You are on page 1of 14

Witold KIEUN

PATOLOGIA PROCESU TRANSFORMACJI


ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W POLSCE
W LATACH 1990-2000
1. Zaoenia procesu transformacji

roku i Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej uchwalona


17 kwietnia 1997 roku, a take wynikaj z
upowszechnionej sprawnej praktyki czoowych wysoko
rozwinitych krajw.

1.1. Zaoenia spoeczno-ekonomiczne i polityczne


Ustrj
centralny

dawnej gospodarki planowej zakada


system
planowania
znacjonalizowan

1-4 (27-30) 2001 i 1-4 (31-34) 2002 TRANSFORMACJE

26

26

skuteczno, a wic stopie osignicia zamierzonego


celu, poczona z ekonomicznoci, czyli stosunkiem
efektu kocowego do poniesionych kosztw. Sprawne
dziaanie to takie, w ktrym osigamy zadawalajcy nas
skutek przy najmniejszych kosztach. Jest to niezwykle
wana
ideowa
dyrektywa
nawizujca
do
upowszechnionej w gospodarce wolnorynkowej wielkiej
wagi kalkulacji kosztw i wyboru decyzji typu
sprawnociowego, a wic czcej satysfakcjonujcy
stopie skutecznoci z minimalizacj kosztw
materialnych i moralnych.

Dalsz zasad powoan w preambule Konstytucji


jest zasada pomocniczoci. Prof. Jerzy Regulski
(1999), jeden z twrcw reformy administracji,
powoujc si na Stary Testament i na spoeczn nauk
Kocioa wyjania, e zgodnie z zasad pomocniczoci
powiat powinien by pomocniczy w stosunku do gmin,
wojewdztwo w stosunku do powiatu, a pastwo w sto sunku do wszystkich instytucji i organizacji. Rola
starosty jest pomocnicz w stosunku do zada wjta,
a urzdnik Centrum ma wspomaga samorzdy i
zajmowa si jedynie tym, czym one nie mog.

Dla nas ta sugestia ma specjalne znaczenie,


poniewa w Polsce istnieje wielowiekowa tradycja
postawy skutecznociowej, to znaczy nastawienia na
osigniecie zamierzonego celu przy wyranym
negliowaniu wagi kosztw. Rodowodu tej postawy
naley szuka w szlacheckiej tradycji: zastaw si,
a postaw si.

Nastpna zasada konstytucyjna to zasada


adekwatnoci (art. 167 ust. 1 i 4) gwarantujca
odpowiednio rodkw do zada, umoliwiajca
realizacje zada samorzdu terytorialnego. Jest to
nawizanie do art. 9 pkt. 2 Europejskiej Karty
Samorzdu Terytorialnego, ktry gosi: Wysoko
zasobw finansowych spoecznoci lokalnych powinna
by dostosowana do zakresu uprawnie przyznanych
im przez Konstytucj, lub przez prawo.

Ta postawa jeszcze bardziej wzmocnia si w okresie PRL, kiedy obowizywaa zasada priorytetu
realizacji celw ideologicznych nad kalkulacj kosztw.
Idea minimalizacji kosztw wystpujca w treci
Europejskiej Karty Samorzdu Terytorialnego sugeruje
odpowiednie ksztatowanie struktur organicznych,
a wic organizacji skadajcych si z oddelegowanych
pracownikw dla realizacji okrelonych zada.
Art. 10 pkt 1 omawianej Karty gosi: Przy
wykonywaniu swych uprawnie spoecznoci lokalne
maj prawo wsppracy z innymi spoecznociami
lokalnymi oraz zrzesza si z nimi w granicach
zakrelonych ustaw w celu realizacji zada, ktre
stanowi przedmiot ich wsplnego zainteresowania.
W punkcie 2 stwierdza si, e: Prawo spoecznoci
lokalnych do przystpienia do zrzeszenia w celu
ochrony i rozwijania wsplnych interesw oraz prawo
do przystpienia do midzynarodowego zrzeszenia
spoecznoci lokalnych musi by uznane w kadym
pastwie. W tych dwch punktach wyranie jest
pooony nacisk ustawodawcy na dziaalno
organicznych struktur w formie zwizkw gmin
tworzonych z oddolnej, a wic autentycznie
samorzdowej inicjatywy, jednoczenie realizujc
postulat ekonomicznoci, jako bez porwnania
taszej formy organizowania si od sformalizowanych
struktur wyszego szczebla. W artykule 13 dodatkowo
przewiduje si, e te zasady samorzdu terytorialnego
stosuje si do wszystkich kategorii spoecznoci
lokalnych istniejcych na terytorium Strony.
W Konstytucji RP z 1997 roku zostay jednoznacznie
okrelone podstawowe reguy demokratycznego
zarzdzania pastwem. Art. 18 ust. 1 akceptuje tzw.
klauzul korporacyjn (og mieszkacw jednostek
zasadniczego podziau terytorialnego stanowi z mocy
prawa
wsplnot
samorzdow)
i
zasad
decentralizacji wadzy publicznej (art. 15 ust. 1) ktre
ksztatuj podmiotowo spoecznoci lokalnych
wyraajc si odrbnym majtkiem oraz wyborem
przedstawicieli, ktrzy autonomicznie kieruj sprawami
lokalnej spoecznoci w zakresie ustalonym przez
konstytucyjny porzdek pastwa w imieniu i na wasn
odpowiedzialno(art. 16 ust. 2).

27

1.2. Zaoenia organizacyjne


Jedna z podstawowych wspczesnych zasad
sprawnego zarzdzania w ramach koncepcji tzw.
public management jest tzw. inwigilacja czysta, czyli
minimalizacja nadzoru administracyjnego nad prac
fachowych
zespow,
np.
lekarzy,
geodetw,
inynierw, nauczycieli, dyplomowanych policjantw
itp.,
ograniczonego
jedynie
do
organizacji
konkursowego doboru kadr, systemu przetargw,
przydziau
rodkw

wedug
precyzyjnie
zdefiniowanych kryteriw.
Ta zasada wie si z procesem decentralizacji
profesjonalnej, a wic autonomicznych decyzji
podejmowanych przez fachowcw, ktrych dziaalno
oceniana jest na podstawie efektu pracy i prawnej
poprawnoci, a nie procedury wykonania.
Podstawow regu sprawnoci jest te budowa
paskich struktur statycznych charakteryzujcych si
minimalizacj szczebli organizacyjnych, szerok
rozpitoci kierowania, a wic, relatywnie ma liczb
stanowisk kierowniczych w stosunku do stanowisk
wykonawczych.
W chwili obecnej, w wietle rewolucyjnego rozwoju
elektronicznej komunikacji, docelowy model idealny
wielkich systemw to struktura dwuszczeblowa:
centrala i jednostka terenowa.
W praktyce amerykaskich firm konsultacyjnych
paska struktura staa si niejako punktem wyjcia dla

1-4 (27-30) 2001 i 1-4 (31-34) 2002 TRANSFORMACJE

27

dziaa
usprawniajcych,
zarwno
w
przedsibiorstwach, jak i administracji pub licznej.
Jeden z najwybitniejszych w skali wiatowej teoretykw
zarzdzania Peter Drucker, ju w 1958 roku stwierdzi w
swojej monumentalnej pracy Practice of Management
e: kady dodatkowy szczebel wypacza cele i
niewaciwie ukierunkowuje uwag, kade ogniwo
acucha tworzy dodatkowe napicia i staje si
dodatkowym rdem bezwadu, tar i zastojw.
Ten sam uczony uzna, e najstarsz i
najsprawniejsz organizacj na Zachodzie jest Koci
katolicki. Jest tam jedynie jeden szczebel wadzy i
odpowiedzialnoci pomidzy papieem i proboszczem
terenowej parafii biskup.
Naley te przypomnie znan regu oglnej teorii
systemw, e wzrost liczby skadnikw w systemie
wymaga niewspmiernie duego zwikszenia liczby
przetwarzanych informacji i podejmujcych decyzje
skadnikw.
W zaoeniach projektw reform administracyjnych
sterowanych przez Organizacj Narodw Zjedno czonych (Departament Technicznej Wsppracy dla
Rozwoju) w krajach rozwijajcych si punktem wyjcia
jest wanie spaszczanie struktur administracyjnych,
a w zaoeniach projektu reformy administracyjnej
w krajach postkomunistycznej Europy Wschodniej
(1991) czytamy, e: struktura administracji pastwowej
i samorzdowej winna by moliwie prosta z tendencj
do minimalizowania liczby szczebli i jednostek. W
licznych
publikacjach
naukowych
zgodnie
przeciwstawiano si zwikszaniu liczby szczebli,
uwaajc, e wieloszczeblowe tzw. smuke struktury
organizacyjne s niesprawne.
1.3. Nowoczesna technika elektroniczna
Odrbnym zagadnieniem s zasady budowy nowych
struktur organizacyjnych w wietle rewolucyjnego
rozwoju technik elektronicznych i nowoczesnych
urzdze, takich jak: telefon komrkowy, poczta
elektroniczna, dynamicznie rozwijajcy si Internet,
lokalne sieci informacyjne, konferencyjna aparatura
video i olbrzymia gama urzdze z zakresu biurotyki:
laserowe drukarki, dyktafony, kopiarki, magnetowidy,
magnetoskopy, podrczne laptopy itd.
Te techniki rewolucjonizuj zarwno struktury, jak
i sam proces podejmowania decyzji. Coraz bardziej
rozwija si praktyka pracy w domu (telepraca) przy
komputerze z modemem. Powstaj ju wirtualne urzdy
gminne, nie mwic o bankach i instytucjach
ubezpieczeniowych czy wirtualnym kontakcie z
urzdami podatkowymi.
Do tego dochodzi radykalna zmiana technik
transportowych, samolotowa komunikacja midzykontynentalna, olbrzymi rozwj komunikacji samochodowej,
szybkie koleje. W Polsce obecnie (rok 2002) mamy ju
ponad 12 mln telefonw stacjonarnych, ca 10 mln
telefonw komrkowych, ca 60% rodzin posiada
samochd.

1-4 (27-30) 2001 i 1-4 (31-34) 2002 TRANSFORMACJE

28

28

Buduje si te tzw. telechaty wiejskie czyli centra


komputerowe, gdzie wyszkoleni instruktorzy umoliwi
kademu zaatwienie spraw administracyjnych przez
Internet.
W toku rozwoju tych technik (w 2006 roku wszystkie
polskie szkoy maj by wyposaone w komputery)
nowe pokolenie modziey bdzie znao Internet, przy
istnieniu telechat w skali paru, a czasem nawet jednej
gminy, zmieni cakowicie technik kontaktu obywatelurzd. Koncepcja telechaty zostaa ju szeroko
wprowadzona w Szwecji, Australii, w Wielkiej Brytanii,
Irlandii.
W Polsce, Polskie Stowarzyszenie Telechata razem
z Centrum Telematyki i Nauczania na Odlego
Uniwersytetu Mikoaja Kopernika w Toruniu realizuje ju
projekty takich koncepcji.
rodowisko
technologiczne
jest
jednym
z
najwaniejszych stymulatorw struktury wielkiego
systemu administracji publicznej, podstawowe wic
zaoenia teoretyczne w tym zakresie musz polega
na opracowaniu projektu struktur organizacyjnych
zbienych z planem komputeryzacji. Ma tu miejsce
wzajemne oddziaywanie tych czynnikw, std
transformacja administracji nie moe by dokonana bez
rwnolegego ksztatowania systemu elektronicznej
komunikacji.
2. Realizacja procesu transformacji administracji
publicznej
2.1. Gminy
Realizacj przyjtych zaoe spoeczno-politycznych transformacji administracji publicznej rozpoczto
od powoania samorzdowych gmin Ustaw o
Samorzdzie Terytorialnym (gminnym) z dnia 8 marca
1990 roku. Przewidywaa ona istnienie trzech organw
administracji terenowej: a) samorzdowych gmin, b)
zwizkw gmin, c) rzdowych urzdw wojewdzkich.
Artyku 10-ty tej Ustawy stanowi, e wykonywanie
zada publicznych przekraczajcych moliwoci gmin
nastpuje
w
drodze
wspdziaania
midzykomunalnego, a organizacjom zwizkw gmin i
porozumie komunalnych powicony jest cay rozdzia
7,
ustalajcy
szczegowo
statut
zwizkw
posiadajcych osobowo prawn.
Konstrukcja tej Ustawy jest w peni zgodna z
zaoeniami
Europejskiej
Karty
Samorzdu
Terytorialnego
i jest
przykadem
sprawnego
upodmiotowienia spoecznoci lokalnych, nie wynika z
niej potrzeba powoywania jakichkolwiek jednostek
organizacyjnych pomidzy gmin a wojewdztwem.
Jednostk poredni jest wanie nowoczesna struktura
organiczna zwizku gmin pochodzca z wolnego
wyboru kooperujcych gmin.
Spoeczne skutki tej struktury s zdecydowanie
pozytywne, bowiem uruchamiaj inicjatyw oddoln i
dynamiczny rozwj wikszoci gminnych spoecznoci
lokalnych.

2.2. Rejony
Niespodziewanym
dalszym
posuniciem
reformatorskim byo stworzenie w sierpniu 1990 roku
nowej struktury terenowej, tj. rzdowej administracji
publicznej, wykonujcej czynnoci administracyjne
przekraczajce moliwoci gmin. Ich pocztkowa liczba
254 jednostek szybko wzrosa do 268 ze stanem
zatrudnienia, ostatnio ok. 10. 3 tys. urzdnikw.
Formalnie rzecz biorc, byy to jednostki
pomocnicze urzdw wojewdzkich jednake szybko
przeksztaciy si w nowy szczebel zarzdzania,
praktycznie stanowicy swoist zapor dla rozwoju
samorzdowych inicjatyw zwizkw gmin.
2.3. Rzdowa administracja centralna
Rwnolegle ma miejsce dynamiczny proces rozwoju
administracji
centralnej,
ministerstw,
urzdw
centralnych i organizacji rwnorzdnych.
Analiza
oficjalnych
danych
z
Rocznikw
Statystycznych GUS wskazuje, e zatrudnienie w
administracji centralnej wzroso z 46. tys pracownikw
w 1990 roku do 126.2 tys. ju w roku 1998.
Proporcjonalnie najszybciej rosa liczebno tzw.
administracji specjalnej czyli nie zespolonych
terenowych jednostek sub, inspekcji i stray
administracji centralnej Jednake w tym okresie wzrost
zatrudnienia w centralach ministerstw wynis ca 83%.
Proporcja zatrudnienia w Centrum w stosunku do
zatrudnienia w samorzdowym terenie wzrosa od 0.49
w 1990 roku do 0.83 w 1997.
Udzia wydatkw na wynagrodzenia w administracji
centralnej w stosunku do oglnych kosztw
wynagrodze wzrs z 0,4% w 1990 roku do 1,7% w
1997 roku, a wic czterokrotnie.
Wydatki
(uwzgldniajc
inflacj)
naczelnych
organw wadzy (kancelarie Prezydenta, Sejmu,
Senatu, Naczelne sdy. NIK) wzrosy w okresie od
1993 do 1999 o ponad 100% (Jdrzejewska 1999).
Kancelaria Prezydenta ze stanu 193 etatw w 1990
roku wzrosa ju w roku 1995 do 466 etatw, Kancelaria
Sejmu ze stanu 649 pracownikw w 1990 roku wzrosa
ju w 1995 roku do 1619. Niestety, stan zatrudnienia w
poszczeglnych
rzdowych
jednostkach
organizacyjnych (ministerstwa, kancelarie, urzdy
centralne) od 1996 roku nie jest podawany do
wiadomoci w Roczniku Statystycznym, podlegajc
jako rzekomo dane osobowe ochronie.
Zwrci te naley uwag na mnoenie rzdowych
stanowisk kierowniczych. W maju 2000 roku urzdowao 116 ministrw, sekretarzy i podsekretarzu stanu, podczas gdy w niezwykle zbiurokratyzowanej, i o 20 mln
osb wikszej i parokrotnie bogatszej Francji byo ich 32.
2.4. Samorzdowe powiaty i wojewdztwa
Z dniem 1 stycznia 1999 roku wszed w ycie wielki
proces decentralizacji i budowy gigantycznego aparatu

1-4 (27-30) 2001 i 1-4 (31-34) 2002 TRANSFORMACJE

29

administracji
terenowej.
Plan
likwidacji
49
wojewdztw spali na panewce, bo ostatecznie
przeksztacono je w 16 urzdw wojewdzkich i 33
zamiejscowych urzdw wojewdzkich tworzc w ten
sposb nowy szczebel administracji terenowej.

wojewdzkie na zasadzie reprezentacji partii


politycznych. W sumie powstao 17 Kas Chorych
zatrudniajcych w 2002 roku okoo 4700 pracownikw.
Koszty administracji Kas obciaj fundusze ze skadek
przeznaczonych na opiek zdrowotn.

Jednoczenie
powoano
16
samorzdowych
urzdw marszakowskich i rwnie sie ich
zamiejscowych filii w byych miastach wojewdzkich.
Tendencje rozproszenia terytorialnego wystpuj te w
jednostkach organizacyjnych zespolonych sub,
inspekcji i stray wojewdzkich, np. wojewdzka
mazowiecka Komenda Policji mieci si w Radomiu.
Podobnie w powiatach, np. Komendy Powiatowe Policji
i Pastwowej Stray Poarnej dla wschodniego powiatu
dzkiego mieszcz si w Koluszkach.

Pierwsz czynnoci wieo powoanych rad powia towych i wojewdzkich byo ustalenie sobie szokujco
wysokich uposae. Pensje marszakw oscyloway
w granicach 14000-19000 z/m, a starostw osigny
puap 14999z miesicznie (starosta warszawski).

Zlikwidowano
267
pastwowych
urzdw
rejonowych, a powoano 308 maych ziemskich
urzdw powiatowych i 65 urzdw grodzkich w
miastach, na prawie powiatw. redniej wielkoci
powiat ziemski (wiejski) obejmuje ca 80 000
mieszkacw. Wystpuje tu raca rnica w stosunku
do tego samego typu jednostek II szczebla
samorzdowego w pastwach Unii Europejskiej. Np. we
Francji departament to rednio 580 000 ludnoci, w
Niemczech 255 000 ludnoci i nawet w maej Grecji
206 000 mieszkacw (oficjalne dane statystyki Unii
Europejskiej: The Nomenclature Territorial Units for
Statistics-NUTS3)
Ogem, razem z gminami, jednostki samorzdu
terytorialnego posiaday w 2001 roku armi 64 000
radnych.
Przykadem patologicznej rozbudowy biurokracji by
samorzd Warszawy, zreformowany dopiero w 2002.
By to ziemski powiat, a wic wie Warszawa,
skadajca si z 11 gmin z 11 radami. Najwiksza
gmina Centrum liczya blisko 950 000 mieszkacw,
najmniejsza Wilanw 12 000. Gmina Centrum bya
podzielona na 7 dzielnic, istnia te samorzd
oglnomiejski w formie Rady Miejskiej i Zarzdu
kierowanego przez prezydenta. Ta zagmatwana
picioszczeblowa struktura wyksztacia razem z
Sejmikiem Wojewdzkim cay batalion 779 radnych, a
wic wicej ni suma posw i senatorw. Warto
zwrci uwag, e amerykaskie miasto San Diego,
dokadnie wielkoci Warszawy, dzieli si na 8 dzielnic,
kada z nich wybiera jednego radnego, rada miasta
liczy wic 8 radnych. Dodajmy, e warszawscy radni
osignli rekordowe diety, jak podaa stoeczna prasa
sigajce 5600 z a nawet w niektrych dzielnicach
9000 z miesicznie.
Obok tej gigantycznej rozbudowy terenowego
samorzdu zbudowano now biurokratyczn struktur
Kas Chorych, jednoczenie przeksztacajc Zakady
Opieki Zdrowotnej na Samodzielne Publiczne Zakady
Opieki Zdrowotnej, posiadajce osobowo prawn i
promujc ich wersj niepubliczn. W projekcie budowy
powiatw zakadano, e 65% budetu powiatw bdzie
powicone finansowaniu suby zdrowia, teraz te
funkcje peni Kasa Chorych, ale to nie zmienio
planowanej liczby powiatw. Kasy Chorych posiadaj
rady regionalne z radnymi wybieranymi przez sejmiki

Podobnie pocztkowo przedstawiaa si sprawa


uposae w subie zdrowia, gdzie opracowany przez
Ministerstwo Zdrowia projekt umw menederskich
dla dyrektorw szpitali przewidywa wynagrodzenie
przekraczajce 20000 z/m z 24-to miesicznym
odszkodowaniem w przypadku zwolnienia z pracy. Te
tendencje wyjtkowo zbulwersoway opini publiczn.
Ostatecznie sprawa kominw pacowych zostaa
uregulowana ustaw sejmow poczwszy od 1 sierpnia
2000, ale ptoraroczny okres wypat kominowych
uposae oczywicie powanie obciy budety
jednostek samorzdowych. Remedium na ustaw
antykominow sta si jednak system nagrd
sigajcych w niektrych przypadkach ponad 30000 z.
W wyniku reformy samorzdowej 1999 roku ca 63%
jednostek sektora pastwowego przekazano do sektora
komunalnego: 13 jednostek administracji specjalnej na
szczebel wojewdzki (np. Inspekcja Handlowa,
Inspekcja Weterynaryjna, Policja, Kuratoria Owiaty,
Stra Poarna) i 5 na szczebel powiatowy (np. Stacje
Epidemiologiczne, Inspektoraty Weterynaryjne).
Jednake mimo tych przesuni o ktrych gwny
projektant idei budowy powiatw (rwnie powiatu
ziemskiego Warszawa) penomocnik rzdu prof. Micha
Kulesza (2000) pisa: To jest niebotyczna wielko,
okoo 70 mld z przeniesionych pod kontrol struktur
zdecentralizowanych (samorzdw i Kas Chorych)
zatrudnienie w Centralach Ministerstw, o dziwo,
zwikszyo
si.
Wedug
dokumentw
GUS:
Zatrudnienie
i Wynagrodzenia
w
Administracji
Publicznej i Porednictwie Finansowym w 1999 roku.
Warszawa 2000 (str. 10, tabela nr 10) i identycznego
wydawnictwa dotyczcego lat 1997 i 1998, (str. 10,
tabela nr 10) mamy nastpujce dane: Centrale
ministerstw zatrudniay w 1998 roku 20 009
pracownikw, a stan zatrudnienia na 31 grudnia 1999
roku wynosi 21 473 pracownikw, czyli by wyszy o
1404 pracownikw.
Ogem, w wyniku reformy suma zatrudnienia
w urzdach: Centrum, powiatw, wojewdztw i Kas
Chorych zwikszya si (patrz wyej wymienione
rda) o 19 553 pracownikw.
Dokonao si to kosztem zmniejszenia zatrudnienia
w gminach o 13 578 pracownikw. Powiaty, zgodnie
z pesymistycznymi
przewidywaniami
niektrych
politykw PSL i UP, wydrenoway najlepszych
pracownikw z gmin, powanie je osabiajc.
Jednake dynamika zatrudnienia we wszystkich
jednostkach, nazywanych w statystyce GUS (patrz
wyej
wymienione
rda:
Zatrudnienie
i

1-4 (27-30) 2001 i 1-4 (31-34) 2002 TRANSFORMACJE

30

Wynagrodzenia w Gospodarce Narodowej w I kwartale


2000 i idem w II kwartale 2000. GUS) Administracja
Publiczna i Obrona Narodowa przedstawia si
nastpujco (dane zaokrglone do jednego tysica):
rok 1997 380 tys.
rok 1998 387 tys.
stan na koniec I kwartau 2000 roku 425 tys.
stan na koniec II kwartau 2000 roku 434 tys.
A wic globalny wzrost zatrudnienia w administracji
publicznej i obronie narodowej od koca 1997 roku do
30 czerwca 2000 roku wynis 54000 pracownikw.
3. Nieoficjalny sektor publiczny
Instytut
Bada
nad
Gospodark
Rynkow
opublikowa w drugiej poowie 1999 roku wyniki,
finansowanych przez Uni Europejsk, bada
dotyczcych sektora publicznego w Polsce (Malinowska
1999). Badaniami objto sektor publiczny obejmujcy
zarwno jednostki budetu Pastwa i samorzdw, jak i
fundusze celowe, agencje rzdowe, samorzdowe i
pastwowe jednostki pozabudetowe, szkoy wysze,
instytucje kultury.
Cao sektora publicznego stanowi w sumie ponad
55 000 jednostek i instytucji, ktrych wydatki stanowi
okoo 48.7% produktu krajowego. W 1997 roku dochody
i wydatki tego sektora byy o ponad 5 mld z wysze ni
to si oficjalnie utrzymuje (Balicka 1999).Tylko tzw.
jednostki budetowe poddane s z mocy prawa w miar
jednolitym i jasnym rygorom finansowym. Syntetyczne
ujcie wynikw niezwykle precyzyjnych bada obejmuje
midzy innymi nastpujce szczegowo uzasadnione
stwierdzenia:
1. W sensie prawnym sektor publiczny w Polsce nie
istnieje, zamieszczenie bowiem w ustawie o
finansach publicznych szerokiej definicji sektora
publicznego pozostaje martwym przepisem, ani
bowiem w samej ustawie, ani w innych aktach
prawnych nie znajdziemy przepisw odwoujcych
si bezporednio do sektora publicznego,
2. Stan dyscypliny finansowej w sektorze publicznym
jest katastrofalny, ma bowiem miejsce powszechne
przyzwolenie na amanie dyscypliny budetowej,
3. Sektor publiczny jest nadmiernie podatny na naciski
polityczne,
4. Decentralizujc zadania publiczne, coraz silniej
wiemy finanse komunalne z budetem pastwa.
Nie mona oprze si wraeniu, e zasadniczym
celem decentralizacji nie jest rozszerzenie wadzy
samorzdu terytorialnego, lecz zepchnicie na
wadze samorzdowe duej czci problemw
finansowych budetu pastwa,
5. W ustawie o finansach publicznych (listopad 1998)
nie dokonano zmian zakresu podmiotowego budetu
pastwa. Fundusze celowe, agencje rzdowe i inne
instytucje o podobnym charakterze pozostaj poza
budetem pastwa.

Raport instytutu Bada nad Gospodarka Rynkow


zosta przedstawiony w tygodniku Polityka (nr 44/1999)
przez Mariol Balick pod tytuem: Wstrzsajce
liczby: jak sektor publiczny marnuje pienidze. Prucie
Kasy. Istotnie, mona si zgodzi, e mamy tu udokumentowany dowd niezwykego marnotrawstwa
i zupenego zaniedbania tego problemu w wielkim
dziele transformacji systemu zarzdzania pastwem.
Co do tezy o instrumentalnym traktowaniu procesu
decentralizacji i rozwoju samorzdu powiatowego, to
opini twrcw raportu mona poprze danymi ze
sprawozdania rocznego z wykonana budetw
powiatw za 1999 rok (GUS), ktre wskazuj, e
dochody wasne powiatw stanowiy 6.2% ich budetu,
49.4% dotacje celowe i 44.4% subwencje oglne.
Ustawa o dochodach powiatw w 1999 i 2000 roku z
dnia 25 listopada 1998 roku przyja, e rednio 95%
wydatkw powiatw bdzie finansowane centralnie,
a nadzorowane przez nie suby, inspekcje i strae
w 100%.Ten fakt penego finansowania z centralnych
dotacji powiatowych sub, inspekcji i stray
penomocnik
rzdu
minister
Kulesza
(1999)
zaskakujco tumaczy, e jedynie dotacyjny
charakter rodkw jest gwarancj, e pienidze
trafi na waciwy cel.
4. Ocena transformacji administracji publicznej
4.1. Wspczesna rzeczywisto, a zaoenia
spoeczno-ekonomiczne i polityczne
Niestety, mimo zbudowania systemu samorzdu
wojewdzkiego i powiatowego nie zrealizowano do
chwili obecnej (kwiecie 2002) podstawowych zaoe
spoeczno-ekonomicznych
i
politycznych.
W
szczeglnoci nie zostaa dotychczas zrealizowana
podstawowa klauzula korporacyjna i cile z ni
zwizana zasada adekwatnoci. Samorzdno
powiatowa jest klasycznym przykadem znanego nam
dobrze z okresu PRL-owskiego zjawiska fikcji
organizacyjnej (Jarzbowski 1977), czyli dziaania
na niby. Samorzd, ktry jest w ponad 90
procentach dotowany przez Centrum, nie majc
przynajmniej
ponad
pidziesicioprocentowej
samodzielnoci finansowej i w dodatku tylko
przekazujcy cz otrzymanych rodkw na z gry
ustalone cele, peni funkcje zdekoncentrowanego
organu administracji pastwowej.
Zjawisko to trafnie ujmuj, cytowani ju powyej,
autorzy bada nad sektorem publicznym, piszc
(Malinowska
1999):
Konkludujc,
reforma
samorzdowa jest prowadzona w sposb ktry
wskazuje na instrumentalne traktowanie samorzdu
terytorialnego. Od prawie 10 lat dokonuje si w Polsce
proces
stopniowego
zwikszania
zada
samorzdowych, ktremu nie towarzysz zmiany
legislacyjne zmierzajce do przyznania gminom (a od
1999 roku rwnie powiatom i wojewdztwom)
samodzielnoci finansowej adekwatnej do rozmiarw
wykonywanych przez nie zada.
Dodajmy, e jednoczenie Centrum systematycznie
si rozrasta, nie poddajc si adnym prbom
racjonalizacji i ograniczenia zakresu wadzy.

1-4 (27-30) 2001 i 1-4 (31-34) 2002 TRANSFORMACJE

31

Nie zostaa te zrealizowana dalsza elementarna


zasada demokracji decyzji wikszoci. Tak zwana
proporcjonalna
ordynacja
wyborcza
umoliwia
powoanie partyjnych radnych i posw, ktrzy otrzymali
mniejsz liczb gosw ni inni kandydaci. Szczytem
braku demokracji bya tzw. lista krajowa, na podstawie
ktrej mielimy jeszcze w kadencji 1997-2001 np.
posa, ktry uzyska tylko okoo 400 gosw.

w samorzdach czytamy: sfera zamwie publicznych


na szczeblu

Zasada sprawnoci dziaania poprzez pooenie


nacisku na ekonomiczno, minimalizacj kosztw te
ulega zupenemu zapoznaniu. Doszy tu bowiem do
gosu patologie obrazowo niegdy przeze mnie
przedstawione jako Czterech Jedcw Apokalipsy
Biurokracji: gigantomania, luksusomania, korupcja i
arogancja wadzy.
Gigantomania, to bez maa trzykrotne zwikszenie
w cigu omiu lat zatrudnienia w centralnej
administracji, niespotykana w pastwach Unii
Europejskiej
liczba
obecnie
380
powiatw,
zachanno w uzyskaniu nieproporcjonalnych do skali
poziomu ycia w Polsce uposae w samorzdowej
pracy administracyjnej, bdcej przecie swoist sub
spoeczn. Luksusomania w postaci drogich
samochodw (np. afera w gminie Centrum w
Warszawie z zakupem 12 drogich Opli dla radnych,
zakup za 265 000 z Lancii przez jednego ze wieo
wybranych marszakw tumaczcego reporterowi, e
przecie wojewoda ma te Lanci, dawna afera z
super luksusowymi samochodami dla kierownictwa
ZUS), luksusowych biur (np. Colosseum w Warszawie
dla Kasy Chorych za 22 milionw) subowej turystyki
(np. wymiana dowiadcze zespow poselskich w
Australii, Poudniowej Afryce, Meksyku, czy Egipcie) itd.
itd.
Dalsze istotne przykady gigantomanii, to wielko
organw przedstawicielskich. Stany Zjednoczone
Ameryki, kraj 280 mln mieszkacw, maj 435
kongresmenw, Polska, siedmiokrotnie mniejsza, ma
460 posw. Podobnie, w USA wybiera si po 2
senatorw z kadego stanu, w sumie jest ich 100, w
Polsce mamy te 100 senatorw. Rwnie racym
objawem gigantomanii bya liczba 64 000 radnych na
wszystkich szczeblach samorzdu.
Demokratyczna
zasada
rozdziau
wadzy
ustawodawczej, wykonawczej i sdowniczej nie jest
respektowana. Czonkowie rzdu s posami, minister
sprawiedliwoci
jest
jednoczenie
generalnym
prokuratorem.
Powanym patologicznym zjawiskiem jest korupcja.
Tu Polska zaczyna bi rekordy europejskie. Ju wiele
lat temu ustpujcy burmistrz warszawskiej gminy
rdmiecie ujawni, a wczesny marszaek Sejmu
A. Maachowski opublikowa informacje o niezwykym
skorumpowaniu samorzdowego aparatu Warszawy.
Pisa, e transakcja sprzeday przez miasto dziaki na
cele gospodarcze zaczyna si od ofiarowania.
Ogoszony w kwietniu 2000 raport Banku
wiatowego na temat korupcji w Polsce jest
niepokojcy, mwi bowiem o korupcji w Sejmie podajc
kwot 3 mln USD jako cen blokady ustawy. O korupcji

1-4 (27-30) 2001 i 1-4 (31-34) 2002 TRANSFORMACJE

32

komunalnym jest oceniana jako skorumpowana.


Dalsze dziedziny korupcji to: transakcje dotyczce
nieruchomoci, przydziay mieszka, przetargi, umowy,
wydawanie dowodw, prowadzenie przez radnych,
bd ich rodziny, dziaalnoci gospodarczej z
wykorzystaniem majtku nalecego do gminy.
Okazuje si, e istnieje ju ustalony cennik na
korupcyjne decyzje (uczak 2000).

a wic wie
organizacyj-

Warszawa)

terenowych

struktur

3.2. Wspczesna rzeczywisto a teoretyczne


zaoenia organizacyjne
Naley przede wszystkim okreli jako bdn
podstawow decyzj powoania urzdniczego zespou
dla organizowania procesu transformacji administracji.
Kada wiksza reforma, a ju na pewno megareforma
administracji, powinna by realizowana przez profe sjonalne zespoy nie zwizane subowo z publiczn
administracj (Komiski 1999). Telekomunikacja S.A.,
w duej czci wasno pastwa, zapacia 47.2 mln z
znanej firmie konsultacyjnej Mc Kinsey za projekt
organizacji
spki,
tymczasem
megareforma
administracji bya realizowana przez zespoy urzdnicze
podporzdkowane penomocnikowi rzdu, ministrowi,
ktry nie by te specjalist w zakresie teorii i praktyki
projektowania.
Wielkie reformy administracyjne powinny by
przeprowadzane przez fachowe zespoy specjalistw
od projektowania. Czynniki polityczne powinny okrela
zadania i dokonywa jedynie wyboru jednego z
proponowanych wariantw, oczywicie na bieco
wsppracujc z fachowcami. Tak s organizowane
przez Organizacj Narodw Zjednoczonych projekty
reform administracyjnych dla krajw rozwijajcych si.
Ocena
metody
opracowania
reformy
jest
zdecydowanie negatywna; mona tu wyszczeglni
nastpujce powane zastrzeenia:
a. Brak wyjciowej wizji caoci transformacji
administracji
publicznej.
Przy
zaoonej
decentralizacji
brak
precyzyjnego
podziau
kompetencji Centrum i Terenu oraz proporcji
wielkoci zatrudnienia. Przeprowadzanie reformy
po kawaku, bez ugruntowanej wiadomoci jak
bd wyglda dalsze czci. Brak do tej chwili
(kwiecie 2002) koncepcji struktury ministerstw i
pozostaej w ramach Centrum administracji
specjalnej po powstaniu samorzdowych powiatw i
wojewdztw.
b. Odrzucenie zasady pomocniczoci poprzez stae,
nieuzasadnione, ani organizacj procesu pracy, ani
skal rozwoju gospodarczego, rozwijanie aparatu
centralnego. czy si z tym odrzucenie zasady
inwigilacji czystej poprzez rozbudow centralnych
i licznych terenowych jednostek administracyjnych
o zadaniach nadzoru nad jednostkami grupujcymi
zespoy fachowcw.
c. Odrzucenie
zasady
paskich
struktur
organizacyjnych i szerokiej rozpitoci kierowania
poprzez budow czteroszczeblowych (urzdy: gmin,
powiatw, zamiejscowe wojewdzkie, gwne
wojewdzkie) i picioszczeblowych (powiat ziemski,

1-4 (27-30) 2001 i 1-4 (31-34) 2002 TRANSFORMACJE

33

nych. Mnoenie rzdowych stanowisk kierowniczych


w Centrum (116
ministrw,
sekretarzy
i
podsekretarzy stanu w 1998 roku).

Dalsza deklaracja te w 1997 roku (Kulesza


1997a): reformy polegajce na budowie powiatw

d. Niekoherentna struktura II szczebla samorzdu


terytorialnego. Konstrukcja powiatu dziaajcego
komplementarnie na tym samym terenie co gminy,
ale pozbawionego jakichkolwiek formalnych wizw
organizacyjnych
(subowych,
funkcjonalnych,
technicznych, informacyjnych) z gminami, sprzeczna
jest z elementarn zasad spjnoci megasystemu
administracji publicznej. W ustawie o samorzdzie
powiatowym z 5 czerwca 1998 roku tylko jeden raz
w ogle wspomina si o gminie w art. 4 pkt 6
mwic, e: Zadania powiatu nie mog narusza
zakresu dziaania gminy. Ta zasada nie jest jednak
respektowana ustalonym stosunkiem nadrzdnoci
powiatu w stosunku do gmin poprzez upowanienie
rady
powiatu
do
wydawania
przepisw
porzdkowych: jeli to jest niezbdne do ochrony
ycia, zdrowia lub mienia obywateli, ochrony
rodowiska naturalnego, albo do zapewnienia
porzdku, spokoju i bezpieczestwa publicznego, o
ile przyczyny te wystpuj na obszarze wicej ni
jednej gminy.
Identyczne uprawnienia do wydawania przepisw
porzdkowych ma kada rada gminy, ktra,
powoujc si na zasad, e zadania powiatu nie
mog narusza zakresu dziaania gminy moe nie
akceptowa tych przepisw powiatowych, wydajc
swoje wasne. Powstaje w ten sposb sytuacja
konfliktowa, ktr musi rozwiza wojewdztwo, a
by moe Prezes Rady Ministrw, ktry
komplementarnie z wojewod nadzoruje
dziaalno powiatw i gmin.
e. Brak realnego wyliczenia kosztw reformy
powiatowo-wojewdzkiej. Na pytanie ile ma
kosztowa ten etap caociowej transformacji
administracji
mielimy
plejad
deklaracji
odpowiedzialnych sub urzdniczych realizujcych
reform,
jak
rwnie
odpowiedzialnych
przedstawicieli wadzy centralnej. W tych oficjalnych
enuncjacjach
prasowych
wystpowaa
dua
rozbieno wyliczonych koszw.
Z informacji prasowej rzecznika Rzdu do Spraw
reformy prof. Michaa Kuleszy z 1994 roku (Kulesza
1994) dowiadujemy si np.: Wyjaniam, e prawie
niczego nie trzeba tworzy, wszystkie jednostki
administracyjne i przysze instytucje powiatowe ju
s i zawsze byy, bo nikt ich nie rusza z miejsca,
gdzie kiedy byy zbudowane. I dalej pada
stwierdzenie: urzdnikw te nie przybdzie
Bezporednie koszty reformy nie przekraczaj w
zwizku z tym p biliona zotych (mniej wicej
tyle, ile kosztuj jedne wybory). To zostao dokadnie
wyliczone.
W roku 1997 (Kulesza 1997) deklarowano: Nie
jest te uczciwie mwi, e wraz z reform
powiatow przybdzie biurokracji a jeli w skali
kraju przybdzie kilka tysicy miejsc efektywnej
pracy (nie wicej) to chyba nic w tym zego.

1-4 (27-30) 2001 i 1-4 (31-34) 2002 TRANSFORMACJE

34

i 12-14 wojewdztw nie bd drogie ich koszt


wyniesie okoo 2-3 z na obywatela (moja
uwaga: ta jednostkowa kwota wyraa si sum 77.3
do 115,8 mln z).

si w siedmiu miejscach, a starostwo ziemskie w


dwch itd.

W informacjach podawanych w dokumentach


rzdowych: Pastwo sprawne, przyjazne, bezpieczne URM (stycze 1997) i Koszty przeprowadzenia
reformy wojewdzkiej oraz utworzenia powiatw,
MSWiA (lipiec 1997) podawane byy globalne sumy:
700 mln z (w cenach 1998 roku) i 1.36 mld z oraz
ostatnia przed podjciem uchway sejmowej o tej
reformie: 216 724 000 z koszty utworzenia 17 wojewdztw i 140 896 000 z koszty utworzenia
powiatw. W sumie 367 620 000 z, przy zaoeniu,
e koszty utrzymania duych wojewdztw bd
nisze ni obecnych, w zwizku z czym nastpi
amortyzacja poniesionych wydatkw w perspektywie
paru lat.
W przedstawionych ocenach kosztw zwraca
uwag
skala
rozbienoci
w
wyniku
przeprowadzonych symulacji. Jest to wrcz
akademicki przykad wskazujcy na ywotno
staropolskiej
tradycji
priorytetu
postawy
skutecznociowej (wany jest cel, a koszty s
spraw drugorzdn) nad sprawnociow i
lekcewacy stosunek do precyzyjnego, starannego
i wszechstronnego liczenia kosztw.
Ta spoecznie naganna postawa ujawnia si
rwnie w innych reformach, np. w reformie
owiatowej, gdzie bd w wyliczeniach siga 800
mln z, a nawet moe wicej, podobnie w procesie
informatyzacji
ZUS,
kosztach
wprowadzenia
systemu Kas Chorych itd. Ta postawa bya rwnie
niejako oficjalnie akceptowana w cytowanym ju
rzdowym
dokumencie
Pastwo
sprawne,
przyjazne, bezpieczne MSWiA 1996 czytamy:
Koszty i korzyci reform ustrojowych, majce
mierzalny wymiar spoeczny, nie poddaj si
biurokratycznym zabiegom kalkulacyjnym.
W adnym rzdowym opracowaniu nie
znajdujemy prb symulacji moralnych kosztw
spoecznych. Wojna powiatowa i wojewdzka,
wyraajca si wielk liczb demonstracji, rwnie z
masowym przyjazdem do Warszawy, koszty tych
akcji, stres spoeczny zwizany z olbrzymimi
przesuniciami personalnymi, nie znalaz adnego
odzwierciedlenia w kalkulacjach kosztw reform.
Nie
znalazem
te
nigdzie
wylicze
przewidywanych kosztw nowego wyposaenia
biurowego i budowy, w wieloletniej perspektywie,
budynkw
czy
przystosowania
istniejcych
budynkw dla nowych starostw i urzdw
marszakowskich. Z przeprowadzonych bada po
wprowadzeniu reformy w 1999 roku wynikao, e
najwikszym problemem byy wanie te sprawy. Np.
w wojewdztwie opolskim wikszo starostw nie
posiadaa wasnego budynku, tylko co szste
starostwo w Wielkopolsce oceniao swoj sytuacj
jako zadowalajc, kwestia siedziby dla Urzdu
Marszakowskiego pornia zarzd wojewdzki z
wojewod. W Zamociu starostwo grodzkie miecio

1-4 (27-30) 2001 i 1-4 (31-34) 2002 TRANSFORMACJE

35

Te wszystkie koszty, minimum 50 rodzajw,


powinny byy by maksymalnie precyzyjnie
wyliczone, tak jak to si robi w profesjonalnych
projektach reorganizacji, niestety brak ich w
dokumentach rzdowych. Zmienne, nieprecyzyjnie
wyliczone dane wskazuj na daleko idce
negliowanie ekonomicznoci, drugiego obok
skutecznoci, czonu sprawnoci dziaania.
f. Upolitycznienie caego procesu przeprowadzania
reformy przez dziaania zespow rzdowych
podporzdkowanych wadzy politycznej, przy braku
rzeczowej
dyskusji
nad
wariantowymi
rozwizaniami.
To zjawisko jasno zarysowao si w okresie przygotowywania reformy powiatowej. Ju od momentu
opracowywania w latach 1990-1993 projektu
restytucji zlikwidowanych w 1975 roku powiatw i
budowy duych regionw, nawizujcych do wizji
jednolitego pastwa Unii Europejskiej jako Europy
Regionw przy stopniowej dezintegracji pastw
narodowych, uksztatowao si silnie upolitycznione
lobby powiatowe.
Dziaao ono niezwykle agresywnie, goszc, e
na haso decentralizacja istnieje tylko jeden
odzew:
powiat.
Zdecydowana
wikszo
wysokonakadowej prasy jednoznacznie opowiadaa
si za koncepcj powiatw, akceptujc te artykuy,
ktre sprowadzay si do ustawienia oponenta na
zasadzie, e kady kto ma inne zdanie, to albo mija
si z prawd i jest moralnie nagannym wrogiem
jedynej susznej, bezdyskusyjnej tezy, albo nie
reprezentuje odpowiednich kwalifikacji, bo wszyscy
autentyczni eksperci oczywicie j akceptuj. Ten
agresywny ton pojawia si te w wielu oficjalnych
enuncjacjach rzdowych.
Opiniotwrcza,
wysokonakadowa
prasa
stosowaa te dobrze znan metod autocenzury,
utrudniajc czy wrcz nie dopuszczajc do publikacji
uzasadnienia
alternatywnej
koncepcji
dwuszczeblowej struktury.
Ta
alternatywna
koncepcja
to
tania,
bezkonfliktowa, ewolucyjna reforma, polegajca na
przeksztaceniu
w
struktur
samorzdowopastwow istniejcych 49 wojewdztw i dodaniu do
nich istniejcych 48 samodzielnych miast, ktrych
samorzdowy status sprawdzi si ju w badaniach
pilotaowych. Powstao wic pytanie po co bya ta
rewolucja z likwidowaniem 49 wojewdztw, budow
wieloszczeblowej struktury o niespotykanej w
adnym kraju europejskim liczbie okoo 400 urzdw
II szczebla samorzdowego i z rozbudzeniem masy
konfliktw spoecznych w wojnach powiatowych
i wojewdzkich, spontanicznych demonstracjach,
przesuniciach
personalnych,
problemach
organizacyjnych, nie mwic ju o gigantycznych
kosztach materialnych i moralnych tych operacji?
Dla
rozwizywania
problemw
wielkoprzestrzennych
mogyby
powsta
makroregiony w maksymalnej liczbie 12-tu w
postaci organicznej struktury Funkcjonalnych
Zwizkw Wojewdztw. Odpowiednie wyposaenie

w sprzt elektroniczny, dynamiczny rozwj


motoryzacji i telekomunikacji umoliwiby likwidacj
regionw, ktrych brak przez 15 lat w niczym nie da
si we znaki nawet w wczesnych warunkach
zacofania komunikacyjnego i transportowego.
Niestety, czytamy w dokumencie rzdowym
Pastwo sprawne, przyjazne i bezpieczne. Maj
1996), e: usystematyzowane prace nad modelem
dwuszczeblowym
nie
byy
do
tej
pory
przeprowadzone. Nie zostay one podjte rwnie i
pniej. Okazao si wic, e jeden z wanych
wariantw koncepcji ustroju kraju zosta odrzucony
bez wszechstronnego przeanalizowania.
g. Brak kompleksowego planu instrumentalizacji
elektronicznej dostosowanego do struktur i
kompetencji
samorzdowych
jednostek
organizacyjnych.
Nie
rozwaano
koncepcji
wirtualnych urzdw i rejonowych telechat, jak
rwnie dugofalowego wyposaenia urzdw
terenowych
w
aparatur
elektroniczn
i
zaplanowania ewolucyjnego dostosowania struktur
do satelitarnego obiegu informacji, budowy
terenowych infostrad itd. Charakterystyczna bya tu
nieprofesjonalno, wyraana w prasie przez
czoowych
powiato-entuzjastw
ironicznym
pytaniem: co ma wsplnego satelitarna czno z
reform administracji terenowej?.
h. Niezaradno wdraania, brak penego i
starannego
przygotowania
legislacyjnego,
lokalowego, zaopatrzeniowego i osobowego.
Analizujc wieloletnie przygotowanie etapu budowy
powiatw, naley stwierdzi, e bya to praca w
duym stopniu o charakterze spontanicznym i
pospiesznym, niezgodna ze sprawnym rytmem
pracy projektowej. W szczeglnoci zwraca uwag
niedopracowanie
legislacyjne.
Dowodem
tej
radosnej twrczoci bya konieczno nowelizacji
ju w padzierniku 1999 roku 60 ustaw zwizanych
z
funkcjonowaniem
administracji
publicznej.
Chodzio tu o poprawianie ustaw w ktrych s luki,
niespjnoci lub sprzecznoci dostrzeone midzy
innymi przez wojewodw, jednostki samorzdu
terytorialnego, a take poszczeglne inne jednostki
(Rzeczpospolita, 12 padziernik1999).
Biorc pod uwag fakt, e projekt reformy
powiatowo-regionalnej by opracowywany od 1990 roku,
wiadczy to o daleko posunitej niesprawnoci
dziaania
jednostek
organizacyjnych,
kolejno
zajmujcych si t problematyk: Biura Penomocnika
Rzdu (w dwch turach), zespow b. Urzdu Rady
Ministrw i zespou Ministerstwa Spraw Wewntrznych i
Administracji.
4. Syntetyczna konkluzja
Wyej przedstawiona analiza procesu transformacji
publicznej administracji w latach 1990 2001 uzasadnia
twierdzenie, e bya ona przeprowadzana w sposb
nieprofesjonalny, w wysokim stopniu niezgodnie z
dyrektywami teorii projektowania, sformalizowanymi
zaoeniami spoecznymi, ekonomicznymi, politycznymi
i oglnymi zasadami teorii sprawnego dziaania. Ta
niesprawno jest podstaw nieuzasadnionych kosztw

1-4 (27-30) 2001 i 1-4 (31-34) 2002 TRANSFORMACJE

36

materialnych i moralnych, majcych szereg elementw


jednej z form negatywnej autonomizacji: koncentracji
na dziaalnoci korzystnej jedynie z punktu widzenia
partykularnego politycznego interesu, powodujcej
marnotrawstwo przekraczajce skal spoecznej
akceptacji (Kieun 1998) i wyczerpujcej cechy
patologii Czterech Jedcw Apokalipsy Biurokracji.
Niewtpliwie upodmiotowienie gmin, ktre dokonao
si
w
pierwszym
okresie
ideologicznego,
bezinteresownego
entuzjazmu
po
odzyskaniu
niepodlegoci w 1989 roku, byo dokonane sprawnie i
zgodnie
z
wszystkimi
reguami
struktur
demokratycznych. Jednake ju bardzo szybko ujawnia
si infekcja biurokratyczna niepohamowanego,
nieracjonalnego rozwoju centralnej administracji i co za
tym idzie zwikszania si liczby atrakcyjnych stanowisk,
umoliwiajcych
uzyskanie
rnego
rodzaju
materialnych korzyci.
W nowo powstajcych strukturach pastwowych jest
to znane zjawisko szybkiego wyksztacenia si nowej
oligarchii
politycznej,
zachannego,
wieo
dochodzcego do rde wadzy politycznej, niedawno
jeszcze dyskryminowanego rodowiska o niskim
statusie majtkowym, nastawionego na szybkie
uzyskanie korzyci materialnych i ich utrzymania, np. w
ramach
cyklicznej
rotacji
systemu
ordynacji
proporcjonalnej. Ideologiczna bezinteresowno, w
wikszoci przypadkw, szybko ulega zapomnieniu w
obliczu pokusy indywidualnego zwikszenia osobistego
potencjau majtkowego.
Fenomen
zupenej
zgodnoci
kierownictwa
wszystkich nowo wybranych rad powiatowych i
wojewdzkich w ustaleniu sobie szokujco wysokich
uposae wskazuje na ugruntowan wiadomo, e
wadza administracyjna jest rdem dobrych zarobkw,
a pienidz podstawowym wyznacznikiem sukcesu.
Etos suby spoecznej ulega tu daleko idcej
marginalizacji.
Ta polityczna oligarchia rozwijaa si przez stae
zwikszanie aparatu biurokratycznego, tworzenie
pozabudetowych rde finansowania przez fundusze,
agencje rzdowe, rozbudow liczby stanowisk
kierowniczych, wymagajcej rwnie rozbudowy
aparatu wykonawczego.
Zachanna multipartyjna oligarchia polityczna nie jest
oczywicie specyfik wycznie polsk, jest ona
historycznie sprawdzonym fenomenem wiatowym. Tak
wanie rozwiny si najbardziej zbiurokratyzowane
oraz niezwykle rozdte i kosztowne administracje
Francji i Belgii. Mimo duych rnic wiatopogldowych
caa kadra polityczna bya tam zgodna co do staego
rozrostu stanowisk i osobistego rozwoju materialnego
poprzez dziaalno polityczn. Jednake kadra w tych
krajach reprezentuje wysoki poziom profesjonalnych
kwalifikacji. Droga dojcia do wysokich stanowisk
administracyjnych jest z reguy poprzedzona zarwno
elitarnymi studiami (np. we Francji tzw. Grandes
Ecoles), jak i dug praktyk administracyjn, std te
wysza sprawno ich dziaania. Poza tym, akurat te
przykadowo podane kraje dorobiy si na dugoletniej
eksploatacji bogatych w surowce kolonii. W tej chwili
prby powaniejszych reform administracyjnych w tych

krajach s wrcz niemoliwe, ale mimo patologicznej


gigantomanii biurokratycznej utrzymuje si wysoki
standard ycia, bo istnieje stara olbrzymia baza
kapitaowa.
Polska jest biednym krajem na poziomie 34%
redniego dochodu narodowego na gow krajw Unii
Europejskiej. Std gboko niesuszne s wygaszane
opinie, e przecie Europa Zachodnia ma duo wiksz
biurokracj i e w Polsce naley zachowa postaw
tolerancyjn w obliczu jej rozrostu. Ojciec Jzef Maria
Bocheski, synny profesor Uniwersytetu we Fryburgu,
trafnie stwierdzi, e: Klasa urzdnikw jest rodzajem
raka spoecznego, ktry rozrasta si kosztem zdrowego
organizmu i jak rak, zabije go, jeli nie pooymy tamy
jego rozwojowi.
Dotychczas niedokoczona jeszcze transformacja
polskiej administracji publicznej nie doprowadzia do
realizacji zespou podstawowych zaoe, istnieje wic
obiektywna potrzeba jej usprawnienia, tym razem
dokonywanego
przez
profesjonalne
zespoy
fachowcw.
Bibliografia
Andrzejewski P. (2000), Korupcja na zamwienie, w: Wprost,
nr 23
Balicka M. (1999), Prucie kasy, Polityka, nr 44
Drucker P. (1958), The Practice of Management, Heinemann,
London
Drucker P. (1999), Management Challenge for XXI Century,
Harper Business, London
Dziuba A. (1997), Telepraca.
Administration, WSPiZ, Warszawa

Master

of

Business

Jarzbowski W. (1978), Fikcje Organizacyjne, w: Kieun W.,


Bariery sprawnoci organizacji, PWE, Warszawa
Jdrzejewska K. (1999), Ronie armia urzdnikw, w: Rzeczpospolita, nr 32
Kieun W. (1998), Sprawne zarzdzanie organizacj, Wyd. 2.
SGH, Warszawa, str. 375
Kieun W. (2000), Transformacja Administracji Publicznej
w wietle Teorii Organizacji, w: Master of Business
Administration, nr 2
Kieun W. (2000), Naprawi pastwo, w: Rzeczpospolita,
nr 276, 27/11
Komiski A. K. (1999), Midzynarodowe zarzdzanie, PWE,
Warszawa, str. 147
Kukliski A. (1999), Miejsce Polski w systemie regionalnym
Europy, Kancelaria Prezesa Rady Ministrw, Warszawa
Kulesza M. (1994), Centralizm rzdowy, w: Wprost, nr 28
Kulesza M. (1997), Jeszcze o Reformie Powiatowej, w:
Rzeczpospolita, nr 27
Kulesza M. (1999), Reforma administracji publicznej w
Polsce. Wprowadzenie Powiatw, w: Podstawowe Wartoci
i Zaoenia Reformy Ustrojowej, Kancelaria Prezesa Rady
Ministrw, Warszawa
Kulesza M. (2000), Nieprawd jest jakoby, w: Master of
Business Administration, nr 2
uczak M. (2000), Wielkie Branie, w: Wprost nr 18

1-4 (27-30) 2001 i 1-4 (31-34) 2002 TRANSFORMACJE

37

Malinowska E., Misig W., Niedzielski A., Pancewicz J.


(1999), Zakres sektora publicznego w Polsce, IbnGR,
Warszawa
Monteskiusz Ch. (1957), O Duchu Praw, Wyd. 3, PWN,
Warszawa
Nowe wojewdztwa po reformie (1999), w: Rzeczpospolita,
22.09-11.10

Pastwo
Sprawne,
Przyjazne,
Bezpieczne
(1996),
Ministerstwo Spraw Wewntrznych i Administracji (1997),
Warszawa
Regulski J.(1999), Nowy ustrj. Nowe szanse. Nowe
problemy, w: Podstawowe wartoci i zaoenia reformy
ustrojowej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrw, Warszawa

Piekara A. (1997), Ekspertyza. Organizacja dwustopniowego


podziau
terytorialnego
w
aspekcie
prawnym
i
samorzdowym, UW, Warszawa

------------------------Prof. dr hab. Witold KIEUN pracuje w Wyszej Szkole


Przedsibiorczoci i Zarzdzania im. Leona Komiskiego w
Warszawie.
kwitold@yahoo.com

1-4 (27-30) 2001 i 1-4 (31-34) 2002 TRANSFORMACJE

38

1-4 (27-30) 2001 i 1-4 (31-34) 2002 TRANSFORMACJE

39