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A aplicao do princpio da proporcionalidade na fixao das sanes previstas na Lei de Improbidade Administrativa
Elaborado em 08/2011.

Pedro Evandro de Vicente Rufato

Promotor de Justia no Estado do Tocantins. Titular da 3 Promotoria de Justia da Comarca de Guara T!".

A Lei n. 12.120/09 positivou a construo doutrinria e jurisprudencial que firmava a possi ilidade de aplicao no cumulativa das san!es previstas na Lei n. ".#29/92.

1- Introduo
$ arti%o &'( ) #( da *onstituio +ederal preceitua que ,os atos de impro idade administrativa importaro a suspenso dos direitos pol-ticos( a perda da funo p. lica( a indisponi ilidade dos ens e o ressarcimento ao errio( na forma e %radao previstas em lei( sem preju-/o da ao penal ca -vel,. 0e%ulamentando o dispositivo constitucional( foi promul%ada a Lei n. ".#29/92( que disciplina os atos de impro idade administrativa e disp!es so re as respectivas san!es aplicveis. *omo 1 consa ido( a lei consa%ra tr2s modalidades de atos de impro idade administrativa3 a4 atos que importam em enriquecimento il-cito5 4 atos que causam dano ao errio5 c4 atos atentat6rios aos princ-pios da Administrao 7. lica. 8entre in.meros outros( a lei( de forma meramente e9emplificativa( descreve como atos de impro idade o uso :em proveito pr6prio4 dos ens inte%rantes do patrim;nio p. lico( a fraude em processo de licitao e a ne%ativa de pu licidade a atos oficiais. Al1m disso( a Lei de <mpro idade tam 1m versa so re os tr=mites da persecuo judicial( disciplinando o rito da ao civil p. lica e das medidas cautelares de seq>estro e indisponi ilidade de ens. $ que ser analisado com mais min.cias no presente estudo 1( no entanto( a aplicao do princ-pio da proporcionalidade na fi9ao das san!es pela prtica de ato de impro idade administrativa.

2- As divergncias outrora existentes acerca das sanes aplicveis em virtude da prtica de um ato de improbidade
A Lei n. ".#29/92 prev2 a aplicao de diversas san!es ao responsvel pela prtica de um ato de impro idade administrativa3 ressarcimento do dano causado ao errio( suspenso dos direitos pol-ticos( perda da funo p. lica( multa civil( proi io de contratar com o poder p. lico e outras. A mais importante e( talve/( a mais dif-cil de ser efetivada 1 o ressarcimento

dos danos causados ao errio. A mais efetiva e certamente a que mais atormenta os a%entes p. licos -mpro os( so retudo os a%entes pol-ticos( 1 a suspenso dos direitos pol-ticos. Antes da vi%2ncia da Lei n. 12.120/09 :que modificou o arti%o 12( caput, da Lei n. ".#29/924 sempre se discutiu a possi ilidade de aplicao isolada :no cumulativa4 das penas previstas para o ato de impro idade. 0econ?ecida a prtica de um ato de impro idade( poderia o ma%istrado aplicar somente a pena de multa civil ou deveria aplicar todas as san!es previstas no arti%o 12 da Lei n. ".#29/92@ Aeria justo i%ualar um ato de impro idade que atentou contra um princ-pio da Administrao 7. lica Bquele que causou imensurvel dano patrimonial ao errio@ A doutrina e a jurisprud2ncia amplamente dominantes( ape%adas ao princ-pio da proporcionalidade( defendiam a possi ilidade de aplicao isolada das penas( de forma que ca eria ao jui/ escol?er quais san!es( dentre as previstas le%almente( deveriam ser impostas no caso concreto. *omentando o assunto :antes da modificao le%islativa4( o mestre +ernando 0odri%ues Cartins D01E assim se posicionava3 AnoteFse que o jui/( na fi9ao da pena( dever levar em conta a e9tenso do dano causado ao patrim;nio p. lico( assim como o proveito patrimonial o tido pelo a%ente :par%rafo .nico do art. 124. Tal possibilidade, em nosso modesto entendimento, autoriza a sentena condenatria a aplicar alguns tpicos da sano, e no a sano em bloco. :%rifo nosso4 Go mesmo sentido era o entendimento do 7romotor de Hustia no Istado de Ao 7aulo Gilo Apinola Aal%ado +il?o D02E3 As san!es previstas na Lei ".#29/92 so de e9trema %ravidade( devendo o jui/( ao aplicFlas( considerar a %ravidade do il-cito para ele%er as san!es que sejam compat-veis( a partir dos crit1rios da proporcionalidade e da ra/oa ilidade. J verdade( como se sa e( que ? firme posicionamento doutrinrio que indica que o rol de san!es pode ser compreendido como cumulativo e( em princ-pio( imposs-vel a noFaplicao de qualquer das san!es. J i%ualmente verdadeiro que o il-cito da impro idade sempre causa nefastos refle9os e no so poucos os que advo%am a aplicao( em loco( de todas as san!es indicadas no arti%o &'( ) #( da *onstituio +ederal( e no arti%o 12 da Lei ".#29/92( como defende Kallace 7aiva Cartins H.nior. No entanto, temos que, a despeito de cumulativo, o rol comporta interpretao conforme a Constituio, de acordo com a gravidade do ilcito, e a partir dos critrios da proporcionalidade e da razoabilidade, permitindo, para a usta soluo, a e!cluso da sano que, " vista do caso concreto, mostre#se desarrazoada ou por demais gravosa. :%rifo nosso4

Go campo jurisprudencial( o Auperior Lri unal de Hustia consolidada so re o tema3

D0&E

tam 1m tin?a posio

A8C<G<AL0AL<M$. <C70$N<8A8I A8C<G<AL0AL<MA. 0AP$AN<L<8A8I I 8A 70$7$0*<$GAL<8A8I.

70<G*O7<$A

8A

1. $ recurso foi interposto nos autos de ao de impro idade administrativa( movida pelo Cinist1rio 7. lico do Istado do 0io Qrande do Aul( contra o prefeito do Cunic-pio de Ao Hos1 do Gorte e contra dois funcionrios da prefeitura deslocados para e9ercerem mandato classista rece endo os adicionais de insalu ridade e ?oras e9tras anteriormente perce idos. 2. $ Lri unal a quo reformou a sentena que ?avia condenado os recorridos a ressarcir aos cofres p. licos as import=ncias rece idas devidamente corri%idas5 aplicado multas5 suspendido os direitos pol-ticos dos demandados e os impedidos de contratar com a Administrao 7. lica. Canteve( por1m( ,a condenao somente quanto ao ressarcimento inte%ral do dano( de forma solidria( e o pa%amento de multa civil( nos termos do art. 12 da Lei de <mpro idade F n ".#29/92,. #. J inequ-voco que a conduta dos recorridos encerra uma ilicitude. Go entanto( no se pode olvidar que a suspenso dos direitos pol-ticos 1 a mais drstica das san!es estipuladas pela Lei n ".#29/92 e que sua aplicao importa impedir F ainda que de forma justificada e temporria F o e9erc-cio de um dos direitos fundamentais de maior ma%nitude em nossa ordem constitucional. R. $ suspenso dos direitos polticos do administrador p%blico e dos funcion&rios, alm do impedimento de contratar com a $dministrao '%blica, por danos de pequena monta causados ao er&rio ( foram pagas )* parcelas de +,-.,// a 0ell1 e outras )* parcelas de +,23,2/ a $demir 4funcion&rios demandados5 em valores 6istricos conforme o recorrente " fl. 7*2 (, importa em san8es severas que no se coadunam com os princpios da proporcionalidade e da razoabilidade, o que demonstra ter o Tribunal de origem agido de forma correta ao afast&#las, embora mantendo a condenao ao ressarcimento integral, de forma solid&ria, bem como o pagamento da multa civil prevista na 9:$. 'recedentes. :%rifo nosso4 8e se re%istrar( por outro lado( a e9ist2ncia de corrente doutrinria que( contrapondoFse B id1ia de fle9i ili/ao( preconi/ava a id1ia de aplicao cumulativa das san!es S principalmente para coi ir com mais severidade os atos de impro idadeS( valendo destacar as sempre valiosas li!es de Kallace 7aiva Cartins H.nior D0#E3 As san!es do art. 12 da Lei +ederal n. ".#29/92 so cumulativas( no ca endo co%itar de alternatividade( porquanto no se esta eleceu crit1rio prop-cio nesse sentido. Ae pretendesse a lei a aplicao de san!es alternativas( espao teria no par%rafo .nico do art. 12 para nortear o e9erc-cio jurisdicional. ...

$s san8es so cumulativas ustamente para censurar gravemente a improbidade administrativa, agindo nos mais diversos sentidos e dire8es de relacionamento do agente p%blico com a $dministrao '%blica e o particular que se aproveita do art. 3;. $ campo discricionrio do jui/ est limitado ao pra/o e B ase de calculo inerentes Bs san!es variveis :pa%amento de multa civil( suspenso dos direitos pol-ticos e proi io de contratar com o 7oder 7. lico ou de rece er incentivos e enef-cios credit-cios4 previstas no art. 12( que tem dosimetria orientada pelos crit1rios da e9tenso do dano e do proveito patrimonial o tido( e9pressos no par%rafo .nico. :%rifo nosso4

3- A modificao legislativa e o recon ecimento do princ!pio da proporcionalidade

A discusso doutrinria e jurisprudencial perdurou at1 o final do ano de 2009( quando foi promul%ada a Lei n. 12.120/09( que modificou o arti%o 12( caput, da Lei n. ".#29/92( de forma a permitir( e9pressamente( a aplicao no cumulativa das san!es( de acordo com a %ravidade do fato. Gos termos da novel le%islao( ,independentemente das san!es penais( civis e administrativas previstas na le%islao espec-fica( est o responsvel pelo ato de impro idade sujeito Bs se%uintes comina!es( que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente( de acordo com a %ravidade do fato,. 8iante da infinidade de condutas que podem caracteri/ar um ato de impro idade administrativa( tem o jul%ador( a%ora amparado le%almente( a li erdade de aplicar as san!es consideradas adequadas( justas e corretas para o caso concreto( de acordo com a %ravidade do fato e a partir de crit1rios de ra/oa ilidade e proporcionalidade. Lem rado e estudado principalmente no =m ito do direito administrativo( o princ-pio da proporcionalidade 1 aplicvel a todos os ramos do direito( estando intimamente li%ado B id1ia de ra/oa ilidade( om senso e ponderao. Ao essa 6tica( o postulado da proporcionalidade( taman?a sua import=ncia( deve ser se%uido em todo e qualquer ato estatal( seja na aplicao de uma multa pelo a%ente de tr=nsito( seja na imposio de uma sano disciplinar a um servidor p. lico desidioso( seja na fi9ao da pena em virtude da prtica de uma infrao penal( seja na escol?a e dosimetria das san!es pela prtica de um ato de impro idade administrativa. Ao re ele( os 7rofessores Carcelo Ale9andrino e Micente 7aulo D0TE assim se reportam3 $ postulado da proporcionalidade 1 importante( so retudo( no controle dos atos sancionat6rios( especialmente nos atos de pol-cia administrativa. Com efeito, a intensidade e a e!tenso do ato sancionatrio deve corresponder, deve guardar relao de proporcionalidade com a lesividade e gravidade da conduta que se tenciona reprimir ou prevenir. $ noo intuitiva< uma infrao leve deve receber uma sano branda= a uma falta grave deve corresponder uma sano severa. :%rifo nosso4 Ga mesma lin?a( Carino 7a//a%lini +il?o D0RE ensina3

7ois em( os princ-pios constitucionais interli%ados da ra/oa ilidade e proporcionalidade( de nature/a impl-cita( que esclarecem e instruem o princ-pio constitucional maior e primrio da le%alidade( so de o serv=ncia o ri%at6ria na aplicao das medidas punitivas em %eral. ... >eduz#se desses princpios que a imposio das san8es elencadas para os atos de improbidade administrativa deve ser razo&vel, isto , adequada, sensata, coerente em relao ao ato mprobo cometido pelo agente p%blico e suas circunst?ncias, e proporcional, ou se a, compatvel, apropriada, pertinente com a gravidade e a e!tenso do dano 4material e moral5 causado por ele. :%rifo nosso4 Gesse conte9to( para um a%ente p. lico que pratica um ato de impro idade administrativa sem %rande relev=ncia :uma conduta de pouca %ravidade( de cun?o formal( ainda que lesiva ao princ-pio da le%alidade4( no seria justo aplicar todas as san!es previstas na Lei de <mpro idade Administrativa. H para aquele que causou %rande dano ao errio e( ainda( se enriqueceu de forma il-cita( justo( necessrio e imprescind-vel a aplicao de todas as san!es previstas na le%islao. <%ualar as duas condutas seria dar tratamento i%ual a casos distintos( numa clara violao aos princ-pios da isonomia e da proporcionalidade.

"- concluso
A alterao le%islativa( que veio em oa ?ora( %arantiu mais se%urana jur-dica aos operadores do direito e atendeu aos anseios da doutrina e da jurisprud2ncia dominantes( merecendo destaque nesse sentido os ensinamentos do 7rofessor Uu%o Gi%ro Ca//ili D0'E3 @esmo antes do advento dessa alterao legislativa, & no nos parecia a mel6or a aplicao sempre cumulativa das san8es, porque desarrazoado seria punir da mesma maneira o agente poltico que cometesse um dano culposo de pequena monta que proveito algum tivesse trazido a ele ou a terceiros, e aquele que de maneira dolosa se enriqueceu ilicitamente " custa do patrimAnio p%blico. Go apenas a fi9ao das penas deve levar em conta a e9tenso do dano causado e o proveito patrimonial o tido pelo a%ente( mas tam 1m a pr6pria imposio da pena deve considerar a %ravidade da infrao cometida. Go fosse assim( tratar-amos de maneira i%ual situa!es a solutamente d-spares. :%rifo nosso4 $ arti%o 12( caput, da Lei n. ".#29/92( a em da verdade( dei9ou e9presso a o ri%atoriedade de aplicao do princ-pio da proporcionalidade na fi9ao das san!es pela prtica de um ato de impro idade administrativa( como restou em pontuado em recente deciso do Lri unal de Hustia do Istado de Cinas Qerais D0"E3 <C70$N<8A8I A8C<G<AL0AL<MA F LI< G "#29/1992 F 70I+I<L$FCVG<*<7AL F 0I7AAAI 8I MI0NAA 7A0A IWI*VXY$ 8I $N0AA 8I AAGIACIGL$ NZA<*$ F IWI*VXY$ 7A0*<AL F AVA[G*<A 8I *$C70$MAXY$ 8A 8IAL<GAXY$ 8I 7A0*ILA 8$A 0I*V0A$A +<GAG*I<0$A F AL$ OC70$N$ *A0A*LI0<PA8$ F +<WAXY$ 8A 7IGA F 70$7$0*<$GAL<8A8I. *aracteri/a ato -mpro o a atuao desidiosa do 7refeitoFCunicipal( que( ao %erir recurso destinado B Cunicipalidade para consecuo de o ras de saneamento sico( no lo%ra 29ito em comprovar a destinao de

parcela da quantia repassada. >e acordo com art. B) da 9ei nC .*)DEBDD), a pena imputada ao ru#mprobo deve ter como mensurao o princpio da proporcionalidade. :%rifo nosso4 Assim( o que era uma construo doutrinria e jurisprudencial aca ou se tornando lei( sendo certa e induvidosa atualmente a possi ilidade de aplicao no cumulativa das san!es previstas na Lei n. ".#29/92. Ainda que para muitos a alterao no fosse necessria :e no era mesmo4( j que o princ-pio da proporcionalidade deve orientar todo e qualquer ato estatal S de forma que a dosimetria das san!es no adv2m da lei e sim do princ-pio S( merece aplausos o le%islador. J que a modificao e9tirpou as d.vidas ento e9istentes a respeito do tema( conferiu se%urana jur-dica aos operadores do direito( principalmente aos ma%istrados( e( em .ltima anlise( ro usteceu e deu mais credi ilidade B utili/ao e aforamento da ao civil p. lica por ato de impro idade administrativa por parte do Cinist1rio 7. lico.

#otas
1. CA0L<GA( +ernando 0odri%ues. *ontrole do 7atrim;nio 7. lico( Iditora 0evista dos Lri unais( 2\ edio( 200R( p%. 1#9 2. GVGIA H]G<$0( Midal Aerrano. Canual de 8ireitos 8ifusos( Midal Aerrano Gunes H.nior( *oordenador( 7ro idade Administrativa( Gilo Apinola Aal%ado +il?o( Iditora Mer atin( 2009( p%. R##

3.

ALH( 0ecurso Ispecial 109''T'/0A( 0el. Cin. *astro Ceira( 2\ Lurma( jul%ado em 01/09/09( pu licado 8HV em 1"/09/09( e9tra-do do site ^^^.stj.jus. r

#.

CA0L<GA H]G<$0( Kallace 7aiva. 7ro idade Administrativa( Iditora Aaraiva( 2\ edio( 2002( p%. &0#/&0T

T.

ALIWAG80<G$( Carcelo. 8ireito Administrativo 8escomplicado( Carcelo Ale9andrino e Micente 7aulo( Iditora <mpetus( 1T\ edio( 200"( p%. 1TT

R.

7APPAQL<G< +<LU$( Carino. Lei de <mpro idade Administrativa *omentada( Iditora Atlas( 1\ edio( 2002( p%. 12&/12#

'.

CAPP<L<( Uu%o Gi%ro. A 8efesa dos <nteresses 8ifusos em Hu-/o( Iditora Aaraiva( 2#\ edio( 2011( p%. 209

".

LHCQ( 7rocesso n. 1.0R"R.0R.1'#T2"F&/001( 0el. 8es. Canuel Aarama%o( jul%ado em 10/02/2011( pu licado em 2"/02/2011( e9tra-do do site ^^^.tjm%.jus. r

HHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHGGGGGGGGGGGGGGGGGGGGGGGGGGG Cantida condenao do prefeito de Ao Norja :0A4 por ato de impro idade Isto sujeitos Bs san!es da Lei ".#29/92 :Lei de <mpro idade Administrativa4 os prefeitos e viceFprefeitos que ten?am praticado atos de impro idade no e9erc-cio da funo administrativa. *om esse entendimento( a Ae%unda Lurma do Auperior Lri unal de Hustia

:ALH4 ne%ou provimento a a%ravo re%imental interposto por Cariovane Qottfried Keis( prefeito do munic-pio de Ao Norja :0A4( mantendo assim sua condenao por ato de impro idade. $ Cinist1rio 7. lico do Istado do 0io Qrande do Aul( autor da ao contra o prefeito( sustentou que a comunicao %overnamental reali/ada no munic-pio no respeitou os crit1rios de visi ilidade e transpar2ncia e9i%idos pela *onstituio +ederal. Ae%undo o C7( o prefeito ordenou a pu licao de 20 mil impressos :jornal 7erspectiva4( instalao de placas( confeco de camisetas( veiculao de vrios v-deos em LM e de jin%le em rdio( Bs custas do errio( para promoo pessoal( uma ve/ que as peas se limitavam a louvar e elo%iar as o ras e mel?orias reali/adas na sua %esto. $ Lri unal de Hustia do 0io Qrande do Aul :LH0A4 entendeu que ?ouve uso da mquina administrativa para promoo pessoal e condenou o prefeito em duas modalidades de impro idade administrativa( por dano ao errio e atentado contra os princ-pios da administrao p. lica. A defesa do prefeito recorreu ao ALH contra deciso do LH0A( a qual afirmou ser poss-vel a aplicao da Lei n. ".#29 aos prefeitos e viceFprefeitos que ten?am praticado atos de impro idade no e9erc-cio da funo administrativa. _Ga democracia( a pu licidade das a!es do %overno tem por finalidade dar visi ilidade e transpar2ncia ao e9erc-cio do poder. Go se confunde com a propa%anda ou mar`etin% pol-tico e eleitoral dos partidos pol-ticos e dos candidatosa( concluiu o LH0A. 8e acordo com a defesa( _o a%ir de Cariovane Qottfried Keis foi inspirado no interesse p. lico S pu licidade dos atos da administrao S( com a produo de informa!es e campan?as de orientao social e carter educativo( endereadas como l-dima prestao de contas B populao( sem a menor inteno de qualquer promoo de carter pessoal do %estor e( muito menos( com a vontade de apropriarFse de ens ou rendas p. licas( ou desviFlos em proveito pr6prio ou al?eioa. Im seu voto( o relator( ministro *astro Ceira( destacou que a questo j encontra posicionamento sedimentado no ALH( no sentido de que a Lei de <mpro idade Administrativa aplicaFse ao a%ente pol-tico em questo :prefeito4. $ ministro citou tam 1m um precedente do Aupremo Lri unal +ederal :0cl 2.1&"4 que refora a tese so re o ca imento da ao de impro idade contra o a%ente pol-tico de qualquer esfera dos 7oderes da Vnio( Istados e Cunic-pios( ressalvandoFse apenas as ?ip6teses em que ?ouver demanda ajui/ada contras as autoridades su metidas B Lei 1.0'9/T0( que trata dos crimes de responsa ilidade S entre as quais no se encontra o prefeito. buanto B ale%ao de ine9ist2ncia de mFf1 por parte de Keis( o ministro afirmou que demandaria o ree9ame das provas do processo( o que 1 vedado pela A.mula ' do ALH.
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