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Cooperacin internacional

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Modelos de formacin inicial de policas en la Repblica Argentina: estudio comparativo de tres instituciones formadoras

Laura Fumagalli*

n el marco del PRONACAP el Consejo de Seguridad Interior solicit al IIPE UNESCO Sede Regional Buenos Aires la realizacin de un estudio destinado a recolectar y sistematizar informacin referida a los modelos de formacin que coexisten hoy en instituciones encargadas de la formacin inicial1 de policas. Dicho estudio, realizado en tres provincias de la Repblica Argentina2 tuvo como propsito identificar aspectos que permitieran caracterizar situaciones tipo y problemticas presentes en las propuestas formativas de los casos analizados. Se trat de un estudio exploratorio, de tipo cualitativo y comparativo. Por tanto los hallazgos y las conclusiones que se han elaborado no tienen pretensin alguna de representatividad estadstica. En el anlisis de los datos, no obstante, se ha triangulado informacin de ndole cuantitativa y cualitativa. El trabajo de campo3 se realiz en tres instituciones que tienen como requisito de ingreso la acreditacin de estudios secundarios completos y que otorgan ttulos de tecnicatura de nivel superior en el rea de seguridad. Las mismas fueron seleccionadas en acuerdo con el Consejo de Seguridad Interior debido a que presentan situaciones diferentes en trminos de dependencia administrativa y de gobierno. La institucin 1 depende de la Polica Provincial, la institucin 2 depende de una Universidad Nacional y del Ministerio de Gobierno Provincial, y la institucin 3 del Ministerio de Seguridad y Justicia Provincial. La bsqueda de informacin se realiz en torno a cuatro dimensiones: 1) Condiciones materiales: recursos humanos y materiales, 2) Gobierno y Gestin Institucional, 3) Plan de estudios y 4) Opiniones de los actores institucionales, y se utilizaron los siguientes instrumentos: cuestionarios individuales auto-administrados, fichas de relevamiento institucional auto-administradas, guas de observacin, entrevistas individuales a informantes clave y entrevistas grupales a profesores y a alumnos. Adems, se levant informacin de las bases administrativas y de los documentos institucionales que orientan el trabajo en el interior de cada institucin. El presente artculo es una apretada sntesis que intenta dar cuenta de los aspectos ms relevantes que surgen del citado estudio.

1. Sobre el gobierno de la formacin de la polica en un pas federal


El estudio del gobierno de la formacin policial da cuenta de la existencia de una trama institucional compleja que se encuentra relacionada con la
* Laura Fumagalli: investigadora IIPE UNESCO responsable del estudio Nacional. En el trabajo de campo colabor la Lic. Paula Scaliter y en la asistencia de investigacin el Lic. Marcelo Souto Simao. Los autores son responsables por el contenido de este informe. Las opiniones que aqu se expresan no representan necesariamente las de la UNESCO, por lo que no comprometen la responsabilidad de dicha organizacin.
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La expresin formacin inicial alude a los saberes y capacidades que se deben adquirir como requisitos para el desempeo

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organizacin federal del pas. Dos son los rasgos que permiten caracterizar la complejidad de dicha trama institucional

LA DOBLE INCUMBENCIA DEL ESTADO NACIONAL Y DEL ESTADO PROVINCIAL

Resultado del rgimen federativo, el gobierno del sistema de formacin de los policas se encuentra condicionado por un contexto institucional en el cual tanto el Estado Nacional como cada uno de los Estados Provinciales tienen competencia legtima y legal para actuar, pero con alcances distintos segn la materia.

LA DOBLE INCUMBENCIA DE LOS ORGANISMOS DE GOBIERNO DE LA SEGURIDAD INTERIOR Y DE LA EDUCACIN Las carreras de formacin policial ini-

cial estn incorporadas al sistema de educacin formal, motivo por el cual deben encuadrarse en las normas que regulan dicho sistema. A su vez, por tratarse de carreras formadoras de fuerzas de seguridad, son de incumbencia de los organismos que gobiernan dicha rea. Estos organismos presentan demandas particulares vinculadas con el diseo de polticas y con requerimientos especficos de formacin de funcionarios que se integren al sistema de seguridad pblica. Ambos rasgos configuran una trama en la que los actores institucionales protagnicos son el Ministerio Nacional de Interior particularmente la Secretara de Seguridad Interior y el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa especialmente la Secretara de Educacin en el nivel nacional y sus homlogos en los Estados Provinciales. [ESQUEMA 1]
Esquema 1

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Nota: los nombres de los ministerios empleados en el esquema son genricos. profesional en las fuerzas policiales. La formacin continua o capacitacin es la que se oferta a los agentes que ya estn en servicio como proceso de formacin permanente que permite actualizar saberes. Sobre este segundo aspecto no se ha centrado este estudio. 2 El estudio se llev a cabo en las provincias de Ro Negro, Mendoza y Jujuy. La seleccin de los casos fue acordada con el Consejo de Seguridad Interior. 3 El trabajo de campo se realiz entre la primera y la segunda semana del mes de diciembre de 2006. Este lapso coincide con el momento de cierre del ao lectivo y por esta razn no fue posible observar clases o actividades de rutina.

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En este contexto de organizacin federativa dos rganos de gobierno adquieren particular relevancia: el Consejo de Seguridad Interior y el Consejo Federal de Educacin.4 Ambos consejos tienen competencia normativa en sus respectivas reas de intervencin y fueron creados con el objeto de promover la concertacin poltica entre los niveles de gobierno nacional y provincial, bien como la articulacin entre jurisdicciones, con el propsito de sentar las bases de polticas de alcance nacional mediante la construccin de acuerdos. En lo que respecta la formacin de los cuerpos policiales el Consejo de Seguridad Interior tiene competencia para actuar normativamente sobre la formacin policial, bien como para contribuir con el Ministerio del Interior en la elaboracin de polticas formativas de alcance nacional. La ley 24.059 de creacin del Consejo de Seguridad Interior establece como una de sus nueve funciones la de incrementar la capacitacin profesional de los recursos humanos del sistema, tendiendo a la integracin y economa de los esfuerzos del sistema educativo policial (Ley 24.059, art. 10, inc. G) . En este sentido, efectivamente, desde 2004 momento en que el Consejo logra consolidarse institucionalmente gracias a la incorporacin de todas las jurisdicciones a la Ley de Seguridad Interior se llevan a cabo iniciativas y programas dedicados al fortalecimiento de los sistemas formativos, tal como es el caso del Programa Nacional de Capacitacin de Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad.5 En la medida que la formacin policial asume el status de formacin superior no universitaria con la introduccin de las tecnicaturas surge el protagonismo del Consejo Federal de Educacin, a quien le compete fijar los criterios para la acreditacin de los planes de estudios y la validacin nacional de los ttulos, tal como est previsto en la Ley de Educacin Superior (Ley 24.251/95, art. 23-4). El Consejo de Educacin ejerce su competencia normativa en el campo de la educacin superior no universitaria al emitir, en abril de 2005, la resolucin de nmero 238, en la cual aprueba el Acuerdo Marco para la Educacin Superior no Universitaria (Documentos para la Concertacin, Serie A, # 23).6 La Ley de Educacin Tcnico Profesional (Ley 26.058), promulgada en septiembre de 2005, ampla las competencias del Consejo, al establecer que
El Consejo Federal de Cultura y Educacin aprobar para las carreras tcnicas de nivel medio y de nivel superior no universitario y para la formacin profesional, los criterios bsicos y los parmetros mnimos referidos a: perfil profesional, alcance de los ttulos y certificaciones y estructuras curriculares, en lo relativo a la formacin general,
4 Su origen histrico remite al Consejo Federal de Educacin y Cultura, creado en el ao 1980, mediante la sancin de la Ley 22.047. En 1992, mismo ao en que se aprob la creacin del Consejo de Seguridad Interior, la Ley Federal de Educacin (Ley 24.195) conlleva la redefinicin de su misin y funciones. Finalmente, la Ley de

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Educacin Nacional (Ley 26.206) lo sustituye por el actual Consejo Federal de Educacin. El marco legal vigente define al Consejo Federal de Educacin como organismo interjurisdiccional, de carcter permanente que opera como mbito de concertacin, acuerdo y coordinacin de la poltica educativa nacional, asegurando la unidad y

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cientfico-tecnolgica, tcnica especfica y prcticas profesionalizantes y a las cargas horarias mnimas. Estos criterios se constituirn en el marco de referencia para los procesos de homologacin de ttulos y certificaciones de educacin tcnico profesional y para la estructuracin de ofertas formativas o planes de estudio que pretendan para s el reconocimiento de validez nacional por parte del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa. (Ley 26.058, art. 22, resaltado nuestro).

Tratndose de la formacin de los profesionales de seguridad pblica, lo dispuesto en el artculo 22 de esta misma ley es particularmente interesante, pues sirve como clara evidencia de la complejidad del gobierno de la formacin policial en Argentina:
Los diseos curriculares de las ofertas de educacin tcnico profesional que se correspondan con profesiones cuyo ejercicio pudiera poner en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos o los bienes de los habitantes debern, adems, atender a las regulaciones de los distintos ejercicios profesionales y sus habilitaciones profesionales vigentes cuando las hubiere reconocidas por el Estado nacional. (Ley 26.058, art. 23)

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Un ao despus, en 2006, ya en el momento posterior a la promulgacin de la Ley de Educacin Tcnico Cientfica, el Consejo aprueba, como anexo a la resolucin 261 el documento Proceso de Homologacin y Marcos de Referencia de Ttulos y Certificaciones de Educacin Tcnico Profesional, que reglamenta los aspectos de la ley 26.058 vinculados a la formacin superior no universitaria. Sin embargo, hasta el presente, no fueron elaborados marcos de referencia nacionales relativos a las tecnicaturas destinadas a la formacin de los cuerpos policiales. El estudio de los organismos que intervienen en la produccin y legitimacin de las normas que regulan la creacin y funcionamiento de los tres casos analizados puso en evidencia la existencia de esta trama institucional y la forma que adopta articulando en cada caso analizado a distintas reas e instancias de gobierno. [CUADRO 1]
articulacin del Sistema Educativo Nacional. Se establece asimismo que estar presidido por el Ministro de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Nacin e integrado por las autoridades responsables de la conduccin educativa de cada jurisdiccin y tres representantes del Consejo de Universidades (Ley 26.206, art. 117). Su estructura interna incluye la Asamblea General, un Comit Ejecutivo, una Secretara General y tres Consejos Consultivos. Las resoluciones del Consejo Federal de Educacin tienen carcter obligatorio. 5 Ver Robaldo, Bonifacio. 2006. Programa Nacional de Capacitacin, Apoyo a la Formacin y Actualizacin Profesional de Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad, Cuadernos de Seguridad. No. 1, 08/2006, p. 29-59.
6 El captulo tercero del Acuerdo Marco para la Educacin Superior no Universitaria (Documentos para la Concertacin, Serie A, # 23). El documento pauta la definicin de los componentes de la organizacin curricular de los cursos superiores no universitarios, estableciendo, entre otras cuestiones, la carga horaria mnima de las tecnicaturas en 1600 horas. Determina igualmente, en lo que respecta la validacin nacional de ttulos, que, adems del Consejo en el caso de las carreras relativas a las reas de: administracin pblica, gestin cultural, artstica, socio-comunitarias, comunicacin social, educacin, seguridad pblica y ciertos sectores del rea de los servicios intervendr la Secretara de Educacin del

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Cuadro 1: Instancias de gobierno involucradas en la formacin policial


Caso 1 Ministerio Nacional (rea Seguridad) Ministerio Nacional (rea Educacin) Ministerio Provincial (rea Seguridad) Ministerio Provincial (rea Educacin) Polica Provincial * Caso 2 Caso 3

Nota: el grisado indica participacin del organismo en la elaboracin de la norma regulatoria. * La polica provincial estuvo comprometida en la unidad de gestin que fue la encargada de organizar el currculo y las especificaciones de cursada en consonancia con la legislacin provincial.

La situacin descrita permite sostener que tanto desde el rea de la seguridad pblica como desde el sector educativo, existe un importante potencial de actuacin del nivel nacional a ser explorado, particularmente en los aspectos relacionados con la formacin inicial. De estas consideraciones, se puede concluir, que la combinacin de los dos rasgos descritos la presencia de distintos niveles de gobierno y la participacin tanto del sector de la seguridad como de la educacin configura un mapa complejo para la toma de decisiones en el diseo y en el desarrollo de sistemas de formacin policial; y plantea el desafo de articular decisiones de poltica al menos en cuatro mbitos diferentes de gobierno. Los casos estudiados indican que las relaciones entre esos cuatro mbitos son diversas. Esa diversidad podra estar incidiendo en el diseo y desarrollo de polticas de Estado para la formacin de policas tanto en el plano del estado nacional como en el plano del cada estado provincial. Cabe sealar que la articulacin entre los niveles nacional y provincial en un sistema poltico federal que atraves en la dcada de 1990 un proceso de descentralizacin de las polticas pblicas nacionales como es el caso Argentino resulta un componente fundamental a la hora de analizar la construccin de polticas de Estado. En este sentido la existencia del Consejo de Seguridad Interior y del Consejo Federal de Educacin potencia las oportunidades de construir polticas de Estado mediante la concertacin, el logro de acuerdos y de compromisos de accin entre las instancias provinciales y la nacional. En un rgimen democrtico de gobierno, y desde una postura normativa,
Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa (p. 8, resaltado nuestro).

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es posible sostener que cuantas ms relaciones se establezcan entre las diferentes instancias de gobierno, ms probabilidades existen de lograr consensos y acuerdos en torno a la formacin policial que puedan sostenerse en el tiempo como polticas de Estado. En definitiva, polticas de formacin de la polica que no dependan de los cambios en las sucesivas gestiones de gobierno, sobre todo en contextos como los latinoamericanos que se caracterizan por la profunda inestabilidad de las polticas pblicas.

2. Sobre los cambios y continuidades en los modelos de formacin policial


El estudio realizado permite sostener que la propuesta formativa actual presenta rupturas y continuidades respecto del modelo tradicional de formacin inicial de la polica en la Repblica Argentina. Dos rasgos permiten caracterizar dicho modelo tradicional: el primero de ellos es la inclusin de las instituciones formadoras bajo la rbita de gobierno de la Polica. Esta inclusin determin que las regulaciones de la formacin emanaran de rganos de gobierno interno motivo por el cual puede denominarse metafricamente a este estilo de gobierno como estilo endogmico. El segundo rasgo es la existencia de dos circuitos diferenciados en la formacin inicial: uno destinado a la formacin de suboficiales y otro destinado a la formacin de los oficiales. La existencia de doble escalafn en la carrera de ascenso en la organizacin policial fue uno de los argumentos que sostuvo la organizacin de ambos circuitos, de modo tal que para recorridos diferentes en la carrera policial haba tambin recorridos diferentes en la propuesta de formacin inicial y en la de formacin continua. Los circuitos se diferenciaron: en algunos de los requisitos solicitados para el ingreso, pues se exiga mayor nivel educativo para los oficiales y menor nivel para los suboficiales; en la duracin de la formacin, que era mayor para los oficiales que para los suboficiales y en el lugar fsico en el que se desarrollaba la carrera, ya que los alumnos de uno y otro circuito no interactuaban en la formacin inicial, no slo porque no compartan situaciones de aprendizaje similares sino porque adems cursaban sus estudios en establecimientos diferentes. Pero ambos circuitos tuvieron un rasgo en comn: el rgimen de internado que en el lenguaje propio de la formacin policial se denomina orden cerrado. En las escuelas de oficiales como en las de suboficiales los alumnos vivan de lunes a viernes en el establecimiento formativo; saliendo del mismo los fines de semana bajo un rgimen de licencias similares a las empleadas para los agentes en servicio en la polica.

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Este modelo tradicional de formacin de la polica, adopt como propio y reprodujo el sistema de formacin empleado en las fuerzas armadas; por ello metafricamente se lo suele denominar como modelo militarizado de formacin policial. El estudio de los tres casos ha permitido constatar que aproximadamente en la ltima dcada se produjeron algunos cambios significativos en el modelo de formacin tradicional pero que tambin han permanecido ciertas caractersticas estructurales. En relacin con los cambios se destaca: el enfoque general de la carrera hacia la formacin en seguridad pblica, la ubicacin de la formacin inicial de los oficiales en el nivel de educacin superior y la ruptura incipiente de la endogamia en el gobierno de las instituciones formadoras. Respecto del enfoque general de la carrera hacia la formacin en seguridad pblica, se puede sostener que sta es una tendencia de cambio comn a los tres casos estudiados. Tendencia que se evidencia en las materias que integran los planes de estudio e incluso en los nombres asignados a las titulaciones que se otorgan. El segundo cambio sealado, la ubicacin de la formacin inicial de los oficiales en el nivel superior de educacin, en todos los casos analizados signific la elevacin de los requisitos de ingreso para la carrera de oficiales. No as para el ingreso a los cursos de formacin de suboficiales pues en algunos casos se sigue admitiendo el ingreso a esos cursos con nivel secundario incompleto. Con respecto al tercer cambio sealado, la ruptura de la endogamia en el gobierno de la formacin se perciben tres situaciones diferentes en los casos estudiados. El caso 1 se encuentra ms prximo al modelo de gobierno tradicional. El caso 2 se ubica ms prximo a un modelo de gobierno ms abierto pues implica un proceso de concertacin entre diferentes reas e instancias de gobierno para la toma de decisiones en relacin con la formacin policial. El caso 3 se encuentra en una posicin intermedia. [ESQUEMA 2]
Esquema 2*

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* El esquema no pretende exactitud sino describir tendencias en el gobierno de la formacin que representan situaciones de mayor o de menor proximidad respecto del modelo tradicional de gobierno de la formacin endogmico y respecto de un modelo renovado de gobierno de la formacin.

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Dentro del proceso de cambio descrito es posible identificar tambin un aspecto que marca una fuerte continuidad respecto del modelo tradicional: ste es la permanencia de los circuitos diferenciados en la formacin inicial relacionados con la funcin que los futuros egresados desempearn en la fuerza. En los tres casos estudiados, se mantienen ambos circuitos formativos. Cmo entender estos cambios y continuidades? Dos cuestiones resultan elementos claves para comprender la configuracin de la propuesta formativa actual y las diferencias significativas halladas en los casos estudiados. La primera de ellas es la influencia de la cultura institucional de los organismos que intervienen en el gobierno de los casos estudiados. Dichos organismos poseen una cultura institucional que condiciona la configuracin de la propuesta formativa. Esas culturas institucionales impregnan los procesos formativos, educan y ensean tanto como los contenidos propuestos en el plan de estudios. En el trabajo de campo se han podido identificar diferentes rasgos en las instituciones formadoras que pueden estar asociados con rasgos de las culturas institucionales propias de las instituciones que las regulan. [CUADRO 3] Cuadro 3: Rasgos asociados a culturas institucionales
Caso 1 Circuitos diferenciados Internado Modo de relacin entre estudiante y profesor Nominacin de cargos y funciones** Estructura de ctedra S S S No Caso 2 S No Relativa homologa con protocolo empleado dentro de la institucin policial* Homologa con cargos de nivel superior no universitario Reproduce la de la ctedra de educacin superior Media Alumnos Comparacin de antecedentes S Caso 3

Alta homologa con protocolo Relativa homologa con empleado dentro protocolo empleado dentro de la institucin policial de la institucin policial Homologa con jerarqua policiales No existe estructura de ctedra No se hace mencin Cadetes Homologa con cargos de nivel educativo superior universitario Reproduce la de la ctedra universitaria Alta Alumnos

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Valoracin de la libertad de ctedra Forma de referirse a los alumnos Modalidad de seleccin de los docentes Uso de uniforme institucional

Comparacin de antecedentes Concurso S S

*La homologa se observa ms fuertemente en los profesores de la instruccin policial o aquellos que pertenecen a la fuerza. ** Ver en anexo cuadro comparativo de plantas funcionales de las instituciones estudiadas.

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El estudio ha permitido constatar que se est produciendo una transicin hacia un modelo de gobierno de la formacin policial menos endogmico y ms abierto a la participacin de otros organismos que comienza a tener impacto en la propuesta formativa. [CUADRO 4] Cuadro 4: Formacin y cultura institucional
Cultura Institucional del Sistema Policial Modelo tradicional de formacin policial Modelo renovado de formacin policial Caso 1 Caso 3 Caso 2 Cultura Institucional del Sistema Educativo

Otro factor de importancia relevante para entender la configuracin de la propuesta formativa actual y las diferencias significativas halladas en los casos estudiados es la imagen de la institucin policial. El estudio permite corroborar que la imagen de la institucin policial, est hoy en debate en el seno del propio sistema de formacin. Y el debate planteado refiere tanto al tipo de polica a formar como a los trayectos de la carrera profesional en el interior mismo de la fuerza policial.

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EL DEBATE EN TORNO AL TIPO DE POLICA A FORMAR: Habra dos tipos7 de poli-

ca hoy en pugna: uno que los actores denominan comunitaria y otro que los entrevistados llaman militarizada. Ambos funcionan como imagen objetivo que orienta hacia uno u otro lado la formacin inicial. Las instituciones formadoras, que se han estudiado, se posicionan de diferente modo en relacin con los modelos en pugna. Si bien en todas, al menos en el nivel del discurso de los entrevistados, existe coincidencia en la necesidad de desmilitarizar a las fuerzas policiales, no en todos los casos se interpreta del mismo modo en qu consistira esa desmilitarizacin.8 Las instituciones que adhieren una imagen militarizada adoptan una propuesta de formacin que reproduce la empleada en las fuerzas armadas pues, para algunos sectores de opinin, esa formacin resulta consistente con las pautas de relacin y con los procedimientos empleados en el contexto de actuacin real de los policas en su desempeo profesional. Pero para otros ese modelo de formacin militarizado resulta inadecuado para introducir cambios desde la formacin inicial que resulObviamente estos tipos adquieren matices, zonas grises y solo a modo explicativo se presentan polarizados. 8 Se han hallado 3 acepciones de desmilitarizacin: Acepcin 1 de la desmilitarizacin: Supone un modelo de polica que introduzca un trato humanitario de la poblacin a la que
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atiende. En esta acepcin no se alude a la unificacin del escalafn en la carrera profesional ni tampoco se propone cambiar exclusivamente hacia un modelo de polica comunitaria. Acepcin 2 de desmilitarizacin de fuerza: Consiste, principalmente, en la ruptura del sistema de escalafones y en cambiar el perfil

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ten consistentes con el logro de una polica comunitaria.

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EL DEBATE EN TORNO A LA ESTRUCTURACIN DE LA CARRERA PROFESIONAL:

Asociado al modelo de polica aparece instalado otro debate que refiere a la estructuracin general de la carrera profesional. La pugna se da entre dos opciones: la que propone un escalafn diferenciado y la que propone un escalafn nico en la carrera profesional en el sistema policial. Este debate no es menor porque refiere al ncleo central de la estructura de mando en el interior de la organizacin y a las relaciones de poder que en torno a ella se articulan. En relacin con la formacin, que es el eje del estudio, el debate resulta tambin central porque incide en la permanencia o en la modificacin de los circuitos de formacin diferenciados. En los tres casos estudiados, se ha coincidido en afirmar que es necesario sostener los circuitos formativos diferenciados por la necesidad de formar en corto tiempo a los agentes que el sistema de seguridad necesita9, pero no en todos los casos se plante que esos circuitos deberan mantenerse a futuro. Este modelo actual de circuito diferenciado si bien puede resultar efectivo para formar agentes en corto tiempo no parece serlo al menos en su formato actual para elevar la formacin general de la mayor parte de la institucin policial en actividad debido a que una gran parte de la fuerza (los auxiliares o suboficiales) tiene bajo este modelo pocas oportunidades de elevar su nivel educativo general. Esto produce un efecto de inequidad en el acceso al saber que resulta contradictorio con el propsito de profesionalizar al conjunto de la fuerza policial. En este sentido el problema central de los circuitos diferenciados parece residir en la baja probabilidad de extender esa formacin inicial al conjunto de la fuerza, probabilidad que disminuye cuando se mantienen escalafones diferenciados para las carreras de suboficiales y oficiales. Pero quizs el elemento ms preocupante, tanto en el caso de escalafn nico como en el caso de doble escalafn, es que si el suboficial o auxiliar no desea seguir ascendiendo puede continuar ejerciendo esa funcin sin necesidad de profundizar ni su formacin cultural general ni su formacin tcnica especfica. Queda entonces a voluntad del agente su proceso de formacin y la institucin poco puede incidir en esa decisin. Ambas cuestiones sealadas entran en contradiccin con el propsito de elevar el nivel educativo general y profesionalizar al personal de la institucin policial. Cabe sealar que es probable que esta estrategia de formacin diferenciada deba revisarse a corto plazo debido a la elevacin de requisitos de formacin bsica de todos los ciudadanos al nivel secundario completo que ha
policial hacia un modelo comunitario. Acepcin 3 de desmilitarizacin de la fuerza: No supone cambios en el escalafn ni en la fuerza en tanto contexto de actuacin sino slo en el sistema de formacin. La desmilitarizacin en opinin de los actores consiste, sobre todo, en el incremento de materias relacionadas con formacin jurdica y legal en el plan de estudios y en la especializacin de los oficiales en seguridad pblica en forma integral. 9 Los cursos de formacin de suboficiales/ auxiliares, intensivos en el tiempo, responden a esa necesidad. Los cursos de formacin de oficiales pueden insumir ms tiempo e incluso presentar menor matriculacin

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sancionado la nueva Ley de Educacin Nacional (Ley 28.206). Esto en un futuro prximo supone el diseo de cursos de formacin de suboficiales cuyo requisito de ingreso sea el nivel secundario completo. Por tanto es posible anticipar un tiempo de reestructuraciones y revisin de la organizacin de los circuitos formativos.

3. Sobre los planes de estudio


El estudio comparativo de los planes de estudio puso en evidencia que en la actualidad coexisten diferentes propuestas de formacin policial que dan cuenta de incipientes tendencias de cambio. La comparacin de los alcances explicitados en los planes de estudio indica que existen algunos aspectos comunes. En los tres casos se plantean formar competencias para la planificacin, la investigacin, el trabajo en equipo y la actuacin de acuerdo a normas legales y procedimientos policiales. Pero tambin se presentan algunas diferencias significativas asociadas al modelo de intervencin policial pues solo en uno de los casos se explicita una capacidad de promover la participacin de la comunidad en la solucin de conflictos inherentes a la seguridad pblica . Solo en uno de los casos no se hace referencia a la actuacin e intervencin concreta frente al delito. Al comparar las cargas horarias totales de los planes de estudio, se perciben diferencias notorias. Si bien los casos 1 y 2 poseen cargas horarias totales similares el caso 3 presenta una carga horaria que es aproximadamente un 70% ms elevada que las restantes. Esto indica que aunque existe en el rea educativa un cuerpo normativo que regula las tecnicaturas a nivel nacional, esta normativa todava no se ha tomado en cuenta en todos los casos estudiados. Los mecanismos de regulacin de la propuesta de formacin policial son an incipientes a nivel nacional en el rea de seguridad, este dato resulta consistente con los hallazgos efectuados al estudiar el gobierno del sistema de formacin. La comparacin de las materias que integran los planes con sus respectivas cargas horarias tambin arroja diferencias interesantes de analizar. En el nivel del discurso de los entrevistados y en los objetivos explcitos de los planes de estudio de los tres casos se percibe una tendencia de cambio hacia un modelo de polica comunitaria: ms centrada en la prevencin, ms respetuosa de los derechos humanos y de la ley. Pero esta tendencia del discurso no se ve reflejada del mismo modo en las cargas horarias asignadas a las materias en los planes de estudio. En los
porque tambin es menor la demanda de cargos de conduccin dentro de la institucin policial.

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tres casos estudiados, el rea de formacin priorizada es el rea de formacin tcnico policial. Este dato resulta consistente con la orientacin de la formacin pues en las tres instituciones se estn formando cuadros que deben integrarse al sistema de la fuerza policial. Sin embargo, el peso relativo del tiempo asignado a la formacin tcnico policial es diferente en los tres casos estudiados. Esas diferencias resultan consistentes con la mayor o menor cercana que los casos tienen respecto del modelo tradicional de formacin policial. As, los casos que ms se acercan al modelo tradicional son los que mayor tiempo le asignan a la formacin tcnico policial en el plan de estudios. [ESQUEMA 3]

Esquema 3: Modelos de formacin y peso relativo de reas de contenido

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Nota: Un dato que llama la atencin es la baja carga horaria asignada a la prctica o a las pasantas en los lugares de trabajo: en el caso 1 no existe tiempo asignado a la pasanta en el plan, en el caso 2 ese tiempo es del 4.5% y en el caso 3 del 2%.

Ms all del discurso, estas cargas horarias estaran indicando en qu medida los propsitos formativos explicitados en los alcances se ven reflejados concretamente en el tiempo asignado al aprendizaje de determinados contenidos.

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4. La opinin de profesores y alumnos sobre la propuesta formativa


Las entrevistas grupales realizadas a equipos directivos, a profesores y a alumnos arrojaron informacin sumamente valiosa para el estudio de los modelos de formacin vigentes en los casos estudiados. Una serie de cuestiones merece ser destacada.
SOBRE LOS MOTIVOS DE INGRESO

La primera cuestin alude a los motivos de ingreso de los alumnos. Sin minimizar el enorme incentivo para el ingreso que supone la insercin laboral que estas carreras prometen, los alumnos colocan tambin otras motivaciones de ingreso tales como: la vocacin de servicio social, el deseo de ser polica estimulado en algunos casos por la tradicin familiar y el deseo de seguir estudiando para progresar en la vida. Para algunos alumnos, eso a que llaman progreso significa salir de situaciones de exclusin, de extrema pobreza o incluso del riesgo de terminar delinquiendo. Los alumnos no se incorporan entonces solo por conseguir trabajo y, en todo caso, an cuando se menciona la salida laboral, sta aparece asociada a otras situaciones que implican una mejora en su calidad de vida. El hecho que se seale al estudio, y sobre todo a la posibilidad de ingreso a la universidad, indica adems que la educacin sigue siendo vista en estos alumnos como un medio de ascenso social. La oportunidad de acceder a estudios terciarios e incluso universitarios mediante las becas de estudio que reciben que otorgan ttulos con reconocimiento en el sistema educativo formal (y no solo de validez para la institucin policial) son aspectos valorados por todos los alumnos entrevistados. Esto indica que el deseo de estudiar y de seguir estudiando estn presentes en el imaginario de estos alumnos y que de alguna manera juegan un papel importante en su insercin en la carrera. Pero adems todos los alumnos entrevistados expresaron, de una forma u otra, su anhelo de cambiar la situacin actual de la polica, con nimo de mejorarla para poder servir mejor a la comunidad.
SOBRE LA FORMACIN TERICA Y PRCTICA

Tanto alumnos como profesores perciben la articulacin entre formacin terica y prctica como un tanto debilitada, aun en los casos en que se desarrollan pasantas. Si bien los ttulos que otorgan estas instituciones son en Seguridad, lo cierto es que est formando sujetos que puedan ingresar a la institucin policial: lisa y llanamente policas. Los alumnos piden ms

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prctica porque quieren ms contacto con el contexto real de desempeo: la comisara. Pero es probable que haya que hacer algunos cambios y sobre todo que haya que pensar algunos ajustes en los procesos de seguimiento de las tareas que desarrollan los alumnos en las pasantas para que el tiempo destinado a las mismas resulte provechoso en todos los casos.
SOBRE LOS CIRCUITOS DE FORMACIN DIFERENCIADOS

Bajo el cuestionamiento que tanto profesores como alumnos hacen a la existencia de los circuitos de formacin diferenciados entre oficiales y suboficiales. Pareciera que esta organizacin interna de la formacin inicial estuviera naturalizada. Solo en el caso en que existe escalafn nico en la estructura de carrera policial se est empezando a cuestionar esa formacin diferenciada. Sin embargo, el rgimen de cursada de internado aparece como una cuestin en controversia: para algunos resulta ms efectivo para la formacin de una actitud de polica de fortalecimiento del carcter y para otros el rgimen internado por recluir inhibe de una formacin que le permita al polica estar ms cerca de la gente y de la sociedad.

Algunas ideas a modo de cierre


Tres ideas fuerza se pueden plantear en el cierre como producto del trabajo realizado:
Se constata un cambio incipiente en el sistema de formacin inicial de la polica que permite caracterizar a la situacin como una situacin de transicin hacia un modelo renovado de la formacin inicial de la polica.

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Este movimiento de cambio, promovido fundamentalmente desde la formulacin de polticas pblicas en el rea de seguridad, plantea una nueva imagen objetivo respecto de la institucin policial y, en relacin con esta imagen, una nueva concepcin de la seguridad pblica. Una institucin policial cuestionada por la sociedad civil y unas polticas de seguridad pensadas solo desde la ptica de las fuerzas armadas (producto de los aos de dictadura vividos) aparecen en el discurso de los actores institucionales como los dos factores que promovieron estos cambios. El estudio exploratorio permiti constatar que el movimiento de cambio impact de modo diferente en los casos estudiados. Aunque en todos ellos el cambio se asuma en el nivel del discurso, los casos dan cuenta de una mayor

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o una menor proximidad respecto del cambio pues los incorporan en mayor o menor medida en la elaboracin de su propuesta formativa institucional. Por esta razn y por la deteccin de posiciones resistentes al cambio, es posible sostener que el proceso de transformacin de la formacin inicial es an incipiente en el sistema de formacin en su conjunto. Pero, por ser incipiente no pierde sentido ni relevancia. No cabe duda de que la formacin se halla en un proceso de transicin sumamente interesante que merece ser estudiado y orientado desde los organismos responsables de la formacin inicial de la polica con el objeto de identificar tanto los aspectos ms slidos que merecen ser sostenidos como aqullos ms dbiles que deben ser mejorados.
La situacin de transicin en el proceso de cambio de la formacin inicial de la polica da cuenta de una orientacin hacia un modelo de gobierno de la formacin concertado y tendiente al logro de un profesional de la seguridad.

Los rasgos que caracterizan la situacin de transicin en el modelo de formacin inicial de la polica son los siguientes:

a] La ruptura incipiente de la endogamia en el gobierno de la formacin que


saca a la instituciones formadoras de la rbita de gobierno exclusiva de la Institucin Policial y la ubica bajo una rbita de gobierno compartido entre las reas de seguridad y educacin. Esto indica el pasaje hacia un modelo de gobierno de la formacin concertado. b] La ruptura incipiente del modelo militarizado de formacin bajo la influencia de culturas institucionales ms prximas al mbito educativo que introducen una perspectiva civil en la formacin. c] La ruptura incipiente de un modelo de formacin que priorizaba el tiempo destinado al aprendizaje de contenidos correspondientes a la formacin tcnico-policial. Los planes actuales siguen priorizando la formacin tcnico policial, pues estn formando tcnicos en seguridad que tienen que egresar con las competencias profesionales necesarias para desempearse en la institucin policial. Pero dichos planes introducen de modo diverso contenidos correspondientes a la formacin en el rea jurdicolegal y acadmica general. Los pesos relativos que estas ltimas reas tienen en los planes estn relacionados con el perfil del polica a formar; en definitiva, con la manera en que las instituciones asumen o resisten los cambios propuestos para el perfil policial tradicional

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La propuesta formativa actual mantiene dos circuitos de formacin diferenciados (para oficiales y para suboficiales) que resultan problemticos en trminos del logro de equidad en la distribucin de saberes y en trminos del propsito de profesionalizar todo el personal de la fuerza policial.

En relacin con esta cuestin el estudio ha identificado algunos interrogantes que merecen ser analizados con ms profundidad y que se presentan a continuacin.
ES POSIBLE Y DESEABLE MANTENER LOS CURSOS DE SUBOFICIALES / AUXILIARES CON LA MODALIDAD ORGANIZATIVA ACTUAL? La Ley de Educacin Nacional

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recientemente sancionada define el nivel secundario como parte de la educacin obligatoria 10. Los trayectos y cursos de formacin de suboficiales que en la actualidad estn colocando como requisito los 9 aos de escolaridad que marc la Ley Federal de Educacin (Ley 24.195) quedan fuera del nuevo marco legal de la Ley de Educacin Nacional (Ley 26.206) que establece como obligatorio al nivel secundario completo. La posibilidad de mantener los cursos de formacin de suboficiales/auxiliares requerir en el corto plazo un rediseo de su formato pues Podra la fuerza policial admitir el ingreso a sus filas de personal que no haya cumplido con la educacin secundaria que ahora es obligatoria? Si lo hiciera estara transgrediendo una ley nacional. Y, Podra una institucin encargada de la formacin del personal de la polica incorporar como alumnos a quienes no hayan finalizado con la educacin obligatoria? Si lo hiciera debera garantizar que junto con la formacin policial el alumno recibiera una formacin que garantice la acreditacin de la educacin secundaria. En ese caso se estara reeditando al viejo Liceo de Cadetes tradicionalmente ubicado en el nivel secundario? Habra alguna razn de peso que permitiera sostener esa propuesta formativa cuando ha sido ya reemplazada por estudios de nivel superior? Teniendo en cuenta que la base del sistema policial lo constituyen los suboficiales/auxiliares y que predominan en la composicin de la fuerza, Dnde quedara ubicado el propsito mismo de profesionalizar al polica en esa propuesta formativa?
BASTA LA INTRODUCCIN DE CAMBIOS EN LA FORMACIN INICIAL PARA EL LOGRO DE UN POLICA PROFESIONAL DE LA SEGURIDAD? No cabe duda de la relevancia

que adquiere la introduccin de cambios en la formacin inicial pues ella resulta la base sobre la que se asienta luego el desarrollo profesional. Sin embargo la formacin profesional requiere de un proceso de capacitacin
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Ley 26.206, Art. 16: La obligatoriedad escolar en todo el pas se extiende desde la edad de cinco (5) hasta la finalizacin del nivel de la Educacin Secundaria. ()

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continua que permita seguir aprendiendo y sobre todo que posibilite la actualizacin de conocimientos y competencias en funcin de los nuevos requerimientos que la prctica profesional plantee. Aunque no fue el foco del estudio, cabe sealar que el espacio de formacin continua, es un terreno frtil que sera necesario fortalecer y aprovechar para el diseo de polticas y programas de formacin continua tendientes al desarrollo profesional. En sntesis, los rasgos sealados resultan auspiciosos porque indican que la formacin policial est siendo influenciada por tendencias de cambio ms generales, que valorizan los modelos democrticos de gobierno de la formacin (va la concertacin) y la formacin de un profesional que cuente con el conocimiento y las competencias necesarias como para poder desempearse en el campo de la seguridad pblica en un contexto poltico general tambin democrtico. Pero los rasgos presentados tambin centran la atencin sobre algunas cuestiones problemticas que en el corto y mediano plazo es necesario abordar si se pretende orientar el cambio desde el diseo de polticas de formacin inicial del personal que trabaje en el rea de seguridad. O

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