FUNDAO GETLIO VARGAS ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO

LEI DE ACESSO INFORMAO PBLICA E SEUS POSSVEIS DESDOBRAMENTOS ACCOUNTABILITY DEMOCRTICA NO BRASIL

So Paulo 2012

FABIANO ANGLICO

LEI DE ACESSO INFORMAO PBLICA E SEUS POSSVEIS DESDOBRAMENTOS ACCOUNTABILITY DEMOCRTICA NO BRASIL

Dissertao apresentada Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas como re!uisito para a o"teno do t#tulo de $estre em Administrao P"lica e Go%erno& 'in(a de pes!uisa) Go%erno e Sociedade *i%il em *onte+to Su"nacional& ,rientador) Pro-& Dr& $arco Ant.nio *ar%al(o /ei+eira&

So Paulo 2012

Anglico, Fabiano. Lei de Acesso Informao Pblica e seus possveis desdobramen os para a accoun abili ! democr" ica no #rasil $ Fabiano Anglico % &'(&. ()) f.

*rien ador+ ,arco An onio -arval.o /ei0eira 1isser ao 2-,AP34 % 5scola de Adminis rao de 5mpresas de 6o Paulo.

(. /ecnologia da informao. &. 6ociedade civil. ). 1emocracia. 7. Federalismo % #rasil. 8. #rasil. 9Lei n. (&.8&:, de (; de novembro de &'((<. I. /ei0eira, ,arco An onio -arval.o. II. 1isser ao 2-,AP34 % 5scola de Adminis rao de 5mpresas de 6o Paulo. III. / ulo.

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FABIANO ANGLICO

LEI DE ACESSO INFORMAO PBLICA E SEUS POSSVEIS DESDOBRAMENTOS ACCOUNTABILITY DEMOCRTICA NO BRASIL

Esta Dissertao -oi 0ulgada ade!uada o"teno do t#tulo de $estre em Go%erno e Sociedade *i%il em *onte+to Su"nacional e apro%ado em sua -orma -inal pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas&

So Paulo 21 de 0un(o de 2012& 222222222222222222222222222222222 Pro-& e orientador $arco Antonio *ar%al(o /ei+eira Dr& Fundao Getlio Vargas 3 SP 2222222222222222222222222222222222 Pro-& Peter 4e%in Spin5 Dr& Fundao Getlio Vargas 3 SP 2222222222222222222222222222222222 Pro-a& Vera 'ucia $ic(alan6 *(aia Dra& Ponti-#cia 7ni%ersidade *at8lica 3 SP

9 min(a -il(a min(a me e ao meu irmo&

AGRADECIMENTOS Em primeiro lugar agradeo ao meu orientador $arco Ant.nio *ar%al(o /ei+eira !ue me incenti%ou a entrar no mestrado e me orientou desde o in#cio do curso a0udando3me a tomar decis:es e apontando camin(os& Agradeo ao meu e+3c(e-e *laudio ;e"er A"ramo !ue me apoiou na deciso de iniciar o mestrado e me li"erou para assistir s aulas nos per#odos iniciais& Preciso agradecer ao 0ornalista <os= >o"erto de /oledo com !uem tra"al(ei nos idos de 200?@2001 e com !uem comecei a aprender a importAncia do acesso a in-orma:es go%ernamentais& Ba mesma lin(a agradeo ao mel(or c(e-e !ue 0C ti%e) o 0ornalista >icardo $eirelles !ue me ensinou a encontrar e analisar indicadoresD esta ati%idade pro-issional me -eE entrar nas discuss:es so"re transparFncia e acesso a dados& Agradeo ao pessoal da 7ni%ersidade do *(ile onde -iE uma p8s lato sensu so"re transparFncia accounta"ilit6 e com"ate corrupo e onde ti%e contato com %is:es e a"ordagens muito interessantes so"re o acesso a in-orma:es& Gostaria de agradecer especialmente aos seguintes pro-essores da FGV !ue me ensinaram no%os e interessantes aspectos so"re pes!uisa ciFncia pol#tica e administrao p"lica) $arta Farta( $aria >ita 'oureiro $Crio A!uino Eduardo DiniE Francisco Fonseca 4urt %on $ett(en(eim e Andr= Samartini& Agradeo aos colegas do curso de mestrado pelo apoio ensinamentos e compan(eirismo) $anuella $aia >i"eiro Sara( Faleiros Fernanda Papa Ana Paula $assonetto Ge"er >oc(a Fa"iana Hento '6a Porto Ana *laudia Pedrosa entre outros& $eus sinceros agradecimentos aos integrantes da min(a "anca de !uali-icao os pro-essores Peter Spin5 e Vera *(aiaD seus comentCrios e dicas a0udaram3me a aprimorar a proposta& Agradeo aos entre%istados para esta dissertao) o pes!uisador /om $c*lean da 'ondon Sc(ool o- Economics o 0ornalista Fernando >odrigues e o deputado >eginaldo 'opes& $eus agradecimentos aos integrantes da F,IAnet uma rede internacional de pes!uisadores em acesso in-ormao) algumas d%idas e in!uieta:es colocadas na lista de discusso geraram contri"ui:es interessant#ssimas para esta pes!uisa&

Agradeo ainda min(a me ao meu irmo e min(a -il(a !ue me apoiaram e compreenderam os momentos di-#ceis em !ue tra"al(os e estudos reduEiam nosso tempo de con%#%io& Agradeo tam"=m ao meu pai e min(a irm !ue -oram -undamentais na min(a -ormao acadFmica inicial& Por -im agradeo ao GV3 Pes!uisa pelo apoio -inanceiro de parte do mestrado&

J7topia K&&&L ella estC en el (oriEonte& $e acerco dos pasos ella se ale0a dos pasos& *amino dieE pasos 6 el (oriEonte se corre dieE pasos mCs allC& Por muc(o !ue 6o camine nunca la alcanEar=& Para !ue sir%e la utopiaM Para eso sir%e) para caminarN& OHI>>I apud GA'EAB,P J;(ere is t(e Qisdom Qe (a%e lost in 5noQledgeM ;(ere is t(e 5noQledge Qe (a%e lost in in-ormationMN OE'I,/P

RESUMO Bos ltimos anos deEenas de pa#ses apro%aram 'eis de Acesso In-ormao P"lica alegadamente com o intuito de assegurar a transparFncia e re-orar a accounta"ilit6 democrCtica& Em no%em"ro de 2011 o Hrasil tornou3se o RST pa#s a adotar uma 'ei de Acesso In-ormao P"lica& A lei 12&?2U entrou em %igor em maio de 2012 uma %eE !ue o te+to pre%ia 1R0 dias de implementao& , in#cio da %alidade da lei coloca o desa-io de trans-ormC3 la em instrumento e-eti%o de apoio a um go%erno mais a"erto e responsi%o& Este tra"al(o analisa os o"stCculos da implementao da 'ei de Acesso "rasileira luE da e+periFncia internacional e luE do papel da sociedade ci%il em torno do tema no Hrasil& *onsideramos !ue a lei "rasileira = demasiado am"iciosa e carece de certos instrumentos institucionais e legais para sua e-eti%ao& Al=m disso a sociedade ci%il parece desin-ormada a respeito do direito in-ormao di-icultando ainda mais a implementao da 'ei de Acesso na amplitude sinaliEada Otodos os Poderes e n#%eis de go%ernoP& Bo !ue diE respeito aos desdo"ramentos para a accounta"ilit6 considera3se !ue esta poderC ser -ortalecida caso a transparFncia se e-eti%e no Hrasil a partir da 'ei de Acesso In-ormao o !ue re!uereria no%os estudos& Pala%ras3c(a%e) 'ei de Acesso In-ormao P"lica& /ransparFncia& Accounta"ilit6& Sociedade ci%il& Democracia& Implementao& 'egislao& Federalismo& Hrasil& Go%erno local

ABSTRACT In t(e last -eQ 6ears doEens o- countries (a%e enacted -reedom o- in-ormation laQs Qit( t(e alleged o"0ecti%e o- assuring transparenc6 and rein-orcing democratic accounta"ilit6& ,n t(e 1Rt( o- Bo%em"er 2011 HraEil "ecame t(e RSt( countr6 in t(e Qorld Qit( a Freedom oIn-ormation Act OF,IAP& /(e 12?2U Act came into -orce in $a6 2012 once t(e te+t esta"lis(ed 1R0 da6s -or its implementation& /(e c(allenge is to turn t(e Act into an e--ecti%e instrument o- support -or a more open and responsi"le Pu"lic Administration& /(e present researc( anal6ses t(e o"stacles -or t(e implementation o- t(e HraEilian F,IA under t(e lig(t o- t(e international e+perience and t(e role o- ci%il societ6 related to t(e issue& ;e (a%e considered t(at t(e HraEilian F,IA is Qidel6 am"itious and lac5s institutional and legal instruments -or its e--ecti%eness& Hesides HraEilian ci%il societ6 seems unaQare o- t(e rig(t oin-ormation ma5ing F,IA implementation at its desired Qidt( Oall "ranc(es and all le%els ogo%ernmentP e%en more di--icult& As -or t(e conse!uences o- t(e F,IA toQards accounta"ilit6 Qe consider it mig(t "e strengt(ened i- transparenc6 "ecomes e--ecti%e in HraEil a-ter t(e F,IA implementation& GoQe%er more researc( is needed to con%e6 t(e manner in Q(ic( t(e strengt(ening process Qould occur& 4e6Qords) F,IA& /ransparenc6& Accounta"ilit6& *i%il societ6& Democrac6& Implementation& 'egislation& Federalism& HraEil& 'ocal go%ernment&

SUMRIO 1 INTRODUO &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 12 1&1 IDEB/IFI*AVW, D, P>,H'E$A DE PESX7ISA &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 11 1&2 $E/,D,',GIA &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 1R 1&Y ES/>7/7>A DA DISSE>/AVW, &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 20 2 TRANSPARNCIA E ACCOUNTABILITY: ABORDAGEM TE RICA &&&&&&&&&&&&&&&& 22 2&1 ES/AD,3BA3S,*IEDADE &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 22 2&2 />ABSPA>ZB*IA &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 2[ 2!2!1 A"#$$% & '()%*+,-.% /012'", &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 21 2!2!2 D'*#'3% & '()%*+,-.% &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 2U 2&Y IBF,>$AVW, P\H'I*A) G,VE>BABVA DI>EI/,S G7$AB,S E *,$HA/E 9 *,>>7PVW, &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 2S 2&[ A**,7B/AHI'I/] DE$,*>^/I*A &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& Y1 2!4!1 T#"(%2%5', # 6#+%"*,"', &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& YY 2!4!2 A""%7(3,1'2'38 &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& Y[ 2!4!9 A""%7(3,1'2'38 6#+%"*:3'", &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& YU 2!4!4 I()%*+,-.% # ,""%7(3,1'2'38 6#+%"*:3'", &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& YS 2&? ESFE>A P\H'I*A VISIHI'IDADE J*IDADW, IB/E>P>E/AB/EN E ;I4I'EA4S &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& [0 2!;!1 A <'$'1'2'6,6#= % "'6,6.% '(3#*/*#3,(3# # % )#(>+#(% ?'@'2#,@$ &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& [1 2!;!2 O "'6,6.% '(3#*/*#3,(3# &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& [2 2!;!9 ?'@'2#,@$: $#*: (#"#$$:*'% % "'6,6.% '(3#*/*#3,(3#A &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& [Y 2&1 AGEBDA &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& [1 2&U *,BSIDE>AV_ES FIBAIS &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& [R 9 LEIS DE ACESSO INFORMAO PBLICA: AS EBPERINCIAS INTERNACIONAIS &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& ?1 Y&1 I$P'E$EB/AVW, &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& ?1 9!1!1 D# "'+, /,*, 1,'C% %7 6# 1,'C% /,*, "'+, &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& ?2 9!1!2 I+/2#+#(3,-.% 6# 2#'$ 6# ,"#$$% &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& ?Y 9!1!9 L#' 6# ,"#$$% &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& ?? 9!1!4 E$376%$ 6# ",$%$ &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& ?S Y&2 E`PE>IZB*IAS IB/E>BA*I,BAIS &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 11 9!2!1 )*'", &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 12

9!2!2 A+D*'", L,3'(, &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 12 Y&2&2&1 *(ile &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 1Y Y&2&2&2 E!uador &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 1[ Y&2&2&Y Peru &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 1[ Y&2&2&[ 7ruguai &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 1[ 9!2!9 E7*%/, &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 11 Y&2&Y&1 >eino 7nido &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 1U 9!2!4 (6', &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& U1 9!2!; MDC'"% &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& U[ Y&Y I$PA*/, DA 'EI DE A*ESS, E$ EB/ES S7HBA*I,BAIS &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& UU 9!9!1 MDC'"% &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& UU 9!9!2 (6', &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& US Y&[ *,BSIDE>AV_ES FIBAIS &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& R1 4 O CENRIO BRASILEIRO &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& R[ [&1 AP>ESEB/AVW, />A$I/AVW, E AP>,VAVW, DA 'EI DE A*ESS, &&&&&&&&&&&& R? 4!1!1 O /*%"#$$% 2#5'$2,3'<% &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& R? 4!1!2 A$ ,*3'"72,-E#$ 6, $%"'#6,6# # 6% C%($#2F% 6, T*,($/,*G("', &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& S0 4!1!9 A$ ,*3'"72,-E#$ (% ",+/% 6, /%2H3'", '(3#*(,"'%(,2 &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& S[ [&2 ,S DESAFI,S DA 'EI DE A*ESS, H>ASI'EI>A &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& S1 4!2!1 O1$3:"72%$ '($3'37"'%(,'$ &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& SU 4!2!2 O1$3:"72%$ $%"'%"7237*,'$ &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& SS [&Y ,S A/,>ES) , X7E ESPE>A$M &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 101 4!9!1 I,"@3'<'$3,$ &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 10? 4!9!2 J%*(,2'$3,$ &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 101 4!9!9 C%($'6#*,-E#$ )'(,'$ &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 101 [&[ FEDE>A'IS$, &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 10U [&? *,BSIDE>AV_ES FIBAIS &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 10S ; CONCLUSO &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 111 REFERNCIAS &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 11U

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1 INTRODUO As discuss:es em torno do sentido de JdemocraciaN encontram3se segundo Bo"re O200[P em duas arenas) na disputa em torno de macroestruturas !ue de-inem o !uadro institucional de um regime democrCtico e no de"ate em torno dos espaos de participao e deli"erao& Interessante notar !ue as duas arenas a !ue se re-ere Bo"re so os espaos onde ocorrem as duas -ormas de accounta"ilit6 na clCssica di-erenciao de ,aDonnell O1SSRP) (oriEontal na !ual um 8rgo p"lico presta contas a outro e %ertical em !ue o estado presta contas sociedade& Em"ora o conceito de Jaccounta"ilit6N se0a al%o de muita discusso podemos utiliEar como ponto de partida a de-inio de Sc(edler O200R p& U traduo nossaP) Jo"rigao de a"rir3se ao p"lico o"rigao de e+plicar e 0usti-icar suas a:es e su"ordinao possi"ilidade de san:esN& Besse sentido e considerando3se a argumentao de Bo"re Oop& cit&P e a a"ordagem de ,aDonnel Oop& cit&P = raEoC%el supor !ue o de"ate so"re accounta"ilit6 terC certa centralidade nas discuss:es contemporAneas so"re democracia& Isso por!ue as institui:es mais legitimadas pro%a%elmente so a!uelas !ue contam com o recon(ecimento de sua -uncionalidade por parte de outros 8rgos go%ernamentais& Bo !ue diE respeito aos Jespaos de participao e deli"eraoN estes s8 o so de -ato !uando se a"rem e se e+plicam ao p"lico b e dessa -orma legitimam3se& Atentos relao entre accounta"ilit6 e democracia A"rucio e 'oureiro O200[P constroem o conceito de Jaccounta"ilit6 democrCticaN !ue pretende sem contradiEer a di%iso clCssica de ,aDonnell Oop& cit&P nas pala%ras dos pr8prios autores en-atiEar outra maneira de o"ser%ar o processo de responsa"iliEao democrCtica !ue poderia tomar trFs -ormas distintas) o processo eleitoral intertemporais& Beste cenCrio a transparFncia = -undamental)
A transparFncia das a:es go%ernamentais no esgota a "usca da accounta"ilit6 durante os mandatos por=m = um re!uisito -undamental para a e-eti%ao de seus instrumentos institucionais pois sem in-orma:es con-iC%eis rele%antes e oportunas no (C possi"ilidade de os atores pol#ticos e sociais ati%arem os mecanismos de responsa"iliEao& OAH>7*I,D ',7>EI>, op& cit& p& SP&

o controle institucional e as regras estatais

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As no:es de transparFncia e accounta"ilit6 portanto parecem ocupar lugar importante na discusso contemporAnea so"re a democracia& *on-orme esse entendimento e com o intuito alegado de materialiEar a noo de transparFncia nos ltimos anos di%ersos pa#ses apro%aram leis gerais de acesso in-ormao p"lica !ue detal(am a maneira como ocorre esse acesso) !uais in-orma:es p"licas de%em ser disponi"iliEadas proati%amente ao p"licoD !uais in-orma:es de%em ser entregues ap8s solicitaoD !uais in-orma:es de%em ser mantidas so" sigiloD !ual o praEo para a entrega de in-orma:es solicitadasD !uais as san:es em caso de negati%aD !uais 8rgos Poderes e es-eras go%ernamentais ou J!uase3go%ernamentaisN esto su0eitos ao escopo da lei e assim por diante& ,s de-ensores de leis de acesso in-ormao argumentam !ue este = um direito (umano en!uanto parte do direito li%re e+presso contemplado no artigo `I` da Declarao 7ni%ersal de Direitos Gumanos O$IBIS/c>I, DA <7S/IVA 1S[RP) N/oda pessoa tem direito li"erdade de opinio e e+pressoD este direito inclui a li"erdade de sem inter-erFncia ter opini:es e de procurar rece"er e transmitir in-orma:es e id=ias por !uais!uer meios e independentemente de -ronteirasN& ,s de-ensores do Jdireito in-ormaoN b e por conseguinte das leis de acesso b costumam destacar o trec(o Jrece"er in-orma:esN& O/>ABSPA>ZB*IA K2003LP& Esse acesso = necessCrio participao e accounta"ilit6 e = essencial para assegurar !ue a Administrao P"lica se0a e-iciente responsi%a e li%re de corrupo& Entre as institui:es !ue de-endem leis de acesso in-ormao esto) Hanco $undial *arter *enter ,pen Societ6 Institute& $ais recentemente estudos !uestionam essa percepo demasiado otimista& Darc( e 7nderQood O2010P por e+emplo demonstram !ue leis de acesso in-ormao p"lica -al(aram em pa#ses a-ricanos e argumentam !ue a garantia legal no estC necessariamente ligada a processos de democratiEao nem = su-iciente para a realiEao dos o"0eti%os de com"ate corrupo e-iciFncia da mC!uina p"lica entre outros alegados "ene-#cios de uma lei de acesso& Apesar disso o presente estudo parte da premissa e de e%idencias emp#ricas de !ue uma lei garantidora do direito in-ormao traE "ene-#cios potenciais democracia& Bo entanto a simples e+istFncia de uma regra e%identemente no = garantia de sucesso) estudiosos do tema a-irmam !ue a participao da sociedade = -undamental para a garantia do acesso a in-orma:es& Estudos comparati%os internacionais OP7DDEPGA// 200SD ,S<I 2001P sugerem !ue em pa#ses nos !uais se %eri-icou participao mais ati%a da sociedade ci%il na -ormulao

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e implementao das leis de acesso os go%ernos so mais a"ertos e com isso o con0unto da sociedade pode o"ter mais "ene-#cios da legislao& A par disso estudos internacionais indicam !ue a implementao de leis de acesso in-ormao p"lica en-renta %Crios o"stCculos OBE7$ABD *A''ABD 200UD A*4E>$ABD SABD,VA' 200?D /I''E] 2010P& 7m dos principais desa-ios seria enga0ar e@ou atender setores da sociedade interessados em temas de interesse mais geral como) "oa go%ernana promoo de direitos e com"ate corrupo& 'e%antamentos emp#ricos demonstram !ue em certos pa#ses as leis de acesso so mais usadas por grupos pri%ados do !ue por grupos !ue tra"al(am com temas de interesse p"lico mais geral& OG>7EBHE>G 200UD >E']EA 200SP& 7ma das conse!uFncias desse cenCrio = !ue as in-orma:es go%ernamentais podem aca"ar por ser%ir mais a grupos pri%ados !ue acessam e recol(em a in-ormao para au-erir %antagens b por terem recursos materiais para processC3la e recursos sim"8licos para -ormatar e disseminar suas conclus:es ou por terem recursos para processar a in-ormao e -aEer uso das conclus:es para o"ter %antagens econ.micas sem compartil(ar essas conclus:es com um grupo mais ampliado da sociedade& Assim a 'ei de Acesso poderia -uncionar mesmo como um re-oro ao 0C desigual acesso a recursos Omateriais e sim"8licosP go%ernamentais& /ais discuss:es e desa-ios sero en-rentados pelo Hrasil nos primeiros anos da implementao da lei "rasileira de acesso a in-orma:es p"licas& Algumas alegadas limita:es e ino%a:es da lei "rasileira permitem supor !ue sua implementao serC complicada& A lei "rasileira so-re cr#ticas OA>/IG, 1S 200SP principalmente por no pre%er a criao de um ente especialiEado para cuidar de !uest:es relacionadas ao direito in-ormao b como o Instituto Federal de Acceso a la In-ormaci8n OIFAIP me+icano ou o *onse0o para la /ransparencia c(ileno b e por estender por tempo demasiado a reser%a ao acesso a documentos sens#%eis Ocin!uenta anos na lei "rasileira em contraste aos doEe anos da lei me+icana por e+emploP& O$I*GEBE> 2011P& Por outro lado a lei "rasileira tem aspectos considerados progressistas O$I*GEBE> op& cit&P por ter um escopo mais a"rangente do !ue as leis de acesso mundo a-ora& Bo caso do Hrasil a proposta imp:e regras a todos os Poderes da >ep"lica e a todos os trFs n#%eis de go%erno al=m de empresas estatais& Ademais a lei seria ino%ador no sentido de pre%er a utiliEao de recentes -erramentas tecnol8gicas& Essas alegadas limita:es e ino%a:es sugerem di-iculdades de implementao da lei de acesso "rasileira& A ausFncia de um 8rgo re%isor de decis:es acerca do acesso a

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in-orma:es p"licas possi%elmente le%arC %Crias disputas ao <udiciCrio !ue se encontra so"recarregado e pro%a%elmente terC di-iculdades em responder em um per#odo de tempo satis-at8rio& A pr8pria <ustia "rasileira recon(ece esses pro"lemas a ponto de ter patrocinado em deEem"ro de 2010 um e%ento intitulado JSeminCrio *om"ate $orosidade da <ustia 3 Diagn8sticos e PropostasN patrocinado pelo *onsel(o Bacional de <ustia e ocorrido no pr=dio do Superior /ri"unal de <ustia em Hras#lia& OADV,*A*IA GE>A' DA 7BIW, 2010P& Al=m disso o Jcomple+o processo de implementao do Go%erno Eletr.nicoN O>IHEI>, 200S p& 12P poderC ser um o"stCculo di%ulgao eletr.nica Jem -ormatos a"ertos estruturados e leg#%eis por mC!uinasN OH>ASI' 2011P em particular nos n#%eis su"nacionais& Pode3se argumentar !ue certos 8rgos p"licos "rasileiros b em particular no n#%el -ederal O*,B/>,'AD,>IA3GE>A' DA 7BIW, K2003LdP b tFm raEoC%el pol#tica de transparFncia ati%a com a pu"licao de in-orma:es pela Internet por e+emplo& A disponi"iliEao de dados por=m no -ec(a a e!uao da transparFncia nem re-ora automaticamente a accounta"ilit6& GC nessa !uesto o pro"lema da "ai+a Jcapacidade de in-erFnciaN O$I*GEBE> 2011P) no "asta os dados estarem %is#%eis& Se eles ti%erem pouca ou nen(uma utilidade no sentido de possi"ilitar conclus:es a in-ormao serC praticamente intil e no re-orarC a accounta"ilit6& *onclui3se portanto !ue o de"ate a respeito de transparFncia p"lica e sua ligao com a accounta"ilit6 democrCtica = importante no Hrasil uma %eE !ue mesmo os 8rgos !ue argumentam ter uma atuao transparente Opela disponi"iliEao de dados "rutosP podem no cola"orar com a accounta"ilit6 democrCtica do pa#s& ,utro desa-io importante implementao da lei de acesso = o aspecto -ederati%o da >ep"lica "rasileira& Estudos so"re pol#ticas p"licas 0C demonstraram as di-iculdades de se implementar pol#ticas em todo o territ8rio nacional di-iculdades deri%adas principalmente da di%iso pol#tica entre 7nio Estados e $unic#pios& OFA''E/I 2001P& Bo caso em !uesto !ue trata de uma iniciati%a %isando a uma menor assimetria in-ormacional e portanto de poder tal%eE a di-iculdade no se dF pela inde-inio dos pap=is de cada ente mas sim pelo poder de agentes pol#ticos locais e estaduais& *on(ecendo3se o poder dos go%ernadores no Hrasil OAH>7*I, 1SSRP = de se esperar !ue se0am raEoC%eis as di-iculdades de implementao da lei em n#%eis su"nacionais&

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7ma pe!uena amostra desse tipo de o"stCculo -oi dada ap8s a apro%ao do pro0eto de lei na *Amara e o en%io do te+to ao Senado) os e+3presidentes Fernando *ollor e <os= Sarne6 Oe+3 go%ernadores de Alagoas e $aran(o respecti%amente e ainda importantes -iguras pol#ticas nesses estadosP di-icultaram a tramitao do pro0eto na *Amara Alta& OG7E>>EI>, 2011D SA>BE] 2011P& Besse conte+to torna3se pertinente discutir os desa-ios da institucionaliEao da transparFncia prometida por uma 'ei de Acesso In-ormao P"lica no Hrasil& 'e%ando3se em conta o -ederalismo "rasileiro o poder de pol#ticos locais no !uadro das institui:es democrCticas "rasileiras em n#%el su"nacional e os desa-ios de implantao para os entes go%ernamentais de menor capacidade t=cnica e -inanceira b em geral = o caso das administra:es p"licas locais b -aE sentido discutir o tema na lin(a de pes!uisa Go%erno e Sociedade *i%il em *onte+to Su"nacional do *urso de $estrado em Administrao P"lica e Go%erno da Fundao Getlio Vargas de So Paulo& 1&1 IDEB/IFI*AVW, D, P>,H'E$A DE PESX7ISA As discuss:es acerca da transparFncia go%ernamental gan(aram corpo nas ltimas d=cadas le%ando %Crios pa#ses a apro%arem leis gerais de acesso in-ormao p"lica& Em 1SS0 pouco mais de uma deEena de pa#ses possu#a leis nacionais desse tipo& O>,HE>/S 2001P& Em 2010 esse nmero ultrapassou os R?& OHABISA> 2011P& Apenas entre 2000 e 200? Y[ pa#ses sancionaram suas leis de acesso in-ormao p"lica& O$I*GEBE> 2011P& Beste conte+to em 2010 -oi esta"elecida uma parceria entre a *ontroladoria3 Geral da 7nio e a 7BES*, consolidada no documento intitulado JPol#tica Hrasileira de Acesso a In-orma:es P"licas) garantia democrCtica do direito in-ormao transparFncia e participao cidadN& O*,B/>,'AD,>IA3GE>A' DA 7BIW, 2010P& Em 2011 o Hrasil tornou3se o RST pa#s a contar com uma lei geral de acesso a in-ormao p"lica a 'ei 12&?2U& OH>ASI' 2011D >IGG/2IBF,&,>G K2003LP& *omo o te+to pre%F a entrada em %igor da lei para 1R0 dias o ano de 2012 tornou3se o estCgio inicial da sua implementao& Estudos a respeito das leis de acesso in-ormao indicam !ue a e+istFncia da lei -aE di-erena& Em outras pala%ras) um pa#s dotado de legislao espec#-ica so"re o acesso a dados detidos pelos go%ernos tende a ser mais a"erto do !ue os pa#ses !ue no possuem diploma legal deste tipo& O,S<I 2001P& Estudos tam"=m relacionam positi%amente transparFncia com direitos (umanos e com "oa go%ernana& O4A7F$ABBD HE''VE> 200?D IS'A$ 2001D F747DA3PA>>D G7]E>D 'A;S,B3>E$E> 2011P&

1U

Estudos internacionais indicam por=m !ue a implementao de leis de acesso in-ormao p"lica en-renta di%ersos o"stCculos& OBE7$ABD *A''ABD 200UD A*4E>$ABD SABD,VA' 200?D /I''E] 2010P& Al=m de e-eti%ar o direito in-ormao um dos principais desa-ios da implementao de um regime de acesso a in-orma:es p"licas = enga0ar setores da sociedade interessados em temas mais gerais como) "oa go%ernana promoo de direitos e com"ate corrupo& Para uma lei !ue pretende ampliar e -ortalecer a accounta"ilit6 democrCtica a atuao limitada da sociedade seria mC not#cia& *omo 0C -oi dito estudos comparati%os internacionais sugerem !ue em pa#ses nos !uais se %eri-icou participao mais ati%a da sociedade ci%il na -ormulao e implementao das leis de acesso os go%ernos so mais a"ertos e com isso o con0unto da sociedade pode "ene-iciar3se mais da legislao& Diante da e+periFncia internacional = raEoC%el supor !ue a lei geral de acesso a in-orma:es p"licas "rasileira en-rentarC tam"=m seus desa-ios de implementao ainda mais se le%armos em conta as caracter#sticas da lei !ue possui limita:es e ino%a:es !ue podem di-icultar sua implementao& Ainda no !ue diE respeito ao enga0amento mais ampliado da sociedade em relao s in-orma:es p"licas (C !ue se in%estigar o papel de JintermediCriosN b setores da sociedade ci%il !ue poderiam JtraduEirN as in-orma:es detidas ou produEidas pelo Estado& Besse sentido o papel da m#dia tam"=m serC analisado neste tra"al(o& OP,>/, 200YD /G,$PS,B 200RP& Diante desse conte+to e tendo como re-erenciais te8ricos as discuss:es so"re transparFncia e accounta"ilit6 democrCtica e so"re implementao de leis de acesso o presente tra"al(o "usca em um primeiro momento analisar mais detidamente as di-iculdades de implementao da lei de acesso em regi:es e pa#ses selecionados e na segunda e ltima etapa analisar com o apoio de dados coletados 0unto a grupos selecionados da sociedade "rasileira os o"stCculos para a implementao da 'ei de Acesso In-ormao P"lica no Hrasil& , presente tra"al(o parte da premissa constru#da a partir de e%idFncias emp#ricas e te8ricas de !ue a participao ati%a e di%ersi-icada da sociedade ci%il permite a implantao de ade!uado sistema de acesso a in-orma:es p"licas e traE "ene-#cios democracia e ao desen%ol%imento socioecon.mico de um pa#s pois os di%ersos setores da sociedade so capaEes de JtraduEirN os atos e processos das pol#ticas p"licas e das a:es pol#ticas ele%ando a co"rana em relao aos atos da Administrao P"lica e com isso tornando o Estado e os go%ernantes mais responsi%os&

1R

, presente tra"al(o tem como o"0eti%o geral compreender os poss#%eis desdo"ramentos da lei geral de acesso in-ormao p"lica para a accounta"ilit6 democrCtica no Hrasil& Besse sentido a pergunta !ue guiou esta pes!uisa -oi a seguinte) dada a relao da sociedade "rasileira com o tema da transparFncia e do acesso a in-orma:es p"licas e dados os processos de -ormao e implementao de leis de acesso na e+periFncia internacional a 'ei de Acesso In-ormao P"lica "rasileira -ortalecerC a accounta"ilit6 democrCticaM Para !ue o o"0eti%o mais geral deste tra"al(o -osse atingido -oi necessCria a a"ordagem dos seguintes o"0eti%os espec#-icos) compreender de !ue -orma ocorreu a implementao de leis de acesso em outros pa#ses identi-icando seus o"stCculosD compreender como se desen%ol%eram as discuss:es acerca do direito in-ormao e da tramitao do pro0eto de lei de acesso e !uais -oram os principais atores nessa discusso no Hrasil e compreender como se posicionam grupos sociais "rasileiros selecionados com relao ao de"ate& 1.2 METODOLOGIA A metodologia desta pes!uisa -oi principalmente !ualitati%a e e+plorat8ria& A aplicao de um survey para ser%ir de apoio s anClises !ualitati%as e uma regresso com dados municipais -oram os nicos momentos !uantitati%os do tra"al(o& Beste tra"al(o terC "astante peso a anClise de contedo OHA>DIB 1SUUP tanto na recuperao das teorias como na re%iso de estudos emp#ricos& A anClise documental OGE'DE> 2001D *E''A>D 200RD PI$EB/E' 2001P tam"=m -oi importante uma %eE !ue sero contemplados documentos go%ernamentais a respeito do tema da transparFncia p"lica& Bo primeiro momento este tra"al(o pretende discorrer a respeito das teorias do Estado3na3sociedade uma %eE !ue o -oco estC na relao da sociedade ci%il com in-orma:es detidas pelos go%ernos& c a partir da perspecti%a Estado3na3sociedade !ue se pretendeu discutir os t8picos seguintes a respeito dos conceitos de accounta"ilit6 democrCtica e de transparFncia& c -undamental discutir mel(or esses dois conceitos uma %eE !ue o tema central deste tra"al(o b 'ei de Acesso In-ormao P"lica b estC diretamente relacionado a eles& Em seguida -aE3se uma "re%e indicao da relao entre transparFncia p"lica e go%ernana a"ordando3se primordialmente a relao entre acesso in-ormao p"lica e a e-icCcia e e-iciFncia de pol#ticas p"licas direitos (umanos e com"ate corrupo&

1S

Ba se!uFncia o presente tra"al(o discute o conceito de es-era p"lica com particular ateno s altera:es pro%ocadas pelas no%as tecnologias de comunicao e in-ormao e s ideias de m#dia %isi"ilidade e do Jcidado interpretanteN& Apresenta3se ento uma "re%e re%iso da literatura de estudos emp#ricos a respeito da implementao de leis de acesso in-ormao p"lica em pa#ses selecionados& Ba re%iso de estudos emp#ricos opta3se por o"ser%ar tam"=m e+periFncias de go%ernos su"nacionais no $=+ico e na dndia& Em comum com o Hrasil estes dois pa#ses apresentam o -ato de se organiEarem como uma rep"lica -ederati%a e de serem pa#ses de grandes dimens:es geogrC-icas e de populao signi-icati%a& Al=m disso $=+ico e dndia so citados como e+emplos de "oas leis de acesso in-ormao& O>A/IBG K2003LP& Por -im e+amina3se a situao "rasileira com ateno para o aspecto -ederati%o do pa#s e para o papel da m#dia e de outros JintermediCriosN& SerC e+posta ainda uma "re%e (ist8ria da lei de acesso no Hrasil& Finalmente para compreender o papel !ue certos grupos sociais podem %ir a desempen(ar preparou3se um survey cu0as perguntas -oram en%iadas aos seguintes grupos)

Pes!uisadores em pol#ticas p"licas ligados ao *urso de $estrado e Doutorado em Administrao P"lica e Go%erno da Fundao Getlio Vargas de So Paulo O*$DAPG da FGV3SPPD

0ornalistas in%estigati%os In%estigati%o OA"ra0iPD

associados Associao Hrasileira de <ornalismo

,BGs ligadas Associao Hrasileira de ,rganiEa:es Bo Go%ernamentais OA"ongPD e ati%istas do mo%imento de dados go%ernamentais a"ertos Opro-issionais de /ecnologia de In-ormao !ue de-endem a pu"licao de in-orma:es go%ernamentais em -ormato eletr.nico a"ertoP ligados ao grupo /ransparFncia Gac5er& , survey -oi en%iado por meio de e3groups OAH>A<I K2003LaD G,,G'E 2012aD

G,,G'E 2012"D G,,G'E 2012cP dos !uais o autor deste estudo participa ou tem -Ccil acesso& , primeiro grupo Opes!uisadores em pol#ticas p"licasP -oi escol(ido de%ido ao entendimento consolidado a partir da o"ser%ao e da e+periFncia direta de !ue pes!uisadores e acadFmicos do campo da Administrao P"lica en-rentam di-iculdades de acesso a dados go%ernamentais mesmo para -ins de pes!uisa&

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Em artigo pu"licado no 0ornal Fol(a de S&Paulo em 1R de 0un(o de 2011 OABGc'I*, 2011P so mencionados casos concretos) dois pes!uisadores encontraram muita di-iculdade em acessar in-orma:es detal(adas so"re consumo de com"ust#%el detidas pela ABP OAgFncia Bacional do Petr8leoP e in-orma:es so"re contratos -irmados pela *ai+a Econ.mica Federal com empresas pri%adas de segurana patrimonial& , segundo grupo O0ornalistas in%estigati%osP estC na amostra por!ue -oi um dos mais importantes atores no mo%imento em prol da 'ei de Acesso In-ormao& OAH>A<I 200YP& , terceiro grupo -oi considerado por conter entidades !ue em tese de-endem direitos "Csicos o !ue se coaduna com os mo%imentos da accounta"ilit6 democrCtica tema essencial a este pro0eto& <C o !uarto grupo apareceu neste tra"al(o por!ue te%e atuao na ela"orao da 'ei de Acesso In-ormao P"lica al=m de ter surgido como um importante ator no cenCrio pol#tico "rasileiro e presume3se o serC ainda mais no -uturo con-orme o entendimento de !ue as -erramentas tecnol8gicas tero papel cada %eE mais central na %ida (umana& 1.3 ESTRUTURA DA DISSERTAO A presente dissertao estC di%idida em !uatro cap#tulos e conclus:es& Bo primeiro cap#tulo encontram3se a introduo ao tema com desta!ue para as discuss:es entre transparFncia e accounta"ilit6 democrCtica al=m dos o"0eti%os do tra"al(o e da metodologia adotada& Bo segundo cap#tulo apresenta3se a discusso te8rica com a introduo ao de"ate na perspecti%a do Estado3na3sociedade& Segue3se uma discusso so"re o conceito de accounta"ilit6 democrCtica e depois disso so"re o conceito de transparFncia& A partir da# discute3se a relao entre in-ormao e go%ernana com desta!ue para a e-icCcia de pol#ticas p"licas a promoo de direitos (umanos e o com"ate corrupo& Em seguida ainda no segundo cap#tulo discute3se o conceito de es-era p"lica e destacam3se as contri"ui:es de <urgen Ga"ermas O1SR[P e de ]oc(ai Hen5ler O2001P e ainda o papel da m#dia Oa!ui entra a discusso da J%isi"ilidadeN e do Jcidado interpretanteNP e o -en.meno ;i5ilea5s& Bo terceiro cap#tulo so apresentados estudos emp#ricos so"re a implementao e o -uncionamento das leis de acesso in-ormao p"lica em regi:es e pa#ses selecionados& Bo !uarto cap#tulo discute3se o cenCrio "rasileiro& De in#cio relata3se o processo de discusso e promulgao da 'ei de Acesso identi-icando3se atores importantes no lado da sociedade ci%il&

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Em seguida discutem3se os desa-ios de implementao da 'ei de Acesso In-ormao no Hrasil& Ba se!uFncia (C uma anClise com "ase em um survey a respeito das e+pectati%as de setores da sociedade em relao 'ei de Acesso "rasileira& Segue3se uma discusso so"re -ederalismo no Hrasil suas rela:es de poder e as possi"ilidades de transparFncia nos entes su"nacionais& Bas conclus:es retomam3se as perguntas de pes!uisa e apontam3se lacunas de con(ecimento&

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2 TRANSPARNCIA E ACCOUNTABILITY: ABORDAGEM TERICA Este cap#tulo pretende demarcar um !uadro conceitual para a discusso so"re transparFncia e accounta"ilit6& *omo este estudo trata principalmente da relao entre Estado e sociedade inicia3se a discusso apresentando3se a a"ordagem Estado3na3sociedade !ue se di-erencia das correntes institucionalistas sem descartar o peso das institui:es& Em seguida discute3se o termo accounta"ilit6 e seu deri%ado accounta"ilit6 democrCtica& Passa3se ento discusso do termo transparFncia com Fn-ase na noo de direito a in-ormao& Segue3se um de"ate so"re a relao entre in-ormao p"lica e a "oa go%ernana o com"ate corrupo e a promoo de direitos& 7ma %eE !ue este estudo centra3se nas rela:es entre transparFncia e accounta"ilit6 procede3se a uma discusso so"re conceitos !ue conectam essas duas no:es) es-era p"lica m#dia %isi"ilidade Jo cidado interpretanteN e -ormao da agenda& Ao -inal do cap#tulo e+p:em3se algumas considera:es a respeito desse de"ate te8rico& 2.1 ESTADO-NA-SOCIEDADE *ontri"uio "astante recente s *iFncias Sociais con-igurada principalmente em artigos presentes na coletAnea $igdal 4o(li e S(ue O1SS[P a a"ordagem Estado3na3Sociedade nasceu de uma cr#tica ao neo3institucionalismo !ue teria dese!uili"rado as anClises so"re as rela:es entre sociedade e Estado ao colocar demasiado peso nas institui:es& ,s autores dessa a"ordagem argumentam !ue os estados so parte da sociedade e so in-luenciados por ela tanto ou mais do !ue a in-luenciam& De acordo com $ar!ues O1SSUP os autores da a"ordagem Estado3na3sociedade entendem !ue estudos so"re pol#tica Estado e desen%ol%imento de%em o"ser%ar mel(or ao menos !uatro dimens:es !uais se0am)

A e-eti%idade do Estado %aria principalmente por suas di-erenciadas -ormas de articulao com suas sociedades e no apenas pelo insulamento de suas "urocraciasD os Estados de%em ser desagregados estudando3se no apenas as agFncias e pol#ticas do topo da organiEao estatal localiEados espacialmente nos centros de poder mas tam"=m organiEa:es en%ol%idas com pol#ticas menos centrais e n#%eis de go%erno e localiEa:es mais peri-=ricosD

2Y

a importAncia e a -ora de agentes sociais assim como a dos estados so contingentes das situa:es (ist8ricas concretasD e o poder do Estado e da sociedade no comp:e um 0ogo de soma Eero e Estado e sociedade podem ter mutuamente poder& *om relao ao primeiro ponto E%ans O1SSYP em um estudo comparado so"re

industrialiEao de-ende !ue a c(a%e para a e-icCcia do Estado = a Jautonomia inseridaN !ue seria Jo in%erso da dominao a"solutista incoerente do Estado predat8rioN&
Essa autonomia depende de uma com"inao aparentemente contradit8ria entre isolamento "urocrCtico Qe"eriano e insero intensa na estrutura social circundante& A -orma de se o"ter tal com"inao contradit8ria depende = claro tanto do carCter (istoricamente determinado do aparel(o de Estado como da estrutura social na !ual estC inserida K&&&L& OI"id& p& 12?P&

*on-orme E%ans Ja insero = necessCria para in-orma:es e implementao mas sem autonomia a insero irC degenerar3se em um supercartel %oltado como todos os cart=is proteo de seus mem"ros contra mudanas no status !uoN& Oop& cit& p& 1Y[P& , segundo ponto OJ,s Estados de%em ser desagregadosNP = -undamental para tentar compreender as articula:es entre Estado e sociedade uma %eE !ue como o"ser%a $ar!ues O1SSUP os padr:es de relacionamento b e conse!uentemente o insulamento e a insero b no se reproduEem de cima para "ai+o ao longo das estruturas estatais& JDe -orma concomitante com a e+istFncia de grande autonomia nos n#%eis centrais podem e+istir situa:es locais OtemCtica e geogra-icamenteP em !ue ocorra grande articulao ou at= mesmo a captura de agFncias e organiEa:esN& O$A>X7ES 1SSU p& RUP& , terceiro ponto re-ere3se importAncia e -ora de agentes sociais em um conte+to (ist8rico dado& ,s te8ricos da a"ordagem Estado3na3sociedade entendem !ue a posio dos su0eitos na sociedade ou nas rela:es de produo no de-ine de antemo nem de maneira estCtica a sua in-luFncia&
Em"ora a propriedade pri%ada se0a claramente um recurso pol#tico importante e os donos desses "ens -re!uentemente -aam pol#tica um le!ue de e!uil#"rios de poder pol#tico en%ol%endo os Jcom3propriedadesN e os Jsem3propriedadesN = poss#%el e at= mesmo -uncional& OMIGDAL 1SS[ apud $IGDA'D 4,G'ID SG7E 1SS[ p& [ traduo nossaP&

*om relao ao !uarto e ltimo ponto OJEstado e sociedade no comp:em um 0ogo de poder de soma EeroNP de-ensores desta a"ordagem a-irmam !ue trans-orma:es

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sociais podem reduEir ou aumentar o poder do Estado e da sociedade sem (a%er troca de poder& Para a a"ordagem Estado3na3sociedade os padr:es de dominao de uma sociedade so de-inidos por %Crias "atal(as algumas grandes e localiEadas outras dispersas& $igdal O1SS[ apud $IGDA'D 4,G'ID SG7E 1SS[ p& S traduo nossaP -ala em Jmltiplas arenas de dominao e oposioN&
$eu argumento central = !ue padr:es de dominao so determinados por disputas c(a%e espal(adas por a!uilo !ue eu c(amo de mltiplas arenas de dominao e oposio& FuncionCrios em di-erentes n#%eis do Estado so -iguras centrais nessas "atal(as interagindo b por %eEes "rigando b com toda uma constelao de -oras sociais em arenas d#spares&

*onsiderando3se portanto !ue o Estado estC im"ricado na sociedade ainda !ue um pro0eto pol#tico -osse gestado de -orma aut.noma Osituao impro%C%el para os te8ricos do Estado3na3sociedadeP a e+ecuo dessa pol#tica teria !ue passar pela negociao com atores sociais o !ue resultaria em algo distinto do plane0ado& , pro0eto de 'ei de Acesso In-ormao P"lica con-orme mencionado tem alcance tanto J(oriEontalN Ono E+ecuti%o 'egislati%o <udiciCrio $inist=rio P"lico e estataisP como J%erticalN O7nio Distrito Federal estados e munic#pioP& Besse sentido b e partindo3se da premissa !ue tal legislao tem o potencial de a-etar e!uil#"rios de poder b = raEoC%el supor !ue sua implementao se darC num conte+to de ampla negociao e constante con-lito& Besse conte+to a a"ordagem Estado3na3sociedade parece ser "astante til para o presente estudo& 2.2 TRANSPARNCIA Em um sistema 8ptico a transparFncia = a propriedade de ser transparente& Isso !uer diEer !ue o sistema permite !ue a luE %C de um ponto a outro o !ue possi"ilita a %isi"ilidade do con0unto& /ransposto para o estudo das institui:es e das rela:es pol#ticas o termo transparFncia pode designar Jinstrumentos e iniciati%as !ue promo%em e asseguram a %isi"ilidade e acessi"ilidade das in-orma:es e a:es go%ernamentais das pessoas su0eitas ao escrut#nio p"licoN& O*EB/>, DE DE>E*G,S G7$AB,S K2003L traduo nossaP& Para a organiEao /ransparFncia Internacional O/>ABSPA>EB*] IB/E>BA/I,BA' 200S p& [[ traduo nossaP JtransparFncia = a caracter#stica de

2?

go%ernos empresas organiEa:es e indi%#duos em serem a"ertos em relao a in-orma:es so"re planos regras processos e a:esN& *omo se %F = poss#%el aplicar o conceito de transparFncia no apenas a go%ernos& Bo entanto como o interesse a!ui = discutir o conceito de transparFncia em relao a go%ernos democrCticos tal%eE a de-inio de Su5 4im et al O200? p& 1[S traduo nossaP se0a mais til como ponto de partida)
/ransparFncia = central para a "oa go%ernana e pr=3re!uisito essencial para a accounta"ilit6 entre estados e cidado& Hasicamente go%ernana transparente signi-ica uma a"ertura do sistema de go%ernana atra%=s de processos e procedimentos claros e -Ccil acesso in-ormao pu"lica por parte dos cidados estimulando a consciFncia =tica no ser%io p"lico atra%=s do compartil(amento de in-orma:es o !ue em ltima instAncia assegura accounta"ilit6 para o desempen(o dos indi%#duos e organiEa:es !ue so responsC%eis por recursos p"licos ou ocupam cargos p"licos&

As de-ini:es de transparFncia comumente ligam o conceito noo de accounta"ilit6& Florini O1SSS apud 4A7F$ABBD HE''VE> 200? p& [ traduo nossaP por e+emplo a-irma !ue transparFncia = Jdi%ulgao de in-orma:es por parte das institui:es para a a%aliao dessas institui:esN& *on-orme 4au-mann e Hell%er O200?P o grupo /ransparenc6 /as5 Force da 7ni%ersidade de Hroo5ings de-ine transparFncia como o grau em !ue os JoutsidersN podem monitorar e a%aliar as a:es dos JinsidersN& $as para atingir a acconta"ilit6 de%e (a%er um -lu+o de in-orma:es con-iC%eis& Esse = outro aspecto apontado nas de-ini:es de transparFncia& , ,pen Hudget Pro0ect por e+emplo de-ine transparFncia oramentCria como Jacesso p"lico in-ormao oramentCria incluindo pu"licao de relat8rios e es-oros para -acilidade a a"ertura e a compreenso acerca do oramentoN& O4A7F$ABBD HE''VE> loc& cit&P& /ransparFncia portanto tem relao com -lu+o de in-ormao mas tam"=m com a !ualidade da in-ormao Omel(orar a compreensoP e com o uso dessa in-ormao O-a%orecer a accounta"ilit6P& Em uma tentati%a de tra"al(ar mel(or esses aspectos $ic(ener O2011P de-ende !ue um sistema transparente de%e ter ao menos duas caracter#sticas necessCria para !ue um sistema se0a transparente b mas = insu-iciente& A transparFncia no depende apenas de J!uo %is#%elN = a in-ormao mas tam"=m de J!uo "emN a in-ormao disponi"iliEada conduE a in-erFncias corretas& Dito de outra -orma) um regime realmente transparente de%e preocupar3se no s8 com a !uais se0am) J%isi"ilidadeN e Jin-era"ilidadeN& A %isi"ilidade das in-orma:es segundo o autor = condio

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disponi"iliEao de in-orma:es mas em disponi"iliEC3las de maneira tal !ue elas se0am teis para a -ormulao de in-erFncias mais precisas& Essa seria uma discusso acerca da JtransparFncia ati%aN Oin-orma:es disponi"iliEadas proati%amenteP& Al=m disso (C o aspecto da c(amada JtransparFncia passi%aN& Para !ue um sistema Ose0a ele uma ,BG um 8rgo go%ernamental ou uma empresaP se0a transparente (C !ue se ter mecanismos de respostas& Se a in-ormao dese0ada no esti%er proati%amente dispon#%el o sistema de%erC indicar onde e de !ue maneira o solicitante poderC acessar essa in-ormao b ou simplesmente entregar a in-ormao ao solicitante& A transparFncia portanto no seria um -im em si mesmo& /rata3se de um meio utiliEado para !ue se con(ea mel(or o !ue se passa no interior das organiEa:es& ,u se0a) a transparFncia serC to mais til !uanto maior -or a sua contri"uio a um sistema de prestao de contas e-eti%o !ue resulte em in-erFncias corretas& 2!2!1 A"#$$% & '()%*+,-.% /012'", 7m estudo recente desen%ol%ido pelo Institute o- De%elopment Studies OIDSP denominado JS(i-ting PoQerM Assessing t(e Impact o- /ransparenc6 and Accounta"ilit6 Initiati%esN O$*GEED GAVEB/A p"licosP 2011P di%idiu as iniciati%as de transparFncia e freedom of information accounta"ilit6 promo%idas pela sociedade ci%il em cinco campos) service delivery Oser%ios budget transparency OtransparFncia oramentCriaP Oli"erdade de in-ormaoP OtransparFncia em doa:esP& , presente estudo pretende tra"al(ar o campo conceitual freedom of information !ue em uma traduo precisa signi-ica Jli"erdade de in-ormaoN e em uma traduo li%re Jacesso in-ormaoN& Pode3se diEer !ue a e+presso Jacesso in-ormao p"licaN trata da materialiEao do conceito de transparFncia& Em inglFs as leis !ue regulam a transparFncia p"lica so c(amadas de JFreedom o- In-ormation ActN e so con(ecidas pela sigla F,IA& Pode3se in-erir portanto !ue Jli"erdade de in-ormaoN O freedom of informationP ten(a sido traduEida ao portuguFs para Jacesso in-ormaoN possi%elmente para o-erecer uma ideia de Jli%re acessoN& A (ist8ria do acesso a in-orma:es p"licas em particular no !ue diE respeito a legisla:es espec#-icas comea no s=culo `VIII mais precisamente em 1U11 com a promulgao da primeira 'ei de Acesso na Su=cia no per#odo c(amado JEra da 'i"erdadeN natural resources Orecursos naturaisP e aid transparency

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O1U1R31UU2P& A segunda surgiria apenas em 1S?1 b trFs anos ap8s a Declarao 7ni%ersal dos Direitos Gumanos b na FinlAndia& A terceira nos Estados 7nidos em 1S11& 2!2!2 D'*#'3% & '()%*+,-.% ,s de"ates acerca da transparFncia p"lica e do acesso in-ormao p"lica esti%eram por muito tempo marcados pela ideia li"eral do controle do Estado& Pode3se mesmo diEer !ue a noo de transparFncia surgiu com <o(n 'oc5e e sua ideia de -im da JraEo de EstadoN b 0usti-icati%a utiliEada para di%ersas a:es estatais !ue prescindiam de e+plica:es ao p"lico& Assim pode3se a-irmar !ue -oi o pensador "ritAnico !uem construiu as "ases para se pensar o poder pol#tico como mandatCrio dos cidados e como uma entidade representati%a sem interesses pr8prios pensamento !ue estC na origem da ideia de transparFncia& OZEPEDA 200[P& Ap8s 'oc5e surgiu com Immanuel 4ant O1U2[31R0[P o princ#pio da pu"licidade OWEFFORT 2001P& Em sua o"ra JPaE Perp=tuaN o -il8so-o alemo escre%e) JSo in0ustas todas as a:es !ue se re-erem ao direito de outros (omens cu0as mC+imas no se (armoniEam com a pu"licidadeN& O4AB/ apud eEPEDA op& cit& p& 1 traduo nossaP& Apontado como o mais leg#timo representante do li"eralismo inglFs do s=culo 1S <o(n Stuart $ill O1R0131RUYP a0udou a impulsionar a noo de go%erno a"erto ao en-atiEar o papel da participao da sociedade na %ida pol#tica em particular no !ue diE respeito li%re circulao de in-orma:es& A partir desses pensadores clCssicos -ormou3se a noo li"eral de !ue o Estado era uma esp=cie de Jmal necessCrioN um ente !ue precisa%a ser controlado e %igiado b da# a importAncia da transparFncia e do acesso a in-orma:es p"licas para !ue a sociedade pudesse %eri-icar o !ue se passa nas entran(as dos go%ernos& Bo entanto nas ltimas d=cadas (ou%e uma apro+imao da noo de transparFncia go%ernamental com a ideia no muito li"eral de garantia de direitos sociais "Csicos por meio de a:es estatais b especialmente em pa#ses em desen%ol%imento& *omo nestes pa#ses mais po"res o Estado = -undamental na garantia de sade educao moradia e outros dos c(amados Jdireitos da primeira geraoN passou3se a e+igir transparFncia para !ue com o acesso a in-orma:es detidas pelos go%ernos mo%imentos sociais pudessem direcionar a e+ecuo de pol#ticas p"licas sociais&

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A dndia -oi o pa#s pioneiro nessa discusso ao "atiEar sua lei de acesso no como F,IA como (a%iam -eitos todos os pa#ses de l#ngua inglesa mas como >/IA O Right to Information ActP ou se0a J'ei do Direito In-ormaoN& OIBDIA 200?P& A lei indiana = -ruto de uma -orte campan(a or!uestrada pela sociedade ci%il "atiEada de National Campaign for People's Right to Information O*ampan(a Bacional pelo Direito das Pessoas In-ormaoP& A campan(a nasceu nos anos S0 e se estendeu3se at= o in#cio dos anos 2000 !uando uma mudana de go%erno ocorrida em 200[ le%ou adoo da 'ei de Direito In-ormao de 200?& OMENDEL 200RP& Para ilustrar o aspecto JprogressistaN Oem oposio ao li"eralismo usualmente associado ideia de transparFncia go%ernamentalP no uso da lei indiana %ale a pena citar a!ui um relato di%ulgado pelo /(e BeQ ]or5 /imes& OP,'G>EEB 2010P& A reportagem conta a (ist8ria de *(anc(ala De%i uma mul(er !ue !ueria uma casa& Ela se inscre%eu em um programa go%ernamental !ue -ornecia din(eiro a pessoas de "ai+a renda para a compra da casa pr8pria mas -icou sem respostas do go%erno por !uatro anos& *om a a0uda de uma organiEao no go%ernamental local a mul(er pediu in-orma:es ao go%erno& Ela !ueria sa"er !uem (a%ia sido contemplado pelo programa nos ltimos !uatro anos e por !uF& Em poucos dias segundo o relato de Polgreen Oop& cit&P um -uncionCrio p"lico a procurou e ela rece"eu o c(e!ue para dar entrada na compra da casa& Bessa perspecti%a mo%imentos sociais di%ersos e pessoas em situao de %ulnera"ilidade so tidos como importantes "ene-iciCrios da lei de acesso ao lado de 0ornalistas pes!uisadores empresCrios e ad%ogados grupos !ue comumente so os principais usuCrios dos mecanismos de acesso& 7m indicati%o de !ue a noo de transparFncia estC cada %eE mais inscrita no uni%erso dos direitos = o -ato de e+presso Jdireito in-ormaoN estar su"stituindo a e+presso Jacesso in-ormaoN& 7m e+emplo disso = o uso da e+presso no su"t#tulo do Pro0eto de *ooperao assinado por *ontroladoria3Geral da 7nio e 7nesco O*,B/>,'AD,>IA3GE>A' DA 7BIW, 2010 p& 1P) Jgarantia democrCtica do direito in-ormao transparFncia e participao cidadN& A noo da transparFncia go%ernamental como um direito tam"=m -oi o"ser%ada em te+to do economista <osep( StiglitE& PrFmio Bo"el de Economia por seus tra"al(os so"re assimetria in-ormacional StiglitE O2002 p& [2 traduo nossaP escre%e) JB8s temos um direito "Csico de sa"er como os poderes !ue -oram capturados da coleti%idade esto sendo usados& Isso me parece o "Csico do contrato impl#cito entre os go%ernados e a!ueles !ue -oram selecionados para temporariamente go%ernC3losN&

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2&Y IBF,>$AVW, P\H'I*A) G,VE>BABVA DI>EI/,S G7$AB,S E *,$HA/E 9 *,>>7PVW, Para a 7nesco o direito in-ormao = Jpea3c(a%e nas engrenagens da Sociedade do *on(ecimentoN& O*,B/>,'AD,>IA3GE>A' DA 7BIW, 2010P& Para a organiEao o acesso a in-orma:es p"licas le%a ao Jempoderamento da populaoN e conse!uentemente a uma Jparticipao !uali-icada na %ida da cidadeN o !ue le%aria proteo e promoo dos direitos (umanos& A transparFncia p"lica ainda segundo o 8rgo da ,B7 le%a a Jmenores custos de transaoN o !ue acarreta uma maior Je-iciFncia na gesto da coisa p"licaN e a um Jmaior desen%ol%imento (umanoN& OI"id&P& *alland O2002 p& 1? traduo nossaP lem"ra !ue Jin-ormao = poder& K&&&L& $uito -re!uentemente !uanto mais %ocF sa"e mais %ocF estarC apto a in-luenciar e%entos e pessoasN& *alland pro-essor de Direito P"lico O>I*GA>D 2012P a-irma ainda !ue a in-ormao = J%italN para a cidadania e Jparte essencialN da "oa go%ernana estatal e corporati%a&
Para cidados e organiEa:es cidads %i%emos uma era de oportunidades e imensos desa-ios& En!uanto um setor a sociedade ci%il de%e assegurar3se de !ue no pode -icar para trCs& In-ormao = %ital para cidados comunidades e organiEa:es da cidadania se eles !uerem ter participao plena no processo democrCtico& In-ormao no = s8 uma necessidade para as pessoas b ela = parte essencial da "oa go%ernana estatal e corporati%a& Empresas -racas e go%ernos ruins dependem do segredo para so"re%i%er& ,s segredos permitem o aumento de ine-iciFncia desperd#cio e corrupo& O*A''ABD op& cit& p& 1? traduo nossaP&

<osep( StiglitE %ai al=m a-irmando !ue a in-ormao = um "em p"lico& Ba Crea da Economia "em p"lico = de-inido como um "em no3ri%al ou no3e+clusi%o& E+emplos desses "ens seriam) de-esa nacional iluminao p"lica ou transmisso de rCdio e /V&
7ma importante contri"uio da moderna teoria da in-ormao = a de !ue em muitos aspectos in-ormao = um "em p"lico& Xual!uer !ue se0a a rele%Ancia por e+emplo em se con(ecer os nmeros da "alana de pagamentos para o comportamento dos atores econ.micos o uso dessa in-ormao tem um custo marginal Eero& *omo no caso de outros "ens p"licos o go%erno tem um papel importante na pro%iso de in-orma:es& Empresas e donas3de3casa podem se importar "astante com in-orma:es so"re o crescimento econ.mico ta+a de desemprego e ta+a de in-lao& /odo mFs eles -icam ansiosamente esperando no%os dados !ue os go%ernos tipicamente coletam K&&&L&O2002 p& 2R traduo nossaP&

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Ao lado dessa perspecti%a !ue liga in-ormao p"lica go%ernana o acesso a dados p"licos tam"=m = destacado no Am"ito dos direitos (umanos& Gruen"erg O200U p& 2R traduo nossaP argumenta !ue a operacionaliEao dos princ#pios de direitos (umanos = importante para a Jdes3elitiEaoN das pol#ticas de transparFncia para garantir o acesso in-ormao a grupos mais %ulnerC%eis&
A partir da perspecti%a de direitos (umanos uma pol#tica de transparFncia de%eria articular3se em dois planos normati%os& Em um primeiro plano normati%o de%eria ser sancionado e aplicado um estrito regime de pu"licidade para os documentos administrati%os !ue pudessem se tornar c(a%e para a tomada de deciso dos cidados e das cidads para o e+erc#cio da auditoria social so"re a gesto do estado& Em um segundo n#%el de%eria ser sancionado e aplicado um regime de direito !ue garantisse a realiEao do direito su"0eti%o de todo cidado e toda cidad a poder acessar a in-ormao p"lica sem necessidade de 0usti-icar a causa nem o interesse e incluindo mecanismos e-eti%os para reclamar administrati%a e 0udicialmente por seu descumprimento&

Para al=m de permitir um acesso mais ampliado s decis:es do go%erno o tema do direito in-ormao articula3se com os direitos (umanos no ponto em !ue o direito in-ormao = %isto no apenas como um direito em si mas tam"=m como um instrumento para a promoo de direitos sociais Oacesso educao por e+emploP direitos culturais etc& *omo destacam A"ramo%ic( e *ourtis O2000 p& 2 traduo nossaP Ja in-ormao tem al=m de um %alor pr8prio um %alor instrumental !ue ser%e de pressuposto ao e+erc#cio de outros direitosN& Por -im o direito in-ormao articula3se com a de-esa dos direitos (umanos pela maior -acilidade em e+por crimes %iolentos e torturas particularmente a!ueles ocorridos em per#odos de e+ceo b tal e+posio a0uda a localiEar responsa"ilidades e a punir esses comportamentos& ODARBISHIRE 200UP& >essalte3se !ue no Hrasil a 'ei de Acesso In-ormao -oi sancionada no mesmo dia em !ue se -ormaliEou a criao da c(amada *omisso da Verdade OE$P>ESA H>ASI' DE *,$7BI*AVW, 2011P montada in%estigao de a"usos cometidos pelas -oras do Estado no per#odo entre 1S[1 e 1SRR& Al=m das perspecti%as de go%ernana e de direitos (umanos o acesso in-ormao p"lica b e mais particularmente uma legislao de acesso b tam"=m = %isto como um importante mecanismo anticorrupo& Bo mundo todo recursos des%iados por ser%idores p"licos superaram 1 tril(o de d8lares em 2002 tendo em %ista uma estimati%a conser%adora& Esse montante signi-ica%a na!uele ano mais de Yf do PIH mundial& OROSE-ACKERMAN 200[P&

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Em seu clCssico li%ro J*ontrolling *orruptionN >o"ert 4litgaard O1SRR p& 200 traduo min(aP assinala !ue Ja corrupo -loresce na ignorAncia e na incerteEa KeL = menos pre%alente !uando (C %asta disponi"ilidade de in-ormao so"re o !uF o agente estC -aEendo e no estC -aEendoN& *omo lem"ram Peisa5(in e Pinto O200RP mecanismos anticorrupo so desen(ados para superar o pro"lema das assimetrias de poder e de in-ormao e essas medidas so en!uadradas em duas grandes categorias !uais se0am) o controle interno go%ernamental e o empoderamento da sociedade para !ue esta possa reportar mal-eitorias& Partindo da premissa de !ue a sociedade estC mais inclinada a -aEer o controle da corrupo do !ue os pr8prios agentes p"licos Peisa5(in e Pinto Oop& cit& p& Y traduo nossaP argumentam !ue leis de acesso in-ormao p"lica esto entre os mecanismos mais e-icientes para o com"ate corrupo pois permitem sociedade %eri-icar o -uncionamento da mC!uina estatal Jcriando a possi"ilidade de !ue des%ios se0am apontados e 0ulgadosN& OPEISA4GIBD PIB/, loc& cit&P& Portanto o acesso a in-orma:es p"licas garantido atra%=s de uma legislao especi-ica teria o condo de tornar os go%ernos mais e-icientes e promo%er os direitos (umanos al=m de com"ater a corrupo& 2.4 ACCOUNTABILIT DEMOCR!TICA A democracia de acordo com Bo"re O200[P = uma das poucas ideias !ue parecem ter ad!uirido ampla aceitao na atualidade& Bo entanto o sentido do termo parece J-luido escorregadioN& Atualmente ainda segundo Bo"re Oop& cit&P a disputa pol#tica em relao ao sentido de JdemocraciaN encontra3se em duas arenas) em torno de macroestruturas !ue de-inem o !uadro institucional de um regime democrCtico e em torno dos espaos de participao e deli"erao& , autor de-ende entretanto a no separao dessas duas arenas !ue segundo ele esto im"ricadas&
o !ue parece estar em 0ogo na situao atual = 0ustamente o esta"elecimento te8rico e prCtico entre elas& Dito de outra maneira parece3me !ue (o0e a !uesto central na disputa em torno do sentido da democracia encontra3se 0ustamente na de-inio da natureEa e da posio !ue podem e@ou de%em ocupar a participao e a deli"erao de cidados e cidads no Estado DemocrCtico de Direito& OI"id& p& 22P&

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Bo desen%ol%imento de seu artigo Bo"re O200[P resgata o -il8so-o e soci8logo alemo <urgen Ga"ermas segundo o !ual (C dois modelos normati%os "Csicos de democracia !ue so irreconciliC%eis) o Jli"eralN e o Jrepu"licanoN& A partir dessa "ase Ga"ermas prop:e ento um terceiro modelo c(amado JprocedimentalN !ue poderia superar esse con-lito& ,s dois primeiros modelos seriam irreconciliC%eis por!ue o repu"licanismo prioriEa a autonomia p"lica dos cidados em detrimento de li"erdades indi%iduais en!uanto o li"eralismo de-ende os direitos (umanos em relao %ontade da maioria& A di-erena -undamental entre os dois modelos seria notada com mais clareEa na compreenso do processo democrCtico& En!uanto no modelo li"eral a democracia = um mecanismo de agregao de interesses e de imposio de -ins coleti%os processo em !ue Estado e sociedade so os polos mediados pelo processo democrCtico no repu"licanismo o processo de mediao = na %erdade um processo de -ormao da %ontade e da opinio& A democracia procedimental segundo Ga"ermas toma elemento de am"os os modelos mas os articula de -orma distinta)
*oincidindo com o modelo repu"licano ela Oa teoria do discursoP concede um lugar central ao processo pol#tico de -ormao da opinio da %ontade comum mas sem entender como algo secundCrio a estruturao em termos de Estado de Direito K&&&L& Assim como no modelo li"eral tam"=m na teoria do discurso os limites entre Estado e sociedade so respeitadosD mas a!ui a sociedade ci%il como a "ase social de espaos p"licos aut.nomos distingue3se tanto da ao econ.mica !uanto da administrao p"lica& O1""# $%&' NOBRE 200[ p& YUP&

, entendimento da sociedade ci%il como J"ase social de espaos p"licos aut.nomosN e como um corpo !ue se distingue tanto da ao econ.mica como da opinio p"lica terC papel importante no desen%ol%imento deste tra"al(o& Besse diapaso no mundo todo esto surgindo de"ates so"re como re%italiEar e apro-undar a democracia como ressalta <o(n Ga%enta no pre-Ccio do li%ro JParticipao e deli"erao na /eoria DemocrCtica) uma introduoN OB,H>E op& cit&P& ,s cidados lem"ra Ga%enta esto distanciando3se das institui:es dos sistemas representati%os tradicionais medida !ue grupos de interesse se apropriam do controle dessas institui:es e J!ue a participao passa a ser impulsionada mais pela l8gica do consumo do !ue por uma postura ati%a de cidadania&N Op& UP& Escritas em 200[ essas o"ser%a:es tal%eE -aam ainda mais sentido para o conte+to "rasileiro na %irada da primeira para a segunda d=cada do s=culo 21 !uando o consumo -eito pelas -am#lias "ate recordes no Hrasil e ao mesmo tempo o *ongresso Bacional ensaia mais uma >e-orma Pol#tica de-endida por -iguras aparentemente to d#spares

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!uanto um pol#tico tradicional como <os= Sarne6 OF>AB*, 2011P um ati%ista da sociedade ci%il organiEada como ,ded Gra0eQ O>,SE$H'7$ 2010P e um pol#tico de es!uerda como *(ico Alencar& OH>AGA 2011P& Em"ora a construo de indicadores criados a partir de entre%istas realiEadas em conte+tos di-erentes e em pa#ses %ariados se0a al%o de !uestionamentos e cr#ticas no dei+a de ser interessante notar !ue o Hrasil -oi considerado por trFs %eEes seguidas O2001 200R e 2010P uma Jdemocracia incompletaN por um Jdndice de DemocraciaN criado pelo Economist Intelligence 7nit !ue toma como "ase algumas consultas a especialistas al=m de pes!uisas de opinio e di%ide os pa#ses em !uatro categorias) democracia plena democracia incompleta regimes (#"ridos e regimes autoritCrios OE*,B,$IS/ IB/E''IGEB*E 7BI/ 2012P& A redemocratiEao "rasileira completou 2? anos em 2010 se considerarmos como ponto de %irada a posse de <os= Sarne6 o primeiro presidente ci%il desde o Golpe $ilitar de 1S1[& Beste um !uarto de s=culo desen%ol%eu3se no Hrasil uma *arta *onstitucional O1SRRP c(amada de JA *onstituio *idadND um presidente -oi a-astado do poder atra%=s do mecanismo do impeac(ment O1SS2PD (ou%e seis elei:es presidenciais diretas cu0os resultados -oram respeitados O1SRS 1SS[ 1SSR 2002 2001 e 2010P e elei:es regulares para os n#%eis estadual e municipal& Bo entanto se a *onstituio = al%o de elogios e os processos eleitorais %Fm seguindo certa normalidade semel(ana de %el(as democracias a con-iana nas institui:es democrCticas e no sistema pol#tico estC em "ai+a& O$,IScS 2010P& *omo mencionado os pr8prios agentes pol#ticos ensaiaram em 2011 Oassim como em anos anterioresP uma discusso acerca da >e-orma Pol#tica !ue no entanto tem em seu centro no momento em !ue se escre%e este pro0eto apenas o aspecto eleitoral do processo pol#tico& OSEBAD, FEDE>A' K2003LP& Em"ora contro%erso o sistema eleitoral "rasileiro -oi recentemente elogiado em um estudo comparado so"re as elei:es na Am=rica 'atina& OG>IBE>D e,VA//, 200[P& 2!4!1 T#"(%2%5', # 6#+%"*,"', A descon-iana em relao s institui:es democrCticas e aos sistemas pol#ticos parece ter se acentuado com o desen%ol%imento tecnol8gico e com uma maior circulao de in-orma:es& Em 2011 isso -oi perce"ido na c(amada Prima%era ^ra"e e nas mani-esta:es

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na Europa assim como nos JacampamentosN nos Estados 7nidos organiEados pela Internet e por trocas de mensagens em celulares& , desen%ol%imento tecnol8gico tam"=m propiciou por e+emplo o surgimento do -en.meno ;i5ilea5s o site !ue di%ulga in-orma:es classi-icadas pelos go%ernos como secretas& Bo Hrasil tam"=m (ou%e epis8dios !ue parecem corro"orar a tese de !ue a maior circulao de in-orma:es promo%ida pela tecnologia -ortalece mo%imentos da sociedade& Bo primeiro semestre de 2011 dois epis8dios ocorridos na cidade de So Paulo b o caso do metr. de Gigien8polis e a $arc(a da 'i"erdade b parecem ter sido tur"inados por -erramentas tecnol8gicas& Bo segundo semestre da!uele mesmo ano (ou%e algumas Nmarc(asN contra a corrupo& Independentemente da discusso a respeito do papel das no%as tecnologias no -or0amento ou na catalisao de mo%imentos da sociedade b esse assunto serC a"ordado nesta dissertao mas no = seu tema central b pode3se concluir a partir desses epis8dios !ue os go%ernos so cada %eE mais !uestionados& Beste conte+to de aparente Jd=-icit democrCticoN Jimpasse democrCticoN ou deadlock democracy OA$ES 2002P de rCpida circulao de in-orma:es parece central a discusso so"re accounta"ilit6 tida como "ai+a ou !uase ine+istente no Hrasil& OAH>7*I,D A>AB/ESD /EI`EI>A 200?D PIBG,D SA*>A$EB/, 200SP& 2!4!2 A""%7(3,1'2'38 *omo o termo Jaccounta"ilit6N ainda = tema de muita discusso e contro%=rsia = preciso um ponto de partida& 7m conceito inicial de accounta"ilit6 aponta para um regime e-icaE de responsa"iliEao prestao de contas e 3 se -or o caso 3 san:es& Portanto em"ora -re!uentemente traduEido como gprestao de contasg o conceito de accounta"ilit6 tam"=m inclui a noo de responsa"ilidade dos eleitos de transparFncia e de -iscaliEao& Accounta"ilit6 seria ento um conceito !ue a"arca genericamente trFs -ormas de pre%enir e corrigir os a"usos de poder !uais se0am) o"rigao de se a"rir ao p"lico o"rigao de se e+plicar e 0usti-icar suas a:es e su"ordinao possi"ilidade de san:es& OS*GED'E> 1SSSP& As di-iculdades em se capturar o conceito de accounta"ilit6 0C esto presentes no pr8prio uso do termo) uma pala%ra da l#ngua inglesa& Somente esta !uesto gerou dois te+tos "astante interessantes no Hrasil) JAccounta"ilit6) !uando poderemos traduE#3la para o

Y?

portuguFsMN

de Ana $aria *ampos

pu"licado em 1SS0 O*A$P,S

1SS0P

JAccounta"ilit6) 0C podemos traduEi3la para o portuguFsMN de <os= Antonio Gomes de Pin(o e Ana >ita Sil%a Sacramento de 200S& Bo t#tulo do seu te+to *ampos Oop& cit&P situa o %er"o no -uturo 0C dei+ando claro !ue !uela altura no (a%eria possi"ilidade de traduo para o portuguFs& Antes de se e+plorar a raEo pela !ual a traduo seria imposs#%el con%=m destacar o conceito com o !ual *ampos tra"al(a& A autora de-ine accounta"ilit6 como Jresponsa"ilidade o"0eti%a ou o"rigao de responder por algo& KE acrescenta !ue a accounta"ilit6 estC relacionada democraciaL& Xuanto mais a%anado o estCgio democrCtico accounta"ilit6N& O$,SGE> 1S1R apud *A$P,S op& cit& p& [P& A autora conclui ento !ue o termo accounta"ilit6 s8 poderC ser traduEido para o portuguFs !uando) a sociedade "rasileira se organiEar para e+ercer o controle pol#tico do go%erno o aparato go%ernamental tornar3se mais descentraliEado e transparente e !uando %alores tradicionais -orem su"stitu#dos por %alores sociais emergentes& >etomando o artigo de *ampos Oop& cit&P e cote0ando3o a te+tos dos anos 1SS0 e 2000 Pin(o e Sacramento O200S p& RP destacam !ue o signi-icado de accounta"ilit6 e%oluiu para um conceito "idimensional !ue a"arca answerability b Jo"rigao dos detentores de mandatos p"licos in-ormarem e+plicarem e responderem pelos seus atos Ke enforcement !ue seria aL capacidade das agFncias de impor san:es e perdas de poder para a!ueles !ue %iolarem os de%eres p"licos&N Accounta"ilit6 segundo Pin(o Oop& cit&P seria um processo dilu#do no tempo !ue se inicia com a prestao de contas OanswerabilityP e se encerra na posterior possi"ilidade de sano OenforcementP& Para $inogue O1SSR p& ? traduo nossa apud $IB,G7ED P,'IDAB,D G7'$E 1SSRP o conceito Jen%ol%e a e+istFncia de mecanismos !ue assegurem !ue os ser%idores p"licos e os l#deres pol#ticos se0am responsC%eis por suas a:es e pelo uso de recursos p"licos e irC re!uerer um go%erno transparente e uma imprensa li%reN& *on-orme A5utsu O2002 p& [23[YP o conceito de accountability en%ol%eria duas partes)
a primeira !ue delega responsa"ilidade para !ue a segunda proceda gesto dos recursos e ao mesmo tempo gera a o"rigao da!uele !ue administra os recursos de prestar contas de sua gesto demonstrando o "om uso desses recursos& KEsclarece ainda !ueL !uando os recursos a serem geridos so p"licos a parte !ue delega = a Sociedade representada pelo Poder 'egislati%o e a parte delegada = o go%erno a !uem ca"e a responsa"ilidade -inal pela gesto dos recursos&

maior o interesse pela

Y1

Autor de J*onceptualiEing accounta"ilit6N clCssico te+to pu"licado nos Estados 7nidos em 1SSR Andreas Sc(edler = um dos estudiosos !ue mais se de"ruou so"re o termo accounta"ilit6& Em 200R o IFAI OInstituto Federal de Acceso a la In-ormaci8n P"licaP do $=+ico entrou em contacto com Sc(edler para solicitar autoriEao para a traduo de J*onceptualiEing accounta"ilit6N para o espan(ol& Em %eE de autoriEar a traduo o autor optou por escre%er um no%o te+to atualiEando a discusso& Al=m disso assim como *ampos O1SS0P e Pin(o e Sacramento O200SP -iEeram com o portuguFs Sc(edler introduEiu o de"ate so"re a di-iculdade em traduEir o termo Jacounta"ilit6N para o espan(ol& , autor conclui !ue uma traduo pr8+ima seria Jrendici8n de cuentas p"licaN algo como Jprestao de contas p"licaN em portuguFs& Bo entanto Sc(edler di-erencia os dois termos ao a-irmar !ue accounta"ilit6 carrega a ideia de o"rigao en!uanto prestao de contas parece ad!uirir um sentido de Jato %oluntCrio uma concesso generosa do so"erano !ue presta contas por %irtude e %ontade pr8pria no por necessidadeN& OS*GED'E> 200R p& 12 traduo nossaP& Para Sc(edler Oop& cit&P accounta"ilit6 resumidamente = um processo segundo o !ual o su0eito estC o"rigado a in-ormar ao p"lico so"re suas a:es e decis:es se0am -uturas ou passadas a 0usti-icC3las e a so-rer a sano correspondente em caso de mC conduta& A%anando na discusso Sc(edler Oop& cit& p& 2? traduo nossaP de-ende !ue accounta"ilit6 se0a um conceito Jmodesto K!ueL admite de entrada !ue a pol#tica = um empreendimento (umano !ue como tal se caracteriEa por elementos de li"erdade e indeterminaoN& Para o autor a accounta"ilit6 de%e apoiar3se em regras cuidadosamente constru#das mas no de%e su-ocar o e+erc#cio de poder em uma camisa de -ora regulat8ria& Bo !ue diE respeito aos 8rgos de controle e ao clCssico pro"lema em"utido na pergunta J!uem controla os controladoresMN Sc(edler Oop& cit& p& 20 traduo nossaP de-ende um -ormato de uma Jrede recursi%a !ue manten(a rela:es intransiti%as de prestao de contas Kna !ualL A presta contas a H !ue presta contas a * !ue presta contas a AN& *itando Da%id *ollier e <ames $a(on O1SSY apud S*GED'E> 200RP Sc(edler de-ende tam"=m !ue accounta"ilit6 = um conceito JradialN e no JclCssicoN) J,s conceitos clCssicos se de-inem por um ncleo duro e in%ariC%el de caracter#sticas "Csicas& ,s conceitos radiais por sua %eE mais do !ue compartil(ar una essFncia comum compartil(am uma certa hsemel(ana -amiliara O;ittgensteinPN& OI"id& p& 2[ traduo nossaP&

YU

7m conceito radial no entanto no de%e ser despro%ido de clareEa a-irma Sc(edler Oop& cit&P para !uem a clareEa conceitual poderC traEer conse!uFncias prCticas& 9 guisa de concluso o autor cita alguns re!uisitos importantes para a compreenso do termo e suas conse!uFncias concretas& A accounta"ilit6 de%e contemplar os seguintes aspectos)

Ser de natureEa o"rigat8riaD Apoiar3se nos trFs pilares Oin-ormao 0usti-icati%a e responsa"iliEaoPD $anter uma Jmod=stia relati%aND /er carCter p"licoD >econ(ecer3se de natureEa multi-acetadaD Atentar complementaridade dos controles %ertical e (oriEontalD e Adotar a recursi%idade intransiti%a& Diante desses re!uisitos podemos a-irmar !ue o cerne do conceito de

accounta"ilit6 camin(a para se solidi-icar na ideia de dupla -ace Jresponsi%idadeN (answerability ! Jresponsa"iliEao com possi"ilidade de sanoN (enforcement sendo !ue a -ace da Jresponsi%idadeN en%ol%e in-ormao e 0usti-icati%a& 2!4!9 A""%7(3,1'2'38 6#+%"*:3'", Bo artigo JSituating democratic political accounta"ilit6N de 1SSS <o(n Dunn escre%e !ue a accounta"ilit6 democrCtica de%e ser %ista como uma relao entre os atos pret=ritos da!ueles !ue e+ercem poder e suas poss#%eis des%antagens pessoais -uturas& Para o autor a accounta"ilit6 democrCtica aconteceria onde as pessoas !ue e+ercem poder pol#tico so) responsC%eis por suas a:es ao e+ercerem esse poder) pre%iamente identi-icC%eis como agentes no e+erc#cio da!ueles poderes na %iso da!ueles a !uem elas de%em prestar contasD sancionC%eis e-eti%amente por seus atos e sa"idamente sancionC%eis de antemo& A"rucio e 'oureiro O200[P em um estudo so"re -inanas p"licas e democracia tam"=m a%anam para o conceito de Jaccounta"ilit6 democrCticaN& Antes de entrar no tema da accounta"ilit6 os autores relem"ram !ue o conceito de democracia = algo contro%erso& Por=m a-irmam !ue ela pode ser entendida como a "usca por trFs ideais tidos como princ#pios orientadores a sa"er)

YR

, go%erno de%e emanar da %ontade popularD os go%ernantes de%em prestar contas ao po%oD e o Estado de%e ser orientado por regras !ue delimitem seu campo de atuao& Ainda segundo os autores a esses ideais democrCticos correspondem -ormas de

garantir a accounta"ilit6 de-inida como Jresponsa"iliEao pol#tica ininterrupta do Poder P"lico em relao sociedadeN& OI"id& p& 2P& Estas so as -ormas de se garantir a accounta"ilit6)

Processo eleitoral para garantir a so"erania popularD controle institucional durante o mandato para a -iscaliEao cont#nua dos representantes eleitos e da alta "urocracia com responsa"ilidade decis8riaD e

regras estatais intertemporais para delimitar o escopo de atuao dos go%ernantes de -orma a garantir as li"erdades indi%iduais& *on-orme A"rucio e 'oureiro O200[P os cinco instrumentos para a accounta"ilit6

durante o mandato so)

*ontrole parlamentar e+ercido pelo 'egislati%o so"re o E+ecuti%o por meio de -iscaliEao oramentCria participao na nomeao de altos "urocratas e instaurao de comiss:es de in!u=rito para a%eriguar poss#%eis e!u#%ocos em pol#ticas p"licas ou atos de impro"idadeD

controles 0udiciais e+ercido por <udiciCrio e $inist=rio P"lico para garantir !ue go%ernantes e altos "urocratas aten(am3se ao imp=rio da lei& Al=m disso os atores 0udiciais Otanto da $agistratura como promotores p"licosP na !ualidade de -uncionCrios p"licos tam"=m precisam passar por -ormas de controle pol#tico como os c(ec5s and "alances dos outros dois Poderes Ocomo na nomeao de 0u#Ees de Alta *orteP ou a criao de agencias de -iscaliEao da ati%idade administrati%a do <udiciCrio Ocomo o "rasileiro *onsel(o Bacional de <ustiaPD

controle administrati%o3-inanceiro das a:es estatais e+ercido pelos /ri"unais de *ontas ou Auditorias Independentes para determinar se as despesas -oram e-etuadas da maneira como (a%iam sido determinadas pelo ,ramento e pelas normas legais

YS

mais gerais como os limites para o endi%idamento e a %inculao oramentCria a certas CreasD

controle dos resultados da administrao p"lica e+ercido tanto por agFncias do pr8prio go%erno ou por entes -inanciados pela sociedade ci%il como por 8rgos de controle administrati%o3-inanceiro& , o"0eti%o = responsa"iliEar o Poder P"lico con-orme o desempen(o dos programas go%ernamentaisD e

controle da sociedade e+ercido por meio de mecanismos de consulta popular Ocomo o ple"iscitoP de consel(os consulti%os ou deli"erati%os da -igura do ,m"udsman ou de parcerias com organiEa:es no go%ernamentais na pro%iso de ser%ios p"licos&

2!4!4 I()%*+,-.% # ,""%7(3,1'2'38 6#+%"*:3'", ,"ser%a3se !ue para todas as cinco -ormas de controle a in-ormao = essencial& Sem transparFncia no = poss#%el realiEar nen(um dos cinco tipos de controle listados& Bo apenas o controle social depende de in-ormao p"lica mas tam"=m o controle de resultados da administrao p"lica&
K&&&L condio para o F+ito desse mecanismo = a transparFncia go%ernamental pea3 c(a%e para a accounta"ilit6 de maneira geral como dito anteriormente mas sem a !ual neste caso no (C minimamente como au-erir o desempen(o do Poder P"lico& OI"id& p& 10P&

Em"ora mais -acilmente se compreenda !ue os dois ltimos tipos instrumentais de accounta"ilit6 dependam diretamente da transparFncia os trFs primeiros instrumentos tam"=m dependem da li%re circulao de in-orma:es para -uncionarem ade!uadamente& A-inal as in-orma:es precisam circular do 8rgo a ser controlado para o 8rgo -iscaliEador& Al=m disso os 8rgos -iscaliEadores precisam in-ormar sociedade de !ue -orma -uncionam suas -iscaliEa:es para !ue se possa %eri-icar se as -un:es -iscaliEadoras do Estado esto sendo cumpridas& Ademais mesmo a accounta"ilit6 (oriEontal tem a possi"ilidade de se "ene-iciar da transparFncia p"lica uma %eE !ue a presso social pode ati%ar a atuao de um 8rgo p"lico em relao a outro& OPE>7ee,//ID S$7',VI/e 2002P& Dunn O1SSS p& YYS traduo nossaP tam"=m relaciona a accounta"ilit6 democrCtica disponi"ilidade de in-orma:es)

[0

K&&&L cidados s8 podem escol(er com "ase na!uilo !ue eles esto aptos a sa"er K&&&L& 7m sistema pol#tico no !ual a accounta"ilit6 = colocada em prCtica com "ase na ignorAncia e na incompreenso muito di-icilmente "ene-iciarC algu=m de modo consistente& A discricionariedade do Estado = uma transgresso accounta"ilit6 democrCtica e a ocultao = um ata!ue -rontal&

2.# ESFERA P(BLICA) *ISIBILIDADE) +CIDADO INTERPRETANTE, E WIKILEAKS A in-ormao parece ser ingrediente -undamental para a accounta"ilit6D no entanto nota3se !ue entre uma coisa e outra e+ige3se a participao da sociedade ci%il se0a por meio do %oto ou de controles sociais se0a como um meio de ati%ar a accounta"ilit6 (oriEontal O%ia co"ranas a 8rgos -iscaliEadoresP& Diante desse cenCrio em !ue a sociedade = importante ati%ador dos mecanismos de accounta"ilit6 %ale a pena resgatarmos o conceito de esfera p"blica& *iente de !ue discorrer so"re a es-era p"lica = tare-a nada -Ccil optei por me -i+ar no !ue diE respeito a um aspecto dessa discusso) a atuao pol#tica da es-era p"lica ou para comearmos com Ga"ermas O1SR[ p& 2?P a Jes-era p"lica -uncionando politicamenteN& Para o autor alemo uma es-era p"lica -uncionando politicamente aparece primeiramente na Inglaterra na %irada ao s=culo 1R !uando J-oras !ue !uerem ento passar a ter in-luFncias so"re as decis:es do poder estatal apelam para o p"lico pensante a -im de legitimar rei%indica:es ante esse no%o -8rumN& OGAHE>$AS op& cit& p& U?P& $as antes de c(egar es-era p"lica !ue -unciona politicamente Ga"ermas Oop& cit&P retoma o conceito de opini#o !ue seria um J0u#Eo sem certeEaN um Jmero palpiteN ou ainda b e isso nos interessa mais de perto b a reputao ou Ja consideraoN& Pode3se entender ento !ue a pala%ra opinio carrega esse duplo sentido& A partir da# JopinioN camin(a para as no:es de Jopinio p"licaN !ue seria Jo resultado esclarecido da re-le+o con0unta e p"licaN& A e%oluo de JopinioN um Jmero palpiteN para Jopinio p"licaN passa pela noo de Jesp#rito p"licoN& Segundo Ga"ermas Oop& cit&P no Jesp#rito p"licoN = poss#%el encontrar o senso inato para o 0usto e o correto e a articulao da opinio com o 0ulgamento atra%=s da e+posio p"lica de argumentos& $ais recentemente ]oc(ai Hen5ler pro-essor de Direito em Gar%ard atualiEou a discusso so"re es-era p"lica introduEindo o de"ate so"re as no%as tecnologias& Em 2001 Hen5ler escre%eu J/(e ;ealt( o- BetQor5sN li%ro !ue traE em um de seus cap#tulos o t#tulo JEmergFncia da Es-era P"lica InterconectadaN numa traduo li%re&

[1

Para o autor a Jes-era p"lica interconectadaN no = -eita de -erramentas mas das prCticas de produo social !ue as no%as -erramentas de tecnologia possi"ilitam& Bas sociedades li"erais o e-eito mais importante da Internet na es-era p"lica = produo cultural e a produo de in-orma:es por parte de emerging nonmarket actors ou se0a atores emergentes !ue esto -ora do mercado& Esses Jatores emergentesN so os indi%#duos !ue tra"al(am soEin(os em cooperao e em organiEa:es mais -ormais como ,BGs&
As prCticas sociais de in-ormao e discurso Oda es-era p"lica interconectadaP permitem a um %asto nmero de atores se en+ergarem como participantes do discurso p"lico e atores potenciais na arena pol#tica em %eE de meros receptores passi%os de in-ormao mediatiEada !ue ocasionalmente %otam& OHen5ler 2001 p& U traduo min(aP&

Besse conte+to o pro-essor da BeQ ]or5 7ni%ersit6 *la6 S(ir56 estudioso dos e-eitos sociais e econ.micos da Internet e das no%as tecnologias a-irma !ue o uso de no%as m#dias para -ins pol#ticos permite e -ortalece trFs dimens:es da compreenso e atuao da es-era p"lica) sincroniEao coordenao e documentao& OVdDE, 2011P& Ao analisar a c(amada JPrima%era ^ra"eN S(ir56 a-irma !ue as no%as -erramentas permitiram ao po%o Cra"e pressionar seus go%ernos por!ue os cidados %iram3se sincroniEados puderam se coordenar e conseguiram documentar atos !ue legitimaram suas rei%indica:es& OI"id&P& A sincroniEao seria a possi"ilidade de compartil(ar opini:es OJsa"er !ue %ocF estC pensando o mesmo !ue eu e sa"er !ue %ocF sa"e !ue eu seiNP&OVdDE, 2011P& A coordenao das a:es seria a -acilidade o-erecida pelos instrumentos Ocomo celulares por e+emploP para se pensar em uma estrat=gia e rapidamente disseminC3la sem a inter%eno ou a anuFncia do Estado e sem a participao da m#dia tradicional& , estudioso cita o e+emplo do 2? de 0aneiro no Egito !ue = data nacional da Pol#cia eg#pcia& Em 2011 durante a Prima%era ^ra"e os mani-estantes !ueriam de certa -orma Jse!uestrarN esta data como uma -orma ir.nica de protesto& Eles conseguiram in-ormar centenas de mil(ares de pessoas e (ou%e um grande protesto !ue -oi -undamental para a !ueda do ditador Gosni $u"ara5& OI"id&P& S(ir56 alerta por=m so"re a no e+istFncia de uma cli%agem entre a m#dia tradicional e as c(amadas no%as m#dias ou m#dias sociaisD para ele o !ue e+iste = uma retroalimentao& , terceiro aspecto le%antado por S(ir56 a documentao diE respeito capacidade de registrar atos dos go%ernos como a %iolenta represso a mani-estantes& OI"id&P&

[2

2!;!1 A <'$'1'2'6,6#= % "'6,6.% '(3#*/*#3,(3# # % )#(>+#(% ?'@'2#,@$ *om o aumento da documentao e com a -acilidade da di-uso de in-orma:es b mo%imentos propiciados pelas no%as tecnologias b a %isi"ilidade gan(ou um no%o status&
/odos os cidados em princ#pio so iguais perante a lei mas nem todos possuem %isi"ilidade por!ue no ocupam posi:es p"licas importantes numa determinada sociedade& E+istem indi%#duos !ue so mais %ulnerC%eis !ue outros por!ue seu comportamento p"lico e tam"=m pri%ado estC mais su0eito e+posio e ao controle e portanto mais su0eito a co"ranas& O*GAIAD /EI`EI>A 2001 p& 1RP&

*(aia e /ei+eira Oop& cit&P retomam a discusso de <o(n H& /(ompson so"re o escAndalo pol#tico& Em seu li%ro J, EscAndalo pol#tico) poder e %isi"ilidade na era da m#diaN /(ompson O2002P a-irma !ue o escAndalo possui as seguintes caracter#sticas) sua ocorrFncia implica a transgresso de %alores normas ou c8digosD sua ocorrFncia en%ol%e um elemento de segredo ou ocultaoD alguns no3participantes desapro%am as a:esD alguns no3participantes e+pressam sua desapro%ao denunciando pu"licamente o acontecimentoD e a re%elao e condenao dos acontecimentos podem pre0udicar a reputao dos indi%#duos responsC%eis por eles& Em 200R /(ompson atualiEa a discusso so"re %isi"ilidade na !ual aponta !ue de%ido ao desen%ol%imento das tecnologias de comunicao e ao surgimento de organiEa:es midiCticas com relati%a independFncia ao poder estatal Jo am"iente da in-ormao estC mais intenso mais e+tensi%o e menos controlC%elN Op& 1SP& Para o autor o am"iente in-ormacional estC mais intenso por!ue a !uantidade de -lu+os de in-ormao aumentouD mais e+tensi%o por!ue o nmero de indi%#duos inseridos nas redes de comunicao = maior do !ue (C um s=culo ou mesmo (C algumas d=cadasD e menos controlC%el por!ue dada a proli-erao = mais di-#cil para os atores pol#ticos enco"rirem suas ati%idades& A no%a %isi"ilidade nesta era de in-orma:es a"undantes !ue escapam do controle das autoridades pol#ticas conduEiria ine%ita%elmente ao cidado esclarecido politicamenteM , cidado -inalmente esclarecido -aria "oas escol(as re-inando a seleo de agentes pol#ticos !uali-icando o de"ate p"lico em um processo !ue ao -im e ao ca"o consolidaria a democraciaM

[Y

2!;!2 O "'6,6.% '(3#*/*#3,(3# Ao entrar neste de"ate Porto O200YP sugere o modelo do cidado interpretante !ue "usca superar a dicot.mica %iso Jcidado racionalN %ersus Jcidado ignoranteN& , autor lem"ra !ue a teoria democrCtica clCssica "aseia3se no pressuposto de !ue cidados "em in-ormados Jela"oram e e+pressam suas pre-erFncias e !ue estas pre-erFncias in-luenciam de -orma e-eti%a o processo de tomada de deciso dos go%ernantesN& Op& S[P& Bo entanto ressalta Porto Oop& cit&P pes!uisas de opinio tFm encontrado n#%eis muito "ai+os de in-ormao entre os mem"ros do p"lico cenCrio !ue le%a ao c(amado dilema democr$tico) as pessoas c(amadas a tomarem decis:es racionais em regimes democrCticos podem no ser capaEes de desempen(ar esta tare-a& O'7PIAD $**7HHIBS 1SSR apud P,>/, 200YP& Beste de"ate acerca da competFncia cidad Porto Oop& it&P identi-ica duas tradi:es principais& De um lado alguns analistas 3 pertencentes ao modelo do Jcidado ignoranteN 3 a-irmam !ue a -alta de in-ormao dos cidados imp:e s=rios o"stCculos para a democraciaD de outro lado alguns estudiosos b pertencentes ao modelo do Jcidado racionalN 3 argumentam !ue cidados podem ser racionais ou ao menos raEoC%eis portanto competentes para desempen(ar suas -un:es c#%icas& Porto Oop& cit& p& 1SP apresenta o modelo do Jcidado interpretanteN !ue na a%aliao do pr8prio autor seria um Jmarco te8rico mais apropriado para resol%er o dilema democrCticoN
De acordo com este modelo os cidados so capaEes de cumprir com as e+pectati%as da teoria democrCtica se duas condi:es -orem cumpridas) aP essas e+pectati%as de%em ser entendidas em termos da (a"ilidade dos cidados de interpretar a realidade pol#tica em lugar da demanda de serem "em in-ormados e "P uma pluralidade de en!uadramentos interpretati%os este0a dispon#%el na es-era p"lica especialmente na m#dia& Oloc& cit&P&

, modelo do Jcidado interpretanteN sugere) Ja participao democrCtica pressup:e no apenas o acesso in-ormao mas tam"=m a e+istFncia nos meios am"ientes pol#ticos e comunicacionais de marcos interpretati%os !ue permitem aos cidados -aEer sentido das in-orma:esN& OI"id& p& S[P&

[[

Al=m disso Jo le!ue de alternati%as aos !uais os cidados so e+postos de%e ser raEoa%elmente pe!ueno e simples mas ele de%e tam"=m incluir todas as posi:es salientes& Posi:es salientes so a!uelas !ue representam os interesses urgentes de uma parte signi-icati%a da populaoN& OI"id& p& SUP& 2!;!9 ?'@'2#,@$: $#*: (#"#$$:*'% % "'6,6.% '(3#*/*#3,(3#A ,po radical pela transparFncia a organiEao ;i5ilea5s pode ser o"ser%ada luE das discuss:es so"re acesso in-ormao e accounta"ilit6 para tentarmos compreender mel(or as rela:es entre in-ormao e accounta"ilit6 democrCtica& Em outras pala%ras para "uscarmos mel(ores respostas pergunta) de !ue -orma o acesso a in-orma:es torna um go%erno mais accountableM
KAutointituladaL organiEao midiCtica sem -ins lucrati%os Ko ;i5ilea5s diE ter como o"0eti%oL traEer in-ormao e not#cias importantes ao p"lico Ke a-irma ter como uma de suas mais importantes ati%idadesL pu"licar material original das nossas -ontes de maneira com !ue os leitores e (istoriadores possam %isualiEar e%idFncias da %erdade& O;GA/ K2003L traduo nossaP&

, ;i5ilea5s tornou3se con(ecido do grande p"lico mundial em a"ril de 2010 ao di%ulgar um %#deo secreto !ue mostra%a um ata!ue e-etuado por (elic8pteros do E+=rcito americano nas ruas de HagdC capital do Ira!ue& , ata!ue matou doEe pessoas incluindo dois -uncionCrios da agFncia de not#cias >euters& Em 0ul(o e outu"ro de 2010 a organiEao ;i5ilea5s no%amente marcou presena ao pu"licar em parceria com os %e#culos de imprensa /(e BeQ ]or5 /imes OE7AP /(e Guardian OInglaterraP e Der Spiegel OAleman(aP) uma s=rie de documentos con-idenciais relati%os Guerra do A-eganisto e Guerra do Ira!ue& Bo mFs seguinte a organiEao mais uma %eE gan(ou as pCginas de 0ornal ao pu"licar uma enorme !uantidade de documentos secretos da diplomacia americana& Apesar da grande !uantidade de material pu"licado a reao do go%erno dos Estados 7nidos Oprincipal al%o da organiEaoP -oi JdecepcionanteN de acordo com o pr8prio -undador e porta3%oE da organiEao ;i5ilea5s <ulian Assange !ue criticou especialmente o secretCrio de De-esa dos E7A >o"ert Gates&
JOGatesP poderia ter anunciado uma comisso para escutar as opini:es contrCrias dos soldados americanos !ue %i%em esta guerra no terreno& Poderia ter se desculpado ao

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po%o a-ego mas no -eE nada disso& Decidiu tratar estes assuntos e os pa#ses a-etados com despreEoN atacou Assange& O*>IAD,> 2010P&

De -ato apesar do %aEamento e disponi"iliEao de centenas de mil(ares de documentos b alguns dos !uais compro"at8rios em relao tolerAncia a torturas O;I4I'EA4S 2010P e outras prCticas usualmente condenC%eis b no se pode diEer !ue o go%erno dos E7A tornou3se mais accountable por conta dessas re%ela:es& Ao analisar o -en.meno ;i5ilea5s >o"erts O2011P lem"ra !ue o 0ornal /(e Guardian um dos parceiros do ;i5ilea5s pre%iu uma Jcrise diplomCtica glo"alN !uando li"erou os documentos da diplomacia americana em parceria com outros %e#culos de imprensa& A e+pectati%a era tanta !ue um parlamentar da Boruega indicou o ;i5ilea5s para o Bo"el da PaE por!ue a organiEao teria a0udado a Jredesen(ar o mapa da li"erdade de in-ormaoN& >o"erts Oop& cit&P ressalta !ue a l8gica do ;i5ilea5s = simples e direta e passa por !uatro -ases) 1& *olocar in-ormao %aEada na InternetD 2& Esperar !ue o p"lico %en(a a interpretar essas in-orma:esD Y& Esperar !ue a opinio p"lica demonstre re%olta e indignaoD e [& Esperar !ue a sociedade e+i0a re-ormas& ,"ser%a3se !ue tal e!uao coloca altas e+pectati%as no espao p"lico& Apenas o primeiro passo = dado pela organiEaoD os outros trFs so de inteira responsa"ilidade da sociedade& De acordo com essa l8gica b operao mental !ue %em a ser a mesma em sua essFncia da!uela -ormulada por ati%istas do Jdireito in-ormaoN b "asta uma ignio um start para !ue a sociedade -aa o resto do ser%io& >o"erts compara o %aEamento das in-orma:es so"re as guerras no Ira!ue e no A-eganisto com o caso dos Pap=is de PentCgono !ue -oi um importante epis8dio na Guerra do Vietn em 1SU1& Ba!uela ocasio as re%ela:es a0udaram a alterar as pol#ticas go%ernamentais em relao guerra lem"ra >o"erts O2011P por!ue 0C (a%ia outros mo%imentos na mesma direo& Em 2010 no (a%ia na opinio p"lica tanta animosidade com relao s guerras no Ira!ue e no A-eganisto& >o"erts Oop& cit&P sugere !ue as re%ela:es do ;i5ilea5s podem inclusi%e ter a0udado o go%erno americano uma %eE !ue a populao

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pode ter interpretado !ue as autoridades esto dispostas at= a Jsu0ar as mosN para de-ender os interesses dos Estados 7nidos& >o"erts Oop& cit&P ressalta !ue a organiEao ;i5ilea5s parte de dois pressupostos) a ordem social b con0unto de estruturas !ue canaliEam e legitimam o poder b = ao mesmo tempo dissimulada e -rCgil& Dissimulada no sentido de !ue a maioria das pessoas !ue o"ser%a a ordem social descon(ece as maneiras pelas !uais o poder = realmente utiliEado e -rCgil no sentido de estar so" risco de colapso caso as pessoas ten(am contato com a %erdade dos -atos& , o"0eti%o central portanto = a re%elao da %erdade& *on-orme >o"erts Oop& cit& p& 21 traduo nossaP essa %iso apresenta pro"lemas&
$esmo na era da Internet no (C algo como a re%elao completa e instantAnea da %erdade& K&&&L Em sua -orma "ruta a in-ormao geralmente no tem !ual!uer poder trans-ormador& Dados crus precisam ser destilados e interpretados e a ateno do distra#do p"lico precisa ser capturada& , processo pelo !ual tudo isso = -eito = comple+o e -acilmente in-luenciado por interesses comerciais e go%ernamentais& Isso era %erdade antes do ad%ento da Internet e continua %erdadeiro (o0e&

2.- AGENDA A discusso so"re a es-era p"lica e sua capacidade ou incapacidade de in-luenciar o Estado e%idencia a necessidade de se incluir no de"ate as discuss:es so"re -ormao da agenda& Para 4ingdon O2001 p& 222P agenda = Ja lista de temas ou pro"lemas !ue so al%o em dado momento de s=ria ateno tanto da parte das autoridades go%ernamentais como de pessoas -ora do go%erno mas estritamente associadas s autoridadesN& *o"" e Elder O1SS?P tra"al(am com o conceito de JtemaN OissueP !ue seria anterior agenda& Para os autores um tema = um con-lito entre dois ou mais grupos identi-icC%eis a respeito de assuntos relacionados distri"uio de posi:es ou recursos& Para *o"" e Elder Oop& cit&P um tema = criado !uando so com"inadas a ao dos JiniciadoresN OinitiatorsP e o uso de um JdisparadorN Otriggering deviceP& ,s iniciadores seriam pessoas ou grupos !ue disputam recursos ou posi:es) os disparadores mecanismos ou e%entos !ue desencadeiam as demandas dos iniciadores& 7ma %eE criado o tema e+istem condi:es para a criao da agenda& Para *o"" e Elder Oop& cit&P (C dois tipos de agenda pol#tica) a agenda sistFmica e a agenda -ormal& Para !ue um tema gan(e acesso agenda sistFmica seriam necessCrios trFs pr=3re!uisitos) ateno ampla Oou ao menos preocupaoPD um consenso compartil(ado por

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uma poro raEoC%el do p"lico de !ue alguma ao = necessCriaD e uma percepo de !ue o assunto merece a ateno go%ernamental& , segundo tipo de agenda = a agenda -ormal ou institucional de-inida por *o"" e Elder Oop& cit& p& SS traduo nossaP como Jo con0unto de itens e+plicitamente colocados para a considerao s=ria e ati%a de tomadores de decisoN& ,s autores esclarecem !ue os ad0eti%os Js=riaN e Jati%aN ser%em para di-erenciar a agenda -ormal da pseudo3agenda !ue seria a -orma de registrar uma demanda sem considerar seus m=ritos e+plicitamente& As autoridades ainda segundo os autores costumam utiliEar a pseudo3agenda para minimiEar a -rustrao de alguns grupos e para e%itar !ue a recusa em registrar a demanda possa ter custos pol#ticos& De acordo com Fu5s O2000 p& R0 traduo nossaP
K&&&L duas !uest:es "Csicas no estudo a respeito da de-inio de assuntos p"licos e mais especi-icamente da de-inio de agenda so as seguintes) 1P como surgem no%os assuntos p"licos e por !ue alguns Oe no outrosP ascendem s arenas p"licas e ali permanecem Oou noPD 2P !ue atores participam do processo de de-inio de assuntos p"licos& K&&&L a emergFncia de !uest:es na agenda p"lica e+plica3se mais em termos da dinAmica social e pol#tica do !ue dos atri"utos intr#nsecos dos assuntos em disputaD ou se0a das condi:es ireaisi dos pro"lemas em !uesto&

& , autor prop:e ento uma Jre-ormulao da sociologia dos pro"lemas sociais Kuma proposta !ueL en%ol%e o deslocamento do -oco da anClise das c(amadas hcondi:es o"0eti%asa para o processo de recon(ecimento su"0eti%o !ue conduE sua de-inio en!uanto pro"lema socialN& Oloc& cit&P& , sucesso da emergFncia de um tema estaria relacionado com os recursos materiais organiEacionais e sim"8licos dispon#%eis para determinado grupo& , autor OI"id&P e+empli-ica a importAncia de se considerar o Jrecon(ecimento su"0eti%oN mencionado no caso narrado por Haumgarner e <ones a respeito da e%aso escolar nos E7A) en!uanto o dado = perce"ido como uma escol(a pessoal da!ueles !ue a"andonam as escolas o pro"lema de%e ser resol%ido no Am"ito -amiliar& Apenas no momento em !ue essa e%aso = %ista como responsC%el pela perda da !ualidade de mo de o"ra e de competiti%idade internacional = !ue o assunto passa para o Am"ito das arenas de ao e de"ate p"lico& Fu5s O2000 p& R1 traduo nossaP destaca !ue esse recon(ecimento su"0eti%o passa tam"=m pelo conte+to cultural uma %eE !ue JOcPertos assuntos so -a%orecidos por sua associao com temas culturais e %alores mais amplos 0C sedimentadosN como Jli%re mercadoN Jpropriedade pri%adaN e Jprogresso&N

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Al=m de -atores culturais Jelementos estruturais como a organiEao do Estado e a *onstituio tam"=m con-iguram o conte+to do processo de de-inio dos assuntos p"licosN& OH,SS, 1SS[ apud F74S loc& cit&P& ,utro aspecto importante le%ado em conta pelos te8ricos da -ormao da agenda = o peso di-erenciado dos %Crios grupos em disputa por espao no de"ate p"lico& Para *o"" e El"er O1SS?P alguns -atores e+plicam essa assimetria) em primeiro lugar os tomadores de deciso podem estar em d="ito com um grupo espec#-ico ou podem se identi-icar como mem"ro da!uele grupo& Segundo) alguns grupos tFm mais recursos do !ue outros ou tem mel(ores condi:es para mo"iliEar recursos& /erceiro) alguns grupos esto localiEados estrategicamente na estrutura econ.mica ou social da sociedadeD assim seus interesses no podem ser ignorados& Xuarto) alguns grupos Ocomo m=dicos ou l#deres religiososP so muito estimados pela populao e por isso tFm mais acesso aos tomadores de deciso& Bo !ue diE respeito aos atores !ue participam do processo de de-inio de pro"lemas p"licos Sc(attsc(neider&
, con-lito pol#tico no = como um de"ate intercolegial Oentre alunos de -aculdadeP no !ual os oponentes concordam de antemo na de-inio dos assuntos& De -ato a de-inio das alternati%as = o instrumento supremo de poderD os ad%ersCrios raramente concordam na de-inio dos assuntos por!ue essa de-inio en%ol%e poder& A!uele !ue de-ine o assunto da pol#tica comanda o pa#sD por!ue a de-inio das alternati%as implica a escol(a dos con-litos e a seleo de con-litos aloca poder& OS*GA//S*GBEIDE> 1S10 apud F74S 2000 p&R1P&

Fu5s parte da concepo de con-lito pol#tico ela"orada por

, con-lito pol#tico depende em seu desdo"ramento do controle do n#%el de participao p"lica& A entrada em cena de no%os atores seria o meio mais e-icaE de se alterar a correlao de -oras original e conse!uentemente o des-ec(o do con-lito& JInteressa ao ator em des%antagem %encer a apatia da maioria dos cidados e estimular a mo"iliEao do p"lico em torno do con-lito por meio de uma no%a de-inio do assunto em pautaN& OI./'& apud F74S 0%. 1/2. p& R1P& , con0unto de atores nessa disputa %aria desde a restrita comunidade de especialistas em determinadas Creas das pol#ticas p"licas at= o espao social mais amplo a%alia Fu5s Oop& cit& p& R[P& Bo entanto o autor concorda com *o"" e El"er O1SS?P so"re a proeminFncia de certos atores nessa arena)

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KoLs atores situados no Am"ito das institui:es go%ernamentais esto entre a!ueles !ue assumem uma posio pri%ilegiada nessa disputa& A %isi"ilidade de seus pronunciamentos e o carCter singular do discurso p"lico o-icial b -ortalecido por seu amparo em outras -ormula:es estatais Op& e+&) leisP b asseguram a esses atores condi:es especiais de participao no de"ate p"lico&

2.3 CONSIDERA4ES FINAIS As discuss:es acerca dos conceitos de transparFncia e accounta"ilit6 "em como os de"ates so"re es-era p"lica e cidados interpretantes b aliados ao case ;i5ilea5s b re-oram a sensao de !ue estamos apenas iniciando a compreenso desse uni%erso& Ainda no estC completamente claro !ual = a relao entre transparFncia e accounta"ilit6 nem so" !uais circunstAncias uma coisa le%a outra mas 0C podemos sugerir !ue e+iste uma longa estrada entre a transparFncia e a accounta"ilit6& Fo+ O200UP aponta um camin(o) a transparFncia no le%a automaticamente accounta"ilit6 mas certos tipos de transparFncia podem conduEir a certos tipos de accounta"ilit6& , autor identi-ica dois tipos de transparFncia b transparFncia opaca e transparFncia clara b e ainda dois tipos de accounta"ilit6) soft e hard accounta"ilit6& A transparFncia opaca en%ol%e disseminao de in-ormao !ue na prCtica no re%ela como as institui:es -uncionam& Por outro lado a transparFncia clara diE respeito a programas e prCticas de acesso in-ormao !ue re%elam in-ormao til e con-iC%el so"re o desempen(o institucional& A accounta"ilit6 soft teria relao com a -aceta answerability da accounta"ilit6D ou se0a seria a e+igFncia de !ue as autoridades se 0usti-i!uem& A accounta"ilit6 hard a"orda a answerability acrescida da possi"ilidade de san:es& Para se construir uma transparFncia clara e uma accounta"ilit6 hard serC preciso al=m de muito tra"al(o mel(orar nossa compreenso desses mecanismos& Para se construir uma transparFncia clara !ue possi"ilite in-erFncias precisas O$I*GEBE> 2011P os go%ernos tero !ue aprender a registrar catalogar e organiEar as in-orma:es al=m de disponi"iliEC3las de maneira mais ade!uada& Ba outra ponta as organiEa:es sociais O,BGs m#dia pes!uisadores sindicatos empresCrios etcP tero !uer aprender a consultar essas in-orma:es e tra"al(C3las dando3l(es sentido de maneira a construir e+igFncias -act#%eis "aseadas no con(ecimento real do -uncionamento das institui:es& Para !ue essas e+igFncias no se percam b e para !ue a transparFncia clara le%e accounta"ilit6 hard b a agenda precisa estar colocada de maneira com !ue as institui:es go%ernamentais sintam3se impelidas a responder e se -or o caso

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punir e@ou corrigir& Para !ue esta ltima etapa se concretiEe ressalta3se o desa-io de se in%estigar e analisar o !ue coloca em 0ogo o tra"al(o de institui:es como as *ontroladorias os /ri"unais de *ontas os $inist=rios P"licos e o <udiciCrio& Diante disso pode3se imaginar o seguinte modelo a seguir) a in-ormao le%aria a in-erFncias !ue por sua %eE conduEiria a JtemasN OissuesP& Somente no caso de esses temas se trans-ormarem em agendas J-ormaisN = !ue as institui:es se mo%imentariam criando a possi"ilidade da accounta"ilit6 Ocorre:es de rumo e@ou puni:esP& $as para !ue tal desen(o se operacionaliEe = preciso mo"iliEar muitos recursos sim"8licos Oestudos agendasP e institucionais Ocanais de diClogo entre go%erno e sociedade instrumentos Cgeis e e-icaEes de in%estigao e punioP& A maneira como -unciona Oe como no -uncionaP todo esse comple+o es!uema de in-ormao e+plica:es 0usti-icati%as agendas e Oposs#%eisP san:es e@ou corre:es de rumo estC ainda por ser totalmente compreendida&

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3 LEIS DE ACESSO INFORMAO PBLICA: EXPERINCIAS INTERNACIONAIS Partindo3se dos contornos conceituais de transparFncia e accounta"ilit6 democrCtica analisados neste tra"al(o e adotando3se as premissas de !ue aP as leis de acesso in-ormao podem le%ar a go%ernos mais a"ertos e "P a sociedade ci%il tem papel crucial no processo de trans-ormar o acesso a in-orma:es em go%ernos mais accountables passaremos a analisar estudos a respeito da implementao de leis de acesso in-ormao p"lica em alguns pa#ses& GC poucos estudos de caso so"re o tema da implementao de leis de acesso e cada um deles tem uma a"ordagem di-erente) desde a anClise do papel da sociedade no monitoramento da implementao de leis de acesso anClise do -uncionamento das institui:es criadas ou indicadas para tra"al(ar com o -uncionamento da lei& 'eis de acesso in-ormao no e+istem isoladamente no mundo& Em cada pa#s processos (ist8ricos e agendas go%ernamentais ditaram di-erentes o"0eti%os para a apro%ao e implementao de leis desse tipo& Besse sentido torna3se e+tremamente arriscado e tal%eE ine+ato ou insu-iciente diEer !ue uma 'ei de Acesso In-ormao estC J"em implementadaN ou = J"em sucedidaN& Diante dessa di-iculdade este cap#tulo "uscarC apresentar a partir dos estudos analisados como acontece a interao sociedade3estado nos pa#ses a"ordados& Procurou3se compreender !uais o"stCculos e incenti%os os grupos sociais desses pa#ses encontram para acessar in-ormao p"lica e utiliEC3la de modo a tornar seus go%ernos mais accountable& /al aprendiEado poderC ser til para o Hrasil cu0a lei entrou plenamente em %igor em maio de 2012& Ba a"ertura deste cap#tulo apresenta3se uma "re%e discusso acadFmica acerca da implementao partindo da# para o de"ate so"re a implementao de leis de acesso in-ormao p"lica com a anClise de alguns estudos !ue tentam identi-icar os -atores !ue determinam e direcionam a implementao da lei& Em seguida sero analisados estudos de caso de implementao da lei de acesso em pa#ses e regi:es di%ersos& Em um segundo momento desta etapa de estudos de casos "uscaremos discutir o impacto de leis nacionais de acesso in-ormao em go%ernos su"nacionais& Por -im apresentam3se as considera:es -inais&

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3.1 IMPLEMENTAO *omo as e+pectati%as de Hras#lia so esmagadas em Em"u3GuauM Essa pergunta = uma adaptao da sentena J*omo as e+pectati%as de ;as(ington so esmagadas em ,a5landN !ue = parte do su"t#tulo de JImplementationN clCssico li%ro de <e--re6 '& Pressman e Aaron H& ;ilda%s56 O1SUYP o"ra seminal a respeito da discusso so"re implementao& A escol(a da cidade de Em"u3Guau para a a"ertura desta seo no -oi aleat8ria& , munic#pio da Grande So Paulo -oi um dos onEe do estado mais rico da Federao Oem termos de Produto Interno HrutoP a no cumprir o praEo esta"elecido na 'ei *omplementar 1Y1 OH>ASI' 200SP !ue o"riga a pu"licao de despesas oramentCrias em tempo real na Internet& *idades na -ai+a de ?0 mil a 100 mil (a"itantes b como = o caso de Em"u3Guau b tin(am at= o -inal de maio de 2011 para se adaptar mas de acordo com le%antamento da *on-ederao Bacional dos $unic#pios OP,>/A' K2003LP mais de Y0f das cidades "rasileiras na -ai+a (a"itacional de Em"u3Guau descumpriram o praEo dado pela '* 1Y1 Oop& citP& Se -oi desrespeitada uma legislao so"re transparFncia aparentemente pouco complicada !ual certos grupos de munic#pios ti%eram um longo praEo b dois anos b para adaptao pode3se imaginar o taman(o do desa-io para se implementar no Hrasil uma lei geral de acesso a in-orma:es p"licas !ue em"ora sendo uma lei -ederal tem e-eito tam"=m so"re estados e munic#pios e em"ora ten(a sido proposta pelo Poder E+ecuti%o -ederal alcanarC tam"=m o 'egislati%o o <udiciCrio os $inist=rios P"licos e as empresas estatais& 9!1!1 D# "'+, /,*, 1,'C% %7 6# 1,'C% /,*, "'+, , principal de"ate acadFmico acerca da implementao de pol#ticas p"licas = se o tema de%eria ser estudado Jde cima para "ai+oN ou Jde "ai+o para cimaN& OG,'SEB 2011P& Essas duas a"ordagens -oram constru#das para simpli-icar as comple+idades do processo de implementao& OGI''D G7PE 200SP& ,s !ue ol(am para a implementao Jde cima para "ai+oN en-atiEam a separao de pap=is entre os -ormuladores da pol#tica e a!ueles !ue a e+ecutam& OHA>>E// 200[P& A a"ordagem Jde "ai+o para cimaN tem seu ponto inicial nas

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pes!uisas acadFmicas em como os "urocratas !ue se relacionam diretamente com o p"lico Ostreet%level government administratorsP lidam com a pol#tica p"lica&
Em"ora se0a importante entender as %is:es opostas de implementao especialmente as comple+idades para as !uais a a"ordagem Jde "ai+o pra cimaN apontam e a linguagem !ue a maioria dos -ormuladores de pol#tica p"lica e da m#dia usam !uando discutem a a"ordagem Jde cima para "ai+oN no%as incurs:es no campo prometem modelos mais nuanados& Xue incluam processos em camadas de implementao a importAncia das redes e o gerenciamento da implementao em todos os n#%eis do processo& OG,'SEB 2011 p& ? traduo nossaP&

Besse cenCrio acreditamos ser mais prudente utiliEar para a presente discusso a a"ordagem de Gill O2001P para !uem a anClise so"re implementao de pol#ticas p"licas de%e ir al=m da clCssica dicotomia top%down versus bottom%up& Para o autor OI"id& p& U?P o pro"lema
K&&&L passa pelo recon(ecimento de !ue (a%erC di%ersas -ormas pelas !uais os atores tentaro e+ercitar controle pr=%io so"re o processo de implementao& KA preocupao portanto L = com a medida em !ue os atores imp:em regras a terceiros Ke tam"=mL como a discricionariedade estC estruturada&

7ma a"ordagem realista do e+ame da implementao segundo o autor precisa atentar para o seguinte)

A implementao en%ol%e comple+as intera:es intra3organiEacionaisD A anClise dessas intera:es de%e le%ar a !uest:es so"re negociao entre atores !uase aut.nomosD Essa autonomia pode estar %inculada a rei%indica:es de legitimidade !ue en-atiEam a recalcitrAncia as de-iciFncias e os d=-icitsD Essas comple+idades precisam ser %istas como contidas dentro de di-erentes sistemas de pol#ticas nacionais ou transnacionais !ue in-luenciam os 0ogos realiEados e as legitimidades reclamadas& Al=m disso Gill O2001 apud G,'SEB op& cit&P destaca a importAncia em se

recon(ecer !ue os -en.menos so"re os !uais se de%em "asear as a:es so produtos de negocia:es e compromissos& Assim muitas pol#ticas representam compromissos entre %alores con-litantes en%ol%em compromissos com interesses3c(a%e so"re os !uais a implementao terC algum impacto e so moldadas sem dar ateno s -oras Oprincipalmente econ.micasP su"0acentes e como estas %o pre0udicC3las&

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9!1!2 I+/2#+#(3,-.% 6# 2#'$ 6# ,"#$$% As di-iculdades em se implementar uma 'ei de Acesso In-ormao P"lica 0C esto sendo analisadas por estudos acadFmicos& Beuman e *alland O200UP por e+emplo de-endem !ue ati%ar uma legislao para o direito in-ormao = um processo de trFs -ases) apro%ao implementao e e+ecuo da lei processo !ue os autores c(amam de gtriAngulo de transparFnciag& Para esses pes!uisadores
todos os trFs elementos so cruciais e inter3relacionados mas a e+periFncia indica !ue a -ase de implementao = -undamental e ser%e como "ase do triAngulo& Sem a implementao completa e e-icaE o direito in-ormao se torna apenas mais um e+emplo da h(iperin-laoa de no%as leis !ue no ser%em a ningu=m& OI"id& p& [ traduo nossaP&

4au-mann e Hell%er O200? p& 1R traduo nossaP tam"=m c(amam a ateno para a implementao e destacam o papel da sociedade ci%il)
K&&&L leis de acesso sero ine-icaEes se os cidados e as organiEa:es no go%ernamentais prescindirem da capacidade de e+ercitar o seu direito de acesso ou os recursos para -ormular re!uisi:es comple+as& Do mesmo modo leis de acesso no sero usadas se grupos da sociedade ci%il -orem incapaEes de recon(ecer os "ene-#cios potenciais da a"ertura de certas in-orma:es ou incapaEes de agir so"re essa a"ertura&

Fo+ e Gaig(t O2011P acrescentam !ue uma das principais caracter#sticas da e+periFncia prCtica com o direito de acesso in-ormao = !ue seu impacto depende tanto da capacidade de os grupos sociais e+ercerem esse direito !uanto da capacidade de agirem com "ase na in-ormao tornada p"lica& Puddep(att O200SP escre%eu pro%a%elmente o mais completo estudo at= o momento so"re o papel da sociedade ci%il na implementao de leis de acesso in-ormao& Em um estudo em !ue analisou mais detidamente cinco pa#ses O^-rica do Sul HulgCria dndia $=+ico e >eino 7nidoP o autor conclui !ue o impacto da sociedade ci%il = JconsiderC%elN por conta da atuao de Jespecialistas ino%adores mo"iliEadores e -ontes de aconsel(amento e apoioN& Op& YS traduo nossaP& Para o autor a sociedade ci%il tem um papel -undamental

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para impulsionar re-ormas no acesso a in-orma:es por!ue os go%ernos tendem a ser insens#%eis s necessidades in-ormacionais dos cidados& $ic(ener O200SP destaca uma parte da sociedade ci%il) a m#dia& Em sua a%aliao so"re a ro"usteE OstrengthP de leis e pro0etos de lei de acesso em seis pa#ses latino3americanos b Argentina Hrasil *(ile Guatemala $=+ico e 7ruguai b o autor de-ende !ue nos pa#ses em !ue (ou%e ampla co"ertura da m#dia OGuatemala e $=+icoP as propostas legislati%as tornaram3se lei& Por outro lado em pa#ses em !ue o tema no c(amou a ateno da imprensa OArgentina Hrasil e 7ruguaiP as leis no (a%iam sa#do do papel na!uela ocasio& Bo caso do *(ile $ic(ener O200SP destaca a liderana pol#tica da ento presidente $ic(ele Hac(ellet Oa lei c(ilena entrou em %igor em 200SP& ,utro aspecto destacado pelo autor para a apro%ao de leis de acesso = a oposio no 'egislati%o& $ic(ener Oop& cit&P de-ende !ue em pa#ses onde o c(e-e do E+ecuti%o tem s8lida maioria no *ongresso so pe!uenas as c(ances de se apro%ar uma "oa lei de acesso Oou !ual!uer lei de acessoP& *omo se perce"e da leitura desses conceitos acerca de implementao de pol#ticas p"licas e das leis de acesso Oe tam"=m das discuss:es so"re estado e sociedade so"re -ormao da agenda e so"re transparFncia e accounta"ilit6 no cap#tulo anteriorP a e-eti%idade de uma 'ei de Acesso In-ormao P"lica depende -undamentalmente do comportamento da sociedade e de sua interao com o Estado& 9!1!9 L#' 6# ,"#$$% Algumas tentati%as de se apontar -atores importantes na implementao de leis de acesso a in-ormao p"lica 0C -oram -eitas& *alland O200YP identi-ica cinco pontos de partidas para o de"ate so"re a implementao de 'eis de Acesso a In-ormao) A implementao = crucial) sem e-eti%a implementao uma lei de acesso b ainda !ue "em desen(ada b serC um -racassoD A implementao = um acordo "ilateral) entre os detentores de in-ormao Ogo%ernosP e os solicitantes Ocidados e organiEa:es da sociedadePD A implementao de%e ser considerada no apenas ap8s a apro%ao da 'ei de Acesso mas durante o processo de escrita da leiD e

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'eis de acesso criam uma oportunidade nica de alterar pro-undamente a relao entre go%erno e sociedadeD eP adotar a perspecti%a dos direitos socioecon.micos& A partir da# *alland Oop& cit&P cria uma implementation checklist a sa"er)

Vontade pol#tica e mudana de mentalidade) = importante construir identi-icar e culti%ar lideranas em pontos3c(a%e do go%ernoD *riao de sistemas para processar pedidos de in-ormao) sistemas de gerenciamento de in-ormao precisam ser desen(ados e esta"elecidosD $ecanismo de re-oro OenforcementP@super%iso) = importante criar um /ri"unal de Apelao E+terno ou uma *omisso ou o cargo de *omissCrioD e >esposta da sociedade ci%il) J*omo um autom8%el leis de acesso in-ormao precisam ser usadas b e com -re!uFncia bD seno elas K&&&L dei+am de -uncionarN& Op& 1P& *arter O200UP tam"=m -aE uma lista dos pontos !ue considera importantes para a

e+itosa implementao de uma 'ei de Acesso In-ormao aos !uais c(ama de Jingredientes para uma 'ei de Acesso In-ormao com dentesN) Accontability framework) = muito mais -Ccil alcanar a transparFncia !uando a 'ei de Acesso -or parte de um pacote de leis administrati%as gerais !ue permitem ao cidado usar e-eti%amente a in-ormao !ue ele passa a ter com a entrada em %igor da mesmaD Componentes &egislativos) a lei em si = o principal ingrediente mas ela de%e conter os seguintes elementos) ,"0eti%os claramente e+plicitados com Fn-ase na a"erturaD determina:es amplas de pu"licao de in-ormao de maneira proati%aD escopo limitado de e+ce:es com testes de interesse p"lico para a maioria delesD "ai+os custos para pedidos de in-ormaoD proteo contra responsa"iliEao legal para -uncionCrios p"licos !ue tomam decis:es pr83a"erturaD

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de-esas administrati%as para minimiEar a"usos da 'eiD san:es para %iola:es ou condutas impr8prias ou o"struti%asD determina:es para 8rgos p"licos coletarem e reportarem estat#sticas relacionadas li"erdade de in-ormaoD e 8rgo e+terno independente com poderes e possi"ilidades de e-etuar san:es&

'uporte administrativo)

-orte liderana e apoio de altos n#%eis do go%ernoD e!uipe ade!uada e outros recursos para assumirem responsa"ilidades nos di-erentes 8rgosD treinamentoD con-ormidade com a 'ei de Acesso incorporada a medidas de desempen(oD sistemas ade!uados de gerenciamento de in-ormaoD e recursos ade!uados para 8rgos de re%iso e+ternos&

(reinamento) idealmente os seguintes grupos de%eriam ser o -oco dos treinamentos)

-uncionCrios e+ecuti%os ou de alto n#%el (ierCr!uicoD -uncionCrios !ue lidaro na prCtica com decis:es de a"rir in-ormao ou de re%er decis:es de a"erturaD e!uipes en%ol%idas com gerenciamento de in-orma:esD8 os demais -uncionCrios p"licos de%ero ao menos con(ecer a 'ei de Acesso&

Em 2010 a ,rganiEao dos Estados Americanos O,EA 2010P apro%ou uma J'ei $odelo de Acesso a In-ormaoN com U2 artigos& Essa lei = di%ida em cap#tulos) De-ini:es alcances e -inalidades direito de acesso e interpretaoD $edidas para promo%er a a"ertura) regras para registro e pu"licao de in-orma:esD

?R

Acesso in-ormao !ue estC em poder das autoridades p"licas) regras para solicitao de in-orma:es e resposta a ela gesto de documentosD E+ce:es di%idido em dois grandes grupos) pre0u#Eo a interesses pri%ados e risco Jclaro pro%C%el e espec#-icoN de um pre0u#Eo signi-icati%o a certos interesses p"licosD

Apela:es) apelao interna apelao e+terna re%iso 0udicialD *omisso de In-ormao) a lei modelo sugere a criao de uma comisso composta por cinco mem"ros designados pelo E+ecuti%o ap8s ter sido apro%ada por dois teros do 'egislati%o em um processo dotado de transparFncia e participao p"licaD

$edidas de Promoo e *umprimento) monitoramento por parte do 'egislati%o capacitao de -uncionCrios p"licos e adoo do direito in-ormao no curr#culo escolarD e

$edidas transit8rias& , PB7D OPrograma das Ba:es 7nidas para o Desen%ol%imentoP tam"=m criou

em 200[ um Jguia prCticoN do direito in-ormao& OP7DDEPGA// 200[P& , !uarto cap#tulo denomina3se Jimplementation o- rig(t to in-ormation legislationN OJimplementao para legislao de direito in-ormaoNP e di%ide3se nos seguintes itens) *onstruindo a consciFncia p"licaD Promo%endo um -uncionalismo p"lico in-ormadoD Encora0ando a mudana culturalD Desen%ol%endo um e-eti%o sistema de gesto da in-ormaoD e Esta"elecendo os mecanismos de re-oro e regulao& *om relao ao primeiro item o documento a-irma !ue Jo go%erno de%e in-ormar ao p"lico so"re o direito do acesso in-ormao incluindo especi-icamente como colocC3lo em prCticaN OP7DDEPGA// op& cit& p& 2UP& Bo segundo t8pico o documento a-irma !ue o treinamento = importante e !ue esses treinamentos de%eriam -ocar aP na importAncia do acessoD "P os procedimentos pelo !ual as pessoas pedem in-ormaoD cP como os pedidos de%em ser respondidosD dP como manter e acessar registros& OI"id&P&

?S

Xuanto ao terceiro item Omudana culturalP a-irma3se !ue em lugares onde o estado = -rCgil e e+iste um (ist8rico de partido nico no controle -uncionCrios p"licos tendem a crer !ue os documentos go%ernamentais l(es pertencem& Essa mudana de mentalidade em direo transparFncia = um Jdesa-io -ormidC%elN Oloc& cit&P !ue relem"ra a importAncia dos programas de treinamento& *om relao ao !uarto item o documento a-irma !ue o processamento de pedidos de in-ormao de%e ser -acilitado por meio de e-eti%os mecanismos e estruturas descentraliEados& OI"id&P& Bo !uinto e ltimo t8pico lF3se !ue Jo papel dos tri"unais = crucialN& OI"id& p& Y0P& Beste sentido 8rgos independentes podem so-rer inter-erFncias pol#ticas e escasseE de recursos por isso a -ora do sistema legal = importante& JSem 0u#Ees independentes e uma cultura do rule of law essa re-orma Oa 'ei de Acesso In-ormaoP ou !ual!uer outra di-icilmente terC e-eitoN& OP7DDEPGA// loc& cit&P& 9!1!4 E$376%$ 6# ",$%$ Ainda e+istem poucos estudos de caso acadFmicos a respeito do processo de implementao das leis de acesso sendo mais -acilmente encontradas anClises -eitas por organiEa:es da sociedade ci%il& Bo entanto alguns ind#cios parecem apontar em primeiro lugar !ue a e+istFncia de uma lei de acesso realmente promo%e um go%erno mais a"erto ou ao menos um go%erno !ue -ornece in-orma:es sociedade de maneira mais -re!uente e menos di-icultosa& Em 200[ a organiEao ,pen Societ6 <ustice Institute O,S<I 200[P realiEou um estudo com cinco pa#ses OArmFnia HulgCria $aced.nia Peru e ^-rica do SulP para %eri-icar "oas prCticas na implementao das leis de acesso in-ormao p"lica& Em cada pa#s !uatro di-erentes grupos de pessoas Orepresentantes de organiEa:es no3go%ernamentais 0ornalistas cidados comuns e Je+clu#dosN b de-inidos como a!ueles !ue encontra di-iculdades de enga0amento de%ido a caracter#sticas econ.micas ou sociais como anal-a"etismo po"reEa ou de-iciFncia -#sicaP su"meteram um total de apro+imadamente cem pedidos de in-ormao dirigidos a deEoito 8rgos p"licos distintos& , mesmo pedido era -eito a cada 8rgo duas %eEes por um solicitante di-erente para testar se a!uele 8rgo responderia de acordo com o tipo de solicitante& , resultado demonstra os desa-ios da implementao de uma legislao de transparFncia) dos [S1 pedidos de in-ormao Y? Uf Omais de um teroP rece"eram a

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in-ormao re!uisitada& Apro+imadamente metade O[S 1fP rece"eu a in-ormao ou a recusa dentro do praEo esta"elecido pela respecti%a lei& Para os autores do estudo
os cinco pa#ses monitorados esto introduEindo no%os padr:es de transparFncia go%ernamental en!uanto passam por uma transio democrCtica& Besse conte+to am"os os resultados b ade!uao aos padr:es internacionais em !uase ?0f das solicita:es e -ornecimento da in-ormao re!uisitada em Y?f das solicita:es b podem ser %istos como uma "ase s8lida para a construo de uma maior a"ertura& O,S<I op& cit& p& 12 traduo nossaP&

Em 2001 um no%o estudo -oi realiEado pela mesma organiEao ,pen Societ6 <ustice Institute& O,S<I 2001P Desta %eE a anClise centrou3se em catorEe pa#ses& Ba ocasio metade deles tin(a leis de acesso O^-rica do Sul ArmFnia HulgCria Frana $=+ico Peru e >omFniaP e a outra metade OArgentina *(ile Espan(a Gana $aced.nia XuFnia e Big=riaP no& Foram en%iados aos 8rgos p"licos !uase 2 mil pedidos de in-ormao& ,s solicitantes eram ,BGs 0ornalistas empresCrios e Je+clu#dosN& Estas -oram as principais conclus:es) 7ma 'ei de Acesso In-ormao P"lica -aE di-erena) nos pa#ses !ue tin(am a lei a ta+a de resposta era trFs %eEes maior& Solicita:es -re!uentemente encontram o silFncio) nos pa#ses sem lei de acesso a no3 resposta c(egou a ?1fD nos pa#ses com a lei essa ta+a -oi de YRfD Democracias em transio superaram as democracias esta"elecidas) ArmFnia HulgCria Peru $=+ico e >omFnia se sa#ram mel(or do !ue Frana ou Espan(aD En%ol%imento da Sociedade *i%il a0uda) a ta+a de resposta -oi mel(or em pa#ses nos !uais (ou%e en%ol%imento da sociedade na promoo e no monitoramento da implementao da 'eiD E+iste discriminao) e+clu#dos o"ti%eram ta+as de resposta menores do !ue as pessoas !ue se apresentaram como 0ornalistas empresCrios& Pa#ses europeus se sa#ram mel(or) Europa continente !ue no !ual leis de acesso -oram promo%idas mais amplamente e (C mais tempo saiu3se mel(or do !ue ^-rica ou Am=rica 'atina& >espostas inconsistentes) dois pedidos idFnticos de in-ormao tin(am -re!uentemente duas respostas di-erentesD e representantes de ,BGs ou

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>ecusa por escrito = raridade) !uase no (ou%e negati%a por escrito& , estudo -aE algumas recomenda:es)

,s go%ernos e os 8rgos p"licos de%em ser instados a compilar manter e tornar p"licos #ndices e catClogos a respeito da in-ormao !ue possuemD As leis de acesso e suas regulamenta:es de%em especi-icar claramente !ue a no3 resposta a um pedido de in-ormao = uma %iolao ao direito in-ormaoD Go%ernos de%em criar canais ade!uados para a su"misso de pedidos de in-ormaoD Go%ernos precisam responder a pedidos de in-ormao de uma maneira consistente e tempesti%a esta"elecendo sistemas e procedimentos transparentes para processar os pedidosD

Ao responder a pedidos de in-ormao 8rgos p"licos de%em co"rar apenas tari-as raEoC%eis diretamente relacionadas com o custo de reproduo e entrega da in-ormaoD

'eis e regulamenta:es de%em especi-icar !ue 8rgos p"licos s8 podem manter a in-ormao em segredo !uando a entrega da in-ormao puder pre0udicar um interesse legitimo de acordo com as leis regionais e internacionais e !uando esse potencial dano -or maior do !ue o interesse p"licoD e

Xuando a in-ormao re!uisitada no e+iste os agentes p"licos precisam ser o"rigados a in-ormar isso pessoa !ue pediu a in-ormao& Esses ac(ados e recomenda:es re-oram a (ip8tese de !ue o en%ol%imento da

sociedade ci%il = importante& Passaremos agora a re%isar anClises do processo de implementao da 'ei de Acesso In-ormao em pa#ses selecionados& 3.2 E5PERINCIAS INTERNACIONAIS Beste item apresenta3se a re%iso de literatura acerca do impacto de leis de acesso in-ormao em pa#ses e regi:es selecionados ap8s a sua implementao& DC3se especial desta!ue a dndia e $=+ico por duas raE:es) as leis de acesso in-ormao desses pa#ses costumam ser citadas como re-erFncias para os pa#ses em desen%ol%imento OH>A$A//ID GA'', 2012P e os dois pa#ses guardam com o Hrasil algumas semel(anas geogrC-icas

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demogrC-icas e pol#tico3administrati%as) Hrasil dndia e $=+ico so >ep"licas Federati%as de grande populao e grande e+tenso territorial& Ao -inal desta re%iso pretende3se compreender mel(or como as leis de acesso concretiEam a transparFncia e por conseguinte a0udam a accounta"ilit6 democrCtica e !uais so os o"stCculos desta camin(ada& Ba segunda etapa desta re%iso apresentam3se as conclus:es de estudos so"re o impacto de leis nacionais de acesso in-ormao em go%ernos su"nacionais& 9!2!1 )*'", 7m de cada !uatro pa#ses a-ricanos possu#a no inicio de 2011 garantias constitucionais para o acesso in-ormao OSEBD7G;A 2011PD no entanto apenas seis pa#ses do continente (a%iam apro%ado uma 'ei de Acesso In-ormao P"lica) ^-rica do Sul Angola Eti8pia 'i"=ria 7ganda e eim"C"ue& , autor OI"id&P destaca por=m !ue as leis de Angola e eim"C"ue restringem o acesso em %eE de -acilitC3lo& Puddep(att O200SP tam"=m a-irma !ue a lei do eim"C"ue na realidade apresenta restri:es ao acesso a in-orma:es e li"erdade de imprensa apesar de ter sido "atiEada de 'ei de Acesso In-ormao& A lei sul3a-ricana sancionada no ano 2000 a primeira no continente a-ricano Jparece ser o mais cr#%el es-oro no continente para empoderar cidados atra%=s do acesso in-ormao K&&&L apesar dos desa-ios de uma implementao e-eti%aN OSEBD7G;A op& cit& p& YD traduo nossaP& 7ganda adotou sua lei em 200? mas seis anos depois a implementao completa ainda no (a%ia acontecido segundo o autor OI"id&P& A Eti8pia sancionou uma lei de m#dia e de acesso in-ormao em 200R mas o diploma legal !ue de%eria ter entrado em %igor em 2010 ainda no tin(a %alidade em 2011 Jalegadamente por!ue as institui:es p"licas no esta%am prontas para a implementaoN& Oloc& cit&P& <C a 'ei da 'i"=ria -oi sancionada em outu"ro de 2010 O'IHE>IA 2010PD por=m 0C surgiram cr#ticas OG',HA' ;I/BESS 2010P so"re a pol#tica de transparFncia do pa#s& Ao analisar as di-iculdades de implementao das leis de acesso na ^-rica pelo Jlado da demandaN Osociedade ci%ilP SendugeQa O2011P o"ser%a !ue a "ai+a participao social de%e3se a algumas raE:es) Poucas organiEa:es conseguiram di%ulgar a importAncia da lei e o -ato de a lei ser um meio para um -im e no %ice3%ersaD

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As organiEa:es sociais e as agFncias -inanciadoras tFm en-atiEado as potencialidades da lei e no tFm colocado tanta Fn-ase na real implementao da leiD e ,rganiEa:es sociais no tFm conseguido atuar em coaliE:es e alianas& , estudo conclui portanto !ue um importante o"stCculo para o sucesso das leis

de acesso in-ormao na ^-rica = a -alta de concertao dos grupos sociais e o en-o!ue e!ui%ocado nas potencialidades da lei em si e no em seus desdo"ramentos& 9!2!2 A+D*'", L,3'(, *om a sano da lei de acesso "rasileira em no%em"ro de 2011 a Am=rica 'atina passou a contar com 1S pa#ses dotados de uma lei espec#-ica so"re o acesso in-ormao& Ba Am=rica 'atina em particular nos pa#ses (ispAnicos (C %Crias organiEa:es sociais !ue se de"ruam so"re o tema do acesso in-ormao e so"re leis de acesso em particular& Besse sentido so produEidos na regio desde estudos b alguns deles sero a"ordados "re%emente a seguir b at= -erramentas como o dndice del Derec(o de Acceso a la In-ormaci8n en $=+ico& OIDAI$ K2003LD *IDE 2010P& , estudo JVenciendo la *ultura del SecretoN do *entro de Arc(i%os 6 Acceso a la In-ormaci8n P"lica O*AIBF, 2011P a"orda os o"stCculos ao acesso in-ormao em sete pa#ses latino3americanos com -oco nas pro%is:es legais& A primeira concluso do estudo OI"id&P = a de !ue os pa#ses !ue colocaram a implementao em um 8rgo central mostram mel(ores resultados& ,utra caracter#stica positi%a das leis da regio seria a e+istFncia de o"rigao legal de designar unidades de acesso in-ormao dentro de cada 8rgo p"lico com o o"0eti%o de -acilitar a organiEao trans%ersal& Bo entanto esse ltimo o"0eti%o no tem sido atingido de acordo com a anClise !ue le%anta duas (ip8teses para os -racassos) a muitos 8rgos no interessa designar um responsC%el e o departamento designado no tem mandato nem oramento su-icientes& ,utro item importante = a o"rigao em se produEir estat#sticas so"re os processos de acesso in-ormao& De acordo com o *Ain-o por=m os go%ernos locais tFm di-iculdade em cumprir esta norma& Segue um resumo dos ac(ados do estudo OI"id&P no !ue diE respeito implementao da lei em !uatro pa#ses) *(ile E!uador Peru e 7ruguai&

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Y&2&2&1 *(ile A 'ei de Acesso In-ormao do *(ile -oi sancionada em 200R e entrou em %igor em 200S& De acordo com o estudo OI"id&P o *(ile = um caso e+itoso de implementao da 'ei por ter -eito com !ue 2U1 8rgos p"licos se preparassem para a no%a situao& , *onse0o para la /ransparencia de *(ile 8rgo criado pela 'ei de Acesso tam"=m mereceu elogios) o 8rgo tem tido sucesso como 8rgo de apelao segundo o estudo !ue salienta !ue as decis:es do *onse0o so %inculantes mas no de-initi%as& Isso !uer diEer !ue tanto o solicitante como o 8rgo p"lico podem recorrer 0udicialmente das decis:es do *onse0o no !ue o estudo considera um modelo JaceitC%elN& Apesar das "oas no%as a anClise ressalta !ue ainda e+iste descon(ecimento da 'ei por parte dos -uncionCrios e a-irma !ue estudos demonstram a permanFncia de algumas resistFncias di-uso de in-orma:es por parte de 8rgos importantes& De -ato um estudo realiEado pelas organiEa:es Fundaci8n ProAcceso e Participa en *(ile OSE>VI*I,S 2011P demonstra !ue apenas [Uf de 11S 8rgos p"licos c(ilenos permitem ao cidado -aEer solicitao de in-orma:es %ia Internet& Al=m disso U1f dos pedidos analisados encontraram algum tipo de "arreira como a e+igFncia de dados adicionais para os solicitantes& ,utro pro"lema apontado pelo estudo JVenciendo la *ultura del SecretoN O*AIBF, 2011P no caso do *(ile = o limitado alcance da 'ei !ue a"arca apenas o Poder E+ecuti%o e os go%ernos locais dei+ando de lado os outros poderes& Y&2&2&2 E!uador Bo E!uador o estudo OI"id&P menciona con-us:es e -alta de con(ecimento da 'ei por parte de -uncionCrios p"licos& , in-orme detectou ainda um "ai+o percentual de cumprimento dos praEos legais esta"elecidos pela lei para a resposta aos pedidos de in-ormao& Al=m disso a De-ensor#a Del Pue"lo 8rgo !ue de%e garantir o cumprimento do direito de acesso no pode emitir resolu:es %inculantes& Y&2&2&Y Peru Bo caso do Peru pa#s !ue tem uma das leis mais antigas da regio sancionada em 2001 a principal cr#tica %olta3se ausFncia de um mecanismo ou um 8rgo de apelao pela

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%ia administrati%a) ou se0a) os cidados tFm direito in-ormao mas caso ela se0a negada ca"e apenas recorrer ao <udiciCrio o !ue implica em custos e tempo& Y&2&2&[ 7ruguai Bo 7ruguai !ue tem uma lei de acesso desde 200R o estrito cumprimento = muito d#spar entre os 8rgos segundo o *Ain-o O2011P& As o"riga:es de transparFncia ati%a disseminam3se com certa lentido& ,utra cr#tica diE respeito ao desen(o institucional) a 'ei criou uma 7nidad de Acceso a la In-ormacion P"lica mas este 8rgo estC %inculado ao E+ecuti%o nacional em"ora a lei atin0a todos os poderes e todos os n#%eis de go%erno& *omo as resolu:es desta unidade no so %inculantes os autores do estudo OI"idP ad%ertem !ue o desen(o no = ade!uado& Por outro lado a anClise elogia o instrumento de apelao) a 'ei esta"eleceu um processo 0udicial sumCrio denominado Ao de Acesso In-ormao e a pes!uisa ressalta !ue o mecanismo = Jmuito e-iciente KpoisL os con-litos pelo direito in-ormao se resol%em na primeira instAncia em 1? diasN& OI"id& p& 100 traduo nossaP& Bo mesmo estudo (C um cap#tulo intitulado JParticipaci8n ciudadanaN& , te+to lem"ra !ue a legislao internacional recomenda !ue as leis de acesso conten(am entre outros itens so"re reuni:es a"ertas so"re o direito de -aEer solicita:es de in-ormao e so"re promoo de go%erno a"erto&
Em"ora as normas de acesso in-ormao p"lica e+istentes dentro do grupo de pa#ses estudados contemplem tais itens Oe pode3se encontrar muito "oas prCticas a respeitoP tendem a ser d="eis !uanto promoo do direito& A promoo pode tomar di%ersas -ormas dependendo do p"lico al%o e dos poss#%eis usos !ue -aro mas nunca se de%e perder de %ista !ue o o"0eti%o primordial = !ue o direito se0a con(ecido e !ue as pessoas se apropriem dele& Esse o"0eti%o = especialmente importante em sociedades desiguais como = o caso na Am=rica 'atina onde o acesso se %F segmentado segundo os recursos econ.micos e de educao -ormal& OI"id& p& RR traduo nossaP&

Em estudo intitulado JIn-orme >egional del Estado de Situaci8n de Acceso a la In-ormaci8n P"licaN apresentado em outu"ro de 2011 OA'IABeA >EGI,BA' 2011P a AlianEa >egional !ue se apresenta como Juma rede regional constitu#da por organiEa:es da sociedade ci%il da Am=rica 'atina Estados 7nidos e >ep"lica Dominicana dedicadas a de-ender e promo%er a li"erdade de e+presso e o acesso a in-ormao p"lica na regioN OjX7c ESM K2003L traduo nossaP analisa a implementao de leis de acesso em pa#ses latino3americanos&

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Para analisar a implementao -oram identi-icadas cinco %ariC%eis) Desen(o institucionalD *apacitao de -uncionCrios p"licosD ,ramento dedicado ao acesso in-ormao p"licaD *ampan(as de promooD e E+istFncia de estat#sticas so"re as o"riga:es& Bo !ue diE respeito inter-ace Estado3sociedade o estudo OA'IABeA

>EGI,BA' 2011P ressalta !ue ainda (C muitos pedidos de in-ormao !ue -icam sem respostas& Para testar a transparFncia passi%a as organiEa:es da rede en%iaram pedidos de in-ormao a um grupo di%erso de institui:es& Em dois pa#ses OBicarCgua e Hol#%iaP mais da metade das solicita:es no -oi respondidaD em outros dois a no resposta c(egou casa dos [0f O*(ile e E!uadorPD e na Argentina e no 7ruguai o percentual de no3resposta -icou perto dos Y0f& Xuanto transparFncia passi%a o estudo notou pro"lemas como a ausFncia de in-orma:es so"re compras estatais e a di-iculdade de reuso e de linguagem nas in-orma:es pu"licadas OI"id&P& Em resumo a AlianEa >egional o"ser%a !ue apesar dos a%anos normati%os na regio b como se o"ser%ou acima deEeno%e pa#ses latino3americanos 0C contam com leis espec#-icas de acesso in-ormao b Jainda e+iste um grande desa-io para lograr um e-eti%o -lu+o de in-ormao K&&&L !ue permita e+ercer o controle social e gerar opinio p"licaN& OI"id&P& A organiEao lista ento o !ue em sua a%aliao seriam as maiores di-iculdades) ,"rigao dos estados em gerar in-ormao de grande interesse p"licoD E-eti%idade dos mecanismos de resposta a solicita:es de in-ormaoD Xualidade da in-ormao entregueD Potenciais restri:es deri%adas da aplicao de clCusulas de segredoD Di-iculdades geradas pela l8gica da proteo dos dados pessoaisD De-icientes mecanismos de sistematiEao e ar!ui%oD Hai+os n#%eis de apropriao desses mecanismos por parte da sociedadeD e Ata!ues autonomia dos 8rgos garantidores do direito de acesso&

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Em suma (C imensos desa-ios institucionais para e-eti%ar o -lu+o de in-ormao prometido no n#%el normati%o&

9!2!9 E7*%/, As leis de acesso in-ormao p"lica en-rentam o"stCculos para entregar o !ue prometem no apenas em regi:es de "ai+o desen%ol%imento econ.micoD studos recentes indicam !ue isso tam"=m ocorre em alguns pa#ses europeus& Ao comparar o nmero de pedidos de in-ormao em sete pa#ses Golsen O2011P encontrou "em menos solicita:es na Aleman(a e na Su#a do !ue em outros cinco pa#ses O*anadC $=+ico Irlanda dndia e >eino 7nidoP& Al=m disso o nmero de pedidos no %in(a aumentando ao longo do tempo na Aleman(a e na Su#a di-erentemente do !ue esta%a ocorrendo nos restantes cinco pa#ses co"ertos pelo estudo& Segundo Golsen Oop& cit&P (C trFs poss#%eis e+plica:es para a apatia dos su#os e dos alemes& A primeira delas = !ue as pessoas descon(eciam o direito de pedir in-ormao por conta da pouca di%ulgao da lei de acesso& A segunda (ip8tese = !ue as pessoas tFm mais interesse em in-orma:es detidas pelos go%ernos locais do !ue pelos dados em poder do Go%erno Federal& A terceira e+plicao separa Su#a e Aleman(a) na Su#a (a%eria outros meios de acessar in-ormao detida pelo Go%erno FederalD na Aleman(a a cultura do segredo o-icial ainda predomina o !ue ini"e a a"ertura de in-orma:es por parte do go%erno& ,utra poss#%el e+plicao para a pouca transparFncia na Aleman(a so as J-ormas neo3 corporati%as da economia pol#tica !ue desencora0am o apoio de empresCrios ao tema da li"erdade de in-ormao por!ue eles -ornecem meios alternati%os de pressionar por demandas b e de o"ter in-ormao do estadoN de acordo com /om $c*lean O2011P autor de J;(o pa6s t(e piperM /(e political econom6 o- -reedom o- in-ormationN no !ual -eE a seguinte comparao entre Estados 7nidos e Aleman(a)
Em economias de mercado coordenadas negocia:es cont#nuas entre o estado e entidades representati%as de peso -ornecem acesso pri%ilegiado a in-orma:es so"re o go%erno e na realidade canais pri%ilegiados de in-luFncia so"re a ao do go%erno& Acesso p"lico a dados o-iciais ameaa esse acesso pri%ilegiado& Em economias menos coordenadas no entanto as empresas no tFm esse acesso

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pri%ilegiadoD elas tendem a apoiar leis de acesso com um su"stituti%o parcial especialmente !uando tais leis so mais consistentes com o am"iente altamente -ragmentado e competiti%o no !ual elas operam& O$**'EAB 2010 abstract traduo nossaP&

Ba comparao entre Su=cia e >eino 7nido encontram3se limites para essa e+plicao uma %eE !ue conse!uFncias (ist8ricas e %ariC%eis pol#ticas tam"=m de%em ser le%adas em conta& Y&2&Y&1 >eino 7nido , >eino 7nido sancionou sua 'ei de Acesso In-ormao em 2000 e o diploma legal entrou em %igor em 200?& Em artigo so"re a e-eti%idade da 'ei de Acesso do >eino 7nido ;ort(6 O2010P inicia sua anClise identi-icando seis o"0eti%os da lei) Aumentar a transparFnciaD Aumentar a accounta"ilit6D $el(orar a !ualidade das decis:es go%ernamentaisD $el(or a compreenso da sociedade em relao s decis:es go%ernamentaisD Aumentar a participaoD e Aumentar a con-iana& ,s dois primeiros o"0eti%os OtransparFncia e accounta"ilit6P -oram classi-icados como o"0eti%os centraisD e os !uatro ltimos secundCrios& A partir de uma metodologia !ue incluiu entre%ista com solicitantes de in-ormao p"lica entre%ista com -uncionCrios p"licos anClise de material 0ornal#stico e anClise de documentos o autor OI"id&P conclui !ue a transparFncia aumentou ap8s a entrada em %igor da 'ei de Acesso In-ormao "em como a accounta"ilit6 esta apenas em certas circunstAncias& ,s outros !uatro o"0eti%os da 'ei de Acesso In-ormao no -oram atingidos& , estudo OI"id&P concluiu !ue a 'ei de Acesso "ritAnica aumentou a transparFncia por dois moti%os) suas pes!uisas indicaram !ue a !uantidade de in-ormao pu"licada proati%amente aumentou e -uncionCrios p"licos e solicitantes de in-ormao a-irmaram !ue o go%erno central tornou3se mais a"erto ap8s a entrada em %igor da 'ei&

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Bo !ue diE respeito ao aumento da accounta"ilit6 o autor Oop& cit&P ressalta !ue leis de acesso no so uma -erramenta direta de accounta"ilit6 mas um meio atra%=s do !ual a in-ormao pode ser o"tida e utiliEada por mecanismos de accounta"ilit6& De acordo com GaEel O1SRS apud ;,>/G] 2010P !ue analisou a ligao entre leis de acesso in-ormao e accounta"ilit6 em trFs pa#ses 3 *anadC AustrClia e Bo%a eelAndia 3 todas aumentaram a accounta"ilit6 mas em pe!uena escala& Podemos tirar como e+emplo um maior escrut#nio nos gastos dos ministros do !ue em suas gest:es de pol#ticas econ.micas& Bo >eino 7nido de acordo com o estudo de ;ort(6 Oop& cit&P os entre%istados apresentaram %is:es distintas) a maioria dos -uncionCrios p"licos disse acreditar !ue a lei de acesso no aumentou a accounta"ilit6D apenas uma minoria disse !ue a lei tin(a -eito di-erena ao possi"ilitar a di%ulgao de material Jpoliticamente constrangedorN& Para os solicitantes de in-ormao p"lica a lei de acesso aumentou a accounta"ilit6& Bo !ue diE respeito anClise de material 0ornal#stico o estudo conclui !ue ?Yf das reportagens !ue usa%am a lei de acesso "usca%am accounta"ilit6 de alguma -orma se0a por meio da e+presso de demandas ou pelo apontamento de responsa"ilidades de um ministro ou um -uncionCrio p"lico& Bo entanto destaca ;ort(6 O2010P apenas Jum pun(adoN de casos resultou em respostas dos al%os& , autor OI"id& p& S traduo nossaP concluiu !ue a 'ei de Acesso In-ormao -unciona como -erramenta para a accounta"ilit6 J!uando circunstAncia in-ormao e oportunidade con%ergem& KPara ;ort(6 a li"erdade de in-ormaoL alimenta mecanismos 0C e+istentes de accounta"ilit6 geralmente os mecanismos do Parlamento e da m#diaN& Bo entanto a 'ei de Acesso "ritAnica no = sempre uma -erramenta til para a accounta"ilit6) uma coisa no estC automaticamente ligada outra& Em deEem"ro de 2011 o $inist=rio da <ustia "ritAnico di%ulgou um documento no !ual analisa os e-eitos da 'ei de Acesso In-ormao do >eino 7nido& Bo !ue diE respeito ao cerne do presente estudo Oos poss#%eis desdo"ramentos da 'ei de Acesso In-ormao para a accounta"ilit6 democrCticaP o $inist=rio da <ustia ressalta !ue no (C uma metodologia -Ccil para medir a accounta"ilit6 b ou se e como a 'ei de Acesso ele%ou os n#%eis de accounta"ilit6 b mas lem"ra !ue pes!uisas -eitas periodicamente entre 200? e 2010 demonstram !ue de 10f a U0f dos entre%istados concordaram com a -rase Jos cidados podem co"rar dos go%ernos e tornC3los responsi%os por!ue tFm o direito de o"ter in-ormao so"re as decis:es tomadas pelas autoridadesN& O$IBIS/>] ,F <7S/I*E 74 2011 p& ?1 traduo nossaP&

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, $inist=rio destaca ainda !ue

e%entos e+ternos como a natureEa da m#dia a Internet e os canais de not#cias 2[ (oras colocaram as autoridades go%ernamentais em maior escrut#nio p"lico Ke !ueL a 'ei de Acesso In-ormao -oi instrumental para duas mudanas na accounta"ilit6) empoderar usuCrios a o"ter in-ormao de !ue precisam para -aEer com !ue as autoridades se0am iaccounta"lei e -ornecer um mecanismo segundo o !ual a m#dia pode procurar e o"ter in-ormao so"re a maneira como as autoridades go%ernamentais operam& OI"id p& ?U traduo nossaP&&

Apesar do tom otimista o $inist=rio destaca os pro"lemas traEidos pela 'ei de Acesso "ritAnica)
Entretanto os F+itos no %Fm sem custos& c signi-icati%a entre os -uncionCrios p"licos a preocupao com relao ao tempo necessCrio para processar e responder pedidos de in-ormao com "ase na 'ei de Acesso para conduEir testes de interesse p"lico e considerar e+ce:es para conduEir re%is:es internas e para lidar com reclama:es e apela:es& OI"id& p& 12 traduo nossaP&

, 8rgo "ritAnico re-ere3se ao teste de Jdano %ersus interesse p"licoN b trata3se de um teste para se %eri-icar o potencial de dano a uma pessoa ou coleti%idade ou de interesse p"lico ad%indo da pu"liciEao de determinada in-ormao& Xuanto a Jre%is:es internasN o $inist=rio re-ere3se re%iso de solicita:es negadas em um primeiro momento& Ap8s %eri-icarmos a anClise so"re os e-eitos da 'ei de Acesso "ritAnica por parte de um acadFmico e por parte de um 8rgo go%ernamental = interessante re%isar um estudo so"re o uso da 'ei de Acesso In-ormao por parte de ,rganiEa:es da Sociedade *i%il& Em estudo di%ulgado em 2010 4ate Spence da 7ni%ersidade de Strat(cl6de GlasgoQ analisou o uso de leis de acesso in-ormao por parte de entidades do /erceiro Setor na Esc8cia& Eis um resumo dos principais ac(ados da pes!uisa -eita com "ase em anClise de dados !uantitati%os e em entre%istas 0unto a organiEa:es do /erceiro Setor) *erca de metade O?0 RfP respondeu 0C ter -eito um pedido de in-ormao p"lica com "ase na 'ei de AcessoD Praticamente o mesmo nmero de entre%istados O?0 [fP a-irmou estar propenso a usar a 'ei de Acesso no -uturoD $enos da metade O[Y UfP respondeu !ue teria con-iana em rece"er a in-ormao solicitada se -iEesse o pedido de in-ormao com "ase na 'ei de AcessoD S8 1Y 2f dos entre%istados -aEem pedidos de in-ormao p"lica regularmente Oao menos uma %eE por mFsPD

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, con(ecimento da 'ei de Acesso = alto no /erceiro Setor OUR [fD nmero !ue segundo o estudo re-lete os n#%eis gerais de con(ecimento so"re a 'eiPD 1U Yf dos !ue -iEeram pedido de in-ormao rece"eram a in-ormao !ue procura%am ap8s o primeiro pedidoD $ais de metade dos !ue ti%eram o pedido de in-ormao negado O?[ UfP relatou no ter sido a%isado do direito de o"ter uma re%iso da deciso b apesar da o"rigatoriedade do a%isoD

Entre os solicitantes !ue entraram com um recurso 0unto ao Scottis( In-ormation *omissioner O8rgo !ue re%isa as negati%as de acessoP menos de metade no -icou satis-eito com o resultado da apelao O[Y RfP e ?1 Yf a-irmaram !ue ao -inal no rece"eram a in-ormao procuradaD

$etade dos entre%istados a-irmou desmoti%ao ao -aEer um pedido de in-ormao p"lica de%ido ao receio de pre0udicar as rela:es de tra"al(o ou de -inanciamento ou am"asD

Xuase todas as organiEa:es !ue responderam ao !uestionCrio so -inanciadas completamente ou parcialmente ORY ?fP com din(eiro p"licoD Xuanto mais alto o n#%el de -inanciamento p"lico rece"ido por uma organiEao mais propensa ela estC a acreditar !ue o uso da 'ei de Acesso poderia pre0udicar as rela:es entre a organiEao e o go%ernoD

Preocupa:es em relao a poss#%eis riscos de pre0u#Eo no -inanciamento prediEem -ortemente se o entre%istado tende a -aEer um pedido de in-ormao %ia 'ei de AcessoD

11 2f acreditam !ue o acesso in-ormao poderia ser recurso til para suas organiEa:esD Xuase um !uarto dos !ue -iEeram um pedido de in-ormao O22 1fP no mencionaram o direito de acesso in-ormao nas suas solicita:es por acreditarem !ue isso poderia soar petulante ou agressi%oD

2U ?f discordam da a-irmao de !ue os go%ernos tratam todos os pedidos de in-ormao igualmente sem considerar o demandanteD e GC uma necessidade de capacitao e treinamento) YS Uf dos entre%istados relataram no sa"er o su-iciente so"re a 'ei de Acesso&

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Ap8s este panorama em trFs grandes regi:es O^-rica Am=rica 'atina e EuropaP analisaremos dois pa#ses em particular) dndia e $=+ico& Esses dois pa#ses -oram selecionados por!ue tFm leis de acesso muito cele"radas e guardam semel(anas com o Hrasil) so pa#ses em desen%ol%imento com grande populao e con-iguram3se em Federa:es& 9!2!4 (6', A dndia tem uma das mais cele"radas 'eis de Acesso In-ormao O>,HE>/S 2010P de%ido principalmente ao alto grau de en%ol%imento da sociedade ci%il na campan(a pela apro%ao da 'ei e por sua implementao& A lei indiana assim como a "rasileira co"re todos os 8rgos p"licos dos trFs poderes e de todas as es-eras administrati%as& 7ma lei nacional de acesso in-ormao -ora apro%ada na dndia em deEem"ro de 2002 ap8s %Crios anos de de"ate p"lico mas como era de-iciente e so-ria cr#ticas generaliEadas ela nunca entrou em %igor& 7ma campan(a or!uestrada pela sociedade ci%il 0untamente com uma mudana de go%erno em 200[ le%ou adoo da 'ei de Direito a In-ormao de 200? !ue rece"eu o a%al do presidente em 0un(o da!uele ano& O$EBDE' 200RP& Em um dos estudos de maior -.lego so"re a 'ei indiana di%ulgado em 200S pes!uisadores do >/I Assessment and Anal6sis Group O>aaGP e da Bational *ampaign -ot Peopleis >ig(t to In-ormation realiEaram mais de 1U mil entre%istas e 1Y0 grupos -ocais e ainda emitiram mais de R00 pedidos de in-ormao go%ernamental por toda a dndia& O>AAG 200SP& , estudo identi-icou trFs principais desa-ios ao acesso in-ormao no pa#s) recursos go%ernamentais limitados -uncionCrios p"licos desmoti%ados e ausFncia de independFncia econ.mica por parte dos JcomissCrios de in-ormaoN& A 'ei indiana criou as *omiss:es de In-ormao central e estaduais !ue de%em ser compostas por um comissCrio de In-ormao >esponsC%el e at= deE comissCrios de In-ormao *entral nomeados pelo presidente seguindo a recomendao de um comitF -ormado pelo primeiro3ministro pelo l#der da oposio e pelo ministro nomeado pelo primeiro3ministro& O$EBDE' op& cit&P& ,utros ac(ados da pes!uisa)

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Esperana no acesso in-ormao) 1?f dos entre%istados concordaram com a a-irmao de !ue o acesso in-ormao p"lica l(es a0udaria de maneira signi-icati%a a resol%er muitos de seus pro"lemas "CsicosD

Pouco con(ecimento so"re a 'ei) [?f dos entre%istados nas Creas ur"anas sa"iam da 'ei de Acesso e 20f dos grupos -ocais organiEados nas Creas rurais conta%am com ao menos uma pessoa !ue sa"ia da e+istFncia da 'ei de AcessoD

Grande proeminFncia do se+o masculino) S0f dos solicitantes de in-ormao p"lica da Eona rural e R?f dos das Creas ur"anas eram do se+o masculinoD Hai+o n#%el de punio) san:es impostas em apenas 1 [f dos casos de atraso na entrega de in-ormao solicitadaD e Hai+a independFncia do 8rgo re%isor) U?f dos comissCrios de in-ormao admitiram no serem independentes -inanceiramente& , estudo da >aaG e da Bational *ampaign -or Peopleas >ig(t to In-ormation

O200SP = uma das no%e anClises realiEadas entre 200U e 200S identi-icadas por >o"erts O2010P !ue escre%eu um artigo em !ue procura sintetiEar os ac(ados desses estudos so"re a implementao da 'ei de Acesso In-ormao na dndia& >o"erts Oop& cit&P inicia sua anClise lem"rando !ue em uma con-erFncia em 200S a 'ei de Acesso da dndia -oi c(amada de a great and revolutionary act ou se0a de uma lei grandiosa e re%olucionCria e !ue um relat8rio do go%erno indiano tam"=m a-irma !ue a 'ei de Acesso poderia traEer Juma re%oluo socioecon.micaN& , autor OI"id& p& SY2 traduo nossaP por=m a-irma !ue ainda = cedo para diEer se a 'ei indiana = realmente re%olucionCria Jem"ora a lei claramente 0C ten(a -eito "emN e destaca !ue a concretiEao das esperanas depositadas nesta 'ei dependerC em grande medida de sua implementao no longo praEo& Ap8s re%isar os no%e estudos >o"erts Oop& cit&P aponta as "arreiras para o acesso in-ormao na dndia) Falta de con(ecimento do p"lico acerca dos direitos garantidos pela 'ei de Acesso particularmente entre grupos marginaliEadosD Aos !ue con(ecem a 'ei e seus direitos di-iculdades em emitir na prCtica um pedido de in-ormao O*omo en%iar o pedidoM Para !uemMPD

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Di-iculdade em preenc(er o cargo de JcomissCrio de in-ormaoN -uncionCrio p"lico !ue corre o risco de ser multado em caso de descumprimento de algumas regrasD Falta de capacitao) apenas metade dos comissCrios de in-ormao rece"eu treinamento ade!uado so"re a 'ei de Acesso) Falta de e!uipamentos como computadores ou -otocopiadorasD Falta de liderana pol#ticaD /ransparFncia ati%a incompleta) dados pu"licados proati%amente esto geralmente desatualiEados e incompletosD $ecanismos de apelao d="eis) um estudo identi-icou !ue R0f dos pedidos de re%iso no -oram se!uer respondidosD Falta de con-iana no sistema de apelao) pessoas muitas %eEes no recorrem ap8s a negati%a de acesso por!ue acreditam estar perdendo tempo e din(eiroD e ,ramentos insu-icientes para as Jcomiss:es de in-ormaoN& >o"erts O2010P conclui !ue as duas principais di-iculdades en-rentadas pela 'ei da

dndia so as "arreiras ao uso da 'ei por parte dos mais po"res e a ameaa capacidade de aplicao da 'ei dado o -lu+o de tra"al(o dos JcomissCrios de in-ormaoN& , autor OI"id& p& R traduo nossaP alerta para um risco 0C mencionado na presente dissertao)
A incapacidade de lidar ade!uadamente com esses desa-ios pode le%ar a lei a tornar3 se til apenas para empresCrios ou cidados ricos !ue tFm con(ecimentos e recursos para apresentar pedidos e para prosseguir com os processos prolongados de re%iso& GC e%idFncias signi-icati%as de !ue este tem sido o resultado em outros pa#ses) uma lei adotada para atingir metas progressistas tem como e-eito colateral indese0ado re-orado a posio 0C %anta0osa de alguns interesses& OI"id& p& R traduo nossaP&

9!2!; MDC'"% , $=+ico tam"=m = um caso citado com -re!uFncia na literatura internacional& OHABISA> 2001D $EBDE' 200RD $I*GEBE> 2011P& A 'ei de Acesso In-ormao me+icana -oi sancionada ap8s -orte apoio da m#dia local com "ase em um grupo "astante atuante de acadFmicos "atiEado de Grupo ,a+aca& O$I*GEBE> op& cit&P& A partir da# assim como ocorreu com a J'ei da Fic(a 'impaN no Hrasil go%erno e oposio a"raaram a proposta e com isso a 'ei de Acesso -oi apro%ada por unanimidade pelo *ongresso me+icano em 2002& E mesmo ap8s a entrada em %igor da 'ei o tema continuou a merecer a

U?

ateno da m#dia e da sociedade ci%il) em 200U uma re-orma apro-undou o direito in-ormao colocando3o na *onstituio e esta"elecendo crit=rios m#nimos para todos os poderes e todas as es-eras de go%erno& Algumas ino%a:es da 'ei me+icana) In-orma:es relacionadas in%estigao de atos lesi%os aos Direitos Gumanos no podem ser ocultadasD a lei "rasileira tam"=m adotou este dispositi%o con-orme parCgra-o nico do Artigo 21 OH>ASI' 2011PD FuncionCrios p"licos so o"rigados a a0udar os solicitantes de in-ormaoD e *riao de um 8rgo super%isor -orte) o Instituto Federal de Acesso In-ormao OIFAIP& Em seguida re%isaremos estudos so"re a implementao da 'ei de Acesso In-ormao me+icana& 'agunes O200RP realiEou um e+perimento para %eri-icar se o Go%erno Federal do $=+ico trataria de maneira di-erente um cidado Jm=dioN e um cidado com aparentes recursos -inanceiros e liga:es pol#ticas& 7tiliEando o sistema online de pedido de in-ormao do go%erno me+icano Ocon(ecido como Sistema de Solicitudes de In-ormaci8n OSISIP OPc>Ee K2003LP 'agunes Oop& cit&P en%iou pedidos de in-ormao a 2[1 8rgos do Poder E+ecuti%o Federal com dois nomes -alsos) o de um cidado residente em uma Crea no a"astada com um so"renome comum e o de um cidado !ue se apresenta como dono de uma consultoria com um so"renome de um con(ecido pol#tico& Al=m do SISI pode3se pedir in-ormao p"lica no $=+ico pelo correio postal ou pessoalmente Di-erentemente do esperado o tratamento dado aos dois cidados -ict#cios -oi "astante similar em"ora a identi-icao de alguns tratamentos pre-erenciais& , autor OI"id&P assinala !ue no%os estudos precisam ser -eitos para %eri-icar se a impessoalidade do sistema online e+plicaria o tratamento !uase igualitCrio dado aos dois di-erentes JcidadosN& ,utro ponto positi%o da 'ei de Acesso In-ormao me+icana -oi destacado por Ac5erman O200UP) o praEo para respostas a pedidos de in-ormao = de %inte dias e se no (ou%er resposta do 8rgo dentro deste praEo considera3se a resposta a-irmati%a ou se0a a in-ormao serC entregue e o no%o praEo serC de deE dias teis&

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7ma %eE !ue pes!uisas demonstram a -re!uFncia do mute refusal Orecusa ao acesso in-ormao por meio de no resposta aos pedidosP este mecanismo -ora os 8rgos a darem alguma satis-ao aos solicitantes de uma -orma ou de outra& Ac5erman Oop& cit& p& Y1?P tam"=m destaca o IFAI descrito como Juma agFncia de super%iso particularmente poderosaN& , IFAI -unciona simultaneamente como 8rgo de re%iso de pedidos negados por 8rgos do E+ecuti%o Federal e como Jom"udsmanN responsC%el por -ortalecer a Jcultura da transparFnciaN tanto no go%erno como na sociedade& Em"ora se0a um 8rgo do Poder E+ecuti%o o IFAI conta com signi-icati%a autonomia operacional e -inanceira& Ainda no %i=s otimista Ac5erman O200UP destaca os impressionantes nmeros !ue en%ol%em o tra"al(o do IFAI) nos trFs primeiros anos de implementao da 'ei de Acesso O200Y a 2001P o E+ecuti%o Federal rece"eu 1?S&1YS pedidos de in-ormao e respondeu a RSf desses pedidos& , IFAI destaca o autor OI"id&P tam"=m = proati%o no !ue diE respeito resposta a apela:es) durante o ano de 200? o 8rgo re%iu [0f das decis:es tomadas pelos 8rgos do E+ecuti%o a respeito de solicitao de in-orma:es& Ac5erman Oop& cit&P por=m a-irma !ue e+istem alguns pro"lemas na implementao da 'ei de Acesso me+icana e indica !ue o primeiro deles = a impossi"ilidade de o IFAI atuar -ora do escopo do E+ecuti%o& Apesar de a lei a"arcar tam"=m o 'egislati%o e o <udiciCrio o IFAI no pode o"rigar esses dois Poderes a responder a pedidos de in-ormao b e nem 'egislati%o nem <udiciCrio criaram mecanismos de re%iso independentes como o IFAI& ,utro desta!ue negati%o da implementao da 'ei de Acesso In-ormao no $=+ico = de acordo com Ac5erman Oop& cit&P o "ai+o acesso a in-orma:es -inanceiras) a Secretaria de Finanas = o 8rgo !ue mais se recusa a -ornecer in-orma:es& Hoo5man e Guerrero AmparCn O200SP tam"=m se de"ruaram so"re os primeiros anos de implementao da 'ei me+icana e produEiram o estudo J/Qo Steps ForQard ,ne Step Hac5N !ue signi-ica literalmente dois passos para a -rente um passo para trCs& Bele notam assim com Ac5erman Oop& cit&P a -alta de transparFncia no 'egislati%o e no <udiciCrio do $=+ico& ,s autores OI"id& p& [S traduo nossaP acusam os parlamentares me+icanos de J%iolarem sua pr8pria re-orma constitucionalN ao no criar 8rgos independentes para resol%er e re%isar reclama:es de maneira independente& ,s pes!uisadores OI"id&P tam"=m criticam o Hanco *entral a *orte Federal Eleitoral e a *omisso de Direitos Gumanos pelo mesmo moti%o&

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Al=m disso o estudo critica o E+ecuti%o Federal por ele%ar o nmero de respostas de Jine+istenteN a pedido de in-ormao& Ba a%aliao dos autores OI"id&P a o"rigao positi%a de responder a pedidos tem le%ado os 8rgos a no documentar as in-orma:es& ,utro ponto negati%o diE respeito a alega:es de segurana nacional para a negati%a de acesso in-ormao& Hoo5man e Guerrero AmparCn Oop& cit&P concluem !ue a 'ei de Acesso In-ormao me+icana te%e impacto despreE#%el so"re a corrupo& De acordo com os autores
um %olumoso aparato de transparFncia no tem se traduEido numa reduo signi-icati%a da corrupo ou o aumento da accounta"ilit6 iper seiN& K,s pes!uisadores creditam o -ato ao sistema pol#tico me+icano L!ue no tem um om"udsman -orteD proteo para denunciantesD legislao contra con-litos de interesseD administrao 0udicial e-iciente e com decis:es %inculantesN& OI"id& p& [S traduo nossaP&

,s autores OI"id&P tam"=m apontam duas con0unturas !ue di-icultam a aplicao da 'ei de Acesso no $=+ico e@ou re-ormas !ue a0udariam a -ortalecF3la) a primeira = a crise econ.mica Oo te+to -oi pu"licado em 200S no auge da crise -inanceira mundialP !ue coloca temas sociais no topo das prioridades al=m de -aEer as pessoas se sentirem menos con-iantes nos processos democrCticos& A segunda diE respeito ao trC-ico de drogas !ue -aE com !ue as pessoas e+i0am resposta -orte e rCpida das autoridades !ue se sentem assim deso"rigadas a serem transparentes ou a prestarem contas& ,s autores concluem) J7ma lei de transparFncia ainda !ue "em conce"ida no = uma panaceia& Ela se le%anta ou cai a depender da sade geral do Estado& 'i"erdade de in-ormao no %ai al=m da %ontade pol#tica !ue a im"uiN& OI"id& p& ?1 traduo nossaP& 3.3 IMPACTO DA LEI DE ACESSO EM ENTES SUBNACIONAIS Ap8s analisar o impacto da 'ei de Acesso em pa#ses selecionados %amos nesta seo analisar a implementao de leis de acesso em estados e munic#pios na dndia e no $=+ico& Esses dois pa#ses so casos interessantes para se estudar por!ue suas leis so tidas como re-erFncias e eles compartil(am algumas caracter#sticas com o Hrasil) so todos os trFs pa#ses em desen%ol%imento com grande populao e Crea e con-iguram3se em >ep"licas Federati%as& Besse sentido = interessante analisar !ual -oi o impacto da 'ei de Acesso In-ormao de $=+ico e dndia em seus respecti%os estados e munic#pios&

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9!9!1 MDC'"% A 'ei de Acesso me+icana -oi sancionada em 2002 e depois disso todos os Y1 estados me+icanos "em como o Distrito Federal tam"=m adotaram leis de direito in-ormao& O$EBDE' 200RP& 7m estudo interessante so"re leis de acesso nos go%ernos locais = de autoria de *e0udo '8peE3A6ll8n e *aECres O2011P !ue analisaram os impactos da 'ei de Acesso do $=+ico por meio de um estudo c(amado J$=trica de la /ransparencia 2010N& Este estudo analisou) , !uadro regulat8rioD As institui:es usadas para e-eti%ar a legislaoD A in-ormao disponi"iliEada proati%amente em sites go%ernamentaisD e ,s processos gerais de re!uisio de in-ormao p"lica em di-erentes n#%eis de go%erno) Federal Y2 go%ernos estaduais e S1 go%ernos municipais& De partida os autores OI"id&P argumentam !ue o acesso in-ormao

go%ernamental de%e ser compreendido como um sistema comple+o de atores institui:es e processos b e tal%eE deri%e da# a primeira concluso do estudo) a disparidade encontrada nos di%ersos sistemas estudados& *e0udo '8peE3A6ll8n e *aECres O2011P a-irmam algo !ue = recorrente na literatura) uma "oa legislao -aE di-erena mas no garante na prCtica o ade!uado ou dese0ado acesso a in-orma:es& ,s pes!uisadores OI"id&P encontraram pouca disparidade nas di%ersas leis !ue regulam o acesso no $=+ico em n#%el su"nacional& Por=m na prCtica -atores Je+tra3legaisN so importantes desde desen(o institucional do sistema de transparFncia at= decis:es ar"itrCrias de certos -uncionCrios p"licos so"re !ual in-ormao entregar e de !ue -orma& ,utra constatao do estudo = a ausFncia de e+plica:es e%identes para a enorme %ariao na !ualidade dos sistemas de transparFncia& Variao e+perimentada at= dentro de um mesmo go%erno) uma secretaria parece ser mais transparente mas a secretaria ao lado = mais opaca& De acordo com *e0udo '8peE3A6ll8n e *aECres Oop& cit& p& YY traduo nossaP) Jem cada caso o !ue = claro = !ue o -uncionamento do sistema de transparFncia no segue

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apenas um nico prop8sito deli"erado do go%erno mas sim uma s=rie de decis:es tomadas a respeito do assunto tanto no desen(o institucional como em rotinas administrati%asN& , estudo sugere ainda a necessidade de -ortalecer os sistemas de transparFncia com Fn-ase nos inputs b a maneira como os go%ernos geram in-ormao e a tornam dispon#%el b e na demanda por in-ormao e+pandindo o uso p"lico do direito in-ormao& ,sorio O200SP tam"=m se de"ruou so"re a !uesto da transparFncia no n#%el local no $=+icoD lem"ra !ue a 'ei Federal me+icana colocou padr:es m#nimos !ue os estados de%eriam seguir para assegurar o direito in-ormao mas ressalta !ue tais orienta:es dei+a%am muita possi"ilidade de mano"ra para os entes su"nacionais no desen(o de suas pr8prias leis& Em uma anClise estat#stica ,sorio Oop& cit&P aponta !ue a !ualidade das leis de acesso in-ormao nos estados me+icanos estC relacionada com a competio eleitoral b e parece no (a%er relao direta entre alto n#%el de corrupo e "ai+a !ualidade das leis de acesso in-ormao nesses estados&
Altos n#%eis de competio eleitoral ameaando a permanFncia no poder geram incenti%os para promo%er leis de transparFncia de "oa !ualidade %isando ao aumento da pro"a"ilidade de detectar atos de corrupo do -uturo ocupante do cargo eleti%o& OI"id& p& YY traduo nossaP&

Al=m da competio eleitoral o desen%ol%imento econ.mico tam"=m a0uda a e+plicar a !ualidade de uma lei de acesso su"nacional de acordo com ,sorio O200SP& , 0C citado estudo de Hoo5man e Guerrero AmparCn O200SP tam"=m menciona b de passagem b os entes su"nacionais me+icanos& Em trec(o so"re o Sistema In-ormatiEado de Solicitao de In-orma:es do E+ecuti%o Federal OSISIP segundo o !ual o SISI permite registrar um pedido de in-ormao acompan(ar o andamento desse pedido o"ter a resposta do 8rgo e registrar uma apelao caso a resposta se0a insatis-at8ria b tudo isso online 3 os autores OI"id&P a-irmam !ue as principais tecnologias da in-ormao esto limitadas primordialmente ao Go%erno Federal com acesso ao n#%el local limitado apenas aos estados e munic#pios !ue adotaram o In-ome+ Ono n#%el dos estados e munic#pios o SISI gan(ou o nome de In-ome+ b In-ormaci8n $e+icoP& Hoo5man e Guerrero AmparCn Oop& cit& p& [Y traduo nossaP destacam) J*onsiderando o %asto con0unto de in-ormao no n#%el dos estados SISI de%eria ser integrado ao In-ome+ para permitir aos usuCrios acessar in-ormao p"lica em todos os n#%eis de go%erno em !ual!uer estado atra%=s de um nico portalN&

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9!9!2 (6', A 'ei de Acesso In-ormao indiana con(ecida no pa#s como 'ei de Direito In-ormao O>ig(t to In-ormation ActP
K&&&L cria o"riga:es tanto para o go%erno nacional como para os go%ernos estaduais dualidade e%idenciada em uma s=rie de disposi:es& Por e+emplo) ela pre%F a nomeao de c(e-es da in-ormao P"lica *entral e Estadual "em como a criao de *omissariados da In-ormao *entral em cada estado& O$EBDE' 200R p& ?UP&

, 0C citado le%antamento !ue entre%istou mais de 1U mil pessoas na dndia menciona ta+as de sucesso nos pedidos de in-ormao em di-erentes estados& Esta ta+a de sucesso mede a -atia de pedidos de in-ormao atendidos b e atendidos dentro do praEo da 'ei b no con0unto das solicita:es e-etuadas& A 'ei indiana esta"elece o praEo mC+imo de trinta dias para a resposta a pedidos de in-ormao& O$EBDE' 200RP& Para e-eito de comparao) no Hrasil o praEo = de %inte dias prorrogC%eis por mais deE con-orme Artigo 11& OH>ASI' 2011P& De acordo com o estudo O$EBDE' op& cit&P as ta+as de sucesso %ariam "astante de estado a estado) de 2Yf a R2f& /al %ariao entre os estados da dndia repete a situao no $=+ico onde como %imos as leis de acesso estaduais e seus impactos tam"=m so "astante desiguais& , estudo OI"id&P cita ainda os estados indianos !uando a"orda a co"ertura da m#dia com relao ao tema& De acordo com o le%antamento a m#dia local OestadualP apresenta uma co"ertura Jmuito menorN dos temas relacionados ao direito in-ormao do !ue as Jre%istas de nic(oN !ue promo%em a participao social e tra"al(am muito pr8+imas s ,BGs& Por=m o estudo OI"id&P ressalta !ue a m#dia nos estados co"ria o assunto com mais -re!uFncia do !ue a m#dia nacional b e os autores sugerem !ue a co"ertura da m#dia estadual esta%a mais ligada no uso da lei de acesso por parte das pessoas Orelatando casso de sucesso e -racasso na "usca por in-orma:esP en!uanto a m#dia nacional tendia a colocar o -oco na lei em si& Em seu 0C citado artigo em !ue "usca compilar ac(ados de no%e estudos so"re a implementao da 'ei de Acesso na dndia >o"erts O200SP c(ama a ateno para um o"stCculo prosaico para a e-eti%ao do direito in-ormao) a di-iculdade em identi-icar onde pedir a

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in-ormao& , autor OI"id&P lem"ra !ue a 'ei indiana o"riga as autoridades go%ernamentais a indicarem os comissCrios de in-ormao aptos a rece"er pedidos e a localiEao deles de uma maneira con%eniente para os potenciais solicitantes& 7ma pes!uisa de 200R por=m desco"riu !ue in-orma:es detal(adas so"re os comissCrios simplesmente no esta%am dispon#%eis na maioria dos estados co"ertos pelo estudo& O>,HE>/S op& cit&P& Da mesma -orma um estudo de 200S apontou !ue trFs !uartos dos 8rgos p"licos locais no disponi"iliEam in-orma:es so"re as *omiss:es de In-ormao& ,utro ac(ado interessante le%antado por >o"erts = a (ostilidade de alguns comissCrios de in-ormao em particular no n#%el local) JA 'ei de Acesso In-ormao = interpretada por alguns -uncionCrios p"licos como um ata!ue a antigas rela:es de poder particularmente em Creas ruraisN& OI"id& p& S2R traduo nossaP& , autor cita um estudo de campo realiEado pelo *ommonQealt( Guman >ig(ts Initiati%e O*G>IP no estado de Gu0arat no !ual os pes!uisadores narraram atitudes Jrudes e ameaadorasN de %Crios comissCrios de in-ormao !uando !uestionados so"re a con-ormidade 'ei de Acesso&
7m comissCrio se pergunta%a por!ue pessoas de -am#lias respeitC%eis iriam se re"ai+ar a perguntar coisas so"re o tra"al(o dele& ,utro protestou por estar sendo tratado como um %erdureiro& S8 elementos antissociais usam a 'ei de Acesso In-ormao alegou um terceiro& JAs pessoas de "em perguntam (umildemente e conseguem Ka in-ormaoLN& A *G>I classi-ica o desempen(o geral dos n#%eis locais como Jdesanimador& Oloc& cit&P&

,s treinamentos na Jlin(a de -renteN tam"=m tFm sido Jparticularmente -racosN de acordo com um estudo de 200S& OI"id&P& 7m estudo da PriceQater(ouse*oopers OPQ*P desco"riu !ue apenas metade dos comissCrios de in-ormao (a%ia rece"ido treinamento so"re a 'ei de Acesso In-ormao& Segundo >o"erts O200SP a proporo = signi-icati%amente "ai+a nos go%ernos locais analisados pelo estudo do *G>I Ono estado de Gui0aratP !ue apontou ainda a e+istFncia de certa resistFncia entre -uncionCrios mais e+perientes pr8pria ideia de treinamento& 3.4 CONSIDERA4ES FINAIS Este cap#tulo procurou sintetiEar os ac(ados de estudos so"re a implementao da 'ei de Acesso In-ormao em alguns pa#ses e nos go%ernos locais de dois pa#ses b $=+ico e

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dndia b tidos como re-erFncia para o mundo em desen%ol%imento no !ue diE respeito legislao !ue assegura o direito in-ormao& A proposta -oi con(ecer a e+periFncia internacional para iluminar o processo de implementao da 'ei de Acesso In-ormao "rasileira !ue -oi sancionada em no%em"ro de 2011 com praEo de seis meses para a entrada em %igor& OH>ASI' 2011P& Portanto o ano de 2012 torna3se o marco Eero para a implementao da 'ei de Acesso no Hrasil um processo !ue como %imos acima = lento e tortuoso& De partida pode3se diEer !ue a e+periFncia internacional parece demonstrar !ue a e+istFncia de uma 'ei Geral de Acesso a In-orma:es de -ato torna os go%ernos mais a"ertos b em"ora no necessariamente os tornem mais accountable& De toda -orma ca"e ressaltar !ue os de-ensores das leis de acesso sugerem !ue esse marco legal tornarC os go%ernos mais transparentes com a possi"ilidade b desta!ue para a pala%ra Jpossi"ilidadeN b de tornC3los mais accountable& GC um raEoC%el consenso por=m de !ue a transparFncia = ingrediente essencial para a accounta"ilit6& , desa-io portanto = e-eti%ar a transparFncia b e as leis de acesso parecem ser importantes ainda !ue insu-icientes nesse processo& GC di%ersos o"stCculos para a implementao da 'ei de AcessoD de acordo com os estudos re%isados podem ser listados os mais importantes) Fraca atuao da sociedade ci%ilD Ine+istFncia de 8rgos e+clusi%amente dedicados ao direito in-ormaoD Xuando e+istem administrati%aD 'imitado alcance da lei !ue dei+a de -ora alguns poderes ou alguns n#%eis de go%ernoD ,"stCculos aos re!uerentes como a solicitao de muitos dados de identi-icaoD Descon(ecimento por parte de -uncionCrios p"licosD Falta de di%ulgao a respeito do direito in-ormaoD Bo resposta a pedidos de in-ormao e ausFncia de re-erFncia legal de !ue essa atitude con-igura %iolao ao direito in-ormaoD Falta de apoio lei por parte de setores da sociedade de%ido ao acesso pri%ilegiado a in-orma:esD AusFncia de uso prCtico das possi"ilidades da lei com receio de retaliao go%ernamentalD muitos desses 8rgos tFm "ai+a autonomia -inanceira ou

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Hai+o n#%el de punio por descumprimento da leiD e Falta de liderana pol#tica !ue estaria ligada a pro"lemas administrati%os como -alta de autonomia operacional e -inanceira& As di-iculdades so ainda maiores no n#%el su"nacional& *omo %imos nos casos

me+icano e indiano a implementao das leis de acesso gera situa:es "astante d#spares nos di%ersos estados e munic#pios& Ainda so muito incipientes os estudos so"re os pro"lemas na implementao do acesso a in-orma:es no n#%el local mas os poucos ind#cios reunidos permitem supor !ue o maior grau de ar"itrariedade nos go%ernos locais Ocon0untura e+plicada pela ausFncia de m#dia independente e de grupos sociais com poder de lo""6P le%a a uma maior dependFncia da moti%ao pol#tica dos di-erentes entes go%ernamentais& Se um determinado go%erno ou uma determinada secretaria tem em sua liderana algu=m comprometido com o tema o acesso a in-orma:es parece a%anarD por outro lado se no e+iste comprometimento com o direito in-ormao uma lei nacional ou mesmo estadual parece -aEer pouco di-erena& A -alta de con(ecimento a respeito das leis de acesso in-ormao e do direito mesmo in-ormao parece ser ainda maior no n#%el local assim como o "ai+o treinamento de -uncionCrios locais e a arraigada cultura do segredo o !ue pode le%ar a casos e+tremos de a"erta (ostilidade como relatado no estudo so"re um estado indiano&

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4 O CENRIO BRASILEIRO , o"0eti%o central deste tra"al(o = analisar de !ue -orma a implementao da 'ei 12&?2U@2011 no Hrasil diploma legal con(ecido como J'ei de Acesso a In-ormao P"licaN poderC contri"uir com a accounta"ilit6 democrCtica& OH>ASI' 2011P& Esse tipo de legislao !ue se apresenta como uma esp=cie de Jmarco regulat8rioN da transparFncia go%ernamental -oi adotado em uma s=rie de pa#ses nas ltimas d=cadas do s=culo `` e no in#cio do s=culo ``I) o Hrasil tornou3se o RST pa#s dotado de uma 'ei de Acesso ao sancionar a 12&?2U em no%em"ro de 2011& OI"id&P& Para tentar compreender os o"stCculos da implementao da 'ei de Acesso In-ormao P"lica no Hrasil nada mel(or do !ue con(ecer mais de perto as e+periFncias de pa#ses !ue passaram por este processo& Diante disso o cap#tulo anterior "uscou sintetiEar os principais pro"lemas de implementao da 'ei de Acesso em pa#ses selecionados& De maneira a cote0ar este con(ecimento com a e+periFncia "rasileira o cap#tulo !ue se inicia "uscarC situar a apro%ao e implementao da 'ei de Acesso In-ormao no Hrasil& 7ma %eE !ue parece imprescind#%el !ue a sociedade ci%il ten(a um papel ati%o no processo de discusso e implementao de leis de acesso para !ue estas -uncionem mel(or como %imos neste tra"al(o esta dissertao discorrerC "re%emente so"re o processo de apresentao tramitao e apro%ao da 'ei de Acesso "rasileira localiEando os atores sociais& Feita esta identi-icao discutiremos o papel da m#dia e de outros grupos da sociedade nesses processos& Em seguida serC -eita uma anClise dos surveys aplicados em !uatro di-erentes grupos sociais para medir o !ue eles esperam da 'ei 12&?2U& So eles)

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<ornalistas in%estigati%os ligados Associao Hrasileira de <ornalismo In%estigati%o OAH>A<IPD ,s c(amados J(ac5ti%istasN ligados ao coleti%o J/ransparFncia Gac5erND ,BGs JtradicionaisN ligadas Associao Hrasileira de ,rganiEa:es Bo Go%ernamentais OAH,BGPD e Pes!uisadores acadFmicos ligados P8s3Graduao em Administrao P"lica e Go%erno da Fundao Getlio Vargas de So Paulo&& Por -im con%=m resgatar as !uest:es en%ol%endo o Federalismo "rasileiro uma

%eE !ue a 'ei de Acesso In-ormao P"lica b uma lei -ederal b atinge todas as es-eras de go%erno O7nio Estados e $unic#piosP tentaremos analisar os pro"lemas de coordenao e autonomia no Federalismo no Hrasil de -orma a localiEar e%entuais di-iculdades para !ue a 'ei de Acesso de -ato se apli!ue a estados e munic#pios& Esta dissertao c(egarC ento a suas considera:es -inais& 4.1 APRESENTAO) TRAMITAO E APRO*AO DA LEI DE ACESSO , (ist8rico a seguir resgatarC o processo de tramitao e apro%ao da 'ei de Acesso In-ormao P"lica& Em primeiro lugar -aremos um (ist8rico do processo legislati%o apontando em ordem cronol8gica o andamento de pro0etos de lei so"re o acesso a in-orma:es& Em seguida resgataremos algumas articula:es surgidas na sociedade e no campo da pol#tica internacional !ue parecem ter in-luenciado a Administrao P"lica "rasileira e por conse!uFncia o processo de tramitao da proposta de acesso a in-orma:es p"licas& 4!1!1 O /*%"#$$% 2#5'$2,3'<% Do ponto de %ista do processo legislati%o a (ist8ria da 'ei de Acesso In-ormao P"lica no Hrasil comea em 21 de -e%ereiro de 200Y !uando o deputado >eginaldo 'opes apresentou o Pro0eto de 'ei 21S@200Y& Ba Ementa lF3se !ue o pro0eto JOrPegulamenta o inciso ```III do art& ?T da *onstituio Federal dispondo so"re prestao de in-orma:es detidas pelos 8rgos da Administrao P"licaN& O',PES 200YP& Ba a"ertura de sua 0usti-icati%a o deputado escre%e)

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7m dos pontos de (onra da moderna democracia = o compromisso de transparFncia da Administrao P"lica& Veri-ica3se por isso uma tendFncia crescente para !ue os estados modernos "us!uem o esta"elecimento de leis !ue garantam ao cidado o pleno con(ecimento das a:es do go%erno da estrutura misso e o"0eti%os de seus 8rgos e so"re !ual = o resultado -inal da e!uao representati%a da aplicao de recursos p"licos em con-ronto com os "ene-#cios reais ad%indos comunidade&& OI"id&P&

Bota3se !ue na primeira sentena da 0usti-icati%a o parlamentar usa a pala%ra JtransparFnciaN e em seguida menciona leis !ue "uscam garantir ao cidado trFs grandes o"0eti%os !uais se0am) , pleno con(ecimento das a:es do go%ernoD , pleno con(ecimento da estrutura misso e o"0eti%os de seus 8rgosD e , pleno con(ecimento so"re o resultado da aplicao de recursos p"licos& *rucial destacar esses trec(os para pontuar a importAncia de atores sociais nesses processos de di-uso de in-orma:es para alcanar o Jpleno con(ecimentoN acerca de certos itens relati%os Administrao P"lica& Em maio de 200Y o P' -oi apro%ado pela *omisso de /ra"al(o de Administrao e de Ser%io P"lico& OI"id&P& Em outu"ro de 200Y o deputado $endes >i"eiro relator do P' na *omisso de *onstituio e <ustia O**<P emitiu parecer -a%orC%el& Somente em deEem"ro de 200[ = !ue o parecer -oi apro%ado pela **<& Da# em diante o te+to -icou parado& Em 200U apresentaram3se dois outros P's so"re a mesma mat=ria& O>7SS,$ABB, 200UD A'EB*A> 200UP& Foi somente em maio de 200S !ue a mat=ria %oltou a tramitar& Ba!uele ano cumprindo uma promessa de campan(a O>,D>IG7ESD S,A>ES 2001P -eita na corrida eleitoral de 2001 o ento presidente 'uis InCcio 'ula da Sil%a encamin(ou ao *ongresso o P' ?22R& Esse P' de autoria do E+ecuti%o -oi apensado ao P' de >eginaldo 'opes& O',PES 200YP& Em setem"ro de 200S -oi criada uma *omisso Especial para de"ater o tema na *Amara dos Deputados& Em -e%ereiro de 2010 o relator $endes >i"eiro emitiu um parecer em !ue de-ende a apro%ao do pro0eto Jpela constitucionalidade 0uridicidade "oa t=cnica

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legislati%a ade!uao -inanceira e oramentCriaN dos pro0etos de lei e Jno m=rito pela apro%ao com su"stituti%oN& Em a"ril de 2010 o plenCrio da *Amara dos Deputados apro%ou o relat8rio e o te+to -oi en%iado ao Senado Federal onde gan(ou o nome de P'* [1@2010 OPro0eto de 'ei da *Amara nmero [1 de 2010P& OId& 2010P& Em maio de 2010 o ento presidente da *omisso de *onstituio e <ustia O**<P do Senado Dem8stenes /orres a%ocou para si a relatoria do P'* [1@2010& OI"id&P& Bo mFs seguinte o senador Dem8stenes /orres emitiu um relat8rio com %oto -a%orC%el ao pro0eto& Bo mesmo mFs a **< apro%ou o relat8rio e o te+to -oi en%iado *omisso de *iFncia /ecnologia Ino%ao *omunicao e In-ormCtica O**/P& Em a"ril de 2011 o relator ;alter Pin(eiro emitiu relat8rio -a%orC%el apro%ado no mesmo mFs& A pr8+ima parada -oi a *omisso de Direitos Gumanos O*DGP onde o relator Gum"erto *osta em reunio con0unta com a **/ acol(eu o parecer da!uela comisso& A *DG apro%ou o relat8rio e o en%iou para a *omisso de >ela:es E+teriores e De-esa Bacional O*>EP& Entre 2? de a"ril de 2011 e 22 de agosto do mesmo ano o te+to este%e no ga"inete do senador Fernando *ollor presidente da *>E& , e+3presidente da >ep"lica O1SS031SS2P a%ocou para si a relatoria do pro0eto& Ba mesma data O22 de agostoP segundo registros do Senado Fernando *ollor emitiu um su"stituti%o ao P'* [1@2010& O',PES 2010P& *ollor prop:e algumas altera:es ao P'* [1@2010& O',PES op& cit&P& A primeira -oi a supresso da e+presso Jindependentemente de solicita:esN& , e+3presidente da >ep"lica argumenta%a !ue o princ#pio da pu"licidade 0C esta%a e+presso na *onstituio) JK&&&L claro !ue essas in-orma:es tFm !ue ser solicitadas so" pena de se -aEer com !ue a Administrao %en(a a despender grandes recursos materiais pessoais e temporais na di%ulgao de todas as in-orma:es !ue possam ser consideradas de interesse p"licoN& O*,'',> 2011 p& [P& , su"stituti%o suprimia tam"=m trFs parCgra-os do art UT !ue %isa%am garantir a %eracidade dos dados e e%itar a manipulao de in-orma:es por parte dos go%ernantes& So estes os parCgra-os !ue o e+3presidente pretendia su"trair)
Art& UT , acesso in-ormao de !ue trata esta 'ei compreende entre outros os direitos de o"ter) KkL& IV b in-ormao primCria #ntegra autFntica e atualiEadaD V b in-ormao so"re ati%idades e+ercidas pelos 8rgos e entidades inclusi%e as relati%as sua pol#tica organiEao e ser%iosD

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VI b in-ormao pertinente administrao do patrim.nio p"lico utiliEao de recursos p"licos licitao contratos administrati%os& O',PES 200Y p& [P&

Aparentemente o e+3presidente !ueria dei+ar espao para !ue os go%ernantes pudessem de-inir en!uadramentos para as in-orma:es e%itando !ue a sociedade ti%esse acesso a in-orma:es primCrias& , su"stituti%o do e+3presidente tam"=m retira%a a o"rigao de se pu"licar na Internet atra%=s da tentati%a de suprimir a o"rigao da pu"licao de in-orma:es em -ormato eletr.nico a"erto leg#%el por mC!uinas& , su"stituti%o tam"=m altera%a o conceito de Jin-ormaoN& *a"e a!ui resgatar a 0usti-icati%a do e+3presidente)
Huscamos resgatar o conceito original de in-ormao Oart& [T IP !ue no Am"ito da literatura das ati%idades de inteligFncia constitui um dado tra"al(ado um produto -inal para o !ual no ca"e !ual!uer suposio !uanto ao seu processamento b retiramos assim a associao de in-ormao a dados no processados& O*,'',> 2011 p& ?P&

Isso tem relao com a !uesto do Jen!uadramentoN a"ordado por Porto O200YP& , senador *ollor OI"id&P tam"=m suprimiu o termo Jcontrole socialN& Vale a pena registrar a argumentao) JAli suprimimos o inciso V uma %eE !ue no (C clareEa no signi-icado do hdesen%ol%imento do controle social da Administrao P"licaaN& OI"id&P& $as o !ue %iria a ser esse controleM *omo ele = e+ercidoMN Eis o inciso V do art YT do P'* [1 O',PES 2010P a !ue se re-ere o su"stituti%o)
Art& YT ,s procedimentos pre%istos nesta 'ei se destinam a assegurar o direito -undamental de acesso in-ormao e de%em ser e+ecutados em con-ormidade com os princ#pios "Csicos da administrao p"lica e com as seguintes diretriEes) KkL V b desen%ol%imento do controle social da administrao p"lica&

Por -im o e+3presidente tam"=m retirou a o"rigao negati%a dos go%ernos so"re a e+igFncia de moti%ao para pedidos de in-ormao& Beste sentido !ual!uer pessoa pode pedir in-orma:es go%ernamentais sem a necessidade de apresentar 0usti-icati%a e os go%ernos so proi"idos de solicitar esta 0usti-icati%a& Eis o trec(o no !ual *ollor 0usti-ica esse ponto)
Xuanto ao art& 10 KkL suprimimos o l YT !ue %eda J!uais!uer e+igFncias relati%as aos moti%os determinantes da solicitao de in-orma:es de interesse p"licoN& ,ra todo ato de%e ser moti%ado inclusi%e para !ue se dF garantia Administrao de

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!ue esta no despenderC de recursos p"licos para atender a um pedido sem -undamentao& O*,'',> op& cit p& 1P&

Importante tomarmos algum tempo para analisar as altera:es propostas pelo e+3 presidente *ollor pois essas sugest:es colidem com alguns dos Jprinc#pios de um go%erno a"ertoN& De acordo com $endel O200R p& 2SP so estas as Jcaracter#sticas de um regime de direito in-ormaoN) Di%ulgao mC+ima) a legislao so"re li"erdade de in-ormao de%e ser guiada pelo princ#pio da mC+ima di%ulgaoD ,"rigao de pu"licar) os 8rgos p"licos de%em ter o"rigao de pu"licar in-orma:es essenciaisD Promoo de um go%erno a"erto) os 8rgos p"licos precisam promo%er ati%amente a a"ertura dos go%ernosD A"rangFncia limitada de e+ce:es) as e+ce:es de%em ser claras e estritamente de-inidas e su0eitas a rigorosos testes de JdanoN e Jinteresse p"licoND Procedimentos !ue -acilitem o acesso) os pedidos de in-ormao de%em ser processados com rapideE e 0ustia com a possi"ilidade de e+ame independente caso (a0a recusaD *ustos) as pessoas no de%em ser impedidas de -aEer pedidos de in-ormao em raEo de altos custos en%ol%idosD >euni:es a"ertas) as reuni:es de 8rgos p"licos de%em ser a"ertas ao p"licoD A di%ulgao tem precedFncia) as leis !ue esti%erem em desacordo com os princ#pios da mC+ima di%ulgao de%em ser re%isadas ou re%ogadasD e Proteo para os denunciantes) os indi%#duos !ue traEem p"lico in-orma:es so"re atos il#citos b os denunciantes b precisam ser protegidos& *ote0ando3se os princ#pios de um regime de direito in-ormao com as argumenta:es do e+3presidente *ollor conclui3se !ue o su"stituti%o apresentado %iola ao menos dois princ#pios) o"rigao de pu"licar e di%ulgao mC+ima& A -orte oposio do e+3presidente *ollor apro%ao da 'ei de Acesso nos termos em !ue -ora apro%ado na *Amara dos Deputados O',PES 200YP gesto !ue contou com o apoio do tam"=m senador e e+3presidente <os= Sarne6 colocou o E+ecuti%o contra as

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cordas) o %ice3presidente $ic(el /emer c(egou a declarar !ue o pro0eto no era prioridade& OF,'GA DE SW, PA7', 2011P& , su"stituti%o do e+3presidente por=m -oi re0eitado em %otao no plenCrio do Senado em 2? de outu"ro de 2011& , te+to -oi apro%ado com re0eio do P/H OPartido /ra"al(ista HrasileiroP legenda do e+3presidente Fernando *ollor& Em Y1 de outu"ro de 2011 o te+to -oi en%iado para sano presidencial& Em 1R de no%em"ro de 2011 a presidente Dilma >ousse-- sancionou a 'ei 12&?2U@2011& OH>ASI' 2011P& A seguir apresentaremos algumas articula:es da sociedade ci%il e alguns acontecimentos na arena internacional !ue parecem ter a0udado a romper o"stCculos no processo de apro%ao de 'ei de Acesso In-ormao& OI"id&P& /ais desdo"ramentos parecem a0udar a e+plicar o -ato de o go%erno Dilma >ousse-- ter en-rentado b e %encido b as resistFncias de dois e+3presidentes da >ep"lica integrantes da coaliEo go%ernista& 4!1!2 A$ ,*3'"72,-E#$ 6, $%"'#6,6# # 6% C%($#2F% 6, T*,($/,*G("', Em consonAncia com a a"ordagem do Estado3na3sociedade adotada para esta dissertao con%=m apontar algumas articula:es da sociedade ci%il e de 8rgos consulti%os da sociedade na tramitao da 'ei de Acesso e analisar de !ue -orma tais articula:es podero ter in-luenciado o processo de tramitao da 'ei de Acesso a In-orma:es& A primeira grande mo%imentao da sociedade "rasileira em torno do tema da transparFncia tal%eE ten(a se dado em 2002 ano de -undao da Associao Hrasileira de <ornalismo In%estigati%o& OAH>A<I K2003La&P& Desde sua -undao segundo o 0ornalista Fernando >odrigues O>,D>IG7ES 2012P Omem"ro -undador e presidente da ABRA6I no "iFnio 2010311P a associao tem a de-esa de uma lei de acesso entre seus -undamentos& OAH>A<I K2003L"P& Fernando >odrigues Oop& cit&P in-orma ainda !ue nos meses !ue se seguiram -undao da entidade O-ins de 2002 e in#cio de 200YP -oi3l(e designado pela ABRA6I pes!uisar se estaria em tramitao no *ongresso Bacional algum pro0eto de lei so"re o acesso a in-orma:es& , 0ornalista in-orma !ue por uma J-eliE coincidFnciaN o deputado -ederal >eginaldo 'opes aca"ara de apresentar o P' 21S@200Y& O',PES 200YP& A apresentao do P' portanto no te%e aparentemente in-luFncia direta de lo""6 de setores organiEados da sociedade em n#%el nacional& Fernando >odrigues Oop& cit&P conta

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por=m !ue a ABRA6I entrou em contato com o deputado >eginaldo 'opes !ue segundo o 0ornalista se mostrou recepti%o e concordou em -aEer modi-ica:es no te+to do P'& >eginaldo 'opes O>,D>IG7ES op& cit&P in-orma !ue perce"eu a necessidade de regulamentao do acesso a in-orma:es p"licas antes de se tornar deputado& Bascido na cidade de Honsucesso interior de $inas 'opes milita%a em mo%imentos estudantis e em pastorais da Igre0a *at8lica& De acordo com o autor do P' 21S@200Y O',PES 200YP nessa =poca era muito di-#cil o"ter in-orma:es dos go%ernos locais& Ainda antes de se tornar deputado -ederal >eginaldo 'opes -oi coordenador regional do Partido dos /ra"al(adores e a-irma !ue tin(a di-iculdades em a0udar %ereadores de sua regio a -aEer oposio uma %eE !ue o acesso a documentos p"licos era "astante di-icultado& *omo podemos %er em"ora a apresentao do P' 21S@200Y OI"id&P aparentemente no ten(a sido -ruto de mo%imentos organiEados da sociedade a moti%ao parece ter sido gerada a partir da atuao em mo%imentos sociais locais& Em Y0 de setem"ro de 200Y Ocinco meses ap8s a apresentao do P' 21S do deputado >eginaldo 'opesP -oi criado o F8rum de Direito de Acesso a In-orma:es P"licas em uma iniciati%a da ABRA6I O200YP de acordo com o 0ornalista Fernando >odrigues& O>,D>IG7ES 2012P& , F8rum de Direito de Acesso O>,D>IG7ES 200UP) Incenti%a o de"ate e -aE campan(asD Bo tem conotao pol#tico3partidCria nem -ins lucrati%osD De-ende a apro%ao de uma lei -ederalD De-ende !ue go%ernos de todos os n#%eis ar!ui%em corretamente todos os documentos p"licosD e De-ende a uni-icao dos crit=rios de registro e di%ulgao de dados de cart8rios e 0untas comerciais de todo o pa#s& Em apresentao durante o *ongresso so"re <ornalismo In%estigati%o realiEado em maio de 200U o F8rum diEia contar com 1R entidades da sociedade ci%il e na!uela ocasio nomeou deE delas& Xuase cinco anos depois em maio de 2012 o F8rum conta%a com 2? entidades OAH>A<I K2003LcP& ) ABRA6I OAssociao Hrasileira de <ornalismo In%estigati%oPD

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ABONG OAssociao Hrasileira de ,rganiEa:es Bo Go%ernamentaisPD A6UFE OAssociao dos <u#Ees -ederaisPD AB< OAssociao Bacional dos <ornaisPD ABP> OAssociao Bacional dos Procuradores da >ep"licaPD FENA6 OFederao Bacional dos <ornalistasPD IBASE OInstituto Hrasileiro de AnClises Sociais e Econ.micasPD INESC OInstituto de Estudos Socioecon.micosPD ,AH O,rdem dos Ad%ogados do HrasilPD e /ransparFncia Hrasil& , F8rum -oi lanado o-icialmente mais de um ano depois) em 2? de no%em"ro

de 200[ em Hras#lia& Ba mesma =poca -oi criado no Am"ito da *G7 O*ontroladoria3Geral da 7nioP o *onsel(o da /ransparFncia P"lica e *om"ate *orrupo consel(o consulti%o composto por deE mem"ros do Poder P"lico -ederal e deE mem"ros da sociedade ci%il& O*,B/>,'AD,>IA3GE>A' DA 7BIW, K2003L"P& , *onsel(o da /ransparFncia tem por o"0eti%o)

*ontri"uir para a -ormulao das diretriEes da pol#tica de transparFncia da gesto de recursos p"licos e de com"ate corrupo e impunidade a ser implementada pela *ontroladoria3Geral da 7nio e pelos demais 8rgos e entidades da administrao p"lica -ederalD

Sugerir pro0etos e a:es prioritCrias da pol#tica de transparFncia da gesto de recursos p"licos e de com"ate corrupo e impunidadeD Sugerir procedimentos !ue promo%am o aper-eioamento e a integrao das a:es de incremento da transparFncia e de com"ate corrupo e impunidade no Am"ito da Administrao P"lica -ederalD

Atuar como instAncia de articulao e mo"iliEao da sociedade ci%il organiEada para o com"ate corrupo e impunidadeD >ealiEar estudos e esta"elecer estrat=gias !ue -undamentem propostas legislati%as e administrati%as tendentes a ma+imiEar a transparFncia da gesto p"lica e a com"ater corrupo e impunidade&

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A primeira reunio do *onsel(o de /ransparFncia ocorreu em no%em"ro de 200[ OId& K2003LcP&& Ba !uarta reunio do *onsel(o em 20 de setem"ro de 200? -oi apresentado o antepro0eto de lei ela"orado pela *G7 so"re acesso a in-orma:es e -oi criado um grupo de tra"al(o OG/P com o o"0eti%o de aper-eioar o te+to& , G/ era constitu#do pelo Assessor <ur#dico da *G7 O>enato Hraga da >oc(aP pelos representantes da AH,BG OFrancisco de AssisP da AHI O$aur#cio AEFdoP do $inist=rio P"lico Federal OAnt.nio Higon(aP do Itamarat6 O$arcos Vin#cius Pinta GamaP e da /ransparFncia Hrasil O*laudio ;e"er A"ramoP& De acordo com A"ramo O200SP o G/ reuniu3se uma nica %eE em 22 de -e%ereiro de 2001 ocasio em !ue o <ur#dico da *G7 apresentou minuta de antepro0eto& *ompareceram reunio ainda segundo o representante da /Hrasil OI"id&P os consel(eiros Assis da AH,BG e Higon(a do $PF& , te+to -oi circulado entre os mem"ros do *onsel(o da /ransparFncia em Y1 de maio de 2001 tendo sido su"metido em seguida pelo ministro ;aldir Pires Oento -rente da *G7P *asa *i%il =poca comandada por Dilma >ousse-- !ue %iria a ser presidente do Hrasil e a responsC%el por sancionar a 'ei de Acesso In-ormao P"lica& OI"id&P& Ba reunio do *onsel(o de /ransparFncia ocorrida em 21 de 0un(o de 200U %oltou3se a discutir o antepro0eto da 'ei so"re o Acesso In-ormao& *on%=m reproduEir a ata O*,B/>,'AD,>IA3GE>A' DA 7BIW, 200UP)
In-orma o SecretCrio3E+ecuti%o da *G7 Dr& 'uiE Ba%arro !ue o antepro0eto de lei de acesso a in-orma:es -oi encamin(ado ainda na -orma de antepro0eto para a *asa *i%il com a sugesto do $inistro <orge Gage de !ue -osse su"metido consulta p"lica& Bo entanto concomitantemente -oram encamin(ados *asa *i%il outros pro0etos acerca do mesmo assunto sendo um da Secretaria de Assuntos 'egislati%os do $inist=rio da <ustia !ue %isa%a consolidar di%ersas normas !ue tratam da mat=ria al=m de uma proposta do $inist=rio P"lico sendo !ue a AHIB b AgFncia Hrasileira de InteligFncia -oi c(amada a opinar& A *asa *i%il pretende %eri-icar o contedo dessas propostas e se (C ou no con%eniFncia de un#3las& Foi ela"orada uma primeira minuta e estC sendo analisada a !uesto de su"meter o tema a consulta p"lica tendo em %ista poss#%el retardamento do processo e considerando !ue a discusso dentro do *ongresso Bacional certamente serC "astante acirrada e pu"liciEada& GC tam"=m o trato sigiloso de documentos ultra3secretos b atualmente (C uma situao de !uase sigilo permanente desses documentos b mas a discusso estC em %ias de -inaliEao para encamin(amento do pro0eto ao *ongresso Bacional&

Ba ata do dia 2? de maro de 200S OId& 200SP lF3se !ue o ministro3c(e-e da *G7 <orge Gage -eE JrCpida e+planaoN so"re o antepro0eto de 'ei de Acesso a In-orma:es re-erenciando3o como Ja moti%ao central da reunioN e discorrendo so"re as

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mani-esta:es do consel(eiro *laudio ;e"er A"ramo Jno sentido de !ue seria de todo interesse !ue antes do encamin(amento ao *ongresso -osse traEida ao consel(o a posio -inal !ue se c(egou no Am"ito do Poder E+ecuti%o %isto !ue grande parte do pro0eto deri%ou de discuss:es na!uele *onsel(oN& OI"id&P& Ainda con-orme a ata o ministro Gage Jin-ormou so"re a interlocuo mantidaN com o consel(eiro *laudio A"ramo Jcom a -inalidade de encontrar uma soluo raEoC%el !ue -osse capaE de atender pelo menos em parte as suas pondera:esN& OI"id&P& De acordo com relato de *laudio ;e"er A"ramo a negociao para a realiEao da reunio citada -oi a seguinte)
negociou3se com a *G7 !ue esta con%ocaria a reunio pretendida mas !ue os detal(es do antepro0eto de lei no poderiam ser su"metidos a no%o processo de consulta por!ue o go%erno considera%a !ue essa -ase 0C (a%ia passado e !ue no ca"eria comear tudo de no%o& OAH>A$, 200SP&

, P' ?22R@200S OP,DE> E`E*7/IV, 200SP de autoria do E+ecuti%o -oi apresentado *Amara dos Deputados em 1? de maio de 200S menos de dois meses ap8s a reunio do *onsel(o da /ransparFncia citada anteriormente& Bota3se portanto !ue antes de ser en%iado ao *ongresso Bacional o P' de acesso a in-orma:es de autoria do E+ecuti%o -oi amplamente de"atido por atores sociais no Am"ito do *onsel(o da /ransparFncia da *G7& Al=m da ABRA6I principalmente na pessoa do 0ornalista Fernando >odrigues e da /ransparFncia Hrasil com atuao mais destacada de seu diretor3e+ecuti%o *laudio ;e"er A"ramo a ,BG Artigo 1S tam"=m protagoniEou a:es de presso em prol do pro0eto de 'ei de Acesso& Em setem"ro de 200S em reunio da *omisso Especial na *Amara dos Deputados representantes dessas trFs entidades puderam e+por& O*m$A>A D,S Em 2010 s %=speras da eleio geral essas trFs entidades se uniram e en%iaram cartas aos candidatos ao Senado OAH>A<I 2010P perguntando3l(es so"re suas posi:es acerca do P'* [1@2010& O',PES 2010P !ue na!uela altura 0C (a%ia sido apro%ado pela *Amara dos Deputados& Em 0un(o de 2011 a ,BG Artigo 1S lanou uma carta a"erta presidente Dilma >ousse-- e uma campan(a OA>/IG, 1S 2011P em m#dias sociais em prol do P'* [1@2010& O',PES op&cit&P& DEP7/AD,S 200SP&

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,utro ator importante -oi o grupo /ransparFncia Gac5er !ue a-irma ter atuado OG,,G'E 2012cP para incluir no te+to da 'ei de Acesso um artigo !ue determina a pu"licao de in-orma:es em J-ormato a"erto e leg#%el por mC!uinasN item presente no te+to sancionado em no%em"ro de 2011& 4!1!9 A$ ,*3'"72,-E#$ (% ",+/% 6, /%2H3'", '(3#*(,"'%(,2 Dois acontecimentos na arena internacional aparentemente a0udaram a pressionar as autoridades "rasileiras no sentido da apro%ao Opelo *ongressoP e sano Opelo E+ecuti%oP da 'ei de Acesso In-ormao P"lica& , primeiro deles -oi a deciso da *orte Interamericana de Direitos Gumanos !ue em deEem"ro de 2010 condenou o Hrasil pelo desaparecimento -orado de 12 pessoas entre 1SU2 e 1SU[& O>,$ABE''I 2010P& Ba sentena o /ri"unal tam"=m condena o Hrasil pela %iolao *on%eno Interamericana de Direitos Gumanos e entre outras menciona a J-alta de acesso a in-orma:esN& Ba mesma sentena a *orte e+orta o Hrasil a apro%ar rapidamente a sua 'ei de Acesso a In-orma:es)
K&&L !uanto ade!uao do marco normati%o do acesso in-ormao o /ri"unal toma nota de !ue o Estado in-ormou !ue se encontra em tramitao um pro0eto de lei !ue entre outras re-ormas prop:e uma reduo dos praEos pre%istos para a reser%a de documentos e disp:e a proi"io da mesma a respeito da!ueles !ue ten(am relao com %iola:es de direitos (umanos e !ue os representantes mani-estaram sua apro%ao ao pro0eto mencionado& *om "ase no anterior % T*'17(,2 #C%*3, ,% E$3,6% K7#= #+ /*,L% *,L%:<#2= 6# ,"%*6% "%+ % ,*3'5% 2 6, C%(<#(-.% A+#*'",(,= ,6%3# ,$ +#6'6,$ 2#5'$2,3'<,$= ,6+'('$3*,3'<,$ # 6# K7,2K7#* %73*, (,37*#L, K7# $#M,+ (#"#$$:*',$ /,*, )%*3,2#"#* % +,*"% (%*+,3'<% 6# ,"#$$% & '()%*+,-.% em con-ormidade com os parAmetros interamericanos de proteo dos direitos (umanos&O*,>/E IB/E>A$E>I*ABA D,S DI>EI/,S G7$AB,S 2010 p& 101 gri-o nossoP&

,utro -ator aparentemente importante para -oi a Parceria para Go%erno A"erto Oou ,GP b ,pen Go%ernment Partners(ipP lanado em setem"ro de 20011 margem da 11n reunio da Assem"leia Geral das Ba:es 7nidas& ,s Estados 7nidos con%idaram o Hrasil para coliderar a iniciati%a !ue consiste "asicamente no c(amamento de pa#ses para !ue estes apresentem um plano de a:es em prol da transparFncia& A iniciati%a apresenta3se desta maneira)

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A Parceria para Go%erno A"erto = um es-oro glo"al para tornar os go%ernos mel(ores& /odos n8s !ueremos go%ernos mais transparentes e-eti%os e Jaccounta"leN b com institui:es !ue deem poder aos cidados e se0am responsi%as a suas aspira:es& O,PEB G,VE>B$EB/ PA>/BE>SGIP 2011a traduo nossaP&

Para entrarem na Parceria para Go%erno A"erto os pa#ses precisam cumprir certos crit=rios nas seguintes Creas) /ransparFncia -iscalD Acesso in-ormaoD transparFncia nas declara:es patrimoniais de pol#ticos eleitos ou -uncionCrios de alto escaloD e Participao cidad& Bo item Jacesso in-ormaoN a Parceria para Go%erno A"erto in-orma !ue Juma lei de acesso in-ormao !ue garanta o direito das pessoas in-ormao e acesso a dados go%ernamentais = essencial ao esp#rito e prCtica de go%erno a"ertoN& OId& traduo nossaP& Em setem"ro de 2011 !uando o Hrasil -oi con%idado a participar da Parceria para Go%erno A"erto b e protagoniEC3la b o pa#s ainda no tin(a uma lei de acesso in-ormao& Ba!uela ocasio o e+3presidente Fernando *ollor atua%a no Senado para modi-icar o pro0eto de 'ei de Acesso In-ormao& Por=m con-orme %imos em outu"ro de 2011 Oum mFs depois do anncio da parceria para Go%erno A"ertoP o su"stituti%o do senador *ollor -oi derrotado e o te+to -oi en%iado sano presidencial& Pela pro+imidade das datas e por press:es surgidas =poca = raEoC%el supor !ue essa iniciati%a internacional deu o empurro !ue -alta%a para !ue a 'ei de Acesso In-ormao P"lica -osse apro%ada no Hrasil& OA/,<I 2011P& [&2 ,S DESAFI,S DA 'EI DE A*ESS, H>ASI'EI>A Apro%ada a 'ei passa3se ao estCgio de sua implementao& ,s estudos acerca da implementao da 'ei de Acesso "rasileira demandaro algum tempo at= !ue se apresentem os elementos para anClise& 2011"

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Por=m a partir dos o"stCculos identi-icados no cap#tulo anterior deste estudo 0C = poss#%el -aEer uma analise documental do te+to da 'ei "rasileira de Acesso In-ormao P"lica apontando as poss#%eis di-iculdades de sua implementao& Para -aEer esse e+erc#cio con%=m resgatar os principais o"stCculos identi-icados em outros pa#ses& Para e-eito de anClise = raEoC%el di%idir esses o"stCculos em dois grandes grupos) o"stCculos de -undo sociocultural e de -undo institucional& ,s o"stCculos socioculturais seriam resumidamente os seguintes)

Fraca atuao da sociedade ci%ilD Falta de di%ulgao a respeito do direito in-ormaoD Falta de apoio lei por parte de setores da sociedade de%ido ao acesso pri%ilegiado a in-orma:esD e AusFncia de uso prCtico das possi"ilidades da lei com receio de retaliao go%ernamental& ,s o"stCculos institucionais estariam %inculados s seguintes !uest:es)

Ine+istFncia de 8rgos e+clusi%amente dedicados ao direito in-ormaoD Xuando e+istem administrati%aD Falta de liderana pol#tica !ue estaria ligada a pro"lemas administrati%os como -alta de autonomia operacional e -inanceiraD ,"stCculos aos re!uerentes como a solicitao de muitos dados de identi-icaoD Descon(ecimento por parte de -uncionCrios p"licosD Bo resposta a pedidos de in-ormao e ausFncia de re-erFncia legal de !ue essa atitude con-igura %iolao ao direito in-ormaoD Hai+o n#%el de punio por descumprimento da 'eiD e 'imitado alcance da 'ei ) dei+a de -ora Poderes ou n#%eis de go%erno&& muitos desses 8rgos tFm "ai+a autonomia -inanceira ou

4!2!1 O1$3:"72%$ '($3'37"'%(,'$

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A 'ei de Acesso "rasileira no conta com um 8rgo super%isor independente e e+clusi%amente %oltado a !uest:es relati%as ao acesso como ocorre no $=+ico *(ile ou dndia por e+emplo& Bo Hrasil a *ontroladoria3Geral da 7nio O*G7P = a responsC%el por implementar a 'ei no Am"ito do E+ecuti%o Federal& Pu"licamente a *G7 diE ter cinco -un:es OVIEI>A 2012P na implementao da 'ei de Acesso In-ormao) orgo de apelaoD $onitoramento da e+ecuo da 'eiD Incenti%ar a cultura do acesso in-ormaoD /reinamento e conscientiEao de -uncionCrios p"licosD Pu"licao de relat8rios anuais so"re estat#sticas a respeito da 'ei& A *G7 apresenta3se como O*,B/>,'AD,>IA3GE>A' DA 7BIW, K2003La gri-o nossoP
K&&&L o 8rgo do Go%erno Federal responsC%el por assistir direta e imediatamente ao Presidente da >ep"lica !uanto aos assuntos !ue no Am"ito do Poder E+ecuti%o se0am relati%os de-esa do patrim.nio p"lico e ao incremento da transparFncia da gesto por meio das ati%idades de "%(3*%2# '(3#*(% ,76'3%*', /012'", "%**#'-.% /*#<#(-.% # "%+1,3# & "%**7/-.% e %7<'6%*',&

*om todas essas ati%idades destacadas e com mais cinco -un:es em relao 'ei de Acesso perce"e3se !ue a *G7 precisarC ter muitos recursos materiais e (umanos b e "astante autonomia pol#tica b para e+ercer a contento todas essas tare-as& Ainda !ue a *G7 consiga e+ercer essas ati%idades = preciso lem"rar !ue este 8rgo s8 atua no Am"ito do E+ecuti%o -ederal) ou se0a o o"stCculo institucional da ausFncia de um 8rgo super%isor continua nos Poderes 'egislati%o e <udiciCrio e nos n#%eis estadual e municipal em"ora alguns estados como $inas Gerais ten(am esta"elecido uma *ontroladoria3Geral do Estado O*GEP nos moldes da *G7 ainda no estC claro se esses *GEs tero papel central na implementao da 'ei de Acesso em seus respecti%os estados& Bo !ue diE respeito liderana pol#tica pode3se supor !ue Dilma >ousse-presidente da >ep"lica na =poca da sano e entrada em %igor da 'ei este0a interessada na "oa implementao da 'ei uma %eE !ue este%e en%ol%ida no processo de construo do pro0eto de 'ei !uando esta%a -rente da *asa *i%il O200?32010P al=m de ter interesse

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pessoal no acesso a in-orma:es go%ernamentais por ter sido uma com"atente da Ditadura $ilitar O101[31SR?P& Bo !ue respeita aos o"stCculos aos re!uerentes de in-orma:es b um dos itens apontados em estudos realiEados no e+terior como impediti%os do acesso in-ormao b o Decreto presidencial UU2[@2012 OH>ASI' 2012P !ue regulamenta a 'ei de Acesso In-orma:es traE em seu artigo 1Y uma redao !ue poderC desestimular as solicita:es de in-ormao&
Bo sero atendidos pedidos de acesso in-ormao) I 3 gen=ricosD II 3 desproporcionais ou desarraEoadosD ou III 3 !ue e+i0am tra"al(os adicionais de anClise interpretao ou consolidao de dados e in-orma:es ou ser%io de produo ou tratamento de dados !ue no se0a de competFncia do 8rgo ou entidade& ParCgra-o nico& Ba (ip8tese do inciso III do caput o 8rgo ou entidade de%erC caso ten(a con(ecimento indicar o local onde se encontram as in-orma:es a partir das !uais o re!uerente poderC realiEar a interpretao consolidao ou tratamento de dados&

*omo %emos tal redao a"re muito espao para a su"0eti%idade& Xuem de-ine se uma determinada solicitao = Jgen=ricaN ou JdesproporcionalNM Bo seria o termo Jgen=ricoN demasiadamente gen=ricoM Bo !ue diE respeito aos outros trFs pontos le%antados como o"stCculos institucionais "oa aplicao da 'ei b "ai+a punio escopo reduEido e ausFncia de mecanismo legal relati%o no resposta b a 'ei de Acesso "rasileira comporta3se de maneira distinta& Em relao ao escopo reduEido este no = um pro"lema no caso do Hrasil& A!ui a 'ei %ale para todas as es-eras de go%erno O7nio Estados e $unic#piosP e para os /rFs Poderes con-orme seu artigo primeiro& OH>ASI' 2011P& Bo !ue diE respeito s san:es a 'ei relaciona algumas condutas consideras il#citas e pre%F in-rao administrati%a apenadas no m#nimo com suspenso e a possi"ilidade de o agente p"lico responder por impro"idade administrati%a& Xuanto ao terceiro item a 'ei "rasileira no pre%F condenao ou !ual!uer outra reao no resposta& 4!2!2 O1$3:"72%$ $%"'%"7237*,'$ Bo !ue diE respeito ao papel da sociedade ci%il na implementao de 'eis de Acesso In-ormao estudos internacionais identi-icaram -atores !ue di-icultam o -ortalecimento dessa legislao& Seriam eles)

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Falta de di%ulgao a respeito do direito in-ormaoD Falta de apoio 'ei por parte de setores !ue 0C tFm acesso a in-orma:esD AusFncia do uso prCtico das possi"ilidades da 'ei com receio de retaliao go%ernamentalD e Fraca atuao da sociedade tanto no sentido de demandar in-ormao como no sentido de demandar re-ormas institucionais para -ortalecer o direito in-ormao& Bo !ue diE respeito di%ulgao em relao ao direito in-ormao seriam

necessCrias pes!uisas para %eri-icar o grau de con(ecimento da populao& A nica pes!uisa localiEada -oi realiEada pelo 0ornal A GaEeta do Po%o do ParanC e constatou !ue apenas ? 2f da populao de *uriti"a con(ecia a 'ei de Acesso In-ormao P"lica& OGA'IBD, 2012P& Besse ponto con%=m discutir o papel da m#dia& A 'ei de Acesso -oi amplamente ignorada pela imprensa at= 2011& Podemos demonstra a !uantidade de men:es e+presso Jlei de acessoN encontradas no 0ornal Fol(a de So Paulo um dos diCrios de maior circulao nacional OAB< 2012P de acordo com pes!uisa realiEada na pCgina de "uscas do site do peri8dico) Em 200R S men:es e+pressoD Em 200S 12D Em 2010 1YD e Em 2011 ?U& Bota3se !ue em 200S ano em !ue o E+ecuti%o en%iou ao congresso o pro0eto de 'ei ?22R O*,BG>ESS, BA*I,BA' 200SP (ou%e apenas doEe men:es ao termo Jlei de acessoN) m=dia de uma meno ao mFs& Em 2011 com a apro%ao da 'ei de Acesso In-ormao P"lica o nmero de men:es e+presso Jlei de acessoN su"iu para ?U& ,"ser%a3se !ue muitos desses te+tos na Fol(a de So Paulo so de autoria do 0ornalista Fernando >odrigues !ue como e+posto anteriormente era um militante do tema& 'e%ando3se este dado em conta sup:e3se !ue a co"ertura em relao ao assunto terC sido "em menor em outros %e#culos de comunicao Otodos de menor circulao em relao Fol(a de So PauloP b e portanto pode3se considerar raEoC%el a (ip8tese de !ue = #n-imo o

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con(ecimento da sociedade a respeito de uma lei geral !ue assegura o acesso a in-orma:es p"licas se consideramos !ue "oa parte da populao toma con(ecimento a respeito de temas ligados s institui:es "rasileiras por meio da imprensa& Ba semana em !ue a 'ei de Acesso entrou em %igor a co"ertura da m#dia intensi-icou3se& , 0ornal Fol(a de So Paulo por e+emplo te%e 11 men:es a respeito da mesma entre os dias 1Y e 1S de maio de 2012& 7ma pes!uisa do 0ornal A GaEeta do Po%o do ParanC %em -ortalecer essa (ip8tese) apenas ? 2f da populao de *uriti"a disse ter con(ecimento da 'ei de Acesso In-ormao P"lica& OGA'IBD, 2012P& Bo !ue diE respeito ao e%entual acesso pri%ilegiado a in-orma:es o !ue en-ra!ueceria o apoio de determinados setores da sociedade em relao 'ei de Acesso seriam necessCrias pes!uisas mais apro-undadas& Por=m um epis8dio ocorrido em 2010 pode ser%ir como um pe!ueno estudo de caso e+plorat8rio& Entre 0ul(o e de setem"ro da!uele ano o tema da transparFncia apareceu em alguns dos principais 0ornais "rasileiros relacionado a um 8rgo estatal) o HBDES OHanco Bacional de Desen%ol%imento Econ.mico e SocialP& O'E, 2010D HBDES 2010P& /ais reportagens geraram at= co"ranas p"licas -eitas por um parlamentar em pronunciamento na tri"una do Senado Federal OSEBAD, FEDE>A' 2010P al=m de uma anClise de uma in-luente re%ista internacional b a "ritAnica J/(e EconomistN b !ue classi-icou o HBDES como JtentCculo do 'e%iatN e disse !ue o "anco precisa%a de Jmaior transparFncia e muito mais concorrFnciaN& OHBDES 2010"P& Apesar dessas co"ranas por mais acesso a in-orma:es doEe associa:es empresariais "rasileiras !ue representa%am =poca 21f do Produto Interno Hruto do pa#s no se intimidaram em assinar um mani-esto em de-esa das pol#ticas do HBDES& OA'$EIDAD B,V,D D7A>/E 2010P& ,utra e%idFncia do pouco interesse de grandes associa:es empresariais "rasileiras no tema = a ausFncia delas em grupos pr83transparFncia como o F8rum do Direito de Acesso a In-orma:es P"licas& Essas e%idFncias parecem re-orar a (ip8tese de !ue (C grupos sociais pouco interessados em apoiar o tema do acesso a in-orma:es& Bo !ue diE respeito ao receio de organiEa:es sociais em usar a 'ei de Acesso In-ormao como instrumento de acesso aos dados p"licos sero necessCrios pes!uisas e surveys para testar esta (ip8tese no Hrasil& Xuanto ao outro item impediti%o do maior acesso a in-orma:es p"licas de acordo com estudos internacionais) = di-#cil medir o grau de atuao de grupos sociais e classi-icar essa atuao como J-orteN ou J-racaN& Bo entanto como relatado aparentemente

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poucos -oram os atores sociais enga0ados no processo de discusso e de-esa da 'ei de Acesso In-ormao tanto no processo legislati%o como em a:es coordenadas ou no Am"ito do *onsel(o da /ransparFncia& /o poucas !ue -oi poss#%el identi-icC3las) A"ra0i Artigo 1S e /ransparFncia Hrasil sendo !ue o coleti%o /ransparFncia Gac5er surgiu mais ao -inal do processo& 4.3 OS ATORES7 O 8UE ESPERAM9 Para a%anar um pouco mais na compreenso acerca do en%ol%imento de grupos sociais em relao ao tema do acesso a in-orma:es b e da 'ei de Acesso mais especi-icamente b con%=m analisar de !ue -orma grupos sociais selecionados pretendem se %aler dela para ad!uirir in-orma:es em poder dos go%ernos& >etomando) uma 'ei de Acesso = mais til accounta"ilit6 !uando a sociedade dela se utiliEa para -orar um aumento de transparFncia go%ernamental e para !uestionar as a:es e decis:es go%ernamentais con(ecidas e+atamente graas ao acesso aos dados& E%identemente atos e decis:es de go%ernos a-etam o cotidiano de toda a sociedade incluindo o empresariado associa:es de classe entre tantos outros grupos sociais& Bo entanto certos grupos da sociedade como pes!uisadores 0ornalistas e ati%istas aparentemente Oou ao menos institucionalmenteP dedicam3se a temas de interesse p"lico mais ampliado b e tendem a compartil(ar e disseminar sem custos as in-orma:es e con(ecimentos ad!uiridos at= por !uest:es estrat=gicas Orecon(ecimento acadFmico %enda de 0ornais e lobbyP& Portanto pode3se supor !ue seria positi%o para um pa#s se esses grupos se interessassem pelo tema da transparFncia p"lica e al=m disso se dispusessem a recol(er e distri"uir in-orma:es !ue esto em poder dos go%ernos& Partindo dessas premissas representantes desses grupos no Hrasil) Esto -amiliariEados com a 'ei de Acesso In-ormao P"licaD e Demonstram inteno em passar a mo"iliEar a 'ei de Acesso para ad!uirir in-orma:es 0unto a 8rgos p"licos& "uscou3se compreender de !ue -orma alguns

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Para e+plorar essas !uest:es aplicou3se um "re%e survey 0unto a !uatro e%groups espec#-icos Olistas de discusso na InternetP) Pes!uisadores em pol#ticas p"licas %inculados Escola de Administrao da Fundao Getlio Vargas de So Paulo OFGV3SPPD <ornalistas ligados Associao Hrasileira de <ornalismo In%estigati%o OAH>A<IPD Ati%istas do mundo digital ligados ao coleti%o /ransparFncia Gac5erD e ,rganiEa:es sociais tradicionais associadas Associao Hrasileira de ,rganiEa:es Bo Go%ernamentais OAH,BGP& E%identemente no seria poss#%el uni%ersaliEar as respostas e !uest:es ali colocadas de%ido ao taman(o reduEido da amostra e s con0unturas em !uesto como a =poca em !ue (ou%e aplicao do survey en%iado s listas em deEem"ro de 2011 um mFs ap8s a apro%ao da 'ei de Acesso OH>ASI' 2011P& Ba!uele momento essa legislao era pouco discutida no Hrasil& Em maio de 2012 mFs em !ue a 'ei entrou em %igor o tema gan(ou mais espao no noticiCrio e presumi%elmente terC atingido mais pessoas& Portanto caso o survey ti%esse sido aplicado em outro momento as respostas pro%a%elmente seriam di-erentes& Apesar disso alguns ind#cios podero ser apresentados %isando utilidade em pes!uisas -uturas& A primeira constatao !ue Jsalta aos ol(osN = a di-erena na !uantidade de participantes) en!uanto na lista da /ransparFncia Gac5er OG,,G'E 2012cP Y? J(ac5ti%istasN se dispuseram a responder ao survey na lista da AH,BG apenas 1 ati%istas ligados a ,BGs JtradicionaisN o -iEeram& Esses nmeros tal%eE indi!uem !ue o tema da transparFncia ainda = um pouco descon(ecido ou pouco simpCtico aos ati%istas mais JtradicionaisN muitos deles ligados es!uerda e contrCrios concepo li"eral de Estado noo !ue pressup:e o Estado como um Jmal necessCrioN !ue precisa de controle& Por outro lado os 0o%ens J(ac5ti%istasN tal%eE por serem os nati%os digitais da JEra da In-ormaoN parecem estar mais atentos !uesto da transparFncia e do acesso in-ormao b e mais propensos a responder a !uestionCrios on3line& A maior !uantidade de respondentes por=m no este%e na lista da /ransparFncia Gac5er mas sim na lista de 0ornalistas in%estigati%os) [1& 7ma poss#%el e+plicao para essa liderana = o protagonismo da ABRA6I na discusso so"re o tema o !ue -eE com !ue muitos dos 0ornalistas ligados associao o con(ecessem& A lista de pes!uisadores em

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Administrao P"lica ligados FGV3SP o-ereceu 2R respostas o !ue pode sugerir !ue o tema no = de todo descon(ecido mas no suscita muito interesse no mundo acadFmico& ,s grupos consultados parecem raEoa%elmente otimistas com as possi"ilidades da 'ei de Acesso In-ormao o !ue pode ser compro%ado de acordo com as seguintes perguntas e respostas) 1& *om a 'ei de Acesso In-ormao P"lica %ocF acredita !ue seus pedidos de in-ormao 0unto a 8rgos p"licos sero atendidos mais -acilmenteM Dos (ac5ti%istas 2? dos Y? assinalaram esta opoD Dos 0ornalistas Y[ dos [1 assinalaram esta opoD e Dos pes!uisadores 1? de 21 assinalaram esta opo Odois ignoraram esta perguntaP&

2& *om a 'ei de Acesso In-ormao P"lica %ocF acredita !ue seus pedidos de in-ormao 0unto a 8rgos p"licos sero di-icultados pelos procedimentos criados pela 'eiM Dos (ac5ti%istas Y dos Y? assinalaram esta opoD Dos 0ornalistas 10 dos [1 assinalaram esta opoD e Ben(um dos pes!uisadores assinalou esta opo&

Y& *om a 'ei de Acesso In-ormao P"lica %ocF acredita !ue seus pedidos de in-ormao 0unto a 8rgos p"licos passaro pelos mesmos processos por !ue passam (o0eM Dos (ac5ti%istas U dos Y? assinalaram esta respostaD Dos 0ornalistas 1 dos [1 assinalaram esta respostaD e Dos pes!uisadores 11 dos 21 assinalaram esta resposta Odois ignoraram esta perguntaP& Aparentemente (C tam"=m o interesse em se utiliEar da 'ei de Acesso con-orme a seguinte !uesto) $uitos se utiliEam de rela:es pessoais para o"ter in-orma:es p"licas& *om a 'ei de Acesso %ocF pretende passar a adotar as %ias institucionais para solicita:es de in-ormaoM

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Dos (ac5ti%istas 2[ responderam a-irmati%amente e 11 negati%amenteD Dos 0ornalistas 2R responderam a-irmati%amente e 1U negati%amenteD e Dos pes!uisadores 2Y responderam a-irmati%amente e 1 negati%amente& Bo entanto uma leitura mais atenta das respostas associadas a essa !uesto

parece re-orar a acuidade da a"ordagem Estado3na3sociedade) muitas das respostas apontaram a utiliEao de %ias institucionais concomitantemente s %ias de rela:es pessoais) A seguir as respostas de alguns pes!uisadores OG,,G'E 2012aP) JAl=m de continuar usando redes pessoais o uso das %ias institucionais sero importantes para garantir rapideE e con-ia"ilidade nas in-orma:esND e Jadotarei as duas %ias) as rela:es pessoais e as %ias institucionaisN& A seguir algumas respostas de 0ornalistas OAH>A<I K2003LaP) JGC in-ormao !ue no serC prestada pela %ia institucional outras sim& Portanto utiliEaremos os dois sistemas em "usca da %erdadeND e Jsim e no pois em alguns casos ainda serC necessCrio procurar -ontes alternati%asN& Bo caso dos (ac5ti%istas OG,,G'E 2012cP a pergunta para essa !uesto era mais e+atamente a seguinte) JAtualmente = necessCrio realiEar muitas raspagens para recol(er in-ormao p"lica 0unto a sites go%ernamentais& *om a 'ei de Acesso sua primeira ao ao "uscar dados p"licos serC solicitar os dados em -ormato a"erto em %eE de 0C partir para a raspagemMN& As respostas -oram as seguintes) JBa realidade as duas coisas& At= !ue esse processo este0a e-eti%amente acontecendo e at= !ue o Go%erno possa se aparel(ar para responderND e Ja ideia = primeiramente tentarmos da -orma hlegala depois caso no ten(amos acesso ao !ue nos = necessCrio partimos para a raspagemN& Essas respostas permitem supor !ue a 'ei de Acesso soma3se a sistemas in-ormais 0C esta"elecidos de acesso a in-orma:es p"licas& Pes!uisas -uturas podero e+plorar !uest:es relati%as in-ormao pri%ilegiada en%ol%endo esses acessos in-ormais&

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Passaremos agora a analisar as respostas de cada um dos grupos no !ue diE respeito ao con(ecimento da 'ei de Acesso In-ormao e ao principal "ene-#cio !ue ela poderC traEer& 4!9!1 I,"@3'<'$3,$ Dos Y? (ac5ti%istas do grupo /ransparFncia Gac5er !ue participaram do survey Y2 responderam JsimN pergunta) JVocF con(ece a 'ei 12&?2U@2011 con(ecida como 'ei de Acesso In-ormao P"licaMN OG,,G'E 2012cP& Xuestionados so"re !ual o principal "ene-#cio !ue a 'ei trarC) 11 mencionaram o controle socialD R citaram a proteo 0ur#dicaD U citaram a ampliao do con(ecimento so"re o -uncionamento dos go%ernosD 2 a-irmaram !ue a 'ei -orarC os go%ernos a ser organiEarem mais o !ue tenderC a mel(orar a e-icCcia da gesto p"licaD 2 de-enderam a promoo da transparFncia p"licaD 1 mencionou a reduo da corrupoD 1 -alou em legitimaoD e 1 mencionou a maior -acilidade ao acesso a documentos p"licos&

4!9!2 J%*(,2'$3,$ Dos [1 0ornalistas associados ABRA6I !ue participaram do survey [1 responderam JsimN pergunta) JVocF con(ece a 'ei 12&?2U@2011 con(ecida como 'ei de Acesso a In-ormao P"licaMN OAH>A<I K2003LaP& Xuanto ao Jprincipal "ene-#cioN) 22 respondentes apontaram a maior -acilidade no acesso a dados p"licos o !ue aumentaria o nmero de reportagens so"re atos e gostos dos go%ernosD 12 mencionaram a proteo legal para o acessoD

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Y a-irmaram !ue as reportagens poderiam ser mais precisas por conta do acesso a dados primCriosD e 2 respondentes mencionaram a responsa"iliEao dos agentes p"licos&

4!9!9 C%($'6#*,-E#$ )'(,'$ Interessante notar !ue os (ac5ti%istas OG,,G'E 2012cP acreditam !ue o principal "ene-#cio da 'ei de Acesso = mel(orar o controle social en!uanto os 0ornalistas OAH>A<I K2003LaP creem !ue a 'ei os "ene-iciarC por possi"ilitar um aumento !uantitati%o na co"ertura 0ornal#stica so"re a Administrao P"lica& De certa -orma tal posicionamento dos 0ornalistas com"ina com as respostas so"re Jampliar o con(ecimentoN a respeito da atuao dos go%ernos surgidas entre os (ac5ti%istas& OG,,G'E 2012cP& Foi "astante grande tam"=m o nmero de respondentes !ue mencionaram a proteo 0ur#dica traEida pela 'ei de Acesso a In-orma:es& ,utro dado !ue %ale a pena mencionar = o aparecimento de !uest:es so"re a e-icCcia da gesto p"lica surgidas na lista /ransparFncia Gac5er OI"id&P em"ora a!ui se de%a -aEer a ressal%a de !ue alguns -uncionCrios p"licos esto no e%group e participaram do survey) dos Y? respondentes 1[ declararam3se ser%idores p"licos& Interessante o"ser%ar !ue apenas uma das respostas citou e+pressamente Jreduo da corrupoN como o principal "ene-#cio em"ora alguns respondentes ten(am mencionado aspectos como Jcon(ecer os "astidoresN& De maneira geral a !uesto mais premente parece estar relacionado a Jcomo os go%ernos -uncionamN& 4.4 FEDERALISMO A !uesto do papel da sociedade em relao transparFncia p"lica b e 'ei de Acesso In-ormao em particular b = ainda mais importante !uando se -ala em go%ernos locais& Isso por!ue algumas das promessas da 'ei de Acesso In-ormao somente sero cumpridas se estados e munic#pios de -ato tornarem3se mais transparentes& E+emplo) os de-ensores das 'eis de Acesso a-irmam !ue a transparFncia reduE o risco de corrupo e torna os go%ernos mais e-icaEes& 7ma %eE !ue o risco de corrupo parece ser maior nos entes su"nacionais OAH>7*I, 2012P e !ue %Crias pol#ticas principalmente sociais necessitam do "om -uncionamento e gerenciamento de 8rgos p"licos dos estados e munic#pios sup:e3se

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!ue o sucesso de uma 'ei de Acesso In-ormao somente serC assegurado se os go%ernos locais tornarem3se mais responsi%os&
Esta 'ei disp:e so"re os procedimentos a serem o"ser%ados pela 7nio )stados* +istrito ,ederal e -unic.pios com o -im de garantir o acesso a in-orma:es pre%isto no inciso ```III do art& ?o no inciso II do l YT do art& YU e no l 2T do art& 211 da *onstituio Federal KEsse = o artigo 1T da 'ei de Acesso In-ormao !ue a-irma ainda !ue se su"ordinam ao regime da lei L as autar!uias as -unda:es p"licas as empresas p"licas as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela 7nio )stados* +istrito ,ederal e -unic.pios& OH>ASI' 2011 gri-o nossoP&

Bo entanto como -orar os go%ernos estadual e municipal entendidos como entes aut.nomos a seguir uma lei -ederal !ue e+ige %ontade pol#tica e in%estimentosM
K, artigo [? da 'ei de Aceso In-ormao anota !ueL ca"e aos Estados ao Distrito Federal e aos $unic#pios em legislao pr8pria o"edecidas as normas gerais esta"elecidas nesta 'ei de-inir regras espec#-icas especialmente !uanto ao disposto no art& So e na Seo II do *ap#tulo III& K, artigo ST %ersa so"reL a criao de ser%io de in-orma:es ao cidado Ke a Seo II do *ap#tulo III trata dos recursosL& OI"id&P&

De acordo com *elina SouEa o Hrasil

K&&&L = um pa#s -ederati%o caracteriEado pela e+istFncia de mltiplos centros de poder por um sistema comple+o de dependFncia pol#tica e -inanceira entre as es-eras go%ernamentais no go%ernamentais e multilaterais pela e+istFncia de %Crios comin(os para a prestao de pol#ticas p"licas e por grandes disparidades inter e intrarregionais& O2002 p& [[0P&

A autora ressalta !ue os go%ernos locais no Hrasil trans-ormaram3se em -ontes de apoio e %eto s coaliE:es go%ernistas nacionais pro%edores de ser%ios sociais e e+perimentadores de pol#ticas participati%as mas isso no signi-ica !ue o go%erno -ederal se0a um ator passi%o&Ao contrCrio) muitos munic#pios no tFm autonomia -inanceira o !ue dei+a o go%erno -ederal principal -onte de recursos dos munic#pios com "oa margem de mano"ra para negocia:es& Estudo do Franois Hremae5er O2011P por e+emplo a-irma !ue em 2010 a receita oramentCria dos munic#pios "rasileiros -oi constitu#da em m=dia por 11 Y2f de trans-erFncias 1U 1Uf de receitas tri"utCrias e 11f de outras receitas& Para a recente JrecentraliEaoN pol#tica no Hrasil %ale ler JA coordenao Federati%a no Hrasil) a e+periFncia o per#odo FG* e os desa-ios do Go%erno 'ulaN& OABRUCIO 200?P& Para SouEa Oop& cit& p& [[1P Jas disparidades inter e intrarregionais moldam os resultados da descentraliEao e das rela:es intergo%ernamentais criando contradi:es e tens:esN&

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Essa anClise permite supor !ue o a implementao da 'ei de Acesso no Hrasil poderC seguir os mesmos camin(os do caso me+icano no !ual como %imos acima (C muita disparidade na implementao nos di%ersos estados e munic#pios& Ainda no !ue diE respeito discusso so"re autonomia e coordenao Arretc(e O200[ p& 2[P lem"ra !ue e+ceo -eita educao -undamental
K&&&L a concentrao da autoridade no go%erno -ederal caracteriEa as rela:es -ederati%as na gesto das pol#ticas pois 7nio ca"e o papel de principal -inanciador "em como de normatiEao e coordenao das rela:es intergo%ernamentais& KDestaca a pol#tica de sade cu0a descentraliEao de encargosL -oi deri%ada do uso da autoridade -inanceira e normatiEadora do go%erno -ederal para o"ter a adeso dos munic#pios a um dado o"0eti%o de pol#tica&

A autora OI"id&P conclui !ue condicionar trans-erFncias adeso dos go%ernos locais agenda do Go%erno Federal re%elou3se uma estrat=gia de -orte poder de induo& Besse sentido tal%eE o Go%erno Federal possa se utiliEar dessa estrat=gia para -aEer %aler a 'ei de Acesso In-ormao nos estados e principalmente nos munic#pios em"ora neste caso a pol#tica espec#-ica to!ue em temas mais espin(osos b como accounta"ilit6 controle social e com"ate corrupo b do !ue pol#ticas de sade o !ue tende a di-icultar a construo de consensos& Ainda na discusso so"re autonomia e mantendo o de"ate so"re accounta"ilit6 = interessante notar !ue as promessas da descentraliEao ad%inda da *onstituio de 1SRR OBRASIL 1SRRP inclu#am mais controle social e participao e+atamente por conta da maior pro+imidade entre eleitores e eleitos no plano local& /al%eE esta se0a a promessa mais distante da materialiEao se le%armos em conta as e%idFncias recentes !ue apontam para um risco maior de corrupo no go%erno local por conta da ausFncia de mecanismos de accounta"ilit6& Beste ponto ca"e resgatar o artigo de <onat(an >odden intitulado JFederalismo e DescentraliEao em Perspecti%a *omparadaN no !ual o autor diE !ue "usca -ornecer su"s#dios Jpara e+plicar a crescente dis-uno entre a teoria e as e%idFncias encontradas em di-erentes pa#sesN& O200? p& 10P& Ba seo em !ue discute accounta"ilit6 >odden Oop& cit& p& 21P lem"ra !ue J!uando a descentraliEao en%ol%e acrescentar camadas de go%erno e e+pandir Creas de responsa"ilidade compartil(ada pode -acilitar a trans-erFncia de hculpaa ou de cr=ditos pol#ticos na prCtica reduEindo a accounta"ilit6N& Ainda segundo o autor no se concretiEou nem mesmo o argumento de !ue a competio intergo%ernamental reduEiria a capacidade de su"orno dos go%ernos uma %eE !ue a migrao de indi%#duos e empresas no = to -Ccil&

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Al=m disso argumenta >odden Oloc& cit&P

K&&&L em"ora os supostos "ene-#cios da descentraliEao supon(am gan(os em accounta"ilit6 muito pouco se sa"e so"re os %#nculos entre os tipos de descentraliEao -iscal Oou mel(or dito superposioP e a capacidade dos eleitores de responsa"iliEar as autoridades locais por a!uilo !ue -aEem&

De -ato no Hrasil a -alta de competiti%idade de algumas economias locais parece trans-erir muito poder para o E+ecuti%o municipal Oe em alguns casos estadualP o !ue aca"a por constranger elementos importantes de checks and balances como o 'egislati%o local ou a imprensa& A comple+idade do -ederalismo "rasileiro os pro"lemas de coordenao e autonomia e a natureEa pr8pria de lit#gio da 'ei de Acesso In-ormao b e seus corolCrios dese0ados como transparFncia e accounta"ilit6 b permitem supor !ue o processo de implementao dessa 'ei nos entes su"nacionais "rasileiros encontrarC di%ersos o"stCculos& Sero necessCrias ainda muitas pes!uisas para %eri-icar o alcance e as limita:es da 'ei de Acesso In-ormao P"lica nos go%ernos su"nacionais e em particular nos go%ernos municipais& 4.# CONSIDERA4ES FINAIS Ao cote0ar o cenCrio "rasileiro com a e+periFncia internacional nota3se !ue o Hrasil terC !ue superar alguns o"stCculos institucionais e sociais& A ausFncia de um 8rgo central poderC gerar entendimentos muito di%ersos so"re o acesso a in-orma:es& c poss#%el !ue muitos casos gan(em o <udiciCrio !ue terC di-iculdades em uni-ormiEar os entendimentos so"re %Crias !uest:es como a pu"licao de salCrios de ser%idores p"licos Odireito in-ormao %ersus direito pri%acidadeP ou a disponi"iliEao de in-orma:es a respeito das empresas estatais Odireito in-ormao %ersus sigilo comercialP ou de cart8rios e 0untas comerciais Odireito in-ormao %ersus sigilo comercial@direito pri%acidadeP& ,utro desa-io institucional3legal = a ausFncia de classi-icao da no resposta como uma %iolao ao direito in-ormao& Estudos internacionais apontam !ue muitos pedidos de in-ormao no so atendidos por!ue so simplesmente ignorados& *aso isso ocorra no Hrasil o re!uerente terC !ue passar pelo comple+o sistema de apelao e e%entualmente terC !ue ir ao <udiciCrio para -aEer %aler seu direito& E%identemente esses

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procedimentos geram custosD portanto apenas a!ueles dotados de recursos (umanos e -inanceiros podero lutar pelo direito in-ormao pelas %ias administrati%a e 0udicial& , descon(ecimento por parte dos -uncionCrios p"licos = outro aspecto a se considerar em particular no Am"ito dos estados e munic#pios& Ainda !ue os ser%idores con(eam a 'ei e+istem resistFncias para sua real implementao& Em pes!uisa realiEada em 2011 pela *G7 e 7BES*, ODA $A//A 2011 p& 1SP -oram entre%istados ser%idores do E+ecuti%o Federal e re%elou3se !ue a "usca pelo controle da in-ormao aparece como JprCtica recorrenteN entre -uncionCrios p"licos&
K&&&L desa-ios de%ero ser en-rentados para a implementao "em sucedida da 'ei Ode Acesso In-ormaoP& , primeiro deles = o en-rentamento da cultura do segredo identi-icada principalmente na constante preocupao com o hmau usoa das in-orma:es pelo p"lico com a hmC interpretaoa ou hdesconte+tualiEao das in-orma:esa& A "usca pelo controle das in-orma:es b o !ue estC sendo in-ormado para !uem e com !ual o"0eti%o 3 apareceu como prCtica recorrente& Isto por!ue muitas %eEes as in-orma:es so" a guarda da Administrao P"lica so tratadas como sendo de propriedade do Estado dos departamentos e em alguns casos dos pr8prios ser%idores !ue as ar!ui%am em seus computadores ou pendri%es pessoais e as le%am para casa& , controle das in-orma:es especialmente dos "ancos de dados cria um status di-erenciado e garante o espao pol#tico dos t=cnicos dentro de seus 8rgos& Por isso (C resistFncia em disponi"iliEar in-orma:es no s8 para o p"lico mas s %eEes at= para outras Creas da Administrao&

Do lado da demanda um dos o"stCculos identi-icados em pes!uisas internacionais parece se repetir no Hrasil) a "ai+a atuao da sociedade& Foram poucas as organiEa:es da sociedade en%ol%idas no processo de apro%ao da 'ei de Acesso In-ormao o !ue le%a a crer !ue tam"=m sero poucas a!uelas en%ol%idas no monitoramento de sua implementao& A pouca di%ulgao a respeito do direito in-ormao e da 'ei de Acesso tam"=m pode constranger a demanda no Hrasil assim como ocorreu em outros pa#ses& A -alta de apoio por parte de certos setores da sociedade de%ido ao acesso pri%ilegiado desses setores a in-orma:es e recursos go%ernamentais tam"=m parece ser um risco no Hrasil como apontado no caso em !ue grandes empresCrios "rasileiros de-enderam o HBDES& OA'$EIDA B,V, D7A>/E 2010P& AusFncia de uso prCtico das possi"ilidades da 'ei com receio de retaliao go%ernamental tam"=m pode ser um dos o"stCculos a sua "oa implementao em particular no interior do pa#s& Em suma) desa-ios institucionais e socioculturais tanto no lado da o-erta como no lado da demanda apresentam3se para a implementao da 'ei 12&?2U@2011 a 'ei de Acesso In-ormao P"licas do Hrasil& OH>ASI' 2011P&

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CONCLUSO Esta pes!uisa "uscou contri"uir com o de"ate te8rico a respeito das rela:es entre transparFncia e accounta"ilit6 por meio da anClise de casos so"re a implementao da 'ei de Acesso a In-orma:es& Em"ora o Hrasil ten(a um (ist8rico de pes!uisas so"re participao cidad com desta!ue aos estudos so"re oramento participati%o (C pouca pes!uisa so"re o acesso a in-orma:es go%ernamentais e transparFncia go%ernamental& Al=m disso o Hrasil tornou3se em 2011 o RST pa#s a ter uma 'ei Geral de Acesso a In-orma:es e%idenciando a necessidade de iniciar uma rodada de pes!uisas so"re o processo em torno da 'ei de Acesso especi-icamente e so"re seus poss#%eis desdo"ramentos& A pergunta !ue moti%ou esta pes!uisa -oi) J!ual o incenti%o !ue a 'ei de Acesso In-ormao "rasileira darC accounta"ilit6MN& , intuito era desco"rir com "ase nas e+periFncias internacionais e no cenCrio pol#tico3institucional "rasileiro !ual contri"uio uma lei geral de acesso a in-orma:es p"licas poderia dar ao processo de prestao de contas e de responsa"iliEao de agentes p"licos no Hrasil& A discusso te8rica !ue em"asou esta pes!uisa iniciou3se com uma discusso so"re a a"ordagem Estado3na3sociedade segundo a !ual os estados so parte da sociedade portanto so in-luenciados por ela tanto ou mais do !ue a in-luenciam& De -ato tal a"ordagem precede as discuss:es so"re transparFncia e accounta"ilit6 pois recon(ece essa %ia de mo dupla na !ual -luem in-orma:es contrapress:es& Em seguida a"ordou3se o (ist8rico do termo e sua ligao com a noo li"eral do Estado segundo a !ual os 8rgos p"licos so um Jmal necessCrioN !ue de%em ser controlados e a noo contemporAnea menos li"eral do Jdireito in-ormaoN !ue liga a transparFncia de-esa de direitos sociais ainda !ue isso signi-i!ue presena mais ati%a do Estado na %ida dos cidados& Discutiu3se ento a accounta"ilit6 democrCtica partindo das discuss:es so"re democracia e accounta"ilit6& Em"ora ainda se0a um conceito em processo de discusso a de-inio de accounta"ilit6 = compreendida atualmente como um processo de prestao de contas p"licas em !ue se destacam as -acetas da responsi%idade e da possi"ilidade de punio& considera:es presta:es de contas press:es e

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Partiu3se ento para uma discusso so"re in-ormao p"lica en%ol%endo os aspectos mencionados na parte so"re transparFncia) a in-ormao p"lica utiliEada tanto como uma arma pela Jgo%ernanaN como na de-esa de direitos (umanos Ono aspecto do a"uso de autoridade assim como na garantia de direitos sociaisP e como instrumento de com"ate corrupo& ,"ser%ou3se !ue potencialmente a in-ormao p"lica ser%irC de-esa da go%ernana e dos direitos (umanos e ao com"ate corrupo& , item a seguir b so"re es-era p"lica %isi"ilidade e o Jcidado interpretanteN b %em enri!uecer o de"ate so"re o uso da in-ormao iniciado no item so"re a in-ormao p"lica& ,"ser%ou3se a centralidade dessas discuss:es !uando se "usca -aEer a relao entre transparFncia e accounta"ilit6 intuito geral desta pes!uisa& , caso ;i5ilea5s ser%iu como um pe!ueno estudo de caso e+plorat8rio em torno dessas !uest:es& c a partir dessa discusso !ue se perce"e mais claramente !ue a disponi"iliEao de in-orma:es p"licas no garante o dese0ado re-oro accounta"ilit6 democrCtica& E+istem a# ao menos trFs riscos importantes) , no processamento das in-orma:es por parte dos intermediCriosD a incapacidade dos 8rgos p"licos em responder s demandas surgidas do processamento da in-ormao tornada p"licaD e o re-oro ao 0C desigual lobby realiEado entre os distintos grupos sociais Ogrupos com mais recursos (umanos econ.micos e sim"8licos podero apro%eitar mel(or as in-orma:es tornadas p"licasP& A percepo de !ue o camin(o entre transparFncia e accounta"ilit6 democrCtica = longo e tortuoso b e pode mesmo (a%er pouca relao entre um conceito e outro b = re-orado !uando se discute a !uesto da -ormao da agenda) o -ato de um acontecimento ter se tornado p"lico de%ido transparFncia pode no le%ar a !ual!uer reposta dos go%ernos& A resposta a e%entuais demandas surgidas da disponi"iliEao de in-orma:es poderC ocorrer ou no a depender da capacidade dos di-erentes atores em capturar a ateno da sociedade e dos go%ernos em e+igir destes ltimos uma resposta& Ainda -altam pes!uisas para compreender com mais preciso de !ue -orma transparFncia e accounta"ilit6 se relacionamD no entanto apesar da percepo da distAncia considerC%el entre um e outro parece consensual !ue a accounta"ilit6 democrCtica no se e-eti%arC sem a transparFnciaD e a transparFncia por seu turno parece de -ato se "ene-iciar de uma 'ei de Acesso a In-orma:es&

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Ap8s as discuss:es te8ricas a respeito de transparFncia a accounta"ilit6 esta pes!uisa partiu para uma anClise dos estudos a respeito da implementao da 'ei de Acesso In-ormao em outros pa#ses& ,s estudos selecionados a"orda%am di%ersos aspectos da implementao em di-erentes pa#ses& De maneira geral por=m -oi poss#%el identi-icar alguns o"stCculos institucionais e socioculturais implementao de uma 'ei de Acesso In-ormao& Do ponto de %ista institucional3legal pode3se destacar trFs grandes o"stCculos implementao da 'ei de Acesso) AusFncia de 8rgo super%isor ou "ai+a autonomia dos 8rgos e+istentesD limitado escopo da 'eiD e ausFncia de re-erFncia legal em relao ao -ato de !ue no resposta = %iolao ao direito in-ormao& A e+istFncia de um 8rgo super%isor pode %ir a -acilitar %Crios pro"lemas de implementao detectados em alguns estudos entre os !uais) "ai+o con(ecimento da 'ei por parte de -uncionCrios p"licos "ai+a punio por descumprimento da lei criao de o"stCculos aos re!uerentes identi-icao& 7m 8rgo responsC%el pela implementao da 'ei de Acesso poderia) >eduEir o n#%el de descon(ecimento dos ser%idores p"licos por meio de treinamentos mel(orar a e-icCcia das puni:es por meio da consolidao de entendimentos e do controle das negati%as e das apela:esD e reduEir e%entuais o"stCculos a re!uentes de in-ormao por meio da uni-ormiEao dos procedimentos necessCrios ao pedido de in-ormao& , limitado escopo da 'ei = um o"stCculo importante por!ue ao dei+ar de -ora alguns n#%eis de go%erno e alguns Poderes da >ep"lica a 'ei poderC se deslegitimar& Xuando a transparFncia no se concretiEa nos go%ernos locais nem no 'egislati%o ou no <udiciCrio o apoio a uma legislao geral de acesso in-ormao tam"=m de%erC decair& Bo !ue diE respeito ausFncia de pro%iso legal para lidar com a no resposta con%=m inserir este item no grupo dos mais importantes o"stCculos na medida em !ue como a solicitao de muitos dados e documentos de

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estudos emp#ricos detectaram a -re!uFncia de tal comportamento& A ausFncia da interpretao legal de !ue tal conduta = uma %iolao dei+a ao re!uerente o peso da ao& Em resumo esses seriam os grandes o"stCculos implementao da 'ei de Acesso In-ormao no lado da Jo-ertaN& Do lado da sociedade b ou da JdemandaN b o"stCculos importantes so) , descon(ecimento por parte dos cidadosD a -alta de apoio de alguns grupos sociais por 0C terem acesso pri%ilegiado a in-orma:es e recursosD e a ausFncia do uso prCtico da 'ei por receio de retaliao go%ernamental& , primeiro o"stCculo ocorre pela ausFncia de campan(as de promoo do direito in-ormao por parte de go%ernos e pela ausFncia de di%ulgao por parte de grupos sociais mais organiEados com desta!ue para a m#dia& , segundo o"stCculo em geral ocorre pelo receio em compartil(ar in-orma:es com potenciais competidores& , terceiro ocorre !uando organiEa:es sociais tFm rela:es muito pr8+imas com entes go%ernamentais& Identi-icados os principais o"stCculos implementao da 'ei de Acesso esta pes!uisa cote0ou esses itens com o cenCrio "rasileiro& Duas -ontes de in-ormao -oram utiliEadas neste processo) Para os aspectos legais e institucionais a anClise do te+to da 'ei 12&?2U@2011 OH>ASI' 2011P apontou o posicionamento do Hrasil para lidar com o"stCculos desse tipoD e os o"stCculos socioculturais -oram cote0ados com elementos traEidos pela anClise do processo de discusso e apro%ao da 'ei de Acesso e por um "re%e survey aplicado a determinados grupos sociais& Bo !ue diE respeito aos o"stCculos de -undo legal3institucional a 'ei de Acesso "rasileira parece ter en-rentando uma das limita:es encontradas em outros pa#ses) o reduEido escopo da 'ei& Di-erentemente do !ue ocorre em outros pa#ses no Hrasil a 'ei de Acesso In-ormao aplica3se a todos os Poderes da >ep"lica e a todos os n#%eis de go%erno&

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Por=m a pre%iso deste escopo ampliado no te+to da 'ei no garante !ue a implementao ocorra da mesma -orma em todos os Poderes e em todos os n#%eis de go%erno& , -ato de o E+ecuti%o Federal ter destacado um 8rgo b a *G7 b para cuidar da implementao da 'ei de Acesso parece colocar esse pedao da Administrao P"lica "rasileira na dianteira& Em"ora <udiciCrio e 'egislati%o tam"=m este0am co"ertos pela 'ei (C poucos relatos so"re sua implementao nesses espaos& AliCs o -ato de a *G7 ter liderado este processo no E+ecuti%o Federal parece -ortalecer a (ip8tese de !ue = importante a e+istFncia de um 8rgo responsC%el pelo direito in-ormao b ressalte3se !ue a ausFncia desse 8rgo = uma das mais -re!uentes cr#ticas 'ei de Acesso "rasileira& Por -im a pre%iso de !ue a no resposta = uma %iolao ao direito in-ormao ine+iste na 'ei "rasileira& Pes!uisas -uturas podero apontar se o Hrasil seguirC a tendFncia mundial em !ue a no resposta = -re!uente e se esta lacuna 3 de -ato 3 con-igura3se em o"stCculo importante e-eti%ao do direito in-ormao& Bo !ue diE respeito aos o"stCculos do lado da JdemandaN o"ser%ou3se !ue trFs -atores principais podem atrapal(ar a implementao da 'ei de Acesso In-ormao) , descon(ecimento por parte dos cidadosD a -alta de apoio de alguns grupos sociaisD e a ausFncia do uso prCtico da 'ei de Acesso a In-orma:es& Bo (C pes!uisas a-erio do grau de con(ecimento dos cidados a respeito da 'ei de Acesso mas uma pes!uisa na cidade de *uriti"a apontou !ue apenas ?f dos cidados con(eciam a 'ei& De%ido "ai+a co"ertura da m#dia pode3se supor !ue o porcentual no se0a muito di-erente nas demais cidades "rasileiras& Xuanto -alta de apoio de alguns grupos sociais uma pe!uena e%idFncia da %alidade dessa (ip8tese para o caso do Hrasil = o apoio !ue grandes empresCrios "rasileiros deram ao HBDES em 2010 ano em !ue este 8rgo p"lico -oi pressionado pela m#dia e acusado de ser pouco transparente& Por -im no !ue diE respeito ao receio do uso da 'ei por parte de organiEa:es sociais seriam necessCrias pes!uisas na "usca de a-erio do grau de dependFncia das di%ersas organiEa:es em relao aos recursos go%ernamentais para se tra"al(ar mais

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incisi%amente com a (ip8tese do no uso das possi"ilidades da 'ei de Acesso In-ormao por receio de represClias& Esta dissertao pretendeu contri"uir com a discusso so"re transparFncia e accounta"ilit6 no Hrasil em particular so"re o papel da 'ei de Acesso In-ormao P"lica nesse conte+to& De%ido pro+imidade temporal com a entrada em %igor da 'ei ca"erC a pes!uisas -uturas a%anar nessa compreenso& 9 guisa de concluso ca"e destacar !ue com o in#cio da %alidade da 'ei de Acesso a In-orma:es a"re3se um e+tenso campo de pes!uisas criao e ao acmulo de con(ecimentos a respeito das rela:es entre a 'ei de Acesso Oe outros instrumentos legaisP e a e-eti%ao da transparFncia p"lica e entre transparFncia e accounta"ilit6&

REFERNCIAS AH>A<I& K2003La& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&a"ra0i&org&"r@MidqU?r& Acesso em) 2 0un& 2012& 222222& E$3,373% S%"',2& K2003L"& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&a"ra0i&org&"r@MidqUSr& Acesso em) 2 0un& 2012 222222& Xuem participaM FN*7+ 6# D'*#'3% 6# A"#$$% , I()%*+,-E#$ P012'",$& K2003Lc& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&in-ormacaopu"lica&org&"r@node@1Y?r& Acesso em) 2 0un& 2012& 222222& So"re o F8rum& FN*7+ 6# D'*#'3% 6# A"#$$% , I()%*+,-E#$ P012'",$& 200Y& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&in-ormacaopu"lica&org&"r@node@2r& Acesso em) 2 0un& 2012&

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222222& /ransparFncia Hrasil e Artigo `I` co"ram posio de candidatos !uanto 'ei de Acesso a In-o& O1$#*<,3N*'% 6% 6'*#'3% & "%+7('",-.%& 11 set& 2010& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&direitoacomunicacao&org&"r@content&p(pM optionqcom2contentstas5q%ieQsidqU1[Rr& Acesso em) [ 0un& 2012& AH>A$, *lCudio ;e"er& A *=sar o !ue = de *=sar& O1$#*<,3N*'% 6, I+/*#($,& U a"r& 200S& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&o"ser%atoriodaimprensa&com&"r@neQs@%ieQ@a2cesar2o2!ue2e2de2cesar2mas2de %agar2com2o2andorr& Acesso em) [ 0un& 2012& AH>A$,VI*G VictorD *,7>/IS *(ristian& El Acceso a la In-ormaci8n como Derec(o& C7,6#*(%$ 6# A(:2'$'$ J7*H6'"% Santiago n& 10 p& 1SU321R 2000& AH>7*I, Fernando 'uiE& A causa de -en.menos como *ac(oeira e Dem8stenes& R#<'$3, /%",& 1S a"r& 2012& Dispon#%el em) p(ttp)@@re%istaepoca&glo"o&com@opiniao@-ernando3 a"rucio@noticia@2012@0[@causa3de3-enomenos3como3cac(oeira3e3demostenes&(tmlr& Acesso em) 2R maio 2012& 222222& A coordenao -ederati%a no Hrasil) a e+periFncia do Go%erno FG* e os desa-ios do Go%erno 'ula& R#<'$3, 6# S%"'%2%5', P%2H3'", *uriti"a n&2[ p& [131U 0un& 200?& 222222& O$ B,*E#$ 6, F#6#*,-.%) os Go%ernadores e a >edemocratiEao Hrasileira& So Paulo) Editora Gucitec 1SSR& AH>7*I, Fernando 'uiED A>AB/ES >og=rio HastosD /EI`EI>A $arco Ant.nio *ar%al(o& A Imagem dos /ri"unais de *ontas Su"nacionais! R#<'$3, 6% S#*<'-% P012'"% %& ?1 n& 1 0an@mar& 200?& AH>7*I, Fernando 'uiED ',7>EI>, $aria >ita& Finanas P"licas Democracia e accounta"ilit6& In A>VA/E Paulo >o"ertoD HIDE>$AB *iro Oorgs&P& E"%(%+', 6% S#3%* P012'"% (% B*,$'2& >io de <aneiro) Else%ier *ampus 200[& A*4E>$AB <o(n $& $e+icois Freedom o- In-ormation 'aQ in International Perspecti%e& In) F,` <D GAIGG/ 'D G,FHA7E> GD S^B*GEe /& OEds&P& M#C'"%O$ R'5F3P3P Q(%R R#)%*+$: *i%il Societ6 Perspecti%es& $e+ico 3 DF) F7BDA>@;oodroQ ;ilson *enter International *enter -or Sc(olars 200U& A*4E>$AB <o(n $&D SABD,VA' Irma E& 'e6es de Acceso en el mundo& C7,6#*(%$ 6# T*,($/,*G("', n& U& $=+ico b DF) IFAI 200?& ADV,*A*IA GE>A' DA 7BIW,& S#+'(:*'% C%+1,3# & M%*%$'6,6# 6, J7$3'-,& 1Y deE& 2010& Dispon#%el em) p(ttp)@@tin6url&com@Yd1g0n6r& Acesso em) 2 0un&2012& A47/S7 'uiE& S%"'#6,6# 6, I()%*+,-.%= Accountability # D#+%"*,"', D#2#5,3'<,) in%estigao em portais de go%erno no Hrasil& 2002& 1?2 -& Dissertao O$estrado em AdministraoP b 7ni%ersidade Federal da Ha(ia Sal%ador 2002& A'EB*A> *(ico& Pro0eto de 'ei nT 1S2[ de 200U& Disp:e so"re o acesso a documentos sigilosos cria a *omisso de SistematiEao e AnClise de In-orma:es Sigilosas altera dispositi%os das 'eis nT R&1?S de 1SS1 e 11&111 de 200? e dC outras pro%idFncias& Y0 ago&

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HA>>E// Susan $& Implementation Studies) /ime -or a >e%i%alM Personal >e-lections on 20 ]ears o- Implementation Studies& P712'" A6+'('$3*,3'%( %& R2 n& 2 p&2[S3212 0un& 200[& HEB4'E> ]oc(ai& TF# ?#,23F %) N#3R%*@$) GoQ Social Production /rans-orms $ar5ets and Freedom& BeQ Ga%en) ]ale 7ni%ersit6 Press 2001& HBDES atua como oramento paralelo& E$3,6.%!"%+!1*& 11 0ul& 2010a& Dispon#%el em) p(ttp)@@economia&estadao&com&"r@noticias@economiatgeral "ndes3atua3como3orcamento3 paralelo 21RUS 0&(tmr& Acesso em) 0? 0un& 2012& HBDES = um tentCculo do 'e%iat e agente do Estado no setor produti%o diE re%ista hEconomista& O G2%1%& ? ago& 2010& Dispon#%el em) p(ttp)@@oglo"o&glo"o&com@economia@mat@2010@0R@0?@"ndes3um3tentaculo3do3le%iata3agente3 do3estado3no3setor3produti%o3diE3re%ista3economist3S1UY2R1Y1&aspr& Acesso em) ? 0un& 2012& H,,4$AB eac(ar6D G7E>>E>, A$PA>^B <uan3Pa"lo& /Qo Steps ForQard ,ne Step Hac5) Assessing t(e Implementation o- $e+icoas Freedom o- In-ormation Act& M#C'",( L,R R#<'#R %& 1 n& 2 0an&@0un& 200S& H>AGA Isa"el& *(ico Alencar de-ende maior integrao entre sociedade e o Parlamento& O G2%1%& 1 -e%& 2011& Dispon#%el em) p(ttp)@@tin6url&com@1"+mUdmr& Acesso em) Y0 maio 2012& H>A$A//I& DanielD GA'', Fernando& h'ei de acesso estC entre as Y0 mel(oresa& E$3,6.%!"%+!1*& 2? mar& 2012& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&estadao&com&"r@noticias@impresso lei3de3acesso3esta3entre3as3Y03 mel(ores3 R?Y010 0&(tmr& Acesso em) 1 0un& 2012& H>ASI'& C%($3'37'-.%) >ep"lica Federati%a do Hrasil de 1SRR& Hras#lia DF) Senado Federal 1SRR& 222222 Decreto n& UU2[ 11 maio de 2012& >egulamenta a 'ei no 12&?2U de 1R de no%em"ro de 2011 !ue disp:e so"re o acesso a in-orma:es pre%isto no inciso ```III do ",/73 do art& ?o no inciso II do l Yo do art& YU e no l 2o do art& 211 da *onstituio& D':*'% O)'"',2 6, U('.% 11 maio 2012& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&planalto&go%&"r@**IVI'20Y@2Ato20113 201[@2012@Decreto@DUU2[&(tmr& Acesso em) 0? 0un& 2012& 222222& 'ei no 12&?2U 1R de no%em"ro de 2011& >egula o acesso a in-orma:es pre%isto no inciso ```III do art& ?o no inciso II do l Yo do art& YU e no l 2o do art& 211 da *onstituio FederalD altera a 'ei no R&112 de 11 de deEem"ro de 1SS0D re%oga a 'ei no 11&111 de ? de maio de 200? e dispositi%os da 'ei no R&1?S de R de 0aneiro de 1SS1D e dC outras pro%idFncias& D':*'% O)'"',2 6, U('.% 1R no%em"ro 2011& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&planalto&go%&"r@cci%il20Y@2Ato20113201[@2011@'ei@'12?2U&(tmr& Acesso em) 1 0un& 2012& 222222& 'ei *omplementar no 1Y1 2U de maio de 200S& Acrescenta dispositi%os 'ei *omplementar no 101 de [ de maio de 2000 !ue esta"elece normas de -inanas p"licas %oltadas para a responsa"ilidade na gesto -iscal e dC outras pro%idFncias a -im de determinar

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a disponi"iliEao em tempo real de in-orma:es pormenoriEadas so"re a e+ecuo oramentCria e -inanceira da 7nio dos Estados do Distrito Federal e dos $unic#pios& D':*'% O)'"',2 6, U('.%& 2R maio 200S& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&planalto&go%&"r@cci%il20Y@leis@lcp@lcp1Y1&(tmr& Acesso em) Y0 maio 2012& H>E$AE4E> Franois E& <& As -inanas municipais em 2010& OEstudo t=cnico nmero 1Y1P& T*,($/,*G("', M7('"'/,2& Sal%ador set& 2011& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&oim&tmunicipal&org&"r@a"re2documento&c-mM ar!ui%oq2repositorio@2oim@2documentos@HUA?22D13AR2F3*HRY3 ?0R0RU0HU2FUU*F2120S20110[[Y0R&pd-siq112Sr& Acesso em 1 0un& 2012& *m$A>A D,S DEP7/AD,S& A3, 6, ;T R#7('.%& Y0 set& 200S& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&camara&go%&"r@sileg@integras@1SU11Y&(tmr& Acesso em) 2 0un&2012& 222222& ?%*@$F%/ # D#+%"*,"',& 10 0un& 2010& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ2&camara&go%&"r@participe@e%entos@iii3Qor5s(op3e3democracia3o3!ue3a3 sociedade3espera3de3um3programa3de3democracia3eletronica3no3parlamentor& Acesso em) 2 0un&2012& *AIBF,& V#("'#(6% 2, C7237*, 6#2 S#"*#3%) o"stCculos en la implementaci8n de pol#ticas 6 normas de acceso a la in-ormaci8n p"lica em siete pa#ses de Am=rica 'atina& $onte%ideo) 2011& Dispon#%el em) pQQQ&adc&org/ar0download/php1fileId23456/ Acesso em7 3 8un/ 95:9/ *A''ABD >ic(ard& Access to in-ormation) (oQ it is use-ul and (oQ it is usedM In) BE7$AB 'aura& A""#$$ 3% '()%*+,3'%() a 5e6 to democrac6& Atlanta) /(e *arter *enter 2002& Dispon#%el em) p(ttp)@@pt&scri"d&com@doc@RR101U2?@Access3to3In-ormation3A34e63to3 Democrac6r& Acesso em) 1 0un& 2012& 222222& T7*('(5 R'5F3 3% I()%*+,3'%( L,R '(3% , L'<'(5 R#,2'38) Access to In-ormation and t(e Imperati%e o- E--ecti%e Implementation& /(e ,pen Democrac6 Ad%ice *entre& *ape /oQn) 0an& 200Y& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&(umanrig(tsinitiati%e&org@programs@ai@rti@international@laQs2papers@sout(a-rica@ *allandf203f20/urningf20F,If20laQf20intof20li%ingf20realit6f203f20<an3 0Y&pd-r& Acesso em) 1 0un& 2012& *A$P,S Anna $aria& Accounta"ilit6) Xuando poderemos traduE#3la para o portuguFsM R#<'$3, 6# A6+'('$3*,-.% P012'", >io de <aneiro %& 2[ n 2 1SS0& *A>/E> $egan& F,I Qit( "ite) recipes -or openness& In) V IB/E>BA/I,BA' *,BFE>EB*E ,F IBF,>$A/I,B *,$$ISSI,BE>S ;ellington BeQ eealand 200U& *E<7D, Guillermo $&D 'oPEe3A]''oB SergioD *^eA>ES Ale0andra >ios & Assessing transparenc6 across le%els o- go%ernment& in $e+ico)>ules institutions and practices& In) I GLOBAL CONFERENCE ON TRANSPARENC RESEARCH& BeQard BeQ <erse6 1R maio 2010& *idade do $=+ico) *IDE 2010&Dispon#%el em) p(ttp)@@andromeda&rutgers&edu@uncsds@spaa@images@stories@documents@/ransparenc62>esearc( 2*on-erence@Papers@*e0udo2Guillermo&pd-r& Acesso em) 10 0un& 2012& *E''A>D Andr=& A anClise documental& In) P,7PA>/ <ean& et al& A P#$K7'$, U7,2'3,3'<,) En-o!ues epistemol8gicos e m=todos& Petr8polis) VoEes 200R&

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*EB/>, DE DE>E*G,S G7$AB,S& C%("#/3%$ 6# 7$% )*#"7#(3# #( #2 ",+/% 6# T*,($/,*#("',= A""%7(3,1'2'38 8 L7"F, A(3'"%**7/"'N(& K2003L& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&transparenciacd(&uc(ile&cl@glosario@vYUr& Acesso em) 1 0un& 2012& *GAIA VeraD /EI`EI>A $arco Ant.nio& Democracia e EscAndalos Pol#ticos& S.% P,72% #+ P#*$/#"3'<, So Paulo %& 1? n& [ out&@deE& 2001& *IDE& MD3*'", 6# 2, T*,($/,*#("', 2010& Bo%& 2010& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&metricadetransparencia&cide&edu@r& Acesso em) 2 0un& 2012& *,HH >oger ;&D E'DE> *(arles D&& Issues and agendas& In) /GE,D,7',7 StellaD *AGB $att(eQ A! P712'" /%2'"8) t(e essential readings& 7pper Saddle >i%er B<) Prentice Gall 1SS?& *,'',> Fernando& Parecer n& de 2011& De P'EB^>I, em su"stituio *,$ISSW, DE >E'AV_ES E`/E>I,>ES E DEFESA BA*I,BA' so"re o Pro0eto de 'ei da *Amara nT [1 de 2010 OnT 21S de 200Y na origemP do Deputado >eginaldo 'opes !ue regula o acesso a informa;<es previsto no inciso ===III do art/ >?* no inciso II do @ 4? do art/ 4A e no @ 9? do art/ 9:3 da Constitui;#o ,ederalB altera a &ei n? /::9* de :: de deCembro de :DD5B revoga a &ei n? :/:::* de > de maio de 955>* e dispositivos da &ei n? E/:>D* de E de 8aneiro de :DD:B e d$ outras providFncias/ Dispon#%el em) pttp)@@QQQ1&senado&go%&"r@mate3pd-@S[RYR&pd-r& Acesso em) 10 0un& 2012& *,BFE>ZB*IA G',HA' S,H>E />ABSPA>ZB*IA 1S b 20 maio 2011 >utgers 7ni%ersit6 BeQar5& *,BG>ESS, BA*I,BA'& P' ?22R@200S de ? maio de 200S& >egula o acesso a in-orma:es pre%isto no inciso ```III do art& ?o inciso II do l YT do art& YU e no l 2o do art& 211 da *onstituio e dC outras pro%idFncias& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&portalmemoriasre%eladas&ar!ui%onacional&go%&"r@media@P'f20?22R&pd-r& Acesso em) ? 0un& 2012& *,B/>,'AD,>IA3GE>A' DA 7BIW,& A CGU& K2003La& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&cgu&go%&"r@*G7@r& Acesso em)02 0un&2012& 222222& *onsel(o da /ransparFncia& C%+/%$'-.%& K2003L"& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&cgu&go%&"r@*onsel(o/ransparencia@*omposicao&aspr& Acesso em) 2 0un&2012& 222222& *onsel(o da /ransparFncia& D%"7+#(3%$ 6# R#7('E#$& K2003Lc& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&cgu&go%&"r@*onsel(o/ransparencia@*omposicao&aspr& Acesso em) 2 0un&2012& 222222& *onsel(o da /ransparFncia& Documentos de >euni:es& E+tratos de Atas& EC3*,3% 6, A3, 6, VT R#7('.% 6% C%($#2F% 6, T*,($/,*G("', P012'", # C%+1,3# & C%**7/-.% & 21 0un& 200U& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&cgu&go%&"r@*onsel(o/ransparencia@Documentos@Atas@E+tratodaAtaU&aspr& Acesso em) 2 0un&2012& 222222& *onsel(o da /ransparFncia& Documentos de >euni:es& E+tratos de Atas& EC3*,3% 6, A3, 6, 1WT R#7('.% 6% C%($#2F% 6, T*,($/,*G("', P012'", # C%+1,3# & C%**7/-.% & 2?

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mar& 200S& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&cgu&go%&"r@*onsel(o/ransparencia@Documentos@Atas@E+tratodaAta10&aspr& Acesso em) 2 0un&2012& 222222& P%2H3'", B*,$'2#'*, 6# A"#$$% , I()%*+,-E#$ P012'",$) garantia democrCtica do direito a in-ormao transparFncia e participao cidad& A"r& 2010& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&cgu&go%&"r@acessoain-ormacao@desta!ues@pro0eto3cgu3unesco@Pro0eto3de3 *ooperacao3/ecnica3entre3o3Go%erno3Hrasileiro3e3a37BES*,&pd-r& Acesso em) 2 0un&2012& 222222& P%*3,2 6, T*,($/,*G("',& K2003Ld& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&portaltransparencia&go%&"rr& Acesso em) 2 0un&2012& *,>/E IB/E>A$E>I*ABA D,S DI>EI/,S G7$AB,S& C,$% G%+#$ L7(6 # %73*%$ XYG7#**'2F, 6% A*,57,',Z[ <$! B*,$'2! 2[ no%& 2010& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&corteid(&or&cr@docs@casos@articulos@seriec221S2por&pd-r& Acesso em) [ 0un& 2012& *>IAD,> do ;i5ilea5s se diE decepcionado com cr#ticas dos E7A& T#**,& Y0 0ul& 2010& Dispon#%el em) p(ttp)@@tin6url&com@c5Esapnr& Acesso em) Y0 maio 2012& DA $A//A >o"erto& S7+:*'% EC#"73'<%) Pes!uisa Diagn8stico so"re Valores *on(ecimento e cultura de Acesso In-ormao P"lica no Poder E+ecuti%o Federal "rasileiro& DeE& 2011& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&cgu&go%&"r@Pu"licacoes@SumarioPes!uisaAcessoIn-ormacao@S7$A>I,2FIBA' &pd-r& Acesso em) 1 0un&2012& DA>HISGI>E Gelen& /(e >ig(ts o- Access to In-ormation Fig(ting *orruption) A Guman >ig(ts Perspecti%e& TF# I(3#*(,3'%(,2 C%7("'2 %( I7+,( R'5F3$ P%2'"8 Ge%e%a 2R32S 0ul& 200U& Dispon#%el em) p (ttp)@@QQQ&ic(rp&org@-iles@papers@12U@1Y1232Gelen2Dar"is(ire23 2200U&pd-r& Acesso em) 1 0un& 2012& DA>*G *ollinD 7BDE>;,,D Peter G&& F*##6%+ %) I()%*+,3'%( ,(6 3F# D#<#2%/'(5 ?%*26) /(e *itiEen t(e State and $odels o- ,penness& ,+-ord) *(andos Pu"lis(ing 2010& D7BB <o(n& Situating democratic political accounta"ilit6& In) PRZEWOSRKI AdamD STOKES Susan *&D MANIN Hernard& D#+%"*,"8= A""%7(3,1'2'38 ,(6 R#/*#$#(3,3'%(& *am"ridge) *am"ridge 7ni%ersit6 Press 1SSS& p& Y2S3Y[[& E*,B,$IS/ IB/E''IGEB*E 7BI/& /(e Democrac6 Inde+ 2010& Dispon#%el em) p(ttps)@@QQQ&eiu&com@pu"lic@topical2report&asp+Mcampaignidqdemo2010r& Acesso em) 1 0un& 2012& E'I,/ /(omas& Stearns& CF%*7$#$ )*%+ 3F# *%"@& 1SY[& Dispon#%el em) p(ttp)@@en&Qi5i!uote&org@Qi5i@/&2S&2Eliotv*(oruses2-rom2/(e2>oc52&2R1SY[&2Sr& Acesso em) 10 0un& 2012& E$P>ESA H>ASI' DE *,$7BI*AVW,& Dilma sanciona pro0eto !ue cria *omisso da Verdade& A5G("', B*,$'2& 1R no%& 2011& Dispon#%el em) p(ttp)@@agencia"rasil&e"c&com&"r@noticia@201131131R@dilma3sanciona3pro0eto3!ue3cria3 comissao3da3%erdader& Acesso em) 2S maio 2012&

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EVABS Peter& , Estado como pro"lema e soluo& L7, N%<, So Paulo n& 2R32S a"r& 1SSY& FA''E/I /ulia& E-eitos da descentraliEao nas rela:es intergo%ernamentais) o Hrasil em perspecti%a comparada& S%"'%2%5',$ Porto Alegre ano R n&11 0u&@deE& 2001& F',>IBI Ann $& O1SSSP& Does t(e in%isi"le (and need a transparenc6 glo%eM /(e politics o/ransparenc6& In) ABB7A' ;,>'D HAB4 *,BFE>EB*E ,B DEVE',P$EB/ E*,B,$I*S a"r& 2R3Y0 1SSS ;as(ington D&*& Dispon#%el em) p(ttp)@@derec(oasa"er&org@documentos@pd-00[2&pd-r& Acesso em) 1 0un& 2012& F,'GA DE SW, PA7',& >etirar sigilo no = importante agora diE /emer& P%*3,2 6# N%3H"',$& 2U set& 2011& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&senado&go%&"r@noticias@senadonamidia@noticia&aspMnq10SYY2stq1r& Acesso em) 11 0un& 2012& F,` <onat(an& /(e 7ncertain >elations(ip "etQeen /ransparenc6 and Accounta"ilit6& D#<#2%/+#(3 '( P*,"3'"# %& 1U n& [3? p& 11Y31U1 200U& F,` <onat(anD GAIGG/ 'i""6& $e+icoas transparenc6 re-orms) t(eor6 and practice& R#$#,*"F '( S%"',2 P*%12#+$ ,(6 P712'" P%2'"8* v/ :D* Emerald Group Pu"lis(ing 'imited 2011& p&Y?Y3YUS& Dispon#%el em) p(ttp)@@esc(olars(ip&org@uc@item@?0!0mY1Er& Acesso em) 10 0un& 2012& F>AB*, Simone& <os= Sarne6 promete se empen(ar na apro%ao da re-orma pol#tica& >e-orma Pol#tica& S#(,6% F#6#*,2& Y -e%& 2011& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&senado&go%&"r@noticias@Especiais@re-ormapolitica@noticias@0ose3sarne63promete3 se3empen(ar3na3apro%aao3da3re-orma3politica&asp+r& Acesso em) 2S maio 2012& F74S $ario& De-inio da agenda de"ate p"lico e pro"lemas sociais) uma perspecti%a argumentati%a da dinAmica do con-lito social& BIB >io de <aneiro n&[S p& US3S[ 2000& F747DA3PA>> Sa5i5oD G7]E> Patric5D 'A;S,B3>E$E> /erra& Does Hudget /ransparenc6 'ead to Strong Guman De%elopment ,utcomes and *ommitments to Economic and Social >ig(tsM I(3#*(,3'%(,2 B765#3 P,*3(#*$F'/ ;or5ing Papers n& [ deE& 2011& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&esocialsciences&org@DoQnload@repecDoQnload&asp+M -nameqA201211U1[?SYY21S&pd-s-categor6qArticlessAIdq[U0Us-re-qrepecr& Acesso em) 1 0un& 2012& GA'EAB,& Eduardo& L,$ /,2,1*,$ ,(6,(3#$& $onte%ideo) Siglo ``I 1SS[& GA'IBD, >ogerio ;aldrigues& *uriti"anos descon(ecem a 'ei de Acesso& G,L#3, 6% P%<%& 1Y maio 2012& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&gaEetadopo%o&com&"r@%idapu"lica@conteudo&p(tmlM tlq1sidq12?[0[Ystitq*uriti"anos3descon(ecem3a3'ei3de3Acessor& Acesso em) ? 0un& 2012& G',HA' ;I/BESS& 'i"eria) *onclusions& A((7,2 T*,($/,*#("8 R#/%*3& 2010& Dispon#%el em) p(ttp)@@QQQ&-oresttransparenc6&in-o@li"eria@2010@lessons3 learnt@conclusions@r& Acesso em) 2 0un& 2012&

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