drugs-at-stake/.
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dadera pregunta, sin embargo, es si estos son los indicadores adecuados para medir el xito de la lucha contra la delincuencia organizada transnacional como prioridad.
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Captulo VII
La Accin Regional Brasilea bajo las pticas de la Diplomacia y la Defensa: Continuidades y Convergencias
Alcides Costa Vaz
El texto analiza la accin brasilea en las reas de seguridad y defensa en el mbito sudamericano, con el propsito de evaluar el modo en que los cambios sucedidos en el panorama regional incidieron en la formulacin e implementacin de las polticas exterior y de defensa, y la manera en que se articul la interaccin entre ambas con la consecucin de proyectos como la Unin Suramericana de Naciones y el Consejo de Defensa Suramericano. Argumenta que se observ, en el perodo examinado, un creciente acoplamiento entre la poltica de defensa y la actuacin diplomtica de Brasil en el contexto sudamericano, lo que permiti sentar las bases polticas para la proposicin de
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Alcides Costa Vaz
una agenda regional ms ambiciosa, que realz el carcter asimtrico de las relaciones regionales y los dilemas en referencia a la articulacin entre la accin regional y la proyeccin global del pas. El presente texto analiza la accin brasilea en el contexto sudamericano a lo largo de los ltimos diez aos, enfocndose especficamente en las reas de seguridad y defensa, tomando como referencia los cambios ocurridos en el panorama poltico y de integracin regional, de manera tal de evaluar las formas en que los mismos incidieron en la concepcin e implementacin de la poltica externa y, particularmente, en la poltica de defensa. Busca tambin evaluar si la interaccin entre Defensa y Diplomacia en Brasil facilit o se benefici y de ser as, de qu manera lo hizo con la consecucin de proyectos regionales como la Unin Suramericana de Naciones y su Consejo de Defensa Suramericano, y de los modos de cooperacin en seguridad y defensa llevados adelante en mbitos bilaterales y regionales. Para ello, sern analizadas inicialmente las transformaciones del sistema internacional a lo largo de la ltima dcada y sus impactos en el contexto regional; a continuacin, se abordarn los intereses estratgicos brasileos y la percepcin de amenazas a la seguridad en la regin, tal como estn expresados tanto en el discurso diplomtico como en el mbito de la defensa, de manera que resulte posible identificar y estudiar eventuales diferencias entre ambas instancias; finalmente, se considerar el panorama de cooperacin en seguridad regional bajo la ptica de los intereses e iniciativas brasileas.
243
1) Las transformaciones del sistema internacional a travs del prisma de la seguridad y sus reflejos regionales
El mbito internacional result marcado en los ltimos diez aos por una gran transformacin respecto del panorama estratgico, lo que involucr el pasaje de un sistema caracterizado por la acentuada concentracin del poder militar heredada de la Guerra Fra y por la propensin a la unilateralidad hacia una nueva condicin en la cual la multipolaridad, a pesar de la mencionada concentracin del poder militar, se destaca como caracterstica indeclinable. La unipolaridad, como es sabido, se vio reforzada en la primera mitad de la dcada pasada, con impactos y consecuencias inmediatas de los atentados terroristas del 11 de setiembre de 2001, que reubicaron las preocupaciones sobre seguridad en el tope de la agenda internacional y con la redefinicin de prioridades de los Estados Unidos en el marco de la misma, enfocadas en el combate del terrorismo, la proliferacin de armas de destruccin masiva y los espacios no gobernados, percibidos como amenazas integradas; lo cual condujo a ese pas a concentrar su atencin en Medio Oriente, Afganistn y Pakistn. Para Amrica Latina, esa condicin provoc, en primer lugar, un mayor distanciamiento de la regin en la agenda poltica y de seguridad de los Estados Unidos, lo cual result acentuado por la prdida de impulso de la agenda hemisfrica a travs de la cual dicho pas haba buscado redefinir sus relaciones con la regin en los aos 90. El vnculo entre el combate contra el terrorismo y el enfrentamiento del trfico de drogas y, por extensin, del crimen organizado transnacional, tal como lo recomendara el gobierno norteamericano luego del 11 de setiembre,
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suscit respuestas diferenciadas en Amrica del Sur: Colombia se posicion incondicionalmente junto a los EUA, alineando su enfrentamiento contra las FARC y las fuerzas paramilitares a la estrategia norteamericana de combate al terrorismo; Chile, a pesar de mantener una posicin convergente con la defendida por los EUA, no se convirti en un aliado activo, como ocurri en el caso colombiano; otros, como Brasil, Argentina, Venezuela, Per, Ecuador y Bolivia (este ltimo pas, despus de la asuncin de Evo Morales), asumieron un distanciamiento crtico en relacin a las propuestas norteamericanas en materia de seguridad, tal como se las recomendaba para la regin. La diversidad de posiciones de la regin en relacin a las prioridades de seguridad de los Estados Unidos se vio reflejada en la Declaracin de Seguridad de las Amricas de 2003, la cual se caracteriz precisamente por haber reconocido y consagrado la enorme pluralidad de las visiones y prioridades de seguridad de los pases del continente americano, la cual fue expresada en el concepto de seguridad multidimensional, introducido por aquella Declaracin. Desde el punto de vista sudamericano, la diferencia de percepciones en cuanto a las prioridades de seguridad se acentuaron con la ascensin de gobiernos de izquierda a partir de 2002. Tal hecho renov el impulso en favor de la construccin de marcos poltico-institucionales genuinamente sudamericanos iniciado en el ao 2000, en ocasin de la realizacin del primer encuentro de los Presidentes de los pases de Amrica del Sur. El hecho de retomar este impulso involucr, en gran parte del perodo considerado, dos percepciones paralelas y, en muchos sentidos opuestas entre s, acerca de la organizacin del espacio regional. La primera, liderada por Brasil, apuntaba hacia la aglutinacin de esfuerzos y capacidades regionales en
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el marco de un amplio proceso de dilogo poltico, cooperacin sectorial y de integracin, objetivando alcanzar una interaccin de mayor simetra y equilibrio entre los pases sudamericanos con los principales polos de poder poltico y econmico en el plano global y, de manera particular, con los Estados Unidos; dicha concepcin gan solidez con la creacin de la Comunidad Suramericana de Naciones (CASA). La segunda, liderada por Venezuela y establecida en torno de la Alianza Bolivariana de las Amricas (ALBA), representaba un proyecto de naturaleza esencialmente contra-hegemnica, es decir, contrapuesta a los intereses y a la accin de los Estados Unidos en la regin, y tomaba su base de la plataforma ideolgica del socialismo bolivariano pregonado por el presidente de Venezuela, Hugo Chvez. A pesar de las diferencias substantivas entre los dos abordajes, ambos compartan el impulso de una mayor autonoma en relacin a los EUA y la construccin de una identidad poltica regional, inclusive en el campo de la defensa. De esta manera, el ambiente regional result marcado por enormes heterogeneidades y acentuada fragmentacin poltica a lo largo de la primera mitad de la dcada inicial del presente siglo. A pesar de que el impulso hacia la autonoma fuese un elemento comn en la orientacin de las polticas exteriores de los pases del subcontinente, las posiciones en relacin a los EUA y los puntos de entendimiento sobre la naturaleza y el alcance del proyecto poltico para la regin eran objeto de disenso, a lo cual se sumaba la polarizacin establecida entre Colombia, ms propensa al alineamiento con las polticas norteamericanas, y sus vecinos, que se oponan a ellas. Las presiones de los EUA a favor del compromiso de las Fuerzas Armadas en el combate contra el crimen organizado y el narcotrfico, defendido desde finales de la dcada del 80, se acentuaron con la entronizacin
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del terrorismo como principal amenaza a partir de 2001. El rechazo a otorgar poder de polica a las Fuerzas Armadas tuvo como consecuencia la reafirmacin del ethos militar, y la extensin, al plano de la defensa, de los esfuerzos por construir una identidad poltica regional. Las preocupaciones por asuntos de defensa surgieron, en ese contexto, vinculadas simultneamente a los esfuerzos emprendidos por los pases en favor de la recomposicin y modernizacin de sus respectivas Fuerzas Armadas y al naciente proceso de organizacin poltica y de construccin de gobernabilidad en el espacio sudamericano, inaugurando una etapa de creciente proactividad regional en el campo de la defensa, que habra de sostenerse durante el resto de la dcada1. Adems de este impulso poltico a favor de la articulacin de un espacio y de la construccin de una identidad estratgica sudamericana, varios asuntos pendientes en planos bilaterales, as como iniciativas norteamericanas, reforzaban la insercin de los temas de defensa en la agenda poltica regional. Entre ellas, la exacerbacin del conflicto colombiano, alimentando tensiones con Venezuela y Ecuador; el resurgimiento de conflictos limtrofes entre Chile y Per; la ofensiva poltica de Bolivia por el restablecimiento del acceso soberano al Pacfico y las crecientes preocupaciones con la seguridad en las lneas de frontera. En simultneo, los Estados Unidos aumentaban su compromiso en el combate contra la guerrilla colombiana y tomaban iniciativas en lo referente al reposicionamiento de sus bases en Amrica del Sur, ante la negativa del gobierno ecuatoriano de renovar el acuerdo que permita la operacin de la Base de Manta, y decidan la reactivacin de la IV Flota en el Atlntico Sur. En forma
1 Ejemplifica ese ltimo aspecto como instancia inicial, la realizacin del indito encuentro
de Ministros de Defensa de Amrica del Sur en abril de 2003, en Ro de Janeiro.
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conjunta, tales factores alimentaron dinmicas en el marco de las polticas de defensa, que llevaron a un aumento de los gastos militares y a un impulso del armamentismo en la regin. La mayor atencin a las cuestiones de defensa, sin embargo, no reflejaba sentido alguno de homogeneidad o de convergencias polticas en este campo en el marco regional, como fuera observado en el prrafo anterior; al contrario, hacia mediados de la dcada, era patente el cuadro de fragmentacin puntualizado por crisis de gobernabilidad, lo cual alimentaba la necesidad de fomentar espacios y mecanismos de dilogo poltico acerca de asuntos de defensa y seguridad; no obstante, la regin careca de fondos propios para ello, dado que, hasta entonces, el dilogo poltico y la cooperacin en materia de seguridad y defensa se haban concentrado fundamentalmente en instancias bilaterales, o bien transcurran en el marco hemisfrico. En dicho contexto, la poltica exterior brasilea reafirmaba su prioridad respecto de Amrica del Sur, pero careca de una definicin ms precisa de marcos polticos y espacios institucionales propicios para su conduccin en el plano de la defensa, lo que pona en cuestin la consolidacin del Ministerio de Defensa y la concomitante necesidad de mejorar la Poltica de Defensa Nacional. Consecuentemente, en la segunda mitad de la primera dcada del siglo, tuvo lugar el proceso de mejora de los marcos polticos e institucionales de la defensa, lo cual se inici con la revisin de la Poltica Nacional de Defensa entre 2004 y 2005, culminando con la edicin de la Estrategia Nacional de Defensa hacia fines de 2008. De ese modo, se observa que el protagonismo de Brasil en la construccin de un andamiaje institucional sudamericano para la defensa, acompa al proceso interno de consolidacin del Ministerio de Defensa y la mejora de sus polticas en dicho campo, convergiendo con los
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esfuerzos diplomticos en pro de la instauracin de la UNASUR, de la promocin del dilogo poltico regional acerca de las cuestiones polticas ms apremiantes y en apoyo de la internacionalizacin de las empresas brasileas en la regin.
2) Las respuestas brasileas a las transformaciones globales y regionales

Si se las considera desde la perspectiva del enunciado de polticas, las respuestas brasileas a los desafos de seguridad y defensa resultaron marcadas por los signos de la continuidad y la profundizacin2. Ello resulta claramente perceptible cuando se analizan los principales documentos relativos a la defensa nacional, por ejemplo: las versiones de la Poltica Nacional de Defensa (PDN) de 1996 y de 2005 y la Estrategia Nacional de Defensa de 2008. Muchos elementos, presentes de forma embrionaria en la primera versin de la PDN fueron retomados y profundizados en los documentos subsiguientes, no observndose ningn tipo de discontinuidad significativa en el enunciado de objetivos, de la orientacin estratgica y de las directivas en ellos establecidas. As, desde el documento pionero de 1996, Amrica del Sur y el Atlntico Sur fueron sealados como espacios privilegiados, a pesar de no haber sido, por entonces, objeto de directivas especficas en el mencionado documento3.
2 Eliezer Rizzo de Oliveira. A viso brasileira sobre a segurana hemisfrica. Seminario Defensa Europa Amrica Latina, promovido por la Ctedra Mercosur de la Fondation Nationale des Sciences Politiques (Paris) y FLACSO/Santiago. Apoyo: Ministerio de Defensa de Chile y Ministerio de Defensa de Francia. Santiago, Chile, 30.01.2004. Disponible en http://www.resdal.org/sem-flacso-04-mercosur-rizzo.html. Visitado el 04.01.2013.
3 En la PDN de 1996, en su tem 1.7, se enunciaba que: Para Brasil, pas de diferenciadas
regiones internas y de diversificado perfil, al mismo tiempo amaznico, atlntico, del Plata y del Cono Sur, la concepcin del espacio regional extrapola la masa continental sudamericana e incluye tambin al Atlntico Sur.
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La proyeccin de los intereses brasileos hacia tal amplio espacio, alcanzando frica, mereci particular mencin, a pesar de orientarse ms a la necesidad del fortalecimiento de la integracin y de la cooperacin apuntando al mantenimiento de un espacio de paz que hacia las necesidades de defensa y el establecimiento de directivas en el campo militar que las concretizase4. La PDN de 2005 otorg mayor especificidad y exposicin a aquellos espacios como prioridades para la defensa, al enfatizar el concepto de Entorno Estratgico, esto es, todo el territorio continental de Amrica del Sur y el Atlntico Sur. Por primera vez, se hizo referencia explcita a los pases linderos de frica como parte del entorno estratgico brasileo5, enuncindolos como prioridades para la defensa brasilea6 y sealando los respectivos atributos7 que les confieren importancia estratgica para Brasil. El mismo documento fij como directivas especficas: (I) el aumento de la presencia militar en las reas estratgicas del Atlntico Sur y de la Amazonia brasilea; (II) la implementacin de acciones para desarrollar e integrar la regin amaznica, con particular foco en el desarrollo y estmulo
4 Poltica Nacional de Defensa 2006, tem 2.10. 5 Poltica de Defensa Nacional, 2005, tem 3.1, que expresa: El subcontinente de Amrica
del Sur es el mbito regional en el cual Brasil est inserto. Buscando profundizar sus lazos de cooperacin, el Pas visualiza un entorno estratgico que extrapola la masa del subcontinente e incluye la proyeccin por la frontera del Atlntico Sur y los pases linderos de frica. las reas vitales en las cuales se encuentra la mayor concentracin de poder poltico y econmico. Complementariamente, prioriza a la Amazonia y al Atlntico Sur por la riqueza de recursos y vulnerabilidad de acceso por sus fronteras terrestre y martima en la PDN 2012, en su tem 5.3: El planeamiento de la defensa debe incluir todas las regiones y, en particular, las reas vitales en las cuales se encuentra la mayor concentracin de poder poltico y econmico. De la misma forma, se debe priorizar a la Amazonia y al Atlntico Sur. Poltica Nacional de Defensa, tem 5.3. dem, tems 5.4 y 5.5;
6 dem, tem 4.3: El planeamiento de la defensa incluye todas las regiones y, en particular,
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de la faja fronteriza; y (III) la intensificacin del intercambio con las Fuerzas Armadas de las naciones de Amrica del Sur y con las de los pases linderos de frica8. Tales prioridades fueron, a su vez, recogidas por la Estrategia Nacional de Defensa de 2008 que, al tratar sobre el reposicionamiento de las Fuerzas Armadas, asever que las preocupaciones ms agudas de defensa se localizan en el Norte y Oeste del pas y en el Atlntico Sur9, recomendando, en consecuencia, el aumento de la presencia militar en ambos espacios10 y advirtiendo que, ante la formulacin de hiptesis de empleo de las Fuerzas Armadas, fuesen tomadas en cuenta tres tipos de amenazas: la penetracin de las fronteras terrestres o la violacin de aguas jurisdiccionales brasileas; fuerzas militares muy superiores en la regin amaznica; y la hiptesis de ocurrencia de conflictos en el Atlntico Sur11. Esas mismas prioridades y directivas fueron reafirmadas tanto en las versiones actualizadas de la PDN (ahora Poltica Nacional de Defensa) como en la Estrategia Nacional de Defensa, y remitida en 2012 al Congreso Nacional. Ambos documentos introducen como novedad en relacin a los anteriores la ampliacin del Entorno Estratgico, de forma tal de incluir tambin al Caribe y a la Antrtida. Esa ampliacin se explica esencialmente por ser el Mar Caribe adyacente a las aguas jurisdiccionales brasileas y, por lo tanto, un espacio de gran impor8 dem, tem 7, sub-tems VI, XV e XX.
9 Estrategia Nacional de Defensa, seccin 8, p. 13. Disponible en http://www.defesa.gov.br/
projetosweb/estrategia/arquivos/estrategia_defesa_nacional_portugues.pdf
10 dem, p. 49. 11 dem, p. 46. La persistencia de la disputa entre Argentina y el Reino Unido respecto de la
soberana en las Malvinas y la creciente proyeccin de intereses estratgicos en el Atlntico Sur fomentan las preocupaciones acerca de la posibilidad de conflictos.
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tancia para los flujos comerciales con origen y destino en Brasil, y al mismo tiempo, vital para hacer frente a los actos ilcitos transnacionales; la Antrtida, a su vez, es alcanzada por los intereses brasileos a partir de su importancia desde el punto de vista ambiental, de la sustentabilidad de los recursos marinos y de su valor geopoltico y econmico12. Adems de ello, debe considerarse tambin la eventualidad de revisin de las condiciones de presencia y uso del territorio antrtico al momento de la revisin del Tratado, prevista para el ao 204113. Se observa, segn lo expuesto, la presencia de un fuerte sentido de continuidad en el enunciado de la poltica de defensa brasilea en relacin a Amrica del Sur en particular, referente a la Amazonia y al Atlntico Sur como espacios prioritarios, lo que va acompaado de una clara preocupacin con el establecimiento de enunciados y directivas especficas para ambos espacios, tanto en la PDN de 2005 como en la Estrategia de Defensa Nacional de 2008, y en las versiones actualizadas recientemente remitidas al Congreso Nacional. La prioridad otorgada a dichos espacios es congruente con aquella determinada en el mbito de la Poltica Exterior Brasilea, a pesar de que, en la fase inicial del perodo analizado, ambas polticas, las del Itamaraty y la del Ministerio de Defensa, hayan evolucionado en forma paralela14 en razn de
12 Tales factores son sealados como esenciales para la adhesin de Brasil al Tratado de la
Antrtida en 1975 y para el desarrollo del Programa Antrtico Brasileo (PROANTAR) en 1982. Ver: PROANTAR. http://www.mar.mil.br/secirm/proantar.htm#introduo. Revisado el 10.10.2012.
13 En 1991, el Tratado de la Antrtida fue extendido por cincuenta aos ms, reafirmando el
status de dicho continente como espacio de inters de la humanidad.
14 Para un anlisis ms profundo sobre los orgenes de dicha disyuncin, ver Maria Regina
Soares de Lima. Diplomacia, defesa e a definio dos objetivos internacionais: o caso brasileiro. En Nelson Jobim; Sergio Etchegoyen; J.P. Alsina. Segurana Internacional: Perspectivas Brasileiras. Rio de Janeiro: FGV, 2011, PP. 402-408.
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las grandes desigualdades respecto de: (I) sus respectivos aparatos institucionales, (II) grado de maduracin de sus respectivos postulados polticos, y (III) espacios e influencia que usufructuaban en la conformacin y conduccin de la actividad exterior brasilea. A eso se le sumaba la inexistencia de elementos de reunin entre ambas esferas15. Muy a pesar de que la observada convergencia de prioridades no fuese el resultado de un proceso articulado de interlocucin y formulacin conjunta que pretendiese algn sentido de correspondencia o complementariedad entre defensa y diplomacia, la misma abri espacios para que, a lo largo de la primera dcada del siglo, el accionar exterior brasileo dejara de apoyarse esencialmente en la vertiente diplomtica, dado el espacio claramente perifrico que las preocupaciones de defensa encontraron en el marco de la poltica exterior en las dcadas precedentes. En efecto, la singularizacin de Amrica del Sur como principal prioridad de poltica exterior a partir de 2003 encontraba cierto grado de correspondencia con las visiones castrenses que, desde mucho antes, identificaban en la Amazonia y sus espacios fronterizos y en el flanco martimo brasileo los espacios ms vulnerables desde el punto de vista de la defensa, lo cual proporcion mayores facilidades a la incorporacin de las agendas de seguridad y defensa en el proceso de articulacin poltica e institucional del espacio sudamericano. Cabe hacer notar que, hacia el inicio de la dcada del 90, en ocasin de la formacin del Mercosur, se opt por mantener tales agendas fuera del proceso de integracin que se iniciaba. Ya en la dcada siguiente, las mismas incrementaron su peso en el contexto de la formulacin y conduccin del ac15 Joo Paulo Soares Alsina Jr. A sntese imperfeita: articulao entre poltica externa e de defesa
na Era Cardoso. Revista Brasileira de Poltica Internacional, 46 (2): 53-86 [2003], p. 80.
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cionar exterior brasileo, y de modo particular, en el espacio regional. Un factor importante de dicho proceso que involucr un sentido de autoafirmacin de la defensa, sucedi en torno a la formulacin de la Estrategia Nacional de Defensa, de la cual estuvieron al frente el propio Ministerio de Defensa y la Secretara de Asuntos Estratgicos de la Presidencia de la Repblica, con participacin restricta e indirecta del Ministerio de Relaciones Exteriores16. Naturalmente, el hecho de que este documento se refiera a cuestiones especficamente militares determin el distanciamiento de la diplomacia y la mayor proyeccin del propio Ministerio de Defensa. Ms all de sus efectos en el campo de la formulacin poltica, la END represent un importante avance tambin respecto de la puesta en marcha de los objetivos, prioridades y directivas fijadas en la PDN de 2005, pasando a ser, en trminos prcticos, el ms abarcador e importante documento de carcter pblico sobre el deber de las Fuerzas Armadas brasileas y con implicancias directas para la poltica sudamericana de Brasil a partir de entonces17. Sobre tal aspecto, es muy importante destacar que el proceso de elaboracin de la END coincidi con las gestiones polticas mantenidas por el Ministro de Defensa, apuntando a la creacin del Consejo de Defensa Suramericano (CDS), cuyo estatuto fue aprobado en una Cpula Extraordinaria de la UNASUR realizada tambin en diciembre de 2008 en Costa do Saupe, Baha, lo que
16 La elaboracin de la Estrategia fue el resultado del trabajo de un Comit de Formulacin
creado por Decreto Presidencial en setiembre de 2007, integrado por los Ministros de Hacienda, de Planeamiento, Presupuesto y Gestin, de Ciencia y Tecnologa y por los Comandantes de las tres Fuerzas, bajo la direccin del Ministro de Defensa y coordinadas por el Ministro en Jefe de la Secretara de Asuntos Estratgicos. Regional en Amrica Latina y el Caribe 2009, p. 41.
17 Alcides Costa Vaz Brasil: Seguridad, defensa y perspectivas regionales en el 2.008. Seguridad
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denota la existencia de un esfuerzo consciente de articulacin entre los postulados de la propia END con la instauracin del CDS en el marco de la UNASUR, cuyo tratado constitutivo fuera firmado el 23 de mayo del mismo ao18. La conjuncin de la Estrategia de Defensa Nacional con la creacin del Consejo de Defensa Suramericano y la instauracin de la UNASUR constituy un momento privilegiado en lo referente a la articulacin entre la poltica exterior brasilea para Amrica del Sur y la Poltica de Defensa, en el cual, an actuando desde sus respectivas esferas, defensa y diplomacia trabajaron de manera coordinada y en provecho del objetivo poltico de llevar la integracin de Amrica del Sur a un nivel indito, tanto en lo que respecta a su sustrato institucional como al alcance de su agenda, que incorpor un rea que hasta el momento haba permanecido excluida de los esfuerzos integracionistas de alcance regional y subregional de los cuales Brasil haba formado parte. Sin lugar a dudas, la creacin del CDS, ms all de sus limitaciones, represent un importante avance para la gobernabilidad regional en materia de seguridad y defensa. Concebido originalmente como foro de dilogo poltico para temas de defensa y destituido de facultades ejecutivas, el CDS acab siendo, en un primer momento, depositario de expectativas que trascendan el mbito de la defensa; tanto que, a pesar del hecho de que su Plan de Trabajo para el bienio 2009-2010 con18 En el mes inmediatamente posterior al anuncio de la propuesta por parte del Presidente
Lula del 4 de marzo de 2008, por lo tanto con anterioridad a la firma del tratado constitutivo de la UNASUR, el entonces Ministro de Defensa, Nelson Jobim, emprendi una gira por toda Amrica del Sur, explicando y articulando la propuesta de creacin del Consejo Suramericano de Defensa. El 23 de mayo, luego de la gira del Ministro de Defensa, el Tratado Constitutivo de la UNASUR fue firmado en Brasilia y, en la propia ocasin, los Presidentes anunciaron la decisin de crear al CDS y establecieron un grupo de trabajo para elaborar su estatuto. Al respecto, ver: Marcus Vinicius Pinta Gama, O Conselho de Defesa Sul-Americano e sua Instrumentalidade. En: Nelson Jobim et alli, Segurana Internacional, Perspectivas Brasileiras. Rio de Janeiro: FGV, 2011, pp.346-349.
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templase temas vinculados al rea19, el reconocimiento de que las principales cuestiones de seguridad en la regin no eran de carcter militar gener preocupaciones en el sentido de que su tratamiento pudiese abrir espacios para reintroducir la discusin sobre el papel de las Fuerzas Armadas en el combate contra el crimen organizado y el narcotrfico, en particular, lo que llev posteriormente a la creacin, en 2012, tambin en el marco de la UNASUR, del Consejo sobre el Problema Mundial de las Drogas, y a la discusin, an en curso, sobre la creacin de una instancia especficamente orientada hacia la cooperacin en seguridad pblica, expresando el esfuerzo de separacin de las agendas y de la exclusin de aquellos temas de la agenda del CDS. Aparte de eso, existe siempre la expectativa de que el CDS haya de actuar en el marco estricto de sus competencias, en situaciones de crisis de gobernabilidad que amenacen con desatar conflictos internos, como lo fue el caso de Bolivia en 2008. Bajo tal visin, el advenimiento del CDS comporta un aspecto paradojal, pues al mismo tiempo en que llen un importante vaco desde el punto de vista de la institucionalidad regional en el rea de defensa, se mantiene an abierto el tratamiento, en el marco de la UNASUR, de las cuestiones de seguridad ms apremiantes desde el punto de vista regional. En otras palabras, cuanto ms enfocado est el CDS en la agenda estrictamente de defensa, mayores sern las dificultades para que el mismo sirva de foro de dilogo poltico sobre cuestiones de gobernabilidad poltica que conlleven un potencial de conflictividad en los pases miembros. Eso no implica dejar de considerar la importancia actual que reviste el CDS para la gobernabilidad regional,
19 El Plan de Trabajo fue estructurado sobre cuatro ejes: cooperacin militar; acciones humanitarias
y operaciones de paz; industria y tecnologas de defensa; formacin y capacitacin.
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sobre todo si se considera la existencia de factores (ciertamente limitados en lo que concierne a las posibilidades de conflictos interestatales en la regin de modo inmediato) capaces de afectar la estabilidad de la regin en lo referente a la propensin a padecer conflictos. La cuestin central a tal respecto es su eventual actuacin en situaciones de crisis polticas que impliquen necesidad de injerencia por causa de conflictos domsticos, tema que tradicionalmente ha tenido alta sensibilidad poltica en el contexto sudamericano. Es importante destacar tambin que la funcionalidad del CDS, ms all de la consolidacin de la idea de una Zona de Paz Sudamericana, reposa igualmente en el hecho de hacer viable un proyecto de mayor autonoma estratgica regional, inclusive en lo que respecta al campo armamentstico, para lo cual pasa a ser de trascendental importancia la integracin de las industrias de armamentos y de seguridad de los pases de la regin, un designio poltico particularmente alimentado por Brasil, previsto en la Estrategia de Defensa Nacional de 200820 y reafirmado, an en la versin actualmente bajo apreciacin del Congreso Nacional, cuando establece que La Base Industrial de Defensa ser incentivada a competir en mercados externos para aumentar su escasa produccin. La consolidacin de la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) podr atenuar la tensin entre el requisito de la independencia en la produccin de defensa y la necesidad de compensar costo con escala, posibilitando el desarrollo de la produccin de defensa en conjunto con otros pases de la regin21.
20 Estrategia de Defensa Nacional, Directiva 18: El Consejo de Defensa Suramericano, en
debate en la regin, crear un mecanismo consultivo que permitir prevenir conflictos y fomentar la cooperacin militar regional y al integracin de las bases industriales de defensa, sin que participen de l pases ajenos a la regin, p. 17.
21 Estrategia Nacional de Defensa 2012, p. 8. Disponible en https://www.defesa.gov.br/
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En suma, el CDS llena un importante vaco como foro de dilogo poltico sudamericano para temas de defensa, lo que confiere a sus acciones una connotacin de carcter preventivo; al mismo tiempo, asienta la articulacin entre la defensa y la diplomacia brasileas en el marco regional en bases funcionales y aporta directamente a la conformacin de una agenda cooperativa en la regin, apuntando a la promocin de una mayor autonoma estratgica. Por otro lado, deja insatisfactoriamente atendidas las demandas de respuestas a los desafos de seguridad ms urgentes en el espacio regional y podra tener eventualmente imposibilitada su actuacin ante situaciones de crisis ms agudas por el imprescindible criterio de decisiones consensuales. El hecho de que la segunda versin del PDN haya sido elaborada en un perodo en el cual el Ministerio de Defensa estaba a cargo de un experimentado diplomtico de carrera y asesorado por sus pares, efectivamente incidi para que el enunciado de la Poltica de Defensa Nacional estuviese bien sincronizado con las lneas maestras de la poltica exterior, particularmente en lo que atae a la caracterizacin del mbito internacional y regional y a la articulacin discursiva entre ambas reas a lo largo del documento. Sin embargo, y desde entonces, tal sintona pas a apoyarse cada vez en mayor medida en aspectos ms estructurales como la consolidacin y profundizacin de los principales postulados de la poltica de defensa, la existencia de marcos institucionales consolidados y el establecimiento de canales de interlocucin regular entre ambas esferas.
arquivos/2012/mes07/end.pdf
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3) Los intereses estratgicos brasileos y la percepcin de amenazas

La delimitacin del entorno estratgico brasileo en los documentos de Defensa permite vislumbrar con mayor precisin los intereses fundamentales del pas en materia de seguridad y defensa en tal espacio. Los mismos pueden sintetizarse en torno a cuatro puntos fundamentales: - el resguardo de la soberana y la proteccin del territorio y de los recursos bajo su jurisdiccin en bases independientes, mediante la adopcin de una eficiente postura disuasiva y defensiva; - la promocin de mayor autonoma estratgica en asociacin con los pases del subcontinente, a travs de acciones cooperativas, articulacin de las industrias de defensa y el establecimiento de alianzas para el desarrollo de capacidades de defensa dentro de la regin; - la promocin de la seguridad en todo el entorno estratgico y su consolidacin como rea de paz, libre de armamento de destruccin masiva; - el aumento de la presencia del Estado en los espacios fronterizos y de los recursos que le permitan actuar y cooperar con los vecinos y con terceros pases en el enfrentamiento de los ilcitos transnacionales. Los dos primeros objetivos responden en particular a preocupaciones inmediatas de defensa, en relacin al propio territorio brasileo y a la salvaguardia de sus recursos, mientras que los dos siguientes orientan hacia el direccionamiento de acciones cooperativas en Amrica del Sur y en el resto del entorno estratgico en pos de la promocin de la estabilidad y de la paz, asegurando la condicin de este espacio como libre de armamento de destruccin en masa, lo cual implica el fortaleci-
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miento de los dos principales instrumentos orientados hacia tal fin: el Tratado de Tlatelolco y la Zona de Paz y Cooperacin del Atlntico Sur (ZOPACAS). Del mismo modo, se pone en relieve la bsqueda de una mayor autonoma estratgica tanto desde el punto de vista nacional como regional, inters que se desdobla en dos vertientes esenciales: la primera, de naturaleza operacional y al respecto de la preocupacin por reducir la dependencia en el abastecimiento de material de defensa de parte de terceros pases o regiones, en particular los Estados Unidos, principal proveedor regional. Tal hecho es percibido como factor de vulnerabilidad que merece ser atenuado a travs de la integracin de las industrias de armamento y el desarrollo conjunto de proyectos en ese campo entre los pases de la regin; dicha autonoma tiene como elemento central el dominio de las tecnologas esenciales en los tres sectores designados en la PDN y en la END, es decir: el nuclear, el ciberntico y el aeroespacial. De tal manera, el establecimiento de alianzas internacionales y regionales que permitan el acceso y el dominio tecnolgico en aquellos campos, se convierte en una medida esencial para atender aquel objetivo estratgico. La segunda vertiente es de naturaleza eminentemente poltica y se expresa al respecto del reposicionamiento del pas y de la regin en relacin a los designios estratgicos y polticas de seguridad de los Estados Unidos referidas a la regin. Aqu, el sentido de mayor autonoma, implica inevitablemente la afirmacin de los propios intereses estratgicos brasileos que, a pesar de no ser intrnsecamente antagnicos en relacin a los norteamericanos, se diferencian de ellos en cuanto a las prioridades y los modos de atenderlas. En un sentido ms inmediato, la cuestin que determin las preocupaciones brasileas respecto del tema fue la presencia militar norteamericana
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en la regin, vinculada al apoyo a Colombia en su enfrentamiento contra las FARC, a negociacin de un acuerdo para el asentamiento de bases militares luego de la no renovacin del acuerdo preexistente con Ecuador, que deriv en la desactivacin de la base de Manta, y a reactivacin de la IV Flota en el marco del Comando Sur. En perspectivas de mediano y largo plazo, se constituye en motivo de preocupacin la concentracin de la presencia internacional en el entorno estratgico, tanto en su dimensin continental como martima. Inicialmente, tal preocupacin se vincula a la proteccin de recursos, pero se hace extensiva a la configuracin de una condicin ms diversa y compleja al respecto de la seguridad del territorio, resultante de la presencia, eventualmente competitiva, de intereses de diferentes potencias extra-regionales; finalmente, un tercer factor que surge como preocupante en el mismo sentido es la perspectiva de actuacin extraterritorial de la Organizacin del Atlntico Norte (OTAN), bajo la forma de intervenciones en pases que integran el entorno estratgico brasileo. Es fuente de atencin la asociacin de dicha perspectiva con la aparicin de concepciones atlanticistas en los Estados Unidos y en Europa22, que propugnan una concepcin considerando al Atlntico en su integralidad, es decir, suprimiendo la demarcacin norte-sur. La articulacin de esos dos procesos alimenta preocupaciones en el seno de Defensa en cuanto a la eventual presencia y actuacin, tanto poltica como militar, de la OTAN en el Atlntico Sur, es decir, en el propio entorno estratgico brasileo, lo cual representa un importante cambio en el panorama poltico y de seguridad en dicho espacio.
22 El German Marshall Fund y la OCP Foundation han organizado, con apoyo norteamericano
y europeo, un dilogo transatlntico involucrando a los liderazgos polticos, empresariales y formadores de opinin de Amrica del Norte, Europa, frica y Amrica Latina.
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Es, consecuentemente, contra ese teln de fondo representado por el enunciado de los intereses estratgicos brasileos, que debe avanzarse en la discusin sobre la percepcin de amenazas. Como fuera expresado en la parte inicial del presente artculo, la percepcin de amenazas privilegia tradicionalmente a aquellas no convencionales, y estuvo condicionada, en la dcada anterior, a las diferentes posiciones de los pases latinoamericanos respecto de la importancia otorgada por los Estados Unidos al combate contra el terrorismo en asociacin con el narcotrfico, como parte de la reorientacin de sus polticas de seguridad posteriores al 11 de setiembre de 2001. En la dcada de los 90, considerndose el plano global, prevalecan visiones que destacaban la incertidumbre sobre el nuevo orden internacional, el carcter difuso de las amenazas mundiales posteriores a la Guerra Fra, la reduccin de aquellas de carcter militar y el surgimiento de un estndar de conflictividad basado en la conjuncin de extremismos, nacionalismos y fundamentalismos en torno de disputas involucrando, por sobre todo, escisiones tnicas y religiosas. Al mismo tiempo, se enfatizaba la proliferacin de las amenazas no convencionales, asociadas mayoritariamente a los ilcitos transnacionales y heredadas de los aos 70 y 80, como el narcotrfico, otras modalidades de trfico y el crimen organizado transnacional, no siendo an tan frecuentes las alusiones al marco de seguridad que posteriormente habra de otorgrsele a temas tales como medio ambiente, energa y alimentos. En Brasil, dichas preocupaciones fueron recogidas, y se reflexion sobre ellas en el texto de la Poltica de Defensa Nacional de 1996 que, al describir el marco internacional, mencionaba el surgimiento de un mbito multipolar e inestable, la ausencia de paradigmas (tem 2.4 del documento), el ambiente de
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incertidumbre en el contexto mundial (tem 2.5) y la persistencia de zonas de inestabilidad que podran oponerse a los intereses brasileos, relacionndolos a la accin de facciones armadas en los pases vecinos y al crimen organizado, nica alusin a las amenazas no convencionales (tem 2.11). De esta manera, las preocupaciones particulares del Ejrcito Brasileo al respecto de la seguridad en la Amazonia acabaran siendo contempladas slo en una directiva que mencionaba la proteccin de aquella regin con el apoyo de toda la sociedad y la valorizacin de la presencia militar23, en cierta forma reblandeciendo o diluyendo la especificidad de las preocupaciones respecto de la defensa en sentido estricto. A lo largo de la primera dcada de este siglo, sin embargo, esa percepcin difusa habra de pasar a ganar paulatinamente algunos contornos ms precisos, no solamente en los documentos oficiales, sino tambin en los medios polticos y acadmicos, ms all de las esferas militar y diplomtica. Los cambios en el mbito internacional entre los aos 90 y la dcada inicial del siglo XXI, as como la definicin del entorno estratgico brasileo, delimitaron el espacio primordial de referencia para la identificacin de los factores de riesgo para la integridad territorial y la soberana brasilea con mayor precisin que la expresada en la primera versin de la PDN. De tal modo, se reconoca ya hacia 2005 la posibilidad de intensificacin de disputas por reas martimas, por el dominio aeroespacial y por fuentes de agua dulce y de injerencia en asuntos internos asociados a dichas discusiones, producindose situaciones conflictivas24 como la invasin a Irak en 2003.
23 Poltica de Defensa Nacional 1996, 5.j. 24 Poltica de Defensa Nacional 2005, tem 2.1.
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Tambin fueron objeto de mencin las fronteras como espacio de litigios, en razn de la ocupacin de los ltimos espacios terrestres. Se percibe la preocupacin ante intervenciones internacionales asociadas a intereses generados por el acceso a recursos naturales y de biodiversidad25 y, en el plano regional, la preocupacin con la eventual expansin del conflicto colombiano26. En trminos prcticos, el apoyo norteamericano al gobierno colombiano, involucrando presencia militar y ayuda financiera, y el fantasma de la intervencin norteamericana en la Amazonia brasilea estuvieron siempre asociados, aunque de manera velada, segn la percepcin de las Fuerzas Armadas, en particular del Ejrcito brasileo; preocupacin que la PDN 2005 se encarg de recoger con el cuidado de reconocerla en sus especificidades. Ya la Estrategia Nacional de Defensa, aunque tambin negndose a nominar amenazas o a relacionarlas con cualquier pas de un modo especfico, establece, como se mencion anteriormente, que en la elaboracin de las hiptesis de apelacin al empleo de las Fuerzas Armadas, sean tomadas en cuenta las amenazas de penetracin de las fronteras terrestres o la invasin de las aguas jurisdiccionales, la presencia de fuerzas armadas muy superiores en la Amazonia y la ocurrencia de conflictos en el Atlntico Sur27, estableciendo la primera directiva de disuadir la concentracin de fuerzas hostiles en las fronteras terrestres, en los lmites de las aguas jurisdiccionales brasileas, e impedirles el uso del espacio areo nacional. 28
25 dem, tem 2.4. 26 dem, tem 3.5. 27 Ministerio de Defensa. Estrategia Nacional de Defensa 2008, p. 48. 28 dem, p. 11.
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Dicha mencin no remite a considerar a ninguno de los pases vecinos como consumadores o fuentes de amenaza, pero s a la accin de potencias extra-regionales. En las palabras de Marco Aurlio Garcia: La idea de disuasin que impregna las nuevas definiciones estratgico-militares en la regin, cuanto mucho, se aplica a hipotticas amenazas extra-regionales en relacin a zonas econmicamente relevantes de Amrica del Sur, que pudiesen convertirse en objeto de codicia extracontinental29. La nica situacin en la cual se asociaba a un pas vecino con una eventual amenaza se refera a la eventual expansin del conflicto colombiano hacia territorio brasileo. De este modo, hasta la vulnerabilidad de los espacios fronterizos estuvo preponderantemente asociada a los ilcitos transnacionales, y no a polticas o acciones de los gobiernos de los pases vecinos. Por lo tanto, la preocupacin por la estabilidad en el entorno regional brasileo se mantiene como dimensin bsica de la poltica nacional para la regin, y tambin en la rbita de defensa, segn se desprende del texto de la END 2012 al enfatizarse la accin conjunta del Ministerio de Defensa y del Ministerio de Relaciones Exteriores para el incremento de actividades destinadas al mantenimiento de la estabilidad regional y de la cooperacin en las reas de frontera del pas, adems del establecimiento de alianzas, del aumento de intercambio y del desarrollo conjunto de proyectos en el campo de la defensa30. Dicho punto remite a la consideracin de uno de los aspectos ms controversiales de la actual poltica brasilea en el rea de defensa: el robustecimiento de la industria nacional de armamentos y materiales de seguridad, por sus importantes
29 Marco Aurlio Garcia, Recursos Naturais e Conflitos na Amrica do Sul. En; Nelson Jobim et
alli, op. Cit., p. 394.
30 dem, p. 37.
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implicancias internas y regionales. Entendida como un imperativo desde la perspectiva gubernamental, la pretensin de revitalizar la industria nacional armamentstica despierta tambin inters para el sector privado nacional, que se moviliz en el mbito de importantes asociaciones de representacin como la Federacin de las Industrias del Estado de San Pablo (FIESP) y la Asociacin Brasilea de la Industria de Materiales de Defensa y Seguridad (ABIMDE), que han buscado posicionarse para la atencin de las demandas provocadas por la implementacin de las directivas de la END. La mayor aproximacin entre el sector de defensa y el empresariado termin poniendo en evidencia las variadas limitaciones que afectan al gobierno brasileo para cumplir con el objetivo, las cuales se reflejan, por ejemplo, en las dificultades de hacer efectiva la contratacin y desarrollo de proyectos y en la imposicin de recortes presupuestarios, fortaleciendo dudas respecto de la viabilidad y sustentacin de la industria nacional de armamentos y equipamientos de seguridad de acuerdo a los modelos contemplados en la END. Por otro lado, la tambin imperativa necesidad de generar economas de escala en un campo de oportunidades restringidas y de evitar que el fortalecimiento de la industria armamentstica alimente desconfianzas en el plano regional, hizo que el gobierno brasileo privilegiara el tratamiento del tema en el marco del Consejo Suramericano de Defensa de la UNASUR, y que estimulara alianzas con pases vecinos en proyectos como el del desarrollo de un avin carguero de gran porte, movimiento que, ms all de sus razones polticas, responde tambin al inters de explotar oportunidades de mercado en el plano regional31.
31 Se trata del proyecto de avin de cargas tctico, bajo desarrollo de EMBRAER (KC-390),
que saldr al mercado en 2016; proyecto presupuestado en U$S 1.300 millones segn estimaciones de la Fuerza Area Brasilea. El proyecto involucra unas doce alianzas
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Esa conjuncin de intereses polticos y econmicos por parte de Brasil no deja de fomentar, en conjunto con los sectores polticos a nivel interno y regional, interpretaciones crticas centradas en lo que se considera una perspectiva marcada por la ambigedad, que determina la relacin entre los propsitos regionales y los intereses nacionales brasileos. La percepcin de tal ambigedad es un factor que nutre crticas y reticencias en los pases vecinos respecto al protagonismo regional del pas y que, muy a pesar de no haber evolucionado en un sentido de oposicin, podran llegar a constituir obstculos polticos significativos mientras ms marcadas resultaren las asimetras existentes en la relacin con los pases vecinos y los factores de inestabilidad en la regin. No obstante, cabe destacar que los principales factores que concurrieron, en los ltimos diez aos, a la figura de un mbito regional marcado por la inestabilidad poltica y las divisiones, estn en su mayora asociados a cuestiones de poltica domstica (crisis de los sistemas partidarios, de la forma de representacin, personalismo poltico, intensa movilizacin de organizaciones sociales en torno de crecientes demandas polticas), a las que se sumaron las incertidumbres y dificultades de los procesos de integracin dentro de la regin y la fragmentacin en torno a diferentes propuestas de ejes de articulacin poltica32, todos ellos factores en gran medida ajenos a la temtica de defensa, pero con capacidad de incidir en el ambiente en el cual las preocupaciones por la seguridad y la defensa han sido considerados.
principales para el desarrollo de tecnologas y provisin de componentes esenciales al proyecto. Argentina, Chile y Colombia constituyen potenciales compradores y tambin participan en menor grado del proyecto.
32 Gerardo Caetano, Integracin regional y estrategias de reinsercin internacional en Amrica
del Sur: razones para incertidumbres. Nueva Sociedad, n. 209, ene-feb. 2009, p. 160-161.
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Adems de los aspectos de orden poltico mencionados ms arriba, tambin emergieron con fuerza preocupaciones respecto del avance del crimen organizado transnacional en el contexto de la regin y en el propio Brasil de un modo particular. Los espacios fronterizos y, en especial, las regiones de frontera, pasaron a representar, en tal sentido, el nexo entre preocupaciones de seguridad y de defensa, a pesar de las preocupaciones de las Fuerzas Armadas brasileas frente a las demandas internas y externas por su compromiso de enfrentamiento directo de tales delitos. La percepcin de la vulnerabilidad de los espacios fronterizos deriva, adems del notable incremento de los ilcitos transfronterizos, de la ausencia de polticas claras orientadas a la promocin de la seguridad y al desarrollo de estos mismos espacios, y de la casi inexistente articulacin de esfuerzos en conjunto con los pases vecinos y entre ellos mismos. Las regiones de frontera se mostraron, en particular durante los ltimos cuatro aos, como un importante vector de las polticas de seguridad y tambin en el campo de la defensa, no habiendo sido an adecuadamente tratadas en la agenda de poltica brasilea para Amrica del Sur, ni en la propia agenda de integracin regional. En el mbito de la defensa nacional, se percibe su comprensin en la valorizacin de la vigilancia de fronteras, en la concentracin de la presencia militar en la Amazonia Occidental y Norte, en el monitoreo del espacio areo y en el apoyo a la accin de las fuerzas policiales en el enfrentamiento contra el trfico en dichos espacios. Actualmente, la Operacin gata, diseada esencialmente para ese fin, viene ganando en importancia33. El hecho de que las Fuerzas Armadas tengan la atri33 La Operacin gata se realiza por sexta vez consecutiva, involucra la actuacin conjunta de
las fuerzas armadas y policiales en espacios fronterizos, en acciones de represin del trfico de drogas ilegales y de otras modalidades de contrabando.
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bucin de ejercer el poder de polica en la faja fronteriza les otorga un rol primordial en ese campo, en virtud de la menor presencia y las dificultades logsticas y operativas que enfrentan tanto la Polica Federal, la Polica de Trnsito y las Policas Civiles y Militares en la esfera de los estados federados para hacerse cargo del combate contra el narcotrfico y el crimen organizado en un espacio de tal extensin. Ms recientemente, aparecen en la agenda de seguridad brasilea, preocupaciones particulares de seguridad energtica y ambiental. En el primer caso, en que pese al hecho de que Amrica del Sur detenta abundantes recursos energticos y un enorme potencial para el desarrollo de diversos tipos de energa renovable, la seguridad energtica se constituye en fuente de preocupacin, asociada a la incipiente articulacin de la infraestructura regional en este campo, a la vulnerabilidad desde el punto de vista de la defensa de la infraestructura productiva y de transmisin, y a los efectos potenciales del cambio climtico en reas importantes para la generacin de energa hidroelctrica y produccin de biomasa. Mientras tanto, el teln de fondo sigue asocindose a las preocupaciones crecientes, en el mbito internacional, acerca de la previsibilidad y estabilidad del acceso a recursos e insumos energticos. Para Brasil, el significado inmediato de ese orden de preocupaciones en sus polticas de seguridad y de defensa se dio con la intencin explcita de proveer medios adecuados para la proteccin de las estructuras de produccin de gas y petrleo, mayoritariamente ubicadas en la plataforma continental, y ms en particular con la capa presal, lo que provoc un aumento en la atencin para con la defensa del espacio martimo. Todos los documentos de defensa de Brasil enfatizan el hecho de que la produccin nacional de gas y petrleo se
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concentra en territorio marino para justificar la prioridad de la defensa del Atlntico Sur. Ya las amenazas ambientales no han merecido un tratamiento claro desde el punto de vista del enunciado forma y de su problematizacin en los mbitos de la Poltica de Defensa y de la Estrategia Nacional de Defensa, aunque surge como preocupacin efectiva por poner en cuestin la importancia de la Amazonia y la capacidad brasilea de administrar este espacio asociadas a los dictmenes de sustentabilidad ambiental en su expresin global. En ese sentido, la tendencia de que la conflictividad en los pases vecinos se a asocie a cuestiones socioambientales, tiende a otorgar un peso creciente a la variable ambiental en la discusin y proposicin poltica sobre seguridad, muy a pesar de que su expresin en el campo de la cooperacin regional y, ms objetivamente, en el campo de la defensa, no sean claras. Brasil rechaza el hecho de vincular preocupaciones respecto de la seguridad ambiental a la agenda de defensa34 con un sentido evidente de evitar la militarizacin del asunto, siguiendo el ejemplo del combate contra el trfico, el terrorismo y dems ilcitos transnacionales, lo cual indica que el tratamiento del tema deber ser mantenido en la rbita de otras instancias que puedan evitar esa forma de abordaje.
4) La cooperacin brasilea en materia de seguridad y defensa en la regin

Tradicionalmente, la cooperacin en seguridad y defensa ha sido en esencia bilateral. En el caso brasileo, las esferas
34 Ver al respecto el pronunciamiento del Ministro de Defensa, Celso Amorim, en la apertura
de la X Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas, Punta del Este, 8 de octubre de 2012, disponible en: https://www.defesa.gov.br/arquivos/2012/Pronunciamentos/Ministro_ defesa/outubro/discurso_x_conferencia_ministros_defesa_americas_8_outubro_2012.pdf.
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involucradas son cuatro: la militar, la policial, la judicial y la de inteligencia. Anlisis previos sobre el panorama de cooperacin brasilea en materia de seguridad y defensa en el plano regional apuntan a su segmentacin y ausencia de coordinacin, lo que se atribuye al sentido de autonoma que paut histricamente, tanto la accin de las fuerzas armadas en singular como de las fuerzas policiales entre s, y de stas en relacin a las dems instancias de seguridad del Estado. La excesiva fragmentacin y la consecuente dificultad de coordinacin entre las instituciones de seguridad y defensa pasaron a representar un obstculo para un accionar brasileo ms eficaz en el campo de la cooperacin regional en dichos mbitos. Sin embargo, la respuesta a tales desafos pasa, en primer lugar, por un cambio en la propia cultura institucional de las fuerzas militares y policiales que favorezca una mayor integracin e interoperabilidad. En lo referente a las Fuerzas Armadas, ese cambio ya se expresa en la Estrategia Nacional de Defensa, al mencionarse la interoperabilidad y la consecuente integracin de las plataformas tecnolgicas en el rea de defensa como premisa fundamental de la reorientacin del sector. No es posible observar lo mismo todava en el marco de las fuerzas policiales, a pesar de que los vnculos cooperativos entre la Polica Federal, la Polica de Trnsito Federal y las Fuerzas Armadas estn en franco crecimiento. Las dificultades se ponen de manifiesto particularmente en el plano de los Estados federados responsables por las Policas Civiles y Militares. An as, se observa un creciente compromiso brasileo en la cooperacin dentro del marco sudamericano, tanto en su vertiente bilateral como regional. En dicho plano, se destacan la cooperacin con Bolivia en el enfrentamiento contra el narcotrfico, luego de la salida de la Drug Enforcement Agency (DEA)
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de dicho pas, los entendimientos con Per para la extensin del Sistema de Vigilancia de la Amazonia (SIVAM) a territorio peruano para el monitoreo del espacio areo amaznico, la ayuda material prestada a Paraguay para la vigilancia de las fronteras terrestres y del Lago de Itaip, la cooperacin con el gobierno colombiano tambin en la vigilancia de la extensa frontera entre ambos pases, la cooperacin con Argentina apuntando al mantenimiento de la capacidad operativa de portaaviones, y ms recientemente la secuencia de la Operacin gata que, a pesar de haber sido concebida e implementada por las Fuerzas Armadas brasileas conjuntamente con un amplio espectro de instituciones federales y estatales locales, involucra tambin, aunque de modo muy limitado, a fuerzas policiales y militares de pases vecinos. Las mismas apuntan hacia la consolidacin de los espacios de frontera como privilegiados y prioritarios para la cooperacin regional, en la concepcin brasilea. Hasta el momento, las iniciativas nacionales en relacin a las fronteras estn orientadas fundamentalmente a la promocin de la seguridad pblica y al enfrentamiento de ilcitos, careciendo de iniciativas que apunten a la promocin del desarrollo econmico y social35 y a una mayor articulacin en los distintos niveles de gobierno con los pases vecinos. En principio, la actividad de las Fuerzas Armadas brasileas, especialmente en su enfrentamiento contra el trfico en la faja de frontera, podra suscitar cuestionamientos en cuanto a la eventual militarizacin de las fronteras, y dificultades para la poltica regional brasilea. Por otro lado, los objetivos pretendidos por acciones tales como la
35 Hacia diciembre de 2012, los Estados fronterizos brasileos presentaron sus propuestas
de proyectos de desarrollo de las regiones de frontera a la Comisin Permanente para el Desarrollo de la Faja de Frontera (CEDIF), que sern evaluados para un eventual apoyo del Gobierno Federal, lo cual remite a la efectiva implementacin de los mismos a una perspectiva de mediano plazo.
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Operacin gata posibilitan oportunidades de aproximacin, que han sido paulatinamente exploradas, aunque de modo limitado. El problema que se presenta no se apega a lo que podra interpretarse como la militarizacin de aquellas regiones, aunque s al reducido propsito y alcance de la cooperacin en las mismas con los pases vecinos, siendo que la mayor parte de las iniciativas en curso fueron concebidas para ser implementadas desde el lado brasileo, tendindose as a reforzar asimetras ya bastante pronunciadas en los espacios de frontera y a complicar las condiciones para la cooperacin bilateral en tales territorios. En lo que concierne a la dimensin regional, las principales vertientes de la cooperacin se delinean a partir de los Planes de Accin del Consejo de Defensa Suramericano y contemplan cuatro ejes: Polticas de Defensa; Cooperacin Militar, Acciones Humanitarias y Operaciones de Paz; Industria y Tecnologa de Defensa; y Formacin y Capacitacin36. La implementacin de los Planes de Accin en dicho marco se ve restringida por la capacidad de oferta de recursos de parte de los gobiernos, pero ha evolucionado de modo satisfactorio37. Se observa, en consecuencia, que el panorama de la cooperacin brasilea en materia de seguridad y defensa en el marco sudamericano tiende a reflejar las prioridades definidas en el marco de las polticas de defensa y exterior, privilegiando los espacios fronterizos en su consecucin y las instancias de la UNASUR, en particular del CDS, en lo que se refiere a la dimensin multilateral regional.
36 UNASUR. Plan de Accin del CDS 2010-2012. http://www.unasursg.org/index.
php?option=com_content&view=article&catid=82:consejo-suramericano-dedefensa&id=329:estatutos-de-creacion-consejo-de-defensa-suramericano . Revisado el 10/10/2012. transnacionales. En: Seguridad Regional en Amrica Latina y el Caribe. Anuario 2011. Bogot:FES, pp. 18-19.
37 Catalina N. Guarnizo. La seguridad en Amrica Latina: respuestas fragmentadas a desafos
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Conclusin
El anlisis precedente expresa una creciente articulacin entre la poltica de defensa y la actuacin diplomtica de Brasil en el contexto sudamericano, basada en la trayectoria originalmente trazada por el paralelismo y distanciamiento entre las dos esferas, evolucionando con el gradual establecimiento de marcos polticos y canales institucionales que elevan a inditos niveles las relaciones entre Defensa y Diplomacia. Apunta tambin, como factor determinante de este desarrollo, la consolidacin del Ministerio de Defensa y el mejoramiento de los marcos polticos inherentes al rea, a travs de la Poltica de Defensa Nacional y de la Estrategia Nacional de Defensa, al fijar objetivos y directivas en consonancia con las prioridades definidas al respecto de Amrica del Sur en el campo de la poltica exterior. Se observa, en consecuencia, un sentido de continuidad y una progresiva profundizacin y estudio en detalle de las acciones brasileas en el espacio sudamericano a lo largo de los ltimos diez aos, que se origin a partir de una iniciativa indita de convocatoria de la Cpula Sudamericana en el ao 2000, y que privilegi la concentracin de esfuerzos en la integracin de la infraestructura regional, al mismo tiempo que asentaba las bases polticas para la propuesta de una agenda ms ambiciosa que se deline, inicialmente, con la conformacin de la Comunidad Suramericana de Naciones y, posteriormente, en la Unin Suramericana de Naciones. A pesar de que la consecucin de ese ambicioso proyecto regional haya sido objeto de contiendas polticas y haya estado sujeto a las vicisitudes polticas de diferentes pases, en particular en la regin andina, la continuidad de los esfuerzos brasileos y de la convergencia entre Defensa y Diplomacia es un importante propulsor no slo
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del accionar regional brasileo, sino tambin del propio regionalismo sudamericano. Eso complica el desafo y aumenta la demanda de atencin del imperativo de armonizar los intereses nacionales brasileos con los intereses y necesidades de los pases vecinos sin incurrir en la simple propensin a la hegemona o en el aprisionamiento dictado por las respuestas y presiones de los vecinos frente al carcter asimtrico de sus relaciones con Brasil y por presiones de la propia poltica regional. Al armonizarse mejor las vertientes de la diplomacia y la defensa, el pas genera una condicin ms propicia para responder a ese desafo. En s misma, tal armonizacin representa un paso esencial en la direccin adecuada, aunque dista mucho de ser suficiente para alcanzarlo.
Captulo VIII
El liderazgo de Brasil en Amrica del Sur 2002/2012

Jos Augusto Guilhon Albuquerque
Este artculo trata acerca de la evolucin de una dimensin tan central como controversial de la poltica exterior brasilea en la era Lula: las polticas orientadas a la construccin y el ejercicio de un papel de liderazgo en Amrica del Sur. El anlisis habr de centrarse en los aspectos institucionales de la actuacin regional del pas, tanto en el papel ejercido en la creacin de regmenes y organizaciones, como en las polticas adoptadas para su actuacin ante tales instituciones. El perodo abordado se inicia con la eleccin de Lula como presidente (fines de 2002) y se extiende a los dos primero aos de su sucesora, Dilma Rousseff (2011 y 2012). A efectos de facilitar eventuales comparaciones, cada vez que resulte necesario, habr de hacerse referencia a lo que podramos llamar era FHC, que arranca con la asuncin de Fernando
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Henrique Cardoso como Ministro de Relaciones Exteriores del gobierno de Itamar Franco y se extiende hasta el final de su segundo mandato presidencial, en el ao 2002. Mi hiptesis central es la de que el gobierno brasileo adopt, durante la era Lula, una poltica exterior de carcter particular en relacin a Amrica del Sur, especficamente destinada a asumir el liderazgo del Subcontinente, como plataforma para proyectar su influencia hacia el mbito global. La priorizacin otorgada a la poltica sudamericana por parte del gobierno brasileo, entre sus objetivos generales de poltica exterior y en particular en lo referente a las relaciones Sur-Sur, e incluso en relacin al Mercosur, fue anunciada con notable nfasis. Intentar demostrar que el sentido general de las acciones de poltica exterior del gobierno brasileo en la era Lula, orientadas al ejercicio del liderazgo regional, toma la direccin de un intervencionismo que tiende a privar al pas de una percepcin exterior favorable de su papel y, llevada al extremo, podra conducirlo al aislamiento en su propia regin. Dicho intervencionismo, en el cual el objetivo del ejercicio del liderazgo tiene prioridad sobre la estabilidad regional, lejos de fortalecer mecanismos para la solucin de conflictos, tiende a agravarlos y a extenderlos en el espacio y en el tiempo.
Alcance y lmites del regionalismo sudamericano en la era Lula

La naturaleza, los objetivos y el alcance de la poltica de Brasil para Sudamrica en los ltimos diez aos no pueden ser
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interpretados como una dimensin aislada de la poltica exterior del perodo. Debemos considerar un nmero de dimensiones que fortalecen, limitan o afectan de manera relevante la formulacin y la operacin de las acciones de poltica exterior orientadas a la regin. La primera y la ms importante es la preeminencia de la agenda personal del presidente Lula entre los objetivos de poltica exterior que, al inicio de su primer mandato, compiti con la agenda tradicional del Itamaraty y acab convirtindose en la principal fuente de legitimacin de las decisiones de poltica exterior del pas. El fracaso del intento de Lula para actuar como mediador en el conflicto suscitado por el programa nuclear iran, en el cual la tradicional cautela y eficiencia del planeamiento de las acciones de poltica exterior del Itamaraty fueron relegadas a un segundo plano, son un buen ejemplo de que el excesivo protagonismo exterior de un Jefe de Estado puede aumentar el riesgo de efectos negativos. En el caso de Amrica del Sur, como veremos, la prevalencia de la agenda personal de Lula y el protagonismo regional y global que se le atribuy, dieron lugar como contrapartida a una disputa por el liderazgo entre mandatarios de la subregin, que nunca antes se haba manifestado con tamaa intensidad. Existi tambin una politizacin de las relaciones bilaterales en el ms alto nivel. Ambos efectos reducen la libertad de accin de la diplomacia nacional en la adopcin de polticas para la regin. Otro factor a considerar es la superposicin entre la agenda regional y la agenda poltica. Llamo agenda poltica del gobierno de Lula1 al objetivo de participar activamente en la
1 Sobre mi hiptesis de las tres agendas de la poltica exterior de Lula, ver Albuquerque, J. A.
Guilhon: Economia Poltica e Poltica Externa no Governo Lula: as Trs agendas de um Ativismo Inconseqente, en Plenarium, Ano II no. 2, vol. Nov 2005 84-93; ver tambin: Albuquerque, J.A. Guilhon: Los Desafos del Futuro Gobierno Lula, en Foreign Affairs en Espaol, vol. 3 (1) 2003, p.7-21.
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construccin de un polo de poder alternativo al de las grandes potencias occidentales, otorgando prioridad a las relaciones Sur-Sur2. No siempre resulta posible evitar la colisin entre los objetivos de dos agendas, una de naturaleza geoeconmica y otra de carcter ms geopoltico. De hecho, con la excepcin de los pases bolivarianos, la mayora de los pases latinoamericanos y caribeos tiene una mayor tendencia a acercarse que a alejarse de las grandes potencias occidentales. El objetivo incesantemente perseguido de obtener un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas es otro factor que tiende a barajar las cartas en la poltica del gobierno brasileo para Sudamrica, en particular por la permanente oposicin de la Argentina a la pretensin brasilea. Otra dimensin relevante se expresa en el radical giro de la poltica tradicional de no intervencionismo de la diplomacia brasilea, dominante prcticamente desde la posguerra, que se flexibiliz en los aos 90, en consonancia con la adopcin por parte de la OEA de una clusula democrtica3, sustituida, en la era Lula, por una especie de deber de injerencia drstico; un intervencionismo tous azimuts. La repetida participacin, no slo en asuntos controversiales entre pases, sino tambin en conflictos domsticos entre gobierno y oposicin en pases como Cuba, Venezuela, Ecuador, Bolivia, Honduras y Paraguay es contraproducente. Sobre todo viniendo de un pas que carga con un pasado expansionista, como lo es Brasil.
2
Lima, M.R.S.: A Politica Externa Brasileira e os Desafios da Cooperao Sul-Sul, en Revista Brasileira de Poltica Internacional, 48 (1) 2005 24-59; Saraiva, Mariana G.: As Estratgias de Cooperao Sul-Sul nos Marcos da Poltica Externa Brasileira de 1993 a 2007, en Rev. Bras. Pol. Int. 50 (2) 2007, p.42-59. Sociedad, Especial en Portugus, Dic. 2009, p.66-78.
3 Albuquerque, J.A. Guilhon: O Intervencionismo na poltica Externa Brasileira, en Nueva
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No menos importante es la inversin de valores entre medios y fines que resulta de la prioridad otorgada al objetivo del liderazgo. El liderazgo es un recurso de poder para alcanzar objetivos de poltica exterior y no un objetivo en s mismo. Como recurso de poder, el liderazgo est sujeto a una evaluacin de costos y beneficios y, por lo tanto, es relativo a la prioridad del objetivo que se intenta alcanzar. Limitar el alcance de un objetivo de poltica exterior para lograr la consecucin de un objetivo de liderazgo slo se justificara si favoreciera el cumplimiento de otros objetivos de mayor relevancia en la jerarqua de prioridades de la poltica exterior. El trade-off tiene lugar, consecuentemente, entre objetivos de poltica exterior, y el liderazgo regional o global desempea siempre un papel auxiliar. Un buen ejemplo de los efectos contraproducentes de la bsqueda del liderazgo por l mismo es el de la intervencin de Brasil en la crisis de Honduras, que result en una total enajenacin del gobierno brasileo en el proceso final de entendimiento de las partes en conflicto4. En las secciones siguientes, tales dimensiones habrn de examinarse con mayor puntualidad.
Amrica del Sur, un nuevo espacio institucional

A diferencia de lo que conocemos como Amrica Latina, Amrica del Sur constituye una entidad geogrfica perfectamente delimitada y autoevidente. Con excepcin de las Guayanas, Amrica del Sur posee una composicin tnica, religiosa e institucional bastante similar y una historia comn, habiendo sido
4 Para un anlisis de las limitaciones del papel de Brasil en la solucin final de la crisis
derivada de la cada del presidente Zelaya, ver O Intervencionismo na poltica Externa Brasileira, como citado.
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polticamente unificada a lo largo de sesenta aos, en el perodo de fusin entre las coronas de Portugal y Espaa (1580-1640). No hered una identidad hetero-definida por intelectuales europeos como Amrica Latina; posiblemente sea por ello que haya encontrado dificultades a la hora de reconocerse y ser reconocida como entidad geopoltica en particular. Estuvo al frente del proceso de creacin de una identidad americana y de un movimiento de unificacin poltica, siguiendo la inspiracin de Simn Bolvar, pero perdi el aliento frente a las fuerzas centrfugas actuantes en Los Andes y ante la capacidad de atraccin de Amrica del Norte. No obstante lo explicado, Amrica del Sur es una creacin del Siglo XX, una invencin de los sudamericanos en un espacio completamente despojado de instituciones regionales. A pesar de algunas utilizaciones de carcter tctico del concepto de Amrica del Sur como, por ejemplo, la hiptesis de creacin de una ALCSA durante el gobierno de Itamar Franco5, el primer paso concreto para la institucionalizacin de un espacio geopoltico y de una identidad sudamericana fue dado en el ao 2000 por el presidente Fernando Henrique Cardoso6. Hasta ese momento, las instituciones con mandato regional eran panamericanas, como la OEA y algunas agencias de la ONU; o latinoamericanas, como la ALALC/ALADI y luego tambin caribeas, como la CEPAL. Las primeras organizaciones internacionales propiamente sudamericanas eran regiona5 Albuquerque, J.A. Guilhon: O Mercosul: Balano Atual e Perspectivas de Consolidao,
en A Agenda Poltica e Institucional do Mercosul, Coleo Debates no. 14, Fundao Konrad Adenauer, So Paulo, 1997, p.3-14. en Brasilia. Ver, al respecto, Souto Maior, L.A.P.: A Cpula da Amrica do Sul e seus Paradoxos y Cpula da Amrica do Sul rumo a um novo regionalismo?, en O Brasil em um Mundo em Transio, Braslia, Ed. UNB/IBRI, p.145-147 e p.148-153.
6 Con la convocatoria de la primera cpula de jefes de Estado sudamericanos, realizada
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les, pero no sudamericanas, como la Comunidad Andina de Naciones y el Mercosur7. En la ltima dcada del Siglo, cuando el Mercosur no haba salido an del mero papeleo, tuve la oportunidad de participar de un seminario organizado por el Itamaraty acerca del futuro de la integracin latinoamericana. En base a las observaciones citadas arriba acerca de la real densidad geoeconmica y social de Amrica del Sur, argument que el mayor potencial para una eventual integracin regional a partir del Mercosur seria sta, y no una Amrica Latina polticamente imaginaria y econmicamente huidiza. Con eso alcanz para recibir una sonora llamada de atencin por parte del diplomtico brasileo de mayor importancia entre los presentes, bajo el alegato de que la latinoamericanidad representaba la tradicin de nuestra diplomacia, la base filosfica y cultural de nuestra identidad y la esencia de nuestros compromisos con la regin. He aqu lo que se puede decir al respecto de la novedad del concepto de Amrica del Sur: veinte aos atrs, era un perfecto anatema. A lo largo de la primera dcada de este Siglo, el gobierno brasileo tom varias iniciativas que comenzaron a definir los contornos de la institucionalizacin de Amrica del Sur, no ya slo en trminos comerciales como con el Mercosur y el ALCSA, sino en el mbito geopoltico. Con Fernando Henrique Cardoso comenzaron a organizarse las cpulas de Presidentes Sudamericanos y fue creada la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), que dieron origen a la Comunidad Sudamericana de Naciones (CASA)8.
7 Lo mismo aplica para el Sistema Econmico Latino Americano (SELA) y la Corporacin
Andina de Comercio (CAF).
8 Creada en Cuzco, durante la III Cumbre Presidencial Sudamericana y, 2004, ya bajo el
gobierno de Lula. Ver al respecto Graa Lima, J.A.: A comunidade sul-mericana de naes, Integraciones, no. 2 junio 2005 WWW.opalc.org/val/media/val2/6VAL2Gra%E7aLima.pdf.
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Ya en tiempos de Lula, la CASA se transform en UNASUR, a la cual se le sum el Consejo de Defensa Suramericano9. En el mbito latinoamericano, fue creada la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos en 201210. Para abreviar una extensa historia, el gobierno brasileo tom la iniciativa y comand el proceso de institucionalizacin del espacio sudamericano hasta la creacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones, en 2004. En dicho perodo, el enfoque era, por sobre todo, pragmtico y con nfasis en la integracin de la infraestructura, tanto fsica como energtica, sustentada en los proyectos que gestaba la IIRSA. En enero de 2001, Hugo Chvez asume su segundo mandato, esta vez ya bajo una nueva Constitucin de la Repblica Bolivariana que, merced a constantes enmiendas, le permiti luego sucesivas reelecciones. Esto favoreci el continuo incremento de las presiones para utilizar a las instituciones sudamericanas como plataforma de difusin del bolivarianismo y, ms tarde, de lo que dara en llamarse Socialismo del Siglo XXI. Con la eleccin de Lula como presidente de Brasil, el lder venezolano pas a actuar con mayor desenvoltura. A partir del ao 2003, comienza a forjarse una alianza entre Chvez y el kirchnerismo en Argentina, que opuso su peso al equilibrio de la influencia brasilea en toda la regin11. En 2004, Chvez se convierte en el principal motor de la transformacin de la CASA en UNASUR, prcticamente despojada de su misin econmica y comercial, dotada desde entonces de un estatuto de organizacin internacional y su9 Creado en Brasilia, durante la III Cpula de Jefes de Estado de la CASA, en 2008. 10 Creada en Cancn, en diciembre de 2010, durante el ltimo ao de gobierno de Lula. 11 Nstor Kirchner asume la presidencia en 2003 y es sucedido por su esposa, Cristina
Fernndez de Kirchner, en 2007.
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plementada por un brazo de cooperacin militar, inicialmente propuesto por Brasil. De forma sintomtica, la primera misin del flamante Consejo de Defensa Suramericano, an no provisto de una base institucional consistente, y por insistencia de Chvez y sus aliados bolivarianos, fue la de intervenir en el conflicto provocado por una incursin militar de Colombia en territorio ecuatoriano, con el objetivo de desbaratar un santuario de las FARC. No fue casual que el presidente colombiano lvaro Uribe declinara, por entonces, aceptar la presidencia de la recientemente creada organizacin. En 2008, con el apoyo de Cristina Kirchner, Chvez introduce una nueva pieza en el espacio del liderazgo sudamericano de Lula con la creacin, en Cancn, de la CELAC; una suerte de OEA sin americanos ni canadienses, agregando un nuevo interlocutor de peso para contrabalancear la decreciente influencia brasilea en el continente: el presidente mexicano, Felipe Caldern. Despus de envolver a la UNASUR en consecutivos conflictos con Colombia y de desempear un papel decisivo en la participacin brasilea en el golpe en Honduras12, el eje Buenos Aires Caracas lider la respuesta del Mercosur y de la UNASUR al impeachment del presidente Fernando Lugo en Paraguay. El episodio puso en evidencia la fragilidad del liderazgo del gobierno brasileo en la regin. Luego de desconsiderar las evidencias recabadas por el servicio diplomtico y los rganos de inteligencia de la Presidencia que indicaban que la cada del presidente paraguayo Fernando Lugo era inminente13, el gobierno
12 Jos Augusto Guilhon de Albuquerque. 13 Slo en base a los hechos difundidos por la gran prensa, pude prever con tres aos de
anticipacin el desenlace de la creciente crisis de legitimidad del gobierno paraguayo, en: O Regionalismo do Governo Lula e as Percepes das Elites Sul-Americanas, en Poltica Externa, vol. 18 no. 3 DIC/EN/FEB 2009-2010, p.20.
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de Dilma Rousseff se autoexcluy de cualquier tentativa de evitar el golpe14. Una vez consumado ste, el gobierno brasileo se conform con ratificar las iniciativas del gobierno argentino, tomando parte de una misin de la UNASUR y, posteriormente, refrendando la decisin unilateral de la presidente argentina de negar a Paraguay el acceso a la reunin de jefes de estado de miembros del Mercosur, excluyndolo de facto, sin previa deliberacin del rgano competente de dicha organizacin.
El liderazgo brasileo en el espacio institucional sudamericano: una trayectoria en declinacin

Analicemos ahora los rasgos principales del regionalismo sudamericano de la poltica exterior brasilea en la era Lula, en lo referente al espacio institucional creado, originalmente, por iniciativa de Brasil en la era FHC. En primer lugar, vamos a examinar la actuacin de Brasil en las cpulas presidenciales y en la IIRSA. La Cpula de Jefes de Estado y de Gobierno de Amrica del Sur como se la llamaba por entonces gener la expectativa de que, bajo el liderazgo de Brasil, fuese creado un organismo de integracin poltica y econmica alternativo al ALCA (rea de Libre Comercio de las Amricas)15. Inexplicablemente, la cpula fue despojada de sus contenidos polticos y comerciales,
14 A pesar de que el proceso de juicio poltico haya transcurrido de acuerdo a las disposiciones
constitucionales del pas, el procedimiento al que se apel fue de carcter sumario, considerndoselo golpe en la visin brasilea. Incluso, tratndose de un proceso sumario, puede argumentarse a favor de las autoridades legislativas y judiciales paraguayas que los procedimientos sumarios fueron el equivalente a la aprobacin de un voto de desconfianza en un rgimen parlamentario, en el cual el gobierno perdiese la mayora y no obtuviese apoyo para gobernar en minora. citado, p.16.
15 Ver O Regionalismo do Governo Lula e as Percepes das Elites Sul-Americanas, como
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restringindosela a la integracin fsica del subcontinente, reducida adicionalmente a las conexiones de transporte terrestre y, eventualmente, fluvial, con la adopcin de la IIRSA (Iniciativa de Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana)16. Esa iniciativa tomaba su base a partir de presupuestos econmicos bien establecidos y de acuerdo con correctos criterios tcnicos el hecho de que el costo del transporte tiene mayor impacto que las tarifas en el proceso de integracin econmica, combinado con la definicin de proyectos en funcin de ejes de integracin17, no obstante lo cual, su implementacin se encontr con varios obstculos. En sus limitaciones, la agenda de la IIRSA observa un calendario de prioridades polticas domsticas, que tiende a ser revisado peridicamente de acuerdo al gusto de los cambios de gobierno. Adems, los proyectos ejecutados son numricamente escasos en relacin al proyecto global, y estn sujetos a atrasos, lo cual, en su conjunto, quita entidad a la concepcin general de la iniciativa18. Todo indica que el objetivo de liderazgo regional de Brasil contribuy a tal prdida de entidad, en razn de que reforz la tendencia de alterar las prioridades de la agenda de implementacin en funcin de acuerdos bilaterales decididos en funcin de las agendas presidenciales y en detrimento de intereses y objetivos multilaterales; vale decir, de integracin geoeconmica. La creacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CASA) en diciembre de 2004, se constituy en una expansin hasta cierto punto esperada de las cpulas presidenciales, en el sentido de dar un paso adelante en la institucionalizacin, en
16 dem, ibdem. 17 Araujo jr, J. Tavares, Infraestrutura e Integrao Regional: o Papel da IIRSA, en Poltica
Externa, vol. 18 no. 3 DIC/EN/FEB 2010, 34ss.
18 dem, p.40-43.
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relacin a la cual el gobierno brasileo mantuvo inicialmente grandes restricciones. El argumento brasileo se basaba en el fracaso de las iniciativas previas de integracin la ALALC y la ALADI, cuyos marcos burocrticos resultaron caros e ineficientes y, adems, en el temor de constituir a las cpulas en una plataforma para discursos vacos de saludos a la bandera. El modelo de la CASA constitua, por lo tanto, un acercamiento entre la tradicin del Itamaraty y las pretensiones de Chvez y Kirchner, que apuntaban exactamente hacia el sentido opuesto. Lula se dej seducir por la retrica de Chvez, quien tutel la creacin de la UNASUR en 2008, poniendo en jaque al, hasta entonces, indisputable liderazgo brasileo19. Varios autores remarcan la fuerte resistencia de los vecinos sudamericanos (y latinoamericanos) a las pretensin brasileas de liderazgo: Mxico, que ira a inspirar y patrocinar directamente la creacin de la CELAC; Argentina, que ejerci presin para la adhesin de Venezuela al Mercosur, adems de contestar la aspiracin brasilea de conseguir un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas; el descontento uruguayo por la falta de apoyo brasileo en su disputa con Argentina por la implantacin de una papelera en la regin fluvial fronteriza entre ambos pases; la exigencia paraguaya de renegociar el Tratado de Itaip; sin hacer mencin de la confiscacin de propiedades brasileas y los incumplimientos contractuales en los que incurrieron Bolivia y Ecuador20.
19 Santos, Sergio Caballero: Brasil y la Regin: una potencia emergente y la integracin
regional sudamericana, en Revista Brasileira de Poltica Internacional, 54 (2), p.158-172 (2011) regional sudamericana;, en Revista Brasileira de Poltica Internacional, 54 (2) 158-172 (2011), p.166-168
20 Santos, Sergio Caballero: Brasil y la Regin: una potencia emergente y la integracin
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Otros muestran el potencial de conflicto facilitado por la supuesta competencia entre dos estrategias de crecimiento e integracin de la regin. Ejemplo de ello sera el conflicto creado por la imposicin de Nstor Kirchner como primer Secretario General de la UNASUR por parte de los pases andinos chavistas, lo que llev a Uruguay a amenazar con dejar la organizacin21. La literatura expresa la poca efectividad de la UNASUR, an reconocindola como una voluntad poltica ausente de la OEA 22 pero, as y todo, frecuentemente dbil y poco convincente de los Estados miembros23. En forma paralela, Lula y Nstor Kirchner promovieron un relanzamiento del Mercosur, proponiendo la profundizacin de la integracin y la ampliacin del bloque. La iniciativa gener expectativas, en razn de que ambos representaban una transicin hacia un modelo menos comprometido con las propuestas neoliberales que imperaban en los aos 9024. A partir de junio de 2003 se adoptaron varios protocolos, seguidos por otros en octubre y diciembre del mismo ao, con cuatro ejes destinados a consolidar la Unin Aduanera y lanzar el Mercado Comn: el eje poltico, social y cultural; el eje de la consolidacin de la Unin Aduanera; la creacin de bases para el Mercado Comn; y un programa para la nueva integracin25. El ms alentado fue el Programa de Trabajo 200421 Serbin, Andrs: A Amrica do Sul em um mundo multipolar. A Unasul a alternativa?, en
Nueva Sociedad, Especial en Portugus, diciembre de 2009, p.15. Occidente, 27/09/2008, citado por Serbin.
22 Jos Antonio Garca Belande, por entonces canciller peruano, en entrevista al Diario
23 Serbin, p.16 24 Vzquez, Mariana y Jos Briceo Ruiz: O Mercosul na poca de Lula e Kirchner: um
balano seis anos depois, Nueva Sociedad, Especial en Portugus, Diciembre de 2009, p.34.
25 Vzquez y Briceo Ruiz, p.36-37.
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2006 (PT 2004-2006), establecido en diciembre de 2003, con los siguientes objetivos: completar la liberalizacin del comercio y adoptar una nueva agenda de integracin, resolver los problemas de asimetras y crear un espacio de integracin social y productiva. Seis aos despus, el anlisis determinaba una casi total falta de implementacin. Los temas se repiten ad infinitum, demostrando que no se avanza sobre ellos26. Incluso, la propia ampliacin, proyectada para dar lugar especficamente a Venezuela, permaneci bloqueada, tanto por obstculos de carcter poltico falta de aprobacin por parte de los Congresos de Brasil y Paraguay como por incumplimiento de la agenda de desgravacin del comercio, particularmente en lo que respecta a las exportaciones de Brasil y Argentina27. Si la UNASUR no contribuy en nada para avanzar en la integracin econmica de Amrica del Sur, a pesar del aparente empeo de la terna Chvez-Kirchner-Lula en integrar al Mercosur con la Comunidad Andina, s innov en otras reas. El Consejo de Defensa Suramericano (CDS) fue propuesto por Brasil en una de las primeras reuniones de la UNASUR en abril de 2008 para profundizar nuestra identidad sudamericana tambin en el campo de la defensa [y formular]una nueva visin de defensa de la regin28. El Consejo expresara, a los ojos de algunos, la autopercepcin de la lite del pas como
26 Vzquez y Briceo Ruiz, p.39-42.
27 Vzquez y Briceo Ruiz, p.42-43. La inclusin de Venezuela habra de tener lugar slo ante
el supuesto de la cada del presidente Lugo en Paraguay, lo cual ofreci a los otros miembros del Mercosur el pretexto para no considerar el veto del Congreso paraguayo. de 2008.
28 Discurso del presidente Lula en la reunin de presidentes de la UNASUR en Brasilia, mayo
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potencia emergente y la visin de la necesidad de ejercer un liderazgo regional29. Los objetivos del CDS habran de ser: consolidar una zona de paz, en vistas al mantenimiento de la estabilidad democrtica, el desarrollo de los pueblos y la paz mundial; y construir una identidad sudamericana de defensa; metas a ser alcanzadas mediante el ejercicio de tres funciones: administracin de crisis con rpida capacidad de accin, construccin de un pensamiento regional de defensa, desarrollo de una industria regional de defensa. La creacin del CDS tuvo como precedente inmediato el mencionado ataque areo de Colombia a un enclave de las FARC en territorio ecuatoriano, efectuado en marzo de 2008, que provoc no slo protestas del gobierno del Ecuador, sino tambin advertencias en tono amenazante del gobierno venezolano, y otras de similar tenor por parte del gobierno boliviano. En la primera reunin de ministros de defensa en Santiago, un ao despus, las relaciones entre Colombia y sus vecinos andinos continuaban en tensin, y las disputas territoriales entre Per y Chile tambin vinieron a cuento, dando lugar a comentarios crticos en publicaciones americanas30.
29 Mnica Hirst: Brasil y Estados Unidos: nuevas coincidencias, Foreign Affairs
Latinoamrica, vol. 9 no. 2, 2009, citada en Jorge Battaglino: O Brasil e a criao do conselho Sul-Americano de Defesa. Uma convergncia de vantagens, Nueva Sociedad, Especial en Portugus, Diciembre 2009, p.79-84.
30 Ver, por ejemplo (cita en ingls): Si bien puede haber proporcionado el impulso para la
formacin de la CDS, la disputa diplomtica entre Colombia, Venezuela y Ecuador tiene el potencial de ser uno de los ms grandes incordios de este intento de cooperacin de defensa regional; del mismo modo, la desconfianza histrica entre Chile y Per, como era previsible contina latente. Observaciones realizadas antes y durante la reunin demostraron claramente que la atencin de algunos de los lderes de la regin se concentra firmemente en arraigadas disputas bilaterales, en The paradox of South American Integration: The founding of a Defense Council, Council of Hemispheric Affairs <http://www.coha.org/the-paradox-ofsouth-american-integration-the-founding-of-a-defense-council/> .
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Una cosa, sin embargo, fueron los principios benignos alegados por el gobierno brasileo al proponer la creacin del CDS, y otra, su actuacin en los conflictos que sucedieron luego. En el caso especfico del conflicto Ecuador/Colombia, el inters vital de Brasil debera ser el de restablecer la estabilidad de la regin. El primer objetivo sera el de contener el conflicto e impedir que se multiplique en nuevas operaciones militares. El segundo consistira en circunscribir el conflicto, impidiendo su expansin hacia otros pases. Y el tercero sera revertir la crisis, haciendo que las relaciones entre las partes volvieran a la normalidad31. El gobierno brasileo actu precipitadamente, condenando al gobierno colombiano y, con ello, descalificndose como eventual mediador. No evit la expansin del conflicto, permitiendo que Chvez y Evo Morales se involucraran sin siquiera intentar contener las amenazas efectuadas por ambos, an ante el riesgo de una escalada del conflicto. En el caso de la transferencia de tropas americanas en Ecuador hacia bases en Colombia, Brasil se descalific nuevamente como mediador, condenando a Colombia sin enterarse previamente del punto de vista del vecino pas. En vez de circunscribir el conflicto, lo elev al mbito del recin creado CDS, involucrando as a toda la UNASUR. De esa manera, las dos primeras reuniones del CDS se enfocaron en presionar y aislar a Colombia, lo que la llev a declinar la presidencia de la organizacin. En cuanto a la CELAC, a pesar de que sea muy temprano para evaluar el impacto de la actuacin brasilea en su mbito tanto como lo es para evaluar a la propia CELAC, y dejan31 Albuquerque, J. A. Guilhon: O intervencionismo na poltica externa brasileira, Nueva
Sociedad, Especial en Portugus, Diciembre 2009, p.66-78. El anlisis del liderazgo intervencionista que se sigue toma su base en el artculo citado.
291
do de lado precoces consideraciones favorables32, un anlisis de los documentos aprobados transmite la nocin de un emprendimiento estrictamente declaratorio. En su primera cpula, encontramos una Declaracin General en homenaje a los Libertadores, una Declaracin Especial sobre la defensa de la democracia, y el Plan de Accin de Caracas 2012, tambin de carcter declaratorio. En l, por ejemplo, se insta a encarar la crisis financiera internacional con una lista de declaraciones de intencin, culminando con la apelacin final: Solicitar a la CEPAL su cooperacin respecto de estos temas. Lo mismo se aplica a los innumerables mecanismos de cooperacin e integracin existentes en el Continente, llamados a cooperar entre s. Se incluye tambin a las cuestiones de energa, de desarrollo social y de erradicacin de la pobreza. Cabe entonces concluir en que el impacto del liderazgo brasileo en el espacio institucionalizado de Amrica del Sur, en cuya creacin el gobierno de Lula tanto se empe, se mostr poco eficaz para proyectar el liderazgo brasileo, tanto en el continente como en el mbito global. En contraste con la iniciativa original, en la cual el liderazgo brasileo se hizo sentir, resulta simple el hecho de constatar que la influencia de Brasil se ha mostrado en declinacin a partir del alejamiento del contexto inicial del Mercosur, pasando al nivel de la CASA y de la UNASUR, y luego a la CELAC. La enorme popularidad de Lula en el continente y en el plano global, que le garantiza influencia externa, se diluye en la subregin en la medida en que aumenta la capacidad de movilizacin de Chvez junto con la Argentina y sus vecinos andinos, y an ms con respecto a sus aliados centroamericanos.
32 Alcides Costa Vaz: La comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos: La
factibilidad y necesidad de un nuevo organismo regional, en Nueva Sociedad, Edicin Especial en Portugus, mayo-junio 2010, p.4-8.
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La ambicin del liderazgo hegemnico

El fracaso de la poltica de liderazgo, sin respuesta a nivel regional, como plataforma para la proyeccin global de la influencia, se debe, en gran parte, al modelo de liderazgo adoptado por el gobierno de Lula, del que hasta ahora no ha renegado el gobierno de Dilma Rousseff. El modelo seguido es el de un liderazgo hegemnico, unilateral, principista y sin concesiones, que transforma cada intervencin en un juego de suma cero: que estimula los conflictos, tiende a expandirlos, favoreciendo la participacin de nuevos actores; y que inviabiliza, o al menos retarda, la reversin de las crisis33. Esa poltica contrasta frontalmente con las prcticas vigentes hasta entonces en nuestra tradicin de poltica exterior, con apoyo en un rgido principio de no intervencin, e incluso con la versin moderada de no intervencionismo adoptada tcitamente a partir de la era FHC. En un artculo ya citado expongo las presiones para la internacionalizacin de la economa como el factor determinante para que Brasil se ajustase paulatinamente a las demandas externas en relacin a temas considerados sensibles por la diplomacia brasilea, cuyo mejor ejemplo fue la decisin de ofrecerse como sede de la Conferencia de la ONU sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Ro, en el ao 1992. An as, el primer ejemplo de intervencin directa en asuntos internos de otros pases se dio a partir de 1994, cuando Brasil revirti dos golpes de estado en Paraguay y abort el derrocamiento por la fuerza del presidente Fujimori, en Per. De
33 Albuquerque, J.A. Guilhon: O Intervencionismo na Poltica Externa Brasileira, como
citado p.87. Para una opinin opuesta, ver: Carlos Gustavo Poggio Teixeira: Brazil and the Institutionalization of South America: from Hemispheric estangement to cooperative hegemony, en Rev. Bras. Pol. Int.., 54 (2) 189-211 (2011); ver tambin Steen Fryba Christensen: The influence of nationalism en Mercosur and in South America Can the Regional Integration Project Survive?, en Rev. Bras. Pol. Int.., 50 (1), p.139-158
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todos modos, el principio del deber de injerencia fue adoptado apenas en forma tcita, y aplicado segn las siguientes caractersticas: -el pas objeto era vecino directo y se ubicaba en el rea de influencia inmediata de Brasil, que sera afectado directamente por los efectos de inestabilidad provocados por la crisis; - Brasil detentaba un mandato especfico (clusula democrtica del Mercosur) o formaba parte de una organizacin con mandato legtimo para actuar (clusula democrtica de la OEA); - la actuacin de Brasil estaba orientada por la voluntad de abortar el proceso de ruptura de la normalidad constitucional, revertir la crisis y obtener garantas de respeto a las normas restablecidas y a los acuerdos entre las partes; - los objetivos perseguidos eran estrictamente proporcionales a los recursos de poder que el pas y sus aliados eran capaces de movilizar para obtener el consentimiento de las partes en conflicto; - Brasil actu siempre de forma cautelosa, cubierta por el sigilo diplomtico y en forma conjunta con terceros pases interventores, y no buscaba ostensivamente el protagonismo ni tena el objetivo de dictar condiciones, pero s de obtener un acuerdo, siempre dentro del marco de normalidad constitucional34. Mantengo tambin el diagnstico sobre las caractersticas de la aplicacin, en la era Lula, del deber de injerencia o, como parece preferir el ex canciller Celso Amorim, el principio de no indiferencia: - con excepcin de Bolivia, los pases en cuyas crisis internas se involucr Lula ni eran vecinos ni estaban en nuestra rea de influencia inmediata;
34 dem, p.73.
294
- Brasil no tena un mandato especfico para actuar y, aunque formara parte de la OEA esta s con mandato establecido en la clusula democrtica, actu en forma unilateral; - con la excepcin del caso de Honduras, Brasil se eximi de intentar revertir la crisis y de ofrecer garantas de respeto a las normas establecidas; - en varias oportunidades, el gobierno brasileo busc intervenir en crisis que no afectaban ni remotamente nuestros intereses vitales y que, por su distancia geogrfica, complejidad o por los pertrechos blicos involucrados, estaban muy por encima de la capacidad brasilea de movilizacin de recursos de poder, como en el affaire Zelaya; o en el intento de mediar en el conflicto entre Israel y Palestina; de monitorear las elecciones en Zimbabue; de brindar legitimidad a la controversial eleccin presidencial en Irn, o incluso de movilizar al Consejo de Seguridad para solucionar el impasse al que nuestro compromiso con las ambiciones personales de Zelaya conden al pas; - Lula y su diplomacia actuaron de manera precipitada e improvisada, buscando ostensiblemente el protagonismo bajo la forma de liderazgo hegemnico autoatribuido, descalificndose para un papel de mediador35. Esa divergencia entre intenciones y consecuencias, entre objetivos y resultados, expresa una opcin por el liderazgo a todo costo en Amrica del Sur que, a su vez, encuentra su fundamento en una confusin conceptual entre las condiciones de lder regional y de global player, conforme lo demostr en un artculo reciente36. La primera es entendida como condicin al mismo tiempo necesaria y suficiente de la segunda, lo cual im35 dem, p.77 36 Albuquerque, J.A. Guilhon: O Regionalismo do Governo Lula e as Percepes das Elites
Sul-Americanas, en Poltica Externa, vol. 18, no. 3, dic-en-feb. 2009/2010, p.15-32.
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plica que la posesin de una condicin de lder regional es perfectamente compatible con la de global player y ambas seran pasibles de alcanzarse por va de las misma acciones de poltica exterior37. Los hechos no corroboran ese presupuesto, bastando para constatarlo el hecho de confrontar los ejemplos de Estados Unidos y de la China. En el caso americano, sus compromisos de liderazgo global convirtieron al continente americano en algo secundario en trminos globales, y de baja relevancia para sus intereses y, por lo tanto, ni el liderazgo regional ni su ausencia resultaron relevantes para el liderazgo global de los Estados Unidos38. Respecto al caso chino, as como en el caso japons, debido a un sistema de vetos mutuos vigente entre ambos y Corea del Sur, la bsqueda cautelosa de un liderazgo benigno en la propia regin ha sido un elemento esencial de su estrategia global. Como el contexto actual de desavenencias entre China y sus vecinos en el Mar de la China del Sur muestra con claridad, la bsqueda de un liderazgo de tipo hegemnico en su entorno sera self-defeating. Siendo as, no veo razn para rever mi hiptesis, en aquel artculo, de que apenas una situacin de liderazgo compartido en una regin en equilibrio podra permitirle a Brasil aspirar a adicionarle la condicin de liderazgo global. Para ello, la estrategia de poltica exterior brasilea para Sudamrica debera tener como prioridad absoluta la constitucin de una regin en equilibrio, de acuerdo con el concepto de concierto entre las naciones, evitando a todo costo la divisin que actualmente prevalece entre la troika Chvez-Kirchner-Rousseff y pases como Per, Colombia, Chile, Paraguay y el propio Uruguay.
37 dem, p.16. 38 dem, p.17
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Reitero, asimismo, que la tarea de erigir en Amrica del Sur una regin en equilibrio por concierto entre las naciones no parece banal39. Primero, porque se trata de un continente vasto y diversificado, an desprovisto de una identidad regional propia, y con un historial de conflictos, expansionismos y secesiones. Segundo porque, si existe consenso sobre la utilidad de la integracin regional, no lo hay acerca de su contenido y su modelo institucional; ni siquiera sobre sus fronteras.
39 dem, p.18.
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Captulo IX
Brasil y Amrica Latina: Miradas Cruzadas

El texto analiza las visiones que algunos pases vecinos tienen sobre el Brasil, a partir de opiniones recogidas en encuentros realizados en Argentina, Bolivia, Per y Chile. Mostramos que las visiones construidas sobre el Brasil difieren entre los pases, dependiendo de los diversos contextos histricos nacionales y de la forma en que la cultura poltica local, que siempre incluye diferentes posiciones, percibe su lugar en el contexto internacional. Al mismo tiempo que factores de larga duracin afectan las narrativas sobre cada pas y sus vecinos, ellas son influenciadas constantemente por las dinmicas polticas internas y la accin de los gobiernos y empresas. Argumentamos que en el Brasil todava es muy limitada entre las elites, y prcticamente nula a nivel de poblacin, la comprensin de la diversi-
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dad del entorno regional y como ste percibe al pas. Mejorar esta comprensin, asociada a una poltica de Estado que busque limitar los efectos negativos que tienen sobre la imagen del pas la creciente presencia de las empresas, inversiones y gobierno brasileo en la regin, es fundamental para avanzar el proceso de integracin regional.
Introduccin
Este artculo es una reflexin sobre como el Brasil es visto por los pases de su entorno, dentro de una perspectiva de miradas cruzadas, esto es, buscando comprehender la visin que cada pas tiene del vecino, con el objetivo de avanzar una agenda de cooperacin e integracin, construida sobre pasos menos pretensiosos pero ms seguros y cumulativos. Se trata de caminar entre el realismo de los intereses soberanos y una visin de futuro deseable que no puede desconocer las diferencias entre los pases de la regin. La expansin comercial y econmica del Brasil en Amrica Latina exigen de los formuladores de la poltica exterior un acompaamiento constante sobre cmo el entorno ve al pas, y en la medida de lo posible, tomar las medidas necesarias para limitar eventuales reacciones negativas frente a la creciente presencia brasilea. Si la representacin positiva en el exterior es parte del soft power de los pases, en el caso brasileo esta dimensin ocupa un lugar privilegiado, pues el poder blico no es un atributo central de proyeccin de su poder internacional. Las imgenes, en realidad estereotipos, de una nacin, sean sobre s misma, sea sobre sus vecinos, inciden sobre su poltica exterior. La visin que el Brasil tiene de s mismo y de
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sus vecinos es diferente de la que stos tienen sobre ellos y sobre el Brasil. Esta afirmacin seguramente vale para cualquier otro pas y a su vez supone generalizaciones que deben ser tomadas cum grano salis, pues obviamente ni la opinin pblica nacional, ni las elites ms prximas a la elaboracin de la poltica exterior, son homogneas. Este texto fue elaborado a partir de las contribuciones recibidas en seminarios que Plataforma Democrtica1 realiz entre 2011 e 2012 en Argentina, Brasil, Chile y Bolivia. Los debates en cada uno de los seminarios adquirieron dinmicas propias, que se reflejan en las caractersticas diferenciadas de la presentacin de cada caso. Nos concentramos en particular, en las relaciones entre Bolivia y el Brasil, pues el desequilibrio entre los dos pases y las fragilidades del Estado boliviano para tomar decisiones y acompaar y monitorear proyectos, hacen de las relaciones entre los dos pases un caso ejemplar. Con las debidas diferencias, se trata de una experiencia de la cual pueden ser retiradas lecciones relevantes para el Brasil en sus relaciones con otros pases de la regin, como Paraguay, pero tambin en sus relaciones con pases africanos, en los cuales tiene una presencia importante. Finalmente, debemos indicar que somos conscientes que se trata de una primera aproximacin y que las generalizaciones no reflejan la variedad de posiciones que pueden ser encontradas en el interior de las elites de estos pases.
1 www.plataformademocrtica.org.
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Relaciones Bolivia y Brasil 2

Como los vecinos ven la postura internacional del Brasil est asociada a la forma en que ellos representan su propio lugar en el concierto de las naciones. Estas representaciones estn marcadas, tanto por formaciones culturales de larga duracin como, en forma ms inmediata, por los discursos polticos vehiculados por los gobiernos de turno. Las relaciones entre Brasil y Bolivia estn condicionadas por una historia caracterizada por la enorme asimetra existente entre los dos pases, representada por los bolivianos como la de un pas pequeo que enfrenta a un gigante. Los bolivianos piensan que el Brasil es una nacin con vocacin expansionista en general, y en particular en relacin a su pas. Esta visin subjetiva se enraza en la historia boliviana, que los lleva a pensar que todos sus vecinos son potenciales enemigos y potenciales depredadores. En Bolivia est arraigada una visin de pas-victima-de-la-historia, en una narrativa donde la relacin con los pases vecinos ocupa un lugar central, en particular la derrota frente a Chile, y, si bien con menor peso, pero que se nutre de la misma visin, el caso de la Guerra del Acre con el Brasil. Contra este teln de fondo, con rasgos de larga duracin, las relaciones entre Brasil y Bolivia tuvieron un giro fundamental a partir de los aos 90. Hasta aqul momento, quizs no sea
2 En este documento retomamos las contribuciones realizadas en un seminario sobre
Las relaciones entre Bolivia y Brasil en el contexto de la integracin regional, realizado en la ciudad de la Paz el pasado 28 de marzo de 2012, con el coauspicio de la Fundacin Comunidad de Bolivia, Plataforma Democrtica del Brasil y la Universidad Catlica Boliviana San Pablo. Adems de las intervenciones del pblico, quisiramos agradecer en particular, las presentaciones realizadas por Carlos D. de Mesa Gisbert, expresidente de Bolivia y Presidente de la Fundacin Comunidad, Gonzalo Chvez, Director de la Escuela de la Produccin y la Competitividad de la UCB; Sergio Fausto, director ejecutivo del Instituto Fernando Henrique Cardoso; Bernardo Sorj, director del Centro Edelstein de Investigaciones Sociales; Francesco Zaratti, analista energtico y la participacin del Embajador del Brasil, Marcel Beato.
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exagerado decir que en el siglo XX cada uno de los vecinos vivi de espaldas al otro. De parte de Brasil, prevaleci una actitud de indiferencia en relacin al pas andino, an en los momentos de inestabilidad poltica en Bolivia. En los ltimos veinte aos, las relaciones fueron marcadas por dos hechos fundamentales. El primero fue la construccin del Gasbol, el gasoducto ligando las provincias gasferas de Bolivia, ubicadas en las tierras bajas del pas, al mercado consumidor del Centro-Sur brasileo. En 1996 fue tomada la decisin de los gobiernos de Snchez de Lozada y Fernando Henrique Cardoso de concretar el proyecto por primeras vez cogitado en mediados de los aos 70 - de construccin de un gasoducto, ligando las reservas bolivianas al mercado consumidor de las regiones ms desarrolladas de Brasil. A pesar de que el proyecto no entusiasmara a Petrobras, prevaleci una visin de ms largo plazo, que atribua importancia a la iniciativa, desde la perspectiva de la integracin energtica en la regin. As que Petrobras asumi 80% de los costos de construccin del gasoducto, contando, entre otros recursos, con prstamos del BNDES. Brasil pas as a ser un pas indispensable para Bolivia, en trminos de su comercio exterior y Bolivia adquiri una importancia que no tena para Brasil, al tornarse proveedor de un insumo energtico, cuya participacin en la matriz energtica de Brasil se proyectaba en alza. Junto con el Gasbol, y an en el contexto de apertura del mercado a la inversin extranjera, prevalente en los aos 90, Petrobras lleg a ser la ms importante inversora en el sector de hidrocarburos en Bolivia. Para Bolivia se abran las puertas del mercado ms grande de la regin que superaba con creces el mercado de Argentina, que recin se haba tornado autosuficiente en gas. La construccin del gasoducto coincidi con la privatizacin
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de los Yacimientos Petrolferos Fiscales de Bolivia (YPFB), cono del nacionalismo boliviano. El principal mercado de destino del gas exportado pas a ser Brasil. Entre los inversores extranjeros, Petrobras increment inversiones en exploracin y refineras que llevaran a la empresa a ser responsable por ms de 20% de los tributos recaudados en el sector industrial en los aos siguientes. El segundo hecho, ms reciente, fue el ascenso poltico del movimiento nacionalista-indigenista que culmin con la eleccin de Evo Morales, en diciembre de 2005, a la presidencia de Bolivia. El gobierno de Morales replante el tema del control nacional y estatal sobre los recursos naturales en el pas vecino, al mismo tiempo que un partido de izquierda haba ascendido al poder en Brasil y se afianzaba la ofensiva latinoamericana de Hugo Chvez centrada en el bolivarianismo. El discurso poltico de Evo Morales reforz el tema de victimizacin, sea de su poblacin indgena, dominada por elites blancas, sea del pas, maltratado por sus vecinos y el imperialismo. La discusin sobre el control estatal sobre los recursos naturales, en general, y los hidrocarburos, en particular, volvi al centro del debate en Bolivia, en un ambiente de marcada inestabilidad social y poltica, con repercusiones importantes sobre la relacin con Brasil. La interaccin entre estos dos hechos de un lado, la integracin econmica y fsica, amparada en un contrato de largo plazo de compraventa de gas y en inversiones crecientes de la petrolfera brasilea en Bolivia y, del otro, la eleccin de dos gobiernos autodefinidos como de izquierda, pero izquierdas con trayectorias nacionales propias pas a ser el factor fundamental a determinar las relaciones entre Brasil y Bolivia en la primera dcada del siglo XXI.
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La nacionalizacin del gas realizada en mayo del ao 2006, por la forma adoptada, con la ocupacin militar de las refineras, incluso de Petrobras, represent un choque de realidad para el gobierno de Lula. Lo que poda haber sido una medida de afirmacin soberana fue transformada, gracias al uso de tropas que ocuparon las refineras y el izamiento de la bandera boliviana, en un gesto de afirmacin agresiva y ofensiva frente al pblico brasileo. No escap al gobierno brasileo la influencia directa de Chvez en el modus operandi. El episodio fue una seal de que la Venezuela de Chvez disputara con Brasil, aunque sin confrontarlo, el liderazgo poltico regional. El gobierno brasileo opt por una reaccin blanda a la decisin de transformar las empresas petrolferas en prestadoras de servicio a Yacimientos Fiscales de Bolivia (YFB), re-estatizada en el mismo acto, e incrementar de manera muy significativa los tributos y regalas debidos al gobierno de Bolivia por las petroleras privadas. En una nota, que le cost crticas de la oposicin y de parte de la opinin pblica, Lula reconoci el derecho del pas vecino a tomar esa decisin y expres la solidaridad del gobierno brasileo con la lucha del pueblo boliviano por superar la pobreza y conquistar el desarrollo. Petrobras sigui operando en Bolivia, como prestadora de servicios en los campos que exploraba y acept vender dos refineras por el precio ofrecido por el gobierno boliviano. Adems, Brasil acept un ajuste del contrato de compraventa de gas que implic elevacin de los montantes pagos a Bolivia. Pero, ms all de los gestos del presidente Lula, el episodio dej marcas en las relaciones entre los pases. Pese a la blandura de la reaccin del gobierno, la nacionalizacin del gas en Bolivia tuvo consecuencias en Brasil. La principal, fue un giro hacia adentro de la poltica energtica, en general, y de la
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poltica del gas, en particular. Concurrieron para este cambio, la elevacin de la incertidumbre regulatoria y jurdica en los pases vecinos fenmeno de que la nacionalizacin de gas boliviano fue el ejemplo ms destacado, pero no el nico y el descubrimiento de nuevas reservas de gas en Brasil, sea en el mar, en el llamado pre-sal, cuya existencia fue revelada al pblico en 2007, sea en tierra. En agosto del 2010, por ejemplo, EBX, la empresa petrolfera del empresario brasileo Eike Batista, anunci el descubrimiento de reservas de gas en el Norte de Brasil con capacidad estimada de producir volmenes de gas equivalente a la mitad de los volmenes transportados por el Gasbol. Es significativo que el empresario se haya manifestado en los siguientes trminos, al comentar con la prensa el hallazgo de su empresa: descubrimos media Bolivia de gas en Maranho. El aumento de las reservas probadas de gas en Brasil fue acompaado de una estagnacin de la produccin de gas en Bolivia, merced del retraimiento absoluto o relativo de la inversin extranjera, incluso de Petrobras, y a despecho del incremento de inversiones de PDVSA, la petrolera venezolana, despus del cambio de las condiciones legales y contractuales de operacin de las empresas de petrleo y gas introducido por Morales al inicio de su primer mandato. En cuanto Brasil se volvi menos dependiente del gas boliviano Bolivia se torn ms dependiente del consumo brasileo de gas, ampliando an ms la asimetra entre los dos pases. Este mbito bilateral, a su vez se relaciona con la Venezuela de Hugo Chvez y su poltica de influir en Amrica del Sur, as como en los dems pases de Amrica Latina y el Caribe, como lder de la revolucin bolivariana, asociado a un creciente antagonismo con Estados Unidos. Evo Morales se adhiere a la inicia-
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tiva Bolivariana, pasando a formar parte del ALBA y firmando un acuerdo de cooperacin militar con Venezuela. Hasta cierto punto, es posible entender las relaciones bilaterales de Brasil con Bolivia, como un captulo de la historia de las relaciones entre Brasil, bajo Lula, y Venezuela, bajo Chvez. Estas fueron relaciones marcadas por la ambigedad. Lula busc marcar una identidad propia de su gobierno una izquierda fiable y moderadamente reformista - pero sin apartarse explcitamente, en particular en los foros regionales, de la familia poltica representada por la revolucin bolivariana, con su impronta nacional-estatista mucho ms radical y hostil al capital extranjero. La revolucin bolivariana, desde su origen, encontr simpata en la base poltica del partido del presidente brasileo, que a su vez utiliz la poltica exterior como una plataforma para proyectar una imagen ms radical, bastante distante de la realidad poltica contemporizadora y de polticas econmicas moderadas que ejecutaba en el plano interno. Esta ambigedad le permiti afianzar su rol de canal de dilogo y poder moderador frente al antagonismo creciente de los pases del eje bolivariano con los Estados Unidos. La estrategia brasilea fue la de compromisos puntuales limitados y de atraccin de los pases bolivarianos para dentro de instituciones regionales ms amplias, aunque al precio de debilitar el ordenamiento jurdico de las ya existentes (Mercosur), e imprimiendo a las nuevas antes un carcter consultivo que deliberativo (UNASUR). Se trata de una estrategia de contencin soft de polos alternativos de poder en la regin, apostando en que la influencia de Brasil se impondra, a largo plazo, por factores estructurales. La condicin de pas dbil frente a un gigante, si bien sea un dato estructural de las relaciones con Brasil, es procesada de
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manera nueva por Evo Morales. En las relaciones bilaterales, el presidente boliviano juega con dos cartas. En una mano, la carta del apelo a la solidaridad brasilea con las aspiraciones de desarrollo social y econmico de Bolivia; en la otra, la carta de la denuncia poltica, en forma blanda e indirecta, del imperialismo brasileo, cuando no del gobierno, de sus empresas. El objetivo es extraer el mximo de beneficios posibles del gigante, sin perder la capacidad poltica de estigmatizar a Brasil cuando esto convenga al juego poltico domstico. Al mismo tiempo, en el plano multilateral, Morales busca ampliar el abanico de alianzas de Bolivia, de tal manera, a reducir la dependencia excesiva en relacin a Brasil. Este intento va ms all de la regin e introduce elementos de poltica internacional ms amplios, como los acuerdo firmados por Bolivia con Irn, adems de China y Rusia, en rea de armamentos y de energa nuclear. La posicin del gobierno boliviano de buscar diversificar la dependencia, sin duda legitima, puede llevar a actos, en particular en el plano geopoltico, que desnecesariamente pueden ser considerados por el Brasil como provocaciones. Sin duda, el Brasil tiene sus intereses econmicos en relacin al desarrollo de su industria de armas a nivel regional, y en particular en relacin a equipamientos areos, pero no se reduce a ellos su sensibilidad frente a la introduccin de actores de fuera de la regin en reas militares que pueden afectar la seguridad del pas. Si bien las relaciones entre Bolivia y Brasil en el campo econmico estn concentradas en torno al tema del gas, no se puede dejar de destacar las inversiones de las grandes constructoras brasileas en la infra-estructura vial del pas vecino. Igual que en el sector de hidrocarburos, aqu tambin las relaciones econmicas son permeadas por los vientos de la poltica domstica.
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Al final del ao 2011, gan relieve poltico el tema de la construccin de la carretera que cruza el Territorio Indgena y Parque Nacional Iziboro-Secure (TIPNS), una obra al encargo de una constructora brasilea y financiada por recursos del BNDES, y a lo que todo indica, realizada por los deseos del presidente Lula de satisfacer un pedido de Evo Morales, contra el parecer de las instituciones brasileas. Acosado por el movimiento en contra de la realizacin de la obra, que reuna organizaciones indgenas del Oriente boliviano y ONGs ambientales de Bolivia y del exterior, Morales rompi el contrato con la constructora brasilea en abril de 2012. En los meses siguientes, segn noticias de diversos diarios, otras empresas brasileas, de menor talla, fueron blancos de puniciones de parte del gobierno boliviano. Tres factores confluyen para hacer de la inversin brasilea en Bolivia polticamente sensible. El hecho de que el imperialismo brasileo sea un tema importante para el nacionalismo boliviano, se ana al hecho que la inversin brasilea se de sobretodo en sectores de infra-estructura y/o recursos naturales, realizada, en su mayor parte, por empresas estatales de Brasil y/o apoyadas por el BNDES. A su vez, estas inversiones remiten a cuestiones socio-ambientales y territoriales que movilizan la sociedad boliviana. Ni mismo los gestos polticos significativos y frecuentes de Lula en apoyo a Morales como el dado explcitamente por el mandatario brasileo a su colega boliviano, cuando ste concurra a su segundo mandato - fueron suficientes para borrar este dato estructural de la relacin entre los dos pases. En realidad, ms de una vez la diplomacia presidencial gener decisiones con efectos perturbadores para las relaciones de los dos pases, como fue el caso de la carretera TINPS o la promesa
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hecha por Lula a Morales de construccin de una hidroelctrica en la regin de Cachuela Esperanza, en la cuenca boliviana del Rio Madera. El aliciente ofrecido para que Morales aceptara la construccin de dos hidroelctricas a montante del Rio Madeira en territorio brasileo. Acontece que la hidroelctrica de Cachuela Esperanza es vista como una obra muy complicada, desde el punto de vista ambiental, y un nuevo foco potencial de tensin poltica domstica con Brasil. Estos desarrollos se enmarcan en un cuadro de baja capacidad operacional del Estado boliviano para evaluar proyectos de desarrollo con impacto social y ecolgico, ausencia de un rumbo estratgico bien definido, en cuanto a los lineamientos de un proyecto de desarrollo econmico e insercin internacional de Bolivia y elevada conflictividad social en torno a los objetivos de las polticas pblicas.
La Integracin sin mediacin estatal: el caso de Santa Cruz

Como indicamos al inicio, las visiones de un pas no son homogneas. El anlisis hasta aqu realizado sobresale la posicin oficial del gobierno boliviano, que tiene como principal base de apoyo el antiplano andino. Una perspectiva y una realidad diferente, casi de signo inverso, se encuentra la dinmica de integracin entre la economa del centro-oeste de Brasil y la regin de Santa Cruz de la Sierra. Es una integracin motorizada por el traspase del agro-negocio brasileo al otro lado de la frontera, sin la mediacin de los estados nacionales. La inversin directa brasilera en Santa Cruz en los ltimos 20 aos, se estima, es de mil millones de dlares, 1/3 del total invertido en la regin. Ms del 50% de los productores de
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soja son brasileros. La presencia de capital brasileo es tambin muy importante en la gentica bovina. La integracin va ms all de lo econmico. Cerca del 10% de los universitarios de Santa Cruz son brasileos, hay tres programas de radio en portugus transmitidos desde la ciudad y la comida brasilera se ha generalizado. Ms all de las polticas integracionistas, el caso de Santa Cruz es un ejemplo, similar al que sucede con otros pases, del enorme impacto econmico, social y cultural que el pas ejerce en las regiones fronterizas de pases vecinos. Las consecuencias del desborde de la presencia brasilea, si bien en general es vista como benfica, por parte de la poblacin afectada, puede generar tensiones, como en el caso de conflicto sobre tierras o aumento del contrabando. En el caso de los procesos de integracin de la regin de Santa Cruz con el Brasil se tiene efectos polticos complejos y mismos contradictorios, que slo se pueden entender a la luz de los conflictos internos entre el Altiplano y la Media Luna boliviana. El proceso poltico en Bolivia, desde el retorno del pas a la democracia, llev a un desplazamiento del eje poltico hacia el Altiplano. La eleccin de Morales es el punto lgido de este proceso, que genera impulsos de autonoma algunos dirn separatistas - en las regiones de la Media Luna, en particular en Santa Cruz. La oposicin a Morales en estos departamentos condujo a los referendos autonmicos, cuyos resultados, no reconocidos por el gobierno, fueran favorables en Santa Cruz y otros departamentos del oriente boliviano. En este contexto se dio un acuerdo, promovido por el presidente, al final de 2008, que result en la incorporacin parcial de los reclamos autonomistas a la Constitucin. La acomodacin de la agenda autonomista debilit las oposiciones departamentales.
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Pese a la adaptacin de esta agenda y al hecho de que Morales recibi votacin expresiva en la Media Luna, incluso en Santa Cruz, en su reeleccin a la presidencia, no podemos dejar de indicar un desbalance entre la visin positiva de la integracin cultural y econmica con el Brasil que prevalece en Santa Cruz, frente a la acumulacin de tensiones polticas entre Brasil y el gobierno boliviano.
El narcotrfico
El futuro de las relaciones entre Bolivia y Brasil depender en buena medida de la cooperacin entre autoridades de los dos pases en el trato del tema del narcotrfico. Brasil dio un paso indito en esta direccin, al firmar un acuerdo de cooperacin en el cual el pas juega un rol nuevo y crucial. El acuerdo se refiere a la implementacin del Proyecto Piloto de Sistemas de Control de la Reduccin del Cultivo Excedentario de Coca. Se trata de un acuerdo trilateral que asigna atribuciones a Estados Unidos (aporte de equipos de alta precisin), Brasil (captacin de imgenes satelitales y su compartimiento con los otros dos pases) y Bolivia (erradicacin de los cultivos excedentarios). La Oficina de las Naciones Unidades contra la Droga y el Delito participa como veedora del proyecto. El acuerdo fue firmado en enero de 2012, tres aos despus de la expulsin de la Drug Enforcement Agency (DEA) del territorio de Bolivia, bajo la acusacin oficial de hacer espionaje y conspirar contra el gobierno de Morales. Como se sabe, DEA es el actor protagonista del gobierno de Estados Unidos en la guerra contra las drogas. La participacin de Brasil fue condicin sine qua non para que el acuerdo fuera firmado.
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El hecho de que Brasil haya asumido el riesgo de ser el pivote de un acuerdo trilateral de monitoreo del programa boliviano de erradicacin de los cultivos excedentarios de coca, en que Bolivia tiene la responsabilidad de ejecucin directa y Estados Unidos de suministro de equipos, demuestra que Brasil ya no puede ejercer un papel moderador a larga distancia de los problemas de los pases vecinos, una vez que stos son tambin sus problemas. Brasil sale as de su zona de conforto y se ve retado por el desafo de asumir responsabilidades mayores en la gestin de temas regionales que poseen la virtualidad de fortalecer sentimientos contra el imperialismo brasileo. Ms que en el rea de comercio e inversin, es en el campo de la seguridad y de la poltica, donde este desafo se coloca en toda su extensin, en especial en relacin a un pas con estructura estatal ms dbil. El tiempo dir si la participacin brasilea, caso avance, representar un punto de inflexin de la visin boliviana o terminar siendo vista como una continuidad de la poltica yanqui.
Conclusiones
Para Bolivia, Brasil es un pas econmicamente indispensable. En Amrica del Sur, su situacin de dependencia econmica en relacin a Brasil slo se compara a la de Paraguay. Como no podra dejar de ser de otra manera, las relaciones con Brasil son percibidas como el elemento externo clave para el desarrollo boliviano. La definicin de los trminos de esta relacin es parte importante de la agenda domstica del pas. Si bien no exista con Brasil un contencioso territorial como lo existe con Chile, en torno a la reivindicacin boliviana de una salida para el mar, persiste la desconfianza, en cuanto
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una supuesta vocacin expansionista del gigantesco vecino. Esta vocacin no se expresara hoy en forma de expansin territorial, sino en forma de dominio econmico. Es frecuente encontrar en el debate pblico boliviano referencias que apuntan a una imagen de un Brasil auto-centrado, econmicamente encerrado en si mismo, para proteger su mercado interno, al mismo tiempo que su Estado, empresas estatales y grandes corporaciones privadas actan en bloque para imponer los intereses nacionales a los pases menores del vecindario. El riesgo ms grande es el de que el gobierno boliviano termine generando una imagen tan negativa de Bolivia en la sociedad brasilera, que resulte nociva para las relaciones con el Brasil, fortaleciendo en este pas una imagen de Bolivia como pas inestable, la cual, asociada con el tema del narcotrfico, podra tener adems, un uso electoral. Difcilmente Bolivia modificar su capacidad de elaborar una poltica exterior si no enfrenta la necesidad de una visin realista de su posicin relativa en la regin y en el mundo. En vez de colocarse como vctima, debera negociar su posicin subalterna buscando ventajas, sin una visin xenofbica del mundo exterior. A Brasil interesa que Bolivia avance en este sentido y se pueda armar una agenda bilateral que, en lugar de basarse en demandas morales, se estructure en torno a iniciativas de inters mutuo de desarrollo de las capacidades econmicas y estatales del pas vecino. Qu puede realsticamente hacer Brasil para facilitar un proceso cuyos determinantes son fundamentalmente internos al pas vecino? En primer lugar, importa no alimentar el temor al supuesto imperialismo brasileo. Para esto, no basta que el gobierno cuide de no serlo al nivel poltico, en sentido estricto. Es necesaria tambin una poltica externa constructiva, sensible
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a los impactos de la accin de sus empresas, recordando que proyectos pequeos para el Brasil pueden tener alta repercusin en pases menores. Es necesario que el Estado se disponga a monitorear la actuacin de empresas estatales y privadas brasileas, ms aun cuando buena parte de esta presencia se realiza con recursos pblicos. Las relaciones entre Brasil y Bolivia son estructuralmente marcadas por la asimetra sea en la economa, sea en cuanto a la capacidad operacional de sus respectivos Estados. El centro de las preocupaciones brasileas en las relaciones bilaterales est en asegurar la estabilidad poltica de Bolivia. Ella es esencial incluso para garantizar el cumplimiento del contrato de compraventa de gas, pero la preocupacin con la estabilidad va todava mucho ms all del gas. Abarca los temas de emigracin y de control sobre el narcotrfico y crmenes asociados. Aunque nadie lo exprese abiertamente, la preocupacin con la estabilidad boliviana deriva, en ltima instancia, del miedo que Brasil tiene de Bolivia convertirse en un Estado fallido. Parte de los problemas de las decisiones errticas del gobierno boliviano pueden ser debitadas a los fuertes componentes ideolgicos que nortean al gobierno, pero hasta cierto punto, ellas tambin responden a carencias institucionales, que lleva a substituir el dficit operacional con supervit de produccin de slogans. En suma, interesa al Brasil apoyar la construccin de instituciones del Estado boliviano capaces de asegurar que el proceso de toma de decisiones del ejecutivo sea realizado por anlisis profesionales tanto en el rea de viabilidad econmica e impacto social y ambiental, como en temas de seguridad. En especial, en el rea donde actan empresas contratistas brasileas en el exterior, la expansin en Amrica Latina, pero tambin en el Oriente Medio y en frica, se dio en pases
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donde los gobiernos presentan caractersticas en cierta medida similares a las de Bolivia. Si la relacin entre Brasil y Bolivia es bien manejada, podra constituirse en un ejemplo de cmo el Brasil puede ejercer liderazgo, tanto a nivel regional como global.
Las relaciones Brasil Argentina

Si las relaciones entre Brasil y Bolivia se caracterizan por una continuidad histrica de larga duracin, tanto a nivel de las realidades objetivas como de las representaciones culturales, las relaciones con Argentina presentan importantes rupturas. En los inicios de los aos 1950 la poblacin Argentina representaba un tercio de la brasilea y su producto nacional bruto era mayor. Sesenta aos despus el Brasil quintuplic su poblacin y triplic su producto nacional bruto en relacin a su principal vecino. Las vicisitudes polticas y econmicas por las cuales pas la Argentina en las ltimas dcadas aument el descompaso de visiones de cada pas sobre s mismo y sobre el otro. Este cuadro es dramatizado por la imagen del Brasil lanzada por los formadores de opinin global: la de uno de los grandes pases emergentes, mientras que por su parte los argentinos continan enfrentando el sentimiento de que vivieron un pasado glorioso que no volver a repetirse. Sin embargo, diferente del caso boliviano, el sentimiento de victimizacin argentino no est asociado en general a un enemigo exterior sino que es debitado a los descaminos de sus gobiernos. La visin argentina sobre el Brasil, como tambin la de otros pases de la regin, es nutrida por una visin de reconocimiento y respeto, en particular por un sentido de continuidad que el Estado brasileo imprimi a su poltica por casi
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veinte aos. Los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso y de Lula son igualmente valorizados y vistos como manteniendo una unidad en la gestin de la economa y de respeto a las instituciones democrticas que no habran existido en su propio pas. Ciertamente cuenta a favor del Brasil, en comparacin con la Argentina, el peso de su economa, una estructura industrial ms compleja y completa e instituciones estatales capaces de promover y orientar polticas pblicas. Pero la sensacin trmica argentina sobre s misma y sobre el Brasil no refleja la temperatura real de un pas que todava tiene un ingreso per cpita cincuenta por ciento superior al brasileo y una poblacin con un promedio de escolaridad ms alto. La consecuencia es que del lado argentino se da una tendencia a sobreestimar la capacidad del Brasil, tanto de sus empresas y gobierno, y a visualizar en el lado brasileo un nacionalismo impositivo. Claramente, no es sta la visin que las elites y el pueblo brasileo tienen del propio pas, como siendo una nacin en construccin, con enormes problemas sociales y un Estado con grandes limitaciones, tanto a nivel de su eficiencia como de sus patrones de conducta tica. Para los brasileos, el nacionalismo se concentrara mucho ms en las dimensiones socio-culturales (msica, deportes) que en una arrogancia asociada a smbolos polticos-ideolgicos y a la accin de su Estado. Esta visin sobre s mismos, de los brasileos, se sustenta en una imagen del pas que valoriza su sociabilidad pero que desprecia el mundo poltico, si bien tambin se caracteriza por una falta de inters y desconocimiento sobre el papel del Estado y las empresas brasileas fuera de las fronteras. Las diferentes trayectorias histricas explican las imgenes desencontradas que cada pas tiene del otro, pero tambin
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el carcter ms equilibrado que tuvo el intercambio de opiniones en el encuentro realizado en Buenos Aires.3 Ambas partes reconocieron que las relaciones entre los pases a partir de la firma del acuerdo de no-proliferacin nuclear y la creacin del Mercosur mejoraron sensiblemente, si bien las opiniones de los presentes mayoritariamente confluyeron en severas crticas hacia el bloque concebido en el Tratado de Asuncin. Diversas explicaciones fueron usadas, convergiendo todas en poner de manifiesto su incapacidad para cumplir con los objetivos que se propona originalmente. Se lo caracteriz como una entidad muerta y sin la necesaria voluntad poltica para revivirla, augurando serios problemas para su futuro. El Mercosur se encontrara paralizado, en cuanto a su funcionamiento y desarrollo, marginalizado como institucin y de una irrelevancia creciente, dado el sistemtico incumplimiento de las reglas que procur sentar. En relacin a los procesos efectivos de integracin econmica, las visiones oscilaron entre vislumbrar un progreso, pero siendo el bloque un obstculo para ste, y una tendencia lisa y llanamente regresiva. As, por ejemplo, en lo que respecta a las inversiones dentro del bloque, la mayora concord que en buena parte independan del Mercosur. Adems, en lo concerniente a la complementacin productiva, lo logrado hasta la fecha fue tachado de fracaso completo. Una particular importancia a la hora de explicar esta
3 Esta seccin retoma las contribuciones del Seminario Miradas Cruzadas: Encuentros y desencuentros entre la Argentina y Brasil, organizado por Plataforma Democrtica y la Universidad Torcuato di Tella, realizado en Buenos Aires 27 de junio 2012. Adems de las contribuciones del publico, agradecemos en particular la participacin del embajador Rubens Barbosa, Presidente del Consejo Superior de Comercio Exterior de FIESP; Sergio Fausto, director ejecutivo del Instituto Fernando Henrique Cardoso; Bernardo Sorj, director del Centro Edelstein de Investigaciones Sociales; Pedro da Motta Veiga, director del CINDES; Monica Hirst y Guillermo Rozenwurcel de la UNSAM y a Santiago Cataldo por la elaboracin del informe del encuentro.
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promesa incumplida se le adjudic a las cambiantes percepciones que tuvieron los gobiernos sobre las asimetras dentro del bloque. Si bien los participantes concordaron la necesidad de armonizar las de ndole regulatoria, seran las asimetras de las estructuras productivas entre los pases las que ofrecen la condicin de posibilidad para la complementacin productiva en el Mercosur. Sin embargo, este tipo de asimetras son vistas con creciente temor por parte de los pases miembro. Hubo quienes destacaron el creciente regionalismo econmico global y la mayor articulacin de las cadenas productivas experimentadas en otras latitudes, en contraposicin al proceso de desintegracin que atravesara el Mercosur y a la primarizacin de sus exportaciones. Asimismo, una extendida tendencia por parte de otros pases de la regin hacia la firma de Tratados de Libre Comercio, contrastara con la irrelevancia econmica de los acuerdos de este tipo alcanzados por el bloque. Esta opinin fue matizada por los comentarios que existe un movimiento global econmicamente defensivo, no siendo los pases del Mercosur la excepcin. En efecto, los mismos estaran tratando de proteger y recuperar espacios en sus propios mercados internos. En el caso de la Argentina, el cierre sistemtico de su economa a las importaciones dara cuenta de ello. En Brasil, por su parte, existe un frreo consenso poltico favorable a proteger su estructura industrial, por lo que es el temor a la primarizacin de la economa el que impulsara a dicho pas a aumentar el contenido nacional de las manufacturas. Esto se verifica incluso a pesar de que su industria es competitiva cada vez menos internacionalmente en materia industrial. Pese a las generalizadas miradas crticas sobre el Mercosur, no faltaron expresiones disonantes que buscaron ver ms all de lo comercial e industrial. Verbigracia, hubo voces que
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tuvieron una evaluacin bastante ms positiva del bloque, en especial por la inclusin en la ecuacin de las agendas polticodiplomticas y de seguridad, que generaron un espacio pacificado y que debe ser valorizado dentro del contexto global. Las referencias a las relaciones bilaterales argentino-brasileras siguieron patrones similares a las del Mercosur, siendo la regla general el nfasis de los mltiples desencuentros de diversa ndole. En materia econmica, por ejemplo, las trabas comerciales argentinas seran para los brasileos las responsables del deterioro del vnculo, hasta el punto de catalogarlo de desastroso, y ameritaran la revisin de la clebre paciencia estratgica. Los motivos percibidos de este tipo de poltica comercial, sin embargo, oscilaron entre vislumbrar un proyecto desarrollista argentino y un mero cambio de proveedores, en direccin a China, que no hace sino perjudicar a Brasil. Para el lado argentino el Brasil tambin estara sucumbiendo (aunque en otra escala y eficiencia operativa) ante la tentacin proteccionista, implementando una poltica de resguardo de la industria local frente al mencionado temor a la primarizacin de su economa. Por otra parte, se destac en repetidas ocasiones la creciente inseguridad jurdica imperante en la Argentina, siendo una de las preocupantes aristas que ofrece el escenario econmico argentino ms reciente. Se mencion como el previsible correlato de este fenmeno una disminucin significativa de la inversin brasilera en dicho pas. La visin ms benigna de la relacin bilateral nuevamente matiz los puntos de desencuentro, destacando la multiplicidad de agendas y haciendo hincapi en que las alternativas econmicas que se debaten son parte de los mismos dilemas y temores que enfrentan por igual Buenos Aires y Brasilia. Cuando la discusin avanz hacia temas que van ms all de los asuntos estrictamente econmicos, las discusiones en tor-
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no a la relacin argentino-brasilera estuvieron ceidas por un anlisis comparado de cultura poltica, indicando que se pueden producir desencuentros y extraamientos en el binomio. Para los participantes brasileos la Argentina habra adoptado un nacionalismo de corte popular, a diferencia del nacionalismo blando brasilero. El nacionalismo argentino sera tambin un nacionalismo territorial, asociado a la idea de nacin incompleta (manifestada principalmente en la cuestin de Malvinas y sus recursos naturales, pero tambin en las histricamente recientes y an no completamente finalizadas disputas territoriales). Brasil, un pas que solucion sus problemas fronterizos hace mucho tiempo, no tendera a engendrar un nacionalismo de estas caractersticas. Adems, otra distincin fundamental entre ambos fenmenos polticos se expresa en la cuestin de quines pertenecen a la nacin y de qu forma esta se relaciona con el resto del mundo. La cultura poltica de Brasil es vista como incluyente en lo interno y deseosa de ser parte activa y reconocida del sistema internacional. Cuando el Brasil critica al sistema, lo hara entonces desde adentro del mismo. Por el contrario, en la Argentina continuara presente la lucha por quien representa la nacin en torno al maniquesmo discursivo entre el pueblo y la oligarqua, y una relacin con el sistema internacional con el cual continuara manteniendo relaciones tensas. Del lado brasileo la percepcin que se tiene de la Argentina es la de un pas de amplia participacin ciudadana pero con una cultura poltica de confrontacin organizada en torno a la lgica amigo/enemigo, frente a una mayor pasividad y desmovilizacin poltica en el Brasil. La posicin del gobierno argentino seria de valorizar su posicin al margen del sistema internacional. Calificacio-
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nes posteriores asociaron este hecho a una visin demasiado ideolgica del mundo, si bien en buena parte son producto de los problemas producidos por las dificultades generadas por el default de la deuda externa. Algunas expresiones en contrario surgieron cuando se trajo a colacin la voluntad argentina de participar en el Consejo de Seguridad y del G20, un rea donde la poltica exterior del Brasil y de Argentina camina en direcciones opuestas. Asimismo, para algunos de los participantes argentinos las posiciones del pas frente a diversos regmenes internacionales (como el de no proliferacin nuclear y el de derechos humanos) haran que Argentina se encuentre en mayor sintona con el mundo occidental que Brasil, adems del hecho de poseer una legislacin respecto a la inversin extranjera (y la minera en particular) ms liberal. Todos los participantes concordaron que parte de los desencuentros estn asociados a la dinmica poltica interna de la Argentina. El proceso poltico argentino actual, rotulado como la tercera ola populista, habra germinado luego del Big Bang de 2001, que conjug una crisis econmica con el colapso del sistema poltico. De dicha implosin habra resurgido el mito nacional del refundacionismo, asociado a un esquema de poder concentrado y centralista, un acentuado dficit institucional, polticas errticas y una activa movilizacin ciudadana. Estas caractersticas colocaran a la Argentina en las antpodas de la experiencia reciente brasilera: un sistema poltico que supo resistir los vaivenes econmicos, un federalismo slido y una saludable distribucin de poder, una burocracia estatal relativamente estable, polticas de Estado estables asociados a una sociedad poco participativa. De estos retratos nacionales tan dismiles es que surge una Argentina veleidosa y conflictiva, que fue comparada recurrentemente como un pas complicado
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frente un Brasil previsible, polticamente estable y gradualista, pero tambin intensamente nacionalista. Las divergentes dinmicas polticas en lo interno y las no menos discrepantes formas en que estos pases se relacionan con el resto del mundo hicieron que la mayora de los presentes en el seminario mostraran preocupacin respecto a cmo evolucionara en el futuro la relacin bilateral argentino-brasilera. Las expresiones y la forma en que se enfoc la cuestin variaron, aunque siempre dentro de una tendencia escptica, respecto a las posibilidades de profundizar la integracin o afianzar el vnculo. En funcin de asimetras de diversa ndole que se agigantaran con el paso del tiempo, algunos presentes se mostraron preocupados por la percepcin negativa que Brasil tiene de la Argentina, que progresivamente estara dejando de ser vista como un socio confiable. A su vez, se reforzara as la tendencia hacia el ensimismamiento del Brasil, llamado constantemente por los argentinos como el gigante sudamericano, cuya gravitacin internacional en ascenso le permitira diversificar sus relaciones polticas y econmicas, relegando a la regin, en general, y a la Argentina, en particular. Donde no hubo consenso fue al intentar predecir cundo ocurrira este distanciamiento. Algunos especularon con que seran los sucesores del Partido de los Trabajadores quienes revisaran la relacin bilateral. Las voces que no concordaron con esta ltima apreciacin destacaron que no existe una gran diferencia al respecto, entre el oficialismo y el Partido de la Social Democracia Brasilera, sino que son las nuevas generaciones de polticos locales los que representan el mayor desafo prospectivo para la relacin.
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Conclusiones
Si recordamos que algunas dcadas atrs el intercambio econmico era muy limitado, que un conflicto armado con Argentina era visto por las fuerzas armadas brasileas como el escenario de guerra ms plausible, que ambos pases se encontraban al borde de iniciar una carrera nuclear, no cabe duda que las relaciones entre ambos pases han mejorado enormemente. Independientemente de los problemas de implementacin, el Mercosur contribuy para la consolidacin de este cuadro. Al mismo tiempo, existe un consenso que los objetivos fueron demasiado ambiciosos, que no se dio una integracin de cadenas productivas como aconteci en Asia, sin necesidad de proclamar proyectos ambiciosos de integracin. En tiempos recientes, en la medida que en ambos pases, pero en forma ms pronunciada en la Argentina, sufren dificultades econmicas profundas que llevan a movilizar polticas proteccionistas para resolver problemas coyunturales, la integracin produce ms frustraciones que xitos, adems de resultar en la parlisis de los pases miembros para firmar acuerdos bilaterales con pases terceros. Claramente, la propuesta original del Mercosur, inspirado en el modelo europeo, dej de ser actual. El esfuerzo de integracin, en general, y las relaciones Brasil-Argentina, en particular, exigen un nuevo esfuerzo de imaginacin y de liderazgo poltico. Difcilmente, pasos importantes sern dados en el contexto en que una, o las dos economas, pasen por situaciones de crisis aguda. Esto no excluye que se avance la cooperacin en reas que permitan consolidar las relaciones entre ambos pases a largo plazo. Al margen de lo que se hizo en el plano econmico, tambin se destac la necesidad de consolidar polticas activas
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en otro tipo de cuestiones, desde lo migratorio hasta la formacin de capital humano. Sobresale la importancia de profundizar la cooperacin en el campo cientfico y tecnolgico, donde tanto Argentina y el Brasil son retardatarios, que podra estar acompaada de fondos (pblicos y/o privados) que apoyen la creacin de start-ups binacionales.
Relaciones Brasil-Per4
El acercamiento de Brasil al Per tuvo como punto de partida una larga historia de ausencia, adems de recelos de carcter geopoltico. En esta rea, durante dcadas prevaleca en el Per la visin que su aliado estratgico era Argentina, teniendo como pao de fondo el conflicto con Chile. A su vez, el Brasil era visto como aliado natural de Chile, teniendo como trasfondo sus relaciones problemticas con Argentina. Esta visin ya no es ms dominante en el Per. Cuando en 2001 el presidente Fernando Henrique Cardoso convoca el encuentro de presidentes sudamericanos que da origen al plan IIRSA, el horizonte principal era relacionar Amrica del Sur del Pacfico con el Atlntico. El nacimiento del plan IIRSA parte, fundamentalmente, del reconocimiento de que Amrica del Sur poda avanzar la integracin en torno de una red fluvial excepcional ms de 60 mil kilmetros de ros
4 Esta seccin retoma las contribuciones del Seminario Miradas Cruzadas: Relaciones Per
y Brasil, organizado por la PUC/Per en Lima el 16 de agosto de 2012. Adems de las contribuciones del publico agradecemos en particular la participacin de Javier Alcalde Cardoza, profesor del Departamento de Ciencias Sociales y Coordinador de la Especialidad de Relaciones Internacionales de la Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas de la PUCP; Embajador del Brasil Carlos Lazary Teixeira; Embajador Jos Antonio Garca Belaunde; Sergio Fausto, director ejecutivo del Instituto Fernando Henrique Cardoso; Bernardo Sorj, director del Centro Edelstein de Investigaciones Sociales; Josefa Rojas, Investigadora y Consultora en temas agrcolas en negociaciones internacionales; Ricardo Sennes, profesor y consultor; Miguel Vega Alvear, Presidente de la Cmara Binacional de Comercio e Integracin Per-Brasil.
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que haba que convertirlos en hidro-va e integrarlas con carreteras. El proceso integrador, para el Per, pero tambin para otros pases de la regin, tiene como fin mayor elevar el nivel de vida de los ms pobres. Los ms pobres son los ms alejados de los centros urbanos, en general situados en la costa. El problema, ms all de las dificultades de implementacin del plan IIIRSA, es que los propios pases de Amrica Latina, y entre ellos seguramente el Per, no poseen infraestructuras adecuadas a nivel interno. En realidad, la creacin de infraestructuras regionales pasa, y en parte depende, del desarrollo de las infraestructuras nacionales, y ambos procesos presentan atrasos y dificultades. Los atrasos del IIRSA y los cambios ocurridos en la ltima dcada indican un fracaso del proyecto de integracin regional. Algunos pases comenzaron a tener polticas restrictivas y por consiguiente esto terminaba afectando el libre comercio aun entre ellos, dentro de las zonas de libre comercio como CAN (Comunidad Argentina de Naciones) y MERCOSUR. Uno de los grandes conflictos de Bolivia con la Comunidad Andina fue cuando se autoriz a Per y a Colombia a negociar con Estados Unidos. Evidentemente, Venezuela tambin estaba en contra de estos acuerdos de libre comercio. Frente a ese panorama, qued claro que UNASUR, que recin empezaba a perfilarse, tena que evitar el tema del comercio. Per ha avanzado mucho en la elaboracin de un nuevo modelo de insercin internacional, si bien contina presente la cultura poltica de lamento y victimizacin. Tiene tratados de libre comercio con China y EEUU, siendo que el Brasil no participa de esta dinmica. El Per siente una proximidad con el proyecto de integracin del Mercosur, acompaado de la frustracin de ver que el discurso est lejos de la realidad. Percibe
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que el Mercosur est paralizado, no es ms una unin aduanera, es un rea de libre comercio imperfecta que se est diluyendo en UNASUR, que es una entidad de naturaleza poltica con un objetivo muy vago. La preocupacin del Brasil es proteger su industria, que se ve golpeada con esta etapa de la globalizacin en que China y el sistema productivo asitico colocan un desafo enorme. Los participantes peruanos indicaron que existe una idea difundida pero errada de una declinacin generalizada de la influencia econmica de los Estados Unidos en Sudamrica, cuando en pases como Colombia y Per ms bien parece haber aumentado. En el Per, dos de los tres ltimos presidentes cambiaron sus posiciones al asumir el gobierno. El presidente Garca fue inicialmente crtico al TLC y pas a ser fuerte partidario del mismo. Igual sucedi con el actual presidente Humala, que habl mucho del apoyo y simpata con el Brasil y se pens en un cambio geopoltico trascendental que iba a privilegiar la integracin con este pas, pero hasta ahora existen pocos movimientos que confirmen este cambio. Por lo tanto, las relaciones entre UNASUR y la Alianza del Pacfico son complejas y hasta cierto punto contradictorias. Si se establece una comparacin de Alianza del Pacfico y UNASUR, se tiene que la Alianza del Pacfico incorpora a Mxico, que haba quedado excluido del proceso de integracin regional, y rene a pases que tienen compromiso de integracin con EEUU, en tanto UNASUR busca una mayor autonoma regional y reducir el protagonismo de EEUU en Sudamrica. La Alianza del Pacfico establece un proceso separado de integracin para pases del Pacfico y retoma tambin una integracin comercial que parece haber sido abandonada por UNASUR. La Alianza del Pacfico parece responder a propsitos estratgicos de
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Mxico de convertirse en puente entre Norte y Sudamrica y entre Asia y Amrica del Norte, y de Colombia, buscando una va alternativa al liderazgo sudamericano de Brasil. Con el ALCA, EEUU logr que Mxico se incorpore con Canad al NAFTA y Sudamrica entendi que tena que seguir un camino propio. Pero ocurri un fenmeno que no estaba en el escenario, la aparicin de China, cuya economa pas a ser una magneto de primer orden del comercio mundial, que se disloca del Atlntico al Pacfico. Esto exigir, cada vez ms, por parte del Brasil, un reconocimiento de la importancia de alianzas que den entrada a esta regin del mundo. En el momento actual, la perspectiva peruana pasa por el reconocimiento de la importancia creciente del rea del Pacfico, en general, y de China, en particular, as como del atractivo de una integracin con Estados Unidos desde el NAFTA. Desde el punto de vista de las relaciones con el Brasil, se trata de valorizar la importancia que la salida al Pacfico y los recursos humanos y naturales que el Per puede ofrecer. Los peruanos indicaron que sienten un enorme desequilibrio de expectativas entre el Brasil y el Per. En el Brasil el Per es casi inexistente, y poco o nada aparece en las discusiones polticas o mediticas. Los peruanos, a su vez, reconocen la importancia del Brasil, pero tambin reconocen que poseen una imagen inflada del pas, lo que genera, muchas veces, sentimientos de frustracin que no tienen sustento, porque parten de un Brasil imaginado, por lo que sera importante bajar las expectativas mutuas. Brasil es un pas que tiene prioridades internas, problemas sociales y enfrenta dificultades de desarrollar su propia infraestructura. Habra que dejar de pensar en Brasil como una suerte de representante de la regin frente a grandes potencias, porque es un pas que tiene que hacer su propia
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negociacin con EEUU, China y con UE sobre temas que son fundamentales para ellos. Con todo, los peruanos indicaron que desde una mirada de largo plazo, Amrica Latina est bien. Sale de prcticamente dos siglos de distanciamiento entre las dinmicas nacionales de cada pas, caracterizado por un desarrollo econmico hacia las costas, con un gran vaco demogrfico, particularmente en la selva amaznica. Por lo tanto, la integracin latinoamericana estara avanzando, pero no con los patrones del proceso europeo. De todas formas, integracin no significa ausencia de conflictos, ni contradiccin de intereses. La integracin no significa que cada pas no vaya a maximizar sus intereses, en trminos de soberana nacional, y la cooperacin exige que todas las partes entiendan cules son sus prioridades y desarrollen mecanismos institucionales de resolucin de conflictos. Fue argumentado que el Brasil tiene un supervit comercial con todos los pases de la regin, excepto Bolivia por el tema del gas y que estos supervits subieron en los ltimos diez aos de manera muy significativa. Es curioso que un pas que pretenda un liderazgo en trminos econmicos, tenga supervit con todos los vecinos, es una idea de integracin muy mercantilista. Igualmente, la regin interesa al Brasil como campo de expansin para grandes compaas brasileas, sea contratistas de grandes obras, o en el sector de recursos naturales y materias primas, siempre actuando con el apoyo del Banco Nacional de Desarrollo. Si bien es obvio que Brasil seguir siendo un pas clave, indispensable en la regin, debe aceptar y absorber el hecho que la globalizacin genera fuerzas centrifugas, que estn abriendo entre los pases divergencias importantes de rutas, en particular entre los pases de la Cuenca del Pacfico y del Atlntico.
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Del lado brasileo, fue indicado que la presencia en la regin refleja una sumatoria de proyectos. No es un caos, pero falta una mirada de conjunto. La creciente presencia regional de Brasil sera sobre todo el producto del desborde de la accin de sus empresas. En el caso de Colombia y Per se trata de una realidad ms reciente y no se ha consolidado una agenda. La perspectiva del representante del gobierno brasileo es que Brasil y Per cuentan con conquistas importantes como la democracia, xito en la economa y una coincidencia importante en valores civiles, que alientan a una convergencia futura. Los grandes elementos constitutivos de una alianza estratgica son la regin amaznica, la relacin comercial y la integracin fsica. Ejemplo de esta relacin es la construccin en curso de la Interocenica, una carretera que va de Acre y Madre de Dios, regiones que a su vez estn mal integradas en sus propios pases, deber cambiar las relaciones entre Per y Brasil. Igualmente, la colaboracin en torno al proyecto Sivan Sipan, en torno al monitoreo areo de la Amazonia, fortalecer las relaciones entre ambos pases. Se busca igualmente un desarrollo equilibrado de la frontera, para que no surjan problemas como los que se dieron en las fronteras con Paraguay y Bolivia, garantizando la presencia del Estado. El tema de drogas tambin es prioritario, con una aproximacin integral, de responsabilidad compartida. El objetivo es trabajar en trminos de cooperacin entre un pas productor y uno de trnsito, en todas las lneas: interdiccin, cultivos alternativos, control de los insumos qumicos, lavado de activos, erradicacin. La visin de Brasil es de crear un equilibrio de las relaciones comerciales y esto se est verificando en la prctica. En los ltimos aos las exportaciones peruanas han crecido 52% y
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las brasileas menos de 25%, inclusive capacitando potenciales exportadores peruanos para el mercado brasileo. En el rea de comercio e inversiones hay una presencia importante en el Per de 54 empresas brasileas y la nueva ola de inversiones se est asentando en servicios y franquicias, adems de la presencia de Petrobras en el campo gasfero y petroqumico.
Conclusiones
Las relaciones del Brasil con el Per levantan varios temas de inters, pero sobre todo apuntan a una cuestin central: la relacin del Brasil con la creciente expansin de China en la regin y la importancia de los pases que puedan asegurar salidas para el Pacfico. La diplomacia brasilea, concentrada por largo tiempo en el Mercosur y posteriormente en la UNASUR, atras su capacidad de una reaccin ms activa frente a los nuevos desafos del contexto regional. Existen indicaciones de que el Brasil comienza a reaccionar, si bien algunos parlamentarios peruanos indicaron la preocupacin con grandes proyectos con impacto socio-ambiental, en los cuales participan empresas constructoras brasileas, que podrn generar reacciones negativas de la poblacin local.
Una agenda para el futuro

El Brasil tiene poca conciencia del papel que juega en el imaginario de sus vecinos. Amrica Latina continua siendo un desconocido para gran parte de la poblacin brasilea, inclusive sus elites. Poco se ha hecho para mejorar los curricula escolares para incluir la regin, inclusive el estudio del idioma castellano. La poltica exterior del pas, a pesar de los esfuerzos
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del Itamaraty de abrir un dialogo con la sociedad, es un tema marginal en el congreso brasileo y continan presentes actitudes prejuiciosas en sectores empresariales. Ciertamente, el desafo brasileo no es simple. Las expectativas de sus vecinos sobre el Brasil son muchas veces irrealistas, esperando del pas una capacidad de implementacin que no se concretiza, inclusive en el interior del pas, como es el caso de desarrollo de infraestructuras. Es llamado a jugar un papel creciente en la regin cuando su tradicin de poltica exterior est basada en la presencia de baja intensidad, a lo cual se agrega el temor, que no puede ser subestimado, de que sus actos sean entendidos como expresin del imperialismo brasileo. Si cuidados son necesarios, esto no significa que el pas no deba realizar esfuerzos para aumentar la cooperacin con sus vecinos. El pas debe sealizar en forma clara las bases sobre las cuales deben sustentarse el comercio exterior, inversiones e integracin regional, en lugar de expresar simpatas por tal o cual candidato o gobierno. Estas bases deben ser el respeto por los contratos y la consolidacin de las instituciones, que aseguran que los acuerdos sern cumplidos, independientemente de los humores y dinmicas polticas internas. Es importante repensar los proyectos de integracin latinoamericana en un contexto de globalizacin, donde existen fuerzas centrifugas y centrpetas que se sobreponen. La integracin debe realizarse a partir de una visin menos voluntarista desde el plano poltico. Deben ser identificadas las reas de cooperacin e integracin que permitan limitar ciertos efectos negativos de la globalizacin, aunando esfuerzos para que esos procesos globales no sean desintegradores de una dinmica de creacin de intereses comunes en el interior de Amrica Latina, en la cual el Brasil ocupa un lugar central. Esto solo ser posible
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si los formuladores de la poltica exterior brasilea conjugan un conocimiento mayor de las realidades locales con propuestas claras sobre las reglas del juego necesarias para avanzar agendas bilaterales y regionales.
Los Autores
Bernardo Sorj es director del Centro Edelstein de Investigaciones Sociales y codirector del proyecto Plataforma Democrtica. Profesor titular de Sociologa de la Universidad Federal de Ro de Janeiro, fue profesor y profesor visitante en varias universidades de Europa y los Estados Unidos. Autor de 27 libros publicados en varias lenguas, sobre temas de teora social, Amrica Latina, democracia y los impactos sociales de las nuevas tecnologas.
Sergio Fausto es politlogo y superintendente ejecutivo de la Fundacin Instituto Fernando Henrique Cardoso. Es codirector del proyecto Plataforma Democrtica y de la Coleccin El Estado de la Democracia en Amrica Latina. Organizador de Difcil Democracia (Siglo XXI, 2011) y articulista del peridico O Estado de So Paulo. Fue asesor del Ministerio de Hacienda, del Ministerio de Desarrollo y Comercio Exterior y del Ministerio de Planificacin entre 1995 y 2002, fue investigador del Centro Brasileiro de Anlisis y Planificacin (CEBRAP).
Pedro da Motta Veiga es director del Centro de Estudios para la Integracin y el Desarrollo (CINDES) y socio director de la EcoStrat Consultores. Especialista en temas de comercio, polticas y negociaciones comerciales. Es consultor regional de la Agencia Suiza de Cooperacin para el Desarrollo en Amrica del Sur y es miembro del Steering Committee de la Latin American Trade Network - LATN, por cuyas actividades es responsable en Brasil.
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Sandra Polnia Rios es directora del Centro de Estudios para la Integracin y el Desarrollo (CINDES). Es especialista en temas que incluyen polticas y negociaciones comerciales. Es profesora de Poltica Comercial en la Universidad Catlica do Ro de Janeiro (PUC-RJ) y consultora permanente de la Confederacin Nacional de la Industria.
Jerson Kelman es ingeniero civil y con pos-graduacin por la UFRJ, doctor por la Colorado State University, profesor de la COPPE/ UFRJ. Fue presidente de la LIGHT, director general de la Agencia Nacional de Energa Elctrica (ANEEL), presidente de la Agencia Nacional de Aguas (ANA), y miembro de varios comits y consejos cientficos nacionales e internacionales. Es el primer ganador del Premio King Hassan II.
Sinval Zaidan Gama es ingeniero electricista e administrador de empresas por la UFPE, con especializaciones en ingeniera elctrica por la UFMG, Gestin por la George Washington University, MBA por el IBMEC/RJ, y Desarrollo de ejecutivos por la USP. Doctor en ingeniera elctrica por la PUC/RJ y particip del programa de gestin avanzada (PGA) en el INSEAD/FDC - Francia/Brasil.
Jos Tavares de Arajo Jr es director del Centro de Estudios para la Integracin y el Desarrollo (CINDES) y socio de la empresa Ecostrat Consultores (www.ecostrat.net); es doctor en economa por la Universidad de Londres, profesor titular de la Universidad Federal de Ro de Janeiro, ex Secretario Ejecutivo de la Comisin de Poltica Aduanera y de la Cmara de Comercio Exterior y ex Secretario de Supervisin Econmica del Ministerio de Hacienda.
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Dani Nedal es doctorando en Ciencia Poltica en la Universidad de Georgetown e miembro del grupo de trabajo sobre China y Amrica Latina del Inter-American Dialogue. Es autor de varias publicaciones sobre poltica exterior china, poltica exterior brasilea y relaciones Brasil-China, entre otros temas, disponibles en: http://georgetown.academia.edu/DaniNedal.
Dr. Robert Muggah es doctor por la Universidad de Oxford y mestre por el Institute for Development Studies (IDS), Universidad de Sussex. Es el investigador director del Instituto Iguarap, director del SecDev Group, y profesor en el Instituto de Relaciones Internacionales, Pontifcia Universidad Catlica de Ro de Janeiro. Tambin asesora al High Level Panel sobre la agenda de desarrollo post 2015, de la Comisin Global de Polticas de Drogas.
Alcides Costa Vaz es Doctor en Ciencias Sociales (USP 2001), con pos-graduacin y licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad de Braslia. Actualmente es Profesor del Instituto de Relaciones Internacionales de esta misma universidad y ha coordenado programas de pos-doctorado y de investigacin centrados en temas regionales, en particular, la integracin regional, polticas nacionales y cooperacin en seguridad. Es autor de cuatro libros, y varios artculos publicados en Brasil y en el exterior.
Jos Augusto Guilhon Albuquerque es profesor titular de Relaciones Internacionales de la USP y Senior Fellow en el Centro de Estudios Avanzados de la Unicamp. Fue profesor visitante en
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la Georgetown University, en la Ctedra Jacques Leclercq de la Universit Catholique de Louvain y titular de la Ctedra Rio Branco em la Chatham House (Royal Institute of International Relations).
Plataforma Democrtica (www.plataformademocratica.org) es una iniciativa de la Fundacin iFHC y del Centro Edelstein de Investigaciones Sociales dedicada al fortalecimiento de las instituciones democrticas y de la cultura en Amrica Latina, a travs de la produccin de conocimiento y del debate pluralista de ideas acerca de los cambios en la sociedad y la poltica en la regin y el mundo. Ofrece una infraestructura virtual con una base de datos y una biblioteca en lnea que facilita el acceso a las instituciones de investigacin que trabajan temas relacionados con la democracia en Amrica Latina y con la produccin intelectual en el continente. A su vez, lleva a cabo investigaciones en reas clave para la consolidacin de la democracia en la regin, que luego son discutidas con los intelectuales pblicos de Amrica Latina y se transforman en textos que son ampliamente difundidos. Junto con 21 centros de investigacin asociados, ubicados en 11 pases de Amrica Latina, lleva a cabo foros para promover el dilogo entre los productores de conocimiento y los diferentes actores sociales y polticos. Los principales temas de trabajo de la Plataforma Democrtica son:
Cambios Geopolticos Globales e instituciones democrticas:

http://www.plataformademocratica.org/Portugues/PublicacoesAmericaLatina.aspx http://www.plataformademocratica.org/Portugues/PublicacoesBrasilAmericaSul.aspx
Medios de comunicacin y Democracia:

http://www.plataformademocratica.org/Portugues/PublicacoesPlataforma. aspx#MediosComunicacion http://www.plataformademocratica.org/Arquivos/Poder_politico_e_meios.pdf
Sociedad civil y democracia:

http://www.plataformademocratica.org/Arquivos/Usos_abusos_e_desafios_da_sociedade_civil_na_America_Latina.pdf
Biblioteca virtual:
http://www.plataformademocratica.org/Portugues/BuscaPublicacoes.aspx

Brasil y America Latina Que Liderazgo Es Posible

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Brasil y Amrica Latina: Qu Liderazgo es Posible?

Edicin del iFHC/Centro Edelstein, 2013

Traducido al espaol por Fernando Carlos Iglesias - fergilmour@gmail.com

Bernardo Sorj Sergio Fausto

Brasil y Amrica Latina: Qu Liderazgo es Posible?

El papel de Brasil en la gobernanza regional

Bernardo Sorj y Sergio Fausto

Bernardo Sorj y Sergio Fausto

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El Brasil y sus vecinos: diversidad de actores y desafos

Bernardo Sorj y Sergio Fausto

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Brasil: actor geopoltico regional y global1

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2) La ascensin y los desafos de Brasil como actor global

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de No Proliferao Nuclear?, Folha de S. Paulo (10/04/2010) (http://www1.folha.uol.com. br/fsp/opiniao/fz1004201008.htm)

Brasil: actor geopoltico regional y global

9 Ver Informe 21.com (http://informe21.com/relaciones-iran-venezuela?page=2)

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SEGUNDA PARTE: BRASIL Y LOS DESAFOS REGIONALES

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17 Ver Condoleezza: Confiamos na liderana do Brasil, Clic RBS (13/03/2008) (http://www.

Brasil: actor geopoltico regional y global

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19 Ver Evoluo do desembolso do BNDES (http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/

Brasil, Plataforma BNDES (http://www.plataformabndes.org.br/site/index.php/noticias/31destaque/195-bndes-e-a-expansao-internacional-de-empresas-com-sede-no-brasil).

Brasil: actor geopoltico regional y global

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(29/06/2012) (http://www.valor.com.br/brasil/2733946/acordo-para-ampliar-lista-de-exce coes-tec-sera-formalizado-logo)

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