REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE EN VENEZUELA: ALGUNOS INTERROGANTES

Olivier Delahaye
Facultad de Agronoma, Universidad Central de Venezuela

LA CUESTIN AGRARIA EN VENEZUELA, en el sentido de la problemtica del acceso a la tierra para los pequeos productores y campesinos sin tierras, pareca desde 1990 haber perdido algo de la vigencia que demostr hasta la dcada de 1980: unos indicadores de esta mengua eran la disminucin no solamente de las actividades de titulacin sino tambin de las evidencias de la presin campesina, as como el poco espacio que se le dedicaba en los peridicos y en los discursos y programas polticos.1 Por otra parte, la proporcin rural2 de la poblacin, segn los censos, haba disminuido desde 48 por ciento en 1951 hasta el 11 por ciento que registra hoy, lo que restringa el alcance poltico directo de la problemtica agraria. Sin embargo, a partir de la campaa presidencial de 1998 numerosas invasiones de terrenos y, despus, las medidas agrarias del Gobierno electo, volvieron a poner en primer plano la problemtica del acceso a la tierra. Despus de una necesaria presentacin histrica, este trabajo se propone enfocar estas expresiones de cambios en las manifestaciones de la cuestin de la tierra, a partir de dos aspectos importantes del desarrollo rural: su sostenibilidad (y en particular los aspectos de eciencia de la produccin y de equidad), y la problemtica de lo que se llamar los pactos locales. Examinar los puntos siguientes: 1) las dimensiones histricas: importancia del largo y del mediano plazo en la historia agraria venezolana; 2) reforma agraria y mercado de la tierra: una discusin ineludible; 3) el viraje desde 1998: nuevas expresiones de lo agrario?; y, 4) reforma agraria y desarrollo sostenible: interrogantes a propsito de equidad y eciencia.

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Delahaye, Olivier: Polticas de tierras de Venezuela en el siglo XX. Caracas: Fondo Editorial Tropykos, 2001. Se sigue aqu la denicin censal (poblaciones de menos de 2.500 personas) sin entrar en las discusiones sobre tal denicin.

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LAS DIMENSIONES HISTRICAS: IMPORTANCIA DEL LARGO Y DEL MEDIANO PLAZO EN LA HISTORIA AGRARIA VENEZOLANA
La historia agraria enfoca los procesos de formacin y evolucin de los derechos de propiedad sobre la tierra.3 En este sentido, representa una dimensin esencial de la reexin sobre el desarrollo rural. Los procesos histricos se desarrollan en un tiempo prolongado, que va mucho ms all de un periodo de gobierno, una gestin administrativa o un proyecto, lo que hace problemtica su debida toma en consideracin por los responsables del diseo y de la implementacin de las polticas de tierras, tanto en el marco de los gobiernos y administraciones nacionales como en el de las instituciones multilaterales. Para enfatizar la importancia de esta dimensin temporal se presentarn dos ejemplos: la formacin de los derechos de propiedad en Amrica Latina (largo plazo) y las consecuencias de la reforma agraria venezolana de 1960, que se pueden apreciar 45 aos despus (mediano plazo).

EL

LARGO PLAZO:

LAS

BULAS ALEJANDRINAS

Dos bulas del papa Alejandro VI transrieron en 1493 la propiedad de las tierras descubiertas o por descubrir a las coronas de Espaa y Portugal, sobre la base del origen divino de la propiedad. Las bulas ignoraron los derechos de las naciones indgenas, lo que estableci la inequidad fundadora de la tenencia de la tierra en Amrica Latina. La propiedad se form desde entonces a partir de las tierras pblicas, segn un proceso que sigui dos vas (vase el esquema 1): Una legal, que otorg ttulos formales (mercedes, enajenaciones, ttulos supletorios, dotacin de reforma agraria, etctera). Una de hecho, formalmente ilegal, pero a menudo regularizada a posteriori (por intermedio de guras que van, en Venezuela, desde la composicin colonial hasta la reciente regularizacin de la tenencia de la reforma agraria de 1979-1998).

Sobre estos derechos vase, por ejemplo, Comby, J.: La fabrication de la proprit, en Proprit et environnement. Pars: Dalloz, 1998 (disponible en <www.adef.org>, marzo del 2006). Deininger, K.: Land Policies for Growth and Poverty Reduction. Washington, D. C.: World Bank, 2003, y Oxford: Oxford University Press, 2003. Delahaye, O.: La privatizacin de la tierra en Venezuela desde Cristbal Coln: La titulacin (1493-2001). Caracas: Fondo Editorial Tropykos, 2003.

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ESQUEMA 1 LAS DOS ETAPAS DE LA FORMACIN DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD DE LA TIERRA EN AMRICA LATINA
1. Despojo comunidades, por omisin (bulas 1493) Proceso legal 2. Transferencia tierra pblica tenencia privada Proceso ilegal

Este proceso fundador ha tenido tres consecuencias importantes para la situacin actual de los derechos de propiedad en Venezuela: a) La concentracin de la tenencia, producto de la desigualdad histrica en el acceso a la informacin y a las instituciones. El proceso fue siempre (hasta las reformas agrarias de la segunda mitad del siglo XX) controlado por reducidos grupos (el cuadro 1 indica que se otorgaron solamente algunos ttulos por ao desde la Independencia hasta 1958). Se puede pensar que se beneciaron los pocos agentes sociales que tenan acceso a la informacin y a los niveles de decisin de las sucesivas administraciones. Aunque las cifras del periodo colonial pueden ser del mismo orden de magnitud, no existe fuente exhaustiva. Esto explica la concentracin de la tenencia que se reeja en los censos (en 1961, las ncas de ms de 1.000 ha representaban 1,3 por ciento del nmero y ocupaban 71,7 por ciento de la supercie total de las explotaciones agrcolas). b) El proceso de hecho, ilegal, fue en general sustancialmente ms importante que el proceso legal hasta el periodo actual, en el que se puede observar dos ejemplos interesantes: (i) entre 1979 y 1990, el programa de regularizacin de la tenencia de las tierras de la reforma agraria abarc una supercie 3,7 veces mayor que la supercie titulada; (ii) el mercado de compra-venta en tierras de la reforma agraria, formalmente ilegal (pero cuya actividad se puede comparar a la del mercado legal),4 opera en ms de la mitad de la supercie de las explotaciones agrcolas. La tenencia, pues, es precaria. Esto desfavorece a los grupos ms humildes, carentes de relaciones de poder y de informacin, sobre todo en el
Delahaye, O., K. Vsquez, H. J. Rivera, S. Montoya, J. L. Rodrguez y C. Gonzlez: El mercado informal en las tierras del Instituto Agrario Nacional: Algunas indicaciones en el distrito Zamora (estado Aragua), en Revista de la Facultad de Agronoma, 29(2), pp. 243-255. Caracas, 2003.

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mbito local. Por ejemplo, puede detectarse que en el mercado informal de bienhechuras en tierras de la reforma agraria los parceleros vendedores reciben un precio entre 40 por ciento y 60 por ciento inferior a su valor en el mercado formal.5 CUADRO 1 VENEZUELA: RITMO DE LA TITULACIN EN LOS LAPSOS INDICADOS (1821-2000)
Lapso Modalidad N. 1821-1899 1900-1935 1936-1957 1958-1973 1974-1982 1983-1990 1991-2000 Enajenaciones Enajenaciones y adjudicaciones Enajenaciones y adjudicaciones Reforma agraria, ttulos supletorios Reforma agraria, ttulos supletorios Reforma agraria, ttulos supletorios Reforma agraria, ttulos supletorios 8,4 30,4 6,0 11.416 9.260 7.796 2.820 Nmero promedio anual Supercie (ha) 65.040 48.271 7.496 346.782 460.317 470.164 89.130 % SEA 0,28 0,21 0,04 1,3 1,5 1,5 0,3 (1937) (1937) (1951) (1961) (1981) (1981) (1997)

Fuente: Delahaye 2001 y 2003, a partir de datos del Catastro Rural, e Instituto Agrario Nacional (IAN). Nota: SEA = Supercie de las Explotaciones Agrcolas. El ao entre parntesis en la ltima columna corresponde al censo ms cercano en el tiempo del periodo referenciado.

c)

Por otra parte, el proceso no se complet (ms de la mitad de la supercie de las explotaciones agrcolas pertenece al Instituto Nacional de Tierras Inti, es decir, sigue siendo pblica), lo que crea numerosas indeniciones en materia de tenencia y favorece otra vez ms a los actores sociales que disponen de mayor informacin y acceso a la administracin. Estos caracteres problemticos originarios de la estructura de tenencia de la tierra en Venezuela permanecieron, e incluso fueron acentundose, a lo largo de la historia.
REFORMA AGRARIA

LA

Ms de cuarenta aos despus de la promulgacin de la Ley de Reforma Agraria de 1960,6 constatamos que se ha abierto el acceso a la tierra, formalizado por

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Delahaye, op. cit., 2001. Se puede, sin embargo, considerar que la reforma agraria fue implementada a partir de 1958, cuando cay la dictadura de Prez Jimnez. Los procesos agrarios de hecho ocurridos entre 1958 y la promulgacin de la ley fueron regularizados a posteriori.

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medio de la titulacin. La concentracin de la tenencia ha disminuido (el ndice de Gini ha bajado de 0,85 en 1961 a 0,73 en 1997). La reforma agraria ha sido relativamente masiva: redistribuy ms de 13000.000 de ha7 (es decir, 46 por ciento de la SEA, entre 371.814 beneciarios en el periodo 1958-2000, segn las cifras ociales).8 Sin embargo, nunca los censos y encuestas realizados por los institutos de reforma agraria9 pudieron observar ms de 160.000 productores en sus tierras: la diferencia se explica esencialmente por las ventas en el mercado informal, que observaremos ms adelante. Adems, los datos del cuadro 2 permiten preguntarse: cul ha sido la responsabilidad directa de la reforma agraria en la desconcentracin de la tenencia? CUADRO 2 VENEZUELA: EVOLUCIN DE LA ESTRUCTURA DE LA TENENCIA DE LA TIERRA DE LAS EXPLOTACIONES AGROPECUARIAS (1961-1997)
Porcentaje en nmero Tramo de supercie (ha) 1961 0-19,9 20-49,9 50-199,9 200-999,9 1.000 y ms Sin tierras Total porcentaje Total nmero y supercie (ha) 79,7 8,9 5,9 2,8 1,3 1,4 100,0 320.094 1997 75,2 10,3 9,2 4,3 1,0 100,0 500.979 1961 4,9 3,1 6,4 13,9 71,7 100,0 26004.862 1997 5,7 5,0 14,1 28,8 46,4 100,0 30071.192 Porcentaje de la supercie

Fuentes: Censos agrcolas, aos 1971 y 1997. Clculos propios.

Observamos algunas evoluciones interesantes: las pequeas explotaciones (menores de 50 ha) no aumentan sustancialmente su control de las tierras (8 por ciento de la SEA en 1961; 10,7 por ciento en 1997);

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De los cuales 2950.000 corresponden a tierras privadas, y ms de 10000.000 a tierras pblicas (Delahaye, op. cit., 2001). Delahaye, op. cit., 2003. Existieron dos institutos desde 1958: el Instituto Agrario Nacional (IAN), de 1958 hasta el 2001, y el Instituto de Tierras (Inti), desde el 2001.

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las grandes (ms de 1.000 ha) ven disminuir su importancia relativa (71,7 por ciento de la SEA a 46,4 por ciento); las medianas (entre 50 y 1.000 ha) pasan a controlar 42,9 por ciento de la SEA (20,3 por ciento en 1961).

El proceso se puede llamar medianizacin de las explotaciones agrcolas. Las ncas medianas, a pesar de no haber sido enfocadas directamente por el IAN, fueron las que se desarrollaron a lo largo del proceso. Esto quiere decir que este no alcanz sus objetivos de crear pequeas explotaciones, planteados explcitamente en la ley de 1960. Adems, la reforma agraria tuvo otra consecuencia no anticipada por sus promotores: se trata del desarrollo del mercado (ilegal) de bienhechuras en tierras del IAN, y ahora del Inti, facilitado por varios aspectos de la implementacin de la reforma:10 la determinacin de un precio de la tierra en regiones donde no exista; el parcelamiento de ncas de grandes dimensiones; la construccin de vialidad interna en los parcelamientos, de cercas, etctera; el desconocimiento y la inercia del IAN ante el mercado de traspasos de bienhechuras en los asentamientos.

As, pues, los resultados del proceso de reforma agraria no se corresponden con los objetivos de las leyes de tierras, ni haban sido anticipados por sus promotores. Esto es un caso comn en varios pases: las leyes de tierras son las que menos se cumplen (en muchos pases, y desde hace mucho tiempo: ya Carlos el Calvo, en 864, lo experiment en los inicios de la Europa Medieval).11 Volveremos sobre este punto ms adelante. Se puede apreciar, entonces, que las dimensiones temporales de mediano y largo plazo resultan esenciales en el anlisis del tema agrario en el caso venezolano. Ahora bien: vale la pena reexionar sobre estos resultados de la reforma agraria, tan alejados de los objetivos iniciales del proceso. Si bien existen muchas posibilidades de explicacin para esta divergencia, probablemente interactuando entre s, aqu se presentarn solo dos direcciones para la reexin sobre estos aparentes fracasos de la reforma agraria: la accin del mercado de

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Delahaye, op. cit., 2001. Duby, G.: Guerriers et paysans. VIIe. XIIe side premier essor de lconomie europenne. Pars: Galliard, 1973.

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la tierra, que se observar en el punto siguiente, y la inuencia de los pactos locales, que trataremos ms adelante.

REFORMA AGRARIA Y MERCADO DE LA TIERRA: UNA DISCUSIN INELUDIBLE

Acabamos de aludir al desarrollo de un mercado informal (ilegal) de compraventa de derechos sobre bienhechuras en las parcelas de reforma agraria. Antes de enfocarlo con un poco ms de precisin es necesario aportar elementos sobre el mercado formal de compra-venta de tierras,12 es decir, el mercado realizado en el marco legal sobre terrenos privados y bienhechuras fomentadas en tierras baldas de la Nacin. Este mercado se conform a escala nacional en los primeros aos de la dcada de 1960.13 Ha demostrado desde entonces una actividad de redistribucin de la tierra mucho ms intensa que la de la reforma agraria (vase el cuadro 3). CUADRO 3 VENEZUELA: PORCENTAJE DE LA SUPERFICIE DE LAS EXPLOTACIONES AGRCOLAS (SEA) VENDIDO ANUALMENTE ENTRE 1958 Y 1997 EN EL MERCADO FORMAL
Periodo Porcentaje 1958-1973 8,3 1974-1982 14,0 1983-1989 5,1 1990-1997 5,0

Fuente: Delahaye 2006, a partir de los datos del Registro de la Propiedad y de los censos agrcolas de 1971, 1984 y 1997, en seis distritos representativos de las problemticas regionales (y cuya SEA corresponde a 9,5 por ciento de la SEA nacional). Nota: La SEA corresponde al censo agrcola del ao ms prximo a cada periodo.

Al comparar las cifras del cuadro 3 con el porcentaje de la SEA redistribuido anualmente por la reforma agraria (cuadro 1), que nunca fue mayor de 1,5 por ciento, se percibe que el alcance de la redistribucin de la tierra fue mucho ms importante a travs del mercado que por la va de la reforma agraria. Por otra parte, las operaciones realizadas en el mercado parecen corresponder cada vez ms a terrenos de supercie ms reducida, y a particiones de terrenos (vase el cuadro 4, elaborado a partir de los datos del registro de la propiedad en

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No se enfocar aqu el mercado de alquiler de tierras, debido a que no existen datos dedignos al respecto. Delahaye, op. cit., 2001.

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dos distritos: uno de propiedad mediana formado por la descomposicin de la hacienda,14 el otro de explotaciones ganaderas extensivas de gran supercie).15 Esto apunta a una formacin, por intermedio del mercado formal, de medianas explotaciones,16 que podra, por lo menos parcialmente, explicar la evolucin de la estructura de la tenencia presentada en el cuadro 2. CUADRO 4 DISTRITOS DE ZAMORA Y ZARAZA: SUPERFICIE PROMEDIO DE LOS TERRENOS VENDIDOS Y PORCENTAJE DE VENTAS QUE INDICAN UNA PARTICIN (1958-1997)
Supercie promedio (ha) de los terrenos vendidos Zamora 1958-1973 1974-1982 1983-1992 1993-1997 201,9 98,7 52,5 23,4 Zaraza 524,6 602,7 437,1 230,5 Porcentaje de actas de ventas que indican una particin en el momento de la venta Zamora 25,1 37,1 56,0 n.d. Zaraza 2,2 8,6 33,2 n.d.

Periodo

Fuente: Delahaye 2001, a partir de las actas del Registro de la Propiedad.

El traspaso de las bienhechuras17 fomentadas en las tierras de la reforma agraria ha sido sometido a una autorizacin del IAN por la Ley de Reforma Agraria de 1960. El trmite correspondiente era engorroso, de tal manera que esta autorizacin se otorgaba anualmente para unos quince casos, cuando se podan observar alrededor de 5.000 traspasos a escala nacional en los primeros aos de la dcada de 1970.18 Fue legalmente imposibilitado a partir de 1975 en la mayora de las tierras del IAN.19 La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario lo prohibi formalmente en la totalidad de las tierras de patrimonio del Inti, que

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Vase una caracterizacin en Hernndez, J. de: La hacienda venezolana. Caracas: Fondo Editorial Tropykos, 1988. Vase Carvallo, G.: El hato venezolano. Caracas: Fondo Editorial Tropykos, 1985. En Venezuela, con la excepcin de los macizos montaosos, la casi totalidad de las explotaciones est formada de un solo terreno (vase Delahaye, op. cit., 2001). Se trata de mejoras cultivos, cercas, etctera establecidas por un agricultor sobre un terreno que no le pertenece. Es el caso de las tierras de reforma agraria, que pertenecen al IAN y al Inti desde el 2001. Delahaye, O. y G. Richter: Reforma agraria y proletarizacin. Maracay: Facultad de Agronoma, 1982. 2 tomos. Delahaye, op. cit., 2003.

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fue creado en sustitucin del IAN. El conocimiento de este mercado queda poco preciso, debido a que su carcter ilegal no permite obtener datos ociales. Sin embargo, un estudio reciente20 observ, en el estado Aragua, proporciones de 1,3 por ciento a 2 por ciento de parcelas vendidas anualmente en nueve asentamientos encuestados: se trata de valores elevados, si se relacionan con el porcentaje histrico de dotacin por la reforma agraria desde 1958 (vase el cuadro 1). Adems, el estudio mostr que estas compra-ventas apuntan a la formacin de explotaciones medianas agrupando entre dos y cuatro de las parcelas iniciales. As, se observa bien una medianizacin de las explotaciones en tierras de la reforma agraria. Esto quiere decir que el mercado, tanto el formal como el informal, ha cumplido un papel importante en la evolucin de la estructura de tenencia observada en el cuadro 2, marcada por un estancamiento de la importancia relativa de las pequeas explotaciones y el crecimiento sostenido de las medianas. Trataremos de ofrecer otra explicacin al enfocar la problemtica de los pactos locales, pero observaremos primero los cambios en lo agrario ocurridos desde 1998.

EL VIRAJE DESDE 1998: NUEVAS EXPRESIONES DE LO AGRARIO?

La declinacin de la presin campesina y del inters demostrado por la comunidad nacional ante la cuestin agraria pareci haber sido abruptamente revertida por las numerosas invasiones de tierras que se produjeron en la campaa presidencial de 1958 y las medidas agrarias tomadas desde entonces por el Gobierno electo. Tratemos de ubicar la reexin en el enfoque de mediano plazo que denimos al inicio de este trabajo, ms all de las peripecias gubernamentales que pueden ser el pan cotidiano de los medios de comunicacin y de las discusiones polticas, pero no ayudan necesariamente a la reexin. Es un hecho que durante y despus de la campaa presidencial de 1998 las invasiones de terrenos fueron numerosas. Esto haba ocurrido en cada cambio de rgimen o cada eleccin presidencial desde 1936,21 pero haba tambin disminuido en las dos ltimas dcadas del siglo XX. Sin embargo, quiere decir que la disminucin observada de la presin campesina era una ilusin? En realidad, las invasiones enfocaron esencialmente:

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Delahaye et al., op. cit., 2003. Troconis, L.: La cuestin agraria en la historia nacional. Caracas: Biblioteca de Autores y Temas Tachirenses, 1962. Delahaye, op. cit., 2001.

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Terrenos pblicos (sur del lago de Maracaibo, estados Barinas y Portuguesa: ms o menos 20 por ciento del total de las invasiones).22 Aqu vale la pena remontarse a los primeros aos de la reforma agraria. Esta no prest atencin a las tierras pblicas, que representan ms de 50 por ciento de la SEA. El lema era: La reforma agraria debe hacerse en tierras privadas; en tierras pblicas lo que se hace es colonizacin.23 Mientras tanto, las tierras pblicas fueron ocupadas por otros tipos de productores comerciales, marginando a los campesinos. Incluso, estas ocupaciones de terrenos pblicos fueron legalizadas por medio de la frmula de los ttulos supletorios que se otorgaban a los productores en tal situacin. Entre 1959 y el 2000 se entregaron 7.000 ttulos en una supercie de 2100.000 ha, es decir, 7,5 por ciento de la SEA de 1997.24 La supercie promedio por ttulo es de 300 ha, lo que signica que se trata de explotaciones medianas (lo conrma la observacin de las supercies otorgadas: la mitad de los ttulos corresponde a supercies medianas).25 Los agraristas venezolanos, siguiendo el pensamiento de la dcada de 1960, no han prestado atencin a esta formacin de derechos sobre la tierra en terrenos de la Nacin. Desde 1998 las numerosas invasiones de ncas en terrenos pblicos apuntan a considerar esos terrenos en la poltica agraria: en un pas donde la proporcin de tierras pblicas en las explotaciones agrcolas es mayor de 50 por ciento, la reforma agraria no puede cerrar los ojos al respecto. Terrenos periurbanos (ms o menos 70 por ciento del total de las invasiones). Estas invasiones presentan un objetivo orientado al establecimiento de un domicilio decente, y esto no es la consecuencia de la historia agraria del pas, sino de la deciencia de los sucesivos gobiernos para proveer oportunidades de vivienda para los sectores humildes. Terrenos privados (10 por ciento de las invasiones), solamente en ciertas localidades donde la reforma agraria no pudo afectar algunas grandes propiedades que representan, ms simblicamente que verdaderamente, un latifundio desaparecido desde hace ya algunas dcadas, como veremos luego.

Estos elementos permiten pensar que estamos frente a una problemtica nueva: hasta ahora las invasiones enfocaban esencialmente tierras privadas
22 23 24 25 Los datos sobre las invasiones provienen de recuentos de los artculos de prensa a lo largo del periodo. CENDES/CIDA: Reforma agraria en Venezuela. Caracas: Universidad Central de Venezuela/ CENDES/CIDA, 1969. Delahaye, op. cit., 2003. Ibid.

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para uso agrcola. Las expectativas vinculadas con el cambio de rgimen dieron cabida, as, a expresiones de un nuevo tipo de presin sobre la tierra. Antes de integrar esta problemtica agraria en una perspectiva ms amplia de desarrollo rural, se examinarn muy rpidamente las medidas agrarias del Gobierno electo en 1998, centradas en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (LTDA) del 2001. Sus objetivos son ambiciosos (desarrollo sostenible y planicado, dotacin de tierras, n del latifundio, impulso a la produccin en las explotaciones medianas y grandes, cobro del impuesto a la tierra, etctera). Sin embargo, estos objetivos se han revelado como inalcanzables, porque la ley no prev los aspectos de implementacin. Esto deja demasiado margen para la accin de los funcionarios, quienes actan segn su criterio. Vemos algunos ejemplos. Las ncas deben ser certicadas como ociosas, mejorables o productivas. Pero la ley no establece los criterios correspondientes a cada situacin, lo que deja la certicacin al criterio de los funcionarios regionales. El latifundio es una forma de produccin que desapareci en Venezuela con el peonaje, en la dcada de 1960: atacarlo ahora (como lo hace la LTDA) no se corresponde con la realidad; tanto ms que la ley lo dena con base en la extensin supercial (ms de 5.000 ha), cuando lo que caracteriza al latifundio son las relaciones de produccin. Una revisin del 2005 de la LTDA ha sin embargo cambiado este concepto de latifundio, y lo dene a partir de criterios ms tcnico-econmicos. La LTDA prev el cobro del impuesto a la tierra por el SENIAT (ocina nacional de cobro del impuesto). Es uno de los objetivos ms importantes de la LTDA. Pero hacen falta los elementos mnimos para este cobro: un catastro al da, una clasicacin de los suelos segn su productividad, un registro conable de las propiedades. El SENIAT reconoce ahora que va a ser muy difcil cobrarlo.26 No parece posible su cobro a escala nacional, y sera necesario pensar en uno a escala municipal.27

Estas indeniciones en la implementacin llevaron a una parlisis relativa que se intent superar con dos modalidades: Las cartas agrarias (a partir del 2002), que otorgan un derecho de ocupacin en ncas establecidas en tierras pblicas a grupos campesinos organizados, mientras se resuelve la situacin de tenencia. Sin embargo, la superposicin
Vase la declaracin de su director en El Nacional, 28 de marzo del 2005. Delahaye, op. cit., 2001.

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de un nuevo derecho sobre un derecho existente que no ha sido liquidado es fuente probable de conictos a mediano y largo plazo. Adems, la carta est establecida al grupo organizado para solicitar el terreno X, sin indicacin de los nombres de los componentes del grupo. Esto agrega una indenicin ms a la tenencia que se quiere establecer. Tal frmula haba sido ya aplicada en la dcada de 1960, y cre a largo plazo problemas a veces de muy difcil solucin.28 El nmero de cartas agrarias no se puede conocer con exactitud. La concertacin agraria es decir, el llamado mtodo Chaz29 se aplic mucho ms recientemente, desde setiembre del 2005. Hasta la fecha ha demostrado un alcance limitado: permiti acuerdos entre terratenientes y Gobierno en diecisis fundos (segn el Inti), en principio en tierras de propiedad privada: se deja una reserva al dueo, quien cede una parte de sus tierras (muchos de estos fundos no tienen una titularidad jurdicamente asegurada).30 El poco nmero de fundos abarcados por esta medida conrma la disminucin ya observada de la presin campesina en tierras privadas.

Sin embargo, ya vimos que se necesita una perspectiva temporal bastante larga para poder evaluar los resultados de determinadas polticas de tierras. Se puede apreciar entonces que los objetivos de la reforma agraria de la dcada de 1960 en Venezuela estn lejos de haberse cumplido, mientras esta tuvo consecuencias inesperadas por sus promotores. Es probable que un examen de la situacin en otros pases latinoamericanos llevara a conclusiones similares. Se puede observar tambin que la problemtica agraria expresa cambios profundos en el medio rural venezolano. Con el propsito de ampliar el marco de anlisis, se intentar ahora explorar la cuestin agraria con un enfoque de desarrollo rural sostenible.

REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE: INTERROGANTES A PROPSITO DE EQUIDAD Y EFICIENCIA

Como se ha visto, la estructura de los derechos de propiedad de la tierra es el resultado de determinaciones histricas de muy largo plazo, y sus consecuen-

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Ibid. Fusin de los apellidos del presidente de la repblica, Hugo Chvez, y el primer terrateniente que rm este tipo de acuerdo, Azprua. Delahaye, op. cit., 2001.

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cias se observarn en un porvenir a veces bastante lejano. En este sentido, corresponde a un aspecto esencial de la equidad entre las generaciones: una tenencia de la tierra que transmita una carga de conictos para las siguientes generaciones ser negativa para la convivencia social, el desarrollo de la produccin agrcola y la seguridad alimentaria. Adems, un inadecuado tamao de los terrenos puede favorecer explotaciones de baja eciencia, y poner en peligro la seguridad alimentaria de las generaciones futuras. En n, el acceso desigual a la informacin representa otra fuente potencial de falta de equidad. Esto quiere decir que una tenencia equitativa, un acceso equitativo a la tierra, no se corresponden solamente con una reivindicacin legtima para el momento actual, sino tambin con una condicin esencial de un desarrollo sostenible, tal como lo es la equidad intergeneracional apuntada en Tubiana y Lrin.31 Veamos estos tres puntos.

Conictos agrarios y denicin de los derechos de propiedad

En este sentido, la claricacin y una adecuada denicin de los derechos de propiedad agrarios son requisitos indispensables para el desarrollo rural sostenible. Se ha visto ya que ciertos ttulos de reforma agraria de la dcada de 1960, al igual que las actuales cartas agrarias, conllevan una indenicin cuyas consecuencias pueden ser la generacin de conictos a corto o mediano plazo: cada grupo o individuo que considere que sus derechos hayan sido lesionados aprovechar los vaivenes del poder para reivindicar lo suyo cuando la coyuntura le parezca favorable.

El tamao de las explotaciones

Este asunto merece tambin ser enfocado en esta perspectiva de desarrollo rural sostenible. Existe una abundante literatura que relaciona el tamao de las explotaciones con su eciencia productiva. Cornia32 puede ser considerado como un autor fundador de tal discusin. Indica que esta se desarroll en la dcada de 1970, despus de que en los decenios de 1950 y 1960 se pensara esencialmente en la industria como base del desarrollo econmico. El papel

31 32

Tubiana, L. y F. Lrin: Quelle coopration, pour quel bien public global?, en Courrier de la Plante (70): 1. Pars, 2002. Cornia, G. A.: Farm Size, Land Yields and the Agricultural Production Function: An Analysis for Fifteen Developing Countries. World Development, 13(4), 1985, pp. 513-534.

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de la agricultura era considerado como auxiliar del sector industrial moderno.33 En la dcada de 1970 empez a enfocarse el sector agrcola como prioritario, debido a que: [] crecimientos errticos y desiguales, persistencia de la malnutricin, hambrunas peridicas que aumentaron la dependencia alimentaria del exterior, continuaron afectando a un gran nmero de pases en desarrollo. La situacin ms bien empeor.34 Dentro de los varios enfoques que trataron entonces de explicar la situacin agraria de los pases en desarrollo, Cornia destaca el argumento que asume la [] superioridad de la pequea explotacin campesina en oposicin a la de las grandes propiedades.35 Muestra cmo la controversia empez con la publicacin en la dcada de 1950 de resultados de Estudios de Manejo de Fincas en la India, que mostr una [] relacin inversa entre el tamao de las explotaciones y la productividad de la tierra,36 y cmo esta ha sido conrmada por estudios posteriores realizados en numerosos pases del Asia y Amrica Latina, en condiciones muy variadas. Como explicacin general, considera que en muchos pases en desarrollo se pueden observar condiciones bimodales de produccin: explotaciones grandes con mucha tierra ociosa coexisten con ncas pequeas con exceso de trabajo. En tales situaciones, las pequeas y las grandes ncas enfrentan disponibilidades y precios de factores muy distintos y variables:
Muy generalmente, se puede decir que el precio efectivo de la tierra y del capital est usualmente ms alto para los pequeos productores, mientras el precio efectivo del trabajo es menor. Frente a esta situacin, los pequeos productores ponen en la produccin una cantidad sustancialmente mayor de das trabajados que los grandes, de varias maneras.37

El autor cita las siguientes:38 a) uso ms intensivo de trabajo en cada actividad de produccin de cultivo; b) puesta en cultivo de una mayor proporcin de la tierra disponible en la explotacin;

33 34 35 36 37 38

Ibid., p. 513. Idem. Idem. Idem. Ibid., p. 515. Ibid., pp. 515-516.

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c) uso ms intensivo de la tierra a lo largo del ao (doble o triple cosecha); d) eleccin de cultivos intensivos en trabajo. Cornia analiza los datos de quince pases (a partir del Censo Mundial de la Agricultura de la FAO) para contrastar esta relacin inversa. Sus conclusiones fueron vericadas por varios autores. En particular, Dorner39 y Deininger40 exponen detalladamente esta llamada relacin inversa entre el tamao y la productividad de las explotaciones, y dan varios ejemplos al respecto. Johnson y Ruttan41 exponen, a partir del estudio de varios modelos de muy grandes unidades de produccin, que existen deseconomas de escala en la produccin agrcola. En n, el Banco Mundial, en la pgina 84 de su Informe sobre el Desarrollo Mundial del 2003, insiste en que:
Los pases deberan, cuando es posible, dar una alta prioridad a la creacin de dotaciones igualitarias de tierra, agua y capital humano para sus pueblos cuando realizan la transicin de una poblacin rural a una poblacin urbana. Un desarrollo uido de las instituciones relativas a la tierra y al agua es de una importancia fundamental para un pas porque las normas que regulan la propiedad determinan los rasgos que caracterizarn el Estado y la sociedad. Los pases que tienen una propiedad repartida equitativamente [el texto no precisa el sentido que le da a este trmino] antes del proceso de urbanizacin de su poblacin desarrollaron sociedades ms igualitarias y democrticas que los que pusieron los bienes en manos de elites rurales relativamente reducidas. Dicho de otra manera, los pases con una poblacin creciendo rpidamente que concentraron la tierra en las manos de pocos, urbanizaron prematuramente, educaron poca gente, y crearon sociedades extremadamente desiguales. La experiencia y la investigacin muestran que la creacin de una propiedad de la tierra ampliamente repartida es esencial para el desarrollo posterior de instituciones incluyentes.

Como se deja ver, el texto del Banco relaciona la problemtica del tamao con el marco institucional, siguiendo en esto las propuestas de varios autores, en particular en los Estados Unidos, desde Jefferson, terico de la democracia basada en la pequea propiedad, hasta Moore,42 quien teoriz acerca de la relacin entre dictadura y gran propiedad y democracia y pequea propiedad.
39 40 41 42 Dorner, P.: Latin American Land Reform in Theory and Practice: A Retrospective Analysis. Madison: The University of Wisconsin Press, 1992. Deininger, op. cit., 2003. Johnson, N. L. y V. W. Ruttan: Why are Farms so Small?. World Development 22(5), 1994, pp. 691-706. Moore, B.: Los orgenes sociales de la dictadura y de la democracia: El seor y el campesino en la formacin del mundo moderno. Barcelona: Editorial Pennsula, 1976 [1966].

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En Venezuela, la ineciencia econmica de las grandes explotaciones se reeja en los datos censales de 1961: al inicio de la reforma agraria, las explotaciones de ms de 1.000 ha controlaban 66,74 por ciento de la supercie y aportaban 7,78 por ciento de la produccin vegetal, y las de menos de 50 ha controlaban 7,58 por ciento de la tierra y aportaban 52,9 por ciento de la produccin vegetal.43 En una perspectiva de desarrollo sostenible, esta concentracin de la tenencia apunta a una menor eciencia en la produccin agrcola, que se transmite a las generaciones futuras. Resulta un factor adverso para un desarrollo rural sostenible.

Pactos locales y acceso a la informacin: Unos factores de un desarrollo rural excluyente y no sostenible
Varios autores insisten en los sesgos que se pueden observar en la implementacin de las leyes de tierras: cuando en el nivel nacional los textos instituyen una igualdad de tratamiento ante la ley, la aplicacin de estos a escala local favorece a los grupos locales de poder que se benecian de un acceso privilegiado a la informacin y a las dependencias administrativas regionales (Lemel44 los calica como constelaciones locales de poder). El informe CENDES-CIDA45 observ tales sesgos en la implementacin de la reforma agraria venezolana en la dcada de 1960, y los interpret como resultados de la formacin de pactos locales. Una revisin de las polticas de titulacin de tierras en Venezuela muestra la constancia de este sesgo hasta los ltimos aos del siglo XX.46 Ya se trat el cmo los sucesivos programas de titulacin han favorecido esencialmente a algunos grandes propietarios durante la Colonia y el periodo agroexportador hasta 1958. En cuanto a la reforma agraria, si bien esta titul efectivamente a un importante nmero de pequeos productores desde 1958, se ha observado tambin que el periodo de su implementacin result ms bien en una duplicacin de la importancia relativa de la supercie controlada por las medianas explotaciones, mientras la de las pequeas se estanc. Estas ltimas cifras se pueden explicar en particular por el funcionamiento del mercado ilegal de bienhechuras en tierras del IAN, que reestructur la tenencia de estas tie-

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Rodrguez, J. E.: La concentracin econmica en la agricultura. Trabajo de ascenso. Maracay: Universidad Central de Venezuela-Facultad de Agronoma, 1987. Lemel, H. W.: Land Titling: Conceptual, Empirical and Policy Issues. Madison: University of Wisconsin/Land Tenure Center, 1985. CENDES/CIDA, op. cit., 1969. Delahaye, op. cit., 2003.

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rras. Los compradores de bienhechuras poseen a menudo varias parcelas, son mayoritariamente de domicilio urbano y de profesin comerciantes o profesionales,47 caractersticas que permiten su acceso privilegiado a los niveles locales de la administracin y a la informacin. Esto puede dar una explicacin de la no aplicacin de las leyes de tierras, que, como ya se mencion, es un rasgo frecuente en muchos pases. Guigou48 consideraba que: Las leyes de tierras son las que menos se cumplen. Anderson y Hill49 y Dorel50 ofrecen aleccionadores ejemplos de tales situaciones en los Estados Unidos en los siglos XIX y XX. Y se ha visto asimismo el ejemplo del imperio de Carlos el Calvo, en los inicios de la Edad Media.

CONCLUSIN
La reexin sobre tenencia de tierra y desarrollo rural sostenible a partir del caso venezolano nos llev a insistir sobre varios puntos: la importancia del largo y mediano plazo como marco esencial de la reexin, la necesidad de tomar en cuenta la problemtica de las tierras pblicas en las polticas agrarias y la dicultad de crear las condiciones necesarias para un equitativo acceso de los productores a la informacin y a los distintos niveles de la administracin. Estos aspectos deben integrar la cuestin agraria, ms all de la dimensin del reparto de tierras, enfocada a menudo de manera exclusiva y aislada por numerosos autores y responsables polticos y administrativos. Sera necesario contestar los interrogantes planteados para sentar las bases de un desarrollo verdaderamente sostenible.

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Delahaye, op. cit., 2001 y 2003. Guigou, J. L.: Prface, en ADEF: La proprit foncire. Pars: Economica, 1984. Anderson, T. y P. J. Hill: The Role of Private Property in the History of American Agriculture, 1776-1996, en American Journal of Agricultural Economics, XXXX, 58(5), 1976, pp. 937-945. Dorel, G. : Agriculture et grandes entreprises aux Etats-Unis. Pars: Economica, 1985.