CAPTULO 5 EL CONTROL CIUDADANO1 DE LAS POLTICAS PBLICAS: OPORTUNIDADES Y LMITES.

En nuestro pas el sistema poltico se ha caracterizado por ser cerrado y excluyente: de elites partidistas con sus clientelas. Esto le rest espacio siempre a la intervencin ciudadana para defender lo pblico. Hasta comienzos de los aos noventas no exista en Colombia una tradicin de veedura y control ciudadano, esta experiencia se gana con la Constitucin de 1991 que introdujo como principio el control social de la gestin pblica, muy desarrollado en los ltimos aos a pesar de las fuertes restricciones que imponen los poderes locales legales e ilegales- para que ciudadana lleve a cabo una vigilancia idnea de la gestin de bienes y servicios pblicos.

Breve marco legal de la participacin y vigilancia ciudadana de la gestin pblica

NORMA
Articulo 40 de la Constitucin Poltica (CP) Artculo 270 CP.

CONTENIDO
Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico. la ley organizar las formas y los sistemas de participacin ciudadana que permitan vigilar la gestin pblica que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados. El Estado contribuir para que las organizaciones sociales tengan representacin en las diferentes instancias de participacin, concertacin, control y vigilancia de la gestin pblica. la ley determinar los deberes y derechos de los usuarios, el rgimen de su proteccin y sus formas de participacin en la gestin y fiscalizacin de las empresas estatales que presten el servicio.

Artculo 103 CP.

Artculo 369 CP.

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1 Con base en: Velsquez, Fabio. 2007. La veedura ciudadana en Colombia: en busca de nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad civil. Disponible en www.foroporcolombia.org

Al mismo tiempo est reconocido como deber de las autoridades la rendicin de cuentas. La ley 136 de 1994 en el artculo 91, literal E, establece que el Alcalde debe informar sobre el desarrollo de su gestin a la ciudadana. La ley 962 de 2005, conocida como ley antitrmites, establece en su artculo 3 como derechos de las personas: obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos que las disposiciones vigentes imponen a las peticiones, actuaciones, solicitudes o quejas que se propongan realizar, as como de llevarlas a cabo. Tambin introduce la obligatoriedad de poner a disposicin del pblico las leyes y actos emitidos por la administracin pblica. La ley 970 de 2005 (que ratific la Convencin de Naciones Unidas en la Lucha contra la Corrupcin) es clara en la obligacin que tienen las autoridades de rendir cuentas y en la debida gestin de los asuntos y bienes pblicos. Existe as una variedad de formas de participacin e intervencin ciudadana para el control de la cosa pblica a nivel local. Entre ellos:

ESPACIO DE PARTICIPACIN
Veeduras Ciudadanas y Veeduras Comunitarias en Salud Comits de Veedura Popular y Juntas de Vigilancia Comits de Desarrollo y Control Social de los Servicios Pblicos Domiciliarios Comits de Participacin Comunitaria en Salud Juntas Municipales de Educacin Consejos Nacional y Territoriales de Planeacin Juntas Administradoras Locales Formas de participacin medioambiental Representacin social en el Gobierno Escolar Consejos de Juventud Concejos municipales de cultura Juntas de accin comunal Comits de participacin en salud (Copacos) Comit municipal de discapacidad

FUNDAMENTO LEGAL
Ley 563 de 2000 y ley 850 de 2003 Ley 134 de 1994, ley 136 de 1996 Ley 142 de 1994, Decreto 1429 de 1995 Ley 100 de 1993 Ley 115 de 1993 Ley 152 de 1994 Art. 318 de la Constitucin Ley 99 de 1993 Ley 115 de 1994, Decreto 1860 de 1994 Ley 375 de 1997 Ley 397 de 1997 Ley 743 de 2002 Decreto 1757 de 1994 Ley 1145 de 2007

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Los Contralores y los Personeros municipales, por su parte, tienen la obligacin de vincular a la ciudadana a sus labores de fiscalizacin de la gestin pblica y a la valoracin del desempeo de las entidades y organismos de la administracin municipal. La cuestin es cmo utilizar estas oportunidades y mecanismos de participacin en funcin de la realizacin de los derechos de las poblaciones discriminadas, o para el seguimiento y exigibilidad de los compromisos incluidos en los planes de desarrollo a favor de ellas.

Participacin ciudadana para la defensa de lo pblico

Sin duda que el uso de estas herramientas slo tiene sentido dentro de una perspectiva de construccin de lo pblico. La esfera pblica deriva su especificidad del hecho de que en ella domina un criterio de racionalidad colectiva, en oposicin a los intereses particulares. La identidad de la participacin social en el espacio pblico es la bsqueda del bien comn, la limitacin de los intereses egostas, de la arbitrariedad del poder y la prevalencia de los derechos ciudadanos. El control social de la gestin pblica es una modalidad de accin y cooperacin colectiva para la preservacin de bienes e intereses pblicos. Existen tres tipos de factores que favorecen o dificultan el control social: la estructura de oportunidad poltica, la identidad colectiva y las motivaciones de la ciudadana para la participacin (Velsquez, 2007).

ESTRUCTURA DE OPORTUNIDAD POLTICA

MOTIVACIONES PARA LA PARTICIPACIN

IDENTIDAD COLECTIVA

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La estructura de oportunidad poltica se refiere a las opciones reales que brinda el sistema o contexto poltico para que los diferentes actores sociales puedan participar para hacer prevalecer el inters colectivo en la esfera pblica. Esto se manifiesta en el grado de apertura de las instituciones polticas para atender a las demandas sociales, para tramitar y negociar con la protesta ciudadana, con la presencia o ausencia de grupos de apoyo a los actores participantes o de grupos armados que los coaccionen, con el grado de unidad de las lites polticas y la capacidad del gobierno para instrumentar sus planes y programas de gobierno. Estos elementos alteran los resultados de la accin colectiva y, en consecuencia, estimulan o frenan la participacin. l tipo de constitucin de identidades sociales tambin determina y cualifica E la manera como se participa: una regla simple aqu es que entre mayor identidad y capacidad de accin colectiva de los sujetos sociales (llmense organizaciones de base, organizaciones tnicas o comunitarias, movimientos sociales, etc), mayor es la posibilidad para aprovechar una estructura de oportunidad poltica favorable para la consecucin de un bien pblico. Lo mismo una identidad fuerte ayuda a manejar mejor el mapa de poder presente en un territorio2. Las respuestas al mapa de poder conlleva una auto-reflexin sobre las capacidades reales que se tienen para incidir o participar: obliga esto a revisar los niveles de organizacin existentes, los liderazgos, las redes sociales establecidas y los recursos con los que se cuenta (informacin, saber, logsticos, materiales, relacionales, etc.). La identidad de una reclamacin social o para un proceso de participacin local puede derivarse de una necesidad o inters colectivo, de una reivindicacin cultural o tnica o de un objetivo poltico compartido, etc. Lo cierto es que entre ms consolidadas se encuentren las identidades sociales, mejores condiciones de participacin existen y ms probabilidades de xito en la consecucin de las metas propuestas. Por ejemplo, el movimiento estudiantil que enfrent a finales de 2011 el proyecto de reforma a la ley 30 (sobre

2 El mapa de poder muestra la correlacin de fuerzas existente en un momento determinado entre -y con- los actores sociales y polticos relevantes, sean estos decisores pblicos, simpatizantes, opositores o indecisos frente a una causa que se promueva. Analizar a los actores permite definir las estrategias de alianzas, persuasin o defensa frente a cada uno. Una buena reflexin sobre este asunto puede verse en: Fundacin Chasquinet. 2004. Manual de Polticas Pblicas. Quito. Disponible en: http://www.tele-centros.org/politicas/ManualPoliticasPublicas.pdf

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educacin superior) radicado en el Congreso, gan rpidamente identidad colectiva y fuerza organizativa para la movilizacin alrededor de unos puntos bsicos de consenso: Impedir la privatizacin exgena de la universidad pblica a travs de la inversin de las empresas privadas en las instituciones. Retiro inmediato del proyecto de reforma a la ley 30 del Congreso. Apertura de espacios democrticos con participacin de los estudiantes y dems estamentos de la universidad para la discusin con Estado de la reforma universitaria. Financiacin pblica de la universidad (teniendo como horizonte la gratuidad). Garantas democrticas para la protesta y desmilitarizacin de las universidades. La identidad, persistencia y profundizacin de propuestas a partir de esos puntos de consenso, seguramente le permitirn al movimiento estudiantil aprovechar los espacios de participacin poltica que se puedan abrir para debatir el destino de la universidad pblica en el pas. l tercer factor que facilita u obstaculiza la defensa del inters pblico, es el E tipo de motivaciones que llevan a la participacin. Puede ser que los motivos de la participacin estn relacionados con una idea de cooperacin de carcter general, lo que hace que sea intencional y busque determinados efectos u objetivos socialmente compartidos. Pero puede ocurrir tambin, que los motivos de la participacin procuren intereses egostas o de conveniencia. La combinacin de estos factores lleva a estilos de participacin dismiles: cul de ellos debe estimularse para incidir efectivamente en los planes de desarrollo local desde una perspectiva de DESCA y de acciones afirmativas contra la discriminacin?
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TIPOS DE PARTICIPACIN
ESTRUCTURA DE OPORTUNIDAD POLTICA FAVORABLE IDENTIDAD SOCIAL SLIDA IDENTIDAD SOCIAL DBIL
Participacin Sustantiva Participacin Formal y/o Instrumental

ESTRUCTURA DE OPORTUNIDAD POLTICA DESFAVORABLE

Participacin Reivindicativa y/o contestataria No Participacin

Tomado de: Velsquez, Fabio. 2007. La veedura ciudadana en Colombia: en busca de nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad civil. Disponible en www.foroporcolombia.org

La existencia de una estructura de oportunidad poltica favorable y de identidades colectivas slidas (conciencia de intereses, organizacin, redes sociales, autonoma y recursos) da lugar a la participacin sustantiva. Es el mejor escenario para participar en los planes de desarrollo y hacer control social. Aqu los actores sociales y el Estado enfrentan conjuntamente el anlisis de las demandas sociales, acuerdan y emprenden las acciones necesarias para satisfacerlas. Este tipo de participacin opera generalmente a travs de mecanismos de dilogo, concertacin y de formas de cooperacin para la accin. En tanto hay apertura de parte de las instituciones y autonoma de los sujetos sociales, este tipo de participacin puede hacer una importante contribucin a la democratizacin de la gestin local (Velsquez, 2007). Cuando existiendo un ambiente poltico institucional favorable, las identidades colectivas se muestran dbiles, la participacin adquiere un carcter formal e instrumental. Formal, en cuanto lo que importa es la representacin en una instancia o comit, independientemente del papel que juegue el representante en ese escenario. Interesa ms la forma que el contenido de la participacin. Por su parte, la participacin instrumental es aquella que surge de una relacin utilitaria entre Estado y actores sociales. El primero, por ejemplo, interesado en involucrar a la poblacin en la gestin local a fin de reducir costos de inversin o ganar legitimidad poltica sin que la poblacin tenga un lugar importante en la toma de decisiones. Pero la instrumentalidad puede provenir tambin del lado de la sociedad, cuando acude al Estado exclusivamente para obtener beneficios particulares, sin que interesen las consecuencias de la accin, ms all de ese beneficio.
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Un tercer tipo de participacin es la reivindicativa y/o contestataria. Su caracterstica ms importante es la cooperacin social para enfrentar al Estado o para presionarlo en torno a la consecucin de bienes pblicos. Supone una fuerte iniciativa social, lo cual a su vez implica identidades sociales slidas, y un Estado cerrado a las demandas sociales. Puede concluir en formas de negociacin y concertacin, pero tambin en formas autoritarias de exclusin. Finalmente, cuando la estructura de oportunidad poltica es desfavorable y las identidades sociales dbiles, el resultado es la no participacin, la desmovilizacin social en torno a bienes pblicos y el desinters del sistema poltico por propiciar la intervencin ciudadana. En ese caso, se abre el camino a otras formas de relacin entre la sociedad y el Estado: el clientelismo, el populismo, el autoritarismo, el asistencialismo, el tecnocratismo o una combinacin de ellas.

En la propuesta de este mdulo, seguramente las oportunidades de participacin sustantivas sern escasas pues los gobiernos locales tienden a ser cerrados y desconfan de la participacin ciudadana. Es ms probable que las polticas pblicas locales de carcter afirmativo que busquemos, se deban jugar en un escenario de participacin reivindicativa, que implica tener al Estado ms como opositor que como aliado. De ah que sea necesario actuar estratgicamente en el tema de las rutas de exigibilidad de los derechos que hemos estudiado. Las administraciones pblicas locales no tienen mucha apertura ni experiencia para interlocutar y validar propuestas de la sociedad civil organizada; el ejercicio de la participacin democrtica nos pone varios retos: educar, persuadir y presionar a las autoridades locales frente a las agendas sociales que interesan a la ciudadana.

Hemos constatado que en la medida en que las organizaciones sociales tengan identidad colectiva ganan fuerza para incidir. Esta identidad se obtiene de una agenda clara para reclamar y promover a los DESCA y de las capacidades comunitarias para gestionarla en sus diferentes rutas de exigibilidad.

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BIBLIOGRAFA
Fundacin Chasquinet. 2004. Manual de Polticas Pblicas. Quito. Disponible en: http://www.tele-centros.org/politicas/ManualPoliticasPublicas.pdf Velsquez, Fabio. 2007. La veedura ciudadana en Colombia: en busca de nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad civil. Disponible en www.foroporcolombia.org

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TALLER N 5
TEMa: EL CONTROL CIUDADANO DE LAS POLTICAS PBLICAS: OPORTUNIDADES Y LMITES
Objetivos
Problematizar las formas y concepciones de participacin ciudadana en las polticas pblicas locales y en su control

ActiVidadEs para la coMprEnsin:

A partir del esquema propuesto por el profesor Fabio Velsquez haga una caracterizacin de los estilos y actitudes de participacin ciudadana. Enumere las limitaciones y posibilidades que tiene cada uno de esos estilos para una genuina incidencia en las polticas pblicas locales.

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ActiVidadEs para la aplicacin:

Pensando en los procesos organizativos locales y en las capacidades para incidir en el Plan de Desarrollo Municipal, evale los siguientes aspectos de la identidad colectiva. Trabaje la siguiente matriz:

NUESTRAS FORTALEZAS
Las organizaciones

NUESTRAS DEBILIDADES

Los liderazgos

Definicin y claridad en las reivindicaciones Conocimiento y diagnstico de la realidad que se quiere denunciar Recursos materiales

Recursos humanos

Organizacin comunitaria

Relaciones con otras organizaciones sociales

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Pensando en el actual plan de desarrollo de su localidad, conteste: Participaron las organizaciones sociales conocidas en la construccin del plan de desarrollo?. En qu participaron y cmo participan ahora para hacer seguimiento?.

Qu instancias o espacios de participacin ciudadana conocemos en el municipio?. En cules participan las organizaciones sociales y con qu resultados?

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