III SEMINRIO POLTICAS SOCIAIS E CIDADANIA AUTOR DO TEXTO: Paulina Irma Chvez Ramrez

La poltica social en Mxico ante el cambio de modelo econmico. RESUMEN: En este trabajo se pretende hacer una revisin de la poltica social en Mxico, resaltando sus caractersticas y, sobre todo, ligndola al contexto econmico, as como al modelo de desarrollo predominante impulsado por los gobernantes en turno; de igual manera, exponemos que en materia de poltica social hay dos momentos o etapas, la primera en la cual el Estado jug un papel determinante tanto para impulsar el desarrollo econmico como para garantizar la seguridad social, el empleo y, en general el bienestar social y, la segunda, que inicia con el modelo neoliberal a raz de la crisis de deuda de 1982, en la cual, acorde con las polticas recomendadas y apoyadas por organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, el Estado reduce su participacin en materia econmica y, por tanto, tambin en materia de poltica social por lo que ahora su caracterstica es que se "focaliza" acorde con la racionalizacin de los recursos pblicos para atender ahora, slo a los pobres ms pobres de entre los pobres, afectados por la poltica de ajuste. 1. La crisis de deuda y el cambio de la poltica econmica. En las ltimas tres dcadas en Mxico hemos sido testigos de profundas transformaciones tanto en el mbito econmico como en el sistema poltico. Estos cambios muestran un panorama cuyas caractersticas contrastan de manera drstica con la realidad que imperaba en nuestro pas hacia finales de los aos setenta. Desde el punto de vista econmico en Mxico, igual que en la mayor parte de los pases de Amrica Latina, transitamos de un modelo de desarrollo inspirado en los planteamientos de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), en el que el Estado tena un papel relevante, donde se aplic una poltica de tipo proteccionista a fin de proteger a la industria naciente de la competencia externa en aras de fomentar la industrializacin e impulsar el desarrollo del mercado interno, a otro que se le denomin Consenso de Washington cuyas caractersticas son la reduccin del papel de estado en favor del mercado, la orientacin de la economa hacia el mercado externo con la consecuente apertura comercial, as como la liberalizacin del sector financiero, la privatizacin de empresas pblicas y el otorgamiento de facilidades a la inversin extranjera, entre otros. Desde una perspectiva poltica, pasamos de un rgimen de partido autoritario y hegemnico y edific un genuino sistema de partidos con pluralidad en los rganos de representacin popular y en los distintos niveles de gobierno as como con una efectiva divisin de poderes (Woldenberg, 2002 citado por Murayama, 2009, p. 68). En trminos econmicos, podemos decir que: A partir de diciembre de 1982, con la crisis de la deuda externa encima, se inicia en Mxico un largo proceso de transicin, promovido por el Ejecutivo Federal, hacia nuevos modos de organizar y promover la produccin y el intercambio as como de relacionar la economa del pas con el resto del mundo (Tello, 2010, p. 5). Cabe mencionar que esta poltica de corte neoliberal, puesta en marcha a partir de 1983, as como la poltica econmica y social asociada a ella, fue promovida y ampliamente respaldada en buena medida por el gobierno de los Estados Unidos, as

como por organismos como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de desarrollo y, por supuesto, por los gobernantes en turno que, estaban convencidos de que esta era, sin duda, la poltica econmica que se deba aplicar, primero para hacer frente a la crisis de deuda y a todas sus secuelas y, segundo para impulsar el crecimiento econmico y hacer ms competitivo a nuestro pas. Este programa de corte neoliberal que de manera convencida y entusiasta adoptaron los gobernantes de nuestro pas, pretenda mejorar la competitividad, estimular el libre acceso al capital y a la tecnologa, a la vez que, buscaba promover una estructura econmica ms flexible, con el objetivo de generar un ambiente propicio para el capital privado nacional y extranjero a fin de lograr un crecimiento econmico alto y sostenido, poniendo como prioridad la estabilidad de precios y, derivado de todo esto, lograr altos niveles de bienestar para la poblacin en general y, particularmente, para la ms necesitada. Este abandono progresivo del proyecto de desarrollo que Mxico sigui durante dcadas, por otro diametralmente distinto y con profundas reformas estructurales, signific un modelo cuyo sustento era el libre juego de las fuerzas del mercado en la asignacin y utilizacin de los recursos, un mercado no regulado, abierto a la competencia externa y, desde luego, con una cada vez menor participacin del Estado en la economa. Sobra decir que este programa se puso en marcha sin una consulta previa y ya no digamos democrtica a la poblacin de este pas. Los dos ejes del Consenso de Washington fueron las polticas de Estabilizacin y las reformas estructurales o polticas de ajuste estructural. "En forma manifiesta, el objetivo principal de estas reformas es transformar la economa en una economa abierta orientada hacia la exportacin y, segn este planteamiento, capaz de alcanzar tasas ms elevadas de crecimiento econmico" (Chvez, 1996, p. 30). 2. La poltica social en Mxico. En materia de poltica social, en Mxico hay rezagos importantes si tomamos como referencia la experiencia de los pases europeos, a lo que hay que agregar las particularidades que ha tomado dicha poltica. De ah que comenzaremos diciendo que la poltica social en nuestro pas tiene varias caractersticas (de acuerdo con Palacios, 2010) que podemos sintetizar de la siguiente manera: i. Surgi hasta el siglo XX y est ligada a la Constitucin de 1917, particularmente a lo establecido en los artculos 3o(derecho a la educacin bsica), 4o (reconocimiento de la composicin pluricultural de la nacin y el derecho de los pueblos indgenas a la salud y a la vivienda digna, 27 (propici el reparto agrario y defini el derecho a la propiedad y 123 (que establece el derecho a un empleo socialmente til). La poltica social ha respondido a la estrategia econmica que se ha adoptado, subordinndose a la misma. Las relaciones sociopolticas marcadamente corporativas, provoc que el mapa geogrfico de la pobreza y el de las instituciones sociales no coincidan. La poblacin objetivo de la de la poltica social en el pas, ha respondido a tres necesidades que ha generado el desarrollo econmico: Despus de la revolucin de 1910, la poblacin objetivo fue la campesina; al modificarse el modelo de desarrollo en la posguerra y hasta fines de los aos setenta la poblacin privilegiada fue la asalariada industrial y los sectores de servicios formales y, de finales de los ochenta a la fecha, la poblacin objetivo es la que se encuentra en pobreza y pobreza extrema. Si bien programas como el PIDER (Programa Integral de Desarrollo Rural), COPLAMAR (La Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados) y el SAM (Sistema Alimentario Mexicano) fueron esfuerzos

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para atender a sectores de la poblacin de escasos recursos en las zonas rurales, fueron programas aislados. de ah que la poltica social como tal apareci a finales de los aos ochenta cuando la pauperizacin alcanz niveles alarmantes y cuando haban iniciado las reformas recomendadas por los organismos internacionales. El objetivo central de la poltica social en los ltimos aos ha sido el combate a la pobreza.

En relacin a la tercera caracterstica, la autora refiere que las instituciones sociales fueron creadas bajo esquemas de relaciones entre el Estado y las organizaciones sociales, estructuradas por sectores (obreros, empresarios, campesinos, comerciantes y organizaciones populares) que se ubicaron mayormente en las ciudades, por lo que la pobreza y especialmente la pobreza extrema se concentr en los estados del sur del pas como Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Puebla e Hidalgo y en algunas partes de Veracruz donde hay mayor proporcin de poblacin indgena y es la zona de mayor marginacin y pobreza. Por otra parte, desde el perodo pos revolucionario hasta la crisis de deuda, la poltica social mexicana se sustent sobre el proceso de industrializacin y crecimiento econmico, que si bien permitieron en general, crear las condiciones para elevar las condiciones de vida de buena parte de la poblacin, este esquema fue desigual en la distribucin del ingreso, pero no fue empobrecedor toda vez que combin la expansin econmica y el gasto social que creci ms rpido que la poblacin (Cordera, sfe, pp. 45). Igualmente, el crecimiento mismo del empleo se consider una forma de hacer poltica social, se pensaba que, a travs del trabajo asalariado, los trabajadores y sus familias podan acceder a esquemas de proteccin social, considerando los riesgos de una enfermedad, la vejez, vivienda, la obtencin de prestaciones, etc. Sin embargo, as como en el caso de la poltica econmica podemos hablar de un antes de la crisis de deuda de 1982 y de la apertura y, de un despus de la apertura con el inicio de la poltica neoliberal, en el caso de la poltica social, sucede lo mismo, de ah que: Hablar de la poltica social en Mxico, nos permite centrarnos en dos momentos histricos muy diferentes. El primero, el de antes de la apertura, signado por un estilo de patronaje estatal y que se caracteriz por ms de 40 aos, por ser el producto de la puesta en marcha de los derechos constitucionales que motivaron el proyecto de pas de los gobiernos pos revolucionarios. De esta manera, el Estado se situ en el centro de la sociedad para promover el crecimiento econmico con un control centralizado, bajo la potestad de ser el garante del desarrollo y de la justicia social (Mariez, 2002, p. 3). En esta etapa, con el intenso proceso de industrializacin y de modernizacin, se instal en el pas el paradigma asegurador, que permiti sentar las bases de los principios de la seguridad social con el objeto de reducir las incertidumbres en el seno de la poblacin trabajadora, crendose el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado ISSSTE, as como la seguridad Social de Petrleos Mexicanos (PEMEX) y el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas. Durante el perodo de gobierno de Luis Echeverra (1970-1976) y, posteriormente, de Jos Lpez Portillo (1976-1982) se dio un ligero aumento del gasto social, en el primer sexenio apoyado por la inclinacin nacionalista del presidente en turno y, durante el segundo, por el considerable incremento de los ingresos debido al auge petrolero que, sin embargo, se tradujo en un ascenso importante de las importaciones, baja productividad y en una alta vulnerabilidad de la economa mexicana.

En este perodo germinaron las figuras centrales de la poltica social mexicana y se produjo la articulacin del orden sociopoltico autoritario y corporativo con la pretensin de industrializacin orientada hacia el mercado interno. As,: En esta etapa, la poltica social empez a concebirse como un complemento de la estrategia industrializadora impulsada estatalmente, por ello se orient hacia el medio urbano y hacia los grupos sociales que apoyaban el proyecto econmico estatal. Este acoplamiento produjo tanto la exclusin sistemtica de los sectores ligados al medio rural como de los trabajadores informales urbanos y benefici a los trabajadores urbanos formales y organizados, a los empleados pblicos y las clases medias (Barba, 2003, T III, citado por: Barba, 2004, p. 28). Hay evidencias empricas de que en este perodo hubo una expansin constante de los sectores de ingreso medio y alto, en tanto que la pobreza moderada y extrema se comportaron de manera errtica, aunque hacia fines del perodo se haban reducido de manera significativa, en esto concuerdan los estudios de Miguel Zquely (1998) y Hernndez Laos (1992). En materia de salud, hacia fines del perodo el estado era el principal oferente de servicios por medio de un esquema que divida a la poblacin entre los derechohabientes de las instituciones de seguridad social y la poblacin abierta, de modo que para 1978 inclua al 38% de la poblacin total y considerando tanto a las instituciones pblicas como privadas de salud, el 31.3% no tena cobertura nominal de ninguna especia (Barba, 2004, p. 31). El segundo momento en materia de poltica social, de acuerdo con el mismo Barba es: El que comienza con la apertura del pas, donde, por una parte, lo social se diluye en los aspectos econmicos y de mercado, y se orienta a los sectores ms debilitados por las polticas de ajuste, adquiriendo aquella un sentido muy especfico, y por otra, la reforma del Estado se vuelve una estrategia de racionalizacin de los recursos pblicos con el objeto de construir un nuevo esquema de vinculacin econmica con el exterior (Barba, 2004 ,p. 4). Sobre esta idea de que con el cambio de modelo y de poltica econmica, hay que atender a los segmentos de la poblacin afectada por las polticas de ajuste, Guilln nos dice que: "Para hacer frente a los efectos sociales de las polticas de austeridad -y siguiendo los consejos y la presin del Banco Mundial- el gobierno de Salinas hizo de la lucha contra la pobreza un verdadero caballo de batalla" (Guilln, 1997, p. 136). Como dijimos lneas arriba, la finalidad de impulsar las reformas estructurales y, particularmente, la apertura comercial, era crear un ambiente de competencia muy intenso con el objetivo de modernizar y hacer ms eficiente el aparato productivo en el contexto del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. As las cosas, desde que inici su aplicacin con el gobierno de Miguel de la Madrid, posteriormente con Carlos Salinas de Gortari y culminando los gobiernos pristas con Ernesto Zedillo, Mxico transit por un largo camino de cambio estructural, tratando de adaptarse a una economa globalizada, pasando de una economa estatista a otra de mercado y, por tanto del modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones a otro de apertura hacia el exterior. Sin embargo, este cambio signific tambin desde una perspectiva social que estos gobiernos a fin de mitigar los efectos del ajuste, pusieran en marcha polticas en la que se ha desdibujado el esquema benefactor que le caracteriz en la etapa anterior.

De ah que la organizacin estatal se perfile en dos directrices: Una, hacia el proceso de reforma que apunta a racionalizar los recursos pblicos, lo cual llev a que las prioridades y la articulacin con los actores econmicos y sociales se hiciera de modo diferente; la otra, derivada de la anterior, es que el Estado est abandonando sus funciones de supervisin y control sobre las cuestiones sociales, de ah la reduccin de la amplitud de la poltica social, hacindose presente el carcter "selectivo" de la misma, que ahora se legitima con criterios polticos y que se orientan a los grupos ms pobres entre los pobres, as como a nuevos grupos sociales que haban sido excluidos como es el caso de las mujeres y los indgenas (Barba, 2004., p. 5). De lo anterior, podemos afirmar que: Con el advenimiento del neoliberalismo, la poltica social recomendada por el Banco Mundial y el Fondo Monetario internacional ha sido la de focalizar los apoyos estatales para la asistencia social o el combate a la pobreza. La finalidad, se afirma, es hacer ms eficiente el gasto, pero el objetivo real es el de minimizar el gasto en proteccin social de aquellas personas o grupos a los que se ha marginado del mercado con la pretensin de que se incorporen a ste (Soria, 2007, p. 86). Para el ex presidente Salinas el objetivo fundamental en materia social fue el combate a la pobreza extrema, para ello, puso en marcha el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), que se orient a la atencin de los pobres ms pobres dentro de los pobres, es decir, a los indgenas, campesinos y grupos sociales urbanos excluidos por las polticas de ajuste. En este orden de ideas, queda claro que: La terapia macroeconmica neoliberal resultante del 'Consenso de Washington' no se altera, pero los pobres podrn ahora beneficiarse de una 'red de seguridad social' que formar parte del programa de ajuste estructural y que permitir al presidente Salinas decir que est haciendo 'liberalismo social' " (Guilln, 1997, pp. 136-137). Con la implementacin del Pronasol hubo un cambio del enfoque de la poltica social, pues se desplaz de la seguridad social a la reduccin de la pobreza, as, a travs de la focalizacin se ofreca la posibilidad de utilizar recursos escasos de manera selectiva a favor de grupos meta predeterminados y segn criterios de costo-eficiencia. de ah que con la focalizacin se pona el acento no slo en la forma de utilizacin del gasto social, sino tambin en los destinatarios de dicho gasto. En consecuencia, "comenz a observarse un desplazamiento de los principales grupos meta-destinatarios de la accin social, desde los trabajadores organizados a la poblacin pobre" (Palacios, 2010, p.3-4). No obstante que dicho programa absorbi cantidades importantes de los presupuestos ordinarios y extraordinarios del gobierno, no logr resolver el problema de la pobreza en nuestro pas, la razn es que: el Pronasol desconcentr sin descentralizar la administracin y toma de decisiones en la poltica social, generando un problema, por una parte, de ausencia participativa, y por otra, de gestin pblica de las polticas sociales que tuvieron como resultado alimentar a toda una generacin de pobres que se hicieron dependientes estructurales de stas, bien por la va del clientelismo, o bien por la va de una carencia a nivel gerencial (Barba, 2004, p. 6). Con Zedillo se dise una estrategia ms amplia denominada Desarrollo social cuyo objetivo fue "propiciar la igualdad de oportunidades y de condiciones que aseguren a la poblacin, ... elevar los niveles de bienestar y la calidad de vida de los mexicanos y, de manera prioritaria, disminuir la pobreza y la exclusin social" (PND 1995-2000, 1995, p. 49). As, tanto por razones econmicas y polticas como la crisis de 1994-1995 y la ruptura de Zedillo con Salinas, el Pronasol se transform en el Programa Nacional de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA).

Sin embargo, durante la dcada de los noventa aument la pobreza y el nmero absoluto de personas debajo de la lnea de pobreza alimentaria creci en 4.7 millones. En relacin al desarrollo social, en esa dcada continu el mejoramiento de los indicadores bsicos en materia de salud, educacin y calidad de vida y se redujeron las brechas entre hombres y mujeres tanto en longevidad, como en mortalidad infantil y alfabetizacin (Barba, 2004, p. 42). Sus resultados, considerando algunos estudios internacionales son la falta de coherencia y la discriminacin de algunos grupos a beneficiarse de este programa, adems su orientacin selectiva que est ms orientada a los sntomas de la pobreza que a determinar sus verdaderas causas. Con el nuevo gobierno encabezado por el Partido Accin Nacional (PAN), la poltica social busca multiplicar las oportunidades de progreso material, promover la capacidad, la fuerza y voluntad de todos para bastecerse a s mismos y propugna por la erradicacin de cualquier forma de vasallaje o sumisin, eliminando tutelajes y paternalismos, se trata, se dice, de una poltica incluyente y liberadora. Con el gobierno de Vicente Fox, el PROGRESA se transforma en el programa OPORTUNIDADES. Esta poltica "focalizada" que promueven y financian parcialmente las instituciones financieras internacionales, pueden contribuir de manera considerable a reducir la pobreza, aunque deben tomarse con reservas ya que es posible que se conviertan en meros paliativos Al respecto Huber nos dice que pueden ser de mucha utilidad mientras no se desven de la tarea bsica de construir programas e instituciones permanentes y con cobertura universal. pero, al mismo tiempo implican varios peligros, el primero es que se desven recursos y dupliquen funciones dado que se crean otras instancias para administrarlos; el segundo es que al ser programas focalizados, incrementan la discrecionalidad de los dirigentes polticos y burcratas en relacin con la asignacin de recursos y aumentan los incentivos para el clientelismo y la corrupcin (Huber, 2003, p. 553). A este respecto, podemos decir que Mxico no ha estado exento de estos peligros que menciona la autora. Conclusiones. Como podemos ver, la poltica social en Mxico surge de manera tarda en relacin con lo que sucede en los pases europeos y por sus caractersticas ha estado subordinada a la poltica econmica y, ms concretamente, al modelo de desarrollo que se ha seguido en su momento, beneficiando as a los actores que apoyaron el modelo econmico, excluyendo, en consecuencia, a los sectores de la poblacin que quedan al margen de la poltica social. De igual manera, vimos que con el cambio de modelo econmico a raz de la crisis de 1982 y el comienzo del Consenso de Washington, el Estado ha perdido dinamismo en el diseo y aplicacin de la poltica social que no slo se ha desdibujado, sino que, adems, se ha focalizado, atendiendo a una poblacin meta-objetivo cada vez menor, desplazndose de la seguridad social al combate a la pobreza, pero para atender a los ms pobres de entre los pobres, afectados por las polticas de estabilizacin y de ajuste. Finalmente, la poltica social se caracteriza por ser excluyente, por la utilizacin discrecional de los recursos, por su clientelismo y por el uso con fines polticos, sin que el cambio en el modelo de poltica econmica despus de la crisis de deuda, haya logrado reducir significativamente la pobreza.

Bibliografa: BARBA Solano, Carlos. 2004. Polticas sociales. Rgimen de bienestar y reforma social en Mxico. Ed. CEPAL, Divisin de Desarrollo Social, Santiago de Chile, Julio. CHVEZ Ramrez, Paulina Irma. 1996. Las cartas de intencin y las polticas de estabilizacin y ajuste estructural de Mxico, 1982.1994 . Ed. Instituto de Investigaciones Econmicas UNAM- BUAP.

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