Finanas Pblicas - 2 ano

3.

AS DESPESAS PBLICAS

FINANAS PBLICAS

3.1. Avaliao e tendncias

3.1.1. Dimenso, estrutura e classificao da despesa pblica 3.1.2. Comparaes internacionais 3.1.3. O crescimento da despesa pblica 3.1.4. Desempenho e eficincia da despesa pblica

Licenciatura em Direito Universidade do Minho 2013-2014

Licenciatura em Direito 1

3.2. Escolha colectiva e comportamento do sector pblico

3.2.1. O problema da escolha colectiva 3.2.2. Dificuldades na revelao da procura 3.2.3. Burocracia 3.2.4. Lbis 3.2.5. Ciclos poltico-econmicos
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3.1. Avaliao e tendncias

Bibliografia bsica:
Pereira et al (2012). Economia e Finanas Pblicas. Escolar Editora, Lisboa.
Cap. 6 Despesas pblicas: avaliao e tendncias.

3.1.1. Dimenso, estrutura e classificao da despesa pblica

Que indicador utilizar para medir o peso do Estado na economia?

Para saber mais:

Fernandes, Abel (2008), Economia Pblica Eficincia Econmica e Teoria das Escolhas Colectivas, Edies Slabo. Cap. 2 O peso do Estado na economia. Butler, E. (2012). Public Choice - A Primer. The Institute of Economic Affairs: London, RU. (disponvel on-line).
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Classificao econmica ou funcional?

Que nveis da administrao pblica considerar?

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Despesa do Estado em % do PIB (2013)

Transferncias sociais em % do PIB (2013)

Fonte: AMECO on-line, Comisso Europeia (http://ec.europa.eu/economy_finance/ameco/user/serie/SelectSerie.cfm) 5

Fonte: AMECO on-line, Comisso Europeia (http://ec.europa.eu/economy_finance/ameco/user/serie/SelectSerie.cfm) 6

Despesa Pblica em Sade em % da Despesa Total em Sade (2011)

Despesa Total em Sade em % do PIB (2011)

Fonte: OECD estatstica on-line (http://stats.oecd.org/Index.aspx) Key Tables from OECD

Fonte: OECD estatstica on-line (http://stats.oecd.org/Index.aspx) Key Tables from OECD

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General government expenditure on education % GDP, 2011

Desp. em Investigao & Desenv. em % do PIB (2011)

Fonte: OECD estatstica on-line (http://stats.oecd.org/Index.aspx). Key Tables from OECD.

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Fonte: EUROSTAT (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/)

Despesas em Investigao & Desenvolvimento % Financiada pelo Estado e pela Indstria

%

Evoluo do peso do Estado na economia desde 1870

70 60 Alemanha Mdia

EU-15 OCDE G7 EUA Reino Unido Sucia Espanha Portugal Japo Alemanha Frana 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
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Estado Indstria

50 40 30 20 10 EUA

R. Unido

Sucia

Fonte: OECD in Figures 2009 (http://www.oecdbookshop.org/ oecd/display.asp?sf1=identifier s&st1=9789264052741 )

Portugal 0 1870 1913 1920 1937 1960 1980 1990 2000 2010 2013
Anos

Notas: (1) A mdia diz respeito aos seguintes pases: Austrlia, ustria, Canad, Frana, Alemanha, Itlia, Irlanda, Japo, Nova Zelndia, Noruega, Sucia, Sua, RU e EUA. (2) A fonte para os valores de 1870 a 1980, referentes mdia, Alemanha, EUA, RU e Sucia foi Tanzi e Schuknecht (2000). Os valores mais recentes foram obtidas no Economic Outlook da OCDE. Licenciatura em Direito 12 (3) As fontes para Portugal foram Santos, J. Albano (1984) para 1960 e Economic Outlook da OCDE para os restantes anos.

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O perodo at 1 G.M.: o domnio do laissez-faire

Os economistas clssicos defendiam um Estado com funes econmicas mnimas: defesa nacional, policiamento e administrao. No final do sc. XIX, o pensamento clssico foi desafiado pelas ideias marxistas. A percentagem mdia dos gastos pblicos no PIB aumentou lentamente entre 1870 (10.7%) e a 1 G.M. (11.9% em 1913).
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O perodo entre as Guerras: o fim do laissez-faire

A 1 G.M. fez aumentar bastante os nveis mdios de gastos pblicos. At Grande Depresso de 1929-33 dominava a crena na capacidade de auto-regulao dos mercados.
O PNB americano aumentou 62% de 1914 a 1929. Em Novembro de 1928, o Presidente Robert Hoover exprimia da seguinte forma o sentimento de otimismo da poca: Ns, na Amrica, estamos hoje mais perto do triunfo final sobre a pobreza do que em qualquer perodo anterior da histria de qualquer Nao.
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O perodo entre as Guerras: o fim do laissez-faire

O ndice da Bolsa de Nova-York passou de 100 em 1926 para 216 em 1929. A febre especulativa terminou em 24 de Outubro de 1929, a chamada Quinta-feira negra, com uma avalanche de vendas que inundou as Bolsas.

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O perodo entre as Guerras: o fim do laissez-faire

Percentagem de desempregados relativamente populao activa:
Ano 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 Reino Unido 5,9 9,3 12,6 13,1 11,7 9,9 9,2 7,9 6,7 8,1 Alemanha 5,9 9,5 13,9 17,2 14,8 8,3 6,5 4,8 2,7 1,3 E.U.A. 3,1 8,7 15,8 23,5 24,7 21,6 20,0 16,8 14,2 18,9

O perodo entre as Guerras: o fim do laissez-faire

No entanto, continuava a dominar a ideia de que o melhor Governo o que menos governa. A diminuio dos salrios era encarada como um importante passo para a retoma do crescimento.

Fonte: LON, P. (1982), A Ruptura dos Anos 30 in Histria Econmica e Social do Mundo, vol. V, tomo II, S da Costa Editora, Lisboa, p. 284.
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O perodo entre as Guerras: o fim do laissez-faire

A ideia de que a economia possua uma capacidade de auto-regulao foi posta em causa pela crueza dos factos. John Maynard Keynes revolucionou o pensamento econmico:
A causa da crise reside no facto da procura agregada estar deprimida, fundamentalmente na componente de investimento; A soluo para a crise exige a interveno do Estado atravs de polticas oramentais expansionistas.

O perodo entre as Guerras: o fim do laissez-faire

A Grande Depresso gerou uma onda de polticas governamentais expansionistas.
A eleio de Franklin Roosevelt para Presidente dos E.U.A. em 1933, determinou um novo rumo para a poltica econmica com a implementao do New Deal.

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O perodo entre as Guerras: o fim do laissez-faire

Em meados dos anos 30 as despesas militares aumentaram devido ameaa de Hitler, o que tambm contribui para o aumento das despesas pblicas nos pases Europeus. Em 1937, o peso das despesas pblicas no PIB tinha aumentado para cerca de 22.8%.
Parte deste aumento se deveu reduo do PIB causada pela Grande Depresso.

O perodo at 1980: a influncia crescente do Keynesianismo

O perodo posterior II G.M., e particularmente o perodo entre 1960 e 1980, foi marcado por polticas de gastos muito ativas. Musgrave (1959) em The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy, descreveu as funes que um Estado moderno deveria ter:
promoo de uma eficiente afetao dos recursos econmicos, promoo da equidade e estabilizao da economia.

Keynes (1936), na sua Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, forneceu as ferramentas necessrias para a estabilizao da economia.
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O perodo at 1980: a influncia crescente do Keynesianismo

Galbraith (1958) em The Affluent Society, defendeu uma maior interveno pblica ao nvel da educao, pesquisa bsica, controlo da poluio e combate fome. Foram desenvolvidas tcnicas de avaliao dos programas pblicos e dos oramentos. Foram eliminadas algumas restries legislativas s polticas

O perodo at 1980: a influncia crescente do Keynesianismo

Entre 1937 e 1960, os gastos pblicos, em percentagem do PIB, aumentaram a uma taxa relativamente lenta e a maior parte do aumento deveu-se a despesas em defesa. O rpido aumento entre 1960 e 1980 notvel:
os pases j no estavam em guerra, no havia depresso e os desenvolvimentos demogrficos eram favorveis s finanas pblicas.

expansionistas e, em muitos pases europeus, passou a aceitar-se os direitos de bem-estar como direitos constitucionais.
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O perodo at 1980: a influncia crescente do Keynesianismo

Esta expanso reflecte sobretudo, uma mudana na viso do papel do Estado.
Os anos 60 e 70 representaram o auge do Keynesianismo. Este foi tambm o perodo em que os sistemas bsicos de segurana social adquiriram as caractersticas do Estado de bem-estar.

O perodo at 1980: a influncia crescente do Keynesianismo

A mdia dos gastos pblicos como percentagem do PIB, passou de 28% em 1960 para 43% em 1980. A perspectiva normativa de como o Estado deve operar prevalecia sobre vises mais realistas de como o Estado actua na prtica.
A literatura das Escolhas Pblicas era ainda pouco expressiva.

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Anos 80 e seguintes: aumento do cepticismo face ao Estado

A partir dos anos 80 a maioria dos Estados tentou travar o aumento das despesas pblicas. A falha das polticas governamentais em resolver os problemas criados pela estagflao dos anos 70, foi acompanhada de estudos sobre os efeitos negativos do crescimento do Estado sobre o desempenho da economia:
A) Impostos que alterem os preos relativos distorcem as escolhas dos agentes econmicos, diminuem a eficincia econmica e causam perdas de bem-estar.
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Anos 80 e seguintes: aumento do cepticismo face ao Estado

B) medida que os Governos tomam em considerao situaes especficas dos agentes econmicos e os tratam de forma diferenciada aumenta o nmero de agentes que procura favorecimentos especiais. C) O governo tem menos informao sobre a eficcia da utilizao dos recursos pblicos do que a administrao que supostamente controla => desperdcio.

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Anos 80 e seguintes: aumento do cepticismo face ao Estado

D) Aumento da economia informal
Os impostos e a regulamentao estatal influenciam a escolha entre conduzir uma atividade na economia regular ou conduzi-la na economia paralela. A economia informal afeta negativamente a eficincia econmica: Aumenta as distores na economia. O Estado perde impostos e receitas de licenas. Podem ser tomadas decises erradas quanto s polticas pblicas por serem baseadas em estatsticas da economia formal. Os envolvidos na economia paralela esto a infringir a lei ou regulamentaes, caso sejam bem sucedidos so tentados a violar outras.
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Dimenso da Economia Informal nos pases da OCDE

em % do Produto Nacional Bruto
Pases da OCDE Austrlia Blgica Canada Dinamarca Alemanha Finlndia Frana Grcia Reino Unido Irlanda Itlia Mdia 1989/90 10,1 19,3 12,8 10,8 11,8 13,4 9,0 22,6 9,6 11,0 22,8 Mdia 1999/00 14,3 22,2 16,0 18,0 16,0 18,1 15,2 28,7 12,7 15,9 27,1 2012 9,8 16,8 11,5 13,4 13,3 13,3 10,8 24,0 10,1 12,7 21,6
Fonte: OCDE - Clculos de Schneider e Giles
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Pases da OCDE Japo Holanda Nova Zelndia Noruega ustria Portugal Sucia Suia Espanha EUA

Mdia 1989/90 8,8 11,9 13,0 14,8 6.9 15,9 15,8 6,7 16,1 6,7

Mdia 1999/00 11,2 13,1 12,8 19,1 9,8 22,7 19,2 8,6 22,7 8,7

2012 8,8 9,5 8,8 15,4 7,6 19,4 14,3 7,6 19,2 7,0

Definio estrita de economia informal

Anos 80 e seguintes: aumento do cepticismo face ao Estado

E) Corrupo
Atividades ilegais praticadas pelos trabalhadores do Estado. uma consequncia da existncia de Estado e do problema do principal - agente que a ele est associado.

2012 Corruption Perception Index

Rank Country 1 1 1 4 5 6 7 7 9 9 11 Dinamarca Finlndia Nova Zelndia Sucia Singapura Suia Austrlia Noruega Canad Holanda Islandia CPI 90 90 90 88 87 86 85 85 84 84 82 Rank Country 30 33 33 33 69 72 94 123 150 157 174 Espanha Buto Portugal Porto Rico Brasil Itlia Grcia Moambique Guin-Bissau Angola Somlia CPI 65 63 63 63 43 42 36 31 25 22 08

F) As polticas pblicas esto sujeitas a ciclos eleitorais

Efeitos partidrios: os partidos no poder tentam favorecer os grupos da populao que os elegeram. Efeitos oportunistas: na vspera das eleies os governantes adotam medidas eleitoralistas com o objetivo de serem reeleitos.
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Fonte: Transparency International (http://cpi.transparency.org/cpi2012/)

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Anos 80 e seguintes: aumento do cepticismo face ao Estado

Ao nvel poltico, nos anos 80, dominava a ideia de que os governos deveriam ser menores. Desde os anos 80 que se assiste a tentativas de travar o aumento das despesas pblicas. Com algumas excees, poucos pases conseguiram at agora reduzir substancialmente o envolvimento estatal. Os valores para 2013 indicam que a mdia do peso das despesas pblicas no PIB se manter ao mesmo nvel de 1980 (43%).
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Sc. XXI ?
Turbulncia nos mercados financeiros. Os Bancos Centrais foram obrigados a intervir para evitar a rutura do sistema financeiro. Falha do mercado
Falta de regulao

A interveno do Estado necessria.

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September 2008

September 2008

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Sc. XXI ?
Turbulncia nos mercados financeiros. Os Bancos Centrais foram obrigados a intervir para evitar a rutura do sistema financeiro. Falha do mercado: falta de regulao A interveno do Estado foi necessria. Crise das dvidas soberanas Mudana de paradigma?
October 2008
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3.1.4 Desempenho e eficincia da despesa pblica

A despesa pblica um factor importante para a promoo do crescimento econmico e do bem-estar social. No entanto,
necessria uma escolha criteriosa das despesas a realizar dadas as consequncias negativas que esta tambm poder ter sobre a economia e dever ser tida em ateno a sustentabilidade das finanas pblicas.

3.2. Escolha colectiva e comportamento do sector pblico

3.2.1. O problema da escolha colectiva 3.2.2. Dificuldades na revelao da procura 3.2.3. Burocracia 3.2.4. Lbis Patologias do lado da oferta Patologias do lado da procura

A composio da despesa pblica importante

os recursos pblicos devem ser canalizados para as rubricas de despesa mais produtivas.
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3.2.5. Ciclos poltico-econmicos

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3.2.1. O problema da escolha colectiva

Na realidade as polticas pblicas no so escolhidas por um planeador social benevolente que vive indefinidamente. Democracia direta:
So os prprios interessados a decidir.
Como agregar as escolhas individuais numa escolha nica do grupo? necessrio um mecanismo de deciso coletiva que balanceie interesses individuais heterogneos.
O mecanismo de deciso adotado afeta as polticas escolhidas.
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3.2.1. O problema da escolha colectiva

Democracias representativas:
Quando o nmero de eleitores elevado, necessrio delegar a capacidade de tomar decises colectivas num grupo mais restrito de indivduos Os eleitores escolhem os seus representantes que por sua vez escolhem as polticas. Como escolher os representantes? Os representantes no tm necessariamente as mesmas preferncias sobre as polticas que os eleitores que os elegeram.

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3.2.1. O problema da escolha colectiva

Todos os mecanismos de escolha colectiva envolvem regras de votao:
Quem tem direito a voto?
Estas regras determinam os eleitores com base em caractersticas identificveis.

Introduo do direito de voto para as mulheres

Nova Zelndia - 1893 Austrlia 1901 Finlndia 1906 Noruega 1913 Dinamarca 1915 R.U. -1918 (+30 anos) Alemanha -1918 Pases Baixos - 1918 Rssia 1918 ustria 1918 Blgica 1919 E.U.A. 1920 Sucia 1921 Espanha 1931 Frana 1945 Itlia - 1945 Grcia 1952 Suia 1974 Datas indicativas
O processo de obteno de direitos para as mulheres foi demorado e complexo.

As preferncias dos indivduos excludos da votao no so tidas em considerao.

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Portugal: Em 1931 as mulheres com estudos superiores ou secundrios obtiveram o direito de voto. S a partir de 1974, com a queda da ditadura se pode falar propriamente em voto feminino.

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3.2.1. O problema da escolha colectiva

Todos os mecanismos de escolha colectiva envolvem regras de votao:
Quem tem direito a voto? Que propostas vo ser submetidas a votao?
Que propostas podem ser votadas? Qual a ordem de votao das propostas? A importncia da ordem de trabalhos ilustrada com o problema das maiorias cclicas. Que alteraes podem ser feitas s propostas e o que acontece s propostas rejeitadas?
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3.2.1. O problema da escolha colectiva

Todos os mecanismos de escolha colectiva envolvem regras de votao:
Quem tem direito a voto? Que propostas vo ser submetidas a votao? Que informao pode ser transmitida quando se processa a votao?
A informao disponibilizada aos eleitores tem impacto na escolha colectiva. Admitindo informao assimtrica sobre os efeitos de uma medida, diferentes regras de deciso podem dar incentivos diferentes aos indivduos melhor informados para revelarem a informao.

Como se determina a proposta vencedora?

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3.2.1. O problema da escolha colectiva

Como se determina a proposta vencedora?
Regra da unanimidade
Cada indivduo tem poder de veto. Vantagem: a nica regra que garante que ningum fica pior com a proposta aprovada. Inconvenientes: O processo de deciso tende a ser moroso, especialmente se estivermos perante uma comunidade com muito elementos e com gostos heterogneos. Encoraja comportamentos estratgicos, a soluo depende da capacidade negocial de cada jogador.

3.2.1. O problema da escolha colectiva

Entre estes dois extremos existem outras regras:
Maioria relativa:
ganha a proposta que tiver mais votos que todas as outras.

Maioria absoluta:
para que a proposta seja vencedora tem que ser aprovada por mais de metade dos votantes.

Maioria qualificada:
para a aprovao da proposta necessria uma maioria mais exigente que a maioria absoluta (ex. 2/3 ou ).

A regra da unanimidade ope-se ditadura em que um s indivduo dita a sua vontade.

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A escolha entre regras alternativas requer o estudo das suas propriedades.

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3.2.2. Dificuldades na revelao da procura

A proviso pblica de um bem pblico puro, em geral, no completamente eficiente. Qual a estrutura de impostos que leva escolha da quantidade eficiente?
P

3.2.2. Dificuldades na revelao da procura

Para definir a estrutura de impostos que leva ao resultado eficiente necessrio conhecer as procuras individuais.
Tributao de Lindhal: o nvel de impostos est positivamente relacionado com as avaliaes declaradas.

O esquema de tributao de Lindhal

Cada indivduo paga taxas-preo constantes por unidades sucessivas do bem pblico e de valor marginal igual ao benefcio marginal que retira da ltima unidade que consome. A quantidade g* escolhida por unanimidade. tC tA
tB

CMg = CMd

Se solicitarmos aos indivduos que revelem as suas procuras estes tero incentivos para as subavaliarem. O incentivo para andar boleia tanto maior quanto maior o
g* = gA = gB = gC
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nmero de pessoas envolvidas.

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3.2.2. Dificuldades na revelao da procura

S com uma estrutura de impostos exgena (definida antes de se conhecerem as preferncias do indivduos) se conseguir fazer com que os indivduos revelem honestamente as suas preferncias. MAS se a estrutura de impostos for exgena no ser possvel obter a soluo eficiente.

3.2.3. Burocracia
Algumas diferenas entre o sector pblico e o privado:
Os projetos pblicos no tm objetivos to definido como nos projetos privados. No existe, muitas vezes, uma fonte alternativa de oferta dos bens e servios fornecidos pelo Estado. O gestor de uma departamento pblico no est to preocupado com a possibilidade do seu departamento falir. Ao nvel dos trabalhadores:
mais fcil ser despedido no sector privado que no pblico. Relao mais forte entre produtividade e remunerao no sector privado.
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3.2.3. Burocracia
O modelo de Niskanen:

3.2.3. Burocracia

A comunidade no est em condies de julgar a eficincia com Admite que o burocrata controla, s ele, a oferta de determinado bem pblico (g) cujo output funo dos recursos usados (x). A funo produo conhecida pelo burocrata, que organiza o processo produtivo, mas no pelos demais indivduos. As preferncias do burocrata:
Como qualquer outro indivduo o burocrata retira benefcios do bem g mas tambm retira utilidade da organizao do processo produtivo.

que o burocrata realiza o processo produtivo.

No conhece X, nem a funo de produo, apenas observa g e a restrio oramental apresentada pelo burocrata,

O comportamento burocrtico introduz uma presso no sentido da expanso da proviso pblica acima da quantidade eficiente.

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3.2.4. Lbis
Democracias representativas:
Os eleitores escolhem os seus representantes que por sua vez escolhem as polticas.
Os representantes no tm exatamente as mesmas preferncias sobre as polticas que os eleitores que os elegeram. As questes da informao assumem um papel relevante.

3.2.5. Ciclos poltico-econmicos

INFLUNCIA DO RESTO DO MUNDO EVOLUO DA ECONOMIA FACTORES NO ECONMICOS

POLTICA ECONMICA MODELOS DE CICLOS POLTICO ECONMICOS

ELEIES FUNES POPULARIDADE/VOTO

Surgem grupos de presso (lbis) que procuram influenciar as decises legislativas e os resultados eleitorais.
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AUTORIDADE DE POLTICA MONETRIA

GOVERNO
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3.2.5. Ciclos poltico-econmicos

Modelos de polticos oportunistas
No curto prazo, verifica-se um ciclo econmico associado ao ciclo poltico. Antes das eleies os governantes sinalizam a sua competncia atravs da manipulao das variveis de poltica econmica Os eleitores premeiam este comportamento porque a economia est em expanso pouco antes das eleies. Nos perodos seguintes, os excessos cometidos antes das eleies so corrigidos. No longo prazo, o comportamento oportunista aumenta a inflao mdia sem ganhos no emprego.
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3.2.5. Ciclos poltico-econmicos

Modelos de ideologia
Uma vez no poder, os partidos adotam medidas que favorecem os seus eleitores. Os resultados macroeconmicos esto sistematicamente

relacionados com a ideologia dos partidos no poder:

aos governos de esquerda esto associadas taxas de desemprego (inflao) mais baixas (elevadas) que aos de direita.
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