L A INTEGRACIN

LATINOAMERICANA: ENTRE EL REGIONALISMO ABIERTO Y LA GLOBALIZACIN

Jos Briceo Ruz ; Ana Marleny Bustamante, Coord.

Obra suministrada por la Universidad de los Andes, Mrida,Venezuela

Contenido
Introduccin
Jos Briceo Ruiz y Ana Marleny Bustamante ..............................3

I Parte La dimensin econmica del nuevo regionalismo en Amrica Latina y el Caribe

Tiene futuro la integracin econmica de Amrica Latina? Alfredo Guerra Borges ................................................................ 13

La integracin latinoamericana: de la ALALC al Mercosur Mara de Monserrat Llair ....................................................... 20

Del pensamiento mgico al realismo global. El TLCAN y las nuevas tendencias en el desarrollo regional en Amrica del Norte Michelle Duquette y Simon-Flix Laflamme ............................... 37

Globalizacin y regionalismo abierto: el caso de Colombia y Venezuela en la Comunidad Andina de Naciones Alejandro Gutirrez ..................................................................... 57

El acuerdo entre la CAN y el Mercosur: importancia e impacto en las economas suramericanas Luis A. Toro G ............................................................................. 73

II Parte La dimensin poltica y las relaciones exteriores en el regionalismo abierto

Aspectos polticos de la integracin andina: las relaciones Estado - sociedad civil a partir de los noventa Ana Marleny Bustamante ........................................................... 92

Prerrogativas estatales e integracin regional: la supranacionalidad como condicin necesaria de la lgica distributiva. Un ejercicio comparativo entre la Unin Europea y el Mercosur Marcelo de A. Medeiros ............................................................ 106

Amrica Latina y la Unin Europea: el nacimiento de una nueva relacin Jos Briceo Ruiz ........................................................................ 128 Brasil y la Cumbre de Amrica del Sur: de la integracin hemisfrica a un rea de Libre Comercio del Atlntico Sur? Zlia Roelofse-Campbell .............................................................. 150 Perspectivas de los acuerdos de libre comercio entre Japn y Amrica Latina: un enfoque desde la diplomacia econmica japonesa Shigeru Kochi ............................................................................... 164

III Parte El nuevo regionalismo y los espacios fronterizos

El TLCAN, el Plan Puebla Panam y el papel de Mxico como la nueva frontera geopoltica regional de Amrica del Norte Juan Manuel Sandoval Palacios .................................................. 179

Ejes de integracin y desarrollo para Amrica del Sur Luiz Ablas ..................................................................................... 194

El impacto de la integracin en los espacios de frontera: los casos de las comunidades UWa y Pemn en Colombia y Venezuela Raquel Alvarez de Flores ............................................................. 204

Eplogo
El Caribe: La integracin incompleta Jos Manuel Briceo Guerrero .................................................... 216

Los autores ................................................................................... 221

Introduccin
Cuando la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) public en 1994 su texto Regionalismo abierto en Amrica Latina y el Caribe. La integracin econmica al servicio de la transformacin productiva con equidad, los procesos de integracin ya haban sido reactivados en casi toda la regin. Los pases caribeos haban relanzado la Comunidad del Caribe (CARICOM) en la Cumbre de Grande Anse, Grenada, en 1989. Algo similar haban hecho los pases centroamericanos en 1991 al anunciar el Plan Accin Econmica Regional (PAECA), uno de cuyos objetivos era reactivar el Mercado Comn Centroamericano (MCCA). En Amrica del Sur, los pases andinos se esforzaban desde 1989 en reactivar el proceso iniciado en 1969 y ya en 1992 se consolidaba un polo colombovenezolano que reanimara el Pacto Andino durante toda la dcada. En el Cono Sur, Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay crearon en 1991 el Mercado Comn del Sur (Mercosur). De igual manera, en el norte del continente, Canad, Estados Unidos y Mxico iniciaban una experiencia indita de integracin nortesur. La adaptacin de la nocin de regionalismo abierto a la realidad de la integracin en Amrica Latina y el Caribe aparece ex post facto. La crisis del modelo de integracin para la industrializacin y la transformacin productiva propuesto desde 1949 por Ral Prebisch y la CEPAL y el predominio del enfoque del Consenso de Washington haban creado las condiciones para que surgiese un nuevo paradigma de integracin en la regin. El problema fue que antes de que la CEPAL intentase conciliar la apertura unilateral con la integracin regional, sta haba adquirido un nuevo impulso en buena medida atribuible a la reforma estructural y a la revisin de la poltica comercial que la acompaaba. La nueva integracin latinoamericana era ya abierta antes de que la CEPAL adaptase el regionalismo abierto del Asia Pacfico a las necesidades latinoamericanas. Era abierta debido a la creciente globalizacin de la economa mundial, caracterizada por una liberalizacin cada vez mayor de los intercambios internacionales bajo la gida del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) y posteriormente la Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Era abierta porque lo permita la flexibilizacin de las legislaciones nacionales sobre inversiones extranjeras que condujo a la eliminacin de vetustos instrumentos regionales, como la Decisin 24 del Pacto Andino, que ahuyentaban a los inversionistas. Era abierta porque se adaptaba a la lgica

de mercado que atraa a las Empresas Transnacionales, interesadas en favorecer la produccin regional para adaptarse al nuevo modelo de produccin postfordista. Era abierta porque lo que interesaba no era crear un mercado regional para promover la transformacin productiva de los pases latinoamericanos sino lograr una insercin competitiva en los mercados mundiales. Y, finalmente, ya era abierta porque el viejo proyecto de establecer un Mercado Comn Latinoamericano era sustituido por una estrategia de integracin norte sur con Estados Unidos y la Unin Europea. Cmo describir entonces la nueva integracin latinoamericana? Se trata de un regionalismo abierto a la latinoamericana, como lo propone la CEPAL desde 1994? o Se trata simplemente de una integracin neoliberal, un regreso del segundo ptimo vineriano impuesto por las realidades de la globalizacin ya existente antes de la propuesta cepalina? Muchos optan por describirlo como regionalismo abierto. Sin embargo, sta es una nocin que no deja de ser polmica para especialistas de larga data en el estudio de la integracin latinoamericana como Alfredo Guerra Borges y Germnico Salgado. El primero, ha sealado en diversos trabajos que el regionalismo abierto constituye simplemente una forma de regionalizar la globalizacin. En particular, critica la propuesta de la CEPAL de subordinar la integracin como un mecanismo para favorecer la insercin en la economa mundial, estrategia que sera vlida slo hasta el momento en que sea conveniente favorecer una poltica multilateral. Salgado, en sus ltimos trabajos, sealaba que la propuesta cepalista significaba simplemente un retorno al supuesto vineriano neo-clsico de la integracin como un segundo ptimo, por lo que no deba considerarse como una teora nueva o innovadora. Estas crticas son compartidas por muchos especialistas que conciben el regionalismo abierto como una simple adaptacin de la CEPAL a la ola neoliberal en boga. Otros autores optan por asimilar el regionalismo abierto a una apertura regional que no excluye una multilateral. sta es la visin de regionalismo abierto en el Asia Pacfico, lo que implicara entonces que la propuesta cepalista no tendra ningn aspecto innovador. A pesar de estas crticas, no se puede negar que la propuesta cepalista signific un esfuerzo, aun con sus limitaciones, para superar la estrecha nocin comercialista neoliberal que caracteriza al nuevo regionalismo latinoamericano. El aspecto que debe destacarse ms de la nueva propuesta cepalista es el de vincular la integracin al proceso de transformacin productiva con equidad de Amrica Latina y el Caribe. Esto ha sido soslayado por muchos de los crticos del regionalismo abierto de la CEPAL. Sin embargo, la vinculacin de la integracin a la transformacin productiva de la regin tiene un hilo conductor que se remonta en la historia a las propuestas de Ral Prebisch. Aunque la nocin de regionalismo abierto fue rechazada en ciertos medios acadmicos de Amrica Latina y el Caribe, ha tenido una amplia aceptacin en los crculos polticos y en las esferas de gobierno. La crtica enfatiza el aspecto meramente comercial de la propuesta cepalina, que ciertamente tiene enormes similitudes con las propuestas de la economa clsica sobre el comercio internacional. Olvida, como ya se seal, su inters en utilizar la integracin en el proceso de transformacin productiva con equidad de las economas latinoamericanas y caribeas. La aceptacin entre los

polticos y los gobernantes resulta de la asimilacin que stos hacen entre apertura y regionalismo abierto. Este difuso panorama conceptual es consecuencia del fenmeno de la globalizacin, que ha transformado la economa mundial y los procesos de integracin regional a lo largo y ancho del planeta. La entrada en escena del trmino globalizacin y lo que ella define ha sido y es objeto de debate intenso desde la dcada de los noventa. En este debate han aparecido los promotores y los detractores con pticas que van, desde posiciones extremas en la justificacin, hasta el rechazo del proceso. As mismo se ha debatido sobre lo novedoso o singular del hecho, lo que ha permitido introducir algunas referencias de carcter histrico en el anlisis global. Ciertamente, los fenmenos y procesos que se manifiestan en los noventa fueron particulares y especficos y se podan ubicar dentro de los parmetros que determinan las apreciaciones y concepciones econmicas y polticas tpicas del perodo de la posguerra fra. Se est produciendo una transformacin masiva en un tiempo muy corto y muchas veces a espaldas de los procesos manejados oficialmente. Comunidades tradicionalmente aisladas, como las de algunas regiones indgenas de Centroamrica, empezaron a comunicarse va internet y a participar en el mercado accionario de Wall Street. Otros temas relevantes de discusin sobre la globalizacin incluyen las presiones sobre el Estado, la economa mundial, la integracin regional, la democratizacin, los aspectos culturales, tecnolgicos y comunicacionales y, finalmente, la resistencia a la globalizacin. Este ltimo tpico se percibe no slo en las manifestaciones anti-globalizacin sino que empieza a observarse como parte del proceso mismo, el cual genera sus propias articulaciones y desarticulaciones; o, como se expresara en trminos hegelianos va acompaado de su anttesis para, a partir de all, producir la sntesis que ser finalmente la nueva etapa de la evolucin de la sociedad. Esta nueva lgica global ha incidido en la naturaleza abierta del nuevo regionalismo latinoamericano. Estos temas fueron discutidos en el simposio La integracin latinoamericana: entre el regionalismo abierto y la globalizacin realizado en el marco del X Congreso de la Federacin Internacional de Estudios sobre Amrica Latina y Caribe (FIEALC), celebrado en junio de 2001 en Mosc, Rusia, bajo los auspicios del Instituto de Amrica Latina de la Academia de Rusia. En esa ocasin, especialistas de universidades de frica, Amrica, Asia y Europa se reunieron para discutir desde una ptica interdisciplinaria la evolucin reciente y las perspectivas del nuevo regionalismo latinoamericano, su deuda intelectual con las propuestas de regionalismo abierto de la CEPAL y su vinculacin con el proceso de globalizacin. Del seminario moscovita surgi el conjunto de contribuciones que constituyen este libro colectivo, que est organizado alrededor de tres temas: la dimensin econmica del nuevo regionalismo en Amrica Latina y el Caribe, la dimensin poltica y las relaciones externas en el regionalismo abierto, y el nuevo regionalismo en los espacios fronterizos. En ellas se plantea la difcil y a veces imperceptible separacin entre el regionalismo abierto como nuevo momento de la integracin regional latinoamericana y la globalizacin.

En la primera parte se incluyen cinco trabajos en los que se examina desde una ptica econmica el impacto de la globalizacin sobre el regionalismo abierto latinoamericano, mostrando distintas aproximaciones y lecturas de la integracin econmica en la regin. Esto se realiza mediante una revisin de los progresos y fracasos de procesos de integracin como el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercosur. El primero artculo del libro es de Alfredo Guerra Borges, quien analiza las formas bajo las cuales la nueva integracin latinoamericana puede adaptarse a la dinmica global y a las iniciativas de regionalismo hemisfrico propuestas por Estados Unidos. Planteando la disyuntiva entre una globalizacin de la regionalizacin (expresada en la propuesta de crear un rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) o por una radicalizacin de la apertura comercial) o una estrategia alternativa de regionalizacin de la globalizacin (es decir, una integracin que favorezca un cambio estructural de las economas latinoamericanas), Guerra Borges seala que la integracin latinoamericana slo tendr futuro en la medida en que permita desarrollar las potencialidades materiales y humanas de la regin. Esto supone modificar la manera como el subcontinente se ha entrelazado con el mundo desde mediados de los aos ochenta. Mara de Monserrat Llair realiza una evaluacin histrica del regionalismo latinoamericano desde la dcada del cuarenta hasta nuestros das. Luego de revisar la tortuosa evolucin de los procesos de integracin nacidos en la dcada del sesenta, Llair se concentra en el Mercosur y el ALCA y examina la importancia que el Mercosur ha adquirido en la geopoltica y geoconoma del Cono Sur; sus xitos en materia comercial y poltica lo han convertido en una especie de esquema estandarte de la nueva integracin latinoamericana. Sin embargo, como lo analiza Llair, estos avances corren el riesgo de perderse debido a la crisis actual por la que atraviesa y el riesgo de desintegracin que representa su ingreso al ALCA. La autora seala que ante la realidad de una difcil y asimtrica negociacin con Estados Unidos es preciso que el Mercosur supere sus dificultades actuales y se consolide mediante la profundizacin de su proceso de integracin. En caso contrario, el riesgo de desintegracin o simple disolucin en el ALCA es grande. Michelle Duquette y Simon-Flix Laflamme en su trabajo revisan los efectos macro-econmicos del TLCAN en Mxico y Canad, para concluir que la idea subyacente de que las condiciones econmicas cambiaran drsticamente por factores externos, principalmente del TLCAN, no ha sido tan real para los pases miembros, particularmente para Mxico. Sealan que si bien es cierto que se han producido cambios, stos podran atribuirse, parcialmente, a otros procesos que ya se haban iniciado antes del ingreso al TLCAN. Entre ellos se destacan: la liberalizacin comercial, la devaluacin de la moneda mexicana en 1994, el impulso al sector industrial no petrolero; todo lo cual indica un abandono de la poltica aislacionista tradicional de Mxico luego de su ingreso al GATT y a la OMC. La sustitucin de importaciones se suplant por una redefinicin del papel del Estado en la economa. El pensamiento mgico apoy una poltica ms real de apertura y rearticulacin del pas al escenario de integracin global, pero los resultados indican que sin devaluacin y sin liberalizacin, el

aumento real de las exportaciones parece deberse al Tratado. En efecto, es altamente probable que sea Mxico el que sienta un impacto mayor del TLCAN. Canad y Estados Unidos han instalado en Mxico una cantidad de plantas intensivas en mano de obra antes que en capital. Segn Duquette y Laflamme, la integracin regional en Amrica del Norte est tambin produciendo un efecto micro-regionalizador en el interior y entre los pases del TLCAN. Este efecto es equivalente, en trminos de escala, al efecto macroregionalizador que se est produciendo mundialmente como resultado de la formacin de bloques econmicos. En el interior de los pases, las regiones ms vinculadas a la exportacin sentirn los efectos dinmicos del libre comercio, entre los que se incluye el crecimiento de la produccin, pero tambin se registra un aumento de las desigualdades sociales tanto en el interior como entre las regiones. Alejandro Gutirrez analiza el proceso de integracin en la CAN desde la perspectiva de la relacin entre Colombia y Venezuela, el polo ms dinmico de este esquema suramericano. Partiendo de una breve revisin histrica del proceso de integracin en la subregin andina, Gutirrez examina las tendencias y estructura del intercambio comercial colombo-venezolano. Uno de los aspectos ms interesantes de este ensayo es su anlisis de los efectos estticos y dinmicos de la integracin colombo-venezolana. Precedido por un denso anlisis del debate conceptual sobre los efectos de la integracin regional, Gutirrez refiere los resultados de diversas investigaciones en las que se demuestra que en la relacin colombo venezolana, ha predominado la creacin de comercio como efecto esttico. En cuanto a los efectos dinmicos, el autor menciona el incremento de las inversiones y de las alianzas estratgicas y el crecimiento del comercio intraindustrial, aspectos que el autor examina en detalle. Luis Toro Guerrero concluye esta primera parte del libro con un ensayo sobre las perspectivas de integracin entre los pases de la CAN y del Mercosur. En la primera parte de su artculo, Toro Guerrero examina el potencial de integracin entre los pases suramericanos, partiendo del anlisis de los volmenes de comercio intraindustrial existentes entre ellos. Posteriormente, el autor revisa las relaciones comerciales entre la CAN y el Mercosur, y luego concentra el anlisis en los efectos potenciales de un acuerdo entre ambos esquemas para un pas miembro de la CAN: Venezuela. Toro concluye que asociarse con el Mercosur es un excelente negocio para Venezuela y es una oportunidad histrica para multiplicar el comercio, los negocios y las inversiones y consolidar sus vnculos con Brasil. A escala regional, Toro Guerrero tambin apoya la convergencia entre la CAN y el Mercosur, pues significara la creacin de un espacio armnico y equilibrado que favorecer la insercin competitiva de Sudamrica en la economa mundial e incrementara su peso poltico en la escena internacional. La segunda parte incluye cinco ensayos en los que se analizan los aspectos poltico-institucionales y la dimensin externa del regionalismo abierto. Los trabajos de Ana Marleny Bustamante y de Marcelo Medeiros revisan la incidencia que la integracin regional tiene sobre conceptos tradicionales de la teora poltica, como Estado-nacin, soberana y derecho internacional. Aunque ambos autores toman como referente a la Unin Europea, para ilustrar el caso de esquemas de integracin latinoamericanos, la

primera ejemplifica con el caso de la CAN, mientras que el segundo profundiza el ejercicio comparado entre la Unin Europea y Mercosur. Los tres trabajos restantes se refieren a las relaciones externas en el regionalismo abierto, en los que se ubica a Amrica Latina y el Caribe en el nuevo escenario internacional, con una posicin oscilante ante las alternativas del ALCA, la Unin Europea, Japn y una posible rea de Libre Comercio del Atlntico Sur. En el primer trabajo de esta segunda parte, Ana Marleny Bustamante sostiene que el Estado sigue ejerciendo un papel regulador, distribuidor de las presiones externas e internas y de mediador de conflictos sociales nacionales que no se puede desestimar, a pesar de factores como la apertura y desregulacin econmica, la activacin de la sociedad civil y la prdica de la desaparicin de las fronteras estatales producto de la globalizacin y la integracin de los mercados. El Estado todava es responsable directo ante la poblacin de su territorio. A ella debe proteger y responder para mantener su lealtad y sentido de pertenencia al igual que para seguir conservando sus atributos. El Estado en la CAN, que es el tema central del artculo, es analizado en su papel dual, es decir, para responder a los avances del regionalismo abierto, la globalizacin y el multilateralismo, y para enfrentar los reclamos provenientes de algunos sectores sociales que perciben que su insercin en el escenario internacional sera menos perniciosa si, al mismo tiempo que se satisfacen las demandas externas, se consideran y compensan los sectores de la sociedad que sufren los efectos negativos inmediatos. El trabajo presenta dos casos del sector productivo tradicional: los empresarios y los trabajadores organizados que, actuando en el interior del Estado como expresin de la poltica domstica, y desde el exterior del mismo, como expresin de la poltica internacional, han empezado a oponerse al libre mercado, al regionalismo abierto y a la globalizacin, y exigen un retorno del Estado para mitigar las distorsiones del mercado y redistribuir el bienestar. Marcelo de A. Medeiros examina el lugar que ocupan las regiones perifricas en el seno de la integracin y su relacin con la existencia de instituciones supranacionales. Al promover procesos de integracin regional, los Estados tienden a reorganizar tanto la produccin como la distribucin de los bienes, adems de las finanzas, e incluso, el espacio para imponer lmites a la lgica global, mercantil y financiera propia de la internacionalizacin y la integracin global de los mercados. Medeiros sostiene que la integracin regional tiende a crear un habitus social apto para organizar nuevas prcticas, actitudes y deseos de la regin integrada. En esta lgica dual, la integracin regional interfiere la Internacional Governance, pero tambin interfiere en el papel del Estado en la poltica domstica. La integracin es un proceso paulatino o drstico, segn el caso, que envuelve y modifica la dinmica nacional, en el que algunos sectores resultan ms favorecidos. Las regiones perifricas se encuentran tradicionalmente entre las menos favorecidas. Los Estados han venido atendiendo estas regiones con diversos instrumentos de proteccin y compensacin en la bsqueda de una distribucin ms equitativa del producto nacional y para darle sentido a su funcin reguladora y neutral de los distintos intereses de clase. En el trabajo se presenta el caso de las fronteras perifricas tanto en la Unin Europea como en el Mercosur. En el primer caso, las instancias supranacionales creadas Fondo de Desarrollo Regional y Comit Econmico

Social y Comit de Regiones, entre otras distribuyen las ganancias de la dinmica integracionista, devolvindole u otorgndole recursos a las regiones, particularmente a las menos favorecidas. El objetivo es reducir las disparidades en el desarrollo entre pases y regiones intra-nacionales. Los pases de la Unin Europea, segn el autor del trabajo, cuentan con un patrimonio histrico milenario y un desarrollo prctico y terico que permite nuevos tipos de modus vivendi entre los pueblos y superar el concepto de soberana caracterstico del pensamiento poltico occidental. En el segundo caso, los pases del Mercosur an estn muy apegados al concepto tradicional de soberana y de Estado debido a que la supervivencia estatal no ha sido fuertemente amenazada. Con el Mercosur las lites o la sociedad civil no sentan una amenaza o ataque feroz como para prepararse para el ejercicio de una soberana dividida al estilo europeo. En este caso, el proceso de integracin es bsicamente intergubernamental; por lo que no existe an espacio para la creacin de instancias supranacionales que permitan atenuar el impacto de la lgica integrativa en las regiones perifricas. De no instaurarse mecanismos de compensacin las diferencias intrarregionales podran acentuarse. Jos Briceo Ruiz se encarga del estudio de las relaciones entre la Unin Europea y Amrica Latina. Partiendo de un breve anlisis histrico de los vnculos entre ambas regiones, el autor describe la naturaleza de la relacin bilateral desde el inicio del proceso de integracin en Europa en la dcada del cincuenta, cuyo ncleo fue la radical separacin entre la cooperacin poltica, que tuvo cierta relevancia, y los vnculos econmicos, que fueron tradicionalmente escasos. Esta separacin entre los aspectos econmicos y polticos fue durante dcadas la caracterstica ms importante de la relacin europeo-latinoamericana. Esta situacin comenz a modificarse luego de la aprobacin de las Nuevas Orientaciones para la Cooperacin con los pases de Amrica Latina y Asia en 1990, que marc el inicio de una nueva era en la que la dimensin econmica adquiri una mayor relevancia, llevando a la firma de acuerdos de tercera y cuarta generacin con Mxico, Chile y el Mercosur. En este artculo se realiza un recuento de las teoras presentadas para explicar este nuevo inters econmico de Europa en Amrica Latina. El autor plantea como explicacin la creciente regionalizacin econmica en el continente americano expresada en el proyecto estadounidense de crear el ALCA. La nueva poltica comunitaria hacia Amrica Latina se concibe como una respuesta estratgica de la Unin Europea al ALCA, cuyo propsito es evitar ser desplazada en pases como Chile o en el Mercosur, en los cuales su presencia es incluso ms importante que la de Estados Unidos. Zlia Roelofse-Campbell destaca el poder poltico y el papel que Brasil empieza a detentar en las relaciones internacionales hemisfricas y del Atlntico Sur. Parte de la aceptacin de que Brasil cuenta con una de las diez mayores economas del mundo, e influencia y prestigio suficientes como para jugar un papel de gran potencia. En este sentido, seala que el papel desempeado por este pas en las negociaciones que ayudaron a poner fin al problema limtrofe entre Ecuador y Per, su actuacin para contener diversos intentos de golpe de Estado en Paraguay y su defensa en la OMC de los derechos de los pases en desarrollo y la realizacin de la Cumbre de Amrica del Sur, en la que se propuso la creacin de un rea de Libre Comercio Sudamericana para el 2002, ejemplifican su status internacional actual. Brasil tambin estara buscando

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crear y ampliar sus vnculos con el continente africano desde 1986, para lo cual ha promovido la creacin de una Zona de Paz y Cooperacin en el Atlntico Sur. Ha iniciado tambin un proceso de negociaciones para crear un rea de Libre Comercio con Sudfrica, la mayor potencia econmica de frica. Este proceso fue iniciado en 2000 cuando ambos pases coincidieron en la estrategia de diversificacin del comercio con otros mercados emergentes. En sntesis, para la autora, la aproximacin de Brasil a sus vecinos de Amrica del Sur y del Atlntico Sur refuerza cada vez ms sus condiciones de potencia emergente. Shigeru Kochi analiza el comportamiento de la diplomacia econmica de Japn en relacin con dos pases latinoamericanos: Chile y Mxico. Japn ha buscado desde la post- guerra la maximizacin de sus intereses econmicos y la solucin poltica de los conflictos que pudieran surgir con sus socios comerciales. Los pilares de esta doctrina han sido una poltica pro-estadounidense y un centralismo econmico. Esta poltica funcion bien hasta mediados de los ochenta, pues Japn y Estados Unidos haban logrado resolver sus fricciones econmicas polticamente. Sin embargo, proyectos integracionistas como el ALCA, el Mercosur y el TLCAN causaron gran preocupacin en Japn, al percibrseles discriminatorios y exclusivistas, lo que podra perjudicar a las inversiones japonesas en Estados Unidos. Tal situacin influy para que Japn cambiara el rumbo de su poltica y considerara la posibilidad de firmar acuerdos de libre comercio con pases especficos de Amrica Latina, manteniendo su tradicional respaldo slo al regionalismo abierto en el Asia Pacfico. Utilizando el anlisis de la toma de decisiones en dos niveles: domstico e internacional, Kochi considera que para que Tokio pueda firmar un acuerdo de libre comercio con un tercer pas se requiere consenso interno. En el complejo sistema poltico japons se est estudiando la posibilidad de negociar o firmar acuerdos de libre comercio con Chile y Mxico. Kochi analiza las distintas fases del proceso de toma de decisiones de Japn en la posible negociacin de acuerdos de libre comercio con los primeros candidatos latinoamericanos. La tercera parte consta de tres ensayos sobre la integracin fronteriza en la era del regionalismo abierto. Este tambin requiere de una creciente integracin de los espacios de frontera y para ello se proponen programas de infraestructura prcticamente descuidados o inexistentes desde los setenta. La integracin de espacios, si bien incorpora nuevas reas y poblaciones a la dinmica integrativa y del desarrollo, produce igualmente efectos negativos en las culturas y comunidades indgenas o tradicionales. En esta parte, Juan Manuel Sandoval examina la transformacin de las fronteras mexicanas como frontera regional en Amrica del Norte; Luiz Ablas presenta los ejes de integracin y desarrollo para Amrica del Sur, mientras Raquel Alvarez de Flores explora el impacto de la integracin y la tendencia globalizadora en las comunidades Uwa y Pemn en Colombia y Venezuela. Juan Manuel Sandoval Palacios presenta una incisiva crtica al papel atribuido a la frontera mexicana en el proceso de regionalizacin de Amrica del Norte. Para Sandoval Palacios la regin fronteriza entre Mxico y Estados Unidos ha sido un laboratorio y las fronteras norte y sur se han transformado en las fronteras geopolticas de Estados Unidos mientras Mxico se ha convertido en un pas-frontera, es decir, en la

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frontera regional de Amrica del Norte. El autor afirma que esta estrategia, que se inscribe en un proceso de rescribir la historia de las relaciones entre Estados Unidos y Mxico fue iniciada con la firma del TLCAN por parte del gobierno de Carlos Salinas de Gortar y se pretende continuar con el Plan Puebla Panam, proyecto del gobierno de Vicente Fox Quesada para integrar a la regin sur-sureste de Mxico y al istmo centroamericano al proceso de regionalizacin guiado desde Washington. Luiz Ablas presenta los trabajos realizados hasta ahora para identificar las oportunidades de inversin en infraestructura econmica de Brasil y de Amrica del Sur, utilizando el concepto de eje de integracin y desarrollo. En el diseo de estos ejes se hace nfasis en la infraestructura y se privilegia fundamentalmente el transporte. Se definen as reas que podran ser incorporadas al desarrollo alrededor de las grandes vas de penetracin ya existentes o potenciales. Los ejes produciran regiones de planificacin caracterizadas por tener una adecuada infraestructura de transporte, potencialidades productivas y la propia estructura dada por la red de ciudades que crean una unidad territorial que facilita la integracin nacional y entre pases. Por ser Brasil el Estado que tiene lmites con casi todos los pases de Suramrica, la planificacin y ejecucin de estos ejes permitira la integracin continental. Ablas identifica cuatro grandes espacios de integracin de Brasil: la red sudeste y los ejes sudoeste y sur con una prolongacin en la direccin de Mercosur; los ejes oeste y Araguaia Tocantins; los ejes del nordeste brasileo, el de So Francisco y el transnordentino; y la regin amaznica englobando los ejes Madeira-Amazonas y Arco Norte, siendo el primero el de mayor dinamismo. Igualmente, se identifican cuatro grandes ejes de integracin de Amrica del Sur, conjuntamente con una serie de ejes emergentes que concentran flujos menores. Raquel Alvarez de Flores estudia el impacto de la integracin en los espacios de frontera, considerando en particular los casos de las comunidades Uwa y Pemn en Colombia y Venezuela. Expone que los grandes proyectos de infraestructura, comunicacionales e hidroelctricos para unir territorios con fuentes de recursos estratgicos, mineros, hdricos y biogenticos, afectan territorios que haban sido resguardados por habitantes autctonos de estas regiones. La conquista de estos espacios conlleva la destruccin no slo del modo de vida caracterstico de estos grupos, sino que muestra con crudeza el carcter avasallador e implacable del avance y desarrollo del capital. A pesar del avance de estos proyectos de integracin territorial, las poblaciones indgenas buscan defender su hbitat y luchan contra las transnacionales. La etnia Uwa en la frontera colombo-venezolana ha luchado con la empresa Occidental Petroleum Company y Ecopetrol para impedir la perforacin y explotacin de pozos en un rea ubicada a slo 500 metros del lmite de su resguardo. Con ello se intenta, al menos, llamar la atencin sobre las consecuencias sociales y la responsabilidad tica que les corresponde a los Estados, pero sobre todo a la cultura occidental. El libro cierra con un aporte de Jos Manuel Briceo Guerrero sobre la integracin regional en la Cuenca del Caribe. Premio Nacional de Literatura, uno de los filsofos de mayor prestigio en Venezuela y maestro de varias generaciones de acadmicos del pas, Briceo Guerrero analiza la dimensin cultural e histrica de la

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integracin regional, dedicndose en particular a una regin que conoce y le apasiona: el Caribe. A pesar de concentrarse en este espacio territorial del continente americano, muchas de sus reflexiones pueden ser vlidas para la totalidad del sub-continente latinoamericano. La hiptesis de Briceo Guerrero es que ya existe una integracin de hecho en el Caribe que es dada por factores geogrficos (como el mar, el clima, la meteorologa, la flora y la fauna), histricos, artsticos, lingsticos, religiosos y gastronmicos. Sin embargo, esta integracin de hecho es una integracin incompleta porque el territorio caribeo est dividido en sectores de poder econmico y poltico dependientes de potencias exteriores al rea. Seala que ha predominado el inters de estas potencias sobre el inters de intercambios locales fecundos y capaces de engendrar relaciones con el exterior desde una toma de decisiones autnoma. El autor reconoce que no percibe cmo se puede cambiar este estado de cosas para alcanzar una integracin completa, salvo que el proceso de globalizacin aniegue y niegue el papel hegemnico de las grandes potencias y d lugar a una autntica fluidez de intercambios que apunte hacia una integracin de toda la humanidad. Esto constituye, en resumen, el contenido de este volumen, que se inscribe en un inters por analizar el nuevo regionalismo abierto como un proceso global y multifactico, con dimensiones econmicas, polticas, fronterizas y culturales, que deben ser analizadas en conjunto. Esta fue la idea que inspir al seminario realizado en Mosc y que inspira a esta publicacin. Los editores quieren expresar su agradecimiento a todos los colaboradores que, desde sus diversas posiciones tericas, han permitido que este libro sea una contribucin al estudio del polmico y complejo tema de la integracin regional en Amrica Latina y el Caribe. De igual manera, los editores agradecen a la FIEALC y al Instituto de Amrica Latina de la Academia de Ciencias de Rusia por la oportunidad ofrecida a los diversos especialistas cuyos trabajos constituyen este compendio para discutir sobre los desarrollos recientes y las perspectivas del regionalismo latinoamericano. Tambin reconocen el apoyo e inters del Consejo de Publicaciones de la Universidad de los Andes en publicar este libro. Finalmente, los editores agradecen al Consejo de Desarrollo Cientfico, Humanstico y Tcnico de la Universidad de los Andes (CDCHT), pues es, gracias a los fondos de su programa ADG, que ha sido posible el financiamiento de esta publicacin.

Jos Briceo Ruiz Ana Marleny Bustamante

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I Parte
La dimensin econmica del nuevo regionalismo en Amrica Latina y el Caribe. Tiene futuro la integracin econmica de Amrica Latina?
Alfredo Guerra-Borges

Prembulo
En el inicio de un nuevo milenio, la economa mundial atraviesa por dos procesos simultneos pero de signo contrario: la globalizacin y la regionalizacin. Muchos observadores se preguntan si pueden coexistir o si, por el contrario, uno de los dos llegar a ser claramente dominante. Innumerables hechos permitiran pensar que el mundo atraviesa por un perodo de transicin de una economa internacional firmemente enraizada en los mercados nacionales a sistemas globales integrados de produccin e innovacin tecnolgica. Al mismo tiempo, la regionalizacin es con mucho una realidad, lo que es testimoniado por iniciativas como la Unin Europea (UE), el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) y el Mercado Comn del Sur (Mercosur), entre otros. Para algunos autores, como Paul Krugman, la globalizacin ya alcanz sus lmites, de modo que estaramos en presencia de un retorno a la competencia entre bloques regionales En cuanto a los procesos de integracin econmica en Amrica Latina y el Caribe, a fines del siglo veinte e inicios del nuevo siglo, presentan rasgos originales respecto de los emprendidos a partir de los aos cincuenta. En un nuevo marco internacional y con un cambio sustancial de la orientacin ideolgica de los gobiernos latinoamericanos, ahora se promueve la llamada nueva integracin que enfatiza la dimensin transnacional en claro contraste con la integracin anterior a la crisis de los aos ochenta, que subrayaba la coherencia interna de las economas, como premisa para proyectarlas hacia la economa internacional bajo nuevas condiciones, distintas de las tradicionales. Esta realidad permite plantear dos hiptesis contrapuestas que este trabajo se propone considerar: la primera es, que la integracin latinoamericana no tiene futuro sino

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que tender a diluirse en la universalidad de la globalizacin; y la segunda es, por el contrario, que la integracin regional tiene un papel que desempear en el contexto interno e internacional, presente y futuro de Amrica Latina, en el marco general de la globalizacin. Esta ltima hiptesis implica que si bien Amrica Latina no puede ni debe sustraerse a la globalizacin, tenindola presente debe definir con claridad cules son, en el marco general de ella y en relacin con ella, los objetivos propiamente latinoamericanos de la regionalizacin.

Primera hiptesis
El primer supuesto o hiptesis de la globalizacin de la regionalizacin admite la existencia de dos procesos: el primero, la negociacin del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA); y el segundo, la liberalizacin comercial de las economas latinoamericanas, si sta se lleva al extremo. En cuanto al ALCA, es conveniente evaluar la evolucin del proceso de negociacin, para luego hacer algunas reflexiones sobre sus probables desenlaces finales. La Primera Cumbre Presidencial de las Amricas, celebrada en Miami en diciembre de 1994 por convocatoria del presidente William Clinton, hizo suya la iniciativa de Estados Unidos de establecer en 2005 un rea de libre comercio hemisfrica. El cometido de negociarla se confi a los Ministros de Comercio de los pases del hemisferio. En el ambiente del momento, con la muy reciente entrada en vigor del TLCAN, todo pareca apuntar a que el ALCA estara calcado segn el patrn de dicho tratado, que es reflejo fiel de la poltica comercial de Estados Unidos. Pronto se manifestaron las discrepancias entre Estados Unidos y el Mercosur, primero, en la Segunda Reunin Ministerial en 1995 celebrada en Cartagena de Indias, Colombia, y despus, en forma acentuada, en la realizada en Belo Horizonte en 1997. Estados Unidos presionaba por acelerar el proceso y comenzar de inmediato las negociaciones; el Mercosur se opona. Al celebrarse en 1998 la Segunda Cumbre Presidencial en Santiago de Chile, era evidente que el destino del ALCA lo determinara Estados Unidos (TLCAN) y Brasil (Mercosur). Sin embargo, no exista un acuerdo para considerar al TLCAN como modelo del ALCA. La nueva agenda era ms receptiva de los distintos intereses nacionales y regionales y haba una mayor sensibilidad para las cuestiones sociales. Canad estaba emergiendo como una fuerza importante en los asuntos hemisfricos. Y Estados Unidos lleg a Santiago sin la autorizacin del Congreso para negociar, lo que visiblemente debilitaba su posicin en el proceso del ALCA, y lo entorpeca. Finalmente, lleg la hora de la Tercera Reunin Cumbre, celebrada en Qubec en abril de 2001. Siete aos despus de Miami, la situacin segua igual en los aspectos antes indicados. Todo igual, y sin embargo, en algn sentido y medida, diferente.

Introduccin a las conjeturas, qu cabe esperar?

En el centro de los dilemas prevalece una interrogante de repercusin especial para el futuro del ALCA. Por qu el proceso de negociacin del ALCA adolece de una falta de liderazgo estadounidense? La respuesta se relaciona con la poltica interna de

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Estados Unidos, en particular con las relaciones entre el Congreso y el Ejecutivo. Para firmar acuerdos que impliquen modificaciones de su legislacin interna, el Ejecutivo de Estados Unidos debe recibir del Congreso la autorizacin para negociar, bajo la doble condicin de que, por una parte, el Ejecutivo se compromete a mantener al Congreso informado de los objetivos y el curso de las negociaciones, y el Congreso se obliga a no modificar los tratados que resulten de esas negociaciones; los acepta o los rechaza, pero no los modifica. Hasta ahora las autorizaciones extendidas por el Congreso simplemente han delimitado en trminos generales las pautas que deben observarse en las negociaciones. No obstante, actualmente existe la posibilidad de que el Congreso seale explcitamente las formas y los alcances de lo que se autoriza al Ejecutivo a negociar, algo que no tiene precedente en la historia de Estados Unidos, pero que est presente en algunas de las iniciativas de diversos congresistas en los debates sobre la autorizacin solicitada por Clinton. En tal caso los negociadores estadounidenses ya no dispondran de la flexibilidad que han gozado hasta ahora. En otras palabras, la autorizacin (llamada de la va rpida) es posible nicamente si entre Ejecutivo y Congreso existe un alto grado de armona poltica. Si entre ambos poderes no existe consenso no habr tampoco va rpida, y sin va rpida difcilmente puede el Ejecutivo llevar a trmino una negociacin, pues sus contrapartes no estaran dispuestas a negociar un tratado que posteriormente el Congreso podra modificar al libre saber y entender de sus miembros. Nadie est dispuesto a negociar dos veces un mismo tratado. Si el Congreso se negara definitivamente a autorizar la va rpida, con ello pondra fin a ms de sesenta aos de cooperacin entre Ejecutivo y Congreso en la elaboracin de la poltica comercial de Estados Unidos. Recientes auscultaciones de la percepcin estadounidense del ALCA (IRELA, 1997) indican claramente que en Estados Unidos ha decado el entusiasmo. En contraste, Estados Unidos mantiene firme su compromiso con Canad y Mxico; el TLCAN satisface en gran medida sus ambiciones hemisfricas, sin que ello signifique que el bocado sudamericano ya no despierta el apetito de Washington, fiel al legado de la doctrina Monroe.1. Por qu ocurre as? En primer lugar, con el resurgimiento del nacionalismo econmico en el Congreso estadounidense no existe actualmente la misma disposicin de antes para suscribir nuevos tratados de libre comercio. Hace siete aos que est detenida la negociacin para el ingreso de Chile al TLCAN. Y la aprobacin del tratado de libre comercio con Jordania estuvo en lista de espera durante cierto tiempo. Se han reducido mucho las divergencias entre demcratas y republicanos en temas de poltica econmica internacional. Por su parte, los ambientalistas y los sindicatos se preparan para no sufrir una segunda derrota despus de la que les infligi Clinton en 1993 al conseguir la aprobacin del TLCAN. Aunque la explicacin generalizada de esta actitud es que la oposicin nace del temor a perder empleos, la clave no parece estar all sino en la diferenciacin creciente de los salarios, que en alguna medida ha sido estimulada por la liberalizacin comercial. El mundo laboral considera que los acuerdos comerciales son parte del problema y no de la solucin.

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En cuanto a la diferente actitud de la Casa Blanca en lo tocante al Norte y el Sur de Amrica la explicacin es ms sencilla y directa. Canad y Mxico (con menos de 150 millones de habitantes) son los principales exportadores e importadores de Estados Unidos, en tanto que Centroamrica y Sudamrica (con sus 400 millones de habitantes) son apenas una cuarta parte del mercado de exportacin de Estados Unidos en el Hemisferio Occidental. Desde el punto de vista del intercambio comercial es ms importante el sureste asitico. Y lo seguir siendo, pues Centroamrica y Sudamrica ingresan al siglo XXI con ms rezagos, ms inestabilidad y ms precariedades que cuando hace 15 aos el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) los conquistaron con los espejitos del Consenso de Washington.2 En conclusin, el ALCA en la forma en que fue concebida por Clinton (y lo intuyeron Ronald Reagan y George Bush) no podr concretarse, pero como proyecto de Estados Unidos sigue teniendo posibilidades, aunque con algunas modificaciones; cuntas y cul sea su alcance depender de los latinoamericanos. Al mismo tiempo, la evaluacin objetiva de la situacin destaca tambin la posibilidad de que el ALCA no llegue a concretarse. Si el Congreso niega finalmente su autorizacin a negociar y la economa estadounidense desmiente a quienes creen que los ciclos econmicos son cosa del pasado, el ALCA se desvanecer.

Segunda hiptesis
A diferencia del ALCA, que es una opcin particular de globalizacin de la regionalizacin, la tendencia a continuar la liberalizacin comercial hasta sus ltimas consecuencias es la opcin general de los gobiernos latinoamericanos. Sera hacerles un elogio inmerecido denominarla una estrategia general, ni siquiera en la forma en que la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) sintetiz esta tendencia denominndola regionalismo abierto. El camino recorrido por los gobiernos latinoamericanos en favor del Consenso de Washington es simplemente la tendencia a eliminar toda medida u obstculo, de cualquier naturaleza, que se interponga entre las preferencias comerciales intralatinoamericanas y la liberalizacin general indiscriminada. Por su ndole general, comprensiva de cualquier opcin particular, se llame ALCA o de otra manera, es esta la tendencia que con ms propiedad podemos identificar como globalizacin de la regionalizacin. Si se contina hasta alcanzar el fin propuesto o sugerido de sacrificar la interdependencia latinoamericana que pueden generar los acuerdos de integracin, en obsequio de conciliarla con la interdependencia generada por la liberalizacin comercial indiscriminada, el abrazo tentacular con la economa mundial diluira la regionalizacin latinoamericana en el mbito espectral de la globalizacin. El trmino regionalismo abierto ha gozado por algn tiempo de cierta popularidad, pero aparte de las instituciones financieras internacionales, que han usado el trmino a su conveniencia, los pocos autores que lo han utilizado no coinciden, o no coinciden del todo, con el sentido que le atribuyen los gobiernos latinoamericanos y, por ende, con la definicin de la CEPAL que, segn lo manifiesta la propia Comisin, es coherente con el

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modelo econmico imperante en la regin, que propone una apertura generalizada de la economa (CEPAL, 1996). Lo que han venido haciendo los gobiernos es una prctica de inconfundible inspiracin neoclsica (la integracin es una opcin subptima, slo la integracin al mundo optimiza), prctica emprendida sin tener las capacidades forjadas previamente por los asiticos, a quienes se debe el trmino original, con referencia a un regionalismo bastante difuso y una apertura discutible El asombroso xito de Corea y Taiwn o la impresionante recuperacin de Japn, que de las cenizas atmicas resurgi como gran potencia industrial en pocos aos, se consigui a espaldas de los consejos del BM, cuyas misiones en los aos cincuenta recomendaban tener como estrella polar de la economa las ventajas comparativas, tan gratas al paladar neoclsico. El papel del Estado fue determinante, como lo fue tambin su decisin de construir la economa por ellos deseada, tuvieran o no ventajas comparativas. Y lo consiguieron. Todo esto son historias muy conocidas como para recontarlas. Al llegar a cierto punto las economas asiticas necesitaron abrir nuevos mercados para sus productos de alta tecnologa. Este lenguaje era familiar a Estados Unidos por lo que sali al encuentro de los asiticos. Amrica Latina adopt el trmino, pero luego de haber seguido el camino inverso. No cre previamente nuevas capacidades productivas sino que desmantel gran parte de las que posea, otra parte la ha transferido a empresas extranjeras, que por definicin siguen una estrategia cuyo objetivo no es de ninguna manera la construccin de naciones fuertes. En Amrica Latina el regionalismo tiene tradicin y la apertura comercial unilateral es indiscutible, incluso ms all de lo oportuno y lo prudente. Si esta tendencia, esta prctica desorientada y carente de objetivos de desarrollo (pues globalizarse a secas suena a cohete lanzado en busca de otros mundos habitados), no fuera contenida en algn momento, la globalizacin de la regionalizacin se habr consumado. Sin embargo, la globalizacin por la va de un regionalismo abierto hasta el extremo no tiene todo el viento a su favor. Despus de 15 aos de aplicacin rigurosa de la prdica de las instituciones financieras internacionales, el paraso prometido se revela ahora como el paraso esfumado. Los informes de 2000 del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y de la CEPAL as lo documentan. Por otra parte, si la economa de Estados Unidos contina en recesin, sobrarn los motivos que pongan en evidencia la indefensin a que se ha llevado a las economas latinoamericanas y la necesidad de reconsideraciones. Habr llegado el momento de rectificar los excesos y proceder con la lucidez necesaria para comprender que la economa no se rige por normas nicas con resultados uniformes en cualquier pas del mundo. Por creerlo as el FMI ha acumulado un verdadero record de fracasos. Bastara recordar los disparates cometidos y los fracasos registrados con ocasin de la crisis asitica y un ao ms tarde en Rusia. Los nicos que piensan lo contrario son los magnates rusos que utilizaron los crditos del FMI para incrementar sus depsitos en el extranjero (Estefana, 2000). En resumen, si se producen rectificaciones del ofuscado modelo que se ha seguido hasta ahora, no habr globalizacin de la regionalizacin latinoamericana. Se redefinirn las posiciones y con ello la integracin regional subir algunos grados en la escala de

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prioridades. Cuntos grados? No es posible anticiparlo. Depender del alcance de las rectificaciones. No obstante, depender ante todo de un relevo de gobernantes. A los actuales no se les puede pedir que pongan su pensamiento al revs.

Regionalizacin de la globalizacin: una estrategia con objetivos de desarrollo

La estrategia alternativa que se propone en este ensayo se define como regionalizacin de la globalizacin. Consiste en profundizar los procesos de integracin regional para que, como parte de un sostenido esfuerzo de cambio estructural, la cooperacin de los pases latinoamericanos haga posible el pleno desarrollo de los recursos internos de la regin, se eleve la calidad de vida de la poblacin y se aprovechen eficientemente las opciones que abre la globalizacin, dentro de la cual Amrica Latina participe con renovada personalidad nacional y regional. Qu significa profundizar la integracin regional? Significa alcanzar gradualmente mayores grados de interdependencia de las economas participantes gracias a la ejecucin de polticas regionales de utilizacin de los recursos internos (naturales y humanos) de la regin, la integracin fsica del espacio regional, la armonizacin de polticas nacionales y la remodelacin de la presencia regional frente al mundo. Por su contenido poltico, profundizar la integracin regional significa cambiar el orden en que se entrelazan la regin y el mundo. En el punto en que ahora nos encontramos, el desarrollo de las potencialidades materiales y humanas de la regin se ha delegado a la economa internacional (comercio e inversin extranjera), lo que ha dado por resultado economas de grandes contrastes, carencias e injusticias sociales, expansin de la marginalidad, economas condenadas a la inestabilidad, sociedades orilladas a la confrontacin. A la luz del estado de cosas en que nos encontramos, la alternativa propuesta suena a utopa, y lo es. Las utopas son verdades anticipadas para cuya verificacin es necesario un cambio de escenarios. Es en este sentido que afirmamos que la integracin latinoamericana tiene futuro. Como todo cambio social profundo, este resultado no es instantneo. Los rboles florecen utopas y despus de silenciosos procesos internos las flores se convierten en frutos maduros. Por consiguiente, el escenario en que la regionalizacin de la globalizacin podra hacerse realidad, como uno tan slo de los procesos econmicos, polticos y sociales que tendrn lugar en esos escenarios, requiere de un tiempo de maduracin y condiciones internacionales propicias. En los aos venideros (corto y mediano plazo) podramos esperar que la accin de la sociedad civil influya sobre las conductas gubernativas provocando cambios parciales en ellas. Condicin determinante de los cambios ser el grado de organizacin y de movilizacin de la sociedad civil, pero no slo para protestar sino para proponer. Sern muy influyentes, asimismo, los cambios que se operen en el entorno internacional. En tercer lugar, la condicin subjetiva de los cambios es tener un espritu muy sensible a la coyuntura. El sentido de la oportunidad, no slo de la necesidad.

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Algo que es esencial tener en cuenta es que la vocacin internacionalista del neoliberalismo-conservador nicamente puede ser enfrentada por otro internacionalismo de corte alternativo. Ello comporta la necesidad de una agenda global y de sujetos colectivos ad hoc (Escurra,1997). Cules son stos? Los integrantes de la sociedad civil internacional: el conjunto de todas aquellas organizaciones sociales e instituciones (asociaciones voluntarias, entidades sin nimo de lucro, Organizaciones no Gubernamentales, etc.) que actan en el plano local, nacional y mundial en todas las esferas de la actividad, con el fin de mejorar las condiciones de vida social, tanto en el plano individual como en el colectivo (Petrella, 1996). Hasta ahora, esta sociedad civil internacional tiene todava una entidad difusa, realiza actuaciones coherentes y cohesivas pero es todava polvo sideral que se condensar en estrella. Pese a ello ya nadie en el mundo desconoce su existencia beligerante. Con esto presente podemos concluir que la sociedad civil de cada pas no desplegar todo su potencial de cambio si se ensimisma nacionalmente y no tiene en cuenta a la sociedad civil internacional. La globalizacin ha creado la figura que habr de transformarla. La regionalizacin de la globalizacin no nacer de un da para otro. Los cambios parciales a que hemos hecho referencia prepararn condiciones, unas veces, y otras tendrn resultados en la concrecin de algunos aspectos de la integracin en profundidad. Al cabo de los aos el desenlace de los cambios acumulativos har posible la realizacin de la utopa. Ahora la definimos de una manera, del modo que es posible definirla a la vista de la realidad presente, por contraste con sta, resumiendo la visin que en el pasado adelant la teora latinoamericana de la integracin. Sin embargo, cul ser en el futuro el sabor y el color de los vinos viejos, slo ser posible saberlo cuando se escancien en odres nuevos.

Referencias
Comisin Econmica para Amrica Latina CEPAL (1996) Panorama de la insercin internacional de Amrica Latina y el Caribe, CEPAL, Santiago. Escurra, Ana Mara (1997) Globalizacin, neoliberalismo y sociedad civil: algunos desafos para los movimientos sociales y populares latinoamericanos, Pasos, Costa Rica, 71, p.20. Estefana, Joaqun (2000) Aqu no puede ocurrir. El nuevo espritu del capitalismo, Madrid, Grupo Santillana de Ediciones. Instituto de Relaciones Europea Latinoamericanas (IRELA) (1999) La perspectiva de un acuerdo de libre comercio UE-Mercosur y las opciones para las polticas de Estados Unidos, Madrid, IRELA. Petrella, Ricardo (1996) Los lmites a la competitividad, Buenos Aires, Editorial Sudamericana.

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La integracin latinoamericana: de la ALALC al Mercosur

Mara de Monserrat Llair

Introduccin
La idea integracionista fue parte de la agenda interamericana desde el siglo XIX, a partir de la propuesta estadounidense de unin aduanera continental y la construccin de un ferrocarril panamericano en 1889. Este proyecto se mantuvo durante las diferentes conferencias panamericanas de los aos veinte, treinta y cuarenta, aunque en estos casos las intenciones eran ms de origen estratgico que econmicas. En el caso de Argentina y Brasil, la idea de consolidar un proceso de integracin econmica estuvo presente, en particular, en la propuesta de la unin aduanera que llev a Ro de Janeiro, en 1940, Federico Pinedo, para ese entonces ministro de Hacienda de la Argentina. En esa oportunidad se intentaba superar los problemas comerciales mediante la concertacin de un acuerdo complementario y de libre comercio. Durante la Segunda Guerra Mundial se presentaron tambin varias proposiciones para la creacin de una unin aduanera latinoamericana, aunque sin xitos significativos. Finalizando el conflicto, Argentina firm una serie de acuerdos bilaterales con Chile, Paraguay, Bolivia y Per para facilitar el intercambio recproco por medio de la compensacin de los saldos comerciales. Estos proyectos no prosperaron y hacia 1955 haban sido abandonados. Correspondi a la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), durante su primer perodo de sesiones, en junio de 1948, lanzar el trmino de Unin Aduanera Latinoamericana. A partir de 1956, con la creacin dentro de la CEPAL del Comit de Comercio, comenzaron a realizarse una serie de estudios sobre la factibilidad de un mercado regional. Este perodo se caracteriz por una actitud prudente de parte de este organismo al referirse a la formacin de un mercado comn; el mismo Prebisch era partidario de arreglos ms limitados, evitando frmulas de acercamiento que haban fracasado en el pasado, por ser excesivamente generosas y por intentar regir todas las relaciones comerciales entre los pases. El grupo de expertos convocados con el fin de formular las bases de un futuro mercado comn lleg a la conclusin de que deba precederlo una zona de libre comercio, que se concretara en un lapso de 10 aos. Simultneamente, cuatro pases del Cono Sur (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay) tambin decidieron convocar a especialistas gubernamentales para analizar esta problemtica. El enfoque que present este grupo era distinto del propuesto por la CEPAL, ya que no se establecan diferencias entre los tipos de productos y entre pases ms o menos desarrollados. La posibilidad de la integracin latinoamericana encontr un obstculo en los compromisos suscritos en el Tratado de Roma (1957), que dieron origen a la Comunidad Econmica Europea (CEE) cuyo objetivo fue conformar un bloque econmico proteccionista para los productos agrcolas de zonas templadas y tropicales. Esto representaba una amenaza para el futuro de las agroexportaciones de Sudamrica (Dabne, 1999: 327). Ante este panorama, Amrica Latina uni sus fuerzas para

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enfrentar el proteccionismo europeo, para lo cual se decidi renovar y ampliar los acuerdos bilaterales preferenciales intrasudamericanos de 1957 (De la Iglesia, 1994: 78)

La integracin en Amrica Latina: una revisin histrica La Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio y la Asociacin Latinoamericana de Integracin
El 18 de febrero de 1960 se firm el Tratado de Montevideo que cre la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). El tratado inclua muchas de las propuestas del grupo de trabajo de la CEPAL como clusulas de escape, disposiciones concernientes al grado de desarrollo de cada pas, acuerdos de complementacin, etc. Los firmantes iniciales fueron Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguay, Per y Uruguay, adhirindose poco despus Colombia, Ecuador y Venezuela. Si bien esta organizacin estuvo inspirada en grandes propsitos, nunca prosper hasta su reestructuracin en agosto de 1980, por la que surgi un nuevo organismo: la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), cuyo objetivo era constituir un mercado comn con la adopcin de mecanismos ms flexibles y pragmticos que los contemplados en la ALALC (Campanella, 1997: 216). En agosto de 1962, Ral Prebisch, en el discurso inaugural de la II Conferencia Ordinaria de la ALALC (realizada en Chile), propuso tomar grandes decisiones polticas para dar vitalidad al proceso de integracin. Pese a que los presidentes de Brasil (Joo Goulart 1961-1964)1 y Chile (Jorge Alessandri 1958-1964) plantearon formalmente en su declaracin de Santiago la propuesta de una Conferencia de Ministros de Relaciones Exteriores. sta no pudo efectuarse por varios factores: en primer lugar, por la inestabilidad poltica de los pases del continente. En segundo lugar, por las dificultades e ineficiencia para su organizacin, siendo que el tiempo perdido jug en contra y no a favor de la celebracin de la conferencia, lo que a su vez era resultado de la ambigedad poltica con respecto a la integracin de la regin. Y en tercer lugar, esta ambigedad produjo el estancamiento en las decisiones. A pesar de todo, la ALALC subsisti sin poltica ni instituciones adecuadas que consumieron todas sus energas girando en torno de su propia atona. En la Conferencia de Santiago (1962) se propusieron los siguientes objetivos para dar una mayor funcionalidad a la ALALC (Banco Nacional de Comercio Exterior, 1964: 123-125): - Establecer un mecanismo de consulta permanente de los Ministros de Relaciones Exteriores de las partes contratantes, como mximo rgano de la ALALC en cuestiones fundamentales de poltica de integracin econmica. - Promover la coordinacin y armonizacin de las polticas y programas de desarrollo econmico de los pases miembros. - Armonizar las polticas arancelarias y comerciales para alcanzar dentro del menor plazo posible, un arancel aplicable a terceros pases. - Establecer mecanismos de desgravacin ms expeditos que permitan acelerar el proceso de liberacin del intercambio comercial.

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Establecer sistemas de pagos que sin alterar en su sustancia la convertibilidad que han alcanzado los pases miembros de la ALALC, estimulen la expansin del comercio intrarregional, el avance de las metas de desgravacin y la complementacin industrial. Adoptar un sistema que permita financiar las exportaciones de bienes industrializados u otros de importancia decisiva para los pases miembros de la ALALC, a fin de hacer efectivo el aprovechamiento de las ventajas resultantes del programa de liberacin. Adoptar las medidas apropiadas para establecer una poltica comn en materia de transportes.

La ALALC fue el primer tratado regional de Amrica Latina. En 1967 ya formaban parte de ella Mxico y toda Sudamrica, excepto las Guyanas. Sus objetivos fueron conseguir una mayor colaboracin econmica y establecer una zona de libre comercio mediante un instrumento nico: el acuerdo peridico sobre la disminucin de los aranceles que dificultaban el comercio. Si bien los comienzos fueron exitosos, despus de algunos aos comenzaron a sentirse los primeros sntomas de crisis atribuibles a varias causas: - Incapacidad de alcanzar los grandes objetivos que se haban propuesto, producindose as un largo perodo de estancamiento. - Fracaso de las negociaciones y suspensin de los acuerdos vigentes. - Reduccin de las concesiones otorgadas, expresin del agotamiento de la etapa de concesiones fciles. - El reconocimiento de que los pases signatarios no estaban dispuestos a profundizar la apertura comercial. El fracaso se evidenci no slo en la escasa participacin de empresas nacionales sino tambin en la imposibilidad de promover el incipiente proceso de industrializacin de los pases de menor desarrollo econmico de la zona. En los acuerdos firmados slo participaron las naciones de mayor tamao de la regin, que contaban ya con un parque industrial relativamente amplio y diversificado (Martnez de la Clainche, 1984). El caso argentino puede ser un ejemplo. Al momento de la firma del Tratado de Montevideo, Argentina era uno de los pases que, en lneas generales, se encontraba en una etapa de desarrollo econmico ms avanzado en Amrica Latina. Sin embargo, ya en los aos cincuenta la produccin industrial estaba estancada debido a la falta de maquinaria; al mismo tiempo, las exportaciones del agro no eran suficientes como para generar un saldo exportable considerable. Cuando Arturo Frondizi asumi la presidencia, apost al capital extranjero y en 1958 se aprob en el Congreso Nacional la ley de inversiones extranjeras y una serie de decretos sectoriales. Argentina era uno de los pases de la regin que contaba con una estructura de comercio exterior relativamente diversificada, tanto desde lo estructural como desde lo geogrfico. En realidad, las posibilidades ms promisorias de expansin de las relaciones econmicas y comerciales entre Argentina y los restantes pases miembros de la ALALC se encontraron en rubros no tradicionales, es decir, en el intercambio de bienes intermedios y de artculos manufacturados de produccin y consumo (Bernal Meza, 1991: 134). Sin embargo, no debe entenderse que la Argentina dejaba de compartir una serie de caractersticas comunes a la estructura

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comercial de los pases en desarrollo. Una de las limitaciones ms importantes de esta estructura era la extrema dependencia de uno solo o un nmero reducido de productos o de un solo mercado (Vzquez Presedo, 1978:185). Al mismo tiempo, todos los pases posean una economa primaria de exportacin, lo que implicaba que eran ms competitivos que complementarios (Schvarzer, 1996: 234). Esto es una de las causas por las que la integracin econmica de la regin fue mucho ms tarda, y por qu no decir, que hasta hoy da es una deuda pendiente en el continente. Finalmente, aunque la expansin comercial de Amrica Latina fue fomentada y apoyada por los Estados Unidos, al mismo tiempo exista en este pas un clima de incertidumbre y desconfianza debido a la situacin poltica internacional, originada por el avance del fantasma comunista materializado en parte por la revolucin castrista y por la influencia sovitica en el mundo. Esto incidi en la actitud estadounidense frente a la ALALC y, obviamente, en el desarrollo ulterior de este esquema de integracin. Los escasos avances de la ALALC y la falta de mecanismos compensatorios y correctivos de los desequilibrios en la distribucin de los beneficios de la integracin, condujeron a los pases andinos a suscribir el Acuerdo de Cartagena en 1969. De igual manera, a fines de los sesenta y comienzos de los setenta, varios miembros de la ALALC empezaron a abandonar la etapa formal establecida por el acuerdo de Montevideo para ingresar a una integracin informal. En lugar de los compromisos formales y totalizadores, que no haban tenido xito, se opt por proyectos especficos. Se dej de lado el intento de asignacin de actividades y la regulacin de la inversin extranjera directa, y se empezaron a ensayar mecanismos de comercio compensado y otras modalidades de corte ms bien bilateral que multilateral. Dado que el propsito de integracin regional que se le atribuy a la ALALC nunca prosper debido a los diferentes inconvenientes ya sealados, en agosto de 1980 se firm un nuevo acuerdo: el Tratado de Montevideo, constituyndose la ALADI. Este tratado marco fij los grandes objetivos, las instituciones, los instrumentos y mecanismos para perfeccionar el proceso, sin imponer una regulacin detallada del mismo. Se establecieron como principios bsicos la no reciprocidad y la cooperacin comunitaria. Tambin se crearon diferentes categoras de pases segn su nivel de desarrollo e instrumentos bsicos de negociacin, entre los cuales se pueden mencionar los siguientes (ver Llair, 1993: 10): La preferencia arancelaria regional. Los acuerdos de alcance regional. Los acuerdos de alcance parcial. Los acuerdos de alcance parcial comercial. Los acuerdos de alcance parcial de complementacin econmica. Los acuerdos de alcance parcial agropecuarios. Los acuerdos de alcance parcial de promocin del comercio. Los acuerdos de alcance parcial de renegociacin del patrimonio histrico. Los acuerdos con otros pases de Amrica Latina. Bsicamente, la ALADI intent proseguir el proceso de integracin iniciado por la

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ALALC con el fin de promover un desarrollo econmico y social armnico y equilibrado a largo plazo y establecer, en forma gradual y progresiva, un mercado comn latinoamericano. No se estipularon fechas lmites, ni etapas intermedias o un perodo formativo, ni un modelo claro de integracin, como en la ALALC. Se especific que se creara un rea de preferencias econmicas para avanzar, gradual y progresivamente. Los principios enunciados eran generales y amplios, representando una gran ventaja sobre la rigidez de los establecidos por la ALALC pero, por esta misma razn, se prestaron a diversas interpretaciones que le quitaron claridad de entendimiento y sencillez de aplicacin. La modificacin operada implic el abandono del sistema anterior de integracin multilateral y se reemplaz por otro ms flexible que admita acuerdos parciales entre sus integrantes. En efecto, la ALADI contempl instrumentos ms simplificados partiendo de la posibilidad de acuerdos parciales entre dos o ms miembros, sin que se tuvieran que extender a todos los restantes las concesiones que se otorgasen. El nuevo tratado se limit entonces a sealar los principios, instituciones e instrumentos para regular el proceso comercial latinoamericano, dejando amplia libertad a los pases miembros para negociar entre s, mediante acuerdos bilaterales extensibles y con terceros pases, naciones centroamericanas y caribeas, que podan ser parciales o derivar en zonas de libre comercio. Por otra parte, el nuevo organismo contemplaba la adopcin de tratamientos diferenciales en funcin de tres grupos: Los de menor desarrollo relativo (Bolivia, Ecuador, Paraguay); Los de desarrollo intermedio (Colombia, Chile, Per, Uruguay y Venezuela); El grupo de pases de mayor desarrollo (Argentina, Brasil y Mxico).

El Mercado Comn Centroamericano

El Mercado Comn Centroamericano (MCCA), creado en Tegucigalpa el 10 de junio de 1958 y consolidado por el Tratado General de Integracin de Managua, suscrito el 13 de diciembre de 1960, est integrado por Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, adhirindose luego Costa Rica en julio de 1962. Dentro de las limitaciones que ofreca la pequea extensin de los pases que lo componen y su incipiente desarrollo industrial, fue posible obtener algunos progresos, tanto en el aumento del intercambio intrazonal como en el incremento de la productividad. Uno de los fenmenos que contribuy a la expansin econmica y a las transformaciones de las economas fue el creciente grado de interdependencia econmica que surgi en el marco de los compromisos integradores adoptados por los pases a finales de los aos cincuenta y sesenta. El establecimiento del MCCA y la adopcin de una poltica de fomento del sector manufacturero contribuyeron a impulsar una industrializacin sustitutiva de importaciones (Campanella, 1997: 219). A inicios de los aos setenta el MCCA comenz un perodo de crisis que se prolong hasta los aos ochenta, en gran parte debido al conflicto poltico militar que sacudi a la regin en esta dcada. El MCCA fue relanzado en los noventa, expresin de lo cual fue la creacin del Sistema de Integracin Centroamericano (SICA) en 1991 y la firma en 1993 del Protocolo de Guatemala que

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reform el Tratado de Managua de 1960.

El Pacto Andino
Dentro del proceso de integracin latinoamericana surgi, con caracteres definidos, la subregin andina formada por los seis pases que ocupan este espacio geogrfico del continente. El Pacto Andino, cuyos fundamentos provienen del Acuerdo de Cartagena, fue firmado en 1969 en Colombia, y se propuso lograr la integracin de Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Per, en forma gradual, favoreciendo su desarrollo econmico y haciendo que sus intereses, al ser interdependientes, facilitaran las negociaciones con el exterior. El Pacto Andino cont con mecanismos y frmulas ms nuevas y modernas que la ALALC, que permitieron una accin conjunta en el mbito internacional, y su lema fue una frase de Simn Bolvar que dice: Para nosotros la Patria es Amrica. Al grupo inicial de pases se le adhiri, en febrero de 1973, Venezuela y en 1977 se retir Chile. Este proceso de integracin incluy los mayores productores y exportadores de petrleo de Amrica Latina: Ecuador y Venezuela. El Acuerdo de Cartagena se propuso tres objetivos fundamentales: - El primero fue lograr un desarrollo acelerado de los pases miembros por accin de la integracin econmica. Este proceso pretendi equilibrar el comercio de toda la subregin, evitando la duplicacin de las inversiones industriales, provocando una diversificacin de la produccin y posibilitando las inversiones en sectores no explotados. La meta fundamental fue la de mejorar el nivel de vida de la poblacin en todo el mbito de la subregin. - El segundo objetivo fue facilitar la participacin de los pases miembros en el proceso de integracin previsto en el Tratado de Montevideo y establecer condiciones favorables para que dicho acuerdo cumpliera una etapa intermedia, dado su carcter transitorio entre el Tratado de Montevideo y la creacin del Mercado Comn Latinoamericano. - El tercer objetivo se refiere a la complementacin necesaria entre los pases miembros, de tal manera de crear vnculos firmes y estables que beneficiasen a toda la regin. Se propuso un plan estratgico comn para lo cual se inici un proceso de armonizacin de las polticas y una coordinacin en los planes de desarrollo. La Corporacin Andina de Fomento concedi prstamos y asistencia tcnica, teniendo como prioridad el desarrollo industrial de la regin, para luego dirigir sus esfuerzos a la construccin de servicios bsicos. En enero de 1977 se estableci el Fondo Andino de Reserva con la intencin de ayudar a armonizar las polticas de cambio, monetarias y financieras de los miembros del grupo. En 1978 se aprob el Protocolo de Arequipa en donde se establecieron nuevos cambios en el Acuerdo de Cartagena para permitir a sus miembros cumplir con los objetivos y los mecanismos del Acuerdo (rebajas o liberacin de gravmenes, formas y plazos de liberacin, metas, programas (Trucco Padin de Mariscotti, 1976). El proceso entr en crisis durante la dcada de los ochenta, a pesar de intentos de reactivacin como la firma del Protocolo de Quito en 1986. A fines de los aos ochenta e inicios de los noventa comenz un proceso de reestructuracin del Pacto

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Andino, que se transform en Comunidad Andina de Naciones en 1996.

La Cuenca del Plata

El sistema de la Cuenca del Plata reconoce como antecedente una reunin celebrada en Montevideo en 1941, en pleno conflicto blico, que por razones obvias no prosper. La idea revivi en 1967 cuando se reunieron en Buenos Aires los representantes de los cinco pases miembros (Argentina, Brasil, Bolivia, Paraguay y Uruguay), dejando sentadas las bases de la nueva agrupacin subregional. En 1968 se realiz un encuentro en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, en el cual se sancion el acta que lleva ese nombre. El 23 de abril de 1969, los cancilleres reunidos en Brasilia suscribieron el tratado, creando como agrupacin subregional, el Sistema de la Cuenca del Plata. ste tuvo todos los elementos necesarios para convertirse en uno de los grupos subregionales ms coherentes y fecundos; por la superficie que abarca, por la excepcional riqueza de su suelo, por el nmero de habitantes que puede potencialmente albergar, esta zona puede convertirse en una de las regiones ms prsperas. El acuerdo de la Cuenca del Plata puede considerarse como el origen del Mercosur en los aos setenta. Otras instituciones de cooperacin: Pueden sealarse otras instituciones que forman parte del proyecto integracionista latinoamericano cuya trayectoria es importante y, en consecuencia, no pueden dejar de mencionarse, como: - Sistema Econmico Latinoamericano (SELA), que es un rgano permanente de consulta interregional y de cooperacin para el progreso econmico-social. Se instituy en 1975 y comenz a funcionar en junio de 1976. Est compuesto por 26 pases: Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Hait, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Surinam, Trinidad-Tobago, Uruguay y Venezuela. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), fundado en 1959 y que tiene como objetivo principal contribuir a financiar el desarrollo econmico y social de Amrica Latina. El BID es una institucin multinacional que obtiene fondos de los mercados de capital internacional para financiar proyectos de infraestructura en el rea. La Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), creada en febrero de 1948 por el Consejo Econmico y Social de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), para colaborar con los gobiernos latinoamericanos en el desarrollo econmico de sus pases y en el anlisis y diagnstico de las tendencias econmicas de la regin. La CEPAL est facultada para hacer recomendaciones directamente a los gobiernos y a los organismos especializados correspondientes. La CEPAL ha desarrollado su labor en tres campos: la investigacin y anlisis de las tendencias y problemas del desarrollo latinoamericano, la asesora a los gobiernos en la bsqueda y aplicacin de soluciones para esos problemas, y la capacitacin de profesionales en el campo socioeconmico.

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La nueva integracin latinoamericana

Hacia fines de los aos ochenta el proceso de integracin adquiri un sesgo diferente al de las dcadas anteriores. Se orient hacia una apertura econmica como elemento complementario de las economas centrales y no en contraposicin a las mismas, como lo propuso el modelo cepalino que se sustentaba en un crecimiento hacia adentro (Gomes Saraiva, 1998:72). La integracin en la regin y en el hemisferio se vincula ahora a la insercin competitiva en una economa mundial organizada en torno a mega-mercados y bloques comerciales, a la idea de competitividad de las economas y la interdependencia. La integracin es parte de una estrategia que intenta adaptar la regin a la nueva realidad de la economa internacional globalizada. Como dice Jos Briceo Ruiz (2001): Esta nueva modalidad de integracin responde a una estrategia de ciertos actores econmicos nacionales y transnacionales que ejercen su lobby sobre los Estados para que se establezca un modelo de integracin que permita la expansin de sus actividades. Los Estados establecen una alianza con estos grupos de presin para desarrollar un tipo de regionalismo estratgico dirigido a incrementar su poder en un contexto internacional crecientemente globalizado. Se debe considerar que existen ciertas caractersticas comunes en los procesos de integracin de los aos sesenta y los noventa. La democratizacin fue un factor clave de sustentacin de estos procesos. Si bien es cierto que en los aos sesenta las democracias eran muy dbiles y sucumbieron en poco tiempo, tambin es verdad que en ambas dcadas Estados Unidos tena como objetivo la integracin del hemisferio sur sobre la base de gobiernos constitucionales ; en los aos sesenta, por miedo al peligro comunista, y en la dcada del noventa, para crear un bloque regional fuerte frente a la Unin Europea y al Sudeste Asitico. En los aos sesenta Estados Unidos propuso la Alianza para el Progreso, en los noventa la Iniciativa para las Amricas y en el 2000 el ALCA. La nueva integracin se relaciona con la forma como cada sociedad percibe su propia transformacin interna y su insercin en un sistema internacional en profunda reorganizacin. Esta relacin funcional explica la mayor coincidencia que en cada pas se est produciendo entre la agenda de cuestiones crticas y la de integracin econmica. En la medida en que esta relacin funcional se mantenga o se acreciente, la actual valoracin positiva de la idea de integracin preservar su vitalidad en el hemisferio (Lavergne et al., 1993: 78).

Orgenes y desarrollo del Mercosur

El proyecto de integracin entre Argentina y Brasil se inici con el Programa de Integracin y Cooperacin Econmica (PICE), acordado por los presidentes Ral Alfonsn y Jos Sarney en julio de 1986 en el marco de la ALADI (Chudnovsky y Lopez,

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2000: 94). En 1988, cuando se suscribe el Tratado de Integracin, Cooperacin y Desarrollo, el proceso dej de ser sectorial y se transform en global. Este tratado no slo se propuso la conformacin de un rea de libre comercio sino que tambin contempl la coordinacin gradual de las polticas monetaria, fiscal y cambiaria. Ambos presidentes reconocan como uno de los principales objetivos de la integracin la necesidad de preparar a las dos naciones para los desafos del siglo XXI. La idea de integrar ambos territorios en un espacio econmico comn era un objetivo que deba alcanzarse en forma gradual y flexible para permitir la adaptacin tanto de las personas como de las empresas a las nuevas condiciones de competencia y legislacin econmica. La remocin de los obstculos arancelarios y no arancelarios y la armonizacin de las polticas deba lograrse en dos etapas, sin especificar los lmites cronolgicos de cada una de ellas. Esto se concretara mediante la negociacin de acuerdos especficos. La ejecucin del tratado quedaba a cargo de una comisin formada por los presidentes y cuatro ministros de ambas naciones. El 6 de julio de 1990, los presidentes Carlos Sal Menem y Fernando Collor de Mello, en el Acta de Buenos Aires, reafirmaron los principios y compromisos enunciados en la Declaracin de Iguaz (1985), en el Acta para la Integracin Argentino-Brasilea (1986) y en el Tratado de Integracin, Cooperacin y Desarrollo de 1988. Entre sus objetivos estaba la idea de conformar un mercado comn entre Argentina y Brasil en un plazo menor de cuatro aos; tambin se procurara la libre circulacin de bienes, servicios y factores productivos entre sus integrantes y el establecimiento de un arancel externo comn. En diciembre de 1990, se resolvi protocolizar el Tratado entre Argentina y Brasil dentro del marco jurdico de la ALADI. Finalmente, el 26 de marzo de 1991, y habindose extendido la iniciativa de integracin tambin a Paraguay y a Uruguay, los presidentes de los cuatros pases firmaron el Tratado de Asuncin que crea el Mercado Comn del Sur (Mercosur). El Mercosur en su origen es un proyecto de raz poltica y de contenido econmico, apoyado por la legitimidad democrtica que surgi de la aprobacin parlamentaria del Tratado de Asuncin. El Mercosur se plante desde una perspectiva de regionalismo abierto, en contraposicin al planteo de fortaleza proteccionista con altos aranceles externos. Existieron dos tipos de apertura: una preferencial, que se dio dentro del Mercosur, y otra unilateral, anterior al Mercosur, pero que se consolid mediante la fijacin de un arancel externo comn relativamente bajo (12,5% en promedio). Esta caracterstica es una diferencia significativa respecto de los comienzos del proceso de integracin europeo, ya que la CEE funcion en forma contraria, abaratando los costos intrazona pero aumentando las barreras extrazona. Para el caso de Argentina, la apertura comercial comenz a darse a partir de fines de los aos ochenta e incluy la reduccin de barreras no arancelarias, proceso que, sin embargo, ya estaba completo hacia 1991, por lo que las reducciones sucesivas fueron puramente atribuibles al avance de la integracin. Para Brasil, la liberalizacin tambin data de los aos ochenta, profundizndose en forma simultnea con el Mercosur (Nogus 2001; Paglieri y Sanguinetti, 1998; Carrera y Sturzenegger, 2000).

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El Mercosur es un esquema que pretende adecuarse a las exigencias de la economa mundial para poder competir con otros grandes mercados, obligando a los pases miembros a modernizarse mediante la aplicacin de la ciencia y la tecnologa de avanzada para mejorar las condiciones de vida de sus habitantes. El proceso de integracin, de todos modos, implica una disminucin y, finalmente, la desaparicin de barreras arancelarias y no arancelarias entre los pases miembros del Mercosur, y el establecimiento de condiciones comunes del bloque regional frente al resto del mundo. Esta situacin altera, entre otras, la estructura tradicional de los actores sociales y econmicos y, en particular, el equilibrio de poderes en las relaciones colectivas de trabajo. En la Cumbre de Ouro Preto, realizada el 31 de diciembre de 1994, se determin la constitucin de una unin aduanera en forma previa al establecimiento del mercado comn. Esta unin aduanera comenz a funcionar desde el primer da de 1995 con la definitiva eliminacin de las trabas arancelarias y para-arancelarias en el comercio entre los socios, para establecer un arancel cero al fin del perodo. Sin embargo, se negoci un rgimen de adecuacin mediante el cual ciertos productos comercializados dentro del Mercosur continuaron pagando aranceles. En la lista de los productos mencionados, Argentina incluy 223 categoras, de las cuales el 57% corresponda a la industria del acero, el 19% al sector textil, el 11% al papel y el 6% al calzado. Por su parte, Brasil incorpor 29 items, entre los cuales se encontraban productos derivados de la madera, vinos, petrleo y otros; Paraguay incorpor 272 rubros, la mayora textiles, agrcolas, madera y acero; por ltimo, Uruguay present 1.018 excepciones a la lista, de las cuales el 22% correspondi al sector textil, el 16% a qumicos y farmacuticos y el 8% a maquinaria elctrica y metalrgica (Paglieri y Sanguinetti, 1998). En 1995 se estableci el rgimen de adecuacin de esta lista y se defini un calendario por el que los aranceles se reduciran gradualmente. Este cronograma estableca que los pases deban reducir los gravmenes el 25% en 1996, el 50% en 1997, el 75% en 1998 y, finalmente, el 100% en 1999, salvo Paraguay y Uruguay que contaran con un ao de gracia, alcanzando la reduccin total en el 2000 (Paglieri y Sanguinetti, 1998). Los sectores azucarero y automotor recibieron un tratamiento ad hoc debido a las divergencias iniciales entre las polticas nacionales sobre estas industrias, crendose regmenes especiales para lograr su convergencia rpida hacia el libre comercio.

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Cuadro 1 La historia del Mercosur

Las grandes incgnitas del Mercosur Son innegables los beneficios que ha proporcionado el bloque de libre comercio sudamericano. En sus aos de existencia, el Mercosur permiti quintuplicar el comercio entre los cuatro pases (Gazeta Mercantil: 16 al 22 de abril de 2001). Segn Ricardo Baumann (2000), el Mercosur es el arte de lo posible y ha dado grandes resultados. Existen dificultades naturales, coyunturales, entre los cuatro pases, pero los empresarios se entienden y superan los puntos de roce. Tambin existen grandes retos. Uno de los retos del Mercosur es avanzar hacia una mayor coordinacin macroeconmica, aunque existen varios inconvenientes. Los anlisis empricos sobre el Mercosur no permiten rechazar la hiptesis de una relacin inversa entre la variabilidad de los tipos de cambio real bilaterales y los flujos de comercio en la regin. En este sentido, la coordinacin macroeconmica es una manera de consolidar la integracin comercial y evitar un riesgo de retroceso en este aspecto. La coordinacin no debe referirse slo a los asuntos cambiarios. Roberto Lavagna al respecto dijo: Los gobiernos del Brasil y la Argentina deberan comprometerse mutuamente a alcanzar metas referentes a cuatro indicadores: la inflacin, el dficit fiscal, el dficit en cuenta corriente y el porcentaje de crdito interno a ser absorbido para el financiamiento del Estado (Lavagna et al., 1999).

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Al mismo tiempo, propuestas ambiciosas como la unificacin monetaria para crear un Euro del sur, son poco realistas por el momento, ya que una banda cambiaria intrarregional slo tiene sentido si los pases que son parte del acuerdo estn dispuestos a defender la paridad relativa de las monedas a cualquier costo, o bien, a decidir en forma conjunta y consensuada los eventuales realineamientos cambiarios. El desarrollo de Argentina y Brasil en el transcurso de los prximos dos decenios depende de dos medidas bsicas. Primero, que el Mercosur se consolide en forma rpida en el mbito externo y se expanda de manera deseable. Segundo, que internamente se proceda a una amplia reorganizacin del sistema econmico de ambos pases, dotndolos de mucha mayor autonoma nacional y altas tasas de crecimiento, no inferiores a 6% al ao. Ambos pases estn sometidos a tasas y coacciones estructurales extremadamente perversas, en cuyo mbito lo mximo que pueden hacer es preservar una precaria estabilidad, a costa del creciente endeudamiento externo y, por consiguiente, de una autonoma decreciente. En ambos pases las actuales polticas econmicas son objeto de crticas fciles e irresponsables, sin tomar en cuenta que, dentro de las coacciones estructurales existentes, ninguna poltica alternativa podra considerarse viable. La clave reside, segn lo seala Aldo Ferrer, en los altos dficit estructurales de la balanza de pagos de ambos pases. La solucin de este empate se traduce en medidas complejas y difciles, que tienden a tornarse ms viables y factibles si Argentina y Brasil las adoptasen en forma conjunta. Lo ms preocupante es el plazo tan corto del que disponen ambos pases para preservar el margen de autonoma nacional que necesitan para promover su desarrollo, pues el tratado que crea el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) se firmar en el 2005.

El ALCA: integracin o desintegracin del Mercosur?

Los pases del Mercosur decidieron su integracin subregional independientemente de la integracin continental que en su momento propuso la Iniciativa de las Amricas. Chile y Bolivia se incorporaron al acuerdo como economas asociadas, negociando bilateralmente con el Mercosur qu clusulas aceptaban del patrimonio comunitario ya existente. La trayectoria del Mercosur debera inspirar las prximas iniciativas en la regin. Es necesario canalizar los esfuerzos en torno a la constitucin de un mercado sudamericano de libre comercio que resultara de la unin del Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Es indudable que a pesar de sus controversias internas de estos ltimos aos, el Mercosur posee su personalidad propia y, por lo tanto, y a pesar del predominio de Estados Unidos, debe salvaguardar los avances logrados en su proceso de integracin (Briceo Ruiz, 2001.) Sin embargo, la perspectiva del ALCA o incluso la simple expansin de la normativa internacional de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) exige ir ms all de la existencia de un rea de libre comercio regional con una unin aduanera (Lavagna et al., 1999). La interdependencia entre las principales economas del Mercosur es cada vez ms estrecha, en el sentido de que el rumbo, el xito y los problemas de uno afectan

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directamente a los otros. Por lo tanto, la conservacin del statu quo puede ser fatal para que el Mercosur sobreviva. ste puede dejar de tener sentido en caso de no tener una diferenciacin especfica y de pasar a formar parte de un rea o reas de libre comercio superpuestas y, por cierto, de tamao mucho mayor, como es el caso del ALCA. La constitucin del ALCA debera ser una victoria alcanzada por las naciones latinoamericanas y debera servir como factor que favorezca su expansin econmica. Al fijar el 31 de diciembre de 2005 como fecha lmite de las negociaciones para establecer el mercado de libre comercio panamericano, las naciones latinoamericanas debern realizar profundos ajustes en sus economas y enfrentar, en condiciones de relativa igualdad, a los pases que componen el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN). George W. Bush, presidente de los Estados Unidos, intent relanzar el ALCA en la reunin de Qubec, celebrada entre el 20 y 22 de abril de 2001. Para recuperar el liderazgo de Estados Unidos en las negociaciones, Bush prometi que antes de finalizar el ao conseguira el fast track (ahora llamada TPA, Trade Promotion Authority), mecanismo que ordena al Congreso estadounidense aprobar o denegar, sin enmiendas, los tratados comerciales firmados por la Casa Blanca. Los dems presidentes concluyeron el encuentro tal como llegaron: con serias divergencias sobre la conveniencia y factibilidad del ALCA. A pesar de todo, el presidente Bush intent convencer a los ms escpticos de sus posibles ventajas, ya que una de las prioridades de su gobierno es la apertura comercial. Antes de la Cumbre de las Amricas de Qubec, el presidente estadounidense se reuni con los presidentes de Brasil, Mxico, Argentina y Colombia, para lograr apoyo a la formacin del ALCA. A pesar de que todos los mandatarios firmaron unnimemente una declaracin al trmino de la reunin de Qubec, la realidad es que el ALCA sigue siendo visto desde cuatro perspectivas distintas: - Defensores: Estados Unidos, Chile, Colombia, Argentina y El Salvador, que dicen estar preparados para la apertura de sus fronteras. - Opositores: algunos pases de Centroamrica y del Caribe que desconfan de la forma como sern tratadas las asimetras entre las naciones. - Socios del TLCAN: Canad y Mxico, que apoyan pblicamente el ALCA pero segn negociadores de otros pases entorpecen las discusiones de los grupos de trabajo con el nico propsito de dilatarlas y preservar sus condiciones en el mercado de Estados Unidos. - Brasil y Venezuela: que estn convencidos de que Estados Unidos tratar de conspirar para mantener su mercado cerrado a algunas de sus principales exportaciones. Despus del fracaso de Clinton al tratar de renovar el fast -track, Bush ha propuesto reactivar la integracin comercial por intermedio de la TPA. Se piensa que la TPA ser aprobada antes de finales del ao. Llegado el caso de que se logre, Bush iniciar las negociaciones del ALCA, pero ser preciso que el mandatario ponga en juego toda su energa y su poder de negociacin. Peter Hakim, presidente del grupo de opinin Dilogo Interamericano dice:

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El liderazgo de la regin est disponible para que Bush lo recoja y lo ejerza. Todos los ojos estn puestos en l y en su capacidad de hacer que su entusiasmo por la liberalizacin se vuelva contagioso. Aunque filosficamente contrario al proteccionismo, es casi seguro que Bush va a hacer concesiones en el Congreso a quienes exigen la inclusin de estndares laborales y ambientales, y dejar para resolver ms tarde el problema de que los pases latinoamericanos se oponen a la idea.(...). Bush puede prometerle al Congreso que esos temas estarn en la negociacin del acuerdo pero eso no significa que efectivamente los va a incluir a la hora de negociar con los pases... (Gazeta Mercantil: 30 de abril al 7 de mayo 2001). De acuerdo con los ltimos acontecimientos, podemos anunciar que a pesar de la oposicin de cierto grupo de demcratas estadounidenses aliados con sindicatos y grupos ambientalistas, y del impacto de las protestas antiglobalizacin en la opinin pblica, la presin interna del gobierno de Estados Unidos a favor de construir el ALCA tambin es grande Se considera que la expansin de la economa internacional es uno de los grandes motores de la reciente prosperidad estadounidense. La falta de protagonismo comercial, queja de los empresarios estadounidenses, ha producido casos como el de Chile, que cobra un arancel del 11% a las exportaciones provenientes de Estados Unidos, mientras que las canadienses tienen acceso directo en virtud del tratado del libre comercio entre ambas naciones firmado en 1996. Es interesante aclarar que de los cerca de 130 acuerdos de libre comercio vigentes en el mundo, apenas dos incluyen a Estados Unidos (Gazeta Mercantil: 30 de abril al 7 de mayo 2001).

Cuadro 2 Comercio de Estados Unidos con los pases del ALCA 1999 Millones de dlares

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Anexo 1 Cumbre de Quebec: sntesis de las decisiones tomadas

Cuadro 3

En la III Cumbre de las Amricas se acord que los pases integrantes del Mercosur presidirn algunos comits de negociacin con el ALCA (ver anexo 1). Argentina encabezar el grupo de trabajo sobre el acceso a los mercados, y Paraguay se encargar del grupo sobre solucin de controversias. Uruguay ocupar la vicepresidencia del grupo de agricultura, presidido por Guatemala. Brasil dirigir el recin creado Comit de Asuntos Institucionales, que definir el marco del acuerdo. Estados Unidos y Canad defienden que el ALCA suscriba el acuerdo sobre propiedad intelectual (Trips por sus siglas en ingls) elaborado por la OMC. El Mercosur no quiere adoptar slo el Trips, porque otros pases de la OMC podran solicitar una extensin de los nuevos compromisos asumidos en el ALCA. Esto debilitara el poder de negociacin del Mercosur en transacciones multilaterales (La Nacin: 7 de abril, 2001). La presidencia del grupo de acceso a mercados fue disputada por Argentina y Colombia, que al final desisti de competir, quedndose con la vicepresidencia. En cambio, el pas andino liderar el grupo sobre polticas de competencia. Brasil compiti

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por la presidencia del comit de asuntos institucionales con Mxico, quien conducir el grupo de inversiones. Por su parte, Paraguay lleg a Canad buscando la presidencia del grupo sobre propiedad intelectual (ver anexo 1). La seleccin de los presidentes deba ser una decisin consensuada entre los 34 pases que negocian el ALCA. Debido a su complejidad el tema no se debati en la pasada reunin ministerial en Buenos Aires. No obstante, las ltimas novedades no slo se limitaron a definir las presidencias, sino que hubo otras como la intervencin del presidente Hugo Chvez, quien expres su desacuerdo en fijar diciembre de 2005 como plazo final para que entre en vigor el ALCA (ver anexo 1). La fecha haba sido determinada en Buenos Aires y los jefes de Estado y de Gobierno que se reunieron en Canad la ratificaron, a excepcin de Venezuela. Terminada la reunin ministerial y la de los presidentes, los nueve grupos de trabajo se reunirn nuevamente para resolver las diferencias entre los pases sobre ciertos aspectos de las negociaciones. En los prximos 18 meses, las reuniones tendrn lugar en Panam. Lo importante en estas negociaciones es que se incluye a la Sociedad Civil, lo que implicara una mayor participacin de los grupos sociales con los gobiernos en la discusin del ALCA. Se deber trabajar mucho para comprender bien lo pactado en el borrador y tratar de conciliar los puntos de divergencia. El ALCA no fue el nico motivo de la reunin de Qubec, pero s el ms discutido. Los jefes de Estado y de Gobierno aprovecharon para expresar sus posiciones; por ejemplo el presidente brasileo, Fernando Henrique Cardoso, dijo que el ALCA puede no ser atractiva si no se otorgan ciertas concesiones, como cambios en las polticas agrcolas. Bush dijo que pedir en diciembre al Congreso la autorizacin para negociar el ALCA (Gazeta Mercantil: 30 de abril al 7 de mayo de 2001). Qu compromisos se asumirn en el continente? En la Declaracin de Qubec se sealaron los siguientes aspectos: - Democracia: si en algn pas se interrumpiese la democracia, ste quedar excluido de las prximas cumbres. - Derechos Humanos: se reafirm el compromiso de los derechos humanos. - Corrupcin: se fortalecer la lucha contra la corrupcin. - Drogas: fue reiterado el compromiso de combatir las drogas y establecer programas para erradicar cultivos ilcitos. - Pobreza: se buscar reducir en un 50% la pobreza del continente para el ao 2015. - Paz y seguridad: se realizarn esfuerzos para la limitacin de gastos militares y se promover una mayor transparencia en la compra de armamentos. - Salud: mayor cooperacin entre los pases en la lucha contra el SIDA. - Medio ambiente: los gobiernos reforzarn la proteccin ambiental y el uso sustentable de recursos naturales. - Educacin: acuerdo sobre polticas para optimizar el acceso a una mejor educacin a travs de prcticas, como el uso de tecnologa de la informacin. - Trabajo: se considerar la ratificacin o adhesin, en cuanto sea posible, a los acuerdos de la Organizacin Internacional del Trabajo. - OEA: la reforma de la organizacin avanzar y se profundizar.

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Conclusin
Es importante que el Mercosur se consolide en los prximos aos, incorporando a Chile, Bolivia y Venezuela. La cumbre de presidentes sudamericanos, que se realiz en Brasilia del 31 de agosto al 1 de septiembre de 2000, recomend la constitucin de un rea de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA) a ms tardar para el ao 2002. El Mercosur es el ncleo duro de este nuevo sistema sudamericano de cooperacin econmica y poltica. Opiniones del actual ministro de economa Domingo Cavallo de Argentina crean dudas sobre la viabilidad del Mercosur, sealando al arancel externo comn como uno de sus problemas. Sin embargo, slo la consolidacin del Mercosur permitir negociar en condiciones de fuerza igualitaria un posible ingreso al ALCA. Las dificultades son muchas, pero en la realidad, el fortalecimiento del Mercosur es la nica salida. Es necesario sealar que el rgimen de libre comercio entre el sur y el norte de las Amricas slo debe concebirse, racional y equitativamente, en la medida en que se corrija, sustancialmente, el desequilibrio de competitividad que existe en la actualidad. De lo contrario, el ALCA, ese delicious free lunch de Estados Unidos, significar el fin de la autonoma nacional de los pases sudamericanos (Ferrer 2001; Jaguaribe, 2001).

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Del pensamiento mgico al realismo global. El TLCAN y las nuevas tendencias en el desarrollo regional norteamericano
Michelle Duquette y Simon-Flix Laflamme

Antecedentes
Se ha afirmado que Estados Unidos no se compromete usualmente con pases que no acatan las reglas de las instituciones internacionales de Bretton Woods. Se debera agregar que Estados Unidos est avanzando a grandes pasos para asegurar la estabilidad diplomtica en un mundo cambiante, comenzando con sus pases vecinos. Existe evidencia de que estn dispuestos a ser amistosos con los pases que demuestren un deseo de incrementar su comercio y suscribir acuerdos diplomticos dentro del marco del emergente sistema global posterior a la Guerra Fra. Se puede afirmar que las consideraciones estratgicas no son de ninguna manera incompatibles con la complementariedad econmica. Estas dimensiones estrechamente entrelazadas son resultado de la existencia de intereses mutuos y florecen en alguna forma de alianza estratgica. Habiendo participado en dos guerras mundiales costosas junto a sus aliados estadounidenses y europeos, los canadienses se enorgullecen de haber disfrutado en este siglo de una relacin cultural y comercial prxima a Estados Unidos. Mxico, por el contrario, ha sido considerado por dcadas un pas vecino defensivo y aislacionista que conserva recuerdos de confrontaciones militares pasadas. Ms preocupante fue el simple hecho de que un Mxico econmicamente atrasado fue, en fechas recientes, muy poco capaz de unirse a un acuerdo de comercio con dos pases capitalistas desarrollados que comparten una estrategia similar y un trasfondo cultural comn. El cuento maravilloso del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) tiene sus orgenes a principios de los aos ochenta. Mxico estaba saliendo de una fuerte tradicin nacionalista que, bajo el mandato del Presidente Jos Lpez Portillo, condujo a la nacionalizacin de los bancos mexicanos en 1982. El canto del cisne del aislacionismo mexicano haba empeorado las relaciones con las potencias extranjeras, cuando el problema de la deuda atac bruscamente. Aparentemente, para todos, el pas estaba a un paso de la bancarrota. Casi en pnico, el ejecutivo mexicano recurri a medidas paliativas temporales, como una severa devaluacin de la moneda. Ms tarde, se adelantaron negociaciones con el Fondo Monetario Internacional (FMI), aunque con interrupciones frecuentes, sintomticas de un dbil consenso interno acerca del paquete de propuestas del FMI. La sagaz estrategia poltica del Presidente Miguel de la Madrid hacia los medios mexicanos y la oposicin consisti en aplicar la austeridad fiscal mientras pblicamente marcaba su distancia de los acreedores del pas. Exhibiendo un sentido de control del tiempo y una estrategia usualmente reservada para elecciones locales, denunciaba pblicamente las sugerencias del FMI para hacer lo que de hecho estaba haciendo. La austeridad tena que ser verdaderamente mexicana, no dictada por el FMI. Hasta dnde poda la opinin mexicana ser sosegada? El juego demostr ser exitoso slo parcialmente, y la desercin de Cuauhthmoc Crdenas en 1986, junto con el ala izquierda del partido en el poder, PRI (Partido Revolucionario Institucional), hacia el de la oposicin, PRD (Partido de la Revolucin Democrtica), no pudo ser evitada. El sistema poltico mexicano estaba entonces integrndose en un proceso de

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democratizacin a largo plazo que despert el inters de los norteamericanos. Para todos era evidente que el modelo previo de sustitucin de importaciones, base del sistema aislacionista, estaba siendo sustituido por una poltica econmica cercana a la del mercado, que marc la entrada de Mxico en el mundo global (Duquette, 1999). Aunque histricamente menos propenso a las prcticas aislacionistas, Canad pudo tambin eliminar a principios de la dcada de los ochenta, bajo fuertes crticas de los inversionistas estadounidenses y europeos que se apoyaron en instituciones internacionales como el Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT), su altamente discriminatorio Programa de Energa Nacional (PEN) y otros programas regionales subsidiados por el Estado en favor de un libre comercio y una poltica de laissez-faire, particularmente en los dos mandatos conservadores del Primer Ministro Brian Mulroney de 1984 a 1993 (Duquette, 1992). En 1983, la Comisin Federal MacDonald sobre el Futuro de Canad declar que las polticas nacionalistas eran obsoletas y promovi el libre comercio con Estados Unidos para asegurar un crecimiento futuro sustancial y revitalizar el empleo en un pas que nunca se haba recuperado completamente de la crisis del petrleo de los aos setenta. A partir de entonces, el tema del libre comercio estaba en primer lugar en la agenda nacional y encontr sinceros seguidores en muchas provincias (Qubec, Alberta y Columbia Britnica). Fue sometido a un intenso debate nacional durante las elecciones generales de 1988 en las cuales los conservadores, que deseaban concluir las negociaciones con los Estados Unidos, obtuvieron la mayora. El Acuerdo de Libre Comercio entre Canad y Estados Unidos (conocido como CUSFTA por sus siglas en ingls) se puso en vigencia a partir del 1 de enero de 1989 (Duquette, 1990). No existe duda de que el ingreso al GATT en 1986 desempe un papel decisivo en la restauracin de la imagen de Mxico en el exterior. La continuidad durante casi cinco aos de polticas de ajuste estructural en el pas hizo a Mxico ms creble y deseable para Estados Unidos. Aunque menos maduras que las de Chile, las reformas mexicanas fueron lo suficientemente importantes como para permitir una reestructuracin general y anticipada de su deuda nacional. Las negociaciones con el FMI, el Club de Pars y el Banco Mundial (BM) se iniciaron en 1989 y se acordaron trminos favorables con el apoyo de Estados Unidos que respald las demandas mexicanas. La conversin de la deuda fue el ncleo del paquete propuesto. La apertura del mercado a los inversionistas extranjeros la realiz inmediatamente el Presidente Carlos Salinas de Gortari. El dilogo haba sido reanudado y ms adelante fue ampliado ante la perspectiva de las negociaciones de libre comercio con los Estados Unidos y Canad (Aspe Amella y Aguayo Mancera, 1990). La lentitud del proceso en los primeros aos debido a lo complejo de abandonar el nacionalismo de aos anteriores fue, en este caso, compensado por una rpida evolucin durante las ltimas y cruciales fases. Un ejecutivo fuerte, sumado a los frutos del proceso de privatizacin y las aparentemente slidas polticas de ajuste estructural, contribuyeron a un resultado favorable de las negociaciones. En el caso de Mxico, el proceso fue satisfactorio y mostr ser ms favorable que lo que la actuacin de su economa pudiera garantizar. A mediados de los aos noventa, el rpido deterioro de la economa mexicana cre condiciones para una ola de ayuda internacional de magnitud sin precedentes. Como se

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haba realizado en Chile en 1982, la comunidad internacional se afan en apoyar al Mxico liberal, estremecido por la crisis del peso en 1994. Para diciembre, la moneda se haba devaluado en 40 % y las reservas mexicanas de moneda dura se redujeron de 26 a menos de 5 billones de dlares en cuestin de semanas. El levantamiento de Chiapas fue oficialmente culpado como el responsable de esta falta repentina de confianza de parte de los inversionistas extranjeros, pero otros factores estructurales son probablemente la causa de las dificultades mexicanas. El dficit del comercio se elev en 1994 a 28 billones de dlares, un indicador de la escasa competitividad y excesiva dependencia de tecnologas importadas. A pesar de estas condiciones domsticas desfavorables, el poder de negociacin de Mxico fue tan fuerte que el FMI, Estados Unidos y otros pases (tanto europeos como latinoamericanos) disearon de forma rpida un paquete de asistencia de fondos de emergencia para el tesoro mexicano de 49.8 billones de dlares, para evitar la temida repeticin de la crisis de pagos de la deuda de 1982. Puede sorprender que el FMI, mientras aprobaba su lnea de crdito de 17 millones de dlares, nunca cuestion el plan de accin mexicano diseado de manera apresurada, en el cual se incluan medidas usuales de poltica monetaria y una reduccin del dficit del Estado. El Presidente Clinton abandon los planes de obtener la aprobacin legislativa del Congreso para su programa de rescate de 40 billones de dlares, cuando fue evidente que los legisladores estadounidenses intentaban imponer rgidas condiciones a Mxico, como la reduccin de su apoyo a Cuba, la estrecha vigilancia de las fronteras con Estados Unidos para impedir el ingreso a los inmigrantes ilegales, el comprometer los ingresos del petrleo como garantas colaterales de los prstamos y el establecimiento de una legislacin para garantizar los derechos de los trabajadores (Latin American Data Bank, 1st of February 1995). En medio de rumores y controversias, el presidente Ernesto Zedillo fue severamente criticado en Mxico, lo que se sum a sus muchas dificultades. Existen lmites para aceptar la ayuda condicionada porque sta afecta el principio de soberana; la condicionalidad probablemente erosiona la credibilidad de los ejecutivos reformistas y fortalece la oposicin a las reformas, y ambos resultados son contraproducentes. Sin embargo, se ofreci un prstamo de 20 billones de dlares a Mxico sin condiciones especiales. Muchos analistas creen, no obstante, que se le solicit al gobierno del presidente Zedillo solucionar el levantamiento de Chiapas rpidamente, de manera de recuperar la confianza de los inversionistas (Latin American Data Bank, 15th of February 1995). Con esto no se quiere decir que Mxico fue incitado a usar la fuerza contra los campesinos armados liderados por el subcomandante Marcos. Mxico, en la vanguardia de los pases latinoamericanos, escogi la liberalizacin comercial como la punta de lanza de su estrategia econmica. Como demostr la crisis del peso de 1994, Mxico es el mejor ejemplo de la conversin al paradigma neoliberal y de los dividendos que tal conversin puede generar. El TLCAN puede ser considerado como la institucionalizacin de las reformas econmicas iniciadas por De La Madrid y profundizadas por Salinas de Gortari. Si Mxico no hubiese continuado con sus polticas de ajuste y reestructuracin desde 1982, no habra podido firmar ningn acuerdo con Estados Unidos y Canad. La estrategia adoptada por Mxico se realiz mediante un ajuste estricto de las finanzas pblicas, la privatizacin de la mayora de las 1155 empresas del Estado, la desregulacin de la actividad econmica y una notable

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reduccin arancelaria, aprobada por el decreto presidencial de julio de 1985 que alter la poltica comercial. El ingreso de Mxico al GATT en 1986 tambin fue importante. En 1985, ms del 90 % de la produccin mexicana era completamente protegida mediante un sistema de licencias de importacin. Diez aos ms tarde, esta proporcin se haba reducido al 5 %. El arancel ms elevado se redujo de 100 % a 20 %, y en 1992 se estanc en 6 %. Esta redefinicin del papel del Estado en la economa es un cambio radical de las polticas nacionalistas del Presidente Lpez Portillo, quien en 1981 haba reaccionado a los problemas de liquidez aplicando una poltica extremadamente estricta de reduccin de importaciones que culmin con la nacionalizacin de los bancos. No existe duda de que la estrategia adoptada por De La Madrid, continuada por su sucesor Salinas de Gortari, para estimular el desarrollo del sector de exportacin industrial no petrolero prepar el terreno para el TLCAN. Gracias a una tasa de cambio favorable y al desarrollo sustancial de maquiladoras (que despus del petrleo son las segundas de las industrias nacionales), el sector de manufacturas de exportacin creci del 17 % anual desde 1983 hasta 1990, representando el 52 % de las exportaciones totales en 1990, comparado con el 14 % de 1982. La participacin del petrleo declin del 78 % de las exportaciones totales en 1982 al 38 % nueve aos ms tarde (Banco de Mxico, 1992). La poltica de promocin de exportaciones condujo a Mxico a firmar acuerdos comerciales con Chile, Venezuela, Colombia y con algunos pases centroamericanos. Mientras las reformas econmicas realizadas por Mxico eran cruciales para la iniciativa del TLCAN, subsista la preocupacin por la enorme complementariedad econmica con Estados Unidos. Se crea que la subcontratacin en Mxico convertira a Estados Unidos en un pas ms competitivo internacionalmente. Las cifras confirman la naturaleza interdependiente de sus economas. Estados Unidos es el primer socio comercial de Mxico, que representa cerca del 70 % de sus importaciones y exportaciones, mientras que Mxico se ubica como cuarto socio de los Estados Unidos, representando el 18 % de las importaciones y 23 % de las exportaciones. Ms del 80 % de la deuda privada y del 85 % de la deuda externa se adquiere con bancos comerciales, un tercio de los cuales son propiedad estadounidense. Cerca del 50 % del intercambio no petrolero entre los dos pases se produce entre subsidiarias de multinacionales estadounidenses, y en 1985, fondos de Estados Unidos alcanzaban a dos tercios de la inversin internacional (Weintraub, 1990). La mitad del intercambio intra-firma, que se realiza a travs de las maquiladoras, es de origen estadounidense. La industria automotriz mexicana, en rpida y constante expansin desde 1977, ha estado exportando desde 1989 el 83 % del total de su produccin a Estados Unidos (Hufbauer y Scout, 1992). Para Canad, Mxico aparece principalmente como un competidor por el mercado de Estados Unidos, dado que ambos exportan textiles, vehculos, partes de carros y maquinaria pesada. En consonancia con la lgica dominante en 1987 cuando fue firmado el CUSFTA entre Canad y Estados Unidos, a Mxico se le concedieron diez aos para reducir progresivamente sus aranceles, destacndose que el maz y algunos granos fueron

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excluidos del libre comercio por un perodo de quince aos. Aunque el TLCAN no modifica ninguno de los acuerdos arancelarios del CUSFTA, s seala un movimiento hacia la creciente liberalizacin de los servicios y la armonizacin de los estndares. Se han realizado ajustes al proceso de solucin de conflictos y a las reglas de origen aplicables a sectores especficos.

Sobre los macro-efectos de la integracin regional: el pensamiento mgico acerca del TLCAN
Antes de la entrada en vigencia del TLCAN, en enero de 1994, el debate en torno a una zona de libre comercio entre Canad, Estados Unidos y Mxico, como cualquier otro que implique cambios en la soberana de una nacin, estaba claramente dividido entre las aves de mal augurio y profetas del desastre, y el Mesas que prometa el cambio como el camino a la tierra prometida. La literatura favorable al tratado, al comentar los impactos del TLCAN, enfatizaba los efectos mesinicos de un aumento del comercio y, principalmente, de los beneficios econmicos a la nacin, mientras que las aves de mal augurio insistan en el aspecto ms importante del tratado, sus efectos impredecibles sobre el trabajo, condiciones sociales y ambientales. Cuatro aos despus de la firma del TLCAN, muchos autores estn de acuerdo en que las nefastas profecas anunciadas no se hicieron realidad. Canad y Estados Unidos no han sido malditos por lo que el candidato presidencial Ross Perot denomin el sonido gigante de la absorcin de trabajos desplazndose hacia Mxico, y los jvenes mexicanos cuyos padres conforman la fuerza de trabajo de las maquiladoras de la frontera entre Estados Unidos y Mxico an no han sido testigos de defectos de nacimiento debido a la contaminacin y a la destruccin de su ambiente diario. Aunque en una escala menor (debido a una impresionante aceleracin en los patrones de comercio), las promesas de enriquecimiento y fortuna, de alguna manera, no han alcanzado a satisfacer las expectativas creadas. Esto no quiere decir que el TLCAN no ha tenido efecto alguno. Simplemente, significa que el cambio no ha sido tan drstico como los Mesas y las aves de mal augurio lo haban profetizado. Los defensores de ambos lados de la cerca todava recurren a los mismos argumentos que hace cuatro aos. Observen crecimiento en el comercio, dicen unos; verifiquen el gran costo humano, siguen insistiendo los otros. Diversos autores sealan que si los beneficios y los costos fueron exagerados antes de 1994, se debe a lo que en el campo de la psicologa se denomina el pensamiento mgico: la creencia de que las condiciones econmicas cambiarn milagrosamente de un da para otro bajo la influencia de poderosos factores exgenos. Si Schirm (1997: 68-78) reconoce que no se materializaron los efectos econmicos una vez que el acuerdo entr en vigencia, esto es atribuible principalmente a que los principales efectos del TLCAN ya haban sido anticipados y previamente se haban desarrollado intensas relaciones. Su interesante argumento tiene tres vertientes: 1. La libertad de movimiento entre Mxico y Estados Unidos era ya sustancial antes de 1994 y bajo el sistema de maquiladora, que actualmente genera la mitad de las exportaciones mexicanas. Adems, se estaba desarrollando de forma constante desde fines de los sesenta. En consecuencia, poco antes del TLCAN, en 1993, la maquila haba producido ms de 21.9 billones de dlares en bienes de

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exportacin, mientras que despus del acuerdo, en 1994, alcanz 26.3 billones de dlares en la misma categora. 2. La tendencia liberalizadora que madur con el TLCAN haba sido anticipada por el sector privado durante la administracin de Salinas de Gortari, ya que 25.9 billones de dlares en inversin extranjera directa se dirigieron al sur de la frontera y 68.5 billones en inversiones especulativas. 3. El nivel de los aranceles ya era bajo antes de la rebaja prevista en el TLCAN, como consecuencia de las medidas orientadas al mercado y favorecidas por las diversas administraciones mexicanas. En 1993, el arancel de Estados Unidos sobre los productos mexicanos se estabiliz en 4 %, mientras que paralelamente, los aranceles mexicanos a los productos estadounidenses haban sido reducidos gradualmente hasta alcanzar menos de 10 %. Schirm (1997) seala que la creciente actividad comercial entre Mxico y Estados Unidos (ms de 112 billones de dlares en 1995, en comparacin con 100.3 billones en 1994), y especialmente el incremento de las exportaciones mexicanas (ms de 66.7 billones de dlares en 1995, comparados con 49.49 billones en 1994), pueden atribuirse a algo ms que la libre circulacin de bienes. Otros factores determinantes, como el crecimiento econmico o las fluctuaciones monetarias son tan importantes como el nivel de los aranceles, seala Schirm. Este fenmeno podra ser resultado de la transicin de Mxico hacia el modelo de economa liberal desde 1982. En resumen: el neoliberalismo, que promueve la competencia ha sido ms importante que el TLCAN. El argumento de Schirm es respaldado por Biersteker (1998) quien confirma que la casi duplicacin del volumen del intercambio total ocurrido desde 1990 entre Mxico y Estados Unidos es, sin duda, producto del acuerdo, pero debe destacarse que la mayor parte del incremento se haba producido antes de que el acuerdo entrara en vigencia en 1994. Por supuesto, cuando se menciona la devaluacin, se debe sealar irremediablemente la crisis del peso de 1994; es digno de mencionar que la literatura que analiza los efectos del TLCAN es casi unnime en concluir que esta crisis es el factor determinante para explicar los incrementos recientes en las exportaciones mexicanas a Estados Unidos. Los productos mexicanos se volvieron ms atractivos despus de la devaluacin de la moneda bajo las condiciones de libre comercio creadas por el TLCAN. Davila-Villers (1998) apoya esta idea basndose en conclusiones extradas del estudio de Ana Luisa Rojas sobre la actuacin de una importante compaa de textiles local y sugiere que el impacto del TLCAN en esta compaa en particular es mnimo. Mayor importancia debera atribuirse a otros factores, como la cotizacin del peso. Dallmeyer (1997: 131-148) apoya estos argumentos al recordar su mecanismo bsico: El TLCAN realiz la tarea en trminos de sus metas bsicas: la reduccin o eliminacin de los aranceles increment el flujo de bienes entre los pases miembros. Entre 1994 y 1995 las exportaciones de mercancas de Estados Unidos a Mxico aumentaron en un 22 % y los bienes que Estados Unidos importa de Mxico se incrementaron en 26 %. La devaluacin del peso, sin embargo, permiti que los bienes de Estados Unidos fueran ms costosos en

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Mxico que sus equivalentes mexicanos. En consecuencia, para enero de 1996, Mxico report un supervit rcord en su intercambio con Estados Unido, cuyo monto fue 779 millones de dlares. Sera equivocado atribuir el excedente comercial a la creacin del TLCAN. Es ms acertado afirmar que se debe a la devaluacin del peso y a la existencia de intercambio con Mxico, independientemente de la existencia del TLCAN. Un artculo annimo de 1997 publicado en The Economist (1997, 5 de julio: 21-23) apunta en la misma direccin, y establece una relacin entre la expansin de las exportaciones no tradicionales y la adopcin de prcticas neoliberales, como argumenta Schirm. Las exportaciones mexicanas a Estados Unidos han crecido en los ltimos dos aos, y el intercambio en direccin opuesta ha disminuido su ritmo de crecimiento, debido al colapso del peso a finales de 1994 y principios de 1995 que abarat los bienes mexicanos en trminos de dlares y sobrevalu los estadounidenses en trminos de pesos. Para 1990, las exportaciones mexicanas representaron el 14 % de su Producto Interno Bruto (PIB), el doble que el de diez aos antes. Aunque el TLCAN favoreci el proceso, al reducir los aranceles en los bienes estadounidenses y canadienses de 10 % a 3 %, el comercio entre Mxico y Estados Unidos estaba creciendo ya mucho antes de 1994.

La supremaca econmica y su impacto en los socios del TLCAN

Una perspectiva trilateral permite observar que tanto las grandes esperanzas como las aprehensiones hacia el TLCAN y la comprensin de los temores y las expectativas podran estar relacionadas con el tamao de cada pas. Un primer anlisis de la literatura sobre el tema, reciente y todava incipiente, parece indicar que los tiempos permanecen inalterados con la entrada en vigencia del TLCAN, ms an en el caso de Mxico que en el de sus socios. Construyendo una teora ms bien anticonvencional, Schirm sugiere que: Como Estados Unidos, Canad probablemente obtendr algunos beneficios del TLCAN. Los costos incluyen la reubicacin de un nmero de etapas de produccin en Mxico y la sustitucin de algunos productos canadienses por bienes mexicanos de bajo costo. Es necesario recordar que con una economa de alrededor del tamao del estado de Florida, Mxico es ms propenso que sus socios a sentir el fuerte impacto inmediato del tratado en ciclos de expansin y recesin a corto plazo. Es cierto que el impacto del comercio con Mxico en la economa estadounidense, y en un menor grado con Canad, es limitado, mientras que las repercusiones sobre Mxico han sido enormes en trminos de ganancias econmicas y de desajustes sociales. Por ejemplo, en el rea polticamente sensible del desempleo, Dallmeyer recuerda que: De acuerdo a cifras compiladas por el Departamento de Trabajo de Estados Unidos a finales de 1995, el programa de Asistencia de Ajuste de Transiciones del TLCAN haba certificado a 42.221 trabajadores elegibles

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para recibir asistencia del programa. Similarmente, Canad report la prdida de cerca de 850 trabajos en la industria automotriz, desplazados hacia Mxico. En comparacin, un comentarista atribuy solamente a la crisis del peso la prdida de 1 milln de trabajos mexicanos. De igual manera, si se observa el aspecto econmico del TLCAN dentro de un enfoque trilateral, las estadsticas tienden a confirmar las hiptesis de Schirm de ganancias inversamente proporcionales de acuerdo al poder econmico relativo. Tambin permite ubicar a los miembros del TLCAN en una especie de jerarqua de impacto en que Estados Unidos sera el menos afectado y Mxico el ms afectado. Canad estara situado en el medio, pero ms cerca de Estados Unidos que de Mxico. Estados Unidos tuvo un dficit comercial de 39 billones de dlares con Mxico y Canad en marzo de 1997 (Russo, 1997). Esta cifra parece enorme para Canad y Mxico, pero es relativamente pequea cuando se relaciona al PIB de Estados Unidos. De forma similar, Mxico export a Canad a principios de 1998 dos veces lo que Canad export a Mxico en valor monetario absoluto (Morissette, 1998). No existe duda de que el impacto del libre comercio, en trminos de sus repercusiones econmicas y sociales, es probablemente ms significativo para Mxico que para sus socios.

Un enfoque centrado en Mxico? Se aplica tambin el pensamiento mgico a Canad?

Aunque oculto por las preocupaciones hacia su vecino del sur, el experimento canadiense con el libre comercio parece, a primera vista, contradecir la teora de un impacto gradual, ms bien modesto, demostrado para el caso mexicano. Si se considera que Canad no sufri una devaluacin de su moneda en el perodo en estudio, en total contraste con Mxico, el pensamiento mgico funciona bastante bien para Canad, en el sentido de que parece haberse producido un crecimiento estable de sus exportaciones desde el inicio del libre comercio con Estados Unidos, y luego con Mxico. Datos recientes sugieren que la economa canadiense habra registrado, sobre una base anual, una ganancia neta de 12 billones de dlares en actividades comerciales desde la vigencia del CUSFTA en 1989 y su posterior expansin a Mxico en 1994 (Pratte, 1997). Para mediados de 1997 la administracin de Clinton revel que desde que el TLCAN entr en vigencia, los intercambios comerciales entre Estados Unidos y Canad han aumentado en 37 %, y Canad muestra un excedente comercial de 22 billones de dlares en este intercambio. Alrededor de 156 billones de dlares se han desplazado desde Canad hacia su vecino del sur. El comercio canadiense con Mxico creci a partir de la vigencia del TLCAN, alcanzando 5.5 billones de dlares canadienses en el primer ao (1994), un crecimiento de 21 % en comparacin a 1993. Las exportaciones se incrementaron en 10 % (La Presse, 7 de noviembre, 1995). En los primeros seis meses de 1994, aumentaron 24 %. Para el mismo perodo, las exportaciones de la provincia de Qubec (la nica mayora francfona de Canad y una de las ms fervientes impulsoras del libre comercio desde fines de los ochenta) crecieron 149 % (La Presse, 3 de enero, 1995).

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El anlisis emprico realizado por Warf y Randall (1994) comprende un enfoque en tres partes en las que: 1. Se estima la estructura espacial de las exportaciones entre Canad y Estados Unidos; 2. Se proyectan los probables incrementos en exportaciones de cualquiera de las naciones a la otra como consecuencia del TLCAN; y 3. Se modelan los efectos econmicos del incremento de las exportaciones en ambos pases, por regin y por sector de actividad. Este enfoque se basa en el supuesto de que la propensin a exportar es independiente de la localizacin, minimizando as los costos de transporte. Se argumenta que los cambios estructurales en el sector transporte, junto con la desregulacin, favorecida an ms por las nuevas tecnologas, inducen economas de escala que reducen la importancia de los costos de transporte en el comercio entre Canad y Estados Unidos. Las ganancias absolutas en productividad, posiblemente apoyadas por una moneda dbil, son el resultado del auge en exportaciones de Estados Unidos. Sin embargo, estas ganancias no explican por qu y en qu medida algunas regiones se han beneficiado ms que otras de una apertura al mercado de consumo de Estados Unidos. La respuesta puede encontrarse en la estructura econmica dominante y en la diversidad industrial de cada provincia, como exista antes del libre comercio. El reciente auge en el comercio canadiense con Mxico puede ser calificado como una novedad, lo que es un total contraste con la ausencia de iniciativas comerciales canadienses con Amrica Latina durante la dcada de los ochenta (Tison, 1995). Esto permite confirmar que el libre comercio era el elemento faltante en la integracin regional que fue el catalizador para inducir el intercambio. De igual manera, Canad haba disfrutado del libre comercio con Estados Unidos desde 1989. De qu otra forma puede explicarse un crecimiento del 37 % en el comercio con Estados Unidos desde la vigencia del TLCAN, si no es debido a la aparicin del acuerdo mismo? Segn el modelo de Schirm, un estudio de los patrones recientes de devaluacin en el dlar canadiense y de la historia de la liberalizacin comercial canadiense podra determinar si los mismos patrones, tan notables en Mxico, estuvieron presentes, aunque obviamente en un menor grado, en el caso del vecino norteo de Estados Unidos. Si es as, la aparente validez del fenmeno del pensamiento mgico aplicado a Canad tendra que ser revisado.

Micro-efectos del TLCAN: un anlisis de los impactos regionales de integracin

La implementacin del TLCAN tendr, sin duda, importantes consecuencias en la redistribucin de la riqueza entre sus pases miembros, su poblacin trabajadora y la localizacin geogrfica de la riqueza, la cual podra no coincidir con frecuencia con los principales centros industriales sino basarse en redes de comercio geogrfico. SaxeFernndez (1997) lo ha descrito como un proceso mediante el cual regiones especficas

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dentro de cada uno de los tres pases competirn entre ellas, ganando o perdiendo importancia dentro de un nuevo proceso de micro-regionalizacin. Este concepto introducido por Saxe-Fernndez se opone al proceso de macro-regionalizacin, que supone la transformacin de un mundo formado por dos bloques ideolgicamente opuestos en uno de tres regiones integradas y mutuamente competitivas en lo econmico: la Unin Europea, Amrica del Norte y la Cuenca de Pacfico. Esto permite argumentar en contra de la imprecisa teora del regionalismo, que describe el mundo de la post Guerra Fra como un espacio en el que existen tres zonas de acumulacin de capital en competencia y que se caracteriza ms por actitudes defensivas entre stas. Saxe-Fernndez seala que como el libre comercio ha aumentado las desigualdades sociales, se podra esperar que ocurriera algo parecido entre las regiones que compiten dentro de un pas en particular. Utilizando la comparacin de Gutirrez Vidal de variables competitivas tales como el grado de urbanizacin, el volumen de la migracin interregional, el nivel de alfabetizacin, la densidad de las escuelas, la calidad de las instituciones universitarias y la intensidad de la participacin econmica, este autor explica la calidad de las relaciones de trabajo, el tamao y la productividad del empleo industrial (empleo de manufactura especializada, tamao de las plantas, costos laborales, productividad del trabajo, demanda internacional, intensidad tecnolgica innovadora) para evaluar la tendencia de crecimiento de exportacin y finalmente, el potencial para el futuro econmico y el desarrollo social. Saxe-Fernndez divide a Mxico en tres importantes micro regiones: el norte, el centro y el centro-sur. El Mxico del norte se caracteriza por su impresionante cinturn de maquiladoras de cerca de 2.700 plantas y 2.700.000 trabajadores, que han crecido a una tasa de 18 % por ao (The Economist, 1997). Esta zona tiene grandes ventajas sobre sus competidoras, situacin que puede mantenerse en los prximos aos. Se argumenta que los acuerdos de comercio regional, cuando estn acompaados por reformas neoliberales, aumentan significativamente la capacidad competitiva de las regiones que ya estaban en contacto con las fuerzas de la globalizacin, generalmente en sus fronteras, creando as regiones transfronterizas a expensas de las reas menos expuestas a los influjos de inversin extranjera de Canad y Mxico. Esto contribuye a crear nuevos patrones de migracin domstica e internacional favorables a las primeras, y puede producir trastornos econmicos y sociales en las segundas. A travs de las nuevas prcticas en la colocacin del capital que implementan, estos patrones aceleran la integracin econmica de los pases comprometidos con las polticas neoliberales, aumentan la productividad de los centros dinmicos capitalistas y agravan las desigualdades en trminos de trabajo y salario. La polarizacin social y poltica es lo que puede esperarse de estas tendencias, lo que resulta en una nueva onda de radicalismo, como ocurri con el levantamiento de Chiapas. En Canad es notable una mayor influencia estadounidense en la vida poltica coalicin cristiana, masivas disminuciones en impuestos con el creciente predominio de la Alianza Canadiense en aquellas provincias en donde han sido mayores los efectos de las polticas neoliberales. En este aspecto, slo las lites polticas de Qubec y del Canad francfono parecen estar resistiendo a esta tendencia continental durante la presente campaa electoral.

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Conclusin
Con el paso del tiempo es indiscutible que en Mxico y en Canad han ocurrido importantes cambios como consecuencia de la integracin econmica con Estados Unidos. Estos han sido especialmente econmicos tanto en lo nacional como en lo regional. Pero tambin se han producido cambios en lo social y poltico que afectan la visin de los ciudadanos mexicanos y canadienses de s mismos y del mundo exterior. Ms afectada an es su visin sobre Amrica del Norte y sus sentimientos acerca de la ciudadana global. En la medida en que los intercambios de todo tipo crecen entre los vecinos, las fronteras se convierten en meras lneas tericas en el mapa y dejan de ser los slidos muros tras los cuales diferentes culturas podran desarrollarse y prosperar. La integracin regional tiene un gran espacio de desarrollo en el largo plazo. Ambas economas, en el mbito nacional, han experimentado una tendencia sostenida de cambios polticos, ajustes estructurales y reestructuracin industrial, dirigida a incrementar su participacin en la dinmica de la economa estadounidense. Esta participacin es dual: primero, el nfasis puesto en la exportacin de energa que casi se ha duplicado en un perodo de siete aos, aproximndose as al objetivo de una reserva estratgica norteamericana, es una meta definida sobre la cual insistieron los negociadores durante todo el lapso de discusin del TLCAN. Segundo, una impresionante onda global de inversiones (no slo estadounidenses) para elevar la infraestructura dirigida a suplir de productos semielaborados sigui a la tendencia ya bien establecida, previa al TLCAN, de la mayora de las maquiladoras mexicanas y de muchas de las provincias canadienses industrializadas. Ms importante, sin embargo, es la penetracin de productos terminados tecnolgicamente avanzados, que es la caracterstica ms impresionante del reciente perodo. La mayora de estos productos, con un alto contenido de nueva tecnologa, son para la exportacin al mercado estadounidense en rpida expansin a finales de los aos noventa. Incidentalmente, debe resaltarse que el crecimiento de las economas canadiense y mexicana durante el perodo se debi menos a la expansin de sus respectivos mercados de consumo que a la expansin global del mercado de consumo estadounidense para esos productos, que mostraron hasta principios del ao 2000 tasas de crecimiento por encima de las de cualquier otro pas industrializado de Europa Occidental y el Lejano Oriente, con la posible excepcin de China. En trminos de sincrona, en consecuencia, puede concluirse que el proceso del TLCAN se ha visto favorecido por las condiciones generales de la economa estadounidense: una demanda ampliada para una nueva generacin de vehculos estimul a los dos socios de Estados Unidos en ese campo de produccin, mientras que una floreciente demanda de componentes electrnicos para computadoras y lneas de transmisin de fibra ptica son responsables del sorprendente xito de la gigante firma canadiense Northern Telecom (NORTEL) y de otros jugadores menos importantes en Mxico. A escala regional y analizando las consecuencias sociales, ya se ha destacado que los efectos del TLCAN acentuaron la creciente polarizacin entre las regiones avanzadas e industrializadas y las reas retrasadas y menos industrializadas de los

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pases socios. Este fenmeno es menos marcado en Canad que en el subdesarrollado Mxico, donde la mayora de los puestos de trabajos creados se encuentran en la zona maquiladora. La consecuencia ms importante de la integracin econmica de estos dos pases, sin embargo, ha sido el incremento de los flujos internos de migracin de sur a norte en Mxico y la aceptacin de Canad de ms inmigrantes, muchos de los cuales intentaron inicialmente trasladarse a Estados Unidos. Esta tendencia, junto con la expansin creciente de la red de intercambios entre pases hicieron ms porosos los lmites a la inmigracin continental. Si las sucesivas administraciones de Estados Unidos pensaban crear mejores controles para los inmigrantes de los pases vecinos mediante un tratado trilateral y la colaboracin ms prxima entre las autoridades policiales en ambos lados de la frontera, tienen que admitir que no tuvieron xito en su propsito. En Estados Unidos se reclama repetidamente a sus socios las olas incontroladas de inmigrantes indeseables, muchos de ellos detenidos por los guardias fronterizos, mantenidos en pequeos encierros y eventualmente expulsados a Mxico. La situacin en Canad es menos preocupante, aun cuando ha cambiado dramticamente desde los ataques terroristas de septiembre de 2001 a Nueva York y Washington. Desde ese momento, es obvio para todos que Estados Unidos no ser ms el paraso democrtico que acostumbraba ser. Es probable que las tendencias globales representadas por el TLCAN estaban actuando mucho antes de su firma, pero el fortalecimiento de los vnculos econmicos entre los socios norteamericanos aceler esta tendencia. En trminos de las consecuencias polticas, es indiscutible que la dinmica global del TLCAN ha cambiado para siempre la imagen de la poltica mexicana. El dominio del aparato histrico del PRI no sobrevivi a la apertura de la economa a la globalizacin. Con las bases polticas del PRI en el campo y el cambio hacia nuevas alianzas en la Ciudad de Mxico, los aos finales de la dcada del noventa fueron testigos de la desaparicin del respaldo popular del antiguo partido lder y el cierre de una era que haba aceptado el capitalismo nacionalista como un instrumento privilegiado para alcanzar grados de desarrollo comparables a los del Primer Mundo. En lo sucesivo, el liberalismo global, no el proteccionismo econmico, sera la herramienta principal que las lites en el poder en Mxico usarn para promover sus objetivos. Tambin en Canad, aunque de forma menos dramtica, en el juego poltico se empez a sentir el peso de la poltica al estilo estadounidense en la vida diaria de la gente comn. En el oeste surgi un nuevo grupo de lites muy conservadoras alrededor del auto-proclamado Partido Reformista, fundado en 1996 y rebautizado como Alianza Canadiense tres aos ms tarde. Subraya los valores familiares y tradicionales. Su nuevo lder es Stockwell Day quien se identifica a s mismo como un cristiano tradicionalista, incluso un creyente creador que est constantemente retando las opiniones cientficas aceptadas acerca de la evolucin de la tierra y aun del lugar de la especie humana entre las especies. Su programa econmico se desarrolla en concordancia con una alianza ms prxima a Estados Unidos, una poltica neo-liberal de privatizaciones y disminucin del papel del Estado y la libre circulacin de trabajadores e inversiones entre los pases. La visin del mundo de la Alianza Canadiense se compara con la del PAN mexicano y puede igualarse con el nacimiento de una nueva clase de empresarios agentes libres que prevn el crecimiento de sus acciones en el mercado global antes que en el nacional. La opinin canadiense no haba madurado suficientemente para cambios tan dramticos tal

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como lo mostr el xito moderado de la Alianza Canadiense en las elecciones generales del otoo de 2000. Como consecuencia del cambio de la poltica nacional hacia la extrema derecha, result ser mucho ms fcil para la izquierda canadiense, as como tambin para la mexicana, comprometerse decididamente en un proceso de renovacin que reafirmara sus temas polticos clsicos. En Mxico, el PRD fortaleci sus vnculos con el partido laborista y ampli su liderazgo. En Canad, le Parti Qubcois reafirm su doctrina de independencia para Qubec, mientras que el Nuevo Partido Democrtico se distanci del populista Partido Liberal, con un programa econmico y social de centro derecha. Los tiempos difciles en el horizonte profundizarn muy probablemente estos cambios y clarificarn un espectro ms bien confuso, el de los aos ochenta y noventa, cuando la mayora de los actores polticos optaron por presentarse como de centro. Esto fue el inicio de una feroz competencia entre ellos en la cual, desafortunadamente, la mayora no tuvo xito. En tiempos de polarizacin y de amenazas internacionales del exterior, la isla norteamericana, para utilizar una metfora, se est relacionando ms con la poltica global y su economa ya no muestra a los dems la imagen de invulnerabilidad y de dominio sereno. Esto crear un margen ms amplio de maniobra a los partidos laboristas y de izquierda y a las asociaciones, con lo cual la poltica norteamericana se diferenciar menos de la poltica predominante en Europa Occidental durante la Guerra fra. Los analistas continan argumentando acerca de las razones que motivaron la estrategia de integracin de Estados Unidos que abri las puertas a las negociaciones del TLCAN, pero es probable que algunas de ellas se vinculen con el creciente sentimiento que se percibe en Estados Unidos de que el pas ya no era lo estratgicamente todopoderoso que acostumbraba ser en el mundo en el siglo XX. El siglo XXI abre el camino a una sociedad mundial multipolar, en la cual Estados Unidos tendr que enfrentar nuevos retos, algunos de los cuales provienen de sus vecinos ahora ms cercanos, pero tambin y ms importante an, desde los pases productores de petrleo del Medio Oriente, de los cuales depende tanto actualmente y cuya cooperacin es ms necesaria que antes. Entre las muchas consecuencias de la globalizacin, algunas pueden considerarse indeseables en Estados Unidos, pero este pas est obligado a asumirlas con ideas innovadoras, como por ejemplo, un gran entendimiento entre las culturas del mundo y la aceptacin de las sociedades nooccidentales y de orientacin menos capitalista. En ello descansar su capacidad de cultivar los frutos de la integracin regional y posiblemente de defender sus intereses en una forma ms amplia y menos patritica.

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Globalizacin y regionalismo abierto: el caso de Colombia y Venezuela en la Comunidad Andina de Naciones

Alejandro Gutirrez1

Introduccin
Amrica Latina presenci en la dcada de los noventa un auge de los procesos de integracin econmica. Bajo el nuevo entorno creado por la estabilizacin y el ajuste estructural se realizaron reformas profundas en la poltica comercial y surgieron condiciones para un intercambio ms libre de mercancas, lo que facilit el renacimiento de acuerdos de integracin econmica que se encontraban en crisis, como el Pacto Andino, la creacin de esquemas como el Mercado Comn del Sur (Mercosur), el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) y un sin nmero de acuerdos de libre comercio y complementacin econmica.2 La nueva ola de integracin econmica ha estado orientada por los principios del "regionalismo abierto". Para la CEPAL (1994) el regionalismo abierto se define como un proceso que: a) promueve polticas que fortalecen la integracin, pero que a su vez son compatibles y/o complementarias con acciones que desarrollan la competitividad internacional; b) estimula el surgimiento de bloques de comercio ms constructivos, transparentes y promotores del libre comercio ("building blocks"). Esto significa que los acuerdos de integracin deberan tender a la eliminacin de barreras aplicadas al comercio de la mayora de los bienes y servicios entre los pases miembros de los bloques, mientras que tambin se promueve una mayor liberalizacin del comercio con terceros pases (no miembros de los acuerdos) y se facilita la entrada de otros a los esquemas de integracin. El nuevo regionalismo presenta diferencias en cuanto a su estructura, al alcance y a la profundidad. Algunos de los acuerdos firmados incorporan nuevos temas por lo que son descritos como ejemplos de una integracin de segunda generacin, para referirse a aquella que adems de los temas puramente comerciales incorpora a los servicios, derechos de propiedad intelectual, inversiones, compras del sector pblico, medidas sanitarias y otros aspectos que se trataron en el temario de la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) y que se incluyeron en el TLCAN (Fuentes, 1998). Contrariamente a lo que consideran algunos autores (Bhagwati, 1993), el nuevo regionalismo, al disminuir las barreras para comerciar con terceros pases, esto es, al reducir la discriminacin para los pases no socios, minimiza las posibilidades de desviar comercio y de constituirse en obstculo al avance de las negociaciones multilaterales y la globalizacin comercial3. Es por ello que desde los ms altos niveles de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) se ha afirmado que el regionalismo abierto es una respuesta a la necesidad de garantizar que los esquemas de integracin no funcionen como una fuerza centrfuga disgregando el sistema multilateral. Por lo dems, el regionalismo abierto al no ser contradictorio con el avance de la globalizacin y de las

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negociaciones multilaterales puede ayudar a lo que se ha denominado la convergencia gradual del regionalismo y el multilateralismo (Ruggiero, 1996). Ffrench-Davis (2001) ha sealado que en un contexto de regionalismo abierto y de dificultades para que los pases no desarrollados tengan libre acceso a los mercados del mundo industrializado, los acuerdos de integracin econmica se convierten en una estrategia que sirve para asegurar el acceso y expandir el tamao del mercado, estimular una mayor especializacin e industrializacin, alcanzar economas de escala, fortalecer la competencia, atraer nuevas inversiones nacionales y extranjeras, desarrollar procesos de aprendizaje exportador y adoptar nuevas tecnologas. El autor concluye afirmando que "la mayor competitividad internacional que se espera de la integracin regional debiera contribuir a que los pases se preparen mejor para la globalizacin y posteriores avances en la liberacin multilateral" (Ffrench-Davis, 2001:4). Es en este marco histrico que se produjo el renacer de la integracin econmica en la ahora denominada Comunidad Andina de Naciones (CAN). Este nuevo impulso ha estado liderado bsicamente por Colombia y Venezuela. Ambos pases, desde finales de la dcada de los ochenta y a comienzos de los noventa, promovieron profundas reformas econmicas y de su poltica comercial, disminuyendo drsticamente los aranceles y las restricciones cuantitativas al comercio exterior4. Esta poltica de liberacin unilateral cre las condiciones para que ambos pases, en el marco de lo establecido por el Acuerdo de Cartagena, pudieran establecer una zona de libre comercio desde 1992 e iniciar un proceso de fortalecimiento de la integracin econmica binacional a lo largo de la dcada de los noventa. Tomando en consideracin lo antes sealado, en este ensayo se propone: a) analizar la evolucin y principales tendencias del comercio bilateral entre Venezuela y Colombia en el perodo previo y posterior al establecimiento de la zona de libre comercio; b) presentar algunos de los principales efectos estticos y dinmicos atribuibles al crecimiento del intercambio bilateral una vez que entr en vigencia la zona de libre comercio a comienzos de 1992; y c) discutir sobre las perspectivas de las relaciones econmicas entre Venezuela y Colombia.

La evolucin del comercio bilateral

Un poco de historia Desde la desintegracin de la Gran Colombia en 1830 y hasta 1989 las relaciones entre Colombia y Venezuela estuvieron marcadas por las controversias sobre la definicin de las fronteras y la violencia en las zonas limtrofes. A esto se sumaba la disparidad de polticas econmicas y la vigencia del modelo de desarrollo hacia adentro, con fuertes restricciones al comercio internacional. Todo esto impeda aprovechar el potencial para obtener beneficios de la integracin econmica, dada la condicin de pases vecinos. En 1989 se inici una nueva etapa en las relaciones entre ambas naciones con la Declaracin de Urea, en marzo de 1989, entre los presidentes Virgilio Barco y Carlos Andrs Prez, que centr la atencin en la necesidad de fortalecer la

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integracin binacional. Esta iniciativa se fortaleci con el relanzamiento del Pacto Andino acordado en la reunin Presidencial de Galpagos (Ecuador) a fines de 1989. En dicho evento se defini una nueva estrategia de integracin, ms acorde con los cambios que promova el auge de la globalizacin y la necesidad de impulsar un regionalismo abierto. Las reformas econmicas orientadas a la liberalizacin y apertura de los mercados, iniciadas en Venezuela en 1989 e intensificadas en Colombia desde 1990, terminaron por crear el escenario apropiado para que los dos pases, en condicin de socios naturales, iniciaran un proceso de fortalecimiento de sus relaciones econmicas, sobre todo en lo que se refiere al intercambio comercial y los flujos de inversin. A comienzos de 1992, ante las dificultades expuestas por el resto de los socios del Pacto Andino para iniciar la zona de libre comercio, previamente acordada en La Paz en 1990 y ratificada en el Acta de Barahona en diciembre de 1991, Venezuela y Colombia decidieron liberalizar el comercio bilateral. En la prctica se conform una imperfecta unin aduanera al adoptar un arancel externo comn de cuatro tramos (5, 10, 15 y 20 %) para ms de 90 % del universo arancelario (Francs y Palacios, 1996)5. Los resultados obtenidos desde 1992 han sido altamente positivos. El comercio bilateral que apenas rondaba como promedio los 584 millones de dlares en 1990-1991 se elev hasta 2.229 millones de dlares en 1997-1998. Afectado por la recesin econmica en ambos pases en 1999 y el resurgimiento de prcticas restrictivas del libre comercio, el intercambio bilateral segn las estadsticas de la CAN cay a 1702 millones de dlares (-33,9 %). Sin embargo, para el ao 2000 se esperaba una recuperacin del comercio, una vez que ambas economas experimentaron un crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB). La evolucin y las tendencias del intercambio comercial bilateral Venezuela ingres al Pacto Andino en 1973, cuatro aos despus de su creacin. Pudiera decirse que en una primera etapa que abarca los aos del ingreso de Venezuela al Pacto Andino hasta comienzos de la crisis de pagos de la deuda externa en los primeros aos de la dcada de los ochenta, a pesar de que existi una tendencia creciente del comercio bilateral entre ambos pases, ste nunca lleg a significar para Venezuela ms del 2 % de sus exportaciones totales. De acuerdo con la informacin de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC), presentada por Ocampo y Esguerra (1994), las exportaciones de Colombia hacia Venezuela, que haban alcanzado en promedio 18,3 millones de dlares en el perodo 1970-1972, se elevaron a 328,7 millones de dlares en 1980-1982. En el caso de Venezuela, entre ambos perodos, las exportaciones hacia Colombia haban crecido desde 9,8 millones a 293,2 millones de dlares. En sntesis, durante esta etapa de expansin, el comercio bilateral lleg a alcanzar en su punto mximo (1980-82) un poco ms de 621 millones de dlares. Durante este perodo el comercio bilateral fue importante por la diversificacin de la oferta exportable, sobre todo en el caso de Colombia. Segn Lanzeta y Garca Larralde (1999), en 1982 Colombia haba consolidado el mercado de maquinaria y equipos, textiles y qumicos en Venezuela. Las exportaciones no tradicionales de Colombia hacia Venezuela llegaron a significar el 95 % de las exportaciones no tradicionales del vecino pas. Situacin muy diferente fue la de Venezuela, pues las exportaciones no petroleras

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hacia Colombia apenas representaron el 15 % del total. Al auge del crecimiento del comercio bilateral durante ese perodo contribuy el crecimiento del ingreso en ambos pases gracias a la mejora de los precios de los principales productos de exportacin (petrleo y caf). As mismo, el fortalecimiento del bolvar frente al peso colombiano contribuy a la existencia de una tendencia favorable de la balanza comercial para Colombia. Una segunda etapa abarca la dcada de los ochenta, perodo de crisis para los pases de Amrica Latina y, en consecuencia, para los miembros del Pacto Andino, aunque en menor grado para Colombia. En este perodo disminuyeron los flujos de comercio intrarregional en Amrica Latina y en el rea de la CAN. El intercambio entre Colombia y Venezuela no fue la excepcin6. En 1989, las exportaciones de Colombia a Venezuela se haban reducido a 101 millones de dlares, y las de Venezuela a Colombia a 271 millones. Ese ao haba coincidido con el inicio del programa de reformas econmicas en Venezuela, con la devaluacin real del tipo de cambio y una profunda recesin, lo que facilit un incremento de las exportaciones hacia Colombia (XCOL). En sntesis, aunque la balanza comercial se torn favorable para Venezuela durante la mayor parte de los aos que cubre este perodo, durante el ltimo ao de la dcada de los ochenta, el comercio bilateral se haba reducido a apenas 372 millones de dlares. Esta cifra reflejaba, por s sola, el retroceso que se haba producido en el comercio intrarregional andino en general y con Colombia en particular, durante la llamada dcada perdida para el desarrollo de Amrica Latina. En los aos 1990 y 1991, producto de las reformas de la poltica comercial, se observ un incremento tanto de XCOL como de MCOL (ver grfico 1). Sin embargo no ser sino hasta 1992, cuando se inici la zona de libre comercio, que los intercambios bilaterales crecern hasta alcanzar montos sin precedentes.

Grfico 1 Evolucin del comercio bilateral entre Venezuela y Colombia (Millones de dlares)

XCOL= Exportaciones a Colombia MCOL= Importaciones desde Colombia BALCOM= XCOL-MCOL

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Fuentes:

Villamizar (1997) con base en datos del Banco de la Repblica de Colombia (aos 1984-1987). OCEI Comunidad Andina de Naciones (www.comunidadandina.org) Clculos propios

Cuadro 1 Venezuela: algunos datos de su comercio exterior y bilateral (Millones de dlares)

(*) se refiere a valores promedio para los dos aos. XNP= exportaciones no petroleras de Venezuela XCOL = exportaciones totales a Colombia MCOL = importaciones totales desde Colombia MT= importaciones totales de Venezuela. MER= Importaciones extrarregionales para Venezuela (desde el resto del mundo) XCOL+MCOL = comercio bilateral Fuentes: Banco Central de Venezuela; OCEI. Anuarios de comercio exterior (varios aos). Villamizar (1997) con base en datos del Banco de la Repblica de Colombia. Clculos propios.

Cuadro 2 Tasas medias de crecimiento anual de variables relacionadas con el comercio bilateral entre Colombia y Venezuela (%)

Fuentes: Banco Central de Venezuela; OCEI. Anuarios de comercio exterior (varios aos). Villamizar (1997) con base en datos del Banco de la Repblica de Colombia. Clculos propios.

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La tercera etapa que se desarrolla desde 1992 hasta el presente, se considera como de franco crecimiento del intercambio comercial entre los dos pases. Esto se explica fundamentalmente por la disminucin de las trabas al comercio recproco en el contexto de la reforma de la poltica comercial que instrumentaron ambos pases y que facilit la liberalizacin del comercio bilateral a partir de 1992. Los resultados obtenidos desde ese ao han sido altamente positivos. El comercio bilateral que apenas rondaba como promedio los 584 millones de dlares en 1990-1991, se elev hasta 2.229 millones de dlares promedio en 1997-1998. Ello represent un ritmo medio de crecimiento anual de 21,1 %, superior al experimentado para el perodo previo a la instauracin de la zona de libre comercio (1984-1985/1990-1991) el cual fue del 5,4 % (ver cuadros 1 y 2). Obsrvese tambin que las exportaciones de Venezuela hacia Colombia (XCOL), que durante el perodo 1984-1985/1990-1991 se haban expandido a la tasa media anual de 1,8 %, lograron crecer durante el lapso 1990-1991/1997-1998 a la extraordinaria tasa promedio anual de 21,8%, resultado superior al crecimiento que presentaron las exportaciones no petroleras de Venezuela (XNP) que fue del 7,9 % como promedio anual para ese perodo. Igualmente, las importaciones desde Colombia (MCOL) han crecido a tasas elevadas: 13,1 % en el lapso 1984-85/1990-1991 y 20,0 % en el lapso 1990-1991/19971998, como promedio anual despus de la liberacin del comercio bilateral. Obsrvese en el cuadro 2 que las importaciones desde Colombia (MCOL) se expandieron a un ritmo mucho mayor que las importaciones totales (MT) realizadas por Venezuela. No obstante, debe destacarse que el hecho de que Venezuela incrementara sus MCOL no se convirti en un obstculo para que aumentaran las importaciones provenientes del resto del mundo (MER). En el cuadro 1 se observa que las MER aumentaron sustancialmente en valor absoluto en el perodo posterior al inicio de la zona de libre comercio (promedio 1997-1998) en comparacin con los montos que tenan antes de liberalizarse el intercambio bilateral (promedio 1990-1991). Vase tambin en el cuadro 2 que las MER crecen a una tasa media anual superior durante el lapso en que ha estado en vigencia la zona de libre comercio. Por lo tanto pudiera asomarse como hiptesis la ausencia de desviacin neta de comercio, al menos desde la perspectiva de Venezuela. Obsrvese tambin que el comercio bilateral (XCOL+MCOL) en el perodo posterior a la entrada en vigencia de la zona de libre comercio (1990-1991/1997-1998) creci a la elevada tasa media anual del 21,1 %, superior a la del lapso previo (1984-1985/1990-1991) que fue de apenas el 5,4 %, tasas indudablemente sorprendentes de 21,2% y 21,3 % en ambos perodos analizados. El crecimiento del intercambio bilateral en valores absolutos y a un mayor ritmo promedio fue un resultado atribuible, sin duda alguna, al marco legal que cre la zona de libre comercio iniciada en 1992. Como consecuencia de la recesin econmica que afect a ambos pases en 1999 y por el resurgimiento de prcticas restrictivas al libre comercio, el intercambio bilateral, segn las estadsticas de la CAN, cay a 1702 millones de dlares (-33,9 %). Se esperaba una recuperacin del comercio en el ao 2000 pues ambas economas experimentaron un crecimiento del PIB7. Dems est decir que Colombia y Venezuela han ejercido el liderazgo en el seno de la CAN y sus exportaciones al bloque

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representan ms del 70% del total intrarregional, mientras que el comercio bilateral por s slo representaba para el ao 1999 el 43 % del comercio intra CAN. La expansin del intercambio comercial bilateral ha producido cambios notorios en cuanto a la importancia que cada pas juega en el comercio total. En el caso de Venezuela, Colombia se convirti desde 1993, y al menos hasta 1998, en el primer destino de sus exportaciones no tradicionales, desplazando a Estados Unidos del primer lugar que tradicionalmente haba ocupado. Para 1998, el 26 % de las exportaciones no tradicionales de Venezuela tenan como destino Colombia, mientras que Estados Unidos ocupaba el segundo lugar de importancia con 23,3 % (vase cuadro 3). Por su parte, en 1996, Colombia fue el segundo proveedor de importaciones para Venezuela con un 7,6 %, detrs de Estados Unidos de donde provena el 43,7 % de las importaciones venezolanas. Colombia se ha convertido, sin embargo, en el primer proveedor latinoamericano de importaciones para Venezuela, desplazando a Brasil de esa posicin (Garca Larralde, 1995). Visto desde la ptica de Colombia, tambin se han producido cambios interesantes. Venezuela es el destino ms importante de sus exportaciones no tradicionales y ocupaba para 1998 el segundo lugar (10,6 %) despus de Estados Unidos (37,5 %) como destino de las exportaciones totales de Colombia. Desde el lado de las importaciones, Venezuela represent en 1998 el 9,7 % de las importaciones totales realizadas por Colombia, ocupando el segundo lugar despus de Estados Unidos (34,7 %). (Para ms detalles vase pgina Web de la Cmara de Integracin Colombo-Venezolana: www.comvenezuela.com).

Cuadro 3

Venezuela: importancia relativa de pases destino de exportaciones no tradicionales (%)

Fuente: Instituto de Comercio Exterior (ICE) con base en OCEI.

En la dcada de los noventa la balanza comercial fue favorable para Venezuela durante la mayor parte de dicho perodo (ver grfico 1). Sin embargo, desde 1999 el saldo del intercambio se ha tornado favorable para Colombia, debido fundamentalmente a la fuerte apreciacin del tipo de cambio real de Venezuela frente al de Colombia8. La

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tendencia de saldos favorables de la balanza comercial para Venezuela a lo largo de la dcada no significa que Colombia no obtuviera beneficios. Ambos pases, como se mostrar ms adelante, estn obteniendo ganancias estticas y dinmicas en un marco de mayor libertad comercial, lo cual les permite aprovechar sus ventajas comparativas y competitivas. Es por ello que esta experiencia, a pesar de las dificultades de los ltimos aos, ha sido calificada como uno de los grandes xitos del nuevo movimiento de integracin en Amrica Latina (Rodrguez, 1997). A pesar de los logros obtenidos, debe sealarse que en los ltimos aos fue evidente la prdida de dinamismo del intercambio bilateral, reflejo de la disminucin del crecimiento econmico en ambos pases y de un menor entusiasmo por perfeccionar la unin aduanera andina. En 1999, adems de la recesin que enfrentaron ambas economas y de la depreciacin real del peso mientras Venezuela mantena su poltica de apreciacin real del bolvar, se agudizaron los conflictos comerciales, los flujos de inversin se paralizaron y se sinti el efecto negativo que sobre el proceso de integracin ejerce la guerrilla y la situacin de violencia en Colombia. El incidente ms importante fue la suspensin unilateral por parte de Venezuela, el 12 de mayo 1999, del libre trnsito del transporte de carga colombiano por su territorio. El gobierno venezolano alega que la inseguridad generada por las acciones de la guerrilla impide a sus transportistas circular libremente por Colombia y, por lo tanto, no existe reciprocidad. Sin embargo, la decisin del gobierno de Venezuela ha sido declarada ilegal por la Secretara de la CAN, por lo que Caracas se apresta a introducir su apelacin ante el Tribunal Andino de Justicia. Ms all del obstculo y el incremento en los costos de transaccin (la medida exige el trasbordo de mercancas colombianas para ser llevadas a su destino final por empresas de transporte venezolanas), la decisin de Venezuela se suma a un conjunto de problemas que ponen en peligro la continuidad del proceso de integracin entre ambas naciones. En sntesis, la interaccin de cuatro factores (recesin econmica en ambas naciones, conflictos por violacin de normas de libre comercio, acciones de la guerrilla colombiana y menor voluntad poltica de los gobiernos de ambos pases para perfeccionar la unin aduanera) se perfila actualmente como el principal obstculo al proceso de integracin econmica entre ambas naciones.

Estructura del comercio bilateral y productos lderes En el cuadro siguiente puede observarse la estructura de la exportaciones venezolanas hacia Colombia (aos 1994 y 1998), segn la informacin suministrada por el Instituto de Comercio Exterior (ICE) (1996) y la Oficina Central de Estadstica e Informtica (OCEI) (1999):

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Cuadro 4 Estructura de las exportaciones no tradicionales de Venezuela hacia Colombia (XCOL)

Fuente: ICE (1996) OCEI (1999)

Segn la informacin del cuadro anterior, las exportaciones venezolanas tienden a concentrarse bsicamente en los sectores transporte (automviles de diverso cilindraje), metales comunes (hierro, aluminio), productos qumicos y exportaciones agroalimentarias (agrcola vegetal e industria de alimentos, bebidas y tabaco). Los productos lderes de exportacin hacia Colombia son fundamentalmente: vehculos de transporte de cilindrada superior a los 3.000 c.c., vehculos de cilindrada superior a 1.000 c.c. pero inferior a 1.500 c.c., aluminio sin alear, polietileno de densidad superior o igual a 0,94, arroz descascarillado (cargo o pardo), polietileno de densidad inferior a 0,94, cerveza de malta, dodecilbenceno, semillas de habas de soja, automviles de turismo y derivados del petrleo. A pesar de que las exportaciones no tradicionales de Venezuela crecieron intensamente despus de 1992, hasta el punto de que Colombia es el principal destino de las mismas, no debe desconocerse que es necesario incrementar su valor agregado para poder producir efectos importantes en materia de generacin de empleo y de crecimiento sobre otros sectores. Un estudio realizado en Colombia (Reyna, 1997: 104) concluy que "... a diferencia de lo sucedido con las exportaciones colombianas, los productos primarios siguen manteniendo una importante participacin en las exportaciones de Venezuela hacia Colombia: mientras en 1991 representaban 34%, en el primer semestre de 1996 todava conservaban un 27%". Otro elemento digno de rescatar es la tendencia a la diversificacin que han mostrado las XCOL. Para 1991 los 10 productos lderes de las XCOL representaban el 39,1% del total exportado hacia Colombia. Para 1997 los 10 productos lderes de las XCOL haban disminuido su contribucin al 29,8%. Este resultado debe interpretarse como una tendencia a la mayor diversificacin de las exportaciones hacia el vecino pas.

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Dicha tendencia es deseable, por cuanto hace a las exportaciones menos dependientes de pocos productos, y muestra cmo nuevas empresas y productos se posicionan en el mercado colombiano. En el caso de las importaciones que se hacen desde Colombia, los productos ms importantes son los siguientes: vehculos con carga inferior a 3 t., aceites crudos de petrleo o minerales bituminosos, vehculos con carga mxima superior a 5 t. pero inferior a 20 t., vehculos de cilindrada superior a 1.000 c.c. pero inferior o igual a 1.500 c.c., tractores de carretera para semirremolques, vehculos de cilindrada superior a 1.500 c.c. pero inferior a 3.000 c.c., juegos de cable para bujas de encendido, artculos de tocador, automviles de turismo, combinaciones de refrigerador y congelador, azcar de caa, bombones, caramelos, confites y textiles. Puede inferirse de la informacin disponible que las importaciones desde Colombia tambin se han diversificado. Para 1991, los 10 productos lderes de las importaciones desde Colombia (MCOL) contribuan con el 39% del total importado. Para 1997, esta contribucin relativa haba disminuido al 25,8%.

Algunos efectos estticos y dinmicos derivados del crecimiento del intercambio bilateral
Creacin y desviacin de comercio En la evaluacin esttica de los procesos de integracin econmica son claves los conceptos de creacin y desviacin de comercio. La creacin de comercio entre los miembros de un acuerdo de integracin econmica (por ejemplo una unin aduanera [UA]) se produce cuando una fuente de abastecimiento proveniente del seno del acuerdo, con costos de produccin ms bajos (pas socio del acuerdo) exporta hacia otro pas (tambin miembro del acuerdo) desplazando la produccin domstica, que es de costos ms elevados (menos eficiente). La desviacin de comercio se produce cuando una fuente internacional de abastecimiento (tercer pas, no miembro del acuerdo), que produce a costos ms bajos y es ms eficiente, es sustituida por una fuente de abastecimiento en el interior de la UA (pas socio), que produce el mismo bien a costos ms elevados (menos eficiente). El desplazamiento del pas no socio se explica porque las ventas que realiza el pas que s es miembro de la UA no pagan aranceles, ya que goza de preferencias. Cuando se crea un acuerdo de comercio preferencial se desatan simultneamente ambas fuerzas: creacin y desviacin de comercio. La teora ortodoxa de la integracin econmica (Viner, 1950), basada en el anlisis esttico del bienestar econmico que genera la creacin de una unin aduanera, considera que aquellos acuerdos que promueven ms desviacin que creacin de comercio son negativos, en tanto que estimulan una asignacin ineficiente de recursos en el interior y fuera del rea de integracin. En otras palabras, los acuerdos que promueven la desviacin neta de comercio afectan negativamente el logro de una mayor eficiencia productiva, tanto en los pases miembros como en el resto del mundo, al distorsionar la asignacin de recursos y evitar mayores ganancias para los consumidores. Por el contrario, los acuerdos que promueven en trminos netos la

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creacin de comercio, se consideran positivos, en tanto que estimulan una asignacin ms eficiente de los recursos y ganancias para los consumidores. Debe sealarse que de acuerdo con el trabajo realizado por Gutirrez (1998), al estimarse el nivel de creacin o desviacin de comercio que se estara produciendo en el rea de la CAN, la conclusin a la que se arrib es que el aumento del intercambio comercial como consecuencia del avance del proceso integracionista en la subregin se haba dado bajo condiciones de creacin de comercio en trminos generales. En un plano ms particular, los clculos realizados indicaban que el mayor comercio intrarregional de Venezuela y Colombia, a un nivel agregado, no haba significado el desplazamiento de importaciones provenientes de terceros pases (ms eficientes y de menor costo) por importaciones provenientes del rea de la CAN de menor eficiencia. Ello debe haber repercutido en beneficios netos para los consumidores de ambos pases, en un estmulo al mejoramiento de la productividad y de la eficiencia, y en definitiva, a ganancias netas de bienestar econmico por este concepto. Este resultado tiende a coincidir con los reportados por Michaely (1996) sobre las posibilidades de que la mayor integracin en el rea de la CAN generara desviacin de comercio. El estudio antes sealado, basado en un anlisis ex-ante, concluy que dada la poca compatibilidad entre las importaciones que realizaban los pases miembros y la estructura de sus exportaciones para 1990, era muy baja la probabilidad de que se produjera desviacin de comercio en el rea de la CAN. Visto desde la perspectiva de Venezuela, debe sealarse que el aumento de las importaciones que Venezuela hizo desde Colombia (MCOL) durante el perodo 19911998 se dio paralelamente al crecimiento de las importaciones provenientes de terceros pases. Como ya se analiz previamente (obsrvese en los cuadros 2 y 3), las importaciones extrarregionales (MER, provenientes de terceros pases) aumentaron de 8.176 millones de dlares como promedio en 1990-1991 a 13.007 millones de dlares promedio en 1997-1998. Ello signific un crecimiento promedio anual del 6,9 % en el lapso 1991-1998 para las importaciones extrarregionales (MER) de Venezuela. Lo cual quiere decir que el aumento de las importaciones desde Colombia no fue un obstculo para que se diera simultneamente un incremento de las importaciones provenientes de terceros pases. Al anterior argumento debe agregarse que el fortalecimiento del comercio bilateral entre Venezuela y Colombia se produjo en el marco de profundas reformas de la poltica comercial en ambos pases. Esto signific que en la medida en que se liberalizaba el comercio entre los dos pases, simultneamente se estaban disminuyendo los aranceles y otras medidas proteccionistas que obstaculizaban el comercio con terceros pases. Por lo tanto, este otro factor debe ser tenido en cuenta para formular la hiptesis de que, en trminos generales, no debera haberse producido desviacin de comercio en grandes magnitudes como consecuencia del fortalecimiento de la integracin colombovenezolana9. Un trabajo ms detallado, basado en el mtodo de Balassa (1967), y realizado por Luzardo Matheus (1995:42)10, al analizar la posibilidad de desviacin o creacin de

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comercio como consecuencia del mayor intercambio entre Venezuela y Colombia, visto desde la perspectiva venezolana, arrib a la conclusin de que: Los resultados encontrados al nivel de seccin y captulo del cdigo arancelario NANDINA (nivel desagregado) siguen demostrando la tendencia hacia la creacin de comercio, a pesar de que en estos niveles ms detallados se observa un pequeo porcentaje de desviacin de comercio. Sin embargo, el gran porcentaje de captulos y secciones con comportamiento indeterminado es significativo y en un futuro pudiera afectar positiva o negativamente los resultados obtenidos. En este estudio se encontraron efectos claros de creacin de comercio para Venezuela en las siguientes secciones arancelarias de la estructura arancelaria NANDINA: animales vivos, grasas y aceites, productos qumicos, papel y cartn, textiles, cermica y vidrio, maquinarias, armas y municiones y objetos de arte. El efecto fue indeterminado para: productos vegetales, productos alimenticios, plstico y caucho, pieles y cueros, madera, calzados, metales, materiales de transporte e instrumentos. Se detect probable desviacin en la seccin de minerales. Visto a un nivel ms desagregado al analizar la existencia de creacin o desviacin de comercio para los 96 captulos de la estructura arancelaria NANDINA, el estudio en referencia arrib a las siguientes conclusiones: - 21 captulos arancelarios presentaron evidencias de creacin de comercio. - 11 captulos arancelarios arrojaron resultados de probable desviacin de comercio, y slo uno de ellos mostr claras evidencias de desviacin de comercio (papel y cartn). - 42 captulos mostraron resultados indeterminados y 21 captulos evidenciaron efectos de contraccin de comercio. Gutirrez (2001) encontr evidencias de creacin neta de comercio para la mayora de los 24 captulos arancelarios considerados rubros agrcolas y agroindustriales, que constituyen las cuatro primeras secciones de la estructura arancelaria NANDINA. Este trabajo concluye que al nivel de desagregacin de los captulos arancelarios se observaron efectos de creacin bruta y neta de comercio para 15 de los 24 captulos analizados. Slo un captulo mostr posibilidades de haber generado desviacin de comercio. Y ello significa que en general la expansin de las importaciones agroalimentarias desde Colombia no afect negativamente a las importaciones agroalimentarias provenientes de terceros pases. En otros trminos, se est en presencia de un acuerdo de integracin econmica creador neto de comercio, al menos desde la perspectiva de Venezuela. Desde la perspectiva de Colombia, una investigacin realizada por Villamizar (1997) concluy que en escasas agrupaciones el crecimiento de las importaciones provenientes de Venezuela signific una desviacin del comercio proveniente del resto del mundo, entendida sta como el mayor crecimiento real de las importaciones desde Venezuela despus de la creacin de la zona de libre comercio en 1992, y la concomitante reduccin de las importaciones provenientes de terceros pases. Villamizar (1997) afirma que slo en 17 de 55 agrupaciones, la relacin entre el crecimiento de las importaciones

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provenientes de Venezuela antes y despus de la liberalizacin del comercio binacional super a la del resto del mundo. Esto significa que slo en 17 de 55 agrupaciones, las importaciones provenientes de Venezuela mostraron mayor dinamismo que las provenientes del resto del mundo. Los anteriores resultados parecieran sugerir que no existen bases concluyentes para afirmar que la mayor integracin entre Colombia y Venezuela ha producido efectos claros de desviacin de comercio. Por el contrario, los hallazgos de las investigaciones reportadas en este trabajo se inclinan ms por la existencia de creacin neta de comercio en medio del auge del comercio bilateral. Y esto es un resultado que bien vale la pena destacar, dados los efectos positivos sobre el bienestar econmico neto para la sociedad de las uniones aduaneras creadoras netas de comercio.

Algunos efectos dinmicos11

Crecimiento de las inversiones y de las alianzas estratgicas Aunado al mayor intercambio comercial, se ha observado un crecimiento de los flujos de inversin, la conformacin de asociaciones estratgicas y la celebracin de acuerdos de distribucin entre empresarios de ambos pases12. La informacin estadstica disponible permite concluir que paralelamente al crecimiento de la mayor interdependencia comercial en la subregin andina, se han incrementado los flujos de inversin intrabloque. Iturbe de Blanco (1997) report un fuerte crecimiento del stock de inversiones venezolanas en Colombia al pasar de 80,8 millones de dlares en 1989 a 290,9 millones en enero de 1996. Igualmente, segn informacin de la superintendencia de Inversiones Extranjeras de Venezuela, el stock de inversiones de Colombia en este pas aument de 2 millones de dlares en 1990 a 138,4 millones en 1999. Iturbe de Blanco (1997: 2) concluy que el dinamismo de las inversiones colombianas en Venezuela estuvo estrechamente relacionado con el crecimiento del comercio bilateral, resultado que, a su vez, se debe a la puesta en marcha de la zona de libre comercio en 1992. Lanzeta y Garca Larralde (1999) afirman que aunque la inversin cruzada bilateral todava es muy baja con respecto a la proveniente de otros pases, ha contribuido a dinamizar el intercambio comercial. Los empresarios de ambos pases aumentaron significativamente las inversiones en la industria manufacturera, comercio y finanzas entre 1991 y 1998, aun considerando que en 1996 y 1999, debido a la venta de establecimientos financieros pertenecientes a inversionistas venezolanos, se produjo un proceso de desinversin de Venezuela en Colombia.

Evidencias de comercio intraindustrial (CII)

Existe la hiptesis, verificada a travs de varios estudios empricos, que los acuerdos de integracin econmica pueden dar origen al crecimiento del CII. Este ltimo es un patrn de comercio que se deriva de la existencia de competencia monopolstica, en la cual existen productos diferenciados pero muy similares, correspondientes a una misma lnea de produccin. Dicha diferencia puede ser de calidad, modelo, marca, etc. Esta diferenciacin puede hacer conveniente la obtencin de economas de escala que

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surgen de la especializacin en la elaboracin de determinadas variedades del producto o productos. Un pas puede especializarse en la produccin de un determinado tipo de productos con la finalidad de obtener economas de escala (rendimientos crecientes), mientras que otro pas que no tiene necesariamente ventajas comparativas estticas para producir esa gama de bienes podra hacerlo, al obtener tambin economas de escala en la produccin de algunas de las variedades. De manera tal que en un esquema de competencia monopolstica y rendimientos a escala creciente (costos medios decrecientes), es perfectamente coherente que se genere un patrn de comercio de productos similares pero diferenciados a travs de las marcas, variedades, calidades, presentacin, etc. Este tipo de comercio es el que se denomina intraindustrial (CII). Greenaway y Milner (1986) y Krugman y Obstfeld (1995) han llamado la atencin sobre la importancia y las ventajas del CII en relacin con el de carcter interindustrial. A manera de sntesis puede afirmarse que el CII le brinda a los pases la oportunidad de obtener economas de escala, especializndose en la produccin de un producto determinado o varios productos que forman parte de una lnea de produccin bastante similar, pero que tienen atributos que los diferencian. El CII minimiza los costos de una liberacin del comercio, pues aunque se requerir de alguna reestructuracin, las industrias afectadas pueden seguir produciendo (no desaparecen), al especializarse en la produccin de algunas de las variedades o modelos del bien que ser objeto de comercio intraindustrial. Esto tiende a minimizar los costos sociales y polticos de una liberacin del comercio. Y esta conclusin sigue siendo vlida para el caso de las uniones aduaneras y los diferentes acuerdos de integracin econmica, en los que se deber en algn momento liberar el comercio intrabloque. Adems, si efectivamente un bloque de integracin promueve el crecimiento del CII esto podra, al menos indirectamente, ser una seal de que otros efectos dinmicos positivos se estaran produciendo. Segn Tugores (1999) stos seran los siguientes: 1) Una mayor competencia. Adicionalmente, el aumento de la competencia entre dos o ms productos similares, pero de diferente modelo y marca, puede traducirse en menores precios para los consumidores. 2) Un mayor aprovechamiento de las economas de escala. La existencia de comercio intraindustrial, esto es de mayor variedad de productos diferenciados pero de la misma lnea de produccin, no es contradictorio con el aprovechamiento de economas de escala. La razn es que al liberarse el comercio intrabloque se facilita el acceso de las mercancas a mercados de mayor tamao, lo que implica usar capacidad ociosa y obtener economas de escala. 3) Mejora en la satisfaccin de necesidades de productos diferenciados y una mayor oferta para los consumidores. Segn estimaciones del ICE (1996) en el caso de Colombia y Venezuela, al combinar la informacin disponible a un nivel agregado por sectores, conviene destacar que para 1995 se estaba produciendo un intercambio de productos similares (comercio intraindustrial) en los grupos siguientes: productos de las industrias alimenticias, productos de las industrias qumicas y conexas, materias plsticas y productos relacionados, papel y artculos de papel, calzado, material elctrico, material fotogrfico

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y relacionado. Estos son grupos de productos en los cuales el ndice de Comercio Intraindustrial (ICII) o de Grubel-Lloyd (1975)13, como tambin se le conoce, super el valor de 0,5. Por el contrario, los sectores que presentaron un ndice de Grubel-Lloyd (IGL) menor a 0,5 fueron para 1995 los grupos: pieles, cueros y sus manufacturas y material de transporte14. El valor del ndice muestra que para estos grupos existe un comercio de tipo interindustrial, es decir, que tiende a realizarse en una sola direccin y se basa fundamentalmente en la dotacin de factores de cada pas15. Este se diferencia del comercio intraindustrial, el cual significa un intercambio ms activo entre los dos pases de mercaderas similares (por ejemplo automviles por automviles, textiles por textiles, etc.). A manera de comparacin conviene recordar que en 1990 segn el ICE (1996), el ndice Grubel-Lloyd alcanz valores mayores a 0,5 apenas para los siguientes grupos: productos de la industria alimentaria, materias plsticas y productos relacionados, pieles, cueros y manufacturas, y material elctrico. Estimaciones ms recientes de comercio intraindustrial entre Colombia y Venezuela, reportadas por Lanzeta y Garca Larralde (1999: 378) concluyen que: En cuanto a la evolucin del comercio intraindustrial, un ndice a cuatro dgitos para el perodo 1993-1997 permite apreciar cmo ha venido creciendo en el lapso reseado. Dicho ndice, construido sobre la base de las importaciones y exportaciones a nivel intrasectorial, muestra un alto grado de comercio intraindustrial para ms de 49 ramas de las 89 que se tomaron como referenciaPor su parte el peso de los sectores en que predomina el comercio intraindustrial en el intercambio bilateral aument de un 56,3 % a un 63,3 % del total de las exportaciones venezolanas a Colombia, y del 61,5 % al 67,2 % del total de las importaciones venezolanas provenientes de Colombia. En materia de comercio bilateral agroalimentario, Gutirrez (2001) encontr que mientras en el perodo 1990-1991 el promedio ponderado del CII reflejaba que apenas el 21% del total de ste tena carcter de intraindustrial, en el perodo posterior al inicio de la zona de libre comercio, el comercio bilateral agroalimentario de carcter intraindustrial estuvo en el orden del 30 al 32%. Este resultado sugiere que el inicio de la zona de libre comercio a partir de 1992 sirvi para estimular un mayor comercio de carcter intraindustrial con sus consecuentes efectos positivos. Puede concluirse parcialmente que existe una tendencia al crecimiento del ndice de comercio intraindustrial (o intrasectorial), si se compara con las estimaciones del mismo indicador para 1990.Y esto refleja uno de los cambios ms significativos en los patrones comerciales de ambos pases. Eiros (1995), al analizar los ndices de comercio intraindustrial para Venezuela y Colombia durante el lapso 1984-1992, haba llegado a la conclusin de que slo exista para ese entonces un muy incipiente comercio intraindustrial en sustancias qumicas bsicas, resinas sintticas, materias plsticas y fibras artificiales. Adems agregaba que la mayor parte del comercio de Venezuela era de carcter interindustrial, pues el comercio intraindustrial slo haba representado para el perodo 1990-1992 el 0,3% del comercio total. A la misma conclusin lleg Silva Michelena (1995), aunque ya para ese entonces observaba una tendencia creciente del ndice de Comercio Intraindustrial general, estimando que para 1993 el 13,9 % del

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comercio total del pas se daba bajo estas condiciones. Silva Michelena conclua afirmando que se estaba produciendo un cambio de gran importancia, que implicaba una baja en los sectores intersectoriales importadores netos y un camino progresivo hacia la diversificacin interna.

Conclusiones
1. La creacin de la zona de libre comercio entre Venezuela y Colombia a partir de 1992 tuvo un efecto positivo sobre el comercio bilateral, el cual alcanz valores sin precedentes y creci a tasas muy superiores a las del perodo previo a la liberacin del intercambio. 2. Las evidencias presentadas en este trabajo sustentan la hiptesis de que el incremento del intercambio bilateral no ha generado desviacin neta de comercio, al menos en cantidades importantes. Por el contrario, la mayora de los estudios aqu reportados, coinciden en resultados de creacin neta de comercio para la mayora de las partidas arancelarias. Y ello fortalece la tesis de que el regionalismo abierto que han practicado Colombia y Venezuela, en el marco de la CAN en la dcada de los noventa, no ha generado discriminaciones costosas para los pases no socios. 3. Adems de las ganancias estticas (creacin neta de comercio) se reportaron evidencias de algunas ganancias dinmicas, entre las cuales se debe mencionar: la diversificacin de las mercancas comerciadas, los procesos de aprendizaje que conlleva la diversificacin del comercio y el incremento de los intercambios, las alianzas estratgicas entre empresas de ambos pases, el aumento de las inversiones bilaterales, el incremento del comercio intraindustrial, lo cual es seal de la obtencin de otras ganancias dinmicas (economas de escala, mayor competencia y especializacin y ampliacin de la oferta de bienes de la misma naturaleza para los consumidores de ambos pases). El tema de las ganancias dinmicas que han surgido de la intensificacin de las relaciones econmicas entre ambos pases debera ser analizado en el futuro con mayor profundidad. 4. A pesar de los logros alcanzados en la integracin colombo-venezolana en la dcada de los noventa, debe alertarse que el dinamismo de esa relacin comenz a deteriorarse desde 1999. Desde ese momento se hizo evidente que el nuevo gobierno de Venezuela le otorga prioridad a lo poltico sobre las relaciones econmicas bilaterales16. A esto se ha unido la recesin econmica que afect a ambos pases en 1999, la diferencia en cuanto a la poltica cambiaria que aplican y la poca voluntad poltica para perfeccionar la zona de libre comercio. Tanto Colombia como Venezuela, sobre todo en materia de intercambio agroalimentario, han adoptado medidas que son claramente violatorias de la zona de libre comercio. 5. Ms grave an ha sido el cambio de actitud de Venezuela en torno a la lnea poltica y la manera en que se deben conducir dos negociaciones tan importantes, como son la discusin de bloque a bloque para una zona de libre comercio suramericana entre la CAN y el Mercosur y la participacin de la CAN como un bloque para negociar el Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas (ALCA)17.

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Venezuela ha manifestado abierta y formalmente, a travs del Presidente de la Repblica, su deseo de ingresar unilateralmente al Mercosur. Igualmente, Venezuela ha manifestado su oposicin a la fecha de inicio del ALCA y se ha unido a Brasil en una posicin crtica con respecto a las bondades de este acuerdo para Amrica Latina. Por otro lado, Colombia ha manifestado su deseo de continuar negociando en bloque con la CAN el acuerdo de libre comercio con el Mercosur y est dispuesta a participar en el ALCA desde su inicio en el ao 2005. Adems, Colombia ha manifestado abiertamente a travs de fuentes oficiales su deseo de ingresar al TLCAN. Es difcil que las posiciones de Colombia cambien en el futuro, dado su fuerte acercamiento poltico con Estados Unidos, que le ha brindado apoyo en su combate contra la guerrilla a travs del Plan Colombia. El cambio radical en la poltica exterior de ambos gobiernos no slo pone en peligro la consolidacin de la integracin bilateral sino la de la CAN y su meta de convertirse en un mercado comn para el 2005. En consecuencia, el futuro de las relaciones econmicas entre Colombia y Venezuela estar influenciado por varios factores. En primer lugar, depender de la voluntad poltica de ambos gobiernos para superar las diferencias frente a negociaciones que son claves para ambos pases (el Mercosur y el ALCA) y fortalecer el proceso de integracin andina. En el orden poltico no se debe dejar de lado la necesidad de un acuerdo de paz en Colombia, lo que repercutira positivamente sobre los flujos de comercio que se ven afectados por la inseguridad jurdica y personal. En segundo lugar, depender de factores como la recuperacin del crecimiento econmico sostenido y la disminucin de la volatilidad econmica que se traslada a los intercambios. Es prioritario armonizar la poltica macroeconmica y agroalimentaria18, y lograr que la poblacin (sobre todo la de reas de frontera) perciba en mayor cuanta los beneficios de la integracin. Retomar la senda del crecimiento econmico en un marco de estabilidad ser crucial para el progreso futuro de la integracin, pues la volatilidad econmica es un temible enemigo de la misma. En tercer lugar, es urgente el perfeccionamiento de la zona de libre comercio en el marco de la unin aduanera andina (sobre todo, la disminucin de obstculos no arancelarios al intercambio, tales como: inseguridad personal y para las mercancas, problemas en los sistemas aduanales, diferencias en normas tcnicas, utilizacin indebida de salvaguardas y de restricciones cuantitativas al comercio bilateral, retardos administrativos en la entrega de permisos sanitarios para importar, entre otras). Estas situaciones encarecen los costos de transaccin e impiden una mayor eficiencia en el intercambio y el logro de mayor creacin de comercio19. Mirando el camino recorrido y los logros alcanzados, el proceso de integracin econmica ha producido ms ganancias que prdidas para ambos pases; esto no debera ser olvidado por los gobiernos y dems autores responsables de conducir las relaciones polticas y econmicas entre Colombia y Venezuela. Ante las corrientes peligrosas que amenazan las relaciones bilaterales, debe prevalecer la idea de que en un mundo en el que la globalizacin se intensifica, la integracin econmica permite a ambos pases obtener beneficios superiores a los gastos.

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El acuerdo entre la CAN y el Mercosur: importancia e impacto en las economas suramericanas

Luis A. Toro G. La Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercado Comn del Sur (Mercosur) constituyen un espacio suramericano con significativo potencial, formado por ms de 17 millones de kilmetros cuadrados, con 341 millones de habitantes, un producto interno bruto superior a 1,2 billones de dlares y cuyas exportaciones se ubican en 134 millardos de dlares (El Nacional, 2000). Es un enorme espacio territorial, econmico y social que ofrece grandes perspectivas de crecimiento a nuestros pases y refleja, a su vez, un importante peso negociador para alcanzar una insercin ms favorable y competitiva en el escenario mundial. Luego de haber suscrito acuerdos de preferencias arancelarias con Brasil y Argentina, la CAN continuar las negociaciones para la creacin de una Zona de Libre Comercio con el Mercosur, las cuales debern concluir en enero de 2002. Los pases suramericanos, en su mayora miembros de la CAN y del Mercosur, tienen gran inters en este proceso; de ah la importancia de estudiar, a travs del anlisis de los flujos de comercio entre la CAN y el Mercosur, el impacto que sobre sus economas tendr la puesta en vigencia de un acuerdo de libre comercio entre estos dos importantes bloques de integracin suramericana.

El comercio intraindustrial y el potencial de integracin en Suramrica

El intercambio comercial de la gran mayora de los pases suramericanos se basa en un solo producto, por lo que es sumamente vulnerable a los cambios de los precios en el mercado mundial. En este sentido, es importante hacer nfasis en la insercin de dichos pases en los procesos de integracin de tal modo que les permita la promocin de sus exportaciones no tradicionales. El rea de libre comercio entre la CAN y el Mercosur es un buen instrumento para promover tal objetivo. El patrn de especializacin de los pases suramericanos ha sido superavitario en bienes primarios y deficitario en bienes industriales, dficit impulsado por el fuerte incremento de las importaciones de productos tecnolgicamente ms sofisticados; esta caracterstica del patrn de comercio ha tenido consecuencias negativas para su desarrollo econmico. En este contexto, la integracin regional aparece como una alternativa para mejorar la calidad del comercio y desarrollar nuevas ventajas competitivas que permitan superar ese patrn de especializacin. En tal sentido, los avances de los pases suramericanos deberan orientarse a travs de una profundizacin de los procesos de diversificacin que pueda producir un incremento de su comercio intraindustrial1 (CII), ya que el intercambio predominante en los pases suramericanos se caracteriza por ser bsicamente interindustrial2. Venezuela ha registrado uno de los ms bajos coeficientes de CII en el mbito de los pases miembros de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) en la dcada de los noventa; en 1999 slo supera a Per y Paraguay (cuadro 1). Dicho ndice

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sigue siendo bajo en el mbito de Amrica del Sur, alcanzando el mximo de 8 % en 1998, en contraste con ALADI, que registr el 26 % en el mismo ao. Esto se explica por el fuerte CII registrado por Mxico y ratifica la necesidad de profundizar la integracin econmica en Amrica del Sur para lograr un mayor grado de diversificacin en su estructura productiva.

Cuadro 1 ALADI Evolucin del comercio intraindustrial global*

Fuente: ALADI, Secretara General, ALADI/SEC/Estudio 130, 30 de diciembre de 2000. * ndice de Grubel y Lloyd, en base CUCI rev 2 a 4 dgitos.

Cuadro 2 Pases de ALADI Comercio intraindustrial con los restantes socios de ALADI

Fuente: ALADI, Secretara General, ALADI/SEC/Estudio 130, 30 de diciembre de 2000.

Argentina, Brasil y Uruguay, potenciales socios de la CAN en un acuerdo CAN Mercosur, mostraron los mayores ndices de CII global de Amrica del Sur en 1999 (cuadro 1). Esto es un importante indicador para vislumbrar un mejoramiento en el desempeo del CII andino mediante la transformacin de su estructura productiva y la posibilidad de disponer de un mercado de la magnitud del Mercosur.

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En el CII intrarregional de los pases de ALADI (cuadro 2), se observa una evolucin creciente del CII de Venezuela con Argentina entre 1995 y 1999, alcanzando 2.5 % en 1995 y 3.5 % en 1999. El flujo del CII de Argentina a Venezuela ha mostrado una tendencia irregular: 2.8 % en 1995, 6.6 % en 1990, 1.8 % en 1995, 3.5 % en 1998, para descender a 2.6 % en 1999. Esto ltimo puede explicarse por los efectos de la crisis asitica que afect ms a Venezuela que a Argentina por su condicin de pas monoexportador. El flujo de CII de Venezuela a Brasil muestra altibajos en la dcada de los noventa: 4.7 % en 1995, 6.7 % en 1998 y 4.5 % en 1999. Igual tendencia muestra el CII de Brasil a Venezuela: 2.5 % en 1995, 6.5 % en 1998 y 4.8 % en 1999. Se observa que el flujo de CII de Colombia a Brasil fue de 14.5 % y de Brasil a Colombia de 17 % en 1999. Similar tendencia, en menor grado, muestra Colombia con Argentina. Brasil es un mercado prominente para Venezuela, como se demostrar ms adelante, pero es conveniente reiterar la urgencia de diversificar las exportaciones venezolanas. Hasta 1999 la mayor parte de los flujos comerciales de Venezuela con Brasil estaba constituida por el comercio interindustrial. El ndice de CII de Venezuela con los pases del Mercosur no sobrepas el 13 %, alcanzado con Brasil en 1990; para los aos 1985, 1995, 1998 y 1999 dicho ndice no super el 7 % (cuadro 3).

Cuadro 3 Venezuela Comercio intraindustrial con los restantes socios de la ALADI ()

Fuente: ALADI, Secretara General, ALADI/SEC/Estudio 130, 30 de diciembre de 2000 () ndice de Grubel y Lloyd, en base CUCI Rev 2 a 4 dgitos

El mayor ndice de comercio intraindustrial de Venezuela se registra con Colombia, 31 % en 1999 (cuadro 3). Esto confirma la hiptesis de que el desarrollo de los procesos de integracin puede lograr el objetivo de una mayor diversificacin del comercio entre los pases. Con los miembros del Mercosur el mayor ndice lo mantiene con Brasil, le sigue Argentina y a gran distancia Uruguay y Paraguay. Se estima que el acuerdo de

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libre comercio entre la CAN y el Mercosur puede incidir en una mayor diversificacin de la oferta exportable venezolana hacia ese bloque de integracin. El anterior anlisis permite argumentar, por un lado, que un acuerdo de libre comercio entre la CAN y el Mercosur favorecera un mejoramiento del CII con Colombia. Por otro lado, conduce a la conclusin de que la estructura productiva colombiana est ms diversificada que la venezolana. Aun cuando pudiera ser beneficioso para Venezuela insertarse en el Mercosur, es importante considerar que el principal mercado para su CII es Colombia. El flujo de CII de Venezuela a Colombia es uno de los ms elevados en Amrica del Sur: 28 % en 1999; y de Colombia a Venezuela 30 % en ese mismo ao (cuadro 2). Venezuela debe buscar nuevos mercados que propicien el desarrollo del CII, sin descuidar a su principal mercado: Colombia. Tambin se debe sealar que el mayor CII de Venezuela entre 1985 y 1999 se registr con ALADI, en contraste al registrado con Estados Unidos y Canad, el cual muestra un ndice mucho menor (cuadro 4). Esto indica que Venezuela tiene mayor posibilidad de diversificar sus exportaciones a travs de su participacin plena en el rea de libre comercio entre la CAN y el Mercosur.

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Cuadro 3 Venezuela Comercio Intraindustrial con los restantes socios de la ALADI ()

Fuente: ALADI, Secretaria General, ALADI/SEC/Estudio 130, 30 de dicimbre de 2000 ( )Indice de Grubel y Lloyd, en base CUCI Rev 2 a 4 dgitos

Cuadro 4 ALADI Evolucin del comercio intraindustrial de Venezuela*

Fuente: ALADI, Secretaria General, ALADI/SEC/Estudio 130, 30 de dicimbre de 2000 e *Indice de Grubel y Lloyd, en base CUCI Rev 2 a 4 dgitos

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El desarrollo del CII tiene la importancia de reducir la dependencia actual del supervit primario para financiar el dficit en bienes industriales y, adems, facilitara el propio proceso de integracin debido a los menores costos de los ajustes en la estructura productiva asociados con este tipo de intercambio. Los determinantes del crecimiento del CII son variados, entre los ms relevantes estn aquellos factores directamente relacionados con la liberalizacin del comercio y, en particular, con los acuerdos comerciales y los procesos de integracin promovidos en los ltimos aos. En este sentido, se debe analizar la situacin particular de Mxico creada por el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN). Este acuerdo ha permitido a Mxico duplicar la proporcin de su CII en esta rea econmica. Otros ejes de alto CII se ubican en Colombia y Venezuela, Argentina y Chile (ALADI 2000: 4). Estos antecedentes deben considerarse al analizar los posibles beneficios para las economas suramericanas de la conformacin del rea de libre comercio entre la CAN y el Mercosur.

Las relaciones comerciales entre la CAN y el Mercosur

La relacin comercial entre la CAN y el Mercosur ha sido dinmica en los ltimos aos. Entre 1987 y 2000 el intercambio comercial entre los dos bloques creci a una tasa media de 7 %, al pasar de 2.201 millones de dlares en 1987 a 5.548 en 2000 (cuadro 5, grfico 1). En 1998 se observ un descenso en el intercambio, si se le compara con 1997, debido, en parte, a la disminucin en los precios de los productos transados por efecto de la crisis asitica que afect el intercambio comercial de ambos bloques en 1999, el cual disminuy a 16 % en comparacin con 1998. En el ao 2000 se observ una importante recuperacin en el intercambio comercial, que se increment en 33 % en comparacin con el ao anterior.

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Cuadro 5 Mercosur Comercio exterior con la Comunidad Andina (Millones de dlares)

Fuente: www.comunidadandina.org (Octubre de 2000 actualizada en Julio 2001) Comunidad Andina Secretara General, Sistema de Informacin Estadstica

Las importaciones del Mercosur de productos de la CAN crecieron a una tasa promedio anual de 10 % entre 1987 y 2000, al pasar de 670 millones de dlares en 1987 a 2.267 millones de dlares en el 2000 (cuadro 5). Las exportaciones tuvieron un comportamiento menos dinmico en comparacin con las importaciones al crecer en 6 % durante el mismo perodo. El dficit comercial de la CAN con el Mercosur se ha mantenido durante todo el perodo analizado. Sin embargo, su importancia relativa respecto al volumen de comercio es cada vez menor, excepto en 1998, debido a la crisis asitica (grfico 2). Esto se confirma al observar que entre 1999 y 2000 el volumen de comercio aument en 1.365 millones de dlares y el dficit en la cuenta corriente aument slo en 139 millones de dlares.

Fuente: cuadro 5

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Fuente: cuadro 5

En la estructura de las exportaciones de la CAN a los pases del Mercosur durante los aos 1998, 1999 y 2000, Venezuela es el mayor pas exportador. En 1998 export 737 millones de dlares, lo que signific el 49 %, le sigue Bolivia con 15 %, Per con 14 %, Colombia 13 % y Ecuador 9 % (cuadro 6). En 1999 Venezuela export al Mercosur 955 millones de dlares. Esto signific un aporte de 57 %; le sigue Colombia con 13 %, Per y Bolivia con 12 % y Ecuador 6 %. Para el 2000 las ventas venezolanas al Mercosur alcanzaron una cifra de 1.287 millones de dlares, lo que represent el 57 %. Le siguen Colombia con 16 %, Per y Bolivia con 11 % y Ecuador con 5 %. La firma de un acuerdo de libre comercio entre la CAN y el Mercosur podra aumentar la participacin de las exportaciones venezolanas en este mercado, y adems constituir un instrumento efectivo en el logro de una diversificacin de sus exportaciones.

Cuadro 6 Estructura de las exportaciones de la CAN hacia MERCOSUR (Millones de dlares)

Fuente: Comunidad Andina, Secretara General, Sistema Subregional de Informacin Estadstica.

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Cuadro 7 Estrcutura de las exportaciones del Mercosur hacia la CAN (Millones de dlares)

Fuente: Comunidad Andina, Secretara General, Sistema Subregional de Informacin Estadstica. Por otra parte, la estructura de las exportaciones del Mercosur hacia los pases de la CAN durante los aos 1998, 1999 y 2000, muestra a Brasil como el mayor pas exportador. En 1998 Brasil particip con el 56 %; Argentina aport el 38 %; Paraguay y Uruguay el 2 y 4 %, respectivamente (cuadro 7). En 1999 la estructura exportable del Mercosur hacia la CAN mostr pequeos cambios respecto al ao anterior: Argentina disminuy su participacin en 4 %, Brasil aument su contribucin en 3 % y Paraguay y Uruguay no presentaron cambios significativos. Para el ao 2000 se observ un aumento en la participacin de Brasil con respecto al ao anterior pues casi duplic a la de Argentina, que para el ao 2000 alcanz un 32 %. La participacin de Uruguay y Paraguay sigue siendo poco significativa. Adems, las exportaciones de la CAN hacia Brasil se triplicaron durante el periodo 1990 - 2000, exhibiendo una tasa media de crecimiento de 13 %, al pasar de 529 millones de dlares en 1990 a 1.791 millones de dlares en el 2000 (cuadro 8).

Cuadro 8 Estructura de las exportaciones de la CAN hacia Brasil (Millones de dlares)

Fuente: Comunidad Andina, Secretara General, Sistema Subregional de Informacin Estadstica.

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Cuadro 9 Estructura de las importaciones de la CAN desde Brasil (Millones de dlares)

Fuente: Comunidad Andina, Secretara General, Sistema Subregional de Informacin Estadstica.

Fuente: cuadros 8 y 9 La evolucin de las exportaciones e importaciones entre la CAN y Brasil muestra una tendencia creciente y una reduccin del dficit en la balanza comercial. Ello se explica, en gran medida, por el fuerte intercambio entre Venezuela y Brasil (grfico 3). Segn el origen industrial de los productos, las importaciones brasileas desde la CAN se caracterizaron por ser en un 57 % petrleo o productos derivados, 10 % productos de fabricacin de metales comunes, 9 % productos de la extraccin de minerales metalferos y 8 % sustancias y productos qumicos (BID, 1999: 7). Las exportaciones brasileas hacia la CAN son ms diversificadas si se tiene en cuenta su origen industrial. El 17 % de las ventas son maquinaria y equipo, el 15 % corresponde a vehculos automotores, el 14 % a productos de fabricacin de metales comunes, el 13 % a la fabricacin de sustancias y productos qumicos, el 5 % a maquinarias y aparatos elctricos, y el 4 % a la fabricacin de papel y subproductos (BID, 1999: 7).

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El dinamismo comercial entre la CAN y Brasil permiti que el 3 de julio de 1999 se materializara el Acuerdo de Preferencias Arancelarias3. Este acuerdo entr en vigencia a partir del 16 de agosto por un plazo de dos aos. Es el primero que suscriben los pases andinos como bloque, abriendo un abanico de oportunidades en un mercado de 265 millones de habitantes que mantiene intercambios comerciales superiores a los 3.000 millones de dlares, y adems constituye un avance hacia la creacin de una zona de libre comercio con la totalidad de los miembros del Mercosur. Este acuerdo presenta beneficios inmediatos para los pases de la CAN. Los empresarios peruanos, por ejemplo, adems de mantener todas las preferencias que existan en forma bilateral con Brasil, incluirn nuevos productos como esprragos, zinc aleado y tejidos de punto, entre otros. Ecuador, por su parte, podr duplicar y hasta triplicar las exportaciones a Brasil por una lista especial dentro del acuerdo, que permitir la desgravacin arancelaria para productos pesqueros ecuatorianos durante dos aos, lo cual favorecer especialmente las exportaciones de camarones. Adems ha logrado un cupo de exportacin de 1500 toneladas de pescado, a la par que se han mantenido las preferencias arancelarias a productos de exportacin no tradicionales. Venezuela ser beneficiada al ampliar las exportaciones en los sectores petrolero y qumico, no as en sus productos siderrgicos para los cuales retir las solicitudes de preferencias al no llegar a un acuerdo con Brasil. Las ventajas econmicas que puede derivar Venezuela del ingreso al Mercosur son limitadas; puede exportar algunos productos bsicos como cemento y cabilla, al norte de Brasil. Por su parte, Brasil puede inundar el mercado venezolano con productos de alto valor agregado y bajo costo relativo de transporte, desplazando del mercado a los productores venezolanos. El acuerdo favorece a Brasil que expandir su mercado para productos industriales y agrcolas y tendr acceso ms seguro al petrleo venezolano. Argentina recibir los mismos beneficios, en un grado menor. Venezuela, a cambio, recibe acceso al limitado mercado del norte brasileo. El balance sera diferente si Venezuela lograra negociar con el Mercosur condiciones que favorecieran su desarrollo productivo y le generaran empleo a travs de preferencias especficas y de un proceso prolongado de desgravacin, teniendo en cuenta el inters que reviste para sus socios potenciales (Francs, 1999). Colombia recibir preferencias para 1.727 productos, quedando fuera sectores sensibles de la economa colombiana, tales como el calzado, papel, electrodomsticos, azcar, arroz, lcteos y textiles. Para el sector agrcola los resultados del acuerdo son satisfactorios y no se vislumbran riesgos que afecten el aparato productivo. La CAN tambin suscribi un Acuerdo de Alcance parcial de complementacin econmica con la Repblica Argentina, el 29 de junio de 2000, con vigencia a partir del 1 de agosto del mismo ao. La estructura de las exportaciones intraregionales por circuitos de comercio de los pases miembros de ALADI (cuadro 10), muestra que el mayor comercio intrabloques para los aos 1997 y 1998 lo registra la CAN y el Mercosur. Las exportaciones intraregionales entre la CAN y el Mercosur ascendieron en el ao 1998 a 5.432 millones

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de dlares y en 1999 a 4.038 millones de dlares. Para los mismos aos las exportaciones intra CAN fueron 5.433 y 3.626 millones, respectivamente, lo que demuestra un mayor dinamismo comercial entre la CAN y el Mercosur que intra CAN, acentuado en el ao 1999. Esto permite suponer que un acuerdo de libre comercio entre ellos llevara a un fortalecimiento del comercio intra CANMercosur y podra constituir un instrumento efectivo en la promocin de una mayor diversificacin de la oferta exportable tanto de la CAN como del Mercosur. Adems, podra vislumbrarse la posibilidad de constituir un bloque suramericano. Esta perspectiva fue planteada en la Cumbre Sudamericana de Brasilia convocada por Fernando Henrique Cardoso y realizada entre el 31 de agosto y 1 de septiembre de 2000. Segn un borrador de la Declaracin final del encuentro los pilares sobre los que se construir la integracin suramericana sern la democracia, la infraestructura, el comercio, el combate contra las drogas ilcitas, la informacin, el conocimiento y la tecnologa. En dicho documento resaltan dos puntos: por un lado, la disposicin para establecer, en el plazo ms breve posible y antes de enero de 2002, una zona de libre comercio entre el Mercosur y la CAN. Por otro, ejecutar un plan de accin para mejorar la infraestructura y construir nuevas vas de comunicacin entre los 12 pases del subcontinente4 (Declaracin de Brasilia, 2001).

Un caso de estudio: Venezuela y el Mercosur

Despus del anterior anlisis, se concentra la atencin en la importancia e impacto que sobre la economa venezolana tendr la constitucin de un rea de libre comercio entre la CAN y el Mercosur. En el perodo 1990 - 2000 las ventas venezolanas al Mercosur crecieron a una tasa promedio anual de 14 %, al pasar de 345 millones de dlares en 1990 a 1287 millones en el 2000 (cuadro 11). El mayor valor de las exportaciones corresponde al ao 2000 y se explica por el aumento de las exportaciones de petrleo crudo y derivados por un valor de 1148 millones de dlares (CAN, 2001: 6). Las importaciones venezolanas desde el Mercosur crecieron a una tasa promedio anual de 10 %, al pasar de 426 millones de dlares en 1990 a 1.064 millones en el 2000. Al igual que las exportaciones, el valor ms alto lo registra el ao 2000 (cuadro 11). La balanza comercial venezolana presenta supervit en el ao 1994 y en los lapsos 19961997 y 1999-2000 (grfico 4).

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Cuadro 11 Intercambio comercial de Venezuela con el Mercosur (Millones de dlares)

Fuente: Comunidad Andina, Secretara General, Sistema Subregional de Informacin Estadstica

Fuente: Cuadro 11 Fuente: Comunidad Andina, Secretara General, Sistema Subregional de Informacin Estadstica

De los pases miembros del Mercosur, el principal socio comercial de Venezuela es Brasil. Se observa que la tasa media de crecimiento de las exportaciones e importaciones de Venezuela al y desde el Mercosur entre 1990 - 2000 coincide con la tasa media de crecimiento de las exportaciones e importaciones venezolanas al y desde Brasil (cuadros 11 y 12). Adems, la balanza comercial de Venezuela con Brasil en el perodo 1990 2000 presenta dficit slo en 1991, 1992 y 1993 (grfico 5). Ello indica claramente el inters que tiene para la economa venezolana una profundizacin de los

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vnculos econmicos con Brasil mediante la firma de un acuerdo de libre comercio entre la CAN y el Mercosur.

Cuadro 12 Intercambio comercial de Venezuela con Brasil (Millones de dlares)

Fuente: Comunidad Andina, Secretara General, Sistema Subregional de Informacin Estadstica

Fuente: cuadro 12

El intercambio comercial de Venezuela con Argentina ha sido poco dinmico durante la dcada de los noventa. La tasa media de crecimiento de las exportaciones venezolanas hacia Argentina en el lapso 1990 - 2000 ha sido negativa, -3 %, al pasar de 30 millones de dlares en 1990 a 23 millones de dlares en el 2000 (cuadro 13); las importaciones mostraron un crecimiento de 6 % pues pasaron de 134 millones de dlares en 1990 a 231 millones de dlares en el 2000 (cuadro 13). Adems, durante

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todo el lapso 1990 2000, Venezuela presenta una balanza comercial deficitaria con Argentina (grfico 6)

Cuadro 13 Intercambio comercial de Venezuela con Argentina (Millones de dlares)

Fuente: Comunidad Andina, Secretara General, Sistema Subregional Informacin Estadstica

Fuente: cuadro 13

El intercambio comercial de Venezuela con Paraguay durante la dcada de los noventa mostr mayor dinamismo que el experimentado con Argentina. Las ventas venezolanas a Paraguay en el perodo 1990 2000 crecieron a una tasa media de 10 %, al pasar de 0,93 millones de dlares a 2,47 millones de dlares en el ao 2000. Las compras venezolanas al Paraguay tuvieron un crecimiento promedio de 33 %, de 1,82 millones de dlares en 1990 a 31,35 millones de dlares en el 2000 (cuadro 14). La balanza comercial venezolana con Paraguay muestra una situacin deficitaria en todo el lapso 1990 2000, excepcin hecha de 1993 donde muestra un supervit de 6,81 millones de dlares (grfico 7).

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Cuadro 14 Intercambio comercial de Venezuela con Paraguay (Miles de dlares)

Fuente: Comunidad Andina, Secretara General, Sistema Subregional de Informacin Estadstica

Fuente: cuadro 14

De los pases miembros del Mercosur, Uruguay presenta el mayor dinamismo en su intercambio comercial con Venezuela en la dcada de los noventa. Las exportaciones venezolanas a Uruguay crecieron a una tasa media de 41 % en el perodo 1990 2000 y las importaciones experimentaron un crecimiento de 30 % en ese lapso (cuadro 15). La balanza comercial venezolana con Uruguay presenta saldos deficitarios en los aos 1994, 1995, 1997 y 1998; el resto de los aos muestra saldos superavitarios,

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destacndose el ao 2000 en el cual muestra un saldo favorable casi cinco veces superior al ao precedente (grfico 8).

Cuadro 15 Intercambio comercial de Venezuela con Uruguay (Millones de dlares)

Fuente: Comunidad Andina, Secretara General, Sistema Subregional de Informacin Estadstica

Fuente: cuadro 15

El anlisis precedente permite concluir que, adems de Brasil, Uruguay es el otro socio comercial importante de Venezuela en el Mercosur ya que, a pesar de ser es un pas relativamente pequeo en cuanto al volumen de comercio, ha podido dinamizar su comercio con Venezuela. Hasta ahora no existe una opinin uniforme con respecto a la importancia e impacto que para la economa venezolana tiene la creacin de un rea de libre comercio entre la CAN y el Mercosur. Los beneficios parecen obvios para la industria petrolera y el sector elctrico; no as para otros sectores industriales del pas. La incursin de Venezuela en

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los mercados de Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay se decidir dentro del acuerdo de libre comercio entre la CAN y el Mercosur, pero se har efectiva mediante el dinamismo y la participacin directa de los empresarios locales. Venezuela debe entrar al Mercosur para ampliar su frontera comercial dentro del actual proceso de apertura e integracin. No obstante, esta integracin debe darse dentro de un proceso armnico y coherente, revisando las asimetras existentes entre Venezuela y los pases que integran dicho mercado. La integracin de Venezuela con el Mercosur debera comenzar con el norte de Brasil, en cuya zona se ubican ciudades como Boa Vista, Manaos y otras importantes regiones; y Santa Elena de Uairn, Puerto Ordaz, Ciudad Bolvar, Maturn y otras ciudades del sur venezolano. La cercana de Venezuela y Brasil facilita el crecimiento del intercambio comercial debido a una similitud de gustos y a la facilidad para el establecimiento de vas de distribucin, ya que el costo de supervisin y de comunicacin disminuye en funcin de la distancia. Poblaciones como Boa Vista, Manaos y otras importantes regiones del norte de Brasil obtendrn beneficios dentro del acuerdo de libre comercio entre la CAN y el Mercosur debido a su proximidad con las fronteras venezolanas. En Brasil, los empresarios piensan que las economas venezolana y brasilea son complementarias y que se pueden desarrollar proyectos conjuntos que les permitan trabajar en terceros pases. Dentro de estos proyectos destaca la posibilidad de una asociacin entre Petrleos Brasileos S.A. (Petrobs) y Petrleos de Venezuela S.A. (PDVSA.), para constituir una empresa binacional que trabajara con la razn social de Petroamrica. Brasil y Venezuela desarrollan dos importantes proyectos de integracin fsica: la carretera que comunicar a Manaos con Venezuela y la interconexin elctrica entre la empresa venezolana del Gur y esa misma capital amaznica, zona franca e importante centro industrial brasileo. De lo anterior se desprende el inters particular que tiene Brasil en la integracin de Venezuela al Mercosur, as como su apoyo unilateral al mismo. Asociarse con el Mercosur es un excelente negocio para Venezuela y una oportunidad histrica para multiplicar el comercio, los negocios y las inversiones. Significara, sobre todo, consolidar sus vnculos con Brasil, pas al cual, en los ltimos aos, Venezuela ha dado la mayor prioridad en sus relaciones internacionales debido a la posibilidad de tener un comprador privilegiado de energa, relaciones stas que han experimentado una notable mejora en todos los niveles. La integracin al Mercosur le garantiza a Venezuela una gran cantidad de beneficios en materia de movimientos de mercancas, efectos en el consumo, economas de escalas, inversiones, etc. Por otra parte, Venezuela tiene mayor posibilidad de diversificar sus exportaciones a travs de su participacin plena en el rea de libre comercio entre la CAN y el Mercosur que si lo hace con otros bloques de integracin, como por ejemplo, el TLCAN. El objetivo de Venezuela debe ser la bsqueda de nuevos mercados que propicien el desarrollo del CII sin descuidar a su principal mercado, Colombia.

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Conclusin
Si se suma Chile, el Mercosur y la CAN, Sudamrica constituye un gran mercado de 340 millones de personas, que proyecta una nueva dimensin de la integracin latinoamericana con amplias perspectivas, no slo en trminos comerciales. La progresiva convergencia entre estas subregiones dar lugar a un espacio armnico y equilibrado que favorecer la insercin de estos pases en la economa mundial en una posicin competitiva y de incuestionable peso poltico en la escena internacional (Alegrett, 2001a). Como recomendacin final, es necesario que el poder de negociacin que puedan tener la CAN y el Mercosur frente al rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) se use para alcanzar acuerdos que trasciendan lo meramente arancelario y permitan a los productos de estos bloques sudamericanos tener facilidades de acceso a nuevos mercados. De no ser posible aproximarse en esta direccin, es preferible constituir un bloque suramericano sin el ALCA.

Referencias
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II Parte
La dimensin poltica y las relaciones exteriores en el regionalismo abierto. Aspectos polticos de la integracin andina: las relaciones Estado-sociedad civil a partir de los noventa. *
Ana Marleny Bustamante

Introduccin
El relativo bienestar econmico generalizado que se produjo a inicios de los 90 (OEA,1995), cuando el mundo empezaba a perfilarse como un lugar donde las fronteras y el Estado-nacin no seran otra cosa que una ilusin cartogrfica (Ohmae, 1995), ha empezado a perder mpetu y a ser cuestionado. El regionalismo abierto, enfoque aperturista coincidente con las polticas de ajuste estructural de corte neoliberal, dirigido a insertar los grupos de integracin regional en los mercados globales y a acelerar la globalizacin, comienza a ser confrontado. Tanto en los pases lderes promotores del proceso integrador como en los pases de menor desarrollo, se critica su impacto social negativo en la distribucin de la riqueza nacional. Ha aparecido tempranamente una divisin entre ganadores y perdedores; y consecuentemente, una oposicin a la aplicacin irrestricta de las polticas de ajuste que involucran la retirada del Estado, la asignacin de un papel central al sector privado y a los mecanismos de mercado tanto en lo domstico como en lo externo. En los pases que promueven el proceso integrador pases desarrollados la propuesta de integracin abierta es percibida como sinnimo de liberalismo econmico e instrumento que facilita la globalizacin de los mercados (Ohmae, 1995). La idea de la integracin en mercados globales ha cobrado fuerza y presencia en los pases partidarios del libre mercado. Se debate y analiza sobre la conveniencia de respetar la libertad individual y propiciar el bienestar general de la sociedad. En pases industrializados como Estados Unidos el impacto de la apertura est generando una creciente polaridad en los salarios y creando una clara divisin entre ganadores y perdedores (Kapstein, 2000). Se argumenta que la globalizacin est desplazando empresas y su consecuente oferta de empleo hacia lugares donde la mano de obra es

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ms barata y la proteccin al trabajador es inferior. Los efectos negativos en los sectores laborales y empresariales menos competitivos o que tradicionalmente han sido objeto de proteccin son analizados por Cline (1997), Collins (1998) y Rodrick (1997), entre otros. En los pases de menor desarrollo relativo, el agotamiento del impulso de liberalizacin econmica y la consecuente crtica tambin son evidentes. Ha disminuido el crecimiento del intercambio comercial de la dcada pasada, resultado inmediato del abandono definitivo del regionalismo cerrado y la sustitucin de importaciones (ALADI, 2001). En el caso de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) se produjo un aumento significativo del comercio intrasubregional desde 2.9 % en 1984 hasta 10 % en 1994 (US $3.340 millones) (OEA, 1995: 16-17). Sin embargo, la apertura comercial, la liberalizacin financiera, la reforma tributaria, la privatizacin de empresas pblicas, las reformas laborales y del sistema de pensiones, como parte de las reformas de ajuste estructural recomendadas por los organismos multilaterales, lejos de representar una mejora de las condiciones de vida de la poblacin ha afectado la ya desigual situacin distributiva. Por lo tanto, no resulta extrao que surjan escpticos u oponentes a la apertura y al libre comercio en estos pases de menor desarrollo relativo (ver Salgado, 1994 y Guerra Borges, 1996). Desde el punto de vista del impacto en los actores sociales, los procesos de apertura de los noventa estimularon la incorporacin de la sociedad civil tanto en el proceso de toma de decisiones como de su implementacin y supervisin. El argumento central era desviar y separar lo pblico de lo privado, colocar el mercado en el centro del escenario y asignarle un lugar secundario a los gobiernos nacionales y por ende al Estado (Gamarra, 1994). Se privilegi la fe en la iniciativa individual y en su potencial creador. No obstante, la sociedad civil no es un grupo homogneo y, consecuentemente, se corre el riesgo de su posible incorporacin parcial en movimientos polticos que no necesariamente favorecen la apertura y el regionalismo abierto. Esto se produjo incluso en los sectores productivos tradicionales: empresarios y trabajadores. Este ensayo se propone demostrar que, en los pases andinos, algunos grupos del sector productivo tradicional han empezado a oponerse al libre mercado, al regionalismo abierto y a la globalizacin actuando, aunque en pocos casos, para inhibir el proceso de apertura. Al mismo tiempo se examina en qu medida el Estado-nacin y su territorio continan siendo los instrumentos para contener los efectos negativos del libre mercado en su espacio y poblacin, frente a los cuales los gobiernos tienen responsabilidad inmediata (Agnew y Corbridge, 1995). El trabajo consta de tres partes. En la primera se analiza el Estado-nacin en el novsimo escenario global y su papel dual para responder tanto a los avances del regionalismo abierto, la globalizacin y el multilateralismo como para enfrentar los reclamos provenientes de algunos sectores sociales y lograr mantener sus atributos caractersticos. En la segunda parte, se intenta ejemplificar algunos casos en que los actores sociales del proceso productivo de los pases de la CAN han actuado polticamente para exigir la presencia del Estado en la defensa de sus intereses particulares. Esta accin poltica ha buscado atenuar la intensidad de la integracin

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regional y la globalizacin, y definir estrategias en las que tales actores productivos tengan espacio para su insercin. All se incluye la presin interna y externa al Estado. La tercera parte se dedica a la discusin y a las conclusiones.

El debate entre Estado-nacin, regionalismo abierto y globalizacin

El Estado y su red de funcionamiento son an un actor poltico importante y fundamental, a pesar de lo que para algunos son sntomas evidentes de erosin de su poder o soberana, resultado de los avances de la globalizacin o integracin regional. Desde el punto de vista terico, ni la globalizacin ni la integracin regional se promueven como una evolucin hacia una nueva estructura u orden poltico. Tampoco tienen aspiraciones de crear un orden que sustituya al Estado-nacin. El concepto de Estado no es rechazado por ninguno de estos procesos. Al contrario, el Estado y su red de funcionamiento contempornea se refuerzan en ellos, crecen y se desarrollan con ellos. La globalizacin es un fenmeno que envuelve mltiples niveles de anlisis: econmico, poltico, cultural e ideolgico, entre otros. Se considera la etapa de ms reciente evolucin de la historia, resultado de los avances de la ciencia, la tecnologa, las telecomunicaciones y la capacidad de expansin del capital, que empez a adquirir connotaciones visiblemente globales despus de 1989 con el inicio de la post Guerra Fra (Mittleman, 1997; Garret, 1998). En este trabajo se concibe la globalizacin desde su acepcin fundamentalmente econmica y por su papel en la reorganizacin espacial de la produccin, capaz de ejercer presin sobre las rgidas estructuras estatales, propias del modelo de Estado-nacin ideologizado y nacionalista en su origen. La incidencia de la globalizacin en el poder del Estado es analizada por autores como Cohen (1996), quien seala que la globalizacin es un proceso econmico de expansin de mercados, con efectos directos en la poltica y en el papel del Estado que se convierte en su principal vctima. Sin embargo, Sassen (1997: 46) en una cita de Ruggie (1993:143), afirma que los mercados globales y las estructuras corporativas transnacionales...no buscan reemplazar los Estados, aunque tienen el potencial para producir cambios fundamentales en el sistema de Estados. Para Sassen (1997), lo importante es que el capital global ha formulado demandas al Estado-nacin y ste ha respondido mediante la promocin de nuevas formas de legalidad. El Estado ha dirigido su atencin hacia dimensiones especficas de integracin de los mercados internacionales, como el comercio de bienes y servicios, la multinacionalizacin de la produccin y la movilidad del capital financiero, ante los cuales, productores e inversionistas han mostrado su preocupacin. La respuesta fue el fortalecimiento del uso de incentivos para mitigar las distorsiones del mercado y redistribuir el bienestar y el riesgo. No obstante los sealamientos anteriores, desde el punto de vista terico, actualmente tambin se debate si los mercados globales estn afectando significativamente el poder del Estado-nacin, no slo de los pases menos desarrollados sino tambin de los desarrollados. Garret (1998) afirma que a pesar de los efectos del comercio, la multinacionalizacin de la produccin y la internacionalizacin

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de los mercados financieros sobre la autonoma nacional, la globalizacin no ha impulsado una carrera desmedida en contra del Estado. Los gobiernos continan teniendo la capacidad y la posibilidad de utilizar polticas intervencionistas, ampliar sus economas pblicas por razones estratgicas sin necesariamente afectar su competitividad internacional o presionar a los productores multinacionales para que abandonen el pas (1998: 823). Cabra preguntarse si las reacciones antiglobalizacin son parte de la dialctica que acompaa a toda etapa de cambios extraordinarios. Respecto a la incidencia de la integracin en el poder del Estado, en un trabajo anterior se sealaba que la integracin y el regionalismo influyen en el Estado-nacin de distintas formas, segn sea la fortaleza del Estado, el tipo y el grado de integracin alcanzado (Bustamante, 1998). Se afirmaba asimismo, que pases de escaso desarrollo, como los andinos, podran estar ms expuestos a los efectos negativos de la globalizacin que a los de la integracin regional, la cual produce erosiones sustanciales en la soberana de los Estados cuando alcanzan un estadio avanzado de integracin regional. En el caso de la Unin Europea (UE), nica experiencia de integracin que ha avanzado lo suficiente como para plantear el hipottico debilitamiento del Estado-nacin, el trnsito hacia una eventual Europa federal o unitaria no vislumbra la eliminacin del orden poltico tpico del Estado-nacin. El debate en torno a si la UE evolucionar hacia un Estado federal o unitario es una constante entre los federalistas y unionistas (Burgess, 1989; Hoffman, 1982; Cziempel, 1992) cuyo tpico principal de discusin es la caracterstica que adquirir ese Estado por crearse. El poder del Estado ha tendido a asociarse con la capacidad soberana que tiene para desempearse independientemente en el escenario internacional. En consecuencia, soberana y Estado son conceptos ntimamente vinculados. Aunque parece que la nocin de soberana se utiliz antes que la de Estado, el uso de los dos trminos convergi hasta tal punto que la soberana se convirti en un atributo que define al Estado (Hinsley, 1986). La soberana implica la existencia de una autoridad final y absoluta en un territorio y sociedad definidos. Desde el punto de vista clsico y terico no existen argumentos que permitan sealar que existen Estados con erosiones de soberana, en parte porque este dilema no se planteaba durante el perodo de formacin de los Estados. Se supona que todos tenan un status semejante y que eran igualmente capaces de beneficiarse del orden econmico liberal. La divisin entre desarrollo y subdesarrollo no exista tampoco como criterio de demarcacin econmicosocial y la soberana era indivisible (Jackson, 1990). Estudios empricos permiten explorar la integracin supranacional y el Estadonacin en el escenario internacional o global. Se trata de analizarlo en su rea de estudio: el mundo actual, en su compleja red de relaciones, antes que pretender elaborar un conocimiento inmutable. Esta perspectiva acepta que la soberana puede ser porosa y relativa. El mundo est cambiando y los Estados estn siendo presionados para que se transformen y sean ms abiertos. El Estado, independientemente de su poder, no est aislado, es permeable y no puede ignorar el poder de los dems Estados. Participa

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en el sistema internacional, aunque sea en un papel pasivo. El desarrollo de las comunicaciones, el comercio, la defensa y la seguridad y las actividades de las empresas transnacionales, entre otros, lo obligan a ello. Los Estados pueden ser fuertes o dbiles, independientes o dependientes en la medida en que pueden o no mantener su autonoma econmica. A pesar de su posible debilidad en las relaciones internacionales, el Estado moderno capitalista, como instrumento de dominacin, justifica su existencia y utilidad en la medida en que cumple su funcin de organizador, sistematizador y conservador del poder. Esta funcin es idntica para pases ms o menos fuertes. En principio, todo Estado, clase dominante o institucin de dominio se propone ser fuerte para robustecer sus atributos bsicos, en consecuencia, disminuir su vulnerabilidad. No tendra fundamento pensar, al menos desde el punto de vista formal, que las lites de los pases andinos no estn interesadas en integrar sus territorios o controlar, igualmente, a su poblacin. Si bien es cierto que la situacin de dependencia, vinculacin y distorsin de las clases dominantes de estos pases inciden negativamente en sus funciones de clase, tpicas del modelo de produccin capitalista, no es menos cierto que existen otros factores como la escasez de recursos, las particularidades de los territorios y la distribucin de la poblacin, entre otros, que tambin actan como inhibidores del propsito de consolidar un Estado capitalista de primer orden. Igualmente, a medida que el Estado se desarrolla y cumple sus objetivos bsicos de coaccin y decisin poltica e ideolgica en funcin de estrategias de nuevo tipo, tampoco puede identificarse absoluta e incondicionalmente con una clase ni menos an subordinarse a una clase en particular. Todo Estado debe responder tambin, en cierta medida, a los intereses generales de la sociedad, actuar como rbitro, encarnacin y realizacin del orden, la justicia y el bien comn (Kaplan, 1983: 30). Se requiere que funcione o lo pretenda de una manera automatizada, independiente y superior para constituirse en fuerza dominante de la sociedad antes que en mero instrumento de una o varias clases. El impulso dado a la apertura en los aos noventa relanz, una vez ms, el debate en torno a la funcin que debe desempear parte de la poblacin del Estado, a la cual empez a denominarse sociedad civil. El inters era estimular su creciente participacin en el proceso de toma de decisiones econmicas y polticas. Se solicitaba deslindar lo pblico de lo privado, establecindose una clara distincin entre lo estatal y lo privado. Segn Friedman (1982), el capitalismo tendra que ser reinventado y el papel del Estado reducirse a las funciones propias de defensa, ley, orden y derechos de propiedad, dejando espacio para que lo privado desplace lo estatal o pblico en el orden econmico. A lo privado, actuando individualmente o en el mercado, se le denomin sociedad civil, otorgndosele contornos flexibles que dependen de las interacciones con los distintos actores sociales organizados (Bejarano, 1996). Se plante que la sociedad civil del sector productivo deba organizarse bajo divisiones distintas a las clasistas caractersticas de los aos sesenta y setenta. El retraimiento del Estado y la creciente participacin de la sociedad civil es un indicador

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propio del discurso de los noventa. Los procesos de apertura motivan divisiones de la sociedad por razones ms globales, tales como gnero, estilos de vida, ambiente, desigualdad racial y conflictos blicos (Shaw; citado en Serbn, 1998:129), en vez de la clsica divisin entre opuestos. La nueva divisin internacional del trabajo impulsa a repensar y a actualizar las separaciones de clase. El tipo de integracin predominante en la dcada pasada, caracterizada por el predominio de asociaciones de libre comercio entre pases con sustanciales diferencias en sus grados de desarrollo econmico, se asemeja a lo que se intent adelantar con la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) en los aos sesenta. Al igual que entonces, se est generando, por oposicin, escepticismo y rechazo de algunos sectores que presionan a sus gobiernos para que acten como representantes de los intereses generales de la sociedad. El principio de responsabilidad inmediata cara a cara entre los gobiernos y su poblacin tiene an fuerza, porque la permanencia en el poder de los lderes depende de su electorado inmediato. En los pases andinos existe conciencia de la importancia que tiene la insercin en el escenario internacional, pero tambin se ha empezado a percibir que tal insercin sera menos perniciosa si, al mismo tiempo que se satisfacen las demandas externas, se consideran o compensan los sectores de la sociedad que sufren los efectos negativos inmediatos del regionalismo abierto y la globalizacin. Los gobiernos son los representantes ms cercanos de la poblacin y a quienes, en primera instancia, se les exige responsabilidad. Tiene sentido entonces que el Estado mantenga su papel de regulador, confirmando que esta creacin poltica tiene an un papel importante que desempear. A pesar del ataque agresivo contra el Estado, todava no ha aparecido la estructura poltico-econmica capaz de sucederle con xito como el rgano que cohesiona la poblacin, territorio y un gobierno nico creador de smbolos o identidades y valores comunes con una red de relaciones sociales propias. En los pases andinos, no han tenido aplicacin incondicional los programas de integracin abierta1 que generaron una aparente seguridad y satisfaccin a inicios de la dcada pasada. Tampoco han tenido puerta franca el liberalismo, la apertura y la aplicacin de los programas de ajuste estructural impulsados por los organismos multilaterales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) u otros foros como el Consenso de Washington. Parte de la explicacin se encuentra en el peso significativo que detenta an el Estado.

Los actores sociales del sector productivo en la integracin andina

El ao 1989 marc el inicio de la reactivacin del Grupo Andino2 y del abandono de la mayora de las premisas que otorgaban un papel protagnico al Estado. Ese mismo ao Venezuela decidi aplicar las reformas asociadas al Consenso de Washington y a la tesis del regionalismo abierto promovida por la CEPAL. La tendencia neoliberal que se haba instalado tempranamente en Bolivia (1985) cataliz la voluntad de los lderes de la regin y sus decisiones polticas. Como resultado del cambio de estrategia econmica,

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Colombia y Per se unieron al espritu reformador en 1990 y 1991, mientras que Ecuador era considerado un no reformista3. Adems, la Iniciativa para las Amricas (1990) y la Cumbre de las Amricas de 1994, recomendaban profundizar la flexibilizacin de las normas que obstaculizan el comercio y la convergencia de los procesos de liberalizacin comercial (Porter, 1990; IRELA, 1994). En la Cumbre de las Amricas, 34 pases del continente, entre los que se encontraban los andinos, acordaron: ...Empezar de forma inmediata (...) la introduccin de medidas para la construccin del rea de Libre Comercio para las Amricas (ALCA) para el ao 2005, mediante la eliminacin progresiva de las barreras comerciales en el trfico de bienes y servicios y la conclusin de acuerdos sobre medidas relacionadas con el comercio, tales como subvenciones, inversiones, propiedad intelectual, normas de origen, garantas, resolucin de disputas y normas sanitarias... (IRELA, 1994:1) Para alcanzar estas metas, los pases de la CAN deban continuar su proceso de apertura. Y estaban dispuestos a ello. El libre comercio les estaba demostrando que la contraccin de los aos ochenta poda superarse con reformas econmicas, la liberalizacin del comercio exterior y la promocin de las exportaciones. La reforma comercial signific una drstica reduccin arancelaria y, para 1995, el arancel promedio de Colombia, Venezuela y Ecuador era menor a 12 %, en Bolivia se acercaba a 10 % y en Per bordeaba 18 % (Romero, 2001:79). Esto produjo un incremento en el intercambio intra-zonal. Las exportaciones intrasubregionales aumentaron de 1.023 millones de dlares en 1980 a 4.718 millones en 1995 (CAN, 2000). El comercio intrarregional continu creciendo hasta 1998. Durante el perodo 1992-1998 el intercambio comercial entre Colombia y Venezuela, los dos pases andinos con mayor intercambio, alcanz el rcord de 2.301 millones de dlares, pero a partir de 1998 empez a declinar (Gutirrez, 2000:7). El comercio intrarregional en la CAN comenz a perder dinamismo cuando se agotaron las reas en que haba competitividad aparente. Al profundizarse paralelamente la recesin econmica, la dinmica comercial sufri un nuevo impacto. A partir de 1998, el intercambio comercial disminuy sensiblemente al variar la participacin porcentual de la exportacin intracomunitaria del 14 % al 9 % entre 1998 y 1999 (ALADI, 2001). Por otra parte, los resultados de la reforma muestran que la participacin de los pases andinos en el mercado mundial de importaciones disminuy de 1,28% en 1985 a 0,9 % en 1998. La subregin aument sus importaciones respecto a sus exportaciones llevando a continuos dficits de cuenta corriente (que pas de 4 % en el perodo 1983-1990 a -4,3 % en 1995-1998). De igual manera, se generaron crisis financieras y bancarias en todas las economas andinas (Romero, 2000: 87-93). En el sector financiero, Venezuela inici sus reformas en 1989, Bolivia, Colombia y Per lo hicieron en 1990, mientras que Ecuador comenz en 1992. La privatizacin del sector fue realizada ms activamente por Bolivia y Per, mientras que los otros tres pases fueron menos privatizadores, pues an persistan dudas, que se mantienen,

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sobre la conveniencia de vender la mayora de los activos del patrimonio estatal. La transformacin del sistema de pensiones se complet en Bolivia, Per, Colombia y Venezuela entre 1993 y 1998, mientras que en Ecuador se encuentra prcticamente estancada (Romero, 2001: 79-80). La reduccin de la dinmica econmica empez a asociarse, por parte de algunos lderes polticos de la regin, al fracaso del neoliberalismo y, en consecuencia, de la apertura, del regionalismo abierto y la globalizacin. El presidente Chvez de Venezuela no slo ha propuesto en su discurso una integracin alternativa en oposicin a la integracin a los mercados globales, sino que ha realizado algunas acciones para restringir las importaciones y establecer lmites a la liberalizacin del comercio que se vena imponiendo hasta 1999. Si bien es cierto que el programa de reformas invitaba a la sociedad civil a comprometerse directamente con la integracin andina, esto estaba dirigido a aquellos sectores proclives al proceso de apertura y, especialmente, a los actores del sector productivo. Se desestim la incorporacin de otros actores como agentes capaces de movilizarse y de tener influencia en el proceso de integracin. Los actores emergentes4 que se estaban activando en la escena poltica y econmica, fueron ignorados como agentes con capacidad de movilizacin. En general, se supuso que la movilizacin de los actores productivos sera favorable a la apertura y se excluy la eventualidad de que en algn momento, parte importante de ellos pudiese organizarse contra el proceso mismo. Luego del perfeccionamiento de la unin aduanera en 1994, la CAN se propuso profundizar la integracin neoliberal a travs de medidas como la libre circulacin de factores y de las inversiones. El problema fue que no todos los actores sociales estaban de acuerdo con algunas decisiones como la del libre trnsito de mercancas y que existan intereses heterogneos entre los pases como para hacer respetar y cumplir las Decisiones de la Comisin del Acuerdo de Cartagena. Un caso que tuvo relevancia nacional e internacional en la regin, contra el avance inesperado de la integracin andina, fue la accin de los pequeos empresarios de transporte de carga pesada de la frontera del estado Tchira la ms activa entre Colombia y Venezuela quienes presionaron al gobierno venezolano para que suspendiera unilateralmente la Decisin 399 de la Comisin aprobada en 1997. Esta Decisin establece la libre prestacin del servicio de transporte internacional de mercancas por carreteras entre los pases del Acuerdo y debe sustentarse en los principios de libertad de operacin; acceso al mercado; trato nacional; transparencia; no discriminacin, igualdad de tratamiento legal y libre competencia (Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, 1997: 25-52). Aunque los transportistas de las fronteras de los pases andinos en general sintieron el impacto negativo de la Decisin, slo los del estado Tchira en Venezuela manifestaron visiblemente su descontento. En la prctica estaban siendo excluidos del proceso de apertura comercial, pues su existencia como transportistas de y en la

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frontera se justificaba en la medida en que el efecto barrera del lmite y la frontera se mantena. Al entrar en vigor la Decisin 399 y la unin aduanera, el efecto barrera disminua y, en consecuencia, la importancia de los transportistas de la frontera, mientras que los flujos comerciales entre los pases aumentaban y los industriales y transportistas del centro del pas se beneficiaban de la integracin econmica. Los transportistas del estado Tchira y del Departamento Norte de Santander en Colombia manifestaron su inconformidad en 1998 ante sus gobiernos, pero fueron ignorados. En 1999, los transportistas tachirenses fueron ms agresivos y paralizaron el trnsito de mercancas entre los dos pases con un paro general. Esta accin fue respaldada por el resto de la poblacin del estado, especialmente de la zona de la frontera, que no lograba adaptarse a la nueva realidad comercial. Los transportistas de la frontera5 exigieron al gobierno venezolano la suspensin unilateral de la Decisin (Repblica de Venezuela, mayo de 1999). Cuando el movimiento se radicaliz, con amenaza de respaldo nacional, el gobierno venezolano suspendi unilateralmente la Decisin. Esto evidencia que, ciertamente, el Estadonacin, alegando la obligacin de garantizar el derecho de trabajo de sus nacionales y su responsabilidad con los ciudadanos en primera instancia, puede optar por desacatar o transgredir una Decisin que, segn el Derecho Comunitario Andino, es de obligatorio cumplimiento por parte de los pases miembros. Con esta decisin unilateral, Venezuela se expuso a ser sancionada por el Tribunal Andino de Justicia, pero asumi su compromiso con sus nacionales en primera instancia. Para este grupo de transportistas, el Estado, en vez de remover los obstculos al funcionamiento eficiente de las fuerzas del mercado y de soslayar su papel interventor, debera continuar ejerciendo un papel activo en la economa. Como puede observarse, los empresarios no slo favorecieron la apertura, sino que un sector se opuso a que el Estado abandonara su papel de mediador y distribuidor de riqueza, para evitar que los desequilibrios de poder y de tipo econmico-espacial afectaran a la poblacin fronteriza. En sntesis, algunos empresarios, activados polticamente, reclamaron medidas compensatorias del Estado. Esto se ha repetido a lo largo de la historia. Ocurri en el siglo XVIII cuando sectores productivos en pases como Francia rechazaban la integracin de los mercados, alegando su impacto negativo en los mercados domsticos. En el siglo XX, con el Estado keynesiano tambin se adopt una funcin de agente regulador de los desequilibrios econmicos en sectores importantes de la sociedad. En la UE, el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo de Desarrollo Regional (FEDER) cumplen esta funcin. En Estados Unidos el gobierno tambin utiliza recursos para proteger a los sectores afectados por la aplicacin de ciertas polticas econmicas. Un segundo ejemplo de actuacin de un actor productivo tradicional para solicitar una mayor accin del Estado es el sector laboral. ste utiliza vas nacionales e internacionales, e incluso tcnicas propias de la globalizacin. Desde la perspectiva laboral, los sindicatos y dems asociaciones gremiales, como actores sociales tradicionales han tenido una participacin limitada en la integracin andina. Ello podra

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explicarse, en parte, por los escasos avances de la integracin misma, pero tambin por los pobres vnculos que se han establecido entre las organizaciones sindicales y gremiales intrarregionales. Sin embargo, y a pesar de su ya tradicional exigua participacin, se encuentra entre los sectores ms activos en contra del regionalismo abierto, la apertura y la globalizacin, los cuales son percibidos como sinnimos. El planteamiento del retiro de la legislacin protectora de los derechos laborales y la creciente flexibilidad laboral promovida por el neoliberalismo, ha producido la reaccin sindical. La particularidad de esta reaccin es la aceptacin de argumentos, estrategias y tcticas de las organizaciones sindicales internacionales. Con ello se unen a los grupos anti-globalizacin y anti-integracin que, utilizando las herramientas que les brinda la misma globalizacin, la combaten. Ante su debilidad nacional y sub-regional, optan entonces por incorporarse a movimientos globales que combaten la apertura y que reclaman la permanencia de la funcin reguladora del Estado. La amenaza de la prdica neoliberal contra los sindicatos ha logrado que stos superen su secular fragmentacin. El Consejo Consultivo Laboral Andino (CCLA) ha asumido y comparte los planteamientos de organizaciones sindicales internacionales tales como la Confederacin Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), Organizacin Regional Interamericana de Trabajadores (ORIT), la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT), el Solidarity Centre y el Congreso Permanente de Unidad Sindical de Amrica Latina (CPUSTAL), que hasta los aos noventa parecan irreconciliables. Se oponen a la globalizacin, al ALCA y a la apertura comercial. La solicitud de firma de clusulas sociales y cartas sociales son temas compartidos como alternativas ante tales amenazas. A pesar de que los gobiernos de la CAN han descartado en sus agendas de integracin los temas sociolaborales, el Parlamento Andino ha aprobado la Carta Social Andina (Gonzlez, 1994). En ella se incorporaron temas propios del lenguaje de los noventa como la participacin de la mujer, la garanta de los derechos sociales a la infancia, la familia y las poblaciones indgenas, entre otros, e igualmente se exhorta a los gobiernos a desarrollar polticas de nutricin y salud, trabajo y seguridad social. La incorporacin de nuevos temas por parte del sector laboral demuestra que los sectores dbiles estn explorando otras reas de participacin que les permitan mantenerse como actores importantes en la nueva realidad laboral derivada de los cambios en los sistemas de pensiones y la seguridad laboral, entre otros. Es bien conocido que el sector laboral ha perdido su capacidad de convocatoria por las bajas tasas de sindicalizacin. Por ello, adems del soporte que pueda brindar el Parlamento Andino, que como instrumento de decisin poltica tiene poco peso para ser indicativo del compromiso real de los gobiernos, los sindicatos continan solicitando a sus gobiernos la firma de Clusulas o Cartas Sociales cada vez que se tomen decisiones de integracin regional, se decida la instalacin de empresas transnacionales en los pases o se acepten inversiones extranjeras. Adems, la incorporacin a grupos antiglobalizacin globales puede hacer que los gobiernos revisen sus planteamientos, o el ritmo de la apertura, otorgando mayor libertad o poder de maniobra al Estado-nacin frente a la globalizacin. En este sentido, el estudio de Sassen (1997) sobre la capacidad de adaptacin y respuesta del Estado ante la globalizacin pueda ser pertinente.

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En general, los grupos antiglobalizacin han logrado reunir representantes de los pases desarrollados y subdesarrollados que han estado presentes de forma activa en Seattle, Praga o Qubec, para exigir, en nombre de los perdedores, que la integracin se efecte de forma ms social y humana, que se mejoren las condiciones de vida de los trabajadores y el medio ambiente, entre otros temas. Los gobiernos y sus lderes han empezado a reconsiderar su estrategia econmica y parecen estar mostrando, al menos en el discurso, una mayor sensibilidad social que seguramente ser tambin asumida por los pases andinos. Prueba de ello son las distintas declaraciones y acciones del presidente Chvez de Venezuela.

Conclusiones
En los pases de la CAN, el fortalecimiento y reconocimiento de la sociedad civil, como actor del proceso de integracin, ha permitido el desarrollo de posiciones contrarias al regionalismo abierto y la globalizacin. Se ha reivindicado la intervencin del Estado para intentar regular los efectos perjudiciales de estos procesos en los sectores sociales ms desfavorecidos. Esto evidencia la existencia de una especie de razn dialctica entre las demandas de los promotores del neoliberalismo y del retiro o desaparicin del Estado y la creciente incorporacin de la sociedad civil, cuyo resultado permite sealar que el Estado-nacin tiene an un papel importante que desempear. Despus de todo, los gobiernos son los representantes ms cercanos de la sociedad y a quienes, en primera instancia, se les exige responsabilidad. No obstante, tambin es cierto que no existe una clara intencin ni desarrollos tericos suficientes como para afirmar que la integracin o la globalizacin buscan crear una estrategia polticoadministrativa diferente al Estado. Aunque la prdica del neoliberalismo favorece la apertura y el mercado en la toma de decisiones econmicas y polticas, sta no se ha concretado de forma absoluta en la CAN. Una parte importante de los actores sociales del proceso productivo tiene limitaciones para participar activamente en el diseo e implementacin de polticas econmicas. En primer lugar, el Estado es el componente ms desarrollado, articulado y con mayores recursos en estos pases. Adems, tradicionalmente el Estado ha legitimado y respaldado slo a los sectores econmicos que considera que le ayudan a aplicar proyectos especficos. En segundo lugar, como lo demuestran los ejemplos expuestos, lo estatal est inhabilitado para adelantar polticas econmicas al margen de importantes sectores sociales. En tercer lugar, el Estado en la subregin est ampliamente ideologizado, lo que genera modificaciones en sus proyectos y planes de desarrollo con los cambios de los gobiernos. Finalmente, los empresarios o trabajadores buscan principalmente utilizar la estructura del Estado para lograr sus propsitos, pero no pretenden en esencia apoderarse de ella. El Estado en los pases andinos se caracteriza por una dualidad cuya manifestacin es, por un lado, su relativa fortaleza frente a lo privado o a algunos sectores de la sociedad civil, pero, al mismo tiempo, es un Estado vulnerable externa e internamente. Ante una coherente capacidad de movilizacin nacional o internacional de la sociedad civil logra sobrevivir; pero no puede mantener la coalicin y fortaleza necesarias para la aplicacin exitosa de un proyecto a largo plazo como lo es la integracin regional de nuevo tipo.

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Prerrogativas estatales e integracin regional: la supranacionalidad como condicin necesaria de la lgica distributiva Un ejercicio comparativo entre la Unin Europea y el Mercosur
Marcelo de A. Medeiros Cuando existen ventajas para cooperar, son posibles todos los tipos de acuerdo que beneficien a cada una de las partes, en comparacin a una cooperacin inexistente. Es preciso preguntarse entonces si la reparticin de los beneficios es justa y aceptable, y no nicamente si existen beneficios para todos los interesados Amartya Sen1

Introduccin
El desmantelamiento del Estado-nacin a lo largo de las ltimas dcadas ha generado un incremento considerable de la entropa en la arena internacional. En un intento de crear un nuevo orden y de reducir el caos existente, la unidad de supervivencia en la concepcin de Norbert Elias (1987) parece dislocarse de la secular frmula wesfaliana hacia un paradigma an en construccin encarnado por los procesos de integracin regional. Sin embargo, se observa la aparicin de estos procesos como agentes catalizadores de la insercin de un Estado-nacin decadente en el sistema internacional. Las sociedades nacionales procuran reducir el impacto del fenmeno de la globalizacin mediante el refuerzo de los espacios de integracin que deben asumir, en adelante, un papel reivindicado en otros tiempos por los Estados-nacin, pues stos se encuentran, en realidad, superados por una construccin econmica que trasciende sus fronteras. Se constata, entonces, la conformacin progresiva de un desfase entre lo poltico y lo econmico, que se manifiesta en la incapacidad del Estado-nacin de ejercer sus prerrogativas histricas. En su doble misin -la de agente que disea e implementa las polticas pblicas- los espacios de integracin dudan an entre una cooperacin con trazos confederales y una integracin con vocacin federal. Debido a un ejercicio absoluto de la soberana que perdura desde hace ya varios siglos, el Estado-nacin tiene dificultades en abdicar su poder, a pesar de estar consciente de que su supervivencia pasa por la va de la integracin regional. La lgica supranacional se confronta as a la lgica intergubernamental, la primera evocando la necesidad de eficiencia y de un poder poltico capaz de subyugar a las fuerzas econmicas; la segunda apuntando sobre la necesidad de respetar las particularidades nacionales y la prctica democrtica.

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En este contexto, este ensayo se propone examinar el lugar de las regiones perifricas en el seno de los procesos de integracin regional, en la medida en que son ellas las que ms dependen de los poderes pblicos sean ellos estatales o supraestatales. Se parte de la hiptesis de que la ausencia de instancias supranacionales dificulta la distribucin de las ganancias obtenidas por la dinmica integracionista y que las diferencias intrarregionales pueden ser acentuadas si no se instauran mecanismos de compensacin. Para realizar este estudio, se escogen a la Unin Europea (UE) y al Mercado Comn del Sur (Mercosur) como unidades de anlisis. La cuestin de la soberana es considerada en primer lugar con el objetivo de examinar la pltora de interpretaciones que se han forjado durante siglos en torno a su gnesis. Enseguida, se analiza el fenmeno de la integracin regional desde una perspectiva terica, intentando asociarlo, pari passu, a la crisis del Estado-nacin y a la nocin de supranacionalidad. En un tercer momento, se introduce el problema de la multitud de periferias en los diversos modos de regulacin de la UE y del Mercosur para, finalmente, desembocar en el estudio de la lgica distributiva. Algunos elementos de reflexin son expuestos en la conclusin.

La cuestin de la soberana
Sin duda emblemtica, la cada de Constantinopla, en 1453, cristaliza un conjunto de metamorfosis que, paulatinamente, anuncia la conformacin del Estado-nacin moderno. Sus races ms profundas se nutren del patrimonio helnico-romano, reinterpretado durante la edad media por el prisma de hombres de la iglesia como Duns de Escoto y Guillermo de Ocam, y por legos como Marsilio de Padua, y posteriormente Nicols Maquiavelo, Juan Bodino y Thomas Hobbes. Retomando el postulado aristotlico que considera al hombre naturalmente propenso al juego social e inserto en la construccin dualista cristiana, el Doctor Angelico forja la idea del individuo simultneamente miembro de la ciudad temporal humanitas y de la ciudad espiritual christianistas. La primera pertenece a un orden delegado, de causas secundarias, accesible a travs de la razn, que permite el descubrimiento de las reglas de la ciudad justa y elabora as un derecho natural que se impone al prncipe, pero que le confiere el control de sus sbditos y, en consecuencia, la obtencin de la obediencia civil. La segunda, al contrario, sugiere una ciudad mstica y sobrenatural, anclada en la revelacin y accesible mediante la fe y no por la razn. Estas reflexiones de Santo Toms marcan la insercin de la razn y del jusnaturalismo en la historia del pensamiento occidental. Desde el punto de vista poltico, stricto sensu, refuerza de sobremanera la nocin de coexistencia de soberanas a saber: la autoritas, encarnada por el Papa, y la potestas ejercida por el prncipe introducidas precedentemente por los Sumos Pontfices Gelasio I y Gregorio VII (Badie, 1987). Sin embargo, esta dualidad de jurisdiccin, fundada en la idea de naturaleza y razn humana, reposa en el argumento de la limitacin de la soberana omnipotente de Dios. Para enfrentar tal dilema, Duns de Escoto y Guillermo de Ocam introducirn el concepto de voluntad. As como solamente la voluntad de Dios es capaz de discernir lo

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que es posible, siendo omnisciente, omnipresente y absoluta, la voluntad de los hombres crea el dominio temporal a travs del libre arbitrio. Tal ejercicio no se basa en la idea de naturaleza, sino en el principio de la solidaridad, calcndose en mecanismos contractuales y produciendo un derecho positivo. La va moderna franciscana anuncia, de esta manera, tres elementos constitutivos del Estado moderno: (i) la idea de voluntad contractual creadora de ciudad, introduciendo la temtica del contrato social, que ser posteriormente rescatada por Rousseau; (ii) la interpretacin del individuo como sujeto emancipado de la tutela comunitaria, (iii) la visin de un sistema normativo coercitivo derivado del ejercicio de la soberana (Badie, 1987). Marsilio de Padua es, sin embargo, a quien la va moderna debe su sistematizacin en el mbito poltico. En su Defensor Pacis, el telogo italiano combate las pretensiones de Juan XXII en el dominio temporal, erigiendo los principios individualistas y positivistas tratados antes por los franciscanos, esencialmente en un plano filosfico y teolgico. Es particularmente notable que Marsilio de Padua asocia la idea de voluntad al concepto de poder poltico, concibiendo este ltimo como la dinmica de las relaciones de fuerza entre los actores. Estas relaciones de fuerza entre los actores, no obstante, sern dirigidas en el seno del Estado moderno naciente por instituciones que se inspiran en los mecanismos eclesisticos de administracin territorial de la Curia. De hecho, la prctica administrativa de la Iglesia es la que familiariza las poblaciones a los dogmas de centralizacin y de representacin, consignndolas a asociar la competencia territorial y la jerarqua de las autoridades, por ejemplo, las dicesis, parroquias, etc. En consecuencia, las reflexiones polticas de Marsilio de Padua son tributarias, al menos provisionalmente, del modus operandi empleado por la Iglesia Catlica Apostlica Romana para administrar su patrimonio. Este mimetismo institucional, presente en la gnesis del Estado moderno, procura, en verdad, movilizar recursos simblicos y reales para instaurar un proceso de legitimacin que ste reivindica en la arena internacional frente a sus pares (Laroche, 1998). En ausencia de agentes reguladores como el Sacro Imperio Romano Germnico o los Estados Pontificios, la supervivencia del Estado moderno recae en su capacidad para responder a los desafos de un nuevo orden internacional. El pensamiento poltico emerge a lo largo de los siglos XV y XVI como resultado de una imbricacin entre, por un lado, las perspectivas holsticas e individualistas y, por otro lado, entre el derecho natural y positivo. An ms, de esta imbricacin surge una necesidad apremiante de conferir al prncipe un mximo de autoridad que ose tocar el sacrosanto poder de legislacin, hasta entonces sentado en la prctica consuetudinaria. Esto es lo que hace Nicols Maquiavelo al proponer la instrumentalizacin de la autoridad mxima en la persona del prncipe. Maquiavelo (19782) elabora un verdadero tratado de la ciencia del poder marcado por una opcin por la fe positivista y que establece las bases del poder soberano indivisible. Subsecuentemente, en la lnea de las ideas de Maquiavelo, Juan Bodino talla el concepto de majestas, concibindola como el poder absoluto y soberano del monarca

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(Bodino, 19863). En adelante, incluso si el espectro jusnaturalista y de las leyes divinas an se sostiene marginalmente sobre el Estado moderno rastro de la teologa medieval el rey asume el poder de legislacin y el papel de sumo soberano4. Si una distincin terica entre el Absolutismo y el Despotismo se impone y se muestra presente en el trato del ejercicio de la soberana por los pensadores de la poca, ella se hace, no obstante, de manera tenue en lo que concierne a sus prcticas respectivas. Thomas Hobbes, desarrollando nociones como la sediciosa opinio (que considera como revolucionaria la idea de que el individuo conserve el discernimiento entre el bien y el mal, correspondiendo este papel exclusivamente al soberano) o de imperium absolutum (que propone que el monarca es depositario de una soberana absoluta, hermticamente cerrada a toda ley exterior a ella) construye un Leviatn que encarna el nico medio de superar el estado de naturaleza que marca las arenas nacional e internacional5. Slo as el Estado puede perpetuar y garantizar la supervivencia de los individuos que lo componen. Naturalmente, esta tendencia absolutista del Estado moderno ser rechazada posteriormente por filsofos del calibre de John Locke, el Barn de Montesquieu o Juan Jacobo Rousseau, entre otros. El ejercicio interno de la soberana real parece entonces que se debe compatibilizar con los deseos de una sociedad civil cada vez ms consciente de su poder. No obstante, esto no significa que el poder soberano monoltico y endgeno sea cuestionado. Nociones tales como representatividad, delegacin de poder, mayora/minora, voto, entre otras, son desarrolladas, pero no interfieren en el goce pleno de la soberana por la autoridad plenamente constituida. Lo que se verifica es una tendencia que busca establecer un mecanismo para controlar el poder real -que se manifiesta, sobre todo, por el fortalecimiento de la autoridad parlamentaria- as como por una tentativa de crear dispositivos institucionales capaces de privilegiar el ejercicio pro tempore del poder, pero garantizando la estabilidad de su transicin. Locke establece la existencia de dos pactos: uno que se funda en la sociedad y es indisoluble, otro que establece un gobierno, pero que puede ser anulado. Es posible entonces una disolucin del poder poltico, mientras que la organizacin social perdura. El pueblo es omnipotente y detentador absoluto de la soberana, teniendo sta un carcter delegativo y revocable. El soberano existe solamente si contribuye a los fines del pacto social, respeta la ley natural y conserva la forma preestablecida de la convencin poltica inicial (Locke, 19516). Montesquieu (19737) forja una doctrina constitucional dominada por tres principios: (i) todo poder debe estar subordinado al respeto de la ley, (ii) el ejercicio del poder debe ser moderado y (iii) es necesario que el poder controle al poder (Ellul, 1999). Es en este contexto que Monstesquieu establece una divisin tripartita del poder dentro del Estado. Esta restringe, no obstante, al Legislativo y al Ejecutivo el ejercicio de la soberana; el Judicial asume simplemente el papel de control: El poder soberano no debe estar en manos de un rgano simple -un slo individuo o una cmara nica-. Debe ser conferido a un rgano complejo, constituido de diversos elementos diferentes y heterogneos, que encarnen principios y fuerzas polticas distintas que lo ejercern de forma conjunta, como un todo (citado en Ellul, 1999).

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Juan Jacobo Rousseau, menos institucionalista que Montesquieu, refuta la definicin hobbessiana del estado de naturaleza como estado de guerra de todos contra todos y se opone a la concepcin de Locke de una sociabilidad innata del hombre. Para Rousseau, el cuerpo poltico legtimo est compuesto por individuos autnomos, libres y con iguales derechos, que participan directamente en los asuntos del Estado y que forman, en su condicin de ciudadanos, el pueblo soberano (Baczko, 1987). Sin embargo, el ejercicio de la soberana por el pueblo se funda en la constitucin de una voluntad general, que es inalienable, indivisible y absoluta. Ella no es la sumatoria de las voluntades individuales, ni la voluntad de una mayora, sino que busca el inters general y el bien comn. En cuanto a la vertiente externa de la soberana, ella es tambin, en gran medida, preservada por el Estado moderno a lo largo de su historia, a pesar de algunos esfuerzos puntuales en sentido contrario. Los helenos ya haban concebido una frmula de compartir la soberana, primero a travs de las Anfictionas8, luego, las ligas y confederaciones, por ejemplo, la Anfictiona de Delfos, que reagrupaba a diez pueblos; la Liga de Delos, capitaneada por Atenas o la Confederacin Beocia, liderada por Tebas. Posteriormente, esta frmula es revisada, durante la Edad Media, con la Liga Hansetica o la Confederacin Helvtica, por ejemplo. Durante la construccin y la consolidacin del Estado moderno, el carcter externo absoluto de la soberana -que legitima la guerra- es puntualmente atenuado. Hugo Grocio, en su De jure belli ac pacis, se esfuerza en establecer principios reguladores capaces de evitar los conflictos blicos. En el mismo sentido, el Abad de Saint-Pierre, autor del Projet de la paix perpetuelle, preconiza una confederacin de Estados europeos, lo que inspira a Inmmanuel Kant a redactar, casi un siglo ms tarde, una obra homnima, que ejercera una influencia notable sobre el pensamiento transnacionalista. Ya en el siglo XIX, Henri de Saint Simon, a travs de su monumental De la rorganisation de la Socit europenne ou de la ncessit et des moyens de rassembler les peuples de lEurope en un seul corps politique en conservant chacun son indpendance nationale, preconiza una federacin europea capaz de forjar un equilibrio en un continente abatido por las guerras revolucionarias y napolenicas. Saint Simon afirmaba que Europa tendr la mejor organizacin posible, si todas las naciones que ella circunscribe, cada una gobernada por un parlamento, reconoce la supremaca de un parlamento general situado por encima de todos los gobiernos nacionales y revestido del poder de juzgar sus contenciosos. Como seala Christophe Prochasson (2001), Saint Simon hace la apuesta que es conveniente alejarse de la patria para mejor volver a ella.

En sntesis, se constata que el concepto de soberana en el pensamiento poltico occidental se encuentra vinculado a la formacin del Estado moderno. Es evidente la influencia grecolatina y medieval en algunos aspectos de este concepto. La concepcin dualista contempornea que supone la existencia de dos categoras de contexto el nacional y el internacional deriva de una prctica intelectual secular cercana a una nocin atomizada de la soberana (Hermet et al., 1996; Bobbio, 1996). Inicialmente, y durante varios siglos, griegos y despus romanos practicaron una soberana mitigada,

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que variaba de la ciudad-Estado independiente a un imperio mosaico repleto de autonomas.9 Posteriormente, durante los mil aos de oscuridad, germin una soberana dicotmica dividida entre los dominios espiritual y temporal. El siglo XX, marcado por las dos grandes guerras mundiales, por la consolidacin de los Estado-nacin como la Alemania de Bismark o la Italia de Garibaldi, es tambin el siglo de los catorce puntos de Woodrow Wilson, de la Sociedad de las Naciones, de la Organizacin de las Naciones Unidas y de los Tratados de Roma. Ello refleja, en lo que concierne a la soberana, la conjuncin de un patrimonio histrico milenario oscilante con una realidad coyuntural especfica que solicita nuevos tipos de modus vivendi entre los pueblos.

Del fenmeno de la integracin regional

El otrora todopoderoso Estado-nacin parece no responder ya, en cuanto organizacin poltica ptima, a lo deseado por los pueblos. La revolucin telemtica del ltimo cuarto de siglo precipita el fenmeno de la interdependencia, que se inicia luego de la cada de las potencias del eje, en una dinmica cada vez ms compleja. Norbert Elias (1991) indica que por todas partes del mundo, las tribus pierden su funcin autnoma de unidades de supervivencia () Numerosos Estados pierden en la multitud de la integracin creciente una parte importante de su soberana. David Mitrany, en el perodo de mayor fracaso de la Sociedad de las Naciones, desarrolla el paradigma funcionalista, anclado en una perspectiva utilitarista, en la cual lo poltico se haya subordinado a lo tcnico, y donde el Estado de Bienestar, sobrecargado, transfiere parcelas limitadas de su competencia a las instituciones transnacionales (Mitrany, 1948). Paul Taylor resume el pensamiento funcionalista de Mitrany: (los hombres) pueden ser alejados de su lealtad al Estado-nacin por la experiencia de una cooperacin internacional fructfera. La organizacin internacional establecida de acuerdo a los requisitos de la tarea a realizar (puede) incrementar las ganancias en el bienestar de los individuos ms all del nivel que se puede obtener por los Estados nacin. Los individuos y los grupos pueden aprender los beneficios de la cooperacin al crear interdependencias (y) minar las bases ms importantes del Estado-nacin (Taylor, citado en Griffiths, 1999). Mitrany innova, de esta manera, proponiendo una nueva forma de gestin del poder soberano. En el rastro de David Mitrany, Ernst Haas prolonga la reflexin sobre el funcionalismo, introduciendo la necesidad de crear instituciones supranacionales formales, aptas para encuadrar y estimular el spill over. Este estmulo es realizado por la accin de un rgano dotado de supranacionalidad representativa, que en el caso de la UE es encarnado por la Comisin. Adems de esto, si las instituciones comunitarias alcanzan una dinmica eficiente, ellas deben aplicar el voto por mayora en su proceso de toma de decisiones. Haas (1961) define la integracin como el proceso mediante el cual los actores polticos en los distintos marcos nacionales son persuadidos de cambiar

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sus lealtades, expectativas y actividades polticas hacia un nuevo centro, cuyas instituciones poseen o demandan jurisdiccin sobre los Estados nacionales preexistentes. Una vez que las instituciones estn construidas y el proceso en marcha, la integracin induce el debilitamiento de la soberana estatal, llevando la sedimentacin de un nuevo espacio pblico, nuevas lealtades y un nuevo imaginario socio poltico. Sin embargo, el impulso transnacionalista que caracteriz Los Treinta Gloriosos10 se reduce considerablemente a partir de la primera crisis del petrleo en 1974. Igualmente, el paradigma europeo de integracin sufre algunos reveses importantes, como la crisis del Asiento Vaco y el Compromiso de Luxemburgo11, que manifiestan las dificultades de implementacin de la integracin. Esta no progresa como se imaginaba, pues los diferentes Estados que participan en ella se encontraban atados a lgicas que superaban la arena europea. Se verifica, entonces, un retorno parcial y gradual de las premisas realistas, que se galvanizan a travs de la nocin de interdependencia compleja concebida por Robert Keohane y Joseph Nye (1972). Ellos constatan una multiplicacin de las interacciones internacionales pero, al mismo tiempo, observan que existe una distincin clara entre relaciones polticas que incluyen la posibilidad del recurso a la fuerza y transnacionales en las que al menos uno de los actores presentes no es un agente gubernamental. Estas interacciones mltiples se dividen en cuatro categoras (ver Roche, 1997): informacin, comercio de mercancas, flujos financieros y libre circulacin de personas e ideas. Introduciendo, posteriormente, los conceptos de sensibilidad medida a corto plazo y vulnerabilidad medida a largo plazo Keohane y Nye (1977) rompen con la dicotoma milenaria entre poltica interna y externa. La interpenetracin creciente de las actividades transforma la frontera en una isobara poltica, en la que procesos osmticos violan el hermetismo de antao. Es necesario recordar tambin que, en una tentativa interpretativa menos estadocntrica del escenario internacional de los aos sesenta, John Burton (1972) retoma las propuestas de Grocio, el Abad de Saint Pierre o Kant para organizar la escuela del mundialismo. Burton sustituye, entonces, la interpretacin de las bolas de billar, fundada en la poltica de poder, por la concepcin de la tela de araa (cowbed), que intenta considerar las innumerables transacciones que escapan a la rigidez de las fronteras fsicas. Como Keohane y Nye, Burton rechaza la distincin entre poltica interna e internacional, considerando la insatisfaccin de las necesidades en cada Estado como la causa de las tensiones mundiales. Es en la misma direccin de John Burton que Norbert Elias construy los postulados de la sociedad de los individuos e inici sus reflexiones sobre la unidad de la supervivencia y el habitus social. Elias utiliza la imagen de una malla tejida con mltiples hilos que estn mutuamente ligados, de forma que ni el conjunto del sistema, ni cada uno de los diferentes hilos se pueden explicar basndose en uno slo o en todos los diferentes hilos, sino que solamente pueden ser comprendidos a partir de sus asociaciones y sus relaciones recprocas. Esas relaciones crean un campo de fuerza que se propaga entre cada uno de los hilos segn la posicin y funcin de cada uno de

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ellos en el seno de la red. La forma de un hilo se modifica cuando la tensin y la estructura del conjunto del sistema se metamorfosea. Y, por lo tanto, esa malla no es otra cosa que la reunin de los diferentes hilos, incluso si, paralelamente, cada hilo constituye en el interior de ese conjunto una unidad en s, ocupando all, un lugar particular y revistindose de una forma especfica (Elias, 1991). En oposicin a un habitus social centrado en el Estado-nacin, Elias sugiere otro, forjado por elementos que hacen parte de las realidades de la existencia social actual. Si esta existencia se estructur primitivamente en la integracin del clan o de las tribus, pasando posteriormente por la integracin en el mbito del Estado-nacin, actualmente se basa en una unidad de supervivencia que transciende las fronteras nacionales. Norbert Elias estima que las unidades sociales de talla ms importante han retomado la funcin principal de supervivencia de unidades ms pequeas. El proceso no debe necesariamente seguirse en la misma direccin. No obstante, no es imposible que se haga. La transmisin de la funcin de unidad principal de supervivencia a las unidades sociales que representen un nivel de integracin superior ha producido regularmente reacomodos () Se ha reproducido siempre la misma escisin entre el reposicionamiento de facto de la funcin de la unidad principal de supervivencia por las unidades sociales de un nivel superior de integracin y la fijacin tenaz de la identidad de los individuos a las unidades de un estadio superior (Elias, 1991). Se sugiere as que la unidad de supervivencia reside en la conformacin de espacios integrados de regulacin, siendo estos espacios apenas hilos de una malla global. La integracin regional aparece, entonces, para atenuar un doble desfase. Primero, el existente entre lo econmico y lo poltico, a travs de la constitucin de un poder soberano supranacional capaz de imponer lmites a la lgica global, mercantil y financiera del libre mercado. Segundo, el desfase entre, por un lado, lo poltico y lo econmico y, por el otro, lo social, mediante la creacin de un habitus apto para organizar nuevas prcticas, actitudes y deseos del hombre del tercer milenio. Esto se construye como una tentativa de interferir en la lgica de la international governance, caracterizada por la imbricacin compleja de regmenes mltiples12. Estos regmenes, segn Krassner, definen mecanismos de autorregulacin que reducen el margen de maniobra de los Estados-nacin, introduciendo dispositivos de ajuste entre las polticas nacionales y las contingencias internacionales al margen de toda estructura institucional (Krassner, 1983). La integracin regional intenta, en verdad, racionalizar las relaciones entre el Estado y la sociedad, optimizando los modos de coordinacin entre la concepcin y la implementacin de la accin pblica (Kooiman, 1993). La UE intenta cristalizar, a partir de la segunda mitad del siglo XX, los esfuerzos pioneros de reapropiarse de la utopa transnacionalista que marca la historia de las relaciones internacionales. Con las mentes an profundamente impregnadas por los horrores de la Segunda Guerra Mundial, divisando en un horizonte prximo la amenaza de la Guerra Fra y deseando establecer mecanismos que pudieran impedir la eclosin de un nuevo conflicto blico, los decisores pblicos de Europa Occidental se dedicaron a concebir un proceso institucional de integracin regional calcado en un ejercicio de soberana dividida.

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Oscilando entre una estrategia de cooperacin anclada en prcticas intergubernamentales y mecanismos de toma de decisin por consenso y una estrategia de integracin asentada en prcticas supranacionales y toma de decisin por mayora, Alemania, Blgica, Francia, Italia, Luxemburgo y los Pases Bajos fundaron la Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA), creada por el Tratado de Pars de 1951; luego, la Comunidad Econmica Europea (CEE), establecida por el Tratado de Roma de 1957, llegando, ya con el concurso de otros socios, a la UE, gracias al Tratado de Maastricht de 1993. A pesar de las innumerables crisis que han marcado el curso de los Estados europeos, la experiencia integracionista sobrevive como alternativa viable, como lo demuestran las recientes cumbres de Amsterdam (1997) y de Niza (2000). Si ella duda entre profundizar o ampliarse, la UE debe enfrentar an el dilema entre optar por un modelo neoliberal u otro ms intervencionista, capaz de efectuar de forma expedita la funcin de redistribucin. Sin embargo, no se puede ocultar que, desde sus orgenes, uno de los principales objetivos de la UE consiste en promover una reduccin de los diferentes niveles de desarrollo existente entre los pases y regiones intranacionales. La idea es aproximar el nivel de vida del ciudadano de las periferias a aquel del ciudadano de los centros ms desarrollados. Hijo de una poca y respondiendo a demandas culturales y de desarrollo poltico distintas de aquellas que sellan el destino de la UE, el Mercosur intenta, a su manera, no solamente ofrecer una alternativa concreta a los desafos de reforma de sus Estados miembros, sino tambin crear una opcin realista para sus respectivas inserciones internacionales. La gnesis del Mercosur se sita en un escenario de profunda metamorfosis tecnolgica donde las variables espacio, velocidad y tiempo pasan a ser definidas en funcin de nuevos parmetros, determinados por la celeridad y precisin de la lgica binaria de la informtica. El corolario poltico de tal metamorfosis es ipso facto la transformacin de la nocin de frontera, que asume un formato ms permeable, favoreciendo una interdependencia osmtica. Esta interdependencia se manifiesta claramente en los sectores financiero, mercantil, cultural y social. No obstante, el fundamento sobre el que reposan las fundaciones mercosurianas est marcado por la voluntad recproca de Argentina y de Brasil de unir sus respectivos incipientes procesos de redemocratizacin en un espacio exgeno de regulacin poltica que busca incrementar la irreversibilidad de tal proceso. Adems, se intenta anclar las transformaciones econmicas del Estado y su proyeccin estratgica internacional en un lugar intermedio cuyas premisas de funcionamiento respondan a las nuevas categoras de demandas planetarias: eficiencia, rapidez, prctica ciudadana y preservacin ecolgica. Contrariamente a la UE, se debe verificar que la centralidad de la accin de los socios mercosurianos se encuentra calcada en factores que difieren de aquellos que, en otra poca, fundaran el proceso de integracin en Europa. No existe en el Cono Sur un pretrito marcado de guerras13, ni un escenario de posible conflagracin armada cuando se iniciaron las negociaciones entre Brasilia y Buenos Aires, a mediados de los aos ochenta. La supervivencia estatal no se encontraba inminentemente amenazada, ni la sociedad civil o las lites polticas estaban bajo el impacto de atrocidades recientes y

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sistemticas entre los pueblos de sus pases. La construccin del Mercosur es lanzada en una coyuntura psicolgica que no conceba la posibilidad de un ejercicio de soberana dividida. La supranacionalidad introducida en la arena europea por la Alta Autoridad de la CECA no encuentra paralelo en el escenario de la integracin latinoamericana en general, ni en el Mercosur, en particular. El Estado-nacin de la Amrica meridional parece (tal vez debido a su edad precoz y a un pasado colon ialista an reciente) fuertemente ligado a la prctica clsica de la soberana (Csaire, 1956). El movimiento pendular entre la estrategia de integracin y de cooperacin identificada en la edificacin de la UE se restringe en el Mercosur a una lgica rectilnea, que se puede calificar de marco de cooperacin intergubernamental (Medeiros, 2000). Se trata de un modus operandi especfico que trasciende la simple cooperacin, pero que est lejos de una verdadera dinmica de integracin. En otros trminos, se preserva una estructura institucional enteramente intergubernamental desde el punto de vista poltico, pero se genera una prctica reguladora en el mbito econmico y social capaz de producir rugosidades que se galvanizan no solamente por una produccin normativa derivada -decisiones, resoluciones y directrices- sino igualmente por la aparicin progresiva de una sociedad civil incipiente. A pesar de las innumerables dificultades en el procedimiento de insercin del derecho oriundo del Tratado de Asuncin y del Protocolo de Ouro Preto en el derecho interno de cada pas, las decisiones, resoluciones y directrices comienzan, poco a poco, a guiar las actividades de los ciudadanos del Mercosur. La primaca de estas disposiciones se refiere esencialmente a las actividades de cuo mercantil, pero tambin comienzan a ser contemplados algunos otros sectores como la educacin, la cultura o, incluso, el desarrollo regional14. La emergente sociedad civil mercosuriana es todava extremadamente frgil, an bajo el impacto simultneo de los procesos antagnicos de globalizacin econmica y de fragmentacin cultural (Huntington, 1997). Este embrin societal no produce an un espacio pblico en el sentido evocado por Jrgen Habermas (Quermonne, 2001), pero se pueden sealar cinco elementos que evidencian su existencia: los partidos polticos, la opinin pblica, los grupos de inters y de presin, los movimientos regionales y las fuerzas armadas15 (Medeiros, 2000). Es notorio que aunque se mantiene el nfasis en lo mercantil, predominante en los inicios del Mercosur, se comienza a suscitar un fenmeno de contaminacin que arrastra a diversos espacios de las sociedades nacionales. Con todo, siguiendo el ejemplo de la UE, el proceso padece, y de manera crnica, de dificultades relacionadas no solamente a las asimetras entre los Estados-nacin sino tambin vinculadas a sus respectivas desigualdades intrarregionales. El desafo es, en consecuencia, concebir un formato institucional capaz de regular las relaciones entre los socios y, en especial, apto para promover la cohesin social y el desarrollo estructural de las unidades subnacionales que lo componen. Es imperativo implementar una lgica distributiva que pueda aproximar las periferias a los centros y reducir las divergencias de

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intereses que, casi siempre, marcan sus relaciones.

De la multitud de periferias
El Tratado de Roma crea los fondos estructurales como uno de sus principales instrumentos de redistribucin. A travs del Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agrcola (FEOGA), la UE se dota de instrumentos para promover una poltica de cohesin econmica y social (Quermonne, 2001). Estos fondos representan cerca del 40% de sus gastos totales y buscan reducir el abismo entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, incluidas las zonas rurales (ver art. 18 del Tratado de Amsterdam). Sometida a ampliaciones sucesivas, la UE incorpora, progresivamente, nuevas regiones retrasadas el caso de las adhesiones de Irlanda, Grecia, Espaa y Portugal. Al lado de estas macro periferias continentales inmediatas y sin excluir los ncleos de subdesarrollo en los cuatro grandes (Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido), la UE debe considerar una ultra-periferia que agrupa los Departamentos Franceses de Ultramar -DOM- (Guadalupe, Guyana, Martinica y la Reunin), los archipilagos portugueses de las Azores y de Madeira y las Islas Canarias espaolas (todos parte de los respectivos espacios aduaneros nacionales y, en consecuencia, de la UE). Esta dinmica de redistribucin de los fondos estructurales de la UE tuvo, para el ao 2000, un presupuesto de casi 40 billones de euros, sin considerar la suma, grosso modo semejante, destinada a la aplicacin de la Poltica Agrcola Comn (PAC) (Leparmentier, 2001). Equipada con un sistema de captacin de recursos que es independiente de la voluntad poltica de los Estados miembros, la UE otorga a su sistema institucional y a su poltica social una legitimidad concreta, y transforma la Comisin Europea en un actor que redistribuye part entire en el escenario integracionista del viejo continente.16 El Mercosur, por su parte, carece de una estructura institucional propia. Solamente la Secretara Administrativa cuenta con una estructura logstica de funcionamiento que es financiada en partes iguales por las contribuciones de los Estados miembros que, adems, estn casi siempre atrasados en sus pagos (artculo 45 del Protocolo de Ouro Preto). Sin embargo, en una actitud que puede inducir a pensar en la constitucin de un fondo comn para promover el desarrollo, el Protocolo de Ouro Preto, en su prembulo, apunt sobre la necesidad de una consideracin especial para los pases y las regiones menos desarrolladas del Mercosur. No obstante, las heterogeneidades en el contexto del Cono Sur son gigantes y en dos rdenes. En primer lugar, se debe constatar un desnivel abismal entre las unidades formadoras del Mercosur, en el que Brasil representa, grosso modo, dos terceras partes de la poblacin, del Producto Interno Bruto (PIB) y del territorio del conjunto integracionista.17 Si se toma el tandem BrasilArgentina la proporcin es an ms significativa, representando alrededor del 95 % de los indicadores citados. Paraguay y Uruguay surgen entonces como Estados satlites que gravitan en torno a los intereses del eje BrasiliaBuenos Aires.

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En segundo lugar, se pueden verificar las heterogeneidades subnacionales que se revelan de igual magnitud. En el seno de la Repblica Federativa del Brasil apenas tres estados federados: Minas Gerais (15 %), Ro de Janeiro (15 %) y San Pablo (35 %)18 detentan, aproximadamente, el 65 % del PIB nacional, concentrando lo esencial del parque industrial y de servicios. La regin nordeste19, en cambio, se revela como un verdadero cinturn de pobreza y de subdesarrollo, con una economa an basada en la produccin de commodities y de bienes con bajo valor agregado. En 1994, por ejemplo, 93 % de todas las exportaciones de Brasil hacia el Mercosur eran realizadas por los estados de las regiones del sur20 y del sudeste, correspondiendo slo a San Pablo una contribucin de ms de 54%, seguido por Ro Grande del Sur, con una participacin de cerca del 10 %. Las regiones del nordeste, norte y centro-oeste, durante ese mismo ao, contribuyeron con apenas 7 % de las exportaciones brasileas al Mercosur (ver Arrouxelas Galvo, 1997: 63). Esto no impide, sin embargo, que las exportaciones del nordeste hacia el Mercosur se incrementen de 3,21 % en 1990 a 9,56 % en 1994, a pesar de que su participacin en el total de las exportaciones brasileas al Mercosur retrocede de 7,53 % a 5,53 % durante el mismo perodo (Portela, 1995). La concentracin de la riqueza y el poder en la Repblica Argentina no es menos importante. La hegemona portea se ejerce, en realidad, tanto en la esfera poltica -a travs de un federalismo centralista- como en la arena econmica -mediante una concentracin productiva de bienes y servicios en la capital federal. Contrariamente a Brasil, donde el polgono econmico San PabloRo de JaneiroMinas Gerais se contrapone al bastin poltico de Brasilia, Buenos Aires acumula, pari passu, poder poltico y podero econmico, generando una situacin de casi monopolio que resulta difcil para las otras provincias. Si centros como Crdoba o Rosario logran avanzar a la sombra bonaerense, la situacin difiere en unidades sub-nacionales como Salta, en el noroeste argentino, donde la recesin y el desempleo alcanzan niveles abismales. En esta provincia 60 % de la poblacin vive en la pobreza y 17 % en la indigencia total (Leser, 2001). Adems de estos dos tipos de disparidad -extra e intra nacionales- se debe recordar que la UE y el Mercosur pertenecen a categoras de integracin distintas, la primera promueve la integracin entre pases desarrollados, el segundo aspira a incrementar la cooperacin entre pases en vas de desarrollo (Grugel y Hout, 1999). Ahora bien, esta realidad subraya el carcter intrnseco de la marginalidad del Mercosur en el escenario internacional. Con un PIB cercano a los 1,6 trillones de dlares, poblacin de, grosso modo, 222 millones de habitantes y una participacin en el comercio mundial de apenas 1,66 % (en 1997)21, el Mercosur difiere sensiblemente de la UE y del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN). Estos dos esquemas de integracin poseen una capacidad de redistribucin obviamente ms eficaz, en la medida en que detentan una riqueza superior a la existente en esquemas perifricos como el Mercosur, la Comunidad Andina o la Comunidad de Desarrollo del Sur de Africa (SADC en sus siglas inglesas). En el caso especfico de la UE, se debe aadir la existencia de mecanismos supranacionales que facilitan la tarea de redistribucin, difcil de realizar en un marco exclusivamente intergubernamental.

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Se puede concebir as un grid de lectura de mltiples formas de periferias que, a veces, asume posiciones excluyentes, pero otras veces adopta posturas incluyentes. En este ltimo caso se constata una superposicin de periferias, generando un efecto de cascada de forma concntrica que se revela de naturaleza nefasta. Siguiendo esta lgica, se propone una taxonoma en cuatro niveles: (i) macro-periferias: cuando los propios espacios de integracin constituyen una zona marginal en el seno del sistema internacional (Mercosur, Mercado Comn Centroamericano, SADC, etc.); (ii) meso-periferias: cuando en el cuadro de un proceso de integracin regional se encuentran Estados miembros enteros en situacin de atraso (Mxico en el TLCAN, Paraguay en el Mercosur, Irlanda en la UE, etc.); (iii) micro-periferias: en la medida en que unidades subnacionales se revelan por debajo de la media del conjunto integracionista (regin Nord-Pas-de-Calais en el norte de Francia, la Calabria o la Campania en el sur de Italia); (iv) ultra-periferia: cuando regiones se encuentran profundamente retardadas con relacin a las medias nacionales y comunitarias (DOM franceses, Azores, Madeira, Canarias, Patagonia argentina o el nordeste brasileo). De acuerdo a este grid, la regin del Chaco paraguayo, por ejemplo, ilustrara la dinmica citada de superposicin de marginalidades. En verdad ella es simultneamente ultra-periferia, meso-periferia y macro- periferia, puesto que se trata de una regin con un profundo retardo con relacin a la media nacional; es parte de un Estado relativamente menos desarrollado dentro de los parmetros comunitarios (Paraguay) y, finalmente, es un elemento constitutivo de un proceso de integracin perifrico (Mercosur). Actualmente con quince miembros, la UE, en el contexto del grid propuesto, presenta sobretodo micro-periferias. Sus meso-periferias se han atenuado en las ltimas dos dcadas con el desarrollo continuo de Espaa, Grecia, Irlanda y Portugal. Claro est que el proceso de ampliacin hacia el este, ahora en marcha, debe modificar este paisaje poltico, en la medida en que implicar la adhesin de Estados que son, casi como un todo, atrasados si se comparan con la media comunitaria. Ser un retorno a las meso-periferias. Este retorno es un desafo para las reformas institucionales que demanda la ampliacin de la UE, pues se trata de repensar los instrumentos y criterios de redistribucin en una lgica de reduccin relativa de los recursos. Segn clculos de la Comisin Europea (The Economist, May 19th 2001), la adhesin de Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, la Repblica Checa, Eslovaquia, Hungra, Eslovenia, Rumania, Bulgaria y Chipre aumentar en un 34 % la masa geogrfica y de la poblacin de la UE, mientras que el PIB crecer slo en un 5%. Las mismas antiguas periferias Espaa, Portugal, Grecia e Irlanda adoptan, entonces, una actitud defensiva frente a las mesoperiferias actuales e intentan obtener garantas del poder supranacional comunitario responsable de administrar los Fondos Estructurales, que sean capaces de preservar un

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mnimo de beneficios. Esta postura se propone, evidentemente, retardar el proceso de negociaciones entre los quince y los pases de Europa Central y Oriental (PECO). No obstante, intereses de orden poltico, comercial y financiero atenan la posicin de las ex-meso-periferias, llevndolas, globalmente, a alinearse con las visiones de la mayora de la UE y del poder supranacional de la Comisin. No obstante la supremaca decisoria del Consejo de Ministros, la constelacin de instituciones supranacionales, que germina en el paisaje poltico de la Europa comunitaria, se revela como un aliado precioso para sedimentar las prcticas sociales, polticas y econmicas en el espacio pblico de la UE y, por consiguiente, administrar de forma ms racional y democrtica el problema de las periferias y la cuestin de la lgica distributiva de las ganancias. Este no es el caso del Mercosur, que permanece tributario de una dinmica intergubernamental, lo que expresa una voluntad de insercin internacional que genera, al menos en el corto plazo, marginalidades mltiples.

De la lgica distributiva
La simultaneidad de los procesos de globalizacin, regionalizacin y fragmentacin exige una gran capacidad de adaptacin de los Estados-nacin. Es imperativo conciliar eficacia y democracia, factores constitutivos del tiempo mundial22 de la post guerra fra y asociacin casi consensual para las comunidades epistmicas (Haas, 1992); democracia no solamente en el sentido formal o institucional, como nombre pomposo de una cosa que no existe (Sartori, 1973), sino en su primera acepcin, como una asociacin en la que el libre desarrollo de cada uno es la condicin para el libre desarrollo de todos (Marx y Engles, citados en Hermet et al., 2000). La interdependencia econmica de facto entre unidades similares debe ser traducida por una solidaridad social de jure, fundada en una lgica distributiva apta para establecer una estructura estable y duradera. Es preciso notar, no obstante, que la nocin de distribucin trasciende la simple transferencia de fondos -accin situada aguas abajo. Ella tambin se describe por la capacidad de los diversos niveles de las unidades constitutivas del todo comunitario de influir en la definicin de las prioridades estratgicas y de aumentar sus capacidades de participacin en la concepcin e implementacin de las polticas pblicas -accin situada aguas arriba-, principalmente, en lo que concierne a las unidades ms marginadas. Se trata, de esta manera, de una redistribucin de las competencias. En la medida en que los procesos de regionalizacin inducen a la creacin de nuevas lealtades y nuevos espacios de regulacin, se impone que algunas prerrogativas estatales tambin se dislocarn en direccin de un poder supranacional, transformndolo en el titular de la voluntad colectiva y el rbitro de la lgica distributiva comunitaria. En este sentido, se pueden identificar, lato sensu, tres modalidades de supranacionalidad en el contexto de la integracin regional: (i) supranacionalidad de proposicin: ejercida por rganos cuyos miembros representan el conjunto comunitario y no los Estados miembros a los que pertenecen. Este colegio asume, de forma casi exclusiva y siguiendo las grandes orientaciones de los Estados- nacin, la tarea de concebir el arsenal normativo que orienta el proceso de institucionalizacin y las prcticas sociales. Se trata del primer grado

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rumbo a la supranacionalidad plena. (ii) Supranacionalidad de control: asumida por un ente institucional independiente de los Estados miembros, cuya funcin es velar por la aplicacin uniforme de la produccin jurdica del conjunto comunitario a travs de la creacin de una jurisprudencia interpretativa unvoca e inapelable. Se constituye en un estadio intermediario en el ejercicio de maduracin en direccin a una supranacionalidad detentadora de soberana. (iii) supranacionalidad de decisin: manifestada por una prctica fundada en el voto por mayora calificada que, en si mismo, implica un poder soberano de toma de decisiones. Adoptada de forma paulatina, esta modalidad de supranacionalidad se restringe, en sus inicios, a sectores especficos del proceso de integracin, a partir de los cuales se inicia un movimiento progresivo de contaminacin o spill over. Inversamente a las supranacionalidades de proposicin y de control (intrnsecamente vinculadas a la existencia de instituciones supranacionales de representacin, sin constituir fuentes primarias y soberanas de poder), la supranacionalidad de decisin se ha adaptado a dispositivos intergubernamentales que, no obstante, han conseguido galvanizar el ejercicio de la soberana en el espacio comunitario. De acuerdo con esta interpretacin, se percibe que, en cuanto a la UE, existen de manera simultnea las tres modalidades de supranacionalidad, lo que se verifica, por ejemplo, por la Comisin Europea, la Corte de Justicia y el Consejo de Ministros. En el Mercosur ellas son inexistentes. Apenas la Secretara Administrativa del Mercosur, rgano eminentemente de apoyo logstico, goza de una supranacionalidad de representacin. Los miembros del Grupo del Mercado Comn (GMC) estn sometidos jerrquicamente a sus superiores del Consejo del Mercado Comn y slo elaboran proposiciones que tienden a proteger los intereses nacionales de los Estados miembros y, por lo tanto, no defienden los intereses comunitarios. Por otro lado, el CMC, el GMC y la Comisin de Comercio aplican la regla del voto consensual con la presencia de todos los Estados en la toma de decisiones, distancindose de la va mayoritaria (ver art. 37 del Protocolo de Ouro Preto). Finalmente, la dinmica ad hoc del Protocolo de Brasilia de solucin de controversias no introduce la perennidad jurisprudencial de un Tribunal supranacional, exigido por los actores polticos, sociales o los agentes econmicos, como garanta de sus acciones futuras. Se puede constatar que en el caso mercosuriano la lgica distributiva permanece como una prerrogativa exclusiva del Estado-nacin, pues el proceso de integracin regional no genera ningn mecanismo concreto de compensacin o de transferencia de competencias a instituciones supranacionales. En verdad, stas simplemente no existen. Es cierto que la creacin por el Protocolo de Ouro Preto del Foro Consultivo Econmico y Social y la participacin ms activa de la Comisin Parlamentaria Conjunta buscan atenuar el Estado-centrismo que ha guiado el proceso de integracin en el Cono Sur. Dinmicas ms informales, como la red Crecenea/Codesul o las Mercociudades, tambin han intentado influir en el modus vivendi del Mercosur al intensificar su democratizacin mediante una participacin ms efectiva de las unidades sub-

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nacionales23. En el caso de la UE, adems de la trada Comisin, Corte de Justicia y Consejo de Ministros -que reproducen, respectivamente, supranacionalidades de proposicin, de control y de decisin- otras instancias interfieren en el procedimiento distributivo comunitario24. Entre ellas se destacan el Comit Econmico y Social (CES) y el Comit de Regiones (CR) que intentan, a pesar de su carcter meramente consultivo, promover, respectivamente, los intereses de segmentos socio econmicos y de unidades infraestatales junto a los poderes supranacionales de decisin. Si por un lado el CES se estructura en torno a la nocin de los intereses de grupos econmicos y societales de los horizontes comunitarios ms diversos, por otro lado, en el CR se reproduce una lgica geogrfica, congregando unidades subnacionales que, algunas veces, se sienten excluidas del proceso de integracin. De forma paradjica, este sentimiento de exclusin se manifiesta sea por la flaqueza estratgica de la unidad infra-estatal, que intenta entonces hacerse escuchar por las autoridades supranacionales, o por la robustez de algunas de ellas, que consideran restringidos sus espacios de accin dentro del cuadro del Estado-nacin. A pesar del objetivo comn de atenuar la fuerte presencia del Ejecutivo central en las negociaciones comunitarias, esta contradiccin intrnseca dificulta el procedimiento del CR, en la medida en que la profunda heterogeneidad entre sus partes constitutivas dificulta las relaciones horizontales y la definicin de nuevos parmetros de equilibrio del todo integracionista. Algunas pequeas unidades25 que tienen asiento en el CR recelan que entes como el Lnd Baden-Wutertemberg (Alemania) o regiones como Catalua (Espaa), Lombarda (Italia) o Rhne-Alpes (Francia) antepongan sus intereses, imponiendo sus propias visiones del desarrollo dentro de la UE (Balme, 1996). Esto explica el intenso apego de las unidades subnacionales a los lazos protectores del Estado-nacin y la decepcin de las unidades ms desarrolladas en lo que se refiere a una mayor autonoma y una accin ms directa junto a las autoridades supranacionales de Bruselas. El entrecruce de las funciones del CES y del CR acarrea una complementariedad saludable en lo que se refiere a la formacin de una comprensin no monoltica de la integracin europea, es decir, que la percibe no slo como una relacin entre Estadosnacin, sino como un sistema imbricado de convivencia de intereses entre la sociedad civil y los agentes econmicos26. Estos intereses son canalizados por los diversos niveles de administracin, generando una prctica que algunos estudiosos han denominado governance27. Sin embargo, la capacidad de movilizacin que describe el fenmeno de governance, ejerce una fuerte influencia en la transformacin de la lgica distributiva en sus dos vertientes, a saber: aguas arriba y aguas abajo. Dotada de dispositivos supranacionales de toda naturaleza, la UE, a pesar de la complejidad de su funcionamiento, parece constituir un genuino espacio de regulacin poltica, econmica y social (ver Scharpf, 2000). Ahora bien, es esta regulacin la que proporciona la ejecucin y, enseguida, el fortalecimiento de la lgica redistributiva, cristalizndola como resultado de la combinacin de los esfuerzos del poder supranacional comunitario y de las unidades infra estatales, por un lado, y del Estado-

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nacin por el otro. Sin embargo, es el poder supranacional comunitario que, orgnicamente, funciona como un verdadero catalizador de tal proceso. Desprovisto del arsenal supranacional que caracteriza la integracin europea, el Mercosur regula naturalmente menos y, hasta el momento, ha concentrado esta regulacin en el sector mercantil. La frgil movilizacin, consecuencia del bajo capital social (ver Putnam, 1993) de los Estados miembros, dificulta, intra muros, el desarrollo de la frmula de governance, agravando las deficiencias de redistribucin inherentes, lato sensu, a toda organizacin poltica de integracin que aspira a sobrevivir coherentemente en un escenario internacional globalizado.

Conclusin
La nocin de soberana que reside en el imaginario occidental se encuentra fundamentalmente arraigada en la conformacin del Estado moderno. Hace ms de cinco siglos esta forma de organizacin poltica ha sealado la pauta de las prcticas sociales y las relaciones internacionales. Prcticas y relaciones que se revelan actualmente relativamente modificadas por las transformaciones cientficas y tecnolgicas sucesivas y paulatinas, lo que exige de la creatividad humana nuevas formas de organizacin del poder poltico. En el tiempo mundial actual, la soberana clsica es atacada en sus vertientes endgena y exgena. En el primer caso, a travs de demandas provenientes de las unidades infra-estatales, legitimadas por el llamado democrtico que ellas encierran; en el segundo caso, por la necesidad creciente de cooperacin entre los Estados-nacin, desembocando en procesos de integracin, legitimados por la eficiencia econmica que ellas aseguran a sus miembros. Esta necesidad de cooperacin remonta a la antigedad, pasa por el perodo medieval, para finalmente llegar a la edad moderna, revelndose entonces como un fenmeno constante. Lo que parece haberse buscado desde entonces es una situacin de equilibrio de poder generadora de armona y vector inhibidor de conflictos blicos, comerciales, culturales o sociales. Sin embargo, si la visin teleolgica es la misma, los medios para imponerla difieren, asumiendo a veces un formato esencialmente estadocntrico (realista) y otras veces una articulacin holista con vocacin supranacional (transnacionalista). A mediados del siglo XVIII, por ejemplo, el escocs David Hume, en su ensayo On the Balance of Power28 presenta ciertos elementos. Tambin el prelado francs Fnelon, Obispo de Cambrai en su Supplment lexamen de conscience sur les devoirs de la royaut (citado por Truyo y Serra, 1993), acude a la nocin de equilibrio de poder sealando que un simple ajuste mecnico de las fuerzas presentes no ser una solucin definitiva. Cuando los Estados-nacin buscan su propia seguridad y definen sus intereses comunes, se impone el establecimiento de lazos perennes entre ellos, es decir, es imperativo hacer una especie de sociedad y de repblica general (Fnelon, citado en Truyo y Serra, 1993). Algunos siglos ms tarde, Hans Morgenthau retoma esta problemtica en su Politics among Nations (1948), al sealar que toda poltica extranjera tiende a adecuarse y reflejar uno de los tres siguientes tipos de actividad: mantenimiento del balance del poder, imperialismo y lo que l denomina poltica de

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prestigio (impresionar a los otros Estados con la extensin de su poder) (Griffith, 1999). En resumen, lo que se delinea, grosso modo, es la constitucin de dos polos interpretativos antagnicos -no siempre bien definidos- entre los cuales se extiende una gama intermedia de explicaciones que oscilan entre los postulados realistas y las premisas transnacionalistas. Es en este aspecto que se sitan las diversas modalidades de integracin regional y sus respectivas concepciones de soberana. Procurando atenuar los efectos de naturaleza catica que derivan de las mltiples metamorfosis que marcan la historia de la organizacin poltica occidental, se intenta repensar la nocin de soberana, adaptndola a las nuevas realidades de orden interno y externo. En lo que se refiere al orden externo, la secular interpretacin tomista es retomada a travs de la idea de la soberana dividida, remitiendo el debate a reflexiones sobre la pertinencia de las frmulas intergubernamentales o supranacionales. En lo que toca al orden interno, las discusiones gravitan en torno a temas como la autonoma, la descentralizacin o, incluso, la desconcentracin. El lugar ocupado por el Estado-nacin se encuentra, de esta manera, sometido simultneamente a presiones provenientes de las fuerzas subnacionales y supranacionales. El resultado de esta interaccin se sedimenta en la edificacin de un sistema complejo de relaciones que refleje las nuevas dimensiones de poder de cada instancia poltica administrativa. La soberana, aunque an est fuertemente enraizada en el Estado-nacin, comienza a migrar -a travs de los diferentes tipos de supranacionalidades- hacia el aparato transnacional y, por su intermedio, tambin en direccin a la esfera subnacional29. No obstante, se observa que el fenmeno integracionista segn el nivel de desarrollo de sus componentes y en funcin de la opcin tomada por ellos en lo que se refiere al grado de supranacionalidad a ser implantado no siempre consigue promover un proceso igualitario o, por lo menos, capaz de atenuar el carcter marginal de determinados espacios o segmentos societales. Si, por un lado, la situacin econmica es una variable estructural que demanda un lapso razonable de adaptacin, por otro lado, el grado de supranacionalidad a ser adoptado evidencia deliberadamente una opcin poltica. Ella tiene una incidencia considerable sobre la evolucin del escenario econmico, mediante un fenmeno de feedback. Sin embargo, es la macro visin que fundamenta la regulacin supranacional la que facilita la instalacin de una lgica centrpeta y, en consecuencia, que aproxima las periferias a los centros. Se instaura as un proceso redistributivo que se propone compensar las disfunciones de un sistema que est an en vas de ejecucin y en el cual las disputas intestinas, no raras, pecan por su falta de racionalidad. Es necesario entonces respetar los preceptos democrticos y, pari passu, acordar la transferencia de prerrogativas del Estado-nacin al marco institucional supranacional. Como indica Amartya Sen, evocando al matemtico Nash, en presencia de ganancias emanadas de la cooperacin, la cuestin esencial no es saber si tal o cual resultado es preferible a una ausencia de cooperacin (existe un gran nmero de estas alternativas), sino si se engendra una distribucin equitativa de los beneficios (Sen, 2001). Tal acuerdo es, seguramente, difcil de obtener y ha sido el tema de reflexin de estudiosos y decisores pblicos a lo largo de los aos (Prodi, 2001).

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En consecuencia, como sus antepasados -por ejemplo, la Confederacin Beocia, la Liga Hansetica o la Confederacin Helvtica- la UE y el Mercosur se proponen, cada uno a su manera, responder a las demandas especficas de sus respectivos actores polticos, agentes econmicos y sociedades civiles. No obstante, no pueden dejar de considerar que el inters comn del proceso integracionista es el progreso equitativo del conjunto ante una concurrencia internacional implacable, no restringida slo al sector econmico, sino que se extiende tambin a aquellos vinculados a la cultura o religin. Los antecedentes histricos, la realidad econmica y la madurez poltica de la UE hacen que, a pesar de algunos tropiezos, su estructura institucional haya estado en gran parte anclada en los ltimos aos en la soberana dividida, aunque sin que se haya perdido la estrategia supranacional. El Mercosur, intentando evitar el exceso de formalismo que condujo al fracaso de algunos procesos de integracin en Amrica Latina en el pasado, reflejando sus asimetras intrnsecas y profundas, y atestando su condicin de proceso que aglutina Estados-nacin emergentes, opta por un modelo de naturaleza particularmente intergubernamental. Este modelo, a pesar de las rugosidades que se han creado y de la penetracin que ha alcanzado junto a la pltora de actores nacionales y subnacionales, sufre de la ausencia de mecanismos supranacionales -por lo menos de aquellos relacionados a la funcin de proposicin y de control- para dar coherencia y sentido a la accin comunitaria, y para generar un clima de confianza y crear posibilidades de respuesta de los participantes del proceso de integracin. Es claro que, posteriormente, y en funcin de una ponderacin de votos pertinente, la prctica de la supranacionalidad de decisin, limitada inicialmente a un sector especfico, puede ser inaugurada. Quizs la introduccin de estos mecanismos puede facilitar la insercin internacional del Mercosur y estimular el desarrollo de los pueblos que lo constituyen.

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Amrica Latina y la Unin Europea: el nacimiento de una nueva relacin

Jos Briceo Ruiz

Como seala Stanley Hilton (1985: 2) la importancia histrica de la conexin europea -latinoamericana es profunda. La presencia espaola y portuguesa durante cinco siglos y, una vez obtenida la independencia, la importancia de las relaciones econmicas y culturales con Alemania, Francia y Gran Bretaa han hecho de Europa un actor extrarregional clave en Amrica Latina1 . Las relaciones comerciales de la regin con Europa fueron ms importantes que con Estados Unidos a lo largo del siglo XIX. Fue tan slo a inicios del siglo XX que Estados Unidos desplaza a Europa como el actor predominante en Amrica Latina y esto se consolida luego de la primera Guerra Mundial, cuando Estados Unidos obtiene el status de potencia internacional en el mismo plano que la vieja Europa. La hegemona estadounidense se mantuvo durante todo el perodo de la Guerra Fra; aunque la recuperacin econmica europea permiti a ciertos pases como Francia desarrollar un mayor acercamiento a la regin en los aos sesenta, esa hegemona nunca fue realmente objetada. En palabras de Roberto Russel (1985: 84) despus de la II Guerra Mundial, el alineamiento de los pases de Amrica Latina con Estados Unidos y la prioridad dada por Europa a su integracin regional y a las relaciones con otras regiones del mundo, impidieron el desarrollo de vnculos significativos con Amrica Latina. En muchos pases latinoamericanos se considera que el subcontinente debera ser una de las prioridades de Europa; esta ltima constituye un balance o contrapeso frente al predominio estadounidense en el hemisferio, y debera ser un socio comprometido con el desarrollo de la regin. Este compromiso se expresara en un incremento significativo de la cooperacin econmica, una actitud comprensiva frente al problema de la deuda, el aumento en las corrientes de inversin y un mejor acceso de los productos latinoamericanos al mercado europeo (Van Klaveren, 1992: 11). En Europa, en cambio, la percepcin de la relacin ha sido bastante diferente. La Unin Europea (UE) ha intentado mantener su presencia en los asuntos polticos latinoamericanos, algunas veces retando la hegemona estadounidense. Un ejemplo fueron las dos visitas realizadas por Charles de Gaulle para promover su concepto de latinit (Drekonja, 1985), una forma de unir a Amrica Latina y a Francia en un mismo espacio cultural. Aunque el resultado de esta estrategia fue decepcionante, constituy un gesto de independencia poltica de un continente que haba alcanzado su recuperacin econmica. A principios de los aos setenta se crean mecanismos para promover el dilogo entre ambas regiones, como el Grupo Permanente de Embajadores Latinoamericanos (GRULA). Ya en la dcada de los ochenta, Europa desarrolla una poltica que no duda en oponerse a la de Washington como, por ejemplo, con relacin a Centroamrica, cuando Franois Mitterrand decidi reconocer al Frente Farabundo Mart como beligerante en la guerra civil salvadorea. En materia econmica, en cambio, Amrica Latina no constituy una prioridad para la UE. Esto es vlido tanto para la poltica de cooperacin al desarrollo como para la

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poltica de cooperacin econmica2 . La poltica comercial europea confirma la poca importancia que Amrica Latina ha tenido en las prioridades comunitarias. En la Pirmide de Preferencias que la UE estableci a mediados de los aos setenta, Amrica Latina fue ubicada detrs de los pases de la Asociacin Europea de Libre Comercio, los pases de Africa, el Pacfico y el Caribe (ACP), signatarios de los Acuerdos de Lom, y los Estados mediterrneos. Amrica Latina fue ubicada con los pases asiticos dentro del llamado grupo Amrica Latina - Asia (ALA). Adems, a diferencia de los pases ACP y mediterrneos, la regin no recibi ningn trato preferencial en materia comercial, excepto la versin europea del sistema generalizado de preferencias (SGP). Sin embargo, como ste comprenda slo ciertos productos, excluyendo los bienes agrcolas como parte de la poltica agrcola comn (PAC) y ciertas manufacturas producidas en Amrica Latina, sus beneficios para la regin fueron limitados (Nedegaard, 1993: 65 - 66). En cuanto a la cooperacin para el desarrollo, el panorama fue similar. A inicios de los aos noventa, la cooperacin europea con Amrica Latina era baja en comparacin con otras regiones. En 1990, la UE concedi alrededor de 27.500 millones de dlares en ayuda al desarrollo, de la cual apenas el 7.6% fue otorgada a las naciones latinoamericanas (Bizzozero, 1994: 106). En Amrica Latina y el Caribe, por su parte, diversos factores impidieron un mayor desarrollo de las relaciones comerciales con la UE. Para Alicia Puyana (2000: 310), la inestabilidad macroeconmica, los episodios reiterados de crisis fiscal, comercial y cambiaria y las presiones inflacionarias afectaron, en general, el comercio exterior de la regin. A esto, segn Puyana, se debe sumar el proceso de sustitucin de importaciones, que se convirti en un obstculo para desarrollar relaciones ms estrechas con la UE (Puyana, 2000: 312). A comienzos de la dcada de los noventa el patrn de relacin entre la UE y Amrica Latina se caracterizaba por la prioridad de los asuntos polticos, mientras que las cuestiones econmicas tenan una importancia secundaria. En cierta medida, este patrn expresaba los lmites que la estructura del sistema internacional de la Guerra Fra impona a los pases europeos. La dependencia de Estados Unidos para asegurar su defensa frente a un eventual ataque sovitico no favoreca el desarrollo de polticas que pudiesen significar un conflicto con Washington en su zona de influencia. Sin embargo, como la estructura bipolar colaps con la cada del muro de Berln, la UE comenz a disponer de un mayor margen de maniobra al disear su poltica latinoamericana. La aprobacin de las Nuevas Orientaciones para la Cooperacin con los pases de Amrica Latina y Asia, en diciembre de 1990, promovi la firma de acuerdos de cooperacin con los pases que iniciaron reformas econmicas de orientacin de mercado. Estos Acuerdos de Tercera Generacin incluan medidas innovadoras destinadas a facilitar la cooperacin financiera y tcnica, una clusula evolutiva que permitiese la inclusin de otras reas de cooperacin y una clusula democrtica. El Documento bsico sobre relaciones de la Unin Europea con Amrica Latina y el Caribe, publicado por el Consejo en 1994, confirm el inters de la UE en promover el comercio y las inversiones con Amrica Latina. Estas metas se ratificaron en el documento de la Comisin La Unin Europea y Amrica Latina. La situacin actual y las perspectivas de

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una mayor asociacin, 1996 2000. En el documento, se seala el inters de crear una nueva relacin con Amrica Latina que permita consolidar y mejorar su posicin tecnolgica en una regin con un enorme potencial de crecimiento La UE estableci en 1990 un SGP especial para los pases andinos que permite a sus productos industriales, textiles y parte de sus principales exportaciones agrcolas (tales como el caf, las flores, el cacao y el pescado, excluyendo las bananas) ingresar al mercado comunitario sin pagar aranceles ni estar sometidos a contingentes (Simon y Kaufman, 1995: 59). Los pases del Mercado Comn Centroamericano (MCCA) y Panam recibieron en 1991 un SGP similar al otorgado a los pases andinos. Otro aspecto innovador de la nueva poltica de la UE es la autorizacin para que los pases latinoamericanos puedan solicitar recursos del Banco Europeo de Inversiones (BEI) y el establecimiento de programas como el ECIP (European Community Investment Partners) y AL Invest, cuyo objetivo es facilitar la formacin de empresas mixtas europeo - latinoamericanas. Un hito en la nueva era de las relaciones entre las dos regiones es la firma de acuerdos marco sobre comercio e inversin entre la UE y el Mercosur, Chile y Mxico. Estos acuerdos, denominados de cuarta generacin, se proponen superar la vieja poltica de cooperacin basada en el SGP por acuerdos bilaterales que promuevan el comercio y las inversiones. En otros trminos, se inicia una fase en la que el unilateralismo de la UE es sustituido por la reciprocidad comercial. Las primeras negociaciones se realizaron con el Mercosur, en sus inicios mediante la firma de un acuerdo de cooperacin en 1992. En el Consejo Europeo celebrado en Essen, Alemania, en 1994, la UE ratific su inters de incrementar sus vnculos comerciales con el Mercosur, proponindose entonces la suscripcin de un acuerdo sobre cooperacin econmica y libre comercio. Este acuerdo fue firmado en octubre de 1995, siendo su meta principal la promocin de las relaciones comerciales entre ambos esquemas de integracin y la creacin de una zona de libre comercio para el ao 2005. Basndose en este acuerdo, se cre una Comisin Ministerial y un Comit Birregional de Comercio cuyo objetivo sera preparar el futuro acuerdo comercial. El inicio de las negociaciones formales del acuerdo se anunci en la Cumbre Europeo- Latinoamericana celebrada en Ro de Janeiro en 1999. En diciembre de 1997, la UE firm tambin un acuerdo de Asociacin Econmica, Coordinacin y Cooperacin Poltica con Mxico, en el que se estableci el compromiso de iniciar negociaciones de una zona de libre comercio. Las negociaciones concluyeron en marzo del ao 2000 cuando la UE y Mxico suscribieron un acuerdo en el que se establece la liberalizacin del 96 % del intercambio comercial para el ao 2007. Sin embargo, la mayor parte de los aranceles debern eliminarse el 1 de enero de 2003. Tambin se regulan las compras gubernamentales, se establecen normas de competencia y se crea un mecanismo para la solucin de las controversias (ver Comisin Europea, 2001b). El sector agrcola fue objeto de un tratamiento especial, establecindose un perodo de 10 aos para terminar la desgravacin comercial, incluyendo la eliminacin de las cuotas de importacin. Se estableci una lista de

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excepcin para ciertos productos que reciben apoyos internos a la produccin y subsidios a la exportacin. En junio de 1996, la UE y Chile firmaron un Acuerdo Marco sobre Comercio e Inversiones, en el cual se propona la realizacin de reuniones ministeriales como fase de preparacin para la liberalizacin comercial. Esta fase culmin en 1999 cuando, en la Cumbre Birregional de Ro, se anunci el inicio de las negociaciones sobre libre comercio (Crawley, 2000: 14). La Cumbre Europeo-Latinoamericana, celebrada en Ro de Janeiro en 1999, constituye otra iniciativa de acercamiento entre ambas regiones. En la declaracin de Ro se establece el compromiso de promover una relacin estratgica en materia poltica, econmica, cultural y social entre Amrica Latina y la UE (Declaracin de Ro, 1999). En materia comercial, se fij un ambicioso programa cuya meta final es la negociacin de acuerdos sobre inversiones, propiedad intelectual y de cooperacin en reas como el comercio, la infraestructura, el turismo y el transporte.

La perspectiva europea
Diversas explicaciones pueden darse para entender el nuevo inters de la UE en Amrica Latina y el Caribe. Especialistas como Anna Dickson (1995) y Jorgen Dige Pedersen (1993), sealan que despus de la firma del Tratado de Maastricht, la UE ha comenzado un proceso de revisin de sus relaciones con el Tercer Mundo. El objetivo sera armonizar los aspectos econmicos y polticos de las relaciones exteriores de la UE. En este contexto, se argumenta que Amrica Latina habra mejorado su posicin dentro de las preferencias europeas como resultado de esta revisin. La poltica comercial de la UE se ha modificado debido a razones internas y externas desde inicios de los aos noventa. En el mbito interno, la UE vive un proceso de profundizacin de la integracin, expresin de lo cual fue la realizacin del mercado nico en 1992, el proyecto de unin econmica y monetaria y la entrada en vigencia del Euro en enero de 2002. De igual manera, la UE se enfrenta a un nuevo proceso de ampliacin para incluir a los pases de Europa Central y Oriental (PECO), a Chipre y a Malta. En el mbito externo, es evidente que se ha producido una eclosin de la tradicional Pirmide de Preferencias de la UE (Nedergaard, 1993: 52). El establecimiento del Mercado nico en 1992 ha tenido en s efectos en las relaciones comerciales de la UE. Originalmente, se prevea que los pases emergentes del sudeste de Asia y de Amrica Latina (en particular, Brasil y Mxico) podran beneficiarse, mientras que los pases ms pobres, en especial los ACP, podran ser afectados. Los productos de estos ltimos seran menos competitivos, pudiendo ser remplazados por bienes comunitarios o provenientes de otras regiones del mundo. El rgimen sobre el comercio de banana, sancionado en 1993, ejemplifica bien este caso. Los pases intermedios podran ser tambin afectados. Los vinos chilenos, por ejemplo, han logrado conquistar el mercado de ciertos pases de la UE. El Mercado nico podra poner en riesgo estos logros chilenos al hacer an ms competitivas las producciones

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comunitarias de pases como Espaa, Francia e Italia. Esto ha conducido a una revisin de las relaciones externas de la UE durante la dcada de los aos noventa que produjo una modificacin de la Pirmide de Preferencias establecida en la dcada de los sesenta. Algunos ejemplos permiten confirmar el argumento de la modificacin de la Pirmide de Preferencias. Los pases ACP, la prioridad de la UE en sus relaciones con el Tercer Mundo, han perdido su importancia. La renegociacin de los acuerdos de Lom fue uno de los temas centrales de la agenda comercial externa de la UE en los aos noventa. El propsito era establecer un nuevo tipo de asociacin econmica en la que la no reciprocidad fuese eliminada y las relaciones con los ACP se orientasen por las disposiciones de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC). El Acuerdo de Cotonou, suscrito en junio del ao 2000, se inspira en este enfoque y se presenta como una especie de transicin hacia una reciprocidad en las relaciones entre la UE y los ACP. Otro ejemplo del nuevo diseo de la Pirmide de Preferencias comunitarias es la importancia que adquieren los PECO. Excluidos en los setenta debido a su pertenencia al bloque comunista, estos pases se ubican en el escalafn ms alto de las prioridades comunitarias a partir de la firma de los acuerdos de Visergrad en 1993. Esto evidentemente manifiesta el inters estratgico de la UE de promover las reformas econmicas y la transicin hacia la economa de mercado en estos pases, ya considerados entonces como candidatos a ingresar al proceso europeo. Los pases mediterrneos, en cambio, mantienen su status en la pirmide comunitaria, aunque la vieja prctica de cooperacin unilateral de parte de la UE ser sustituida por la reciprocidad. El proceso que se inicia con la Conferencia de Barcelona (1995) tiene como meta establecer una zona de libre comercio entre la UE y doce pases mediterrneos. En todos estos ejemplos es palmario el inters de la UE de modificar las polticas de no reciprocidad comercial por prcticas que le permitan acceder a nuevos mercados. La nueva poltica comunitaria hacia Amrica Latina y el Caribe debera entenderse como una manifestacin de esta estrategia. En este contexto, la regin latinoamericana adquiere una mayor importancia en las prioridades comunitarias y mejora su posicin en la Pirmide de Preferencias. Al incluir a pases emergentes como Brasil y Mxico, o pases de tamao intermedio y con economas relativamente diversificadas, como Argentina, Colombia, Chile, Cuba, Per y Venezuela, es evidente que Amrica Latina y el Caribe son un terreno frtil para expandir el comercio y las inversiones europeas. Esto explica la nueva poltica de la UE en la que es notorio el mayor inters en los asuntos econmicos, aunque mediante iniciativas que transcienden el SGP. Una segunda explicacin de la nueva poltica comunitaria es la democratizacin y la creacin de instancias de dilogo regional (como el Grupo de Ro) en Amrica Latina. La UE ha apoyado el establecimiento de gobiernos democrticos y ha utilizado la poltica de cooperacin como un mecanismo para contribuir a su consolidacin. La inclusin de la llamada clusula democrtica en los acuerdos de tercera generacin condiciona la continuacin de la cooperacin econmica a un progreso continuo de la democratizacin de la regin. De igual manera, la creacin de instituciones como el Grupo de Ro o de

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mecanismos como las Cumbres de Presidentes Centroamericanos o las Cumbres Iberoamericanas han facilitado el dilogo entre la UE y Amrica Latina. Estas instituciones se han convertido en voceros de la regin frente a Europa, destacndose los encuentros entre los cancilleres del Grupo de Ro y de la UE, las reuniones bianuales entre el Parlamento Europeo y el Parlamento Latinoamericano y la continuacin del Proceso de San Jos. Una tercera explicacin de la nueva poltica comunitaria enfatiza el papel desempeado por Espaa y, aunque en menor medida, por Portugal, en la defensa de los intereses latinoamericanos en el seno de la UE. Estudios realizados a inicios de la dcada de los noventa eran escpticos en cuanto al xito de los intentos espaoles de promover mayores relaciones con Amrica Latina. En general, la conclusin era que la presencia espaola luego de 1986 no haba alterado el patrn de relacin entre ambas regiones (ver Tovias 1990; Tovias 1989: 105 -115). Otros estudios establecen una conclusin algo diferente. Aunque los objetivos originalmente propuestos por Espaa (como lograr un trato similar al otorgado a los pases ACP) no fueron alcanzados, muchos de los cambios en la poltica hacia Amrica Latina resultaron de la iniciativa espaola. Las nuevas orientaciones fueron aprobadas en el perodo de Abel Matutes; la apertura de los fondos de BEI fue producto de la presin espaola, el acercamiento a Cuba fue impulsado por el Primer Ministro espaol Felipe Gonzlez. Es por ello que autores como Schumacher (1995: 124) consideran que el liderazgo de Espaa en el diseo de la nueva poltica latinoamericana ha sido crucial. Otra explicacin seala que la poltica europea es, al menos en parte, resultado de los cambios econmicos acontecidos en Amrica Latina desde mediados de la dcada de los ochenta. El ajuste estructural aplicado en la mayora de los pases de la regin supuso la eliminacin de las barreras arancelarias y no arancelarias, lo que permiti un mayor ingreso de productos europeos en los mercados latinoamericanos. De igual manera, el ambiente ms favorable a las inversiones extranjeras inducido por la reforma estructural permiti el establecimiento de empresas europeas en Amrica Latina. As por ejemplo, un informe reciente de la Chaire Mercosur, elaborado por Alfredo Vallado, Paolo Giordano y Marie Franoise Durand, seala que un estudio de la estructura de produccin y de los instrumentos de proteccin de la UE y del Mercosur indica que ambas regiones tienen importantes ventajas comparativas complementarias (Chaire Mercosur, 2000). Esta complementariedad obedece en buena medida a la transformacin de la poltica comercial impulsada por la reforma estructural, que liberaliz los mercados del Mercosur a muchas manufacturas europeas y otros productos de alto valor agregado en los cuales la UE es altamente competitivo. La firma de un acuerdo comercial permitira consolidar los nuevos flujos de comercio y promover las inversiones. En trabajos previos (ver Briceo Ruiz, 2000; Briceo Ruiz, 2001a) se ha desarrollado una explicacin que, sin excluir las sealadas en los prrafos anteriores, resalta la influencia de la propuesta estadounidense de crear un rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) en el diseo de la nueva poltica comunitaria hacia Amrica Latina y el Caribe. Por un lado, es bien conocido que Europa ha sido histricamente un

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actor importante en Amrica del Sur. Aunque Estados Unidos tiene una presencia hegemnica en todo el hemisferio occidental, su peso es menor en el sur del continente. Segn la Comisin Europea (2001a), la UE es el principal socio comercial del Mercosur y de Chile, por encima de Estados Unidos y Japn. Los intercambios comerciales entre la UE y el Mercosur y Chile alcanzaron 49.000 millones de euros en 1998. Las exportaciones europeas al Mercosur han tenido un rpido crecimiento en los ltimos aos, situndose en ms de 24.000 millones de euros. Brasil es el principal mercado, no solamente en el Mercosur, sino tambin en Amrica Latina, y representa el noveno cliente de la UE, con exportaciones que superan ms de 15.000 millones de euros en 1998 (Comisin Europea, 2001a). La creacin del ALCA puede afectar los intereses europeos en la regin y revertir sus recientes avances en materia de comercio. En un estudio pionero sobre los potenciales efectos del ALCA realizado en 1995 por Hufbauer y Schott se sealaba que la integracin en las Amricas producira una desviacin de comercio de alrededor de 5,7 billones de dlares para la UE. Las prdidas mayores se produciran en el sector alimenticio (1,2 billones de dlares), textil (1,3 billones), de metales (0,2 billones) y qumico (0,5 billones). Esto ya ha comenzado a ocurrir. Segn la Comisin Europea, Estados Unidos ha ganando terreno en 1997 y 1998 y se encuentra muy cerca de la UE (ver grfico 1). Las exportaciones totales de Estados Unidos a Amrica Latina, incluyendo a Mxico, alcanzaron la cifra de 142.000 millones de dlares en 1998; sus exportaciones al Mercosur fueron de casi 22.000 millones de euros el mismo ao (Comisin, 2001a).

Fuente: Comisin Europea, 2001a En materia de inversiones, es necesario recordar que la UE es el principal inversionista en los pases del Mercosur y Chile. Segn la Comisin (2001a):

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Las inversiones europeas en el Mercosur y Chile han tenido una evolucin muy positiva en los ltimos aos y en el perodo 1993-1997 alcanzaron la cifra de casi 28.000 millones de dlares. El incremento an ha sido ms espectacular en los aos 1998 y 1999, de acuerdo con los datos del ltimo informe de Naciones Unidas sobre las Inversiones Mundiales de 1998, y las perspectivas reflejadas en diversas instituciones pblicas y privadas de Mercosur y Chile. El Mercosur y Chile se han convertido en zonas para potenciales inversiones directas en el contexto de una estrategia de las empresas europeas para promover exportaciones de maquinaria, equipos, piezas y accesorios. Filiales europeas son ya importantes inversionistas en el Mercosur, desarrollando sus actividades en sectores como el automovilstico, de distribucin y en la telefona (Comisin Europea, 2001a). Los datos y las previsiones facilitadas por el CEP, Base de Inversiones, para el perodo 1998-2000 confirman que la UE ser a principios del siglo XXI el primer inversionista en el Mercosur y Chile. Se estima que las inversiones europeas alcanzarn cerca de 83.000 millones de dlares, lo que representa un 50% de las inversiones totales. Se prev que, en este mismo perodo, Estados Unidos invertir en el Mercosur y Chile 55.000 millones de dlares, lo que representa el 32% de las inversiones totales (Comisin Europea, 2001a). El ALCA podra revertir esta situacin. Como el ALCA crea condiciones que incrementan la competitividad de las firmas regionales, ser cada vez ms difcil para las firmas extranjeras ingresar a estos mercados (ver Briceo Ruiz, 2000). En Mxico, el Caribe insular, Amrica Central y el norte de Amrica del Sur la influencia estadounidense es mayor, a pesar de lo cual la UE tiene intereses geopolticos importantes, como por ejemplo, mantener una presencia activa en Mxico y Cuba. Esto explica que sean justamente estos dos pases con los que la UE haya promovido recientemente iniciativas comerciales. En el caso de Mxico, existe el temor de que la firma del TLCAN suponga una mayor desviacin de comercio e inversiones de la UE en el mercado de este pas. Esto fue expresamente reconocido en un documento reciente de la Comisin (2001a): La reciente creacin del TLCAN ilustra los significativos riesgos que puede suponer para las exportaciones europeas el establecimiento de un Area de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) en el 2005, que no est precedido por un acuerdo de libre comercio entre la UE y el Mercosur y Chile. Desde la creacin de TLCAN en 1994, Estados Unidos ha duplicado sus exportaciones a Mxico, pasando de 41.000 millones de dlares a un total de 79.000 millones de dlares en 1998. En contraste, en 1998, las exportaciones de la Unin Europea a Mxico solamente representaron 9.000 millones de euros, algo ms del 10% de lo que Estados Unidos exporta a ese pas. En el caso de Cuba, el inters de la UE es defender sus intereses econmicos en la

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isla. Debido al bloqueo unilateral que Estados Unidos ha impuesto a Cuba desde la dcada del sesenta, varios pases europeos se han beneficiado de la apertura que se ha realizado en ciertos sectores de la economa de la isla. Este es el caso, por ejemplo, del sector turismo, que es controlado en su mayor parte por inversionistas espaoles e italianos. La promocin de acuerdos comerciales y de inversiones con La Habana es un medio para brindar una mayor seguridad jurdica a los inversionistas y crear condiciones para una mayor expansin de sus actividades. Sin embargo, la existencia de intereses econmicos no ha sido garanta de una buena relacin con Cuba, pues existen an profundas diferencias, en particular sobre el tema de los derechos humanos. Salvo en los casos de Cuba y Mxico, el activismo de la UE es mucho menor en el Caribe y en Centroamrica. Los pases caribeos continan siendo incluidos en el grupo ACP, mientras que con Amrica Central la relacin sigue teniendo como aspecto medular el Proceso de San Jos, a pesar de haberse anunciado nuevas iniciativas comerciales. Incluso el Plan Puebla Panam, proyecto mexicano para el desarrollo de las regiones sur del pas y de los cinco Estados centroamericanos, ha tenido una respuesta bastante fra en Bruselas. Los intereses de la UE en materia de comercio e inversiones en Centroamrica y el Caribe son mucho menores que en el Mercosur y Chile. Segn la Comisin Europea, el intercambio comercial de la UE con Chile es mucho mayor que con Amrica Central. As por ejemplo, en 1993 y 1994, el comercio con Chile represent 3.776 y 4.319 millones de ecus respectivamente, mientras que con los cinco pases del istmo el intercambio alcanz a 2.607 y 2.438 en el mismo perodo (Comisin Europea, 1995: 25). En consecuencia, la creacin del ALCA no pone en riesgo intereses de la UE en estos pases. En cambio, Estados Unidos es el poder hegemnico en la Cuenca del Caribe, regin que est enteramente subordinada al mercado estadounidense, una situacin radicalizada a partir de la aplicacin de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe y que puede ser an ms radicalizada por el Plan Puebla Panam. El ALCA es un factor clave para comprender la nueva poltica comunitaria hacia Amrica Latina. El TLCAN ha sido utilizado para imponer la visin estadounidense sobre el comercio internacional. El ALCA puede ser la continuidad de esta estrategia. En materia de propiedad intelectual, por ejemplo, el TLCAN ha establecido normas ms estrictas que las acordadas en la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT). Estas ltimas son criticadas en Washington por permitir licencias obligatorias para ciertos pases en desarrollo y por la ausencia de una obligatoriedad efectiva (Hufbauer y Schott, 1995: 149). El TLCAN, en cambio, es amplio en su contenido e incluye nuevos sectores como las computadoras, las grabaciones de sonidos y las pelculas. De igual manera, el TLCAN ha mejorado la proteccin a las patentes y marcas de fbrica. Es vlido argumentar que ste ser el modelo que Estados Unidos quiere imponer en el ALCA. Esta variable es fundamental para comprender la reaccin europea. Como seala Alfredo Vallado (citado en Rioux, 2001), el verdadero asunto en juego son las reglas. Si Europa no hace nada, ser en el seno del ALCA que se establecern en el futuro las reglas jurdicas del comercio internacional.

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La nueva poltica latinoamericana de la UE es entonces una respuesta estratgica a los retos que crea el ALCA. La UE se propone defender sus avances de los ltimos aos en materia de comercio e inversiones. Ciertamente, el objetivo de la UE no es retar la hegemona estadounidense en el hemisferio occidental, sino simplemente evitar que Estados Unidos incremente su presencia en Amrica Latina a costa de sus intereses. Esto fue reconocido de cierta manera por Pascal Lamy, Comisario Europeo, al cotidiano Le Monde, al sealar que la Unin Europea es un socio comercial mucho ms importante para Amrica Latina que Estados Unidos. Nosotros tenemos all posiciones que no van a desaparecer de un da para otro. Pero debemos estar vigilantes (Le Monde, 20 avril 2001). La UE est interesada en suscribir acuerdos para promover el comercio y las inversiones, dos de los pilares del ALCA. Son justamente estos sectores en los que el ALCA podra generar efectos negativos para los pases de fuera de la regin. En otros trminos, la UE est desarrollando un tipo de regionalismo estratgico3. El ncleo de esta poltica es la distincin entre los pases y subregiones segn su potencial econmico y el peso de los intereses europeos. En este contexto, algunos pases o regiones sern simplemente receptores de ayuda econmica. Los pases ms dinmicos y desarrollados sern socios en la promocin de los intereses mutuos. El primer grupo incluye a aquellos pases en los que los intereses europeos son secundarios, el segundo, aquellos en los que la UE es un actor poltico y econmico de peso. Mxico, los pases del Mercosur, Chile y Cuba constituyen la prioridad de la poltica comunitaria. En los pases del Mercosur, Chile y Cuba el inters deriva de la fuerte presencia de inversionistas europeos en estas economas y del importante volumen de intercambio comercial. En el caso de Mxico, la UE promueve una estrategia para evitar su mayor exclusin de la economa de este pas luego de la firma del TLCAN. En todos estos casos, la UE ha favorecido la negociacin de acuerdos de libre comercio, en los que se incluyen medidas para promover las inversiones y para proteger la propiedad intelectual. Amrica Central, el Caribe y los pases de la Comunidad Andina son menos prioritarios para la UE. Aunque esta ltima ha creado programas como el SGP especial para los pases andinos y centroamericanos, ninguna propuesta de suscripcin de un acuerdo de libre comercio ha sido anunciada. Se debe reconocer que la UE mantiene un dilogo poltico con Amrica Central y que ha apoyado a los pases andinos en su lucha contra el narcotrfico. Sin embargo, si estas iniciativas se comparan con las dirigidas al Mercosur, Chile, Cuba y Mxico, es evidente el menor grado de compromiso europeo. Esta explicacin permite comprender la nueva poltica hacia Amrica Latina. Es importante analizar cul ha sido la respuesta de los pases de la regin a las propuestas de la UE, lo que supone considerar las tendencias regionalistas en las Amricas y la dinmica geopoltica y geoeconmica de la regin.

La perspectiva latinoamericana

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Para los pases latinoamericanos el acercamiento a la UE obedece tambin a razones estratgicas. Como seala Medeiros (2000: 447), la promocin de una alianza con Europa se inscribe en el movimiento reorganizador que vive el continente americano. El fin de la Guerra Fra signific la revisin de la estrategia militarista y de contencin del comunismo que caracteriz la poltica exterior estadounidense hacia la regin. A pesar de la existencia de problemas como el trfico de drogas y la inmigracin ilegal, la agenda de las relaciones con Washington ha adquirido un marcado carcter econmico, cuya mayor expresin es el proyecto de crear el ALCA. Esto implica el riesgo de un incremento de la hegemona econmica de Washington, incluso en aquellos pases que han desarrollado una estrategia de Global Traders, como Chile y los miembros del Mercosur. En el Mercosur se percibe la necesidad de continuar la diversificacin de sus relaciones comerciales, siendo la UE un socio potencial importante. Para el Mercosur existen incentivos comerciales significativos. Segn un estudio de la Fundacin Getulio Vargas (citado en Bouzas, 1999), una zona de libre comercio entre el Mercosur y la UE mejorara los trminos de intercambio e incrementara el Producto Interno Bruto (PIB) de Argentina y Brasil. Por ejemplo, las exportaciones brasileas de productos agroalimentarios se incrementaran de forma notable, mientras que las exportaciones de manufacturas se reduciran (ver cuadro 1). El estudio compara estos resultados con los producidos por un eventual ALCA. A diferencia del acuerdo con la UE, el ALCA producira un incremento en las exportaciones de manufacturas del Mercosur, mientras que disminuira aquellas de alto contenido de materias primas. De igual manera, se concluye que el ALCA incrementara los volmenes de las importaciones en todas las categoras, aunque en forma menor que en el caso del acuerdo con la UE (ver Bouzas, 1999). Otro estudio, realizado por la Comisin Europea (citado en Bouzas, 1999) seala que un acuerdo entre la UE y el Mercosur producir ganancias considerables para ambos socios, estimadas en 6,2 billones de dlares para la UE y 5.1 para el Mercosur, siempre en el escenario de que las barreras al comercio agrcola sean eliminadas.

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Cuadro 1 Efectos estimados de un acuerdo Mercosur UE en Brasil

Fuente: Fundacin Getulio Vargas (1998), tomado de Bouzas 1999.

El factor credibilidad tambin ha incidido en las negociaciones con la UE, que son percibidas como una garanta de la consolidacin del Mercosur como unin aduanera. Por ejemplo, para suscribir el Acuerdo Marco de diciembre de 1995, la Comisin Europea exigi al Mercosur presentarse como una entidad jurdica nica, lo que incidi en la decisin de este esquema de integracin de adoptar el status de una organizacin segn el derecho internacional (Bouzas, 1999). De igual manera, el acuerdo con la UE muestra al Mercosur como un grupo capaz de negociar en igualdad de condiciones y de establecer una alianza estratgica con el esquema de integracin ms avanzado del mundo.

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El inters en suscribir acuerdos comerciales con la UE obedece tambin al inters de los pases latinoamericanos de no ser excluidos del mercado nico. Amrica Latina ha disminuido su participacin en el mercado europeo en los ltimos aos, mientras que los nuevos pases industriales han logrado incrementar su presencia, gracias a la exportacin de productos con alto valor agregado (Van Eeuwen, 1997: 276). Esta decreciente participacin es resultado de las polticas comerciales proteccionistas de la UE en sectores como la agricultura, la siderurgia, los textiles y los calzados. Las normas de la PAC, el Acuerdo Multifibras o la Comunidad Europea del Carbn y del Acero se proponen proteger el mercado comunitario de producciones provenientes de terceros pases. Un estudio de Castilho y Quenan (1997: 291-292) revela que barreras no arancelarias afectan a las exportaciones del Mercosur, en un 22 % al sector agrcola, 23 % a la siderurgia, 80% al calzado y 43 % a los textiles y vestidos. En este contexto, la negociacin de acuerdos de libre comercio supone la apertura del mercado europeo. Esto puede ayudar, de igual manera, a eliminar el dficit comercial que ha caracterizado las relaciones comerciales entre las dos regiones luego de la apertura unilateral realizada por los pases latinoamericanos desde mediados de la dcada del ochenta. La variable ALCA es fundamental para comprender el inters del Mercosur de negociar con la UE. Brasil, el pas lder del Mercosur, ha mostrado poco entusiasmo por la iniciativa de integracin hemisfrica. Esto remonta incluso al discurso sobre la Iniciativa para las Amricas de George Bush, descrito por un vocero de Itamaraty como falto de contenido real (citado en Bresser Pereira, 1992: 15). Esta posicin no cambi mucho durante el perodo entre el anuncio de la IPA y la Cumbre de Miami (1994) y se ha manifestado durante las dos siguientes Cumbres de las Amricas de Santiago (1998) y Quebec (2001). Para el gobierno brasileo los riesgos del ALCA pueden ser mayores que sus beneficios. En primer lugar, se trata de negociar un acuerdo comercial con Estados Unidos, primera potencia econmica mundial y poder poltico hegemnico en el mundo de la post Guerra Fra. Existe evidentemente una enorme asimetra en cuanto al poder de negociacin del Mercosur y, en consecuencia, el riesgo de que Estados Unidos imponga sus posiciones negociadoras. En segundo lugar, el Mercosur constituye para Brasil una prioridad estratgica que se vincula a factores como la democratizacin iniciada a mediados de los aos ochenta, la reconciliacin histrica con Argentina y el fin de las tensiones geopolticas en el Cono Sur. El Mercosur es tambin parte de la estrategia de reforma e insercin de Brasil en la economa mundial que ha servido para que se mantengan ciertas polticas intervencionistas, como por ejemplo en el sector automotor. Estas razones no permiten que Brasil acepte someter el proceso subregional al proceso hemisfrico, como lo propona Estados Unidos. Para Brasil, el Mercosur ya era un proceso de integracin exitoso cuando se anunci el ALCA en 1994. Por un lado, entre 1991 y 1994, haba ocurrido una explosin del comercio intrarregional como resultado del programa de liberalizacin del Mercosur. De igual manera, el Mercosur haba tenido xito en consolidarse como una unin aduanera que, aunque imperfecta, fue establecida en la reunin de Jefes de Estado celebrada en Ouro Preto, Brasil, en diciembre 1994. En el

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Mercosur se percibe el ingreso al ALCA como el abandono del proceso de integracin. Helio Jaguaribe (1998) lo describe de forma clara: la constitucin del ALCA implica prcticamente la desaparicin del Mercosur, por cuanto conducir a la eliminacin de las fronteras aduaneras entre todos los pases de las Amricas, eliminando de este modo el arancel externo comn, caracterstica fundamental del Mercosur. Otro factor que explica el escepticismo brasileo es su rechazo al modelo de integracin propuesto por Estados Unidos. Este ltimo plantea la extensin del modelo TLCAN al resto del hemisferio occidental; a diferencia del Mercosur, el TLCAN favorece una radical liberalizacin del comercio, las inversiones y las compras gubernamentales. De igual manera, en el TLCAN se incluye un rgimen de proteccin de la propiedad intelectual que puede ser descrito como OMC plus. En el TLCAN tambin se regula la agricultura, y aunque se procede a la liberalizacin del comercio del sector, se avanza poco en lo que se refiere a la eliminacin de los apoyos internos y los subsidios a las exportaciones. Finalmente, los acuerdos laborales y ambientales paralelos al TLCAN regulan dos sectores que no son incluidos en los tradicionales esquemas de integracin (ver Briceo Ruiz 2001c). Este modelo difiere en muchos aspectos del Mercosur, que aunque incluye ciertamente un programa de liberalizacin del comercio y de las inversiones, es menos radical que el TLCAN. Los sectores automotor e informtica, por ejemplo, son an relativamente protegidos en el Mercosur, y se limita la participacin extrarregional en los servicios de comunicacin, de intermediacin financiera y las ofertas de contratos sobre adquisiciones oficiales (Informe Latinoamericano, 5 de agosto de 1997: 364). El Mercosur no es favorable a una legislacin de la propiedad intelectual OMC plus y no acepta que las cuestiones laborales y ambientales sean parte de la negociacin del ALCA. Finalmente, el Mercosur favorece la total liberalizacin del comercio agrcola, pero acompaada por la eliminacin de las barreras no arancelarias, en particular los apoyos internos y subsidios a las exportaciones. Es cierto que existen tambin diferencias entre la UE y el Mercosur como modelo de integracin. Como seala Daniel van Eeuwen (1998: 132), la UE es para el Mercosur ms una referencia que un modelo. La estructura institucional intergubernamental del Mercosur o el proteccionismo agrcola de la UE permiten convalidar este argumento. A pesar de estas diferencias, es preciso reconocer que el Mercosur es un modelo ms cercano al desarrollado en la UE que al neoliberalismo radical que inspira al TLCAN. Las diferencias en cuanto al modelo inciden en las posiciones negociadoras del Mercosur y del TLCAN. En el proceso de pre-negociacin del ALCA se evidenciaron estas diferencias, sobre todo a partir de la reunin de Ministros celebrada en 19964 en Florianpolis, Brasil. Estados Unidos propona que las normas del TLCAN constituyeran la base para negociar el ALCA mientras que el Mercosur promova un modelo que le permitiese defender sus avances en la integracin. Este conflicto en cuanto a los modelos revela de nuevo el problema de la asimetra en el proceso de negociacin, pues debido a la hegemona de Estados Unidos es difcil para el Mercosur defender de forma unilateral su modelo de integracin. Todos estos factores explican la estrategia adoptada por Brasil y el Mercosur a partir de 1994, cuyo ncleo es la multiplicacin de alianzas, aunque otorgando un lugar

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privilegiado a la promocin de un acuerdo de libre comercio con la UE y a la creacin de un rea de libre Comercio Sudamericana (ALCSA). Esta estrategia no implica un rechazo a la negociacin del ALCA, sino que se propone fortalecer el poder de negociacin de Amrica del Sur frente a Estados Unidos. Para Mxico, la UE se presenta como un contrapeso frente a Estados Unidos desde el punto de vista comercial y poltico. Por un lado, la UE es una alternativa para lograr una diversificacin de su comercio exterior, una de las metas principales de la poltica comercial mexicana. Aunque la UE es el segundo socio comercial de Mxico, su participacin en el intercambio comercial mexicano est muy lejos de la de Estados Unidos. En 1996, el comercio entre la UE y Mxico alcanz 11 mil millones de dlares, mientras que el intercambio con Estados Unidos alcanz 160 mil millones dlares. Esto significa que el intercambio con la UE equivale apenas al 10 % del realizado con Estados Unidos. Esta situacin se ha radicalizado durante la dcada del noventa debido al constante decrecimiento de la participacin europea. En 1990 la UE representaba cerca del 11 % en el total del intercambio mexicano; en 1996 se haba reducido a 6.1% (Pin Antilln, 1998: 166). Por otro lado, la UE puede convertirse en un aliado que permitira a Mxico desarrollar una poltica exterior ms autnoma y recuperar as el margen de maniobra que ha ido perdiendo al sujetarse cada vez ms a la visin que Estados Unidos tiene del mundo (Pin Antilln, 1998: 165). Para Cuba el acercamiento a la UE es una forma de resistir a la presin y al embargo estadounidense. Una vez desaparecida la Unin Sovitica, Cuba necesitaba encontrar un socio extrarregional que le ayudase a sobrellevar los previsibles embates de Washington y que contribuyese en el proceso de reconstruccin de la economa de la isla. La UE ha desempeado este rol. Esto se demuestra no slo por las enormes inversiones europeas en territorio cubano, sino por la forma decidida como la UE se opuso a la aplicacin extraterritorial de la Ley Helms Burton (ver Briceo Ruiz, 2001a). Ciertamente, la UE no defenda en s a Cuba sino a sus inversionistas en la isla, pero, evidentemente, La Habana pudo contar con el apoyo de un valioso aliado para debilitar la represalia de Washington, que podra haber tenido consecuencias catastrficas para la economa cubana. El rechazo europeo a la ley Helms Burton tuvo su reciprocidad en el apoyo cubano al euro. Desde julio de 1999 es obligatorio en Cuba el uso del euro como moneda de contratacin y de pago en las operaciones que involucren a los once miembros de la Unin Monetaria Europea (UME) (Crisorio, 2000: 186). Esta medida fue descrita como una contribucin para debilitar la absoluta hegemona del dlar estadounidense, que resulta tan daina al normal desenvolvimiento de las finanzas internacionales (Crisorio, 2001: 186).

El desarrollo de las negociaciones

El proceso negociador entre la UE y los pases latinoamericanos ha sido complejo y ha debido superar diversas dificultades. Tanto la UE como Amrica Latina tienen una agenda de negociaciones comerciales extremadamente compleja. Los europeos enfrentan su ampliacin mediante la inclusin de los PECO, recin han concluido la discusin con los pases ACP, y mantienen an conversaciones con los pases

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mediterrneos y del Asia. Los pases latinoamericanos, por su parte, participan con Estados Unidos y Canad en la creacin del ALCA, adems de promover otras iniciativas interregionales como el proyecto del ALCSA entre la Comunidad Andina y Mercosur, las negociaciones entre Mxico y el Mercosur, la participacin de Chile, Mxico y Per en el Foro Econmico del Asia Pacfico (APEC en sus siglas en ingls), etc. A esto se debe sumar la nueva ronda multilateral de negociaciones comerciales que se inici en Seattle en 1998. Esta madeja de negociaciones comerciales ha implicado para los decisores pblicos europeos y latinoamericanos establecer prioridades que dependen de los intereses polticos y econmicos de cada socio. Para la UE ha sido prioritario su ampliacin y la determinacin de una nueva relacin con los pases ACP. A pesar de su creciente inters en Amrica Latina, existen diferencias importantes, como por ejemplo la agricultura, que complican las discusiones y originan un lento progreso de las mismas. De igual manera, el desarrollo de la agenda regionalista de la UE parece estar subordinado en ciertas materias a las negociaciones multilaterales. Este es el caso de la agricultura, un tema en el cual la UE parece poco dispuesta a realizar concesiones hasta tanto el tema no sea discutido en la Ronda del Milenio. Estos factores han obstaculizado el proceso de negociacin desde sus inicios; aunque los acuerdos con el Mercosur y Chile se suscribieron en 1995 y 1996, respectivamente, el Consejo aprob la Directiva para comenzar el proceso negociador tan slo en septiembre de 1999. Para muchos pases latinoamericanos, en cambio, el ALCA se muestra como un proceso dinmico y en marcha, que contrasta con la lentitud de las negociaciones con la UE. A pesar de las diferencias existentes entre el Mercosur y Estados Unidos respecto a ciertos temas como la agricultura, las normas antidumping o las normas laborales y ambientales vinculadas con el comercio, el proceso del ALCA avanza con rapidez. Existe de hecho un proyecto de acuerdo que se discuti en la reunin ministerial de Buenos Aires y en la Cumbre Hemisfrica realizada en Quebec en abril de 2001. Ciertamente, la autorizacin del Fast Track (Trade Authority en el caso del gobierno de George W. Bush) es una condicin necesaria para el xito final de las negociaciones del ALCA. Puede alegarse que esta limitacin no existe en el caso de la UE. No obstante, la decisin de prorrogar cualquier modificacin a la PAC al ao 2006, tomada en el Consejo Europeo de Berln de 1999, puede ser percibido como un problema similar a la ausencia de Fast Track (Chaire Mercosur, 2000: 48). Las negociaciones con Mxico se desarrollaron de forma expedita. Esto obedece en primer lugar al inters de la UE de suscribir un acuerdo comercial con Mxico y poder ingresar al mercado de ese pas en igualdad de condiciones que Estados Unidos. Por otra parte, Mxico es un pas mucho menos competitivo en materia agrcola que el Mercosur. Este sector ha sido el factor que ms ha complicado el proceso negociador con los sudamericanos, pues los grupos de presin en la UE temen ser desplazados por productores ms competitivos. Con Mxico la situacin ha sido diferente y slo algunos bienes agrcolas (crnicos, lcteos, cereales) fueron difciles de negociar, por lo que se opt por posponer su inclusin en el acuerdo hasta el ao 2003. Lo cierto es que el proceso se desarroll de forma veloz y en julio de 2001 comenz la desgravacin

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arancelaria. Las negociaciones con el Mercosur, en cambio, han sido complicadas. En primer lugar, debe considerarse que la UE no es un grupo monoltico. La formacin de la poltica comunitaria es un proceso complejo en el que participan diversos actores como la Comisin, el Consejo y diversos grupos econmicos. El enfoque de cada uno de estos actores sobre ciertos temas puede ser contradictorio. Este es el caso de las negociaciones con el Mercosur. Pases como Alemania, Francia, Espaa o el Reino Unido tienen vnculos comerciales e inversiones significativas con el Mercosur. Estos pases se sienten potencialmente afectados por el ALCA y, por lo tanto, favorecen la negociacin. Otros pases como Grecia, Irlanda, Suecia o Finlandia no tienen relaciones intensas con Amrica Latina, en general, y con el Mercosur, en particular. En consecuencia, se sienten menos afectados por un potencial ALCA. Una situacin similar se presenta con los otros actores econmicos. Ciertas empresas transnacionales apoyan los acuerdos con el Mercosur. Si el ALCA se establece, estas empresas estaran en una situacin desventajosa frente a las estadounidenses. En cambio, los importantes lobbies agrcolas de Dinamarca, Francia, Finlandia e Irlanda perciben el acuerdo con el Mercosur como potencialmente peligroso, pues este grupo incluye a pases altamente competitivos en materia agrcola (Briceo Ruiz, 2001a). En el Mercosur tampoco existe consenso. Como en el caso del ALCA, el acuerdo con la UE es percibido por el sector industrial mercosuriano como potencialmente peligroso, pues supone el ingreso de productores competitivos a escala global. A pesar de estas diferencias, las negociaciones han continuado. Luego de la firma del Acuerdo Interregional de 1995, la UE y el Mercosur discutieron durante 4 aos para simplemente elaborar una fotografa de los temas de inters que seran parte del proceso negociador. El inicio de las negociaciones fue anunciado en la Cumbre Europeo-Latinoamericana de Ro de 1998. En noviembre de 1999, el Consejo de Cooperacin UEMercosur se reuni en Bruselas para lanzar el proceso de negociacin. Se organiz su aspecto operativo, crendose un Comit Birregional de Negociacin (CBN), un Subcomit de Cooperacin y Grupos Tcnicos y una Secretara de Coordinacin. En el encuentro tambin se estableci una metodologa en la que se definieron las responsabilidades del CBN, se adoptaron los principios de single undertaking, intercambio de informacin y transparencia y se estableci un calendario de negociacin. El CBN realiz su primera reunin en Buenos Aires, en abril del ao 2000, para fijar los trminos de la negociacin y poner en funcionamiento los Grupos Tcnicos, cuya primera tarea fue el intercambio de informacin de base necesaria para las discusiones del acuerdo. Las negociaciones continuaron en junio de ese mismo ao, cuando se iniciaron las actividades de los Grupos Tcnicos en materia comercial, dilogo poltico y sobre el marco legal (Chaire Mercosur, 2000: 45). En julio de 2001 se comenz a negociar la desgravacin arancelaria en la quinta reunin de CBN realizada en Montevideo. En este encuentro la UE present su propuesta de negociacin que prev la liberalizacin de la totalidad del comercio de

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bienes y servicios con el Mercosur. La propuesta incluye la eliminacin del 90 % de los aranceles sobre los productos agrcolas. De igual manera, se plantea la apertura de las compras gubernamentales y la negociacin de acuerdos sobre normas sanitarias y fitosanitarias y estndares (ver Comisin Europea 2001c). El Mercosur, en cambio, no present ninguna propuesta, aunque se comprometi a hacerlo en la siguiente reunin de la CBN que se celebra en octubre. La crisis argentina y sus efectos sobre la estabilidad del Mercosur han incidido de manera negativa en el proceso negociador. Por una parte, el anuncio de una posible suspensin del arancel externo comn del Mercosur gener inquietud en Bruselas. A inicios de octubre, el Comisario agrcola de la UE, Franz Fischler, seal que si el arancel externo comn se suspenda las negociaciones comerciales seran amenazadas. De igual manera, Fischler indic que Europa esperaba obtener concesiones del Mercosur en aspectos como los mercados pblicos, servicios, productos industriales, propiedad intelectual y bebidas (Jornal do Brasil: 9 de outubro 2001). Las negociaciones con Chile se han realizado de forma paralela a las del Mercosur. Sin embargo, estas ltimas han avanzado con mayor rapidez. A diferencia del Mercosur, Chile s present una propuesta concreta en la quinta reunin del Comit de Negociacin Chile-UE realizado en Santiago de Chile en julio del ao 2001. En la sexta reunin celebrada en Bruselas en octubre de este mismo ao, los diferentes grupos tcnicos continuaron las reuniones para negociar las ofertas de reduccin de aranceles y liberalizacin presentadas en julio. Segn voceros de la Comisin la actitud liberal del pas sudamericano habra hecho la negociacin ms fcil que con el Mercosur. De igual manera, se seal que el objetivo es suscribir el acuerdo a ms tardar para la II Cumbre Europeo-Latinoamericana que se celebrar en mayo de 2002, en Madrid, Espaa (Agencia Notimex: 28 de septiembre 2001). El proceso negociador con Cuba colaps en 1996 debido al rechazo de La Habana a la inclusin de la clusula democrtica en el acuerdo comercial. En la UE se insiste en subordinar la firma de un acuerdo comercial a mejoras sustanciales en la defensa de los derechos humanos y un proceso gradual de democratizacin de Cuba. Este enfoque se radicaliz a partir de 1996 debido a la postura del nuevo gobierno espaol de Jos Mara Aznar. Ese ao, la UE emiti su Posicin comn sobre Cuba, en la cual seala que la cooperacin con Cuba depender de las mejoras en derechos humanos y libertad polticas... (The Council of the European Union, 1996: 1). En el documento tambin se indica que la UE evaluar los desarrollos de la poltica interna y externa de Cuba utilizando los mismos criterios aplicados en las relaciones con otros pases, en particular en lo referente al respeto de las convenciones internacionales de los derechos humanos. Slo un progreso en esta materia permitira un avance en la cooperacin entre Cuba y la UE. El gobierno cubano rechaza tales demandas y considera que cualquier dilogo poltico o econmico no puede estar sujeto a ningn tipo de condicionalidad que suponga una intervencin en los asuntos internos de la isla (Briceo Ruiz, 1997: 10). Por esta razn, las negociaciones de un Acuerdo Marco se suspendieron desde 1996. La participacin de Cuba como observador en las negociaciones del Acuerdo de Cotonou

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signific la reactivacin del dilogo entre ambas partes, pero no significaron el reinicio de negociaciones comerciales.

Conclusin
Las relaciones entre la UE y Amrica Latina han entrado en una nueva era en la que la dimensin econmica y comercial ha readquirido una renovada importancia. En este ensayo se han descrito los diversos enfoques que permiten explicar el inters de los europeos y los latinoamericanos en fortalecer sus relaciones, otorgndose una especial relevancia al proceso negociador del ALCA. Este es percibido como una de las variables claves para comprender la nueva era de las relaciones euro-latinoamericanas. Sin pretender dar una explicacin mono causal, en este ensayo se argumenta que el ALCA constituye un factor que ha llevado a los europeos y latinoamericanos ha intentar fortalecer y diversificar su relacin bilateral. Para la UE, el ALCA implica el riesgo de una desviacin de comercio e inversiones a favor de Estados Unidos. De igual manera, el ALCA puede constituir un laboratorio en el que Estados Unidos pueda imponer disciplina en materia de propiedad intelectual, agricultura, servicios, entre otras, que luego intentara codificar a escala multilateral en las negociaciones de la OMC. Esto explica su vido inters en negociar acuerdos de amplio contenido con Cuba, Chile, Mxico y el Mercosur, que constituyen sus principales intereses en la regin. Para Amrica Latina, la vieja Europa reaparece como una carta para enfrentar el proyecto de ampliacin de la hegemona estadounidense implcito en el ALCA. Esto es particularmente vlido para Brasil y el Mercosur, que dan prioridad al fortalecimiento de su esquema de integracin y al mantenimiento de su estrategia como global traders. En el caso de Mxico, el acuerdo con la UE permitir diversificar sus relaciones comerciales y disminuir su dependencia de Estados Unidos. Para Chile significar la continuacin de su estrategia de insercin en diversas regiones del mundo. Para Cuba, Europa es el contrapeso extrarregional que le puede ayudar a resistir los embates de Washington en la era de la post Guerra Fra, ejemplo de lo cual fue la ley Helms Burton. En un contexto internacional crecientemente globalizado y a la vez regionalizado, las relaciones entre Amrica Latina y Europa se presentan como otro ejemplo de la relacin norte- sur con el rasgo, adems, de tener un carcter interregional. Su evolucin reciente permite vislumbrar una transformacin mayor del patrn de relacin tradicional existente entre ambas regiones desde inicios de la Guerra Fra. Sin embargo, a pesar del carcter estratgico de las propuestas en marcha, el proceso negociador ha sido complejo y no ser fcil de concluir en el caso particular de las negociaciones entre la UE y el Mercosur. A pesar de esto, es evidente que esta nueva vitalidad de la relacin euro-latinoamericana es un factor que permite prever una dinmica poltica que transciende a la simple consolidacin de la hegemona estadounidense en la regin.

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Brasil y la Cumbre de Amrica del Sur: de la integracin hemisfrica a un rea de Libre Comercio del Atlntico Sur?
Zlia Roelofse-Campbell

El respetado politlogo estadounidense Ronald M. Schneider declar, hace ya un cuarto de siglo, que Brasil estaba llegando a un punto en el que podra reivindicar una clasificacin de gran potencia (raking power), identificando el desarrollo econmico como la fuerza propulsora de este fenmeno. Observ tambin que los objetivos concretos del pas eran principalmente econmicos y declar que las expectativas de los brasileos eran alcanzar esa meta por lo menos el ao 2000 (Schneider, 1976: xiii). En 1997, la revista britnica The Economist (1997: 72) demostr que, al comparar las diez mayores economas de 1897 con las de 1997, slo un nuevo pas entrara en la lista: Brasil, sustituyendo a Espaa en la lista original. En el escenario mundial, la economa brasilea es ms de dos veces mayor que la de Rusia, y casi del mismo tamao que la economa de China y el doble que la de la India (Council of Foreign Relations, 2001: 45), para mencionar otros pases con dimensiones continentales. La previsin de Schneider se est concretizando en este momento y esto plantea el problema de cmo Brasil va a aceptar y asumir su nuevo status y si estar preparado para actuar de manera conducente. Esto est ntimamente ligado, por un lado, al concepto de auto-percepcin del pas, en el sentido de su propio poder y, por otro lado, cmo este poder es percibido por los otros. En este ensayo se analizan las relaciones especficas de Brasil y sus vecinos y, de manera general, sus relaciones interamericanas actuales y su actuacin en el hemisferio sur. Antes de considerar de qu manera Brasil se est adaptando a su nuevo papel, sera pertinente examinar brevemente algunos conceptos relacionados con el poder y a la influencia en el contexto de la poltica internacional. Segn Holsti (1988: 141), el poder (...) puede ser definido como la capacidad general de un Estado de controlar el comportamiento de los otros. Reynolds (1971: 116), cita a Frankel (1964: 97) al definir el poder como la capacidad de producir los efectos deseados o la habilidad de influir en el comportamiento de los otros de acuerdo con los objetivos propios. Morgenthau (1976: 28) se refiere al poder como el control del hombre sobre el pensamiento y las acciones de otras personas. El poder poltico se refiere a las relaciones mutuas de control entre los detentadores de la autoridad poltica y entre stos y la poblacin en general. Morgenthau (1976: 112-148) identifica varios elementos del poder, por ejemplo la geografa, la calidad de la diplomacia, los recursos naturales, la capacidad industrial, etc. Para los fines de este estudio conviene sealar tres elementos relacionados conel poder: la influencia, el prestigio y el poder econmico. La influencia ejercida por un pas sobre otro puede estar ntimamente relacionada con las necesidades del pas que la ejerce (Holsti, 1998: 148), en cuanto que una poltica de prestigio se propone demostrar el poder que un Estado posee o piensa que posee con relacin a otros pases (Morgenthau, 1976: 78). En el sector de la poltica econmica de una nacin, es necesario distinguir entre una poltica econmica para su

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propio bien, y otra que aspira al control de otro Estado. Esta ltima buscara incrementar el poder de una nacin sobre otra, pues la primera sera efectuada tomando en consideracin las ventajas para el propio pas (Morgenthau, 1976: 32). Bergsten (2001: 16) indica que, en el mundo de la post Guerra Fra, los asuntos econmicos estn en el centro de las relaciones internacionales. En consecuencia, el tamao y la sofisticacin de una economa son factores que han sido reconocidos entre los pilares ms importantes sobre los cuales reposa el poder de un Estado. En el caso de Brasil, en el escenario actual de la nueva configuracin de un mundo multipolar, el pas viene demostrando que su actuacin en la escena internacional est profundamente enraizada en sus intereses y sus objetivos internos. En esta configuracin, aliada al fenmeno de la globalizacin, Brasil se presenta como un pas sui generis, de dimensiones continentales que, con su rea de 8.547.000 kilmetros cuadrados, es el quinto pas del mundo en tamao (Lafer, 2000: 2). En cuanto a su capacidad de consumo, su producto interno bruto (PIB) se acerca a un trilln de dlares (Ramiro, 2001: 45); una poblacin de 169 millones de habitantes es otro factor por el que Brasil tiene que ser parte de la formacin del orden internacional (Lafer, 2000: 2). En la construccin de su identidad nacional, como explica Lafer (2000: 7-8), la geografa desempea un gran papel en Brasil, convirtiendo la relacin con sus vecinos en el continente sudamericano en una parcela integral de su destino internacional. Siendo as, el pas debera hacer la mejor poltica [posible] de su geografa. Y en un mundo que al mismo tiempo se regionaliza y se globaliza, se debe promover no slo la mejor poltica sino tambin la mejor economa, partiendo de ese espacio geogrfico (Lafer, 2000: 8). En este contexto, el Mercosur (Mercado Comn del Sur), con su visin de regionalismo abierto (...) permanece un smbolo de una nueva presencia sudamericana en el mundo de la post Guerra Fra (Lafer, 2000: 9). En este sentido, Brasil ha llegado a ejercer su influencia y su prestigio derivados de una diplomacia impecable a lo largo de los aos para crear un nuevo espacio regional en Amrica del Sur. Al mismo tiempo, como ha disminuido la importancia de los factores vinculados a la seguridad, la economa adquiere un papel significativo en la nueva geometra del regionalismo y de la globalizacin. As como existe una geopoltica o una geoestrategia, el desarrollo de los bloques comerciales regionales permite concebir una geoeconoma. sta est ntimamente relacionada con la poltica y se convierte en uno de los factores claves a ser tomados en consideracin en una poltica de acuerdos y negociaciones de comercio regional en un escenario de globalizacin. El nuevo papel de Brasil como la nacin ms poderosa de Amrica del Sur, junto con sus esfuerzos en el sentido de consolidar la regin como un bloque de poder, permite prever escenarios push and pull. Brasil tiene una auto-percepcin de futura nacin de gran poder, y sus esfuerzos para ampliar su influencia, para incorporar al hemisferio sur, principalmente a frica, deberan ser tomados en consideracin para futuras configuraciones de acuerdos comerciales y alianzas en el mundo.

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Poder, estabilidad econmica y liderazgo

Durante el primer mandato del presidente Fernando Henrique Cardoso (19951998), Brasil desempe un papel de lder en Amrica del Sur y fue el pas central en las negociaciones que llevaron a Ecuador y a Per a aceptar los trminos del Protocolo de Ro de Janeiro de 1942. Tambin fue el pvot para evitar un golpe de Estado en Paraguay en tres ocasiones durante los aos recientes (Council on Foreign Relations, 2001) poniendo de relieve una diplomacia de alta calidad, lo que ejemplifica uno de los elementos del poder segn Morgenthau (1976: 140). Con la nueva administracin del Presidente George W. Bush instalada en la Casa Blanca, la Fuerza de Tarea Independiente del Consejo de Relaciones Exteriores, reconociendo que Brasil es la tercera mayor democracia del mundo, recomend que Estados Unidos considere a este pas como uno de sus socios estratgicos ms importantes, aadiendo que una relacin estratgica con Brasil viene a ser una relacin estratgica con Amrica del Sur (Council on Foreign Relations, 2001: 3). En un artculo reciente, Henry Kissinger afirma que Brasil emerge como uno de los grandes pases del siglo XXI (Kissinger, 2001). En la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), Brasil ha defendido una posicin inequvoca, luchando por los derechos de los pases en desarrollo contra las medidas de la organizacin que, en opinin del presidente Cardoso, favorecen a los pases ricos. Luiz Felipe Lampreia, Ministro de Relaciones Exteriores de Cardoso durante seis aos (hasta enero del 2001), defendi los intereses de Brasil en la ms reciente Ronda de la OMC y declar que el fracaso de la misma se deba a la falta de inters de los pases desarrollados, que ya haban obtenido lo que queran (Leo, 2001). El abogado brasileo Durval de Noronha Goyos, especialista en derecho internacional del comercio y asesor del Ministerio de Relaciones Exteriores seala que, en las reivindicaciones planteadas en la OMC, la formacin y actuacin conjunta de bloques regionales es esencial (Noronha Goyos, 2001). La base de su argumento es: (...) [En] los casi cinco aos que siguieron a la fundacin de la OMC en 1995, la prosperidad mundial qued ms que circunscrita a los pases desarrollados, particularmente a Estados Unidos y la Unin Europea. Durante ms de 50 aos de retrica de libre comercio en el GATT y la OMC, el sector agrcola, que es el ms tradicional y del cual dependen ms los pases en desarrollo de un modo general, contina totalmente administrado y distorsionado por las montaas de subsidios practicados por Estados Unidos y Japn (Noronha Goyos, 1999: 117). Los resultados han sido desastrosos para los pases en desarrollo que perdieron espacio en la economa mundial como consecuencia nefasta de la crisis econmica general y de la volatilidad financiera (Noronha Goyos, 1999: 117). El actual Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, Celso Lafer, tom posesin en enero de 2001 y parece inaugurar en la poltica exterior brasilea una visin ms dirigida a las realidades econmicas y a la importancia de las nuevas alianzas regionales, como

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contrapartida de los efectos globalizantes de la economa mundial. Para l, por lo tanto, la geo-economa es una realidad plausible y el comercio exterior una prioridad. Ya a fines de la dcada del noventa se hablaba de un cambio de paradigma en las directrices de la poltica exterior brasilea lo que fue bautizado como autonoma por la participacin o, ms especficamente, autonoma por la integracin (Lampreia, 1999: 414). En el futuro, la realizacin de las directrices contenidas en el paradigma depender de la dimensin poltica, en el sentido de darle el mpetu necesario.

La Cumbre de Amrica del Sur

Una iniciativa reciente que puede ser sealada como ejemplo de esta nueva toma de conciencia del poder brasileo es la Cumbre de Amrica del Sur que se realiz en Brasilia del 31 de agosto al 1 de septiembre de 2000, convocada por el presidente Cardoso. Fue la primera vez en la historia que se reunieron todos los presidentes sudamericanos. Antes del inicio de la cumbre, el presidente Cardoso seal que era una reafirmacin de la identidad de Amrica del Sur como una regin donde la democracia y la paz incrementan las posibilidades de un proceso de integracin cada vez ms enrgico entre los pases cercanos (Cardoso, 2000). Esta declaracin de Cardoso coincide claramente con las afirmaciones de Morgenthau (1976:32) sobre la influencia como uno de los elementos del poder.. Los 12 pases1, que representan una poblacin de 337 millones de personas y un PIB de 1,5 trillones de dlares, estn agrupados en dos bloques principales: el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Los pases que forman el Mercosur son Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Bolivia y Chile son miembros asociados. Los pases de la CAN son: Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela. Guyana, de lengua inglesa y Surinam, de colonizacin holandesa, tambin fueron invitados a la reunin como integrantes de Amrica del Sur2. Brasil tiene fronteras con todos estos pases, a excepcin de dos (Chile y Ecuador). En el contexto de la poltica mundial, la cumbre puede ser vista como el inicio de una nueva fase de la poltica exterior brasilea. Por ejemplo, The New York Times public un artculo con el ttulo Brazil begins to take role on the world stage (Rother, 2000), indicando que Brasil estara iniciando una actuacin ms visible en la escena internacional. Por otro lado, el Correio Braziliense describi la reunin como un marco histrico (Garca, 2000). Ambos artculos reconocen el significado de la reunin para Brasil en su ejercicio de liderazgo regional. En un discurso para el National Press Club en Washington D.C, el embajador de Brasil en Estados Unidos, Rubens Barbosa, explic por qu la cumbre fue realizada en esa fecha: Nosotros calculamos que una nueva geografa econmica comenz a formarse en el seno del hemisferio, con diferencias bien delineadas, despus

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de la creacin del TLCAN en 1994: el TLCAN en Amrica del Norte, que incluye a tres pases; despus Amrica Central agrupada en el Mercado Comn Centroamericano; la CARICOM, entidad poltica y econmica constituida por los pases del Caribe, y Amrica del Sur como la cuarta rea. En Amrica del Sur tenemos dos grupos regionales: el Mercosur, desde 1990, y el Pacto Andino, desde 1969. Esto es lo que est aconteciendo en el hemisferio en trminos econmicos y financieros desde el punto de vista de las empresas (...) Amrica del Sur como una unidad, como un grupo de pases, qued como sobrando, y ahora nos decidimos a hacer algo al respecto (...) La geografa, la historia, los valores que compartimos son smbolos de unidad, de ser una parte integrante del mundo. Brasil entiende que esto es el comienzo de la creacin de una nueva identidad para la regin, con una agenda en comn, y con preocupaciones geo-econmicas -y no con preocupaciones geo-polticas-. (...) Porque la motivacin de todo esto es la economa, el comercio, las finanzas, pero no exclusivamente, porque tambin existen consideraciones polticas... (Barbosa, 2000) (ver cuadro 1).

Cuadro 1 El poder de los bloques

La fuerza de los acuerdos comerciales que ya existen en las Amricas, y lo que representara la unin de los pases de Amrica del Sur en un solo grupo

Fuente: LExpansion - LAtlas de la Croissance, janvier 2000 en Veja, 6 de septiembre del 2000: 49.

Volviendo a la cumbre, los puntos principales de la agenda se concentraron en el fortalecimiento de la democracia, la expansin del comercio, el desarrollo de una infraestructura para la integracin, el combate a las drogas ilegales y crmenes relacionados, la informacin, la ciencia y la tecnologa. En cuanto a Brasil, los objetivos

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especficos eran fortalecer los lazos entre los pases de Amrica del Sur, mejorar la utilizacin de la energa regional, las comunicaciones, el transporte y los recursos comerciales, fortaleciendo al mismo tiempo la integracin regional, y asegurando el apoyo a tales metas en las ms altas esferas.

Las decisiones de la cumbre y el papel de Brasil

Se decidi por unanimidad que las pre-condiciones para la participacin en futuras cumbres ser el mantenimiento del estado de derecho y un riguroso respeto al sistema democrtico, lo que constituy un reconocimiento de la llamada clusula democrtica. Se decidi adems que se realizaran consultas polticas en el caso de una amenaza, para avalar la democracia en la regin. En lo que se refiere al respeto de los derechos humanos y otros aspectos sociales, existi consenso sobre la necesidad de identificar programas de cooperacin con el objetivo de fortalecer las instituciones nacionales responsables de la proteccin de los derechos humanos. Al mismo tiempo, hubo una propuesta de crear un programa de accin pblica con el fin de corregir las disparidades en la distribucin de la renta. Otro acuerdo fue establecer mecanismos para el intercambio de informaciones, y la cooperacin para aumentar la seguridad de los individuos y otorgarles la oportunidad de ejercer la ciudadana en su totalidad (RoelofseCampbell, 2000: 63). En cuanto a la paz y la seguridad, se acord crear una Zona de Paz en Amrica del Sur y profundizar el dilogo sobre la seguridad en el sub-continente. Adems, los pases del Mercosur y de la CAN, conjuntamente con Chile, Guyana y Surinam, convinieron en establecer un mecanismo para el dilogo poltico. En el rea comercial y de las inversiones, se decidi que el Mercosur y la CAN iniciaran negociaciones en el plazo ms breve posible para crear un rea de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA) antes del 2002. El propsito es establecer el rea econmica y comercial ms amplia de la regin, inspirada en el principio del regionalismo abierto. Un hecho importante fue la decisin de intensificar la coordinacin de las posiciones de los pases de Amrica del Sur en la negociacin del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). Los ministros de los respectivos pases debern coordinar propuestas para la creacin de un foro de consulta, con el fin de identificar acciones conjuntas en las reas de comercio e inversin. El comunicado final incluy, en anexo, un Plan de Accin para la Integracin de la Infraestructura Regional en Amrica del Sur y se acord que el BID y otras instituciones financieras gestionasen la realizacin de esta propuesta. Proyectos de infraestructura bilateral y subregional debern ser identificados y debern incluir al sector privado y a las instituciones financieras multilaterales (Roelofse-Campbell, 2000: 64). Un punto de discusin importante fue el relacionado con las drogas y el crimen organizado. En este sentido, los gobiernos se comprometieron a cooperar en las reas de servicio secreto, policial, control de armas ilegales y el lavado de dinero. La situacin preocupante en Colombia recibi un tratamiento especial.

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La revista Veja y The New York Times comprendieron la importancia de la iniciativa brasilea de convocar la cumbre. La primera dedic un reportaje de portada describiendo al evento como el primer paso para la construccin de un bloque sudamericano que podr confrontar la hegemona estadounidense en el continente (Veja, 2000: 42). Por otro lado, el diario estadounidense seal que est emergiendo un Brasil cada vez ms confiado y asertivo, socio y rival de Estados Unidos en Amrica Latina, conduciendo su propio curso en asuntos polticos y econmicos (Rother, 2000). El significado de la cumbre con respecto al nuevo status de Brasil tambin fue comprendido por Washington. El embajador de Estados Unidos en Brasil, Anthony Harrington, declar: Brasil lleg a un nivel de inters internacional y regional que no tiene precedentes en su historia. Es actualmente el pas vocero del mundo en desarrollo, teniendo, al mismo tiempo, un asiento importante en los foros del primer mundo (Veja, 2000: 43). Y el Director del Programa del Hemisferio Occidental de la Universidad John Hopkins, Riordan Roett coment: Parece claro que el continente ahora est preparado para que Brasil asuma un papel de liderazgo mayor y ms dinmico en los asuntos regionales. Qued entendido ahora en Amrica del Sur que la carta regional es la que viene de Brasilia (Rother, 2000). No existe duda de que Brasil, representado por el presidente y los altos funcionarios del Ministerio de Relaciones exteriores, ha procurado frenar las intenciones de Estados Unidos de ampliar su influencia a todas las Amricas por intermedio del ALCA, cuyo inicio est previsto para el 2005. Al mismo tiempo, Brasil se ha opuesto de forma incansable a las medidas proteccionistas de los pases desarrollados que discriminan a los pases en desarrollo: Nosotros compartimos un inters comn en la lucha contra las barreras proteccionistas que limitan el acceso de nuestros productos a los mercados de los pases desarrollados (Cardoso, 2000). Para los brasileos, una Amrica del Sur integrada no debe ser percibida como una alternativa al ALCA, sino como un esfuerzo poltico en el sentido de consolidar el subcontinente como un socio unido en las negociaciones con Estados Unidos. Esto proporcionara al bloque un mayor poder de negociacin. Adems, el compromiso con los valores democrticos y el estado de derecho deben ser interpretados como un aspecto central de la cumbre (O Estado de So Paulo, 2000). Las autoridades brasileas se empearon en negar cualquier aspiracin de liderazgo brasileo. Respondiendo a preguntas, se referan a la cumbre como una simple reunin. La agenda de la misma fue bastante simple, con la finalidad de ofrecer

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la oportunidad para que los presidentes de los pases sudamericanos se pudiesen encontrar de manera informal y asistiesen a las actividades sociales oficiales. Se dijo que haba sido como si los Jefes de Estado hubiesen sido invitados para un chat acadmico (Veja, 2000: 42). No sera realista esperar que esta primera cumbre de Amrica del Sur consiguiese una solucin a los dramticos problemas del sub-continente. Obviamente la reunin fue bastante simblica. Es preciso observar, no obstante, que encaja dentro de los parmetros de una poltica de poder e influencia, en la definicin de Holsti (1988: 141) y Morgenthau (1976: 26).

Brasil en el orden mundial

Para Estados Unidos, Brasil es un aliado importante en el hemisferio occidental por las siguientes cuatro razones: su poder econmico, su localizacin central dentro de Amrica del Sur, su status como socio comercial y como receptor de inversiones de Estados Unidos; y su desempeo diplomtico en Amrica del Sur y en las instituciones internacionales (Council of Foreign Relations, 2001: 4). Debe mencionarse tambin que uno de los objetivos ms importantes de la actual poltica exterior brasilea es el fortalecimiento de sus relaciones con la Unin Europea (UE). En trminos econmicos, la UE puede ser considerada como una superpotencia (Bergsten, 2001: 16). Esta relacin con la entidad econmica ms grande del planeta (Bergsten, 2001: 20) conjuntamente con una influencia mayor en Amrica del Sur, darn a Brasil una nueva posicin de poder y capacidad de negociacin con relacin a Estados Unidos. Este ltimo pas tambin reconoce que puede salir perdiendo. Un solo pas europeo, por ejemplo, Espaa, fue el mayor inversionista en Brasil en el 2000, superando a Estados Unidos. Desde 1990 el comercio entre el Mercosur y la UE aument ms de 120% y las exportaciones superaron a las de Estados Unidos tanto en cantidad como en ndices de crecimiento (Council of Foreign Relations, 2001: 6). En este inicio de milenio, Estados Unidos tiene que comprender que Amrica del Sur no puede ser remodelada desde Washington (Council of Foreign Relations, 2001: 11). Defendiendo una mayor aproximacin con la UE, el embajador Alfredo de Graa Lima, sub-secretario de Asuntos de Integracin y Comercio Exterior de Itamaraty, declar que las negociaciones comerciales del Mercosur con la Unin Europea son tan o ms importantes que las que se realizan para crear el rea de Libre Comercio de las Amricas. A pesar de defender el ALCA, que deber entrar en vigor en enero de 2006, el embajador advierte que sta es an una incgnita, (...) porque el gobierno estadounidense no ha obtenido todava del Congreso la Trade Promotion Authority (ex Fast Track). (...) Actualmente, no conocemos claramente las ofertas de nuestro futuro principal socio comercial (Goitia, 2001). El ministro Celso Lafer se reuni en mayo de 2000 con el Comisario Pascal Lamy, encargado de las negociaciones comerciales de la UE. Brasil est empeado en

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persuadir a la UE de realizar una oferta concreta de reduccin de los aranceles aduaneros, y de tratar el tema agrcola, que hasta ahora ha sido un obstculo en las negociaciones (Jnior, 2001b). Al mismo tiempo, Lafer intent tranquilizar a sus interlocutores de la Unin Europea, preocupados por el futuro del Mercosur debido a las crticas frecuentes del ministro de economa argentino Domingo Cavallo en contra de las negociaciones comerciales por intermedio del Mercosur (Jnior, 2001a). Lafer se refiri a las conversaciones entre los presidentes Cardoso y Fernando de la Ra, ya que ambos estaran interesados en profundizar la integracin y hacer cada vez ms viable al Mercosur: El ministro brasileo est convencido de que Argentina quiere mantener su credibilidad internacional y esto pasa, inevitablemente, por la coherencia de sus posiciones. Por esto, no cree que el ministro Domingo Cavallo pueda poner en duda una poltica de Estado observada durante estos aos (Junior, 2001a). De igual manera, hay que considerar que la asociacin con Argentina contina siendo una prioridad de la poltica exterior de Brasilia. Con la crisis econmica en Argentina y las fricciones de este pas con Brasil sobre temas como los aranceles y las listas de excepcin, existe la imagen de un Mercosur vuelto pedazos. Ha habido crisis y discusiones al ms alto nivel. Y la comunidad del sur contina en una demostracin de que tiene la capacidad y la seriedad para enfrentar sus problemas y que existe an la voluntad poltica entre los pases miembros. Todos los bloques regionales han sufrido perodos de crisis. El Mercosur no es la excepcin. La realidad econmica, dejando de lado la poltica, es que termin el slump de 1998 1999 y, a pesar de la crisis argentina, el comercio intra-Mercosur creci en 17% en el ao 2000. El comercio entre los cuatro miembros y Chile tambin creci en 32%. Los cuatro pases del Mercosur exportaron 17,7 billones de dlares entre s en el ao 2000. Sumando a Chile, el total se incrementa a 23,4 billones. Las relaciones comerciales entre el Mercosur y los otros pases de Amrica Latina tambin han crecido: el comercio entre el bloque y la CAN creci en 27% en el 2000, y con Mxico creci en 44% (Latin American Special Report, 2001: 5). Las negociaciones entre el Mercosur y la UE se desarrollan de forma paralela al proceso del ALCA, y tambin deben concluir en el 2005. Esto incrementa las ventajas para Brasil en el proceso negociador. En cuanto al ALCA, Estados Unidos aborda el tema de manera unidimensional desde el punto de vista de sus relaciones con Amrica Latina, mientras que para Brasil el ALCA es solamente una parte de una estrategia multidimensional. En las negociaciones sobre el ALCA, Henry Kissinger (2001) piensa que un entendimiento entre Brasil y Estados Unidos es fundamental para este ltimo: A medida que Brasil emerge como uno de los grandes pases del siglo XXI en trminos polticos y econmicos, se empea en desacelerar el ALCA para consolidar el Mercosur; unir a Argentina, Paraguay y Uruguay a su

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concepcin sobre el futuro de Amrica Latina, obligando a Estados Unidos a lidiar con un bloque regional y no con pases de forma individual (Kissinger, 2001). Kissinger menciona tambin la visita del presidente francs Jacques Chirac a Amrica Latina en 1997, en la que declar que el futuro de Amrica Latina estara con Europa. Tambin recuerda la declaracin, en diciembre de 2000, del entonces presidente del Consejo de la UE, el portugus Antonio Guterres quien defendi un acuerdo agrcola con el Mercosur como medio de construir un nuevo orden mundial multipolar capaz de limitar la hegemona natural de Estados Unidos (Kissinger, 2001).

Las alianzas en el Atlntico Sur

Segn Morgenthau (1976: 112) la geografa es uno de los elementos que contribuyen al poder de una nacin. Brasil no es solamente un pas de Amrica del Sur, sino tambin una potencia del Atlntico Sur. Este factor es reforzado por los lazos culturales e histricos entre Brasil y el continente africano. En el Atlntico Sur, Brasil ha actuado de manera decisiva desde 1986 con la creacin de la Zona de Paz y Cooperacin en el Atlntico Sur (ZPCAS), cuya finalidad es transformar aquel ocano en una arena de importantes iniciativas multilaterales (Roelofse-Campbell, 1996: 256-257). Ms all de las negociaciones con la CAN, la UE y el ALCA, el Mercosur, bajo la iniciativa de Brasil, ya inici el proceso de negociaciones para la creacin de un rea de libre comercio con Sudfrica. El inters de Brasil en negociar un acuerdo con la mayor potencia econmica de Africa no es una sorpresa, considerndose los vnculos de vieja data que el pas sudamericano tiene con el continente africano (Roelofse-Campbell, 1992: 4). Este proceso fue iniciado por el ministro Lampreia cuando visit Sudfrica en marzo de 2000 (Campbell, 2000: 16). La aproximacin del Mercosur coincida con el desarrollo, por parte de Sudfrica, de la estrategia de la mariposa (butterfly strategy) de diversificacin del comercio, que se propone promover los intercambios con otros mercados emergentes. Esta coincidencia auspiciosa result en un rpido progreso en las negociaciones y el 15 de diciembre de 2000 fue suscrito un acuerdo marco entre los pases del Mercosur y Sudfrica, en la cumbre de Florianpolis, Brasil. En esta reunin particip el presidente sudafricano Thabo Mbeki, quien declar que como pases en desarrollo, tenemos que reestructurar nuestras relaciones econmicas de forma radical, para tambin incrementar nuestra cooperacin econmica, las inversiones y los flujos de comercio entre nuestros pases, adems de los patrones histricos existentes de interaccin econmica con los pases desarrollados del norte. En esta ocasin el presidente Cardoso describi el acuerdo como un primer paso en el proyecto de crear un rea de Libre Comercio en el Atlntico Sur (Campbell, 2001a: 16). En la lucha contra medidas injustas y proteccionistas dentro de la OMC, el gobierno brasileo tambin est conciente de la importancia de las alianzas estratgicas. Para una mejor actuacin contra los pases desarrollados, Lampreia seal:

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Tenemos que prepararnos de la mejor manera y aproximarnos a pases que, como nosotros, tienen un grado avanzado de desarrollo econmico, aunque an no sean desarrollados, como la India, Sudfrica, Egipto, adems del Mercosur (Leo, 2001). Una delegacin comercial brasilea de alto nivel poltico y tcnico visit Sudfrica en mayo de 2001 con la propuesta de que ciertos sectores claves de la economa fuesen liberalizados incluso antes de la firma de un futuro acuerdo de un rea de libre comercio. Los sectores que seran incorporados en este fast track sern decididos por medio de negociaciones, pero los brasileos sugeran ya que la industria automovilstica podra ser una candidata apropiada para una condicin de libre comercio acelerado (Campbell, 2001b). Otro elemento que debe ser considerado es la presencia de Brasil en la Comunidad de Pases de Lengua Portuguesa (CPLP). Cuatro de los pases de la CPLP se encuentran en el continente africano, mientras que dos importantes pases de Africa Austral (Angola y Mozambique) son al mismo tiempo miembros de la CPLP y de la Comunidad de Desarrollo de Africa Austral (SADC por sus siglas en ingls), cuyas dos lenguas oficiales son el ingls y el portugus. Esta ltima es tambin una lengua comunitaria segn la Constitucin de Sudfrica, que le otorga as un status especial (Roelofse-Campbell, 1996: 258). Todo esto apunta a una posible y eventual concretizacin de un rea de Libre Comercio del Atlntico Sur con la participacin de Brasil, los pases del Mercosur y de todo el continente sudamericano, si su integracin se produce como resultado de la Cumbre de Brasilia y las reuniones subsecuentes que se realicen en este sentido.

Conclusiones
El comportamiento de Brasil en relacin con sus vecinos de Amrica del Sur y del Atlntico Sur est cada vez ms cerca de las condiciones pertinentes al ejercicio del poder descritas por los tericos de las relaciones internacionales, a pesar de que se intente camuflar esta bsqueda del poder como asuntos econmicos y comerciales. Entre tanto, la lucha entre Brasil y Estados Unidos sobre la futura forma de las Amricas en trminos econmicos y comerciales la guerra del ALCA es, en realidad, una disputa por el control, o por lo menos la influencia, del comercio exterior y las polticas econmicas de los dems pases sudamericanos. Esto significa una forma de poder poltico, y no de poder econmico; es una nueva variedad de poder poltico, un poder poltico en el campo econmico. Tal vez sea tambin apropiado aludir a las palabras de Kissinger (1994 :4) quien afirm que, en cada siglo, una nacin parece emerger con el poder, la voluntad y el mpetu moral para modelar todo el sistema internacional segn sus propios valores. Parafraseando a Kissinger, podra afirmarse que en este nuevo siglo Brasil podra llegar a esta condicin de liderazgo, especficamente en Amrica del Sur, el Atlntico Sur y los pases emergentes y en desarrollo?

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Brasil lleg a un punto crtico al asumir un papel de liderazgo. Estados Unidos tendr que enfrentar esta nueva realidad y convertirse en un socio de Brasil para alcanzar objetivos comunes. Desde el punto de vista estructural, el canciller brasileo Celso Lafer est conciente de que Itamaraty necesita urgentemente una ampliacin y profundizacin de sus actividades en el sector econmico y de comercio exterior. En cuanto a la cumbre, queda claro que sta genera tres nuevos fenmenos en la arena poltica internacional. Primero, la poltica exterior de Brasil presenta un nuevo rostro, demostrando al mundo, por primera vez, que Brasil no slo esta preparado, sino que tiene la capacidad de ejercer una posicin de liderazgo en el hemisferio y en el mundo en desarrollo. El xito de Brasil en concretizar su agenda hemisfrica ha sido admirable. En segundo lugar, los pases de Amrica del Sur, principalmente los de lengua espaola que histricamente fueron producto de un proceso de balcanizacin, se estn ahora aproximando en una iniciativa que podra fortalecer a todo el continente. En tercer lugar, Brasil y sus vecinos, que antes tenan una interaccin limitada entre s, estn ahora frente a la oportunidad de crear una nueva comunidad. Y la inclusin de los dos pequeos pases del norte del sub-continente (Guyana y Surinam) es otro paso positivo. En palabras del presidente Cardoso (2000): Mi visin de la Amrica del Sur del prximo siglo es la de una regin vibrante, guiada por los ideales de libertad y justicia, cada vez ms prspera e integrada, siendo al mismo tiempo capaz de enfrentar los desafos de la sociedad del conocimiento. Brasil continuar en su poltica multi-dimensional y pretende incorporar como socios a otros pases en desarrollo como Sudfrica. El acuerdo entre este ltimo pas y el Mercosur podr desarrollarse en un rea de Libre Comercio del Atlntico Sur. En cuanto al futuro del Mercosur y del ALCA, las palabras de Cardoso deberan ser tomadas en serio: para nosotros, el ALCA es la opcin, el Mercosur el destino.

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Perspectivas de los acuerdos de libre comercio entre Japn y Amrica Latina: un enfoque desde la diplomacia econmica japonesa
Shigeru Kochi

Introduccin
Para Japn la dcada del noventa fue un perodo de confusin y a la vez de transicin en su poltica comercial. Hasta fines de los noventa Japn neg la probabilidad de participar de alguna manera en mecanismos de integracin bilaterales y regionales, como el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) o la Unin Europea (UE). Esto se debi principalmente a que Japn deseaba promover en primera instancia el sistema global de comercio a travs de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) y, por otro lado, slo reconoca al Consejo de Cooperacin Asia Pacfico (APEC por sus siglas en ingls) como una forma de regionalismo abierto en la que, desde la perspectiva japonesa, no exista una discriminacin a terceros pases. A fines de la dcada de los noventa, Japn cambi su postura y comenz a estudiar la posibilidad de negociar acuerdos de libre comercio bajo la ptica de que stos contribuyen a una mayor promocin del sistema global de comercio. Despus de una serie de negociaciones, Japn anunci en octubre de 2001 que firmara su primer acuerdo de libre comercio con Singapur. Por otro lado, actualmente otros tres pases se han convertido en candidatos para firmar un acuerdo de libre comercio con Japn: Corea, Chile y Mxico. El objetivo de este ensayo es analizar empricamente y con base en conceptos de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales, el proceso de toma de decisiones de Japn con relacin a la nueva poltica comercial frente a los candidatos latinoamericanos. El cambio en la poltica comercial japonesa se remonta a los dos o tres ltimos aos de la dcada de los noventa. Algunos economistas japoneses han tratado de explicar las probabilidades de algn acuerdo de libre comercio entre Asia y Amrica Latina dentro del marco de las relaciones econmicas, haciendo tambin referencia al caso japons. Si bien los economistas describen algunas de las consecuencias polticas de un acuerdo comercial entre ambas regiones, dentro de su campo disciplinario no examinan el proceso poltico interno de Japn para suscribir acuerdos de libre comercio con pases de Amrica Latina y Asia. Para los politlogos e internacionalistas, el comportamiento exterior de Japn no ha sido suficientemente explicado bajo los paradigmas, teoras o modelos de origen occidental. Existe una gran barrera entre la teora y la prctica que muchas veces ha conducido a los analistas japoneses a desarrollar conceptos afines a la realidad poltica de su pas. En este ensayo no se parte de una visin retrospectiva de la poltica comercial japonesa, sino que se analiza sta a travs de un concepto ms amplio que se describe aqu como diplomacia econmica. Este concepto, que ser explicado en detalle

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a continuacin, nace de la realidad poltica de Japn y se convierte en uno de los principales pilares de la poltica exterior del pas. Por otro lado, para explicar el proceso de toma de decisiones de Japn se utiliza un modelo convencional de la disciplina. Este ensayo consta de cuatro secciones. En la primera seccin se presentan los antecedentes histricos de la diplomacia econmica japonesa desde fines de la Segunda Guerra Mundial hasta fines de la dcada de los ochenta. En la segunda seccin se analizan las opciones que tuvo Japn hasta fines de los noventa frente al regionalismo que surge en el continente americano. El proceso de toma de decisiones de Japn para negociar acuerdos de libre comercio y sus implicaciones para los pases candidatos de Amrica Latina es analizado empricamente en la tercera seccin y, finalmente, se presentan las conclusiones en la cuarta seccin.

1.- Antecedentes histricos de la diplomacia econmica japonesa

Despus de la Segunda Guerra Mundial, en Japn nace el concepto de diplomacia econmica a travs de la llamada doctrina de Yoshida (en mencin al entonces Primer Ministro japons Shigeru Yoshida). Los pilares de esta doctrina fueron la poltica proestadounidense y el centralismo econmico. Esto permiti que Japn, durante el perodo de la Guerra Fra y bajo la iniciativa de Estados Unidos, lograse ingresar al Fondo Monetario Internacional (FMI), al Banco Mundial (BM), al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT en sus siglas inglesas) y a la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) en 1964. El rpido desarrollo econmico de Japn haba sido posible gracias a sus exportaciones pero, por otro lado, provoc un acelerado y considerable supervit en su balanza de pagos con Estados Unidos. A fines de la dcada de los sesenta, la diplomacia econmica japonesa inici un perodo en el cual trat de solucionar polticamente los problemas de supervit en su balanza de pagos, llamados desde ese entonces fricciones econmicas. En agosto de 1971, el shock de Nixon signific el fin del Sistema Bretton Woods y el debilitamiento de la iniciativa estadounidense de guiar a Japn. Las exportaciones japonesas se triplicaron en 1976 en relacin con el ao anterior; el supervit en la balanza de pagos frente a Estados Unidos registr 10 billones de dlares en 1978, causando un incremento de la friccin econmica entre ambos pases. Por otro lado, por las mismas razones, los problemas comerciales con los pases de la Comunidad Europea se agudizaron desde mediados de los setenta. En los aos ochenta se produjo un fenmeno de politizacin de la economa. El supervit de la balanza de pagos de Japn frente Estados Unidos supera los 36.8 billones de dlares, lo cual gener sanciones estadounidenses en su contra. Frente a esta situacin, Japn intent tambin utilizar los foros multilaterales como la Comunidad Europea, pero no consigui salir del conflicto. A mediados de los ochenta, los problemas econmicos internacionales se diversifican. A solicitud de Estados Unidos, en 1988 se lleg a un acuerdo para la liberalizacin total de la carne de res y las naranjas en el mercado japons cuando, por otro lado, Japn ya limitaba o auto controlaba el nmero de vehculos y otros bienes exportados a Estados Unidos. En muchas ocasiones se

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establecieron sanciones econmicas que obligaron a Japn a aceptar las solicitudes de Estados Unidos. A pesar de esto, la friccin econmica entre ambos pases lleg a un nivel de discusin de los problemas, tratando incluso el tema de la diferencia de culturas.

La diplomacia econmica japonesa se ha caracterizado por una bsqueda de la maximizacin de los intereses econmicos del pas y por una solucin poltica de los problemas que pudieran surgir al perseguir sus intereses desde la poca de la postguerra hasta la actualidad.

2.- Las alternativas de Japn frente al regionalismo en las Amricas

Con el fin de la Guerra Fra, en la economa mundial resurgen las ideas integracionistas dentro del Hemisferio Occidental. A mediados de los noventa, en el continente americano se crearon esquemas de integracin, tales como el TLCAN y el Mercado Comn del Sur (Mercosur), que causaran gran preocupacin en Japn. Tanto para el sector industrial como para el gobierno, estos procesos de integracin planteaban la posibilidad de tener un carcter discriminatorio y exclusivista que podra significar un riesgo a sus intereses econmicos en las Amricas, y especialmente en Estados Unidos, su principal socio comercial y receptor de inversiones en la regin. Dentro del nuevo contexto de la economa mundial, la diplomacia econmica japonesa, adems de tener que solucionar fricciones econmicas a escala mundial, tuvo que pensar cules seran las medidas que debera tomar frente al regionalismo en las Amricas. A mediados de los noventa no eran muchas las opciones disponibles. Por ejemplo, segn el economista Shoji Nishijima, las opciones econmicas de Japn en ese entonces eran (Nishijima 1996): Establecer un nuevo esquema de integracin regional institucionalizado en la regin Asia Pacfico para enfrentarse al TLCAN y consecuentemente a la UE; Firmar un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos; Crear un nuevo esquema de integracin regional institucionalizado en la regin Asia Pacfico; Propulsar el globalismo con el fortalecimiento del sistema GATT / OMC; y Desarrollar un marco de cooperacin econmica en el Pacfico dentro del marco informal existente (el actual APEC).

Las opciones que present Nishijima se basaban en un anlisis terico con racionalizacin econmica. Las conclusiones de este estudio eran que, para el progreso en la regin Asia Pacfico, Japn debera estimular el regionalismo abierto como marco no institucional y no discriminatorio. La evidencia demuestra que hasta fines de los noventa Japn adopt este tipo de postura. La poltica comercial japonesa promovi as un fortalecimiento de la OMC mientras que, al mismo tiempo, favoreci la creacin de un marco regional no institucionalizado en el APEC, sin considerar, como una opcin, los acuerdos de libre comercio con terceros pases.

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Desde el punto de vista poltico, el hecho de que Japn optara por un fortalecimiento de la OMC y promoviera a su vez el APEC se deba al carcter de regionalismo abierto y accin armonizada y voluntaria que este ltimo le ofreca. Para Japn, el regionalismo abierto es diferente a esquemas de integracin regional como el TLCAN o la UE, ya que la liberalizacin a travs del APEC tambin beneficia a los terceros pases dentro del marco de la OMC. Desde la perspectiva japonesa, esto supone el mantenimiento y fortalecimiento del sistema mundial de comercio y el rechazo a cualquier accin proteccionista o discriminatoria. Adems, el APEC no tiene ninguna fuerza restrictiva legal. La liberalizacin del comercio y las inversiones se basa en la accin voluntaria de los miembros participantes. Esto significa que Japn no est obligado a aceptar impedimentos a escala bilateral, a diferencia de lo que result de las negociaciones polticas para resolver fricciones econmicas en el pasado. Asimismo, visto desde la perspectiva del Ministerio de Relaciones Exteriores de Japn (MOFA), el APEC ofrece ciertas ventajas al pas. En primer lugar, la regin Asia Pacfico es la regin con mayor relacin econmica y asimismo es indispensable por su mercado, recursos naturales y como receptora de inversiones de Estados Unidos y otros pases de Asia. Segundo, sirve como herramienta para obtener la confianza de los pases de Asia. Tercero, la interdependencia econmica contribuye a la estabilidad poltica de la regin. Cuarto, mantiene el inters de Estados Unidos por la regin. Quinto, hace posible la participacin de China en un marco internacional de economa de mercado. Sexto, hace posible el fortalecimiento de las relaciones de Australia y Nueva Zelandia con los pases del Este asitico. Sptimo, permite el fortalecimiento de las relaciones con los pases de Amrica Latina a travs del ocano Pacfico, incluso despus de la creacin de una zona de libre comercio en las Amricas (MOFA, 2000). A pesar de su inters en fortalecer la OMC y promover a su vez el APEC como marco regional, a fines de los noventa Japn opt por cambiar el rumbo de su poltica comercial para promover la firma de acuerdos de libre comercio con pases de Asia y de Amrica Latina. Ocurre algo que no ha sido suficientemente explicado desde la perspectiva de una lgica econmica y vale la pena que sea complementado con un anlisis poltico. Como lo revela un reporte del Banco Mundial (World Bank, 2000), la motivacin para participar en un esquema de integracin regional tiene un aspecto ms poltico que econmico, aunque muchas veces tenga la apariencia de una racionalizacin econmica. A continuacin se analiza cul ha sido la lgica poltica existente en Japn para favorecer la firma de acuerdos de libre comercio, examinndose con especial nfasis los casos latinoamericanos.

3.- Toma de decisiones dentro del marco de la diplomacia econmica

En las secciones anteriores se ha estudiado primero cmo se desarroll histricamente la diplomacia econmica japonesa. Asimismo, se ha analizado qu alternativas tuvo Japn frente a los esquemas de integracin regional que surgieron en el continente americano, y finalmente se ha explicado la lgica de la poltica comercial de este pas hasta fines de los noventa. A continuacin trataremos de explicar por qu y

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cmo la poltica comercial japonesa cambia a fines de los noventa. Para cumplir con este objetivo, dentro del marco de la diplomacia econmica intentaremos captar el proceso de toma de decisiones basndonos en el modelo two level games de Robert D. Putnam (Putnam, 1993). El modelo two level games se caracteriza por analizar el proceso poltico enfocando la interrelacin en dos niveles: el interno (o domstico) y el internacional. Este modelo se ajusta a las necesidades analticas de entender un proceso poltico de carcter nacional e internacional. Debido a la falta de espacio aqu no describiremos los detalles del modelo, pero veremos concisamente sus componentes bsicos. Segn el modelo de Putnam, la negociacin internacional consiste de un nivel I y un nivel II. En el nivel I se efectan las negociaciones entre los negociadores (representantes) de los pases relacionados hasta llegar a un acuerdo. En el nivel II se efectan las discusiones entre los grupos relacionados de cada pas interesados en la ratificacin del acuerdo. Segn esta lgica, para llegar al acuerdo en el nivel I, es necesario un consenso en el nivel II. Aplicando este modelo a nuestro caso, para que Japn pueda firmar un acuerdo de libre comercio con un tercer pas, debe existir primero un acuerdo o cierto tipo de consenso dentro de Japn. La estructura poltica japonesa presenta un complejo sistema de ajuste de intereses entre sus actores. El primer ministro y su gabinete, la burocracia, los polticos, el sector privado, entre otros actores, reaccionan de diferente forma dependiendo de la poltica o tema que se est tratando. En cuestiones de poltica comercial los burcratas de los ministerios relacionados, como el MOFA y el Ministerio de Industria y Comercio Exterior (MITI1), desempean un papel clave en la toma de decisiones al planear, prcticamente, las pautas de esta poltica. Una variable que ha sido considerada muchas veces como factor influyente en el proceso de la toma de decisiones de Japn es la presin poltica o gaiatsu proveniente de Estados Unidos. Sera la presin poltica estadounidense una variable alternativa para entender la nueva poltica comercial japonesa? Segn el mismo Putnam, en Japn una coalicin de intereses empresariales, el Ministerio de Comercio Internacional e Industria (MITI), la Agencia de Planeamiento Econmico y algunos polticos con mentalidad expansionista del Partido Liberal Democrtico presionan con adicionales estmulos domsticos usando la presin de Estados Unidos como uno de sus primordiales argumentos contra la pertinaz resistencia del Ministerio de Finanzas (Putnam, 1993: 432-33). No obstante, en el proceso de la toma de decisiones de la nueva poltica comercial japonesa no existe evidencia, por el momento, de que hubo alguna presin poltica por parte de Estados Unidos. Adems, aunque existi un intenso debate interno entre los ministerios japoneses relacionados, se desarroll un proceso de varias fases donde la Cancillera toma un papel principal como coordinador, papel que en otro tipo de polticas econmicas es asumido por el MITI o Ministerio de Finanzas. El marco de la diplomacia econmica nos da una respuesta alternativa del por qu la Cancillera japonesa tiene un papel principal desde un comienzo. Si nuestro anlisis

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se hubiera realizado slo dentro del marco de la poltica comercial, el papel de la Cancillera se hubiera visto como el papel de uno ms de los actores en la toma de decisiones de esta poltica. Sin embargo, si prestamos atencin a las actividades que la Cancillera realiza durante estos ltimos aos, podemos darnos cuenta de que existe una secuencia donde este ministerio juega un papel importante. Dentro del contexto de la diplomacia econmica japonesa, en el proceso poltico de los acuerdos de libre comercio se pueden identificar, por lo menos, las siguientes fases: 1) acercamiento poltico, 2) esfuerzo por fortalecer la relacin bilateral, 3) fase de estudio sobre el acuerdo de libre comercio, y 4) negociacin oficial del acuerdo. A continuacin se analiza cmo se desarrolla cada una de las fases del proceso poltico (vase grfico 1).

Fase I- Acercamiento poltico

Esta fase comprende bsicamente las reuniones entre Jefes de Estado y los dilogos entre las cancilleras. Aunque el primer ministro de Japn tiene autonoma institucional y legal para tomar sus propias decisiones, es la Cancillera japonesa la que decide su agenda y proporciona la informacin y los medios antes de encontrarse con su contraparte. Como parte de la diplomacia econmica, el Jefe de Estado y la Cancillera japonesa tienen una agenda que trata las relaciones bilaterales dentro de un contexto principalmente econmico y de cooperacin bilateral. En este caso, los temas de alto contenido poltico, como la democracia y los derechos humanos, por lo general no son tratados, o a veces son parte de la agenda slo como parte del discurso diplomtico. Tanto Mxico como Chile han sido naciones que tradicionalmente han mantenido

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buenas relaciones diplomticas con Japn desde que este ltimo se reincorporara al escenario internacional de la postguerra. A comienzos de los noventa, cuando el regionalismo en el continente americano da sus primeros pasos, las reuniones con los Jefes de Estado latinoamericanos se convirtieron en una oportunidad de acercamiento a estos pases para solicitar al mismo tiempo el establecimiento de algn mecanismo de dilogo que permitiera el fortalecimiento de las relaciones bilaterales. La poltica japonesa hacia Mxico cambiara despus de un intercambio de visitas de Jefes de Estado entre el entonces Primer Ministro Toshiki Kaifu en 1989 y el Presidente Carlos Salinas de Gortari en 1990. En una reunin celebrada entre ambos jefes de gobierno en junio de 1990, Japn y Mxico acordaron establecer un mecanismo de dilogo que se llamara Comisin Mxico-Japn Siglo XXI. Por otro lado, algo similar ocurri en las relaciones de Japn con Chile. En noviembre de 1992, el entonces Primer Ministro Kiichi Miyazawa y el Presidente Patricio Alwyn llegaron a un acuerdo para establecer otra comisin, la Comisin Chile-Japn Siglo XXI. Fase 2- Esfuerzo por fortalecer la relacin bilateral Como resultado de la fase 1, la Cancillera establece un mecanismo de dilogo entre los representantes del gobierno, del sector industrial y del mundo acadmico de Japn y de cada uno de los dos pases candidatos latinoamericanos (los dilogos entre Chile y Japn cuentan adems, en cada lado, con la presencia de un representante de la prensa como miembro). Estos mecanismos de dilogo tienen un carcter no oficial, pero tratan temas de carcter poltico que son propuestos a los gobiernos relacionados, incluyendo temas como la relacin poltica, el comercio exterior, la inversin japonesa, la cooperacin econmica y tcnica, entre otros. En esta fase los representantes del gobierno japons son miembros de la Cancillera en su totalidad, mientras que los del otro gobierno representan a diversos ministerios. El sector industrial tiene la oportunidad de presentar sus ideas y propuestas tratando de proteger sus intereses. Aunque el mecanismo de dilogo tiene un carcter no oficial, los gobiernos de ambos pases tienden a aceptar las propuestas presentadas en esta fase. El caso mexicano resulta interesante en esta fase ya que la Comisin MxicoJapn Siglo XXI comenz sus actividades formalmente en 1991, cuando las negociaciones oficiales del TLCAN entre Estados Unidos, Canad y Mxico estaban por iniciarse. Japn busc acercarse a Mxico debido a los temores que gener el inicio de las negociaciones del TLCAN, que era percibido como un proyecto para convertir a Amrica del Norte en una regin discriminatoria o proteccionista. A travs de esta comisin y diversas actividades diplomticas, Japn pudo conocer la posicin de Mxico frente al TLCAN. A mediados de 1992 se present el informe final de la Comisin Mxico-Japn Siglo XXI. Este informe contena diversas recomendaciones que la Comisin presentaba a sus gobiernos y al sector privado, cubriendo las reas de cooperacin econmica y tcnica, educacin, comercio, inversiones y relaciones polticas, entre otras (SRE, 1992). Al ao siguiente de presentarse el informe de la comisin mexicano-

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japonesa, la Comisin Chile-Japn Siglo XXI inici una serie de actividades similares. Las preocupaciones del sector industrial japons se manifiestan claramente desde comienzos de la fase 2. A fines de 1992, la Japan Federation of Economic Organizations (Keidanren), la organizacin econmica ms importante, que agrupa a las grandes empresas japonesas, realiz una solicitud al gobierno japons para que los pases que seran miembros del TLCAN fueran inspeccionados por el GATT. Esta preocupacin de las empresas japonesas continuara incluso despus de firmarse el TLCAN. Fase 3- Fase de estudio sobre el acuerdo de libre comercio Esta fase no se desarrolla siempre de forma independiente, sino que muchas veces coincide con la fase 2. Esta es la tendencia que se observa en los casos de los estudios sobre los candidatos latinoamericanos. En esta fase, el estudio sobre el acuerdo de libre comercio se realiza en dos modalidades: estudios institucionales y estudios gubernamentales. Asimismo, durante el transcurso de esta fase, se forma un tipo de consenso entre los principales ministerios y el sector industrial. (1) Estudios institucionales Los estudios institucionales analizan los impactos en el comercio e inversiones que tendra un acuerdo de libre comercio entre Japn y el pas candidato. Una institucin escogida de cada pas relacionado se encarga de analizar los impactos econmicos por su lado, mientras que por otro lado, se realiza al mismo tiempo una investigacin interinstitucional, que consiste en un intercambio de opiniones con la institucin contraparte del otro pas. La aplicacin de esta modalidad puede observarse en los casos de Corea, Mxico y Chile. El rgano japons encargado es el Japan External Trade Organization (JETRO), mientras que su contraparte en el caso de Corea es el KIEP (Korean Institute of International Economic Policy), en Mxico es la SECOFI (Secretara de Comercio y Fomento Industrial), y en Chile la DIRECON (Direccin General de Relaciones Econmicas Internacionales, Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile). A excepcin de las instituciones mencionadas otros actores gubernamentales y no gubernamentales relacionados con un posible acuerdo no participan en esta modalidad. Como resultado de los estudios institucionales, las instancias encargadas del anlisis econmico presentan sus conclusiones, de forma independiente o en conjunto. En el caso del anlisis sobre el impacto de un acuerdo de libre comercio entre Japn y Mxico, las instituciones encargadas de ambos pases, por separado, presentaron sus informes en abril de 2000. Segn el estudio de JETRO, un acuerdo de libre comercio entre ambos pases fortalecera su relacin econmica y diversificara las opciones comerciales de Japn frente a la formacin de bloques econmicos en Amrica del Norte, Europa y Asia. Asimismo, el reporte tambin enfatizaba que el acuerdo deba ser comprensible, pero que tendra que darse trato especial a la industria nacional, y en particular al sector agrcola (JETRO, 2000). El resultado de los anlisis sobre un posible acuerdo comercial entre Japn y Chile favoreci su negociacin. La comisin

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interinstitucional manifest en mayo de 2001 que considerando el impacto potencial en especficas industrias nacionales de Japn, el multifactico rol de la agricultura y la necesidad por asegurarse de una estable provisin de suministro de recursos naturales, nosotros concluimos que un mximo esfuerzo debera hacerse para concluir un acuerdo de libre comercio entre Japn y Chile lo ms pronto posible (JETRO, 2001). Con respecto a las especficas industrias este reporte se refera a la industria agrcola y pesquera, en especial al trato del salmn. Asimismo, al igual que el informe sobre Japn y Mxico, se enfatiz en la necesidad de incluir una amplia gama de sectores, como las inversiones, servicios, las compras y contrataciones del gobierno, entre otros. (2) Estudios gubernamentales La otra modalidad de la fase 3 son los estudios gubernamentales. Es apenas en esta modalidad en la que participan los actores principales (o sus representantes) relacionados con el acuerdo. Despus de un compromiso previo entre el gobierno de Japn y del pas candidato, se establece un grupo de estudio intergubernamental para evaluar el impacto econmico del acuerdo. Al igual que en la modalidad de estudios institucionales, aunque tambin se realiza un intercambio de opiniones entre ambas delegaciones, cada delegacin, por su lado, realiza su propio estudio. El primer caso en el que se adopt esta modalidad fue en el acuerdo con Singapur. Japn decidi tener un estudio ms formal y de carcter intergubernamental, incluyendo a todos sus ministerios involucrados: el MOFA (que tendra el papel de coordinador), el MITI, Ministerio de Finanzas, entre otros. Antes de que Japn terminara sus negociaciones formales con Singapur, en septiembre de 2001, se decidi adoptar esta misma modalidad con Mxico para estudiar ms formalmente las probabilidades de firmar un acuerdo con este pas. Respetando la continuidad histrica, esta segunda modalidad podra convertirse en un marco sobre la base del cual Japn examine a otros pases de Asia y Amrica Latina. (3) Cambios en las percepciones dentro del gobierno y el sector industrial Las percepciones del gobierno japons cambiaron considerablemente durante esta fase. Por ejemplo, el MITI en su publicacin White Paper on External Trade (1999) mencion que Japn debe asumir una postura ms activa frente a las iniciativas de integracin y cooperacin regional, y debe proponer un modelo que ayude a fortalecer el sistema multilateral (MITI, 1999). En la edicin del ao 2000 del mismo documento, el MITI fue ms explcito en las razones por las cuales debera estudiarse la alternativa de firmar acuerdos de libre comercio: no se sabe cundo se reiniciarn las negociaciones de la siguiente ronda de la OMC; dentro del esquema de la UE y el TLCAN se perciben resultados positivos; y adems, un acuerdo de libre comercio ofrece una serie de beneficios tales como una ampliacin del comercio interregional, una reduccin de costos con la ampliacin del mercado, la elevacin de la productividad como resultado de la competencia, entre otros. De igual manera, se reconoca en los pases miembros que la reforma institucional avanza. Supuestamente, esta reforma institucional tambin incluye el caso japons, ya que sta es necesaria en sectores como la agricultura, pesca

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y servicios, en los que existe un alto proteccionismo y un bajo nivel competitivo. Por otro lado, en momentos en que el MITI prcticamente se inclinaba por aceptar acuerdos de libre comercio, el MOFA estaba ya dividido en un grupo a favor y otro en contra de este tipo de acuerdo. El grupo a favor manifestaba que mientras la negociacin de la OMC estuviese estancada, el acuerdo permitira asegurar otro marco alternativo para la liberalizacin del comercio. Para el grupo en contra, la firma de un acuerdo de libre comercio significaba un abandono de la poltica de promover el rgimen de la OMC como pilar de la poltica comercial japonesa. Este ltimo grupo incluso seal que un cambio podra afectar las relaciones con Estados Unidos (Yomiuri Shimbun, 8 de diciembre de 1999). Dentro del sector industrial japons tambin se observaron una serie de cambios en la postura con relacin a los acuerdos de libre comercio. En mayo de 1999, la Keidanren solicit al gobierno japons que realizara un estudio especfico sobre la firma de acuerdos de libre comercio que complementaran al sistema multilateral de la OMC. Sin embargo, aunque esta solicitud fue hecha cuando se realizaba lo que aqu llamamos fase de estudio, el sector industrial japons manifestaba su descontento por la demora de su gobierno. La Keidanren y una organizacin econmica mexicana recomendaron en un comunicado conjunto, divulgado en abril de 2000, el inicio de las negociaciones de un acuerdo de libre comercio entre Japn y Mxico. Segn los representantes del sector industrial, el acuerdo entre ambos pases sera beneficioso por las siguientes razones: 1) El acuerdo de libre comercio fomentara el comercio entre ambos pases; este efecto se observara especialmente en las exportaciones japonesas a Mxico de aparatos, partes y componentes electrnicos. 2) Las inversiones japonesas en Mxico aumentaran con la eliminacin de los aranceles sobre partes y componentes japoneses. Tambin se consideraba importante el establecimiento de reglas para la promocin y proteccin de las inversiones. 3) Un acuerdo comercial fomentara la participacin de las empresas japonesas en los proyectos de infraestructura, al garantizar costos de competencia iguales a los de sus competidores dentro de TLCAN y la UE (Keidanren, 2000a). En julio del mismo ao, la Keidanren propone al gobierno japons un cambio en la poltica comercial. Segn esta propuesta, Japn debera seguir impulsando el rgimen OMC pero, al mismo tiempo, era necesario utilizar los acuerdos de libre comercio como nuevos pilares de su poltica comercial (Keidanren, 2000b). Para la Keidanren, Japn debera promover los acuerdos de libre comercio por las siguientes razones: 1) Sirven como herramienta para aumentar las oportunidades de negocios con el pas y regin contraparte. 2) Son necesarios para disminuir la desventaja competitiva de las empresas japonesas en comparacin a sus rivales de Estados Unidos y Europa.

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3) Promueven una competencia en el mercado interno e impulsan la reforma estructural de la economa japonesa. 4) Complementan la liberalizacin del comercio e inversiones, as como la creacin de reglas dentro del marco de la OMC. Dentro de la misma propuesta, la Keidanren present un modelo de acuerdo de libre comercio.

Desde la visin de la Keidanren, los acuerdos de libre comercio entre Japn y los actuales candidatos latinoamericanos tienen un significado estratgico en el continente americano. Mxico es miembro del TLCAN y Chile tiene estrechas relaciones con el Mercosur. Ambos candidatos latinoamericanos tienen adems varios acuerdos con otros pases dentro y fuera de las Amricas, y continan negociando con otros pases, ejemplo de lo cual son las discusiones comerciales entre Chile y Estados Unidos. Despus de tener una visin general de lo ocurrido en la fase 3, veamos cmo siguieron desarrollndose las comisiones formadas en la fase 2. Como se mencion anteriormente, las actividades de la fase 2 tienden a continuar incluso al entrar a la fase 3. As, en junio de 1999, la Comisin Mxico-Japn Siglo XXI reinici sus actividades en una nueva versin, expresando sus grandes expectativas por la firma de un acuerdo de libre comercio con Mxico. Por otro lado, la Comisin Chile-Japn Siglo XXI present un informe en diciembre de 2000 en el que se hacen varias recomendaciones para el fortalecimiento de la relacin bilateral y se manifiesta inters en que los estudios sobre un acuerdo de libre comercio entre ambos pases produzcan resultados rpidos y positivos (MOFA, 2001). En esta seccin hemos observado que dentro de la fase 3 se realiza una serie de estudios sobre los efectos de los acuerdos de libre comercio en el intercambio y en el flujo de inversiones con los pases que Japn escoge como candidatos. El nico pas que ha terminado de pasar completamente esta fase, realizando conjuntamente sus estudios intergubernamentales con Japn, ha sido Singapur. En agosto de 2000, un mes antes de que las delegaciones de ambos pases realizaran su quinta y ltima reunin conjunta, la delegacin japonesa, por su lado, se encontraba en la fase final de sus actividades, estudiando qu sectores y bienes seran objeto del acuerdo bilateral (Yomiuri Shimbun, 25 de agosto de 2000). Como resultado de la fase 3, en septiembre de 2000, el grupo de estudio intergubernamental de Japn y Singapur present el borrador de un nuevo modelo de acuerdo de libre comercio que llamaran Acuerdo Econmico Japn-Singapur para una Nueva Era de Asociacin (JSEPA, por sus siglas en ingls del Japan-Singapore Economic Agreement for a New Age Partnership). En diciembre del mismo ao, mientras se esperaba el inicio de las negociaciones oficiales entre Japn y Singapur, el MOFA present al gobierno japons una propuesta basada en un estudio realizado con el MITI y otros ministerios relacionados. Segn la propuesta de la burocracia japonesa, uno de los pases con el cual se debera negociar un tratado de libre comercio debera de ser Mxico, pues la falta de un acuerdo comercial con este pas es econmicamente perjudicial para Japn (Nihon Keizai Shimbun, 17 de diciembre de 2000), ya que las empresas japonesas tienen desventajas al competir con sus rivales en Amrica del Norte y Europa (vase tabla 1).

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Fase 4- Negociacin oficial del acuerdo A excepcin de Singapur ningn otro pas ha llegado a esta fase. Los pases candidatos de Amrica Latina, Mxico y Chile, se encuentran en una posicin relativamente diferente a la de Singapur. Como referencia se puede examinar el proceso de toma de decisin poltica en el JSEPA y luego se explicarn brevemente las caractersticas de este acuerdo, que ser tomado como modelo para las prximas negociaciones de Japn con los otros pases candidatos. La primera negociacin formal entre Japn y Singapur se realiz a comienzos de 2001, en una fecha establecida previamente en una reunin entre el Primer Ministro japons y su homlogo de Singapur. La delegacin japonesa tuvo como jefe de negociacin a un embajador enviado especial, mientras que el de Singapur fue su exembajador en Japn. Despus de revisar el borrador del grupo de estudio intergubernamental, ambos gobiernos finalmente negociaron lo que podan ceder o no en un acuerdo final. An entrando a esta fase, el tratamiento a diversos sectores y bienes sensibles qued sin resolverse y es entonces cuando la decisin poltica de cada uno de los gobiernos relacionados tuvo un papel principal. El mayor obstculo frente al JSEPA fue el sector agrcola y pesquero, pues Japn tradicionalmente ha estado en contra de su apertura. El nmero de votantes pertenecientes a este sector tiene una gran influencia poltica en los congresistas del Partido Liberal Democrtico (LDP), actual partido de gobierno. Por esta razn, incluso dentro de las negociaciones del GATT y de la OMC, el gobierno japons est poco dispuesto a una liberalizacin de este sector. En agosto de 2001, un comit de investigacin sobre el sector agrcola y pesquero del LDP, formado por sus propios congresistas, recomend al MOFA y a los otros ministerios participantes en la negociacin oficial con Singapur que los aranceles del sector agrcola y pesquero deberan mantenerse fijos en el acuerdo. Segn estos congresistas, debido a que en el mundo ya existen acuerdos de libre comercio que excluyen a los productos agrcolas y pesqueros, no hay problemas al dejar de lado los tarifas arancelarias (de este sector) (Nihon Keizan Shimbun, 28 de agosto de 2001). Asimismo, este grupo de congresistas confirm que no aceptaran tocar este sector en los futuros acuerdos de libre comercio ya que, segn ellos, la liberalizacin del sector agrcola y pesquero debe ser parte de la agenda de negociaciones de la OMC.

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La cantidad y la proporcin de importaciones del sector agrcola y pesquero en el total de las importaciones provenientes de Singapur hacia Japn han sido insignificantes en los ltimos aos. A pesar de esto, Japn se asegur de proteger su sector agrcola y pesquero, confirmando al mismo tiempo que no ingresarn, a travs de Singapur, productos de este sector provenientes de terceros pases. Asimismo, el acuerdo con Singapur desde un comienzo fue considerado como el modelo de los siguientes acuerdos comerciales con otros pases, incluyendo a los candidatos de Amrica Latina y Asia, donde, por el contrario, la proporcin de las importaciones agrcolas y pesqueras ocupa una considerable proporcin en el total de las importaciones de los pases de cada una de estas regiones a Japn. La insignificante cantidad de importaciones agrcolas y pesqueras desde Singapur se convierte en el factor principal que hizo decidir a Japn su primer acuerdo de libre comercio. Otros sectores tambin se opusieron a una liberalizacin, como el sector petroqumico que hasta fines de esta fase se negaba a aceptar la liberalizacin de diversos productos. Despus de cerca de ocho meses y medio de negociaciones oficiales, a mediados de octubre de 2001, Japn y Singapur anunciaron la conclusin de la negociacin del JSEPA y que ambos gobiernos llegaron a un acuerdo final. Aunque la lista completa de los bienes incluidos en el acuerdo no ha sido todava presentada al momento de redactar este trabajo, se anunci que el sector agrcola y pesquero no ser objeto de una eliminacin de tarifas arancelarias. En enero de 2002, el JSEPA fue firmado en una visita oficial del Primer Ministro japons a Singapur. A travs del JSEPA, la eliminacin de tarifas arancelarias de Japn se concentra en productos qumicos como el plstico y derivados del petrleo como el combustible de aeronaves. En trminos de costos, los productos libres de arancel provenientes de Singapur antes de la firma del acuerdo representaban un 84% del universo arancelario y se estima que despus de la firma del mismo este porcentaje se incremente a 94%. Singapur, por su parte, eliminar las tarifas arancelarias de las cervezas y bebidas medicinales, permitiendo con esto que el 100% de las importaciones japonesas ingresen libres de aranceles. Como otras caractersticas del JSEPA figura el sistema de comprobacin de la seguridad de la maquinaria de telecomunicaciones y productos electrnicos, el otorgamiento del status de nacin ms favorecida en inversiones y comercio de servicios, y la simplificacin de los trmites de exportacin, entre otras. Por otro lado, existen secciones de cooperacin bilateral en las reas de servicios financieros, telecomunicaciones e informtica, ciencia y tecnologa, entre otras. Asimismo, se estableci un mecanismo de consulta y resolucin de conflictos. El JSEPA podra tener un gran impacto en las negociaciones comerciales de Japn con los candidatos latinoamericanos ya que no incluye una eliminacin arancelaria del sector agrcola y pesquero. A diferencia de Singapur, tanto Mxico como Chile exportan a Japn una gran proporcin de bienes agrcolas y pesqueros. En 1999, entre las importaciones mexicanas de Japn los alimentos y bebidas representaban el 28% del

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monto total, seguido por maquinarias (21%), petrleo y otros combustibles (17%), hidrgeno carbonizado (17%) y otros (10%). Por otro lado, en el caso de las importaciones chilenas de Japn, la tercera parte se concentra en el vino, frutas y salmn, es decir, productos agrcolas y pesqueros; mientras que las dos terceras partes incluyen minerales como el cobre y el acero, y otros recursos naturales como la madera. A estas alturas es difcil predecir cules seran los impactos especficos que tendr el JSEPA en las negociaciones comerciales entre Japn y los candidatos de Amrica Latina. Por el momento lo que queda claro es que el JSEPA ser tomado como modelo en los siguientes acuerdos bilaterales de comercio que Japn intente firmar con otros pases. En lo que se refiere a la poltica japonesa de proteger ciertos sectores como la agricultura y la pesca, un cambio sera posible slo dentro del marco de las negociaciones de la OMC o del APEC. Sin embargo, la posicin de Japn antes de una posible nueva ronda dentro del marco de la OMC no ha cambiado, pues contina oponindose a una liberalizacin del sector agrcola y pesquero. Por otra parte, en la ltima reunin de Jefes de Estado del APEC en Shanghai, los pases miembros acordaron apoyar el inicio de la siguiente ronda de la OMC y tomar medidas para elevar el efecto de la liberalizacin del comercio e inversiones, sin que esto suponga una liberalizacin del sector agrcola y pesquero. Esto implica que tanto Chile como Mxico debern prepararse o resignarse a aceptar las condiciones fijadas por Japn en esos sectores, salvo que tengan una buena razn lgica que pueda convencer al gobierno japons.

4.- Conclusiones
Al examinar el proceso de toma de decisiones dentro del marco de la diplomacia econmica, hemos observado que la poltica comercial de Japn frente a Mxico y Chile tiene una base poltica establecida aos antes de iniciarse algn tipo de dilogo formal o informal sobre un acuerdo de libre comercio en el mbito bilateral. El hecho de que Japn haya escogido a estos dos pases como sus primeros candidatos latinoamericanos para un acuerdo comercial refleja el inters estratgico de ambos como miembros de los principales esquemas de integracin del continente americano. As, desde comienzos de la dcada de los aos noventa y durante el transcurso de la misma, Japn ha intentado fortalecer sus relaciones polticas con estos dos candidatos latinoamericanos. Despus de analizar la trayectoria del acuerdo entre Japn y Singapur, tenemos referencias de cules sern los siguientes pasos que se tomarn frente a acuerdos con los pases latinoamericanos. Los ministerios relacionados, el partido de gobierno y el sector industrial, entre otros actores, han logrado alcanzar un consenso final despus de un largo proceso de interaccin, en el que cada actor busca maximizar sus intereses. El modelo de acuerdo de libre comercio propuesto por Japn tiene elementos nuevos que los acuerdos del tipo TLCAN no tienen, incluyendo clusulas sobre la cooperacin bilateral. No obstante, para los candidatos latinoamericanos la falta de una

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liberalizacin del sector agrcola y pesquero puede convertirse en un factor de descontento que sera difcil de resolver con un dilogo bilateral, ya que incluso dentro del marco de la OMC Japn insiste en lo mismo. Si dentro de unos aos Japn y los pases latinoamericanos no llegasen a un acuerdo a escala bilateral, el ALCA podra causar una nueva preocupacin a los intereses econmicos japoneses pues sera necesario un dilogo ya no bilateral, sino uno dirigido a toda una regin. Es posible que este anlisis pudiera realizarse con otras metodologas, teoras y paradigmas; para muchos acadmicos japoneses, en especial para los expertos en Amrica Latina, la temtica de este trabajo debi quiz enfocarse dentro del contexto de las relaciones Japn-Amrica Latina. El autor no niega cierto grado de validez a este tipo de enfoque, pero propuso alternativamente hacer hincapi en la poltica japonesa y tratar de entender el proceso poltico desde otra perspectiva. Al prestar ms atencin a la estructura sociopoltica existente durante los cambios de la poltica comercial, es posible percibir que las iniciativas japonesas hacia Amrica Latina pueden considerarse tambin como parte de su estrategia mundial.

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III Parte
El nuevo regionalismo y los espacios fronterizos El TLCAN, el Plan Puebla Panam y el papel de Mxico como la nueva frontera geopoltica regional de Amrica del Norte
Juan Manuel Sandoval Palacios

El objetivo de este ensayo es presentar algunas reflexiones acerca de las fronteras de Mxico en el proceso actual de la integracin regional en el hemisferio occidental, en el cual la regin fronteriza entre Mxico y Estados Unidos ha sido un laboratorio y las fronteras norte y sur se han transformado en las fronteras geopolticas de Estados Unidos, mientras Mxico se ha convertido en un pas-frontera, es decir, en la frontera regional de Amrica del Norte. Este anlisis se inicia con una revisin de la reinterpretacin de las relaciones fronterizas entre Mxico y Estados Unidos promovidas desde inicios de la dcada del noventa. Durante ms de 150 aos la regin fronteriza entre ambos pases estuvo plagada de conflictos, incluso con prdida de soberana por parte de Mxico, que quieren olvidarse para abrir paso a una nueva era y a una nueva tipologa contempornea de las interacciones fronterizas, como lo seala el gegrafo francs Michel Foucher (1997), miembro de LObservatoire Europen de Gopolitique. Luego se examina cmo, a partir de la dcada del ochenta y en especial luego de la firma del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), la frontera entre Mxico y Estados Unidos se ha convertido en un laboratorio para la integracin regional. Finalmente, se analiza la ampliacin de la estrategia mediante el Plan Puebla Panam y el Plan Sur.

Reescribiendo la historia sobre las relaciones entre Mxico y Estados Unidos

Actualmente, la frontera-lmite entre Mxico y Estados Unidos se est transformando debido a la llamada globalizacin (en la cual los imperialismos y colonialismos vuelven a decidir sobre la manera de dividir el mundo para provecho de sus intereses). A lo largo de un siglo y medio, la frontera entre Mxico y Estados Unidos

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fue una regin caracterizada por una historia permeada de conflictos. Sin embargo, esta situacin comenz a cambiar desde principios de la dcada de los aos ochenta, cuando Mxico dio un giro histrico al modificar su modelo econmico y buscar una mayor insercin en la economa mundial, que vena transformndose rpidamente. A principios de la dcada de los noventa, ya era evidente que el proceso de una mayor integracin econmica de Mxico a Estados Unidos se desarrollaba de manera acelerada. Las relaciones entre los gobernantes de ambos pases, George Bush y Carlos Salinas de Gortari eran calificadas entre las mejores en la historia de ambas naciones. Sin embargo, las crecientes relaciones econmicas no deban estar empaadas por la memoria de sus viejos conflictos y, para facilitar el proceso de integracin regional, era necesario acabar con algunos de los aspectos conflictivos de esa historia. En primer lugar, y porque la integracin as lo requera, se deba saldar definitivamente los reclamos sobre algunas regiones o problemas de delimitacin fronteriza. En este marco Mxico acab cediendo un territorio en disputa a Estados Unidos. Todava en 1992, el canciller mexicano Fernando Solana planteaba que el gobierno mexicano deba reclamar como suyas las islas e islotes que formaban el llamado Archipilago del Norte, que Estados Unidos ocupaba desde el fin de la guerra con Mxico. Este archipilago situado frente a las costas de California, entre San Diego y Los ngeles, no haba sido incluido en el Tratado de Guadalupe-Hidalgo firmado por ambos pases en febrero de 1848, en el cual se ceda ms de la mitad del territorio mexicano a los estadounidenses. A lo largo de la historia, entre muchos mexicanos exista la idea de que sus gobiernos tenan el deber de reclamar la devolucin del archipilago en cuestin, lo que explica la declaracin del Canciller Solana. Sin embargo, se debe recordar que el gobierno de Salinas de Gortari desarrollaba una doble poltica exterior. Por un lado, una formal, con Solana a la cabeza, y por el otro, la informal, que era la efectiva, en manos de Joseph Maria Crdoba, quien desde la Oficina de la Presidencia manejaba los hilos de las relaciones con Estados Unidos para avanzar las negociaciones del TLCAN y que, en muchas ocasiones, contradijo o modific medidas de la Cancillera. Para no enturbiar las negociaciones con un reclamo aejo que slo causara ruido en esos momentos, el rgimen salinista busc desembarazarse del caso del archipilago como si fuera un trasto viejo. Casi en esos trminos se expresa Jorge A. Vargas, experto en derecho internacional, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de San Diego, California, quien en un texto publicado en 1993 plantea en la introduccin: El lector deber reconocer que, a juicio de quien esto escribe, el asunto del llamado Archipilago del Norte est encuadrado en el mbito de la historia y no en el campo del derecho internacional... Lo relativo a estas islas californianas -situadas frente a las costas del estado de California, en Estados Unidos de Amrica-, constituye una cuestin que pertenece al pasado: el tema se relaciona con los trgicos acontecimientos que hace casi siglo y medio culminaron con la injusta guerra entre Mxico y Estados Unidos. Por ello, este tema se vincula con el Tratado de Guadalupe Hidalgo de 1848. Tratado como bien se sabe que sirvi para cercenar a Mxico

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ms de la mitad de su territorio. As pues, desde un punto de vista prctico, este tristemente clebre tratado, igual que aquellas islas, se encuentran situados dentro de los eternos dominios de la musa Clo... Por otra parte, este asunto podra haber quedado dentro del campo del derecho internacional si, en primer trmino, el gobierno de Mxico hubiera tenido razones vlidas con base en el derecho de gentes para reclamar la reivindicacin de las mencionadas islas y, en segundo lugar, si hubiera ejercitado ese derecho ante Estados Unidos o ante un tribunal internacional competente. Un examen de la historia de las relaciones diplomticas entre Mxico y Estados Unidos demuestra que, hasta hoy, nuestro pas no ha formulado reclamacin alguna en torno del citado archipilago. La razn es obvia: no existen fundamentos legales vlidos de conformidad con el derecho internacional que le permitan a Mxico intentar la reivindicacin de las islas del archipilago del Norte (Vargas, 1993: 7). Vargas, quien llev a cabo esta investigacin en el Centro de Estudios de Estados Unidos y Mxico de la Universidad de California en San Diego, dirigido entonces por el Dr. Wayne Cornelius1, basa su planteamiento en un informe oficial que le fue facilitado por la Secretara de Relaciones Exteriores, elaborado por una comisin designada por el Ejecutivo de la Unin el 9 de diciembre de 1944. Esta comisin dio a conocer su dictamen al Presidente Miguel Alemn Valds tres aos despus de estudios de carcter geogrfico, histrico, jurdico y diplomtico. El dictamen afirma que (...) Mxico carece de derechos sobre el Archipilago del Norte y que, por lo tanto, si el caso fuera sometido a un tribunal internacional, el fallo de ste tendra que ser desfavorable a nuestro pas. Vargas seala (1993: 8): A juicio de quien esto escribe, ha llegado el momento de dar a la estampa este valioso Informe y Dictamen. Segn lo sugiri la propia Comisin vila Camacho en 1947, es menester que el gobierno de Mxico proceda a informar con franqueza al pueblo de nuestro pas sobre la condicin legal que guarda el archipilago del Norte no slo desde el punto de vista geogrfico e histrico -que continan siendo poco conocidos-, sino principalmente desde el punto de vista del derecho internacional, cuyo anlisis demanda de nuestros estudiosos una actitud responsable y serena. No cabe duda que el citado Informe y Dictamen constituye el estudio ms completo, autorizado y objetivo que hasta hoy se haya preparado sobre este interesante aunque empolvado captulo de la historia de nuestro pas. Lo cierto es que este documento no slo no fue conocido por el pueblo mexicano durante todos esos aos -a pesar de las recomendaciones del Informe de que era menester que el gobierno procediera a informar al pueblo sobre la situacin del archipilago-, sino que tampoco los propios encargados de las relaciones diplomticas lo conocan, como lo demuestra la declaracin de Solana. Aceptando, sin conceder, que Mxico no tuviera derechos sobre el Archipilago mencionado de acuerdo al derecho internacional2, resulta claro que de manera fortuita o no, al darse a conocer esta situacin sobre el Archipilago del Norte se buscaba terminar algo que pona en duda la cuestin de la soberana territorial.

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De igual manera, el problema de los lmites submarinos, que tambin haba sido un elemento de conflicto entre ambos pases, ha quedado zanjado al establecerse recientemente la demarcacin limtrofe en el Golfo de Mxico. En la denominada Dona del Golfo existen enormes yacimientos de hidrocarburos, en su mayor parte en la plataforma martima mexicana, que podran ser explotados por Estados Unidos en un futuro cercano, debido a que es el nico de los dos pases que tiene la tecnologa para llevarlo a cabo. De acuerdo con la cancillera mexicana (Secretara de Relaciones Exteriores, 1999), desde haca algunos aos el gobierno estadounidense haba expresado al mexicano su deseo de delimitar la plataforma continental de las dos zonas de alta mar. Estados Unidos se haba negado hasta que se ratificase el Tratado de 1978, en el que, junto con un Acuerdo firmado en 1976, se estableca la frontera martima entre ambas naciones, en el Ocano Pacfico, hasta la anchura de 200 millas marinas. El Tratado de 1978 haba sido aprobado por el Senado mexicano despus de que se firm, pero su homlogo estadounidense no lo aprob sino hasta octubre de 1997, ya que cuando lo estaba considerando en 1980, algunos gelogos estadounidenses opinaron que era ventajoso para Mxico por haberse medido la zona econmica exclusiva mexicana a partir de las islas existentes en el Golfo de Mxico y no desde la costa de Yucatn, con lo que se dejaban importantes recursos naturales del lado mexicano. Sin embargo, los avances tecnolgicos para la explotacin de hidrocarburos a grandes profundidades, como los que se encuentran en la zona occidental del Golfo de Mxico llevaron a las empresas petroleras estadounidenses a presionar al Senado para que aprobara el tratado de 1978. Este se firm y fue ratificado el 13 de noviembre de 1997 durante el viaje del entonces Presidente Ernesto Zedillo a Washington (Secretara de Relaciones Exteriores, 1999). Poco tiempo despus se establecan tales lmites submarinos, con desventaja para Mxico, segn lo mencion un senador por el Partido de Accin Nacional. Estos casos se inscriben en los esfuerzos del gobierno mexicano por acabar con los conflictos histricos entre ambos pases y establecer un ambiente ms favorable para las negociaciones del TLCAN sin que apareciese ningn obstculo por ms pequeo que fuera. En esta perspectiva, el rgimen salinista impuls una nueva poltica exterior que se alejaba de la confrontacin con Estados Unidos en foros como la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) -en donde Mxico lleg a votar muchas veces en contra de iniciativas estadounidenses-. De igual manera, Salinas desarroll una poltica de negociacin, de no conflicto con el coloso del norte a travs del establecimiento de una estrategia de bajo perfil hacia Centroamrica y el Caribe (lo que signific una nula protesta del gobierno mexicano a la invasin estadounidense de Panam). Mxico tambin apoy decisiones contrarias a su tradicin de no injerencia y respeto a la soberana de las naciones, como en el caso de la guerra contra Irak, cuando el gobierno de Salinas de Gortari ofreci 100 mil barriles diarios ms de petrleo a Estados Unidos -a su reserva estratgica- an antes de que el gobierno de este pas se lo solicitase, como prevencin de una disminucin en el abastecimiento de hidrocarburos de esa regin del mundo por el conflicto blico. Otro ejemplo fue la retractacin de medidas soberanas, como en la suspensin por parte de la Secretara de Relaciones Exteriores de las actividades de la Agencia Antinarcticos Estadounidense (DEA) como

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respuesta al fallo de la Suprema Corte de ese pas para negarse a extraditar a Humberto Alvarez Machan, secuestrado en territorio mexicano en 1989 por rdenes de la DEA. Veinticuatro horas despus, la misma Cancillera revocaba la suspensin por decisin de la Oficina de la Presidencia, para no afectar las negociaciones del TLCAN. Esta actitud del gobierno mexicano empez a convertirse en una poltica de Estado hacia Centroamrica y el Caribe, atrayendo a los pases de esta zona a sus posiciones geopolticas por medio de vnculos comerciales (por ejemplo, la creacin del Grupo de los Tres mediante un acuerdo comercial entre Mxico, Venezuela y Colombia, aprovechando los vnculos establecidos entre los tres a partir de su participacin en el Grupo Contadora). Mxico tambin promovi una lucha conjunta contra el narcotrfico, las inversiones y capacitacin, el desarrollo de grandes obras de infraestructura, etc. Lo ms importante fue aprovechar su experiencia de acabar con los conflictos histricos para facilitar la integracin econmica. El gobierno mexicano busc un mayor acercamiento con Guatemala, tratando de limar las asperezas de las relaciones histricas para impulsar proyectos conjuntos de desarrollo binacional. De igual manera, conjuntamente con Belice, El Salvador, Honduras y Guatemala, Mxico ha promovido el megaproyecto turstico denominado Mundo Maya, que ha llevado a la mercantilizacin del patrimonio histrico y cultural legado por los antiguos mayas a los pueblos de los pases mencionados. Mundo Maya se ha convertido en el mundo del espectculo cultural para las lites europeas y norteamericanas, como lo es Mundo Disney en Orlando, Florida y Los ngeles, California, para las lites y clases medias latinoamericanas. Una vez lograda la integracin con Estados Unidos y Canad en 1994, y un mayor acercamiento con sus vecinos del sur, el gobierno mexicano ha modificado su poltica respecto de sus propias fronteras, que han entrado dentro de los intereses estratgicos estadounidenses. La frontera con Estados Unidos ha sido un laboratorio y las fronteras norte y sur se han convertido en las fronteras geopolticas de Estados Unidos. Mxico se ha transformado as en un pas-frontera, en la frontera regional de Amrica del Norte

La frontera entre Mxico y Estados Unidos como laboratorio de la integracin regional

A principios de la dcada de los ochenta la economa mexicana mostraba seales de un profundo deterioro por la cada del precio del petrleo y la crisis de la deuda externa. Por otro lado, la economa estadounidense se hunda en la recesin y el desempleo, el cual alcanz sus niveles ms bajos desde la dcada de los treinta. Debido a la contraccin del mercado de divisas, el receso de la economa mexicana y las devaluaciones del peso, las importaciones de productos estadounidenses disminuyeron en ms de la mitad durante los tres primeros aos de esa dcada, afectando grandemente la economa fronteriza y el empleo de miles de personas en la frontera. El mercado negro de dlares en la frontera (y en otras ciudades del pas) y el incremento sin precedentes de la inmigracin de trabajadores mexicanos indocumentados a Estados Unidos fueron los efectos ms palpables de la crisis en la zona fronteriza.

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Esta zona ha sido siempre un reflejo de las intensas y complejas relaciones entre ambos pases. En el pasado reciente, la ausencia de una oferta nacional de bienes intermedios y de productos terminados, la nula integracin interindustrial de los estados fronterizos y la sobrevaluacin del peso mexicano favorecida por el rgimen de zona libre, permiti un gigantesco comercio de importacin de bienes de consumo que restaba, al mismo tiempo, las posibilidades de una industrializacin regional integrada a la economa nacional. Durante el rgimen de Miguel de la Madrid, se plante instrumentar polticas de industrializacin y comercializacin regional basadas en la complementacin de los eslabones intersectoriales de bienes intermedios (insumos) y productos terminados entre los estados fronterizos y con respecto al resto de la economa. Desde el punto de vista regional, la integracin interindustrial de los estados fronterizos se justificaba debido a que la contribucin de esas entidades a la economa nacional era relativamente pequea considerando el tamao de su territorio, su potencial de desarrollo y escasa poblacin. Los problemas que afrontaban las economas de los estados norteos eran, entre otras, un marcado desequilibrio entre la oferta y la demanda de bienes y servicios generados en la regin, una deficiente integracin econmica de la zona, la dispersin geogrfica de los principales centros urbanos y la falta de comunicacin interestatal y con el resto del pas. Esta situacin haba limitado las posibilidades de desarrollo de diversas actividades que requeran de un mercado ampliado y aquellas que contaban con posibilidades de exportacin. A lo anterior se agregaba el problema del flujo de personas que llegaban a la frontera con el objeto de trabajar en el vecino pas. En consecuencia, se estimaba urgente establecer una poltica de integracin industrial e interregional que contribuyera a resolver los problemas enunciados. Esta poltica deba contemplar los mercados estadounidenses para el aprovisionamiento de insumos y para la exportacin de productos nacionales. Sin embargo, lo que debera haber sido un proceso de integracin regional de la frontera norte a Mxico, result en una integracin mayor a la economa global y en particular a la estadounidense. Y es que, de acuerdo con Arroyo (1995: 39-43), a la par de la globalizacin de la economa, el nuevo modelo de desarrollo al que se ha llamado neoliberalismo, privilegia la conformacin de regiones por encima de la supuesta homogeneidad de las economas nacionales, lo que ha venido a asignarle una importancia fundamental a las trayectorias histricas de las regiones. La apertura de la economa nacional ha producido una serie de repercusiones de orden territorial y organizacional, configurando un nuevo mapa econmico de Mxico, en el cual la posicin de las regiones se ha ido modificando y con ello las posibilidades de xito de sus economas en los mercados internacionales. En esta perspectiva, la zona geogrfica de Mxico se encuentra ms integrada a la economa global y la frontera norte es tambin la regin ms desconectada de la economa nacional (Schmidt, 1998). Desde principios de la dcada de los ochenta, cuando se inicia con De La Madrid el viraje del modelo econmico con una poltica de apertura econmica (modernizacin y reconversin industrial, privatizacin de empresas paraestatales, etc.), la regin fronteriza no slo recibi grandes impulsos a su desarrollo industrial, sino a los sectores

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financiero y de servicios, a su infraestructura carretera y de comunicaciones, y a la liberalizacin comercial y la ampliacin de la zona de permetro libre (de 28 a 77 kilmetros desde la lnea de demarcacin territorial) (Dvila y Garca, 1991). Ya para la segunda mitad de la dcada, el desarrollo de los estados fronterizos del norte de Mxico era tal que algunos autores planteaban que la importancia de la franja fronteriza norte de Mxico en las relaciones bilaterales con Estados Unidos aumentaba a la par de la creciente fuerza econmica de la regin. En lo que respecta a Mxico, apuntaba Fernndez (1989) que el impacto que tendr la regin fronteriza sobre el grueso de la economa nacional obligar a un cambio en su postura en las relaciones entre los dos pases y se pueden contemplar varios escenarios: un tercer pas, un mercado comn norteamericano, y un pacto de las zonas fronterizas. En 1984, Gary Jacobs, empresario de Laredo, Texas, propona la creacin de una zona fronteriza de productividad en suelo estadounidense, donde las compaas podran sacar provecho para los mercados interno y de exportacin utilizando principalmente mano de obra y energticos mexicanos. Las maquiladoras no tendran entonces que ir a ningn pas riesgoso, se evitaran problemas con los obreros como los del ramo automotriz, y al mismo tiempo se enfrentara la competencia de Taiwn y Corea (Excelsior, 28 de mayo de 1984). La creacin de esta zona de libre comercio y coproduccin o zona fronteriza de productividad, o pacto de zonas fronterizas, por su carcter geoestratgico implicaba la necesidad de un mayor control poltico y militar. En esta perspectiva, en marzo de 1986, el teniente general retirado del ejrcito estadounidense, Gordon Summer, ex presidente de la Junta Interamericana de Defensa y asesor especial del Departamento de Estado en cuestiones de seguridad nacional en el gobierno de Ronald Reagan, present un proyecto durante una mesa redonda sobre Mxico efectuada en San Diego, California, bajo los auspicios del International Security Council. En este proyecto se propona la creacin de una franja autnoma militarizada de ciento sesenta a trescientos kilmetros (100 a 200 millas) sobre territorio mexicano y a todo lo largo de la frontera con Estados Unidos, para enfrentar los problemas de la migracin indocumentada y el narcotrfico y para realizar maniobras conjuntas. En esta franja se establecera, asimismo, un sistema de libre mercado con limitada interferencia de los gobiernos de Mxico y Estados Unidos. (El Da, 18 de julio de 1986; Punto, 13 de julio de 1987). Desde este punto de vista, el Departamento de Defensa estadounidense tambin manifest su inters por el establecimiento en dicha regin fronteriza de un programa de produccin industrial para la defensa de ese pas. Otros autores o polticos y empresarios planteaban la necesidad de la creacin de una zona libre para la produccin a ambos lados de la frontera y an otros una zona tapn. Por ejemplo, el 7 de abril de 1986, durante una audiencia celebrada en Mc Callen, Texas, Abelardo Valds, ex embajador y jefe de protocolo de la Casa Blanca, y asesor de la Agencia Interamericana para el Desarrollo (AID), propuso la creacin de una zona de libre comercio y de co-produccin en la franja fronteriza entre ambos pases. La propuesta de Valds, elaborada desde 1981, pretenda establecer una zona de 320 kilmetros (200 millas) a cada lado de la frontera y a lo largo de todo el lmite

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entre los dos pases, donde se eliminaran las trabas arancelarias y se ampliaran los incentivos fiscales y tarifas para empresas mexicanas y estadounidenses. Valds apunt que la Cmara de Comercio de Estados Unidos y numerosos legisladores haban apoyado su propuesta, incluyendo al congresista William Richardson, quien adems haba sugerido la creacin de un Banco de Desarrollo conjunto mexicanoestadounidense y una comisin internacional para tratar el tema de la inmigracin indocumentada. La legislacin Richardson y mi propuesta abordan ese tema (los indocumentados) desde el punto de vista del crecimiento, porque en el subdesarrollo econmico yacen las races del problema de la inmigracin, apunt Valds. Se puede observar claramente cmo en la dcada de los ochenta, mientras que los estados del centro y del sur de Mxico disminuyeron su crecimiento econmico, las entidades del norte y en particular las fronterizas, tuvieron un despegue industrial importante. Actualmente, estos estados fronterizos albergan grandes intereses econmicos de Estados Unidos -y en menor medida de Japn y de otros pases asiticos y europeos-, en la forma de maquiladoras (algunas de las cuales producen partes componentes importantes para la industria militar y aeroespacial de la Unin Americana); modernas plantas automotrices (Chihuahua, Coahuila y Sonora); usinas metalrgicas y minas (Sonora, Coahuila y Nuevo Len). All se localizan grandes recursos minerales (incluyendo uranio en Chihuahua). Por esta frontera entran a Estados Unidos grandes cantidades de petrleo y gas para alimentar, en gran medida, la reserva estratgica estadounidense, as como otros productos manufacturados, agropecuarios y tambin una buena cantidad de mano de obra barata, necesaria para ciertos sectores de la manufactura, la agricultura y los servicios. Y es que la poltica de desarrollo econmico e industrial de los estados del norte, impulsada desde principios de los ochenta, responda, en gran medida, a las necesidades del desarrollo de la economa estadounidense la cual se centraba principalmente en sus propios estados fronterizos del suroeste. Estos estados fronterizos, del lado estadounidense, se localizan en buena parte de la regin conocida como Cinturn del Sol (Sun Belt), la cual se ha convertido en la zona industrial ms importante de la Unin Americana, principalmente en el estado de California. Las industrias electrnica y aeroespacial as como grandes yacimientos petrolferos y de otros minerales estratgicos estn establecidas en California, Arizona y Texas. Uno de los principales laboratorios nucleares de Estados Unidos est cerca de esta frontera en el conjunto de montaas Sanda y Manzana en Nuevo Mxico. Varias ciudades fronterizas, las costas del Pacfico y del Atlntico, muy cerca de Mxico, son el hogar de ms actividades de inteligencia y de instalaciones militares que cualquier otra regin de Estados Unidos. Como se ha podido observar, la mayor insercin geoeconmica de Mxico a Estados Unidos, acelerada desde principios de la dcada de los ochenta, se ha basado fundamentalmente en la regin norte del pas, la cual ha recibido importantes impulsos para su desarrollo industrial y financiero, su infraestructura carretera y de comunicaciones, su liberalizacin comercial, el incremento de los servicios y otros aspectos inherentes a tal proceso. Esta integracin fronteriza es parte de un proceso regional mayor, en el cual el llamado Sun Belt se ha convertido en la principal zona industrializada de Estados Unidos, que la convierte, junto con la regin fronteriza norte

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de Mxico, en un rea geoestratgica de primera importancia para el proyecto estadounidense de integracin econmica regional, comenzando por sus dos vecinos inmediatos, Canad y Mxico (Sandoval, 1996b). Para Estados Unidos el TLCAN con el que se ha formalizado la integracin con Canad y Mxico, ms que un pacto comercial significa una cuestin de seguridad nacional. Mediante el TLCAN Estados Unidos manifiesta la intencin de ampliar su proteccionismo tradicional a escala regional, con el pretexto de proteger su seguridad nacional (Saxe-Fernndez, 1992). Para Estados Unidos, el rea constituida conjuntamente con Canad y Mxico es slo el primer paso hacia la conformacin de una zona de libre comercio ms amplia que incluira diversas regiones desde Alaska hasta la Patagonia. El TLCAN no es slo un modelo para otros acuerdos de libre comercio sino para la integracin hemisfrica ya que, por un lado, una clusula de acceso establecida en este documento permitira a otras naciones ingresar al acuerdo y, por otro lado, los mecanismos de negociacin de este tratado fueron tan exitosos que son utilizados como modelo para otros tratados bilaterales entre pases del continente. Lo sern tambin para las negociaciones del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) que fue propuesta por William Clinton en la Cumbre de las Amricas celebrada en Miami, Florida, en diciembre de 1994, y aceptada por todos los jefes de Estado del continente, excepto Cuba. Con la creacin del TLCAN, la regin fronteriza entre Estados Unidos y Mxico est considerada una de las reas ms importantes dentro de la estrategia estadounidense para establecer su hegemona hemisfrica y mundial (Sandoval, 1996a). En esta perspectiva, la estrategia impulsada por Estados Unidos para enfrentar a los otros dos bloques geoeconmicos en formacin, encabezados por Alemania y Japn, en la lucha por los mercados mundiales, requiere en una primera instancia de la integracin econmica regional con sus vecinos del norte y del sur para aprovechar sus ventajas comparativas en beneficio propio (recursos naturales -principalmente petrleo-, y mano de obra barata, entre otras). Para ello, se hace necesario tener el control no slo econmico, sino poltico y militar de la regin fronteriza con Mxico, que es fundamental para el desarrollo de esta estrategia. Con el proceso de integracin econmica esta regin se incorpora de forma plena a los intereses estratgicos y de seguridad nacional de Estados Unidos. Con el TLCAN la frontera entre ambos pases se ha convertido en una frontera interna del nuevo territorio norteamericano, bajo la hegemona estadounidense, que la ha sometido a estricto control poltico-militar (Sandoval, 1996a), y que ha servido incluso como laboratorio para la integracin regional continental en trminos no slo econmicos (Sandoval, 1996b; 2001), sino tambin poltico-militares (Cope, 1996; Sandoval, 1997a). La frontera sur, colindante con el istmo centroamericano se ha transformado en la frontera sur geopoltica de Amrica del Norte (Sandoval, 1997b), convirtindose en la nueva frontera-frente de Estados Unidos en su expansin hacia el resto del Continente. Esta expansin, sin embargo, est ahora disfrazada bajo un acuerdo para la creacin del ALCA en el ao de 2005 (vase Declaration of Principles, Summit of the Americas, 1994).

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Con la integracin de Mxico como parte de Amrica del Norte (antes este pas era considerado en los mapas geopolticos estadounidenses como parte de Centroamrica o Sudamrica, y an como Amrica de en medio (Middle America) o Mesoamrica, desde una perspectiva cultural antropolgica), se ha producido una desterritorializacin del pas como Estado-nacin, al crearse las condiciones (principalmente debido al TLCAN, pero tambin gracias a otros acuerdos bilaterales) para que todo el territorio nacional sirva como una zona franca, una zona fronteriza.3 Mxico se ha transformado en un pas-frontera, en una frontera regional para el TLCAN, que une y separa a Amrica del Norte del resto del continente, y que tendr una zona articuladora o bisagra con la creacin del corredor Puebla-Panam, impulsada por el gobierno de Vicente Fox.

Del TLCAN al Plan Puebla Panam

El Plan Puebla Panam (PPP) es la estrategia del rgimen foxista para integrar a la regin sur-sureste de Mxico y al istmo centroamericano en la dinmica del neoliberalismo. La meta es aprovechar los recursos naturales y energticos, la mano de obra barata de la regin, y construir un puente entre Amrica del Norte y Amrica del Sur para facilitar la creacin del ALCA. Para ello, busca beneficiarse de las ventajas de la integracin subordinada lograda por Mxico respecto de los pases centroamericanos a partir de 1995 mediante tratados de libre comercio (Costa Rica, Nicaragua, el llamado Tringulo del Norte conformado por Guatemala, El Salvador y Honduras) y con la pronta firma con Belice y Panam. Sin embargo, esta estrategia tambin trata de impulsar la regulacin del mercado laboral regional de Centroamrica y del sur-sureste de Mxico, estableciendo, en primera instancia, estrictos controles de los flujos migratorios en el sur para que no lleguen a la frontera entre Mxico y Estados Unidos, a cambio de que esta ltima nacin abra ms sus puertas a los trabajadores migrantes mexicanos para laborar su territorio. Esta estrategia busca tambin consolidar la regulacin de la fuerza laboral migratoria mexicana para el mercado laboral estadounidense (Sandoval, 2001). La ejecucin del PPP no ser fcil y posiblemente tenga que remontar todava algunos obstculos difciles antes de que los proyectos productivos generen los empleos previstos para la poblacin del sur-sureste y de Centroamrica, la cual seguir emigrando en grandes cantidades. Ante esta situacin y para evitar que los flujos de estos migrantes continen creciendo, a partir del 1 de julio de 2001, el gobierno mexicano inici un programa denominado Plan Sur para reducir la porosidad de las lneas divisorias entre Mxico y Guatemala y Belice mediante el incremento de la presencia policaca y militar. Este plan se inscribe en el marco del compromiso adquirido ante Washington por la administracin de Fox de reducir el flujo de inmigrantes indocumentados que llegan a la frontera comn. Se complementa con el Plan de Accin para la Cooperacin sobre Seguridad Fronteriza, acordado en una reunin de alto nivel sostenida el 22 de junio en San Diego, California, por autoridades de ambas naciones. En este:

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1. Se decide declarar zonas de alto riesgo vastas extensiones en la regin limtrofe entre Mxico y Estados Unidos; 2. Se establece un nuevo programa de reconocimiento areo en las reas desrticas; 3. Se prev un proyecto piloto para que la patrulla fronteriza reemplace el armamento letal por otro no letal y disuasivo; 4. Se propone la revisin de los operativos Salvaguarda, Guardin, Bloqueo y Ro Grande y el incremento hasta en 40% del nmero de integrantes del Grupo Beta; 5. Se prev el fortalecimiento de medidas para prevenir el acceso a cruces en zonas de alta peligrosidad y la prohibicin del paso de personas hasta 3 kilmetros al sur de la frontera; 6. Se propone efectuar operativos conjuntos de disuasin de la migracin entre la Patrulla Fronteriza y los Grupos Beta, 7. Se decide intercambiar informacin entre la Procuradura General de la Repblica (PGR) y el Servicio de Inmigracin y Naturalizacin (SIN) para combatir a bandas de polleros. (Cornejo, 2001; Saldierna, 2001). El gobierno de Baja California ya instrument este plan impidiendo el acercamiento a la lnea divisoria o bordo de los que intentan cruzar sin documentos, lo que ha elevado la protesta de grupos en pro de los derechos de los migrantes. Este plan de accin conjunta es el resultado de las negociaciones entre los gobiernos de los dos pases, luego que los presidentes George W. Bush y Fox acordaron la bsqueda de mecanismos que permitan una migracin segura, legal, ordenada y con respeto a los derechos humanos. La primera reunin del grupo de alto nivel sobre migracin se realiz el 4 de abril en Washington, D.C. En la agenda se incluyeron los temas de seguridad fronteriza, el rgimen de visas temporales, la regularizacin de los mexicanos indocumentados que se encuentran en Estados Unidos, posibles alternativas para nuevos programas de trabajadores temporales e impulso al desarrollo econmico regional. Otros encuentros se efectuaron el 6 de junio en San Antonio, Texas y el 8 del mismo mes en Washington, D.C. Como resultado de estas reuniones se convino intensificar los esfuerzos existentes para fortalecer la seguridad en la frontera y comenzar una revisin integral de las respectivas polticas fronterizas, con el fin de reducir los riesgos y eliminar la muerte de los migrantes a lo largo de la lnea divisoria. En lo que respecta al Plan Sur, a partir del 1 de julio el gobierno mexicano reforzara la presencia militar, policaca y de agentes migratorios en su frontera sur, con el objetivo de contener el flujo creciente de indocumentados centroamericanos, droga y armas por esa zona. Este plan lo anunci el secretario de Gobernacin, Santiago Creel Miranda el 18 de junio en una entrevista concedida al diario The Washington Post, en la que el funcionario consider que en el pasado prcticamente no se haban promovido acciones concertadas para enfrentar el trfico ilcito de personas y drogas en la frontera con Guatemala y Belice. Creel dijo que: El plan, que no ha sido hecho pblico, es un esfuerzo sin precedente para cortar los flujos de inmigrantes, drogas y armas al pas desde Centroamrica (La Jornada, 19 de junio de 2001: 5).

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De acuerdo con el Comisionado del Instituto Nacional de Migracin, Felipe Jess Preciado Coronado, el Plan Sur consiste en sellar el istmo de Tehuantepec para enfrentar uno de los mayores problemas del pas: el trfico ilegal de extranjeros y las organizaciones criminales que lo operan. La prioridad es ser muy eficaces en el control de estos flujos migratorios que arriban sin documentos al pas, para evitar los problemas que genera su presencia. Para ello es necesario aprovechar el cuello de botella del Istmo y cerrarlo. El plan consiste en tener ah a nuestro mejores operadores, a nuestros mejores elementos. Se trata de una estrategia de mucha coordinacin con los dems elementos de las corporaciones en todo el sur, principalmente aprovechando las condiciones geogrficas del istmo una franja de terreno bastante accesible que podemos cuidar muy bien-, ya que por ah van a pasar todos, los que se nos hayan pelado por all abajo en la frontera finalmente van a pasar por ah (Gmez, 2001: 4142). En sntesis, el Plan Sur que implica el sellamiento de la frontera sur, militarizar no slo el control de la regin fronteriza entre Mxico y Centroamrica para evitar el paso a migrantes centroamericanos y de otros pases, el paso de drogas y de armas sino que este control se extender hasta el Istmo de Tehuantepec.

Conclusin
Estados Unidos se propone controlar una regin geoeconmica de carcter geoestratgico para su proyecto de integracin regional hegemnica. Como se ha sealado, en el Sun Belt se ubica una gran parte de la industria de punta (electrnica, aeroespacial, biotecnolgica, etc.), de la industria automotriz y la metalrgica, minera (incluyendo plata, oro, y uranio) en ambos lados de la lnea divisoria (principalmente en la forma de maquiladoras del lado mexicano). Los principales centros de investigacin nuclear, bases militares (terrestres y marinas), y de la reserva petrolera estratgica en la Unin Americana tambin estn en esta regin (Sandoval, 1996 a y b). Lo mismo suceder con el Istmo de Tehuantepec, al ubicarse all uno de los megaproyectos ms importantes de integracin regional del Plan Puebla Panam. El Istmo de Tehuantepec se considera una alternativa al Canal de Panam para el transporte terrestre de mercancas en grandes contenedores por medio de una va multimodal transstmica, la cual ir acompaada de corredores maquiladores a lo largo de la ruta, y de proyectos de explotacin de la biodiversidad. Finalmente, es importante retomar las palabras de un cientfico mexicano que se ha preocupado por estudiar durante muchas dcadas la geografa nacional desde una perspectiva nacionalista y en defensa de la soberana nacional, Angel Bassols Batalla, quien plantea: Bien sabemos que el concepto de frontera ha jugado un diverso papel en la historia nacional y en los conflictos entre pases y reas. Cada vez en mayor medida, se tiende a una integracin de regiones y pases; pero resulta lejano todava el momento en que se extingan los lmites internacionales o cuando las regiones dejen de pertenecer a los sistemas territoriales de su propia nacin. Por eso, las fronteras no diluyen, sino que ms bien afianzan... Las Franjas Fronterizas Mxico-Estados Unidos... se encuentran en un proceso

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cada vez ms intenso de interrelacin; pero lo que conviene a nuestro pas es que se conserve la unidad de la nacin y que las regiones vecinas a la repblica anglosajona vayan adquiriendo estructuras cada vez ms maduras, que aceleren su vinculacin productiva y demogrfica en beneficio del desarrollo general de Mxico. Tal vez sea inevitable que, en los prximos tiempos, Estados Unidos y Mxico se integren cada vez ms en lo econmico; pero una cosa es la unin pacfica de esfuerzos, respetando derechos ajenos; y otra, la de pretender el establecimiento de nexos que puedan conducir a la prdida de la soberana nacional sobre nuestras actuales regiones fronterizas con [Estado Unidos]... (Bassols Batalla, 1998:17)

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Ejes de integracin y desarrollo para Amrica del Sur

Luiz Ablas El proceso de colonizacin latinoamericano condujo a la formacin de dos grandes espacios en Amrica del Sur, dominados, respec,tivamente, por los espaoles y los portugueses. Con la independencia, la parcela bajo el dominio espaol se dividi en un conjunto de pases, mientras que los dominios portugueses dieron origen a un slo pas: Brasil. A lo largo del siglo XIX y en la mayor parte del siglo XX, estos pases permanecieron relativamente aislados entre s. La relacin de Brasil con ellos fue incluso menor, constatndose su casi total aislamiento. Diferencias culturales, entre ellas la lengua, el vasto territorio brasileo, la concentracin de los grandes centros urbanos en la porcin del litoral distante de las fronteras, son factores que pueden citarse para explicar la permanencia de esta situacin. Fue prcticamente en el transcurso de la ltima dcada cuando este proceso comenz a modificarse. Con el advenimiento de algunas situaciones particulares, como la creacin del Mercado Comn del Sur (Mercosur), se promovi una mayor integracin entre los pases de Amrica del Sur. El factor ms importante en este proceso es tal vez el mejoramiento de los medios de comunicacin, aunque la complementariedad entre las diversas sociedades nacionales es, igualmente, un factor importante. Para comprenderlo, en trminos tericos generales, es preciso buscar el conjunto de condiciones que se encuentran detrs de los hechos. Como se trata de un proceso de ocupacin territorial, se utilizar como fundamento terico las ideas relacionadas con la planificacin territorial y regional, la organizacin del espacio y la identificacin de las complementariedades entre las estructuras socio - econmicas de las diversas regiones (o pases para espacios mayores, lo cual incluye la integracin internacional). La tendencia ms reciente en esta rea ha sido tomar en cuenta las posibilidades de comunicacin entre los diversos espacios considerados, para promover su integracin en trminos de la complementariedad de sus estructuras productivas. En esta direccin, el gobierno brasileo contrat a la consultora Booz-Allen & Hamilton do Brasil Consultores Ltda (BAH) que, en conjunto con otras empresas1, produjo un diagnstico de la economa brasilea con la finalidad de identificar las oportunidades de inversin en infraestructura econmica, utilizndose el concepto de eje de integracin y desarrollo que supone, en una primera aproximacin, el estudio de las posibilidades de comunicacin e integracin entre las diversas parcelas del territorio nacional. Posteriormente, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) encomend a la misma consultora otro trabajo con los mismos objetivos tericos, pero abarcando el espacio ms amplio de Amrica del Sur. El objetivo de este ensayo es sistematizar estas dos experiencias, identificando los ejes de integracin y desarrollo de Amrica del Sur como un todo. Para alcanzar este objetivo, inicialmente se procura especificar los fundamentos tericos de la nocin de ejes de integracin y desarrollo. Enseguida, se describen los ejes identificados para el caso brasileo, mostrando el papel estratgico desempeado por cada uno de ellos y

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adelantando algunas posibilidades de integracin con los dems pases de la regin. En la siguiente parte son descritos los grandes ejes identificados para la totalidad del territorio sudamericano. Finalmente se presentan algunas propuestas y conclusiones.

El marco terico: el concepto analtico de eje de integracin y desarrollo

El fundamento del concepto de eje de integracin y desarrollo puede encontrarse, inicialmente, en las experiencias de planificacin regional que tuvieron por objeto las llamadas regiones problemas, a las que sigui una serie de ensayos tanto en Brasil como en el resto de Amrica Latina. En pases con vastas extensiones territoriales como Brasil, cualquier proceso de planificacin impone naturalmente la particin territorial. Tal enfoque fue utilizado en la definicin de las grandes macro regiones brasileas y sirvi al proceso de planificacin regional realizado mediante las denominadas superintendencias regionales (Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste -SUDENE, Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia-SUDAM, etc.). En los aos sesenta, se profundizaron los experimentos ms integrados de planificacin pues en ese perodo el desarrollo regional y los sistemas regionales nacionales constituan un objetivo importante para el Estado, como parte de un enfoque ms amplio de integracin nacional. En Amrica Latina, ya en la dcada de los cuarenta, esta cuestin era considerada de forma ms amplia y con un enfoque eminentemente prctico, principalmente a travs de los trabajos desarrollados por la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL). Luego de un perodo de debilitamiento de la idea de desarrollo regional iniciado al final de la dcada del setenta, se nota actualmente un inters fuerte y renovado en los asuntos ligados al tema, tanto de parte de los gobiernos como de las fuerzas sociales. Se produjo, no obstante, un cambio en su percepcin; por un lado, se reconoce la dimensin nacional del problema regional, que se convierte en un componente importante en los proyectos polticos nacionales. Adicionalmente, se privilegian las dimensiones social y ambiental, aproximndose cada vez ms a una visin sustentable del desarrollo regional. Desde el punto de vista internacional comienzan a aparecer las primeras experiencias dirigidas a definir los bloques comerciales, originndose verdaderas regiones formadas por la aglutinacin de varios pases. En ambos casos, enormes territorios presentan grados diferentes de homogeneidad, principalmente en lo que se refiere a la accesibilidad. En este sentido, el nfasis en la infraestructura, privilegiando principalmente el transporte, conduce a una nueva formulacin de la problemtica regional al ampliar el concepto de regin en direccin a lo que se podra llamar ejes de integracin. Organizados en torno a las grandes vas de penetracin, ya existentes o potenciales, ingresando en reas que pueden presentar ventajas competitivas, estos ejes definen grandes porciones territoriales que podran ser incorporadas al desarrollo. Si el eje se define no como una simple va de penetracin sino como una regin de planificacin, en la cual la infraestructura de transporte es el factor que la define y al cual se suman las potencialidades productivas y la propia estructura dada por la red de ciudades, se llega a una unidad territorial conveniente para el estudio de las posibilidades de integracin y de

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desarrollo de grandes espacios, tanto en el mbito nacional como en situaciones de integracin con los pases vecinos. En este contexto, la regin de planificacin es un concepto operacional y debe ser considerado desde el punto de vista de la polarizacin. El criterio importante a tener en cuenta es el que conduce a delimitar un espacio continuo cuya lgica est determinada por la independencia funcional y que tiene su origen en el radio de alcance de las aglomeraciones urbanas, ms all de los ejes de transporte estructurantes que definen una economa regional. Segn estudios realizados en esta rea y dentro de los cuales se destaca Jacques Boudeville (1972), este criterio de polarizacin que dio origen a la definicin de regiones polarizadas, envuelve dos concepciones: la geogrfica y la tcnica. La primera se refiere al conjunto de soportes fsicos (carreteras, ciudades, vas navegables, etc.) que permiten el acceso a los diversos puertos de un determinado territorio y significan, adems de la base territorial propiamente dicha, un proceso de acumulacin de activos fijos desarrollado durante un largo tiempo. La segunda enfatiza un conjunto de relaciones de carcter tcnico, observadas en el proceso productivo bajo la forma de intercambios e influencias entre sectores, que adoptan formas disimtricas y que caracterizan puntos significativos en la produccin, posibles de generar efectos multiplicadores ms fuertes que la media de la economa como un todo. Estas caractersticas muestran la adecuacin de la teora de la polarizacin al concepto de eje de integracin y desarrollo como la definicin de un espacio de influencia de una va de transporte en el cual la accesibilidad es privilegiada por su presencia (base de la polarizacin geogrfica) y la estructura productiva existente en ese mismo espacio est determinada por la presencia de un conjunto de sectores interrelacionados (lo que define la polarizacin tcnica).

Los ejes brasileos

Basndose en los aspectos tericos descritos, en el estudio de Booz-Allen & Hamilton do Brasil Consultores Ltda fueron identificados nueve ejes que asumen las conformaciones mostradas en el mapa 1.Todos estos ejes poseen una va de transporte importante que les otorga una vertebracin y adems un territorio complementario que es el rea de influencia de esta va de transporte. Este conjunto de ejes abarca todo el territorio nacional y permite el anlisis espacial de las actividades econmicas y de la ocupacin de la poblacin. El anlisis facilita la identificacin de un conjunto de grandes espacios que, englobando dos o ms ejes, componen una primera aproximacin para identificar los papeles desempeados por cada uno de ellos. La definicin de tales espacios permite, a su vez, constatar una funcionalidad a un nivel supra axial que ayuda a distinguir la complementariedad entre los ejes.

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MAPA 1 BRASIL EJES DE INTEGRACIN Y DESARROLLO 116 mm x 152 mm Mapa apaisado con el pie hacia afuera
Dentro de esta lgica, como se puede observar en el mapa, se identifican cuatro grandes espacios. El primero est formado por la red sudeste y los ejes sudoeste y sur, con una prolongacin en direccin al Mercosur; el segundo, constituido por los ejes oeste y AraguaiaTocantins; el tercero, por los dos ejes del nordeste brasileo, el de So Francisco y el transnordestino y el cuarto, por la regin amaznica, englobando los ejes MadeiraAmazonas y Arco Norte. Cada uno de estos espacios tiene sus caractersticas propias. El gran espacio compuesto por los ejes sudoeste y sur, agregados a la red sudeste, consiste en la ampliacin del centro dinmico constituido por la regin en torno a las metrpolis de Ro de Janeiro y San Pablo, a las cuales se agrega, ms recientemente, Belo Horizonte, formando un gran tringulo polarizador. Por sus caractersticas, la red sudeste no se constituye propiamente en un eje sino en una red como se deduce de su propio nombre. Esta red se organiza alrededor de un conjunto de vas de transporte, predominantemente de carreteras y se constituye en un espacio densamente ocupado e integrado con un elevado grado de conexin entre sus centros y una actividad econmica integrada de forma sectorial. La red sudeste es sede de las actividades ms importantes y estratgicas de la economa del pas, siendo la industria la actividad mayor en trminos de produccin. Este proceso avanza en un entorno

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dinmico al sur y al oeste, en direccin a los ejes sudoeste y sur, por donde se desborda gran parte de los movimientos de desconcentracin. La definicin y la delimitacin del eje sudoeste se realiza en funcin de la hidrova Tiet Paran donde predominan partes importantes de los estados de San Pablo, Mato Grosso del Sur y Paran. El eje cuenta con una base agro-industrial bastante diversificada, estando ubicados all, de forma general, los sectores industriales ms importantes y dinmicos relacionados con la agricultura. El eje sur est vertebrado por las vas que recorren el sur del pas pasando por los estados de Paran, Santa Catarina y Ro Grande del Sur. En esta direccin son claras las posibilidades de integracin internacional mediante el fortalecimiento del Mercosur. La integracin econmica entre Brasil y los dems pases miembros deber ser realizada a travs de esta regin, estratgicamente localizada, dotada de servicios logsticos y consolidada como centro de comercio exterior. Su posicin estratgica con relacin al Mercosur, deber proporcionar oportunidades competitivas al sector industrial y de servicios, especialmente en las ciudades ms grandes y en las actividades de apoyo al comercio internacional. El segundo gran espacio abarca los ejes oeste y AraguaiaTocantins. Se caracteriza principalmente por tener un papel complementario a la red sudeste y la periferia dinmica del sur. Es un espacio de colonizacin reciente, de baja densidad de poblacin, predominantemente agrcola; en gran parte, es la frontera de expansin, pudindose convertir en el gran granero de produccin de alimentos para el pas y de productos agrcolas para la exportacin. El eje oeste, definido por las vas de transporte que unen la red sudeste al oeste brasileo, est ms consolidado. El AraguaiaTocantins, que tiene como base la hidrova formada por estos dos ros, es de ocupacin ms reciente y une la regin central del pas al norte, abriendo amplias posibilidades de transporte de productos agrcolas destinados a la exportacin. Ambos poseen potencialidades de crecimiento adecuado en la produccin agropecuaria, principalmente intensificndose su papel de integracin norte sur y centro oeste, con la mejora de su infraestructura de acceso, sea para el gran mercado nacional, va ferroviaria, sea para el mercado exterior al norte o al sur, por la hidrova. El nordeste brasileo, conformado por los ejes San Francisco y Transnordestino, fue durante mucho tiempo un espacio al margen del proceso de desarrollo brasileo debido a sus problemas de sequa y por el carcter, en cierta medida, complementario del centro hegemnico. El ro San Francisco brinda el soporte de infra-estructura de transporte para el primero de estos ejes, uniendo la regin central del pas a su porcin este. El Transnordestino, por su parte, es vertebrado por la va ferroviaria del mismo nombre que cruza, en diversas direcciones, todo el nordeste brasileo. Estos dos ejes, por cubrir un territorio ocupado ya en los primeros tiempos del Brasil colonial, se caracterizan por una elevada densidad de poblacin y un escaso dinamismo de las actividades econmicas all presentes, lo que implica elevados ndices de pobreza.

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Finalmente, los dos ejes del norte, el Arco norte y el MadeiraAmazonas, poseen caractersticas propias tanto desde el punto de vista de la conservacin ambiental como de las posibilidades que se abren en trminos de integracin por medio del transporte hidroviario con el eje oeste y el Araguaia Tocantins, as como con el exterior, principalmente con los pases situados al norte de Brasil. El soporte infraestructural de estos ejes est formado, por un lado, para el Arco Norte, por carreteras que llegan hasta los territorios de las antiguas Guyanas y de Venezuela. Por otro lado, para el eje Madeira-Amazonas, el soporte es el ro que le da su nombre. Las caractersticas propias de la regin permiten enfatizar el aprovechamiento de sus recursos hdricos como sistemas de transporte, complementados por las infraestructuras de energa y de comunicaciones. Este conjunto de ejes muestra las diferencias significativas existentes entre las diversas parcelas que componen el territorio brasileo y abren posibilidades concretas de proposiciones de poltica, en el sentido de aprovechar las potencialidades localizadas y, al mismo tiempo, reducir estas diferencias. Por otro lado, en la medida en que algunos de los ejes identificados poseen el potencial de integracin regional mediante su expansin ms all de las fronteras brasileas, pueden ser tomados como punto de partida para el estudio de estas posibilidades, as como para incluir algunas consideraciones en torno a algunos de los ejes ubicados en el resto del territorio de Amrica del Sur.

Ejes de integracin para Amrica del Sur

Desde el punto de vista de la integracin, Brasil tiene una posicin estratgica en Amrica del Sur. Al tener fronteras con prcticamente todos los pases de la regin2, el pas tiene la posibilidad de promover la integracin fsica entre sus ejes y los espacios limtrofes

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Para Amrica del sur como un todo, segn al trabajo realizado por Booz-Allen & Hamilton do Brasil Consultores Ltda (2000), los flujos actuales de transporte, comunicaciones y transmisin de energa, permiten identificar cinco grandes ejes (para los cuales, la interaccin entre los pases alcanza una intensidad significativa) y otros ejes emergentes o potenciales. Los cinco ejes identificados, y que se pueden observar en el mapa 2 son: el eje Colombia Venezuela, el eje del gasoducto Bolivia Brasil, el eje de la Hidrova Paraguay Paran, el eje martimo del Atlntico y el eje del Mercosur.

El primero de estos ejes, ColombiaVenezuela, vincula los principales centros de produccin y consumo de los dos pases. Los diversos tipos de relaciones se hacen por carretera o por va martima en una proporcin aproximada de 50% para cada tipo diferente de transporte. En 1998 fueron transportadas cerca de 3 millones de toneladas de mercancas, siendo 60% de cargas generales, existiendo adems una importante lnea de alta tensin (380 MW) y la posibilidad de comunicacin a travs de la fibra ptica. Si a estos datos se suman las caractersticas presentadas para el eje brasileo Arco Norte, se abren perspectivas interesantes de integracin para la zona norte de Amrica del Sur.

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El segundo eje sealado, gasoducto BoliviaBrasil, incluye una gran regin en los territorios de Brasil y Bolivia que se viene consolidando desde la construccin del gasoducto que penetra en el territorio brasileo y que transporta cerca de 9 millones de metros cbicos de gas por da. Este eje, que se superpone en gran medida al eje oeste identificado para Brasil, engloba el propio gasoducto, la va frrea y un sistema de carreteras que integran la regin ms desarrollada de Brasil con el territorio boliviano. La Hidrova Paraguay-Paran, el tercer eje identificado anteriormente, se organiza aprovechando las ventajas naturales de una va navegable de ms de 2500 kilmetros de extensin que une a Buenos Aires, en Argentina, con Puerto Surez, en la frontera entre Brasil y Paraguay. A partir de este punto, a pesar de soportar la navegacin de barcazas de pequeo calado, la va penetra en el territorio ecolgicamente frgil del Pantanal, lo que dificulta su adecuacin para una navegacin ms pesada. A lo largo de esta hidrova y abriendo, igualmente, nuevas posibilidades de integracin, existen tres centrales hidroelctricas binacionales y diversas lneas de alta tensin. A pesar de las limitaciones apuntadas, 60% de los flujos de transporte de la hidrova tiene destinos extrarregionales y est constituido bsicamente por cereales, oleaginosas, cemento y minerales que se demandan en la regin de Buenos Aires. Estos flujos aguas abajo engloban cerca del 80% de los totales del sistema fluvial, mientras que el 20% restante, constituido esencialmente por petrleo y sus derivados, realiza el itinerario contrario. A la altura de Resistencia, en Argentina, la bifurcacin en el sentido del ro Paran, que corre inicialmente por la frontera de Paraguay con Argentina y con Brasil a partir de Ciudad del Este, ingresando al territorio brasileo a partir de Guara, abre la posibilidad futura de una integracin ms significativa entre Brasil y Argentina a travs de la hidrova TietParan, en funcionamiento a partir de la hidroelctrica de Itaip y actualmente principal obstculo para esta integracin. Como la hidrova TietParan es el factor que estructura el eje del sudoeste ya identificado para el territorio brasileo, es evidente la importancia de este eje para la integracin nacional, en la medida en que sean superadas las limitaciones impuestas a la navegacin por la represa de Itaip. El cuarto eje identificado es el martimo del Atlntico y concentra importantes movimientos de carga y flujos de comunicacin a travs del litoral sudamericano. Esta gran va martima se desarrolla en un sentido norte sur, vinculndose a la gran actividad naval mundial ubicada en un gran corredor esteoeste, siendo el eje que une la mayor parte de las economas desarrolladas del planeta. Los puntos de contacto entre estas dos vas se sitan en Hubs regionales desarrollados en el mar Caribe. Es un eje que tiene un volumen razonable de carga transportada, bsicamente granos secos y lquidos, alcanzando un monto cercano a los 25 millones de toneladas en el ao 1998. La presencia de cables submarinos a lo largo del litoral por donde fluyen comunicaciones intra y extrarregionales, asociadas a las caractersticas potenciales percibidas en trminos de transporte, abre posibilidades de ampliacin del papel desempeado por este eje en la integracin latinoamericana.

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Finalmente, configurndose como el eje de integracin ms importante entre los pases situados al sur del continente, se identifica el mega eje del Mercosur, que incluye un rea que va desde la ciudad de Belo Horizonte en Brasil hasta Santiago de Chile. En este eje se concentran los mayores flujos de todo tipo en Amrica del Sur. Abarca un espacio donde estn situadas las regiones ms desarrolladas de Brasil, Argentina, Chile y la totalidad del Uruguay. En trminos de producto, se puede estimar que cerca del 80 % del total del Mercosur est concentrado all, con un monto cercano a los 8 mil millones de dlares anuales. Es un rea muy bien dotada de infraestructuras mltiples que vinculan centros importantes como San Pablo, Ro de Janeiro, Montevideo, Buenos Aires y Santiago, y tambin centros menores como Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, Crdoba, Mendoza, Santa Fe y Colonia de Sacramento. En cierto sentido, es un eje concurrente de la Hidrova ParaguayParan y del eje martimo del Atlntico, pero su importancia puede ser evaluada por el volumen de carga transportada, que alcanz en 1998 cerca de 18 millones de toneladas, de las cuales 8 millones corresponden al transporte de petrleo a travs de oleoductos. Los restantes 10 millones estn constituidos por carga general (cerca del 60%) transportada por autopistas, una vez que los servicios ferroviarios existentes son poco significativos. Es importante tambin sealar la existencia de gasoductos internacionales y de medios de comunicacin, inclusive por fibra ptica. Al lado de estos grandes ejes, es posible identificar un conjunto de ejes emergentes que concentran flujos menores, pero que adquieren una importancia significativa, principalmente en trminos de las posibilidades de su desarrollo futuro. Tales ejes pueden observarse en el mapa 3 (siguiente pgina).

MAPA 3 AMRICA DEL SUR LOS EJES EMERGENTES 116 mm x 119 mm Mapa apaisado con el pie hacia afuera

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Conclusiones
Este ensayo analiza las posibilidades de integracin econmica en Amrica del Sur utilizando el concepto de eje de integracin y desarrollo. Como se seala en el texto, este concepto fue inicialmente utilizado en un trabajo sobre Brasil y aplicado posteriormente para la totalidad de Amrica del Sur, como una forma de identificar los posibles canales de integracin entre las economas de la regin. La primera observacin que puede realizarse sobre estos dos trabajos es que el primero es ms amplio que el segundo, caracterizando cada uno de los ejes delimitados para Brasil e identificando las posibilidades de inversin en infraestructura econmica con vistas a la planificacin, parte sta no descrita en este artculo. Aunque apenas se identifican los posibles ejes de integracin sudamericanos, la descripcin efectuada da una idea razonable de las posibilidades de integracin presentes, pudindose visualizar una situacin favorable en este aspecto y, principalmente, abriendo perspectivas futuras de mejoramiento de las infraestructuras de comunicacin, lo que consolidar an ms el proceso. Los resultados descritos resaltan una situacin ya conocida por los investigadores sudamericanos: la concentracin de actividades dinmicas en el sudeste y sur brasileo y en el norte de Argentina, incluyendo todo el territorio uruguayo y una parcela central de Chile. La casi coincidencia de este espacio con el eje del Mercosur evidencia la importancia de esta rea de comercio para sus pases miembros y para la totalidad de Amrica del Sur. A pesar de su menor importancia actual, tanto los ejes de gran porte como los

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emergentes, muestran potencialidades significativas que, bien exploradas, podran llegar a transformarse en elementos importantes en el proceso de integracin de la regin. La gran va martima que representa las posibilidades de navegacin por el ocano Atlntico y la hidrova ParaguayParan, el crecimiento del cauce de este ltimo ro, que ingresa en el territorio brasileo uniendo la hidrova TietParan ya en funcionamiento y que conforma el eje sudeste identificado para Brasil, son dos ejes de integracin importantes y, de cierta forma, complementarios al eje del Mercosur, lo que significa un mejoramiento y ampliacin del rea que se perfila actualmente como posible core del Mercosur. Desde el punto de vista de la metodologa utilizada en los dos trabajos descritos y que est centrada en el concepto de eje de integracin y desarrollo y apoyado en aspectos de la teora de la polarizacin, se puede sealar que, a pesar de ser una formulacin an en su fase inicial, los procedimientos utilizados demuestran una adecuacin a los objetivos propuestos, abrindose una amplia posibilidad de desarrollos futuros, sea para el proceso y planificacin regional intra pases, sea en el estudio de la integracin internacional.

Referencias
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El impacto de la integracin en los espacios de frontera: los casos de las comunidades UWa y Pemn en Colombia y Venezuela
Raquel lvarez de Flores

La globalizacin y sus miradas

En la actualidad, el tema de la globalizacin se analiza desde diferentes perspectivas. Una primera aproximacin asocia el trmino a lo econmico y por ende a la produccin, distribucin, intercambio y consumo mayor de bienes, resultado de la intensificacin repetida e insistente de las interconexiones e interacciones de los mercados, la produccin y las finanzas por encima de las regulaciones estatales. La amplia y creciente importancia de los mercados financieros y de las empresas transnacionales ms all de las fronteras, y la conformacin de grandes bloques econmicos son tambin clara expresin de esta internacionalizacin del capital. Una segunda perspectiva asocia a la globalizacin con la intensificacin del desarrollo tecnolgico, comunicacional y del transporte. Los comportamientos de las personas y las formas de organizacin de las empresas crecen en cantidad y se extienden geogrficamente, envueltos por las seales de las grandes empresas mediticas, con sofisticadas tcnicas universalizables a lo largo y ancho del planeta, lo que produce una falsa imagen de estar todos conectados por referentes simblicos similares por va de la cultura pblica. Se insiste tambin en asociarla con factores de produccin como el capital y el conocimiento, la tecnologa de transporte de personas y mercancas y de datos de informacin, sofisticados sistemas de cables, uso de satlites y progresivos mtodos digitales. Esto es facilitado por la alianza estratgica de firmas internacionales, la disminucin relativa de los costos de transporte y de bienes materiales, con una reduccin del tiempo y del espacio a un mnimo asombroso. En otro marco explicativo del fenmeno, se presenta la perspectiva cultural cuyo argumento es que las fuerzas de la globalizacin configuran espacios culturales en los que las relaciones se intensifican y se entrecruzan, para dar paso a la proliferacin de identidades colectivas vinculadas al lugar y a los legados histricos (nacionalismos, fundamentalismos). Esto producira una remodelacin de las diferencias culturales por encima de la llamada sociedad global y la irrupcin de los referentes locales en contraposicin a la pretendida uniformidad, la proliferacin de una cultura mercantilizada por la industria cultural, la generacin de espacios colectivos marcados por el deseo de contrarrestar la homogeneidad cultural impuesta desde arriba. Estas diversas expresiones de la llamada globalizacin permiten describir al fenmeno como un sistema de la modernidad marcado por la intensificacin de las relaciones econmicas, polticas, tecnolgicas y culturales que aproximan a tal punto los lugares distantes que los acontecimientos locales sufren la influencia de hechos ocurridos a miles de kilmetros. Sea que hablemos de Sistema-Mundo (Wallerstein: 1998), Sociedad Global (Ianni: 1998), o Economa Mundo (Ortiz: 1998), lo cierto es que las expresiones de la

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llamada globalizacin o mundializacin son manifestacin plena de un mundo global que en apariencia se presenta como la gran oportunidad para el progreso tcnico, el desarrollo econmico y el bienestar social. No obstante, este mundo global es en esencia profundamente diferenciador y puede poner en peligro las formas ms antiguas y slidas de cohesin e integracin social. La revisin a la que obliga la globalizacin pasa por lo econmico y poltico, pero tambin por incorporar al anlisis lo cultural y tico, como es el caso que nos ocupa de dos pueblos indgenas en la frontera colombo-venezolana, que luchan por el reconocimiento de su integridad territorial y cultural ante la presencia de las compaas transnacionales representativas de la globalizacin.

De la colonizacin a la globalizacin: crnica de un desentendimiento

Cinco siglos han transcurrido desde el encuentro entre los habitantes de dos continentes, cuyas relaciones se establecieron por la necesidad de expansin del naciente sistema capitalista de Espaa y Portugal. A cada paso, los conquistadores, en nombre de la teora de la civilizacin cristiana y la razn, impusieron sus ideas, usos y costumbres en estos pueblos de Amrica considerados salvajes, estableciendo la dicotoma colonial entre naturales y hombres de razn para justificar su hegemona. Una de las demostraciones de la fuerza imperial la constituye el trazado de las fronteras por derecho divino. A travs de la Bula Inter Caetera, Alejandro VI traz la primera lnea fronteriza de la era moderna. sta parta a 100 leguas al occidente de las Islas del Cabo Verde en direccin a los dos polos, asignndose a Espaa los territorios al Occidente de dicha lnea y a Portugal los que se hallaren al Oriente. Los vastos territorios ocupados en ese entonces por las civilizaciones de los mayas, aztecas, incas, seoros independientes, comunidades aldeanas y grupos nmadas, poseedores de una cultura propia, rica y variada, con modos concretos de produccin y reproduccin de vida natural y espiritual, as como formas concretas de organizacin poltica, social y religiosa, fueron obligados a aceptar la catstrofe apocalptica que cay sobre todos ellos durante el largo perodo colonial de casi tres siglos (vase Piera, 1994). La hecatombe demogrfica del siglo XVI da cuenta de este irreparable dao. De los setenta y cinco millones de indgenas que se calcula vivan en 1492 en el altiplano mexicano, Centroamrica y Sudamrica, slo quedaban nueve millones en 1570 (la poblacin indgena de las Antillas haba desaparecido ya totalmente para 1530) (Letamenda, 1997). Desde este entonces, fronteras y zonas de exclusividad fueron incorporadas con sus recursos naturales y contingentes humanos, como simples repartos de botn entre las potencias emergentes. La racionalidad occidental, ciega a otros valores que no fuesen la mercanca y el dinero, comenz un largo proceso de desintegracin de las culturas indgenas. Esto se realiz mediante la destruccin de la organizacin poltica, religiosa, educativa, militar y sus creaciones arquitectnicas, pictricas, escultricas, apoyadas en instituciones econmicas como la encomienda, el repartimiento, obrajes y hacienda. Esto conduce a la conclusin de que los pueblos de indios fueron remodelados para una nueva

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explotacin econmica de carcter servil y esclavista (vase Saladino Garca, 1994:2530). Los movimientos independentistas en el continente, a principios del siglo XIX, dirigidos por los criollos, en nada remediaron la situacin de los indgenas, quienes quedaron al margen del proceso de construccin de los nuevos Estados. Con la emergencia de los diferentes Estados nacionales latinoamericanos se cre el espacio para el desarrollo desigual del modo de produccin capitalista, combinndose las relaciones de produccin esclavistas y salvajes con actores, clases y personalidades para dar cuenta de este desarrollo desigual. El crecimiento de los latifundios a expensas de las comunidades indgenas y la explotacin servil en las haciendas, obrajes y minas durante el siglo XIX fundamenta esta aseveracin. En consecuencia, para los indgenas, la independencia no produjo ningn beneficio que permitiera su real insercin a estas sociedades nacionales de manera igualitaria. Si bien la lucha por la independencia adopt del pensamiento europeo y americano de la poca el principio de libertad, no prest ninguna atencin a los otros dos principios de la revolucin francesa, la igualdad y la fraternidad. En el caso europeo, el derecho natural constituy el edificio de los derechos ciudadanos negados al indio, lo que algunos autores han convenido en denominar la negacin del otro. En esta negacin reside el comienzo de la disputa entre civilizacin y barbarie, es la idea de la civilizacin impuesta por los conquistadores primeramente y luego por la sociedad del criollo, en contraposicin a la encarnacin de la barbarie representada por los indgenas. Un incontenible proceso de disgregacin, fragmentacin en porciones reducidas de aquellos vastos territorios unidos en tiempos coloniales, llmense virreinatos, capitanas, gobernaciones, audiencias y otras demarcaciones, no coincidan necesariamente con las nuevas fronteras de los estados nacionales. Estas habran de establecerse adoptando el principio del Uti Possidetis, emanado del derecho romano, que textualmente significa lo que habis posedo, lo continuaris poseyendo. Con este principio se desconoca cualquier derecho de posesin de los indgenas sobre el nuevo orden territorial. La demarcacin de los imperios, producto de la idea de universalidad, fue heredada por los Estados-naciones y confirmada mediante nuevos tratados. Una mirada sobre el mapa permite apreciar esta tendencia: la Gran Colombia qued dividida, en 1830, en tres nuevos Estados; del Virreinato del Ro de la Plata surgieron cuatro nuevas naciones y en 1838 la Federacin Centroamericana se dividi en cinco pases distintos. Es oportuno sealar que en el trazado del nuevo mapa de los Estados independientes ninguna comunidad indgena local particip, por el contrario, las fronteras intertnicas edificadas a lo largo de miles de aos quedaron desde entonces fragmentadas, separadas, observndose cmo las fronteras polticas no coincidiran ms con las fronteras tnicas. Los pueblos indgenas fueron despojados de sus geografas primarias, sus territorios sagrados, sus smbolos de pertenencia y sus modos de vida. Las geografas nacionales de las fronteras quedaron entrecruzadas por dispares herencias culturales, lingsticas, administrativas, con el resultado de una frontera construida arbitrariamente, dirigida por Estados cuya matriz radicaba en el mundo occidental.

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En Amrica Latina la consolidacin de una identidad nacional respondi a un proyecto definido por las lites mestizas y criollas a imagen y semejanza del modelo europeo. Fue la minora dominante la que se impuso sobre las mayoras preexistentes, es decir los pueblos indgenas, quienes posean su lengua, su religin, sus leyes, sus instituciones y sus valores culturales, que no fueron reconocidos por estos nuevos Estados-nacin. Puede hablarse entonces de un pas real y de otro formal, de un pas profundo y de otro imaginario, por lo que el concepto de nacin en la regin latinoamericana es an un tema polmico. Los procesos de construccin nacional en esta parte del mundo, iniciados desde hace casi dos siglos, siguen sin concluir. En el siglo XIX, en la mayora de los pueblos latinoamericanos, los indgenas constituan la mayora abrumadora de la poblacin; sin embargo, las polticas de asimilacin, episodios de genocidio, el aumento del mestizaje produjeron una disminucin drstica de la poblacin indgena. Estas polticas no han logrado eliminarla totalmente, considerndose que en la actualidad existen unos cuatrocientos pueblos indgenas en Amrica Latina con una poblacin total de alrededor de 40 millones de personas. Un ejemplo de esta imposicin lo constituye la Amazona donde los descendientes de un mismo origen tnico y lingstico quedaron repartidos entre los nuevos pases: Brasil, Per, Ecuador, Colombia y Venezuela. Un caso ms cercano a nuestra realidad lo representan los diferentes grupos tnicos distribuidos a lo largo y ancho de la extensa frontera colombo-venezolana (2.219 kilmetros) y la brasilea-venezolana (2.220 kilmetros). All conviven numerosas etnias de diferentes lenguas y costumbres. En la desrtica pennsula de La Guajira, los Montes de Oca y la Sierra de Perij, la Serrana de los Motilones y la Sierra de Tib habitan las etnias de los Wayu, Yukpa, Bar, con un pie en un pas y el otro en el vecino, obviando la divisin poltico-administrativa impuesta por los Estados-nacin, encargados de separar grupos tnicos, familias lingsticas, historias de vida. Esto confirma el tratamiento discriminatorio dado a los indgenas, primeramente por los colonizadores y luego por los criollos, afianzados en el papel del Estado como cohesionador social, volcado hacia lo nacional desde el centro hasta la periferia, desde lo prximo hasta lo distante, incluyendo por supuesto a las fronteras incorporadas a este proceso modernizador. No importaron las fricciones intertnicas, el desarraigo ni las migraciones de un gran nmero de comunidades indgenas desplazadas de sus territorios ancestrales, y obligadas a vivir de manera itinerante, en procura de un lugar acorde a sus modos de vida. La catstrofe iniciada hace cinco siglos contina hoy en los nuevos espacios globales con sofisticados sistemas tecnolgicos y comunicacionales a la caza permanente de recursos por los cinco continentes. No obstante, la resistencia indgena sigue vigente, en pie de lucha en el ltimo rincn apostando por un mundo mgico consustanciado con sus dioses, sus valores ancestrales y la madre tierra.

En tiempos globales es posible integrar sin desintegrar? (caso Uwas y Pemones)

En un mundo donde el consumo se vuelve global, la produccin busca involucrar a la mayora de los pases, promoviendo novedosos procesos de integracin y programas

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de cooperacin y desarrollo de carcter inter y transfronterizos, con capacidad de acortar el tiempo y las distancias de manera excepcional. Un ejemplo de lo anterior lo representa la proyectada ruta fluvial Paran Paraguay Guapor Madeira Amazonas - Ro Negro Casiquiare - Ornoco, lo que significa atravesar la Amazona desde Argentina hasta el Caribe (Grisales, 2000). Estas grandes obras de infraestructuras terrestres, martimas, fluviales, apoyadas en megaproyectos comunicacionales e hidroelctricos, unen y atraviesan extensos territorios, abarcando espacios fronterizos que se convierten en puntos nodales de primer orden, en tanto permiten la movilizacin y el intercambio de bienes de capital, mercancas, servicios, y el flujo de personas. Estos espacios constituyen adems fuentes naturales de recursos estratgicos, mineros, hdricos, biogenticos, resguardados desde pocas milenarias por los indgenas, habitantes autctonos de estas regiones, quienes se enfrentan a las nuevas amenazas de la globalizacin. Es conocido que las nuevas infraestructuras estn acompaadas de pagos en efectivo desconocidos por los indgenas, introduccin de nuevas costumbres, fragmentacin y contratacin individual, afectando la solidaridad y reciprocidad caractersticas del modo de vida de estas poblaciones. De igual manera, ocasionan migraciones forzadas, y tienen un impacto ambiental que produce la desintegracin de las culturas primigenias. En palabras de Morin, stas avanzan hacia la muerte: asistimos a la ltima fase de la aniquilacin de las culturas de cazadores-recolectores que todava subsisten en las selvas tropicales, las montaas salvajes o las extensiones desrticas (Morin, 1999: 91). Ante esta nueva marcacin de occidente, empleando la sugestiva frase del antroplogo James Clifford (citado por Chambers, 1999: 111), en la que el equilibrio del mundo experimenta una grave amenaza por el desmedido poder del capital que no reconoce ni respeta especificidades culturales de ningn tipo y elimina todo tipo de obstculos (indgenas) que puedan obstruir el avance del desarrollo del capital, cabe preguntarse: dnde queda el otro ante estas nuevas fronteras de las regiones que se integran? quines son los ganadores y quines los perdedores?. El Otro es el que est fuera de dichas fronteras, es decir, el que queda excluido de la modernidad mundo, el indio obligado a abandonar sus territorios y a utilizar la resistencia para juntar fuerzas y razones a fin de hacer valer sus derechos individuales y colectivos duramente conquistados y reconocidos en las distintas constituciones de los pases, como en Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Panam, Paraguay y Venezuela. De igual manera, las legislaciones nacionales indgenas de Argentina, Costa Rica, Chile y Per, reconocen a las comunidades indgenas como colectividades con derechos propios, personalidad jurdica, derecho a la libre determinacin. Tambin reconocen a los pueblos indgenas el derecho a la delimitacin de territorios propios y protegidos, derecho al manejo de sus recursos y proyectos de desarrollo, respeto a sus normas internas de gobierno local y sus usos y costumbres o derechos consuetudinarios, etc. Con respecto a Colombia y Venezuela, en sus respectivas Constituciones se reconocen los derechos de los indgenas. En el caso colombiano, en la Constitucin Poltica de 1991, en el Ttulo I De los Principios Fundamentales, se reconocen estos derechos en los artculos 7 y 10, en el Ttulo XI De

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la Organizacin Territorial en el artculo 330 y su pargrafo nico. En la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999 se incluyen en el Ttulo II, Captulo 8 De los Derechos de los Pueblos Indgenas, artculos 119 al 126. El reconocimiento de estos derechos en las Constituciones mencionadas est en correspondencia con los artculos 13, 14 y 15 del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), referidos a la proteccin de los derechos de los pueblos indgenas a los recursos naturales existentes en sus tierras, a los procedimientos para solucionar las reivindicaciones de tierras y al respeto de la cultura y los valores espirituales de los pueblos indgenas. No obstante, estos artculos son violados como se analizar ms adelante, por las compaas transnacionales con la anuencia de los Estados que, sin previa consulta ni mucho menos evaluacin de los perjuicios que pudieren ocasionarse a los pueblos afectados, promueven la explotacin petrolera en terrenos, aguas y bosques que constituyen por generaciones el hbitat propio de estas comunidades, instalan sus compaas y su infraestructura en detrimento de estas poblaciones. La expansin de la economa-mundo de manera extensiva e intensiva traspasa las fronteras geogrficas, histricas y culturales en una redistribucin de empresas, corporaciones y conglomerados por diferentes pases y continentes. Apoyndose en los recursos tecnolgicos propiciados por la electrnica y por la informtica, se suceden nuevas redes de articulaciones que dibujan los contornos y los movimientos, las condiciones y las posibilidades del capitalismo global. En este contexto, los procesos de integracin se insertan en el mbito de la globalizacin, respondiendo a la dinmica de los intereses que desde arriba y a travs de sus alianzas estratgicas y por medio de sus redes de comunicaciones, pueden estar presentes en muchos lugares o incluso en todo el mundo. Esto causa graves daos a cientos de sociedades tribales y tradicionales debido a las acciones de estas fuerzas econmicas que operan sobre su medio ambiente fsico y sobre sus culturas y valores. Este proceso de globalizacin se extiende como un proceso avasallador que irrespeta las identidades de cada sociedad o grupo social y causa una prdida irreparable en su memoria material e inmaterial, cuya desaparicin o destruccin significa tambin una prdida para la humanidad total. Esta geocultura del desarrollo a la que alude Wallerstein, (1998:164) cuyo rasgo definitorio esencial es la acumulacin incesante de capital, est llevando a la humanidad a un mundo incierto en el que todos estamos atrapados (grupos sociales, tribus, individuos, sociedades), y en el que no se sabe cules son los valores que se quiere imponer. Lo importante en esta incertidumbre es reconocer la integridad cultural de cada grupo y de cada pas, sobre la base de que si bien es cierto que en las contribuciones culturales a nuestra comn empresa humana la civilizacin eurocntrica ha hecho numerosos aportes, el resto de las otras civilizaciones tambin lo han hecho. Partiendo de este reconocimiento y por el mismo desencanto que la acumulacin del capital ha causado en las diferentes sociedades, es que se hace necesario comenzar a trabajar para sustituir el actual sesgo eurocntrico por un modelo alternativo con un sentido ms

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equilibrado de la historia. Este modelo debe respetar las culturas y asegurar que los derechos humanos se apliquen por igual, actuando en la construccin de un mundo en el que la participacin de los grupos locales sea considerada, en el entendido de que el desarrollo no puede estar aislado de la organizacin social que es construccin de todos.

Los proyectos de integracin y sus divergencias con los derechos de los indgenas: los casos de los Uwas y los Pemones
En el perodo entre los aos sesenta y ochenta se sucedieron los grandes proyectos de desarrollo en Amrica Latina, con participacin del Estado central que favoreca la actividad capitalista intensiva mediante la introduccin de tecnologas avanzadas para constituir los llamados polos de desarrollo regional. Hubo necesidad de construir grandes obras de infraestructura como las presas, centrales hidroelctricas y gigantescas acciones de modernizacin agrcola apoyadas en redes viales. Estos proyectos, avalados por organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o el Banco Mundial (BM), arrasaron con espacios donde la presencia de grupos indgenas ha existido desde tiempos remotos. Cientos de sociedades tribales y tradicionales fueron destruidas y gravemente daadas por las acciones de estas fuerzas econmicas que operaron en su medio ambiente, destruyendo sus culturas y valores. Este fue el caso de los pueblos indgenas de toda Amrica, que han tenido que soportar las marcas de identificacin impuestas por la sociedad mercantilista. Es bien sabido que las culturas tradicionales son capaces de marcar un territorio a partir de la apropiacin relativa a su cosmovisin, concedindole valores a aquellos elementos naturales de su entorno como ros, lagunas, cerros, a los que consideran elementos constitutivos de un paisaje unitario. El modelo modernizador impuesto en Amrica Latina se acopl a una fase de reconsideracin de la divisin internacional del trabajo, mediante la adopcin definitiva de una condicin de espacio-tiempo propia de la modernidad capitalista, con la intencin de aprovechar al mximo los recursos naturales, sin considerar los grupos tradicionales, doblegando a los actores locales y ocasionando la desaparicin de las culturas tradicionales o integrando a los grupos locales de forma silenciosa. Numerosas comunidades han tenido que diluir sus costumbres tradicionales e integrarse silenciosamente a la vida moderna importada por las empresas y los tcnicos de los grandes proyectos, crendose situaciones hbridas y problemticas de compleja solucin. Una clara expresin de la resistencia indgena la constituye el movimiento zapatista, que en 1994 puso de manifiesto las enormes contradicciones y el cmulo de problemas no resueltos en la sociedad mexicana, que para ese momento celebraba uno de los tratados de integracin ms ambiciosos, como el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte con Canad y Estados Unidos (TLCAN). Unos simples datos ilustran esta situacin de injusticia social en una regin de tres millones de habitantes, con ms de un milln de indgenas para esta poca: el 80% de los habitantes del campo no perciba ingresos mnimos o nada, de 100 nios que cursaban la primaria, el 72% no terminaba el

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primer grado, las escuelas no ofrecan escolaridad sino hasta el tercer grado y la mitad slo tena un maestro para todos los cursos que se impartan (Prez, 1999: 236-238). Las recientes movilizaciones de los zapatistas exigiendo el establecimiento de un programa poltico por el trabajo, la tierra, el derecho a la educacin y la aprobacin de la ley sobre derechos y cultura indgena (Ley Cocopa), patentizan la relacin de exclusin a la que han sido expuestos los indgenas latinoamericanos. En la frontera colombo-venezolana, presenciamos la lucha de los indgenas con las transnacionales por la defensa de sus territorios, invadidos por programas y proyectos de naturaleza econmica. En el primer caso, hablamos de la etnia Uwa, con poblacin cercana a los siete mil habitantes distribuidos en cuatro departamentos (Norte de Santander, Santander, Boyac y Arauca) fronterizos con Venezuela. Poseen un territorio indgena declarado como Resguardo en 1999, con una extensin de 220.275 hectreas y en el que el lmite del resguardo se encuentra a slo 500 metros del rea de exploracin de la empresa Occidental Petroleum Company, que en asociacin con la Empresa Colombiana de Petrleos (ECOPETROL), emprendi en 1997 la perforacin y exploracin de pozos con la factibilidad de hallar petrleo. Ante los intentos de ocupacin del territorio Uwa por la petrolera OXY desde 1993, los indgenas han emprendido una serie de acciones destinadas a frenar la llegada de estas petroleras. Los Uwas declararon que se suicidaran masivamente e interpusieron una accin de tutela, amparo constitucional, en defensa de su derecho a la vida. Sin embargo, el Consejo de Estado (Corte Administrativa), con el alegato de que los derechos colectivos imperan por encima de los derechos individuales, respald a la petrolera, autorizndola a explorar y explotar petrleo en razn de la normativa que indica que el subsuelo y, por lo tanto el petrleo, es propiedad de la nacin y que el Estado puede disponer del subsuelo para que lo exploten extranjeros. Estas sentencias estn en contradiccin con las normas de derechos humanos expresadas en la Constitucin colombiana y en los Convenios Internacionales como los de la OIT 107 y 169 sobre los Derechos de los Indgenas. Los Uwas alegan que la llegada de las petroleras impactar fuertemente a su comunidad, como lo sucedido en el Magdalena Medio, el Catatumbo y el Arauca, donde el petrleo atrajo toda clase de males tales como la drogadiccin, prostitucin, epidemias, alteracin de los hbitos tradicionales, el desarraigo, acompaados de la irrupcin de colonos, guerrilla, paramilitares, entre otros. Estas preocupaciones expresadas por los indgenas coinciden con los estudios de impacto ambiental y socio cultural de la explotacin petrolfera en la zona realizado por la Universidad de Harvard, que concluye que el dao para el modo de vida Uwa y el ambiente ser irreparable y conducir a la desaparicin o extincin de la etnia. Esto lo corrobora uno de los caciques Uwas, al sealar: Que el mundo lo sepa, que lo sepan los amigos, que sepa el gobierno que lo sabemos: los pueblos indgenas estamos enfrentados a una nueva colonizacin, a una nueva barbarie, a un genocidio. Hace quinientos aos, los banqueros ingleses, alemanes y holandeses financiaron la conquista de

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nuestro territorio....Hoy y ayer, la Oxy, la Shell, la Texaco, la Amoco, la Exxon, la British Petroleum vienen en jet, en grandes buques y en helicpteros, traen paquetes de dinero, construyen escuelas y canchas deportivas, como antes trajeron cuentas de vidrios y espejos para llevarse nuestras riquezas; antes se llevaron el oro y la vida, hoy se llevan el petrleo y nos dejan la muerte (Semana, 1999:46). La lucha de los Uwas por impedir la explotacin petrolera no ha cesado. En los ltimos aos se han incrementado las protestas pacficas con el bloqueo de carreteras. En julio de 2000, cuando obstaculizaron la va que conduce a Saravena, fueron desalojados de manera violenta por las fuerzas militares, con el trgico saldo de dos menores Uwas muertos por la ingestin de gases lacrimgenos. La presencia de la empresa transnacional est ocasionando otros problemas alternos como es la presencia de colonos ante la expectativa de petrleo, y la introduccin de costumbres forneas como el consumo de bebidas alcohlicas, la implantacin del modelo agrcola del campesino tradicional que altera totalmente el modo de vida Uwa. Asimismo, se han violado las disposiciones ambientales al construir carreteras con material de ro, ocasionando daos al ecosistema debido a los desechos txicos, alterando los ciclos de caza y pesca y desarrollando tala indiscriminada de rboles. Esto ha causado un perjuicio incalculable a los cursos naturales de agua, cuyos afluentes surten a los ros venezolanos y al normal trnsito de los Uwas por su territorio. Ante estos hechos, la Occidental Petroleum decidi hace unos meses abandonar definitivamente todo tipo de exploracin y explotacin en la zona, debido a que no existan posibilidades ciertas de encontrar petrleo y lo existente no era econmicamente rentable para la empresa. Se confirma as cmo las fuerzas econmicas impulsadas por la globalizacin y apoyadas en los procesos de integracin, destruyen culturas y valores y causan daos irreparables al medio fsico que a fin de cuentas es patrimonio de la humanidad. Un caso similar lo experimentan los indgenas Pemones localizados en el Estado Bolvar en Venezuela, limtrofe con Brasil, en el que la llegada del hombre blanco (Tepon-ken) para construir un tendido elctrico que suministre energa a Brasil, acordado en un Acuerdo de Cooperacin entre ambos pases en 1997, ocasion la protesta masiva de las treinta y cinco comunidades indgenas localizadas en ese estado. Los pemones defendan su territorio y su cultura, igualmente impactados por la construccin de este sistema elctrico, que abarca una extensin de 211 kilmetros de largo con torres de suspensin y amarre desde los 40 metros hasta los 150 metros de altura por 70 metros de ancho, que atraviesan las comunidades indgenas y afectan una zona de 1600 Hectreas. All se encuentran tres reas Bajo Rgimen de Administracin Especial (ABRAES): La sierra de Imataca, el Parque Natural Canaima (Patrimonio de la Humanidad) y la zona protectora del Sur de Bolvar. Este estado alberga el 80% de la floresta de Venezuela y la totalidad de los ecosistemas biolgicos de plantas y especies animales, as como el mayor caudal de agua. El anunciado tendido elctrico y el sistema de carreteras que lo acompaan amenazan seriamente la fragilidad de los suelos y el mantenimiento del equilibrio ecolgico vital para la vida del venezolano y del planeta en general.

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Este tipo de proyectos responde a iniciativas de integracin, pero en trminos geopolticos, el mayor beneficiario es el Estado brasileo que busca una salida directa al Caribe con el ahorro en costos de transporte y colocacin de los productos de sus estados fronterizos en el mercado internacional. Cabe recordar que Brasil es un pas de larga tradicin expansionista, para lo cual ha emprendido la construccin de inmensos proyectos, muchos de ellos en estados fronterizos como el Programa Grande Carajs, el proyecto Polo Noroeste y el proyecto militar Calha Norte, a lo largo de la frontera con Colombia, Guyana, Surinam, la Guyana Francesa y Venezuela, cubriendo casi un cuarto de la regin denominada Amazona legal (Grisales, 2000). La construccin de estos proyectos ha ocasionado las migraciones forzosas de las comunidades tnicas y en el peor de los casos su destruccin.

Conclusin
En los casos descritos, las poblaciones indgenas han tenido que enfrentarse a las fuerzas represivas de los Estados, con la consiguiente prdida incluso de vidas humanas (caso Uwas); no obstante, su lucha contina por la defensa de sus territorios, para ellos, sagrados. Ante el panorama descrito se plantean algunas reflexiones: Valdr la pena seguir con esta carrera de desacralizacin de la naturaleza y de unos colectivos humanos largamente subyugados e histricamente excluidos para permitir una globalizacin que no conoce lmites sino los impuestos por ella misma? Y si apostamos por dejar que lo pequeo, que tambin es bello, se manifieste en estos hombres y mujeres que cohabitan con la madre tierra a la que llaman el comienzo de todo? No se trata de resistir a esta apertura global, no se trata de idealizar las culturas ya que, como lo expresa Morin, toda creacin implica destruccin, todo avance histrico se paga con una prdida. Lo que queremos es llamar la atencin de quienes tienen bajo su responsabilidad la aplicacin y ejecucin de estos programas de desarrollo para que tomen en cuenta el concepto de responsabilidad tica, que pasa por reexaminar las relaciones entre cultura y desarrollo, en el entendido de que toda cultura, por pequea que ella sea, puede favorecer este desarrollo y contribuir al equilibrio de esta casa comn que nos sirve de morada: la Tierra. Comprendamos que la suma de las diversidades enorgullece y que las acciones irresponsables envilecen.

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El Caribe: la integracin incompleta

Jos Manuel Briceo Guerrero

Introduccin
En una conversacin que sostuve hace apenas un ao con el coordinador de esta mesa, se interes l por conceptos que emit acerca de la integracin en el Caribe y me pidi que elaborara una ponencia para este Congreso donde expusiera mis ideas al respecto. Los conceptos emitidos por m en esa ocasin son el resultado de muchos aos de estudio y reflexin sobre las condiciones tnicas, culturales y polticas del rea caribea. Me pidi que la ponencia no se limitara a un estudio puntual sobre una cuestin de detalle, sino que diera cuenta de las ideas ms generales producidas por m en el curso de mis investigaciones sobre Amrica Latina en general, pero con referencia especialmente concentrada en el Caribe por lo que respecta a la integracin, tema central de esta Mesa del Congreso que a la sazn se encontraba en perodo de preparacin. Acept la peticin del Profesor Jos Briceo Ruiz y ahora cumplo con lo prometido, aclarando por supuesto que procedo en los trminos convenidos y me declaro presto a considerar cuestiones de detalle en la medida en que se presentaren durante la realizacin de los trabajos de la Mesa Integracin Regional en Amrica Latina y el Caribe: entre el Regionalismo Abierto y la Globalizacin, coordinada por el mencionado Profesor Jos Briceo Ruiz.

Desarrollo
La hiptesis fundamental de esta ponencia es que ya existe de hecho integracin en la regin que se ha convenido en llamar Caribe, aunque quizs otros nombres fueran ms adecuados, pero predomin, no sin razn, la deslumbrante presencia de ese mare nostrum americano y tal vez tambin el recuerdo de los que se crean ser los detentadores nicos de la condicin humana. Es prctica inveterada de los filsofos, a cuya tribu pertenezco, la de definir los trminos principales que van a usar en una exposicin. Entiendo por integracin el interrelacionamiento de elementos inicialmente dispares y dispersos de tal manera que el resultado presenta caractersticas unitarias sin que las partes pierdan individualidad, gracias a ciertos factores aglutinantes que forman un mbito de estrecha participacin con grados diversos de asimilacin, hasta un punto en que el conjunto adquiere rostro propio y capacidad de expresin y dilogo. Conviene aclarar que la unidad en la diversidad (e pluribus unum) no aplana los elementos sino que ms bien los complejiza y enriquece de tal manera que su presencia individual, si as lo quiere el anlisis, es mucho ms poderosa y significativa que cuando existan separadamente. Paso a considerar los factores aglutinantes que catalizan y, hasta pudiera decirse, generan la integracin, al crear un mbito comn en cuyo seno la comunicacin se vuelve inevitable.

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1. Factores geogrficos
1.1 El mar. La gente que est continuamente en contacto con el mar desarrolla rasgos de sensibilidad, costumbres sensoriales, maneras de expresarse, actitudes emocionales, propensiones pasionales, preferencias sexuales, sentido rtmico muy diferentes de la gente que vive en la tundra, en los lmites del desierto, en las cercanas de los polos, en las montaas, en la estepa o en las llanuras. En nuestro caso, adems, se trata de un mar cerrado con cadenas de islas grandsimas, grandes, medianas, pequeas, pequesimas y frtiles islotes, con distancias fciles de vencer por va directa o por el arco de los empalmes indirectos cuando se dispone slo de embarcaciones pequeas. Conocida es adems la doble embriaguez de ese mar, la que resiente, mar cara de ron, cara de borracho, y la que produce, pregntenle a Saint-John Perse. 1.2 El clima. La temperatura siempre clida facilita y alivia los cuidados de la vestimenta. No es necesario pasar varios meses del ao envuelto en varios kilos de ropaje incmodo, como s es el caso entre los que viven sobre el Mar del Norte, el Estrecho de Magallanes o las costas de Terranova. Tampoco es necesario construir casas muy slidas ni impasibles a la brisa. Pinsese en un nio en las costas del Bltico en poca de invierno y otro en la costa de la Martinica para la misma poca. Cuntos recuerdos diferentes; en cambio todos los que pasan su infancia en el Caribe tienen los mismos recuerdos en cuanto a sensaciones corporales, lo cual influye sin la menor duda sobre la forma de percibir el mundo, sobre la Weltanschauung con el refuerzo adicional de la vida adulta. Un fondo comn fsico-orgnico para todos los caribeos; cosa no despreciable si se toma en cuenta la base fsico-orgnica del mundo afectivo e intelectual sobre todo en los armnicos del sentir y del pensar aun desde antes de su separacin, cuando eran un solo tronco vivencial. 1.3 La meteorologa. Comn a todos los caribeos es la experiencia de los ciclos de la lluvia y de los vientos, y muy en particular el espanto de los ciclones con nombre de mujer y la ertica perversa de sus coletazos. Comn tambin el conocer los desmanes de la tierra y el agua, el recordarlos y el temerlos. Quin que es caribeo no ha sufrido la violencia salvaje, la belleza mortal de los huracanes? Quin que es caribeo no lleva en la memoria y en la respiracin la marca temblorosa de esos das aciagos cuando la mansa brisa maternal se convirti en demonio implacable? Por esa marca nos reconocemos aunque no hablemos de ello, aunque ni siquiera digamos la palabra. 1.4 Flora y fauna. El imaginario de todo caribeo est penetrado y densamente poblado por las mltiples y variadas formas de la vegetacin que con polcroma lujuria invaden los ms ntimos repliegues de la sensibilidad auxiliadas por ese sol como para locos que a veces acenta los ms nfimos detalles de las plantas y animales, y a veces los aniega y los convierte en esteros de luz para Armando Revern. Todo caribeo, blanco, mulato o negro, libans o cul comparte con todo caribeo la embriaguez recurrente de insectos, pjaros, peces, flores, aromas y

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sabores de la naturaleza. Todo eso sin contar las ebriedades derivadas por industria humana de plantas como caf, caa de azcar, tabaco...

2. Factores histricos
No pretendo contar la historia del Caribe ni siquiera en forma extremadamente resumida y somera pues tal tarea desborda los lmites de esta ponencia y es innecesaria para sus fines. Baste hacer nfasis en ciertos rasgos de ella que, al ser comunes para todos los pobladores de la regin, contribuyen a constituir el mbito comn que ha estimulado desde siempre el proceso de integracin. En primer lugar debe observarse que todos los habitantes del rea han venido de lejos; no hubo, hasta donde sabemos, hominizacin en Amrica; las poblaciones precolombinas llegaron hasta all despus de largusimos desplazamientos, lo mismo puede decirse de los colonos que llegaron despus del descubrimiento a partir de Coln; esto es vlido para todos los habitantes de Amrica, pero en el Caribe los asentamientos eran necesariamente prximos los unos a los otros y esa proximidad propiciaba, es ms, obligaba a enfrentamientos de carcter pacfico comercial de intercambio o blico guerrero con relaciones cambiantes de dominacin y servidumbre, todo lo cual conduce al conocimiento mutuo, a la circulacin de costumbres y valores, a la integracin. En segundo lugar debe observarse que los pobladores de la regin proceden de orgenes tnicos y culturales diferentes en extremo, de tal manera que las relaciones de todo tipo implicaban, exigan gigantescos esfuerzos de comprensin y tolerancia aunque se cortaran nudos gordianos con espada feroz; implicaban y exigan, implican y exigen, el reconocimiento de diversidad y similitud; implicaban e implican, exigan y exigen integracin. En tercer lugar, la esclavitud: la multimillonaria migracin pasiva de africanos encontr punto de llegada, punto de uso y punto de distribucin en el Caribe, de tal manera que ste se convirti en el escenario por excelencia y por antonomasia del trfico de esclavos, y ya sabemos, gracias a Hegel, que la dialctica del amo y del esclavo conduce necesariamente a la disolucin misma de esos roles, a la disolucin pacfica o violenta de esos antagonismos, al desplazamiento de los nudos del conflicto y, agreguemos, a la integracin. En cuarto lugar, el imperialismo: la cambiante hegemona de potencias europeas sobre diversas partes del rea, seguida por la creciente influencia de Estados Unidos de Amrica con el desplazamiento de su frontera hacia el sur y su cada vez mayor intervencin, sobre todo despus de la guerra hispano-americana, todo esto ha creado un estado de cosas comandado desde lejos, una teledependencia, si usamos esa palabra centauro, de tal manera que todos los pases del rea se ven abocados a una subordinacin comn ya sea que la acepten o la rechacen, y al compartir esa desgracia han caminado tambin por esa va dolorosa hacia la integracin.

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En quinto lugar, el mestizaje acompaado de laberntica transculturacin: los pocos ncleos de raza pura que todava quedan son erosionados continuamente por el sexo; se avanza as a una integracin aun ms estrecha que la ya existente con la separacin de los puros, pues aun stos comparten ya su imaginario y su afectividad con los impuros a despecho de su orgullo de raza superior. En sexto lugar, el devenir de esos pueblos en su relacin con la naturaleza ha producido tres factores de integracin que tienden a integrar al resto de la humanidad, los ha producido no porque sean originales suyos sino porque les ha puesto su sello indeleble; ellos son el caf, el tabaco y el ron; sin comentario.

3. Factores artsticos
En este punto no es posible ni siquiera sealar rasgos particulares pues el desarrollo de la msica, de la poesa, del baile, de la pintura, del arreglo floral y de la vestimenta se ha caracterizado por una creatividad desbordada que supera con creces la de otras reas culturales en el mismo terreno y que presenta la particularidad de ser aceptada inmediatamente por todo el Caribe. Baste sealar como ejemplo que la invencin del merengue equivale en su mbito cultural al de la Crtica de la Razn pura en el suyo, y as como en el Caribe se encuentran pequeos grupos estudiando trabajosamente a Kant, as en Europa se encuentran pequeos grupos aprendiendo torpemente a bailar el merengue. Pero lo que nos interesa sobre todo en este punto es sealar que las creaciones artsticas locales se difunden inmediatamente por toda el rea y constituyen un poderoso factor de integracin. Lo creado por uno es compartido jubilosamente por todos.

4. Factores lingsticos
Espaol, ingls, francs, holands, rabe y hindi son lenguas vivas en el Caribe, cada una de ellas con un acento particular caribeo aun en hablantes supuestamente puros, acento que es inmediatamente reconocido por las poblaciones de donde proceden esos hablantes. Se hablan adems el creol y el papiamento, creaciones locales de gran inters para el lingista. Sin embargo, lo que cabe sealar aqu es la comunicacin que se logra entre todas esas lenguas; ninguna es lingua franca en todas partes del rea, pero en todas se logran compromisos de comunicacin que no fallan y contribuyen a la integracin cultural y econmica, pues en este ltimo orden se producen intercambios espontneos de carcter informal que una integracin en libertad poltica hara extensos y fecundos.

5. Factores religiosos
Si distinguimos entre institucin religiosa, religin y religiosidad, debemos decir que aun cuando existen varias religiones de origen europeo, africano, americano y extremooriental, y aunque algunas de esas religiones estn representadas por instituciones religiosas organizadas y conectadas con otras reas del mundo, sin embargo se ha desarrollado una religiosidad difusa que no puede definirse como sincretismo.

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Sincretismo hay en el nivel de las religiones, pero nos referimos a una actitud religiosa un tanto pantesta, supersticiosa, fraternal y gozosa que no puede descomponerse en elementos ajenos reestructurados sino que tiene una fuerza propia unitaria y poderosa, y es esa religiosidad difusa la que proporciona el caldo de cultivo ms importante para la integracin emocional y sentimental. Esto amerita consideracin separada y exige tratamiento amplio y profundo ms all de lo que este espacio nos permite; pero valga por los momentos el simple sealamiento a la espera de apropiada exposicin y demostracin en otro lugar.

6. Factores gastronmicos
Hemos llegado al punto culminante de esta ponencia, culminante por su posicin y por su importancia. La esencia de la identidad caribea, la concrecin de todo lo dicho anteriormente y de todo lo que no pudo ser dicho est aqu, el fundamento de la integracin ya lograda, y de la que falta por lograr est en el surgimiento de una cocina original, la creacin de un arte culinario difcilmente separable del que hemos llamado religiosidad difusa. Quienes estudian el Caribe con la pretensin de llegar a resultados importantes, con recursos cientficos e intelectuales solamente, estn condenados al fracaso mientras no bailen, beban y coman en compaa de caribeos autnticos y desenfadados. El Caribe no entrega su ser a seres abstractos.

Conclusin
Sobre la base de lo expuesto, es evidente que ya existe integracin en el rea caribea, pero se trata de una integracin incompleta porque el territorio est dividido en sectores de poder econmico y poltico dependientes de potencias exteriores al rea. Priva el inters de esas potencias sobre el inters local de intercambios locales fecundos y capaces de engendrar autnomamente relaciones con el exterior desde la toma de decisin autnoma. Hemos llamado a ese estado de cosas teledependencia, palabra centauro fea como aquello que designa. No vemos cmo ese estado de cosas pueda cambiar hacia una integracin completa, a menos que el proceso de globalizacin aniegue y niegue el papel hegemnico de las grandes potencias y d lugar a una autntica fluidez de intercambios que apunte hacia una integracin de toda la humanidad. Esto parece utpico y el proceso de globalizacin tal vez no est en manos de nadie; pero una gran cantidad de imponderables en escala mundial hace campo a la esperanza, esperanza pequea, pero esperanza al fin, no otra cosa queda a la impotencia del hombre.

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Autores
Luiz Ablas, doctor en Economa Regional (Universit Aix-Marseille, Francia) y Geografa (Universidade de So Paulo, Brasil). Profesor de la Universidad de So Paulo, Brasil. Raquel lvarez de Flores, M Sc. en Ciencia Poltica (Universidad de los Andes, San Cristbal, Venezuela). Profesora del Ncleo Tchira de la Universidad de los Andes. Candidata a doctora en Ciencia Poltica de la UNED, Madrid, Espaa. Ana Marleny Bustamante, PhD en Ciencia Poltica y Estudios Latinoamericanos (University of Liverpool, UK). Profesora del Ncleo Tchira de la Universidad de los Andes, San Cristbal, Venezuela. Directora del Centro de Estudios de Fronteras e Integracin, Universidad de los Andes-Tchira. Jos Manuel Briceo Guerrero, doctor en Filosofa (Universidad de Viena, Austria). Profesor de la Facultad de Humanidades y Educacin de la Universidad de los Andes, Mrida, Venezuela. Jos Briceo Ruiz, MA en Relaciones Internacionales (University of Durham, Inglaterra) y DEA en Ciencia Poltica Comparada (Institut dEtudes Politiques dAix en Provence, Francia). Investigador asociado y candidato a Doctor en Ciencia Poltica del Centre de Recherches sur lAmrique Latine et les Carabes CREALC, Institut dEtudes Politiques dAix-en-Provence, Universit dAix-Marseille, Francia. Alfredo Guerra Borges, doctor en Estudios Latinoamericanos (Universidad Nacional Autnoma de Mxico UNAM). Investigador titular del Instituto de Investigaciones Econmicas de la UNAM. Michel Duquette, PhD en Ciencia Poltica (McGill University). Profesor Departamento de Ciencia Poltica de la Universit de Montreal, Canad. del

Alejandro Gutirrez, doctor en Estudios del Desarrollo (Universidad Central de Venezuela, Caracas). Profesor de la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales de la Universidad de los Andes, Mrida, Venezuela. Shigeru Kochi, LL.M Master en Derecho (Universidad de Kyoto, Japon). Candidato a doctor en Ciencia Poltica, Universidad de Kobe, Japn. Asesor legal de Empresas Exportadoras de Japn. Simon-Flix Laflamme, master fellow en Estudios Latinoamericanos (Universit de Montreal) y asistente de investigacin de la Universit de Montral. Mara de Monserrat Llair, doctora en Historia (Universidad del Salvador, Argentina). Profesora de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Buenos Aires. Directora del Programa de Investigacin de Estudios sobre Amrica Latina para la Integracin y el Desarrollo.

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Marcelo de A. Medeiros, doctor en Ciencia Poltica (Universit de Grenoble, Francia). Profesor de Ciencia Poltica en la Universidade Federal de Pernambuco UFPE (Recife, Brasil) e investigador del Centre de Recherches sur lAmrique Latine et les Carabes (CREALC) y del Equipe de Science Politique en Analyse Comparative (ESPACE), Institut dEtudes Politiques dAix-en-Provence, Universit dAix-Marseille, Francia. Zlia Roelefse-Campbell, MA en Espaol (University of South Africa). Investigadora y Directora del Centro de Estudios Latinoamericanos de la University of South Africa. Editora de la revista semestral Unisa Latin American Report. Candidata a Doctora en Relaciones Internacionales en Rand Afrikaans University, Sudfrica. Juan Manuel Sandoval Palacios, PhD en Antropologa (University of California, Los Angeles). Profesor-Investigador de la Direccin de Etnologa y Antropologa Social del Insituto Nacional de Antropologa e Historia, Mxico. Coordinador General del Seminario Permanente de Estudios Chicanos y de Fronteras (DEAS-INAH). Luis Toro Guerrero, M. Sc. en Economa (University of San Francisco). Profesor de la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales de la Universidad de los Andes, Mrida, Venezuela.

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