LA REFORMA AGRARIA INCONCLUSA EN EL ORIENTE DE BOLIVIA1

Miguel Urioste, Cristbal Kay

Fundacin Terra

AL MOMENTO DE LA INDEPENDENCIA, en 1825, Bolivia tena aproximadamente 11 mil comunidades registradas. Un siglo ms tarde quedaron solamente 3.783, como resultado de los efectos devastadores del rgimen latifundista feudal impuesto por los criollos. La propiedad de las tierras estaba altamente concentrada: en 1950, 0,72 por ciento de las propiedades 615 haciendas de un tamao promedio de 26.400 ha controlaban casi la mitad de la propiedad de las tierras, mientras 60 por ciento de las propiedades inferiores a 5 ha solamente representaban 0,23 por ciento de la tierra con dueo.2 Las grandes propiedades de tierra (haciendas o latifundios) tenan en promedio 1.500 ha de tierra, de las cuales solamente alrededor de 35 estaban cultivadas. Por el contrario, una comunidad campesina posea 1.900 ha, de las que 45 estaban cultivadas. La principal diferencia es que en la hacienda la tierra era de propiedad de una sola familia, mientras que en la comunidad perteneca a cientos de familias.3

CAUSAS, IMPACTOS Y LIMITACIONES DE LA PRIMERA REFORMA AGRARIA DE 1953

La reforma agraria de 1953 es el hito ms importante en la historia de la Repblica, por la transformacin que produjo en el sector rural. Su naturaleza radical

1 2 3

Esta es una versin resumida del ensayo Latifundios, avasallamientos y autonomas. La Paz: Fundacin Tierra, 2005. Ministerio de Agricultura: Censo Nacional Agropecuario, 1950. La Paz: Ministerio de Agricultura, 1985. Demeure, J.: Agricultura: De la subsistencia a la competencia internacional, en F. Campero, editor: Bolivia en el siglo XX: La formacin de la Bolivia contempornea. La Paz: Harvard Club de Bolivia, 1999, pp. 269-290.

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reside en la abolicin de la servidumbre o pongueaje que haba sido el cimiento de las haciendas coloniales y en la transferencia de las tierras a las familias de las comunidades campesinas, principalmente a los colonos o moradores que trabajaban y servan.4 Estos cambios reconguraron la organizacin social y los espacios territoriales del valle y el altiplano, y dieron lugar a una nueva identidad colectiva organizada en sindicatos agrarios.5 La reforma agraria fue el resultado de una lucha prolongada de los indgenas por recuperar sus tierras comunales, que haban sido retenidas y transformadas en latifundios con los indgenas convertidos en siervos. La Revolucin de 1953 fue precedida por movilizaciones generales, como la ocupacin de haciendas y la expulsin de los patrones (terratenientes) por milicias indgenas armadas organizadas.6 Fue la Revolucin de 1953, liderada por el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), un partido policlasista formado en ese momento con una tendencia fuertemente nacionalista y popular, la que al nal produjo el cambio deseado en Bolivia.7 En esencia, la reforma agraria no fue vista por el partido que la impuls como la restauracin de los derechos legtimos de la poblacin indgena, ya que las comunidades indgenas no fueron todava legalmente reconocidas.8 Ms bien, el rgimen feudal de la hacienda fue identicado como un freno para el desarrollo capitalista de la agricultura y para el desarrollo de un sistema de trabajo de salario libre. La ideologa prevaleciente consisti en modernizar la economa tradicional. Siguiendo este concepto, se hizo un intento por acelerar el desarrollo capitalista en el rea rural, lo que explica tambin por qu la ley de 1953 disfraz formas de neolatifundismo bajo el trmino genrico de empresas. Los ttulos agrarios distribuidos a los beneciarios de la reforma agraria no constituyeron derechos propietarios rmes. La mayora de las comunidades campesinas e indgenas quedaron

4 5

6 7 8

McEwan, W. J.: Changing Rural Society: A Study of Communities in Bolivia. Nueva York: Oxford University Press, 1975. Lagos, M. L.: Autonomy and Power: The Dynamics of Class and Culture in Rural Bolivia. Filadela: University of Pennsylvania Press, 1994. Las comunidades campesinas que se encontraban en las tierras expropiadas adoptaron esta terminologa de sindicatos agrarios para su organizacin siguiendo la experiencia de los militantes y combativos sindicatos de trabajadores mineros, y tambin debido a la inuencia del MNR. Heath, D., C. Erasmus y H. Buechler: Land Reform and Social Revolution in Bolivia. Nueva York: Praeger, 1969. Dunkerley, J.: Rebellion in their Veins: Political Struggle in Bolivia 1952-1982. London: Verso Editions, 1994. Urioste, M.: Fortalecer las comunidades: Una utopa democrtica y posible. La Paz: Fundacin Tierra, 1992.

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simplemente en posesin de la tierra, ya que los trmites relacionados con la propiedad se encuentran incompletos y, en consecuencia, inseguros, como se discutir ms adelante.9 La reforma agraria de 1953 tuvo efectos opuestos en las regiones del Occidente y del Oriente del pas. Mientras en el Occidente el latifundio desapareci, la contrarreforma en el Oriente promovi uno nuevo como resultado de los grandes negocios sobre inmensos territorios de tierras pblicas.10 La consolidacin de una nueva estructura de tenencia desigual de tierras durante las ltimas dcadas puede apreciarse en el cuadro 1. Esto muestra que las propiedades medianas (extensin promedio de 132 ha) y las llamadas propiedades empresariales (1.596 ha como media) recibieron la mitad de las tierras distribuidas, que estn en manos de la sexta parte de los beneciarios. Las propiedades medianas y empresariales o grandes haciendas pertenecen por lo general a propietarios de diferentes partes de Bolivia que no son indgenas y que muchas veces obtuvieron gratuitamente grandes extensiones de tierra como estancias (propiedades ganaderas) o haciendas (principalmente tierras para sembros) en el Oriente, con lo que se cre una nueva lite rural. Entretanto, los cinco sextos restantes de beneciarios, sobre todo indgenas, recibieron la otra mitad de la tierra con una presencia importante de tierras comunitarias de origen (TCO) a partir de la nueva ley de 1996.11 Esta informacin subraya la distribucin desigual de tierras emergente de la reforma agraria de 1953, que es una gran anomala

10 11

Valderrama, C.: Estadsticas agrarias: Tenencia de la tierra en Bolivia. La Paz: INRADANIDA (Danish International Development Agency), 2002. Oporto, H.: De la reforma agraria a la guerra por la tierra?, en Opiniones y Anlisis n. 65. La Paz: Fundemos, 2003, pp. 131-172. Las comunidades campesinas asumieron formas de control territorial que no necesariamente coinciden con la divisin poltica del Estado. Vivir en una comunidad es precisamente lo que permite sobrevivir al grupo humano en este tempestuoso y frgil medio. Hasta el comienzo de la dcada de 1990, su forma de organizacin era principalmente la de un sindicato agrario. Despus algunos grupos decidieron revivir formas de organizacin anteriores a la reforma. Estas diferencias estn reejadas en la divisin de las organizaciones campesinas nacionales: una del tipo sindicato agrario (Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia-CSUTCB), y la otra de un tipo ms tradicional en trminos de su identidad indgena, el Consejo Nacional de Markas y Ayllus del Qullasuyu-Conamaq). Healy, K.: Towards an Andean Rural Development Paradigm?, en NACLA Report on the Americas: 38 (3), 2004, pp. 28-33. El proceso de titulacin de territorios indgenas o TCO, uno de los resultados ms positivos de la Ley INRA de 1996, busca la restitucin de la tierra-territorio a las comunidades indgenas y su reconocimiento legal por el Estado. El proceso de regularizacin de estas comunidades, que en el altiplano y los valles haban cambiado hacia agriculturas familiares individuales, est demandando derechos de propiedad comunal en relacin con sus lmites externos y rearmando los derechos de propiedad familiar internamente.

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y que la tibia aplicacin de la Ley INRA de 1996 fracas en corregir, segn se ver luego.12 CUADRO 1 TIERRAS DISTRIBUIDAS EN BOLIVIA POR LA REFORMA AGRARIA, SEGN CLASE DE BENEFICIARIO Y PROPIEDAD, 1953-2002
Tipo de propiedad Beneciarios (nmero) Porcentaje Supercie de Porcentaje la tierra (ha) 32,48 14,53 2,26 0,47 39,80 9,03 1,44 100,00 5043.204 16532.904 31097.404 23.881 12829.088 26718.826 931.485 93176.792 5,41 17,74 33,37 0,03 13,77 28,68 1,00 100,00 Tamao promedio (ha) 18 132 1.596 6 37 344 75 108

Pequea Mediana Empresa Solar campesino Propiedad comunal TCO* Sin informacin Total

279.523 125.029 19.486 4.026 342.491 77.714 12.358 860.627

* TCO, es decir, territorios indgenas altamente concentrados en la regin de la Amazona. Fuente: Oporto, H.: De la reforma agraria a la guerra por la tierra?, en Opiniones y Anlisis n. 65, pp. 131-172. La Paz: Fundemos, 2003.

Grandes agroindustrias se han establecido en el Oriente de Bolivia, gracias principalmente a las ventajas econmicas provistas por tierras vrgenes con mejores condiciones agroecolgicas y al tratamiento arancelario favorable en los pases andinos, que ha durado ms de una dcada. Este sector agropecuario moderno est articulado con los mercados externos y nacionales. El efecto de tal estructura agraria no solamente est relacionado con la propiedad de la tierra sino tambin con el hecho de que los grandes propietarios tienen mayor acceso a crditos. Las tierras del Oriente han adquirido mayor valor agregado como resultado de la concentracin de grandes inversiones pblicas y prstamos del Estado, la mayora de los cuales fueron perdonados, formas de nanciamiento

12

Ballivin, D. P. y H. Zeballos: Diagnstico de la reforma agraria boliviana 50 aos despus de la promulgacin de la ley. La Paz: INRA, 2003. Vargas, J. D., editor: Proceso agrario en Bolivia y Amrica Latina: 50 aos de la reforma agraria en Bolivia. La Paz: Plural Editores, 2003. Arze, C. y T. Kruse: The Consequences of Neoliberal Reforms, en NACLA Report on the Americas, 38 (3), 2004, pp. 23-28.

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que no estaban dirigidas a los campesinos, grupos indgenas o pequeos productores.13 Los propietarios de tierras grandes y medianas en el Oriente buscan consolidar sus derechos sobre la tierra, asegurar la reduccin de los impuestos y tasas de intereses bajas. Los derechos propietarios de muchos estn siendo cuestionados, debido en parte a la falta de transparencia en el momento en que recibieron concesiones gratuitas de tierras pblicas, algunos aos atrs. Su prioridad consiste ahora en salvaguardar sus propiedades frente al temor de que el Estado las expropie en cumplimiento de lo establecido en la Ley INRA, y ante la sostenida migracin y asentamiento de campesinos pobres del Occidente andino.

LA SEGUNDA REFORMA AGRARIA (1996) EL

CAMINO HACIA LA LEY

INRA

DE

1996

Despus de que la reforma agraria de 1953 devolvi la tierra a las comunidades en la regin andina, la agricultura en el altiplano y las tierras bajas experiment una ligera mejora. Sin embargo, el posterior crecimiento demogrco y la subdivisin de propiedades en muy pequeas parcelas de tierra permitieron la aparicin de minifundios que fueron econmica y tcnicamente insostenibles. Ms aun: la mayor parte de estas subdivisiones no fueron registradas pblicamente, de manera que los derechos propietarios estaban claros solo al interior de las comunidades y no ante los ojos del Estado. En las regiones del Oriente, el Chaco y la Amazona, empleados del Estado permitan muchas transferencias de tierras ilegales a facciones polticas del Gobierno (principalmente del Gobierno Militar de Hugo Banzer, 1971-1978, y el de Garca Mesa, 1980-1981), y ms tarde el Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA) acab legalizando muchas de estas propiedades. En 1992, la masiva corrupcin en la distribucin y saneamiento de tierras sali a la luz y llev al Gobierno de Jaime Paz (1989-1993) a cerrar el CNRA y crear una comisin para, de esa manera, poner n al caos en la administracin de tierras. Posteriormente, el Gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada (1993 1997) rm un acuerdo con el Banco Mundial para impulsar un programa de administracin de tierras. El resultado fue la llamada Ley INRA de 1996, que es vista por algunos como parte de un conjunto ms amplio de leyes que fueron sancionadas en Amrica Latina en ese momento con el n de alentar

13

Vargas, J. D., editor: La reforma agraria desde las regiones: Tierra y territorio. 50 aos de la reforma agraria en Bolivia. La Paz: Plural Editores, 2004.

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el mercado de tierras, y por otros como un nuevo paradigma de acceso y distribucin de tierras.14 Despus de la intervencin del CNRA y del INC en 1992, se inici un proceso de consulta y concertacin para la redaccin de una nueva ley agraria. Al comienzo los principales actores involucrados fueron los campesinos, los colonizadores, los grupos indgenas y los productores agropecuarios. Cada uno de ellos trajo su propia perspectiva al dilogo. En 1996, poco antes de su aprobacin, los campesinos del Occidente rompieron las conversaciones con el Gobierno. Sin embargo, los grupos indgenas del Oriente mantuvieron su respaldo y mostraron un marcado inters en la aplicacin de la nueva ley, con lo que lograron que se incluya un mayor nmero de sus demandas. Mientras que la Ley de Reforma Agraria de 1953 se enfoc en el Occidente andino, la nueva ley ha tendido a reejar ms la situacin de los llanos del Oriente. La Ley INRA preserva los derechos preferenciales de los campesinos y grupos indgenas a la propiedad de la tierra y crea el concepto de TCO para entregar ttulos de vastos territorios indgenas a favor de los habitantes originales.15 A partir de la sancin de esta nueva ley en 1996, se inici un proceso de revisin de la legalidad de cada uno de los ttulos de propiedad entregados por la reforma agraria de 1953. Este es el problema que ha generado en los ltimos aos un gran conicto que no tiene an visos de solucin. El proceso de regularizacin de ttulos agrarios (saneamiento) tiene por nalidad corregir las distorsiones tcnicas y jurdicas de la propiedad de la tierra para continuar redistribuyndola a los campesinos y a la poblacin indgena que no poseen tierra alguna o cuentan con apenas una parcela que les resulta insuciente. Sin embargo, como veremos en los cuadros siguientes, este proceso es cuestionado por algunos grupos de poder en el Oriente con amplios territorios que permanecen sin explotar. Muchas de estas propiedades forman parte del mercado negro de tierras destinado a conseguir hipotecas de los bancos o con nes especulativos.

EL

PROCESO DE SANEAMIENTO DE LOS TTULOS AGRARIOS

El saneamiento de la propiedad agropecuaria es el centro del nuevo proceso agrario iniciado en 1996. Su principio rector consiste en establecer el cumpli-

14 15

Urioste, M.: Desarrollo rural con participacin popular. La Paz: Fundacin Tierra, 1992. Almaraz, A., editor: Tierras comunitarias de origen: Saneamiento y titulacin-Gua para el patrocinio jurdico. Santa Cruz: Centro de Estudios Jurdicos e Investigacin Social (CEJIS), 2002.

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miento de la funcin econmica y social (FES) y la legalidad de la adjudicacin o adquisicin de ttulos de propiedad dentro de un lmite de diez aos a partir de 1996.16 Si se puede establecer que las empresas agrcolas grandes no cumplen estos requisitos, entonces la propiedad podra revertirse al Estado y la tierra estara disponible para ser redistribuida entre aquellos que la necesiten. Despus de nueve aos de aplicar la Ley INRA, y a pesar del signicativo apoyo nanciero de entes internacionales, el progreso ha sido pobre y est connado a las regiones ms apartadas de las tierras bajas del Oriente y a los valles del Sur. Ha habido demandas importantes de TCO. En la regin andina esto obedece no solo al deseo de proteger los derechos propietarios, sino tambin al propsito de reconstituir los ayllus, la forma de organizacin indgena antigua, como una plataforma para presentar sus reclamos de carcter tnico. En general, no se prev un proceso de saneamiento en la regin andina. CUADRO 2 PROCESO DE SANEAMIENTO DE TIERRAS EN BOLIVIA, 1996-2004
Categoras Supercie total de tierra reas urbanas reas de agua y salares Disponible para saneamiento Supercie saneada Con RFS* Tierras estatales Con ttulos o certicados Tierra (ha) A 109858.100 B 713.398 C 1880.607 ABC 107264.095 D = E + F + L 14078.866 E 3262.140 L 3894.892 F 6921.844 37183.670 16218.452 6787.183 14178.035 56001.558 13486.396 5581.062 36934.100 Porcentaje

100,00 . 13,12 100,00 23 28 49 34,67 100,00 44 18 38 52,21 100,00 24 10 66

Supercie en proceso de saneamiento G=H+I+K SAN-TCO** H CAT-SAN** I SAN-SIM** K Supercie por ser saneada M=ABCDG reas protegidas N Reservas y concesiones forestales O Supercie mayormente predial P = MNO
*

RFS es resoluciones nales de saneamiento, lo que signica que el derecho nal de la propiedad ha sido otorgado y, por lo tanto, el proceso de saneamiento ha sido completado. ** SAN-TCO, CAT-SAN y SAN-SIM son diferentes modalidades de saneamiento de tierras. SAN-TCO signica saneamiento de tierras comunitarias de origen; CAT-SAN, saneamiento integrado al catastro legal; y SAN-SIM, saneamiento simple. Fuente: Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA): Estado del proceso de saneamiento. La Paz: INRA, 2004.

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Superintendencia Agraria: Bases para el relanzamiento del proceso agrario nacional. La Paz: SIA, 2001.

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La supercie total de tierra de Bolivia es casi 110 millones de ha, como puede verse en el cuadro 2. Descontando reas de agua, salares y conglomerados urbanos, queda una supercie de 107 millones de ha sujetas a saneamiento. En casi nueve aos, hasta diciembre del 2004, solo 14,1 millones de ha han sido saneadas o apenas 13 por ciento del total de la tierra disponible para saneamiento (categora D en el cuadro 2). A este ritmo tomar casi sesenta aos para que el proceso concluya. Los propietarios que han completado el saneamiento de tierras poseen nicamente 23 por ciento de la tierra que ha sido saneada (categora E en el cuadro 2), mientras que 28 por ciento de la tierra saneada son tierras estatales, la mayora de las cuales son forestales (categora L en el cuadro 2). El restante 49 por ciento de tierras saneadas ha resultado en ttulos agrarios o certicados a favor de personas individuales o comunidades (TCO) que an deben obtener la resolucin de saneamiento nal (categora F en el cuadro 2). Otros 37,2 millones de ha estn actualmente sometidas al saneamiento, lo que representa 35 por ciento de la tierra sujeta a saneamiento (categora G en el cuadro 2). Quedan todava 56 millones de ha (52 por ciento) por sanear (categora M en el cuadro 2), de los cuales 66 por ciento es tierra de cultivo (categora P en el cuadro 2). Esta informacin revela las demoras y las dicultades operativas a las que el INRA ha debido hacer frente para aplicar la ley, y explica el porqu la demanda de propiedad de tierras y la falta de seguridad jurdica se han convertido en temas tan conictivos. Como puede verse en el cuadro 3, es claro que el proceso de saneamiento ha priorizado a los pequeos propietarios en vista de que estos beneciarios

CUADRO 3 TIERRA SANEADA Y CERTIFICADA POR TIPO DE PROPIEDAD EN BOLIVIA, 1996-2004

Tipo de propiedad Ttulos y certicados N. % 0,82 1,91 88,59 4,51 3,70 0,47 Beneciarios N. 145 319 14.069 7.507 728 58 % 0,64 1,40 61,64 32,89 3,19 0,25 Supercie de la tierra Miles de ha % 196 361 318 1.031 10 4.523 6.439 3,05 5,61 4,94 16,01 0,15 70,25 100,00 Tamao promedio (ha) 1.352 1.132 23 137 14 77.983

Empresa 95 Propiedad mediana 222 Propiedad pequea 10.284 Propiedad comunitaria 523 Solar campesino 430 TCO 55 Total

11.609 100,00

22.826 100,00

Fuente: Instituto Nacional de Reforma Agraria, op. cit., 2004.

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recibieron 89 por ciento de todos los ttulos y certicados, pero esto cubre nicamente 5 por ciento del rea de tierras. Sin embargo, son las TCO las verdaderas ganadoras, ya que representan 70 por ciento del rea de tierra que est siendo saneada. Cincuenta y cinco ttulos o certicados se otorgaron en virtud de la Ley INRA a las TCO, y el porcentaje promedio de supercie est cerca de las 78 mil ha. Cada TCO comprende varios centenares de familias y mucha de la tierra es de pobre calidad. Sin embargo, esto representa un muy importante progreso, aunque todava incompleto. Otra de las metas de la Ley INRA es recuperar tierras que han sido ilegalmente adquiridas por latifundistas. Sin embargo, hasta ahora el proceso de saneamiento no ha prestado suciente atencin a este tema. Dado que una cantidad limitada de terrenos ha sido recuperada por el Estado, existe muy poca tierra nueva disponible para su distribucin para nes agropecuarios. De acuerdo con el Banco Mundial,17 las reducciones de impuestos sobre la propiedad de empresas rurales, que fueron introducidas por el presidente Banzer en 1998, han promovido una falta de incentivo para la distribucin y el uso racional de la tierra.18 La ausencia de resultados en la reversin de latifundios improductivos est dando lugar a numerosos conictos. Desde el principio del proceso de 1996 ha faltado voluntad poltica para priorizar el tema, y la capacidad administrativa de las instituciones responsables es cuestionable. Sin embargo, es notable la prontitud con la que se ha entregado ttulos a familias y comunidades campesinas durante la presidencia de Carlos Mesa (octubre del 2003 a junio del 2005), ya que ms de la mitad del total de los ttulos agrarios otorgados desde 1996 ha sido emitida por su Gobierno.19

EVALUACIN

DE LA SEGUNDA REFORMA AGRARIA DE

1996

A pesar de las condiciones iniciales ms bien favorables para poner en prctica la Ley INRA, una evaluacin llevada a cabo por la Superintendencia Agraria (SIA) despus de cinco aos encontr resultados desalentadores y

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Banco Mundial: Bolivia: Estrategia de asistencia al pas 2004/2005. Traduccin al espaol del documento n. 26838-BO: Report and Recommendation of the President of the International Bank for Reconstruction and Development to the Executive Directors on a Country Assistance of the World Bank for the Republic of Bolivia. Washington, D. C.: World Bank, 2004. La Ley INRA de 1996 introdujo un impuesto sobre el valor de mercado de la tierra (incluyendo las mejoras hechas en la granja, como riego, vallas y edicaciones) para propiedades medianas y grandes. Pero los terratenientes presionaron para cambiar y reducir drsticamente este impuesto hasta el lmite en el que ahora pocos, si alguno, paga cualquier impuesto signicativo sobre la tierra. Gaceta Agraria. La Paz: INRA, 2005.

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pobres.20 La situacin ha cambiado poco desde entonces. Primero, la aplicacin del proceso de saneamiento de tierras ha sufrido retrasos signicativos, de modo que esas tierras que pudieran ser redistribuidas an no han sido identicadas. Segundo, no se han reconocido importantes supercies de tierra en manos privadas que no cumplan con los requisitos constitucionales de la FES. Esto signica que esa tierra la de los latifundios improductivos no se encuentra disponible para la redistribucin, como especica la ley. Finalmente, en muchos casos la lentitud global del proceso no ha hecho posible que los derechos sobre la tierra sean conrmados, una condicin indispensable para proteger la seguridad jurdica de todos los productores en las reas rurales de Bolivia. Segn la evaluacin, dos son las principales razones para ello: primero, la falta de voluntad poltica de las autoridades gubernamentales para que los temas de la tierra sean priorizados; y, segundo, severas deciencias en la administracin a cargo de los entes gubernamentales responsables, particularmente del INRA.21 Esta situacin todava prevalece. Adems, la SIA hizo las siguientes tres recomendaciones. Primera, acelerar el proceso de saneamiento identicando aquellas tierras estatales disponibles para su distribucin, y devolver al Estado para su redistribucin aquellas tierras que no cumplen una FES. Segunda, garantizar la seguridad jurdica de aquellos propietarios y tenedores legales de tierra que se adhieran a la ley agraria, como una condicin indispensable para garantizar las inversiones hechas en el sector y revitalizar la produccin comercial y de exportacin. Tercera, garantizar el respeto y aplicacin de la ley, de modo de evitar violaciones legales y la consolidacin de derechos por medio de presin y el uso ilegal de la fuerza, cualquiera que sea su origen, sin importar consideraciones de naturaleza poltica.22 Como una manera de hacer expedito el saneamiento de pequeas propiedades, se recomienda utilizar la experiencia positiva de saneamiento interno en las comunidades indgenas.23
20 21 22 23 Superintendencia Agraria: Evaluacin de cinco aos de aplicacin del nuevo proceso agrario nacional. La Paz: SIA, 2001. Ibid. Ibid. CSUTCOPYCC: Saneamiento interno en nuestras comunidades. La Paz: Central Sindical nica de Trabajadores Campesinos Originarios de la Provincia Yamparaez Carrillo Caliza (CSUTCPYCC), 2002. No obstante, el proceso de saneamiento de tierras en las comunidades campesinas indgenas no se realiza sin problemas. Muchas familias indgenas en las comunidades rurales estn presionando por derechos de propiedad mixtos, tanto comunales como familiar-privados, dentro de una jurisdiccin territorial comunal. Esta modalidad no fue incorporada en la Ley INRA de 1996, que exige una eleccin excluyente entre propiedad colectiva o propiedad individual. Sin embargo, aquellas familias que estn ms ligadas al mercado y que tienen acceso a tierras con riego y de mejor calidad buscan los derechos propietarios familiares individuales y la anulacin de todas las formas de propiedad colectiva o de control comunal (vase Urioste, M.: Los nietos de la reforma agraria. La Paz: Fundacin Tierra, 2005).

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Como es de ver, los problemas del lento progreso de la segunda reforma agraria fueron ya identicados varios aos atrs.24 Concordamos plenamente con estas evaluaciones y las recomendaciones antes mencionadas. Apoyamos sin reserva la implementacin de esas recomendaciones y entendemos que las circunstancias polticas pueden causar mayores demoras o, inclusive, impedir su ejecucin.
DE 1996: O POR EL MERCADO?

LA LEY INRA

DIRIGIDA

POR EL

ESTADO

Muchos de los pases latinoamericanos reorientaron sus polticas agrarias en la dcada de 1990. Las nuevas polticas y sus reformas legislativas asociadas compartieron una clara anidad con el paradigma neoliberal que ha ganado terreno en la regin desde la dcada de 1980. Intentan establecer mayor seguridad sobre la tenencia de tierras y promover un mercado de tierras, con el n de incrementar la productividad y crear un sector agropecuario ms viable. En lnea con esto, favorecen la propiedad individual y la reduccin del rol del Estado en la distribucin de la tierra a favor del mercado.25 Estos cambios son vistos por algunos analistas quienes han hablado de una reforma de la reforma como indicadores de la necesidad de revisar las polticas agrarias contraproducentes y obsoletas. Al mismo tiempo, son criticados por otros como contrarreformas que invalidarn los benecios de las reformas agrarias existentes.26 Sin duda, la orientacin neoliberal implica una clara ruptura con las reformas agrarias previas, basadas en un rol activo del Estado y en la redistribucin de la tierra a favor de aquellos ms necesitados y de la proteccin del campesino o de la propiedad social. Tal ruptura se puede apreciar de manera especial en tres reas. Primera, se reduce o se abandona por completo la expropiacin forzada de tierra y su redistribucin gratuita, de acuerdo con criterios sociales, a los campesinos sin tierra. Segunda, se abandona la orientacin colectivista de las reformas agrarias previas. Finalmente,

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25

26

Herniz, I. y D. Pacheco. La Ley INRA en el espejo de la historia: Propuestas de modicacin. La Paz: Fundacin Tierra, 2001. Almaraz, A.: Reglamento de la Ley INRA: Anlisis, evolucin y normas vigentes. Separata de la revista Artculo Primero. Santa Cruz: CEJIS, 2003. Van der Haar, G. y A. Zoomers: Las polticas de tierra en Amrica Latina: Tendencias y problemticas actuales, en Artculo Primero n. 4, pp. 177-189. Edicin especial acerca de Reforma agraria, 50 aos: TCO y tierras campesinas. Santa Cruz: CEJIS, 2003. Kay, C.: Agrarian Reform and the Neoliberal Counter-Reform in Latin America, en J. Chase, editor: The Spaces of Neoliberalism: Land, Place and Family in Latin America. Bloomeld (CT): Kumarian Press, 2002, pp. 25-52.

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se levantan las restricciones que fueron colocadas sobre la propiedad social concernientes a su subdivisin o privatizacin.27 Sin embargo, esta descripcin no se aplica al caso boliviano. Al contrario: la negativa de los grupos de poder y de aquellos que acumulan tierras a adherirse al proceso de saneamiento en Bolivia demuestra que la nueva Ley de Tierras de 1996 (INRA) privilegia los intereses de campesinos e indgenas. Las dicultades experimentadas al aplicar el proceso emergen del fuerte poder econmico y poltico ejercido por bolivianos que no son indgenas y extranjeros que han acumulado tierras en los llanos del Oriente por muchos aos. A pesar de los problemas discutidos antes, el proceso de saneamiento emprendido en 1996 ha favorecido principalmente a los indgenas de las tierras bajas y, en menor medida, a las familias de las comunidades campesinas de los valles.

CONCLUSIONES: EL LATIFUNDIO IMPIDE EL DESARROLLO RURAL

Se ha demostrado que la pobreza en Bolivia es un problema sobre todo rural. Ser indgena, campesino y mujer incrementa el riesgo de estar atrapado en la pobreza extrema. Ella se concentra en la regin andina occidental, aunque hay pobreza rural generalizada tambin en los llanos del Oriente. La reforma agraria de 1953 fue una iniciativa clave para el cambio de la historia del pas, pero no ha sido capaz de solucionar la pobreza rural. Aunque las condiciones de vida en el campo han mejorado en trminos de acceso a la educacin, a la salud y a la vivienda, especialmente a partir de la legislacin de 1994 sobre descentralizacin municipal y participacin popular, los ingresos familiares de los campesinos provenientes de la agricultura son ahora inferiores en trminos relativos y absolutos. Esto es ms evidente en el altiplano que en las tierras bajas. Medio siglo despus del inicio de la reforma agraria, la poblacin indgena campesina del Occidente andino ha aumentado en 30 por ciento a pesar de la migracin a las ciudades y a las tierras bajas del Oriente. Presiones demogrcas han llevado a la minifundizacin y a la sobreexplotacin de tierras y a la erosin del suelo en las comunidades andinas. La reforma agraria tiene un carcter totalmente diferente en las tierras bajas del Oriente comparada con la regin andina del Occidente. En los llanos la tierra fue libremente otorgada de manera desordenada, no planicada y muchas veces corrupta a aquellos ciudadanos no indgenas que la solicitaron. Muchos nunca la hicieron producir,
27 Zoomers, A. y G. van der Haar, editores: Current Land Policies in Latin America: Regulating Land Tenure Under Neo-liberalism. msterdam: KIT, 2000, y Frankfurt: Vervuert, 2000.

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pero retuvieron su propiedad. La mayora de quienes trabajaron la tierra tuvo xito en transformar la agricultura del Oriente en el motor del crecimiento regional y nacional. Durante la reforma agraria de 1953 el Estado boliviano no tena la capacidad ni la voluntad de invertir en la transformacin de las condiciones productivas de las reas rurales tradicionales. Existe muy poco progreso en la construccin de caminos de acceso a las comunidades y en la provisin de sistemas de riego, y solo en tiempos muy recientes la electricidad est llegando a las comunidades rurales. Desde 1985, el abandono del rea rural boliviana, en especial de la regin andina, combinado con la apertura del mercado para importaciones de alimentos en el marco de los programas de ajuste estructural, ha conducido a una notable disminucin de la capacidad de indgenas y campesinos de abastecer a las reas urbanas con provisiones de alimentos, debido a su falta de competitividad. Por contraste, en la dcada de 1970 con el algodn y en la de 1990 con la soya, la expansin de cosechas industriales en los llanos y su insercin en el contexto internacional de acuerdo con convenios de integracin regionales han dado lugar a mercados protegidos y han conducido a la expansin sostenida y rpida de la frontera agrcola en los pasados treinta aos. La ampliacin constante de la supercie cultivada de soya y otras oleaginosas en una regin sin claros derechos de propiedad es la principal fuente de conictos sobre la tierra, adems de la migracin campesina del Occidente. Se debe reiterar que Bolivia est caracterizada por un modelo dual de tenencia de la tierra, con un sistema de produccin tambin dual. Estos dos modelos minifundio y subsistencia agrcola en el Occidente y empresas capitalistas ligadas al latifundio en el Oriente no interactan ni se complementan entre s. No obstante, es la migracin de mano de obra del altiplano y los valles a las tierras bajas del Oriente la que proporciona la fuerza de trabajo necesaria para habilitar la tierra con nes productivos y generar empleo. La agricultura empresarial del Oriente no es el resultado solo de la iniciativa privada, sino tambin de polticas pblicas de desarrollo a travs de tres dcadas. Para la mayora de los propietarios que se beneciaron de concesiones gratuitas de tierra al principio de la expansin agrcola en el Oriente, la tierra no ha tenido casi ningn costo. Esta situacin comenz a cambiar en 1996 con la promulgacin de la nueva Ley de Tierras (INRA). La rpida expansin de los cultivos industriales en las tierras del Oriente condujo a la especulacin sobre el valor de la tierra y, simultneamente, al despertar de los indgenas con una gran marcha por la tierra y la dignidad (su lema principal) en 1990. Esta movilizacin puso en la agenda nacional el tema de los territorios indgenas y su posterior reconocimiento legal

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como TCO seis aos despus, en la Ley INRA de 1996. El saneamiento de las TCO es una parte central del proceso de saneamiento que comenz hace nueve aos. Este trmite es complejo y lento y est lleno de obstculos, pero es un gran paso adelante. El conicto por la tierra en el Oriente tiene un marcado carcter tnico. Los indgenas sin tierra de la regin andina quechuas y aimaras continan migrando y establecindose en tierras no explotadas en el Oriente, cuyos propietarios no indgenas reclaman derechos sobre estas, aunque muchos no las trabajen. Estos propietarios no indgenas resisten los avasallamientos del Movimiento Sin Tierra (MST) de Bolivia y demandan respeto para la propiedad privada. El conicto por la tierra ha acentuado al extremo la confrontacin regional entre Oriente y Occidente (cambas contra collas).28 Algunos propietarios medianos y grandes sostienen que la Ley INRA est generando dos clases de ciudadanos: los indgenas con derechos preferenciales y privilegiados, que no tienen que trabajar la tierra para retener su propiedad ni pagar impuestos; y los productores agrcolas (como se llaman a s mismos), con ttulos de propiedad, que pagan impuestos, generan empleos y crean prosperidad pero sufren de inseguridad jurdica y violacin de sus derechos de propiedad.29 A su vez, los indgenas del altiplano se quejan de que la Ley INRA ha dado por concluida la distribucin gratuita de tierra en benecio de su sector, especialmente para los nuevos colonizadores collas en las tierras bajas, y de que estas tierras acabarn siendo puestas en el mercado. La tierra, entonces, ya no pertenecera a aquellos que la trabajan sino a quienes tienen dinero para comprarla violando uno de los principios bsicos de la reforma agraria de 1953 y de la actual Constitucin Poltica del Estado. En los aos recin pasados el clima de violencia y confrontacin creado por el problema del acceso a la tierra ha trado como consecuencia la muerte de varios campesinos. No hay mecanismos de mediacin para estos conictos. Las polticas de tierras no estn ligadas a polticas de desarrollo rural, tal como se evidencia en los notables vacos de la Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR) y, de manera ms tangible, en la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (EBRP). En general, no hay ningn lazo entre las polticas pblicas sectoriales relacionadas con la energa, los caminos, la salud y la educacin, y aquellas relativas a la agricultura, el saneamiento de tierras,
28 El trmino camba es una burda apropiacin poltica de las lites de Santa Cruz; en realidad, el apelativo camba se ha usado siempre en el Oriente para nombrar a la peonada, a los indios que trabajan en las haciendas orientales como peones. Barragn, R.: La media luna: Autonomas regionales y comits cvicos, en Tinkazos, 7 (16), 2004, pp. 9-43.

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el medio ambiente, la creacin de mercados y la seguridad alimentaria. A pesar del discurso multisectorial, las polticas pblicas continan siendo sectoriales. La ENDAR ha priorizado la visin de las cadenas productivas en detrimento de un enfoque espacial para el desarrollo territorial, que ha demostrado ser ms efectivo y reunir ms plenamente las demandas de la poblacin rural local. En trminos generales, los pequeos productores rurales siguen siendo vistos como no viables en el marco de una economa internacional abierta. La mayora de los planes y propuestas gubernamentales, as como los de las agencias de desarrollo internacional, los ven como receptores pasivos de ayuda y de polticas compensatorias. Dar un acceso seguro a la tierra productiva, que sea capaz de generar un excedente e introducir una visin de desarrollo rural territorial, es una tarea an por terminar en Bolivia. Esto implica que la reforma agraria en el Oriente no est concluida, sino que queda como una prioridad pendiente para la sociedad y para el Estado. Pero esto no es asumido as por los partidos polticos tradicionales. En suma, la tibia aplicacin de la Ley INRA durante casi una dcada no ha constituido una segunda reforma agraria y no forma parte de los programas de desarrollo rural. El saneamiento, en trminos de la reversin de la tierra al Estado en casos de irregularidades o de incumplimiento de la FES de la tierra de grandes terratenientes, es considerado un problema y no una solucin. La creciente presencia de los sin tierra y los altos y progresivos niveles de pobreza rural hacen imperativa la implementacin completa de las provisiones contenidas en la Ley INRA, para que se transformen consecuentemente en una genuina segunda reforma agraria. Estimamos que, en la prxima dcada, alrededor de 100 mil familias sin tierra necesitaran asentarse en las tierras bajas del Oriente para reducir algunas de las ms urgentes demandas de tierra y desarrollo rural. Esto requerira aproximadamente de 5 millones de ha, algunas de las cuales podran encontrarse entre las tierras pblicas todava disponibles, pero la mayora tendrn que provenir de tierras recuperadas de manos de corredores de bienes races y de bancos que no cumplen con la ley. Si bien semejante redistribucin de tierras no eliminar la pobreza rural, empezara sin duda a encontrar solucin al creciente problema de los sin tierra, reducir la extrema pobreza y mejorar la seguridad alimenticia. Una reduccin drstica de la pobreza rural precisa de una estrategia de desarrollo capaz de elevar sustancialmente la inversin rural, sobre todo en el sector campesino, y del incremento de una serie de otras medidas de productividad, empleo y equidad. Lograr tal transformacin requiere cambios polticos mayores, pero sobre todo un amplio consenso nacional para la implementacin de un programa radical de eliminacin del latifundio improductivo en el Oriente.