A PARTICIPAO POPULAR NA ADMINISTRAO PBLICA : UM DIREITO CONSTITUCIONAL

Aquilino Alves de Macedo*

SUMRIO: Resumo. Palavras-chaves. 1. Introduo. 2. Dificuldades de exercer a cidadania. 3. Instrumentos de participao popular. 4. Participao Popular como princpio Constitucional. 5. Concluso. 6. Referncias bibliogrficas.

RESUMO No atual estgio em que vivemos, em que se tenta transformar o Estado num instrumento eficiente para o exerccio e realizao da cidadania, a participao popular se faz, mas do que um dever, uma obrigao constitucional, no acompanhamento dos atos da administrao pblica.

Por vivermos num Estado Democrtico de Direito, acreditamos que a participao do cidado, atravs dos meios constitucionalmente previstos para tanto, a nica forma de desvencilharmo-nos do atual elitismo que caracteriza a conduo de nosso Estado.

Para isso, alguns instrumentos se fazem presente em nossa legislao. Tais instrumentos s tero eficcia se os administradores pblicos colocarem em prtica. As legislaes infraconstitucionais tm se encarregado de cobrar a aplicabilidade destas normas.

PALAVRAS-CHAVES: Participao popular. Democracia. Cidadania.

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* Especializando em Direito Administrativo Contemporneo pelo IDAG Instituto de Direito Administrativo de Gois em Convnio com a UNIGOIS.

2 1. INTRODUO A luta por uma Gesto Democrtica tem desafiado os agentes pblicos h muito tempo. Todos(as) os(as) cidados(s) tm direito de participar atravs de formas diretas e representativas do controle, planejamento e do governo das cidades, priorizando o fortalecimento, transparncia, eficcia e autonomia das administraes pblicas locais e das organizaes populares.(Carta Mundial pelo Direito e Cidade).

Na histria brasileira tivemos a ditadura militar que, por vinte anos, proibiu a existncia desta luta. Nos anos 80, com mais nfase, reacende novas perspectivas mas, o conservadorismo poltico com tradies patrimonialistas, a falta de cultura poltica da participao cidad, os interesses particularistas e privatistas e a grande desigualdade social so fatores impeditivos na nossa sociedade para potencializar e multiplicar as experincias inovadoras que vem sendo praticados, nos anos 90, especialmente em nvel local.

Segundo DE GRAZIA (2004), o debate para construo dessa forma de gesto pressupe alguns elementos importantes: I O compromisso e a determinao do governante de compartilhar o poder de deciso com a sociedade na definio das polticas pblicas e dos investimentos; II O respeito pelas diferenas de pensamento, sem abdicar da condio e da responsabilidade da proposio; III Acesso s informaes, para possibilitar uma compreenso maior e melhor da realidade social e do Estado e de sua governabilidade; IV Constituio de espaos, canais ou instncias de participao da sociedade, de forma conjunta sociedade e governos -, contemplando todos os setores sociais existentes, na proporcionalidade correspondente com a dimenso social de excluso;

3 V O compromisso com a promoo da democratizao do Estado para torn-lo transparente, descentralizado e assegurando o controle social, sobre as aes governamentais; VI A construo permanente de atores/sujeitos sociais-polticos autnomos.1

Para que as formas de participao no fiquem esvaziadas de contedo ou de sentido, uma gesto democrtica no pode prescindir apenas de uma anlise da realidade social e do impacto das polticas existentes. preciso que se reconhea a excluso territorial de contingentes populacionais. Por outro lado, a qualidade dessa gesto depender tambm do comprometimento da populao que precisa de uma mobilizao, capacitao e predisposio para o debate poltico das realidades.

Atualmente, so vrios os instrumentos de participao que podem ser empregados pela administrao pblica. Todos esto enfatizados na Carta Magna Brasileira de 1988. Por vivermos em um Estado Democrtico de Direito, se faz necessrio que haja uma efetiva participao cidad nas decises da administrao pblica que alcancem toda a coletividade. A soberania popular o nico meio de legitimao do poder, que prev o seu exerccio diretamente pelo povo.

2. DIFICULDADES DE EXERCER A CIDADANIA

O Municpio, sem dvida, o local mais propcio para o exerccio efetivo da democracia. Ao contrrio dos outros entes federativos, l onde se apresentam os problemas mais recorrentes no cotidiano das pessoas, e , l, tambm, que ocorrem as decises mais prximas da comunidade. l que se pode exercer a cidadania. Segundo o art. 1, inciso II da Constituio Brasileira, a cidadania um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil.

Mas o que cidadania?

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1 DE GRAZIA, Grazia. Informativo PACS Instituto Polticas Alternativas para o Cone Sul. n 9 outubro / dezembro 2004.

4 De acordo os ensinamentos de MARSHAL:

A cidadania se refere a tudo que vai desde o direito a um mnimo de bem -estar econmico e segurana ao direito de participar, por completo, na herana social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padres que prevalecem na sociedade2

Para AURLIO BUARQUE DE HOLANDA FERREIRA, cidadania a qualidade ou estado do cidado. Assim, entende-se por cidado o indivduo no gozo dos direitos civis e polticos de um Estado, ou no desempenho de seus deveres para com este.3

Desta forma, a cidadania exercida quando de fato, h a participao do cidado nas decises tomadas pela mquina administrativa. Mas, por legado histrico e por questes culturais, a efetividade desta participao ainda se encontra acanhada diante das dificuldades impostas pelo poder pblico. Alada a fundamento constitucional do Estado, a cidadania representa muito mais do que a mera participao no processo eleitoral. Cidado no sinnimo de eleitor, mas de um indivduo participante e controlador da atividade estatal.4

Para DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO (1992), h trs nveis de dificuldades ( situaes patolgicas ) que impedem a efetiva participao popular: 1 - Apatia poltica a falta de estmulo para a ao cidad. Pode estar relacionada falta de informao sobre os direitos e deveres dos cidados; de vias de comunicao direta realmente geis do cidado em face do aparato do Estado; a falta de tradio participativa e excessiva demora na resposta de solicitaes ou crticas;

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2 MARSHAL, T. H. Cidadania, classe social e status. Zahar: Rio de Janeiro, 1967. Apud, Luciano Fedozzi. Oramento Participativo. Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal (FASE/IPPUR) 2 edio, 1999. 3 ROSAS, Vanderlei de Barros. Afinal, o que Cidadania? Disponvel em: http://www.mundodosfilosofos.com.br/vanderlei7.htm. Acesso em 30 jun. 2005. 4 PORTINHO, Luiz Cludio. A Democracia Participativa Brasileira. In: A priori, INTERNET. Disponvel em <a href=http://www.apriori.com.br/artigos/democracia_participativa_brasileira.shtml>. Acesso em 11/07/05.

5 2 - Abulia poltica no querer participar da ao cidad, recusar-se. Pode estar relacionado ao ceticismo quanto a manifestao do cidado efetivamente ser levado em considerao pela administrao pblica; a falta de reconhecimento e estima coletiva para atividades de participao cidad; 3 - Acracia poltica no poder participar da ao cidad. Est ligado diretamente ao baixo grau de escolarizao dos requerentes; ao formalismo administrativo e a ausncia da prtica de converso de solicitaes orais em formalizadas; a falta de esclarecimento dos direitos e deveres das partes nos processos administrativos; complexidade e prolixidade excessiva das normas administrativas, alm dos graves problemas de ordem poltica e econmica.

O enfrentamento dessas trs situaes patolgicas quanto participao popular em geral, em especial perante a administrao pblica, muitas vezes no reclama novos e mirabolantes instrumentos processuais de garantismo. Na verdade, reclamam muitas vezes providncias simples, perfeitamente realizveis por deciso infraconstitucional e mesmo administrativa. A questo mais facilmente visualizada quando consideramos os tipos de interveno do cidado na administrao pblica.

3. INSTRUMENTOS DE PARTICIPAO POPULAR

A participao pode se dar diretamente, atravs da chamada democracia direta, com a utilizao de instrumentos expressos no nosso ordenamento jurdico.

De acordo com o artigo 14 da Constituio Federal, as formas de manifestao da soberania popular so o referendo, o plebiscito e a iniciativa popular. Tais instrumentos so mecanismos de democracia que, de forma direta (o plebiscito e referendo) onde o povo opina acerca de determinada matria, ou de forma indireta (iniciativa popular) onde tal poder exercido atravs da Cmara dos Deputados (art. 14, III), Assemblia Legislativa (art. 27, 4) e Cmara dos Vereadores (art. 29, XIII).

6 O plebiscito consiste na possibilidade de o eleitorado decidir uma determinada questo de relevo para os destinos da sociedade, com efeito vinculante para as autoridade pblicas atingidas. O referendum importa na participao do povo, mediante voto, mas com o fim especfico de confirmar, ou no, um ato governamental. Sua deciso tem eficcia vinculativa, no podendo ser desrespeitada pelo administrador.

J a iniciativa popular um procedimento que consiste no desencadeamento do processo ligiferante pelo povo, mediante proposio de determinado projeto de lei por certo nmero de eleitores. Sendo tambm, um ato vinculado para com o projeto apresentado.

A audincia pblica (art. 58, II da CF) outro importante mecanismo de participao da coletividade na administrao pblica, que visa cumprir o princpio da legalidade, da Transparncia da administrao e de lealdade na conduta administrativa. Tal instrumento j se faz presente em vrias legislaes infraconstitucionais, como: A lei n 10.157/00 conhecida como Estatuto das Cidades assevera que a gesto oramentria participativa (art. 43), um instrumento de planejamento municipal que assegura a realizao de audincia pblica como condio obrigatria para que seja aprovado pela Cmara Municipal.

O oramento participativo um instrumento que exerce nova metodologia de gesto pblica, fincada na organizao democrtica de participao popular, que busca a eficcia no uso de recursos pblicos e busca assegurar o controle social de receitas e despesas, com o apoio em discusses pblicas sobre as prioridades administrativas. A Lei Complementar n 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal em seu art. 48, trata da transparncia, controle e fiscalizao da gesto fiscal. O pargrafo nico do citado artigo diz, in verbis:
Pargrafo nico: A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo participao popular e a realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos.

Tais exigncias legais so imposies da moderna sociedade. De acordo com KIYOSHI HARADA (2002, p.207):
A participao popular, sem dvida alguma, confere maior transparncia nos atos da Administrao Pblica que, assim, passa a revestir-se da caracterstica de legitimidade, que antecede o plano da legalidade. Essa participao pode ocorrer atravs da Internet disponibilizando as diferentes matrias objeto de consulta popular em homepages especficos.

Por fim, conclui que a administrao deve ser no s aberta ao pblico, como tambm contar com o concurso da sua colaborao.

Podemos contar ainda com alguns instrumentos processuais de participao empregados na administrao pblica, com maior ou menor grau de autenticidade e integrao social. Nos limites desta interveno, refiro, em especial os seguintes:

a) consulta pblica a manifestao por escrito de terceiros, antes de deciso, em matria de interesse geral;

b) colegiados pblicos o reconhecimento a cidados, ou a entidades representativas, do direito de integrar rgo de consulta ou de deliberao colegial no Poder Pblico;

c) assessoria externa a convocao da colaborao de especialistas para formulao de projetos, relatrios ou diagnsticos especial sobre questes a serem decididas;

d) denncia pblica o instrumento de formalizao de denncias quanto ao mau funcionamento ou responsabilidade especial de agente pblico; ex. representao administrativa;

e) reclamao relativa ao funcionamento dos servios pblicos que difere da representao administrativa, pois fundamenta-se em relao jurdica entre o Estado ou concessionrio do Estado e o particular-usurio;

8 f) colaborao executiva o instrumento desenvolvido por organizaes, sem intuito lucrativo, com alcance amplo ou comunitrio, de atividades de colaborao em reas de atendimento social direto;

g) fiscalizao orgnica que a obrigatoriedade, por exemplo, de participao de entidades representativas em bancas de concursos pblicos, v.g, OAB.

Sabe-se que, tanto a Unio, quanto os Estados, os Municpios e o Distrito Federal tm competncias para legislar sobre a criao dos institutos de participao popular (art. 18; art. 25, 1; art. 29 e art. 48, IX da CF), na esfera de seus respectivos poderes. Da, a legislao infraconstitucional tem criado vrios institutos participativos.

Convm destacar a classificao das formas de participao administrativa apontada por PATRCIA BAPTISTA (2003, pp.172-4), elaboradas por Eduardo Garcia de Enterria, como sendo: a) participao orgnica onde os cidados passam a integrar rgos administrativos, apenas como colaboradores, para a sua organizao e funcionamento; b) participao funcional a atuao do cidado fora da estrutura administrativa em atividades materialmente pblica com o aval da Administrao; c) participao cooperativa a atuao do cidado como sujeito privado sem exercer funo materialmente pblica, em atividades de interesses geral, com o apoio do Poder Pblico.

Ainda que discricionrios, interna corpus, os instrumentos de participao popular so eficazes para manter o controle dos atos administrativos.

9 4. PARTICIPAO POPULAR COMO PRINCPIO CONSTITUCIONAL

A Constituio de 1988 um produto de intensa mobilizao popular contra o regime militar. Conhecida como Constituio Cidad, traz em seu corpo, de forma positivada, o princpio constitucional da participao popular (art. 29, XII e XIII da CF).

No texto constitucional h vrias previses de participao do cidado na administrao pblica. Mas o enfoque maior pode ser reconhecido pela disposio contida no art. 1, pargrafo nico que afirma que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta constituio.

Tal participao aquela que deve ser exercida sem interesse individual imediato. aquela que visa o interesse comum, o direito de participao poltica, de decidir e compartilhar junto a administrao, opinando sobre as prioridades e o acompanhamento da aplicao dos recursos pblicos.

No entanto, esse direito de participao na tomada das decises deve ser entendido apenas como a prtica da democracia participativa sem qualquer vnculo jurdico com o poder pblico. Antes de tudo, apenas uma questo poltica que visa a transparncia na gesto da coisa pblica.

A transparncia a nica forma de impedir que determinados atos que ocorrem na Administrao Pblica no estejam viciados ou massacrados, permitindo populao que possam conhecer de que forma seus representantes esto operando a coisa pblica, e se esto obedecendo, de fato, aos princpios bsicos da honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade.

Nesta esteira, DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO (2001, p.25) aponta o princpio da transparncia como instrumental para a realizao dos princpios da participao e da impessoalidade, na medida em que a efetiva aplicao dos dois tipos de controles da Administrao Pblica: estatais, efetuados por si prpria e pelos demais poderes, e sociais, pelos cidados e pelas entidades da sociedade civil.

10 Via de regra, enquanto que os controles estatais no tm demonstrado a eficincia esperada para garantir uma reta administrao pblica, os controles sociais, quando realizados atravs de instrumentos participativos, tm se tornado bastante eficiente, vez que, aumentam a popularidade e a fiscalizao para os contribuintes.

5. CONCLUSO Orienta, EDIVAN (2005, p.9) que: o Estado uma criao humana e, ao organizlo, o povo criou um servidor pblico, um funcionrio da sociedade, um empregado do povo. De acordo com EDIVAN (Apud TREVISAN, p.11): a corrupo corri a dignidade do cidado, deteriora o convcio social, os servios pblicos e compromete a vida das geraes futuras. Da, que surgiu a necessidade de acompanhamento dos atos administrativos, pelos cidados, como forma efetiva de coibir os excessos e a ilegalidades praticadas pelos agentes pblicos.

O tema da participao popular no indito na histria brasileira, mas diante das mltiplas transformaes estruturais que vm ocorrendo nas ltimas dcadas, adquiriu-se um novo status na ordem jurdica nacional.

Independentemente do capricho pessoal, dever constitucional do administrador dar efetividade s garantias de participao do cidado na vida administrativa. No se trata de uma opo, mas sim de uma obrigao constitucional.

Neste sentido, o art. 1, XIV do Decreto-Lei n 201, de 27-02-1967, afirma que o administrador que no incentiva e no garante a participao popular na administrao, pratica crime de responsabilidade, porque est negando execuo lei e prpria constituio. Agindo assim, o administrador incorre em crime de responsabilidade administrativa, vez que est atentando contra os princpios da Administrao Pblica.

11 Os institutos de participao popular, que nos ltimos anos no Brasil tm se proliferado, so frutos de intensa produo legislativa. Apesar da eficincia que prega, recebe severas crticas, ao ponto de se afirmar que, estes mecanismos, no passam de meramente slogans eleitorais. Para MARCOS AUGUSTO (2004, p.209), o discurso crtico da participao popular possui, em suma, as seguintes matizes: a incovenincia poltica; a paralisao administrativa; a impreciso conceitual.

Na prtica, alguns entes federativos j esto se valendo de alguns instrumentos de participao e permitindo que estes, no fiquem apenas no plano terico, mas que, sejam aplicados em suas administraes. o caso do Municpio de Porto Alegre, que desde 1989, mesmo sem previso na constituio do Estado, j realiza o oramento participativo. O Estado de Minas Gerais, j traz em sua Carta Magna, no art. 157, 5, 6 e 7 tal previso, sendo cristalizados por alguns municpios como prtica reiterada.

O Estado de Gois, atravs da Secretaria de Planejamento, tm realizado audincias pblicas em vrias regies do Estado, discutindo junto s populaes, a elaborao do seu oramento. Apesar desta norma no se fazer presente na Constituio do Estado, o Tribunal de Constas dos Municpios do Estado de Gois, tm se manifestado pela obrigatoriedade do cumprimento deste mandamento, nos entes Municipais.

A efetiva utilizao de tais mecanismos, engrandeceria, sem dvida, a nossa sociedade. Para tornar-mos um verdadeiro Estado Democrtico de Direito preciso da seguida e reiterada participao popular na realizao das atividades estatais.

12 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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13 MODESTO, Paulo. Participao popular na administrao pblica. Mecanismos de operacionalizao. Jus Navigandi, Teresina, a. 6, n. 54, fev. 2002. Disponvel em: <http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=2586 >. Acesso em 20 jul. 2005.

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