CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION B CONSEJERA PONENTE: DRA. BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ Bogot D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil nueve (2009). REf: EXPEDIENTE No. 25000-23-15 -000-2009-012 !-01 ACCION DE TUTELA ACTOR: "OLCAR#A S.A.

Decide la Sala la impugnaci n propuesta por la empresa demandante contra la providencia de ! de septiembre de 2009, pro"erida por el #ribunal $dministrativo de Cundinamarca, %ue neg por improcedente la tutela

incoada por &olcarga S.$. contra la 'aci n, (residencia de la )ep*blica, +inisterio de #ransporte. PRETENSIONES $ HECHOS DE LA TUTELA ,l se-or .uis /rlando )odr0gue1 $costa, actuando como apoderado especial de &olcarga S.$.1, instaur
1

acci n de

A folio 1 obra el poder especial conferido por el Representante Legal de Volcarga Julio Vicente Sotelo Sotelo (fl. 5) al abogado Luis Orlando Rodrguez

tutela contra la 'aci n, (residencia de la )ep*blica, +inisterio de #ransporte, con el "in de %ue se ampare el derec2o "undamental a la igualdad vulnerado por las demandadas al pro"erir el Decreto 345 de 2003 a trav6s del cual se reglament la 2abilitaci n de las empresas de transporte p*blico terrestre automotor de carga. Solicit un ordenarle al +inisterio de #ransporte e7pedir, en ra1onable, un Decreto )eglamentario %ue

pla1o

complete el Decreto 345 de 5 de "ebrero de 2003, en el sentido de igualar en materia de seguros todas las modalidades de transporte.
Para sustentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos:

&olcarga S.$. es una sociedad legalmente constituida desde el 35 de abril de 39!9, dedicada entre otras, al servicio p*blico de transporte de carga a nivel nacional. (ara el desarrollo de su ob8eto social celebra contratos de vinculaci n de automotores de propiedad de terceros %ue designan el conductor 9 mantienen el control del ve20culo.

$ pesar de %ue en el contrato de vinculaci n &olcarga de8a claro %ue el propietario del ve20culo mantiene el control del automotor, la empresa 2a tenido %ue responder por los accidentes en los %ue se ven involucrados ve20culos a"iliados debiendo resarcir los per8uicios. ,l pago de las indemni1aciones ubica a la sociedad en una precaria situaci n por%ue la cuota de a"iliaci n no compensa las sumas de dinero %ue paga por per8uicios. .a (residencia de la )ep*blica, +inisterio de #ransporte, reglament el transporte terrestre en todas sus modalidades a trav6s de decretos e7pedidos en 2003 estableciendo como re%uisito para la operaci n de las empresas la constituci n de una p li1a de seguros de responsabilidad de carga. .a omisi n in8usti"icada en %ue incurri el :obierno civil contractual 9 e7tracontractual, el transporte e7cepto en el Decreto 345, %ue reglament

vulnera el derec2o a la igualdad por%ue le dio un trato

di"erente a las empresas de carga terrestre al no someter su 2abilitaci n a la ad%uisici n de un seguro %ue ampare la responsabilidad civil contractual 9 e7tracontractual. $ las compa-0as de transporte de carga se les de8a al arbitrio de %uien reali1a el correspondiente transporte, %ue puede ser cual%uier persona %ue est6 a"iliado a una compa-0a. .a ma9or0a de los contratos de transporte de carga son celebrados por los due-os de los ve20culos a"iliados, %uienes comparten la responsabilidad en los accidentes de transito con la empresa a"iliadora. .os Decretos %ue reglamentan el transporte p*blico en todas sus modalidades imponen la obligaci n de constituir una p li1a de seguro atendiendo lo dispuesto en el art0culo 99;
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sin embargo a las

empresas de transporte de carga las de8a desprotegidas 9 a la voluntad del operador de la carga %uien a lo sumo asegura la carga.

LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca neg por improcedente la tutela incoada (fls. !" a #"$. Advirti %ue no se configura la falta de legitimacin en la causa por pasiva por%ue en este caso se entiende %ue la accin de tutela es un proceso en el %ue puede ser demandado directamente el Presidente de la &ep'blica como (efe de )obierno * suprema autoridad administrativa. +uego de transcribir los art,culos relacionados con la obligacin %ue tienen las empresas de transporte de tomar una pli-a de seguros de responsabilidad civil contractual * extracontractual (.ecretos 1/01 1/111/ 1 1/# * 1/2 de 1/ * 13 del .ecreto 1/! de 001$ * lo dispuesto en los art,culos 0011 sobre la obligatoriedad de

asegurar la carga transportada * la posibilidad de crear un 4ondo de &esponsabilidad para cubrir los riegos derivados de la prestacin del servicio1 conclu* %ue se trata de actos de car5cter general contra los %ue no procede la accin de tutela. +a accin de tutela procede excepcionalmente contra actos

administrativos cuando se prueba la existencia de un per6uicio irremediable %ue haga viable la proteccin de manera transitoria1 hecho %ue no prob la sociedad actora. 7olcarga debe acudir a la 6urisdiccin competente a trav8s del mecanismo establecido en la le* para satisfacer las pretensiones solicitadas en esta accin de tutela.

IMPU#NACION
+a entidad tutelante impugn el anterior prove,do (fl. 2#$.

9anifest %ue lo pretendido con la accin de tutela no es obtener la nulidad del .ecreto 1/! de 2 de febrero de modalidades de transporte terrestre. +a respuesta dada por el 9inistro de Transporte confirma la desigualdad en la reglamentacin del servicio p'blico de transporte pues acepta %ue las empresas dedicadas al transporte de carga slo deben tomar un seguro %ue cubra las cosas transportadas olvidando contrato. Afirm %ue la presente accin est5 dirigida a proteger el derecho fundamental a la igualdad sin %ue ello re%uiera de la demostracin de un per6uicio irremediable pues slo basta con la vulneracin del derecho. +a falta de reglamentacin de la responsabilidad civil %ue esa actividad puede generar accidentes con personas1 bienes o cosas de terceros no involucrados en el 0011 sino conservarlo en una forma %ue iguale la reglamentacin de las dem5s

extracontractual en el contrato de transporte de carga terrestre per6udica no slo a la empresa de carga1 sino tambi8n al due:o del veh,culo * a los terceros %ue resultan involucrados en accidentes

de transito pues no se sabe en 'ltimas %uien debe asumir la responsabilidad. CONSIDERACIONES Problema Jurd !o

Consiste en determinar si el (residente de la )ep*blica 9 el +inisterio de #ransporte, vulneraron el derec2o a la igualdad de la ,mpresa &olcarga S.$. al e7pedir el Decreto 345 de 2003, por medio del cual reglamentaron el servicio p*blico de transporte terrestre de carga sin someter la operaci n de las empresas a la constituci n de una p li1a de seguro de responsabilidad e7tracontractual en la "orma como lo dispone para las dems modalidades de transporte.
De lo "robado e# el "ro!e$o A folio del plenario obra el certificado de existencia *

representacin legal de la Empresa 7olcarga ;.A. en el %ue consta %ue fue conformada el 13 de abril de 1<3< * su ob6eto social principal es la prestacin del servicio p'blico de transporte en la modalidad de carga por carretera a nivel nacional. .e folios #2 a 1/ obran las copias de los siguientes .ecretos:

1. .ecreto 1/0 de 2 de febrero de

001 (fl.#2$1 expedido por el

Presidente de la &ep'blica * el 9inistro de Transporte1 a trav8s del cual reglamentan el servicio p'blico de transporte terrestre municipal automotor de colectivo El metropolitano1 art,culo 1< distrital * la pasa6eros. consagra

obligatoriedad de las empresas de transporte de constituir una pli-a de seguros de responsabilidad civil contractual * extracontractual. +os art,culos 0 * 1 establecen %ue el pago de la prima deber5 definirse en el contrato de vinculacin !o# !ar%o al "ro" e&ar o del 'e(!ulo * %ue el seguro es una condicin para la operacin de los veh,culos. . .ecreto 1/1 de 2 de febrero de 001 (fl. /1$1 expedido por el Presidente de la &ep'blica * el 9inistro de Transporte1 por medio del cual reglamentan el servicio p'blico de transporte terrestre automotor de pasa6eros por carretera. +os art,culos 131 1< * !. 0 establecen la obligatoriedad del seguro1 el pago de 2 de febrero de cual se reglamenta 001 (fl.<3$1 expedido por el servicio p'blico de del mismo * su vigencia para la operacin de los veh,culos. .ecreto 1/ trav8s del el Presidente de la &ep'blica * el 9inistro de Transporte1 a transporte terrestre automotor individual de pasa6eros en veh,culos taxi. +os art,culos 131 1< * %ue los anteriores. #. .ecreto 1/! de 2 de febrero de 001 (fl.113$1 expedido por el Presidente de la &ep'blica * el 9inistro de Transporte1 por medio del cual reglamentan el servicio p'blico de transporte 0 son del mismo tenor

terrestre automotor de carga. +os art,culos 1/

* 13

establecen la obligatoriedad de las empresas de carga o de los due:os de los veh,culos de constituir un seguro %ue cubra las cosas transportadas * la posibilidad de constituir un 4ondo de &esponsabilidad para cubrir los riegos derivados de la prestacin del servicio %ue estar5 vigilado por la ;uperintendencia =ancaria o la %ue corresponda de acuerdo a la forma de constitucin. 2. .ecreto 1/# de 2 de febrero de 001 (fl.1 <$1 expedido por el Presidente de la &ep'blica * el 9inistro de Transporte1 a trav8s del cual reglamentan el servicio p'blico de transporte terrestre automotor especial. +os art,culos 1/1 13 * 1< son del mismo tenor %ue los primeros. ". .ecreto 1/2 de 2 de febrero de 001 (fl.12 $1 expedido por el Presidente de la &ep'blica * el 9inistro de Transporte1 por medio del cual reglamentan el servicio p'blico de transporte terrestre automotor mixto. +os art,culos 131 1< * mismo tenor %ue los dem5s. Co#&e$&a! )# de la a!! )# +a apoderada del .epartamento Administrativo de la Presidencia de la &ep'blica solicit la exclusin de esa entidad * la declaratoria de improcedencia de la accin por ausencia del principio de inmediate(fl. 1<#$. Aclar %ue %uien expidi los .ecretos citados fue el )obierno >acional conformado por el 9inistro del Transporte * el Presidente 0 son del

de la &ep'blica es decir %ue la representacin 6udicial de la >acin en este caso est5 en cabe-a del 9inistro del &amo tal como lo dispone el art,culo 1#< del C.C.A. Transcribi apartes de varias sentencias de la Corte Constitucional en las %ue se establece como re%uisito de procedencia de la accin la configuracin del principio de la inmediate- %ue si bien no est5 relacionado con un t8rmino espec,fico de caducidad de la accin de tutela s, se refiere a la necesidad de proteccin inmediata de los derechos fundamentales. El apoderado del 9inisterio de Transporte solicit negar la tutela por no existir vulneracin del derecho a la igualdad (fl. 00$. +os .ecretos citados por la empresa actora regulan situaciones totalmente diferentes por%ue la ma*or,a de ellos reglamenta el servicio p'blico de transporte terrestre automotor de pasa6eros en sus diferentes modalidades1 actividad %ue supone una proteccin especial por la vida * la integridad de las personas * por ello consagran la obligatoriedad de una pli-a de responsabilidad civil contractual * extracontractual. En el transporte de carga lo m5s importante son las cosas %ue se transportan * es por ello %ue slo se exige un seguro %ue cubra las cosas. En el tr5mite de la expedicin del .ecreto 1/! de reglament el transporte de carga1 intervinieron 0011 %ue todas las

empresas de transporte de carga * se lleg por consenso al texto

plasmado en el art,culo 1/ %ue slo se refiere al seguro %ue cubra las cosas transportadas.

Al no existir criterios de igualdad entre las empresas %ue transportan personas * las de carga no puede configurarse violacin del derecho fundamental1 adicionalmente las empresas de transporte de carga1 si lo consideran necesario1 tienen la posibilidad de ad%uirir pli-as de seguros de responsabilidad civil contractual * extracontractual puesto %ue no existe norma %ue lo proh,ba. A#*l $ $ de la Sala

.e acuerdo con lo dispuesto por el art,culo 3" de la Constitucin Pol,tica1 si el accionante tiene otro medio 6udicial para la defensa de sus derechos no cabe la accin de tutela1 salvo %ue se est8 ante la inminente ocurrencia de un per6uicio irremediable .

,l

carcter de

subsidiario proteger

de los

la

acci n

de

tutela

est

sustentado en la posibilidad %ue o"rece el ordenamiento 8ur0dico derec2os constitucionales "undamentales, a trav6s de medios de de"ensa 8udicial di"erentes a la acci n de tutela.
2

Corte Constitucional1 sentencias ;?@ "!" de !1 de 6ulio de 00! * T@3<< de 1" de septiembre de 00#.

.a empresa demandante pretende %ue a trav6s de la acci n de tutela se estudie el contenido del Decreto 345 de 2003, a trav6s del cual el :obierno 'acional reglament el servicio p*blico de #ransporte #errestre

$utomotor de carga, por violar el derec2o a la igualdad contenido en el art0culo 35 de la Constituci n (ol0tica, en el sentido de %ue no impone como obligaci n para la operaci n de las empresas de carga la ad%uisici n de un seguro de responsabilidad civil contractual 9 e7tracontractual %ue s0 es obligatorio en las dems modalidades de transporte (Decretos 340, 343, 342, 34; 9 345 de 2003).
.e acuerdo con lo anterior la empresa tiene a su alcance otro mecanismo de defensa 6udicial para lograr la proteccin del derecho a la igualdad como lo es la accin de nulidad por inconstitucionalidad de %ue trata el art,culo Pol,tica. ;i de bien es cierto1 la empresa actora impugn la decisin !/ de la Constitucin

argumentando %ue lo pretendido no es la nulidad del .ecreto 1/! 0011 los argumentos esgrimidos no son de recibo en este procedimiento residual * subsidiario1 %ue no constitu*e una v,a para el estudio de un .ecreto %ue1 seg'n su dicho1 vulnera el

art,culo 1! de la Constitucin Pol,tica por%ue no establece como obligacin para la operacin de las empresas de transporte de carga la ad%uisicin de una pli-a de seguros %ue cubra la responsabilidad civil contractual * extracontractual1 pues tal an5lisis es propio de la accin de inconstitucionalidad consagrada en la Constitucin Pol,tica !. A trav8s del e6ercicio de la accin mencionada la empresa actora lograr5 %ue se defina si la distincin en la reglamentacin de las diferentes modalidades de transporte resulta irra-onable o desproporcionada * por tanto tipifica una violacin del art,culo 1! de la Constitucin Pol,tica.

Tampoco prob la existencia de un per6uicio irremediable %ue permita acceder a la tutela a pesar de %ue cuente con otro medio 6udicial %ue le provea tal proteccin pues no se evidencian los elementos %ue lo integran como son la urgencia1 inminencia1 impostergabilidad * gravedad.

$dicionalmente, tal como lo mani"est

el +inisterio de

#ransporte en la contestaci n de la tutela, las empresas de transporte p*blico de carga estn en libertad de ad%uirir p li1as de seguros %ue cubran el riego de
3

Artculos !" nu#eral $ % &1$ nu#erales & % 5. 'ependiendo de la naturaleza de las nor#as de#andadas ser(n co#petentes el )onse*o de +stado o la )orte )onstitucional.

responsabilidad civil contractual 9 e7tracontractual, es decir, %ue la precaria situaci n econ mica en la %ue se encuentra la empresa actora por el pago de per8uicios a terceros puede ser contrarrestada con la ad%uisici n de dic2o seguro o con la constituci n de un <ondo de )esponsabilidad de %ue trata el art0culo 3! del Decreto 345 de 2003. Como la empresa tutelante no prob la e7istencia del la acci n

per8uicio irremediable 9 cuenta con otro medio de de"ensa 8udicial id neo el prove0do impugnado %ue neg por improcedente debe ser con"irmado.

,n m6rito de lo e7puesto, el Conse8o de ,stado, Sala de lo Contencioso $dministrativo, Secci n Segunda, Subsecci n =B>, administrando 8usticia en nombre de la )ep*blica de Colombia 9 por autoridad de la le9,

6ALLA Con"0rmase el prove0do de ! de septiembre de 2009, pro"erido por el #ribunal $dministrativo de Cundinamarca,

%ue neg

por improcedente la tutela incoada por &olcarga

S.$. contra la (residencia de la )ep*blica, +inisterio de #ransporte.

C piese, noti"0%uese, rem0tase copia al #ribunal de origen 9 env0ese a la Corte Constitucional para su eventual revisi n.

.a presente providencia "ue discutida 9 aprobada en Sala de la "ec2a.

"ICTOR HERNANDO AL"ARADO ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE

BERT+A LUCIA RAMIRE, DE P-E,