KARL LOEWENSTEIN

TEORIA DE LA CONSTITUCION
Traduccion y estudio sobre la obra por ALFREDO GALLEGO ANABITARTE
Prof esor ayudante de la Facultad de Dere( ho en la Universidad de Madrid

EDITORIAL ARIEL
BARCELONA

CAPITULO III LOS TIPOS DE GOBIERNO EN LA AUTOCRACIA

LA CLAVE PARA LA CLASIFICACION DE LOS TIPOS DE GOBIERNO

En los capitulos precedences se ha puesto la base con la cual se puede ahora abordar la investigation de los elementos que diferencian los diversos tipos de gobierno que, a lo largo de la historia, han aparecido en el marco de los dos sistemas politicos de la autocracia y del constitucionalismo. Como clave senTira la distinciOn entre distribution y concentracion del ejercicio del poder politico. El sistema politico de la autocracia se caracteriza por la existencia de un Utile detentador del poder cuya competencia abarca la funcion de tomar la decision politica fundamental, asi como su ejecuciOn, y que ademas esta Libre de cualquier control eficaz. En oposiciOn a esto, el constitucionalismo presenta un sistema politico en el cual coexisten diversos e independientes detentadores del poder que cooperan en la formaci6n de la voluntad estatal. En la ordenacion especifica de los dispositivos para el interjuego y la coordination de los diferentes detentadores del poder en la decision politica, la ejecucion de dicha decision y el control politico, proceso este que conduce a la formaciOn de la voluntad estatal, yace el criterio diferenciador de los diversos tipos de gobiernos constitucionales. Sin embargo, es necesario tener bien claro que pese al caracter fundamental de la dicotomia de los sistemas politicos, tanto autocracia como qconstitucionalismcm son conceptos genericos. Dentro de cada uno de es tos sistemas se producen considerables variaciones en la configuraciOn del orden del poder, que estara cada vez determinado por la tradiciOn national de la correspondiente sociedad estatal y por el clima sociopolitico de un determinado periodo histOrico. La distincion se complica todavia mas por la existencia de situaciones transitorias y configuraciones intermedias, fenomeno que ha dado lugar a que se desarrolle una especie

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de simbiosis entre ambos sistemas: un sistema politico toma prestado instituciones y tecnicas que en si pertenecen al otro sistema. Pero aun teniendo en cuenta estas formas mixtas y combinaciones, el numero de los tipos basicos de gobierno dentro de cada uno de ambos sistemas politicos es sorprendentemente pequefio. En medio de todas las dificultades con las que se enfrenta desde hace una generaci6n la democracia constitucional y debido al actual resurgir de la autocracia, se suele olvidar con facilidad que durante el period() ms largo de la historia ha existido un orden del dominio en el cual los destinatarios del poder se sometian incondicionalmente al dominio indiscutido del correspondiente detentador del poder. Periodos en los cuales los destinatarios del poder poseyesen una relativa libertad para determinar su propio destino politico, han sido raros y de corta duraci6n. La comunidad hebrea bajo la ley de Dios, la gloria y el esplendor de la democracia griega y la virtud civica, consciente de la legalidad, de la Republica romana fueron solo islas en la corriente del poder estatal absoluto. Posteriormente, el absolutismo, segan el modelo del imperio romano y bizantino, se extendi6 sobre toda Europa para durar largos siglos, interrumpido solamente por el constitucionalismo oligarquico localizado en ciertas ciudades italianas y en Europa occidental. La autocracia del Unico detentador del poder fue, pues, la tipica forma del dominio en Europa hasta que a traves de una concatenacion milagrosa de incentivos politicos, economicos y religiosos se produjo el constitucionalismo Modern en la Inglaterra puritana. De aqui, se extendi6 primero al Nuevo Mundo, despues a Francia, y posteriormente al resto de Europa occidental. Fuera -de Europa occidental y de America, la autocracia permaneci6 como la forma exclusiva del dominio hasta nuestros dias, en los que ha tenido que retirarse ante el carro triunfal del constitucionalismo sobre todo el globo terrestre. Si negativamente, la autocracia se caracteriza por la ausencia de una distribucion del poder entre diversos e independientes detentadores del poder, y positivamente por la concentracion de la totalklad del poder en las manos de un solo detentador, libre de cualquier limitacion constitucional, deberia resultar facil identificar un sistema autocratic con la ayuda de este criterio. Aunque sus diferentes formas de aplicacion parecen operar con los mismos o parecidos dispositivos del poder, la (cautocracia es solo un concepto general; sus subdivisiones, es decir, los tipos de gobierno propiamente dichos, estan determinados por el telos ideologic sobre el que se basa el monopolio del poder de su Unico detentador. No serviria, pues, a una clasificacion Util el agrupar bajo el mismo concepto de Estado autocratic el cesaropapismo de Bizancio, la teocracia budista en el Tibet y el Tercer Reich de Hitler, todas ellos sin duda alguna estructuras autocraticas. Sus fines ideolOgicos y sus medios de gobernar son

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tan diferentes que no cabe someterlos a una categoria Unica. Ademas, en nuestra epoca, en la que todos los detentadores del poder afirman el principio de que la legitimidad de todo dominio se deriva exclusivamente de la voluntad del pueblo, se ha introducido un nuevo rasgo en el repertorio politico: la autocracia encubre su estructura autocratica detras de unas pretendidas instituciones y tecnicas constitucionales. Como lo exige el clima ideologico de nuestro tiempo, se pagard el correspondiente tributo al constitucionalismo en forma, esta vez, de mera confesiOn formal; pero en realidad la autocracia es su completa negation. Este oscuro mimetismo dificulta la identificaci6n a prima facie de un sistema politico como autocratico y exige siempre la penetraciOn en su efectivo proceso del poder.

REGIMEN AUTORITARIO Y REGIMEN TOTALITARIO

Dificilmente se puede encontrar un concepto politico que haya tenido una significaciOn verbal tan equivoca y mayor semantica casuistica que el concepto de autocracia. Diversas designaciones se intercambian segun la epoca: dictadura, derivado de la clasica concentration del poder en el caso de un gobierno de crisis en la Roma republicana; 1 despotismo y tirania, ambas designaciones usadas como juicios de valor que se refieren ms a la ausencia del Estado de derecho que a la existencia de determinadas instituciones gubernamentales; Estado policia, porque una moderna autocracia solo se puede mantener a base de un regimen de fuerte coaccion; y, finalmente, totalitarismo o autoritarismo, que se emplean frecuentemente como sinonimos. La mayor parte de estas designaciones son de caracter descriptivo emocional. Sin embargo, para una clasificaciOn cientifica2 de los Ordenes autocraticos, la distinciOn entre tipos totalitarios y autoritarios es esencial y
1. Cfr. el atil resumen de CLINTON L. ROSSITER en Constitutional Dictatorship (Princeton, N: J., 1958), pag. 15 y ss. 2. El desaparecido FRANZ L. NEUMANN, emprendiO este intento en sus Notes on the theory of dictatorship, publicado en The Democratic and the Authoritarian State (Glencoe, Ill., 1957), pag. 233 y ss. Su investigation se bas6 en primera Linea en la distincion entre dos grandes categorias, esto es, la dictadura cesarista y la dictadura totalitaria, aunque tratO tambien de pasada la dictadura constitutional romana y la monarquia absoluta. Pero aunque le hubiese lido posible dar una elaboration definitiva a sus Notes, es improbable que su clasificaciOn hubiese alcanzado la necesaria totalidad y matizaciOn, ya que no distinguiO entre los tipos totalitarios y autoritarios. Prescindiendo de esta falta, muchas de sus conclusiones sacadas del material hist6rico corren paralelas con las concepciones del autor de estas lineas. NORMAN L. STAMPS, Why Democracies Fail (Notre Dame, Ind., 1957), pag. 16 y ss., distingue entre dictaduras monarquicas, militaristas y de partido, y sefiala tambien, acertadamente (pag. 22), que en absoluto todas las oclictaduras deben ser calificadas de fascistas. 3. La distincion fue usada por nrimera vez por KARL LOEWENSTEIN, Brazil under Vargas (Nueva York, 1942), pag. 399 y ss., para establecer que el regimen de Vargas no fue ni fascista ni totalitario. De forma semejante, HERBERT L. MATTHEWS Ilega

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El regimen autoritario. El concepto autoritario caracteriza una organizacion politica en la cual un Unico detentador del poder una sola persona o dictador, una asamblea, un comite, una -junta o un partido-monopoliza el poder politico sin que les sea posible a los destinatarios del poder una participaciOn real en la formacion de la voluntad estatal. El Unico detentador del poder impone a la comunidad su decision politica fundamental, esto es, la dicta a los destinatarios del poder. El termino ' autoritario se refiere ms a la estructura gubernamental que al orden social. En general, el regimen autoritario se satisface con el control politico del Estado sin pretender dominar la totalidad de la vida socioeconornica de la comunidad, o determinar su actitud espiritual de acuerdo con su propia imagers. La exclusion de los destinatarios del poder de la participaciOn en el proceso politico no es incompatible con la existencia de otros organos estatales junto al supremo detentador del poder, especialmente de una asamblea o de tribunales. Pero es caracteristico del regimen autoritario que estos organos separados, o biers estan sometidos al control total del Anion detentador del poder, o en caso de conflicto con este estan obligados a ceder. Este tipo de organizacion autoritaria, formaliza casi siempre su configuraciOn del poder en una constituciOn escrita, cuyas normas, como se ajustan a la configuracion hecho del poder, son observadas realmente. Tampoco es incompatible este sistema politico con el respeto a los principios del Estado de derecho tal como estan articulados en la constitucion. Los derechos a la vida, libertad y propiedad de los destinatarios del poder estan asegurados, mientras no entren en colisiOn con el objetivo y el ejercicio del poder politico. El Estado anormativo0 coexiste con el Estado de prerrogativa.4 El regimen autoritario posee siempre una ideologia ninguna sociedad estatal puede existir sin tal autojustificaciOn moral o intelectual aunque la mayor parte de las veces ni estard consistentemente formulada, ni sera ejecutada en todas sus consecuencias. La ideologia estatal se limitard, en el mayor 'turner de casos, a defender y justificar la configuraci6n del poder existente como estructura determinada por la tradicion, o como la ms apropiada para el bitn de la comunidad. La ideologia quiza ms general y corriente de los modernos regimenes autoritarios es el nacionalismo. Historicamente, la forma autoritaria de gobierno es un tipo muy importante de la organizacion politica. Se la encuentra por una parte en el period de transicion del absolutismo monarquico a la democracia constitucional y, por otra parte, en ese proceso regresivo del Estado consa la conclusion en su Report of Spain, ID (New York Times, 17 de septiembre de 1956): a pesar de estos hechos Espafia no es un pais totalitario, sino autoritario. 4. Esta dicotornia esencial fue expuesta por ERNST FRAENKEL en su analisis del regimen nazista, The Dual State (Nueva-York, 1941).

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titucional a. la hegemonia del poder ejecutivo que se ha producido en nuestra epoca. En estos casos aparece lo que anteriormente se designo como el caracter sincretico o simbiotico), de las formas de gobierno; por ejemplo, la monarquia legitimistao constitucionalmente limitada de la Carta francesa de 1814 retuvo, debido a su situacion en la encrucijada histOrica, caracteres autocraticos de la estructura del poder propia del ancien regime, mientras que al mismo tiempo se tuvo que inclinar ante las experiencias constitucionales de la precedente RevoluciOn francesa. La forma del Estado autoritario representa un importante lazo de union en la evoluciOn del Estado autocratic al Estado constitucional. Este tipo ha servido de modelo, practicamente, para todas las monarquias constitucionales hasta que estas mismas se han transformado en monarquias parlamentarias; su estructura se ha mantenido en algunos Estados en Alemania y en los Balcanes hasta el 'final de la primera guerra mondial y, ocasionalmente, hasta epoca posterior. Otra version ha sido el Reich de Bismarck, un regimen fundamentalmente autoritario aunque camufladO bajo una fachada de instituciones y tecnicas democraticas. El Kaiser nombraba y destituia discreciorlalmente al canciller del Reich sin estar ligado o influido por el apoyo u hostilidad que el gobierno pudiera recibir del Reichstag (Parlamento) elegido democraticamente. El Kaiser y su canciller detentaban el monopolio de la decisi6n politica sin estar sujetos a un control a traves del Parlamento o del electorado. El Reichstag no podia destituir de su cargo at canciller retirandole su confianza, y no era consultado para la iniciativa de la decision politica, ni participaba en ella. No existian verdaderos partidos gubernamentales o de oposiciOn. El gobierno parlamentario era evitado deliberadamente. La dinamica de los partidos era ca6tica y no tenia objetivo, y el canciller disponia de mayorias ad hoc, constituidas por cambiantes coaliciones de partidos, para transformar en actos legislativos la decisiOn politica tomada previamente por el. El dominio del emperador permaneci6 autoritario hasta el final del Segundo Reich es decir, hasta la derrota de 1918, sin darse una efectiva participacion de los destinatarios del poder en el proceso del 'poder mismo. Los regimens autoritarios caracterizan tambien esa evolucion regresiva de una democracia completamente articulada a un neoabsolutismo; se extendieron, tras finalizar el veranillo de San Martin de las democracias constitucionales en los afios veinte, sobre toda Europa con los ms diversos disfraces, la mayor parte de las veces como variantes del neopresidencialismo. Seran estudiados ms adelante.
5. V. JOHN A. HAWGOOD, Modern Constitutions, desde 1787 (Nueva York, 1939). pag, 93. Esta obra es una verdadera mina de informaciones sobre los contactor y reciprocas influencias en la historia del Estado constitucional. 6. Vid. infra, pag. 84 y ss.

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El regimen totalitario. En oposicion al autoritarismo, el concepto de totalitarismo hace referencia a todo el orden socioeconomic y moral de la dinamica estatal; el concepto, pues, apunta ms a una conformacion de la vida que al aparato gubernamental. Las tecnicas de gobierno de un regimen totalitario son necesariamente autoritarias. Pero este regimen aspira a algo ms que a excluir a los destinatarios del poder de su participaciOn legitima en la formaci6n de la voluntad estatal. Su intention es modelar la vida privada, el alma, el espiritu y las costumbres de los destinatarios del poder de acuerdo con una ideologia dominante, ideologia que se impondra a aquellos qUe no se quieran someter libremente a ella, con los diferentes medios del proceso del poder. La ideologia estatal vigente penetra hasta el Ultimo rinc6n de la sociedad estatal; su pretension de dominar es total. Es evidente que un Estado totalitario solo puede operar por medio de la orden y de la obediencia. El instrumento ms importante para imponer la conformidad con los principios ideolOgicos es el aparato omnipresente y omnisciente, que garantiza la seguridad del rgimen y acaba con cualquier resistencia potencial. For necesidad interna, el Estado totalitario es un Estado policia; de ahI que corrientemente se equiparen ambos conceptos. Otro elemento indispensable del ejercicio del dominio es el partido unico, que opera no solo como el voluntario aparato policiaco sobre la base ms amplia, sino tambien como el instrumento que dirigido por el Estado servird para adoctrinar, coordinar e integrar ideologicamente a la comunidad politica. La diferencia entre los modernos Estados totalitarios y las historicas formas de la autocracia yace en el partido unico. El circuito cerrado del poder corresponds a la estructura totalitaria de la sociedad estatal. La exclusividad tiranica de la ideologia oficial del Estado no permite la libre circulation de otras ideologias ni la competencia con ellas. Los ejemplos ms notables del totalitarismo modern son el fascismo italiano, el nacionalsocialismo en Alemania, y el comunismo en la 'URSS, en los paises satelites que son designados oficialmente como democracias populares yen la China comunista. Sus instituciones politicas y tecnicgs gubernamentales de coaccion ideolOgica son demasiado conocidas, y no necesitan ser expuestas. Sin embargo, el concepto totalitario debe ser usado con cuidado. Su validez esta limitada a aquellas conformaciones del proceso politico en las cuales los detentadores del poder imponen a los destinatarios del poder una determinada ideologia. Si la ideologia estatal dominante es aceptada incondicionalmente y sin resistencia por los destinatarios del poder --en virtud de la tradition, o por creencias religiosas u otros motivos de consentimien to tiicito--, el regimen politico podra ser materialrnen Le totalitario, pei o le faltara el elemento esencial de una coaccion

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deliberada y planeada. Por esta razOn determinadas autocracias de la Antigiiedad no caen dentro del concepto totalitarioD, ya que el telos de la sociedad estatal y el mato de los controles sociales estaban tan enraizados en las representaciones de los destinatarios del poder, que no era necesario un mecanismo continuado de coacci6n. El Egipto de los faraones puede representar este caso: con su economia de planificaciOn estatal, imprescindible en virtud de las inundaciones anuales del Nilo, con su dedication al culto de los muertos, con su divinizacion del dominador como encarnaciOn del ms alla, la sociedad egipcia era esencialmente totalitaria, y, sin embargo, no se le puede aplicar dicha designacion, dado que el mecanismo coactivo se habia integrado de tal manera en los usos de la comunidad, que habia dejado de ser considerado como tal por los destinatarios del poder, los cuales no ofrecian ya ningtin tipo de resistencia. Durante un period() de casi tres mil atios no hay ningun dato que permita hablar de una revoluciOn de las masasD. La misma situation de total sometimiento de los destinatarios del poder bajo sus dominadores religiosos o seculares se presenta en todas las civilizaciones americanas precolombinas. La reciente suposicion segian la cual el misterio delrepentino hundimiento de los Estados magas fue debido a una rebelion popular contra el dominio de la clase sacerdotal,' es muy poco probable desde el punt de vista de historia universal. Por otra parte, el absolutismo de indiscutible cuno autocratic y autoritario de la Roma imperial, de Bizancio y de los reyes y dominadores medievales, no satisface los requisitos totalitarios. El telos de la sociedad estatal era aceptado sin resistencia tanto por parte de los detentadores como por parte de los destinatarios del poder, y estaba tan profundamente incrustado en la tradiciOn, que no necesitaba ni ser popularizado por una formulaciOn ideologica expresa, ni un determinado aparato coactivo. La autoridad secular y el monopolio espiritual de la Iglesia catolica se complementaban; la religion era un instrumento de gobierno, y el gobierno era un instrumento de la religion. El Galileo fue tan revolucionario para el emperador romano, como ms tarde Savonarola lo fue para el Estado que protegia el dominio tinico de la Iglesia catOlica. Fue la Reforma la que cre6 la figura de un disidente legitimo que, inspirado por la nueva ideologia de autodeterminacion espiritual y secular, proclamo como un derecho inalienable del hombre la pusibilidad de separarse, cuando su conciencia se lo exigiese, de las ideologias oficiales, tanto religiosas como seculares. El totalitarismo moderno con su poderoso aparato de coaccion y unification solo podra ser debidamente va7. SyLvAxus GRISWOLD MORLY, The Ancient Maya!: (tercera ediciOn revisada por GEORGE W. BRA1NFRD; Standford University, Calif., 1956), pug. 438 y ss.; y J. R.F.ti) S. THOI~APSON, The Maya Civilization (Norman, Okla., 1954), pug. 84 y ss.

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lorado al ser medido por la norma que afirma el derecho a pensar de otra manera y, por lo tanto, el derecho de resistencia. Aquel que se esfuerce en analizar la realidad del proceso del poder no encontrard ninguna dificultad insuperable para distinguir el regimen autoritario del totalitario. En la mayor parte de los casos el criterio yace en existencia o ausencia de una ideologia oficial del Estado. Casi todos las autocracias del pasado y muchas del presente se conforman con el ejercicio autoritario del poder y esto en virtud de las ms diversas razones, aunque frecuentemente en virtud de una sola, la de poseer y gozar del poder y no intentan nunca imponer por coaccion la ideologia estatal dominante a la masa de los destinatarios del poder. Ni el regimen autoritario de Napoleon, ni el de su sobrino, como tampoco el dominio de Bismarck presentan rasgos totalitarios; estas conformaciones politicas contaron con la aprobaciOn casi unanime de los destinatarios del poder, o, por lo menos, parecian a la 'mayor parte de ellos aceptables y soportables. Casi todos los regimenes autoritarios contemporaneos Pilsudski en Polonia, Vargas en Brasil y el grupo de gobiernos de caudillaje en el ambiente de Iberoamerica carecen totalmente de ideologias oficiales estatales o estas son artificiales, &biles o ineficaces como en la Argentina de Peron. Aun en el caso de que se den las ms favorables condiciones de un control estatal sobre los medios de comunicaciones de masas, el montaje de una es tructura totalitaria <integral>> se presenta como una tarea dificil de llevar a cabo. Seria necesario una ideologia particularmente virulenta y seductiva, asi como un medio politico y un clima espiritual favorable. Ciertas naciones pueden estar ms predispuestas al totalitarismo que otras. Los alemanes, rusos y chinos muestran ostensiblemente una predisposition nacional ms favorable al totalitarismo que por ejemplo los anglosajones con su espiritu pragmatic o los latinos con su escepticismo. El fascismo italiano no fue nunca ms que un delgado barniz sobre un cinismo nativo y un individualismo inextirpable. Y es mut posible que el totalitarismo integral se muestre tan solo como un pasajero episodio hist6rico. Aqui yace quiza la verdadera significaci6n para el futurO del proceso de desestalinizacion y liberaciOn que desde 1953 se esta abriendo paso aparentemente en la Rusia sovietica, asi como el profundo sentido tragic de la rebelion del pueblo htingaro de 1956. Probablemente es imposible congelar de una manera permanente la variedad de los impulsos humanos. La pesadilla de Orwell quedard ms bien como el desvario de un espiritu m6rbido. Finalmente, se puede plantear la cuestion sobre la posibilidad de un totalitarismo democratic, esto es, sobre si cabe liegar a la aceptaciOn unanime de la ideologia democratica por parte de los destinatarios del noder. La respuesta solamente puede ser negativa. Un intento en este

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sentido fue elnprendido por los jacobinos y que, pese a su completo fracaso, constituye uno de los episodios ms fascinantes de la historia politica moderna.8 La esencia de la forma de vida democthtica es la libre competencia de las ideologias y de las fuerzas pluralistas que las representan en un circuito abierto del poder, y la aprobacion otorgada coactivamente es una contradictio in adjecto con la democracia. TRES MODELOS DE AUTOCRACIA La monarquia absoluta La monarquia absoluta en el sistema de los Estados nacionales europeos- es el ejemplo clasico de la autocracia no totalitaria; su legitimation yacia en el derecho hereditario al trono de una determinada dinastia, que era reconocido sin resistencia por los destinatarios del poder. A este tipo de monarquia absoluta se le otorgaba una santificacion sobrenatural que quedaba reflejada en la fOrmula tipica de la realeza: qPor la gracia de Dioso) 9 Este tipo de dominio queda bien ejemplarizado por su realization politica ms influyente, la monarquia absoluta francesa de Luis XIV, famoso por su frase: l'Etat c'est mob), y de sus sucesores. La decisiOn politica y la ejecucion de dicha decisi6n eran monopolizadas por el rey como tank detentador del poder, que gobernaba y dominaba por encima de cualquier control de otros organos o del pueblo como un todo. El mecanismo del poder funcionaba con tal precisiOn que significativamente la Fronda fracas& mientras que la simultanea rebelion de los puritanos contra la restauraci6n del absolutismo real de los Estuardos acab6 con la derrota de la corona. Sin embargo, en teoria existia una cierta limitation constitucional del poder del rey Frances en las lois fondamentales du rovaume, en las cuales quedaba cristalizada la moral cristiana de la epoca; tambien, hasta cierto punto, en la pthctica se enfrentaba a los actos arbitrarios de la corona la resistencia de los tribunales en Paris y en las provincias los parlements. Estos tribunales detentaban el derecho consuetudinario de hacer ejecutables, a traves de su registro, los edictos y los decreios reales. Cuando rechazaban un decreto real por una pretendida violation de la coutume podian pre8. Cfr. la interesante investigation de J. L. TAL.Ntox, The Rise of Totalitarian Democracy (Boston, 1953). 9. La Unica monografia sobre la institution monarquica, todavia hoy de gran importancia, que ha aparecido en las ultimas decadas, es KARL LomExsrEtx, Die Monarchic im modernen Staat (Frankfurt am Main, 1952); en esta obra se intenta un analisis de orientation sociolOgica sobre los diferentes tipos de monarquia: absoluta, limitada constitucionalmente y partamentaria. Sobre el tema de la monarquia, dr. recientemente tambien C. NOR f1-103TE PARKISON, The Evolution of Political Thought (Boston, 1958), pag. 28 y ss.

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sentar al rey objeciones la remonstrance; al rey le qttedaba enton_ ces la posibilidad de ordenar el registro por medio de las lettres de jussion, y, en el caso de que el Tribunal mantuviese su punto de vista, podia acabar finalmente con dicha resistencia al hacerse llevar en una litera lit du justice-- al tribunal y ordenar el registro, ante lo cual los jueces ya no se podian oponer por ser el rey el creador del derecho.10 Pero ninguno de estos medios operO como una limitacion eficaz del po. der absoluto de los reyes, si bien contribuyeron a mantener despierto un sentido latente por el constitucionalismo. Para tomar la decision politica fundamental, el rey se servia de consejos constituidos por dignatarios designados discrecionalmente por el. Para la ejecuciOn de su decision politica que en una economia mercantilista dirigida estatalmente tenia que ser de importancia considerable contaba con una burocracia administrativa (intendants) con notable capacidad. La delegacion de algunas funciones en funcionarios o autoridades sometidos jerarquicamente no fue nunca lo suficientemente amplia para permitirles una participacion en el ejercicio del poder absoluto del rey. Justamente, contra este tipo de autocracia real se dirigio el ataque del constitucionalismo liberal. Frente a esto, en Alemania y en Europa oriental (Polonia y Hungria) la conformacion monolitica del absolutismo qued6 mitigada hasta un cierto punto y durante un cierto period por la estructura dualista de la sociedad estatal: el dominador compartfa su poder con los estamentos organizados (Stiindestaat) de la nobleza, del clero, de las ciudades y en Escandinavia-L de los campesinos. Pero al final del perfodo, estos elementos corporativos habian quedado sometidos en casi todos los sitios al absolutismo real.

El cesarismo plebiscitario de Napoleon El tipo de gobierno autoritario representado por Napoleon merece en este contexto una atencion especial por dos razones: su mecanismo institucional of rece una configuraciOn autoritaria del poder que t6cnicoadministrativamente no era menos eficiente que la del ancien regime, pero que sin embargo se oculto tras una fachada decorada cuidadosamente al estilo de la ideologia democratica de la anterior Revolucion francesa." El bonapartismo creO con esta habil onion el prototipo de la
10. Una reciente v excelente exposiciOn americana es la realizada por FRANKLIN FORD, Robe and Sword (Cambridge, Mass., 1953); la obra clasica francesa es la de ERN1:ST GLASSON, Le Parlement de Paris (2 vols., Paris, 1901). 11. Vid. KART LOEWENSTEIN, The Dictatorship of Napoleon the First, en South Atlantic Quarterly, XXXV (1936), pag. 298 y ss.; del mismo, Opposition and Public Opinion under the Dictatorship of Napoleork..the Firsto, en Social Research, IV (1937), pag. 461 y ss.

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autocracia moderna, habiendole marcado el camino la maxima de Sieyes segOn la cual la confianza debe venir de abajo, el poder, sin embargo, de arriba. Cuando el genio creador del Corso Hew!, a cabo su estructuraciOn estatal fue plenamente consciente de que el liderazgo politico es bas tante Inas que la mera mecanica del aparato gubernamental, y que la volonte generale solo podria autorrealizarse cuando recibiese una direccian unitaria. Para hacer aceptable un liderazgo autori tario a los franceses que haMan vivido la inolvidable experiencia de la Revoluci6n, Napoleon revistio el monopolio de tomar y ejecutar la decision politica con unas instituciones pseudodemocraticas en el proceso gubernamental, que ofrecian formalmente a los destinatarios del poder un poder distribuido y controlado, aunque materialmente no existia tal control. Bajo la constitucion del alio VIII (1799), que habia sido proyectada en sus rasgos fundamentales por Napoleon, fueron establecidos no menos de cuatro cuerpos representativos o asambleas. Las decisiones politicas fundamentales eran iniciadas por el primer consul y sus ministros en el marco del consejo de Estado, la institucion creada por Napoleon con ms exit y duracion. El Cuerpo legislativo (Corps legislatif ) deliberaba sobre las medidas legislativas que = le eran presentadas para ejecutar las decisiones polfticas, pero no le estaba permitido votar sobre ellas. Tras esto, el Tribunado votaba sobre los proyectos de ley sin poder a su vez discutirlos. Ms tarde, tras la eliminacion de ambas asambleas, el senado se convirtio en el instrumento exclusivo de Napoleon para la ejecuci6n de sus decisiones en forma de legislaciOn por medio de los senadoconsultos y en via administrativa. El, senado estaba compuesto por una cuidadosa seleccion de los partidarios del rgigen que el emperador habia malcriado y que despues, con un desagrade. . =lento absoluto, ofrecieron su ayuda para hundirlo. Se rindio tributo formal al principio de las elecciones, sagrado para la Revolucion, con un sistema electivo indirecto y extremadamente complicado. La lista nacional era la enspide de una piramide de elecciones escalonadas e indirectas que empezaban en su grado ms inferior con las listas electorales de los arrondissements, alas que seguian las listas de los departements; en un orden ascendente cada una de las listas contenia un decimo de los miembros de la anterior. La posibilidad de ser elegido para todas las asambleas legislativas dependia de la inscripciOn en la lista nacional, y la supresiOn de dicha lista en virtud de una orden del gobierno ponia fin automaticamente a la cualificacion para ocupar un cargo public. Los miembros del Cuerpo legislativo y del Tribunat eran designados formalmente por el Senado, pero practicamente lo eran por el primer consul, ms tarde emperador. Esta imagen del tipo ideal de una constituci6n autoritaria adornada con un disfraz democratic, necesita, sin embargo, ser completada. Justamente el mimero de los organos que participan en el proceso legis-

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lativo anulaba su eficacia. El poder estaba de tal manera distribuido, que se disolvia, se dispersaba y se evaporaba completamente. Las diversas asambleas, aisladas deliberadamente unas de otras, estaban confinadas a realizar una parte determinada del proceso legislativo, sin estar en situacion de poder coordinar sus funciones hasta el punto en que les hubiese sido posible controlar al -anico detentador del poder. La paralisis de un poder distribuido excesivamente dio riendas sueltas al liderazgo politico del emperador y a su plantilla de excelentes consejeros y funcionarios administrativos. La maquina funcionO tan.bien que ni las largas y prolongadas ausencias del emperador durante sus campafias por toda Europa perjudicaron su funcionamiento sin fricciones. Cuando Napoleon hubo justificado la confianza puesta en el por la nacion francesa a traves de sus exitos en la guerra y en la paz, manteniendo y consolidando las conquistas sociales y burguesas de la Revolucion francesa, el Tribunado que se habia mostrado ms refractario que las otras asambleas fue suprimido sin ms, y el Cuerpo legislativo fue condenado a desaparecer. Ademas, Napoleon ejercio sobre su administracion un control designado como gemination, que consistio en que identicas tareas o funciones eran adjudicadas a diferentes personas u Organos, cuyos circulos de actividad por lo tanto se cubrian de tal manera que podian controlarse y vigilarse respectivamente. Por encima de esto y de aqui proviene la expresiOn cesarismo plebiscitario, Napoleon dio una legitimacion democratica a su dominio al 'someter sus tres constituciones a plebiscito popular (1800, 1802, 1804). Aun cuando la tecnica de estos plebiscitos hubiese correspondido a las actuales exigencias de honestidad, lo que no fue el caso, y aun cuando no hubiesen sido montados ex post facto, no hay duda alguna que el resultado de estas votaciones hubiese sido aprobacion abrumadoi a del pueblo frances al regimen. El neopresidencialisino El regithen autoritario de Napoleon fue, en su tiempo, una configuraciOn Unica del poder, que por lo menos en su periodo inicial uniO la apariencia de una constitucionalidad democratica con una jerarquia estricta en la estructura del poder de mando. Este regimen estaba obligado a desaparecer con su creador. Sin embargo, el gobierno napolenico ha ofrecido a posteriores regimenes autoritarios el model para monopolizar la decision politica y su ejecucion, sin soineterse a controles politicos efectivos, y llevandose a cabo este ejercicio del poder bajo la apariencia de una legitimacion democratica. Este tipo fue copiado con menos habilidad, y todavia revestido de una legitimaciOn dinastica, por Napoleon III, siendo apoyado por la clase burguesa dirigerite que se beneficiaba econ& micamente del regimen, si bien la oposiciOn presento ms coherencia que

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bajo Napoleon I. La version moderna del bonapartismo es el tipo de gobierno autoritario conocido bajo la designation de neopresidencialis0.12 La expresion neopresidencialismo, tal como aqui se emplea, tiene en comOn con el presidencialismo americano tan solo el nombre; con ella se designa un regimen politico en el cual, a traves de determinadas instituciones constitucionales, el jefe de gobierno el presidente es supeor en poder politico a todos los otros organos estatales. A ningim otro gano le esta permitido elevarse a la categoria de un detentador del poer autentico capaz de competir con el monopolio factico del presidente de controlarlo. El neopresidencialismo es fundamentalmente autoritario en virtud de la exclusion de los destinatarios del poder de una participaiOn eficaz en la formaciem de la voluntad estatal; esta exclusion se deetua por medio de un sufragio limitado deliberadamente, alli donde el ragio es universal, a traves de la manipulation del proceso electoral, o waves de una combinaci6n de ambas tecnicas. El neopresidencialismo no prescinde en absoluto de un parlamento, gabinete y de tribunales forinalmente independientes; sin embargo, estas instituciones estan estrictaente sometidas al jefe del Estado en la jerarquia de la conformaci6n lel poder; la diferencia entre este tipo de gobierno y el totalitarismo yace en la ausencia o en la falta de relevancia de una ideologia estatal dominante. En general, sin embargo, este regimen tiene un fundamento constitucional en un sentido bastante semejante a la monarquia constitucioal: los procedimientos constitucionales preceptuados seran respetados en la formaci6n de la voluntad estatal. En las Oltimas decadas, y practicamente desde la primera guerra perlodo en el cual la monarquia constitucional, implantada artificialmente en diversos paises, se ha deshecho, el tipo neopresidencialista gozado de una creciente popularidad por garantizar al detentador itnico el monopolio indiscutible del poder sin exponer al regimen, por otra parte, a la afrenta de estar en contradiction con el principio de la legiti-inacion popular. Frecuentemente, esta conformation del poder se ha mosrado o se muestra como la Unica alternativa frente a una autocracia sin onstitucion. El neopresidencialismo suele aparecer corrientemente, bien eras el intento fracasado de establecer una democracia constitucional, o en, en la direction opuesta, como la parada a medio camino entre la utocracia tradicional y una futura democracia autentica. Entre las primeras aplicaciones del neopresidencialismo se encuentran dominio de Horthy en Hungria, erigido bajo el ropaje de la tradici6n
12. Cfr. KARL LOEWENSTEIN, The Presidency outside the United States: A Study in Comparative Political Institutions, en Journal of Politics, XI (1949), 447, en pa Bina 487 y ss. Una parte del material usado en esta section ha sido tornado de dicho articulo. Una version alemana ha sido publicada bajo el titulo Der Staatsprasident0, Archiv des offentlichen Rechts, t. 75 (1949), pag. 129 y ss.

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legitimista y del misticismo de la sagracla corona, los regimenes de Ice. mal Ataturk en Turquia y de Seipel y sus sucesores Dollfuss y &buschnigg en Austria, no teniendo ninguna signification en el ultimo caso el hecho de que junto al canciller federal, como autentico detentador del poder coexistiese un nominal presidente de Estado. Tambien cayo en el neopresidencialismo la democracia constitutional de Weimar Alemania, en su proceso de desintegracion." Una variante reciente e influyente del neopresidencialismo se presenta en el regimen de Pilsudski en Polonia bajo la constitution de 1935: las asambleas elegidas Sejm y Senado continuaron funcionando como biombos democratas, pese a que las elecciones, basadas en un sufragio restringido a un patriOtico elector de confianza, estaban manipuladas y la independencia de ambas asambleas legislativas estaba cercenada de tal manera que ni aun en el caso de completo acuerdo hubiesen podido eliminar el liderazgo presidencial. Todos los Organos estaban cuidadosamente desposeidos de poder para que no pudiesen interferir la actividad presidencial. El ejemplo polaco influyo a su vez en la constitution estoniana de 1938, asi como en la pseudoconstitucion de Vargas en Brasil en 1937, que tambien habia tornado gran parte de sus elementos de las reformas constitucionales introducidas en 1933 en la estructura corporativa de Portugal. Gracias a la fuerza de atraccian de su pseudolegitimidad democratiCa, este tipo se hizo particularmente popular en Iberoarnerica, dandu nueva forma a los regimenes autOctonos de caudillaje al viejo estilo. Esto se mostro en la Constitucion de Peron de 1949, en la que estaba previsto que el presidente podia ser elegido indefinidamente. Pero el terreno.mas apropiado para este tipo de gobierno se encuentra en los nuevos Estados surgidos tras el dominio colonial, o en aquellos que han abandonado In forma histOrica de su absolutismo monarquico.'La Constitucion de Nasser en Egipto (1956) y la de Ngo Diem en Vietnam del Sur son formas caracteristicas de neopresidencialismo. Su espiritu flota tambien sobre la Constitucion pakistani de 1956 y tambien ha encontrado visiblemente su hogar en la forma estatal pervertida de Syrigman Rhee, pensada originariamente como una imitation del presidencialismo nortearnericano, considerado por las autoridades americanas de ocupacion como oportuno y susceptible de ser introducido en Corea. El neopresidencialismo esti cortado de acuerdo con las necesidades de los gohiernos horizontalesp Ilamados asi por no tener ninguna raiz en las masas, que desean ocultar su nulo pcider bajo una capa pseudoconstitucional u :tun pseudoclemocratica. Es seguro que todavia no se ha oido la Ultima palahra sobre este tipo de autoritarismo manejable, que encaja particularmente en el
13. Vid. infra, pag. 112 y ss.

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proceso de retroceso que puede experimentar una comunidad politica, al pasar de la democracia constitucional a un reginien autocratic. En todos estos casos, la instalaciOn del neopresidencialismo presenta un esquema uniforme, si bien se dan ciertas variaciones locales. Bien las elecciones para la asamblea constituyente estaran manipuladas y controladas por el gobierno, o, alli donde las elecciones son relativamente honestas, el proyecto de una constituci6n autoritaria sera dictada a la asamblea por el hombre a caballo o, para hablar en el estilo de nuestra epoca motorizada, por el caudillo en su cadillac. Frecuentemente, se conhrmard por un plebiscito Ia constituciOn otorgada por el hombre fuerte; los resultados deseados se obtienen mejor manejando la masa popular muy susceptible a influencias personales, unido esto al fraude gubernamental usual, que . a traves .de una asamblea elegida, aunque esta sea todo lo docil que desee el poder presidencial. Las votaciones, que preseniaran casi unanimidad absoluta obtenida por la inexistencia de alternativa, por el voto obligatorio o por otros medios coactivos eficaces, estaran destinadas a demostrar frente al mundo credulo la legitimidad democthtica de los detentadores del poder. Quiza lo que ms sorprende ante este lenomeno es la buena disposition de la opinion publica extranjera para ceptar como una autentica legalidad democratica la falsification de las normas democraticas en las que se basan estos regirnenes. Estas formas gubernamentales neopresidencialistas medidas con las -conocidas y aceptadas normas de legitimation democthtica tienen que ser chazadas. En justicia, sin embargo, no se puede perder de vista que f - ilithos gobiernos cumplen de hecho bajo determinadas circunstancias una shin historica. Las naciones que tras largos siglos de sometimiento inndicional al abso,lutismo ms craso viven un cierto despertar en la ola cionalista del siglo xx, no estan preparadas para un autogobierno. esta es la situation en todos los Estados que han nacido fuera de la rbita de education politica de Inglaterra. No se puede esperar con raz6n ue ninguno de estos Estados, como Minerva nacida de la cabeza de J11ater, empiece su vida como democracia constitucional plenamente orgaada; el intentarlo les conduciria, si no a la demagogia, al caos y la anarquia. Dado, que su pasado intelectual no les ofrece ningun nto de apoyo a partir del cual los principios democthticos pudiesen esarrollarse organicamente, muy pocas de estas naciones carentes de exriencia en el dificil arte del autogobierno pueden elevarse, como unchhausen, por sus propios medios. Estas naciones necesitan generalente un periodo extenso de transition en el que la direction sea ejercia desde arriba, hasta que quizas una nueva generation educada dentro e un sistema de gobierno paternalista-autoritario se haya familiarizado n Ia gestion administrativa de la moderna sociedad tecnologica. En los uevos Estados, carentes de raices constitucionaleS, hasta se ha ilegado a

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considerar recientemente la pseudolegalidad del neopresidencialismo como un estorbo para el ejercicio del dominio, prefiriendose por Canto el montaje de una nuda dictadura militar." En el aro 1958 y en rapier sucesion, los generates han tornado las riendas del poder en Irak, Libano, Pakistan, Burma, Thailandia y Sudan, y la lista no esta todavia tern* nada. 'En estos casos, junto a las asambleas legislativas y los partidos politicos se suele suprimir tambien la constitucion. Es bien cierto que los dictadores de nuestro tiempo, ya que asi deben ser designados estos detentadores del poder neopresidencialistas pese a los ropajes constitucionales que ellos mismos han escogido, constituyen un grupo bien mezclado. Entre ellos se encuentran reaccionarios deferssores de un statu quo, que quieren eternizar los privilegios de la close dominante a la que ellos pertenecen, como suele ser. frecuentemente el caso en Iberoamerica, o simples bellacos en los que el afan de poder constituye su tithe impulso. Pero tambien se encuentran entre ellos hornbres de amplia vision, integros y capaces que estan llarnados a jugar el papel de deus ex machina del progreso sociecon6mico para el bienestar de la masa de los destinatarios del poder, este es el caso de Salazar en Portugal que modestamente acttia como permanente ministro presider., to en un regimen, por otra parte, neopresidencialista y de Vargas en Brasil. Tampoco se debera minimizar la labor de Kemal Ataturk pant modernizar tecnologicamente y educar democraticamente a Turquia. Por otro lado, el regimen autoritario pierde su justificacion en virtud de su labor educadora cuando se impone, generalmente por la fuerza, en Estados que hasta entonces habian sido regidos constitucionalmente, como es el caso de la Alemania de Weimar, de Austria, de Argentina o de Co. lombia, el Estado de Iberoarnerica con la ms larga y profunda tradiciOn democratica. Cuando se produce un tat retroceso, tarde o temprano la sociedad estatal en cuestiOn experimentard un proceso inverso. Las recientes y triunfantes revoluciones contra las dictaduras autOctonas que se han producido en los paises claves de America del Sur prueban este fentimeno de una manera categorica. Al fin de cuentas y aqui yace un cierto consuelo en nuestra epoca contaminada de autocracia la ideologia de la legitimidad democratica esta tan profundamente enraizada que a la larga no hay dictador que pueda descansar sobre sus bayonetas.

14. Sobre las dictaduras militares contemporaneas, vid. JEAN SALOMON, Les dietatures militaires republicaineso, Politique, Revue Internationale des doctrines et des institutions, N. S., n. 2 (1958), pag. 97.