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Londrina
2004
10
TERMO DE APROVAÇÃO
ANDERSON FRANZÃO
__________________________________
Prof. Orientador Paulo César Tieni
Universidade Norte do Paraná
__________________________________
Prof. Hideraldo José Real
Faculdade Paranaense
__________________________________
Profª. Saadia Borba Martins
Universidade Norte do Paraná
DEDICATÓRIA
AGRADECIMENTOS
Agradeço aos meus pais, Leônidas e Helena, por me estimularem durante esta jornada.
Ao Dr. Hideraldo José Real, com quem tive o prazer de estagiar durante dois anos, os quais
me proporcionaram conhecimentos e lições imensuráveis.
Aos meus amigos de faculdade que contribuíram para que os cinco anos deste
curso fossem mais divertidos.
RESUMO
ABSTRACT
The right entiled to property, as some authors teach, is a right in excellency. If in the
past it was taken for granted as an absolute right, where its owner has total right for
using, enjoying and disposing of the thing, as their best understanding, currently it
has to be based of the social function of property. The State, as beeing responsable
for the society welfare, intervene at this right, conditioning it’s uses to the collective
interests. To reach those objectives, there are several instruments of intervention.
They are: Dispossession – transference of particular assets to State through
indemnitication – Requirement – Private assets used by the State in case of public
imminent danger-, Specified Time Occupation – Private assets used as suport at
execution of work and public services -, Management limitations – positive
obligations, negative or permissiveness, imposed to the private by the State -,
Administrative Servitude – real burden over real state to realization and conservation
of public work -, and Tumbling – Limits to the right of property with the purpose of
protecting the national cultural assets. Each instrument has an institutional form,
primarys objectives and own procedures, although, all of them seek to adequate the
property at their social function.
Key works: Property Right – Private Property – Property´s Social Function – State
Itervienence – Intervienence Instruments.
15
1 INTRODUÇÃO
ente público.
absoluto, pois era tido como uma extensão natural do ser humano, hodiernamente
do bem estar social, ou seja, vedando qualquer uso da propriedade que tende a
extremamente importante.
requisitos que devem ser preenchidos para que se possa realizar a intervenção
privada não podem ser usados para satisfazerem interesses privados, ou seja, não
Administração Pública.
Toda vez que a Administração for construir uma estrada terá que se
governantes.
17
2 EVOLUÇÃO DA PROPRIEDADE
propriedade foi tida como o mais amplo direito real. Além dos poderes de usar, gozar
nas mãos de quem quer que injustamente a detenha. Essa concepção de direito
segunda metade do século XIX, por crescente número de restrições impostas pelo
Estado.
sobre a propriedade, ao definir esse instituto, no artigo 544, como o direito de gozar
e de dispor das coisas de modo absoluto, contanto que isso não se tornasse uso
uso e gozo dos bens e riquezas particulares foi se ampliando, condicionando cada
propriedade, sob pena de estar agindo sem respaldo jurídico e, ainda, de forma
ilícita.
coletividade. Tanto é assim que a Constituição Federal, em seu artigo 5º, inciso
Constituição Federal).
4 DESAPROPRIAÇÃO
se das terras que desejasse sem qualquer espécie de indenização. Não havia
mudar. Enquanto outrora a intervenção sobre o bem particular se fazia por mero
4.1 FUNDAMENTOS
4.2 CONCEITO
4.3 REQUISITOS
3
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 3ª ed. Rio de Janeiro:
Lumem Júris, 1999. p. 510.
4
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 28ª ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2003. p. 573.
22
palavras, a expropriação não pode ser feita para satisfazer interesses privados, seja
coletivo.
sendo que o bem expropriado servirá, normalmente, aos particulares, que irão
com situações tais, cuja solução não pode ser outra senão incorporar no domínio do
desapropriações.
Lopes Meirelles:
5
MEIRELLES, op. cit., p. 582.
23
4.132/62.
real e atual dos bens expropriados, à data do pagamento, como também, os danos
seu patrimônio.” 6
Integral significa dar ao expropriado tudo aquilo que lhe foi privado.
benfeitorias.
Decreto-lei nº 3.365/41).
6
FERRAZ, Sérgio apud MEIRELLES, op. cit., p. 589.
7
BASTOS, Celso Ribeiro. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Celso Bastos Editora, 2002. p.
321.
24
fundo de comércio for de terceiros (inquilino), estes terão que postular a indenização
em ação direta.
3.365/41).
de renda comprovadamente sofrida pelo proprietário. São na base de doze por cento
8
Segundo Fábio Ulhoa (1999, p. 44), “fundo de comércio são os bens imateriais ou incorpóreos que
integram o estabelecimento comercial e, normalmente, ultrapassam em valor econômico os bens
materiais, conferindo-lhe capacidade de produzir lucro, como por exemplo: a clientela, a forma de
entendimento, a comodidade, a vizinhança, a confiança na qualidade, etc”.
25
imóvel”.
julgado da sentença”.
9
MEIRELLES, op. cit., p. 590.
26
respectiva indenização.
propriedade. Para a sua obtenção o critério que deve ser seguido é o do custo da
reposição, ou seja, qual a soma que se deve investir para se obter, ao mesmo
tempo, um bem igual ao que está sendo desapropriado. E esta situação se verifica
Por fim, como já dito, a indenização tem que ser prévia, ou seja,
pagamento tem que ser feito em dinheiro, ou seja, moeda corrente. Entretanto,
existem exceções, como nos casos de pagamento por títulos da dívida pública de
10
BASTOS, op. cit., p. 322.
27
aceita sem objeções. A segunda faz-se quando existe divergência entre o preço
aquisição de propriedade.
preço.
4.5 OBJETOS
11
RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Direito das Coisas. v. 05. 28ª ed. São Paulo: Saraiva, 2003. p.
41.
12
Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de
reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação,
julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos (Artigo 35 do Decreto-lei n° 3.365/41).
28
imóveis, semoventes, corpóreos, incorpóreos e até direitos, desde que tenham valor
passíveis de desapropriação.
sua condição cívica. A moeda corrente do país, por lógica, não é expropriável, pois é
Presidente da República.
que isso ocorra, é necessário que se observe a hierarquia política dos entes. Esse
13
O bem de família é isento de execução por dívidas posteriores à sua instituição, salvo as que
provierem de tributos relativos ao prédio, ou de despesas de condomínio (Artigo 1.715 do Código
Civil).
14
MEIRELLES, op. cit., p. 576.
29
legislativa.
autorização da entidade superior que o instituiu e delegou, isso para que a atividade
15
MEIRELLES, ibid.
30
devendo o ato especificar o bem a ser expropriado, sua destinação e os motivos que
uma anomalia no nosso sistema legislativo, pois que uma das características da lei é
individual.
necessário título fornecido pelo Poder Judiciário para subjulgar o bem. Este,
segurança;
úteis, quando houverem sido autorizadas pelo poder expropriante (Artigo 26, § 1º do
Decreto-lei n° 3.365/41).
utilidade pública, em seu artigo 7°, autoriza à Administração penetrar nos prédios
17
MEIRELLES, op. cit., p. 590.
32
pelos prejuízos;
principalmente sobre a autoridade expropriante, pois que fixa o prazo para que inicie
varia de cinco ou dois anos – o primeiro quando tratar de interesse público (artigo 10
Comissão de Avaliação, sendo esta formada por três membros, os quais são
imóveis competente.
que for pertinente, as regras do Código de Processo Civil. Ocorre, na maioria das
competência para análise da questão será da Justiça Federal, com sede na Capital
218 do STF.18
Lei n° 88/96.
expropriatório, sendo lhe vedado o exame dos motivos que ensejaram a pretensão
18
Súmula 218. - É competente o Juízo da Fazenda Nacional da capital do Estado, e não o da
situação da coisa, para a desapropriação promovida por empresa de energia elétrica, se a União
Federal intervém como assistente.
34
dispositivo não foi recepcionado, pois que o depósito feito pelo ente expropriante, na
maioria das vezes, era irrisório, não atendendo ao conceito de prévia e justa
dúvida, e também um problema: como fica o caso de uma família que só tinha
que o depósito realizado não lhe possibilita restabelecer o mesmo padrão de vida
que possuía?
19
A alegação de urgência pode ser feita no ato de declaração de desapropriação ou ato
subseqüente, mas a imissão deve ser requerida dentro de cento e vinte dias da alegação, sob pena
de caducidade, com impossibilidade de renovação (artigo 15, § 2° do Decreto –lei n° 3.365/41).
35
cento do seu montante, ainda que discorde do preço ofertado ou arbitrado, desde
bem até a data da imissão na posse, assim como a publicação dos editais para
conhecimento de terceiros.
restante da terra, pois que aquela porção tornou-se inútil ou de difícil utilização
e/ou na ação judicial. Caso permaneça em silêncio, supõe-se que foi renunciado
finalidade. Assim, nota-se que em todo ato administrativo juridicamente válido existe
Esse desvio de conduta dos agentes públicos constitui um das mais insidiosas
social. O primeiro ocorre quando interessa ao Poder Público, sendo que, no caso
expropriado será destinado à própria Administração ou aos seus delegados. Por sua
exigências da coletividade.
social.
parágrafo único, alínea “e”, conceituou como desvio de finalidade o ato que possui
que não satisfaça qualquer finalidade pública, muito menos na qual foi motivadora
do processo expropriatório.
empregado num fim que não seja àquele declarado, mas que mesmo assim
um termo genérico.
com relação ao bem expropriado por esse motivo. Possui o prazo de cinco anos,
anulação e a retrocessão.
nulos. Os atos administrativos nulos ficam sujeitos a invalidação não só pela própria
Administração como também pelo Poder Judiciário, desde que levados à sua
20
BASTOS, op. cit., p. 350.
38
anulatório.21
qualquer outro vício na forma do ato. Por sua vez, ocorrerá ilegalidade substancial
dos atos expropriatórios far-se-á por meio de ação direta, ou seja, pelas vias
execução.
21
FAGUNDES, Miguel Seabra apud MEIRELLES, op. cit., p. 202.
39
4.10 RETROCESSÃO
expropriado. Está prevista no artigo 519 do Código Civil e consiste de mesma forma
proprietário expropriado, que por sua vez, pagará o preço atual da coisa.
Civil, que dispõe: “O direito de preferência não se pode ceder nem passar aos
herdeiros.”
22
MEIRELLES, op. cit., p. 597.
40
sendo que na desistência, por ser revogação de ato, pressupõe sua validade. No
o procedimento expropriatório.
de bem móvel, é possível até o momento da tradição. Quando for bem imóvel, até a
desistência.
não concluída.
que tem caráter sancionador, pois que a propriedade está sendo utilizada em
23
BASTOS, op. cit., p. 320.
42
apossamento administrativo.24
explicitado a área que será utilizada para a realização das obras ou serviços, e a
24
MEIRELLES, op. cit., p. 577.
25
MEIRELLES, op. cit., pp. 577 e seq.
26
ATALIBA, Geraldo. Natureza Jurídica da Contribuição de Melhoria. São Paulo: RT, 1964. pp. 180 e
seq.
43
da cidade.
indústrias.
política de desenvolvimento urbano dos Municípios. Está prevista no artigo 182, § 4°,
III da nossa Carta Magna e estabelece que o solo urbano não-edificado, sub-
atividade que o Estado desempenha é uma forma preventiva de evitar que a cidade
habitantes têm que ter - estabelece as condições para que a propriedade exerça a
sua função social. Entretanto não pode ser totalmente vinculante, tem que deixar
Município ser o único sujeito ativo para promover esse tipo de desapropriação, tem
do espaço coberto pelo plano diretor, qual a região ou porção do território urbano
27
BASTOS, op. cit., p. 328.
45
diretor, e o direito do particular de não se ver despojado de seus bens quando tiver
terá um prazo não inferior a um ano para que protocole um projeto de construção,
tendo então, o prazo de dois anos, a partir da aprovação do projeto, para dar início
progressiva através do IPTU (imposto predial sobre terreno urbano), pelo prazo de
por obras realizadas pelo Poder Público após a notificação feita ao proprietário.
pois que, quem não construiu e não fez produzir o bem num prazo de cinco anos,
propriedade ou condicionar seu uso ao bem estar social (lei n° 4.132/62, artigo 1º).”28
desapropriar por interesse social, desde que o objeto expropriado e sua destinação
maioria das vezes, o são para traspasse aos particulares para que lhes possam dar
28
MEIRELLES, op. cit., p. 580.
47
sendo que os atos expropriantes são executados pelo seu órgão executor, o INCRA
agrária, com prazo de resgate de até vinte anos para a terra nua, e em dinheiro,
Cumpre ressaltar que aquele que faz sua propriedade rural cumprir a
função social, não corre o risco de vê-la desapropriada. E para cumprir a função
48
social da terra rural, ela deve favorecer o bem-estar dos proprietários e dos
trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias; manter níveis
apossamento irregular do bem imóvel particular pelo Poder Público, uma vez que
propriedade privada, a qual não encontra respaldo legal e nem possui declaração de
utilidade pública. Possibilita assim, o uso dos interditos possessórios, pelo particular,
desapropriações).
honorários de advogado.
que, por tolerância do particular, fica retardada a indenização pelo bem expropriado.
5 SERVIDÃO ADMINISTRATIVA
Rafael Bielsa, por sua vez, define servidão administrativa como: “um
direito real constituído por uma entidade pública sobre um bem privado, como o
domínio privado.”30
como “o direito real público que autoriza o Poder Público a usar a propriedade
características desse instituto, quais sejam, ônus real incidente sobre um bem
diferenciá-lo dos demais institutos afins, ou seja, das servidões civis de Direito
desapropriações.
29
MEIRELLES, op. cit., p. 598.
30
BIELSA, Rafael apud DE FARIA, Edimur Ferreira. Curso de direito administrativo positivo. 2ª ed.
Belo Horizonte: Del Rey, 1999. p. 433.
31
CARVALHO FILHO, op. cit., p. 478.
51
sua vez, a servidão civil é um direito real de um prédio particular sobre outro, com
32
MEIRELLES, op. cit., p. 599.
52
suportados pelo proprietário causados pelo uso público; enquanto que nesta sempre
servidão pública toda vez que uma obra ou serviço público, ou ainda o interesse
pois que a obra pública não mitigará o direito de normal fruição do bem pelo
proprietário.
5.2 INSTITUIÇÃO
das servidões públicas impostas. Walter T. Álvares, citado por Hely Lopes, sustenta
que as servidões públicas independem do respectivo registro, pois que sua eficácia
33
ÁLVARES, Walter T. apud MEIRELLES, op. cit., p. 600.
53
entendimento é ainda corroborado pelo artigo 168, I, alínea “f” da lei n° 6.015/73 (lei
de registros públicos).
hoje com a finalidade de simples policiamento das águas. É uma servidão sui
são indenizáveis, pois que estão excluídas do domínio do particular. Entretanto, tal
é de que, quem compra e vende terras ribeirinhas, no Brasil, o faz em toda a sua
extensão, até as margens do rio, ou seja, até o leito normal das águas, e com essa
pela obra pública, sendo que, se não houver prejuízo, nada deverá a Administração
34
Cf. STJ, Resp 5.741-RS, j. 8.5.91; TJSP, RJSP 130/44.
55
6 REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA
está previsto no artigo 5°, inciso XXV da Constituição Federal, que autoriza a
requisição militar.
intestina, etc.
35
CARVALHO FILHO, op. cit., p. 484.
36
MEIRELLES, op. cit., p. 601.
56
pressupostos do inciso XXV do artigo 5°. Quando em tempo de guerra, qualquer tipo
execução.
estatal lhe tiver provocado danos. Inexistindo danos, nenhuma indenização será
devida.
7 OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA
7.1 CONCEITO
estatais na propriedade, qual seja, função social exercida pelo Poder Público,
temporária.
37
DI PIETRO, op. cit., p. 128.
58
porém, forçado.
desapropriação.
59
8 LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA
mais benéfica à comunidade, o Estado faz uso de sua Soberania interna e impõem
maioria das vezes, do poder de polícia. São exercidas pelo particular como
proprietários de terrenos de certo bairro não podem ali instalar indústrias, por se
38
MEIRELLES, op. cit., p. 605.
61
abstratas –, não são passiveis de indenização, por não causarem prejuízos aos
individualizados.
os particulares.
na propriedade-função.
particulares, como por exemplo, entre vizinhos de um bairro residencial com relação
qual seja uma, naquele bairro só existe construção de cunho residencial, e não
industrial.
administrativas.
vizinha, erguida com infração de normas edilícias, tem ação contra o dono da obra e
civis, resguardando apenas os direitos dos vizinhos, ou seja, uti singuli, as limitações
direito real sobre coisa alheia, enquadrando-se no ramo do direito civil, é ônus real
39
Cf. STF, RE 49.042-São Paulo.
40
MEIRELLES, op. cit., p. 611.
63
mediante prévio ato declaratório, e com indenização nos casos necessários. Aqui se
visa a realização de uma obra ou serviço público, enquanto que a limitação visa
sempre gratuito.
64
9 TOMBAMENTO
9.1 CONCEITO
cultural brasileiro.
aspecto histórico de um país reconhecido por todos, que faz parte da cultura desse
bens. O inventário dos bens era feito no Livro do Tombo, o qual assim se
arquivos de Portugal.43
logo na Constituição Federal, onde dispõe que é dever do Estado garantir a todos o
brasileira.
relevante para o interesse público e coletivo foram criados instrumentos que fossem
43
AULETE, Caudas. Dicionário Contemporâneo da Língua portuguesa. 5 v., Rio,1958. p. 4994.
66
o privado. De maneira mais clara, está previsto no artigo 216, § 1° da Carta Magna.
9.3 OBJETO
paisagístico, artístico etc., podem ser tanto bem móvel quanto bem imóvel.
parece claro que não existe esta possibilidade, pois que, embora necessitarem de
institutos e medidas eficazes para a sua proteção, o tombamento não parece o mais
pela doutrina. Celso Antonio Bandeira de Mello e Lucia Valle Figueiredo44 sustentam
a natureza de servidão administrativa. Paulo Affonso Leme Machado45, por sua vez,
direito real que incide sobre o bem, diversamente do que ocorre no tombamento.
de interesse público é muito vaga, não tendo efeito nem para justificar a intervenção
do Estado. Por fim, o tombamento não é limitação administrativa, pois esta oriunda
assiste razão a corrente que sustenta ser o tombamento um instituto autônomo, que
propriedades determinadas.46
9.5 INSTITUIÇÃO
Contudo, o que não está pacífico entre os doutrinadores é o meio pelo qual se
pode ser decretado o tombamento tanto por ato administrativo quanto por lei, sendo,
de demais estudiosos.
tombamento, pois que se assim fosse, perderia seu caráter de geral, abstrato e
a lei pode é legislar sobre as regras gerais desse instituto, ou seja, como a
Administração irá agir quando for intervir na propriedade privada alegando interesse
47
MACHADO, op. cit., p. 75; DE MIRANDA, Pontes apud CARVALHO FILHO, op. cit. p. 498.
69
tombamento só pode ser formalizado por ato administrativo típico praticado pelo
Poder Executivo.48
atos que o compõem variar conforme a espécie do tombamento. Há, porém, alguns
Outro ato imprescindível é a notificação do proprietário, que, por sua vez, poderá
48
MEIRELLES, op. cit., p. 547; FIGUEIREDO, Lucia Valle. Disciplina Urbanística da Propriedade.
São Paulo, 1980. p. 16.
49
CARVALHO FILHO, op. cit., p. 499.
70
9.7 EFEITOS
a transferência ao órgão público cultural competente, sob pena de multa de dez por
órgão competente.
sendo que neste caso, a manutenção será arcada por este órgão.
bem e pune com multa de vinte por cento sobre o valor do negócio ao alienante e
adquirente.
não pode ser absoluta, sendo que, se assim for, o instrumento de intervenção mais
9.8 CONTROLE
conveniência dos atos. Será legalidade quando se referir aos vícios relativos aos
10 CONCLUSÃO
propriedade privada teve sua gênese. De primeiro plano começou por ser coletiva,
Além de não poder fazer com o bem um uso anti-social, a propriedade tem que ser
produtiva.
União, podendo, em cada caso, em razão das diversidades de cada ente, legislarem
adjetivamente.
tombamento.
73
desde que tenham valor econômico. Por outro lado, os direitos personalíssimos e a
forma, pode ser tanto o particular, quanto um outro ente público - e suas autarquias
qualquer finalidade pública, ocorrerá desvio de finalidade, que nas palavras de Celso
qualquer outro vício na forma do ato. Por sua vez, ocorrerá ilegalidade substancial
se o bem não tiver sido transferido ao patrimônio público, em virtude dos bens
outrora lhe foi expropriado. Caso tenha vontade de readquirir o bem, terá que pagar
51
BASTOS, op. cit., p. 350.
75
psicotrópicas.
direito real público que autoriza o Poder Público a usar a propriedade imóvel para
os danos efetivamente causados pela obra pública. Assim, se não houver prejuízo,
Por fim, calha dispor que para a servidão pública ser formalmente
52
CARVALHO FILHO, op. cit., p. 478.
76
particulares pelo Poder Público, com eventual indenização ulterior, para atendimento
execução.
propriedade particular.
indenização. Outra é quando a ocupação temporária que não tem qualquer vínculo
Entretanto, caso o uso pelo Estado cause danos ao patrimônio, a indenização será
devida.
77
(limpar o terreno baldio), não fazer (não construir uma indústria numa área
abstratas –, não são passiveis de indenização por não causarem prejuízos aos
particulares.
nas leis civis, resguardando apenas os direitos dos vizinhos, enquanto que as
sociedade, é o tombamento.
53
MEIRELLES, op. cit., p. 605.
78
Sua instituição, entretanto, deve ser feita sempre por ato administrativo típico
não for pública, o ato é manifestamente ilegal e enseja o uso dos remédios
REFERÊNCIAS
ÁLVARES, Walter T. Direito da Energia. Belo Horizonte, v. III. Belo Horizonte, 1974.
BASTOS, Celso Ribeiro. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Celso Bastos
Editora, 2002.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 3ª ed. Rio
de Janeiro: Lumen Juris Ltda., 1999.
CD ROM, Juris Plenum on line. Vol. 2. ed. 76 CD 1, Editora Plenum, mar/abr 2004.
COELHO, Fábio Ulhoa. Curso de Direito Comercial. v. 1. São Paulo: Saraiva, 1999.
DA SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico Brasileiro. 16ª ed. São Paulo: RT, 1991.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14ª ed. São Paulo: Editora
Atlas S.A., 2001.
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Ação Civil Pública e Tombamento. São Paulo,
1986.
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28ª ed. São Paulo:
Malheiros Editores, 2003.
MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de Direito Civil: Direito das Coisas. 37ª
ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2003.