Documento de Trabajo N 1

Las Municipalidades en el Per

Una propuesta de clasificacin

Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

Documento de Trabajo

N 1

Las Municipalidades en el Per

Una propuesta de clasificacin

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PRESENTACIN

La Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH es una empresa de cooperacin internacional para el desarrollo sostenible que opera en alrededor de 130 pases. La GTZ realiza sus actividades en el marco de la poltica de desarrollo del Gobierno Alemn y acta en gran parte por encargo del Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo (BMZ). Asimismo, la GTZ apoya procesos de cambio y de reformas complejas, siendo su primer objetivo mejorar las condiciones de vida de la poblacin pobre en los pases contraparte. Gracias al convenio vigente entre los gobiernos del Per y Alemania, las contribuciones de la GTZ en el Per estn estructuradas sobre la base de tres reas prioritarias: (i) democracia, sociedad civil y administracin pblica, (ii) agua potable y alcantarillado, (iii) desarrollo rural sostenible. Por otro lado, la GTZ tambin mantiene actividades en otra rea temtica estratgica: educacin bsica. Respecto a la primera rea prioritaria, la GTZ viene ejecutando el Programa Gobernabilidad Democrtica e Inclusin el cual tiene por objetivo que la poblacin de regiones seleccionadas se beneficie de una mejor gobernabilidad en los diferentes niveles del Estado, promoviendo la administracin pblica transparente y orientada al ciudadano; el control de la sociedad civil sobre el accionar del gobierno y el uso eficiente de los recursos financieros del Estado. De esta manera ayuda a combatir la corrupcin, disminuir la marginacin social y fortalecer la cultura democrtica. Para ello, el Programa desarrolla actividades de asistencia tcnica a nivel nacional, regional y local, con un enfoque iterativo de intervencin que busca retroalimentar las acciones y el conocimiento recproco de las diversas contrapartes correspondientes a cada nivel.
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En este marco, el Programa ha desarrollado el presente estudio, el cual tiene por finalidad aportar a un mejor conocimiento de la diversidad de caractersticas y capacidades institucionales que muestran las municipalidades en el Per, en el convencimiento de que ste es un factor clave para contribuir al diseo de polticas pblicas aplicables a este nivel de organizacin del Estado que sean coherentes con dicha diversidad. Dr. Janos J. Zimmermann Coordinador del Programa Gobernabilidad Democrtica e Inclusin - GTZ

NDICE

1. RESUMEN EJECUTIVO

2. CLASIFICACIN DE LAS MUNICIPALIDADES 17 2.1 Acerca de la clasificacin 17 2.2 Caracterizacin de la municipalidad 19 2.2.1 Ingresos municipales 20 2.2.2 Personal ocupado en la municipalidad 24 2.3 Caracterizacin del municipio 26 2.3.1 Poblacin urbana y rural 26 2.3.2 Tasas de crecimiento 28 2.3.3 Nivel de vida 30 2.3.4 Ramas de actividad econmica 32 2.3.5 Accesibilidad 34 3. DIFICULTADES Y LIMITACIONES 37 4. ANEXOS 39 Anexo 1. Estructura de Base de Datos 41 Anexo 2. Per: Ciudades de ms de 20 mil habitantes 43

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Resumen Ejecutivo

1. RESUMEN EJECUTIVO

La presente clasificacin de las municipalidades del Per pretende generar un instrumento conceptual a travs del cual se describa con objetividad las diferencias existentes en el pas dentro de este nivel del Estado. La clasificacin de los distritos del Per desarrollada a partir del volumen de la poblacin total contempla una doble dimensin: los municipios (territorio y poblacin) y las municipalidades (el nivel local de gobierno). Las clases definidas son cinco como puede verse en el cuadro 1.

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La presentacin resumida de cada una de las clases es la siguiente: a. Los distritos clase 1 La clase de los distritos ms pequeos segn su poblacin total, cuenta con menos de dos mil habitantes. Estos distritos son por definicin espacios rurales donde no existe una aglomeracin urbana que sea superior a los dos mil habitantes; por consiguiente, son en la realidad distritos exclusivamente rurales1. Lamentablemente con la definicin censal se inducen errores tan graves como considerar que, dentro de esta primera clase distrital, casi la mitad de los distritos est habitada en su mayora por pobladores urbanos2. Casi 60% del total de distritos ubicados en esta primera clase tienen una tasa negativa de crecimiento anual de su poblacin total (ver cuadro 13). Este porcentaje aumenta hasta el 63,1% en el caso de la poblacin definida como rural por el censo, pero es tambin muy relevante en el caso de la poblacin urbana puesto que, como puede observarse en el cuadro 14, tienen una tasa negativa el 46,6% de todos los distritos pertenecientes a la primera clase. El nivel de vida medido por el ndice de Desarrollo Humano es bajo en estos distritos aunque, como puede verse en el cuadro 15, lo es ms porque entre ellos la presencia de los valores ms altos es inferior a lo registrado con respecto al total (1,8% vs 5%). El ingreso per cpita de la poblacin en 47% de los casos es inferior a 250 nuevos soles mensuales (ver cuadro 16). El 95,4% de todos estos distritos tienen una poblacin dedicada a las actividades primarias que superan el 30% de su PEA total. En cambio, la presencia de la PEA dedicada a las ramas secundaria y de servicios es muy limitada: 63,3% de todos estos distritos tienen una PEA secundaria que es inferior al 5,2% de su PEA total y 56,6% de estos mismos distritos tienen una PEA dedicada a los servicios que es inferior al 13,4% de su PEA total.

El lmite de los dos mil habitantes es el ms pequeo de los limites cuantitativos usados internacionalmente para definir el hecho urbano. No obstante es bastante ms restrictivo que la definicin censal peruana: centro poblado con 100 casas contiguas o capitales distritales aunque sean ms pequeas. Ver cuadro 10.

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La mayora de las capitales de estos distritos est conectada a travs de carreteras afirmadas (39,5%), camino carrozable (20,6%) o trocha o sendero (17%). El 87,5% de estos distritos, tiene un monto de ingresos municipales totales segn las cifras del Presupuesto Institucional Modificado (PIM 2005), que es inferior al milln de nuevos soles anuales. No obstante, a consecuencia de que se concede una asignacin mnima de FONCOMUN, el ingreso municipal per cpita es bastante alto en los distritos ms pequeos, llegando a representar en promedio un cuarto del ingreso familiar anual per cpita3 (924 nuevos soles vs 3,748 nuevos soles). Como consecuencia del reducido tamao del presupuesto total, la mayora de las municipalidades en estos distritos tiene un personal total inferior a diez personas (93,2%). La presencia de directivos, funcionarios y empleados profesionales es muy pobre: en 15,4% de los casos no existe y en 58,8% hay entre uno y dos personas ocupadas de estas caractersticas. b. Los distritos clase 2 La segunda clase de distritos cuenta con una poblacin total que flucta entre los dos mil y los cinco mil habitantes; igualmente est conformada por espacios predominantemente rurales. En el 81% de los casos la suma de la poblacin urbana es inferior a los dos mil habitantes aunque en el 10,8% de los casos, esta suma supera al 75% de la poblacin total. El 41,8% del total de distritos ubicados en esta segunda categora tienen una tasa negativa de crecimiento anual de su poblacin total (ver cuadro 13). Este porcentaje disminuye hasta el 30,7% en el caso de la poblacin definida como urbana por el censo y aumenta hasta el 54,1% en el caso de la poblacin rural (ver cuadro 14). El nivel de vida medido por el ndice de Desarrollo Humano es bajo en estos distritos donde la categora modal se ubica en el 50% de los valores ms bajos (60%). El ingreso per cpita mensual de la poblacin en 67% de los casos es inferior a 250 nuevos soles mensuales (ver cuadro 16). La ruralidad predominante en estos distritos queda evidenciada por el hecho que, al igual que lo que ocurre en los distritos de la primera
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Es una variable similar al PBI per cpita aunque excluye los ingresos empresariales. Ver ndice de Desarrollo Humano Distrital 2005.

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clase, el 94,1% de todos estos distritos tienen una poblacin dedicada a las actividades primarias que superan el 30% de su PEA total. En cambio, la presencia de la PEA dedicada a las ramas secundaria y de servicios es muy limitada: 52,7% de todos estos distritos tienen una PEA secundaria que es inferior al 5,2% de su PEA total y 60,4% de estos mismos distritos tienen una PEA dedicada a los servicios que es inferior al 13,4% de su PEA total. El 41,8% de las capitales distritales se conecta por carretera afirmada pero existe un 17,4% que lo hace por carretera asfaltada. En esta segunda categora el porcentaje de los distritos que tiene un monto de ingresos municipales totales inferior al milln de nuevos soles anuales disminuye desde el 87,5% presente en la clase 1, hasta el 58,6% aunque sigue siendo la categora modal. El promedio del ingreso municipal per cpita disminuye fuertemente (de 924 nuevos soles en la primera clase distrital a 376 nuevos soles en esta segunda clase) pasando a representar solamente el 12,4% del ingreso anual per cpita de la poblacin. En estos distritos aumenta el nmero del personal pero todava la categora modal es menos de diez personas (70,8%). La presencia de directivos, funcionarios y empleados profesionales sigue siendo escasa: en 10,2% de los casos no existe y en 44,7% hay entre uno y dos personas ocupadas con este rango. c. Los distritos clase 3 La tercera clase de distritos cuenta con una poblacin total que flucta entre cinco y 20 mil habitantes y a su interior la presencia de distritos que carecen de poblacin urbana (al menos dos mil habitantes urbanos definidos como tales por el censo) sigue siendo mayoritaria (44,7%; ver cuadro 12). La poblacin total en la mayora de estos distritos (40,4%) crece moderadamente aunque todava se registra 27,2% del total de los distritos ubicados en esta clase que tienen una tasa negativa. No obstante, se observa que son distritos donde el proceso de urbanizacin se presenta con fuerza como lo evidencia el hecho de que el crecimiento negativo contina siendo el comportamiento modal de la poblacin rural (45,4%) mientras que la poblacin urbana crece aceleradamente en el 61,4% de los casos (ver cuadro 14).

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El nivel de vida medido por el ndice de Desarrollo Humano es bajo en estos distritos donde, al igual que ocurre en la segunda clase, la categora modal se ubica en el 50% de los valores ms bajos (63,6%). El ingreso per cpita mensual de la poblacin sigue siendo muy bajo, en 70% de los casos es inferior a 250 nuevos soles mensuales (ver cuadro 16). La ruralidad predominante de estos distritos queda evidenciada por el hecho que, al igual de lo que ocurre en los distritos de las dos primeras clases, ms del 90% de todos estos distritos tienen una poblacin dedicada a las actividades primarias que superan el 30% de su PEA total. En cambio, la presencia de la PEA dedicada a las ramas secundaria y de servicios es muy limitada: 51,3% de todos estos distritos tienen una PEA secundaria que es inferior al 5,2% de su PEA total y 51,3% de estos mismos distritos tienen una PEA dedicada a los servicios que es inferior al 13,4% de su PEA total. En la tercera clase distrital, la carretera afirmada contina siendo la ms importante va de comunicacin (38,9%) pero la presencia de la carretera asfaltada llega a ser tan importante como ella: 30,6%. En esta tercera categora el mayor porcentaje de los distritos (79,1%) tiene un monto de ingresos municipales totales ubicado entre uno y cinco millones de nuevos soles. El promedio del ingreso municipal per cpita contina disminuyendo aunque moderadamente (335 nuevos soles) pasando a representar el 11,3% del ingreso familiar anual per cpita. En estos distritos aumenta el nmero del personal total y la categora modal pasa a ser entre 11 y 50 personas (63,6%). La presencia de directivos, funcionarios y empleados profesionales comienza a ser significativa: en 63,2% de los casos se ubica entre tres y diez funcionarios. d. Los distritos clase 4 La cuarta clase de distritos cuenta con una poblacin total entre 20 y 50 mil habitantes. En el 5,3% de los casos la suma de la poblacin urbana es inferior a los dos mil habitantes (no existe poblacin urbana) pero en el 51,1% de los casos, esta suma supera al 75% de la poblacin total. Solo 10,6% del total de los distritos ubicados en esta cuarta categora tienen una tasa negativa de crecimiento anual de su poblacin total y tanto las categoras crecimiento moderado como acelerado agrupan el mismo porcentaje (44,7%) de todos los distritos (ver cuadro 13). No obstante, an se observa en esta cuarta categora que el crecimiento negativo contina
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siendo el comportamiento modal de la poblacin rural (45,9%). La poblacin urbana de estos distritos crece aceleradamente en el 65,9% de los casos (ver cuadro 14). El nivel de vida medido por el ndice de Desarrollo Humano aumenta en estos distritos, la categora modal se ubica entre el 50% y el 85% de los valores (46,6%). El ingreso per cpita mensual sigue siendo bajo aunque haya aumentado moderadamente; en 46% de los casos es inferior a 250 nuevos soles mensuales (ver cuadro 16). La ruralidad disminuye en estos distritos donde solamente en el 18,1% de los casos, el porcentaje de la PEA dedicada a las actividades primarias supera el 65% pero todava el 68% de los casos supera el lmite del 30% de la PEA dedicada a las actividades primarias. En cambio, la presencia de la PEA dedicada a las ramas secundaria y de servicios aumenta: 51,2% de todos estos distritos tienen una PEA secundaria que flucta entre el 5,2% y el 14% y respecto de la PEA en servicios se registra que 72,4% de los casos se agrupa entre 13,4% y 33,4%. En esta cuarta clase de distritos, la carretera asfaltada se convierte en la modalidad mayoritaria absoluta (51,9%), la carretera afirmada sigue siendo importante (24,8%) y aparece con un porcentaje relevante la conexin por avenida: 10,5% (distritos conurbados, conformantes de ciudades). En esta categora el ingreso municipal total aumenta relevantemente como lo muestra el hecho de que el mayor porcentaje de los distritos (49,6%) tiene un monto de ingresos municipales totales ubicado entre cinco y 15 millones de nuevos soles. El promedio del ingreso municipal per cpita contina disminuyendo hasta el monto absoluto ms bajo de todas las clases distritales (271 nuevos soles) pasando a representar el 7% del ingreso familiar anual per cpita. En los distritos de esta clase cuarta aumenta el nmero del personal y la categora modal pasa a ser entre 51 y 150 personas (58,6%). La presencia de directivos, funcionarios y empleados profesionales es significativa: en 57% de los casos se ubica entre 11 y 30 funcionarios. e. Los distritos clase 5 La clase 5 est integrada por distritos que cuentan con una poblacin total superior a los 50 mil habitantes. Los distritos que carecen de poblacin urbana desaparecen y la inmensa mayora tiene una poblacin urbana que supera el 75% de la poblacin total.
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El 15,1% del total de los distritos ubicados en esta quinta categora tienen una tasa negativa de crecimiento anual de su poblacin total y la categora modal pasa a ser el crecimiento acelerado: 53,8% del total de los casos (ver cuadro 13). No obstante, an se observan casos en esta quinta categora donde el crecimiento negativo contina siendo relevante (28%). La poblacin urbana de estos distritos crece aceleradamente en el 55,9% de los casos (ver cuadro 14). El nivel de vida medido por el ndice de Desarrollo Humano en estos distritos es el ms alto: 40% de ellos se ubica en el 5% ms alto de los valores IDH. El ingreso per cpita mensual de la poblacin aumenta significativamente: en 57% de los casos es superior a los 400 nuevos soles mensuales (ver cuadro 16). La ruralidad disminuye fuertemente en estos distritos donde el 62% de los casos presenta una PEA dedicada a las actividades primarias inferior al 10%. En cambio, la presencia de la PEA dedicada a las ramas secundaria y de servicios aumenta: 44% de todos estos distritos tienen una PEA secundaria que supera el 14% y 66% de los distritos tiene una PEA dedicada a los servicios que supera 54% (ver cuadros 18 y 19). Los distritos ms grandes que usualmente son distritos conurbados se conectan en primer lugar por avenidas (48,6%) mientras que los otros lo hacen principalmente por carretera asfaltada (41%). En la quinta categora, el 69,9% de los casos cuenta con un ingreso municipal total que supera los 15 millones de nuevos soles. El promedio del ingreso municipal per cpita aumenta moderadamente con respecto a la cuarta clase (326 nuevos soles) pasando a representar el porcentaje ms bajo con respecto al ingreso familiar anual per cpita (5,6%). En los distritos de esta clase quinta aumenta el nmero del personal y la categora modal pasa a ser ms de 150 personas (77,5%). La presencia de directivos, funcionarios y empleados profesionales es muy significativa: en 68,6% de los casos se ubica por encima de las 30 personas.

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2. CLASIFICACIN DE LAS MUNICIPALIDADES4

2.1 Acerca de la clasificacin El nivel local del Estado peruano est subdividido en dos subniveles (provincial y distrital) cuya relacin jerrquica, poltica y administrativa se ha ido desdibujando en la medida en que las municipalidades provinciales fueron perdiendo relevancia y convirtindose en el gobierno local del distrito capital de la provincia. De esta manera, aunque todava el nivel provincial sigue siendo ms fuerte y contina liderando, por lo menos en teora, la marcha del conjunto de municipalidades distritales integrantes de la provincia, las acciones del Estado central y de la cooperacin internacional tienden a igualar las condiciones con las que se relacionan con todas las municipalidades. El objetivo de clasificar el conjunto de las municipalidades pertenecientes a ambos tipos se orienta a caracterizar cada una de las clases en que se dividen los 1,831 distritos5 segn dos dimensiones: a) las caractersticas propias del organismo (municipalidad) y b) las caractersticas propias del territorio distrital (municipio).

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En los cuadros de esta seccin, se resalta informacin estadstica relevante. Censados en el 2005.

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Para establecer las clases distritales se adoptaron sucesivamente una serie de aproximaciones deductivas e inductivas. En el primer caso, las hiptesis desde las cuales se pretendi clasificar procedan de asociar el tamao de la poblacin total y el nivel de la urbanizacin asumiendo que las similitudes en las caractersticas territoriales causaban equivalencias en las caractersticas de las municipalidades. Los resultados obtenidos fueron, sin embargo, desalentadores puesto que, si bien se obtenan diferencias relevantes a nivel de los valores promedios, las desviaciones estndar correspondientes eran muy altas. En el segundo caso, result difcil identificar rupturas significativas en el continuo de los valores correspondientes a las variables claves (poblacin total y porcentaje de la poblacin urbana) principalmente porque se pretenda clasificar al conjunto de los distritos en clases proporcionalmente equivalentes: deciles o cuartiles. Los mltiples ensayos realizados condujeron finalmente a verificar que esta orientacin distingue donde no debe (la masa de distritos pequeos) y agrupa donde debiera distinguir (el pequeo grupo de los distritos ms grandes). Asimismo, se lleg a la conviccin de que, por ms relevante que sea en trminos tericos la urbanizacin para generar cambios fundamentales en la realidad de los municipios, no lo es para generar diferencias entre las municipalidades. Por consiguiente, se adopt el tamao de la poblacin total como nica variable clasificatoria (colocada en las filas de las matrices que se presentan a continuacin). Luego, para categorizar las variables (colocadas en las columnas de las matrices presentadas a continuacin) que caracterizan las distintas clases de distritos se establece cuatro tramos porcentuales: 50%; 35%; 10% y 5%. Finalmente, en el caso de las tasas del crecimiento poblacional, se han usado tres tramos: crecimiento negativo (< 0%), crecimiento positivo pero inferior a la tasa media de la poblacin total (0,1% a 1,42%) y crecimiento acelerado (> 1,42%). En el cuadro 2 puede leerse el nmero de los distritos incluidos en cada una de las clases y tambin el nmero total de los habitantes en dichos distritos.

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De acuerdo con las cifras mostradas en el cuadro 3, puede establecerse que la homogeneidad de los tamaos de poblacin al interior de las clases es alta aunque, segn lo muestra el coeficiente de variacin, disminuye en la categora 5 ya que, como ocurre con la mayora de las variables, la curva tiende a ser exponencial por influencia de los distritos limeos ms poblados.

2.2 Caracterizacin de la municipalidad Dos son las variables seleccionadas para describir la realidad de las municipalidades correspondientes a cada una de las distintas clases distritales: los ingresos municipales y su fuerza laboral.
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2.2.1 Ingresos municipales Considerando los ingresos municipales totales se observa en el cuadro 4 que las municipalidades pequeas de hasta dos mil habitantes se concentran fuertemente en la primera columna, con presupuestos totales de hasta 1.0 millones de nuevos soles anuales6. La segunda clase se agrupa en dos columnas: 58,6% en la primera y 39,2% en la segunda que abarca el rango presupuestal de 1.0 millones a 5.0 millones de nuevos soles; en la tercera clase, la categora modal se traslada hacia la segunda columna. En la cuarta clase la categora modal pasa a la tercera columna, desaparecen los registros de la primera columna pero la segunda columna es casi tan importante como la tercera. Finalmente, en la quinta clase correspondiente a los distritos con una poblacin mayor a los 50 mil habitantes, la categora modal se traslada a la cuarta columna donde los presupuestos son superiores a los 15.0 millones de nuevos soles anuales. Partiendo del comportamiento de la categora modal en el cuadro 4, se puede plantear que las clases 1 y 2 son asimilables pero, como se observar posteriormente, tomar esta decisin sera apresurado.

Presupuesto Institucional Modificado (PIM 2005).

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Si se consideran los ingresos propios generados por las municipalidades, la posicin de las categoras modales se mantiene aunque el agrupamiento es menos ntido en las tres primeras clases y ms ntido en las dos clases superiores. Sin embargo, estas diferencias son moderadas. Los ingresos propios son reducidos en todas las categoras pero lo son especialmente en las tres primeras clases donde alrededor del 90% est por debajo del milln de nuevos soles anuales.

La clasificacin por canon y rentas de aduana muestra agrupamientos poco ntidos, con la excepcin de lo observado en la primera clase. Este hecho es explicable porque la presencia de estas rentas es aleatoria con respecto al tamao distrital usado para la definicin de las clases distritales. Por consiguiente, el volumen de recursos recibidos se disocia del volumen de poblacin que es la variable utilizada en este informe para clasificar los distritos.

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Anteriormente se ha visto de manera coherente que los distritos ms pequeos tienen ingresos municipales totales menores; corresponde ahora observar una situacin paradjica puesto que mirado desde otra perspectiva sta se invierte. Si se divide el total del ingreso municipal (PIM) entre la poblacin total del distrito se obtiene el ingreso municipal per cpita cuya distribucin se ve en el cuadro 7. All se constata una situacin paradjica puesto que en todas las clases de distritos, con excepcin de la primera, la categora modal se ubica en la primera columna: menos de 300 nuevos soles de ingreso municipal per cpita. En otras palabras, las municipalidades ms pequeas cuentan con ms recursos por habitante que las municipalidades ms grandes.

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Si se comparan los promedios de los ingresos municipales per cpita con los promedios de los ingresos familiares anuales per cpita puede verse que hay una clara tendencia a favor de los distritos ms pequeos. Esta condicin indica que la precariedad de las municipalidades pequeas no es causada por el abandono del Estado central sino por la insignificancia de los ingresos municipales totales.

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Un comentario adicional merece el hecho que el ingreso familiar anual per cpita es ms bajo en la categora 3 y no, como podra esperarse, en los distritos ms pequeos, lo que parece insinuar la hiptesis de que es en estos distritos donde se concentra la pobreza; sin embargo, debe considerarse que el impacto de los distritos ricos al interior de una categora es mayor cuanto ms pequeo es el tamao promedio de la poblacin. 2.2.2 Personal ocupado en la municipalidad En referencia al personal ocupado en la municipalidad se observa en el cuadro 9 que 52,7% del gran total cuenta con hasta diez empleados. Este primer nivel es adems, igual a lo que ocurre en el caso de los ingresos municipales, la categora modal para las dos primeras clases distritales. Luego la categora modal se desplaza hacia la derecha conforme se avanza en los valores de las clases establecidas.

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El dato ms llamativo del cuadro 10 lo constituye el hecho que no haya un solo directivo, funcionario y/o empleado profesional en el 8,4% del total de las municipalidades. Incluso en las municipalidades de la tercera y cuarta clase se registran estas ausencias7. La visin global del cuadro muestra una dispersin de los datos en el interior de la matriz similar al cuadro 9.

La tercera categora comprende a distritos con poblaciones totales entre cinco y 20 mil habitantes mientras que los distritos de la cuarta categora comprende a distritos con poblaciones totales entre 20 y 50 mil habitantes.

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2.3 Caracterizacin del municipio Los municipios conformados por el territorio incluido dentro de su demarcacin poltica administrativa y por la poblacin que lo habita poseen al mismo tiempo un conjunto de caractersticas geogrficas que no responden a un patrn global identificable, aunque podran seleccionarse con alguna intencionalidad particular y otro conjunto de caractersticas socioeconmicas que s son clasificables. La ubicacin en la costa, sierra y selva, la superficie del distrito, la altura sobre el nivel del mar son variables que no predican significativamente la realidad territorial de las clases distritales. En cambio, las variables demogrficas, sociales y econmicas s lo hacen. 2.3.1 Poblacin urbana y rural La urbanizacin es el proceso territorial ms significativo puesto que gracias a l se desplaza funcional y espacialmente la poblacin. Sin
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embargo, es un proceso difcil de medir por la precariedad conceptual de los censos peruanos que denominan poblacin urbana a los habitantes de los centros poblados que tengan como mnimo 100 viviendas agrupadas contiguamente y, adems, a todos los centros poblados que sean capitales de distritos aunque no renan la condicin anteriormente indicada. En el cuadro 11 se muestra que, con el criterio del INEI, no es posible llegar a ningn agrupamiento razonable. Incluso pueden verse 114 casos de distritos con menos de dos mil habitantes cuya supuesta poblacin urbana supera el 75% del total.

Utilizando una definicin ms racional de poblacin urbana, referida a distritos que poseen ms de dos mil habitantes urbanos, se obtiene una visin ms coherente que distingue claramente las clases segn el porcentaje de poblacin urbana que poseen. En el cuadro 12 puede verse que, como es lgico, los distritos pertenecientes a la primera clase no tienen poblacin urbana, mientras que en las clases mayores se registran las siguientes sumatorias correspondientes a los porcentajes de la poblacin urbana: clase 2 = 19%; clase 3 = 55,3%; clase 4 = 94,7% y clase 5 = 100%.
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2.3.2 Tasas de crecimiento La poblacin total disminuy durante el ltimo perodo intercensal en 38,5% del total de los distritos del pas y creci aceleradamente, por encima de la media nacional, en 28,3% de los casos. Las tasas de crecimiento negativo predominaron en los distritos pequeos (59,5% y 41,8% de los casos correspondientes a las clases 1 y 2) mientras que las tasas de crecimiento acelerado predominaron en los distritos grandes (44,7% y 53,8% de los casos correspondientes a las clases 4 y 5). El cuadro 13 muestra que al menos 292 distritos con tasas de crecimiento negativas ubicados en la clase 1 se encaminan en el mediano plazo hacia la desaparicin y, en ese horizonte, debiera reconsiderarse su vigencia.

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Podra pensarse que esta disminucin es un fenmeno solamente rural pero no es as aunque, ciertamente, se acenta en los espacios rurales. Si se observa el cuadro 14 se constata en la ltima fila, correspondiente a los porcentajes de la poblacin total, que en 28,9% del total de los distritos disminuye la poblacin urbana mientras que en el 51,9% de los casos disminuye la poblacin rural. De otro lado, la poblacin urbana se concentra aceleradamente (a tasas superiores a la media nacional) en 49,7% del total de los distritos y la poblacin rural se concentra de la misma manera en 21,5% del total. Tambin puede observarse en el cuadro 14 que cuando se analiza lo ocurrido con respecto a poblacin urbana, la categora modal ms frecuente se ubica en la columna del crecimiento acelerado; mientras que en el caso de la poblacin rural, la mayora de las categoras modales correspondientes a las clases distritales se ubica en la tasa de crecimiento negativo.

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Finalmente, puede observarse que las tasas de crecimiento son irrelevantes para diferenciar con nitidez las clases de distritos establecidas. La velocidad y el sentido de la evolucin dependen de mltiples variables que no estn asociadas a una causa comn. As por ejemplo, los distritos grandes y consolidados de las grandes ciudades disminuyen su poblacin porque no tienen reas de expansin y su poblacin envejece mientras que la disminucin de la poblacin en los distritos rurales est asociada a la juventud de su poblacin, la falta de un polo urbano en ciertos casos o en otros, a la imposibilidad de expandir la frontera agrcola y a la migracin consecuente. 2.3.3 Nivel de vida La calidad de vida est asociada al tamao de los distritos pero de una manera leve; no obstante, la tendencia se acenta en el caso de los distritos ms grandes (clase 5) en donde el 40% de los 105 distritos que integran la clase poseen un ndice de Desarrollo Humano superior al 0,668 (cuadro 15).
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Observndose los datos resaltados en azul en ambos cuadros, el 15 y el 16, se puede reconocer que estas dos variables no tienen una clara capacidad de predicar diferenciadamente sobre las clases distritales definidas en el presente estudio. 2.3.4 Ramas de actividad econmica El proceso del desarrollo genera un cambio profundo en la estructura de las actividades econmicas distritales que tiende a la reduccin de la importancia porcentual del sector primario y al aumento de la importancia de los sectores manufacturero y de servicios. La asociacin observada es clara aunque, como puede verse en el cuadro 17, la reduccin significativa de la PEA ocupada en el sector primario se manifiesta recin a partir de la clase 4. Es as que en las clases 1, 2 y 3, la PEA primaria supera el 30% en ms o menos el 90% de los casos. En la clase 4, la clase modal se ubica entre el 30,1% y el 65% y, finalmente, en la clase 5 la clase modal se ubica por debajo del 10%.

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Al igual que lo observado en el caso de la PEA dedicada a las actividades primarias, el incremento de la PEA dedicada a las ramas secundaria y de servicios solamente se distingue de manera clara en los distritos ms grandes (ver cuadros 17 y 18). Para los efectos de construir estos cuadros se han agrupado los distritos en cuatro categoras: hasta el 50% de los valores ms bajos, entre 50% y 85%; entre 85% y 95% y, finalmente, ms de 95%. De esta manera, resultan diferentes los lmites correspondientes al porcentaje del personal ocupado en las ramas de actividad secundaria y de servicios.

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2.3.5 Accesibilidad La conectividad distrital es un dato fundamental para indicar el nivel de desarrollo de su infraestructura. Si se considera como lo ptimo la comunicacin por carretera asfaltada o avenida (dentro de un conglomerado urbano), entonces puede constatarse la inmensa diferencia que existe entre los distritos grandes y los pequeos: 89,6% de capitales distritales de la clase 5 estn conectadas por este tipo de vas mientras que, entre los ms pequeos, solamente estn conectados de esta manera 8,5% de los casos. Puede observarse que en cada uno de los tres tipos de caminos terrestres de baja calidad existe una clara asociacin negativa entre tamao y tipo de va existente; asimismo, pero en un sentido positivo, estn asociados los caminos terrestres de mejor calidad con el tamao distrital. Las otras formas de conexin (va area, ferrocarril y va fluvial/lacustre) que son usadas en ubicaciones singulares, no presentan asociacin con el tamao distrital.
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Clasificacin de las Municipalidades

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Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

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3. DIFICULTADES Y LIMITACIONES

La implementacin de esta clasificacin ha sido hecha a pesar de un conjunto significativo de dificultades y limitaciones. La primera de ellas es conceptual. El gran proceso transformador del territorio es la urbanizacin que hace crecer el volumen de la poblacin, densifica el rea ocupada y establece diferencias significativas entre los distritos en cuanto a la importancia porcentual de las ramas de actividad econmica. Lamentablemente, la definicin censal prevaleciente con respecto al hecho urbano es confusa y demasiado inclusiva como puede observarse en el anexo 2. Adicionalmente, una segunda limitacin se deriva del hecho que el llamado censo del 2005 gener una informacin extremadamente reducida que no incluye variables socioeconmicas e impide una buena caracterizacin de los territorios. En tercer lugar debe mencionarse que la pobreza de los requerimientos exigidos para crear un distrito genera una masa muy variada de casos, los cuales presentan pocos patrones comunes identificables en cada categora de clasificacin que pueda definirse segn determinada variable.

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Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

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4. ANEXOS

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Las Municipalidades en el Per. Una propuesta de clasificacin

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Anexos
Anexo 1. Estructura de Base de Datos
Nro.

Grupo

Variables

Ao de informacin

Tipo de dato

Fuente Institucin Ttulo

1 2 3 4 5 6 7 Ubicacin geogrfica

Ubigeo Departamento Provincia Distrito Estatus poltico administrativo del distrito Clasificacin de distritos segn rangos de poblacin total 2005 Clasificacin de distritos con ciudades mayores a 20 mil habitantes 2005 2006

Cdigo Nombre Nombre Nombre Nombre Cdigo de orden INEI Cdigo Estandarizado

Ubicacin en internet / CD

www.inei.gob.pe

Ordenamiento de los distritos en cinco clases, construidos de acuerdo a rangos por el nmero total de habitantes: Clase 1, hasta 2 mil habitantes; Clase 2, de 2 a 5 mil habitantes; Clase 3, de 5 a 20 mil habitantes; Clase 4, de 20 a 50 mil habitantes; Clase 5, ms de 5 mil habitantes.

8 Otras clasificaciones alternativas

Deciles por poblacin total 2005 Cdigo de orden

9a 9b 9 10 11 12 13 14 15 16a 16b 16c 16 17a 17b 17c 17 18a 18b 18 19 20a 20b 21a 21b 21c 22 23a 23b 24a 24b 24c 24d 24e 24f 24g 24h 24i 24 25a 25b 25c 25d 25 26a 26b 26c 26d 26 27 28 29a 29b 29c 29d 29e 29f 29g 29 30a1 30a2

Cuartiles por poblacin total Cuartiles por porcentaje de poblacin urbana Combinacin de cuartiles (9a) (9b) Integrante de provincias con ciudades mayores a 20 mil habitantes Regin natural Creacin

Ordenamientos alternativos de los distritos por deciles y cuart iles en base al total de habitantes 2005. Adems de agrupamiento de distritos de acuerdo a las provincias que contienen ciudades mayores a 20 mil habitantes y por regin natural. .

Fecha 2006 Nmero msnm Km 2 1993 Nmero Nmero Porcentaje Nmero Nmero 2005 Nmero Porcentaje Nmero Porcentaje 1993-2005 2005 Porcentaje Porcentaje Nmero por km2 ndice Nmero de orden Nuevos soles Nuevos soles Nuevos soles Tipo de acceso Nmero INEI INEI INEI

Datos bsicos

Telfono Altura de la capital Superficie territorial Poblacin urbana

Banco de informacin distrital

www.inei.gob.pe http://desa.inei.gob.pe/ mapas/bid/

Poblacin 1993

Poblacin rural Porcentaje de poblacin urbana Total habitantes Poblacin urbana

Banco de informacin distrital

www.inei.gob.pe Censos

Poblacin 2005

Poblacin rural Porcentaje de poblacin urbana Total habitantes Poblacin urbana Poblacin rural Total de habitantes

Censo 2005 Resultados definitivos

CD. Aplicacin Redatam+SP Xplan (CELADE-CEPAL)

Tasa promedio de crecimiento 19932005

Clculo de las tasas de crecimiento intercensal 1993-2005, de la poblacin total y por rea urbana y rural. Divisin de total de habitantes de cada distrito 2005 entre el territorio distrital. PNUD ndice de Desarrollo Humano Distrital 2005 www.pnud.org.pe

Densidad demogrfica (17) /(15) ndice de Desarrollo Humano IDH Ranking

2005

Ingreso familiar per cpita (mensual) Ingreso distrital total (anual) (nuevos soles) (17)X(21a)X12 Ingreso distrital total (anual) (millones de nuevos soles) (17)X(21a)X12 Accesibilidad de la capital distrital Centros poblados Nmero de viviendas del principal centro poblado urbano Total viviendas en el distrito Canon y sobrecanon Ingreso de las municipalidades por fuente de financiamiento. Presupuesto Institucional Modificado (PIM) (millones de nuevos soles) Participacin en rentas de aduanas Fondo de compensacin municipal Otros impuestos municipales Recursos directamente recaudados Recursos por operaciones oficiales de crdito interno Recursos por operaciones oficiales de crdito externo Donaciones y t ransferencias Recursos ordinarios para gobiernos locales Ingresos propios (24d)+(24e) Total 2005 2005 2005 2004 2006

Censo y Banco de informacin INEI / www.inei.gob.pe / distrital / ndice PNUD www.pnud.org.pe de Desarrollo Humano Multiplicando el ingreso familiar per cpita por el total de habitantes 2005, por 12 (meses). Registro Nacional CD con informacin de Municipalidades INEI estadstica. RENAMU - 2005 Banco de www.inei.gob.pe INEI informacin distrital

Nuevos soles

MEF

Direccin Nacional de Contabilidad Pblica y Direccin Nacional de Presupuesto Pblico

www.mef.gob.pe

Resumen ingreso de municipalidades Endeudamiento (24f)+(24g) Transferencias especficas (24a)+(24b) PIM 2005 (millones de Transferencias universales (24c)+(24h)+(24i) nuevos soles) Resumen ingreso Endeudamiento (24f)+(24g) de municipalidades Transferencias especficas(24a)+(24b) PIM 2005 Transferencias universales (24c)+(24h)+(24i) (porcentajes)
Total Ingresos municipales per cpita 2005 (nuevos soles) (24) / (16) Porcentaje de ingresos municipales respecto al ingreso distrital total (24) / (20b) Funcionarios y/o directivos Personal ocupado en municipalidades, por categora de ocupacin Empleados: profesionales Empleados: tcnicos Empleados: auxiliares Obreros: de limpieza Obreros: otros Personal de vigilancia Total Agropecuario Primario Pesca Minas Sub-Total Primario (30a1)+(30a2)+(30a3) Manufactura Secundario Electricidad, gas y agua Construccin Sub-Total Secundario (30b1)+(30b2)+(30b3) Hoteles y restaurantes Comercio Servicios Tipo A Transporte, almacenes y comunicaciones Finanzas Inmobiliario Sub-total Servicios Tipo A (30c1)+(30c2)+(30c3)+ (30c4) Administracin pblica Enseanza Servicios Tipo B Servicios sociales Servicios comunitarios Servicios domsticos Organizaciones extraterritoriales Sub-Total Servicios Tipo B (30d1)+(30d2)+(30d3)+(30d4)+(30d5) Sub-total (30a)+(30b)+(30c)+(30d) No especificado Busca trabajo por primera vez Otros (31a)+(31b) Sub-total Primario TOTAL GENERAL (30)+(31) Ingresos propios (24d)+(24e) Total

2005

Nuevos soles

Agrupando en cuatro categoras de ingreso: ingresos propios, endeudamiento, transferencias especficas y . transferencias universales.

2005

Nuevos soles

Agrupando en cuatro categoras de ingreso: ingresos propios, endeudamiento, transferencias especficas y . transferencias universales. Dividiendo el total de ingresos municipales entre el total de habitantes 2005. Clculo del porcentaje del ingreso municipal con relacin al ingreso total distrital.

2005 2005

Nuevos soles Porcentaje

2004

Nmero

INEI

Registro Nacional CD con informacin de Municipalidades estadstica. RENAMU-2005

30a3 Poblacin de 15 30a aos y ms, segn 30b1 ramas de actividad 30b2 30b3 30b 30c1 30c2 30c3 30c4 30c5 30c 30d1 30d2 Poblacin de 15 30d3 aos y ms, segn ramas de 30d4 actividad 30d5 30d 30 31a 31b 31 32 33a 33b 33c 33d 33e 33 Resumen de poblacin de 15 aos y ms por ramas de actividad

1993

Nmero

INEI

IX Censo de Poblacin y IV de www.inei.gob.pe Vivienda 1993 Censos Bases de datos agregadas

1993

Nmero

INEI

IX Censo de Poblacin y IV de www.inei.gob.pe Vivienda 1993 Censos Bases de datos agregadas

Sub-total Secundario Sub-total Servicios Tipo A Sub-total Servicios Tipo B Sub-total Otros Total 1993 Porcentaje Calculando el porcentaje de cada sub-grupo de rama de actividad respecto al total.

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Anexos

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Anexos

Las Municipalidades en el Per: Una propuesta de clasificacin Documento de Trabajo N 1

Derechos Reservados. Prohibida la reproduccin de este libro por cualquier medio total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

Edicin y coordinacin: Cooperacin Alemana al Desarrollo GTZ Programa Gobernabilidad Democrtica e Inclusin de la Deutsche Gesellshaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Av. Los Incas 172, piso 6, El Olivar, San Isidro Telfono: (51 1) 4211333 Fax: (51 1) 4214540 E-mail: info@gtz-gobernabilidad.org.pe Web: www.gtz-gobernabilidad.org.pe Supervisor del estudio: Ral Molina Martnez Elaboracin de contenidos: Ricardo Vergara Belande, consultor responsable del estudio Carlos Cornejo Flores, consultor asistente. Coordinacin de publicacin: Jazmin Neira Nishimura Claudia Romero Lozano Diseo y Diagramacin: Manuel Rosas Ramrez Impreso en: RyF Publicaciones y Servicios S.A.C. E-mail: ventas@ryf.com.pe Tiraje: 1,000 ejemplares, primera edicin, 2007 Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per: 2007-06223 ISBN: 978-9972-854-36-1 Con el apoyo de: DED - Deutscher Entwicklungsdienst Servicio Alemn de Cooperacin Social-Tcnica Programa Sectorial Democracia, Sociedad Civil y Administracin Pblica InWent - Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH Regionalbro Andenlnder Oficina Regional para los Pases Andinos Auspiciado por: Deutsche Gesellshaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH por encargo del Ministerio Federal de Desarrollo y Cooperacin Econmica (BMZ) 45

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