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Histria dos Municpios na Educao e na Cultura:

incertezas de ontem, desafios de hoje


urea Ado e Justino Magalhes (org.)

Ficha Tcnica Autoria / Coordenao .................. urea Ado e Justino Magalhes Edio ............................................. Instituto de Educao da Universidade de Lisboa 1. edio ....................................... Outubro de 2013 Coleo ................................................. Estudos e Ensaios Composio e arranjo grfico ................... Srgio Pires Disponvel em ................................ www.ie.ul.pt Copyright ........................................ Instituto de Educao da Universidade de Lisboa ISBN ................................................ 978-989-98314-5-2

Esta edio financiada por Fundos Nacionais atravs da FCT - Fundao para a Cincia e a Tecnologia no mbito do Projeto Estratgico Unidade de Investigao e Desenvolvimento em Educao e Formao PEst-OE/ CED/4107/2011.

Histria dos Municpios na Educao e na Cultura:


Incertezas de ontem, desafios de hoje

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Apresentao Parte I: Os Municpios na Educao e na Cultura: construo histrica (das fontes s estratgias de investigao) 1. Atlas-Repertrio dos Municpios na Educao e na Cultura em Portugal (1820-1986). Perspetiva histrica 2. A construo histrica das redes escolares municipais: da fonte nica ao corpus documental 3. A Demografia Histrica no processo de aproximao cultura urbana

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Parte II: Os Municpios na Educao e na Cultura: desafios de hoje 4. Descentralizao: polticas e dinmicas escolares em contextos municipais 5. O Municpio e a Escola 6. Os municpios e a oferta educativa 7. Patrimnio histrico-cultural e Educao Parte III: Os Municpios na Educao e na Cultura: perspetiva histrico-comparada 8. Municipio y Educacin en Espaa (siglos XIX-XX) 9. Histria da escola rural e poderes locais: UberlndiaMG, Brasil, 1930 a 1960

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Histria dos Municpios na Educao e na Cultura: Incertezas de ontem, desafios de hoje

Apresentao

O ebook, que agora se publica sob o ttulo Histria dos Municpios na Educao e na Cultura: incertezas de ontem, desafios de hoje, contm um conjunto de estudos cuja verso oral foi apresentada pelos autores num Colquio Internacional realizado em dezembro passado, com igual designao. a primeira publicao de vulto do Projeto Atlas-Repertrio dos Municpios na Educao e na Cultura em Portugal (18201986), financiado por Fundos Nacionais atravs da FCT-Fundao para a Cincia e a Tecnologia e pela Fundao Calouste Gulbenkian. Escrito a diferentes mos, este ebook procura combinar aspetos de reconstituio histrico-pedaggica e de conceptualizao, e estabelece uma longa durao da ideia de que a participao dos municpios na educao e na cultura decorreu sob cenrios de incerteza. Tais efetividade e incertezas prolongam-se pela atualidade, sob a forma de desafios de diversa grandeza e natureza. Em todos os trabalhos, a educao e a cultura, sendo assunto principal, esto envoltas em questes mais vastas. Pensar os municpios sustentar uma viso total da realidade histrica, seja no plano da Sociedade e do Estado, seja no plano da multidimensionalidade e da fatorialidade em causa. A temtica do municipalismo perpassa a realidade histrica portuguesa. Tal regularidade pode explicar que a historiografia tenha frequentemente ignorado ou negligenciado o estatuto e o papel dos municpios, ou to-somente os tenha subsumido na cartografia regionalista. A leitura dos textos que aqui se publicam revela surpresas, mas transmite a convico de que tratam uma matria histrica de bem maior alcance do que aquele que cada texto abarca. Lendo-os de conjunto, verifica-se que a histria dos municpios entrecruza dimenses geogrficas, polticas, demogrficas, administrativas, econmicas, sociais, culturais e educativas. As polticas regalistas, como, no perodo contemporneo, as polticas constitucionalistas e republicanas tomaram a legitimidade de representao concelhia (social e poltica) para base da regulamentao administrativa. Os concelhos constituram e geriram a esfera pblica local. Fizeram-no, garantindo e respeitando o privado, e integrados no quadro nacionalista. Ao assegurarem uma associao entre pblico e privado,

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em delegao administrativa, constituram o local. A historiografia da administrao pblica tem laborado a ideia de que o Liberalismo ficou assinalado por uma descentralizao administrativa e por uma concentrao poltica. Esta tenso pode ter dado oportunidade a uma maior integrao administrativa por parte do regime corporativo do Estado Novo. A autonomizao municipal, que, no caso portugus, impensvel fora do quadro geogrfico e das conjunturas econmicas, tem uma repercusso bsica na organizao e reorganizao administrativa. Que critrios para a diviso territorial? De que natureza sero as autoridades regionais e locais? Esta tenso emerge na histria da educao; ressalta na definio da rede escolar, na organizao pedaggica, na escriturao. Como representantes da nao, os municpios resistiram estatalizao e, como instncia poltica e administrativa, condicionaram a nacionalizao. Por meados do sculo XIX, as reformas estruturais afiguravam-se como inadiveis. Uma escolarizao nacional teria de assentar numa cultura nacional e cumprir uma regulamentao nacional. A escola como fator de cidadania e meio de progresso haveria de ter uma materialidade, uma economia, uma orgnica, uma escriturao prprias. Ajustar a rede escolar s estruturas tradicionais era beneficiar da experincia, mas era enred-la nas indefinies estruturais. A participao cvica forava alfabetizao massiva. A profissionalizao e a normalizao docente introduziam uma legitimidade educativa e uma administrao pedaggica que implicavam solues inovadoras e que acrescentaria novos agentes no complexo social e cultural. A presso das circunstncias e a indefinio das reformas foraram solues de compromisso pautadas pela contradana de reformas e regulamentos. A normalizao da funo docente e a inspeo, assente numa escriturao uniforme, tornavam possvel que a escolarizao, enquanto servio pblico, fosse compatvel com a propriedade privada dos bens e com a disponibilidade de procura. Se a nacionalizao da escola no estava comprometida, continuavam no entanto por garantir a massificao e a obrigao de frequncia escolar. Neste contexto, os municpios no tiveram verdadeira autonomia educativa, assumiram sim, ou souberam conquistar legitimidade pedaggica, e isso aconteceu frequentemente por delegao. A autonomizao municipal esteve sucessivamente dependente de dois fatores, a capacidade autonmica e a legitimao educativa. Mas, a concretizao destes fatores no esteve dependente da administrao intermdia, a quem coube

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essencialmente a esfera de regulamentao. Quando, no incio do terceiro quartel de Oitocentos, foi pela primeira vez criado um Ministrio de Instruo Pblica, tambm estava em causa assegurar a legitimidade educativa local. Os estudos aqui publicados, assim os de longa durao como os conjunturais, do nota desta tenso. Deixam emergir uma histria adiada em que a realidade foi sendo resolvida por defeito e a (in)contento. Os quadros histrico-pedaggicos, atravs dos quais, tem vindo a ser redefinida a estrutura do Atlas-Repertrio, do conta de uma vitalidade e de uma evoluo histrica, em que o local foi referncia constante e em que a confluncia interdisciplinar condio fundamental. A educao cruza diferentes temticas e o municpio foi uma realidade integrada e integradora. Os nove estudos que constituem o ebook do nota da interdisciplinaridade e da singularidade que cada olhar comporta. As duas primeiras partes incidem na histria portuguesa, mas os textos que as compem abrem para uma realidade ampla e transnacional. A primeira Parte (Os Municpios na Educao e na Cultura: construo histrica (das fontes s estratgias de investigao) constituda por trs estudos estruturantes. O primeiro, da autoria de Justino Magalhes, d a conhecer o Projeto Atlas-Repertrio, analisando os fundamentos tericos a partir dos quais ele foi preparado e definindo as fases que engloba. O texto de urea Ado aponta alguns percursos orientadores do desenvolvimento da investigao no que diz respeito s fontes a trabalhar. Finalmente, Maria Norberta Amorim d a conhecer o papel que a demografia histrica deve desempenhar na histria cultural e, por consequncia, no quadro do Projeto Atlas-Repertrio. A segunda Parte (Os Municpios na Educao e na Cultura: desafios de hoje) compreende quatro estudos de temticas diferenciadas que conduzem a uma reflexo sobre a atualidade, da qual o Projeto no pode alhear-se tendo em ateno as suas balizas cronolgicas. David Justino focaliza-se essencialmente na perspetiva histrica e nos mitos da descentralizao, referindo-se aos novos desafios postos pelas recentes redes colaborativas de escolas. Antnio Rebordo Montalvo elabora uma reflexo sobre a relao entre o Municpio e a Escola, nos ltimos 100 anos e Joo Pinhal estuda o papel desempenhado pelos municpios na oferta educativa, a partir de 1974. Finalmente, o texto de Jos Amado Mendes, consultor do Projeto, ocupa-se do patrimnio histrico-cultural e da educao patrimonial, temas que contribuem para a reflexo exigida pela segunda dimenso do Atlas-Repertrio.

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A terceira Parte (Os Municpios na Educao e na Cultura: perspetiva histricocomparada) completa esta viso abrangente, dando curso a duas realidades bem compatveis com a portuguesa: a de Espanha e a do Brasil. Juan Manuel FernndezSoria, consultor do Projeto, apresenta uma perspetiva histrica sobre as competncias dos municpios espanhis no que respeita Educao e ao desenvolvimento local, nos sculos XIX e XX. Sandra Cristina Fagundes de Lima estuda o papel dos poderes locais brasileiros na criao e no desenvolvimento das escolas rurais, numa regio de Minas Gerais. Finalmente, os Organizadores querem salientar o empenho e o trabalho sistemtico e rigoroso da Bolseira, mestre Patrcia Gomes, na preparao deste ebook e no desenvolvimento do Projeto Atlas-Repertrio. Os Organizadores urea Ado e Justino Magalhes

PARTE I OS MUNICPIOS NA EDUCAO E NA CULTURA: CONSTRUO HISTRICA (DAS FONTES S ESTRATGIAS DE INVESTIGAO)
1. Atlas-Repertrio dos Municpios na Educao e na Cultura em Portugal (1820-1986). Perspetiva histrica ........................... 13 2. A construo histrica das redes escolares municipais: da fonte nica ao corpus documental ......... 55 3. A Demografia Histrica no processo de aproximao cultura urbana ..................................... 79

1. Atlas-Repertrio dos Municpios na Educao e na Cultura em Portugal (1820-1986). Perspetiva histrica por Justino Magalhes

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1. Atlas-Repertrio dos Municpios na Educao e na Cultura em Portugal (1820-1986). Perspetiva histrica

Justino Magalhes Instituto de Educao da Universidade de Lisboa

A MODERNIDADE EDUCATIVA E O MUNICPIO PEDAGGICO 1. Modernidade educativa Autarcia e Estado-Educador


A Modernidade (Longa Modernidade) educativa ocidental foi atravessada pela tenso entre centro e polarizao (Magalhes, 2010). A centralidade encontrou nos Estados-Nao a estrutura orgnica e a mobilizao cvico-patritica, e no EstadoEducador o motivo e o programa sociocultural. Emergente no perodo Moderno e constitudo entre a decadncia dos imprios de Antigo Regime e a reconstituio europeia liberal-romntica, o Estado-Nao revelou-se a unidade de denominao e representao, o sentido projetivo, o significado, a estrutura orgnica e o fundamento do Estado-Educador. A Modernidade Educativa foi idealizada e normalizada a partir do Estado-Nao, constitudo como Estado-Educador, mas foi no local que a educao obteve concretizao e significado. No contraponto da centralizao e, mais recentemente, da federao e da globalizao, o municpio, enraizado na tradio e preservando uma matriz autrcita, foi a entidade bsica da polarizao educativa e cultural, representando as populaes e comunidades locais (agremiaes, confrarias, corporaes), no duplo desafio: reforo da identidade histrica; constituio nacionalista. No binmio nacional-local, a histria assinala aspetos comuns, transversais ao espao e modernizao europeia e ocidental, ainda que as designaes, a dimenso, o estatuto do local educativo tenham variado de perodo para perodo

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e de pas para pas1. Na generalidade, a geografia escolar coincidiu com a cartografia poltico-administrativa, de que o municpio foi a instncia com poder de delimitao e capacidade de deciso. No entanto, a histria regional e a histria local da educao no constituem ainda um conhecimento representativo, descritivo, analtico e crtico das singularidades que permita relatar, comparar e integrar as distintas realidades que formam o Mundo Ocidental, nem mesmo europeu. A temtica do regional e do local, incluindo o local educativo, tem sido objeto de renovao nas historiografias francesa, inglesa, belga, espanhola, entre outras, como temtica especfica e como transversalidade. O mesmo sucede em Portugal. Partindo da historiografia portuguesa, pode aventar-se que a histria da educao por Estados-Nao e por ciclos constitutivos do Estado-Educador tem assentado em cronologias e processos de desenvolvimento que, no obstante integrarem o binmio centro-local, ao no permitirem uma aproximao abrangente e crtica s dinmicas autonmicas do local e do regional, so redutoras da problemtica educacional. Negligenciados tm sido tambm os processos histricos de transversalidade e conexo, nos planos intra e transnacional, como tambm no plano regional. Entre tais processos contam-se a mobilidade das populaes, a circulao de ideias, meios e prticas. De toda esta complexidade, o Estado-Nao no suficientemente representativo. Combinando o local, o nacional e o transnacional, possvel traar sequncias temporais e de desenvolvimento, cruzadas no campo temtico e transversais ao complexo geogrfico pedaggico institucional. Na base desse complexo, estiveram as dimenses econmica, social, poltica, cultural. Assim, para o grande ciclo da Modernidade escolar, pode definir-se a sequncia: estatalizao, nacionalizao, governamentao, regimentao, universalizao, diversificao. uma cronologia que admite as especificidades e representa a comunalidade e a transversalidade dos sistemas educativos europeus e do modelo de desenvolvimento, extensivos ao Mundo Ocidental. Estes ciclos abrangem, ainda que de forma no especfica, a

1 Rudie Hulst e Andr van Montfort referem que, na generalidade dos pases da Europa Ocidental, as autoridades locais ficaram constitucionalmente reconhecidas no sculo XIX e que h uma variedade de governos do local, seja pela dimenso geogrfica, seja pelo grau de autonomia (2010, pp. 1-21). A referncia de que o poder municipal em Portugal s foi constitucionalmente reconhecido em 1976, distanciando de mais sculo e meio o caso portugus do belga e do francs, s pode ser entendida como desconhecimento histrico.

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polarizao, enraizada na tradio e constitutiva do Estado-Nao. A componente autrcita no constituiu uma reserva. Apresentou, sim, diferentes formas e foi desenvolvida a ritmos distintos, de nao para nao ou de regio para regio. O mesmo sucedeu na conexo entre o transversal e o singular. Para a histria da educao, o local encontrou no municpio e na instituio educativa as principais unidades de observao e de desenvolvimento. A historiografia do municipalismo na educao e na cultura um exerccio de conceptualizao, demonstrao e narrativa da coerncia terica e da conciliao entre representao, desenvolvimento e instituio. A teorizao do municipalismo, cujo quadro de desenvolvimento histrico inclui dimenses polticas, cientficas, sociais, culturais, tcnicas, desafia a um marco concetual que integre as acees de pblico, privado, institucional, humanstico, cvico como vertentes de institucionalizao pedaggica e como fatores da organizao escolar. A municipalizao no foi uma miniaturizao do nacional, mas assumiu desenvolvimento prprio.

2. Municpios e modernidade educativa Municpio pedaggico


De meados do sculo XVIII ao terceiro quartel do sculo XX, o educacional portugus conheceu dois grandes movimentos histricos: o municipalismo, cujo grau de autonomia permitiu a emergncia de municpios pedaggicos; o centralismo de Estado, fundado em estruturas e mecanismos de regulao e administrao. O municpio como representante das populaes e das comunidades locais, e sustentando o duplo desafio de reforar a identidade histrica local e integrar a formao da Nao-Estado, polarizou a oferta educativa e cultural; idealizou um horizonte educativo; governou e assegurou o desenvolvimento endgeno, instituiu e fez cumprir regras. Entre outros fatores de modernizao, progresso e sociabilidade, a iniciativa municipal foi determinante na aculturao escrita, e na escolarizao como sociabilidade e meio de progresso. Variando com os perodos histricos e com os quadros polticos, a influncia municipalista foi acentuada ou mesmo determinante nos planos geogrfico, demogrfico, cultural, para a evoluo sociocultural em geral e, muito particularmente, junto de determinados pblicos. No caso portugus, a polarizao, prolongando e atualizando o primado autrcito, de tradio medieva e reconfigurao feudal, reagindo ao esquadrinhamento do centralismo iluminado e tornando-se subsidiria e estruturante do nacionalismo

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liberal-republicano, encontrou nos municpios a sua principal representao e a base de institucionalizao. No que reporta ao social, ao cultural e ao educacional, investida de identidade e poder deliberativo, na constituio da rede escolar, na colocao de professores, no controlo de frequncia e aproveitamento escolar, na ideao pedaggica e na constituio de um sentido de futuro identitrio e desenvolvimentista para as populaes, a autarcia municipalista foi alimentada por ciclos recursivoprojetivos tendentes ao municpio pedaggico. O intento desenvolvimentista levou a que os municpios, a expensas prprias, extrapolassem a alada de cumprimento da escolarizao obrigatria e universal, criando programas e instituies escolares de sequncia e progresso dos estudos e de resposta formao profissional. O municipalismo alimentou-se de um sentido autonmico, integrativo, identitrio, que conciliou urbano e rural, tradio e progresso, o autrcito e o comunitrio, o endgeno e o exgeno. Os municpios agiram de forma intensiva e qualificada, por motu proprio e superando as dimenses de complementaridade e suplemento a que pareciam votados pela hegemonia estatal. Ou porque, forados a intervir na estatalizao escolar e cultural, participaram de forma especfica, adequando e demarcando a sua alada e salvaguardando prerrogativas de identidade e autonomia; ou porque, capitalizando meios e recursos, e extrapolando as prerrogativas de supletividade, idearam, projetaram e promoveram a educao e ajustaram a oferta escolar ao horizonte de autarcia (o municpio pedaggico); ou porque, imbudos de tradio e nacionalismo, se tornaram instituies providas de funcionalidade administrativa e salvaguarda de uma continuidade orgnica. No plano educativo, o municpio criou rgos e estruturas com poder deliberativo e capacidade oramental que permitiam idealizar e programar. Um desafio historiogrfico perceber e reconstituir as dinmicas locais, para o que no basta uma cartografia que contenha o existente, municpio a municpio. O envolvimento, a iniciativa e o fomento variaram de perodo histrico para perodo histrico. H um potencial de desenvolvimento administrativo, demogrfico, econmico, poltico, social, cultural, urbanstico e por consequncia educativo, que os municpios comportaram e que se torna necessrio conhecer, caracterizar, avaliar, informar. Inserta num territrio, portadora de uma estrutura governativa e de uma complementaridade econmica, a parquia-freguesia teve um estatuto e uma ao estruturantes da alfabetizao escolar e da instruo primria. No passado, a

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ordem poltico-administrativa, civil e eclesistica, organiza-se por regra em pequenos territrios e unidades administrativas que condicionam fortemente qualquer programa regionalista (Capela, 2010, p. 16). Investida de distintas acees, a regio ou foi remetida para o estatuto de intermdio, enraizada numa tradio decorrente de fatores geo-histricos, etnolingusticos, econmicos e polticos, ou emergiu como entidade conjuntural, convencionada em ordem ao progresso e enquadrando as organizaes primrias de proximidade e locais, em territrios e estruturas com dimenso geogrfica, econmica e poltica que assegurasse a deciso estratgica e o desenvolvimento sustentado. Neste contexto, significativa a problemtica desenvolvimentista tendente homogeneizao regional (cf. Caldas & Loureiro, 1966). O desenvolvimento regional ressentiu-se da oposio entre tradio e progresso e da tenso com o centro. Reestruturado em consonncia com as convulses e as conjunturas polticas, o regional repercutiu a rotatividade entre polticas centralizadoras e polticas descentralizadoras, e assumiu modalidades de demarcao e estatutos diferenciados quanto autonomia e orgnica. A escala do regional foi sujeita a ajustamentos. A Comarca, a Correio e a Provedoria foram instncias de mbito regional que, na transio do Antigo Regime, tiveram repercusso na administrao e na jurisdio educativa. Os territrios das provedorias no coincidiram inteiramente com os das correies, mas a sua cartografia antecipou a distrital (cf. Monteiro, 1993, p. 315). Integrando a autarcia municipalista, como instncia descentrada de governao, o Estado Liberal replicou, no plano civil, a diocese (estrutura eclesistica) e criou os governos civis, com alada intra-regional. Confederou as regies. As redes de ensino secundrio (liceal e tcnico) foram, em regra, ajustadas alada distrital. Na formao do Estado Moderno, a noo de Provncia, radicada no econmicogeogrfico, foi recuperada do Antigo Regime e manteve-se com o Estado Corporativo. Caberia ao ensino agrcola (e, com a Repblica, tambm ao ensino universitrio) refletir a tradio, as economias e as etnoculturas regionais. O conceito de municpio pedaggico usado no mbito do projeto Atlas-Repertrio como meta-histria. A histria dos municpios est povoada de ciclos e programas conducentes a uma ao desenvolvimentista, autossuficiente e instituinte das normas, prticas e graus de capacitao dos respetivos muncipes em matria cultural e educativa. Nesse ensejo, os municpios procuraram afetar os currculos com elementos e iderios da histria e da cidadania local; procuraram planificar e

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promover a rede escolar e a natureza dos diversos cursos a instalar, em consonncia com a realidade e a ideao municipalistas; afetaram a colocao de professores; tiveram autonomia na organizao dos horrios. Alguns levaram mais longe os seus desgnios, organizando o ritual escolar e criando modalidades especficas de formao e mobilizao, como foi o caso dos batalhes escolares criados pelo Municpio de Lisboa nas ltimas dcadas de Oitocentos. Os municpios desenvolveram uma ao complementar da oferta central de ensino, mas houve perodos e circunstncias histricas em que atuaram de modo supletivo e como alternativa identitria e agregadora dos muncipes, atravs de uma poltica cultural e educativa deliberada, e pondo em marcha uma concertao de interesses e prioridades do local. Neste quadro, falar de municpio social, falar de municpio sociocultural ou falar de municpio educativo, que so expresses afins ou, de certo modo, substitutivas, no expressa a intencionalidade e o sentido instituinte com que os municpios participaram na educao e na cultura. Em regra, os desgnios instituintes deram origem a iderios e planos de ao pedaggica, que no foram inteiramente consolidados. O conceito de municpio pedaggico traduz, com mais aproximao, a metahistria que subjaz a tais convergncias, porque, no obstante a histria substantivar e comprovar que a ao, nos domnios da cultura e da escolarizao, fora orientada e promovida com xito, frequentemente o grau de consolidao ficou aqum do projetado. Sobretudo, ficou aqum do desejado. Ou seja, aculturando, escolarizando, formando e socializando, os municpios investiram-se de uma funo pedaggica, mas no lograram atingir tal horizonte.

3. Histria dos municpios portugueses: o administrativo, o pedaggico, o institucional


A constituio do Estado Moderno (educador) teve aspetos comuns na modernizao europeia e ocidental, tal como a polarizao e o local educativos tiveram expresses, dimenses e estatutos que variaram de pas para pas e de perodo para perodo. A geografia escolar, na generalidade, coincidiu com a cartografia poltico-administrativa. Ainda no decurso do Antigo Regime, mas com maior incidncia e determinao com a Revoluo Liberal e, posteriormente, com a primeira Repblica, os municpios portugueses assumiram uma estratgia de

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integrao e valorizao local atravs da instruo pblica. Ou seja, a construo do municpio poltico e administrativo envolveu a construo do municpio pedaggico. Na histria dos municpios, cruzam o administrativo, o pedaggico, o institucional. No caso portugus, a principal fonte de direito municipalista residiu no poder de administrao. Portadores da representao e instituio sociopoltica e legitimados por uma estrutura governativa colegial, com poderes de conveno, taxao e execuo, os municpios transitaram do Antigo Regime e permaneceram na Contemporaneidade Portuguesa como primeira instncia da causa pblica. A fonte de legitimidade dos municpios na instruo no tem origem na Revoluo Liberal; como comprova a polmica pombalina com a Cmara de Lisboa, tambm no fora anulada pelas reformas estatais pombalino-marianas. A ofensiva ao poder nobilirquico e a integrao da nobreza de servios na esfera estatal, a que vieram associadas as reformas administrativas dos primeiros anos de governao de D. Maria I, foram redutoras do poder senhorial e fizeram desaparecer muitas honras e coutos, em boa parte por insolvncia financeira. Neste contexto, os municpios, porque puderam continuar a arrecadar e gerir verbas prprias, oriundas de contribuies, emolumentos e coimas, viram mantidas ou mesmo ampliadas as suas prerrogativas. Duas fontes de legitimidade e autonomizao para os municpios foram a manuteno de prerrogativas fiscais, oramentais, administrativas e, correlativamente, a integrao diferenciada em sistemas e dispositivos formalizados e regulamentados, como veio a suceder com a instruo e a cultura, na sequncia da Regenerao.

4. Municpios e municipalismo na Educao e na Cultura Desafio historiogrfico


Tal como est planeado no Projeto Atlas-Repertrio, a histria dos municpios e das regies na educao e na cultura envolve um programa investigativo que construa e faa aplicao de uma teoria de conjunto, constituda por modelos e conceitos para descrio, denominao, categorizao, explicao da realidade e comunicao cientfica do conhecimento histrico. Dado tratar-se de um objeto que corresponde a uma pluralidade de unidades observveis, necessrio inventariar, cartografar, medir, comparar, nos planos diacrnico, social, geogrfico, distintos quadros histrico-pedaggicos que congregam, sob o formato de mapa e com

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recurso a clculos estatsticos, informao referente a alfabetizao, oferta escolar, pblicos e frequncia escolar, recursos, estruturas de fomento, administrao e controlo. Na base deste programa est a histria da educao e da escolarizao, complementada e iluminada por uma teoria de Estado; uma teoria do local educativo; uma teoria do municipalismo e do regionalismo, constitutivos do EstadoNao, portadores de autonomia e tendentes autossuficincia. Nesta investigao, tomam-se como unidades de observao a escola e a estrutura cultural. O municpio ser uma unidade de observao compsita e produto da ideao meta-histrica de municpio pedaggico. O principal produto desta investigao ser um Atlas HistricoEducativo por Municpios e Regies. A freguesia, ainda que contemplada de forma singular, observada e referida como constitutiva do municpio. O distrito tomado como compsito histrico-geogrfico e demogrfico de municpios e instituies escolares. A regio (Provncia), variando em conformidade com as conjunturas, ser reconstituda como acumulao de municpios ou de distritos. Para uma teoria de conjunto assim necessrio equacionar o municpio como centro-local educativo e como instituinte. O local educativo portador de individualidade e ideao autrcitas, enquanto parte de um sistema e segmento da estrutura orgnica e administrativa mais ampla, regional, nacional ou mesmo transnacional. A teorizao do local inclui descrio, representao e composio, como h dimenses de sustentabilidade e progresso, designadamente a populao, a economia, o urbanismo, a rede de acessos, a organizao do poder, o oramento. A consistncia do local apresenta-se dependente do grau de integrao, identidade, participao e mobilizao dos sujeitos. A histria dos municpios permite combinar mudana e transformao com permanncia e institucionalizao. Os municpios do Antigo Regime tinham no foral um documento fundante, delimitativo e regulador. Evoluindo, convencionaram usos e costumes, puseram em prtica uma escriturao, fortaleceram um estatuto instituinte e projetivo. Na transio liberal, os municpios, detentores de tradio, estatuto e modelo governativo, inspiraram as novas estruturas nacionais. Com a Revoluo Liberal e a reconstituio dos Estados-Nao, os municpios tomaram o estatuto de componente sistmica, integrada e constitutiva da nova realidade nacional. Mergulhados numa tenso entre autarcia e descentralizao, funcionavam como polos, replicativos da complexidade e da convergncia desenvolvimentista. Mantinham oramento prprio para o sustento das populaes, criao de infra-

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estruturas urbanas, benfeitorias materiais e tcnicas, autossuficincia governativa. Cumpriam um plano de desenvolvimento nacional, contribuindo com rditos financeiros para o oramento central, fornecendo recrutas. Asseguravam localmente a instruo e a proteo social, em consequncia de planos, deliberaes e regulamentos nacionais. A radicalidade das perspetivas autonmicas no campo da educao e da escolarizao, com vista formao de quadros e especializao de tcnicos orientados para o desenvolvimento local, permite historiografia concetualizar um horizonte de expectativa que se idealizava no municpio pedaggico. Foi na segunda metade do sculo XIX e com maior incidncia no ltimo quartel de Oitocentos que os municpios viram legitimada a funo instituinte, em matria de escriturao orgnico-pedaggica e de instruo. As profisses assentes na formao escolar e as manifestaes de sociabilidade escrita constituram um estmulo para o fomento de cursos tcnicos e para a ampliao de estruturas formativas e de espaos culturais. A teoria de conjunto a que se alude nesta investigao articula, reitere-se, o local com o institucional, integrados em projetos de mbito nacional, e sintetiza-se no conceito de municpio pedaggico, aqui apresentado como um desgnio que deu sentido e campo ao desenvolvimento histrico, mas tambm constituiu os limites do municipalismo como movimento pedaggico e cultural. O municpio pedaggico congrega as perspetivas e dinmicas do local com as polticas centrais. A histria do municipalismo congrega dimenses de autarcia e polarizao com dimenses de descentralizao e de corresponsabilizao do local em planos e desgnios oriundos do poder central. A ao e a participao dos municpios na educao e na cultura fez-se sentir e manifestou-se em trs direes: autonomia e autossuficincia; complemento da oferta central; suplemento, desdobramento e multiplicao de centros de dinmica local. A noo de suplemento foi posta em prtica a partir da segunda metade do sculo XIX, cujos oramentos do poder central passaram a incluir e admitir a subveno de outros agentes e contribuintes. A regulao e normalizao, ao tempo implementadas, tornaram possvel a diversidade e a subsidiariedade de tributos. Pelo municipalismo pedaggico se abre uma via de historicidade que permite conhecer o local educativo nas suas singularidades, denominaes e formas de evoluo, como nas linhas de continuidade e transversalidade enquanto constitutivo dos Estados-Educadores europeus. A reconstituio geogrfica e pedaggica do municipalismo e do regionalismo na educao permite estudos histrico-comparativos

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e estudos com alcance transregional e transnacional, contextualizantes e explicativos da constituio europeia. A administrao concelhia inspirou a ordenao do Estado Liberal. Face, designadamente, s historiografias francesa, belga, espanhola, a realidade portuguesa no est estudada de forma a constituir um conhecimento suficientemente representativo, descritivo, analtico e crtico da singularidade portuguesa, e de forma a cotejar e comparar a histria portuguesa com a histria das regies e das naes constitutivas da modernidade ocidental, muito particularmente europeia. A teoria do municipalismo na educao e na cultura, que ilumina este AtlasRepertrio pode sistematizar-se do seguinte modo: 1) binmio (tenso recorrente) entre o Local (municpio/municpio pedaggico) e o Estado/Nao, ou, por outra terminologia, entre o Centro e a Nao/Estado; 2) quadro de desenvolvimento histrico-poltico formado pelo estrutural (histrico/geogrfico); pelo evolutivo (demografia/urbanismo/progresso); pelo conjuntural (representao/reivindicao; consultas/inspees; planos/mapas; organizaes/comisses); 3) sequncia processual (semntico-estatutria) que inclui polarizao (representao/petio/reivindicao); constituio de um centrolocal (plano/organizao); uma subsidiariedade (participao/iderio/ expanso); uma complementaridade (integrao como instncia orgnico-corporativa); uma alternativa (territorialidade/autonomia). O municpio pedaggico como desgnio e constructo histrico congregou as noes de autarquia/orgnico-funcional, enfim, um iderio/soberania. Sistematizando, esto em reconstituio e anlise dois processos histricos correlativos: o da representao/legitimidade resultante do estatuto administrativo dos concelhos, que inclui a abolio dos forais e que criou soberania oramental; a mediao entre pblico/privado, que, com as novas participaes/obrigaes concelhias no campo escolar, poltico, social, cultural, inclui a incurso e a legitimao do municpio como sendo esfera pblica. Do trnsito de Setecentos a meados do sculo XIX, a instruo e a escola no apenas passaram a integrar a esfera do pblico, quanto foram constitutivos de tal processo. A Regenerao criou um conjunto de princpios e fez implementar um conjunto de regulamentos que estruturaram a instruo pblica, dotando-a de uma

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progresso curricular, que abrangia alfabetizao escolar, formao tcnica, ensino liceal. O plano regenerador para a instruo incluiu uma escriturao, um corpo de profissionais, uma materialidade, uma inspeo. A oferta escolar passara, a partir de ento, a ser assegurada pelo sector pblico e pela iniciativa privada e corporativa. Os municpios assumiram o fomento e a coordenao da instruo, dando consequncia ao princpio de subsidiariedade. A poltica republicana foi de integrao do municipalismo na orgnica e na orientao nacional do ensino, compatibilizando as incumbncias estatais com as prerrogativas municipais, que poderiam variar de municpio para municpio. Com o Estado Corporativo, os municpios foram integrados na cadeia ascendente da estrutura escolar.

OS MUNICPIOS PORTUGUESES NA EDUCAO E NA CULTURA 1. O Municpio como instncia pblica do local


Vindos do Antigo Regime, com as reformas iluministas de Setecentos e com a Revoluo Liberal, os municpios foram integrados na esfera pblica sem perderem o estatuto de representao das populaes (no que residiu identidade) e preservando poder de deciso e governo prprio (no que continuaram a residir um sentido evolutivo e um processo instituinte). Tomando como referncias a educao e a instruo, matrias que as Reformas Pombalinas, atravs da estatalizao, inseriram na esfera pblica, as acees municipalistas de representao e instituio faziam parte de um continuum poltico, sustentado no mbito da planificao central. A noo de plano, aplicada a uma cartografia e a uma normalizao alfabetizadora, inclua uma localidade e uma mobilizao que os municpios, enquanto instncias pblicas e instituintes, garantiam. A poltica pombalina para o Ensino recuperou a noo de plano, (re)criando uma Rede de Escolas Menores que estavam para alm quer do ensino ministrado nas Congregaes, quer das Cadeiras de iniciativa particular. A rede de Escolas Menores inclua as Cadeiras de Primeiras Letras. A elaborao de inquritos gerais com informao contabilstica e cartogrfica vinha j do sculo XVII, mas a utilizao destes dados, como base para equaes e ponderaes polticas que articulavam a evoluo geogrfica com o esquadrinhamento geomtrico da governao, foi uma conquista do

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sculo XVIII. O Plano de Escolas Menores pombalino foi apresentado pela Real Mesa Censria, em 3 de agosto de 1772, e publicado como anexo Lei de 6 de novembro de 1772. Este mapa veio a ser ampliado por Alvar de 11 de novembro de 1773, publicado sob a designao de Complemento, j resultante, em boa parte, da presso das cmaras concelhias. Na criao da rede escolar pombalina foram tomadas em ateno a demografia, a centralidade regional, o estatuto jurdico-administrativo. Com base num estudo sobre a Provncia de Trs-os-Montes, possvel inferir que naquele Plano pombalino foram respeitados, por ordem decrescente de prioridade, os seguintes parmetros e os seguintes critrios: 1. foram providas de uma Cadeira de Primeiras Letras as cidades e vilas com mais de 1.000 habitantes; 2. foram igualmente providas de uma Cadeira de Primeiras Letras as cidades e vilas sede de concelho ou de comarca (critrio que prevaleceu sobre os centros populosos, que, no sendo sede de concelho, ficassem situados no Termo); 3. foi tido em ateno o fator urbano, associado a uma abertura comercial (comrcio fixo, feira regular); 4. foi considerada a existncia de juiz de fora (o critrio jurdico-administrativo tambm foi aplicado, em alguns casos em que apenas havia juiz ordinrio); 5. foi ainda considerado o ordenamento geral do territrio, dado terem sido contempladas povoaes urbanas que, no sendo suficientemente populosas ou no sendo capital de concelho ou comarca, eram, no entanto, centros-territrio onde poderiam acorrer alunos das terras circunvizinhas. Na elaborao do Plano, a Real Mesa Censria tomou em ateno o contributo dos Corgrafos. Foi calculado o nmero de habitantes de cada comarca do Reino e ponderado um regular, e prudente arbtrio relativo aos que pudessem beneficiar dos mestres. Em cada Escola Menor haveria mestres para cada uma das Artes, a fim de que, instaladas em cidades e vilas, constitussem uns Centros, nos quais os Meninos, e Estudantes das Povoaes circunvizinhas possam ir com facilidade instruir-se. Na nomenclatura e na topografia constantes do Plano pombalino, como posteriormente nas designaes adotadas no Alvar de 16 de agosto de 1779, promulgado pela rainha D. Maria I, Lista das terras, conventos e pessoas destinadas para professores de filosofia racional, retrica, lngua grega, gramtica latina, desenho, mestres de ler, escrever e contar, como tambm dos aposentados nas suas respetivas cadeiras, a designao concelho foi utilizada. Tomados como centro de desenvolvimento, os municpios foram a principal unidade de representao, atraindo as populaes e congregando os fatores de desenvolvimento, inclusive as Congregaes religiosas, no ensino e na ordenao social.

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Na sequncia das ponderaes e decises polticas, designadamente das que recuperavam a noo de plano e de centro, e da aplicao do Subsdio Literrio (imposto destinado a constituir um fundo financeiro para suportar as despesas estatais com a instruo), a documentao da poca regista um crescendo de representaes com pedidos e protestos, relativos criao de Cadeiras de Primeiras Letras, ou mesmo relativos criao de Escolas Menores. Oriundas dos poderes locais e de individualidades ouvidas a ttulo prprio, so, no geral, pedidos que intentam retificar a informao, fundamentando a convenincia de ampliar a rede, ou deslocar uma ou outra Cadeira, mas so tambm alegaes e reivindicaes para que o contributo para o Subsdio Literrio seja tomado como direito criao de Cadeiras Rgias. No entanto, esse no era o entendimento do legislador, posto que se tratava de um imposto nacional a ser redistribudo por critrios estatais. Em qualquer dos casos, a documentao histrica comprova que os municpios chamaram a si o direito de representao e que, na generalidade, so as Cmaras que deliberaram contestar e tomaram a iniciativa de faz-lo. Circunstncias houve em que, analogamente s aclamaes, a representao vem encabeada pela Cmara, seguindo-se-lhe os representantes da Nobreza. A emergncia da esfera pblica na crise do Antigo Regime reservou aos municpios o direito de representao e de reivindicao, muito particularmente no domnio da instruo. Contrastando com os senhorios e as honras, cujo estatuto raramente tomado em considerao e cuja nomeao no usada para denominar a respetiva escola, os municpios surgem sempre associados e inventariados na malha de escolas que lhe corresponde. Os inventrios de poca no permitem retirar concluses em termos de propriedade das escolas, mas permitem inventari-las e cartograf-las em funo dos centros geogrficos e administrativos. Tratava-se de centros cujo desenvolvimento era produto de uma economia aberta e de livre circulao, em nada congruentes com o estatuto de senhorio ou de honra. A cultura escrita est na base do Iluminismo e do progresso. Neste quadro os municpios adequaram-se, assegurando uma escriturao e atualizando as prticas administrativas e jurisdicionais. A representao e o governo local so os dois aspetos atravs dos quais os municpios instituram e se instituram como instncia pblica do local. O Plano Iluminado para a instruo e o ensino integrou os municpios como instncias de referncia e de promoo, ainda que o oramento fosse nacional e a um maior contributo financeiro no correspondesse necessariamente uma melhor

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oferta de ensino. Houve continuidade no mbito da orientao estatalizante das sucessivas governaes pombalina, mariana, joanina, num perodo de mais de meio sculo (1772-1820). A Relao das Escolas de Primeiras Letras por Provncias e Comarcas (1774) veio a ser tomada como referncia na Consulta da Junta (Diretoria) Geral dos Estudos (1800). A denominao concelhia est presente no Mapa proposto pela Real Mesa Censria (Alvar de 6 de novembro de 1772) e no Suplemento ao Mapa dos Professores, e Mestres das Escolas Menores (Alvar de 11 de novembro de 1773), de onde constam ainda as Unidades Escolares (Cadeiras/Mestres/Escolas Menores); consta tambm das folhas de pagamento aos professores decorrentes do Subsdio Literrio. Como consta dos Livros Camarrios respetivos, os alvars, as nomeaes e listagens de Mestres particulares foram estipulados por municpio (Livros de Privilgios e Mercs). Pelos oramentos camarrios possvel reconstituir os mapas de funcionrios e respetivas rendas, designadamente os Partidos de Medicina da Universidade de Coimbra (20 de agosto 1774). A Lei de 16 de agosto de 1779 contm a nomeao de Professores. Num total de 202 locais com professor, 14 so concelhos, 15 coutos e 5 honras (Cf. Ado, 1997, pp. 447-451). No perodo entre 1773 e 1794, possvel reconstituir a rede de Mestres de Primeiras Letras e de Escolas Menores atravs das Folhas de Vencimento (Arquivo do Tribunal de Contas). Pelo Alvar de 8 de fevereiro de 1791, as Aulas do Colgio das Artes e as Aulas dos Primeiros Estudos da Comarca de Coimbra foram confiadas Inspeo e ao Provimento do Reformador da Universidade de Coimbra. Por Alvar de 21 de agosto de 1795, foi abolido o Tribunal da Real Mesa da Comisso Geral sobre os Exames e Censura dos Livros. O exame e censura de livros e impressos foram ento confiados Universidade de Coimbra. Com alcance especfico, a relao elaborada em cumprimento do Alvar Rgio de 31 de janeiro de 1800, contm a Lista dos Mestres actuaes de Primeiras Letras na Corte e Provincia da Estremadura cujas Contas de Officio foro remetidas2. Previstas desde a legislao de D. Maria I, foram estabelecidas, pelo Alvar de 31 de outubro de 1814, 18 Mestras de Meninas na cidade de Lisboa. Por Portaria de 10 de outubro de 1815, foram criadas Escolas de Ler, Escrever e Contar em cada um dos 24 Regimentos de Infantaria, 12 Batalhes de Caadores, 12 Regimentos de Cavalaria, 4 Regimentos de Artilharia e no Corpo da Guarda Real da Polcia de Lisboa.

2 Biblioteca Nacional de Portugal, Res., Ribeiro dos Santos, Ms 1, n. 12.

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Tal como ficou sugerido, entre os principais parmetros para a criao de cadeiras e de escolas menores eram tomados em ateno a demografia e o estatuto jurdico-administrativo. Em consequncia, na estruturao de um potencial de desenvolvimento no pode deixar de ser tomada em considerao a populao de cada municpio e ser tomada em ateno a correlao entre a criao de escola e a existncia de juiz de fora. Para o efeito, ser tida em ateno a Relao de 1811 das terras com juiz de 1 instncia: Mappa alfabtico das povoaes de Portugal, que tem juiz de primeira entrncia, Lisboa, 1811. At Revoluo Liberal, os concelhos e, de modo anlogo, as outras estruturas do poder local ficaram impedidos de estabelecer ou reter qualquer coleta para promover ou sustentar o ensino. O imposto geral do Subsdio Literrio tinha convertido o ensino em matria de Estado. Manteve-se, todavia, a iniciativa privada. Ao assumirem a representao das populaes, noutras como nesta matria, os municpios instituram-se como instncia pblica e instituram o local como espao pblico. Os municpios continuaram a dispor de iniciativa prpria no campo social, sustentando Misericrdias, Asilos, Casas de Roda (Cf. Pinto, 1820, e Cmara Constitucional da Cidade do Porto, 1823). As fontes do poder concelhio no eram uniformes. Como assinalou Francisco Franklin, ao coletar e seriar os Forais, havia Forais antigos, novos e novssimos, e havia Terras cujo Foral estava inserto noutras (1816, p. VI). Para alm dos Forais, os concelhos regiam-se tambm por Regulamentos prprios, designadamente por Usos e Costumes, conveno que cada concelho havia legislado, criado e aprovado, e cuja jurisdio assumia. Uma das prerrogativas em que a jurisdio municipal tinha permitido alteraes em face das necessidades era o Cabeo das Sisas. Houve municpios, como o de Barcelos, que fizeram uso dessa verba para sustentarem um Mestre de Primeiras Letras. Tambm a consulta dos Livros de Chancelaria revela um nmero significativo de autorizaes para pagamento a Mestres de Primeiras Letras, atravs de verbas concelhias. Com a criao de impostos gerais, como foi o caso do Subsdio Literrio, os proventos dos particulares foram afetados, enquanto, por outro lado, o pagamento direto aos mestres municipais deixou de ser possvel. Esse impedimento foi justificado por Soares Franco ao comentar a Lei de 4 de junho de 1821, que reduzia de metade os encargos dos Forais; em seu entender, os impostos gerais estavam mais conformes s Bases constitucionais (1822, p. 3).

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2. O Municpio como polo de nacionalismo


Uma das perspetivas histricas mais frequentemente praticadas na historiografia portuguesa, particularmente na histria da educao, assenta no binmio gerado pelas noes de centralizao-descentralizao. Tais noes, como as de centro e periferia, so categorias historiogrficas, como lembra Nuno Monteiro (1993, p. 315). O poder local revestiu-se das caratersticas que as fontes do direito e as circunstncias histricas lhes atriburam ou toleraram. Com a Revoluo Liberal, os concelhos viram aumentar as suas prerrogativas polticas. Nos termos da Constituio de 1822, eram criados os distritos, e em cada distrito haveria um Administrador Geral, nomeado pelo Rei (Artigo 212.). O Administrador Geral seria auxiliado, no exerccio das suas funes, pela Junta Administrativa, composta de tantos membros quantas as Cmaras do distrito (Artigo 213.). O governo econmico e municipal era exercido pelas Cmaras, que o cumpririam na formalidade da lei (Artigo 218.) e as Cmaras eram compostas por Vereadores eleitos, dos quais o mais votado seria o Presidente, e por um Procurador e um Escrivo (Artigo 220.). Com dados recolhidos junto das Provedorias, nas contagens e denominaes de 1821 e de 1828, da segunda das quais era esperado sair uma Carta nacional para a instruo, ressalta uma vez mais a designao de concelho, deixando inferir quanto o estatuto de concelho era tomado em considerao na insero pblica dos assuntos socioculturais. A Regncia da Ilha Terceira foi uma experincia de governao em que o concelho foi tomado como espao de instituio e organizao escolar. No entanto, a reorganizao constante do Decreto n. 23 de 16 de maio de 1832, em que o Reino seria dividido em Provncias, Comarcas e Concelhos, foi improcedente, uma vez recuperado o poder pelos Liberais em 1834. As Cortes chamaram a si a responsabilidade de uma reforma administrativa com repercusses regionais e orgnicas, contrariando a tradio de autonomia municipalista, que pesava muito como legado que, afinal, constitua talvez o mais forte dos fundamentos da Revoluo (Caldas & Loureiro, 1966, p. 86). Com efeito, vrios estudos procuram demonstrar que a origem e a legitimidade do poder municipal portugus no emanam do direito constitucional que o reconheceu como portador de soberania. Com as Cartas Constitucionais, tal soberania foi condicionada, quer ao veto rgio, quer aos quadros ideolgico e legislativo nacionais. Foi em sede de Direito Administrativo, e com mais propriedade pelos Cdigos Administrativos, que os principais assuntos relativos ao poder municipal passaram

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a ser legislados e regidos. o que pode concluir-se, relendo os estudos de Marcelo Caetano. Este assunto tem sido objeto de apurados estudos e publicaes, como sistematizam e comprovam os estudos de Antnio Manuel Hespanha (2004). A definio e regulao do poder municipal foi assunto retomado nas sucessivas revises dos Cdigos Administrativos. A Lei de 18 de julho de 1835 repartia Portugal em distritos, concelhos e freguesias. O total de concelhos seria reduzido para 498, incluindo j 21 concelhos novos. Mas foi na sequncia do Cdigo Administrativo de 1836 que, pelo Decreto de 6 de novembro de 1836, com assinatura de Passos Manuel, o total de 826 concelhos at ento existentes foi reduzido para 351, contando j com os 21 entretanto criados. O Cdigo Administrativo de 1836 veio a ser revisto pelo Cdigo de 1842, promulgado por Costa Cabral, que continha uma redistribuio territorial-administrativa. Em 1855, o total de concelhos era de 256 e em 1864 era de 263. Em final dos anos trinta de Oitocentos, respondendo a Circulares dos respetivos Governadores Civis, as Cmaras passaram a organizar uma folha de pagamento a Mestres e a Professores, e uma informao sobre as Escolas de Primeiras Letras que recaam sob a alada concelhia. Erigidos a municpios, geridos por autoridades eleitas a que se associava um administrador, os concelhos constituram-se como espaos integrados, tendo as cmaras municipais, direta ou indiretamente, passado a interferir em todos os domnios da vida pblica, com grande incidncia no fomento da instruo. Na sequncia da Lei Costa Cabral para a Instruo Pblica (1844), a manuteno e o alargamento da rede escolar passaram para a responsabilidade das Cmaras Municipais e das Juntas de Freguesia. O municpio configurado por Henriques Nogueira e proposto por Herculano como principal instrumento de salvaguarda da autonomia das comunidades, face s orientaes de teor nacionalista e uniformizador, e como mbil para o desenvolvimento e modernizao, inspirou as reformas da dcada de setenta. Henriques Nogueira idealizava o municpio moderno municpio novo como independente, grande e rico para realizar a obra da reforma estrutural e de vitalizao democrtica de Portugal e admitia que, em consequncia, Portugal no comportasse mais que 66 a 100 municpios (s/d, p. 220). O financiamento dos municpios, para as despesas de instruo, foi matria de controvrsia e de deliberao poltica nas sucessivas alteraes do Cdigo Administrativo. At extino do Subsdio Literrio, em 1857, as verbas para

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pagamento aos professores eram asseguradas pelos fundos daquele imposto. Cabiam entretanto aos municpios a renda do edifcio escolar e a gratificao suplementar aos professores cujos alunos tivessem sido aprovados, ou aos professores que asseguravam curso noturno. A Lei de 20 de julho de 1866 estrutura um sistema de educao e de instruo que acompanhe o desenvolvimento dos indivduos em todas as idades e no qual a ao do estado corra a par com o concurso livre dos cidados. A implementao desse sistema inclua a fundao de cursos de adultos, a criao de novas cadeiras de francs ou ingls, onde fossem tambm ensinadas noes de administrao pblica, ou de economia rural ou industrial. Este processo foi objeto de Instrues detalhadas publicadas na mesma data que, tal como a lei, foram assinadas por Mrtens Ferro3. A pretexto da criao de Cadeiras e muito particularmente da construo de casas de escola, acabava de ser disponibilizada pelo Estado a verba 10.000$000 ris e posto a concurso o legado Conde Ferreira, no montante de 144.000$000 ris (destinado construo de 120 escolas); foi regulamentada a constituio de um fundo oramental por parte das Cmaras e das Juntas de Freguesia. A disponibilizao de verba prpria era condio necessria para que umas e outras pudessem concorrer a qualquer daquelas verbas. Para poderem ser elegveis, no concurso ao legado Conde Ferreira, regulamentado pelo Decreto-Circular de 20 de julho de 1866, quer as municipalidades, quer as juntas de parquia deveriam dispor de uma verba de 400$000 ris. Para obteno dessa verba, poderiam socorrerse de donativos, do produto de baldios ou de bens prprios, de derramas paroquiais, de receita obtida por qualquer outra fonte legal. Pelo Cdigo Administrativo promulgado por Mrtens Ferro (1867), foi criado um fundo municipal para a instruo, composto por verbas camarrias e verbas devolvidas pelo governo central. Este ciclo histrico carateriza-se por uma polarizao, em que os municpios se afirmaram como instncias de fomento e consecuo de um plano de desenvolvimento nacional. O fomento da economia e da iniciativa local, para alm de aspetos referentes ao estatuto administrativo, foi objeto de um novo instrumento de governo: o fundo municipal (1866). um longo perodo histrico, todo ele orientado para a nacionalizao, mas no mbito do qual possvel distinguir algumas conjunturas fortes: o Vintismo; o Liberalismo; a Regenerao.

3 Dirio de Lisboa, 163, 23 de julho de 1866. Na verdade trata-se de Joo Baptista da Silva Ferro de Carvalho Mrtens, que a historiografia vulgarizou como Mrtens Ferro.

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A Revoluo de 1820 deu continuidade a um aumento da procura de ensino que vinha da dcada anterior. A Constituio de 1822 estabeleceu a liberdade de criao de Cadeiras de Primeiras Letras e de Escolas Menores, desde que fosse dado conhecimento s autoridades concelhias. A oferta particular de ensino no logrou corresponder s representaes, por parte de algumas cmaras e populaes que, sendo contribuintes do Subsdio Literrio, se viam privadas de uma oferta pblica de ensino. Houve continuidade entre o crescimento da oferta de ensino, que vinha das dcadas anteriores, e a ampliao subsequente Revoluo. A afirmao do municpio como territrio, economia, administrao, jurisdio forou redefinio e reordenao do pas: as estruturas polticas locais foram convertidas em concelhos e o total de concelhos foi reduzido, tendendo para uma dimenso mdia. Na dcada de vinte do sculo XIX, ficaram registados dois inventrios, cuja elaborao visava preparar um plano de redistribuio e criao de Escolas. A Relao de todas as Escolas do Reino que so da Inspeo da Junta da Directoria Geral, de 1821, foi organizada por municpios, comarcas, provedorias e, para alm de contar o registo das escolas existentes, destinava-se a fornecer informao Inspeo. O cotejo da relao de escolas com os mapas eleitorais de 1821, que foram organizados por provncias, divises eleitorais, concelhos, freguesias/habitantes e fogos, permite verificar a correlao com a demografia e estabelecer um potencial de desenvolvimento, numa conjuntura particularmente decisiva, dada a intensa procura de ensino, como comprovam as Exposies e Representaes Junta da Diretoria dos Estudos. O Alvar de 10 de junho de 1826 autorizava que os membros das Ordens e Congregaes pudessem dedicar-se ao ensino da mocidade. No ano de 1827, foi elaborado novo levantamento: Relao dos Empregos, Estabelecimentos, Escholas e Substituies do Ensino Pblico em 1827. Destinava-se a preparar a Reforma dos Estudos consagrada no Decreto de 9 de agosto de 1828. Esta Relao, elaborada pela Junta da Diretoria-Geral dos Estudos, contm as escolas da relao de 1821 e as que entretanto haviam sido fundadas. Pelo Decreto de 13 de julho de 1829, os presbteros seculares ou secularizados que revelassem proficincia poderiam ensinar Primeiras Letras ou Gramtica Latina. Tomando como unidades de registo as unidades escolares e os municpios, ser possvel cruzar os diversos tipos de listagens, as elaboradas pela Diretoria-Geral dos Estudos, como foi o caso da Relao dos Empregos, Estabelecimentos, Escholas e Substituies do Ensino

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Pblico (1823 e 1827), em que surgem mencionadas, para Lisboa, 21 Escolas para Meninos, 18 Escolas para Meninas e 3 Mestras Pensionistas e, para o Porto, 6 Escolas para Meninas, com outras referncias, como seja a das Escolas na ilha da Madeira (1822), constante do Index das Leis (letra M). Uma vez regressados ao poder, os Liberais (1832) procederam a um conjunto de reformas pelas quais o municpio foi tomado como entidade jurisdicional e orgnica no contraponto ao poder central. O municpio instituiu o local. O Liberalismo corresponde a uma conjuntura de intensas transformaes, dando curso ao municipalismo. O Decreto de 16 de maio de 1832 previa a organizao do Sistema Administrativo. Pelo Decreto de 28 de junho de 1833 foi aprovado o Mapa da Diviso do Territrio de Portugal, e Algarve, em Provncias, Comarcas, Concelhos. Por Decreto de 9 de janeiro de 1834, foi promulgada nova organizao dos concelhos (Cmaras Municipais), tendo vindo a ser criada a figura do Provedor Municipal. Na regio do Douro, foi abolido, por Decreto de 30 de maio de 1834, o privilgio da Companhia. Em consequncia, os Lavradores e os Proprietrios passaram a ser informados do Subsdio Literrio atravs das Cmaras Municipais. Como referido, este imposto era de mbito geral e os municpios foram progressivamente envolvidos na sua cobrana. A partir da dcada de quarenta, os municpios dispunham de Cadastros de Funcionrios, Folhas de Pagamento, oramentos. As dcadas de trinta e quarenta foram assinaladas pela publicao de legislao integradora que, sob a forma de regulamentos gerais, estabelecia a conexo curricular entre os diferentes nveis de ensino. Tal orgnica tinha repercusso no plano geogrfico e jurdico-administrativo. Nesta (re)distribuio, o territrio municipal materializava e dava relevo instituio do local. Em 1832, com a Regncia da Ilha Terceira, esteve em curso a municipalizao desta ilha, que incluiu a criao de novas Cadeiras de Primeiras Letras. O Aviso de 3 de janeiro de 1833 recomendava a existncia de uma escola pblica de primeiras letras em cada freguesia da Ilha. O desgnio de uma Reforma da Instruo ficou plasmado no Decreto de 2 de novembro de 1833, pelo qual foi criada uma Comisso para apresentar um Plano geral dos estudos, educao e ensino pblico, a criao de estabelecimentos literrios, a reforma dos existentes, incluindo a Universidade de Coimbra. Dessa Comisso fez parte Almeida Garrett. Na sequncia, o Ofcio circular de 24 de dezembro de 1833 continha um Inqurito geral sobre a Instruo. Como aquela Comisso houvesse sido dissolvida, pelo Decreto de 13 de maio de 1835,

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foi criada uma outra Comisso para propor um Plano de Ensino Pblico, Sistema Geral de Educao e Instruo Religiosa, Civil e Literria. Pelo Decreto de 9 de julho de 1833, a Cmara do Porto obteve a criao da Real Biblioteca Pblica da Cidade do Porto. Esta biblioteca foi fundada custa da Fazenda Pblica e ficou propriedade da Cidade. A administrao foi confiada Cmara Municipal, com incumbncia de assumir a manuteno da mesma. As Reformas do Ensino de 1835, de 1836 e, com maior propriedade, a de 1844 atriburam ao municpio as funes de promover e manter o ensino, a que foram sucessivamente acrescidas prerrogativas de jurisdio e administrao. A escriturao estatstica havia-se tornado frequente: Estatstica do Reino Ilhas e Provncias Ultramarinas, publicada em 26.10.1835; criao do Diretrio e Estatsticas das Escolas, em 31.12.1835. Data de 6 de novembro de 1837, uma relao das Antigas Cadeiras de Lisboa e Liceus. O Municpio passou a ser a referncia territorial e orgnica nas Consultas do Conselho Superior de Instruo, posteriores a 1844. O Ensino Primrio surge referido por concelho e distrito (21 distritos); o mesmo no acontece necessariamente em relao ao Ensino Secundrio. H meno de Teatros, designadamente nos distritos de Aveiro, Braga, Bragana, Castelo Branco, Coimbra, vora, Funchal, Horta, Ponta Delgada, Portalegre, Santarm, Viseu, Guarda, Lisboa, Faro, Angra do Herosmo, Vila Real, Porto. Na atmosfera romntica do nacionalismo, os municpios incorporaram a representao do povo e a voz da nao. A informao mais geral para meados do sculo colhe-se nos Verbetes da Inspeco da Repartio de Pesos e Medidas4 e nas Tabelas e Estatsticas da Inspeco de 1863-64, publicadas em 1866. Os municpios surgem como representao do poder local, no quadro das Escolas Pblicas e Privadas constantes das Estatsticas que faziam parte dos Relatrios do Conselho Superior da Instruo Pblica h estatsticas por ano e por concelho desde 1845, ano em que teve incio a aplicao da Reforma Costa Cabral. Estas estatsticas referem-se ao Ensino Pblico e ao Privado; referem-se Instruo Elementar e ao Ensino Secundrio, nomeadamente aos Liceus e Seces de Liceu (Mapas de 1852). Para o mesmo perodo, h meno de Escolas e Cursos profissionais comerciais, tcnicos, agrcolas; Cursos nuticos; Cursos para a Formao Feminina. Para o Distrito da Horta, h Mapas das Escolas de Ensino Mtuo

4 Repartio dos Pesos e Medidas (1862). Escolas Primrias Pblicas de Lisboa (Biblioteca da Ajuda, Ms).

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(1850), Mapas de outras Escolas, Provimentos de Cadeiras de Gramtica Latina e outras5. Os municpios interferiram na atrao e no movimento de Congregaes Religiosas, acolhidas com fins filantrpicos e com funes educativas. Progressivamente, os Regulamentos eram gerais, agregando os vrios nveis de ensino e verticalizando o currculo. Ainda neste ciclo longo de municipalismo, que teve incio na Revoluo Liberal (1820), ressalta uma conjuntura de intenso nacionalismo, concretizada pela Regenerao (1850-1875). No perodo histrico de um sculo, ou seja, entre o Pombalismo e a Regenerao, ocorreu uma mudana radical na poltica educativa. Se, com o Plano Pombalino, a principal orientao poltica fora distribuir no territrio nacional uma oferta regular de ensino, com as reformas liberais, e muito particularmente com a Regenerao, o objetivo foi integrar as populaes no quadro nacional de ensino, tornando possvel o acesso de forma gradativa e qualificada. As unidades de referncia deixaram de ser os professores, para serem as localidades e os estabelecimentos de ensino. A escola e a escolarizao passaram a ser tomadas como fator de modernizao, e o aproveitamento escolar era sinnimo de progresso. O Portugal do Antigo Regime despia-se de sentido. As transformaes em curso, nos domnios da educao e da cultura, foram de natureza complementar, abrangendo a ampliao da rede escolar e a regularizao da frequncia. Tal complementaridade foi, em boa parte, devida iniciativa municipal e criao de leis e regulamentos orgnicos, que tornavam possvel e legal quer a iniciativa municipal, quer a iniciativa privada. Parte significativa destas medidas foi estipulada em resposta aos inquritos da Inspeo, os de 1863-64, publicados em 1866. Para a elaborao do quadro histrico (1820-1875) no Atlas-Repertrio, tomam-se como ponto de chegada os Inquritos de 1875, posto que congregam a criao e movimentao de Mestres, Cadeiras e Escolas desde a Revoluo Liberal, incluindo as transformaes subsequentes aos Inquritos Instruo Pblica de 1863-64. Nos Inquritos da Inspeo s Escolas Elementares (1875) esto j includas as Escolas Conde Ferreira. Os dados referentes aos Inquritos Instruo Pblica de 1863-64 principiaram a ser publicados no Dirio de Lisboa n. 110, de 17 de maio de 1866, onde foram divulgados os dados referentes ao Distrito de Aveiro (Mapas A, B, C). A publicao foi retomada no n. 117, de 25 de maio de 1866, a que se

5 Cf. Livro de Provises, 1845-1856.

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seguiram publicaes, por ordem alfabtica, at o n. 209. No Dirio de Lisboa n. 163, de 23 de julho de 1866, foi publicada uma Circular da Direo-Geral de Instruo Pblica, assinada por Joo Baptista da Silva Ferro de Carvalho Mrtens, que contm as 47 condies para construo das novas escolas. Esta Circular deu provimento ao legado Conde Ferreira, a que podiam candidatar-se as juntas de parquia e as municipalidades. Para o Ensino Liceal, so tomados em ateno os Mapas estatsticos da Instruo Secundria e da Instruo Primria (1861-1862) por concelhos Inspeo e Relatrios dos Comissrios dos Estudos (Modelos A e B). Para o Ensino Industrial e Agrcola, h dados estatsticos. A informao sobre o Ensino Particular mais irregular, ainda que o Inqurito de 1863-64 j contemplasse o Ensino Privado. Para o Distrito de Aveiro, h uma Relao nominal de Diretores de Colgios ou de Escolas e de Professores por concelho, no ano de 1869-70. Para Angra do Herosmo (1872), h relao dos Diretores de Colgio, Escolas, professores, movimento de alunos por concelho; estatsticas gerais. Para o aproveitamento escolar, dispe-se de Mapas estatsticos do Ensino Secundrio (liceus e escolas anexas) referentes a exames (1873). Sero elaboradas fichas por escola/concelho/distrito a partir dos dados dos Inquritos da Inspeo de 1875 e complementados com informao recolhida nas sries documentais mais prximas assim os Mapas estatsticos de escolas e professores por concelhos (1871-72) e muito particularmente os dados obtidos pelas Inspees de 1863-64 e de 1866-67. Para o inventrio da populao tomam-se os dados do I Censo da Populao (1864) Estatstica de Portugal. Populao6. Para as Bibliotecas Municipais e para as Bibliotecas Populares, ser elaborada uma ficha por biblioteca, recorrendo a relatrios distritais, elaborados pelos respetivos Governadores Civis, em resposta a um Inqurito Nacional. Para o distrito do Porto, h um relatrio detalhado e o mesmo ser possvel para os restantes distritos, de que h listagens das bibliotecas pblicas, populares e escolares, com exceo do de Leiria. Da documentao do Governo Civil de Leiria consta a informao de que no havia bibliotecas que estivessem dentro da categoria de pblicas ou de populares. O inventrio das Associaes Culturais ser sempre obtido por aproximao atravs de algumas colees de regulamentos.

6 Cf. Silva, 1858-1870, tomo IX, 186-188.

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3. O local como autarquia O Municpio pedaggico


Este ciclo histrico de afirmao do autarcismo municipal inclui uma primeira conjuntura de municipalizao-centralismo (1878-1892/1900) e uma segunda conjuntura, a do Republicanismo (1900-1926), em que os municpios viram revistos o seu estatuto e a sua funo. Este ciclo histrico fica assinalado por movimentos reformistas de natureza diversa, variando quanto tnica e perspetiva desenvolvimentista, podendo distinguir-se nacionalismo, federalismo, regionalismo. O municipalismo no constitui uma corrente uniforme, mas os municpios estiveram na base de alguns daqueles movimentos. Na segunda dcada do sculo XX, particularmente na fase final, ocorreram congressos municipalistas e regionalistas. Assim, entre os dias 18 a 22 de junho de 1910, decorreu, nos paos do concelho da Cmara Municipal do Porto, o II Congresso Nacional Municipalista. Entre 10 e 12 de junho de 1922, decorreu em Lisboa o III Congresso Nacional Municipalista. No intervalo, decorreram o Congresso Regionalista de Trs-os-Montes (1920); o Congresso das Cmaras Municipais e Freguesias do Algarve, que teve lugar na sala da Junta Geral do Distrito do Algarve de 26 a 27 de setembro de 1920; o Congresso Regionalista da Beira (1921). Com a descentralizao burocratizada e orgnica do Estado Liberal e Regenerador, regulada pela legislao de D. Antnio da Costa (ainda que de durao efmera) e de Rodrigues Sampaio, os municpios, nas dcadas de setenta e oitenta de Oitocentos, fortaleceram a autonomia. Tal autonomia, que significou autarcia jurisdicional, orgnica e econmica, ficou manifesta na governamentao e na escriturao. A informao geral sobre as iniciativas municipais e a constituio de uma burocracia local e regional da educao ficaram bem documentadas nos arquivos municipais, datando deste perodo um primeiro Fundo para a Instruo. A intensificao do autarcismo municipalista no terceiro quartel de Oitocentos concretizou-se numa polarizao, constituda por um plano autnomo e por uma escriturao uniforme, adequada de municpio para municpio. Os municpios constituram-se como suplemento e alternativa no domnio da escolarizao infanto-juvenil, da alfabetizao de adultos, da formao profissional. O Cdigo Administrativo de 1878, promulgado por Rodrigues Sampaio, resultou de um Relatrio e do desgnio de Reformas Administrativas descentralizadoras, com orientao municipalista. Na sequncia, foram extintos alguns municpios e foi aprovada uma Reforma da Instruo Primria

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(1878). No mbito destas leis, os municpios deveriam nomear uma Junta Escolar, assegurar uma inspeo, elaborar o Plano escolar municipal, fomentar a instruo, proceder ao recenseamento das crianas em idade escolar, assegurar o pagamento aos professores, fundar e manter bibliotecas municipais, promover e assegurar as Conferncias Pedaggicas. Na sequncia dessa autonomia, os municpios pugnaram pela manuteno de Escolas Primrias Superiores e de Escolas Secundrias Municipais. Na vigncia do Cdigo Rodrigues Sampaio (1878) e nos termos da Lei de 11 de junho de 1880, as Cmaras que no pudessem fazer face s despesas atravs de verbas prprias ficavam obrigadas a lanar um imposto especial para a instruo pblica, que poderia atingir os 15% das contribuies gerais diretas do Estado. A partir de 1880, essas verbas deveriam ser depositadas na Caixa Geral de Depsitos. A ltima dcada de Oitocentos abriu com a criao do Ministrio da Instruo Pblica e Belas-Artes, pela Carta de Lei de 7 de agosto de 1890 (extinto por Decreto de 3 de maro de 1892). No mbito da reviso do Cdigo Administrativo (1895-96), promulgada por Dias Ferreira, a orientao que consta da legislao de 1892, para alm da extino do Ministrio, foi a de conteno geral de custos e do cerceamento das prerrogativas e da autonomia municipais. No Prembulo do Decreto de 6 de maio de 1892, apresentado como balano da implementao das reformas municipalistas assinadas por Rodrigues Sampaio em 1878 e 1881, referido que continuavam sem escola 1370 freguesias. Era nos distritos de Guarda e Viseu que mais havia crescido o total de escolas. A proporo era de 1,49 escolas por 1000 habitantes no distrito da Guarda; 1,12 no distrito de Viseu; 0,68 nos distritos de Santarm e Lisboa; 0,64 nos distritos de Braga e Viana do Castelo; 0,51 no distrito de Faro. Mas tambm, como asseverou Sobral Cid quando, em 1914, apresentou no Parlamento a Reorganizao da Administrao do Ensino Primrio, houve concelhos, designadamente nos distritos de vora e Faro, que, tendo receitas privativas para a instruo que excediam os encargos assumidos, no criaram novas escolas, continuando a manter a proporo de 1 escola para 2 000 habitantes (Cid, 1984, p. 419). Em consequncia do balano apresentado no relatrio de Dias Ferreira (1892), foi estipulado um oramento de conteno para o Municpio de Lisboa que inclua o sacrifcio de algumas escolas centrais, em benefcio do aumento do nmero de escolas de um s professor. Combinando esta com outras restries, designadamente a alterao do regime de ensino, o legislador estimava uma reduo global de custos de 176.123$080 ris para 93.759$000 ris. No Municpio de Lisboa, seriam

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transferidas para o Estado as escolas centrais e paroquiais e demais estabelecimentos de instruo municipal, com exceo das bibliotecas populares, das escolas privadas e dos asilos municipais. A Escola Rodrigues Sampaio, a Escola Maria Pia e o Museu Pedaggico eram tambm sujeitos a este plano de conteno. Na sequncia, eram supridos os servios de instruo pblica, incluindo a Repartio de Registo e Estatstica. Foi suprimida a inspeo permanente de ensino, e o Municpio de Lisboa passou a estar sujeito a inspees extraordinrias de ensino, como o restante pas. A inspeo voltava alada dos comissrios distritais, cargo acumulado com o de reitores dos liceus. Esses comissrios passavam a assegurar o registo de exames e registos estatsticos, contando para o efeito com um funcionrio transferido dos ento extintos servios de inspeo. usada a expresso centralizao dos servios da instruo primria e, em consequncia, extintas as juntas escolares, os delegados paroquiais, as comisses inspetoras dos exames. Eram extintos os batalhes escolares, novidade introduzida nas escolas de Lisboa. No plano financeiro, vrios municpios criaram os seus prprios bancos e, para a segurana urbana, criaram a guarda municipal. No Relatrio que fundamenta a contramarcha destas decises polticas, ressalta o processo de municipalizao pedaggica, muito particularmente no caso de Lisboa, em que tinha estado em curso a construo de um municpio pedaggico. Com efeito, por esta reformulao, fica-se a saber que havia uma Direo-Geral dos Servios de Instruo de Lisboa e havia uma inspeo municipal (Cf. Decreto de 26 de setembro de 1891, designadamente art. 68.). A Cmara Municipal de Lisboa tinha uma Vereao para a Educao e a Cultura, frente da qual estiveram intelectuais e publicistas com opinio formada, como foi o caso de Elias Garcia, republicano e introdutor dos batalhes escolares. A Cmara havia fundado bibliotecas escolares e preparara um plano de criao de Escolas Centrais. No quadro da legislao vigente, os municpios tinham dado curso a um iderio de desenvolvimento pedaggico e cultural, criando espaos e dispondo de rgos prprios. Nos termos do Decreto de 6 de maio de 1892, constava: Artigo 1. Passam para o estado e tero expediente pela direo-geral da instruo pblica os servios da instruo primria que, nos termos das leis de 2 de maio de 1878 e de julho de 1885, pertenciam s cmaras municipais. Os pagamentos aos professores passaram a ser processados nas administraes de concelho ou de bairro, tendo de ser aprovados pelos governadores civis. Os mapas comprovativos do servio docente seguiriam das escolas para as administraes

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concelhias, no final de cada ms, e ali ficavam arquivados. Estando uma parte dos municpios endividados, foi retomada, com os devidos ajustamentos, a legislao da dcada de sessenta, com vista criao de um fundo municipal para a instruo, alimentado por receitas autnomas e por transferncias do governo central. Encargos como os de pagamento aos professores voltaram a ser assumidos pelo governo central. Foi tambm recuperada a figura do comissrio distrital, que era o reitor do respetivo liceu. Apostados na resoluo de questes fundamentais da regenerao e progresso da sociedade portuguesa, nomeadamente no combate ao analfabetismo, os republicanos sustentaram o princpio de que cabiam aos municpios o fomento e a tomada de decises educativas e pedaggicas sobre Escolas Mveis, edifcios escolares, professores de ensino livre para alfabetizao de adultos e de crianas, cursos profissionais, arrendamento e construo de salas de aula, criao de bibliotecas para leitura pblica. No plano administrativo, a orientao descentralizadora do Regime Republicano ficou consagrada com a reposio, pelo Decreto com fora de lei de 13 de outubro de 1910, do Cdigo Administrativo de 1878, ainda que as circunstncias histricas viessem a forar que a determinados assuntos continuasse a ser aplicado o Cdigo de 1896 (Cf. Montalvo, 2003, p. 33). Pelo Decreto de 29 de maro de 1911, o Governo da Repblica confiou a administrao do ensino s Cmaras Municipais. A administrao local foi objeto da Lei n. 88, criada pelo Congresso da Repblica e promulgada em 6 de agosto de 1913, pela qual foi atribuda s Cmaras Municipais a criao de estabelecimentos de beneficncia, instruo e educao (Art. 94., 4.). Mas na proposta de Reforma Administrativa discutida pelo Parlamento, em 1914, foi revisto o estatuto de autonomia dos municpios. Nesse quadro, Sobral Cid, Ministro da Instruo, ao apresentar no Parlamento o Plano de Reorganizao da Administrao do Ensino Primrio, conclua que a legislao municipalista promulgada por Rodrigues Sampaio tinha gerado irregularidades na oferta escolar e que da legislao centralizadora da dcada de noventa no tinha resultado inteiro benefcio para a instruo. Em face desses ensinamentos, resumia o seu argumento: a administrao do ensino primrio, que no ltimo perodo da monarquia estava organizado como servio do Estado pago pelos municpios, passou a ser, sob a Repblica, um servio municipal largamente subvencionado pelo Estado (Cid, 1984, p. 423). Propunha que, em face da lei, os municpios no fossem tomados por igual, posto que os de Porto e Lisboa poderiam manter-se inteiramente

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autnomos, e que nos municpios das capitais de distrito e nas cidades, a exemplo do que sucedia em Coimbra, fossem criados rgos aptos a gerir a instruo. Para a generalidade dos municpios, propunha um sistema administrativo que passasse a incluir a provncia escolar, rgo intermdio entre o Estado e o Municpio, e junto do governo central uma comisso permanente de instruo primria. Era sobretudo na aquisio, adaptao, construo e administrao de edifcios escolares que era esperada uma maior interveno municipal. Apesar da uniformidade, assegurada pela legislao, regulamentos e normativos de carter geral, na segunda dcada do sculo XX, o estatuto e a ao municipalistas variaram, em conformidade com as prerrogativas e a iniciativa locais e com as circunstncias histricas. Assuntos de diversificao municipalista foram designadamente as Escolas Primrias Superiores, as Escolas Mveis, as Escolas Centrais. Assinado por Leonardo Coimbra, o Decreto, com fora de lei, de 5 de maio de 1919: a) converteu as Escolas Normais de Lisboa, Porto e Coimbra, bem como as das sedes de distrito em Escolas Primrias Superiores; b) autorizou os municpios a criarem Escolas Primrias Superiores, que em alguns casos puderam servir mais que um municpio. Se os gastos de um determinado municpio com a instruo atingissem o limite de 32% de imposto municipal, o Estado subvencion-lo- com a diferena necessria para satisfazer aos encargos da escola (Art. 9., 2.). Por Decreto de 7 de janeiro de 1924, assinado por Antnio Srgio, foram suprimidas as Escolas Primrias Superiores entretanto criadas, podendo subsistir aquelas que fossem integralmente suportadas pelos municpios, ou pelas Juntas Gerais de Distrito. Por Decreto com fora de lei de 15 de junho de 1926, foram definitivamente encerradas. Em 1911, o total de municpios era de 291. Esse total tinha sido ampliado para 300 em 1920. A informao geral sobre as iniciativas municipais e a constituio de uma burocracia local e regional da Educao, a partir da dcada de setenta de Oitocentos, colhe-se nos Relatrios que introduziam as Reformas. No relatrio inicial do Decreto de 26 de setembro de 1891, que abriu ao Centralismo, est registada muita informao geral. H informao nos Relatrios dos Comissrios de Estudos; nos Relatrios dos Governos Civis. A informao relativa a cada municpio e a documentao sobre circulares, correspondncia e aspetos especficos, como sejam a formao profissional, a alfabetizao de adultos, esto recolhidas nos arquivos municipais e nos arquivos dos governos civis.

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O oramento dos municpios foi assegurado pelo Fundo da Instruo Pblica, criado em 1879 e revisto em 1897 Tabela das somas com que as cmaras municipais tm de contribuir para as despesas do fundo da instruo primria no exerccio de 1898-1899 (...) nos termos do artigo 14. da carta de lei de 18 de maro de 1897. Esta tabela com as somas por Cmara Municipal dever ser relacionada com o potencial desenvolvimentista de cada municpio, para se obter uma leitura crtica. Neste perodo, foram criados Museus assim o Museu Arqueolgico do Algarve. Para a reconstituio dos municpios e regies no Estado Republicano, h informao no Censo da Populao e nos Anurios Estatsticos; nos Relatrios e em Inquritos gerais como o da aplicao da Lei da Separao (1914-15); nos Dirios das Cortes. Neste quadro, no Atlas-Repertrio, ser tomado como referncia o Censo da populao de 1911. Sero tambm consideradas as Estatsticas de 1915-1919 e as estatsticas de 1919-1926. Sero colhidos dados no Anurio Estatstico de Portugal e nas Estatsticas do Ministrio da Instruo Pblica. H uma estatstica sobre escolas em funcionamento no ano de 1920, obtida por telegrama, com dados enviados pelos Administradores dos Concelhos ou outras entidades.

4. O Municpio corporativo
No quadro do Corporativismo centralizado, assumido pela Ditadura Militar e consolidado perlo Estado Novo, o Municpio cumpriu funes de complemento da ao cultural e educativa do Estado e deu congruncia sociedade corporativa. Com o Estado Novo, consagrado na Constituio de 1933, o movimento federativo de base autonmica, tendente integrao das freguesias nos concelhos, dos concelhos nos distritos e dos distritos nas provncias, que tinha vindo a desenvolver-se na dcada de vinte e que inspirou o regionalismo universitrio e educativo previsto na Reforma Joo Camoesas (1923), cedeu face ao regionalismo oficial. As propostas de regionalismo natural que procuravam integrar as dimenses territorial e econmica na tradio corogrfica e administrativa, tendentes ao desenvolvimento equilibrado de base endgena, ficaram ultrapassadas pelo regionalismo inscrito no integralismo e no corporativismo centrais. No contexto corporativista do Estado Novo, a integrao dos corpos administrativos, designadamente dos municpios, na organizao federativa do territrio, como clulas estruturantes da nao, circunscreve-os a uma funo

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complementar. Nos termos do Cdigo Administrativo de 1936, revisto em 1940, frente do municpio estava um magistrado nomeado pelo Governo e os vereadores eram eleitos pelo Conselho Municipal. O municpio corporativo deveria articular a tradio autrcita e a municipalizao de servios com a constituio de fundos e receitas para as componentes administrativa e social, pelo que mantinha a prerrogativa de lanar coletas e de reter parte dos impostos indiretos. No entanto, a generalidade dos municpios, particularmente os rurais, ficou dependente das receitas extraordinrias oriundas de emprstimos e subsdios do Estado. Sintoma da perda de autonomia e de poder de deciso foi que, aps o ano de 40, e uma vez criado o Instituto Nacional de Estatsticas, as Estatsticas da Educao deixaram de ser publicadas por concelho. Por meados do sculo XX, os municpios acorreram satisfao de necessidades educativas, escolares e culturais junto de pblicos especficos, incluindo a supresso de carncias no mbito escolar. Ciclicamente, os municpios tinham acorrido como suplemento pedaggico e cultural das populaes que representavam, incluindo novos pblicos e novas necessidades e iderios gerados pela evoluo das circunstncias histricas. A coberto das polticas de planificao, circunscreveram a sua ao ao estatuto de complemento, mas, em quadros de fomento, assumiram com propriedade funes de expanso e caminho prprio. Assim sucedeu entre finais da dcada de cinquenta e ao longo da dcada de sessenta do sculo XX, nos quais a iniciativa municipal ficou associada oferta de cursos profissionais, ampliao e organizao da oferta escolar, a polticas de fomento da frequncia escolar. Notria foi tambm a interveno junto de novos pblicos. Na dcada de sessenta, estava finalmente cumprida a universalizao da Instruo primria para o pblico infantil e foi decretada a obrigatoriedade escolar de 6 anos. Os municpios acorreram a encontrar soluo para que as crianas vissem assegurada a escolaridade nos locais de origem. A interveno dos municpios foi extensiva formao profissional e alfabetizao de adultos. Com o Marcelismo (1968-1974), a ao dos municpios retomou algum pendor de integrao regional. Os municpios intervieram na expanso do ensino e na oferta local de cultura. A eles se ficou a dever um reforo da ao social e da melhoria de condies materiais e logsticas para o efetivo cumprimento da Escolaridade Obrigatria. Em face das fontes de direito municipalista (Constituio de 1933; Cdigo Administrativo de 1936, revisto em 1940; Lei n. 36 507 de 17 de setembro de 1947,

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que introduziu o controlo orgnico e burocrtico do sistema Lei Orgnica do Estado Novo, assinada por Pires de Lima), os municpios, de forma anloga ao que sucedia com as restantes entidades pblicas, estavam obrigados ao estreito cumprimento da lei, em matria de Educao e Cultura. Tal condio est patente na Ordem de Servio ministerial de 5 de dezembro de 1960, da Direo-Geral do Ensino Primrio, pela qual ficou determinado que os reitores e diretores de estabelecimentos das Direes-Gerais do Ensino Primrio, Liceal e Tcnico Profissional se forem convidados a secundar ou a colaborar, diretamente, ou por intermdio dos seus alunos em iniciativas de entidades particulares, transmitam superiormente este convite e nada respondam sem receber informaes sobre o modo de proceder (apud Sampaio, 1977, p. 18). Pelo Decreto n. 46 607 de 22 de outubro de 1965, foram definidas as condies para a elaborao da Carta Escolar de Portugal Metropolitano. No campo especfico da Educao e da Cultura, so fontes de direito, com repercusso, direta ou indireta, na poltica municipal: o Decreto-Lei n. 36 147 de 5 de fevereiro de 1947, que cria Bibliotecas junto das Escolas Primrias; o Plano de Educao Popular (Decreto-Lei n. 38 968 e Decreto n. 38 969 de 27 de outubro de 1952); o Decreto-Lei n. 40 964, de 31 de dezembro de 1956, que ampliou o Regime de Escolaridade; o Decreto-Lei n. 42 443 de 10 de agosto de 1959; o Decreto n. 42 994 de 28 de maio de 1960, que tornou extensiva ao pblico feminino a escolaridade obrigatria de 4 classes; o Decreto-Lei n. 45 810 de 9 de julho de 1964, que ampliou para 6 anos a escolaridade obrigatria a partir de 1964-65 (o ensino primrio foi ampliado para 6 classes o elementar, 4 classes, e o complementar 2 classes, podendo ser dispensados destas obrigatoriedade os alunos que frequentassem o 1. ciclo liceal ou o ciclo preparatrio do ensino tcnico profissional); o Decreto-Lei n. 47 480 de 2 de janeiro de 1967, que fundiu o 1. ciclo liceal com o ciclo preparatrio do ensino tcnico profissional, criando o Ciclo Preparatrio do Ensino Secundrio, cujo estatuto veio a ser aprovado pelo Decreto n. 48 572 de 9 de setembro de 1968. O Decreto-Lei n. 45 810 de 9 de julho de 1964 previa que nas escolas do Magistrio Primrio passassem a funcionar dois cursos: o geral e o complementar. No final da dcada de sessenta, em cada distrito funcionava uma escola de ensino normal primrio, sendo os distritos de Horta, Bragana, Guarda, Vila Real, Portalegre, aqueles em que se registava uma maior percentagem de normalistas por 1 000 habitantes. O distrito de Setbal no dispunha de escola de ensino normal primrio.

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Para alm da informao contida nestes documentos, o Atlas-Repertrio colher outras informaes. Sobre os municpios e regies na Ditadura Militar, h informao geral nos Anurios Estatsticos com destaque para os de 1929 e 1931 que inventariam tambm a oferta e a circulao da cultura impressa (jornais e livros), bem assim como teatro e cinema. H informao no Boletim Mensal de Estatstica (1929-1930), sobre Instruo Primria, Ensino Tcnico, Instruo Secundria. Com a criao do Instituto Nacional de Estatstica no ano de 1940, para esse ano, a informao foi publicada por concelhos7. A informao referente ao Ensino Particular e Cooperativo, que teve nas dcadas de trinta e quarenta uma grande expanso, ser colhida no Arquivo do Ministrio da Educao. No Fundo da Direo-Geral do Ensino Primrio, pode colherse informao por concelhos. Todavia, a Estatstica da Educao era organizada por distritos para o Ensino Primrio e por estabelecimentos para os demais graus de ensino. No Atlas-Repertrio, sero apresentadas listagens de escolas e de cursos de adultos por concelho. Tambm por concelho ser organizada uma relao das bibliotecas e dos teatros por concelhos. Para Lisboa, ser tomada como fonte principal a publicao Anais do Municpio de Lisboa. As Estatsticas da Educao do Ano Letivo 1970, surgem de novo organizadas por concelhos, o que justifica que se tome este ano como referncia. Sobre os municpios e regies no Estado Novo (at dcada de cinquenta), h informao nos relatrios e documentos preparatrios das Reformas dos Ensinos Primrio, Liceal e Tcnico. H informao nos Planos de Reforma e Planos de Fomento. H dados da Inspeo-Geral. Para a incorporao da populao nas bases de dados, recorrer-se- ao Recenseamento de 1930, que contm resultados por distrito e por concelho. Os dados sero cotejados com os do Recenseamento de 1940 (1. Recenseamento a cargo do Instituto Nacional de Estatstica); Recenseamento de 1960; Recenseamento de 1970. Em 1970, o total de municpios era de 304.

5. O Municpio democrtico A universalizao do ensino


O regime democrtico instaurado na sequncia do golpe militar de 25 de abril de 1974 e consagrado pela Constituio de 1976, ps fim ao municipalismo corporativo

7 Cf. Estatsticas da Educao. 1940. Lisboa: Instituto Nacional de Estatstica.

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e criou condies para uma nova estrutura do poder local. As autarquias locais viram reconhecido o estatuto de administrao autnoma. A Constituio consignou a substituio dos distritos por regies administrativas e abriu lugar a uma diviso no uniforme do pas, consagrando a distino das grandes reas urbanas. A organizao dos municpios passou a ser constituda por um rgo deliberativo a Assembleia Municipal, por um rgo executivo a Cmara Municipal, ambos eleitos por sufrgio direto e universal, e por um consultivo o Conselho Municipal, composto por um representante de cada uma das instituies profissionais e sociais da autarquia, o qual foi extinto na segunda reviso constitucional, em 1989 (Cf. Montalvo, 2003, p. 56). No quadro da autonomia, os municpios foram investidos de novas competncias em matria de Educao e de Cultura, nomeadamente, organizar e assegurar os transportes escolares dos alunos do ensino bsico (Decreto-Lei n. 299/84, de 5-9). Ainda que ao abrigo do Cdigo Administrativo de 1940, os municpios passaram a intervir de forma sistemtica junto de populaes e pblicos especficos, como foi a criao de jardins-de-infncia e de centros de dia e lares de idosos. No campo da cultura, os municpios promoveram a construo e a utilizao regular de equipamentos desportivos e culturais assim bibliotecas, museus, salas de espetculo. A Lei n. 1/79 de 2 de janeiro contm um novo regime das Finanas Locais, consagrando um quadro tributrio que tornou possvel aos municpios instituir impostos e interferir no ordenamento jurdico a que correspondem determinadas obrigaes tributrias. O poder tributrio anterior relao jurdica tributria e situase no plano da atividade normativa. Trata-se de um poder de natureza legislativa em sentido material, prprio do Estado. Mas pode tambm revestir natureza regulamentar, nos limites previamente fixados na lei, competindo ento tambm a outras pessoas pblicas no soberanas, como o caso das autarquias locais (Montalvo, 2003, p. 126). Ressalva Antnio Montalvo que, nos termos do Cdigo Administrativo de 193640, as cmaras municipais tinham poder de fixar as suas taxas e de taxar alguns impostos. Essa prerrogativa ficou cerceada pela Lei n. 1/79 de 2 de janeiro; mas em contrapartida, os municpios viram aumentada a sua capacidade financeira pelo incremento das transferncias do oramento do Estado. Desde 1975 que mais de 50% das receitas municipais advm de transferncias estaduais, montante que, em 1979, atingiu 78%. Desde 1981, que a reduo dessa verba tem sido compensada por emprstimos (Cf. Montalvo, 2003, p. 127).

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Nos planos mundial e europeu, bem assim como no plano regional, os municpios dispem hoje de novos instrumentos de sustentabilidade e de governo, entre os quais a Carta Europeia de Autonomia Local, assinada a 15 de outubro de 1985 e ratificada pela Resoluo n. 28/90 da Assembleia da Repblica de 13 de julho de 19908. De grande aceitao pelos municpios, e contendo implicaes no domnio da Educao, foi a Agenda 21, convencionada no Rio de Janeiro, em 13 de julho de 1992. O ciclo histrico de 1974 a 1986 (data da Lei de Bases do Sistema Educativo) decorreu sob o signo da massificao escolar. O quadro democrtico favoreceu a autonomizao regional e favoreceu tambm a relao intermunicipal, inclusive com o exterior. Para este perodo so fontes de direito, entre outras: a Lei n. 1/77 (6 de janeiro) Lei das Finanas Locais; a Lei n. 5/77 (1 de fevereiro) interveno das coletividades locais na Educao Pr-Escolar; a Lei n. 542/79 (10 de janeiro) combate ao analfabetismo; o Decreto-Lei n. 77/84 delimitao do local/ central; o Decreto-Lei n. 100/84 (29 de maro) atribuies e compensaes das Coletividades; a Lei de Bases do Sistema Educativo (1986).

MUNICPIOS E MUNICIPALISMO 1. Atlas-Repertrio dos municpios na Educao e na Cultura


O Atlas histrico-educativo a que nos propomos contemplar as seguintes dimenses: fontes e arquivos; demografia e pblicos alfabetizados, escolarizados, habilitados; oferta educativa e rede escolar (mestres, cadeiras, escolas, outras instituies formativas); bibliotecas. Os mapas cartogrficos e estatsticos integraro, sempre que possvel, de forma diferenciada as freguesias (a montante), os distritos, as regies e o todo territorial (a jusante). O trabalho decorrer em trs fases, que so tambm trs desafios, na realizao do Projeto Atlas-Repertrio: 1) constituir uma base de dados sobre o existente, municpio a municpio, que documente e permita traar uma sequncia de mapas, quadros e tabelas sobre o contributo dos municpios na educao e na cultura; 2) traar uma evoluo histrica quadro a quadro, sistematizando, comparando

8 Publicada no Dirio da Repblica, 1 srie, (245), de 23 de outubro de 1990.

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e perspetivando os aspetos fundamentais do municipalismo; 3) equacionar e fundamentar um ndice do municipalismo pedaggico e cultural que faa jus expresso municpio pedaggico e permita uma narrativa diacrnica, evolutiva e crtica da ao dos municpios no Portugal Contemporneo. Um outro produto deste projeto ser um ndice sobre a legislao. Este projeto visa reconstituir e dar a conhecer a ao dos municpios na educao e na cultura, em Portugal, no perodo histrico que engloba os dois grandes movimentos: a) escolarizao da obrigatoriedade da instruo primria universalizao da educao secundria; b) aculturao escrita. A participao dos municpios nos diferentes nveis e sectores do sistema educativo-escolar e no fomento cultural ser abordada na longa durao, entre a Revoluo Liberal (1820) e a Lei de Bases do Sistema Educativo (1986), organizada por uma sucesso de conjunturas. Este AtlasRepertrio conter, municpio a municpio, uma viso focalizada, privilegiando a meso-abordagem e informando sobre o municipalismo na construo, manuteno, projeo, frequncia do sistema educativo; na alfabetizao e sociabilidade da leitura e da escrita; na preservao e valorizao da memria e da identidade locais; no investimento e poder local para a educao. A elaborao do Atlas-Repertrio, histrico-educacional, est a cargo de uma equipa interdisciplinar com investigadores de diferentes Unidades de Investigao e Desenvolvimento (historiadores e especialistas de educao, gegrafos, demgrafos) e contempla a oferta educativa e escolar, pblica e privada (discriminando a participao municipal e local). Tal oferta inclui escolas e cursos dos diferentes tipos (escolas primrias, escolas primrias superiores, escolas municipais de ensino secundrio, escolas tcnicas, escolas agrcolas, liceus e aulas anexas aos liceus, colgios, externatos, postos escolares, pensionatos, ensino domstico, posto de Telescola); rede escolar; escolas mveis; cursos de adultos e campanhas de alfabetizao; cursos de ensino artstico; cursos tcnico-profissionais; outras instituies e instncias formativas. O Atlas-Repertrio conter tambm a oferta cultural, espaos de sociabilidade e de preservao da memria bibliotecas, teatros, museus, fundaes, espaos de lazer, manifestaes culturais. De igual modo, conter informao referente a pblicos (recenseado, alfabetizado, escolarizado) e participao local (poder local /autoridades, investimento na educao). Tomando como unidade de observao o Municpio, o Atlas conter tambm uma reconstituio sumria das grandes manchas geogrficas, histricas e culturais

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da alfabetizao e da escolarizao. Estas panormicas sero sistematizadas e apresentadas em consonncia com as conjunturas histricas fundamentais, desvelando e integrando o municipalismo e o regionalismo na construo e na manuteno do sistema educativo nacional, e na aculturao escrita, enquanto manifestaes de sociabilidade e progresso. O processo desenvolvimentista local (econmico, concelhio, autrcito) teve no horizonte a constituio do municpio pedaggico, pelo que esta categoria ser tomada como meta-histria, na organizao e atribuio de sentido aos grandes ciclos de deciso e transformao territorial e escolar. A representatividade das fontes (rigor e campo de informao; existncia e natureza; acesso, disponibilidade de dados) so aspetos que carecem de uma prospeo e de uma avaliao permanentes. As fontes de informao para este Projeto so gerais e especficas (nacionais, regionais, locais).

2. Municpios ou municipalismo?
Numa primeira aproximao, o municipalismo portugus afigurava-se como um movimento histrico gerado na tenso entre centro e periferia, e entre centralizao e descentralizao poltico-administrativa. Todavia, uma anlise historiogrfica mais documentada, no plano local e regional, e mais atenta s diferentes temporalidades, desvela a artificialidade que subjaz quelas categorias historiogrficas e revela que a dialtica histrica daquele binmio no comporta um vaivm, mas antes uma recursividade cumulativa. Uma periodizao centrada no binmio centralizaodescentralizao uma perspetiva redutora, pois que no corresponde pluralidade de funes, nem evoluo do estatuto e sucessivos processos de municipalizao. Contudo, tal periodizao serviu de referncia e base na idealizao e na estrutura do Projeto Atlas-Repertrio, permitindo delinear uma longa-durao, composta por uma srie de quadros histrico-pedaggicos. Mas, uma vez iniciadas as investigaes e feita uma prospeo geral das fontes histricas, nacionais, municipais e muito particularmente das fontes atribudas aos rgos de regulao e inspeo, tornou-se conveniente rever a cronologia enunciada no texto do Projeto, que foi submetido a concurso. Partindo do caso portugus, esboa-se agora uma frase configurativa do municipalismo, composta pelos seguintes quadros histrico-pedaggicos: 1) Municpios e estatalizao a instituio pblica do local; 2) municpios na descentralizao burocratizada

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e orgnica do Estado Liberal e Regenerador a polarizao; 3) municipalismo e autarcia do local descentralizao e republicanismo; 4) o municpio corporativo Ditadura Militar e Estado Novo e universalizao do ensino; 5) os municpios na Revoluo Democrtica. Um ensaio crtico e congruente de mltiplas investigaes, alinhadas com as perspetivas agora enunciadas e o cotejo dos dados primrios com a historiografia dos municpios e com a historiografia da educao, permitem inferir que, at aos anos quarenta do sculo XX, a ao dos municpios na Educao e na Cultura foi progressiva e a seu modo cumulativa, evoluindo em espiral por ciclos histricopedaggicos. Houve diferentes processos de municipalizao e o motivo estruturante foi o municpio pedaggico. Cruzando esta estrutura com a histria da sociedade portuguesa, pode sistematizar-se uma narrativa histrica dos municpios na Educao e na Cultura organizada pelos seguintes ciclos histricos: Pombalismo-Joanismo. O municpio constituiu polo de desenvolvimento, congregando o elemento demogrfico e a situao geogrfica, afirmando-se como centro que serve diferentes lugares, apresentando determinado grau de urbanismo, sendo portador de um estatuto jurdico-administrativo. O municpio instituiu o local, no quadro de estatalizao. Vintismo-Liberalismo-Regenerao. A redefinio da rede de municpios visou fortalecer a noo de autarcia, conciliando polo desenvolvimentista com autossuficincia. Esta instncia congrega uma estrutura econmica e orgnica autossustentada e contribuinte para o Estado (sede jurdica e administrativa, sede poltica e cultural escola, biblioteca). Progressivamente, com a Regenerao, o municpio afirmou-se como centro de ideao, fomento e progresso. O municpio esteve na base da nacionalizao do educacional escolar. Em face de novas estruturas administrativas, como a dos governos civis, cuja legitimidade vinha do exterior, os municpios retomaram a internalidade concelhia. Ao organizacional, contrapuseram o institucional, de emanao territorial, identitria, tradicional, consuetudinria. Autarcia municipal-Republicanismo. Acentuam-se a polarizao, a

suplementaridade e a alternativa municipal. O municipalismo motor do regionalismo e do federalismo (suplemento do poder central). A estrutura operacional foi a do municpio pedaggico.

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Estado Novo (Corporativismo). O municpio apresenta-se como elemento orgnico de uma estrutura administrativa central. Assiste-se a uma reconfigurao do municpio social, cultural, pedaggico. Revoluo democrtica. Observa-se a autonomizao dos municpios. Surgem novos desafios territorializao e identidade municipalista. Um dos aspetos recuperados nesta reviso cronolgica foi a convenincia de retomar os dois quadros iniciais que medeiam entre estatalizao e nacionalizao, posto que, muito embora os municpios fossem uma das instncias locais de poder que, em certas circunstncias, foi minoritrio no espectro das entidades locais, as polticas pombalina e joanina reconheceram-lhe um estatuto particular. Os municpios eram centros urbanizados. Possuam uma economia diversificada e uma estrutura de governo que envolvia uma escriturao e uma oficialidade. Com frequncia, a instncia municipal mobilizava e congregava os nimos da populao sob a forma de petio ou reivindicao, para, entre outros benefcios, poderem dispor de uma Cadeira de Primeiras Letras ou de uma Aula Rgia. H, por consequncia, dimenses de municipalismo que comprovam esta participao. So aspetos demogrficos, urbansticos, administrativos e judiciais; so aspetos relativos centralidade e ao contributo do Subsdio Literrio. Com base na dialtica entre plano/consulta/ autonomia, quele grande ciclo de organizao e complementaridade veio contrapor-se um outro grande ciclo do municipalismo, assinalado pelos princpios de subsidiariedade e de alternativa. H trs campos de observao, anlise e escriturao em que os municpios emergem como centro de referncia. O primeiro respeita s dimenses poltica e administrativa; o segundo s dimenses educativa (escolar) e cultural; o terceiro s dimenses de representao e escriturao. Com a legislao pombalina, a Educao e a Cultura foram integradas e assumidas como parte da esfera estatal. Assim, no quadro educativo e cultural, a estatalizao incluiu: a criao de rgos centrais para definio, regulao e controlo da educao e da cultura; o impedimento de os Jesutas (que tinham tido privilgio de instruo e formao) continuarem a ensinar, seja na Universidade, seja nos Estudos Menores; a incluso da Educao e da Cultura como instncias de constituio da esfera pblica, compreendendo aspetos de funcionamento (local, materiais, agentes), distribuio no territrio nacional, socializao, reconhecimento.

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O desafio historiogrfico no est ainda totalmente resolvido: tratar-se- de municpios ou possvel admitir um municipalismo? Ser possvel reconstituir o potencial de desenvolvimento que sustentou uma e outra destas evolues histricas? A conceptualizao e a teorizao desta investigao e, consequentemente, tambm a periodizao tm sido objeto de uma reviso sistemtica. A teoria visa um enquadramento e a projeo de um sentido, resgatando o significado do municipalismo na educao e na cultura, enquanto movimento e fenmeno especfico, enquanto fator de integrao do sistema escolar e cultural estatal. A conceptualizao torna necessria uma teoria do local e uma teoria de Estado, bem assim como uma abordagem interdisciplinar, assente em diferentes nveis de informao e conciliando perspetivas macro, meso e micro. O tempo tomado como ciclo longo, com ciclos mdios e tempos curtos de deciso, inverso e rutura. A articulao entre os olhares de continuidade e os ciclos de rutura e transformao sero tambm aprofundados nos casos em estudo. Assim, na base deste programa investigativo est a histria da educao e da escolarizao, complementada e iluminada por uma teoria de Estado; uma teoria do local educativo; uma teoria do municipalismo e do regionalismo, enquanto entidades constitutivas do Estado-Nao e enquanto entidades autonmicas e tendentes autarcia. O municpio pedaggico um conceito que visa traduzir o complexo histrico entre deciso pedaggica e progresso, constitudo por autarcia, poltica e realizao escolar, aculturao e sociabilidade escrita, desenvolvimento cultural. Resulta daqui uma tessitura de municpios, cujos perfis podem ser comparados e de cuja combinao resultam perspetivas regionais e a integrao nacional. A emergncia previsvel de grandes manchas desenvolvidas de litoralizao e de metrpoles urbanizadas produto e assenta num continuum municipalista de extenso, ritmo e formas de vida comuns, que rompe o equilbrio autrcito, desarticula a economia tradicional e as formas tradicionais de vida. Mais que um efeito de escala, h um efeito exponencial de desequilbrio e assimetria incontrolveis, que fora a novos modelos de administrao e governo. No mbito deste Projeto, esperado apresentar e trabalhar um potencial de desenvolvimento municipal, de base autrcita, combinando populao, urbanismo, administrao, secundarizao e terciarizao da economia, oferta escolar, oferta cultural, escolarizao e sociabilidade escrita. um ndice que capitaliza um efeito

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cumulativo, elaborado e apresentado com recurso a uma frmula estatstica. O AtlasRepertrio ser constitudo por quadros de desenvolvimento concelhio, contendo, perodo a perodo, dados numricos, clculos, legendas e explicaes. O efeito multiplicador e, a partir de determinada fase, exponencial do progresso histrico ficaro assinalados pelos fatores urbanismo, sociabilidade escrita, crescimento e mobilidade populacional, novas formas de administrao e mobilizao, assentes na relao entre demografia e sociocultura escrita.

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Referncias
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PARTE I OS MUNICPIOS NA EDUCAO E NA CULTURA: CONSTRUO HISTRICA (DAS FONTES S ESTRATGIAS DE INVESTIGAO)

1. Atlas-Repertrio dos Municpios na Educao e na Cultura em Portugal (1820-1986). Perspetiva histrica ........................................................... 13 2. A construo histrica das redes escolares municipais: da fonte nica ao corpus documental ................................................................ 55 3. A Demografia Histrica no processo de aproximao cultura urbana ..................................... 79

2. A construo histrica das redes escolares municipais: da fonte nica ao corpus documental por urea Ado

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2. A construo histrica das redes escolares municipais: da fonte nica ao corpus documental

urea Ado UIDEF Unidade de Instigao e Desenvolvimento em Educao e Formao Instituto de Educao da Universidade de Lisboa

Pretende o Projeto Atlas-Repertrio dos Municpios na Educao e na Cultura em Portugal (1820-1986) reconstituir e dar a conhecer a ao que os municpios portugueses desempenharam naqueles dois setores, num perodo histrico em que se registaram mudanas profundas, entre a Revoluo Liberal (1820) e a Lei de Bases do Sistema Educativo (1986). O produto principal do Projeto ser, como o seu nome indica, um Atlas-Repertrio que conter, municpio a municpio, um conjunto de mapas e grficos sobre a evoluo da rede escolar quer pblica, quer privada e de solidariedade social, desde o pr-escolar e o ensino bsico, ao ensino secundrio e formao profissional. A par de toda esta informao, outra cartografia ser inserida ocupando-se do panorama cultural, desde as redes de bibliotecas que se foram construindo e as coletividades que se foram criando, aos teatros, cinemas e outras instituies de divulgao da cultura nacional e local. O Atlas-Repertrio no se limitar todavia a uma coleo de mapas, quadros, tabelas e grficos; todo esse material ser introduzido por um estudo interpretativo. A par do produto principal, sero igualmente preparadas algumas monografias concelhias que estudaro, dentre outros aspetos, o papel do respetivo municipalismo na construo, manuteno e projeo do sistema educativo. Trata-se, pois, de um Projeto ambicioso que requer no s meios humanos e financeiros como tambm uma agilizao significativa na procura das fontes que possam fornecer elementos para a concretizao dos diferentes trabalhos.

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Estamos perante um desafio cientfico que poder contribuir para muitas outras investigaes tanto na rea da Histria da Educao como em outros domnios das Cincias Sociais e Humanas. Neste estudo limitado, ocupar-me-ei de algumas das fontes imprescindveis para o traado das redes escolares municipais, consideradas nicas e inseridas em corpus documental. Toda a documentao manuscrita, datilografada e mimeografada necessria para a concretizao do Projeto ser sobretudo encontrada no Arquivo Nacional da Torre do Tombo, no Arquivo Histrico do Ministrio da Educao, no Arquivo Histrico da Universidade de Coimbra, nos Arquivos Distritais e em alguns Arquivos/acervos Municipais. No que concerne a material impresso, os lugares principais de recolha so a Biblioteca Nacional de Lisboa, a Hemeroteca Municipal de Lisboa, o Instituto Nacional de Estatstica e, em casos muito especficos, bibliotecas municipais e outras. No que concerne aos Arquivos Nacionais e Distritais existem catlogos gerais, mais ou menos minuciosos, uns em suporte web, outros impressos e outros destinados apenas a uso interno. Contudo, no que diz respeito Educao e Cultura no existem roteiros, guias ou catlogos. De um modo geral, necessrio proceder-se a uma pesquisa sistemtica e, por vezes, prospetiva, de alguns ncleos. Quando se trata de acervos reduzidos, conveniente conhecer-se o funcionamento de certas instituies da poca para podermos localizar documentao til. Hoje, infelizmente, na investigao em Histria da Educao ainda encontramos, em muitos casos, a mesma situao de que o Professor Borges Coelho, h mais de duas dcadas, se lamentava relativamente s fontes histricas em geral: Com um universo de documentos sepultados, com colees esgotadas e raras, o investigador tem pois que mergulhar nas bibliotecas e arquivos (1991, p. 49). Nos Arquivos Municipais, a situao muito diversa, desde aqueles que possuem catlogos gerais disponveis na Web, ou roteiros bem elaborados, aos que apenas tm guias rudimentares ou somente apanhados gerais e sem estrutura definida. Perante esta situao, a persistncia e o entusiasmo so fundamentais, quando nos lanamos na investigao de material para a Histria da Educao.

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1. Algumas fontes necessrias para traar a rede escolar oitocentista


Nos diversos Arquivos portugueses, relativamente Educao no sculo XIX, existe um conjunto considervel de documentao escrita, impressa e manuscrita, que no tem sido objeto de muita pesquisa, ou ainda est por explorar ou, at mesmo, ser encontrada, devido, em grande parte, sua disperso e ausncia de roteiros/ repertrios/ndices especficos que viabilizem um acesso mais fcil informao. Embora os diplomas normativos legais e o discurso poltico proveniente da Administrao central se encontrem quase todos impressos e compilados, e, por isso, de uma maior facilidade de consulta, pelo contrrio, as informaes estatsticas e as situaes da vida quotidiana dos principais atores dos estabelecimentos de ensino do Portugal de Oitocentos ficaram registadas em documentos que so, por vezes, testemunhos nicos conservados. Posso afirmar que, para o ensino primrio e o secundrio, o material existente significativo. Quanto ao ensino profissional nas suas diferentes modalidades, as informaes so mais escassas e ainda mais dispersas. Vejamos, mais em pormenor, alguma da documentao que dever ser utilizada no Projeto.

1.1 Relatrios produzidos

Durante o sculo XIX portugus foi elaborado um nmero considervel de relatrios que contm o discurso poltico de funcionrios intermdios da Administrao e Inspeo escolares (membros da Diretoria-Geral dos Estudos e Escolas do Reino e do Conselho Superior de Instruo Pblica, Diretor-Geral da Instruo Pblica e respetivo secretrio, comissrios dos Estudos, inspetores dos ensinos primrio e secundrio, reitores dos liceus, diretores de escolas de ensino tcnico-profissional, e outros) que se encontram dispersos no Arquivo Nacional da Torre do Tombo com destaque para os ncleos documentais provenientes do Ministrio do Reino e dos dois efmeros Ministrios de Instruo Pblica , e, em menor dimenso, no Arquivo Histrico do Ministrio da Educao, no chamado Arquivo Histrico do Ministrio das Obras Pblicas e, em casos pontuais, no Arquivo da Universidade de Coimbra. Na maior parte dos casos, correspondem a exemplares nicos, manuscritos; encontramos outros, impressos, que sero igualmente exemplares nicos na medida em que, at agora, no foi possvel encontr-los publicados em brochuras ou na imprensa da poca.

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Os relatrios dos organismos administrativos centrais e dos Comissrios dos Estudos Nos primeiros anos do sculo XIX, a Diretoria-Geral dos Estudos foi produzindo relatrios parciais e gerais, mais a pedido do poder central do que decorrente da sua obrigao anual. As informaes so diversas e quase sempre incompletas pelo que necessitamos de consultar dois ou trs anos consecutivos para obtermos dados mais fiveis. Com a criao do Conselho Superior de Instruo Pblica e o reforo das funes dos Comissrios dos Estudos, a partir da dcada de 1840, encontramos relatrios mais completos e bem organizados. No entanto, a importncia da colaborao das autoridades administrativas locais, desde as juntas gerais de distrito, os administradores de concelho e as cmaras municipais s juntas de parquia e outras entidades, est bem patente em diversos diplomas legais. Por eles podemos verificar que muitos desses funcionrios no cumpriam os prazos que se iam estabelecendo, a nvel oficial, para a recolha e envio das informaes. frequente encontrarmos queixas dos organismos centrais contra essa irregularidade e a publicao de medidas no sentido de pr termo situao. Mas, ao longo de todo o sculo XIX, o atraso e as faltas mantm-se, fazendo-se mais sentir no que respeita ao ensino privado. O primeiro Conselho Superior de Instruo Pblica funcionou entre 1844 e 1859, quando foi criada a Direo-Geral de Instruo Pblica. Podemos dizer que as suas funes vinham na continuidade da atividade tradicional da Real Mesa Censria e da Junta da Diretoria-Geral dos Estudos, no se limitando apenas a dar pareceres mas tinha a seu cargo um vasto campo de responsabilidades executivas. Os seus relatrios, que foram compilados e publicados pelo saudoso Professor Joaquim Ferreira Gomes (1985), tm j servido a muitos investigadores que neles recolhem valiosssimas informaes sobre todo o sistema educativo portugus daquela poca. Tanto esses relatrios anuais como os parciais, que lhes serviam de base, so fontes importantes para o nosso trabalho e tambm outra documentao existente. As instituies consultivas que se foram sucedendo no deixaram relatrios desenvolvidos nem informao muito consistente. A partir de 1884, criado um outro Conselho Superior de Instruo Pblica1 que vem a funcionar, com curtos

1 Criado pela Lei de 23 de maio.

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encerramentos, at ao sculo XX. Foram para ele definidas funes essencialmente de consulta no que respeita a todo o sistema educativo, mas tambm a capacidade para redigir programas para os ensinos primrio e secundrio e rever os do ensino superior, para aprovar os livros escolares. Ficava obrigado a apresentar um relatrio anual geral e documentado. Existem os seus relatrios entre 1884 e 1889, publicados pela Imprensa Nacional. So documentos muito completos, tratando de todo o ensino dependente do Ministrio do Reino. Foram elaborados a partir de relatrios parcelares da autoria das suas diferentes Seces, alguns dos quais se encontram, manuscritos, no Arquivo Nacional da Torre do Tombo. Ao contrrio dos do seu antecessor, das dcadas de 1840 e 1850, no inserem elementos estatsticos mas so de grande mincia e revelam um estudo atento e aprofundado das diferentes situaes. As atas relativas s suas reunies, que se encontram dispersas pelo Arquivo Histrico do Ministrio da Educao e pelo Arquivo Nacional da Torre do Tombo, ainda que redigidas sucintamente, fornecem tambm elas elementos de anlise muito importantes.

Os relatrios dos inspetores do ensino secundrio

S com a Lei de 14 de junho de 1880 a inspeo do ensino secundrio liceal assumiu as condies de continuidade e de permanncia, sem as quais frouxa e nula a ao desta fora no mecanismo do ensino2. No entanto, a inspeo foi antes exercida em situaes extraordinrias, com objetivos mais especficos. Na sequncia dessas inspees resultavam relatrios extensos, minuciosos e que traduziam o sentir (a observao refletida3) no s da pessoa responsvel e que exercia, geralmente, funes docentes ou em rgos centrais que se ocupavam das questes de Educao, como tambm dos professores e gestores. Diversos exemplos, poderia apresentar. Contudo, fixar-me-ei apenas em dois casos distintos.

2 Relatrio do Inspector da 1. Circunscrio Acadmica Referente ao Anno Lectivo de 1880-1881, com a data de 12 de fevereiro de 1882 (ANTT, Ministrio do Reino, mao n. 3749). 3 Expresso usada por um inspetor extraordinrio do Liceu de vora, no seu relatrio de 17 de agosto de 1863 (ANTT, Ministrio do Reino, mao n. 4091).

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O primeiro refere-se aos relatrios elaborados na sequncia de uma inspeo extraordinria levada a efeito em finais do ano escolar de 1862-1863, por ocasio dos exames realizados nos ento liceus nacionais de 1 classe (Lisboa, Coimbra, Porto, Braga, vora e Santarm)4 e que se encontram depositados no Arquivo Nacional da Torre do Tombo. Depois de concluda esta inspeo, os seus autores estavam obrigados a elaborar o respetivo relatrio que, de acordo com as normas oficiais, devia incidir nos seguintes aspetos: planos dos estudos, frequncia e disciplina escolares, compndios e mtodos de ensino, outros assuntos que pudessem esclarecer o Ministrio do Reino sobre a melhoria dos estudos secundrios liceais. No concreto, trata-se de trabalhos que analisam os processos de ensino/aprendizagem nos referidos estabelecimentos de ensino e, ao mesmo tempo, contm propostas de reviso curricular, de renovao pedaggica e de aperfeioamento das didticas. E realizaram-se algumas outras inspees extraordinrias, parcelares, destinadas a um nico liceu5. Foi entre 1880 e 1892 que funcionou uma inspeo permanente e profissionalizada, dirigida especificamente para o ensino secundrio tanto pblico como privado, sendo para ela definidas nove funes diferentes nas reas de vigilncia e controlo, de assessoramento e de avaliao (Cruz, 2002). Com exceo do perodo de exames, as visitas inspetivas destinavam-se especialmente a verificar todos os aspetos de funcionamento dos liceus, das escolas secundrias e dos colgios. Os seus relatrios manuscritos fornecem-nos mltiplas e aprofundadas informaes, desde elementos estatsticos, planos curriculares, espaos escolares, distribuio dos tempos, mtodos de ensino, s questes de disciplina tanto de alunos como de professores. Hoje, para o estudo do ensino secundrio oitocentista, seja no que diz respeito s polticas educativas, comunidade escolar, aos equipamentos e recursos, avaliao, disciplina, ao processo de ensino/aprendizagem, a informaes fidedignas referentes rede escolar do ensino secundrio, pblica e privada tema central deste nosso Encontro , seja no que diz respeito ao estudo de um estabelecimento de ensino, no meu entender, nenhum investigador poder ignorar este imenso material6.

4 Mandada fazer por Portaria de 18 de junho de 1863, para os Liceus de Lisboa, Porto, Braga, vora e Santarm e por Ofcio de 22 de junho, para o Liceu de Coimbra. 5 Por exemplo, nos finais dos anos escolares de 1866 e 1867, realizou-se uma inspeo especial ao Liceu de Coimbra, cujos relatrios foram impressos e divulgados. 6 Jos Carlos Cruz (2002) inventariou e publicou 21 dos provveis 44 relatrios elaborados.

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1.2 As inspees extraordinrias do ensino primrio

Perante o aumento progressivo do pedido de novas escolas, por Consulta de 19 de agosto de 1859, o j ento Conselho-Geral de Instruo Pblica7, numa das suas primeiras iniciativas, pede autorizao para serem realizadas visitas extraordinrias de inspeo s escolas de ensino primrio e de ensino secundrio. O pedido aprovado a 25 de agosto, considerando-se que delas grandes e mui sensveis melhoramentos podem derivar-se a bem da causa da instruo pblica. Contudo, o Conselho-Geral entende dever iniciar os seus trabalhos pelo ensino primrio elementar: Enquanto na maior parte das freguesias ao lado da igreja se no levantar uma escola modesta, mas decente e frequentada, o ensino elementar no progredir como exigem as circunstncias8. Para proceder a alteraes no sistema de ensino, considera o Conselho-Geral de Instruo Pblica necessrio conhecer a localizao e distribuio geogrfica das escolas, as condies higinicas dos edifcios onde as aulas funcionam, a distribuio dos tempos escolares, o desempenho dos professores. Entretanto, o Governo decide apenas a inspeo de todos os estabelecimentos de ensino primrio e secundrio do distrito de Lisboa, responsabilizando para a sua realizao os vogais da Seco de Instruo Primria do Conselho-Geral de Instruo Pblica9. Em meados de outubro de 1859, homologado o Regulamento provisrio para a inspeco das escolas primarias publicas e livres do districto de Lisboa10, que apresenta uma primeira parte com 12 itens orientadores do modo como devem ser feitas as visitas que comeariam pela cidade de Lisboa e escolas situadas a uma lgua da capital. Nela est indicado minuciosamente o processo de inspeo em cada estabelecimento de ensino assim como a necessidade de consulta do proco, da autoridade administrativa local ou de qualquer outra pessoa que possa depor conscienciosamente.

7 Assinam a Consulta os seguintes membros do Conselho: Fontes Pereira de Mello, Ministro do Reino e Presidente do Conselho, Joo Ferreira Campos, A. Feliciano de Castilho, Luiz Augusto Rebello da Silva, Baro do Castello de Paiva, Jos Eduardo de Magalhes Coutinho. 8 Consulta de 19 de agosto de 1859. Dirio do Governo, 201, 27 de agosto, 483. 9 Decreto de 25 de agosto de 1859 e Regulamento provisrio, de 19 de outubro de 1859. 10 Portaria de 19 de outubro de 1859.

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Estas visitas no se limitavam a uma recolha de informaes, mas os inspetores estavam autorizados nas escolas estatais e municipais a interrogar professores e alunos, a submet-los execuo de exerccios prticos assim como podiam proceder a todos os conselhos e admoestaes que julgarem mais conducentes ao aperfeioamento do ensino e da educao11. Relativamente inspeo dos estabelecimentos de ensino privado, os inspetores deviam somente aconselhar os regentes dessas escolas quanto ao processo de ensino e tinham apenas autorizao para os admoestar e censurar no que se refere ao uso de livros reprovados pelo Conselho, educao moral e religiosa, e aos atos ou circunstncias de qualquer ordem que puderem atentar contra a religio, contra a moral e contra as leis, ou que puderem danificar a sade dos alunos12. A segunda parte do Regulamento constituda por uma Tabella dos quesitos sobre que deve recair a inspeco do ensino primario, com diversos temas de ordem educativa, pedaggica e administrativa, desdobrados num conjunto considervel de questes. Alargando-se o mbito da primeira inspeo, que recara apenas no distrito de Lisboa e da qual resultou o conhecido relatrio de Mariano Ghira (1865), no incio de 1860, estabelecida uma inspeo-geral extraordinria s escolas de instruo primria de todo o Reino e Ilhas Adjacentes, seguindo as Instrues que haviam sido publicadas anteriormente13. Para o alargamento da inspeo alega-se que no existem dados estatsticos exatos sobre a frequncia e o aproveitamento dos alunos, nem possvel conhecer o verdadeiro estado dessas escolas, tanto em relao ao bom desempenho dos professores, (), como da educao moral da mocidade que lhes incumbe doutrinar. Mas, outra preocupao estava em estudar praticamente as peculiares circunstncias de cada centro de populao, a sua posio topogrfica, o estado das suas relaes, os hbitos e as condies da sua existncia, a fim de colocar-se adequadamente as escolas de acordo com as necessidades das populaes. No entanto, julgo que esta inspeo-geral extraordinria no teve andamento, pois dela no encontrei ainda material.

11 Dirio do Governo, 248, 21 de outubro de 1859, 697. 12 Idem, ibidem. 13 Portaria de 28 de fevereiro de 1860.

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A inspeo extraordinria de 1863-1864

Dois anos depois, vem o Ministro do Reino, Anselmo Jos Braamcamp, estabelecer outras formas de inspeo, reconhecendo que elas constituem o meio mais adequado e () o mais profcuo para atalhar desvios, cortar abusos e ocorrer s necessidades do ensino14. Entrega essa funo aos governadores civis e aos administradores de concelho, que esto mais em contacto com as escolas. Estes ltimos, em cumprimento do Cdigo Administrativo, devem visitar amiudadamente as escolas de ensino primrio, pblicas e privadas, a funcionar no seu territrio, para examinar e recolher informaes sobre a casa da escola, sobre a frequncia escolar e sua relao com o nmero de matrculas, os exames finais e seu aproveitamento, os livros adotados, o professor. Em finais do ano letivo de 1862-1863, esta inspeo extraordinria ainda no estava concretizada. O mesmo Ministro do Reino reconhece ento ser muito urgente a sua realizao, no s para se colherem os dados estatsticos e os documentos que possam habilitar as cortes e o governo a dar ao ensino popular o desenvolvimento de que tanto carece, mas tambm para se aperfeioar sem demora o que for suscetvel de melhoramento15. pois, por essa ocasio, que se procede nomeao dos inspetores extraordinrios destinados a cada distrito e estabelece-se o final do ms de novembro de 1863, como prazo limite para a apresentao dos relatrios das visitas, as quais deviam seguir a orientao dada na j distante Portaria de 19 de outubro de 1859. Para os distritos de Aveiro, Beja, Bragana, Coimbra, Faro, Funchal, Leiria, Lisboa, Ponta Delgada, Portalegre, Porto, Santarm e Viseu, eram nomeados os seus Comissrios dos Estudos, ou seja, os reitores dos respetivos liceus. Para o distrito de Braga nomeado um funcionrio da 2 Repartio do Governo Civil16, para Castelo Branco, um professor de Teologia do Seminrio17, para Viana do Castelo e Vila Real so escolhidos professores dos liceus locais18. A esta inspeo extraordinria estavam, finalmente, a ser dadas importncia e

14 Portaria de 12 de abril de 1862. 15 Portaria de 23 de julho de 1863. 16 Jos Maria dos Santos Araujo Esmeriz. 17 Presbtero Manuel Pires Marques. 18 Jos Pereira de Castro e Jos de Matos Custdio.

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urgncia. Logo aps a nomeao daqueles visitadores, o Ministro Anselmo Jos Braamcamp dirige um ofcio a cada governador civil recomendando-lhes que deem ordens aos administradores de concelho, s cmaras municipais e s juntas de parquia para prestarem o auxlio e as informaes que lhes forem pedidos19. Lembra que a ao governativa, por mais forte e motivada que esteja, ser sempre deficiente e ineficaz se no for secundada pelos bem combinados esforos das autoridades administrativas, dos corpos eletivos, dos procos e das pessoas influentes das localidades. Na realidade, esta inspeo foi realizada e existe a sua documentao, que est a ser por mim trabalhada no que respeita Cidade de Lisboa. Muito mais tarde, Anselmo Braamcamp, j na qualidade de deputado, recorda a sua iniciativa ministerial, j pelo ato em si, que encontrou bom acolhimento no pas, j pela energia, pela dedicao com que os inspetores nomeados procederam a este trabalho, compenetrando-se da grande importncia das suas funes. E informa que foram ento alcanados no pequenos resultados dessas inspees, que at deram lugar a que muitos particulares oferecessem valiosos donativos para o estabelecimento e fundao de escolas. Estava ento convencido que a esta inspeo se deveu, em grande parte, o avultado donativo do Conde de Ferreira, porque naquela poca as atenes voltaram-se mais para a instruo pblica20. Em contrapartida, o Ministro do Reino (Rodrigues Sampaio) considera que a inspeo de 1863 serviu somente () para colher alguns dados estatsticos, mas no se tirou dela depois consequncia nenhuma. E acrescenta: Fazer inspeo para fazer inspeo sem outro fim mau sistema. () O grande servio da inspeo que se fez em 1863 foi recolh-la na secretaria e no se apresentar nada s cortes21. Embora estas opinies tenham sido proferidas alguns anos depois do lanamento dos questionrios (1863) e da sua divulgao (1866), no meu entender, elas no seriam totalmente corretas na medida em que podemos verificar que outros atos inspetivos posteriores se basearam nessas visitas, aperfeioando e desenvolvendo alguns aspetos a ter em considerao.

19 Com a data de 27 de julho de 1863. 20 Sesso de 10 de maro de 1874. Dirio da Cmara dos Senhores Deputados. 1874, 711. 21 Sesso de 11 de maro de 1874. Idem, 726.

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As inspees extraordinrias de 1866-1867 e 1875 Perante os bons resultados obtidos com a inspeo extraordinria realizada no ano letivo de 1863-1864, uma Portaria de 12 de outubro de 1866 estabelece uma nova inspeo e publica as respetivas Instrues para a sua execuo. Recomenda-se que as visitas devem revestir o carter de verdadeiro inqurito, compreendendo j muitas das atribuies de uma inspeo permanente. Foram preparados extensos questionrios que vieram a ser aplicados por todo o Reino. Ignorando a existncia do material proveniente da inspeo de 1866-1867 e cujas informaes no teriam chegado a ser trabalhadas, no Parlamento, alguns anos depois, perante diversas crticas da Oposio, o Ministro Rodrigues Sampaio promete que ser realizada uma nova inspeo para depois, vista dela, proceder a ulteriores melhoramentos, e no ficar s em inspeo como at agora se tem feito22. No final de 1874, so autorizadas essas novas visitas23 que deviam ser efetuadas, no ano seguinte, s escolas pblicas e privadas dos 91 crculos definidos para o efeito. No incio de 1876, o deputado Pires de Lima confirma que essa inspeo teve lugar, mas lembra que o resultado dela no ainda conhecido. E adverte: Ora, se os relatrios dos inspetores ficarem sepultados nos segredos do gabinete, claro que da despesa feita pelo estado no se tira toda a vantagem que o pblico tem direito a esperar24. Pede que os relatrios sejam enviados Cmara dos Deputados para que deles se possam recolher dados fidedignos para a elaborao de uma proposta de reforma do ensino primrio25. Contudo, o pedido no vem a ser satisfeito porque da Secretaria do Ministrio do Reino se apresentaram alguns entraves: no havia ainda todos os relatrios especiais, e os j entrados continham uma parte confidencial26. Esses questionrios preenchidos que existem depositados no Arquivo Nacional da Torre do Tombo tal como os da inspeo anterior no chegaram ao conhecimento dos deputados27.

22 Idem, p. 726. 23 Portaria de 2 de dezembro de 1874. 24 Sesso de 15 de janeiro de 1876. Dirio da Cmara dos Senhores Deputados. 1876, 56. 25 Sesso de 17 de janeiro de 1876. Idem, 62. 26 Sesso de 19 de fevereiro de 1876. Idem, 437. 27 Trata-se de documentao que vai ser trabalhada e divulgada no mbito das atividades do Projeto Atlas-Repertrio dos Municpios na Educao e na Cultura em Portugal (1820-1986).

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At finais da Monarquia Constitucional realizaram-se outras inspees extraordinrias, dirigidas especificamente para uma regio ou localidade, por isso, existindo um nmero significativo de fontes por explorar. Esto neste caso, os relatrios dos inspetores sobre as atribuies dos professores aquando da aplicao da lei da descentralizao devida a Rodrigues Sampaio, ou relativos s visitas anuais que realizavam s diferentes escolas de cada concelho, entre 1880 e 1890. Os espaos escolares sero igualmente inspecionados em incios de 1880, cabendo aos administradores dos concelhos a elaborao dos respetivos relatrios. Em finais do sculo, realizada uma outra visita extraordinria s escolas (1895), cujos relatrios ainda no localizei mas que mereceriam, decerto, um estudo aprofundado.

1.3 Inquritos relacionados com o estado do ensino secundrio

Poucos so os inquritos dirigidos a todos os liceus relativamente situao do ensino e s possveis modificaes a realizar. Encontrei, at agora, um aplicado em 187628 e dois outros, em finais do sculo XIX. Em 1876, o Ministro Antnio Rodrigues Sampaio d os primeiros passos para que a reforma do ensino secundrio seja concretizada, retomando um processo adotado nos primeiros anos do Liberalismo. Nomeia uma Comisso de Reforma com a funo de preparar um plano geral de reforma e projetos para sua execuo29, a qual envia um questionrio aos conselhos dos liceus e diretores dos colgios, podendo qualquer pessoa, a ttulo individual, apresentar as suas respostas. Constitudo por 37 perguntas, este instrumento abrange diversos aspetos, desde a organizao curricular, a administrao e inspeo escolares, ao processo de ensino/ aprendizagem, ao estatuto docente. As 51 respostas recebidas foram impressas e o dossier referente aos trabalhos da Comisso, muito completo, encontra-se no Arquivo Nacional da Torre do Tombo (Ado, 2001, pp. 41-45). Em finais de Oitocentos, duas outras auscultaes tero lugar. Uma, efetua-se em 189230 e tinha por objetivo uma reduo de custos no funcionamento dos liceus. A par de se pedir a opinio sobre os melhoramentos que devem ser introduzidos

28 As respostas foram publicadas em 1877, pela Imprensa Nacional. 29 Portaria de 26 de agosto de 1876. 30 As respostas foram pedidas aos reitores dos liceus por Ofcio de 22 de fevereiro de 1892.

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nos quadros do pessoal, pedia-se o movimento dos estudantes a partir de 18861887, sugestes de redues nas verbas oramentais e opinio sobre o pessoal docente que poder diminuir-se pela reforma dos mtodos de ensino ou pela melhor distribuio das disciplinas dos cursos. E, um ano depois da chamada Reforma Jaime Moniz ter sido discutida no Parlamento, ou seja, em 1896, pedido a todos os liceus parecer sobre os resultados verificados () indicando os inconvenientes e defeitos revelados na sua execuo e as modificaes ou providncias, que convenha adotar, quer de carter transitrio, quer de aplicao permanente31. Estes pareceres existem, uns publicados nos boletins dos respetivos liceus, outros esto ainda esquecidos nos acervos arquivsticos. Constituem um corpus a trabalhar e que nos dar uma ideia mais precisa da importncia da reforma promulgada em 1894-1895 e dos seus efeitos.

2. Para a reconstituio da rede escolar no sculo XX, da 1 Repblica ao Estado Novo


Trabalhar a Histria da Educao relativa ao perodo da 1 Repblica portuguesa constitui, ainda hoje, uma tarefa difcil para o investigador. Comparativamente ao sculo XIX, a documentao existente mais reduzida, porque ainda no foi encontrada ou porque est perdida para sempre. At hoje, os estudos realizados baseiam-se, em grande parte, na imprensa da especialidade que no se limitava a reproduzir simples informaes, mas publicava artigos de opinio e estudos sobre a atualidade educativa nacional e internacional, divulgava documentos produzidos oficialmente, desde relatrios a dados estatsticos dispersos. As associaes de docentes e de outros profissionais do Ensino enriqueciam aquelas pginas com comunicados, exposies, material proveniente das suas reunies de classe, com destaque para os congressos chamados pedaggicos e, ainda, estudos crticos da realidade republicana. A par com esta documentao impressa, h ainda a referir a legislao promulgada e as estatsticas elaboradas, inseridas no Anurio Estatstico de Portugal e em brochuras especficas (Portugal, 1916, 1919), pois,

31 Portaria de 20 de setembro de 1897.

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como lembra Fernando de Sousa (1999), ao longo do primeiro quartel do sculo XX, os servios de Estatstica continuaram a enfermar de uma certa debilidade institucional (p. 675). No ano que antecedeu a implantao do regime republicano, o deputado Abel de Andrade, que fora Diretor-Geral da Instruo Pblica entre 1902 e 1906, lembra a escassez de elementos fiveis que pudessem servir de base para a preparao de reformas nacionais: No temos relatrios de ensino, no temos estatsticas que se comeam agora a fazer, os documentos que existem so em nmero muitssimo limitado, pouco extensos, pouco completos32. Na verdade, foi nos primeiros anos do sculo XX que o Ministrio do Reino, que tutelava o setor da Instruo Pblica, procedeu recolha e publicao de informao estatstica por nveis de ensino (Portugal, 1900, 1904, 1905, 1906, 1909; Santos, 1906), a qual se revela hoje de grande utilidade quando pretendemos traar a rede das escolas de ensino primrio e do secundrio. Na mesma sesso de 7 de setembro de 1909, o deputado republicano Joo de Meneses prope no Parlamento a criao de uma Comisso de Inqurito para avaliar o estado em que se encontrava a instruo pblica. Na continuao de outras intervenes da bancada do Partido Republicano, defende que necessrio sobretudo cuidar a srio da reforma da instruo primria e da secundria33. Para isso, prope a constituio de uma Comisso parlamentar em que estejam representados todos os partidos e agrupamentos polticos com assento na Cmara, com o objetivo de proceder a um inqurito e devendo dar conta dos seus trabalhos em relatrio que pudesse servir de base, pelas informaes recolhidas, reforma daqueles dois nveis de ensino. Esta proposta, embora proveniente da minoria republicana, foi aprovada por unanimidade, tendo sido o inqurito alargado aos ensinos mdio, superior e tcnico especial. Num perodo de grandes conturbaes polticas, no meu entender, este trabalho seria muito ambicioso e, portanto, pouco provvel de ser concretizado, como veio a acontecer. A Comisso ficou instalada em finais de outubro de 1909 e era composta de 17 deputados, a maioria dos quais ligados ou apoiantes do Partido Regenerador,

32 Sesso de 7 de setembro de 1909. Dirio da Cmara dos Senhores Deputados. 1909, 10. 33 Idem, 9.

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grande parte deles com pouca ou nenhuma experincia em trabalhos sobre polticas educativas34. Segundo as declaraes retricas do Presidente, Rodrigo Pequito, todos se esqueceram da poltica para somente se dedicarem com ardor ao trabalho que lhes estava confiado, convencidos de que ser no desenvolvimento da instruo que o pas ter o seu engrandecimento35. Em finais de dezembro, j estava concludo o questionrio relativo ao ensino primrio pois a Comisso decidiu iniciar por ele os trabalhos e, em incios de 1910, foram apresentados na Cmara dos Deputados os quatro volumes correspondentes: um questionrio geral; um questionrio dirigido aos professores da escola pblica; um questionrio destinado aos inspetores e subinspetores; o quarto, dirigido especificamente Associao das Escolas Mveis pelo Mtodo de Joo de Deus36. Na elaborao deste primeiro questionrio, tiveram papel importante os deputados Egas Moniz e Queiroz Velloso: o primeiro apresentou uma extensa proposta que serviu de base de trabalho37 enquanto ao segundo coube a organizao definitiva do questionrio38. Depois de concluda esta primeira fase do seu trabalho, a Comisso ainda se ocupou do ensino secundrio, para cujo estudo estariam mais preparados alguns dos seus membros39. Na ata daquela que parece ter sido a sua ltima reunio (5 de maro de 1910), ficou registado: Entretanto os deputados mais assduos foram trocando impresses quanto a um questionrio para a Instruo Secundria. E

34 Abel Pereira de Andrade (Partido Regenerador), Alberto Pinheiro Torres (Partido Nacionalista), Antnio Caetano de Abreu Freire Egas Moniz (Dissidncia Progressista), Antnio Duarte Ramada Curto (Partido Regenerador), Eduardo Valrio Augusto Villaa (Partido Progressista), Ernesto Jlio de Carvalho e Vasconcellos (Partido Progressista), Francisco Manuel Miranda da Costa Lobo (Partido Regenerador-Liberal), Joo Duarte de Menezes (Partido Republicano), Joo Henrique Ulrich (Partido Regenerador), Joo Igncio de Arajo Lima (Partido Progressista), Joo de Souza Tavares (Partido Regenerador), Jos Joaquim da Silva Amado (Partido Reformista), Jos Malheiro Reymo (Partido Regenerador), Jos Maria de Oliveira Simes (Partido Regenerador), Jos Maria de Queiroz Velloso (Partido Regenerador), Rodrigo Afonso Pequito (Partido Regenerador), Vicente de Moura Coutinho dAlmeida dEa (Partido Regenerador). 35 Sesso de 8 de maro de 1910. Dirio da Cmara dos Senhores Deputados. 1910, 4. 36 Cf. Informao do Presidente da Comisso na sesso parlamentar de 8 de maro de 1910. Idem, 3, 4. 37 Cf. Ata n. 3 da reunio de 10 de novembro de 1909. 38 Cf. Ata n. 6 da reunio de 7 de dezembro de 1909. 39 Alm dos dois professores liceais e do reitor do Liceu de Lisboa referidos anteriormente, Costa Lobo havia apresentado uma proposta de reforma do ensino secundrio na sesso parlamentar de 11 de agosto de 1909. Dirio da Cmara dos Senhores Deputados. 1909, 5-6.

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acrescenta-se que essas impresses foram apresentadas a toda a Comisso, ficando o professor Queiroz Velloso com a responsabilidade de organizar o questionrio definitivo, o qual havia pouco antes publicado um estudo sobre o tema (1909). Ficou igualmente escrito que somente depois de concludo este trabalho, seria convocada nova reunio40. Porm, a partir do incio de maro, a Comisso deixou de funcionar efetivamente. No ser por acaso que o deputado progressista Antnio Cabral, na sesso de 8 de abril de 1910 prope que ela continue no cumprimento da sua misso tal como foi eleita () que possa funcionar at a eleio de outra que a substitua41. Certamente, devido s muitas ocupaes dos membros da Comisso e sua dimenso42, do livro de atas apenas constam 10 reunies, entre finais de outubro de 1909 e incios de maro do ano seguinte, estando registado que um nmero considervel das que estavam marcadas no se efectuaram por falta de quorum43. O Presidente da Comisso, em incio de maro de 1910, informa a Cmara dos Deputados de que foram distribudos cerca de 15 000 exemplares dos questionrios tratando do ensino primrio, tendo sido recebidas at ento mais de mil respostas44. E reconhece que o trabalho da Comisso encontrou eco no pas e que todas as autoridades, os professores, as associaes e os que se ocupam das questes de ensino tm manifestado muito interesse45. A revista A Federao Escolar, no seu nmero de 19 de fevereiro de 1910, em artigo intitulado As respostas ao questionrio, incita os professores a responder e manifesta o desejo de que haja uniformidade nas respostas, especialmente no que se refere s questes de maior interesse, sugerindo a realizao de reunies por concelho, ou seja, no perde a oportunidade

40 Arquivo Histrico-Parlamentar, seco XVI-D, caixa n. 5, doc. n. 3, fl. 18v. 41 Sesso de 8 de abril de 1910. Dirio da Cmara dos Senhores Deputados. 1910, p. 6. 42 Atesta-o o facto de todas as reunies terem lugar s 20 horas e 30 minutos. 43 Foi escolhido para Secretrio da Comisso o deputado Joo Igncio de Arajo Lima. 1 reunio de trabalho, em 27 de outubro de 1909, seguiram-se as de 6, 10 e 13 de novembro. A de 17 de novembro no se realizou por falta de quorum, tendo tido a 5 reunio lugar a de 20 de novembro. Igualmente por falta de quorum no se realizaram as de 24 e 27 daquele mesmo ms, assim como a de 1 de dezembro. Seguidamente, registam-se trs reunies at final de 1909 (15, 18 e 22 de dezembro). No se realizaram as de 29 de dezembro de 1909, as de 8, 10, 15, 19, 26 e 29 de janeiro de 1910, de 3, 5, 19 e 23 de fevereiro e a de 2 de maro, devido tambm falta de quorum. 44 Foi definido como prazo limite de devoluo dos questionrios preenchidos o dia um de maro de 1910 (Cf. A Federao Escolar, Porto, II (53), 15 de janeiro de 1910). 45 Sesso de 8 de maro de 1910. Dirio da Cmara dos Senhores Deputados. 1910, 4.

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para sugerir mais uma forma de encontro coletivo dos docentes, numa poca em que as suas liberdades estavam to coartadas. No mesmo nmero da revista, tambm o professor Manuel Jos de Gouveia publica um conjunto de respostas-modelo destinadas a auxiliar os presidentes dos centros escolares no preenchimento do questionrio46. A adeso Comisso e ao seu trabalho est igualmente patente nas atas das reunies, que fazem referncia a diversa documentao recebida assim como convites para visita a instituies escolares. A partir da biografia dos diferentes membros da Comisso, podemos verificar que seriam apenas Abel de Andrade e Queiroz Velloso aqueles que tinham conhecimentos mais aprofundados das questes relacionadas com a instruo pblica e, em especial, sobre o ensino primrio, devido s funes que j tinham desempenhado na Administrao central47. Por isso, houve a preocupao de recolherem informaes relativas a outros pases e a inquritos neles produzidos que servissem de apoio e, at, de inspirao ao trabalho exigente a realizar. Na sua proposta de constituio da Comisso, o deputado republicano Joo de Meneses recorda o que se passou em Frana quando se pretendeu levar a efeito uma reforma do ensino secundrio: tratou-se primeiro de saber o que pensavam () os professores, os pais dos alunos e at alguns alunos dos mais distintos. Para isso, foi preparado um inqurito (1889-1902), que um documento notabilssimo, () que no foi inspirado pelo esprito de sectarismo e em que foram ouvidos, desde os livres pensadores at os ultramontanos48. E, j durante a primeira reunio da Comisso, Abel de Andrade apresentou uma proposta para ser adquirido, atravs do Ministrio dos Negcios Estrangeiros, um exemplar de todos os documentos oficiais publicados em Frana, Inglaterra, Alemanha, ustria, Dinamarca e Estados Unidos que tratassem dos inquritos sobre a instruo pblica realizados nestes pases. E que fosse pedido ao Ministrio do Reino exemplar da legislao vigente sobre instruo primria e secundria; exemplares de Estatstica; do inqurito (parte impressa) s casas de escola de instruo primria49.

46 A Federao Escolar, Porto, II (58), 19 de fevereiro de 1910. 47 Os professores liceais Arajo Lima e Souza Tavares, Silva Amado que fora reitor do Liceu de Lisboa e vogal do Conselho Superior de Instruo Pblica, faziam parte da Comisso parlamentar de Instruo Primria e Secundria, assim como Joo Ulrich, do qual no encontrei atividade neste mbito. 47 Sesso de 7 de setembro de 1909. Dirio da Cmara dos Senhores Deputados. 1909, 9. 49 Arquivo Histrico-Parlamentar, seco XVI-D, caixa n. 5, doc. n. 3, fls. 2-2v.

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Tambm o Presidente da Comisso informa: Depois de j estar em provas este questionrio [do ensino primrio], recebeu-se o questionrio, feito ultimamente em Itlia sobre o mesmo assunto, e embora o trabalho da comisso parlamentar portuguesa no seja ainda do domnio pblico, por no estar concludo, posso afirmar () que ele no envergonha o Parlamento Portugus perante o trabalho feito em Itlia, onde, como todos sabem, se olha com muita dedicao para as questes de ensino.50 Os dois primeiros volumes do questionrio sobre o ensino primrio, que foi efetivamente aplicado, eram, na minha opinio, demasiado extensos e volumosos, mas a sua estrutura no se afastava da que fora adotada nas inspees extraordinrias de 1866-1867 e 1875. Respetivamente, com 285 e 195 quesitos, ambos se dividiam em trs grandes captulos Escolas oficiais; Ensino particular; Quesitos gerais , com um conjunto minucioso de questes em cada um, desde os edifcios escolares e a situao dos docentes at ao funcionamento das aulas e inspeo escolar. A anlise das respostas no chegou a ser publicada, embora a Comisso de Inqurito tenha sido encarregada de produzir relatrios sobre os dados obtidos. Imediatamente aps a implantao da Repblica, parece ter sido ainda levantada a possibilidade do Governo Provisrio mandar analisar as respostas com vista reforma da instruo primria, o que no veio a acontecer. A revista Educao Nacional emitiu ento a opinio de que isso no resultaria, e que seria mais barato e rpido nomear um grupo de tcnicos conhecedores do mtier51. At agora, conheo apenas dois exemplares dos questionrios preenchidos52, uma exposio apresentada pela Liga do Professorado Primrio Portugus baseada

50 Sesso de 8 de maro de 1910. Dirio da Cmara dos Senhores Deputados. 1910, 4. 51 Educao Nacional, Porto, (739), 13 de novembro de 1910, 51. 52 Tal como as atas das reunies da Comisso, os dois exemplares encontram-se no Arquivo Histrico-Parlamentar (Seco XVI-D, caixa n. 5). O exemplar do Questionrio geral sobre o ensino primrio, n. 1, foi respondido pelo Administrador do Bairro Ocidental do Porto em 23 de maro de 1910; o outro um exemplar do Questionrio geral sobre o ensino primrio. Para os professores do ensino primrio oficial, n. 2, que foi respondido pela professora Maria Lucinda Proena Prazeres, de Idanha-a-Nova em 27 de maro.

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nas respostas fornecidas nos 25 itens que se ocupavam especificamente dos docentes53 e um estudo circunstanciado de Alves dos Santos (1910) que, com base na anlise daqueles questionrios, denuncia alguns dos problemas mais prementes da escola primria portuguesa e prope solues. No meu entender, algum outro material encontra-se depositado em locais desconhecidos, pois ser pouco provvel que todo ele tenha desaparecido. Competir aos investigadores descobri-lo e trabalh-lo. J no tempo do Estado Novo, com a criao do Instituto Nacional de Estatstica em 1935, as informaes numricas foram paulatinamente melhoradas e compiladas em publicaes da especialidade. No que respeita ao sistema educativo, sob a responsabilidade daquela instituio especializada, em 1940 passa a ser publicado anualmente um volume de Estatsticas da Educao, que, contemplando todos os nveis e setores de ensino, tratava preferencialmente da divulgao de dados distritais. Por isso, a dificuldade est na recolha de informao datilografada/ mimeografada relativa aos municpios. De acordo com a minha experincia, para a recolha desse material necessrio estudar as vias de comunicao entre cada municpio e o Ministrio da Instruo Pblica/Educao Nacional de modo a conseguirmos encontrar as fontes originais e parciais. E, tambm, recorrer a alguns dos Arquivos Distritais e Municipais. No entanto, outra documentao encontra-se no Arquivo Histrico do Ministrio da Educao e nos acervos regionais das Delegaes Escolares, que se conseguiram preservar. Tal como para o sculo XIX, tambm no perodo do Estado Novo, tanto os relatrios dos inspetores do ensino primrio, constitudos em corpo tcnico54, como os dos reitores dos liceus e diretores das escolas de ensino tcnico constituem fontes imprescindveis para o estudo da rede escolar em Portugal. Mas, uma investigao persistente e bem planeada poder trazer ao nosso conhecimento muito outro material, hoje, desconhecido.

53 Esta exposio apresentada na reunio do Diretrio da Liga, em 27 de fevereiro e aprovada em setembro de 1910. 54 Decreto n. 32 241, de 5 de setembro de 1942.

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Concluindo
Eis algumas das fontes diretas que devero ser trabalhadas mais aprofundadamente, quer para a poca de Oitocentos, quer para o sculo XX. Haver, decerto, muitos outros testemunhos que aguardam, no silncio dos diversos acervos documentais, a ao do investigador para recuper-los e contribuir para um conhecimento mais amplo da realidade educativa portuguesa. Este tambm um desafio do nosso Projeto. Trabalhar as fontes, questionar momentos histricos, atitudes e decises polticas e produzir instrumentos de trabalho contendo informao organizada sero, igualmente, um contributo importante no s para a Histria da Educao como para outras reas do conhecimento.

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PARTE I OS MUNICPIOS NA EDUCAO E NA CULTURA: CONSTRUO HISTRICA (DAS FONTES S ESTRATGIAS DE INVESTIGAO)

1. Atlas-Repertrio dos Municpios na Educao e na Cultura em Portugal (1820-1986). Perspetiva histrica ........................................................... 13 2. A construo histrica das redes escolares municipais: da fonte nica ao corpus documental ......... 55 3. A Demografia Histrica no processo de aproximao cultura urbana ............................ 79

3. A Demografia Histrica no processo de aproximao cultura urbana por Maria Norberta Amorim

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3. A Demografia Histrica no processo de aproximao cultura urbana

Maria Norberta Amorim GHP-CITCEM Grupo de Histria das Populaes Centro de Investigao Transdisciplinar Cultura, Espao e Memria Universidade do Minho

O atual grande desafio para a Demografia Histrica a formao de bases de dados demogrfico-genealgicas sucessivamente alargadas, a incluir as zonas urbanas, com abertura ao cruzamento de outras fontes nominativas, de forma a acompanhar percursos de vida que se vo enriquecendo sucessivamente. Tal horizonte no seria expetvel h meio sculo atrs. Em 1956, o demgrafo Louis Henry e o arquivista Michel Fleury, com Des Registres Paroissiaux lHistoire de la Population: Manuel de dpouillements et dexploitation de ltat civil ancien, assinaram a certido de nascimento da Demografia Histrica. Havia sido descoberto um mtodo de reconstituio de famlias, uma forma de tratamento de fontes sistemticas, os registos paroquiais, a permitir a Henry perseguir o seu objetivo de estudo da Fecundidade supostamente natural de Antigo Regime. No entanto, com o seu mtodo manual de reconstituio de famlias, Henry no abria apenas a possibilidade da anlise demogrfica se alargar para perodos anteriores aos recenseamentos modernos. importncia dada s metodologias de rigor, aliavase o interesse, em todos os seus contornos, pelo homem comum, pelas massas annimas, tradicionalmente arredadas da produo historiogrfica. O gosto pela nova via de investigao afetou os historiadores de toda a Europa e fora dela, mas no se tornou fcil explorar o filo que, para as cincias histricas, a metodologia continha. O tratamento manual dos dados, numa primeira fase, restringia a pequenas parquias rurais um trabalho consequente e, mesmo na era

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da Informtica, a necessria morosidade na crtica de fontes massivas coloca-nos ainda longe dos resultados expetveis. Por outro lado, se os investigadores utilizavam a formao especfica de historiador na leitura das fontes, quando se passava explorao dos dados eram as destrezas dos demgrafos que se impunham, vindo ento em seu auxlio o Manuel de Dmographie Historique de Henry (1967). Restava a frustrao de no aproveitar das fontes uma enorme massa de informao sobre diversificadas facetas do quotidiano, muito para alm da anlise dos comportamentos demogrficos. Se os avanos no campo da Informtica podiam facilitar o moroso trabalho manual de passar para fichas cada ato de batizado, casamento, ou bito, e organizar as fichas de famlia, sem abandonar a metodologia Fleury-Henry, a especificidade de fontes nacionais e as exigncias de historiador foram impondo novos desenvolvimentos metodolgicos. Como tenho vindo a recordar, em Portugal, embora o interesse dos genealogistas pelos registos paroquiais existisse desde h muito, foi a Prof. Virgnia Rau, da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa, que trouxe de Frana, nos finais da dcada de cinquenta do sculo passado, o interesse cientfico por essas fontes, com reflexo mais tarde num ensaio de sua autoria (Rau, 1961). Uma sua aluna, Maria de Lourdes Akola Neto, em 1959, publicou A Freguesia de Santa Catarina de Lisboa no 1. Quartel do Sculo XVIII (Ensaio de Demografia Histrica), trabalho de dissertao de licenciatura. No se tratava, como bvio, de reconstituio de famlias, que a prpria Virgnia Rau entendia no ser possvel com os registos portugueses. Como se sabe, a identificao dos indivduos em Portugal, at 1911, ano da implementao definitiva do Registo Civil, passava primeiro pelo nome prprio, o nome de batismo, e colhia nos atos vitais posteriores o/s apelido/s na famlia alargada, no necessariamente nos progenitores, ou apelido/s derivado/s da terra de origem, no caso de indivduos migrantes. Tambm, anteriormente ao sculo XX, s em casos raros a mulher adotava o apelido do marido. Reconstituir famlias de Antigo Regime, de forma sistemtica, em funo do apelido do pai, como preconiza a metodologia de Henry, no se tornava imediatamente vivel com as fontes portuguesas. Embora sem reconstituio de famlias, nesse trabalho de Maria de Lourdes Akola Neto havia um levantamento nominativo da informao com dados interessantssimos sobre ritmos de nascimentos, filiao ilegtima, volume de escravos, profisses dos pais ou padrinhos das crianas, ritmos de casamentos, agudizao no volume de

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bitos e outras circunstncias que nos introduziam no quotidiano da comunidade. Trata-se de um marco importante na descoberta do interesse das fontes paroquiais portuguesas para os estudos de populao e na abertura de uma fase de volumoso nmero de trabalhos acadmicos sobre essas fontes. Antes de 1974, antes de se terem eliminado nas Faculdades de Letras as dissertaes de licenciatura, sucessivas geraes de licenciandos em Histria elaboraram os respetivos trabalhos a partir de atos de nascimento, casamento e bito, subordinando-se, sem os atingir, aos objetivos da escola francesa. De facto, o fascnio pelas fontes paroquiais por parte dos licenciandos em Histria da dcada seguinte, a de 1960, principalmente na Universidade de Coimbra, resultou em largas dezenas de trabalhos a seguir o modelo de Santa Catarina de Lisboa, com grande curiosidade histrica, mas sem reconstituio de famlias e sem a subsequente anlise das variveis demogrficas. Foi na Faculdade de Letras da Universidade do Porto onde apresentei, no incio da dcada seguinte, em 1971, o primeiro trabalho baseado na reconstituio de famlias de Antigo Regime, Rebordos e a sua Populao nos sculos XVII e XVIII. Estudo Demogrfico, publicado dois anos mais tarde pela Imprensa Nacional/Casa da Moeda. Estava quebrado o mito da impossibilidade de reconstituir famlias com as fontes portuguesas e esse facto foi reconhecido, mas poucos foram os crticos a notar que a metodologia seguida no se filiava em Henry. No se tratava apenas de reconstituir a histria reprodutiva de casais, mas recriar o percurso de vida de cada indivduo, ligando-o gerao anterior ou, se fosse o caso, gerao seguinte. Perseguia-se o indivduo inserido numa cadeia geracional. Embora sem novos avanos no plano metodolgico, no sentido de comparar comportamentos no plano demogrfico, publiquei em 1980 Mtodo de explorao dos livros de registos paroquiais. Cardanha e a sua populao de 1573 a 1800, pelo Centro de Estudos Demogrficos do Instituto Nacional de Estatstica (INE) e ainda sobre parquias transmontanas, em 1983 e 1984. A etapa seguinte, que persegui, foi a abordagem de uma zona urbana, mas a reconstituio de famlias de uma cidade trazia problemas novos a que era preciso dar resposta. A cidade comporta, em regra, vrias parquias que se interpenetram pelo movimento das gentes, mas a informao sobre os atos vitais encontra-se organizada parquia a parquia. O acompanhamento do percurso de

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vida de muitas famlias implicava a aplicao de uma metodologia que cruzasse a informao interparoquialmente. Esse passo foi dado em 1985 com a apresentao na Universidade do Minho de Guimares de 1580 a 1819. Estudo Demogrfico (Amorim, 1987), a envolver dez parquias intercruzadas, quatro urbanas e seis da envolvente rural, tornando possvel o desenvolvimento de anlises comparativas interzonas, usando a mesma periodizao e a mesma metodologia. Embora as anlises de variveis como a nupcialidade ou a fecundidade no oferecessem dificuldades de anlise, o objetivo de acompanhar sistematicamente percursos de vida via-se comprometido. A metodologia manual esbarrava com o volume da informao. O esforo despendido foi enorme, desaconselhando o prosseguimento por essa via para um investigador isolado sem recurso a metodologias informticas, mas estvamos em 1985 e um novo horizonte se abria com a difuso de computadores pessoais e bases de dados comerciais. Com o apoio de tcnicos de informtica da Universidade do Minho, a minha metodologia de reconstituio de famlias foi evoluindo para a metodologia de reconstituio de parquias. No se pretendia apenas perseguir o primeiro objetivo da metodologia francesa, estudar o percurso dos casais, ou mesmo de reconstituir as famlias em encadeamento genealgico, resultado conseguido at ento pela metodologia que se seguia. O objetivo era, antes de mais, acompanhar o percurso de vida de cada indivduo dentro de uma comunidade ou dentro de uma regio mais ou menos alargada, identificando-o a partir da sua insero familiar. Tecnicamente tratava-se de reconstituir famlias e desdobrar a informao desse primeiro ficheiro num novo ficheiro de indivduos recolhendo toda a informao conseguida no primeiro, com possibilidade de abertura a cruzamentos posteriores com outro tipo de fontes. Em 1991 foi publicada na Revista da ADEH (Associao de Demografia Histrica), e tambm na Universidade do Minho, Uma Metodologia de Reconstituio de Parquias, que usava como ferramenta o Dbase-III para formar o ficheiro de famlias que se desdobrava no ficheiro de indivduos sem perder os elos genealgicos (Amorim, 1991). A metodologia de reconstituio de parquias foi aplicada sobre trs parquias aorianas contguas intercruzadas, Evoluo Demogrfica de Trs Parquias do Sul do Pico (1680-1980) (Amorim, 1992). Pela primeira vez se estudavam comportamentos demogrficos no horizonte dos trs ltimos sculos, com a mesma metodologia

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e o mesmo tipo de fontes, a envolver uma rea interparoquial. Pela primeira vez era atingido o objetivo do historiador demgrafo de explicar a evoluo de uma populao partindo da anlise cruzada das variveis demogrficas, de nupcialidade, fecundidade, mortalidade e mobilidade. A minha satisfao pessoal por esse trabalho era justificada por diversos motivos. O principal foi ter a possibilidade de demonstrar que a metodologia de reconstituio de parquias abria novas perspetivas anlise demogrfica, com possibilidades no campo da mortalidade e da mobilidade no permitidas pela simples reconstituio de famlias. Depois tambm porque as habituais limitaes apontadas Demografia Histrica, nomeadamente a estreiteza do campo de observao tanto no espao como no tempo (Dupquier, 1984, pp. 94-116), iam caindo por terra. Como investigadora isolada havia trabalhado trs comunidades num tempo de investigao aceitvel, o que podia significar que novas equipas de trabalho poderiam ambicionar, a mdio e longo prazos, estudar reas bem mais alargadas. O estudo de trezentos anos de vida daquelas comunidades, do Antigo Regime aos finais do sculo XX, cobria um espao temporal particularmente rico em mudanas, mudanas que a Demografia Histrica centrada no Antigo Regime pouco havia explorado. Sentia tambm o gosto comum maioria dos estudiosos dos registos paroquiais ao estudar a sua prpria comunidade de nascimento. Enquanto Guimares de 1580 a 1819. Estudo Demogrfico, apresentado em 1985, pode ser considerado como um fim de via, no se vislumbrando como possvel ir muito mais longe com metodologias manuais (Amorim, 1987), a Evoluo Demogrfica de trs parquias do Sul do Pico (1680-1980), de 1992, era um princpio de via, cujos horizontes continuam a ser promissores. A criao subsequente do Ncleo de Estudos de Populao e Sociedade (NEPS), a abertura de Mestrado em Histria das Populaes e o lanamento de projetos subsidiados com um nmero aprecivel de investigadores condicionaram a utilizao consequente da metodologia de reconstituio de parquias em vrias dezenas de comunidades portuguesas, com uma ou outra aplicao em Espanha e no Brasil. Uma nova aplicao informtica, o SRP (Sistema de Reconstituio de Parquias) desenvolvida por Fernanda Faria veio facilitar mais tarde os procedimentos (Faria & Henriques, 2004, pp. 21-32). Assentamos que o objetivo da Demografia Histrica, tal como o objetivo da Demografia da era estatstica, a compreenso do ritmo de evoluo das

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populaes luz da interinfluncia das variveis demogrficas, distinguindo-se as duas disciplinas pelas fontes e recursos metodolgicos utilizados. No entanto, o historiador-demgrafo de hoje, utilizando os recursos informticos e com acesso s fontes especficas, desafiado a debruar-se sobre a evoluo dos comportamentos demogrficos do Antigo Regime Contemporaneidade e o seu trabalho longe de se apresentar dispensvel a partir da existncia de censos credveis, torna-se mais desejvel pelas virtualidades da observao longitudinal das variveis demogrficas e pelas possibilidades de insero dessas variveis em contextos culturais, em sentido lato. Embora a Demografia Histrica, a Histria da Famlia, a Histria Social ou a Histria Cultural, se distingam pelos objetivos que perseguem, o labor metodolgico da Demografia Histrica sobre fontes comuns, oferecendo bases de dados com acompanhamento sistemtico de histrias de vida, abertas ao cruzamento de outras fontes, constitui uma rampa de lanamento para essas disciplinas. O NEPS/GHP, com apoio de vrias instituies, nomeadamente a Fundao para a Cincia e Tecnologia, a Direo Regional dos Assuntos Culturais da Regio Autnoma dos Aores e vrias cmaras municipais, congregando uma equipa de investigadores de diferente formao da Universidade do Minho e de outras universidades portuguesas, tem hoje ambies muito concretas de alargamento das bases de dados demogrficos no caminho da formao de uma base de dados central. Sobre qualquer indivduo identificado como residente em duas ou mais parquias distintas se procede ao enriquecimento do respetivo percurso de vida, concentrando numa nica ficha a informao dispersa. Procura-se a automatizao possvel dos procedimentos para o cruzamento entre bases de dados paroquiais, embora os trabalhos j conseguidos tivessem sido desenvolvidos manualmente. Se a metodologia de reconstituio de famlias permitiu conseguidas anlises no campo da Nupcialidade ou da Fecundidade, o estudo de comportamentos individuais como os da Mortalidade e, quase sempre, da Mobilidade, esbarravam partida com grandes dificuldades, comprometendo os estudos de sntese. As bases de dados decorrentes da reconstituio de parquias, centradas no indivduo, com as articulaes familiares e sociais pertinentes, esto preparadas para responder a esses desafios. Alm da anlise demogrfica, o resultado dos trabalhos de reconstituio de parquias expressa-se em outras vertentes, a Genealogia, a Histria da Famlia, a

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Histria Social, a Histria Cultural, com enriquecimento dos Estudos de Comunidade. Um primeiro produto visvel da reconstituio de parquias so as bases de dados genealgicas com suporte no programa geneweb, difundidas na internet. De momento, o NEPS/GHP disponibiliza no seu site1 69 bases de dados paroquiais, sendo 2 do distrito de Viana do Castelo, 33 do distrito de Braga, uma do distrito do Porto, 2 do distrito de Aveiro, 3 do de Lisboa, e 28 da Regio Autnoma dos Aores. Trata-se ainda dominantemente de bases de dados sem cruzamento interparoquial, embora sobre o concelho da Madalena do Pico se tenha procedido integrao das suas 6 parquias, a permitir importante aumento no nvel de satisfao dos pesquisadores de genealogias. O conhecimento das razes suscita um interesse geral. O conhecimento das cadeias generacionais que nos precederam nos ltimos trs ou quatro sculos deixou de ser apangio dos filhos de algo. O sentido de enraizamento pode ser, para todos ns, fator de satisfao e equilbrio no mundo em mudana que vivemos. Mas a base de dados resultante da metodologia de reconstituio de parquias tem virtualidades que ultrapassam largamente o campo demogrfico ou a curiosidade pelas razes. Na medida em que acompanhamos o percurso de vida de cada residente, inserido em cadeias genealgicas, temos a possibilidade de cruzar a informao demogrfica com fontes nominativas variadas. Podemos inserir socialmente os residentes e acompanhar a reproduo num tempo longo de estatutos de nascimento. a riqueza da Histria das Comunidades, que nos levar identificao mais precisa da Sociedade a que pertencemos. Em termos de Histria da Famlia, a privilegiar tradicionalmente as abordagens micro, as bases de dados demogrficas posicionam-se cada vez mais como incontornveis. No so s as questes sobre a dimenso da famlia, a idade ao casamento, os comportamentos diferenciais, as concees pr-nupciais, os nascimentos fora do casamento, os casamentos consanguneos, a homogamia social, a endogamia ou a exogamia geogrficas, que interessam ao historiador da famlia e cujas respostas podem ser encontradas nas bases de dados demogrficas. So tambm os problemas da propriedade, da reproduo social da famlia, da formao dos grupos domsticos, da proximidade da parentela, dos compadrios, problemas que encontram esclarecimento no cruzamento de fontes sobre essas bases.

1 www.ghp.ics.uminho.pt

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Estudos sobre elites, sobre grupos profissionais, estudos de gnero, de crianas, de migrantes, de marginais, de escravos, podem sedimentar-se em anlises quantitativas se recorrerem s bases de dados preparadas pelas metodologias da Demografia Histrica. Em grande parte subsidiria da Histria Econmica, a Histria Social tem demorado a encontrar o seu prprio rumo. Uma via slida de desenvolvimento pode passar pelas bases de dados demogrficas. Numa abordagem micro em Histria Social, a noo de comunidade uma noo bsica. Relacionando comunidade com meio ambiente, com bens apropriados e equipamentos coletivos, com parentesco e sentimentos de pertena, resta delimitar esse espao onde um grupo de pessoas encontrou condies mnimas de sobrevivncia, sociabilidade e reproduo. Essa delimitao no apriorstica. Embora se evidencie entre os historiadores a tendncia para considerar a parquia/freguesia como unidade de anlise, tendncia que decorre em parte dos constrangimentos das fontes analisadas, o levantamento dos laos de parentesco, a par da relao famlia-propriedade, podem evidenciar comunidades distintas numa mesma freguesia. As bases de dados demogrficas, embora organizadas a nvel de parquia/freguesia, permitem identificar o lugar ou o conjunto de lugares onde as condies de afirmao do grupo se verificaram. Delimitado o espao privilegiado para a microanlise social, identificada a comunidade, o cruzamento de fontes diversas sobre as bases de dados demogrficas pode conduzir a um conseguido aprofundamento sobre as formas de sociabilidade que permitiram a sobrevivncia e reproduo do grupo. Os tombos, as listas fiscais, as matrizes prediais, os recenseamentos eleitorais, a informao notarial, com testamentos, escrituras de venda, doaes, o esplio de sindicatos, a documentao de empresas, so apenas alguns exemplos de fontes nominativas com possibilidade de cruzamento com as bases de dados demogrficas, enriquecendo os nossos conhecimentos sobre o percurso de vida das pessoas em causa e as formas de sociabilidade do grupo. Para a Biodemografia e para a Gentica a reconstituio de parquias constitui um desafio ou mesmo uma esperana de futuro. Investigaes atualmente em curso no campo das doenas hereditariamente transmissveis podero ter efeitos prticos, alm do interesse cientfico. Embora a Histria Cultural parea afastada da Demografia Histrica, no se passa assim se o investigador visa uma aproximao s vivncias culturais das gentes que as fontes tradicionais ignoram. Em perodo pr-estatstico so muito escassos os

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nossos conhecimentos sobre as destrezas, hoje elementares, de leitura e escrita. As assinaturas dos intervenientes nos atos registados, particularmente nos casamentos e batizados, se identificados esses intervenientes no contexto paroquial, podem permitir uma nova compreenso dos hbitos culturais das populaes dos sculos XVIII e XIX. A identificao dos agentes culturais, nomeadamente os professores dos vrios nveis de ensino, pode encontrar nas bases de dados demogrfico-genealgicas uma via segura. H 20 anos atrs, Justino Magalhes (1994) comparava o acesso escrita para perodo de Antigo Regime, em trs comunidades rurais distanciadas no espao: a transmontana S. Pedro de Poiares, a minhota Ronfe e a picoense S. Mateus. Vislumbrava-se ento um novo e rico campo de investigao, assente na Demografia Histrica, no atingido pelas fontes clssicas da Histria da Educao. Esse trilho no foi perseguido posteriormente, mas o atual amadurecimento das disciplinas e as prticas mais generalizadas de trabalho em equipa podem certamente permitir um novo flego. O investimento sobre Guimares, sobre Torres Vedras ou sobre a cidade da Horta, integrando numa mesma base de dados as bases parciais de um nmero significativo de parquias, entre finais do sculo XVI e 1910, um trabalho complexo mas em adiantado estdio de desenvolvimento. Essas bases podero abrir-se aos historiadores da Educao no sentido de serem identificados os protagonistas dos processos educativos e os beneficirios desse processo, no sentido de uma aproximao cultura urbana.

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Maria Norberta Amorim

Referncias
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PARTE II OS MUNICPIOS NA EDUCAO E NA CULTURA: DESAFIOS DE HOJE

4. Descentralizao: Polticas e Dinmicas Escolares em Contextos Municipais ...................... 93 5. O Municpio e a Escola ................................................ 119 6. Os municpios e a oferta educativa ............................ 131 7. Patrimnio Histrico-Cultural e Educao .................. 151

4. Descentralizao: Polticas e Dinmicas Escolares em Contextos Municipais por David Justino

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4. Descentralizao: Polticas e Dinmicas Escolares em Contextos Municipais

David Justino CESNOVA Centro de Estudos de Sociologia da Universidade Nova de Lisboa

1. Contextos da mudana nos sistemas nacionais de ensino


O que que est a mudar nos sistemas nacionais de ensino que nos leva a refletir sobre o papel dos municpios, das comunidades locais e das escolas na educao e nas polticas educativas? Em que medida essas mudanas se inserem num processo de reconfigurao dos sistemas nacionais de ensino e das polticas educativas? Uma parte significativa da produo cientfica tende a explicar esses processos de mudana em torno de duas teses fundamentais que se podem sintetizar em duas ideias: a da crise do Estado Educador e a dos efeitos da Globalizao sobre os sistemas nacionais de ensino. Uma e outra so indissociveis, defendendo alguns autores que a crise do modelo de regulao educativa subjacente ao do EstadoNao tem como causa principal a ao desestruturante da Globalizao sobre os sistemas nacionais, pela contaminao das lgicas de mercado (Afonso, 2001; Barroso, 2005). Num recente artigo (Justino & Batista, 2013) tentmos precisar alguns dos conceitos em causa bem como contestar algumas teses centradas na territorializao e os efeitos da globalizao sobre as polticas educativas. Em sntese, defendemos que a referida crise do Estado Educador expressa muito mais o que Daniel Bell antecipava em 1988 como sendo uma desadequao de escala do modelo de Estado dominante a nvel mundial e que resumia numa constatao simples: () o estado-nao est a tornar-se muito pequeno para os grandes problemas da vida, mas muito grande para os pequenos problemas da vida (Bell, 1988). Segundo

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aquele socilogo americano, o Estado-Nao revelava cada vez mais uma dupla incapacidade: a de lidar com os problemas globais (fluxos de capitais, desequilbrios dos mercados, deslocalizaes e perdas de postos de trabalho, etc.) e ao mesmo tempo a de responder crescente diferenciao e complexificao social e cultural das sociedades nacionais, pela excessiva normalizao e centralizao burocrticas. Neste contexto, a tese sobre a crise do Estado-Nao deveria ser ponderada em funo do duplo movimento de reconfigurao do Estado moderno: o da transnacionalizao (Sassen, 2003) e o da descentralizao. A ao conjugada e indissocivel destes dois movimentos foi problematizada por Robinson (2004) no que respeita estruturao de um novo sistema global de produo: National production systems are reorganized as national circuits of accumulation become broken down and functionally integrated into global circuits. This signals the rise of a new global economy. The global fragmentation and decentralization of national productive processes involves the dismantling of national economies and the construction of a single global production system. Globalization has been characterized by the rise of truly transnational capital not necessarily tied to specific countries. O problema que se poder colocar o de saber at que ponto este duplo movimento de mudana suscetvel de se aplicar aos processos de reforma dos sistemas nacionais de ensino. A primeira limitao prende-se com a diferente natureza dos bens privados que circulam nos mercados, quer sejam bens de capital quer mercadorias, e dos bens pblicos e semipblicos que podero incluir o servio de educao. A escala de mobilidade e a interao nos mercados manifestamente diferente. Os primeiros sustentam o movimento da globalizao, os segundos operam privilegiadamente na escala local e as leis do seu mercado no seguem a mesma lgica na interao da oferta e da procura. A segunda limitao prende-se com o papel do Estado-Nao que no primeiro caso assume-se privilegiadamente como regulador nacional e no segundo como garante e provedor de um servio maioritariamente pblico, para alm do seu papel de regulador coercivo. neste sentido que ideia da globalizao da educao (Carnoy & Rhoten, 2002; Dale & Robertson, 2002) preferimos o conceito de transnacionalizao dos sistemas nacionais de ensino, especialmente aplicvel aos novos modos e mecanismos de

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regulao que designmos por regulao induzida, trao caraterstico comum quer ao papel de organizaes internacionais (UNESCO, OCDE, IEA, etc.) quer ao de instituies europeias cuja ao sustenta a tese de europeizao dos sistemas de ensino (Antunes, 2005; Galvo, 2010; Justino & Batista, 2013). Os movimentos de descentralizao, no particular domnio da reforma dos sistemas nacionais de ensino tm sido analisados de forma exaustiva quer pela literatura acadmica quer pelas organizaes vocacionadas para a conceo e discusso de polticas pblicas de educao. Um trao comum maior parte dos estudos que privilegiam a anlise comparada das experincias de descentralizao a extrema diversidade dos processos e dos pontos de partida das respetivas reformas. Para essa diversidade muito contribui a dinmica e as estratgias dos atores e instituies em presena, mas na maioria dos casos o papel do Estado e da administrao centralizada assume-se como relevante, quer como promotora quer como negociadora da delegao de poderes e competncias dos nveis inferiores da hierarquia administrativa, quer se trate de regies, municipalidades, comunidades ou escolas (Carnoy, 1999; Fiske, 1996; Florestal, 1997; McGinn, 1999). neste contexto que se identificam, no domnio das polticas educativas, as primeiras tentativas de teorizao sobre polticas pblicas descentralizadas (Charlot, 1994) em que sobressai o conceito de territorializao. Este conceito generalizou-se de forma acrtica entre os investigadores dedicados s temticas da administrao escolar sem que se questionasse os seus pressupostos (Afonso, 2001; Barroso, 1997; Canrio, 1999; Cruz, 2007; Pacheco, 2000; entre outros). Em nosso entender o conceito de territorializao revela-se inadequado. Os sistemas nacionais de ensino so, pela sua natureza e configurao, territorializados. Sempre o foram enquanto entendidos como sistemas, mesmo antes de se terem nacionalizado. Ao identificar que o vetor principal da descentralizao educativa o da territorializao da deciso e ao definir este processo como o reconhecimento de que os territrios so recursos instrumentais para a democratizao e a eficincia, Jos Augusto Pacheco, na esteira de B. Charlot, incorre numa tautologia. Mesmo quando entende serem esses territrios expresses da multiplicidade dos atores, das estruturas e dos discursos, a expresso no deixa de se revelar inadequada (Pacheco, 2000, pp. 141-143). Se os processos de descentralizao educativa so, na maior parte dos casos, desencadeados pelos poderes centrais, tm como

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principal fundamento a necessidade de encontrar respostas diferenciadas para problemas diferenciados. Ora, essa presso tendente descentralizao decorre da incapacidade do Estado em lidar com os processos recentes de progressiva diferenciao social e cultural das sociedades modernas. Essa diferenciao no tem uma expresso dominantemente territorial. Em trabalhos mais recentes a associao dos conceitos de descentralizao e territorializao continua a constituir-se como matriz terica da anlise das polticas nacionais de educao como se fossem dois conceitos distintos, ainda que complementares (Cruz, 2012). Existem mais dois conceitos geralmente associados s polticas e aos processos de descentralizao educativa: o de municipalizao, quando aplicado transferncia de poderes e competncias para as autarquias locais, especialmente os municpios, e o de autonomia quando essa transferncia se processa para as escolas. Independentemente da natureza, mbito e relevncia dessa transferncia, trata-se de duas tendncias distintas de descentralizao. Mas, em qualquer dos casos, estamos perante processos mais ou menos negociados e consagrados por norma coerciva do poder central. Raramente, no particular caso portugus, resultam da iniciativa e reivindicao das comunidades e poderes locais. neste contexto que entendemos tratar-se de uma partilha do poder de regulao, definindo-o por regulao partilhada (Justino & Batista, 2013). Do efeito combinado dos processos de transnacionalizao e de descentralizao identificamos uma das caratersticas marcantes da evoluo recente dos sistemas de ensino: o da sua desnacionalizao, decorrente dos efeitos de regulao induzida ( escala transnacional) e de regulao partilhada ( escala regional e local). A forma como esses efeitos se combinam e interagem nos diferentes sistemas de ensino determinam particularidades no desprezveis, especialmente do que resta do poder de regulao coerciva dos Estados e administraes centrais. No particular caso do sistema de ensino portugus, a hiptese de que partimos aponta para a manuteno do fundamental do poder regulatrio no Estado e na respetiva administrao central, reproduzindo, no fundamental, o quadro altamente centralizado do sistema herdado do Estado Novo. Atualmente, as polticas pblicas de educao colocam-se perante o dilema de uma descentralizao mais eficaz e alargada e a salvaguarda da centralidade considerada indispensvel prossecuo de reformas que racionalizem o

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financiamento e qualifiquem as aprendizagens. Mais do que uma reconfigurao dos modos de regulao, o desafio coloca-se na necessidade de eliminar focos e tenses com efeitos claramente desreguladores, como so os exemplos do recrutamento, colocao e avaliao dos professores. Um segundo dilema poder ser ainda considerado: como conciliar as duas principais tendncias de descentralizao, entre a transferncia de poderes e competncias para os municpios e para as escolas? Enquanto que as crticas autonomia das escolas no se tm revelado contrrias a uma maior responsabilizao das comunidades educativas, os processos de municipalizao tm gerado maior controvrsia pelo receio de uma transferncia da tutela administrativa para as Cmaras, hiptese rejeitada por alguns agentes educativos com base na suposta experincia histrica portuguesa da Monarquia Constitucional e da Repblica.

2. Descentralizao em perspetiva histrica


Um dos traos caratersticos do processo de formao do sistema de ensino portugus, durante o regime liberal oitocentista, o da tenso permanente entre concees mais centralizadas que dominaram o seu funcionamento at finais da dcada de 70 e a alternativa descentralizadora que vai emergir a partir de ento, a qual se retomar no regime republicano e nos primeiros anos do Estado Novo. De certa forma, essa era uma tenso caracterstica do sistema administrativo liberal, o qual assentava na dicotomia entre descentralizao administrativa e centralizao poltica, presente ao longo de toda a monarquia constitucional (Alves, Lima & Urbano, 2011, p. 12). Desde as primeiras proposta de Rodrigo da Fonseca Magalhes (1835) at criao da Direo-Geral de Instruo Pblica (1859) a regulao estava centralizada num Conselho Superior de Instruo Pblica. A divergncia inicial sobre a sua localizao em Lisboa ou Coimbra acabou por pender para a cidade universitria aps a revogao do diploma cartista por parte de Lus Mouzinho de Albuquerque (1836). Em 1844, o diploma da reforma do Governo Costa Cabral confirma esse quadro institucional e confere Universidade a maioria dos lugares e das competncias de regulao do sistema de ensino. S em 1859, por iniciativa de Fontes Pereira de Melo, se cria a Direo-Geral de Instruo Pblica e simultaneamente o Conselho Geral de Instruo Pblica, em

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substituio do Conselho Superior, cuja localizao estabelecida em Lisboa com uma alterao da sua composio, favorecendo as escolas superiores de Lisboa e do Porto e a Academia Real das Cincias de Lisboa, em detrimento da Universidade de Coimbra. O novo Conselho Geral passa a funcionar junto do Ministro do Reino e este tutelava a primeira tentativa de criar uma estrutura administrativa suscetvel de desenvolver uma burocracia dedicada ao sistema de ensino. Durante este primeiro perodo a conceo dominante era claramente centralista a qual se mantm at legislao de Rodrigues Sampaio (1878). A primeira formulao de uma poltica descentralizadora foi proposta por D. Antnio da Costa atravs do Decreto de 16 de agosto de 1870. No parecer que acompanha o diploma, aquele que passou por ser o primeiro ministro da instruo pblica apontava como a primeira entre as mais importantes causas do atraso educativo a organizao centralizadora que bloqueava a concretizao do desgnio de uma educao nacional. Por isso enunciava como objetivo principal do seu diploma a descentralizao da instruo primria para a localidade: A reforma que temos a honra de apresentar a Vossa Majestade radical. A instruo primria, at agora centralizada nas mos do estado, passa para a localidade. Sem querermos aduzir para aqui o tratado comparativo da organizao do ensino nas outras naes, baste-nos assentar num ponto fundamental: e que somos ns a nica das naes europeias onde a educao e instruo se acham centralizadas na ao Governamental1. Porm, a opo descentralizadora fundamenta-se num argumento bem simples: Em Portugal o municpio d para a educao primria a quarta parte unicamente do que d o estado. O municpio em Frana em vez de dar quatro vezes menos, d cinco vezes mais; na Itlia doze vezes mais; na Baviera trs vezes mais; na Sua e na Holanda nove vezes mais; na ustria oito vezes mais; na Prssia dez vezes mais.

1 Parecer anexo ao Decreto de 16 de agosto de 1870, Legislao Rgia, Assembleia da Repblica, http://legislacaoregia.parlamento.pt/V/1/45/74/p476. Nesta como em outras citaes, atualizmos a ortografia.

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o problema do financiamento que faz descobrir na anlise comparada com outros pases europeus a soluo para o estrutural deficit de financiamento, para mais num Estado que se debatia com as primeiras dificuldades de obteno de crdito e de receitas para o seu programa de melhoramentos materiais, agravado agora pela crise financeira dos ltimos anos da dcada de 60. O municpio e a parquia deveriam tomar em mos uma parte mais ativa na difuso do ensino popular. Este diploma no conheceu a regulamentao necessria sua implementao e sucumbiu queda do Governo Regenerador, sendo reposta a legislao de Costa Cabral. Coincidncia ou no, a crise financeira motivada pela reteno das remessas dos emigrantes portugueses no Brasil foi superada pela retoma das transferncias dando lugar a um pequeno perodo de acentuado crescimento econmico. Nova crise financeira em 1876 e Antnio Rodrigues Sampaio decide retomar o diploma de D. Antnio da Costa, reformulando-o e fazendo-o aprovar em 1878 sob a forma de Lei de 2 de maio, completada pela Lei de 11 de junho de 1880 e, no ano seguinte, regulamentando-a pelo Decreto de 28 de julho de 1881 (Silva, 2012). A dcada de 80 vai ser marcada pela descentralizao, com a especial transformao do pagamento dos professores passar a ser feita pelas Cmaras Municipais e pelas Juntas de Parquia. A experincia teve um sucesso assinalvel na cidade de Lisboa (Silva, 2012), mas ter sido um enorme pesadelo a nvel nacional. Os prenncios da crise financeira de 1891 faziam-se sentir desde, pelo menos, a crise brasileira de 1889 com a retrao do afluxo de capitais a que se seguiu o Ultimato e a Revolta Republicana do 31 de janeiro no Porto. Em abril de 1890 criado o Ministrio da Instruo Pblica e Belas-Artes, velho sonho que remontava a Feliciano de Castilho, mas que, desde logo, pe fim experincia descentralizadora. O intuito da criao do novo ministrio era a recorrente resposta ao estado de evidente atraso da instruo e da educao nacional, mas a medida considerada de urgente necessidade era a de reunir no ministrio da instruo publica e belas artes todo o ensino oficial da instruo primaria elementar e complementar, que a lei de 2 de maio de 1878, numa aplicao rasgada do principio da descentralizao administrativa, confiou iniciativa e direo das cmaras municipais e das juntas de parquia2. O balano da experincia descentralizadora era descrito do seguinte modo:

2 Dirio das Cmaras dos Deputados (DCD), Sesso de 16 de junho de 1890, p. 685.

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Das leis de 1878 e 1880 no resultou nenhuma das vantagens esperadas: a generalizao e regularizao do ensino, a eficaz fiscalizao e inspeo da instruo primria, a severa execuo dos preceitos legislativos respeitantes nomeao do pessoal docente e edifcios escolares, e o sensato aproveitamento das verbas destinadas a este ramo do ensino, so outros tantos problemas a resolver, cujas dificuldades se agravam de dia para dia, e cuja soluo se me antolha absolutamente impossvel sem a devoluo para o estado dos servios, que acima deixo indicados. A recentralizao de algumas competncias delegadas nos municpios e nas juntas de parquia pela legislao de Rodrigues Sampaio no revelava por si s o que tinha corrido mal, mas um discurso de Tefilo Ferreira deputado, redator da publicao O Ensino e professor primrio, ento diretor da Escola Normal de Marvila proferido na sesso de 26 de junho de 1890 esclarece algumas das causas desse processo: Sr. presidente, necessrio que nos convenamos que a provncia no Lisboa. O que se passa nos concelhos sertanejos com os professores de instruo primria simplesmente horroroso. Todos os meus colegas, com mos splices e levantadas, imploram e reclamam a centralizao do ensino. Querem depender do poder central; mas no desejam, de modo algum, continuar subordinados nefasta interferncia das corporaes administrativas e seus delegados. Quando eu aplaudia e sustentava na imprensa a descentralizao do ensino primrio, confiava que as localidades compreenderiam facilmente a importncia dos servios que se lhes entregavam, e que se dedicassem cordialmente aos melhoramentos compatveis com os seus recursos oramentais, dotando convenientemente a instruo primria e atenuando eficazmente as desgraadssimas circunstncias econmicas, em que se debatia a nobilssima classe do magistrio oficial, digna de melhor sorte e merecedora das atenes e prerrogativas que, em todos os pases civilizados, so dispensadas e cuidadosamente mantidas a esses indefesos obreiros do progresso.

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Mas, com pesar o confesso, no sucedeu assim! (...) A descentralizao , pois, em teoria, surpreendente, magnfica. J confessei quantos encantos me mereceu. Fui at um dos seus mais convictos apostolizadores, como se depreende de vrios escritos; mas hoje mudei de opinio, pois so os prprios professores, que solicitam e almejam o advento do sistema contrrio. Esta que a verdade. (...) Estas razes e essas arbitrariedades no resultam somente das faltas em que muitas cmaras do pas incorrem, demorando meses e meses o pagamento dos vencimentos e gratificaes aos professores primrios; mas ainda das flagrantssimas injustias com que prostergam sacratssimos direitos adquiridos nas nomeaes efetuadas por tais corporaes. Algumas cmaras h at que se comprazem em realizar a lenda atribuda a Rodrigo da Fonseca: a lista graduada dos concorrentes a quaisquer cadeiras vagas voltada de baixo para cima, de sorte que os ltimos classificados ficam sendo os primeiros. (...) A verdade esta: o nosso povo no se achava preparado nem educado para descentralizaes de nenhuma espcie, e por isso o sistema implantado em 1878 deu resultados quase nulos, como todos sabem. O que ho de fazer as cmaras municipais, cujos presidentes dificilmente rabiscam o seu nome? No que eles mais pensam em colocar nas escolas os idneos, desgraadssima inveno da lei de 1878, filhos dos seus compadres, sem habilitaes de espcie alguma, preterindo, por mil modos, os direitos legtimos dos professores dignos e honrados. E mais nada.3 Vindo de um convicto defensor da descentralizao do ensino esta declarao no deixa de surpreender. Mas mais interessantes so as razes invocadas: atrasos

3 Idem, pp. 889-896.

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no pagamento de salrios, clientelismo e compadrio nas nomeaes, ignorncia dos presidentes de Cmara. Eis as consequncias da descentralizao ainda hoje invocadas por algumas foras representativas da classe dos professores. No conhecemos a extenso do problema nem a justia das acusaes, mas a crer nas denncias de Tefilo Ferreira, a indignao dos professores primrios seria consequncia da violao dos seus direitos legtimos, especialmente o estatuto de funcionrios pblicos tutelados pelo Governo Central. A descentralizao quebrava o lao fundamental que associava a profissionalizao ao estatuto de funcionrio pblico (Nvoa, 1987, p. 511). Conhecido como defensor acrrimo dos direitos dos professores primrios, Tefilo Ferreira confrontava-se com a dura realidade de um bom princpio ter sido desvirtuado porque o nosso povo no se achava preparado nem educado para descentralizaes de nenhuma espcie. Em discurso posterior Bernardino Machado assume uma posio mais conciliadora. Por um lado subscreve a criao do Ministrio da Instruo Pblica e Belas-Artes, por outro mantm os elogios moderados legislao de Rodrigues Sampaio. Tentando fugir da polmica opo entre descentralizao e centralizao da administrao educativa, o regenerador da ala mais liberal enaltece o princpio da regulao partilhada entre o central e o local: Nem centralizador nem descentralizador exclusivamente, este sistema timbra de liberal. O estado no abdica o governo das escolas, to pouco o monopoliza, reparte-o liberalmente com as localidades. E, para o tempo em que foi legislado, e substituindo-se a uma legislao centralizadora que j envelhecera, o novo sistema significou um progresso incontestvel. No perfeito, mas, como , merece que o aperfeioem, no que o subvertam. Excelente em muitas das suas linhas gerais, vale pelos princpios que consagra, e tem ainda valia para a nossa venerao pelo nome ilustre de Antnio Rodrigues Sampaio com que se condecora. (Machado, 1896, p. 171). Porm, o argumento principal estava na anlise do ritmo da criao e abertura de escolas primrias, que ter sido bem superior na dcada de 80 do que em qualquer outro perodo anterior. A descentralizao havia permitido fomentar a educao,

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mas tambm com as segundas vistas de aliviar o oramento do estado (Machado, 1896, p. 180). O elogio descentralizao fez-se ainda pelo argumento de que o Estado se desresponsabilizou do investimento que lhe deveria ter cabido: Estado e localidades tinham de se votar cultura fundamental dos cidados, competindo entre si fervorosamente para a multiplicao e prosperidade indispensvel das escolas; e a verdade que o poder central fez pouqussimo, quase nada, em comparao do que fizeram os poderes locais, quaisquer que fossem as irregularidades por estes cometidas, irregularidades a que, de resto, deplorando-as como toda a gente, manda a boa razo que eu declare que se no costuma dar as justas atenuantes. (Machado, 1896, p. 188) Para Bernardino Machado, mais do que um insucesso das localidades, deveria ser atribudo ao Estado central a origem dos problemas sentidos na rede de escolas de instruo primria: O ministrio do reino, pode-se concluir, no serviu a descentralizao primria, explorou-a (Machado, 1896, p. 200). Mesmo a acusao destacada por Tefilo Ferreira de se prejudicarem os professores habilitados por contratao de pessoas idneas da confiana dos presidentes de Cmara, era refutada por Bernardino Machado argumentando com a insuficincia de professores habilitados por parte das escolas normais. Reconhecendo algumas situaes pouco recomendveis, Bernardino Machado no deixava de defender serem essas situaes insuficientes para revogar a legislao de Rodrigues Sampaio. O mal estava na administrao do Estado, no no voluntarismo das Cmaras. No obstante os argumentos bem fundamentados de Bernardino Machado, a recentralizao do ensino primrio concretizou-se pelo Decreto de 6 de maio de 1892 e reforou-se ainda pela legislao de Joo Franco (1894). A experincia de descentralizao era remetida para o ba das experincias generosas mas mal sucedidas. O novo contexto de dificuldades financeiras acrescidas, resultantes da crise econmica e financeira de 1891-92, constitua o quadro favorvel ao controlo frreo da despesa pblica e eliminao de vrios servios, especialmente o da inspeo escolar. Com a Repblica nova experincia descentralizadora decretada com o diploma de 29 de junho de 1913. O financiamento das despesas do servio de instruo primria voltaria a ser repartido entre o Estado e as Cmaras, cabendo a estas o

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pagamento dos ordenados dos professores, rendas de casa, mobilirio, material escolar e outras despesas de manuteno dos edifcios. Regressava-se tambm nomeao, transferncia e demisso dos professores do ensino primrio a cargo das autarquias. Ou seja, retomava-se alguns dos princpios de descentralizao educativa da legislao de Rodrigues Sampaio. Decretadas em 1911, as medidas de descentralizao entraram em vigor em 1913. Cinco anos bastaram para que o novo quadro jurdico colapsasse. O Decreto de 12 de julho de 1918, assinado por Sidnio Pais, determinou que os servios da instruo primria que estavam sob tutela das Cmaras Municipais passam a ser administrados pelo Estado, a partir do ano econmico de 1918-1919. A justificao era simples: no obstante o prestigiante intuito que presidiu descentralizao consagrada pela legislao dos primeiros anos da Repblica, a mesma no tem produzido no maior nmero dos municpios os benefcios que deveriam resultar da autonomia administrativa desses servios4. No ano seguinte recupera-se a criao das Juntas Escolares (Decreto de 10 de maio de 1919), compostas por representantes das Cmaras e dos Professores, o que representaria uma soluo mitigada, mas que viria a ser revogada por novo diploma de 12 de maio de 1922 (Carvalho, 1986, p. 679). Neste ltimo diploma as juntas escolares so acusadas das maiores ilegalidades, invoca-se o facto de estarem de tal forma divididas e os seus membros to incompatibilizados, que a sua existncia s prejudica a boa Administrao do ensino, aludindo ainda aos processos dos concursos que so retidos pelas Juntas durante muitos meses, com grave ofensa dos direitos dos concorrentes, conduzindo ao caos na administrao do ensino5. Em definitivo o Decreto de 19 de maio de 1925 acabaria por extinguir as Juntas Escolares. A polmica instalada vai contar com uma parte dos movimentos associativos dos professores, maioritariamente contrrios descentralizao (Ado & Remdios, 2004, p. 116) ainda que as Juntas Escolares recolhessem algum apoio no limitado perodo em que funcionaram. O centralismo na administrao do sistema educativo consolidar-se- no Estado Novo, aproximando-se do modelo extremado de uma regulao coerciva, autoritria e de pendor fortemente nacionalista e endoutrinadora. Com esse modelo, o conceito de Estado

4 Dirio do Governo de 13 de julho de 1918, pp. 1186-1187. 5 Idem, 12 de maio de 1922.

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Educador ganha a sua mxima expresso, em que o papel das escolas, das comunidades e das autarquias se remete estrita concretizao das orientaes superiores. A imagem da descentralizao ficaria, entretanto, associada s efmeras experincias dos regimes liberal e republicano e ao seu insucesso real ou, pelo menos, no consensualizao de um modelo cujos resultados so, no mnimo duvidosos. No discurso centralista passaria sempre a constar as experincias dos vencimentos em atraso, do caciquismo no recrutamento, da desqualificao do pessoal docente, das injustias nos concursos. O discurso da descentralizao educativa, fortemente influenciado pelos seus tericos pioneiros, de Alexandre Herculano a Henriques Nogueira e a D. Antnio da Costa, cedo se transformou num mito democrtico de devoluo s razes comunitrias da vontade popular. Sintomaticamente, as solues descentralizadoras reforavam-se sempre nas conjunturas de escassez de financiamento, funcionando como alternativa crise das contas pblicas e transformando municpios e parquias no ltimo recurso indispensvel multiplicao e sustentao das escolas que mal cobriam a totalidade do territrio nacional. S que nem os municpios nem as parquias dispunham desses recursos nem a vontade real de os mobilizar se fazia sentir, to habituados que estavam a conceber a escola como uma ddiva do Estado quantas vezes entendida de duvidosa graa e o provimento de um lugar de mestre-escola como mais um privilgio a conceder a um protegido do campanrio.

3. A iluso do fim do Estado Educador e os mitos da descentralizao e da autonomia


Uma das questes mais enigmticas relativas evoluo do sistema de ensino em Portugal prende-se com a transio do modelo de organizao do ensino herdado do Estado Novo para o modelo do regime democrtico. As transformaes ocorridas logo aps a revoluo, sendo profundas no que diz respeito ao currculo, administrao das escolas e ao controlo macro das novas instituies democrticas, revelaram-se superficiais no que respeita a qualquer reconfigurao descentralizadora. Aparentemente os mecanismos de regulao coerciva, de carter burocrtico e administrativo, mantiveram-se praticamente intactos, o mesmo dizer, fortemente centralizados. Ousaramos dizer, que o conceito de Estado Educador se poderia aplicar a preceito a dois regimes polticos de to contrria natureza.

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Para alm das alteraes curriculares, cuja porta j havia sido aberta pela Reforma Veiga Simo, a mais decisiva mudana operou-se no poder conquistado pelos professores na afirmao de um modelo autogestionrio das escolas de forte pendor profissional e na rpida substituio da burocracia dos servios centrais. Com esta mudana consagrou-se o que Joo Barroso (2005) designou por modelo de regulao burocrtico-profissional baseado numa aliana entre o Estado e os professores, combinando uma regulao estatal, burocrtica e administrativa com uma regulao profissional, corporativa e pedaggica (pp. 736-737). Vai no mesmo sentido a perceo de Antnio Nvoa ao reconhecer a continuidade de uma viso centralizada do sistema de ensino, num tempo histrico em que a emergncia de um poder local democrtico teria permitido imaginar outras alternativas; as referncias descentralizao e autonomia das escolas estiveram sempre presentes, mas os passos dados nesta direo foram de uma enorme timidez. (Nvoa, 2001, p. 6) A transio deste modelo burocrtico-profissional para um modelo psburocrtico, ainda que comum a um conjunto de cinco pases europeus (Portugal, Frana, Blgica francfona, Hungria e Inglaterra) foi bem mais modesto nos pases com maior tradio centralista, Portugal e Frana, como Joo Barroso destacou: (...) em Portugal e na Frana as transformaes processam-se mais lentamente e de maneira menos radical em grande parte devido importncia que continua a ter, nestes pases, o referencial tradicional da escola pblica e ao peso que a administrao central preserva na estrutura do poder do Estado. Mesmo que se reconhea que em pases de forte tradio centralista (...) a evoluo faz-se no sentido de aumentar o poder de deciso ao nvel intermdio ou local, o problema que se coloca o de saber qual a expresso (dimenso absoluta e relativa no conjunto do sistema de ensino) dessa descentralizao e qual a sua natureza (Barroso, 2005, pp. 737-738). esse exerccio que importa fazer, ainda que de forma aproximativa e sumria. Em primeiro lugar, importa destacar uma das formas de descentralizao geralmente secundarizada: o ensino particular. No incio da dcada de 80 o nmero de alunos matriculados no ensino bsico e secundrio representava cerca de 6% do total de alunos matriculados nestes dois nveis de ensino. Vinte anos depois essa

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razo passa para 13% e no final da primeira dcada deste sculo, esse valor j tinha ultrapassado os 16%. Ou seja, o peso dos alunos matriculados quase triplicou em 30 anos. Como fonte de regulao alternativa escola pblica no deixa de ser assinalvel esta progresso. Em segundo lugar, o ensino superior assistiu a um dos processos de mudana mais profundos na sua histria contempornea: aumento da oferta do ensino pblico e particular numa progresso constante at ao final da primeira dcada do sculo XXI, cobertura do territrio nacional numa malha relativamente densa, aumento da autonomia das instituies pblicas em todos os domnios, especialmente no cientfico e pedaggico. Neste particular domnio do sistema nacional de ensino at poderemos dizer que a descentralizao ter mesmo induzido um aumento da desregulao da oferta. Em terceiro lugar, comparando com o observado nos dois pontos anteriores, os processos de descentralizao nos ensinos bsico e secundrio de carter pblico foram os mais modestos e em muito pouco afetaram o poder de regulao coerciva central. Na perspetiva da municipalizao as transferncias de poderes foram, por um lado, onerosas, e, por outro lado, meramente simblicas. Durante a dcada de 80 foi transferido para a tutela das autarquias o parque escolar do 1. ciclo num processo cujos contornos haveriam de manchar as relaes entre o Estado e o poder local. O estado de degradao em que se encontrava esse parque escolar era de tal ordem que o nus da manuteno e reabilitao acabou por recair quase em exclusivo sobre as finanas autrquicas. O que o Estado transferiu foi uma dor de cabea sem qualquer poder acrescido de regulao. As sucessivas tentativas de transferir o restante parque habitacional do ensino bsico esbarraram na desconfiana por parte do poder local relativamente ao limitado financiamento que lhe estava associado e ao estado de degradao de uma grande parte das escolas. A recente aceitao de protocolos de transferncia por parte de algumas autarquias foi em nmero limitado e entre as que aceitaram, enfrentam o cenrio da sua devoluo. Quatro outros domnios registaram alteraes: o dos transportes escolares, o da ao social escolar, o dos funcionrios auxiliares e o das atividades de enriquecimento curricular. A gesto dos transportes escolares ganhou especial relevo com o reordenamento da rede escolar, especialmente a do primeiro ciclo de ensino. A

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gesto da ao social escolar partilhada com as administraes das escolas sendo mais extenso no pr-escolar e primeiro ciclo. A transferncia do pessoal auxiliar para as autarquias levanta ainda problemas de tutela e as atividades de enriquecimento curricular vieram substituir ou complementar competncias j afetas a instituies de solidariedade social e a associaes de pais. Um segundo domnio do processo de descentralizao para os municpios prende-se com a gesto da rede e das ofertas educativas. O lanamento das cartas educativas concelhias e dos Conselhos Municipais de Educao em 2003 tinham como inteno lanar as bases para a descentralizao efetiva de uma gesto da rede de ofertas educativas que fosse partilhada entre os servios centrais e as organizaes locais. Porm, ao voluntarismo e expresso simblica dessa descentralizao no corresponderam as dinmicas necessrias concretizao daqueles objetivos. Como muito bem conclui Clara Cruz, uma medida que poderia ter sido emblemtica no processo de descentralizao (quer pelo seu contedo, quer pelo que lhe est subjacente e/ou lhe complementar) se revela um exemplo ilustrativo dos limites e das potencialidades do processo de descentralizao da educao em Portugal nas ltimas dcadas (Cruz, 2012, p. 259). Limites acanhados, potencialidades extensas, concretizaes frustrantes acrescentaramos. Sendo relevante pelo conjunto diversificado de servios prestados, todas estas competncias so perifricas e de carter suplementar em relao atividade central de gesto das escolas e do processo de ensino. Essa atividade mantm-se, no fundamental, no domnio da regulao coerciva central: seleo, recrutamento, afetao e avaliao de desempenho dos professores, financiamento, currculo, avaliao externa, inspeo, organizao pedaggica, mantm-se sob controlo central do Estado. Pelo menos num destes poderes, a tendncia at ter sido de maior centralizao: a avaliao externa. O efeito regulador das aprendizagens que o sistema centralizado de exames tem vindo a desempenhar evidente. De certa forma, esse efeito compensa a crescente desregulao que a formao inicial de professores e o respetivo processo de recrutamento tm vindo a revelar. A autonomia pedaggica e cientfica das instituies de ensino superior responsveis pela formao inicial de professores contribuiu para que o Estado e a administrao central da educao tivessem perdido o controlo sobre esse recurso estratgico. Na perspetiva da autonomia das escolas importa lembrar que a atual Lei de Bases do Sistema Educativo omissa relativamente ao conceito de autonomia das

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escolas. Aplica-o apenas s instituies de ensino superior. Isto no quer dizer que o tema tivesse ficado afastado da problemtica das polticas pblicas de educao, desde logo com a aprovao do Decreto-Lei n. 43/89 da responsabilidade do ento Ministro Roberto Carneiro. O princpio tambm viria a ser consagrado no Decreto-Lei n. 115-A/98, ainda que no tivesse produzido qualquer efeito prtico at 2004. O primeiro contrato de autonomia foi celebrado entre o Ministrio da Educao e a Escola das Aves em 2004, considerando o particular projeto de organizao pedaggica e administrativa daquele estabelecimento. Trs anos mais tarde que um novo diploma (DL n. 75/2008) avana com a contratualizao da autonomia das escolas e a medida concretizada num primeiro grupo de 22 estabelecimentos de ensino pblico. igualmente no quadro do novo regime de gesto e autonomia das escolas (2008) que se reconfigura a participao dos diferentes parceiros educativos nos Conselhos Gerais, rgos responsveis pela seleo do Diretor e pela definio da estratgia de desenvolvimento educativo das escolas. Sem menosprezar as alteraes introduzidas por este novo regime na gesto das escolas, a maior parte dos estudos convergente na avaliao de que, no domnio da autonomia, a retrica tende a iludir a real dimenso dos seus efeitos (Veja-se a sntese recente realizada por Ferreira, 2012, pp. 16-19). Joo Barroso sintetiza de forma muito precisa as principais caractersticas do processo de mudana operado nas polticas pblicas de autonomia e gesto escolar com especial destaque para o que identifica como tenso entre uma lgica burocrtica, centrada numa regulao externa atravs de procedimentos administrativos de coordenao e controlo, e uma lgica pedaggica, centrada na autorregulao pelos profissionais, no que se refere organizao do trabalho e s matrias pedaggicas e pela inexistncia de uma poltica articulada entre a reestruturao do Ministrio da Educao e os processos de descentralizao para as escolas e as autarquias (2009, pp. 994-995). Neste contexto, Barroso conclui que a organizao centralizadora e burocrtica (...) continua a dominar a administrao da educao em Portugal (idem, p. 995). neste contexto que falamos da iluso do fim do Estado Educador expressa nas teses da afirmao do Estado Regulador ou do Estado Avaliador. Os pilares fundamentais da organizao centralizadora e burocrtica do Estado mantm-se e os processos de descentralizao, ainda que no desprezveis, tm sido limitados,

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num quadro de regulao partilhada que poder evoluir no sentido de uma maior responsabilizao dos nveis perifricos: escolas, municpios e comunidades locais. Por enquanto, a autonomia e a descentralizao educativa continuam a assumir-se como mitos que alimentam a retrica pblica sem que se vislumbre uma alterao relevante do quadro centralista tradicional. Mesmo assim, esses nveis perifricos denunciam alguns sinais de mudana que importa considerar pelo que representam de construo de instrumentos inovadores e potencialmente criadores de uma cultura de autonomia.

4. As redes colaborativas de escolas e municpios como novas fontes de regulao descentralizada


A experincia das redes de escolas e de professores em vrios pases ocidentais conhecida e reconhecida como um instrumento poderoso de qualificao das aprendizagens, da formao de professores, da monitorizao e difuso de inovao pedaggica e organizacional das escolas. A investigao de Ann Lieberman e Maureen Grolnick sobre 16 redes de escolas e professores nos Estados Unidos evidenciou essa experincia (Lieberman & Grolnick, 1996) cuja continuidade e sucesso entendida como um poder oculto de extrema eficcia na melhoria dos desempenhos escolares (Cross & Parker, 2004). David Hargreaves (2003) tem destacado o papel das redes colaborativas em Inglaterra quer no domnio da inovao educacional, quer na formao contnua de professores ou na gesto escolar. Robert McMeekin partiu do exemplo de trs redes colaborativas (o Accelerated Schools Project nos Estados Unidos, a rede Fe y Alegra sustentada pelos Jesutas em alguns pases da Amrica Latina e a Sociedad de Instruccin Primaria sedeada em Santiago do Chile) para avaliar o seu impacto na prossecuo de objetivos de equidade e na criao de climas institucionais favorveis ao sucesso escolar, especialmente entre alunos carenciados (McMeekin, 2003). Na Holanda so tambm conhecidas redes colaborativas de escolas visando a troca de experincias pedaggicas, o debate em torno da aplicao das diretivas governamentais e o desenvolvimento de novas metodologias e formas de organizao pedaggica (Veugelers & Zijlstra, 1995). Em Portugal, as redes colaborativas de escolas so um fenmeno relativamente recente. Estas formas de organizao em rede emergem para responder a problemas

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educativos concretos (abandono, insucesso, partilha de recursos, gesto de tecnologias, etc.) e baseiam-se na cooperao entre diferentes atores educativos (escolas, autarquias, associaes de pais, centros de investigao, empresas, etc.). Ainda que reconhecidas pelo Ministrio de Educao, no esto sujeitas sua tutela nem foram por ela promovidas: resultam da iniciativa de parceiros e organizaes perifricas que trabalham em colaborao. De um primeiro mapeamento das redes atualmente em funcionamento (Justino & Batista, 2013) encontramos casos de associao de escolas com centros de competncias, com centros de investigao universitria, com empresas e com autarquias, em combinatrias mltiplas, mas com fins relativamente distintos: promoo do ensino das TIC, partilha de recursos didticos, estratgias pedaggicas de combate ao insucesso escolar, envolvimento de parceiros visando a reduo do abandono escolar e o insucesso, promoo da excelncia educativa atravs da inovao pedaggica e organizacional. Em qualquer destes casos estamos perante novas fontes de regulao educativa de natureza voluntria, indutiva e partilhada, que operam a partir de nveis descentralizados do sistema de ensino. Em primeiro lugar, trata-se de uma regulao decorrente da iniciativa e vontade dos parceiros da rede, independente das orientaes do poder central e da sua legitimao normativa. Em segundo lugar, porque o seu efeito de regulao decorre do confronto das prticas e da adoo voluntria das solues ou modelos de interveno quer se trate de escolas, autarquias, associaes de pais ou de empresas locais. Trata-se, neste sentido, de uma regulao que induz mudana, mas no a impe como modelo universal nem a condiciona, potenciando a adaptao das solues s caractersticas da organizao. Em terceiro lugar, trata-se de um tipo de regulao que atua na aparentemente limitada margem de autonomia dos parceiros, mas com elevado potencial de mudana. O envolvimento em algumas destas redes de escolas, empresas e autarquias favorece a mobilizao de recursos adicionais, precisando a competncia e contributo de cada parceiro para o valor acrescentado da rede. Em quarto lugar, trata-se de uma regulao partilhada entre a administrao central e organismos perifricos organizados em rede, ou seja, o resultado de uma combinao entre regulao coerciva e regulao voluntria descentralizada.

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Por ltimo, o recurso organizao em rede, assente em dinmicas horizontais, desburocratizada e envolvendo parceiros que estabelecem entre si laos de colaborao, partilha de recursos e identidade de propsitos, confere-lhe a flexibilidade e capacidade adaptativa que as estruturas hierarquizadas, verticais e burocrticas dificilmente demonstraro. No se tratando de um movimento portugus, a forma como estas redes colaborativas de escolas tm aparecido e crescido em Portugal em torno de projetos visando promover melhor a qualificao da oferta pblica e o aumento dos nveis de desempenho educativo, deixa antever que podero chegar onde as polticas pblicas sucessivas nunca conseguiram ter sucesso, especialmente no combate ao insucesso, ao abandono e na adoo de prticas inovadoras de ensino e de organizao pedaggica. Ser decerto muito cedo para se fazer uma avaliao do contributo destas redes e dos resultados destas experincias. Porm, identifica-se uma reorientao das culturas escolares para potenciar a relao entre ensino e resultados escolares a partir da qual se questiona a profissionalidade docente, os mtodos de ensino, a organizao pedaggica, a mobilizao e afetao de recursos, ao mesmo tempo que se abre participao de outros agentes externos escola.

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PARTE II OS MUNICPIOS NA EDUCAO E NA CULTURA: DESAFIOS DE HOJE

4. Descentralizao: Polticas e Dinmicas Escolares em Contextos Municipais ................................. 93 5. O Municpio e a Escola ........................................ 119 6. Os municpios e a oferta educativa ............................ 131 7. Patrimnio Histrico-Cultural e Educao .................. 151

5. O Municpio e a Escola por Antnio Rebordo Montalvo

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5. O Municpio e a Escola

Antnio Rebordo Montalvo CEDREL Centro de Estudos para o Desenvolvimento Regional e Local

Gostaria de refletir convosco sobre a relao entre o Municpio e a Escola em Portugal, tomando como pano de fundo os ltimos 100 anos, ou seja, o perodo de vigncia do regime republicano. Esta viagem pela histria poder ajudar-nos a compreender como, tambm no domnio do ensino primrio (e nele que vou incidir), os nossos avs, os nossos pais e, finalmente, ns prprios fomos espectadores de uma luta secular entre os herdeiros da centralizao iluminista pombalina, que continua a afligir-nos, e a autonomia educativa das comunidades locais. Permita-se-me que afirme que o ensino oficial , antes de tudo o mais, um fenmeno poltico. Muito antes de termos institudo em Portugal a escolaridade obrigatria, j tnhamos feito, em 1383-85, a primeira revoluo burguesa da histria da Humanidade; j tnhamos descoberto as riquezas da ndia e do Brasil; j tnhamos recuperado a independncia nacional num dia que agora meia dzia de supostos portugueses quer apagar da nossa Histria; j tnhamos construdo belos edifcios pblicos, aberto novas estradas e lanado as primeiras linhas do caminho de ferro. Mas tnhamo-nos esquecido da educao! No porque os povos deste Reino no precisassem dela e no a reclamassem, mas porque quem o governou secularmente a partir de Lisboa no encontrou na educao a mesma necessidade, talvez por achar, prudentemente, que ela podia ser subversiva. Esta situao perdurou ao longo da nossa histria. Em meados do sculo XIX, Alexandre Herculano dirigiu-se ao povo portugus num manifesto de luta contra a centralizao do poder, escrevendo: Precisais de uma escola onde os vossos filhos aprendam a ler? O Governo no vo-la dar. Se fosse vivo, o nosso grande historiador poderia escrever hoje: Precisais de uma escola onde os vossos filhos aprendam a ler? O Governo vai fech-la porque no tem 21 alunos.

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No final do sculo XIX, a situao da escolaridade caracterizava-se por uma elevadssima taxa de analfabetismo. O nmero de escolas primrias cresceu continuamente entre 1820 e 1900: de uma escola por 120 km2, data da Revoluo Liberal, passou-se para uma escola por 40 km2, no final desse sculo. Para esse aumento muito contribuiu o Conde de Ferreira, cuja herana permitiu a construo de cerca de 100 escolas primrias por todo o pas. Mas, apesar do crescimento do parque escolar, no final da Monarquia 75% dos portugueses eram analfabetos. Nos ltimos anos do regime monrquico, o Partido Republicano pretendeu atenuar esta situao atravs da criao dos chamados centros republicanos, cuja atividade tinha por objetivo o ensino popular. Os centros republicanos, criados sobretudo nas principais cidades do pas, eram estruturas de ensino informal que promoviam a formao bsica popular fora do sistema oficial de ensino, e que conjugavam essa atividade pedaggica com a divulgao dos ideais republicanos junto das classes populares. Os centros republicanos eram assim, simultaneamente, organizaes de ensino popular informal e de formao republicana de massas, o que ilustra bem a ideia, to evidente no regime salazarista, de que o ensino no ideologicamente neutro e pode ser politicamente orientado. Em Lisboa, vrios centros republicanos funcionavam em edifcios da Cmara Municipal, a qual tinha sido conquistada pelo Partido Republicano nas eleies municipais de 1 de novembro de 1908. A Cmara de Lisboa era um verdadeiro feudo do Partido Republicano, o que explica que a Repblica tenha sido proclamada da sua varanda. Com a implantao da Repblica assistiu-se ao estabelecimento da instruo oficial e livre para todas as crianas e da escolaridade obrigatria entre as idades de sete e dez anos. A legislao de 1911, inspirada na doutrina de ilustres pedagogos como Joo de Barros e Joo de Deus, aprovou a reforma do ensino primrio, englobando o ensino infantil e o ensino normal primrio. A Constituio Poltica de 1911 consagrou um novo regime poltico, uma Repblica democrtica, laica e descentralizada. O ensino continuou a merecer a ateno dos republicanos, tendo em 1913 sido criado, com carter definitivo, o Ministrio da Instruo Pblica. Nesse ano de 1913 foi promulgada a Lei n. 88, de 7 de agosto, que aprovou a diviso administrativa do pas em distritos, municpios e parquias civis (mais tarde designadas freguesias), e regulou as atribuies das autarquias locais.

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Ao abrigo do princpio geral da descentralizao, a Lei n. 88 atribuiu aos municpios competncia para a organizao e superintendncia da instruo primria, tendo conferido s juntas gerais dos distritos (art. 45., nos 6. e 7.) e s cmaras municipais (art. 94., nos 4. e 5.) poderes para criarem estabelecimentos de instruo e ensino e subsidiarem aqueles de que no fossem administradoras. A Lei n. 88 imps aos municpios medidas de efetiva realizao das suas competncias neste sector. Tendo classificado as despesas municipais em obrigatrias e facultativas, considerou obrigatrias as despesas municipais relativas instruo primria (art. 122., n. 15.). O alcance prtico destas normas foi limitado em razo, sobretudo, da escassez dos recursos financeiros do pas e, consequentemente, dos municpios. Ainda assim, foi enorme o esforo realizado neste domnio durante os 16 anos da 1 Repblica. Como refere Oliveira Marques (1998): O nmero de escolas primrias em funcionamento efetivo subiu de 5.000, em 1910, para mais de 6.500, em 1927, enquanto o nmero de professores aumentava de uns 6.000 para 8.500. Freguesias sem escola reduziram-se a metade: 702, em 1910; 345, em 1926. Contudo a taxa de analfabetismo baixou relativamente pouco: 75,1% em 1911, 70,5% em 1920, 67,8% em 1930. (Vol. II, p. 228) Em concluso, a 1 Repblica confiou a promoo do ensino primrio responsabilidade direta da administrao municipal e, subsidiariamente, da administrao distrital. Estima-se que cerca de 80% das escolas primrias criadas durante a 1 Repblica tenham sido instaladas ou construdas de raiz pelos municpios, com receitas prprias, subsdios do Governo e, muito frequentemente tambm, com donativos recolhidos junto da populao. Tambm as remuneraes dos professores eram pagas pelos municpios que, deste modo, garantiam o funcionamento das suas escolas primrias. A par do ensino primrio, no deve esquecer-se o papel dos municpios da 1 Repblica na promoo do ensino secundrio atravs da construo dos liceus municipais que o Estado Novo acabou, pura e simplesmente, por nacionalizar. A este propsito, veja-se, por exemplo, o Decreto-Lei n. 43 947, de 4 de outubro de 1961, que determinou que os liceus municipais da Covilh, Figueira da Foz e Portimo passassem a ser liceus nacionais e neles se ministrassem os trs ciclos do ensino secundrio.

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A 2 Repblica, mais comumente designada por Estado Novo, de cariz ditatorial e centralista, assumiu como sua a tarefa de desenvolver o parque escolar do pas. Disso foi incumbido o Ministrio das Obras Pblicas, que coordenava a construo de novas escolas atravs da Delegao para as Obras de Construo de Escolas Primrias, da Direo-Geral dos Edifcios e Monumentos Nacionais, Delegao essa que, mais tarde, deu origem Direo-Geral das Construes Escolares. As escolas obedeciam a projetos-tipo de arquitetura elaborados segundo critrios de racionalidade de custos e com objetivos sobretudo quantitativos. Foram tambm aprovadas normas relativas localizao e ao equipamento das escolas primrias. Um Decreto de 25 de maro de 1927 (n. 13 337) proibiu a construo de qualquer edifcio a menos de 10 metros de distncia dos edifcios escolares e a instalao de cemitrios a menos de 500 metros desses edifcios. Um outro Decreto, este de 9 de maio de 1935 (n. 25 305), fixou o mobilirio e material didtico mnimo para o funcionamento de cada lugar de professor do ensino primrio elementar. Ainda no plano institucional, a 2 Repblica criou o Ministrio da Educao Nacional, em 1936, ano em que foi tambm criada a Mocidade Portuguesa com a misso de orientar a juventude estudantil para os ideais de fidelidade Ptria e ao regime. O Governo do Estado Novo promoveu o alargamento do parque escolar do ensino primrio numa posio de exclusividade, sem a concorrncia da Igreja Catlica ou de entidades particulares que sempre estiveram mais orientadas para os colgios do ensino secundrio, os quais, por ser dirigidos aos filhos das classes sociais mais favorecidas, proporcionavam lucros muito apreciveis. O Estado consolidou a sua direo sobre o sistema oficial de ensino primrio: era o Ministrio da Educao que definia a organizao territorial do parque escolar, que aprovava os programas curriculares e que geria a carreira dos professores primrios. Edgar Morin escreveu um dia que A escola contm em si a presena da sociedade como um todo. Com efeito, a escola primria do Estado Novo era uma escola austera, autoritria e ideolgica. Ficou conhecida como a Escola nacionalista porque o seu ensino se baseava numa forte doutrinao de carter moral e patritico. Foi sob a gide do Estado Novo que o sistema de ensino foi totalmente estatizado. As prprias designaes a dar aos estabelecimentos de ensino oficial eram decididas pelo Governo, como estabelecia um Decreto de 27 de novembro de 1931 (n. 20 573). O Cdigo Administrativo de 1940 conferiu s cmaras municipais (art. 48., n. 1.) competncia para deliberar sobre a construo, conservao, reparao ou

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arrendamento de edifcios escolares e sobre a criao de instituies de assistncia escolar. Atribuam-se, deste modo, poderes s cmaras municipais para decidir sobre a necessidade de construir mais uma escola, aqui ou ali, e de reparar as existentes. E, na verdade, o impulso para a construo de novas escolas durante a 2 Repblica foi sistematicamente municipal, por serem os municpios que melhor conheciam as necessidades educativas da sua populao infantil. Mas tudo dependia da deciso do Governo. Em regra, a construo de qualquer escola tinha que ser adiada anos a fio, no s porque o regime financeiro dos municpios impedia-os de prosseguir com autonomia essas suas atribuies, mas tambm porque a organizao do sistema de ensino era fortemente centralizada e a construo de qualquer escola dependia da autorizao do Governo. Embora o sistema de ensino fosse estatal, os municpios tinham que realizar despesa para conseguir uma nova escola. Em regra, os municpios adquiriam o terreno para a escola ser construda e o Governo custeava as obras em cerca de 70%, atravs de comparticipaes que eram, sistemtica e humilhantemente, suplicadas pelos presidentes das cmaras nos corredores do Terreiro do Pao. O nmero de escolas primrias oficiais, que era de 7 000 em 1927, passou para 10 000 em 1940 e para 10 800 em 1950, construdas em boa parte ao abrigo dos dois planos de construo de escolas: o Plano dos Centenrios e o Novo Plano. Nas reas rurais criaram-se os postos escolares que chegaram a constituir 1/3 do parque escolar e cujos docentes eram os regentes escolares, pessoas com reduzida preparao pedaggica que em muitos casos apenas sabiam ler e escrever. Segundo um estudo recente do Ministrio da Educao, 62% das escolas do atual 1. ciclo do ensino bsico em funcionamento em 1990 foram construdas entre 1930 e 1970. As chamadas campanhas de alfabetizao de adultos, levadas a cabo entre 1953 e 1956 com o apoio generalizado dos municpios, fizeram baixar a taxa de analfabetismo, que, de 45%, em 1950, passou para 38%, em 1960, e para 30%, em 1968. O elemento que melhor caracteriza a interveno da 2 Repblica no ensino releva do facto de o Estado ter centralizado fortemente a organizao e a gesto de todo o sistema de ensino, controlando a estrutura territorial das escolas e retirando qualquer margem de autonomia aos municpios para a criao de escolas e pagamento aos professores, margem do sistema estatal. A 3 Repblica, inaugurada na sequncia da revoluo de 1974-75, instituiu um Estado democrtico, cujo funcionamento assenta num sistema administrativo

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fortemente centralizado, exceo feita s duas regies autnomas. Este facto especialmente ntido no sector da Educao, no qual os municpios esto remetidos a uma posio meramente operativa no mbito do funcionamento do sistema nacional de ensino. Com efeito, apesar da Constituio da Repblica consagrar o princpio da autonomia local, temos em Portugal, contrariamente ao que se verifica em vrios pases da Europa comunitria, um sistema de ensino pblico oficial subordinado direo nica do Ministrio da Educao, que, tal como no Estado Novo, programa toda a sua organizao e regula o seu funcionamento. Desde a primeira lei das autarquias locais da 3 Repblica a Lei n. 79/77, de 25 de outubro que os municpios dispem de atribuies em matria de Educao e Cultura. No entanto, os governos teimam em no envolver os municpios na poltica de ensino. Contrariamente ao que se passa noutros Estados da Unio Europeia, mesmo em Estados de estrutura unitria como Portugal, os municpios portugueses so apenas responsveis pela logstica do ensino bsico, construindo edifcios escolares, organizando os transportes dos alunos e fornecendo-lhes as refeies, sem poderem intervir na definio da poltica deste nvel do ensino. Vigora hoje em Portugal uma realidade poltica nova, que tpica da 3 Repblica. Essa nova realidade, chamada Estado Social, foi fundada pela Constituio da Repblica quando previu a prestao pelo Estado de um certo nmero de servios populao, a ttulo gratuito ou tendencialmente gratuito. Um desses servios o ensino pblico obrigatrio. Como elementos do Estado, os municpios da 3 Repblica replicaram a natureza prestadora da administrao estatal. Este processo foi possvel porque os municpios se envolveram no desenvolvimento do pas e o Estado Social utilizou as autarquias espalhadas pelo territrio para descentralizar nelas no tanto quanto teria sido possvel e desejvel a execuo de algumas medidas da sua poltica desenvolvimentista e social. As ltimas trs dcadas geraram e consolidaram em Portugal um municpio de tipo novo o Municpio Social, construdo sombra e por causa do desenvolvimento do Estado Social. O Municpio Social , portanto, filho do Estado Social e este filho de uma conceo superior de organizao das sociedades baseada nos conceitos de cidadania e de solidariedade. O Municpio Social portugus compreende quatro tipos de prestaes distintas: disponibiliza bens pblicos para funcionamento de servios pblicos centrais, cedendo terrenos e construindo edifcios escolares, culturais e de sade; presta

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apoios sociais, atravs da habitao social, transportes escolares, refeies escolares e apoios populao mais carenciada e em risco; concede emprstimos sociais, subvencionando sectores da populao na sua progresso e mobilidade social atravs da concesso de bolsas de estudo e promoo de estgios profissionais; finalmente, aprova regulamentos econmicos, estimulando a economia e a criao de emprego com a venda de terrenos a preo bonificado e a iseno e reduo de taxas urbansticas. Temos pois que, no domnio do ensino e da educao, o Municpio Social disponibiliza atualmente, e pela primeira vez de uma forma sistemtica e organizada, bens pblicos, apoios sociais e emprstimos sociais traduzidos na construo e conservao de edifcios escolares e equipamentos culturais, no fornecimento de refeies escolares, na organizao dos transportes escolares e na concesso de bolsas de estudo a estudantes do ensino secundrio e universitrio, quando deslocados dos seus locais de residncia. Nestas funes ligadas ao ensino, os municpios portugueses gastam em mdia, atualmente, uma verba estimada em 13% da sua despesa global. Se tivermos em conta que a despesa dos municpios em relao ao montante da despesa pblica nacional de apenas 11%, poderemos ver o relevo que essa despesa tem no conjunto da gesto financeira municipal. Mas apesar disto, os municpios continuam arredados da definio da poltica do ensino pblico, designadamente da organizao e da gesto da rede do ensino bsico, sem capacidade para criarem escolas onde as julguem necessrias, sem poderem adequar os contedos pedaggicos s realidades e necessidades locais e sem competncia para a contratao e gesto do pessoal docente, limitando-se a pagar os salrios do pessoal auxiliar das escolas bsicas, despesa esta de que o Ministrio da Educao progressivamente se foi libertando. Durante dcadas, Portugal viveu com as escolas primrias construdas desde meados do sc. XIX. Foi nessas escolas que aprenderam a ler e a escrever os portugueses, muitos deles ilustres, que hoje tm mais de 40 anos. Foi tambm nelas que o nosso Prmio Nobel da Literatura aprendeu a ler e a escrever. Essas escolas precisariam hoje de vrios melhoramentos, de bibliotecas, ginsios e novos instrumentos pedaggicos, mas talvez muitas delas no precisassem de ser encerradas. Eram escolas pequenas, distribudas por todo o pas, cobrindo todas as vilas e um grande nmero de aldeias. Tinham uma arquitetura tpica, modesta imagem do pas, com um pau cravado na fachada para a bandeira flutuar ao

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domingo, os vos das janelas adossados por arcos redondos pintados de amarelo e com beirados nos telhados para os ninhos das andorinhas. Muitas no tinham cantina porque, num saltinho, podia ir-se almoar a casa. Tambm no tinham pavilho desportivo, mas havia sempre um recreio de terra batida que era timo para jogar bola e ao berlinde. E tambm no havia transportes escolares porque nesse tempo, mesmo que houvesse transportes de jeito, eles no seriam precisos para nada. No desejamos o regresso dessas escolas, mas eram assim as escolas da 1 e da 2 Repblicas, numa poca em que era a Direita quem reclamava a interveno do Estado na sociedade e em que as escolas primrias eram a expresso bsica de um Estado presente em todo o territrio. Com a expanso urbana das cidades e a terciarizao da economia, a populao foi diminuindo nas vilas e nas aldeias. E quando j no havia 21 crianas nas suas escolas, o Governo decretou o seu encerramento contra a forte oposio das populaes afetadas. Milhares de professores formados custa do Estado ficaram no desemprego. A escola deixou de ser escola e passou a ser outra coisa, mais para o lado dos idosos ou da cultura que uma boa forma de lhe dar serventia. Em nome da racionalidade econmica e a contragosto das autarquias locais, centenas de escolas foram fechadas por todo o pas e as crianas foram concentradas em novos complexos escolares, centralizados nas sedes dos concelhos. So escolas bem equipadas, com uma arquitetura modernista do modelo escandinavo conhecido por Projecto P3 ou escola de rea aberta, mas com gradeamento volta e polcia porta As crianas passaram a ir escola numa terra diferente da sua. Tm que levantar-se mais cedo para apanhar o autocarro dos transportes escolares que os municpios pagam com o dinheiro de ns todos. As crianas almoam na escola as tais refeies tambm municipais, e tm de ficar na escola at ao fim do dia, espera do autocarro de regresso, enquanto se entretm a brincar com o seu pequeno Magalhes. Os pais dos alunos no conhecem os professores e os professores conhecem ainda menos os pais dos alunos, e para falarem sobre eles trocam entre si recados escritos nos cadernos escolares. So assim as escolas deste Estado atual, cada vez mais mnimo, numa poca em que a Esquerda quem reclama maior interveno do Estado e em que a democracia se despolitizou e se transformou num processo de governo da economia. Esta hipercentralizao do sistema de ensino e a forte concentrao da rede escolar do ensino bsico suscita-nos a reflexo sobre a questo de saber se um sistema de ensino integralmente organizado e gerido pelo Estado compatvel com

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o Municipalismo, entendido como iderio e poltica de afirmao da autonomia local. Os municpios tm por atribuies de carter geral a prossecuo dos interesses prprios da sua populao. a lei que o diz. Nesses interesses compreende-se a educao e o ensino da populao infantil. Assim sendo, porque no h-de um municpio criar ou manter em funcionamento uma escola do ensino bsico que considere necessria, contratando e pagando aos seus professores, ainda que a mesma tenha 19 ou 20 alunos, em vez dos 21 da bitola, e no obedea a aleatrios critrios de racionalidade econmica que os governos invocam para fechar servios pblicos, mas que esquecem quando resgatam bancos privados falidos ou fazem parcerias pblico-privadas ruinosas? O mesmo poder dizer-se quanto criao e ao funcionamento de um centro de sade. A organizao administrativa municipal funda-se na natureza atomista e nuclear dos municpios e na identidade e localismo das necessidades pblicas a cargo de cada um deles, no podendo a sua satisfao estar totalmente subordinada a polticas e a sistemas de servios centralizados. No se defende a criao de uma universidade ou de um hospital em cada concelho. Mas a nova ditadura da racionalidade econmica, que nos oprime e desumaniza, parece ser incompatvel com a racionalidade social de cada municpio poder dispor dos servios mnimos suscetveis de satisfazerem as necessidades mnimas da populao das suas freguesias. O exemplo de alguns municpios que, revelia do Estado, esto a contratar mdicos para prestarem assistncia s populaes mais isoladas poder um dia alargar-se contratao de professores para ensinarem as crianas que ainda nascem nas pequenas vilas do Interior do pas. Ponto que esse ensino municipal fosse reconhecido pelo Estado como parte integrante do ensino pblico oficial, como fez a 1 Repblica. So estas as reflexes que quis partilhar convosco, sabendo que as minhas palavras vo contra a corrente do nosso tempo. Mas talvez a Universidade e os municpios possam um dia assumir este desafio, em nome da autonomia educativa das comunidades locais. Uma autonomia que, afinal de contas, se limita a estar de acordo com a simples natureza das coisas.

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Referncias
Marques, A. H. O. (1973). Histria de Portugal. Vol. 2: Das Revolues Liberais aos Nossos Dias. Lisboa: Palas Editores.

PARTE II OS MUNICPIOS NA EDUCAO E NA CULTURA: DESAFIOS DE HOJE

4. Descentralizao: Polticas e Dinmicas Escolares em Contextos Municipais ................................. 93 5. O Municpio e a Escola ................................................ 119 6. Os municpios e a oferta educativa ................... 131 7. Patrimnio Histrico-Cultural e Educao .................. 151

6. Os municpios e a oferta educativa por Joo Pinhal

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6. Os municpios e a oferta educativa

Joo Pinhal Instituto de Educao da Universidade de Lisboa

Introduo
Quereis encontrar o governo central? Do bero cova encontrai-lo por todas as fases da vossa vida, raramente para vos proteger, de contnuo para vos incomodar. Nada, a bem dizer, se move na vida coletiva, que no venha de cima o impulso (...) Essa imensa tutela de milhares de homens por seis ou sete homens forosamente absurda () preciso que o pas da realidade, o pas dos casais, das aldeias, das vilas, das cidades, das provncias, acabe com o pas nominal, inventado nas secretarias, nos quartis, nos clubes, nos jornais, e constitudo pelas diversas camadas do funcionalismo que , e do funcionalismo que quer e h-de ser. (Herculano, 1858, p. 9) As autarquias locais portuguesas so definidas, na Constituio poltica, como pessoas coletivas territoriais dotadas de rgos representativos, que visam a prossecuo dos interesses prprios das populaes respetivas (art. 235., n. 2). Depois de 1974, a atividade dos municpios portugueses conheceu um progresso considervel. Passou-se de uma situao de falta de autonomia face ao poder central para a assuno de projetos de desenvolvimento pensados e executados ao nvel local por eleitos e organizaes locais. Isso comeou por corresponder a um movimento natural e espontneo destinado a combater o atraso das cidades e dos campos, mas acabou por se inserir numa tendncia generalizada de descentralizao das administraes pblicas europeias (e no s). Mesmo nos pases de tradio mais centralizadora, pudemos conhecer diversas experincias de descentralizao, embora com diferentes orientaes polticas e ideolgicas.

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Ao reconhecer a existncia de interesses prprios das populaes locais e a obrigao das autarquias de prosseguirem esses interesses, a Constituio portuguesa abre a porta construo e concretizao de polticas locais em vrios domnios. Estes domnios so todos os que no forem afastados legalmente da interveno local por terem sido atribudos exclusivamente a outras instncias, designadamente o Estado. Por outro lado, as ltimas dcadas do sculo XX conheceram uma enorme mudana no modo de encarar o desenvolvimento. Comeando por ser concebido como a maximizao e difuso espacial do crescimento econmico com base no reforo da integrao funcional do espao nacional e internacional (paradigma funcionalista), o desenvolvimento passou a ser entendido, nas ltimas dcadas, como um processo de enriquecimento das atividades econmicas e sociais de um territrio, a partir da mobilizao e da coordenao dos seus recursos e das suas energias (paradigma territorialista). Este novo paradigma tem, portanto, um carter endgeno, autocentrado, e baseia-se na existncia de projetos regionais e locais integrando as diferentes dimenses da vida coletiva (econmica, social, cultural, ambiental). dentro deste quadro que faz sentido pensar-se na existncia de um projeto de desenvolvimento local, pensado e assumido por cada comunidade organizada em torno da respetiva autarquia. Esse projeto seria naturalmente compatvel com o projeto nacional, mas daria curso s aspiraes e aos interesses prprios das populaes locais. A sua concretizao daria sentido expresso poder local, pela autonomia que subentende face ao todo nacional. O que acabo de dizer convoca especialmente o contributo da educao, como decisivo para induzir e facilitar os processos de consciencializao e de mudana. A educao, para alm de garantir as respostas necessrias ao desenvolvimento pessoal e s necessidades imediatas do tecido social e econmico, tem que preparar as pessoas para o exerccio de uma cidadania capaz de orientar as sociedades humanas nos processos de mudana e desenvolvimento. O projeto educativo local (P.E.L.) corresponde, assim, vertente educacional do projeto de desenvolvimento local, uma vez que no h desenvolvimento sem educao.

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1. A interveno no sistema escolar


A tradio centralista da administrao da educao em Portugal vem do tempo do Marqus de Pombal, que expulsou do pas os Jesutas e procedeu reforma dos Estudos Menores, de que aquela ordem religiosa era a provedora principal. De ento para c, a centralizao da educao uma quase-constante da histria de Portugal, com alguns perodos pelo meio de afirmao dos ideais municipalistas. At que chegamos atualidade, com os municpios a ganharem de novo um certo protagonismo. Depois do Marqus, os primeiros sinais de vontade poltica descentralizadora manifestaram-se na sequncia da revoluo liberal de 1820. A Constituio Poltica ento aprovada atribua Cmara Municipal a responsabilidade de cuidar das escolas de primeiras letras e de outros estabelecimentos de educao que forem pagos pelos rendimentos pblicos (Martins, Nave & Leite, 2006, p. 71). Esta era uma responsabilidade que vinha de mos dadas com a afirmao do municpio em termos polticos e administrativos. Para Justino de Magalhes (2006), de resto, a construo do municpio poltico e administrativo sempre envolveu a construo do municpio pedaggico (p. 609). Ou seja, nos perodos histricos de maior afirmao do municpio, estes sempre assumiram uma estratgia de integrao e de valorizao local atravs da instruo pblica (id., ibid.). de destacar a reforma da instruo primria, de Rodrigues Sampaio, realizada em 1878, que transfere para os municpios algumas competncias neste campo, bem como os esforos descentralizadores da 1. Repblica, assumidos logo aps a queda da monarquia, correspondendo em ambos os casos a perodos de fortalecimento da importncia poltico-administrativa dos municpios (Fernandes, 1999, pp. 162-163). Referindo-se recorrncia do tema da descentralizao na histria da educao em Portugal, Antnio Nvoa (2005a) recorda uma velha pergunta formulada por Bernardino Machado em 1890 e que colocava uma dvida que atravessa os sculos XIX e XX: a escola um servio central ou local? Nessa ocasio, documentos oficiais, peties das juntas distritais, relatrios de inspeo e artigos de imprensa defendem a necessidade da descentralizao do ensino, ao mesmo tempo que alertam para a impreparao das autoridades locais. Por outro lado, Nvoa tambm recorda que o primeiro grande impulso descentralizador, desencadeado pela reforma de 1878, depara-se com a oposio dos professores, receosos de serem transformados em

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empregados camarrios ou, pior ainda, de ficarem novamente merc dos pais e das comunidades (p. 49). Ento como hoje, as mesmas contendas e os mesmos fantasmas sobre a descentralizao. Durante a vigncia do Estado Novo foram escassas as atribuies educacionais das autarquias locais. O regime sado do golpe de Estado de 1926 imps uma forte centralizao do sistema educativo, sendo os municpios responsveis sobretudo pela construo, conservao e manuteno das escolas primrias, o que, de resto constitua j um grande encargo para autarquias sem meios e sem dinmica. Num contexto de ditadura, no teria sentido atribuir autonomia de interveno aos municpios, que no passavam de uma extenso local do Estado, pelo que era na poltica do Estado que teria que se integrar qualquer interveno camarria na educao (Fernandes, 1999, p. 166). O Estado assumia-se como Estado-Educador, a quem incumbia a educao nacional, cuja organizao e controlo so deixados administrao central e passam pelo currculo acadmico, pelos modos de organizao dos professores, dos alunos e do processo de ensino (Formosinho, Ferreira & Machado, 2000, p. 32). Alguma evoluo que se deu nas ltimas dcadas de vigncia do Estado Novo, sobretudo determinada pela necessidade de promover a expanso econmica do pas e por influncias externas, no teve uma particular influncia na distribuio dos poderes dentro do sistema educativo. Nem mesmo a reforma Veiga Simo, em 1973, apesar da defesa que fazia de polticas de democratizao do ensino, se dedicava a modificar o carter centralizado da educao em Portugal. Com a instituio do regime democrtico em 1974, comearam a ser criadas condies para alterar substancialmente o quadro de impotncia das autarquias locais e a ideia de descentralizao foi retomada, havendo um aparente consenso nacional em torno desta ideia. claro que, como adverte Nvoa (2005a), esse consenso um pouco enganador: alguns querem um maior poder das autarquias; outros insistem num reforo da autonomia das escolas; outros ainda pretendem intensificar a participao das comunidades locais na vida escolar (p. 49). No incio do ano de 1977, a aprovao de uma primeira lei de finanas locais (Lei n. 1/77, de 6 de janeiro), com a criao do Fundo de Equilbrio Financeiro, abriu s autarquias perspetivas de interveno mais vastas nos vrios domnios das suas atribuies, e tambm no domnio da educao. certo que a educao no constitua, nesse tempo, um domnio de interveno prioritria das autarquias locais, que viraram a sua ateno para os graves problemas infraestruturais dos seus

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territrios (relativamente aos quais as atribuies autrquicas eram mais efetivas). Ainda na dcada de 70, prevista a interveno autrquica no sistema pblico de educao pr-escolar (Lei n. 5/77, de 1 de fevereiro, e Decreto-Lei n. 542/79, de 31 de dezembro) e no combate ao analfabetismo (Lei n. 3/79, de 10 de janeiro), mas dentro de um plano de apoio s polticas do Estado ou, quando muito, de iniciativa facultativa das autarquias. Na dcada de 80, seriam estabelecidos novos contornos legais da interveno municipal em matria educativa, que persistiriam muito tempo. O pacote autrquico ento aprovado inclua um novo regime de delimitao e coordenao das atividades das administraes central e local em matria de investimentos (D.L. n. 77/84, de 8 de maro) e uma nova definio da organizao, atribuies e competncias das autarquias locais e dos seus rgos (D.L. n. 100/84, de 29 de maro). Se, por um lado, a formulao do D.L. n. 100/84 era muito ampla e indefinida, permitindo uma certa amplitude na interpretao do campo de interveno dos municpios, por outro lado, a natureza das atribuies realmente entregues ao poder local pelo D.L. n. 77/84 mostra que o Estado no pretendeu reforar o poder de deciso dos municpios, procurando antes libertar-se de tarefas logsticas e operacionais geradoras, sobretudo, de encargos (transportes escolares, ao social escolar, construo de escolas primrias e outros apoios ao sistema escolar local). H mesmo quem, por isso, se recuse a considerar que esta legislao de 1984 tenha correspondido a um movimento realmente descentralizador. A aprovao, em 1986, da Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n. 46/86, de 14 de outubro) no alterou substancialmente o panorama que vinha de trs. A prpria Lei, numa norma das suas disposies finais (art. 66., n. 2, da verso atualizada da Lei, renumerada como Lei n. 49/2005), remete a definio das funes de administrao e apoio que devem caber aos municpios para uma legislao a publicar posteriormente. Algumas menes mais concretas da Lei s autarquias locais acabam por tom-las como mais uma instncia da sociedade civil, colocando-as em p de igualdade com outros parceiros locais na promoo de certas atividades educativas, como a educao pr-escolar (art. 5., n. 5), a educao especial (art. 21., n. 6), a formao profissional (art. 22., n. 6) e a educao extraescolar (art. 26., n. 5). Como salientou Sousa Fernandes (1996), estes normativos atriburam aos municpios um mero estatuto privado nos domnios educativos e no um verdadeiro estatuto pblico (p. 115).

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A legislao avulsa que foi posteriormente publicada, em obedincia s determinaes da Lei de Bases, no modificou este registo, limitando-se a prever a participao dos rgos das autarquias locais em dispositivos de gesto dos estabelecimentos de ensino, o que no aumentou, na prtica, a capacidade de interveno autrquica. Foi o caso da incluso de representantes das autarquias locais nos conselhos consultivos dos Conselhos Pedaggicos das escolas dos 2. e 3. ciclos do ensino bsico e do ensino secundrio (Despacho n. 8/SERE/89, de 3 de fevereiro) ou nos conselhos de gesto dos fundos de manuteno e conservao das escolas (Decreto-Lei n. 357/88, de 13 de outubro), dispositivos que no resultaram em participaes autrquicas efetivas e generalizadas. Foi, tambm, o caso da participao das Cmaras Municipais nos Conselhos de Escola institudos pelo Decreto-Lei n. 172/91, que estabeleceu um regime experimental de direo, administrao e gesto dos estabelecimentos escolares dos 2. e 3. ciclos do ensino bsico e do ensino secundrio, dispositivo que tambm no se revelou eficaz. Em meados da dcada de 90 verifica-se, finalmente, uma certa alterao da situao, com algumas iniciativas legislativas acentuando a interveno autrquica, no meio de declaraes polticas favorveis descentralizao e ao que se designava por territorializao das polticas educativas. Uma nova Lei-Quadro da Educao Pr-Escolar (Lei n. 5/97, de 10 de fevereiro) alargou as responsabilidades prprias dos municpios neste domnio, em aspetos de organizao e apoio ao sistema; o novo regime de administrao e gesto dos estabelecimentos pblicos de educao e ensino (anexo ao Decreto-Lei n. 115-A/98, de 4 de maio) previu novamente a interveno autrquica na gesto das escolas pblicas (assembleias de escolas) e, desta vez, melhor ou pior, essa interveno teve alguma efetividade; um novo pacote autrquico veio atribuir algumas novas e interessantes competncias educacionais aos municpios, como, por exemplo, a criao dos conselhos locais de educao (j falados no D.L. n. 115-A/98) e a elaborao das cartas escolares concelhias, para alm de ter aberto a porta a uma atualizao das competncias instrumentais que j vinham de 1984. Em 2003 (Decreto-Lei n. 7/2003, de 15 de janeiro) foram regulamentadas algumas das novas competncias e determinou-se o seu exerccio obrigatrio por todos os municpios: todos tiveram que desencadear os processos de criao dos Conselhos Municipais de Educao e de elaborao da carta educativa e

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ficaram mais clarificadas as responsabilidades central e local em matrias como a construo, conservao e manuteno das escolas pblicas dos 2. e 3. ciclos do ensino bsico. Tendo em conta toda a legislao aplicvel, eis como pode resumir-se o conjunto das competncias municipais em matria de educao, no final do ano de 2003: Competncias associadas com a conceo e o planeamento do sistema educativo local: Criar os Conselhos Municipais de Educao (D.L. n. 115-A/98, Lei n. 159/99 e D.L. n. 7/2003); elaborar a carta educativa a integrar nos planos diretores municipais (Lei n. 159/99 e D.L. n. 7/2003); propor e dar parecer sobre a constituio de agrupamentos de escolas (D.L. n. 115-A/98 e Decreto Regulamentar n. 12/2000); participar na conceo das grandes orientaes especficas dos estabelecimentos de educao e ensino da rea do municpio, como membro das respetivas assembleias (D.L. n. 115-A/98); intervir, como parte, na celebrao de contratos de autonomia das escolas e ajuizar da oportunidade de aprofundamento dessa autonomia (D.L. n. 115-A/98). Competncias associadas com a construo e gesto de equipamentos e servios: Construir, apetrechar e manter os estabelecimentos de educao pr-escolar e as escolas do ensino bsico (Lei n. 159/99); assegurar a gesto dos refeitrios dos estabelecimentos de educao pr-escolar e do ensino bsico (Lei n. 5/97 e Lei n. 159/99); gerir o pessoal no docente de educao pr-escolar e do 1. ciclo do ensino bsico (Lei n. 5/97 e Lei n. 159/99). Competncias associadas com o apoio aos alunos e aos estabelecimentos de educao e ensino: Assegurar os transportes escolares (Lei n. 159/99); garantir o alojamento aos alunos que frequentam o ensino bsico, como alternativa ao transporte escolar, nomeadamente em residncias, centros de alojamento e colocao familiar (Lei n. 159/99);

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comparticipar no apoio s crianas da educao pr-escolar e aos alunos do ensino bsico, no domnio da ao social escolar (Lei n. 5/97 e Lei n. 159/99); apoiar o desenvolvimento de atividades complementares de ao educativa na educao pr-escolar e no ensino bsico (Lei n. 159/99); participar no apoio educao extraescolar (Lei n. 159/99). Pode dizer-se que, neste quadro, o que h de especialmente novo em relao ao regime jurdico anterior, de 1984, se situa no primeiro grupo de competncias e est associado conceo e ao planeamento do sistema educativo local. Pelo exerccio destas competncias, os municpios podem intervir de maneira mais efetiva na definio da oferta educacional nos seus territrios, assumindo essa definio em termos estratgicos, ligando-a com as respetivas polticas de desenvolvimento local. Saliente-se que algumas das novas competncias correspondem a aes que muitos municpios vinham j desenvolvendo do antecedente, podendo dizer-se que, nesses casos, as prticas se anteciparam lei: foi o que se passou, por exemplo, com a criao de conselhos locais de educao e a elaborao de cartas escolares. Em meados da primeira dcada de novo sculo, o governo de ento concluiu o processo de transferncia de competncias iniciado com a Lei n. 159/99, atravs de medidas de regulamentao que estavam ainda por aprovar. assim que, mediante as correspondentes transferncias financeiras, os municpios ficariam com a responsabilidade dos transportes escolares e da ao social escolar de todo o ensino bsico e poderiam assumir, em certas condies, maiores responsabilidades com a construo, conservao e equipamento dos estabelecimentos de todo o ensino bsico e com a gesto do pessoal no docente do ensino bsico. tambm dessa poca o lanamento da poltica da Escola a Tempo Inteiro, composta de dois programas principais a Componente de Apoio Famlia nos jardins-de-infncia da rede pblica e as Atividades de Enriquecimento Curricular no 1. ciclo do ensino bsico , para os quais a interveno dos municpios foi especialmente solicitada como organizadores e gestores, tornando-se mesmo obrigatria no caso da Componente de Apoio Famlia. o Decreto-Lei n. 144/2008, de 28 de julho, que regulamenta todas estas atividades, classificando algumas das competncias transferidas como no universais, fazendo depender a transferncia da existncia

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de carta educativa concelhia e da realizao voluntria de um contrato de execuo entre cada municpio e o Estado. A carga de trabalhos assim passada para os municpios viria a revelarse uma dificuldade para o desenvolvimento da autonomia local em matria de educao. Por um lado, as competncias transferidas vieram acompanhadas de abundantes e prescritivos regulamentos produzidos pela administrao central; por outro lado, muitos servios educativos municipais ficaram assoberbados com tarefas estritamente administrativas, que no lhes deixaram grande margem para a conceo de projetos prprios ou mesmo para a continuao daqueles que j haviam lanado do antecedente. H quem pense que este perodo correspondeu a um recuo na qualidade da descentralizao do sistema educativo, apesar das muitas responsabilidades operativas e de gesto do sistema escolar local que foram entregues aos municpios. Embora concordando com isso, acho que os municpios no podem esperar que a descentralizao do sistema escolar se faa sem que estas tarefas operativas e de gesto sejam passadas para a sua responsabilidade. Mas tambm acho que a excessiva regulamentao corta a criatividade e dificulta a inovao e que persistem os problemas da transferncia de verbas associada s novas responsabilidades. So males antigos da relao do Estado com as autarquias, certamente acentuados pela crise financeira despoletada em meados da primeira dcada do sculo, que implicou um aumento claro do controlo do Estado sobre todas as entidades pblicas e no s.

2. A iniciativa autnoma
Designo por iniciativa autnoma o conjunto de intervenes que os municpios realizam sem que, para tal, estejam legalmente obrigados. A sua realizao deve-se, pois, a uma intencionalidade programtica prpria, certamente em relao com a sua viso sobre o papel dos municpios no desenvolvimento local ou simplesmente com as expectativas e necessidades locais. A educao constitui uma atribuio genrica dos municpios, que podem desenvolver nesse sector todas as iniciativas que a lei no cometa exclusivamente a outra instncia. esse o sentido do regime de clusula aberta em que se baseia a definio das atribuies e competncias das autarquias locais em Portugal e, alis,

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essa tambm a orientao da Carta Europeia da Autonomia Local. Por outro lado, generalizou-se a ideia de que as intervenes realizadas pelos municpios para alm das suas competncias estritas correspondem assuno de responsabilidades morais, impostas pelos interesses legtimos das comunidades locais. Vejamos em que consiste esta interveno extracompetncia, que tambm j designei por no-competncias (Pinhal, 2004, p. 56; 2006, p. 122). Trata-se, a meu ver, de dois tipos de intervenes: por um lado, aes desenvolvidas em reas no previstas no elenco de competncias; por outro lado, aes nas reas das competncias, mas que excedem os nveis de concretizao determinados por lei. Dedico agora uma ateno mais precisa a estes dois tipos de intervenes. No primeiro tipo intervenes em reas no previstas no elenco de competncias , cabem algumas das mais interessantes manifestaes de autonomia dos municpios em matria educativa, entre as quais destaco as seguintes:

A criao de conselhos locais de educao

A criao dos conselhos locais de educao s se tornou obrigatria depois da publicao do Decreto-Lei n. 7/2003, de 15 de janeiro, que, alis, lhes mudou o nome para Conselhos Municipais de Educao. Contudo, muitos municpios avanaram antes que tal fosse legalmente exigvel. Esses municpios no se limitaram a desenvolver aes prprias no domnio da educao, tendo querido promover tambm a participao concertada das instituies concelhias com interveno no sector, fosse como conselheiras do municpio ou fosse como parceiras de corpo inteiro na conceo e execuo de medidas educativas. Visavam certamente uma melhoria da oferta educativa local, sendo possvel que muitos deles tambm vissem nessa colaborao um fator de legitimao acrescida da ao municipal ou mesmo um modo de promover o aprofundamento da democracia local. A constituio dos Conselhos hoje uma competncia dos municpios. Mas antes que o fosse, as experincias realizadas constituem exemplos de assuno de uma maior intencionalidade poltica autnoma, tanto maior quanto mais produtiva e consistente tiver sido a interveno desses Conselhos.

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A elaborao de cartas escolares

A elaborao das cartas escolares pelos municpios, prevista na Lei n. 159/99, de 14 de setembro, tambm s se tornou obrigatria depois da publicao do D.L. n. 7/2003, que regulamentou a matria. Por sinal, tambm aqui houve uma mudana do nome deste instrumento, que passou a chamar-se carta educativa. Do mesmo modo, muitos municpios anteciparam-se obrigatoriedade legal e comearam a fazer primeiras verses destas cartas muito antes, inserindo esse trabalho na lgica de planeamento introduzida com a elaborao dos Planos Diretores Municipais. Tratando-se de instrumentos de planeamento prospetivo do desenvolvimento educativo concelhio, a elaborao das cartas escolares pelas Cmaras Municipais concedia aos municpios a possibilidade de entrarem na discusso sobre o desenvolvimento do sistema educativo local, veiculando as suas ideias prprias e as aspiraes e interesses das populaes.

Os projetos socioeducativos municipais

Os projetos socioeducativos so intervenes continuadas, que Graa Guedes (2002) define como aes educativas concretas direcionadas para as escolas, com objetivos especficos definidos, que encerram uma permanente atividade formativa orientada no sentido de contribuir para o desenvolvimento global da personalidade dos alunos, o apoio s prticas pedaggicas dos professores, o progresso social e a democratizao da sociedade (p. 90). Estes projetos socioeducativos tm constitudo uma porta de entrada dos municpios no domnio do currculo. Se certo que o apoio material ou econmico realizao dos projetos das escolas j pode ser uma interveno interessante, desde que se baseie em critrios educativos relevantes, importa sublinhar que a existncia de projetos de iniciativa municipal releva da vontade em reforar ou diversificar autonomamente os rumos da aprendizagem dos alunos, segundo uma certa viso da educao e do interesse coletivo. Por outro lado, h municpios que tm desenvolvido projetos educativos conjuntos com as escolas e outras instituies educativas, o que pode ser interpretado como a promoo de prticas participativas na construo das aprendizagens dos alunos e servir, em ltima anlise, como um indicador interessante para caracterizar a democracia local.

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A criao de escolas profissionais

A interveno na promoo do ensino profissional no uma obrigao legal dos municpios, embora seja uma possibilidade prevista na lei de bases do sistema educativo. Trata-se de uma interveno que pode implicar a realizao de investimentos de tomo, que no esto ao alcance de todos os municpios. Ainda assim, vrios municpios envolveram-se na criao e na administrao de escolas profissionais e mantm-se como promotores e dinamizadores de algumas, quer diretamente, quer atravs de organizaes que criaram expressamente para o efeito. Com a criao e/ou o apoio ao funcionamento de escolas profissionais, os municpios envolvidos visam acentuar a sua contribuio para o desenvolvimento econmico, tecnolgico e cultural das respetivas comunidades, interferindo diretamente na formao de profissionais qualificados, assumindo-se portanto como entidades promotoras de formao.

A construo e qualificao de instalaes e equipamentos escolares

Refiro-me aqui, evidentemente, s instalaes e equipamentos que no eram da responsabilidade municipal, designadamente as relativas s escolas dos 2. e 3. ciclos do ensino bsico e s escolas do ensino secundrio. Uma vez mais correspondendo a necessidades sentidas localmente, alguns municpios envolveram-se em investimentos, por vezes bastante onerosos, em escolas fora da alada da sua competncia. assim que disponibilizaram terrenos, envolveram-se na construo de instalaes desportivas escolares (em escolas que no dispunham dessa infraestrutura) ou simplesmente realizaram obras de qualificao dos espaos, para apenas referir os domnios mais comuns em que estas intervenes tiveram lugar. Nestas intervenes, os municpios substituram-se, assim, ao Ministrio, a quem caberia tratar destes assuntos. Diga-se, contudo, que isso se passou frequentemente ao abrigo de acordos celebrados entre os municpios e o Ministrio, sobretudo quando estiveram em causa investimentos com a construo de escolas ou de instalaes escolares.

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A formao de pessoal da educao

Se h domnio que sempre esteve ausente das competncias municipais, e mesmo das cogitaes sobre o desenvolvimento dessas competncias, o da formao de professores e de outro pessoal da educao. Ainda assim, vrios municpios desenvolveram intervenes neste domnio, implicando-se diretamente em atividades de formao. O exemplo mais significativo destas intervenes est associado com a rea das expresses, uma rea curricular do 1. ciclo do ensino bsico destinada a proporcionar aprendizagens e experincias nos campos da msica, do teatro, das artes plsticas e da expresso fsico-motora. Reconhecendo que muitos professores do 1. ciclo no tinham suficiente formao nestas reas curriculares, inexistentes naquele ciclo aquando da formao desses docentes, houve municpios que decidiram lanar programas de formao e de apoio aos seus professores, contratando especialistas e disponibilizando-os para trabalharem nas escolas.

A contratao e gesto de pessoal da educao

Reagindo quase sempre a necessidades a que o Ministrio no dava satisfao, houve municpios que decidiram contratar pessoal auxiliar de ao educativa para escolas do 1. ciclo dos seus territrios, antes que a legislao tivesse imposto esta obrigao (alis, at agora, mantida a ttulo no universal). Na educao pr-escolar, tambm houve municpios que se anteciparam obrigao legal e contrataram pessoal auxiliar para os jardins-de-infncia da rede pblica, algo que viria a tornar-se uma obrigao municipal a partir do momento em que se regulamentou a Lei-Quadro da Educao PrEscolar e se implantou o prolongamento de horrio dos jardins-de-infncia. Estas so aes que podem, nalguns casos, tomar uma certa dimenso financeira e que, assumidas autonomamente, no contavam com o apoio do Estado. Diga-se, contudo, que nem todas as aes autnomas extracompetncia so muito significativas do ponto de vista financeiro. Devem ser consideradas pelo que representam como manifestao de uma intencionalidade e de uma capacidade realizadora e, algumas delas, como antecipao e impulso para o que havia de vir, ou seja, para uma mais aprofundada descentralizao do sistema educativo.

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O mesmo se pode dizer da ao realizada nas reas de competncia municipal, mas excedendo o nvel de interveno exigido aos municpios. Este o segundo tipo de aes que insiro na categoria da iniciativa autnoma municipal, como expliquei atrs. Esto neste caso os desempenhos mais favorveis nos diversos domnios da ao social escolar (transportes, alimentao, auxlios econmicos diretos), nos quais muitos municpios atribuem comparticipaes e apoios superiores aos que a lei exige.

3. Dinmicas e projeto educativo local


O projeto educativo local, enquanto parte de um projeto de desenvolvimento da comunidade, deve ser uma construo coletiva. J em diversas ocasies salientei que a descentralizao indissocivel de uma mudana de natureza nas relaes entre os poderes locais e os cidados (e as suas organizaes). Na realidade, essa mudana necessria para se poder reforar o poder da comunidade e, dessa maneira, criar as condies para que as comunidades possam responsabilizar-se por uma parte substancial da construo do seu quadro de vida. Durante muito tempo, pensou-se na descentralizao como um processo de combate ao tamanho excessivo do Estado e burocracia da sua organizao, no havendo tantas preocupaes com a promoo da cidadania. E embora se tenha ganho, entretanto, a conscincia de que a reorganizao das sociedades no apenas uma questo de racionalidade organizacional e de democracia representativa, a verdade que persistem modos de governar que se fundam principalmente nesses modelos. Talvez as dificuldades por que passam as sociedades desenvolvidas, com repetidos problemas econmicos e financeiros, estejam a atrasar o que parece ser o curso normal das coisas, ou seja, a assuno de maiores responsabilidades efetivas pelos poderes locais e a atenuao da verticalidade das relaes sociais, a favor do desenvolvimento de relaes polticas e sociais mais horizontais. Mas a ao dos autarcas pode fazer toda a diferena e so eles que esto em posio de fazer evoluir a democracia ao nvel local. Podemos pensar em autarcas de dois tipos: ou os que governam os municpios a partir dos seus gabinetes e das sedes dos seus partidos, baseados num corpo de assessores e de funcionrios afinados, assim se reproduzindo a nvel local o modelo mais habitual dos governos centrais; ou os que governam os municpios em conjunto com os muncipes e com as organizaes locais, apostando no contacto direto e frequente e no conhecimento

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que tm das pessoas e das situaes, assim se construindo uma democracia de proximidade, impossvel de realizar nos grandes espaos como o espao nacional. E, depois, podemos pensar em variantes destes dois tipos e acrescentar anlise outros parmetros-chave, como o alcance das respetivas vises polticas: ou os que governam apenas ao sabor das presses dos problemas do quotidiano e do barulho que vem da rua; ou os que pensam a poltica local em funo de um certo futuro para os seus territrios e respetivas populaes. Os modos de agir dos autarcas so um elemento essencial da anlise de uma poltica educativa local, desde logo porque esses modos podem ser mais ou menos educativos. O sentido educador de cada comunidade tambm essa capacidade para promover a interao entre as pessoas, os grupos e as organizaes, porque isso gera o desenvolvimento de todos, e os autarcas devem ser os primeiros a entrar nessa onda. Zygmunt Bauman indica algumas vias desse progresso da sociedade local, como a construo e a reconstruo dos laos ou vnculos entre as pessoas, o fomento de uma convivncia hospitaleira e amigvel, a cooperao mutuamente enriquecedora para facilitar a autoestima individual e coletiva, o desenvolvimento das potencialidades latentes e o uso adequado das aptides de cada um(a) (citado por Pozo, 2008, p. 28). Estas vias esto associadas ao que pode designar-se por reconstruo do espao pblico, implicando o dilogo constante entre indivduo e comunidade e entre direitos e deveres e uma educao ao longo da vida que no se limite a renovar as aptides necessrias s mudanas laborais e tcnicas, mas que incida tambm na renovao do esprito de cidadania (id., ibid.). Encontramos aqui o fundamento da ideia de cidade educadora, que tem orientado tantos municpios na definio da sua postura em matria educacional, pelo menos no plano do discurso poltico. A cidade educadora tem, certamente, os seus programas educacionais (os que a lei lhe determina e os que ela prpria idealiza), mas exige-se-lhe tambm que crie e promova um ethos educativo, e esse depende muito de como seja o ambiente social (e fsico, diga-se) da cidade e de como se valorize o relacional e o simblico. No projeto educativo local (P.E.L.) espelhar-se- o sentido da ao educativa da comunidade e o seu modo peculiar de se organizar e de resolver certos problemas educativos. Nele se traduzir o conjunto de opes, princpios, finalidades, estratgias e mudanas organizacionais assumidos pela comunidade para o seu territrio o territrio educativo, entendido como o tempo e o espao de conceo e execuo

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de um projeto educativo local negociado e assumido pelas organizaes locais com interesse e interveno na rea da educao. O P.E.L. , portanto, um referencial de gesto estratgica da educao ao nvel local, ou seja, uma base para o desenvolvimento de polticas por parte das entidades que dispuserem de competncia para o efeito (designadamente as autarquias locais e as escolas). Assim, a interveno educativa local no se limitar a assumir a gesto corrente de instalaes e servios e o apoio logstico e material ao funcionamento do sistema escolar, segundo normas e procedimentos ditados pela administrao central. Alm disso, o projeto no se limita a definir aes confinadas ao meio escolar, nem populao escolar. Por outro lado, o P.E.L. orienta e condiciona a ao das organizaes educativas locais, que devero participar na sua elaborao e que tero naturalmente que considerar as suas orientaes. O territrio educativo dever ser uma construo coletiva, resultante do trabalho conjunto de diversas instituies, que para tanto desenvolvem processos de negociao e de concertao dos seus interesses particulares, nem sempre coincidentes partida. Deste modo, a autonomia de cada organizao educativa local ser balizada, no apenas pelo projeto e pelas polticas nacionais, mas tambm pelo projeto e pelas polticas educativas locais. este o quadro conceptual em que vejo a reorganizao do sistema educativo determinada por uma maior interveno local na sua definio e gesto, bem como a relao entre esse sistema mais descentralizado e o processo de desenvolvimento integrado e localmente sustentado.

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PARTE II OS MUNICPIOS NA EDUCAO E NA CULTURA: DESAFIOS DE HOJE

4. Descentralizao: Polticas e Dinmicas Escolares em Contextos Municipais ................................. 93 5. O Municpio e a Escola ................................................ 119 6. Os municpios e a oferta educativa ............................ 131 7. Patrimnio Histrico-Cultural e Educao ........ 151

7. Patrimnio Histrico-Cultural e Educao por Jos Amado Mendes

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7. Patrimnio Histrico-Cultural e Educao

Jos Amado Mendes Universidade de Coimbra Universidade Autnoma de Lisboa

Num ponto introdutrio deste texto sero analisados os conceitos de patrimnio e patrimnio cultural, numa perspetiva histrica. Dadas as mltiplas faces da realidade patrimnio, em vez de patrimnio ser mais adequado falar de patrimnios, aos quais so atribudos diversos tipos de valores. Com estes se relacionam a prpria identificao/inventariao, segundo uma tica multicultural e num quadro geogrfico de escalas diversas. Uma vez identificados e, sempre que possvel, inventariados, torna-se necessrio estud-los, preserv-los e reutiliz-los, sendo esta a melhor forma de os conservar e permitir que eles sobrevivam ao longo de geraes. Mas, para que o patrimnio possa ser devidamente valorizado e colocado ao servio das respetivas comunidades, imperioso investir, de forma mais substancial e eficiente, na educao patrimonial, tanto pela via formal (na escola) como pela no formal (ao longo da vida) e, inclusive, pela informal. Pelo facto de o patrimnio se ligar histria, memria, identidade e, em ltima anlise, prpria cultura e civilizao das comunidades, poder dizer-se que ele constitui um meio poderoso de estabelecer a ponte entre passado, presente e futuro. Por isso, a educao patrimonial dever contribuir para que o patrimnio seja perspetivado como um ativo e um fator que, se for bem trabalhado, contribuir para o desenvolvimento sociocultural e econmico da sociedade. Como j foi sublinhado, o patrimnio uma realidade sociolgica e pode ser uma fonte de recursos econmicos, de desenvolvimento e progresso social (Civalero, 2010; Ramos, 2003).

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1. Patrimnio e patrimnio cultural


O termo patrimnio tem origem no latim patrimonium e significa o conjunto de bens de famlia ou bens prprios, herdados ou adquiridos. Ao longo do tempo, o significado do conceito foi-se ampliando, de patrimnio familiar, transmitido de gerao em gerao, a patrimnio coletivo, testemunho da histria de uma localidade (Alarco, 1982), de uma nao ou mesmo da Humanidade (Audrerie, Souchier & Villar, 1998). Da a definio mais ampla de patrimnio, como o conjunto de bens materiais e imateriais transmitidos pelos antepassados e que constituem uma herana coletiva. Esta definio, que comeou a ser divulgada logo a partir de finais do sculo XVIII, na sequncia da Revoluo Francesa, j se refere mais ao patrimnio cultural que ao patrimnio tradicional, de mbito familiar1. A partir da dcada de 1930, o conceito torna-se cada vez mais abrangente, o que veio a acentuar-se no ps-II Guerra Mundial. Para isso contriburam, entre outros fatores, por um lado, o rpido desaparecimento dos testemunhos do Antigo Regime, ou seja, como lhe chamou Peter Laslett (1975), o mundo que ns perdemos; por outro, a democratizao da sociedade e a consequente valorizao das chamadas coisas banais (Roche, 1998). O significado de patrimnio cultural tem vindo a vulgarizar-se de tal modo que, frequentemente, ao referirmo-nos quele apenas como patrimnio, sem necessidade de o adjetivar. Entre os diversos pontos de vista atravs dos quais aquele pode ser analisado, podem mencionar-se os do patrimnio como fetichismo (Choay, 2000), como alegoria (Capdeville, 1986)2 ou como forma de recuperar a memria (Hrnandez, 2002). Com a ateno redobrada que se tem dedicado s questes do patrimnio e em virtude do j referido alargamento do conceito, podemos constatar que no h um mas sim uma multiplicidade de patrimnios. Com efeito, entre outros, podemos identificar os seguintes tipos de patrimnio cultural:

1 At recentemente, nos dicionrios da lngua portuguesa apenas se registava o conceito tradicional de patrimnio. Todavia, em alguns casos j se comeam a distinguir as vrias acees do conceito (Ver, por exemplo, patrimnio, Dicionrio da Lngua Portuguesa Contempornea da Academia das Cincias de Lisboa (2001). (II vol.: p. 2784). Lisboa: Editorial Verbo. 2 Sobre a evoluo histrica do conceito de patrimnio, ver igualmente Mendes (2009).

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material e imaterial; artstico e arquitetnico; cientfico e tecnolgico; lingustico e gastronmico; histrico e natural. agrrio e industrial. A partir dos anos 1950, o patrimnio industrial tem vindo a adquirir uma relevncia considervel (Andrieux, 1992). Por tal motivo, ele pode ser considerado um novo territrio (Alves, 2004; Bergeron & Dorel-Ferr, 1996) e um novo campo de investigao e de dinamizao cultural. Com efeito, o referido patrimnio que, segundo alguns autores, engloba no apenas os testemunhos da industrializao (Silva, 2012, p. 26) mas tambm do prprio crescimento econmico, tem sido contemplado em atividades associativas3, na oferta de formao, formal e no formal, em publicaes de diverso tipo e na museologia, em especial no mbito do movimento da chamada nova museologia (Mendes, 2012).

2. Valores do patrimnio
O patrimnio no tem um valor nico, intrnseco e definido para todas as pocas. Afinal, ele incorpora o valor que as pessoas lhe atribuem, o que pode variar com o contexto histrico, social e cultural da poca em que perspetivado. Com efeito, aquilo que, numa determinada altura, pode ser considerado de elevado valor patrimonial, noutra pode ser secundarizado ou at ignorado como patrimnio. Deste modo, o patrimnio cultural que assimila as obras do passado uma construo de cada gerao. uma caracterstica humana, desconhecida de todo o outro mundo vivo, animal ou vegetal (). O patrimnio cultural transmite os bens culturais que merecem ser pensados e protegidos. Sob forma tangvel, estes objetos e monumentos do

3 Associaes regionais, nacionais e internacionais tm organizado numerosos encontros e conferncias, com a participao de investigadores com formao muito diversa, entre os quais arquitetos e engenheiros, historiadores e muselogos, tcnicos e gestores de empresa. Como exemplos temos as atas desses eventos, entre as quais, Ltude et la Mise en Valeur du Patrimoine Industriel. 4e Confrence Internacionale. Lyon-Grenoble septembre 1981 (Paris, Centre National de la Recherche Scientifique, 1985).

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conta da origem do homem e do seu desenvolvimento, das suas tradies, das suas obras artsticas e cientficas, do meio do qual ele faz parte (Mohen, 1999, pp. 19, 23). At sensivelmente meados do sculo XX, a categoria de patrimnio cultural era atribuda, sobretudo, a obras de arte plsticas e arquitetnicas, castelos, catedrais, igrejas medievais e runas arqueolgicas. Na atualidade, com a j referida ampliao do significado do conceito, tambm a questo do(s) valor(es) atribudo(s) ao patrimnio se alterou, constatando-se que com aquele podem associar-se diversos tipos de valores, designadamente: materiais e imateriais; estticos; artsticos; histricos, sociais; identitrios; etnogrficos; naturais; econmicos; de uso4. Dada a vastido das questes relacionadas com a temtica, as cincias do patrimnio assumem assim um interesse redobrado, inclusive pelo papel que desempenham nas trs funes que so cruciais para o conhecimento, salvaguarda e divulgao do patrimnio, a saber: identificar, conservar e restaurar (Mohen, 1999).

3. Identificao, inventariao e salvaguarda do patrimnio


Como ponto de partida para se lidar com o patrimnio torna-se necessrio identific-lo, reconhec-lo e localiz-lo. Para isso, imperioso prosseguir com a sua inventariao, na senda do que j tem vindo a ser feito sobretudo com o patrimnio religioso e arquitetnico. Porm, no que toca, por exemplo, ao patrimnio industrial, pouco tem sido feito entre ns (no obstante uma ou outra iniciativa pontual), ao invs do que

4 Sobre os valores do patrimnio ver: Ballard, 1997; Greffe, 1990.

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sucede em alguns outros pases, como a Gr-Bretanha, bero da Revoluo Industrial5. Para que o processo de inventariao se processe necessrio no apenas sensibilidade mas tambm competncia tcnica e um quadro legislativo adequado. Com efeito, em relao ao dito processo colocam-se questes pertinentes, tais como: O que pode ser definido como patrimnio histrico de um povo? Quais os parmetros utilizados para essa escolha? Quem ou quais instituies validam essas regras? Como [ que] o Estado procede no que se refere proteo desses bens, atravs do estabelecimento de legislao especfica e, ao mesmo tempo, de que maneira ele aplica/executa aces jurdicas direccionadas proteo dos bens culturais ()? Como os diversos segmentos sociais acolhem (ou no) essas iniciativas emanadas do Estado? (Cury & Virginio, 2009, p. 3) Dada a ingente tarefa de inventariar o numeroso e diversificado patrimnio cultural, devero concentrar-se sinergias desenvolvidas por vrias entidades, envolvendo rgos da administrao central, regional e autrquica6, museus e bibliotecas, escolas, associaes, empresas e indivduos. Face voragem do tempo e do prprio homem (no processo da chamada destruio criadora, para utilizar a expresso de Schumpeter), atravs da inventariao e consequente preservao que muito do patrimnio poder sobreviver e ser transmitido, inclusive valorizado, s futuras geraes. O processo de salvaguarda e reutilizao do patrimnio pode ser dificultado por falta de meios econmicos para o efeito. Contudo, tratando-se de algo intimamente relacionado com a identidade, a memria e a histria das comunidades, h que equacionar essa reutilizao tambm em termos de benefcio social e cultural, por exemplo, dando uma

5 A publicao de pequenos guias, por rea ou regio, constitui uma medida muito til no s para os investigadores como para os turistas e populao, em geral. Ver, por exemplo, Bennet & Bennet, 1993. Sobre o assunto ver tambm Inventaires (Les) du Patrimoine Industriel. Objectifs et Mthodes. Htel de Vigny, Paris. Mars 1986. Actes des Colloques de la Direction du Patrimoine. Paris: Ministre de La Culture et de la Communication, 1987. 6 Relativamente importante funo pedaggica dos municpios, j foi salientado: so os municpios, a jusante, que, num quadro de flexibilizao curricular e de adequao da ao pedaggica e escolar aos sujeitos, constituem instncias fundamentais de diagnstico e de implementao, seja diretamente no quadro da educao formal, seja no quadro da educao e da formao ao longo da vida (Magalhes, 2006, p. 8).

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nova funo a espaos desativados. Alguns deles, pela sua escala e caractersticas, podem perfeitamente albergar instituies museolgicas, centros culturais e de lazer, bibliotecas ou arquivos, galerias de exposies, para dar apenas alguns exemplos. Alm das vantagens sociais, culturais e eventualmente econmicas que da podero advir, trata-se tambm de uma forma de evitar que, no local, se instalem outras construes ou equipamentos com escala desproporcionada em relao ao tecido urbano em causa. Assim, a relao custo-benefcio, nas questes de reutilizao do patrimnio, no passam somente por motivos financeiros, mas tambm por fatores histricos, culturais e ambientais.

4. Educao patrimonial
A educao patrimonial pode ser considerada um instrumento de alfabetizao (Leite, 2012, p. 4; Martins, 2011, p. 4; Schwanz, 2006, p. 28). Como j foi sublinhado, a educao patrimonial visa promover o conhecimento, a valorizao e a salvaguarda de bens patrimoniais, estabelecendo uma mediao entre a sociedade e o seu objecto de estudo o patrimnio (Martins, 2011, p. V). Uma vez que a educao patrimonial no um objeto mas sim uma forma de lidar com vrios objetos, da a sua interdisciplinaridade (Proceedings of the Europa Nostra Forum, 2004, p. 68). Por tal motivo, independentemente de poder constituir uma disciplina em si mesma, a educao patrimonial deve ser transversal a vrias disciplinas, com destaque para as de educao artstica, estudos sociais, histria, geografia, comunicao e expresso (Cury & Virginio, 2009, p. 4). Assim, na escola as questes relativas ao patrimnio devero articular-se com os programas, as visitas de estudo e os trabalhos a desenvolver por alunos e professores. Por outro lado, na formao ao longo da vida, devero organizar-se aes de formao (seminrios, palestras, conferncias, visitas guiadas, etc.), destinadas a pblicos-alvo diversificados: docentes, muselogos, membros de associaes, operadores, agentes e tcnicos de turismo, autarcas, arquitetos e engenheiros. No que concerne aos docentes, Cludia E. Cury sugere mesmo que se instrumentalizem os professores atravs de palestras proferidas por tcnicos, para depois aqueles desenvolverem atividades com os seus alunos nas respetivas aulas. Numa ao no mbito da educao patrimonial, promovida pelo Centro Histrico de Joo Pessoa, no Brasil, foram adotados os seguintes slogans na abertura do material:

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Conhecer para preservar; preservar para conhecer o passado; um presente para o futuro (Cury & Virginio, 2009, p. 5). Como j se sublinhou, muitos devem ser os agentes e diversificadas as estratgias pedaggicas para se promover devidamente a educao patrimonial7. Por isso, apenas recordarei os principais motivos que justificam um investimento mais substancial a fazer na educao patrimonial: Culturais: educao em geral, questo dos valores, incluso e tolerncia, numa sociedade cada vez mais multicultural (Banks, 1993); Identitrios: patrimnio como meio de reforar a cidadania e a identidade dos grupos sociais; Reconhecimento e gratido para com os antepassados; Turismo: j classificado como passaporte para o desenvolvimento, com destaque para o turismo cultural8; Desenvolvimento: a transformao dos recursos em produtos tursticos (com a incorporao de patrimnio cultural) pode constituir um importante fator de desenvolvimento. Acerca do assunto j foi salientado: Patrimnio uma realidade sociolgica e pode ser uma fonte de recursos econmicos, de desenvolvimento e de progresso local (Civalero, 2010, p. 1). Em sntese: o patrimnio (material e imaterial, tangvel e intangvel) representa uma parte relevante da nossa cultura e da nossa histria, pelo que deve merecer especial ateno como fator de identidade e reforo da memria. Para que seja devidamente identificado deve ser inventariado, preservado e, quando possvel, reutilizado. Tratando-se de uma matria de carter multifacetado, tambm a sua abordagem deve ser transversal a vrias disciplinas. suscetvel de se lhe atribuir diversos valores, o que contribui para a necessidade de se incrementar a educao patrimonial, tanto na educao formal como na no formal e mesmo na informal. Para o efeito, devero ser utilizados vrios meios e estratgias pedaggicas, de acordo com as capacidades e as apetncias do respetivo destinatrio.

7 Entre outra bibliografia ver: Loscos et al., 2003; Melo, s.d.; Pereira, 2009; Pereira & Cardoso, 2010; Pinto, 2007; Vlez, 2010; Viao, 2010. 8 Ver, por exemplo, os seguintes estudos: Audrerie, 1997; Audrerie, Souchier, & Vilar, 1998; Cluzeau, 1998; Cravido, 2012; Tugores, 2006.

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PARTE III OS MUNICPIOS NA EDUCAO E NA CULTURA: UMA PERSPETIVA HISTRICO-COMPARADA


8. Municipio y Educacin en Espaa (Siglos XIX-XX) ......................................................... 165 9. Histria da escola rural e poderes locais: UberlndiaMG, Brasil, 1930 a 1960 ............................ 197

8. Municipio y Educacin en Espaa (Siglos XIX-XX) por Juan Manuel Fernndez-Soria

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8. Municipio y Educacin en Espaa (Siglos XIX-XX)

Juan Manuel Fernndez-Soria Universidade de Valncia

Introduccin. Razones histricas del vnculo municipal con la educacin


En Espaa el vnculo de la educacin a los municipios data de antiguo; no hay ms que reparar en la huella que dejaron los gremios en la historia de la escuela y de la formacin de maestros. Pero ser en la segunda mitad del siglo XVIII, en el XIX y primer tercio del XX, cuando se prodiguen los escritos de polticos, publicistas y educadores espaoles que sealan a la educacin como palanca del progreso social y econmico del pas. Esta inquietud llega incluso a las zonas rurales por ms que en ella anide un inters claramente utilitario relacionado no slo con la produccin agrcola sino tambin con la paz social que depender en buena medida del bienestar pblico y de la aceptacin por cada uno del lugar que tiene asignado en la sociedad estamental. Ese mismo provecho y utilidad se concede a la educacin en las poblaciones urbanas que soportan las revoluciones industriales del XVIII y del XIX. As, pues, el progreso en general y el mundo de la produccin en particular, se erigen en una de las causas principales de la implicacin de los municipios en el acontecer educativo, aunque, como se ver, cuando se produjo el adelanto social fue a menudo a pesar de los propios municipios. A la anterior aparece ligada otra causa que, en este caso, obtendr mejores resultados de la relacin municipal con la educacin al empujar a los ayuntamientos a tomar iniciativas propias, ya fuera con el apoyo del Estado o sin l, cual es el proceso de urbanizacin. La llegada a los ncleos urbanos de grandes contingentes de poblacin trae consigo consecuencias de sobra conocidas que provocan la intervencin municipal con el fin de paliarlas en lo posible; entre ellas hay que

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sealar, por un lado, la inmoralidad social a la que conduce el abigarramiento urbano con una cuantiosa poblacin infantil en edad escolar que no solo no frecuenta la escuela sino que est expuesta a todo tipo de vejaciones y explotaciones laborales, y, por otro lado, el proceso de proletarizacin que conoce Espaa, sobre todo desde mediados del siglo XIX, que empuja a los municipios, en algunos casos, a utilizar sus atribuciones en materia de educacin como un intento de anestesiar el descontento obrero, y, en otros, aunque en mucha menor medida, a contribuir a mitigar mediante la instruccin su precaria situacin socio laboral. No es necesario decir que en esta tarea sern fuertes las resistencias del cacique o del patrono de turno. Por otra parte, y ligado a lo anterior, la burguesa quiere apuntalar su imparable ascenso social; para conseguirlo, por una parte reclama derechos polticos que slo puede obtener instruyendo a su potencial electorado, y, por otra, pretende que esa misma instruccin le ayude a forzar un cambio de rgimen poltico que le permita instaurar la movilidad social necesaria para que su puesto en la escala social concuerde con su peso econmico y financiero, lo que le era negado en la sociedad estamental del Antiguo Rgimen y le seguir siendo rehusado por quienes se resisten a la entrada de un rgimen poltico nuevo que implique prdida o merma de sus privilegios. Innegable trascendencia en la vinculacin del municipio y la educacin tiene tambin el protagonismo que va adquiriendo el Estado en la esfera social, econmica y poltica. Afirmar su naciente pero ya imparable soberana, construir nacin y atender a los intereses del liberalismo, son objetivos para cuyo logro el Estado se valdr de los municipios forzndoles a asumir obligaciones en materia escolar. Las exigencias de representacin poltica y de reclamacin de derechos que plantea la burguesa convierten a la educacin en un poderoso instrumento de poder que el Estado reclamar siempre y a veces delegar pero con fuertes regulaciones, como hizo con los municipios. Pero no slo la burguesa; la sociedad espaola en su conjunto, aunque con ms lentitud que la europea, empujada sin duda por las exigencias de la revolucin liberalburguesa y por el signo de los tiempos del que informan sobre todo las vecinas Francia e Inglaterra, va conquistando derechos civiles y polticos, cuya constitucionalizacin es otro factor concluyente que implica a los municipios en el adelanto y gestin de la instruccin de sus habitantes. La formacin en el uso de los nuevos derechos y, sobre todo, en la asuncin y hbil ejecucin de las viejas y las nuevas obligaciones, es una obligacin que contraen de grado o por fuerza los responsables municipales. Lo cual es tanto como decir que la moralidad social y poltica es lo que, en definitiva,

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empuja al poder central a legislar en favor de la implicacin municipal en la educacin. Tampoco escasean las reclamaciones a la procura de un mejor ejercicio cvico de la ciudadana, a lo que se incita a la educacin y, por tanto, a los municipios. Hasta qu punto stos se comprometen con esas nuevas y costosas tareas y fracasan o triunfan en ese cometido, lo conoceremos a lo largo de mi intervencin. En ella se ver cmo las razones recin esbozadas que a mi entender aclaran los orgenes del vnculo de los municipios con la educacin, van a explicar algunas de las caractersticas esenciales y muchas de las consecuencias ms penosas de las atribuciones escolares a los municipios: la intervencin y control del poder central sobre los ayuntamientos, la utilizacin interesada que las fuerzas vivas hacen de las prerrogativas municipales o, si se quiere, la negativa influencia del caciquismo en el desarrollo escolar, la escasa o nula relacin entre la ingente tarea encomendada y los exiguos recursos disponibles, o entre la abundante legislacin y su sistemtico incumplimiento. Para hablar de todo eso, expondr en primer lugar la presencia del municipio en la legislacin espaola desde su primera constitucionalizacin en 1812 hasta la ltima de 1978, aunque previamente llamar la atencin sobre algunas herencias anteriores a la Constitucin de Cdiz que ayuden a esclarecer las vicisitudes de aquella presencia y a explicar la intervencin municipal en materia educativa; abordar luego las competencias u obligaciones que se encomiendan a los municipios en educacin; referir despus los efectos y la significacin de la accin o pasividad educativa municipal relatando la realidad escolar resultante de la actuacin de los municipios; cerrar mi exposicin sealando, a modo de eplogo, el nuevo horizonte que se abre a la accin educativa municipal a partir de la Constitucin de 1978.

1. Algunas herencias anteriores a 1812


La Constitucin de 1812 supone un punto de inflexin en la historia del municipalismo espaol. Importante por tantas cosas, tambin lo es por ser la primera que recoge la idea del municipio constitucional con caractersticas y funciones delimitadas que, aunque suponen un innegable avance en la participacin del pueblo, sin embargo, en no poca medida arrastran la herencia del pasado ms inmediato. Echemos una breve mirada al reformismo ilustrado y al bonapartismo para percatarnos tanto de la herencia recibida como de los avances logrados ms tarde.

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Es bastante habitual recordar cmo Carlos III introdujo mecanismos de democratizacin municipal, dbiles sin duda, como la eleccin del diputado comn por todos los ciudadanos a travs de un sistema de compromisarios; pero junto a esto tambin se seala la fuerte oposicin de la oligarqua a todo proceso de democratizacin municipal, anticipando as, quiz, los obstculos que iba a sufrir la modernizacin de la gestin municipal en Espaa. Recuerda al respecto Enrique Ordua que los argumentos aducidos en las Cortes de Navarra por la oligarqua local contra los intentos democratizadores de Carlos III, manifestaban lo que habra de ser otra constante a lo largo del XIX y del XX espaol: el temor a que los pocos que ostentan el poder tengan que cederlo ante la mayora que lo sufre: el nmero mayor que suele ser la gente popular vence y deja sin efecto los dictmenes de los ms instruidos (Orduo Rebollo, 2005, p. 112). La lucha por conservar el poder est tras toda reforma municipal y su aplicacin. Si se repara en algunas de las atribuciones que tradicionalmente tenan los Concejos, es fcil apercibirse de lo que decimos; obsrvese, por ejemplo, la importancia del abastecimiento de comida (trigo, carne, salazn, conserva de pescado, vino), de la captacin y conduccin de agua para uso domstico, de la poltica urbanstica o de la seguridad pblica a menudo represiva. Las atribuciones en materia de enseanza an tardarn en llegar, pero, mientras tanto, los municipios que decidan atender la enseanza primaria se dotaban de sus propias normas como corresponda al vaco legal al respecto y a la legitimidad que confiere el costearla con las exclusivas aportaciones municipales y de los padres de alumnos con recursos; en tales casos los contratos entre el municipio y los maestros solan imponer condiciones de trabajo que no slo protegan sino que tambin reforzaban las vigentes relaciones de poder1. A este resultado ltimo concurran asimismo las autoridades locales integradas en las Juntas de Capital creadas en 1806 con el fin de examinar a quienes desearan obtener la habilitacin oficial necesaria para la docencia de las primeras letras; su poder en este sentido se hace patente ya desde el mismo inicio del proceso examinador al tener que acreditar el pretendiente para s mismo y sus antepasados, limpieza de sangre, un pasado religioso ortodoxo y ejemplar,

1 As, por ejemplo, en contratos de 1777 que conocemos figuran obligaciones relativas a las condiciones de trabajo, al horario escolar, a las enseanzas que deben ocupar al maestro en la escuela, a los das de vacaciones, a la obligacin de llevar a sus alumnos diariamente a Misa y al rezo del Rosario, y los domingos y festivos a catequesis, plticas y oficios religiosos que se celebrasen (citado en Agull Daz, 2001, p. 2).

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carecer de ascendientes penados por el Tribunal Inquisitorial, etc.; pero se hace ms ostensible an a la hora de otorgar, a veces arbitrariamente, la conformidad para solicitar la Real Aprobacin como maestro de primeras letras, o la ocupacin de las plazas de maestro en la localidad, dejando entrever las pugnas por el control municipal en la eleccin de los maestros; no sorprende, por los exmenes que conocemos, que muchas de las propuestas recayeran en clrigos y en personas que ya se haban dedicado a la enseanza y que, en todo caso, aunaban las cualidades que estos exmenes pretendan garantizar en los futuros maestros: formacin y acatamiento de la estructura religiosa y poltica2. La heterodoxia ni poda ser enseada ni practicada por quien aspiraba a regentar la escuela municipal. Pero difcilmente poda esperarse otra cosa cuando los municipios estaban sometidos al sistema seorial y sus nombramientos se basaban en la herencia o en la enajenacin. Las respuestas obtenidas de la Consulta al Pas ordenada por la Junta Central en junio de 1809, coincidan en el rechazo a la ausencia de representatividad municipal y a la venta de oficios. En noviembre de 1811, un decreto de las Cortes Generales y Extraordinarias, abole los seoros y con ello el derecho a nombrar los oficios municipales; esto afecta decisivamente a los municipios que, en lo sucesivo, se unifican en un sistema de provisin comn (Garca Fernndez, 1983, pp. 225236). Naturalmente, la cuestin electiva de los cargos municipales se va a convertir en una de las piedras de toque para calibrar la modernizacin municipal; otra de ellas es la intervencin y el control del Estado en la actuacin del municipio; y es que, a fin de cuentas, en la centralizacin y en la fiscalizacin de los municipios reside buena parte del fracaso de sus competencias educativas. Llegados a este punto, quiz no sea ocioso recordar con Enrique Ordua que la organizacin bonapartista del municipio espaol inmediatamente anterior a la Constitucin de Cdiz, reproduce el modelo francs de las Constituciones del Consulado y del Imperio ignorando el poder del municipio al que transforma en una circunscripcin administrativa del Estado y a las autoridades en funcionarios del mismo Estado. A partir de entonces el municipalismo espaol se caracterizar, a semejanza del napolenico, por el intervencionismo centralista, la tutela financiera y la negacin de autonoma (cit. en Orduo Rebollo, 2005, pp. 122, 124-125).

2 Vase Corts Corts, 2001.

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2. Invariantes polticas en la consideracin del municipio: centralismo, intervencin y control


Con estos precedentes, el tratamiento que la Constitucin gaditana otorga a los Ayuntamientos no puede calificarse de absolutamente rupturista con la situacin anterior por ms que contemple aspectos innovadores, como el ya referido de la participacin popular en la eleccin de los cargos municipales y el precepto de que los Ayuntamientos cuiden las escuelas de primeras letras y los establecimientos de educacin que se financien con fondos pblicos. De hecho, la Constitucin reafirma la centralidad de la Administracin a la cual se subordina el Ayuntamiento; considerado ste un rgano subalterno, mantiene una relacin de inferioridad jerrquica con el representante del Gobierno el Jefe Poltico, funcionario del Gobierno central nombrado directamente por el Rey que acta como agente del Estado y que incluso preside el municipio donde reside. El ulterior desarrollo de este precepto constitucional3 incide an ms en la subordinacin municipal al entregar a las Diputaciones provinciales el control e inspeccin del gobierno de los municipios, imposibilitando as toda posibilidad de autogobierno, como se corrobora, por otra parte, en las competencias delegadas que puede conferir el Gobierno a los Ayuntamientos mediando la inspeccin y el control de las Diputaciones. A partir de 1812, el rgimen municipal oscilar al albur del signo poltico de los Gobiernos, yendo desde la negacin absoluta de la eleccin de sus cargos y de su autogobierno hasta la esperanza de mayor democratizacin y autonoma. Pero ni siquiera en los momentos de progreso poltico se producen cambios sustanciales en la significacin municipal ms all de algn signo favorable a la participacin popular en la eleccin de los cargos, como sucede en la Ley de marzo de 1823, que, en todo caso, no sobrepasa el sistema censitario. De modo que, tras haber sufrido el absolutismo de Fernando VII pero tambin despus de haber conocido perodos de mayores libertades, el modelo municipal sufra del mismo mal que el modelo poltico de la nacin: indefinicin entre el Antiguo Rgimen y el nuevo tiempo constitucional. La organizacin centralizada del Estado y la subsiguiente dependencia del municipio como organizacin administrativa, el intervencionismo gubernativo que incluso designa a los Alcaldes y puede anular los acuerdos de los

3 Instruccin de 1813, Decreto CCLXIX de 23 de junio.

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Ayuntamientos, y la restriccin del sufragio, limitado a los concejales, son rasgos que siguieron distinguiendo la vida municipal durante la dcada moderada. Y, aunque ms tarde se producen nuevos signos aperturistas en la cuestin electoral y de gobierno (tras la Revolucin de 1868, por ejemplo, todos los cargos municipales son elegibles, y se amplan las funciones de los Ayuntamientos), se requera la aprobacin de la Diputacin o de la Comisin provincial para ejecutar atribuciones municipales como la creacin o clausura de establecimientos de beneficencia o de instruccin pblica; con ello se enfatizaba una vez ms el carcter de los Ayuntamientos como corporaciones econmico-administrativas sin posibilidad alguna de autonoma. Aunque se avanz algo en la democratizacin de los Ayuntamientos4, no sucedi lo mismo con su autogobierno. Predomin un sistema de gobierno en el que prevaleci la administracin sobre la poltica, un sistema fundamentado en la uniformidad, el centralismo, la inspeccin, el control y la jerarqua, sin duda ms adecuado para fortalecer el orden y menos para promover la libertad. La Restauracin no mejorara las cosas; antes al contrario. El rgimen municipal derivado de la Constitucin de 1876, consagr los principios mencionados a costa incluso de retroceder en los magros logros electorales, pues slo podan ser elegibles en los municipios superiores a cuatrocientos habitantes los mayores contribuyentes, excluyendo as a las clases menos favorecidas del gobierno municipal y favoreciendo el caciquismo. Como se constat en las repuestas a la clebre Informacin del Ateneo de Madrid organizada en 1901 por Joaqun Costa sobre su Oligarqua y caciquismo como la forma actual de gobierno en Espaa: urgencia y modo de cambiarla, el remedio al caciquismo era ms democracia en la poltica nacional y local. Desde entonces se suceden los proyectos que tratan de democratizar y descentralizar la vida municipal. Pero los textos que avanzaron ms en ese objetivo lo hicieron en un contexto poltico restrictivo de las libertades pblicas que acabara inutilizndolos, como el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924, inspirado en el de Maura de 1907. El intervencionismo y el caciquismo seguan presidiendo la poltica local a la llegada de la segunda Repblica.

4 La diferencia entre los textos legales del siglo XIX surgidos por las inspiraciones progresistas y moderadas, tenan escasas diferencias, salvo en la cuestin de la eleccin de los alcaldes y concejales, pues mientras los segundos defendan el nombramiento real de los alcaldes y el sistema de eleccin censitario para los concejales, los progresistas rechazaban tal nombramiento y defendan la ampliacin del censo electoral, hasta llegar a 1870 a la implantacin del sufragio universal (Orduo Rebollo, 2005, pp. 161-162).

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La Constitucin de 1931 reconoce por primera vez en una norma de ese rango la autonoma municipal plena y el sufragio universal, igual, directo y secreto, en la eleccin de los Ayuntamientos (art. 9). El Estatuto Cataln de 1932 hace lo mismo aadiendo que la Generalitat concedera a los municipios recursos propios para atender los servicios de su competencia (art. 10). Pero la Ley Municipal de la Repblica se aprueba en fecha tarda (31 de octubre de 1935) con una oferta democrtica y autonmica inferior a la que contena el Estatuto municipal de 1926: La verdad concluye Enrique Ordua es que el texto republicano, al margen de su inoperancia en el tiempo, no aport nada nuevo al factor de la autonoma municipal respecto de textos anteriores () Por otro lado, los grupos ms a la derecha del espectro poltico, unido a los totalitarismos tan en boga en la poca, iban a abandonar la defensa de la democracia y la autonoma municipal, para asumir los principios corporativistas y la llamada democracia orgnica. (cit. en Orduo Rebollo, 2005, p. 192) Cosa que hara poco despus el rgimen franquista. Durante la dictadura del general Franco, la consideracin del municipio retrocede a la del siglo XIX; ni la autonoma ni la representatividad son cuestiones que importen; es ms, se incrementa la fiscalizacin y el control, en definitiva, la intervencin del Estado. Incluso cuando el tecnocratismo quiere modernizar algunos principios obsoletos del municipalismo no puede romper ni con la representatividad corporativa ni con el intervencionismo; de hecho, en los municipios mayores de diez mil habitantes el alcalde sera nombrado por el ministro de la Gobernacin y todos los alcaldes, fuera cual fuese el tamao del municipio, haban de pasar el filtro de la Secretara General del Movimiento, pues no en vano se haba de garantizar la ortodoxia poltica de quien, adems, aunaba en el cargo de Alcalde el de Jefe local del Movimiento, es decir, del Partido nico. La representatividad municipal sigui siendo hasta el final del Franquismo de tipo orgnico (familiar, sindical y corporativa) (Orduo Rebollo, 2005, pp. 203, 205). Habr que esperar a la Constitucin de 1978 (art. 140) para que se garantice la autonoma de los municipios y se les reconozca personalidad jurdica plena quedando sometidas sus actuaciones a los Tribunales de Justicia y al Tribunal de Cuentas en

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temas financieros y no, como hasta entonces, supeditadas a la intervencin del Estado. La norma constitucional adopta el sistema de eleccin de concejales mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, y la eleccin de los Alcaldes por los concejales, sin perjuicio del reconocimiento del Concejo Abierto o sistema de democracia directa para municipios de menos de cien habitantes. Otra cosa es que el reconocimiento constitucional de las Comunidades Autnomas limite la propia autonoma local.

3. Breve crnica del histrico acatamiento competencial


La Constitucin de Cdiz declara por primera vez que la educacin es un asunto del Estado. No poda ser de otro modo si esa misma norma fundamental alumbra un proyecto poltico nuevo (residencia de la soberana en la nacin, limitacin del poder real, respeto a los derechos cvicos, etc.) para cuya construccin necesita a todos aquellos a quienes se reconoce los derechos de ciudadano. Pero tambin es la primera vez que se constitucionaliza la relacin del municipio con la educacin al confiar a los Ayuntamientos el cuidado de las escuelas de primeras letras y los dems establecimientos de educacin que se paguen con los fondos del comn. Observe el lector que el Estado delega tan importante cometido la formacin de quienes de nuevo entren en el ejercicio de los derechos de ciudadano (art. 25.6) en instituciones subalternas cuyos responsables carecen de la necesaria mentalidad social y poltica y de los suficientes medios econmicos para acometerla con xito, mxime si la misma Constitucin contempla que en todos los pueblos de la Monarqua se establecern escuelas de primeras letras (art. 366); la carga que recae sobre los municipios es enorme. Y cuando la Comisin de Instruccin Pblica, al elaborar el conocido como Informe Quintana (1813), entrega la tercera enseanza o superior al Estado, la segunda a las provincias y la primera a los municipios, declarando a la vez la obligatoriedad de los Ayuntamientos de establecer escuelas de primeras letras5, est ya prefigurando

5 El Dictamen y Proyecto de Decreto sobre el arreglo general de la Enseanza Pblica (7 de marzo 1814), Informe Quintana, dice: En cada pueblo que llegue a cien vecinos no podr dejar de haber una escuela de primeras letras, y en los pueblos de gran vecindario se establecer una escuela por cada quinientos vecinos (Art. 12. 1, 3). Ms tarde, el Plan y Reglamento de Primeras Letras del Reino de 1825, ordena establecer una escuela en todo municipio de ms de 50 habitantes, cifra que en 1838 vuelve a dejarse en 100 vecinos.

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el penoso futuro que espera a la enseanza pblica cuyo nacimiento se vincula, por tanto, al municipio, institucin que contaba con atributos tan poco satisfactorios como los que hemos descrito en el epgrafe anterior. As, pues y resulta sencillamente escalofriante constatarlo en la misma partida de nacimiento de la escuela afirma Emilio Lzaro se delinea ya, con una mezcla de visin e impotencia, lo que va a ser su penoso futuro y hasta se diagnostica la causa: el que se sabe incierto soporte econmico de la institucin escolar. Futuro precario que no proceder slo de las posibilidades econmicas del municipio sino tambin de su voluntad de mentalidad hablaba antes de asumir el prohijamiento de la escuela de la que el Estado inicialmente se desvincula al ligar su destino al de cada municipio, un destino que a partir de entonces ser ya inevitablemente desigual (Lzaro Flores, 1995, pp. 114-115). El mencionado informe atribuye a los municipios competencias suficientes para demostrar su disposicin a cumplir el mandato constitucional: elegir a los maestros de las escuelas pblicas, vigilar su conducta, destituirlos mediando causa justa y pagarles un salario que fijarn las Diputaciones provinciales oyendo a los Ayuntamientos de los pueblos respectivos6. Bsicamente estas sern las obligaciones que contraen los municipios y que se mantendrn en el futuro, aunque con el transcurso de los aos se les van incorporando otras nuevas que acrecientan su responsabilidad y su poder. As, el Decreto de 3 de febrero de 18237 explicita expresamente la facultad inspectora de los municipios8 para cumplir adecuadamente con el desempeo de las funciones que les sealan o les sealaren las leyes, el plan general y los reglamentos de Instruccin Pblica. Poco despus, el Plan y el Reglamento de Instruccin Pblica de 1838, obliga a los municipios a proporcionar al maestro vivienda, un sueldo fijo que poda verse incrementado en funcin de sus recursos y de las cuotas de los alumnos que no fuesen declarados pobres a juicio del Ayuntamiento, con lo que designar a quienes deban ser eximidos de ese pago se convirti en una tarea ms de los municipios que en ocasiones auspici actitudes caciquiles de clientelismo. Costear el arreglo y mantenimiento del local escolar y de

6 As se recoge tambin en el Art. 17 del Reglamento General de Instruccin Pblica decretado por
las Cortes en 29 de junio de 1821 (Barcelona: Imprenta del Gobierno). 7 Sancionado como Ley para el Gobierno Econmico-Poltico de las Provincias el 2 de marzo de ese ao. 8 Para ello y para excitar la emulacin, as de los maestros como de los discpulos, visitarn los Ayuntamientos por s, o por comisiones que nombren, las escuelas que estn bajo su inspeccin, una vez al mes, o con mayor frecuencia, si fuere conveniente (Art. 48).

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la vivienda del maestro y colaborar en los gastos de construccin de escuelas, se convirtieron en obligaciones prioritarias antes de emprender cualquier otra actividad educativa. Asimismo, le compete al municipio gestionar la adquisicin en propiedad o arrendamiento de los locales escolares, y si sobrepasa los diez mil habitantes est obligado a financiar escuelas de prvulos y de adultos aunque para ello recibira ayudas de la Diputacin Provincial y del Estado destinadas a la construccin de los edificios y las retribuciones salariales. Para que el sistema funcione adecuadamente, ya la Ley de Instruccin Pblica de 1838 instaba a los municipios a obtener fondos. Quiz con el fin de evitar improvisaciones e impagos, la Ley de Instruccin Pblica de 1857, que consagra el hecho de que las escuelas pblicas de primera enseanza estn a cargo de los municipios, les obliga a incluir en sus presupuestos las cantidades necesarias para procurar esa atencin. Pero adems de estas obligaciones de carcter econmico, los municipios soportaban otras de ndole administrativa. A las funciones de inspeccin que mencionbamos antes, se aaden la coordinacin del funcionamiento y la organizacin escolar aunque se ejecutan por mediacin de las Juntas de Pueblo o Juntas Locales que instituye el Plan y Reglamento de Escuelas de Primeras Letras del Reino de febrero de 1825, cuya composicin y atribuciones sufren constantes cambios a lo largo del tiempo. En 1838 y 18399 se legisla que los municipios, a travs de las Comisiones locales, vigilen el cumplimiento, actuacin y conducta de los maestros, propongan la creacin de nuevas escuelas, cuiden que el dinero concedido para la enseanza no se emplee en otros fines y que controlen la asistencia de los nios a la escuela, tarea sta que se ampla en la Ley de 2 de junio de 1868 al encargar a las Juntas Locales la confeccin de listas de alumnos y de padres que incumplan esa obligacin. El inicio del nuevo siglo trae hitos significativos en la administracin educativa espaola; importan para nuestro tema la creacin del Ministerio de Instruccin Pblica (1900) y la inclusin en los presupuestos generales del Estado de las partidas necesarias para atender a los gastos de material de enseanza y de los sueldos de los maestros sustrayndolos de la voluntad de los municipios (1901); con esta medida se intentaba poner fin a la penosa situacin econmica del magisterio y remediar la desastrosa situacin escolar. Esto, unido al ambiente de regeneracin

9 Ley de Instruccin Pblica de 1838 y Real Orden de 18 de abril de 1939 que regula las Comisiones Provinciales y Locales que crea la citada Ley de 1838.

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que recorre el pas, haca confiar en la modernizacin de la educacin, de la que no se exclua su relacin con los municipios. Aunque hay quien confirma la realizacin de esta esperanza, slo es posible hacerlo en todo caso a nivel terico. Reboredo Olivenza (1995) afirma que con el Real Decreto de 7 de febrero de 1908 que fija a las Juntas Provinciales y Locales nuevas atribuciones y deberes, se entrara en una fase moderna de las Juntas Locales de primera enseanza puesto que el contenido del mencionado decreto abarcaba todo el mbito organizativo y de funcionamiento de las mismas (p. 318). Ciertamente, el citado decreto es prolijo en fijar obligaciones a los municipios; de entre ellas cabe destacar por novedosas y porque en alguna medida responden tanto a la liberacin que supuso para los municipios que el Ministerio se hiciera cargo del pago a los maestros cuanto al adelanto de los mtodos pedaggicos y a la consideracin social de la escuela, el fomento de la creacin y desarrollo de los Museos escolares y Bibliotecas pblicas, Cajas escolares, Cantinas, Colonias de vacaciones, Asociaciones protectoras de la infancia, Misiones pedaggicas, la celebracin de la fiesta escolar anual y organizacin de premios a escolares, maestros y padres, la aceptacin de donaciones de objetos, material y tiles de enseanza, la imparticin de la enseanza con un carcter patritico y religioso, etc. Cinco aos ms tarde, las competencias delegadas de los municipios a travs de la Juntas Locales continan incrementndose con la promocin de la cultura popular, el fomento de la graduacin de las escuelas y la organizacin de las de adultos, la intervencin en las formalidades de la toma de posesin y cese de los maestros, etc. Todava otro RD de 31 de agosto de 1927 las responsabiliza de la incentivacin de las clases de adultos, de la organizacin de exmenes y exposiciones de los trabajos escolares al finalizar cada curso, de proponer la creacin de campos agrcolas, hasta incluso de sustituir maestros e intervenir en su designacin previa solicitud al Ministerio. Eximidos los municipios en 1901 de abonar el salario a los maestros, sus competencias se centran en la construccin de escuelas y en la administracin escolar. No obstante, el mismo Gobierno reconoce en el RD de 23 de noviembre de 1920 que la intervencin de los ayuntamientos no ha sido siempre todo lo positiva que poda esperarse, por lo que las construcciones escolares pasan a ser una competencia directa del Estado intentando remediar con esa medida la mala situacin de los locales escolares. Como afirma Emilio Lzaro, el ao 1920 marca el fin del monopolio municipal y de la paralela abstencin estatal en la construccin de escuelas (cit. en Lzaro Flores, 1975, p. 115). No obstante, ese decreto establece la colaboracin de

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los Ayuntamientos que deban aportar un 8% del coste del edificio y otro 1% para su conservacin, adems de vivienda para el maestro y el solar para la escuela y campo de juego. Se inicia as un sistema de colaboracin entre el Estado y los municipios que no renuncia a la intervencin del primero ni a la implicacin histrica del segundo. Pero ni siquiera con ese sistema muchos municipios cumplan con su obligacin, de modo que, cuando la segunda Repblica se propone hacer llegar la educacin a todos los rincones del pas, a los municipios con limitaciones presupuestarias les limita su aportacin en la construccin de escuelas, llegando incluso a la exencin total, aunque se mantuvo la obligacin de proporcionar el solar y atender a su mantenimiento. El sistema de colaboracin se mantiene durante el Franquismo, concurriendo en la construccin de escuelas el Estado, las Juntas Provinciales y los municipios, como se observa en la Ley de Educacin Primaria de 17 de julio de 1945 y en la Ley de 22 de diciembre de 1953 considerada sta como la primera y nica norma sobre construcciones escolares con rango de ley (Lzaro Flores, 1995, p. 118). Las aportaciones de los municipios dependan de su poblacin, si bien a los de menos de mil habitantes se les dispens totalmente considerndolos directamente como pobres. El Estado aportaba por lo general el 50% del coste de la construccin escolar. Lo cual puede ser considerado una excepcin a la subsidiariedad que rige la actitud del rgimen franquista en educacin. Y a pesar de la no intervencin del Estado (salvo en lo ideolgico), los municipios retoman la constante de atona que abandonaran durante la Repblica. De esa situacin se benefici la enseanza privada y de la Iglesia que camparon en el panorama educativo espaol.

4. La realidad de la educacin bajo el municipio


El balance de la relacin educacin y municipio durante el siglo XIX y buena parte del XX es deplorable, al menos hasta que el Estado tecnocrtico franquista decide abandonar su papel subsidiario y adoptar una funcin de mayor protagonismo en la educacin. Y aunque hay excepciones que coinciden con momentos en los que el Estado asume un papel educador y con la toma de conciencia de algunos municipios poderosos de su compromiso en este mbito, lo cierto es que el incumplimiento de las obligaciones escolares de los municipios es denunciado incluso por ministros con responsabilidad directa en estos temas. Manuel Ruiz Zorrilla, ministro de Fomento, denunci en 1869 en las Cortes lo que era de dominio pblico: La mayor parte de los

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ayuntamientos de Espaa, sobre todo en poblaciones pequeas, la primera partida que suprimen en su presupuesto es la destinada a la primera enseanza, y el ltimo funcionario a quien pagan es el maestro de instruccin primaria10. Romanones, ministro de Instruccin Pblica, deja en sus memorias este juicio sobre el desinters de los municipios: La conducta tenaz de una gran parte de los municipios espaoles demostraba la poca importancia que concedan a la enseanza, relegndola a ltimo trmino; dejaban sin pagar a los maestros, y desatendan por completo los dems servicios escolares (Figueroa & Torres, 1999, p. 182). Los testimonios que recoge de la Asamblea de Inspectores que convoca en 1910 que citaremos ms adelante son para incrdulos (idem, pp. 181-184). Ms tarde, en 1931, otro ministro del ramo, Marcelino Domingo, cuando accede al ministerio y considera la mala situacin escolar que hereda la Repblica, alude a la miseria y la desidia de los municipios que incumplieron sus obligaciones, es decir a los municipios que no pudieron y a los que pudiendo no quisieron desempearlas (Domingo & San Juan, 1932, p. 52). Sin duda hay muchas razones que explican ese fracaso, y la principal no era la desastrosa realidad de la que parta la educacin11. Haba otras causas, tambin estructurales, como la lamentable situacin econmica de los municipios12, la centralizacin poltica o la estructura social espaola propiciadora del caciquismo; pero tambin las hubo coyunturales como la resistencia de los municipios a cumplir sus obligaciones, o el poder entregado a las Juntas Locales de Instruccin Pblica y su actuacin. No es posible abordar aqu las causas estructurales porque desbordaran los planteamientos de esta intervencin, aunque no sern olvidadas en nuestro anlisis. Me referir, pues, al mal funcionamiento de los municipios en el cumplimiento de sus obligaciones escolares, haciendo especial hincapi en el trabajo de las Juntas Locales.

10 Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes, 122, 9 julio 1869, 3597. 11 Por ejemplo, en 1822 la asistencia escolar era del 15% de la poblacin escolar comprendida entre los 6 y los 13 aos; en 1840 haba 4 698 maestros con ttulo oficial pero otros 10 700 carecan de l; en 1846 slo haba 12 357 escuelas, sobre todo incompletas; en 1860 el analfabetismo superaba el 75%; en 1838 los reglamentos mandan que las escuelas no estn cerca de lugares destinados a crcel, o contiguas a tabernas u otros lugares ruidosos o concurridos... Todo esto da idea del estado de la enseanza. 12 Recurdese, por ejemplo, que hasta que no se abolen los seoros (1811) hay municipios en situacin de vasallaje obligados a pagar tributos al Seor, situacin que no debi estimular su inters por realizar nuevos gastos, aunque fueran destinados a la enseanza.

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Cuando el Estado burgus asume el poder escolar, lo comparte con los municipios pero no lo reparte entre ellos; es decir, el Estado asume y controla todo el poder, aunque ceda o delegue una parte, en concreto la referida a la instruccin primaria. Ms claramente: desde el inicio, el sistema educativo nacional espaol sigue el modelo centralista napolenico en el que la relacin con los municipios es de colaboracin-subordinacin basado en la delegacin o autorizacin de competencias que son obligaciones del Estado al municipio. A travs de esta frmula, el Estado se reserva el poder fundamental de dirigir, planificar, legislar, controlar y ejecutar, aunque a la hora de aplicar la norma convoque al municipio obligndole a crear y mantener las escuelas que le correspondan por ley, a contratar y pagar a los maestros y proporcionales vivienda, a controlar la asistencia escolar y otras medidas que sobrecargan la administracin y la financiacin municipal; en opinin de Escolano Benito (1984), generalmente compartida, este sistema privilegia el papel del Estado central en la educacin que reduce la participacin municipal a ciertas formas de colaboracionismo subordinado y gravoso, que ha logrado formalizarse en un sistema fuertemente jerarquizado, uniforme y en gran medida burocrtico (p. 1432). La jerarquizacin y la burocracia del sistema emprendido empez siendo ineficaz desde el momento en que la Inspeccin de primera enseanza era tan deficiente en medios personales y materiales que impide las propias tareas de control sobre las obligaciones municipales, propiciando que no pocos municipios, ante esa realidad, se encontraran no ya slo con ms autonoma real de la que la ley les conceda, sino con mayor impunidad ante el incumplimiento de sus obligaciones sabiendo que la inspeccin apenas alcanzara al pueblo o que cuando llegara lo hara apercibida o informada de la situacin y, por tanto, llena de una inadmisible comprensin. Probablemente se beneficiaron de esta debilidad jerrquica los municipios que se resistieron a cumplir sus obligaciones en lo tocante a la primera enseanza, especialmente en lo relativo a la creacin de escuelas y a las dotaciones de maestros. De hecho, la Ley de Ayuntamientos de 14 de julio de 1840 facult al Gobierno para obligar a las corporaciones municipales a cumplir con la ley; incluso su artculo 90 recordaba que entre los gastos obligatorios de los pueblos deban figurar los referentes a Instruccin Pblica, a cuyo fin se les permita incrementar impuestos y fijar tributos extraordinarios. En otras ocasiones, la burocracia centralista entorpece la disposicin de los municipios a cumplir la ley; se tienen noticias de municipios que mostraron no slo inters en construir nuevas escuelas sino que incluso llegaron a aprobar un

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presupuesto extraordinario con la partida que por ley les corresponda, incluyendo el coste de los planos del arquitecto, y, sin embargo, sus reiteradas peticiones al Ministerio para que les fuera concedida la subvencin estipulaba por ley, obtuvieron siempre el silencio por respuesta13. En estos casos en los que el municipio cumpla la ley, el mutismo del Estado cortaba de raz sus iniciativas. En otros, el centralismo es considerado, de entrada, el obstculo para cualquier reforma que se desee emprender desde el municipio al que en opinin del concejal sevillano Carlos Caal apenas deja libertad en la gestin escolar adems de obligarlo a obedecer los planes y reglamentos del legislador haciendo casi inexistente la relacin del municipio y sus escuelas14. Esta valoracin del edil sevillano, que confa en que lleguen aires descentralizadores que remedien la penosa situacin de la educacin espaola, es una manifestacin de la polmica entre el centralismo y las quejas de algunos municipios disconformes con la prdida de autonoma en la instruccin primaria que han de costear pero sobre la que no pueden decidir. No extraa que los municipios exijan ms inversin del Estado en la enseanza y menos trabas a los ayuntamientos; como tampoco sorprende que el Estado reproche a los municipios el abandono de sus funciones en este asunto. En medio de esas mutuas acusaciones, los maestros temen que la instruccin pblica vuelva a estar bajo el control municipal que tradicionalmente les haba regateado su salario y que cuando cumpli con ese deber, lo hizo tarde y mal. Hay unanimidad en afirmar que a los municipios se les exigi econmicamente ms de lo que les permita su capacidad financiera, una situacin especialmente abrumadora para los municipios pequeos en 1857 casi el 26% eran municipios de menos de 500 habitantes que han de gravar con nuevos impuestos a propietarios y jornaleros para tratar de ajustarse a una legislacin que abandona irresponsablemente la educacin a los municipios; doble irresponsabilidad porque, como dice Hernndez Daz (1982), las recomendaciones oficiales, ms pretenciosas y exigentes que razonables, parecen desconocer la vida real de los pueblos y las corporaciones locales, y porque los municipios rurales son los que resultan ms gravados, discriminados respecto a la ciudad (pp. 54-55). Puede decirse que,

13 Vase el caso en Moreno Garca, 2010, pp. 131-132. 14 Carlos Caal (1900): Proyecto de Reforma de la Enseanza Pblica que costea el Municipio [Sevilla]. Archivo Municipal de Sevilla. Negociado de Instruccin Pblica. Legajo 601 (Recogido en Corts Giner, 1983, p. 335).

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cuando la escuela pblica nace vinculada al municipio tambin lo hace bajo el signo de la desigualdad, clara consecuencia de la dejacin de funciones del Estado en educacin; porque la ley que vale no es la que hace gratuita y obligatoria la enseanza, sino aquello que permite poder hacerlo, es decir los presupuestos del Estado, de las Diputaciones provinciales y los Ayuntamientos. Por eso dice Josep M. Ainaud que la Ley Moyano poda suponer un progreso en cuanto que dictamin la gratuidad y obligatoriedad de la instruccin primaria, pero que no lo fue al depender de lo que a su entender era la la verdadera ley: los presupuestos de las administraciones pblicas (cit. en Ainaud de Lasarte, 2001, p. 1). La delegacin de competencias y, como acabamos de decir, la carencia de una efectiva inspeccin del Estado producen disfunciones en la accin municipal que resultaran lesivas para la igualdad escolar, y que nos ayudan a explicar el saldo desfavorable de los municipios en el ejercicio de sus competencias educativas. Decamos ms arriba que un municipio poda iniciar a apoyar otras iniciativas y otras enseanzas slo despus de haber atendido a sus obligaciones en la instruccin primaria; claro que solo podan hacer uso de esa posibilidad los municipios ms pudientes. Hernndez Daz ha constatado que en las ciudades importantes de la provincia de Salamanca, y especialmente en esa capital, tuvo lugar una opcin selectiva en la distribucin presupuestaria preferiendo invertir ms en la enseanza secundaria dirigida a minoras, en escuelas de artes y oficios, academias, incluso en enseanza universitaria, que en la enseanza primaria pblica a la que sin embargo desatienden, dejndola arrastrarse habitualmente entre estrecheces y desidias; a veces se emplea dinero pero dinero no sobrante del que estaba destinado a cubrir los gastos ocasionados por las escuelas elementales oficiales para el sostenimiento de escuelas y colegios privados de primera y de segunda enseanza (Hernndez Daz, 1982, pp. 60-61). El origen sociopoltico de tal despropsito se encuentra en el predominio de la poltica educativa conservadora, histricamente poco preocupada por atender a la base del sistema escolar; pero el origen legal de ese desatino radica en la Ley de 2 de junio de 1868 que dispone que las Diputaciones Provinciales y los Ayuntamientos asuman las funciones de las Juntas Provinciales respecto a los Institutos y Colegios de Internos, lo que vino a justificar el casi abandono de las obligaciones municipales en la enseanza primaria para prestrselas con mayor entusiasmo a la enseanza secundaria. Pero por si esta disfuncin no creara por s misma suficiente desigualdad, otra circunstancia vino a incrementarla, como ha observado Hernndez Daz (1982) quien ha confirmado

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la ubicacin privilegiada de las escuelas sostenidas por el municipio, situndose los edificios escolares en el centro de las grandes ciudades quedando desatendidos los barrios o arrabales (p. 57). No se equivocar, pues, quien afirme que cuando la escuela pblica naci vinculada al municipio, ya naci desigual. Y sometida a poderes en buena medida extraos a ella. En efecto, las Juntas Locales de Primera Enseanza que, en opinin de Victoriano Ascarza (1924), sufrieron en el espacio cercano a un siglo numerosas reformas de organizacin y de detalle aunque casi todas han coincidido en lo fundamental (p. 685) las integraban personas que, en general, tenan poco que ver con la enseanza, y, en ocasiones, muchas de ellas analfabetas15. Aunque su composicin oscilaba segn el tamao del municipio, solan estar constituidas por representantes del poder central (alcalde, concejales, secretario del Ayuntamiento), del poder religioso (cura, prroco) y de la vecindad (mdico, padres y madres no elegidos sino designados por el Gobernador provincial)16. Sus integrantes deban ser personas acomodadas y por su posicin social con tiempo para dedicarlo a estas tareas y con capacidad de influir en el espritu del pueblo17. Este carcter deba guiar el criterio del Gobernador de la Provincia para designarlos. De hecho, desde su creacin estas Juntas son progresivamente intervenidas por el poder central, lo que corrobora su total dependencia del Gobierno en lgica correspondencia con el sistema educativo centralizado al que sirven, para bien o para mal18, ms esto que lo primero. Si al perfil exigido a los miembros de la Juntas y a su composicin les aadimos las tareas que les son encomendadas, es fcil advertir no slo el enorme poder que se pone en ellas, sino tambin la posibilidad de que velen ms por intereses particulares, de grupo o partidistas, que puramente educativos o pedaggicos. Digamos ya que la composicin de las Juntas a base de cargos locales

15 El Defensor de los Secretarios de Ayuntamiento, de Salamanca (25 de junio de 1884), se queja de que a estos integrantes de las Juntas Locales, a pesar de ser analfabetos se les concede algn ascendiente sobre el maestro de primera enseanza. Cmo es posible que con tan detestables elementos puedan mejorar las escuelas? (cit. en Hernndez Daz, 1982, p. 60). 16 Durante la segunda Repblica (D. 9 de junio de 1931) los maestros son elegidos por las asociaciones de maestros o por ellos mismos si no las hubiere, y los padres y madres elegidos entre ellos en una reunin presidida por el maestro ms antiguo. 17 Vase lo que se dice de las Comisiones Superiores Provinciales en el prembulo del Reglamento de 18 de abril de 1839, aplicable sin duda a los integrantes de las Comisiones Locales. 18 El RD de 5 de mayo de 1913 considera tanto a las Juntas Provinciales como a las Locales verdadera prolongacin burocrtica del Ministerio de Instruccin Pblica en provincias.

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y de autoridades, y no de expertos o pedagogos, ha sido considerada como un elemento decisivo que puso en manos de caciques y grupos de poder local autnticas armas de venganza o de recompensa. Escribe Ivonne Turin (1967) al respecto: los rganos administrativos que aseguraban el funcionamiento de la enseanza de los diferentes grados no estaban regidos por universitarios, sino por las autoridades locales, provinciales y nacionales; era la puerta abierta para los males del caciquismo () Las influencias locales podan as tener libre curso, pese a su incompetencia, sus costumbres del siglo pasado y sus mezquindades (p. 89). Como se deduce de las competencias atribuidas a los municipios, las Juntas Locales, como instrumentos municipales que son, bsicamente tuvieron como objetivo el control y la administracin de las escuelas primarias pblicas, as como fomentar y proteger la educacin de la localidad. Pero este objetivo bsico se ilumina mucho ms si observamos las Actas de que disponemos donde se recoge el da a da de sus actuaciones (Nieto Reguera & Hernndez Brito, 1996). En ellas se refieren intervenciones de las Juntas Locales en la concesin de licencias a los maestros, vigilancia de su incorporacin y denuncia de incomparecencia, toma de posesin de la escuela a los nuevos maestros, certificacin de exmenes anuales de los alumnos, concesin de premios y votos de gracias al maestro, organizacin de actos acadmicos como la Fiesta Escolar con el encargo expreso de que se celebrara con solemnidad y la mayor ostentacin posible19, en lugares emblemticos de la localidad (Plaza Mayor o Plaza del Pueblo), animada por la banda de msica, con reparto de premios a maestros y alumnos y discursos polticos y religiosos; interviene asimismo en la vigilancia del absentismo escolar, realiza el censo escolar, cita a los padres que incumplen con la obligacin de llevar a sus hijos a la escuela, vigilan e inspeccionan las escuelas, tarea que los componentes de la Junta se reparten por meses examinando los mtodos de enseanza y dems atenciones relacionadas con la enseanza primaria para proponer todas las mejoras que sean compatibles con la situacin econmica del Municipio20. Concretamente, la Junta Local de la que tomamos

19 Como recomendaba el RD de 7 de febrero de 1908. 20 Acta de la sesin del 27 de mayo de 1907 de la Junta Local de I. P. de Puerto Cabras (Nieto Reguera & Hernndez Brito, 1996, p. 289). El RD de 7 de febrero de 1908 contempla, adems, estas obligaciones: vigilar el empleo de las inversiones de material, gestionar la adquisicin, el propiedad o arrendamiento de los locales escolares, proponer cambios de horario, anotar los traslados de escuela y sus causas, proponer la creacin de nuevas escuelas municipales, atender las reclamaciones de los maestros y contra ellos, fomentar las creacin y desarrollo de instituciones circumescolares (museos, bibliotecas, etc.)

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esta informacin no presenta a travs de sus Actas un funcionamiento legalmente reprochable, pero lo ms habitual fue que las Juntas Locales, a pesar de contar con un minucioso apoyo legal, en la prctica demostraron su ineficacia y pasividad. Es ms, si a alguien perjudicaron fue a los individuos que tenan que defender, es decir a los maestros; aade Reboredo Olivenza que cuando en 1913 se procede a la restructuracin de las Juntas Locales, se abrig la esperanza de ver reducidas sus funciones, pero, sin embargo, se mantuvieron quiz las ms perjudiciales para el Magisterio profesional: las de ser vigilantes directos del maestro en su vida pblica y privada. Aqu estaba el principal peligro que ofrecan las Juntas Locales, puesto que generalmente estaban controladas por los grupos caciquiles de villas, ciudades, pueblos y aldeas; el Estado atribuye recursos y poder a grupos e incluso a personas concretas de quienes espera la proteccin de sus intereses: Aqu radica la causa fundamental de la ineficacia que caracteriza la organizacin administrativa de la primera enseanza a travs de las Juntas Provinciales y de las Locales desde 1925 a 1930 (Reboredo Olivenza, 1995, p. 322). La labor desempeada o desatendida por las Juntas Locales fue, en general, mal considerada. Los maestros, la prensa, algunos medios eclesisticos, incluso las Juntas Provinciales, las convierten en objeto de sus crticas21. De su psimo funcionamiento se queja el peridico La Idea del 7 de junio de 1872: Qu son las Juntas Locales? Doloroso es confesarlo: la rmora de la enseanza, y los enemigos declarados del Magisterio. Si se suprimieron escuelas, si no existen las que previene la ley, si se atropella a los maestros, si no les paga, si se carece de recursos para facilitar la instruccin, si pesan, en fin, males sin cuento, sobre la primera enseanza, culpa es, salva alguna excepcin, de tales corporaciones, que provocan o consienten tan deplorables perturbaciones, sin renunciar cargos que no saben o no pueden ejercer conforme con el objeto para que fueron establecidos. (cit. en Reboredo Olivenza, 1995, p. 315)

21 Las numerosas disposiciones legales sobre las Comisiones y Juntas de Instruccin Primaria, su composicin y funciones son, quiz, una muestra no slo de la complejidad progresiva de la administracin escolar y de la misma consideracin de la educacin, sino tambin de la ineficacia de esos organismos, en los que se ha llegado a ver incluso una labor no slo de control sino tambin de innovacin y mejora de la enseanza (Vase Luiz Gmez & Romero Morante, 2006).

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La censurable conducta de las Juntas Locales es para El Magisterio Espaol, 5 de febrero de 1880 la causa por la que padecen muchos Maestros contratiempos que perturban y producen disgustos que daan los frutos de la enseanza (cit. en Reboredo Olivenza, 1995, p. 31). Ese mismo ao, La Junta Provincial de I. P. de Salamanca reconoce a su pesar que las mencionadas corporaciones locales las Juntas salvo honrossimas excepciones, lejos de ocuparse en la buena marcha y florecimiento de las enseanza, son digmoslo as, un obstculo para su desarrollo22. Naturalmente, la desgraciada trayectoria de las Juntas Locales es tambin noticia en el Congreso Nacional Pedaggico de 1882, en el que el profesor de la Escuela Normal de Alicante, Juan Macho Moreno, dice: Por lo que hace a las autoridades, slo me refiero a las Juntas Locales, de las cuales nicamente dir que deben desaparecer de raz, a menos que pudieran formarse por personas instruidas y de reconocido amor a la enseanza () para que no sigamos tolerando el espectculo de que slo se ocupen de las escuelas y de la enseanza para perseguir injustamente a los maestros, si estos para conservar su dignidad no acceden a las necias exigencias del caciquismo.23 Haba razn en esas crticas? Las haba sobradas. Y algunas databan de antiguo. En los archivos municipales se guardan testimonios de los agravios denunciados. En Castell del Rugat, municipio de Valencia, ante los sueldos adeudados el maestro se marcha del pueblo en 1832 para nunca ms volver; y otro del mismo municipio escribe a la Corporacin en papel oficial, encabezado con sello de pobres, en el que explica las razones de su marcha: Se ha hecho molesto [el maestro] por pedir dichas retribuciones. Tengo que pedir y mientras pido limosna pierdo el tiempo que poda dedicar a la escuela. En otra ocasin las quejas las eleva el maestro al Gobernador Civil que amenaza a los seores que componen el Ayuntamiento de embargarles sus bienes si no le pagan lo adeudado (cit. en Agull Daz, 2001, pp. 3-4). Y estos no eran casos aislados. En Valencia, la Comisin Provincial de I. P. proporciona datos

22 Boletn Oficial de la Provincia de Salamanca, 28 de febrero de 1880 (cit. en Hernndez Daz, 1982, p. 59). 23 Congreso Nacional Pedaggico. Actas de las sesiones celebradas (1882). (pp. 264-265). Madrid: Librera de D. Gregorio Hernando.

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elocuentes: en septiembre de 1873, 208 ayuntamientos deben pagos a los maestros que proceden de 1872 y 1873; 77 municipios tienen deudas por ese mismo concepto referidas a 1871-1872; y a pesar de los requerimientos para normalizar la situacin, en marzo de 1874, 248 pueblos estn al descubierto en sus pagos correspondientes a los salarios de los maestros de los primeros trimestres del curso 1873-1874, 35 municipios les deben todo el curso 1872-1873 y 61 siguen teniendo deudas con ellos del curso 1871-1872 (Mayordomo, 1988). Si pretendemos buscar razones para aqul descontento en el estado de los locales escolares cuyo mantenimiento es responsabilidad municipal podran hallarse a millares, casi a razn por escuela, tan malos eran su aspecto y condicin24. Bstenos, sin embargo, con recoger algunas de las informaciones aportadas en la Asamblea de Inspectores de Primera Enseanza de 1910 difciles de creer si no fuera porque proceden de quienes, por razn de su cargo y su funcin, deban conocer bien esos locales de los que hablan, porque es el propio Romanones, entonces ministro de Instruccin Pblica, quien las aduce para justificar sus medidas de 1901 en favor del Magisterio nacional, y, en fin, si no fuera porque todava a las puertas de la segunda Repblica, el periodista Luis Bello levanta acta del estado de esos locales en sus Viajes por las Escuelas de Espaa. De las Actas de la citada Asamblea extrae el Conde de Romanones esta informacin que transcribo casi en su integridad con la confianza de que el lector sabr apreciarla: Ms de diez mil escuelas estn en locales alquilados y de ellos algunos, muchos, mejor dicho, constituyen verdaderos atentados a la salud de la infancia () Hay escuelas confundidas con los hospitales, con los cementerios, con los mataderos, con las cuadras. Hay escuela que sirve de entrada a un cementerio y los cadveres son depositados en la mesa del profesor antes del sepelio, para entonar los ltimos responsos. Hay escuelas donde los pobres nios y nias no pueden entrar hasta que no sacan las bestias, que van a pastar; hay escuela tan reducida, que apenas

24 En 1870, el 58,5% de las escuelas pblicas se hallaban ubicadas en locales propiedad de los municipios, y el 45,5% en locales alquilados. Del total de escuelas pblicas y privadas, el 29,7% de las escuelas posean locales considerados en mal estado, el 42,3% en estado regular y slo el 28% en buen estado (Viao, 2006, p. 51).

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hace algo de calor, se produce en los nios desvanecimientos por escasez de aire y falta de ventilacin; hay escuela que es depsito de estircol en fermentacin y se le ocurre a alguna autoridad local decir que de esta suerte estn los nios ms calientes en invierno. El Inspector de una de las Zonas de Catalua denunci el hecho de que existe en su jurisdiccin una escuela conviviendo con una crcel, otra instalada entre un saln de baile y un caf, y otra cuya nica ventana se abre sobre un cementerio. Otro Inspector habl de un local-escuela utilizado como toril cuando en el pueblo hay capeas. La imposibilidad de que con el rgimen actual mejoren los locales, qued tambin definitivamente demostrada por los informes de los Inspectores; la mayora de los Municipios no pagan los alquileres y esto hace que los particulares no quieran ceder sus casas. De ah resulta, segn afirmacin de un Inspector, que en el 90 por 100 de los casos la escuela es la peor casa del pueblo. Aun resulta algo ms lamentable: en muchos pueblos los propietarios aprovechan las vacantes para posesionarse de los locales que haban dado en arrendamiento, y luego no hay medio de volver a abrir las escuelas porque nadie quiere ceder casas para instalarlas. As ocurre, por ejemplo, en Caravaca, donde una escuela de nios lleva dos aos cerrada por esta causa. En otro pueblo de la misma provincia hace ocho aos que no se pagan los locales-escuelas. En otra provincia hay diez y seis pueblos en que se deben cuarenta meses de alquileres, y estos hechos son tanto ms significativos cuanto que a muchos de los Municipios culpables de ese abandono les reintegra el Estado una parte del 16 por 100 que les retiene para pago de atenciones de primera enseanza, y esas cantidades son ms que suficientes para el pago de locales. Hay otra forma de abandono de que son culpables algunos Municipios: en algunos pueblos la iniciativa pblica o la privada han construido escuelas y el esfuerzo ha resultado intil, porque la obligacin de conservarlas, reservada a los Municipios, no ha sido cumplida.

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As, () en Vilches (Jan) haba tambin edificio propio y fue necesario cerrar las escuelas porque el edificio se derrumbaba por falta de conservacin () En Nava del Rey el pueblo apedre no hace mucho las escuelas recientemente construidas, porque haban costado carsimas, y al cabo de poco tiempo estaban ruinosas tambin. Ejemplos semejantes fueron citados en la Asamblea de Abril por el Inspector Provincial de Madrid, aludiendo a Vallecas y a San Agustn. Otras veces los locales son destinados a usos distintos de aquellos para [los] que fueron construidos. En Orcera, en el edificio para Escuelas, estn instalados: en el bajo, un casino; en el principal, el Registro de la Propiedad, y las escuelas en el desvn. En Carlota, en el magnfico edificio que hizo construir Carlos III, est instalado el casino, que paga por la mejor y ms grande parte del local dos reales diarios, y en cambio la escuela est instalada en lo que fue cuadra del edificio.25 Medio siglo despus apenas mejora la situacin a tenor de lo que ve Luis Bello en su periplo por las escuelas de Espaa a cuya lectura remitimos al lector interesado para no abrumarle con ms testimonios como los que acabamos de reproducir.

5. Pero hubo otros municipios con otras inquietudes


Pero, tambin hubo, aunque en mucha menor medida, municipios no slo cumplidores de sus obligaciones sino tambin empeados en la bsqueda de alternativas de progreso. La lamentable actuacin municipal, la realidad escolar, constatada y denunciada, parecen empujar a algunos municipios a emprender medidas tendentes a mejorar las infraestructuras escolares, como la construccin de grupos escolares modelo, el incremento de escuelas graduadas, la modernizacin y mejora del material escolar, etc. Hay municipios que parecen haber tomado conciencia de la importancia de su implicacin en la enseanza; es el caso, por ejemplo, de Barcelona, Madrid, Valencia, Palma que,

25 Cit. en Figueroa & Romanones, 1999, pp. 182-183. No seremos nosotros quienes justifiquemos esta situacin amparndonos en lo preceptuado en la RO de 26 de abril de 1909 (Gaceta de Madrid del 6 de mayo), en cuyo prembulo se dice que es preferible recibir la enseanza, aunque sea en condiciones deficientes, a que se prive por completo de ella a los alumnos.

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con mayor o menor fortuna final, disean presupuestos extraordinarios para aquellos fines. Esta reaccin es asimismo visible en municipios ms pequeos, cuyo entusiasmo no se vio a menudo correspondido por la administracin central, como hemos significado en el caso del pueblo extremeo de Santa Amalia. No slo se disearon proyectos de nuevas construcciones escolares sino tambin ofertas de centros para prvulos, de adultos, enseanzas de tipo profesional, de Artes y Oficios, de educacin especial, de enseanzas para la mujer, etc. Durante la segunda Repblica se extiende esta actitud a las actividades de extensin educativa y cultural (Bibliotecas populares, Universidades populares, clases de contabilidad, de agricultura, idiomas, etc.). Hubo tambin municipios que no olvidaron que la educacin es la clave de la reforma social, que, como difundieron tantos regeneracionistas, la educacin es el motor del cambio, el medio de la mejora social. El Ayuntamiento de Valencia, que se vio frenado en sus aspiraciones educativas por falta de medios econmicos, cumpli con sus obligaciones escolares, persuadido como estaba que la escuela era determinante en la regeneracin del pueblo26, observancia que, sin embargo, no bast para paliar sus necesidades educativas. As, durante la Repblica, este Ayuntamiento discute ambiciosos planes municipales de instruccin pblica para poner remedio al deficitario estado de la enseanza en la ciudad; con el Plan General de Instruccin Pblica de 1933 pretendi cubrir casi la totalidad de plazas escolares necesarias, pero, como en 1931, razones econmicas y polticas impidieron su ejecucin27. Otras capitales de provincia tuvieron iniciativas similares a la valenciana. Hubo municipios que no olvidaron que la escuela y la educacin tienen una dimensin social que atender y por eso se abrieron a nuevas iniciativas dirigidas a la proteccin de la infancia y de su salud creando colonias escolares y de verano, mutualidades, cantinas, roperos y comedores escolares, enseanzas de adultos, etc. Hubo tambin municipios con peculiaridades lingsticas que alentaron iniciativas favorecedoras de la propia identidad cultural, que promueven experiencias pedaggicas modernas y activas o que protegen las escuelas laicas28. Barcelona fue uno de esos municipios concienciados de su papel en la dinamizacin de la educacin y la cultura. Razones nacionalistas y de renovacin pedaggica estn tras esa toma de conciencia. Un

26 Vase Canes Garrido, 1983, p. 123. 27 Este Plan de construcciones escolares ha sido estudiado en Fernndez Soria & Mayordomo, 1987, pp. 81-102. 28 Vase Mayordomo, 2001, pp. 8-10.

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claro ejemplo al respecto es el Presupuesto Extraordinario de Cultura que aprob el Ayuntamiento de Barcelona el 22 de julio de 1908, un proyecto modernizador de la educacin, que haba de paliar el grave estado de abandono en que se encontraba la escuela. Y se haca desde una institucin municipal porque el Estado haba demostrado desde siempre que no tena ni la voluntad ni puede ser los recursos para mejorar la situacin (Carbonnel & Ribalta, 2008, p. 10). Hubo municipios con inquietudes pedaggicas y preocupaciones por la enseanza que hubieron de sortear las limitaciones oficiales para poder intervenir con cierta autonoma en la organizacin y funcionamiento de la enseanza primaria. La va del Patronato Escolar, que ya se haba ensayado en Madrid en 1919, se extiende a otras ciudades, como Barcelona (1922), permitindoles reglamentar y gestionar el funcionamiento de los grupos escolares dependientes del Patronato y seleccionar el profesorado que, dentro del escalafn nacional, haba de ejercer en las escuelas municipales. Ms all de las polmicas suscitadas con esta va, lo destacable es que, como en el caso de Barcelona, supuso un esfuerzo considerable en favor de una verdadera renovacin pedaggica en la accin escolar entre maestros, alumnos y comunidad educativa, llena de valores creativos (Domnech i Domnech, 1997, p. 283), signific la voluntad de contar con una escuela pblica de calidad inalcanzable para los municipios sujetos a la normativa oficial y represent, en fin, un esfuerzo por poder generar una cierta poltica educativa propia.

Eplogo. Hacia la generacin de polticas educativas propias


Pero concebir y organizar una poltica educativa municipal propia, ser un logro tardo en Espaa. El calamitoso vnculo de la educacin al municipio, empieza a cambiar de signo a partir de la dcada de los setenta. El aumento de la demografa escolar, el reagrupamiento de centros docentes, la exigencia de titulacin a quienes se dedicaran a la enseanza en el nivel educativo que fuere obligando al cierre de algunos establecimientos escolares regentados por personas sin el ttulo requerido, la incorporacin masiva de la mujer al tejido productivo, son factores que proporcionan al municipio espaol nuevos territorios de actuacin educativa que aprovechan; y, sobre todo, le facilitan la ocasin de asumir nuevas responsabilidades de atencin escolar que no ignoraron, como la puesta en marcha de guarderas, parvularios, escuelas infantiles, unidades de prescolar, etc. La constitucin de los Ayuntamientos

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democrticos (1979) y las posibilidades que proporciona la nueva situacin poltica emanada de la Constitucin de 1978, lleva a los municipios a compensar las grandes polticas estructurales con correctivos de carcter territorial y local intentando completar y fortalecer los grandes diseos de poltica educativa con micro polticas ms prximas a la ciudadana (Clots i Cierco, 1990). Aunque la Constitucin no concede a las corporaciones locales competencias directas en educacin que slo corresponden al Estado y las Comunidades Autnomas s contempla su participacin en la programacin general de la enseanza y en los rganos de control y gestin escolar, lo que les proporciona un nuevo escenario que desarrolla el ordenamiento jurdico desde la Ley de Rgimen Local de 1985 a la Ley Orgnica de Educacin de 2006: colaborar con las Administraciones educativas en la creacin y sostenimiento de centros docentes, promover y prestar actividades educativas, culturales, sanitarias... que complementen las realizadas por las otras Administraciones pblicas, cooperar en la creacin, construccin y mantenimiento de los centros pblicos de enseanza, participar activamente en la gestin democrtica de los centros escolares, velar por el cumplimiento de la escolaridad obligatoria y realizar actividades de apoyo a la escolarizacin, participar en convenios para el desarrollo de la educacin infantil y las enseanzas de rgimen especial, promover actividades extraescolares y la dinamizacin de lo que afecte al entorno socioeconmico, fomentar programas socioeducativos con el fin de revitalizar la realidad cvica o cultural, colaborar con las dems administraciones en la accin psicopedaggica, en los programas de garanta social, en la oferta de formacin profesional y de personas adultas, en la renovacin pedaggica, etc. De esta manera concluye Alejandro Mayordomo entre el estricto cumplimiento de obligaciones y la generacin de polticas educativas propias dirigidas a prestaciones complementarias, la Administracin municipal ha ido avanzando notoriamente en acciones o servicios importantes. (Mayordomo, 2001, p. 11) Porque, ciertamente, la legislacin actual reconoce a los municipios atribuciones que van mucho ms all de la tradicional cooperacin en la infraestructura de los centros contemplando un amplio marco de colaboracin y cooperacin con las Administraciones educativas en la planificacin y puesta en prctica de la poltica educativa.

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Referncias
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PARTE III OS MUNICPIOS NA EDUCAO E NA CULTURA: UMA PERSPETIVA HISTRICOCOMPARADA

8. Municipio y Educacin en Espaa (Siglos XIX-XX) ................................................................... 165 9. Histria da escola rural e poderes locais: UberlndiaMG, Brasil, 1930 a 1960 ..................... 197

9. Histria da escola rural e poderes locais: UberlndiaMG, Brasil, 1930 a 1960 por Sandra Cristina Fagundes de Lima

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9. Histria da escola rural e poderes locais: UberlndiaMG, Brasil, 1930 a 19601

Sandra Cristina Fagundes de Lima Universidade Federal de Uberlndia (Minas Gerais/Brasil)

Introduo
Quem vem da cidade, aonde encontra todo o conforto que oferece a civilizao moderna, no pode ter boas impresses, sobre a escola rural, o ambiente que a cerca, e o pobre proletrio que a dirige. J antes de chegar, as estradas cheias de acidentes de toda natureza, arrasadas pelas chuvas, mal feitas ou mal conservadas, requerem de quem as percorre, um tanto de esprito herico e aventureiro. Aqui uma tronqueira de pau, mais adiante uma cerca de arame. Alm barrancos que se debruam sobre abismos. Obstculos sobre obstculos. (Romeiro, 1934) No Municpio de Uberlndia, durante os anos de 1930 a 1960, a escola denominada rural caracterizava-se por ser uma instituio de ensino primrio isolada, multisseriada e unidocente, cujo principal objetivo era ensinar as primeiras letras s crianas habitantes das fazendas, tanto os filhos dos proprietrios agrcolas, quanto os filhos dos lavradores que, por motivos diferentes, no poderiam ir para as cidades realizarem os seus estudos. A autorizao para a abertura dessas escolas, a fiscalizao de seu funcionamento, assim como a contratao dos professores e o pagamento de seus salrios eram

1 Uma primeira verso deste texto foi publicada pela Autora em 2009.

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atribuies da Prefeitura Municipal. Ao fazendeiro competia: colaborar com a municipalidade por meio da cesso de espao para a instalao da escola, hospedar os professores, comprar material didtico para as crianas e assumir outras despesas ocasionais que surgissem ao longo do ano letivo. Por fim, a imprensa, atravs dos jornais peridicos e das revistas, em particular a Uberlndia Ilustrada2, produzia e divulgava representaes sobre essa escola e, por conseguinte, sobre a atuao dos polticos e dos fazendeiros na educao escolar das crianas habitantes da zona rural. A partir desse cenrio, que toma o Municpio de Uberlndia como locus da anlise, traamos dois objetivos para a pesquisa, a saber: a) discutir alguns aspectos da atuao do poder pblico municipal representado pelos Prefeitos, Secretrios de Educao e Inspetores de Ensino e do poder privado, constitudo aqui pelos fazendeiros na promoo das condies necessrias ao funcionamento das escolas rurais de ensino primrio; b) analisar as representaes construdas e veiculadas pela imprensa local acerca do envolvimento de polticos e fazendeiros com o funcionamento das escolas rurais. Para atingir esses objetivos selecionamos para anlise o papel do municpio na educao, porm no nos detivemos apenas no envolvimento dos representantes do poder poltico municipal, constitudo por prefeitos, secretrios e inspetores, mas ampliamos o cenrio ao inserir outros personagens, quais sejam proprietrios rurais e os porta-vozes da imprensa que, sem ocuparem cargos e posies na administrao poltica do municpio, exerceram influncia na organizao da educao escolar rural em Uberlndia-MG durante o perodo de 1930 a 1960. Nesse sentido, optamos pelo exerccio de interrogar uma dada documentao em busca da compreenso de como polticos, fazendeiros e a imprensa relacionavam-se com a organizao e funcionamento da escola rural em Uberlndia-MG. Essa documentao encontra-se depositada no Arquivo Pblico de Uberlndia (ArPU), sendo composta por: Atas do Legislativo e das visitas da inspeo (termos de visitas, exames escolares e abertura de escolas); Documentao diversa do Servio de Educao e Sade, livros de registro de freqncia e de matrculas de alunos, folha de pagamento dos professores; Jornais, Correio de Uberlndia, O Reprter, Jornal de Uberlndia, Dirio de Uberlndia, A Escola Rural; Revista, Uberlndia Ilustrada; Fotografias, Coleo Professor Jernimo Arantes.

2 Revista de variedades publicada em Uberlndia-MG durante os anos de 1935 a 1961. Peridico concebido, dirigido e editado por Jernimo Arantes, professor, inspetor municipal de ensino, secretrio municipal de Educao e memorialista (Lima, 2007).

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1. Escolas rurais: a expanso


Durante o perodo que compreende os anos de 1934 a 1941, verificou-se a maior expanso no ensino rural em Uberlndia com a abertura de 17 novas escolas. A partir de ento, o total de estabelecimentos rurais elevou-se de seis, existentes at 1933, para 24 no ano de 1941. Seis anos aps, em 1947, nova estatstica revelou que a zona rural do Municpio de Uberlndia j contava com 30 escolas em funcionamento, onde se matricularam 1.181 alunos (O ensino rural, 1947). Como forma de conter um pouco a acelerao do xodo rural em curso no final do sculo XIX e princpios do XX, procurando fixar o trabalhador no campo, durante o perodo que compreende os anos 1910 a 1930, ampliou-se o sistema escolar rural por meio da abertura de mais escolas e iniciou-se um debate em defesa de sua readequao s particularidades regionais, processo conhecido como ruralismo pedaggico (Leite, 1999). Por meio da apologia vida no campo e, por conseguinte, da defesa da necessidade de proporcionar aos camponeses acesso ao conhecimento mnimo, que lhes retirasse a escurido da ignorncia, buscava-se arrefecer o xodo rural. De acordo com Leite (1999), essa idealizao da vida campesina tinha como objetivo escamotear uma das principais preocupaes dos latifundirios e tambm de parcela dos capitalistas urbanos ligados aos interesses daqueles, a saber: O esvaziamento populacional das reas rurais, enfraquecimento social e poltico do patriarcalismo e forte oposio ao movimento progressista urbano, isso principalmente por parte dos agroexportadores. (...) Ao mesmo tempo, ideologicamente, o ruralismo esteve vinculado a outras fontes scio-polticas e culturais da poca (o movimento nacionalista e o movimento catlico do incio do sculo), ocasionando, de certa forma, a valorizao da viso fisiocrata, na qual a riqueza tem origem na produo agrcola e, tambm, a tendncia de colocar o Brasil em um destino econmico agro-pecurio. (pp. 28-29) Os ecos desse ruralismo incidiram sobre o trabalho de alguns educadores locais, em particular sobre o chefe do Servio de Educao e Sade do Municpio (SESM), Jernimo Arantes, que, na dcada de 1930, idealizou uma literatura escolar em parte voltada para a realidade dos estudantes das escolas rurais (Lima, 2008).

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O ruralismo atingiu da mesma forma a imprensa existente na cidade de Uberlndia, pois nos jornais encontravam-se textos defendendo a reforma do ensino rural a fim de que ele satisfizesse as reais necessidades do campons. Como exemplo, tem-se um artigo publicado no peridico A Escola Rural, no qual se encontram definidos de forma clara os pressupostos desse ruralismo pedaggico, cuja principal caracterstica, alm da proposta de adequar o ensino rural ao meio no qual ele estava inserido, consistia na idealizao tanto do ensino quanto da vida no campo. Segundo o autor: A escola rural deve contribuir para que a populao da faixa a que serve adote novos processos de trabalho agrrio, dedique-se cultura dos vegetais prprios da zona, estabelea sistemas de cooperativismo, ponha diuturnos os conselhos da higiene elementar, para que a sade do trabalhador rural no corra os perigos que o lcool, as endemias e verminoses representam permanentemente. (...) Assim, pois, a escola rural deve encaminhar suas atividades de modo a despertar na criana o sentimento da nobreza do trabalho agrrio, com o que estar contribuindo para fix-la ao meio rural que vai se despovoando assustadoramente. (Fleury, 1936) Um outro artigo, publicado em 1926, defendia j as propostas do ruralismo para a organizao dos trabalhos escolares dentro das escolas rurais. Segundo seu autor: Por que no havemos de proporcionar petisada do campo um ensino apropriado a seu meio, sua profisso, sua vida? Seria de alto alcance para o desenvolvimento da nossa capacidade econmica, a ruralizao do ensino primrio na roa. Ao lado da alfabetizao, a camara [sic] incrustaria noes de agricultura, onde o aluno iria encontrar ensinamentos de grande utilidade para o desempenho de sua vida futura. (Geremias, 1926) Nessa perspetiva, o ruralismo desencadeou um processo de defesa do ensino rural adaptado ao meio, mas que, no entanto, teve durao efmera e nem chegou a processar-se em algumas regies do pas; pois, ao final dos anos de 1930, encontramos no jornal da cidade uma denncia da falta de adequao da escola rural s necessidades do homem do campo, conforme apregoava o ruralismo pedaggico:

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(...) a escola rural simples luxo de expresso com que, entre ns, se batizou a escola isolada, que funciona nas fazendas. Ela s rural porque funciona no campo, e defronta a misria do campo. Mas urbana, pela mentalidade de seu titular, pelo seu horrio, pelo seu programa, pelas suas finalidades. Eles no percebem que cada escola um organismo tpico, que deve atuar em funo das necessidades mesolgicas. (Fagundes, 1936) Mas, a inadequao da escola rural aos princpios do ruralismo no foi um fenmeno restrito Uberlndia. Ao analisar a educao escolar brasileira durante a primeira Repblica, Nagle (2001) comenta que a penetrao da ideologia do ruralismo ocorreu apenas no mbito do pensamento educacional, sem produzir resultados que se consubstanciassem na modificao da natureza escolar no final do perodo em questo. A partir da dcada de 1930, portanto, o ruralismo foi perdendo espao no Brasil, sem, contudo, ter atingido seus propsitos. Da mesma forma, as vantagens de uma escola urbana ligada aos interesses da indstria nascente e ao desenvolvimento de uma poltica educacional voltada para o ensino vocacional urbano, destinado especialmente s classes populares (Leite, 1999, p. 30), foram-se impondo em detrimento de uma educao rural, destinada ao aperfeioamento do homem do campo. Entretanto, preciso assinalar que, no interior do pas e, notadamente, em Uberlndia, os interesses ligados produo agrcola ainda se mantiveram relevantes at, aproximadamente, o final da primeira metade do sculo XX, quando, segundo Rodrigues (1989), o nmero de pessoas vivendo no campo no aludido Municpio comeou a apresentar uma reduo. Essa particularidade explica, um pouco, o fato de a escola rural expandir-se por aqui no momento em que se encontrava estacionada nos centros ligados ao desenvolvimento industrial. Alm daquele fator, a poltica de expanso do ensino rural em Uberlndia, processada no perodo que compreende os anos de 1934 a 1942, durante a gesto do prefeito Vasco Giffoni, que permaneceu no poder por oito anos, explica-se, sobremaneira, em virtude do alinhamento verificado entre a poltica educacional do Municpio e o quadro regional da educao escolar delineado no Estado de Minas Gerais a partir de meados da dcada de 1930 caracterizado pela expanso do ensino. De acordo com Lopes (2002), passado o perodo de ampliao da rede escolar pblica no Estado, cujo pice ocorreu no final da dcada de 1920, o

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incio dos anos 1930 ficou marcado no s por uma reduo nos investimentos em educao, que impediu a abertura de novas salas, como tambm por uma conteno geral de gastos para a rea, o que determinou o fechamento de muitas escolas consideradas ineficientes, infreqentadas e sem prdios prprios que garantissem o seu funcionamento. Todavia, Lopes (2002) afirma que esses argumentos apresentados para justificar o fechamento das escolas no encontravam correspondncia na realidade, pois os resultados de pesquisas realizadas com diversos prefeitos do Estado de Minas Gerais, durante o perodo de novembro de 1931 e julho de 1932, publicadas no jornal Estado de Minas, demonstram uma situao escolar diversa, pois expem a demanda da populao pela escolarizao. Segundo a autora: (...) quase todos os prefeitos referem-se s escolas que haviam sido cortadas no incio de 1931, indicando o nmero existente anteriormente, e alegando que a freqncia s mesmas atendia s exigncias legais, muitas vezes ultrapassando o mnimo exigido de 30 a 35 alunos para as escolas rurais e 35 a 40 para as escolas distritais, determinadas por lei [art. 260. e 261. do Decreto n. 7.970-A de 15.10.1927]. (pp. 599-600) Portanto, a realidade educacional no perodo no correspondia quele quadro pintado pelo governo e empregado como causa para a extino de escolas e/ou contrao de suas unidades educativas. Em meados dos anos 1930, mesmo sem que as finanas tivessem sofrido alteraes que indicassem uma elevao na soma de tributos arrecadados havendo, inclusive, um aumento na dvida pblica , verificou-se nova expanso da escolarizao no Estado e, conseqentemente, nos seus municpios. Segundo Lopes (2002), a explicao para essa aparente contradio, ou seja, extino de escolas em funo de carncia de verbas e, ao mesmo tempo, expanso da escolarizao sem que as finanas tivessem sido corrigidas, incide sobre os interesses polticos orientando a ao do governo no que se referia distenso do sistema escolar. No final de 1932, o Decreto 10.641 conferiu ao Secretrio da Educao o poder de restaurar escolas. (...) Quanto a 1934, apesar das estatsticas indicarem um grande crescimento das escolas

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administradas pelos municpios, de janeiro a abril, nenhuma escola foi criada ou restaurada: a expanso do ensino ocorreu exatamente de maio a outubro, no momento da eleio dos constituintes mineiros que, por sua vez, iriam escolher o novo governador (a eleio ocorreu no dia 14 daquele ms). Pesquisas nos documentos da poca indicaram um acrscimo de 683 escolas rurais. Isto , nas regies que poderiam trazer maior rendimento eleitoral. (Lopes, 2002, p. 602) Em 1951, ao fazer um balano da educao municipal em Uberlndia, o jornal Correio de Uberlndia analisou a expanso da escola na cidade. No entanto, o referido peridico conduziu a sua anlise destacando os investimentos que o prefeito Vasco Gifoni havia destinado educao escolar nas dcadas precedentes como se resultassem de uma atitude isolada, sem referncias ao contexto regional da poca. Parece-nos que a ateno a esse problema data do perodo administrativo do sr. Vasco Giffoni, quando foram criadas muitas escolas rurais e praticada com eficincia a fiscalizao. (Instruo municipal, 1951, p. 2) O aumento do nmero de escolas rurais continuou a processar-se nos anos subseqentes, pois consta que em 1952 o seu total atingiu 44 estabelecimentos, com uma matrcula de 1.549 alunos (Estatstica escolar, 1952), sendo que, em 1954, esses nmeros elevaram-se para 51 escolas e 1.877 alunos matriculados (Instruo, 1955). Durante esse perodo, Jernimo Arantes esteve encarregado de fiscalizar a educao pblica municipal, que compreendia o ensino primrio na cidade, zona rural e distritos, e se mostrou otimista com os nmeros crescentes verificados na abertura de escolas. No ms de maio de 1939, por exemplo, quando foram inaugurados nove estabelecimentos de ensino na zona rural, ele no disfarou o seu jbilo: Para uma assistncia numerosa falou o representante [Arantes] de S. Excia. o Prefeito Municipal (...) enaltecendo o valor da instruo e a maneira que vem procedendo o operoso Prefeito Municipal de Uberlndia fazendo brilhante administrao, se destacando na parte referente cultura intelectual de seus muncipes. Congratulou com a Cruzada Nacional de Educao pelo seu patriotismo, lanando as bases para a educao dos brasileiros. (Uberlndia, 1939b, pp. 37-38)

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A mesma exaltao tomou conta dos jornais O Reprter e Correio de Uberlndia, grandes entusiastas da administrao do prefeito Vasco Giffoni, que sempre reservavam espaos em suas pginas para anunciar os resultados do investimento que aquele administrador vinha realizando no mbito da educao. Em 1938, por exemplo, foi divulgado nas pginas de O Reprter um artigo contendo elogios ao desempenho do referido prefeito no que concernia aos recursos que estava destinando ao desenvolvimento da educao pblica em Uberlndia. conhecido de todos os muncipes o interesse que o sr. Prefeito Municipal volta questo do ensino em nosso municpio. De ano para ano, novas escolas vo sendo instaladas na zona rural, diminuindo assim a assustadora porcentagem de analfabetos com que o Brasil conta. Cumprindo o seu propsito, qual seja o de alfabetizar o maior nmero de brasileiros, consigna nos oramentos municipais considervel importncia a ser despendida com a instruo primria e secundria. (Instruo, 1938) No ano seguinte, foi a vez do jornal Correio de Uberlndia publicar o saldo positivo dos investimentos que o prefeito local vinha consagrando alfabetizao da populao de Uberlndia. Segundo esse peridico: Depois de haver remodelado e melhorado as condies do ensino pblico municipal, no ano findo, dando-lhe professores capazes, e prdios em boas condies de conforto e amplitude, o governo municipal, para festejar a passagem do aniversrio da lei urea, instalou a 13 de maio, mais nove escolas, num total de 468 alunos, de maneira a atingir a cifra de 5.648 crianas que recebem alfabetizao por intermdio do ensino municipal, fiscalizado com carinho pelo inspetor Jernimo Arantes. Poucos dias aps era instalada mais a escola de Sucupira, tambm criada pelo governo municipal. (Mais dez escolas, 1939, p. 18) No se deve, porm, confundir esse entusiasmo e tampouco os nmeros dessa expanso com um progressivo investimento na qualidade do ensino ministrado nessas escolas, fosse em relao qualificao dos professores, fosse no que dizia respeito ao aprimoramento da infraestrutura escolar.

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2. Escolas rurais: infraestrutura e pessoal docente


Com relao ao primeiro aspecto, sabemos que, por quase todo o territrio brasileiro, sobretudo, nas regies interioranas, at recentemente, era elevado o nmero de professores leigos regendo salas de aula no cumprimento da tarefa de alfabetizar grande quantidade de crianas. Em uma pesquisa realizada na dcada de 1990 no Estado de Mato Grosso, por exemplo, Janurio (1998) denuncia a presena significativa de professores leigos no ensino ministrado nas escolas rurais. Conforme discute o autor, os critrios adotados para a seleo e contratao daqueles profissionais eram bastante simplificados, pois: (...) levada em considerao aquela pessoa que apresenta desenvoltura na escrita e na leitura, interesse pela atividade e, principalmente, que tenha um bom relacionamento com a comunidade (p. 120). Em outro estudo realizado no Estado do Cear, nordeste do Brasil, por exemplo, constatou-se a existncia, no ano de 1985, de um nmero alarmante de professores leigos ministrando aulas no ensino urbano e rural. Naquele ano, o referido Estado contava com: (...) 48.534 professores no 1. grau, dos quais 23.706 (48,8%) eram leigos. Em relao zona rural, essa proporo era bem maior: de um total de 20.369 professores, 18.084 (88,8%) eram leigos (Alencar, 1993, p. 177). Passados quatorze anos da pesquisa realizada por Alencar, o Ministrio da Educao apresentou um balano do ensino rural no Brasil e os dados no eram encorajadores, posto que, segundo informado, apenas 21% dos profissionais que do aula de 1 a 4 srie nas escolas rurais tm graduao, enquanto na cidade esse nmero aumenta para 56,4% (Andrade & Alcntara, 2007). No tocante ao segundo aspecto, ou seja, o que diz respeito ao espao fsico das instituies de ensino escolar existentes em Uberlndia, constatamos que a situao da escola rural, tanto com relao sua infra-estrutura quanto no que dizia respeito s condies mnimas necessrias ao seu funcionamento, era extremamente deficiente. Faltavam, por exemplo, mveis escolares suficientes para acomodar os alunos e os professores, tais como carteiras, mesas, armrios, livros, um quadro negro em bom estado de conservao, cadernos e, s vezes, registrava-se, inclusive, a ausncia do filtro de gua. Outro aspecto depreendido da leitura dos documentos escolares, em particular, das atas produzidas pela inspeo, incide sobre as condies de funcionamento das escolas rurais, marcadas pela existncia de diversos problemas relacionados

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educao escolar municipal; sendo que um dos mais criticados era aquele relativo falta de infra-estrutura das escolas onde atuavam os professores do Municpio. Os investimentos pblicos, muitas vezes, no eram suficientes para construir edifcios especficos onde pudessem ser ministradas as aulas. Em funo disso, improvisavamse salas de aula nos lugares mais inadequados, como desabafa um professor rural em artigo publicado no jornal O Reprter em 1935: Eu conheo quase todas as escolas e, somente a que se acha instalada no Cruzeiro dos Peixotos, distrito desta cidade, tem prdio prprio. A escola que se acha instalada nos Machados funciona num prdio muito velho, j em verdadeiras runas, mesmo assim de propriedade particular. O professor em Rocinha reside em uma casinha (cafua) de sap e est sem lecionar h muito tempo, por no haver ali um prdio para o funcionamento de sua escola. Em Buriti, no tem casa de residncia e, desde o princpio do ano, que vem lecionando os seus alunos numa tapera sem nenhuma luz, sem ar e sem higiene. (As escolas rurais, 1935) Com efeito, a fotografia da Escola Municipal Rural de Machados, a que se refere a citao supra, revela um prdio de construo rstica, conforme pode-se constatar a seguir.

Imagem n. 1: Escola Municipal Rural de Machados (ArPU)

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No era apenas em prdios velhos que se encontravam instaladas algumas escolas, mas denominavam escolas rurais aquelas salas de aula funcionando nos locais mais imprprios existentes nas fazendas, conforme se depreende do relatrio produzido por um inspetor tcnico de ensino: O primeiro elemento negativo da escola rural o edifcio onde se instala. Ora o rancho de capim, abrigo precrio para as pocas de estiagem, desabrigo absoluto na estao chuvosa; ora a cabana de pau a pique, ensombrada, estreita, com uma porta e uma janela interior, onde proibida a entrada do sol e onde o ar penetra por excesso de boa vontade; ora o antigo paiol ou depsito da fazenda, refgio de parasitas, (...). Paredes sujas, raramente pintadas a tabatinga, cho duro, de terra semi-solta, mido de chuva. (Fagundes, 1936) A imagem da escola rural instalada na Fazenda Xapetuda no Municpio de Uberlndia, reproduzida a seguir, constitui-se outro exemplo da precariedade do edifcio escolar a que alude o inspetor tcnico de ensino na citao supra. Como se pode observar, do ponto de vista arquitetnico a instalao caracterizava-se por apresentar paredes de pau-a-pique e cobertura de palha de coqueiro.

Imagem n. 2: Escola Municipal Rural de Xapetuba (ArPU)

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Essa situao precria das escolas rurais no foi ignorada pelo chefe do Servio de Educao e Sade do Municpio, Jernimo Arantes, que registrou na ata de exames realizados na Escola Municipal do Bairro Samambaia (rural) a debilidade das instalaes onde eram ministradas as aulas da referida escola e ressaltou a necessidade de a administrao pblica providenciar soluo para o problema. Deduz-se das suas observaes que o abandono ao qual se encontravam relegados alguns estabelecimentos de ensino no se referiam apenas s localidades nas quais as escolas eram mais recentes e/ou pouco freqentadas, ao contrrio, parecia atingir mesmo as escolas que contavam com um nmero elevado de alunos: A escola est instalada em casa imprpria, piso de terra comprimida, coberta de palha, no oferecendo conforto algum aos alunos. Compete administrao municipal tomar conhecimento e mandar construir o prdio prprio para funcionar a cadeira desta antiga localidade, bastante populosa, j tendo a escola daqui funcionando h mais de 7 anos; com uma freqncia anual na mdia de 37 alunos. (Uberlndia, 1947, p. 11) Alm de as instalaes apresentarem um pssimo estado de conservao, havia tambm mais dois tipos de problemas, a saber, o primeiro, de acordo com relatrio elaborado pelo inspetor, consistia no fato de ser algumas escolas instaladas no mesmo edifcio onde residiam famlias, resultando na mais completa ausncia de privacidade, fosse para os alunos e professores, fosse para os habitantes da casa de escola3. Quanto parte da casa alugada a outro inquilino, opino que se faa uma parede separando a parte da sala das dependncias ocupadas pela famlia formando-se um corredor onde ficam as duas portas internas vedando desse modo o contato dos alunos com o interior da casa. (Uberlndia, 1951a, p. 5)

3 Segundo Brando, a expresso casa de escola empregada na regio amaznica por professores leigos e populaes ribeirinhas para designar as instalaes provisrias de algumas salas de aula, que tanto podem ser um rancho de palha, uma casa abandonada e/ou um canto de salo comunitrio. No h placas nem sinais exteriores que digam ao passante que ali a escola. Apenas por dentro os sinais do ofcio: carteiras, quadro negro, quadros e cartazes (Brando, 1983, p. 142).

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No entanto, como se pode presumir, essas instalaes improvisadas das escolas rurais no eram exclusividade do Municpio de Uberlndia. De acordo com Fortes (1993/1994), ao pesquisar a atuao de professoras que trabalharam nesse ramo de ensino no perodo que compreendeu os anos de 1918 a 1933, tal opo teria acompanhado a existncia dos estabelecimentos rurais de ensino implantados por todo o Estado e era ainda no de 1982 apontada pelos tcnicos regionais como soluo para o problema da carncia de edifcios escolares no meio rural em Minas Gerais. O segundo problema que, s vezes, se confundia com o anterior decorria das instalaes deterioradas de alguns prdios e do seu conseqente abandono, favorecendo a invaso dos animais no ptio e no interior das escolas, conforme atestou Arantes em relatrio referente a visitas realizadas no ano de 1939: Devido ao mau estado em que se encontra o prdio da escola, a Inspetoria levar ao conhecimento do sr. Prefeito Municipal a devida informao para que providencie com urgncia a sua reforma geral e tambm o tapume do terreno onde est a casa para evitar que os animais a estraguem depois de reformada. (Uberlndia, 1939a, p. 24) Transcorridos oito anos da elaborao desse relatrio, ainda eram deficientes as instalaes das escolas rurais no Municpio: Em 1947 houve cadeiras funcionando em casas cobertas de palmas de coqueiro, com toda deficincia material (Ensino Municipal, 1947). A situao de misria existente no ensino que se ofertava aos habitantes do campo devia ser mesmo excessiva, visto que o relato acima partiu de um artigo que fazia apologia ao investimento do Municpio nas escolas rurais. Passavam-se os anos e as privaes persistiam, porquanto em 1955 constatamos que, na falta de espao prprio, continuavam empregando as residncias para o funcionamento das escolas, sem oferecer conforto e tampouco apresentar as condies adequadas ao ensino, conforme anotou Arantes, no perodo em que chefiava o Servio de Educao e Sade do Municpio: A escola funciona na sala da residncia da professora no havendo espao para caber o material, motivo esse que obriga a professora a dividir as classes em 2 turnos para melhor funo das aulas (Uberlndia, 1955, p. 17). Quando a localidade contava com salas de aula, mesmo que instaladas em prdios imprprios como aqueles descritos anteriormente, no havia recursos sequer para dot-las com os mveis e utenslios necessrios ao funcionamento adequado do

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ensino. Havia carncia tambm de sanitrios, livros, filtros de gua, iluminao essa, quando existia, era quase sempre precria e demais condies mnimas necessrias para que o professor pudesse desempenhar suas funes de forma a assegurar um ensino de qualidade. Na Escola Pblica Municipal Conceio de Cima, por exemplo, os alunos no compareciam s aulas em 1956 em virtude da falta de carteiras, conforme o registro em ata: Mais trs carteiras duplas completaro o nmero para os alunos restantes que no freqentam a escola por falta de lugar nas carteiras (Uberlndia, 1956, p. 5). Em outras escolas do Municpio, cujos nomes no foram divulgados pelo jornal, no ano de 1959, as carteiras tambm se constituam artigo de luxo. O texto denunciando o estado de misria que assolava alguns dos estabelecimentos de ensino mantidos pelo Municpio evidencia a carncia desse mobilirio escolar: Outra escola que tem 40 alunos dispe de 10 carteiras. Cada aluno se defende como pode, como em circo de cavalinho superlotado em dia de espetculo. Podia-se sugerir professora um sistema escolar de rodzio de assentos. Escolas existem onde os alunos escrevem no cho, assentam-se no cho. E felizes se do quando encontram caixotes de querosene para bancos escolares. (Assis, 1959, p. 4) At mesmo o quadro negro, instrumento essencial quando no se tem livros em nmero suficiente para atender s necessidades dos alunos, era sempre desgastado e/ou inexistente. Arantes anotou em ata esta observao em uma das escolas visitadas: A escola est bem instalada, faltando um quadro negro e uma talha que viro no ms seguinte (Uberlndia, 1941a, p. 9). Em suma, to precrio quanto as instalaes, era o interior dessas escolas, pois: Dentro, bancos rsticos ou carteiras desconjuntadas, rangendo, jogando peas ao cho ao menor movimento. O quadro negro evolui. De raa inferior, que ao princpio era, promoveu-se a cafuzo e mais tarde a branco, equiparando-se ao giz, o qual, em sinal de protesto, resolveu desaparecer da escola. Livros de escriturao, raramente os h. E, se existem, so sujos, rasgados, porque a escola no tem um mvel onde eles se alberguem fugindo ao p e voracidade dos ratos e das baratas. (Fagundes, 1936)

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Imagem n. 3: Alunos e professores da Escola Municipal Rural Marimbondo (ArPU)

Fosse em funo da debilidade de interesse demonstrada por parte do poder pblico em investir na educao escolar do homem do campo, fosse em virtude da falta de recursos, as escolas rurais do Municpio de Uberlndia permaneceram, durante o tempo que cobre esta pesquisa, mergulhadas em toda sorte de problemas, conforme discutido nas pginas precedentes. A ausncia de recursos, alis, era o argumento mais empregado para justificar a falta de investimentos nas escolas, de acordo com a citao a seguir extrada de um peridico local: No h verba. Apenas cr$ 100.000,00 para atender a todas as escolas municipais na zona rural e urbana. Durante um ano. Uberlndia , alm disso, o municpio que maior nmero possui de escolas. Mas, custeia ensino na cidade, que no da competncia econmica do municpio, e sim do estado. (Assuntos do Municpio, 1955) Tal situao tambm foi denunciada de forma contundente por um inspetor tcnico do ensino, que, a propsito de discutir a necessidade de implantao de biblioteca e da imprensa nas escolas rurais do Municpio de Uberlndia, revelou a situao de completo abandono em que estavam mergulhadas tais escolas: falta de material didtico, precariedade de suas instalaes e, particularmente, despreparo de seus professores. Os problemas destes so pintados com cores fortes, mas, nem por isso, distantes da realidade a que estavam relacionados:

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A regra prover-se a escola com a mooila semi-analfabeta da prpria localidade, nica capaz de tolerar tal situao sem reclamaes e de aceitar os misrrimos vencimentos do cargo. Inculta, bisonha, sem saber ao que vem e quais seriam os objetivos reais norteadores de seu trabalho ela sucumbe diante das dificuldades. Seu trabalho tem o mesmo colorido, o mesmo desinteresse, no princpio e no ltimo dia letivo. (...) Uma ou outra vez, vamos encontrar na escola da roa a normalista da cidade, no se pense que, ento, a situao melhore. A normalista aceita a escola rural como passagem para a escola da cidade. (...) O meio rural para ela o desconhecido e um importuno desconhecido, que no lhe d o conforto da cidade, (...), onde ela ser uma desambientada, hostil e hostilizada, fugindo para o seu lar urbano aos sbados e nos feriados, licenciando-se com freqncia, esforandose desde o incio para se remover para a cidade. (Fagundes, 1936) Somava-se a todo esse despreparo, a ausncia de condies mnimas que pudessem facilitar-lhes a execuo das tarefas conforme discutido anteriormente , assim como o descaso com que eram tratados esses professores pelo poder pblico: baixos salrios, alojamentos insalubres e instabilidade no emprego. Aps denunciar os salrios irrisrios pagos aos professores primrios, em um artigo publicado em 1936, o jornalista Lycidio Paes ressaltou o clientelismo existente nas relaes de trabalho dos professores: Pior do que isso [baixos salrios] ainda a dependncia moral a chefes polticos, nem sempre orientados pelos princpios de justia e de eqidade. O governo nomeia e demite ao sabor das convenincias partidrias dos seus amigos, sem a menor considerao pela competncia, pelo esforo, pela capacidade profissional do candidato. (Paes, 1936) Outro problema que perpassava o trabalho dos professores, comprometendo a qualidade do ensino que ministravam, residia na existncia de classes multisseriadas. Tambm conhecidas como classes unidocentes e/ou multigraduadas, essa fuso de alunos de sries diferentes em uma nica sala de aula foi uma caracterstica marcante no ensino rural em Minas Gerais. Fortes (1993/1994) constatou o funcionamento

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dessas salas na regio, sendo que, em algumas escolas, os alunos somavam um total que variava de 35 a 60. Analisando as escolas rurais existentes no interior do mesmo Estado, Azevedo e Gomes (1984) tambm ressaltaram a existncia das salas multisseriadas e, por conseguinte, as dificuldades que estas impunham ao cotidiano dos professores. Em Uberlndia, tambm se verificou essa modalidade de organizao escolar, tendo sido um dos casos registrado pela imprensa local na dcada de 1950: Os professores, infelizmente, apesar de, na maioria das vezes, esforados e mesmo dispostos ao sacrifcio, no tm na sua totalidade a competncia necessria, visto que so obrigados a lecionarem simultaneamente conhecimentos referentes aos 4 anos do curso primrio. (Freitas, 1955) Em outra ocasio, Arantes tambm comentou a existncia desse ensino multisseriado na Escola Pblica Municipal do Bairro Divisa, situada na zona rural: (...) sendo a freqncia dos trs anos reunidos, trazendo irregularidades ao trabalho do professor, ensinando os 3 anos em conjunto... (Uberlndia, 1939c, p. 5). Alm desse aspecto, conforme denunciado por um colunista em um dos jornais da cidade, eram inmeros os reveses enfrentados por esses profissionais: Saem eles das suas casas, vo para o campo em casas particulares, sem acomodaes, alimentando-se miseravelmente, sem material escolar, quasi sem esperanas de verem realizados seus esforos, tamanhas so as dificuldades que tm de enfrentar. Adoecem do corpo e do esprito, recebendo em troca, ordenado escasso. (...) Lutam contra a ignorncia, contra a falta de higiene, e no fim dessa luta, esto mais sem recursos do que no incio dela, pois alm de tudo, deixam em casa do roceiro a sua sade. (Silva, 1942, p. 1) A extrema fragilidade existente no funcionamento das instituies rurais de ensino foi definida de forma muito contundente na expresso empregada pelo jornalista Lycidio Paes. Segundo ele, os revezes pelos quais passava o ensino eram to exorbitantes que tornavam a escola rural um verdadeiro simulacro (Paes, 1936), que comeava na omisso dos governos em aprovar polticas pblicas de investimento e incentivo criao de novos estabelecimentos de ensino, assim como de manuteno daqueles j existentes.

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3. Escolas rurais: a colaborao dos fazendeiros


Preteridas pelo poder poltico, essas escolas contavam para seu funcionamento com a iniciativa dos fazendeiros que, muitas vezes, assumiam as despesas com a construo dos prdios e/ou liberao de espao fsico nas edificaes j instaladas em sua propriedade; responsabilizavam-se, tambm, pela oferta de alojamento para os professores e demais recursos necessrios no assumidos pelo governo do municpio. Segundo Fortes (1993/1994), a contribuio dos fazendeiros para a manuteno de algumas escolas rurais no Estado de Minas suprindo a omisso do poder pblico ia desde o fornecimento de merenda escolar, at a compra de lpis e cadernos para os alunos. Em muitas ocasies, constatamos que os fazendeiros mais abastados e preocupados com a precariedade das instalaes da escola existente em sua propriedade construam os edifcios escolares com seus prprios recursos, conforme atesta o fragmento a seguir. O sr. Jos Gonalves, porm, tomando em considerao o estado verdadeiramente lamentvel da escola de sua fazenda, tomou a incumbncia de construir um prdio e oferec-lo Prefeitura para nele funcionar a escola. Tal prdio que est sendo edificado com todos os requisitos de uma boa higiene e conforto dever estar concludo dentro de poucos dias e, imediatamente, ser entregue Prefeitura. (As escolas rurais, 1935) Em outros municpios do Estado, verificava-se a mesma omisso nas aes do governo estadual e municipal no sentido de manter e expandir a escola pblica rural e, por conseguinte, assistia-se mesma atuao da comunidade rural tomando a iniciativa de criar e manter o funcionamento de escolas para a populao infantil. De acordo com Fortes, na regio de Minas Gerais, a instalao e o incio de funcionamento das escolas rurais nem sempre dependia da ao de Estado ou do municpio. Das escolas rurais analisadas, duas foram instaladas por fazendeiros (...), para garantir os estudos de seus filhos em idade escolar. (Fortes, 1993/1994, p. 83) Essas iniciativas dos fazendeiros, tendo em vista garantir aos seus camponeses acesso educao escolar, eram, inclusive, reivindicadas pela imprensa como forma de auxiliar os esforos que as autoridades locais vinham empreendendo em favor do

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ensino rural. O editorial de O Reprter, no ano de 1947, depois de demonstrar os percalos da escola rural no Municpio, sem, contudo, deixar de elogiar o desempenho do prefeito, sugeriu a necessidade de a populao residente no campo assumir responsabilidades no tocante manuteno das escolas instaladas em suas propriedades. Os interessados que so os fazendeiros e todos os habitantes dos bairros servidos por esses institutos, devem, entretanto, desenvolver sua solicitude para melhorar essa situao, dando s professoras e aos estudantes um pouco de conforto e as condies higinicas necessrias sua sade. (Ensino municipal, 1947, p. 1) Ao pesquisar o perodo que compreende as dcadas de 1930 a 1950 encontramos referncias a essas iniciativas nos peridicos, nas atas das reunies escolares e demais documentos consultados. Em 1933, por exemplo, os habitantes da zona rural conhecida como Patrimnio da Rocinha fizeram uma coleta de dinheiro com a finalidade de auxiliar nas despesas necessrias construo do prdio onde deveria funcionar a escola que a prefeitura havia-se comprometido a construir (Pela Instruo, 1933). No ano seguinte, foi instalada a escola rural no Crrego dos Caetanos, sendo que o prdio onde esta funcionava havia sido construdo pelo povo do bairro (Notas, 1934). O chefe do Servio de Educao e Sade do Municpio, Arantes, ainda que de forma descontnua, tambm reforava o coro daqueles que depositavam na iniciativa privada, em particular na figura dos fazendeiros, parte da responsabilidade sobre a edificao dos prdios e manuteno das escolas rurais. No ano de 1941, por exemplo, ao visitar a Escola Municipal de Machados, ele deixou registrado em ata o seguinte elogio: Aqui deixo consignado o meu agradecimento a todos que atenderam o apelo da Inspetoria Escolar para que se fizesse a casa prpria. Mais uma vez, o povo unido e progressista de Machados deu prova de amor instruo (Uberlndia, 1941b, p. 31). No ano seguinte, ao inspecionar os exames realizados na Escola Municipal de Dourados, Arantes voltou a tocar na mesma questo: Este prdio foi construdo s expensas dos homens de representao das zonas interessadas pela educao das famlias passando este valioso patrimnio para o municpio, como testemunho da operosidade de um punhado de lares brasileiros que deseja zelar pela cultura intelectual daqueles que vo dirigir os destinos da ptria no futuro. (Uberlndia, 1942, p. 6)

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Ao contrrio do que se debateu nesse mesmo ano, quando da realizao do 8. Congresso Brasileiro de Educao, a respeito da necessidade de ampliar os recursos para a construo de edifcios escolares no meio rural e investimento na formao e remunerao dos professores rurais (Werle, 2007), as escolas rurais do Municpio de Uberlndia continuaram contando mais com o auxlio da iniciativa privada do que com os efetivos investimentos do poder pblico.

4. Escolas rurais: presena e ausncia dos polticos


Tomamos como hiptese que os problemas subjacentes ao funcionamento das escolas rurais explicam-se, em parte, pela relao existente entre poltica e educao, que em Uberlndia se ancorava em um jogo cujas regras no eram prescritas apenas pela presena, mas, ao contrrio, ancoravam-se em procedimentos caracterizados pela ausncia. dessa forma que atribumos a excluso de muitas escolas rurais do roteiro de visita das autoridades educacionais do Municpio como tendo sido uma estratgia empregada para estabelecer as balizas no que dizia respeito aos laos existentes entre a educao escolar rural e o poder poltico do Municpio. Pelas atas das reunies escolares, conclumos que apenas sete escolas rurais foram visitadas com mais freqncia durante toda a dcada de 1930. No entanto, nesse perodo, mais precisamente no ano de 1938, o total de escolas existentes na zona rural perfazia um nmero de 27. No incio da dcada de 1950, o total de escolas instaladas na zona rural era de 41. Em 1954, mais dez escolas tinham sido inauguradas. Entretanto, durante todos os anos que compreendem as dcadas de 1940 e 1950, apenas 13 estabelecimentos tiveram o registro de visitas da inspeo municipal. Antnio P. da Silva, ao assumir a Secretaria de Ao Social do Municpio de Uberlndia, no incio da dcada de 1960, constatou haver, naquele perodo, escolas na zona rural que nunca tinham recebido a visita de uma autoridade educacional, fosse o inspetor escolar municipal, fosse o chefe do Servio de Educao e Sade do Municpio. O agravante da situao consistia no fato de algumas dessas escolas serem muito antigas, contando com aproximadamente 20 anos de instalao4.

4 Cf. Palestra de Antnio Pereira da Silva sobre a histria da educao escolar em Uberlndia, apresentada no I Ciclo de Palestras em Histria da Educao, promovido pelo programa de Ps-Graduao em Educao da Universidade Federal de Uberlndia (Uberlndia-MG, 09 ago. 2002).

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O que explicaria a ausncia de inspeo presencial nessas escolas? Segundo Silva, o fator principal desse descaso residiria na seguinte questo: a comunidade rural que habitava a regio onde estavam instalados tais estabelecimentos escolares no representava peso poltico. Normalmente, eram localidades nas quais os fazendeiros no dispunham de muitos recursos e, por conseguinte, no poderiam contribuir para o financiamento das campanhas polticas. Alm disso, por no serem grandes proprietrios de terra, no exercendo, portanto, o poder oriundo da riqueza, era quase inexistente sua capacidade de influncia sobre seus agregados e/ou demais habitantes da regio. Nesse sentido, seus votos no se consubstanciavam na garantia do voto dos seus funcionrios, vizinhos e/ou familiares, e, provavelmente por isso, as escolas existentes em suas terras permaneciam relegadas ao abandono. Situao que no se restringia cidade de Uberlndia e regio mais prxima, uma vez que essas relaes de interesse que se estabeleciam entre o poder poltico e a educao tambm foram verificadas nas escolas rurais mineiras, localizadas no Municpio de Belo Horizonte, onde, segundo Fortes (1993/1994), o ensino primrio rural teria sofrido muita (...) influncia dos polticos locais, que viam na escola um instrumento de barganha. Essa influncia se fez sentir na instalao de escolas e na indicao de professoras (p. 92). Ao consultar a documentao pesquisada, constatamos que, de fato, a relao entre os interesses polticos e a situao econmica dos fazendeiros onde estavam instaladas as escolas rurais traava o perfil dos investimentos que se faziam nos estabelecimentos de ensino e, principalmente, ditava a freqncia com que eram visitados. Em 1936, por exemplo, vrios membros do Partido Popular Progressista (PPP)5 organizaram uma caravana para percorrer algumas fazendas da regio, e, em pelo menos uma delas, o destino da comitiva era a escola municipal ali instalada (Visitando o interior, 1936). Assim, alm de as escolas localizadas nas fazendas mais abastadas serem freqentemente inspecionadas, os candidatos aos cargos polticos no Municpio tinham na figura dos fazendeiros ali residentes os seus mais fortes aliados e, igualmente, os mais eficientes cabos eleitorais. Deve-se, contudo, ressaltar que, no Estado de Minas Gerais, essa forma de clientelismo no incidia apenas sobre as escolas rurais, pois at meados do sculo XX, os ncleos urbanos padeciam de

5 O Partido Popular Progressista foi fundado em Uberlndia no ano de 1936, com a extino do Partido Republicano Mineiro (PRM), saindo vitorioso nas eleies realizadas em 7 de julho daquele mesmo ano (Arantes, 1941, p. 19).

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problemas semelhantes. Ao analisar as transformaes verificadas na organizao da educao no referido Estado, Leroy (1987) concluiu que o sopro de modernizao que atingiu Minas Gerais com a ascenso de Antnio Carlos ao governo em 1926 e a conseqente transformao operada no sistema educacional, especialmente no que concerniu centralizao estadual da responsabilidade pela educao, no foram suficientes para extirpar o uso pessoal que alguns polticos locais faziam da escola. O clientelismo existente no mbito do ensino, em particular, daquele verificado nas escolas rurais, foi tambm acentuado por Lopes (2002), ao analisar a educao durante a dcada de 1930. Segundo essa autora, o processo de expanso do ensino verificado no Estado de Minas Gerais, no ano de 1934, pode ser creditado ao fato de ter ocorrido, naquele ano, a eleio para os constituintes mineiros que iriam escolher o governo do Estado. Dessa forma, como estratgia de atrair mais votos, foram criadas e/ou restauradas muitas escolas na zona rural. Isto , naquelas regies que poderiam trazer maior rendimento eleitoral, transformando a interferncia do Estado na educao em jogo poltico (Lopes, 2002, p. 603). Tal situao j fazia parte, inclusive, do anedotrio acerca dos laos entre poltica e escola rural, conforme divulgado no jornal Correio de Uberlndia em 1959. Segundo a matria publicada, a professora rural no poderia ser responsabilizada pela precariedade da escola onde atuava, mesmo que fosse leiga, pois o problema da maioria das escolas rurais partia dos jogos de interesses existentes entre os polticos e alguns fazendeiros. Para reforar a sua tese, o autor transcreveu a seguinte anedota a respeito do tema: O inspetor chegou sem aviso prvio, entrou na sala de aula e comeou a interrogar a meninada (...). Voc a nesse canto... Sim, voc mesmo. Me diga quem foi que incendiou Roma. (...). No fui
eu, no senhor. Juro que no fui! A interveio a mestra, com pena

do menino, que j estava soluando. O senhor pode acreditar no Pedrinho. menino muito direito, muito bem comportado. Se est falando que no foi ele, porque no foi mesmo no. O inspetor voltou para o arraial prximo e procurou o chefe poltico, dizendolhe que era preciso demitir logo a professora, mais do que muito ignorante. O qu?! Voc est doido. Ela filha do Zeca Lopes, que sempre foi o meu melhor cabo eleitoral. Se for demitida, perco duzentos votos na certa. (Alencar, 1959, p. 7)

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Embora o texto tenha uma conotao irnica, ele ilustrativo dos laos que uniam os polticos aos fazendeiros abastados pautados pelo jogo de interesses e dos reflexos desta situao para a escola rural, que no resultavam em proveitos para toda a comunidade escolar, visto que retirava desta quaisquer possibilidades de decidir e tambm de organizar os trabalhos escolares em suas localidades de forma autnoma. Nesse sentido, o clientelismo poltico presente no sistema escolar tinha como conseqncia subtrair a escola da prpria comunidade, (...) nomeando/demitindo seus agentes e controlando a indicao de elementos do sistema educacional para os cargos de maior poder (Azevedo & Gomes, 1984, p. 34). Por isso, o saldo dessa relao era sempre negativo para o processo educacional, sobretudo para aqueles envolvidos com a educao no meio rural e tambm com a urbana, onde os mesmos nexos se faziam presentes.

Consideraes finais: Obstculos sobre obstculos


A consulta s fontes possilitou aquilatar o espao que a escola rural ocupava no mbito dos projetos polticos municipais, o papel assumido pelos proprietrios rurais na promoo da escolarizao das crianas habitantes do campo e as representaes construdas e veiculadas pelos jornais. No que diz respeito ao primeiro aspecto, se neste perodo pesquisado j se tornava consenso nos discursos construdos e propalados pelas elites urbanas que o desenvolvimento das cidades e o investimento no processo de industrializao era um dos ingredientes necessrios e imprescindveis ao progresso e, se, por conseguinte, nesses discursos engendravamse palavras de ordem nas quais a escolarizao em nvel primrio da populao era o caminho para se atingir essa utopia, o mesmo no se passava com o mundo rural, onde a agricultura e o modo de vida de seus habitantes eram tomados como permanncias de um passado a superar. nesse contexto que se pode compreender a insuficiente, dbil e tmida iniciativa do poder pblico municipal em investir na escola primria rural. Imbricada a essa situao encontrava-se a imprensa. Embora alguns articulistas dos jornais da cidade denunciassem a situao de quase abandono na qual se encontrava mergulhada a escola rural, a filiao partidria de seus proprietrios, muito ligados situao poltica vigente, no permitia que essa crtica se aprofundasse. No

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caso da revista Uberlndia Ilustrada a situao tornava-se ainda mais paradigmtica desse alinhamento, uma vez que o seu idealizador e editor fora at se aposentar em 1959 inspetor de ensino e chefe do Servio de Educao e Sade do Municpio. Como resultado, as representaes produzidas e veiculadas por esses meios de comunicao eram ambiguamente perpassadas por esparsas e tmidas denncias de um lado e, de outro, permeadas pelos elogios da atitude patritica, solidria e benevolente dos proprietrios rurais financiadores daquelas escolas. No entanto, no podemos simplificar as concluses e partir do pressuposto de que os histricos problemas inerentes s escolas rurais resultavam to somente do fato de serem rurais, de se localizarem no campo. A insuficiente qualificao dos professores e a precariedade dos edifcios so produtos de um projeto poltico que no priorizava o investimento pblico na escolarizao de seus cidados (haja vista que no Brasil at meados dos anos 1950 existiam mais instituies privadas de ensino que escolas pblicas). Alm desse fator, o projeto poltico em questo no destinava ao meio rural recursos suficientes para incrementar as condies de vida dos campesinos. Em sntese, a despeito do discurso em torno do ruralismo pedaggico, a escola rural no se adequou realidade da populao campesina, pois seu calendrio e contedos ministrados organizavam-se em funo do ensino urbano e, embora tenham tido um papel importante na alfabetizao da populao rural, as escolas instaladas no campo no contavam com investimentos do poder pblico, mas, sim, com o interesse e a iniciativa dos proprietrios rurais, que reuniam esforos para abri-las e dot-las das condies mnimas necessrias para o seu funcionamento.

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Referncias Fontes
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Bibliografia
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urea Ado e Justino Magalhes (org.)

NOTAS BIOGRFICAS

Antnio Montalvo advogado em Lisboa e mestre em Administrao e Polticas Pblicas pelo ISCTE. diretor do Centro de Estudos para o Desenvolvimento Regional e Local e da Revista de Administrao Local, da qual foi co-fundador. perito do Conselho da Europa sobre Direito da Autonomia Local e autor de vrias obras e artigos cientficos. urea Ado investigadora aposentada da Fundao Calouste Gulbenkian e investigadora da UIDEF do Instituto de Educao da Universidade de Lisboa. autora de um conjunto de estudos publicados em livro e em revistas nacionais e estrangeiras. David Justino professor associado com Agregao do Departamento de Sociologia da Faculdade de Cincias Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa. investigador do CESNOVA Centro de Estudos de Sociologia da Universidade Nova de Lisboa, consultor para os assuntos sociais da Presidncia da Repblica e presidente do Conselho Nacional da Educao. autor de diversos estudos no mbito da Sociologia da Educao e da Sociologia Histrica da Modernidade em Portugal. Joo Pinhal professor auxiliar aposentado da Universidade de Lisboa e investigador da UIDEF do Instituto de Educao da mesma Universidade. autor de estudos, publicados em livro e revistas nas reas da Poltica e da Administrao da Educao, com particular destaque para as questes da descentralizao e das polticas locais. Jos Amado Mendes professor catedrtico aposentado da Faculdade de Letras da Universidade de Coimbra. Colabora com a Universidade Autnoma de Lisboa, como docente e investigador, participando em atividades de gesto universitria, entre as quais a de coordenador do Gabinete de Apoio a Mestrados e Doutoramentos. Juan Manuel Fernndez-Soria professor catedrtico de Teoria e Histria da Educao na Universidade de Valncia (Espanha). especialista em Histria da Educao Contempornea e de Poltica Educativa e autor de estudos publicados em livro e em revistas estrangeiras.

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Justino Magalhes professor catedrtico do Instituto de Educao da Universidade de Lisboa e investigador responsvel pelo Projeto AtlasRepertrio dos Municpios na Educao e na Cultura (1820-1986). autor de um conjunto de estudos nas reas da Histria da Alfabetizao, da Educao e da Escolarizao, das Instituies Educativas, da Leitura e do Livro Escolar, do Local e do Municpio Pedaggico. Norberta Amorim professora catedrtica aposentada da Universidade do Minho. investigadora no GHP-CITCEM Grupo de Histria das Populaes Centro de Investigao Transdisciplinar Cultura, Espao e Memria. Especialista em Demografia Histrica, designadamente Histria das Populaes e Histria da Famlia. autora de um conjunto de estudos publicados em livro e em revistas nacionais e estrangeiras. Sandra Lima professora de Histria da Educao da Faculdade de Educao da Universidade Federal de Uberlndia Minas Gerais/Brasil. coordenadora do Grupo de Pesquisas em Histria do Ensino Rural (GPHER). Realiza trabalhos de investigao nas reas da Histria das Instituies Escolares Rurais e da Cultura Escolar.