Los pases que han sido exitosos implementando reformas hacendarias, son aqullos que empezaron con un manejo

del presupuesto de egresos muy slido o empezaron su esfuerzo mejorando el manejo de uno deficiente.
Barry H. Potter and Jack Diamond (FMI, 1999)

El gobierno gasta ms de lo que los ciudadanos le damos permiso de gastar.

Se gastaron en promedio 310 mil millones de pesos anuales en adicin a lo originalmente aprobado por la Cmara, en el periodo de 2005 a 2012. El aumento total fue de 2.5 billones de pesos. A este ritmo, cada 10 aos se ejercer un presupuesto adicional a lo aprobado.

Gasto ejercido vs. aprobado, 2005 a 2014

(millones de pesos de 2012) 4,300,000 4,100,000 3,900,000 3,700,000 3,500,000 3,300,000 3,100,000 2,900,000 2,700,000 2,500,000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Gasto aprobado Gasto ejercido

Fuente: Clculos propios a partir de los Estados Presupuestarios del Gobierno Federal y de Entidades de Control Presupuestario Directo para los aos correspondientes, Cuenta Pblica Federal, SHCP.

Y no gasta exactamente en lo que nos dice que va a gastar.

Diferencias entre el presupuesto ejercido y el aprobado del Gobierno Federal
(millones de pesos de 2012)

3000000

2500000
2000000 1500000 1000000 500000 0 2005 -500000 -1000000 -1500000 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Ampliaciones

Reducciones

Modificacin absoluta

Ampliacin neta

Fuente: Clculos propios a partir de los Estados Presupuestarios del Gobierno Federal y de Entidades de Control Presupuestario Directo para los aos correspondientes, Cuenta Pblica Federal, SHCP.

Casi la mitad del aumento se va a un cajn llamado Ramos Generales.

Distribucin de las ampliaciones por tipo Ramo, de 2005 a 2012
(%)

25% 45%
Entidades Ramos administrativos Ramos generales

29%

Fuente: Clculos propios a partir de los Estados Presupuestarios del Gobierno Federal y de Entidades de Control Presupuestario Directo para los aos correspondientes, Cuenta Pblica Federal, SHCP.

Los Ramos Generales son los que ms sobrejercen y subejercen...

1. Aportaciones a la Seguridad Social (Ramo 19) erog recursos adicionales por 250 mil millones de pesos, entre 2005 y 2012. 2. El Ramo 25 erog un presupuesto menor en 154 mil millones de pesos.
Aportaciones a la seguridad social
(a precios de 2012)

Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educacin Bsica, Normal, Tecnolgica y de Adultos
(a precios de 2012)

450,000 400,000 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Autorizado Ejercido

250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Autorizado Ejercido

Fuente: Clculos propios a partir de los Estados Presupuestarios del Gobierno Federal y de Entidades de Control Presupuestario Directo para los aos correspondientes, Cuenta Pblica Federal, SHCP.

La responsabilidad hacendaria de los Ramos Generales no est clara y gastan casi la mitad del presupuesto.
Ramos Generales se menciona dos veces en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Para definirlos y para solicitar que se incluyan sus previsiones en la propuesta del PEF. Esta ley se dirige a Dependencias y Entidades, los Ramos Generales no caen en esa categora. La ASF solicit en 2007 y 2008 la inclusin de normas operativas para regular el manejo de estos fondos. Algunas se han incorporado en la Ley de Coordinacin Fiscal y en el Decreto del Presupuesto pero An quedan pendientes de incorporarse muchos otros lineamientos para reducir las irregularidades (Ramo 33) que constantemente se observan en su ejercicio (ASF, 2009)

De la ley se infiere que el cambio en el presupuesto de cada ejecutor puede ser obviado dentro de un rango +/- 5%.
En la prctica se observ que la proporcin de cambio fue mayor, entre 2005 y 2012. El aumento promedio de los presupuestos de los Ramos fue 60%. La reduccin promedio de los presupuestos de los Ramos fue 16%. Los informes trimestrales contienen los datos sobre los aumentos y reducciones, pero no contienen un anlisis de la situacin; de los motivos y las consecuencias de estos movimientos.

El gobierno tiene suerte: gana ms de lo que planea.

Cada ao se obtuvo un ingreso adicional por 249 mil millones de pesos. El ingreso excedente total que el gobierno obtuvo ascendi a 2 billones de pesos, entre 2005 y 2012.
Evolucin del ingresos estimado vs. ingreso efectivo del Sector Pblico Presupuestario
(millones de pesos de 2012)
3,700,000 3,500,000 3,300,000 3,100,000 2,900,000 2,700,000 2,500,000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ingresos efectivos Ingresos aprobados

Fuente: Elaboracin propia a partir de la Cuenta Pblica Federal, SHCP.

El gobierno tiene suerte: gana ms de lo que planea.

No hay una proyeccin confiable de los ingresos por derechos de las secretaras.
Secretara Turismo Funcin Pblica Salud Gobernacin Hacienda y Crdito Pblico Energa Provisiones Salariales y Econmicas / Secretara del Trabajo y Previsin Social Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin Defensa Nacional Comunicaciones y Transportes Economa Medio Ambiente y Recursos Naturales Educacin Pblica Relaciones exteriores 2009 2010 2011 2012 Promedio de la variacin 232,144% 13,616% 5,656% 5,323% 1,501% 1,097% 949% 843% 100% 99% 73% 60% 31% 22%

143,742% 342,540% 188,420% 4,787% 9,830% 5,585% 1,700% 332% 711% 857% 100% 38% 56% 23% 43% 34,994% 6,145% 5,418% 918% 2,749% 1,186% 1,025% 100% 97% 56% 8% 3%

253,875 % 11,525% 3,157% 2,940% 3,708% 6,060% 4,229% 1,679% 1,706% 702% 605% 1,077% 100% 99% 63% 53% 42% 10% 413% 100% 93% 75% 50% 32%

Fuente: Elaboracin propia a partir de la Cuenta Pblica Federal, SHCP.

Los ingresos por derechos, productos y aprovechamientos cada vez tienen un peso mayor en los ingresos excedentes...
Evolucin del ingresos estimado vs. ingreso obtenido del Sector Pblico Presupuestario
(millones de pesos de 2012)

Los ingresos por derechos, productos y aprovechamientos (no petroleros no tributarios) tienen un peso importante en los ingresos excedentes totales. En 2012, representaron 80% de los ingresos excedentes totales del Gobierno Federal.

500,000 400,000 300,000 200,000 63,954 100,000 0 69,760 110,890 141,952 92,560 136,441 377,467

2006 -100,000
-200,000 -300,000 -400,000 No tributarios

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Tributarios

Petroleros

Fuente: Elaboracin propia con datos de los informes del 4to trimestre, para los aos correspondientes.

Pero no es transparente el origen de todos los ingresos.

En la LIF no se desagregan los ingresos que la Federacin obtiene por aprovechamientos. Aprox. 77% de stos se etiquetan como otros. No se desglosan los productos y los aprovechamientos por institucin. Cuenta Pblica 2012: La mayor recaudacin por Derechos, Productos y Aprovechamientos, particularmente de fuentes no recurrentes.

Ingresos no tributarios, no petroleros, 2005-2012

90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Productos

2011

2012

Derechos (sin hidrocarburos)

Aprovechamientos

Otros, aprovechamientos

Fuente: Elaboracin propia con datos de la Ley de Ingresos de la Federacin para los aos correspondientes.

El gobierno no explica con claridad a qu programas y proyectos se asignan los excedentes y con qu criterios los elige.
Reporte de ingresos excedentes 2007-2012
(millones de pesos de 2012)

Conceptos Total Artculo 10 LIF Artculo 12 LIF Artculo 19 LIF Fraccin I Fraccin II Fraccin III Ingresos propios de entidades

2007 315,074.4 109,128.1 205,946.3 93,829.3 51,577.8

2008 2009 2010 373,577.3 27,956.1 180,593.6 60,624.5 50,865.6 843.1 25,071.3 192,272.9 39,004.1 287,881.5 -215,183.6 140,746.3 149,190.4 -148,939.5 17,491.1 80,852.7 2,415.5 37,288.6

2011 223,541.2 45,572.1 20,093.5 157,875.6 21,625.9 59,832.0

2012 207,445.1 88,232.3 16,876.5 102,336.2 -32,499.7 66,226.1

60,539.1

57,838.3

-68,659.7

85,966.8

76,417.7

68,609.9

Fuente: Elaboracin propia a partir de los anexos del informe del 4to trimestre de los aos correspondientes.

El ejemplo del FEIP

El Artculo 19 de la LFPRH dicta que parte de los ingresos excedentes se destinen al FEIP.
Este fondo de cre en 2001, con la misin de administrar una reserva para compensar cadas en el ingreso petrolero y no ser usado como ingreso excedente. A lo largo de los aos se perdi la identidad del FEIP, dej de ser un fondo de ahorro para convertirse en uno de gasto. Desde la LIF se dict que se destinaran recursos del FEIP para programas y proyectos de inversin del PEF. Tambin se modific la cantidad de aportaciones que recibe el FEIP de la recaudacin del derecho de hidrocarburos (Artculo 256 LIF). Se desconoce el criterio con el que ahora se determinan las nuevas cantidades que recibe el FEIP y las que recibe SHCP del FEIP para asignarlas a los programas y proyectos de inversin del PEF.

El ejemplo del FEIP

Evolucin de la reserva, aportaciones y gasto del FEIP 2008-2011 (en millones de pesos de 2012)
94,756 84,755 99,675 90,013 120,000 91,608 89,282 79,948 2014 (iniciativa) Reserva 9,334

70,721

71,137

76,064

80,000

67,319

60,000 33,559 25,489

46,813

19,027

40,000

27,669

79,253 79,253

79,762 79,699

100,000

10,000 13,620

20,000

0 2007 2008 2009 2010 Gasto 2011 2012 Recursos FEIP 2013

Derechos hidrocarburos

Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Ley de Ingresos de la Federacin, e Informe IV trimestre de la SHCP.

8,393

9,661

Una parte de los ingresos excedentes se gastan en programas y proyectos de inversin pero
Con respecto al gasto total, se ejerci menos presupuesto en Proyectos de Inversin (K) que lo que originalmente se haba aprobado, entre 2008 y 2011. Adems, en trminos absolutos disminuy la cantidad ejercida en estos proyectos en 2011.
Gasto ejercido y aprobado para Pps de Proyectos de Inversin (K), 2008-2011 (en millones de pesos de 2012 y %)
500,000 450,000 400,000 350,000 300,000 250,000 200,000 6.00% 4.00% 2.00% 0.00% 10.00% 8.00% 12.00%

150,000
100,000 50,000 0

2008

2009

2010

2011
% Gasto ejercido del total Gasto ejercido

% Gasto aprobado del total Gasto aprobado

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados.

Una parte de los ingresos excedentes se gastan en programas y proyectos de inversin pero
En el cuerpo de los informes trimestrales no se rinde un informe que explique los principales aspectos de la evolucin del gasto en la Cartera de Inversin completa, ni los criterios de asignacin de los ingresos excedentes a distintos programas y proyectos de inversin de esta Cartera. Se adjunta un anexo con la lista del registro de proyectos inscritos en la Cartera. La manera en la que se presenta esta informacin es poco til para entender de manera prctica y accesible como evolucion/comport la Cartera de inversin durante el trimestre. Que porcentaje de proyectos de la Cartera evoluciona segn lo programado?

Los ciudadanos no tenemos la informacin para saber exactamente en qu se gasta ese presupuesto adicional.
La informacin es transparente cuando es accesible, oportuna, completa, veraz y til. La informacin sobre las adecuaciones al presupuesto aprobado no es oportuna, se incluye un informe (mejorable) en la Cuenta Pblica. Pero en los trimestrales falta incluir un informe cualitativo y detallado para entender las adecuaciones al presupuesto aprobado que se hacen durante el ejercicio.

Es indispensable estar mejor informados durante el ejercicio del gasto, saber qu pas, por qu pas y qu resultados debemos esperar.

Adems el marco normativo es muy laxo y no promueve una buena rendicin de cuentas
1. El Poder Legislativo no tiene facultades para votar las adecuaciones o uso del presupuesto adicional. No hay suficiente contrapeso durante el ejercicio del gasto.
1. 55% de pases miembros y no miembros de la OCDE (encuesta) no pueden aumentar el gasto sin aprobacin de la Cmara. Revisar caso Brasil.

2. La actuacin de la ASF est sujeta al principio de posteridad, no tiene facultades para intervenir durante el ejercicio del gasto.
1. 92% de pases miembros y no miembros de la OCDE disponen de una cuenta pblica auditada antes que Mxico. 2. El estndar es 6 meses despus del fin del ao fiscal. En Mxico el tiempo es 14 meses.

3. Los informes trimestrales no contienen un informe cualitativo y comprensivo sobre las adecuaciones prespupuestarias, la evolucin de los programas y proyectos de inversin y la aplicacin de los inbgresos excedentes. Urge balancear la flexibilidad para gastar recursos adicionales con mejores medidas de rendicin de cuentas.

El gobierno se permite espacios para la opacidad y la discrecionalidad, sobre todo durante el ejercicio del gasto.
En la prctica se ejercen dos presupuestos. Es indispensable fortalecer la rendicin de cuentas sobre las decisiones del gasto que se toman fuera del proceso de aprobacin en el Poder Legislativo y que adems tardan mucho en ser auditadas. Falta mucho para alcanzar estndares de buen gobierno en el manejo de este presupuesto adicional.
No fundamenta la necesidad de su existencia Es legtimo?. No hay reglas para definir su tamao y su operacin. No se audita por despachos independientes. No se promueve la representatividad de los intereses ciudadanos. No hay garanta de filtros de influencia poltica. No hay garanta de que el desempeo sea un parmetro importante en la toma de decisiones.

El manejo de este gasto se complica an ms sin un PbR que sea til

1. El PbR no gua la asignacin del gasto (ASF, 2011). 2. Tiene problemas de rendicin de cuentas. Hay incumplimiento por parte de los Pp, algunos programas no tienen MIR cuando estn obligados a tenerla (7%). 23% de Pp no reportan el avance de sus indicadores. En ambos casos hay programas que ni siquiera informan los motivos de su incumplimiento (ASF, 2013). 3. El Modelo Sinttico del Desempeo (MSD) premia a programas sin informacin y sin evaluacin. Todo dinero pblico del gasto programable se usa para un objetivo, todo objetivo puede ser comunicado y es evaluable. 4. URGE mejorar el PbR para que sea ms til para rendir cuentas sobre las decisiones de asigacin de gasto.

RECOMENDACIONES

Programar un presupuesto ms realista.

Someter los estimados de SHCP a opinin externa de un cuerpo independiente de expertos en la materia. 50% de los pases mencionados someten sus estimados a opinin un cuerpo externo. Publicar las metodologas de estimacin. 53% de los pases mencionados hacen pblica su metodologa Actualizar sistemticamente los estimados al menos dos veces al ao. 80% de los pases mencionados hacen pblica su metodologa Utilizar la informacin de los presupuestos ejercidos anteriores para programar los nuevos presupuestos.

Mejorar la transparencia presupuestaria.

Generar una base de datos con toda la informacin del presupuesto, Incluyendo ingresos y gastos, con la informacin de cada fase del ciclo presupuestario y definido a partir de todas las clasificaciones de gasto vigentes. Desagregar los ingresos no petroleros y no tributarios en las tablas reportadas en distintos informes y en la Ley de Ingresos, para conocer el detalle del origen de estos ingresos y la institucin que los recibe. Indicar en las tablas de los ingresos federales la entrada de recursos por fondos y fideicomisos de tamao considerable, como el FEIP y otros. Publicar la lista de programas y proyectos que se financian con ingresos excedentes o provenientes de los ingresos excedentes y FEIP, con las mtricas de sus anlisis CB y la justificacin de la decisin de asignar recursos a esos proyectos.

Mejorar la transparencia presupuestaria.

Elaborar un informe especial en el trimestral en donde se incluya un anlisis ms detallado de los Ramos, y sus programas presupuestarios, cuyas adecuaciones sean mayores a 25% de su presupuesto aprobado.

Incluir en el Informe Trimestral y Cuenta Pblica un anlisis de la evolucin del estatus del gasto en los programas y proyectos de inversin registrados en la Cartera, identificar aquellos que provengan de los recursos de los fondos, FEIP, FEIEF y los fondos inherentes del Ramo 23. Hacer auditora financiera de los fondos FEIP, FEIEF y Fondo Soberano por despachos profesionales e independientes.
Publicar una nota metodolgica que explique los clculos del origen y aplicacin de los ingresos excedentes con base en las disposiciones fiscales vigentes. Hacer pblicos los estados de cuenta de los Fondos y Fideicomisos, como mnimo del FEIP, FEIEF, Fondos del Ramo 23 y Fondo Soberano.

Mejorar la regulacin sobre el manejo del presupuesto suplementario.

Fundamentar la necesidad de su existencia. Por qu es legtimo evitar el proceso de aprobacin en la Cmara? Definir los criterios para establecer su tamao, deber tener un lmite. Redactar las fracciones del Artculo 19 de la LFPRH con ms claridad y publicar la metodologa de clculo y lista de programas y proyectos finalmente apoyados. Intensificar medidas de buen gobierno (FMI). -Crear y fortalecer comits de decisin
-Hacer auditoras sistemticas por despachos independientes -Obligacin de presentar un informe especial sobre el uso del presupuesto adicional, que rinda cuentas sobre criterios de asignacin de gasto. -Adems hacer extensivas las medidas de buen gobierno a los fondos FEIP, FEIEF, Soberano y los del Ramo 23.

Blindaje en Ley al Fondo Soberano. Establecer en ley sus normas operativas.

Fortalecer el papel del Poder Legislativo.

Reconsiderar la participacin de la Cmara de Diputados en ciertas adecuaciones, evitando entorpecer la toma de decisiones. 55% de los pases mencionados no pueden aumentar su presupuesto sin autorizacin del Poder Legislativo. En Brasil es posible usar un presupuesto suplementario pero tiene un lmite y despus es necesario solicitar aprobacin a la Cmara.

Fortalecer el papel de la ASF. Eliminar el principio de posteridad y auditar la cuenta pblica con mayor oportunidad.
92% de los pases mencionados tienen una cuenta pblica auditada en menor tiempo que Mxico.

PbR versin 2.0

Mejorar el diseo de evaluacin del Modelo Sinttico del Desempeo (MSD) para que incentive que los programas generen informacin sobre su diseo, operacin y resultados. Actualmente el MSD premia a programas que no cuentan con informacin y evaluacin. Todos los Pp del gasto programable debern contar con una MIR y con informacin pblica sobre su diseo, operacin y resultados. Elevar el costo del incumplimiento a los programas que estn obligados a contar con una MIR y no cuentan con ella. As como a los programas que no informan los motivos de su incumplimiento. Premiar a los programas cumplidos, que cuentan con toda su informacin disponible y adems cuentan con MIRs e indicadores de buena calidad.

FIN

ANEXOS

Descifrando la caja negra

QU SUCEDE EN OTROS PASES?

La OCDE document prcticas y procedimientos presupuestarios en 38 pases miembros y no miembros durante 2007 y 2008 mediante una encuesta.
Pases participantes: Argentina, Australia, Austria, Blgica, Brasil, Canad, Chile, Costa Rica, Repblica Checa, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Gran Bretaa, Grecia, Hungra, Islandia, Irlanda, Israel, Italia, Japn, Luxemburgo, Mxico, Holanda, Nueva Zelanda, Noruega, Per, Polonia, Portugal, Repblica Eslovaca, Eslovenia, Corea del Sur, Espaa, Suecia, Suiza, Turqua, Estados Unidos, Venezuela.

Descifrando la caja negra

La encuesta contiene informacin til para analizar y contrastar las prcticas del proceso presupuestario entre pases (miembros y no miembros).
Se identific que Mxico no cumple con ciertas prcticas que pueden promover un mejor funcionamiento del proceso presupuesto en Mxico, y por ende del manejo de los recursos pblicos.

De los pases encuestados

50%
Mxico No.

Somete sus estimados a revisiones externas. Hace pblica su metodologa. Mxico No. Revisa sus estimados de manera sistemtica.

53% 81% 55%

En Mxico no hay obligacin, es a criterio de SHCP.

No permite aumentos antes de que el legislativo apruebe un presupuesto suplementario. En Mxico no existe el
presupuesto suplementario oficial.

Tambin

74% 70%

Incluye una reserva en el presupuesto para gastos no programados; nuevas iniciativas de poltica, gastos inesperados y errores de estimacin. En Mxico No hay reserva oficial. Publica informacin mensual sobre ingresos y gastos

ejercidos. En Mxico se publica pero no indica la evolucin del

programa de gasto.

55% 92%
65%

Publica los hallazgos del rgano auditor superior.

En Mxico hasta que finaliza su informe.

publica los hallazgos del rgano auditor superior entre 2 y 12 meses despus de terminado el ao fiscal. En
Mxico 14 meses despus. Utiliza los reportes de desempeo en las negociaciones entre la autoridad central del presupuesto y las secretaras. En Mxico no existe esta prctica.