UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE ECONOMIA MONOGRAFIA DE BACHARELADO

ASPECTOS INSTITUCIONAIS DO MODELO REGULATRIO PARA E&P DE PETRLEO NO BRASIL

__________________________________ ANNA LYGIA COSTA REGO matrcula n: 098110394

ORIENTADOR(A): Profa. Lia Hasenclever

AGOSTO DE 2002

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE ECONOMIA MONOGRAFIA DE BACHARELADO

ASPECTOS INSTITUCIONAIS DO MODELO REGULATRIO PARA E&P DE PETRLEO NO BRASIL

ANNA LYGIA COSTA REGO matrcula n: 098110394

ORIENTADOR(A): Profa. Lia Hasenclever

AGOSTO DE 2002

As opinies express as neste trabalho so de exclusiva respons a bilida d e do (a) autor(a)

Dedico este trabalho a minha me, Annita , por tudo.

Agradecimento ANP/FINEP

Este trabalho foi realizado no contexto do Programa de Recursos Humanos da ANP que, atravs da parceria ANP/FINEP, forma profissionais especializados para a indstria de petrleo e gs natural. Atravs deste programa foram ministra das disciplinas eletivas capazes de fornecer uma maior compreenso das peculiaridades da inds tria mun dial de petrleo, abrangendo assuntos pertinentes ao novo cenrio poltico e institucional das indstrias de energia. A participao dos alunos bolsistas em seminrios, simpsios e congressos foi muito importante no sentido de aumentar o contato dos bolsistas com os reais atributos e dificuldades das inds trias de petrleo e gs natural. Gostaria de agradecer ao Programa de Recursos Humanos da ANP, em especial ao PRH- 21, por auxiliar o desenvolvimento dos conhecime n to s relativos s indstrias de hidrocarbonetos, e a concluso desta monografia.

AGRADECIMENTOS

Agradeo a Deus, por ter iluminado este percurso, de alguns obstculos, e por ter posto em minha vida pessoas maravilhosas e oportunida des to valiosas. Gostaria de agradecer ao Instituto de Economia da UFRJ, pelo ambiente de pesquisa, estudo e pluralidade que procura proporciona r aos alunos. Agncia Nacional do Petrelo (ANP), por implantar o Programa de Recursos Humanos (PRH) que trouxe tantas possibilidades de desenvolvimento pessoal. Aos meus mestres, em especial professor a Maria Tereza Leopardi, excelente mestra e conselheira, amiga de todas as horas nesta graduao. Agradeo professora Lia Hasenclever, pela sua orientao e pertincia na busca pelos melhores resultados. Alm de diversos professore s compete nte s e queridos como os prof. Helder Queiroz, Carmen Alveal, Edmar de Almeida... Aos amigos que fiz nesta faculdade, cuja presena determinou em boa parte o meu curso de Economia: Laura, Felipe, Brasil, Chiquinho, Flavia, Carla, Luciana, entre outros, todos fants ticos. Aos amigos do colgio, da UERJ e da vida, que espero ter sempre ao meu lado, como o Bernardo, Leandro, Ana Carolina, Anne, Ana Luisa, Bruno, Justine, ... s pessoas que me acompa n h a r a m nesta graduao e aos amigos da PROGE/ANP, cuja compreens o e apoio foram elementos importantes para a realizao deste trabalho. Especialmente, agradeo ainda a minha me, Julita e a todos aqueles que deixei de mencionar.

RESUMO

Tendo em vista as muda nas institucionais ocorridas na dcada de 90, este trabalho focaliza o novo modelo institucional para a regulao da Explorao e Produo (E&P) de Petrleo no Brasil. Alguns dos aspectos principais do modelo como: os agentes envolvidos, o sistema de contratos de concesso adotado, as mudana s nos direitos de propriedade, entre outros, sero abordados. Procura - se uma descrio que possibilite formar um quadro institucional para o setor. Objetiva - se tambm a anlise da sua adequao aos fins de regulao econmica para que foi idealizado. A metodologia utilizad a compreen de a utilizao de conhecimen to s interdisciplinares do Direito e da Economia, uma vez que procurare m o s analisar os efeitos das normas jurdicas sobre a configurao de uma

deter mina da atividade econmica. Sero utilizados instru m e n t o s de anlise de duas perspectivas de teoria econmica para as relaes entre estado e mercados, a saber: Regulao (enfoques neoclssico e de Teoria dos Custos de Transao - mais especificamente da Nova Economia Institucional) e de

Poltica Industrial (enfoques desenvolvimentista e schum pe teria no), cujos conceitos sero aplicados na anlise dos aspectos institucionais tratados. Os resultados obtidos levantam algumas questes sobre as

potencialidades do modelo. H a necessida de de regulao desta indstria, dadas as suas especificidades tcnicas, tanto de acordo com o enfoque neoclssico (h a verificao de diversas falhas de mercado) quanto do ponto de vista dos Custos de Transao (o modelo brasileiro para a E&P baseado em contratos, num ambiente repleto de complexidade e incerteza). possvel constata r no modelo a adoo de uma forma de governana trilateral e a presena de instru m e n to s capazes de reduzir custos de transao ex- ante e ex- post, que permitem que as relaes no sejam rompida s, gerando ganhos em eficincia.

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NDICE

AGRADECIMENTO ANP/FINEP.......................................................................................8 I.1 VISES DE POLTICA INDUSTRIAL............................................................................18 I.2 VISES DE REGULAO DE MERCADO...................................................................20 II - O MODELO IMPLANTADO PARA A E&P DE PETRLEO NO BRASIL...............37 II.1 HISTRICO DA E&P PETRLEO NO BRASIL..........................................................37 II. 2- A NOVA ESTRUTURA INSTITUCIONAL ..............................................................43 II.2.1 AGENTES PBLICOS: A AGNCIA NACIONAL DO PETRLEO (ANP) E OUTROS ORGANISMOS......................................................................................................44 Brasil: Decreto 2.705 e o Sistema Fiscal implantado ..........................................57 III. 2.2 - O CONTRATO DE CONCESSO DA LEI 9.478 .............................................69 IV ANLISE DE ADEQUAO DO MODELO .............................................................75 IV. 1 E&P E A VISO DESENVOLVIMENTISTA NO BRASIL........................................76 IV.2 A E&P E A REGULAO DE MERCADOS...............................................................77 IV.3 O MODELO E A MITIGAO DOS CUSTOS DE TRANSAO......................79 CONCLUSO.........................................................................................................................85 BIBLIOGRAFIA.......................................................................................................................87

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INTRODUO

As reforma s institucionais ocorridas ao longo da dcada de 90 so reflexos de muda nas na viso acerca do papel do Estado na economia. possvel distinguir duas grandes tendncias: descentralizao e privatizao. Os impactos dessas transfor m aes sobre a Indstria do Petrleo (IP) foram significativos: ocorreram muda nas na titularidade dos direitos, leis contrat uais, normas e costume s, a insero de novos agentes /(pblicos e privados), entre outras transfor m aes. A repercus s o se deu de forma particular me n te sensvel num dos segmen tos da cadeia produtiva da IP, a saber, o de Explorao e Produo (E&P), pois este concentrou grande parte das mudana s empreendida s. Pode - se a definir IP como sendo o conjunto de atividades econmicas relacionada s com a explorao, desenvolvimento, produo, refino,

processa me n to, trans por te, importao e exportao de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos e seus derivados. E, de forma particular, o chamado segmento de upstream, forma como conhecida internacionalmente a E&P, inclui: a Explorao ou Pesquisa

(conjunto de operaes ou atividades destinada s a avaliar reas, objetivando a descoberta e a identificao de jazidas de petrleo ou gs natural),

Desenvolvimento (conjunto de operaes coordena da s de extrao de petrleo ou gs natural de uma jazida de preparo para sua movimentao) e a Lavra ou Produo (conjunto de operaes coordena da s de extrao de petrleo ou gs natural de uma jazida e de preparo para sua movimentao). E&P no Brasil passou a ter nova configurao face modificao nas condies de exerccio do monoplio estatal, a adoo de um modelo de concesses, a criao de um rgo regulador para o setor, entre outras inovaes institucionais. Tais eventos se subor dina m princpios e objetivos para a poltica energtica no Brasil. 9 a um conjunto de

Diversos aspectos dessas reforma s, de carter ainda recente, carecem de entendime nt o e anlise por parte da sociedade civil em geral, sobretu do do ponto de vista dos seus prop sitos e respectiva adequao. Este trabalho visa apresentar a nova configurao institucional das atividades de E&P, aps as inovaes trazida s pela Emenda Constitucional (EC) n.9 /9 5 e a Lei 9.478 / 97, descrevendo o contexto em que se insere e seus principais elementos. Finalmente, sero levantados aspectos acerca da

adequao do modelo implementa do para a mitigao de custos de transao e o suprime nto de falhas de mercado. A metodologia utilizad a compreen de a utilizao de conhecimen to s interdisciplinares do Direito e da Economia, uma vez que procurare m o s analisar os efeitos das normas jurdicas sobre a configurao de uma

deter mina da atividade econmica. Sero utilizados instru m e n t o s de anlise de duas perspectivas de teoria econmica para as relaes entre estado e mercados, a saber: Regulao (enfoques neoclssico e de Teoria dos Custos de Transao - mais especificamente da Nova Economia Institucional) e de

Poltica Industrial (enfoques desenvolvimentista e schum pe teria no), cujos conceitos sero aplicados na anlise dos aspectos institucionais tratados.

A monografia divide - se em quatro Captulos, alm da Introduo e da Concluso. O Captulo I apresenta o arcabouo terico a ser utilizado na anlise do novo modelo institucional implementa do para a E&P. Dois tipos de vises para a atuao Industrial do Estado (enfoque na economia sero abordados: vises de Poltica e vises de

desenvolvimentista

e schum peteriano)

Regulao (enfoque neoclssico e da Nova Economia Institucional). No Captulo II, h uma reviso da trajetria da E&P no Brasil, da dcada de 50 aos dias atuais. So descritos os principais aspectos da estrut u r a institucional criada, com destaque para os agentes envolvidos e as suas 9

formas de participao no modelo. Alm de aspectos genricos, abordare mo s questes mais especficas, inerentes nova configurao: ao tratar dos agentes privados, por exemplo, destacare mos condies de financiame nto e as participaes governa ment ais a que esto sujeitos. J em relao aos agentes pblicos, destacaremos particularida des da ao do rgo regulador. O Captulo III trata de um dos elementos mais importa nte s no novo modelo: o contrato de concesso, uma inovao da Lei 9.478. Este determin a alguns dos principais parmetr os para as atividades de E&P no Brasil. O Captulo IV trata da anlise da adequao do modelo em questo. Utilizando o arcabouo terico apresenta do no Captulo I, faremos uma aplicao destes para avaliar sua adequao a importa nte s propsito s

regulatrios: suprir falhas de mercado e reduzir custos de transao.

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I ASPECTOS TERICOS DA RELAO ENTRE ESTADO E MERCADO A relao entre Estado e mercado uma das questes centrais nas discusses propos tos em para Teoria a Econmica, do sendo na diversos os receiturios Observa - se,

ao

Estado

economia.

historicame nte nos pases, um movimento pendular, onde por vezes domina m perspectivas mais liberalizantes e por outras, vises mais intervencionistas so preferidas pelos formuladores de polticas. Neste Captulo, pretende - se apresentar uma reviso bibliogrfica,

contem plan do - se dois enfoques distintos acerca do tema. Sero apresenta d a s as vises Poltica Industrial (com a abordagem desenvolvimentista e

schu m pe te riana) e vises de Regulao (abordagem neoclssica e de Teoria dos Custos de Transao). Contribuies de cada uma destas perspectivas sero utilizada s como instru m e n t al de anlise neste trabalho. Estas sero aplicadas na avaliao da coeso e dos xitos do modelo institucional para a IP no Brasil, realizada no Captulo. IV.

I.1 VISES DE POLTICA INDUSTRIAL A Poltica Industrial pode ser entendida como um conjunto de

incentivos e regulaes associadas a aes pblicas, que podem afetar a alocao inter e intra - industrial de recursos, influenciando a estrut u r a

prod u tiva e patrimonial, a conduta e o desempe n h o dos agentes econmicos em um determina do espao nacional. da essncia deste debate o carter deliberativo da atuao estatal, ou seja, at que ponto deve ir a ingerncia do Estado sobre a atividade econmica. Os instru m e n t o s de poltica industrial variam de acordo com a tica adotada pelos gestores de polticas pblicas. (Ferraz et alii: 2002) A viso desen v ol v i m e ntista contem pla trs conjuntos de

condicionante s: o contexto especfico, relacionado localidade onde a poltica indus trial em questo ser implementa da, o tempo histrico, ligado ao estgio de desenvolvimento do pas em questo e o contexto internacional. A atuao do Estado tem nature za ativa (em oposio atuao passiva, caracterstica da viso neoclssica), ele busca promover e sustentar o desenvolvimento. A definio de desenvolvimento inclui altas taxas de crescimento e ao mesmo tempo mudana estrut ur al no sistema produtivo. A justificativa terica para a interveno nasce da idia de apoio e proteo indstria nascente , cuja premissa principal de que novas

inds trias tm custos mais altos em comparao a pases onde elas j se encontra m estabelecidas. A no - interveno govername n tal tenderia a

perpetu ar deter mina da diviso internacional do trabalho. Uma das premissas deste argumento a de que, devido s economias de apren dizagem, os custos tende m a diminuir ao longo do tempo em que se d a atividade industrial. A experincia faria cair os custos unitrios, reduzind o se hiatos de eficincia entre os pases ao longo do tempo. Por isso, a proteo aos mercados ineficincias deveria ser tempor ria, no se permitindo ao se cobrar dos consu midores preos a gerao de

sistematicame n te 18

superiores aos praticados no mercado internacional. Alguns pontos cruciais definem a agenda desta concepo de Estado: destaque manufat ur a como setor estratgico, import ncia central do capital intelectual e do learning by doing e ainda, o incentivo importao de tecnologias estrangeiras mais avanadas. Os instru m e n t os de poltica econmica devem ser voltados para o objetivo industrializante, proporciona n d o - se benefcios ao empres ariado

nacional privado. O Estado promotor do desenvolvimento, liderand o o mercado. Os principais desafios esto na evoluo das formas do Estado e da sua capacidade de interveno, adaptan d o - se a modificaes na prpria inds tria. J a viso da competncia para inovar , contem pla as relaes entre estrut u r a de mercado, estratgia empresa rial e progresso tcnico. Ressalta - se aqui a influncia das estrutur a s de mercado sobre as estratgias empresariais e vice e versa. A inspirao desta tica schum peteriana, enfatiza o carter inovador da atividade empresarial. H quatro importantes questes nesta abordagem: a concorrncia via inovao; inter - relao e entre os agentes econmicos e (conceitos desem pe n h o como e a

apren diza d o

interao);

estratgia,

capacitao

importncia do ambiente no processo seletivo. As muda nas devem ser estimuladas, pois so canais para a muda na estrut u r al na economia, deve- se incentivar a busca de novos processos e prod u tos, de qualidade superior. O mercado o ambiente onde ocorre o processo seletivo dos agentes, onde o Estado atua direciona ndo tal soluo medida em que condiciona este ambiente, atravs da criao de instituies, por exemplo. A Poltica Industrial, dentro desta viso, inclui tambm a poltica

tecnolgica. Pode - se chamar este tipo de interveno de Poltica de Inovao. A base de atuao do Estado se d no estmulo capacitao por parte das empresas, acordos de cooperao e aliana estratgica ente os agentes do 9

mercado. A idia manter altos os nveis de oferta e deman da por novas tecnologias, obtendo - se, assim, um ambiente indutor de polticas proativas (Ferraz et alii: 2002). Os instru me n t o s a serem utilizados para tal seriam: subveno a

projetos que empregue m muita tecnologia, incentivos fiscais Pesquisa e Desenvolvimento, financiame n to em condies preferenciais para a inovao, compras para o setor pblico, e a disponibilidade de capital de risco para novos empreendi me n t o s. Alm de medidas visando a garantia dos direitos de proprieda de padro nizao. O fortalecimento das instituies que compem o sistema de inovao local e a alta capacitao da esfera pblica so essenciais a esta perspectiva. Isso , inclusive, uma das dificuldades do prprio modelo: o seu alto custo de implementao. e de padres tcnicos como qualidade, metrologia e

I.2 VISES DE REGULAO DE MERCADO Outra perspectiva para a ao do Estado sobre o mercado a de Regulao, divergente em alguns aspectos das vises de Poltica Industrial, abordadas na seo anterior. Esta prope a ao estatal como supervisora da atividade econmica, onde a interveno deve ocorrer para a correo de imperfeies no funciona me n t o do mercado ou para coordena r as transaes entre os agentes. Nesta seo ilustrare m o s dois enfoques representativos desta viso: Neoclssico e de Custos de Transao. Adotamos neste trabalho um conceito de Regulao de sentido amplo: (...) definida como qualquer ao do governo no sentido de limitar a liberdad e de escolha dos agentes econmicos(...) (Pinto Junior & Fiani: 2002). Neste sentido, a necessidade coordenao dos contratos estabelecidos entre os agentes e o fornecimento de condies sua implementao, exercidos pelo poder pblico podem ser vistos como modalidades de Regulao.

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As vises

dentro

do

enfoque

neoclssico

baseiam - se

em

falhas

decorrentes de estrut u r a s que confor ma m condutas no competitivas, da presena de externalidades, bens pblicos e indefinio de direitos de

proprieda de s, que impedem o bom funcioname n to dos mercados. O conceito de falha (a ser que elucidado o na seo I.2.1) pressu pe uma situao Os seus

paradigm tica

mercado

perfeitame nte

competitivo.

press u p o s tos, uma vez no verificados ensejam a atuao regulatria, de cunho reativo praticada pelo Estado. Este reage s condutas dos agentes que afasta m a atividade econmica do seu resultado timo. J dentro do enfoque de Teoria de Custos de Transao, cujas

contribuies so tambm incorporada s pela NEI, h um rompime nto com os press u p o s tos da naturez a abstrata da empresa, presentes no paradigma

neoclssico. Esta ento definida como uma instituio jurdica, decorren te de contratos que podem ser completos ou no, resultante da negociao entre agentes cuja racionalidade intrnseco s limitada transaes em contextos realizadas sob de complexidade tais condies e o

incerteza.

surgimento de custos de transao. Estes custos, negligenciados no paradig ma neoclssico, so ponto central de anlise para vises como a da NEI. Importante ressaltar que os dois enfoques sobre Regulao

apresenta do s tm pressu po s tos diferenciados, e podem oferecer diferentes solues a problemas de mesma nature z a.

Embora sejam detectveis divergncias entre ambos os enfoques, h ponto s de contato entre eles, sendo relevante a este trabalho a caracterstica comu m a ambos que apresenta r justificativas tericas regulao de mercados. Assim, mesmo que apresente m motivaes e pressu po s t os no idnticos, sugerem o mesmo tipo de ao do Estado na economia: a regulao.

I.2.1 O ENFOQUE NEOCLSSICO Segundo a viso neocls sica, os recursos so eficientemente alocados pelo mercado atravs do processo competitivo (no havendo a

ocorrncia de comporta m e n to oportu nista). As hipteses principais do modelo neoclssico so: informao perfeita e livre mobilidade de recursos, agentes racionais maximiza dores do bem - estar individual assim como do coletivo, livre mobilidade de fatores, atomismo dos agentes . Situaes que rene m tais condies so chamada s

concorrncia perfeita. Nestes casos, os preos de equilbrio obtidos so timos de Pareto (situao onde no possvel melhorar a situao de um agente sem que outros sejam prejudicados). A interveno governa me nt al considera da desneces s ria ou mesmo indesejvel em situaes em que a concorrncia e a decorrente alocao via preos funcione sem restries. Afastando - se a hiptese de concorrncia perfeita, tem - se a

possibilidade de que o mecanis mo de preos no garanta a maior eficincia. Assim, neste contexto podemos dizer que o mercado no auto - ajustvel de forma a minimizar os custos de oportu nida de. Estes casos compreend e m as chamada s falhas de mercado , quando o Estado deve intervir mesmo que reativamente, visando corrigir perdas geradas por um funcioname n t o sub timo da alocao via mercado, mediante a promoo questo. A regulao econmica de mercados pode ser definida como qualquer ao do governo no sentido de limitar a liberda de de escolha dos agentes econmicos. Estas restries podem se dar via quantida de, qualidade, normas para a segurana no trabalho, procedimentos de controle ambiental, entre outras formas. (Pinto Junior & Fiani: 2002). O maior objetivo da regulao econmica garantir os retornos sociais desejveis quando a competio perfeita torna - se inexeqvel. de melhores alocaes de recurso, regulando o mercado em

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O regulador deve indu zir o regulado a produ zir o retorno desejado. Deve- se procurar mecanis mo s de motivao ao lucro empresarial que sejam consistentes com os resultados pretendidos pelo agente regulador. O

estabelecimento de critrios que viabilizem a escolha voluntria por parte do regulado do padro que maximiza o benefcio social ponto crucial da atividade regulatria (Benj: 1999). As falhas de mercado, confor me dito anterior me nte, justificam a

interveno estatal nos mercados como uma complementao atuao dos agentes privados racionais. Enumere m - se algumas destas falhas: 1. Estrutur as de mercado / condutas no competitivas 2. Externalidades 3. Bens Pblicos 4. Direitos de Propriedade Comuns (falhas na definio da titularidade dos direitos). 5. Diferenas privadas. Estrutura s oligopolizadas decorrem, diversas vezes, de economias de escala, havendo uma reduo dos custos unitrios para maiores volumes de prod uo. Em situaes onde a empresa possui custos mdios de longo prazo decrescentes, ou, pelo menos, no - crescentes, a situao do monoplio natural poder ocorrer. Assim para a sociedade, a reduo de custos se far s custas de uma estrut ur a concentra da, monopolizada de mercado. E, deten do tal poder de mercado, a empresa poder fixar preos alm do patamar competitivo onde os preos dos bens se igualam aos custos marginais. entre as taxas de preferncia intertem p or ais sociais e

A presena de tecnologias que ensejam monoplios naturais uma das principais razes para que se regulem indstrias. Uma dada tecnologia de prod uo exibe tal condio se a firma puder suprir a deman da de mercado a um custo menor do que duas ou mais firmas. Esta definio baseada numa funo de custos que relaciona custos totais e produto obtido. Uma funo de produo representativa de um monoplio natural se uma firma que a apresenta obtm custos mais baixos do que se, utilizando - se a mesma funo, fossem alocados os recursos entre duas ou mais firmas, condio esta tamb m chama da de subaditividade de custos. As polticas de regulao e de defesa da concorrncia dentro desta perspectiva, buscam evitar abusos de poder de mercado por parte das empresas monopolistas, que podem resultar em perda de bem - estar ao consu midor, afastan do - se a economia dos resultados desejveis obtidos em concorr ncia perfeita. As externalidades ocorrem quando as decises de um agente econmico acarreta m efeitos positivos ou negativos sobre outros agentes. Assim,

podemo s obter externalidades positivas ou negativas , de consumo - quan do um consu midor se preocupa diretame nte com a produo ou consu mo de outro agente, e de produo - surgem quando as possibilidades de produo de uma empresa so influenciadas pelas escolhas de outro agente ou

consu midor. A caracterstica principal das externalidades a existncia de bens com os quais os indivduos se importa m e que no so vendidos nos mercados. A questo torna - se um problema quando no h mercado para tais bens. (Varian: 2000) Na presena de externalidades os agentes passa m a interagir, passan d o a considerar o comporta m e n t o de outros agentes em seu processo de deciso. A interao entre os agentes deixa de ocorrer exclusivamente via mercado, onde era suficiente conhecer apenas os preos de mercados e as suas prprias possibilidades de produo.

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O mercado com externalida des pode deixar de apresentar uma alocao de recursos eficiente de Pareto. Os problema s prticos surgem quando h indefinio no sistema de atribuio de direitos (de propriedade), tais casos podem levar a uma produo ineficiente de externalidade s de forma que todos os agentes poderiam ter sua situao melhorada modificando - se a prod uo das mesmas.

Mais uma falha de mercado pode ser detectada no que tange ao fornecimento de bens pblicos, cujas caractersticas principais so a no rivalidade - a agregao de novos consu midores no afeta o custo dos bens consu midos - e a no- exclusividade - a proprieda de dos bens no direito exclusivo de um s agente econmico, de modo que estes no podem ser negociados em mercado. O fornecimento de bens pblicos d origem a alguns problemas como o comporta m e n t o de carona , ou o free rider , onde o agente busca a utilizao sem pagar. O mercado tende a falhar, pois os incentivos econmicos ao ofertan te so insuficientes. Tais bens so muitas vezes classificado s

juridicamente como servios pblicos, sendo atribuio do Estado, garantir o seu funcioname n t o. J os bens de proprieda de comum ou difusa tambm tendem a

estimular comporta m e n to s que se afastam do timo social, quando os direitos no podem ser apropriados pelos indivduos ou no so claramen te

atribudos a um particular (Ferraz et alii: 2002). Outras falhas de mercado podem ocorrer em situaes em que h diferenas entre preferncias intertem po r ais sociais e privadas. Elas existem quan do agentes privados e a sociedade tm interes ses divergentes quanto preferncia entre o consu m o corrente ou futuro de um bem ou servio. Um bom exemplo seria a pesquisa bsica, segmento no qual os resultados so de longo prazo, fazendo - se pouco interessa nte a agentes privados, sendo

necessria a atuao do Estado. 9

I.2.1 ENFOQUE DE CUSTOS DE TRANSAO Ficou conhecida como Nova Economia Institucional (NEI) a vertente terica que procura estudar o papel das instituies na interao entre agentes econmicos. Seu maior representa nte, Oliver Williamson, elaboro u uma Teoria de Custos de Transao que incorpora a idia inicial de Custos de Transao proposta por Coase (1937), dando - lhe sentidos adicionais.

Assim, de acordo com as proposies desta teoria (Mello: 2002, p. 6; citando Williamson: 1991) :
(..) o ambiente institucional define as regras do jogo. Se mud a n as no direito de propriedade, leis contratuais, nor m a s e costu mes induze m mud a n as nos custos compar ativos (...), ento uma reconfigur ao da organiz ao econ mica

nor m al m e n t e necessria

Embora a passagem acima no texto de Williamson refira - se relao entre as instituies privadas e o ordena me n to jurdico estatal, ela sintetiza uma das principais contribuies da NEI: os efeitos das instituies sobre os custos de transao e sobre a prpria organizao econmica. As mudanas do ambiente institucional, ocorridas no Brasil nesta

ltima dcada, ensejam uma agenda de pesquisa compatvel com o objeto de estud o da NEI. Esta trata de questes como arcabouo institucional, interao entre agentes e instituies, sistemas contrat uais entre outras, temas

pertinen tes ao contexto recente da IP brasileira. Conceitos Funda m e n t ais Ao utilizar - se NEI como base para a anlise econmica, importan te que sejam compreen didos alguns conceitos importantes e freqente me n t e utilizados como os de transao, custos de transao, instituies e

governa na, que procurare m os esclarecer a seguir. Uma transao caracterizada quando um bem ou servio transferido (Williamson: 1985). A transao resultado de um processo interativo e de 26

compro mis sos intertem p o r ais entre os agentes (do ponto de vista jurdico, uma relao contrat ual). Estas transaes envolvem custos, cuja reduo deman da a criao e o desenvolvimento de instituies que garanta m a continuida de da relao e a realizao de ajustes eventualmente necessrios. Tais instituies so, em grande parte, geradas por agentes privados. Os custos de transao podem ser definidos como o custo de se negociar, elaborar e cumprir os contratos. Uma das preocupaes da NEI a forma de lidar dos agentes em relao aos fatores que geram custos de transao. A criao e o desenvolvimento de instituies uma das maneiras de solucionar este problema. Os custos de transao podem ser divididos em dois grupos: ex- ante e ex- post. Os primeiros so encargos relativos s negociaes prvias firmao dos contratos. Exemplos podem ser: definio das caractersticas tcnicas e qualitativas do objeto transaciona do, distribuio de

respon s a bilidades entre as partes, prevendo - se as questes de dificuldade que podem ocorrer durante o perodo de sua execuo e estabelecen do critrios para sua soluo, estes ltimos envolvem negociaes a respeito de garantias e penalidades em caso de descum p ri me n t o dos contratos. Os custos ex- post envolvem monitora me n t o e gesto da execuo do contrato, as eventuais renegociaes necessrias para a adaptao s novas circuns t ncias, entre outros. Os custos de transao so condicionados (Fiani: 2002) pela: 1. freqncia com que realizada a transao 2. grau de incerteza 3. especificidade dos ativos (situaes em que h dificuldades em se reempregar os ativos em outra atividade).

Transaes de carter espordico tm menos a perder com problema s de continuidade, j aquelas de ocorrncia freqente, incorrem em elevados custos de transao, quando descontnua s. A especificidade dos ativos tem quatro fontes bsicas (Fiani: 2002). A especificidade de localizao decorre de decises prvias, acarretan d o a

imobilidade destes ativos; a fsica ocorre quando caractersticas do prod u to final podem reduzir o seu valor de venda, de capital huma no decorre do processo qualificao da mo - de- obra em atividades especficas e h ainda a especificidade de ativos dedicados, que surgem em casos onde o empresrio faz investimentos especialmen te voltados para uma determina da perspectiva de venda. Uma decorrncia da especificidade de ativos a interdepe n d ncia das partes contratante s, que justifica o mtuo interesse em que os contrato s firmado s sejam levados adiante. As instituies, no mbito da NEI, tm um sentido amplo, no sendo apenas norma s e procedimentos, mas diversos tipos de arranjos entre os agentes que visem a reduo de custos de transao. As instituies so resultado de processo de interao social dentro das firmas, entre estas, e ainda entre os governos e demais agentes. O desenvolvimento de instituies pode garantir a continuida de da relao contratual, alternativa ao rompimento dos contratos, de maneira a se evitarem perdas irreversveis, reduzir - se o grau de incerteza assim como os custos, nos casos em que as transaes so realizadas freqente me n t e. Podese dizer que o fim ltimo das instituies mitigar o efeito de condies geradoras de custo de transao. Esta uma alternativa soluo radical de rompime nto dos contratos, que geraria maiores perdas aos agentes. H diversos tipos de instituies que so capazes de reduzir custos de transao, resultados na de medida uma em que, regras pr - definidas riscos sobre de partilha de

cooperao

diminue m

comporta me n t o

oportu nista ou de diferentes percepes das partes envolvidas sobre o valor de suas contribuies aos resultados levarem a um impasse na relao contrat ual. 28

Pressupostos Bsicos A busca das instituies est intimame n te ligada aos pressu pos t os da NEI: racionalidade limitada e comporta me n t o oportu nis ta, cuja verificao torna complexa as relaes de contratao entre agentes econmicos. A racionalidade limitada ocorre uma vez que os agentes possue m capacidade cognitiva restrita. E, desta forma, tm dificuldades de optar por alternativas de fato compatveis com as suas preferncias. Esta racionalidade limitada (Fiani: 2002) apresenta problema s na realizao das transaes quan do associada ambientes de complexidade e incerteza. O comporta m e n t o oportunista pode ser caracterizado como a busca do interesse prprio ainda que em detrimento da lealdade a terceiros, de forma a prejudica - los. H, sob esta hiptese, a trans mis s o de informao seletiva e distorcida e promess as que prprio contratante sabe que no ir cumprir. O comporta m e n t o caracterstico do oportunista a manipulao de assimetrias de informao.

Implicaes dos Pressupostos da NEI

O pressu po s t o da racionalidade limitada dos agentes implica que todos os contratos so inevitavelmente incompletos. A combinao dos dois press u pos t os (Williamson: 2002) suficiente para afastar a idia (presente em vises ortodoxas) de que o comum acordo entre as partes no momento da celebrao do contrato elimina problemas surgidos durante a implementao do mesmo. Logo h necessidade de que se desenvolvam mecanis mos de acompa n h a m e n t o do cumpriment o destes. Assim, a regularidade nas relaes e a continuida de dos contrato s viabilizam ganhos em eficincia e vantagens competitivas, por isso h

interesse por parte dos agentes em que se evite o seu rompime nto.

Contratos e Govern a n a Uma vez constata das as circuns t ncias acima e a especificidade dos ativos envolvidos na transao, tem - se que todo planejame nto do contrato incompleto (devido racionalidade limitada e incertez a), o cumpriment o das promes sa s imprevisvel (comporta m e nt o oportu nista) aliada necessidade de continuidade das relaes devido especificidade dos ativos. Neste cenrio se faz importa nte o desenvolvimento de instituies, e, principalmente mecanis m o s de gesto (govern a n a, do ingls

govern a n c e) que soluciona m problemas oriundos das relaes contrat uais, visando sua manute no. A idia de governana tem larga aplicao, por exemplo, dentro das empresas, que utilizando estrut ur a s hierarquiza d a s de governa na coordena m os processos que realizam. Governance , segundo Williamson (2002, p. 20), definida como:
os meios pelos quais se estabelece a orde m, mitiga m - se conflitos e onde se tem a compree nso mais funda m e n t al em econo mia que a idia de ganhos mt uos decorrentes de trocas voluntrias.

30

Uma estrutur a de governana (Williamson: 2002) apresenta um conjunto de atributos: intensidade de incentivos, controle administra tivo e normas que tutelem o cumprime nto dos contratos. Estas caractersticas variam em

intensida de na medida em que se opta por modelos de governana do tipo hierrq uico ou de mercado. Na mesma linha, estrut u r a s de governana podem ser definidas como (Fiani: 2002, p.276):
o arcabouo institucional no qual a transao realizad a, isto o conjunto de instituies e tipos de agentes direta m e n t e envolvidos na realizao da transao e na garantia de sua execuo.

Pode - se estabelecer uma classificao de estrut ur a s de governana que podem de acordo com o tipo de investimento realizado (Fiani, 2002): 1. Governana pelo Mercado: No caso de transaes envolvendo ativos de baixa especificidade, recorrentes, onde as partes so auto - suficientes e tm poucas deman da s em relao

continuidade dos contratos. situao similar a do mercado auto - ajustvel ortodoxo, at mesmo porque neste caso a

racionalidade limitada no se coloca como um problema. 2. Governana Trilateral: H, neste caso, um terceiro, que no os contrata nte s, definido antes da implementao do contrato. Este atua nas diversas fases do contrato, inclusive dirimindo conflitos, sendo utilizada em transaes de carter ocasional. Um exemplo de tais prticas a utilizao de mecanismos de arbitragem. 3. Governana Especfica de Transao: Os ativos transacionad o s no so padroniz a do s havendo considervel risco de conflitos. Neste caso, o agente pode preferir um contrato de relao (onde as partes tm mais independ ncia, fixando entre si metas e objetivos mais genricos, ao invs de detalhare m o contrato) ou incorporar estes custos, transfor m a n d o a transao um processo 9

interno empresa, sujeito hierarquia , neste caso ao invs da alternativa negocial, prefere - se a verticalizao. O Modelo apresenta do por Williamson pode ser escrito da seguinte forma, para mtrica, sendo, para uma determina da transao: M= custos de Transao, negociando - se junto ao mercado H= custos incorridos utilizando - se a prpria estrut ur a da empresa K= grau de especificidade dos ativos possvel afirmar que A diferena entre M (K) e H (K) cresce de forma diretame n te

proporcional especificidade dos ativos, sugerindo o argumento bsico de que solues hierrquicas (como a opo de verticalizao da empresa) so mais vantajosas na medida em que cresce a especificidade, ceteris paribus. Depreende - se ento que, a adaptao de forma coordena da a variaes nas condies dos contratos mais necessria quanto maior a especificidade dos ativos envolvidos. O tipo de investimento realizado e de transao envolvidos so deter mina n te s das estrutur a s de governa na mais adequa d a s a cada mercado. Os mecanis mos de governana, como, por exemplo, instncias

alternativas para a resoluo de conflitos, precisam ter sua eficcia avaliada para que desta forma se conclua pela estrutur a institucional mais adequa d a a cada mercado. O ordena me n t o jurdico embora seja um conjunto de instituies no sentido estrito da palavra (no mbito da NEI tal conceito mais amplo), no supre as necessida de s de mecanismos para coordenao das transaes. A eficcia das decises jurdicas contestvel no que tange a situaes de alta especificidade de ativos, necessida de de continuidade e ainda, onde se faz necessrio o apuro em questes tcnico - econmicas.

32

Outra dificuldade do ordena me n t o oriunda da demora e dos altos custos, tipicamente relacionados aos processos judiciais. Alm disso, o papel do Poder Judicirio restringe - se tutela de aspectos especficos, pontuais de uma relao entre agentes, sendo este incapaz de garantir a continuida de destas relaes, que constitui relevante aspecto econmico para os agentes envolvidos. (Mello: 2002). Falta ainda ao Judicirio, agilidade para respon de r dinmica das relaes contratuais. Alm do fato das decises por ele proferidas muitas vezes carecem de critrios claros em situaes de enquadr a m e n t o intrincado ou que envolvem questes muito tcnicas. Do ponto de vista da governana, importante a presena do regulador alm do momento da licitao (franchise bidding), onde se garante a livre competio na disputa pelas melhores concesses. Insiste - se que a atividade regulatria deve incluir o estgio de implementao e cumprime nto dos contrato s. Transaes que requere m investimentos significativos em ativos especficos e que so sujeitas a considerveis incerteza s tecnolgicas e de mercado so justamente aquelas em que se questiona a eficcia de regular - se apenas o momento em que se firmam os contratos. Os argumentos trazidos pela NEI justificam em parte a ao regulatria, estabelecendo contrapo n t o s idias de desregulao (deregulation) que vm ganhan d o fora atualmente, principalmente nos Estados Unidos. De acordo com a Teoria dos Custos de Transao (TCT), contrato s complexos so incompletos (por causa da racionalidade limitada), contratos celebrad os como mera promes sa no tm garantias de cumpriment o (por causa de comporta me n t os oportu nista s), resolues judiciais de conflito tm alcance limitado (por causa de seus critrios) e as partes so bilateralme n te depen d en tes (devido especificidade dos investimentos). A TCT atribui adoo de mecanis mos de governana no curso legal

extrema importncia para

das aes contratuais (Mello: 2002).

Uma lio marcante desta abordage m pensar contratualmente: olhar adiante, reconhecer potenciais riscos e mensura - los, os incorporando ao modelo de contrato. (Williamson: 2002, p. 27). Ou seja, ao celebrar - se um contrato, deve- se atentar para os possveis problemas futuros, e assim, mens ur a n d o - se a possibilidade da sua ocorrncia no decorrer da transao, criando - se instru m e n t os que permitam solucionar conflitos da maneira menos custosa possvel.

Os instru m e n t os par a a atuao do Estado na econo mi a Definimos nas sees anteriores as caractersticas gerais das duas vises de ao do Estado, abordare mo s agora como estas se tradu ze m: os instru m e n t os para a atuao. Estes, de certa forma, costuma m tradu zir o tipo de enfoque contem pla do. A anlise dos seus instru m e nt o s uma das formas de descrever a ao estatal. Os principais instru me n to s utilizados pelo Estado na sua ao sobre a economia, podem ser classificados de diversas formas. A dcada de 90 marcada pela crescente utilizao de polticas ditas horizontais, que buscam melhorar o desempe n h o da economia como um todo, sem concentra r

benefcios a nenhu m a indstria especfica. O foco principal alterar os mecanis mos de alocao de recursos na produo.

Em oposio a estas temos aquelas polticas de cunho vertical, que so deliberada m e n t e mais favorveis a setores de produo deter mina d o s,

objetivando - se modificar a alocao de recursos intersetorial. Tais indstrias seriam escolhidas pelo seu alto valor agregado (maior potencial de

incrementos multiplicador

renda para

per capita), alto poder frente ou para

de encadea me nt o dinamis mo

(efeito

trs ), grande

potencial

(crescente renda agregada, com ganhos, por conseguinte renda per capita), pelo fato de serem indstrias nascentes ou com retornos crescentes de escala.

34

As vises de Poltica Industrial tradicionalmente recorrem a este tipo de interveno. Embora a regulao se d em muitas vezes, de forma setorial, ela no preten de proteger ou privilegiar a indstria regulada em detrimento outras. Um exemplo de poltica horizontal a poltica antitrus te. As diferentes formas de atuao estatal podem ser ainda classificadas quanto sua naturez a sendo assim divididas em diferentes grupos, com terminologia prpria (regulao, incentivos, polticas genricas voltadas ao desenvolvimento). A experincia de regulao brasileira tem elementos dos vrios grupos, como ser observado para o caso da IP no Captulo IV. Um dos grupos chama - se instru me n to s de regulao justame n te por se adequare m aos princpios das vises de regulao. Isto no significa que formuladores de poltica adeptos da viso de Poltica Industrial nunca os utilizem e vice e versa. A seguir, sumariza m o s alguns dos principais instru m e nt o s de ambos os grupos:
POLTICA INDUSTRIAL (MECANISMOS DE INCENTIVO S MUDANAS) Inovao: incentivos aos gasto s com pesq uisa e desenvolvimen t o, fomen t o difuso de tecnologias e infor ma e s. Capital: crdito e financia me n t o a longo praz o, estm ulos s exportaes e financia me n t o s importa e s Incentivos fiscais: dedues fiscais em mbito nacional, esta d u al ou municipal para prom o o de atividade s indus t riais. Compr a s de governo: mecanis m o s prefere nciais para pro d u t o r e s locais. REGULAO Concorr ncia: repress o de cond u t a s antico m p e ti tivas e controle de estru t u r a s (atos de concent r a o). Infra - estrut u r a: privatizae s e controle adminis t r a tivo de preos (mecanis m o para reajus te de preos). Comrcio Exterior: poltica tarifrias e no - tarifrias, preveno concorr ncia desleal. Proprieda de Intelectual (patente s, marcas e transfe r n cia de tecnologia).

de

H, alm associadas

das

medidas

supracitada s, onde

aquelas

de carter

genrico atividades

melhoria

das condies

se desenvolvero

econmicas. Estes podem tradu zir - se em incrementos de: infra - estrut u r a energtica, trans por te, telecomu nicaes recursos humanos (educao e

qualificao de mo - de- obra) e a execuo de poltica de cincia e tecnologia: subsdios e investimentos para universidades e institutos de pesquisa.

36

II - O MODELO IMPLANTADO PARA A E&P DE PETRLEO NO BRASIL

II.1 HISTRICO DA E&P PETRLEO NO BRASIL A evoluo da Indstria do Petrleo no Brasil, em particular da E&P, pode ser analisada de diversas formas. O enfoque desta monografia est nas mudanas segundo prisma poltico- institucional. Em 1938 tem - se a criao do Conselho Nacional do Petrleo (CNP). O rgo foi criado com o intuito de regulament a r as atividades no setor, estabelecendo que as jazidas ainda no descobertas seriam propriedad e estatal, proibindo a atuao de empresas estrangeiras na produo e no refino. A prospeco poderia (mesmo aps nacionalizao das jazidas) ser exercida pela iniciativa privada. Neste contexto, a produo brasileira era pouco expressiva. No havia um rgo nacional ou participao estatal que ativamente fomentas s e a Indstria do Petrleo. Foi ento estabelecido, em 3 de Outubro de 1953, o monoplio estatal do petrleo. A partir desta data o governo assumiu o papel de pesquisar, explorar, produ zir, refinar e transpor t ar leo bruto e seus derivados. Criou - se especialmente para a execuo de tais funes uma empresa nacional: a Petrleo Brasileiro (Petrobras). Constituda definitivamente em 1954, sob a forma de sociedade de economia mista, a ela incumbia explorar

exclusivamente o monoplio estatal sobre os hidrocarbonetos. O Brasil, que apresentava uma deman da crescente por energia desde a dcada de 40, ainda tinha, no incio dos anos 70, sua Indstria fortemen te depen d en te da importao de insumos energticos. A infra - estrut u r a

brasileira estava forteme nte vinculada ao modelo de exportao. Fazia - se 9

necessria a integrao interna e a superao de gargalos como os de energia e de trans por te que freavam o desenvolvimento da economia.

38

Frente aos choques do petrleo, em 1973, a Petrobras assumiu o desafio de aumentar a produo nacional de petrleo e gs a fim de reduzir os efeitos sobre a balana comercial. A compan hia, mediante alto investimento, lanou se na produo off- shore . A produo nacional mantinha - se em nveis pouco significativos at que, em 1974, a Petrobras, em suas incurses off- shore , encontra xito na Bacia de Campos. Um grande volume de reservas na regio garantiu produo, que se mostra crescente (n de barris) at os dias atuais. Alm da abund ncia natural dos recursos na regio, o desenvolvimento de novas tecnologias, tidas hoje como referncia internacional na explorao em guas profunda s, foi ponto - chave no sucesso das atividades empreendidas pela Petrobras. O abastecimento energtico a baixos custos foi de fato alcanado entre os anos de 1950 e 1970. Sem dvida, o aumento da produo nacional, atravs das novas tecnologias e de elevados investimentos, contribuiu em grande medida para este resultado, que em ltima anlise, viabilizou a execuo do modelo desenvolvimentista implementa do no Brasil. A trajetria da IP no Brasil desde a dcada de 50 deu - se em torno da figura da Petrobras, brao executivo estatal, estratgico formulao de polticas pblicas. Pode - se dizer que a histria do petrleo no Brasil

confu n de - se com a da prpria Petrobras. A dcada de 90 trouxe mudanas institucionais que modificara m este quadro, reflexos estes de uma nova viso sobre a atuao no Estado na Economia. Acompan h a n d o uma tendncia verificada em diversos pases, a adoo de polticas mais liberalizantes impactou significativamente a

configurao da IP no Brasil, transfor m a n d o - a. De acordo com o novo cenrio, o monoplio nas atividades de E&P continuaria sendo do Estado. A modificao se daria com a possibilidade deste conceder a sua explorao, atravs dos mecanis mos previstos em lei, do exerccio econmico desta atividade a agentes privados.

39

Diversas medidas, em diferentes sentidos, a fim de reduzir o taman h o do Estado foram adotadas durante a dcada de 1990. Podemos destacar (Di Pietro: 1996): a desregulamentao (reduo da interveno do Estado no domnio econmico), a desmono polizao das atividades econmicas; a venda das aes de empresas estatais ao setor privado, a concesso de servios pblicos e os contractioning out (que incluem as terceirizaes). O marco regulatrio para a IP a Emenda Constitucional (EC) n. 9 de 1995, que ao dar nova redao ao art. 177 da Constituio Federal de 1988 (CF/88), dips que:
Art. 177(...) 1 A Unio poder contratar com empresas estatais ou privadas a realizao das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo, observadas as condies estabelecidas em lei. IA pesquisa e a lavra de jazidas de petrleo e gs natural e outros Hidrocarbonetos fluidos; A refinao de petrleo nacional ou estrangeiro Importao e exportao dos produtos e derivados bsicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores. Transporte martimo de petrleo bruto de origem nacional ou de derivados bsicos de petrleo produzidos no Pas, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petrleo bruto, seus derivados de gs natural de qualquer origem.

IIIII-

IV-

Os recursos naturais pertencem ainda Unio, sendo intransferveis por fora da Constituio. Ocorre, porm, a possibilidade antes inexistente de concesso dos direitos de explorao econmica para agentes particulares (escolhidos atravs de licitao), como estabelecimento de contrato de

concesso entre o Poder Concedente (representa do pela Agncia Reguladora) e o Concessionrio (empresa nacional ou estrangeira). Importante a anlise de tais contratos, pois eles estabelecem em que condies ocorrem a explorao e a produo de petrleo e gs no Brasil, que ser procedida no Captulo III. A consolidao deste novo cenrio institucional deu - se com a Lei 9.478 / 9 7, de 06 de Agosto de 1997, que segundo a previso constitucional, 40

deveria regulament a r a atividade petrolfera no Brasil, estabelecendo regras para o seu funcioname n to. Assim dispe a nova redao do artigo 177 da CF/88:
2 A lei a que se refere o 1 dispor sobre: Ia garantia do forneci me nto dos derivados de petrleo em todo o territrio nacional; as condies de contratao; estrutura e atribuies do rgo regulador.

IIIII-

As modificaes geraram diferentes atribuies ao Estado. No se trata mais de tutela, caso em que o Estado, proprietrio da empresa, exercia um controle vertical muito mais identificvel como relao hierrquica do que com regulao. At 1988, o nico agente para a E&P de petrleo era a Petrobras, de forma que os interesses do Estado e da empresa estatal eram, quan do no coincidentes, difceis de distinguir. As mudanas institucionais trouxera m novos paradigmas para o setor energtico, que embora no constitua m objeto de anlise nesta monografia, complementa m a compreens o do modelo implementa do para a E&P. Regulamentao da EC.n 9, a Lei 9.478 de 06 de Agosto 1997 (Lei do Petrleo) dispe, em seu art. 1, os objetivos da poltica nacional para o aproveita me nt o racional das fontes de energia: a preservao do interesse nacional, a promoo do desenvolvimento, a ampliao do mercado trabalho e a valorizao dos recursos energticos . Alm disso, enfocou - se a preocupao com o interesse do consumidor , em relao a preo, qualidade e oferta de produtos; a proteo ao meio ambiente e a promoo da conservao de energia . Incluem - se entre os objetivos da poltica energtica nacional a inteno de incrementar em bases econmicas a utilizao do gs natural e a de

identificao das solues mais adequa das para o suprime nto de energia 41

eltrica nas diversas fontes do Pas. Alm disso, pretende - se incentivar a utilizao de fontes alternativas de energia, mediante o aproveitame n to econmico dos insumos disponveis e das tecnologias aplicveis. So

disposies genricas, de nature za program tica, ou seja, sua aplicabilidade e eficcia depende m de regulame ntao. A promoo da livre concorrncia um dos princpios consagrados pela lei, j que, uma vez abertos os mercados, deve - se promover a competio nestes. Mais adiante sero detalhados os instru m e n t os de que dispe o rgo regulador para assegurar a observncia deste princpio. A atrao de investimentos na produo de energia uma das grandes razes pela qual decidiu - se pela flexibilizao do monoplio estatal na IP. A questo do incentivo ao investimento de essencial interesse ao que concerne a regulao. No caso das concesses de servios de utilidade pblica, em que se faam necessrios investimentos de longa maturao, funda me n t al que o regulador observe o prazo de amortizao do investimento e indique a necessida de de financiame nto. (Benj, 1999).

Das ativida d e s Petrob r as

em

curso

e das

prerr o g a ti v a s

exercidas

pela

As mudanas introdu zi da s na IP modificaram a condio da Petrobras, tirando - lhe a condio de nica protagonista das atividades de E&P. A Lei do Petrleo estabeleceu disposies que regulasse m a atividade em curso,

atenta n do para os direitos adquiridos, o capital investido e os contrato s firmado s pelo seu principal agente: a Petrobras. O papel da Petrobras neste novo cenrio tutelado pela Lei 9.478. Ainda uma empresa estatal, controlada pelo Governo Federal, est sujeita a uma srie de restries decorrentes deste fato, sendo suas decises ligadas a definies de polticas pblicas. Ser uma empres a de capital aberto, ter a naturez a jurdica de sociedade de economia mista e o prprio contexto em que se busca pela igualdade na 42

competio, trazido pela Lei 9.478, so elementos que fazem com que a Petrobras seja hoje tratada, em diversas situaes, como um agente do setor privado. Assim, se por um lado o poder de monoplio da Petrobras tenha sido muito reduzido (embora no extinto), este novo tratament o a isenta de diversas exigncias legais decorrente s de seu carter pblico. As diretrizes para a transio do regime aplicvel a Petrobras esto estabelecidas na Seo II da Lei do Petrleo, intitulada Das Atividades em Curso. Para muitos crticos, isto represento u privilgios empresa em

relao aos outros agentes, no alterando, assim, as suas prerrogativas monop olistas. Uma dentre tais disposies a de que os investime ntos feitos pela Petrobras sob o regime anterior iriam obter compens ao por parte da Unio. Proceder - se- ia a demarcao das atividades de produo em cada campo, como tambm o levantame n t o de custos incorridos, os investimen to s

realizados e o cronogra m a de investimentos a realizar em cada bloco onde tenha havido prospeco. Estas normas, de forma genrica, assegura m o direito adquirido da Petrobras em relao a reas onde ela j havia iniciado a sua produo (Lei 9.478, Art.32). Inmeras controvrsias surgem a respeito de tais garantias, como por exemplo, as perma nente s dvidas a respeito do conceito de investimento e custo operacional. Discute - se tambm se, nestas reas onde ela teria

prioridade para dar curso s atividades, ao contratar com empresa s privadas ela no estaria burlando o procedime nto licitatrio para as concesses.

II. 2- A NOVA ESTRUTURA INSTITUCIONAL Esta seo busca delinear aspectos da estrutur a institucional para a IP no Brasil, do papel de seus principais agentes e da sua interao. Este elemento importa nte no modelo implantado, sendo integrante da estrut ur a de 43

governa na criada para os diversos tipos de contratos estabelecidos neste mercado.

II.2.1 AGENTES PBLICOS: A AGNCIA NACIONAL DO PETRLEO (ANP) E OUTROS ORGANISMOS A estrut ur a institucional para a IP sendo, do ponto de vista dos rgos pblicos, a mesma para a E&P, composta por agentes criados anterior me n te e outros, posterior me n te promulgao da Lei 9.478. A ANP, rgo regulador para a IP est subor dina da ao Ministrio das Minas e Energia (MME), o qual segue as disposies do Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), que por sua vez, subordina - se Presidncia da Repblica. Assim, embora deva ser independe n te do ponto de vista poltico, a ANP memb ro da Administrao Pblica Indireta, devendo subordina r - se s polticas setoriais formulada s pela Presidncia, pelo MME e pelo CNPE. O CNPE teve sua criao definida no artigo 4 da Lei do Petrleo, sendo presidido pelo Ministro racional das dos Minas e Energia, com energticos vistas a propor o o

aproveita me nt o

recursos

do Pas; assegurar

suprime nto dos insumos energticos (devendo submeter tais propostas ao Congresso Nacional, quando estas dependere m da liberao de subsdios); reviso peridica das matrizes estabelecimentos de energticas buscando especficos, como fontes alternativas; o termon uclear;

programas

estabelecimento de diretrizes para a importao e exportao. O CNPE para o exerccio de suas atividades conta com o apoio tcnico dos rgos

reguladores. A Presidncia, o MME e o CNPE so organismos definidores de polticas, estabelecendo atravs da sua interao institucional as diretrizes para o setor de energia nacional. J a ANP e as outras agncias reguladoras tm o mesmo nvel

hierrq uico, no sentido de que so rgos que implementa m de polticas. Neste aspecto, as agncias no gozam de independ ncia, subordina n d o - se s 44

disposies dos rgos formuladores de polticas. Os rgos reguladores, apesar de autno m o s fazem parte de um projeto de governo, submete n d o s polticas por ele definidas. A interao entre as agncias reguladora s e demais membros da

Administrao Indireta deve respeitar as divises de competncia, e ao mesmo tempo, procurar a colaborao, em prol de melhores resultados em suas atuaes, evitando - se conflitos de competncia e a superposio de funes. A ANP A regulao econmica de mercados exercida atravs de rgo

reguladores tendncia internacional, que o Brasil tem acompa n h a do desde a ltima dcada. O tema tem sido, principalmente nos EUA, bastan te

desenvolvido nos ltimos 50 anos. Ainda que cada nao opte pelo seu prprio modelo de regulao econmica, h um conjunto caracterstico na misso dos rgos reguladores em geral: supervisionar o poder de mercado dos operadores e evitar prticas anticompetitivas; organizar a entrada de novos operadores e promover a concorr ncia; zelar pela implementao de um novo modelo de organizao indus trial; defender e interpretar regras, arbitran do os eventuais conflitos entre atores; complement ar o processo de regulao; estimular a eficincia e a inovao. Constituda sob a forma de autarquia federal, em regime especial, indepen de n te e autno m o, a ANP uma das principais inovaes trazidas pela Lei 9.478. A sua previso constitucional encontra - se no mesmo

dispositivo que permite a flexibilizao do monoplio do petrleo e do gs. Sua efetiva implementao deu - se em 16 de Janeiro de 1998, estabelecendo se sede em Braslia e escritrio central no Rio de Janeiro. Sua direo exercida em regime de colegiado, forma do por um diretor - geral estrut u r a e quatro diretores com mandatos no- coincidentes. Sua

interna

apresenta

dezesseis

superinten d ncias,

organizad a s 45

segun d o processos so organiza dos de forma anloga prpria configurao da IP. As suas principais tarefas de regulao no que diz respeito

explorao / d e se nvolvimento / p r o d u o na IP so as seguintes (Pinto Junior: 2000) 1. Elaborao de um padro de contrato de concesso; 2. Regulao das Participaes Govername n tais 3. Organizao e promoo de licitaes 4. Anlise e avaliao desenvolvimento dos programa s de explorao, produo e

A ANP dispe de uma srie de instru me n t o s para a regulao da IP, uma das principais formas de proced - la atravs de Atos normativos. Estes contm comando especfico do Poder Executivo (representado pela Agncia) tendo em vista a correta aplicao da lei. O seu objetivo imediato interpretar deter mina da legislao esclarecendo pontos de dvida (ex: portarias, decretos, resolues e regimentos). H inmeros princpios que regem o Ato Normativo, a saber: regras claras, estabilidade, legitimidade, delimitao de competncias, uniformidade. Estes Atos sofrem controle pelo Judicirio, por exemplo, no que tange sua legitimidade e legalidade. No upstrea m , as atribuies da ANP, segundo a Lei 9.478, consistem, na fase anterior concesso, em gerir informaes e dados tcnicos, definir os blocos a serem licitados, a promoo da licitao dos blocos. Durante o exerccio da concesso, deve supervisionar desenvolvimento e produo, alm de as atividades exercer o de explorao, sobre as

controle

Participaes Govername nt ais. A ANP busca parcerias em sua atuao junto a diversos rgos, alguns exemplos so: o convnio ANP/Conselho Administrativo de Defesa Econmica 46

(CADE)/Secretaria

de Direito

Econmico

(SDE); e as portaria

conjun tas

ANP/Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) - para a regulao do livre acesso de dutos e ANP/Agncia Nacional de Telecomu nicaes (ANATEL).

A ANP e a Regula o par a o Meio Ambient e. Um dos principais pontos das agendas de regulao em diversos pases relacionada questo do meio ambiente. Assim como as norma s de

segurana operacional e de segurana no trabalho, h uma convergncia das atenes para as questes de preservao ambiental nas atividades em seu curso normal e quando da ocorrncia de acidentes. Seguindo - se o modelo apresenta do na seo anterior a atuao da ANP se d dentro da estrut ur a que divide os organismos em dois grandes grupos: formuladores e implementa do re s de polticas. Na questo especfica da regulao para o meio ambiente, os Conselhos Ambientais, como por exemplo, o Conselho Nacional para o Meio Ambiente (CONAMA), estabelecem padres e princpios gerais e enqua nto as agncias ambientais emitem licenas diversas e exercem controle e inspeo ambiental. A ANP dentro deste quadro, interage com os rgos ambientais, sem isto, seria impossvel a consecuo de uma de suas misses que contribuir na preservao do meio ambiente no curso das atividades da IP. No se trata de conflito de competncias, mas sim, de complementao de atuaes. At mesmo porque a conservao ambiental deve ser um princpio que permeia todos os setores econmicos. Naturalmente, h de se dividir tarefas, para evitar a super posio de esforos e conseqe nte s ineficincias. Neste sentido, um dos resultados desta interao o fato de as licenas ambientais emitidas pelos rgos ambientais serem requisito para a obteno de Autorizaes e Concesses para as atividades de E&P. Alm disso, a ANP estabelece convnios com os rgos ambientais. 47

A ANP estabelece padres de qualidade de projetos e inspeo de operaes, alm de definir responsabilidades e causas operacionais em caso de acidentes. Assim, a atuao da ANP na rea de meio ambiente possui trs focos especficos:

1. Estabelecimento de clusulas de nature za ambiental nas resolues normativas e autorizaes da ANP para a E&P. 2. Desenvolvimento de projetos ambientais e de segurana operacional 3. Participao em aes interinstitucionais Uma institucional vez apresentada a perspectiva questo sob a governa me ntal, tica do da estrut u r a privado.

passemos

agente

Preliminar me n te, necessrio apresenta r a forma pela qual os particulares podem transacionar recursos naturais no mbito da E&P de petrleo. A definio dos direitos de propriedade, decorrente das condies de exerccio do monoplio funda me n t al para a compreenso do papel do agente privado nesta inds tria, e, em parte, justifica a presena do Estado, via rgo regulador, mesmo depois de concedida a atividade a entes privados. II.2.2 AGENTES PRIVADOS O objetivo desta seo a apresentao, das condies pelas quais os agentes privados atuam no setor de acordo com o novo modelo institucional criado. Este tipo de abordagem faz - se interessa nte por serem tais agentes os principais destinatrios das regras criadas e por ser a sua entrada na E&P uma das maiores razes para que se inserisse m nesta indstria mecanis mos de regulao econmica. As principais bases de sua atuao compreen de m diversos elemento s, dentre os quais podem ser destacare m os: condies de exerccio de monoplio, 48

possibilidade

de

estabelecimento

de

parcerias

(mais

especificamente,

os

consrcios), as participaes governa m e ntais e, no captulo seguinte, a forma contratual adotada. Por condies de exerccio de monoplio entende - se a regra que dispe sobre os direitos de proprieda de (a titularidade dos direitos) nesta indstria. a partir dessa definio que se opta por um sistema de contratos e so exigidas determina dos tributos a ttulo de participao govername nt al. A possibilidade especificamente decises de atravs de formao da figura por de dos parcerias consrcios dos agentes nesta indstria, mais das

condicionante privados,

investimento

parte

trazen d o

importantes implicaes aos contratos de concesso estabelecidos na E&P (sendo, inclusive, objeto de suas clusulas) de petrleo. As regras de

estrut u r ao e a fiscalizao deste tipo de atividade concentra m importa n te s tarefas regulatrias. A realizao de parcerias pode se realizar de diversas maneiras, um dos instru m e n t os o chama do project finance, que constitui uma forma de

alavancar recursos muito utilizada nesta indstria. A obteno de recursos justamente o objetivo maior do estabelecimento de parcerias entre os agentes. A apresentao das caractersticas gerais de uma operao de project

finance, torna evidente a sua complexidade, indicando ser esta uma rea de atuao relevante do regulador que busca garantir a sua aplicao de forma lcita. As participaes governa me n tais so os tributos que corres pon de m parcela auferida pelo Estado na explorao de seus recursos naturais. O tipo de participao cobrada varia de acordo com o pas, constituindo importa n te elemento na deciso de investime nto dos agentes privados. As participaes so tamb m decorrncia do modelo de contrato adotado e das definies de titularidade de direitos. Os aspectos aqui aborda dos tm carter independe n te, porm,

condicionam - se mutua m e n te. Ou seja, cada um dos fatores, como veremos a 49

seguir relevante para a definio dos demais. Embora sejam temas bastante distintos entre si, ilustrados de forma conjunta, possibilitam a montagem de um painel do novo modelo. Das condies de exerccio do monoplio

Por condies de exerccio do monoplio entende mo s o tratame nto dado pela lei brasileira s questes relativas aos direitos de proprieda de sobre os recursos naturais e aos sistemas de negociao de direitos. Com base neste tratame n t o, os pases adota m deter mina dos modelos de contratos, que pode sua vez, condiciona m as formas de regulao e governana mais adequada s. Nos EUA, por exemplo, a proprieda de de terras divide - se em direitos de superfcie e aos minrios. Ambos podem ser compra dos, vendidos e

concedidos, separada m e n t e ou em conjunto. A maior parte do territrio americano de proprieda de de empresa s privadas ou particulares sendo o restan te pertencente aos Estados e Federao. A chamada Outer

Continental Shelf, onde se situa, por exemplo, o Golfo do Mxico, e a regio do Alaska so na considerad a s terras federais. Este conceito de propried ade define a competncia dos rgos governa me ntais. O Golfo do Mxico, por exemplo, est sob a jurisdio do rgo regulador federal, o Mineral

Management Service (MMS) pelo fato de estar localizado terras considera d as federais (Burke, 1993). A CF/88 em seu artigo 20, inciso IX, estabelece que so da Unio os recursos minerais, inclusive do subsolo e, no artigo 176 afirma que as jazidas em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica constituem proprieda de distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao

concessionrio a propriedade do produto da lavra. O legislador brasileiro deter minou que as jazidas petrolferas so de domnio da Unio, sendo considerada s bens pblicos de uso especial uma vez

50

que tm destinao pblica definida constitucionalme nte: a explorao e aproveita me nt o de seus potenciais (Moraes: 2002). No Brasil, a Lei 9.478 / 9 7 em seu artigo 3, dispe que pertencem Unio os depsitos de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos existentes no territrio nacional, nele compree n didos a parte terrestre, o mar territorial, a platafor ma continental e a zona econmica exclusiva

Fica claro com a leitura deste artigo que, de acordo com a Constituio Federal, os recursos minerais so de proprieda de do Estado (da Unio). Isto tem implicaes tanto no tipo de contrato a ser estabelecido, quanto no tipo de participaes e tributos a serem exigidos. A propriedade dentro do novo modelo no tem um novo titular, este continua sendo o Estado. Ocorre, porm, possibilidade de que este contrate terceiros para a explorao econmica destes recursos. Ao se permitir a contratao de empresa s estrangeiras (um aspecto da chamada abertura de mercados, que possibilita tamb m a importao e a exportao de produ to s) alterou - se a condio de exerccio deste monoplio. A opo pela abertura do setor de E&P tem como objetivos a entrad a de capital, possibilitando tecnologias e formas a expanso da produo e o ingresso de aumentar de novas

de organizao, capazes

a eficincia

(menores custos) e a qualidade dos produtos. Uma das razes, no mbito da IP, pela qual o capital estrangeiro interessa a pases hospedeiros que tm dificuldades de financiame nto a necessida de de grandes aportes de capital nesta inds tria, que capital intensiva. Estes recursos poderiam ser provenientes de grupos internacionais. Alm disso, as atividades no segmento de E&P, compreen de m diversos riscos (como o geolgico), estando o operador sujeito a perdas totais do

51

investimento

realizado.

Alm disso, pode - se levar anos

sem

que haja

descobertas, desta forma sem retornos para o investidor. Espera - se tambm que haja a gerao de novos postos de trabalho, para diferentes graus de qualificao da mo - de- obra. A questo torna - se uma divergncia entre Estados Nacionais e grandes corporaes quando estas prefere m profissionais estrangeiros aos oriundos do pas hospedeiro, que, muitas vezes, termina optando pelo estabelecimento de quotas de contratao para seus nacionais. Do ponto de vista dos agentes privados, as compa n hias objetivam ao investir bsicas: 1. Potencial Geolgico: A rea do contrato tem de oferecer uma probabilidade alta de que se faam descobertas explorveis comercialmente. 2. Sistema Fiscal: O contrato tem de fornecer condies que compense m os riscos envolvidos, alm disso, a mobilidade de capitais importa nte para que a empresa investidora tenha condies de deslocar seus ativos. 3. Risco Poltico: Deve haver estabilidade e clareza nas regras institucionais e nas aes dos governos. Outro aspecto a confiana de que os contratos sero continua dos pelos internacionalme nte em E&P, considera m as seguintes variveis

governos ao longo do tempo. Mudanas na CF/88 eliminara m a distino entre o capital privado estrangeiro e o capital privado nacional, no havendo maiores restries para a entrada de agentes no - nacionais nesta indstria. O investidor privado na IP brasileira est submetido ao ordena men t o jurdico brasileiro como um todo. No caso especfico das atividades de E&P, deve observar, por exemplo: as normas regulatrias (atos normativos em geral), s clusulas do contrato de concesso, os princpios do instituto da concesso no Brasil, alm de normas ambientais, de segurana operacional 52

entre outras. Objeto do prximo Captulo, o contrato de concesso , porm, a fonte de direitos e obrigaes mais expressiva no modelo brasileiro para E&P. Nas sees seguintes sero mencionadas duas das principais variveis considerada s pelo agente privado na sua deciso de investimen to,

condicionan do o grau de atratividade da IP brasileira para aplicao de recursos. Estas so as condies de financiame nto (incluindo - se a

possibilidade participaes

de estabelecerem - se parcerias com outras governa me nt ais. Implicam direitos e

empresa s) e as obrigaes no

necessaria me nte presentes no contrato de concesso, constituindo pontos importantes na agenda regulatria. Os consrcios na Lei do Petrleo A Lei 9.478 / 97 dispe sobre a formao de consrcios em seu art. 38, o que significa que a empresa concessionria pode aliar - se a outras a fim de se realizare m as atividades de explorao e produo. uma das prerrogativas que a lei atribui aos agentes privados.

Este tipo de consrcio deve observar uma srie de exigncias como dispe a Lei do Petrleo: comprovao de compromis so pblico ou particular subscrito pelas consorciadas; a indicao da empres a lder, responsvel pelo consrcio e pela conduo das operaes; sem prejuzo da respons abilidade solidria das demais consorciadas, apresentao de docume ntos para

qualificao econmico - financeira do consrcio; proibio de participao de uma mesma empres a em outro consrcio, ou isoladame n te, na licitao de um mesmo bloco e outorga de concesso ao consrcio vencedor da licitao, mediante registro do instru m e nt o do consrcio devidamente registrado. A lei procura incentivar o estabelecimento de parcerias entre as

empresas para fins de expans o das atividades de explorao e produo. Importante lembrar que o modelo no visa o subsdio direto s atividades. O project finance , operao detalhada a seguir, pode ser tanto

utilizado quando as empresas optam por consrcios de acordo com o que 53

deter mina a Lei do Petrleo, quanto para outras circunst ncias, como por exemplo, os casos em que os parceiros entram apenas com os recursos financeiros, sem contrapa r tida no fornecimento de mo - de - obra, como seria o caso de um banco, por exemplo. Muito se discute acerca dos diferentes tipos de consrcio que podem ser estabelecidos. Quanto sua nature z a, segundo a Lei 9.478, poderiam ser divididos em consrcios operacionais e consrcios no- operacionais. Os

primeiros estariam diretame nte relacionados atividade desenvolvida nos campo s de explorao e produo e os ltimos trataria m de casos onde houve apenas aporte de recursos financeiros. Ocorre que a Lei no faz esta distino, consideran do de igual tratame n to os consrcios em que se utiliza o trabalho do investidor (working interest) ou apenas o seu capital (carried interest). Na estrut ur a de financiamento de investimento das empresa s estatais (autofinancia me nt o, emprstimos ou financiame nto externo) durante o

perodo do exerccio exclusivo do monoplio pelo estado, o governo era o tomado r de riscos de mercado, tecnolgicos e econmico - financeiros dos projetos. (Pinto Jr: 2000). Restries ao financiame nto por parte do governo, junta me nte com a necessida de de se gerar mais investime ntos em infra - estrut ur a, tornara m pertinen tes a insero de novas modalida des na captao de recursos. O project finance, um exemplo destas inovaes na obteno de investimentos, uma estrutu r a de financiame nto cuja base a atratividade de um projeto especfico e no na anlise de crdito de uma corporao em seu todo (Pinto Jnior: 2000) como os denomina dos corporate finance. modalidade de financiamento onde os credores se fiam nas receitas, ativos e colaterais de um projeto especfico. Para tal, cria- se uma Sociedade de Propsito Especfico (SPE), cuja estrut u r a tenciona funda me n t a r os arranjos necessrios para viabilizar a participao dos potenciais entrantes e a perfeita identificao de riscos e respectiva alocao otimiza da. Uma SPE composta por diversos agentes 54

como:

patrocinadores

(sponsors)

donos

(equity

holders)-

partes

interessada s no projeto que a ele se integram na forma de consrcios; developer - agente formador da idia e dos contatos iniciais, coordena n d o os at o incio das operaes; bancos (lenders); quasi- dono agente que d suporte atravs ttulos, bnus ou debnture s, tendo preferncia sobre outros no recebimento da dvida; financial adivisor (consultor financeiro

independente); entre outros. A multiplicidade de agentes e o detalha me n to que requer este tipo de operao indicam tratar - se de um tipo de financiame nto oneroso, com

elevados custos de transao. A avaliao do risco funda men t al neste tipo de projeto, sendo importante que se possa acertar a venda dos produ to s finais atravs de contratos de mdio /longo prazos, de forma a se garantir o fluxo de caixa oriundo do projeto. Os parceiros escolhidos podem estar ou no tecnicame nte envolvidos com a explorao exemplo). Esta e/ou tcnica operao no empreendi me n t o a captao de (um campo, por recursos para

possibilita

empreendi me n t o s com risco oferecendo vantagens mtua s: permitind o a mitigao de riscos por parte dos empreende do r es, que podem proceder alavancagem de recursos sem que se compro met a a estrutur a financeira da empresa, e aos credores, pois se permite m taxas de remunerao do capital compatveis com os riscos de um projeto e no associadas capacidade credticia de uma empres a. No processo de privatizao, o fato de o particular adquirir uma empresa estatal significa, que ele se disps a arriscar capital prprio para obter o controle do negcio e h indicativos de que investir futura me nte em expanso e moder nizao. O rgo regulador, deve, a fim de contribuir para a concretizao destas expectativas, promover um ambiente que incentive os investidores contrato s. Os mecanismos de financiame nto utilizados pelas empresa s que podem ser entendidos como formas de entrada dos investimentos que a Lei menciona, 55 durante o perodo ps - privatizao, na implementao dos

est relacionado ao fortalecimento do mercado de capitais. Atravs dos mecanis mos de mercado, cria- se um ambiente para o financiamen to

corporativo, incluindo capital prprio (aes) e dvida (debnture s, linhas de financiame nto e consrcios diversos). Para que este processo de atrao de recursos ocorra precisa m ser observadas algumas condies relacionadas estabilidade macroeconmica, credibilidade do pas hospedeiro com relao aos segmentos de infraestr u t u r a e dos servios pblicos, mercado de capitais consolidado (com investidores institucionais, elevada liquidez) e eficaz atuao do rgo regulador do mercado de capitais, assegura n d o transpa r ncia nas operaes e segurana dos investidores (Benj: 1999). No Brasil, os recursos destinados explorao eram obtidos via auto financiame nto da Petrobras. Hoje a empres a tem conseguido considervel monta n te de recursos atravs de operaes financeiras junto a terceiros como o project finance (vide campos de Albacora e Marlim). No caso da IP, os aportes necessrios so muito elevados e a capacidade de autofinanciame n to das empres as (no caso das estatais, a prpria capacidade de financiame nto do governo) tem sido restrita. A percepo de risco neste setor, notada m e n te, de infra - estrut ur a, muito elevada devido, entre outros fatores, especificidade de seus ativos, ao alto volume de capital deman da d o, aos riscos exploratrios e operacionais. A fiscalizao dos meios para alavancagem de recursos nas atividades de E&P atravs de operaes complexas, como o project finance, requer preparo especfico por parte do rgo regulador. A transpa r ncia nas

demon s t r aes financeiras e a clareza nos limites legais para a obteno de recursos imprescindvel para a atividade de fiscalizao. Intrincadas do ponto de vista jurdico, contbil e financeiro, tais operaes precisam ser uniformiza da s para que sejam corretame n te avaliados seus custos, benefcios e rentabilidade. Este sem , dvida um desafio atividade reguladora no Brasil.

56

Participa es Govern a m e n t ais

A existncia de recursos naturais em deter mina do territrio nacional permite que o Estado aufira rendas provenientes da sua explorao

econmica, por meio de tributos (impostos, taxas e contribuies). A tributao do petrleo tem finalidades fiscais (a captura das rendas excedentes da explorao da atividade) e outras para - fiscais. Um de seus objetivos compens a r os riscos de abertura de uma atividade de carter eminente estratgico, ligado, inclusive, Segurana Nacional e em algumas circuns t ncias financiar a prpria atividade regulatria. O fim maior, diferente dos impostos fiscais, no o aumento da arrecadao. No Brasil, h trs sistema s diversos aplicveis a explorao em terra, guas profun da s ou guas rasas. Brasil: Decreto 2.705 e o Sistema Fiscal implantado No Brasil, quando se menciona m tributos h de se considerar que a expresso compreen de impostos, taxas e as contribuies de melhoria (Art. 3 e 5 da Lei 5172 / 6 6). A participao governa me n t al nas rendas da explorao econmica das jazidas petrolferas compreen de no s os tributos e contribuies

pertinen tes previstos nos Cdigo Tributrio Nacional (CTN), mas tambm as espcies definidas pela lei 9.478 / 9 8, as chama das participaes

governa me n tais. Essas obrigaes definidas na Lei do Petrleo tm naturez a contrat u al, o concessionrio, como parte signatria de um contrato, por sua vontade

57

obriga - se a pagar tais imposies (forma genrica para a apropriao de renda por parte do Estado), a chamada obrigao ex voluntate . Segundo o Art. 1 do Decreto 2.705 que regulamenta a Lei 9478 no que diz respeito s exaes, as participaes governa me n tais so: 1. Bnus de assinatur a 2. Royalties 3. Participao especial 4. Pagamento por ocupao ou reteno de rea O bnus de assinatura um pagamento feito anterior me nte ao inicio da explorao, com forte impacto econmico sendo o montante ofertado pela empresa vencedora da licitao para obteno da concesso. O valor mnimo do bnus constar do edital de licitao. O pagamento ser realizado, em parcela nica, no ato da assinatur a do contrato de concesso. O valor do bnus cobrado dever refletir o grau de atratividade econmica do bloco licitado. No que diz respeito s reas j concedidas Petrobras no haver cobrana, uma vez que no foram objeto de licitao. Os royalties so compens ao financeira devida pelos concessionrios de explorao e produo de petrleo ou gs natural correspon de n t e a um percentual entre 10% e 5% sobre o valor da produo de cada campo, a ser pago mensalme nte pela empresa exploradora ao Governo. Com relao ao petrleo, no clculo dos royalties, ser adotada, como preo de referncia, a mdia pondera da dos preos de venda (sem tributos) praticados pela empresa no respectivo ms ou um preo mnimo estabelecido pela ANP, aplicando - se o que for maior. O percentual dos royalties ser fixado a critrio da ANP, considerad a s variveis de risco geolgico, de produtividade esperada e outras. Esses limites constaro do edital de licitao e do contrato de concesso. Os royalties significam uma apropriao por parte da sociedade de parcela da renda

58

oriund a

da explorao de um recurso natural no renovvel e escasso

(petrleo e gs natural); A participao especial compensao financeira extraor dinria, devida pelos concession rios, cobrad a somente nas hipteses de grande volume de prod uo ou de grande rentabilidade do campo. Os conceitos de grande volume e de grande rentabilidade esto previstos do Decreto N 2.705 / 9 8 e variam de acordo com o nmero de anos de produo, a localizao da rea de explorao e o volume de produo. Para efeito de apurao da

participao especial sero aplicadas alquotas progressivas sobre a receita lquida da produo trimestral de cada campo, variando de 0% a 40%, com as dedues previstas na Lei do Petrleo. A participao especial tem como princpio a transferncia para a sociedade de qualquer renda acima daquela considerada aceitvel no setor petrolfero. O paga mento pela ocupao ou reteno de rea: valor a ser pago anualmente pelos concessionrios, a partir da data de assinatur a do contrato, disposto no edital de licitao e nas clusulas contratuais. As faixas de valores por quilmetro quadra do e por fase do processo de explorao e produo, adotada s para fins de clculo desta participao, esto definidas no Decreto N 2.705 / 98. Para fixao desses valores, dentro de cada faixa, a ANP levar em conta as caractersticas geolgicas, a localizao da bacia sedimentar em que o bloco objeto pertinen tes. A incidncia de tributos sobre a produo de petrleo vital para a inds tria petrolfera. Determina da s mudanas, ainda que marginais, em da concesso se situar, bem como outros fatores

aspectos tributrios podem inviabilizar deter mina do s projetos. No mun d o existem cerca de 250 jurisdies com seu prprio regime fiscal aplicvel explorao e produo de petrleo e gs natural . Numa mesma jurisdio , os governos adotam diferentes exigncias fiscais, dependen do das condies geogrficas, econmicas ou tcnicas que nela predomina m. Uma modificao nas regras tributrias pode levar o investidor a desistir de um projeto em deter mina da jurisdio, optando por outra, com 59

exigncias tributrias mais favorveis, ceteris paribus. A questo tributria, remete ao conceito de participao govername n tal , o qual correspon d e parcela do governo na distribuio de lucros do empreen di me n to

(compreen de todas as exigibilidades impostas ao concessionrio), de suma importncia para o investidor Ora, uma vez que a participao governa me n tal estabelece estabelece a participao do governo nos lucros ao do empreendi me n t o privado (ou

simultanea me n t e

a parcela

cabvel

agente

company take). Portanto, o governo deve ter extrema cautela ao deter minar a sua participao para no diminuir a atratividade dos empreendi me n t o s, e conseqente m e n t e, o investimento. Contudo, estrut ur a r um sistema fiscal apropriado (capaz de assegurar um retorno adequa do ao Estado e ao investidor), consideran do a variedade e complexidade das circunst ncias plausveis, ou at, por vezes, desconhecidas, muito difcil, ou mesmo impossvel. A mesma dificuldade encontra m o s ao comparar sistemas fiscais internacionais: como j visto, em uma mesma jurisdio pode existir uma grande diversidade de sistemas fiscais, que variam por razes diversas, como por exemplo, com as condies de lavra existentes. Uma vez destacados pblicos e privados os parmetr os gerais de atuao de agentes do contrato de concesso,

, passemos

anlise

completan do assim a apresentao da estrutur a institucional da IP, iniciada no Cap. II. Importante elemento do modelo implanta do, este define de forma especfica direitos e obrigaes, definindo contrat ual mente as bases em que se dar a E&P no Brasil.

60

III - SISTEMA DE CONTRATOS DE CONCESSO III.1 SISTEMAS DE NEGOCIAO NA IP H, de acordo com a literatur a internacional sobre a IP dois tipos de sistema s atravs dos quais as empres as e governo negociam seus respectivos interesses, a saber: contratual e concesses . As diferenas funda me n t ais entre os dois partem dos diferentes tratame nt os em relao proprieda de dos recursos minerais e implica diferentes formas de partilhas de lucros e

resultados (Burke, 1993). Sistem a s Contratu ais 61

Sob este

tipo

o governo

retm

a proprieda de

dos

minerais.

As

compan hia s de petrleo tm o direito de receber uma parcela da produo ou retorno das vendas de leo e gs de acordo com os termos de um contrato que pode ser um Production Sharing Contract ou um Service Contract. Os Production Sharing Contracts (PSC) originara m - se na era

Napolenica, derivando um conceito francs de proprieda de pelo qual os indivduos no podem ser titulares dos recursos minerais, sendo estes

possud os pelo Estado, que deve administr - los em benefcio de todos os cidado s. Dentre todos os contratos de risco, ele o mais utilizado, sendo adotado na maioria dos pases no- ocidentais. No h que se falar, todavia, em modelos universais de contratos, uma vez que cada pas desenvolveu localmente, ao decorrer sua experincia, a sua prpria variante contratual.

Um PSC pode ser caracterizado pelos seguintes aspectos: 1. O particular (contratante) estabelece um contrato com o Estado ou entidade legitimame nte o represe nte, compro me te n d o - se a prestar servios tcnicos e financeiros. Neste tipo de estrut ur a, o particular empreende por si mes mo, ou atravs de um terceiro, todas as operaes autoriza da s contrat ualme n te e ir financiar as operaes de explorao. E, consorciado ou no com o Estado ir arcar com as decorrentes despesa s de desenvolvimento e

produo, confor me disposto no contrato. 2. Como forma de compensao por prestar tais servios, o

particular ir receber uma frao pr - determina da de qualquer produo de leo /gs que possa resultar do seu trabalho. Desta, forma, aduz - se que, em casos onde nenhu m a produo obtida, o particular no ir receber compens ao alguma pelos investimentos feitos e 62

pelos servios prestados. A compens ao do contratante funo do capital investido, os custos de operao incorridos e percentuais de lucro. O Estado pode, ainda, reter a parte remanescente (aps os descontos que remuner a m o contrata nte) da produo. J os contratos de Risk- Bearing Service (RSB) so usualmen te

oferecidos por governos que procura m alternativas ao PSC. Suas principais caractersticas so as seguintes: 1. O contrata nte tem de prover todas as despesas de capital e custos de operao e responsvel pela direo de todas as operaes. No caso do petrleo ser efetivamente produ zi do, o contrata nte receber com juros o capital investido e, adicionalmente compens ao em dinheiro (no em produo). Esta pode ser medida em dlar / u ni d a de de produo (barris), pode ser tamb m expressa em termos do valor de mercado de uma certa poro da produo. Neste caso, h a o monta nte da compensao em

possibilidade

de se converter

quantidade s de leo/gs produ zida s, contabilizadas a preos de mercado. 2. A caracterstica genrica neste tipo de contrato que o contrata n te respons vel por condu zir as operaes acordada s e para tal deve ser o provedor dos recursos necessrios.

Sistem a de Concesses Este sistema tem como caracterstica permitir a proprieda de privada de recursos minerais. Os Estados Unidos um exemplo de tal sistema, onde os indivduos podem adquirir direitos de proprieda de, sobre recursos minerais. Essa concepo de proprieda de tem origem anglo- saxnica. Na maioria dos 63

pases, o governo possui todos os recursos minerais, mas sob este tipo de sistema o governo transfere a titularidade dos minerais para compan hia se eles so produ zi dos. A compan hia ento sujeita ao pagame nto de royalties e taxas (Burke: 1993). Uma tendncia mundial, observada a partir dos anos 80, deslocou a ateno dos aspectos formais dos contratos de concesso na E&P de petrleo para clusulas especficas a respeito dos riscos e benefcios oferecidos pelos governos detentores das reservas assim como para questes concernente s volatilidade das prprias condies de mercado. Em diversos pases, leis sobre E&P deram mais poderes aos governos para estabelecer contratos, havendo mais flexibilidade para ajustame n t o s s variaes nas condies de mercado, considerar riscos especficos em novas reas de desenvolvimento e acumular experincia em negociaes ao longo do tempo. Os contratos padro, utilizados em diversos pases, inclusive no Brasil, procura m homogeneizar Requere m, as condies dos agentes especfico e aumentar relao a a

trans p a r ncia.

porm,

tratament o

com

deter mina dos assuntos implicando um aumento de respons a bilidade por parte dos negociadores. H, nos diversos os sistemas de contrato de concesso, um conjunto de clusulas que esto presentes, na maioria dos contratos realizados. Podemos citar como temas recorrente s: deter minao rea de explorao, durao do perodo exploratrio, devoluo de reas, program as de trabalho, bnus, notificao de descoberta, declarao de de comercialidade, longo prazo, regras para o

desenvolvimento,

planejamento

participaes

governa me n tais, opes de parcerias: operacionais e financeiras. Ao analisar mos na prxima seo o contrato de concesso brasileiro para as atividades de E&P perceberemos a presena de diversas destas

clusulas, o que representa a adeso do Brasil a um padro internacional de contrato s. 64

65

III. 2 O SISTEMA BRASILEIRO DE CONTRATOS DE CONCESSO III.2.1 PRINCPIOS GERAIS DA CONCESSO NO BRASIL APLICVEIS IP Os contratos para a E&P na IP so caracterizados como contratos de concesso para a explorao de bens pblicos. Embora exista um modelo especfico de contratos para o upstrea m, as regras gerais para a concesso so aplicveis de forma subsidiria s clusulas especficas do contrato de concesso da IP. A concesso uma figura jurdica regida por princpios e disposies que regem os mais diversos contratos celebrados entre a

Administrao Pblica (AP) e os particulares.

controvertido o enquadr a me n t o da explorao e produo de petrleo neste tipo de contrato, tendo sido criado para as atividades de E&P um tipo particular de contrato, o qual veremos nas sees seguintes. A Lei n. 8.987, no art. 2, inciso II, define concesso nos seguintes termos: A delegao da prestao de servio pblico, feita pelo poder concedente mediante licitao, na modalidade de concorrncia, a pessoa jurdica ou consrcio de empres as que demons tre capacidade para seu

desem pe n h o por sua conta e risco e no prazo determina do. Para Di Pietro (2000), h duas foras ou interesses opostos inerentes figura da concesso. Estas duas forcas, antitticas, compem o que se chama duplo carter da concesso. De um lado h um bem / s e rvio pblico, sob a autoridade da Administrao Pblica que deve visar o Interesse Pblico. No outro plo, h a empresa capitalista, que est na relao contrat ual em busca da maximizao do seu lucro econmico. Existem prerrogativas especiais para a Administrao ao assinar um contrato de concesso. Decorrentes de Lei, estas se justificam pelo carter pblico da atividade. Estas vo desde captar e gerir recursos para a prestao do servio at a realizao de subconces ses (cesses) nos termos do contrato de concesso.

Instrumentos de controle de que dispe o Poder Concedente: 1. Material:execuo da atividade objeto do contrato 2. Tcnico: referente observncia dos requisitos estabelecidos nos

planos, especificaes, regulamentos e clusulas contrat uais. 3. Financeiro - indispens vel para a fixao de tarifas e verificao do equilbrio econmico - financeiro 4. Legal - diz respeito observncia das normas legais e regulame nt are s. O controle pode ser feito diretamente pelo Poder Concedente, por meio de rgo tcnico quanto por entidade a ele conveniada. Estados e Distrito Federal podem estabelecer parcerias entre si a fim de complement ar e m suas atividades de fiscalizao. J o poder de interveno a possibilidade, no de extinguir a

concesso, mas de substituir - se temporaria me n te o concession rio pelo Poder Concedente, a fim de apurare m - se irregularida des. O contrato de concesso do ponto de vista do agente privado, deve ser instru m e n t o que lhe possibilite o exerccio de uma atividade que lhe traga vantagem econmica. De outra forma, no haveria razo lgica para que este se dispuses se a assumir o papel da AP na explorao de tal atividade. A AP ao contratar com a empresa privada, est ciente de que esta objetiva maximizar seu lucro. Assim esta se reserva ao direito a manter seu equilbrio econmico - financeiro, estabelecido no momento da celebrao do contrato. Porm, trata - se do equilbrio econmico - financeiro da concesso, da atividade realizada, e no da concession ria. Afinal de contas esta estar executan do o servio em seu prprio nome e por sua conta e risco, expond o -

67

se as truculncias econmica.

do mercado

como

em outros

campos

da atividade

Assim, o equilbrio aqui mencionado refere - se busca, na medida do possvel, de correspon d n cia entre as vantagens percebidas pelo

concessionrio e as obrigaes que lhes so impostas, a chamada equivalncia comercial. Esta teoria do equilbrio econmico - financeiro, , portanto, direito do concessionrio e pode ser considerada clusula no escrita de qualquer contrato de concesso. Alguns princpios bsicos do direito suporta m essa idia (Di Pietro: 1996):
1. Equidade (impede que uma das partes se locuplete ilicita me n te em detrime n to da outra 2. Razoabilidade (exige proporo entre custo e beneficio) 3. Continuidade equilbrio. do contrato administrativo financeiro (deter mi n a a para ma n u te n o assegur ar do a

Econmico

indispensvel

continuidade do contrato) 4. Indisponibilidade do interesse pblico (se, para o atendi m e n to do contrato, for necessria a atuao da AP em face de necessidade imperiosa - conceito que depende de interpretao - , a esta incu m be assegura r a continuidade do contrato, recompondo o equilbrio - econ mico financeiro deste).

O contrato

de concesso

implica a conciliao dos interesses

do

empresrio, que se torna concessionrio e busca maximizar seu lucro, e, como em outras atividades, sujeita - se aos riscos do negcio. J a AP tem o dever, por ser sua titular, de zelar pela execuo adequa da da atividade em questo. Uma das solues para este conflito de interesses a definio de leas (Di Pietro: 1996), que podem ser entendidas como categorias de eventos. H as leas ordinrias e as extraordinrias . A lea ordinria est presente na atividade negocial de forma genrica, sendo resultado de variaes nas condies de mercado ou do risco inerente ao negcio, sendo passvel de estimao pelo empresrio. A lea extraordinria compree n de acontecimentos externos ao contrato, de carter imprevisvel e inevitvel, que no podem Estes eventos pode m causar ser atribudos ao

concessionrios.

desequilbrio

econmico -

financeiro do contrato, tornan do a sua execuo economicamente invivel para o contrata do. Podemos citar como exemplos: revolues, guerras,

atenta do s terroristas, saques, hecatombes climticas. A lea a que pertence deter minado evento definida atravs da

nature za do fato em questo. No caso da lea extraordinria, h dois grupos no que concerne a atos imprevisveis praticados por autoridades: 1- Fato do Prncipe de forma genrica, no relacionad o

diretame nte ao contrato, mas que nele repercute, causand o prejuzo ao contrata do. decorrente de ato praticado pela autorida de, que pode ser a AP ou no. 2- Fato da Administrao - Difere do Fato do Prncipe pois aqui, a autorida de que pratica o ato, que repercute reflexamente sobre o contrato tem de ser a AP. O conceito de leas til para que se definam quais tipos de

alteraes permitem o descum p ri me n to total ou parcial do contrato. Assim, em situaes onde ocorre o imponder vel (lea extraordiria ), devem ser revistas as condies de cumprime nto dos contratos. No caso da E&P estes conceitos tm relevantes implicaes na definio das hipteses de seguro. um elemento de segurana jurdica que funciona como incentivo ao

investimento privado.

III. 2.2 - O CONTRATO DE CONCESSO DA LEI 9.478 No Brasil, o tipo de contrato utilizado para as atividades de E&P acompa n h a de certa forma a evoluo da prpria IP. At 1988, ano em que foi prom ulgada a nova Constituio, a Petrobras firmava contratos de servio com empresas nacionais e estrangeiras, utilizando um modelo hbrido (similar ao risk bearing service) chamado Service Contract with Risk Clause, sendo o modelo anterior ao atual sistema de concesses. A deciso favorecendo este tipo de contrato tem origens no Governo Geisel seguindo estudos elaborados pela prpria Petrobras, no tendo sido 69

objeto de debate, tampouco corporificada em ato normativo. O contrato de risco, chamado pela doutrina legal brasileira de empreitada , estabelece que a compan hia contrata da fornecer, por exemplo, material. um contrato de trabalho com clusula de risco. Embora tenha sofrido muda nas ao longo dos anos, o contrato de risco brasileiro guarda algumas caractersticas fixas: 1. Acordos de explorao e de gradual reduo da rea de servio so estabelecidos de acordo com programa s mnimos de trabalho. Aps avaliao e declarao de comercialidade do campo, a rea delimitada para os estgios subseqe ntes, i.e desenvolvimento e produo. 2. O pas hospedeiro assegura o controle, superviso e monitorao das operaes, ao mesmo tempo h treiname nto de recursos huma nos e a legislao local respeitada. 3. Produtos e mo - de- obra local devem ter preferncia e, em caso de descoberta comercial, o reembolso das despesas com explorao e produo deve ser feito de forma peridica e pr - deter mina da, mas apenas aps que a produo comercial do campo tenha se iniciado. Em alguns casos, tal pagamento pode ser feito em produo ao invs de dinheiro. 4. No modelo brasileiro de contrato de risco, pode ser ressaltada a adoo do chama do mecanis mo de ring fence, pelo qual o pagamento de compan hia s deve ser feito com os recursos do campo de explorao correspondente. Pode - se considerar, finalmente, que o Service Contract with Risk Clause um tipo de arranjo que pode assegurar ao Estado total propriedad e de seu petrleo ou gs, direto controle da sua explorao e completa aprop riao da produo (que ter desconta do de seu valor a remune r ao do contrata nte). Por outro lado, a menos atraente das opes para a abertura do mercado empresas transnacionais, uma vez que, apesar de assumir todos os riscos de explorao e desenvolvimento, a remuner ao empresa

respon s vel pelas operaes no inclui acesso ao leo cru. A naturez a legal

deste tipo de contrato poder ser definida como de risco e sem direitos titularidade do leo. A Lei 9.478, dentro do contexto de privatizaes, aderiu ao sistema de contrato s de concesso para a E&P. Uma vez que os recursos naturais pertencem Unio, a explorao destes no poderia ser permanen te m e n t e transferida, mas sim, tempora riame n te concedida. Assim esta foi a maneira encontra da para que se pudesse abrir o segmento ao capital privado. Na primeira rodada de licitaes realizada no pas (First Bidding Round ) houve diversas crticas por parte da Indstria, no sentido de que o contrato

preten dido pelo Estado era muito semelhante a contratos do tipo risk bearing service e ao PSC. H, porm a cada rodada, revises nas minutas, que constitue m uma espcie de padro, dos contratos de concesso, utilizando - se instrum e n t o s que assegure m a discus so, a participao dos diversos agentes da indstria e a transpa r ncia. Os signatrios do contrato, concessionrios, so escolhidos atravs de processo aplicveis licitatrio aos (regidos tipos pelas norma s genricas sobre licitaes,

diversos

de concesso), de forma

a proporcionar

condies iguais de competio aos agentes e a trans pa r ncia da escolha. A modalidade o chamado leilo (bidding ) onde os agentes fazem lances numa rodada negocial (round). Assim, o competidor que preenche os

requisitos legais (que incluem condies econmicas e regularida de jurdica) e oferece o maior lance, arremata os direitos de explorao e produo do leo e do gs encontrados, adquirindo titularidade sobre o leo encontra do a partir do ponto de medio numa rea delimitada no contrato. Principais caracte rsticas do Contrato de Concesso

71

A elaborao de um contrato de concesso se d a partir de um modelo ao qual so aplicadas peculiaridades de acordo com as condies do objeto do contrato clusulas e dos de prprios concessionrios. no H algumas, s porm o algumas particular

carter

essencial

negociveis

quais

simples me nte adere. As partes do contrato so a ANP, administra dor a dos recursos

pertencentes Unio e sociedade comercial constituda sob as leis brasileiras, de comprovada regularidade. No premb ulo h um conjunto de definies tcnicas sobre fase de explorao, produo, desenvolvimento que so

essenciais na delimitao do objeto do contrato. A rea da concesso definida no momento da licitao depende n d o do taman h o dos blocos oferecidos pela ANP. A rea depende de estud os

geolgicos que indicam a probabilidade de que se encontre m reservas em deter mina da regio. Quanto maior o risco, mais relutante se torna o governo em restringir o tamanho dos campos, se houver sucesso na produo campo s pequenos tm mais chances de serem contguos, surgindo problemas de untizao (campos demarcados em separado concedidos empresas a

diferentes, que

possue m jazidas comuns nas suas regies de fronteira). Por

outro lado, h vantagens em que se estabeleam blocos pequenos, pois aumen ta m as chances de que a regio seja efetivamente explorada, alm de se possibilitar a entrada de mais agentes, inclusive de menor porte. O tamanho do bloco varivel, dependen do das informaes obtidas a respeito das regies em questo. Uma forma de se mitigarem as desvantagen s de se concedere m grandes reas de explorao dividindo - se, como no contrato de concesso brasileiro, as operaes em diversas etapas, aps as quais se devolve uma parte do bloco ANP. A durao do perodo de explorao ser dividida em etapas apresen ta diversas vantagens como a diviso dos custos como levantame nt o de

informaes, campos de perfurao podem ser especificados. Alem disso, o concessionrio pode, ao final de cada fase optar por rescindir, ou continuar os trabalhos e como h a obrigao de que uma parte seja devolvida ao final de cada fase, h estmulo aos operadores para que este procedam mais

rapidame n te explorao, para que assim possa m definir a parte que no lhes interessa, podendo assim ser devolvida. O concessionrio assu me sempre e em carter exclusivo, todos os custos e riscos relacionados com a execuo das operaes e suas

conseqncias, cabendo - lhe como nica contra par tida a proprieda de do leo e do gs natural por ele produ zidos, a partir do ponto de medio. Qualquer outro recurso natural descoberto de propriedade da Unio. Para ocupar a rea da concesso o concessionrio deve pagar

participaes governa me nt ais (detalhada s

no Captulo II). Se a produo

realizada, por alguma razo, for perdida, o concessionrio no tem direito reduo no montante de participaes devido. H em cada etapa da Explorao e da Produo um programa

exploratrio mnimo, no qual o concessionrio se compro mete com metas de investimento e de resultado (medidos em volume de produo). Se este no atinge tais metas a ANP ressarcida atravs de contrato de seguro feito em seu nome pelo particular. As concesses, a medida em que se cumpre m os cronogram a s de trabalho prevem a devoluo gradual das reas exploradas ao Poder Concedente, independe n te me n t e dos resultados obtidos. O principal aspecto que envolve os programas de exploratrios mnimos a obrigao de realizar uma determina da extenso de estudos ssmicos e de perfurar um certo nmero de poos. Cabe aos governos deter minar patamare s especficos a serem alcanados ou estabelecer apenas nveis mnimos de atividade. A especificao errnea em programa s exploratrios tem srias conseqncias, uma vez poos perfura dos de forma ineficiente pode m ser incapa ze s de produ zir. As descobertas de jazidas tm de ser comunicadas rapida mente ao rgo regulador. uma forma de evitar que recursos deixem de ser

explorados pelos contrata nte s, a despeito do Interesse Pblico, o que pode ocorrer em casos de baixos preos no mercado internacional de petrleo e de poltica de investimentos restritiva por parte da empresa. 73

A preferncia por fornecedores brasileiros est no compromis so de que o concessionrio convide empresas nacionais a apresentare m proposta s

quan do forem adquirir bens e servios, concedendo a estas condies iguais na concorrncia. H ainda o estabelecimento de quotas para os fornecedore s brasileiros em cada etapa da produo. As clusulas relacionada s ao meio ambiente reporta m - se s licenas emitidas pelos rgos ambientais alm do dever de observar as norma s genricas de preservao do meio ambiente alm do dever de informar ANP qualquer tipo de acidente ocorrido nas operaes. O concessionrio assu me integralmente os prejuzos causados, indepen den te me n t e de ter - lhes dado causa (responsabilidade objetiva). O contrato permite ao concession rio estabelecer parcerias

(consrcios) atravs de um mecanismo de cesso de direitos, nos termos da Lei 9.478, confor me detalhamos no Captulo. II. Assim o estabelecimento de parcerias entre as empresa s, regulamenta do pela Lei, Portarias e, previsto no prprio contrato de concesso, considerado parte funda me n t al no modelo. A resciso do contrato se d tambm nos casos de descum p ri me n t o do contrato, no caso de falncia (declarada judicialmente) ou insolvncia (seus ativos esto aqum de seus passivos) do concession rio. O Brasil optou por um modelo de contratos que similar a maioria dos contrato s de concesso no mundo hoje utilizados. Em relao aos prazos, a durao total de 36 anos, a fase de explorao pode durar 9 anos, poden d o ser estendida, sob condies estabelecidas no acordo. A fase de produo tem durao de 27 anos iniciando - se do momento da declarao de

comercialidade , perodo este que pode ser estendido ou termina do antes pelo concessionrio com um notificao de 6 meses. A atividade reguladora manifesta - se na observncia do cumprime n t o dos programa s de trabalho, na verificao da situao de regularidade das empresas, no recolhimento das participaes govername n tais (que so

inclusive parte da receita do rgo regulador), na resoluo de conflitos surgidos (como, por exemplo, em casos de unitizao) e de forma genrica, fiscalizando o cumprime nto dos contratos.

IV ANLISE DE ADEQUAO DO MODELO Nesta parte final da monografia buscam - se algumas concluses,

basead as no instru m e n t al terico apresenta do no Captulo I, acerca do modelo adotado para a E&P no Brasil. Tendo sido feito um breve histrico das atividades de E&P no Brasil e a caracterizao de relevantes elementos do modelo, a saber: agentes, direitos de propriedade, sistemas de negociao de direitos, padro de contratos, entre outros podere mos analisar algumas de suas implicaes do ponto de vista econmico. A anlise pretendida neste trabalho, embora considere elemento s

histricos da trajetria institucional das atividades de E&P, tem seu foco em aspectos introdu zidos pelas reformas da dcada de 90. Assim, aps breve recapitulao do perodo em que houve significativa influncia da viso de Poltica Industrial (desenvolvimentista) no segmento de E&P, sero aplicados conceitos econmicos oriundos das vises de regulao de mercado, que se mostram mais associados ao novo modelo de Estado regulador das atividades, que busca suprir falhas de mercado. Com base no paradigma neoclssico, sero apresenta das justificativas tericas para a regulao da E&P, e uma avaliao de em que medida os instru m e n t os aplicados se propem a suprir as falhas de mercado existentes.

75

Em seguida, utilizando um enfoque trazido pela NEI avaliaremos os aspectos institucionais do modelo apresenta do s nos Captulos II e III no que tange sua adequao aos seus objetivos. Este enfoque, todavia, no sugere que a coordenao entre os agentes no intuito de reduzir custos de transao (atravs das instituies) deva ser feita necessaria me n te pelo Estado. Na medida em que o mercado no produ z as instituies necessrias, h a necessida de de que haja a regulao, que uma das formas de atuao do Estado na economia.

IV. 1 E&P E A VISO DESENVOLVIMENTISTA NO BRASIL A IP, compreen de n d o todos os seus segmentos, tem papel central no desenvolvimento mundial do sculo XX, constituindo a sua base tecno energtica (Alveal: 2001). Em diversos pases, como Reino Unido, Argentina, Mxico e para a maioria dos pases de industrializao tardia, como o Brasil, optou - se por um modelo de forte presena do Estado em suas atividades, atravs de grandes empresas petrolferas estatais. possvel identificar aproximada m e n te 40 anos da histria da IP no Brasil com a viso desenvolvimentista, que contem pla a realizao de poltica indus trial 1 . Durante muito tempo, o setor energtico foi considerado crucial para o desenvolvimento nacional e, por isso, os governos entendia m a sua atuao direta nestes mercados como a nica forma de garantir a maior satisfao do interesse nacional. A campa nh a do Petrleo Nosso e a criao de uma compan hia petrolfera estatal de grande porte so

representa tivos desta viso de Estado - empreende do r. A postur a direta mente as do Estado de como tomador de riscos ao empreen d e r atrativas

atividades

E&P e as

condies

pouco

participao de empresa s privadas, havendo distino entre aquelas de capital nacional e estrangeiro, mostra m a nature z a ativa da atuao estatal, buscand o mudana estrut ur al no sistema produtivo.

Contados de 1953, ano de criao da Petrobras, a 1995, ano de prom ulgao da Lei 8.987 sobre Concesses.

Os instru me n t o s econmicos pelo Estado desenvolvimentista na IP, principalmente at o incio da dcada de 80, tm a sua racionalida de no objetivo industrializante do perodo, sendo visto o setor energtico como prop ulsor do desenvolvimento. No caso brasileiro (at 1988) a IP foi uma rea de interveno direta do Estado, que pretendia induzir crescimento econmico mediante a expanso das atividades desta indstria. Pode - se dizer que atravs de injeo de recursos, capacitao tcnica e criao de condies polticas favorveis, exerceu - se Poltica Industrial, utilizando empresa robusta, a Petrobras, como brao executivo estatal. As formas de viabilizar o desenvolvimento foram repen sada s na ltima dcada, de forma que os ganhos em eficincia passara m a ser vistos como a melhor maneira de atingi- lo, no necessaria me n te mediante ao do Estado. (Pinto Junior: 2000). IV.2 A E&P E A REGULAO DE MERCADOS A aplicabilidade dos instru m e n to s analticos de contribuio

neoclssica passa pela apresentao de algumas especificidades tcnico econmicas da E&P. Aspectos como restries concorrncia, falhas de mercado, monoplios naturais apresenta do s no Captulo I encontra m

correspon d ncia ao observare m - se as caractersticas da E&P. Em relao aos pressu po s t os do modelo, que garantem a condio de concorr ncia perfeita (caso em que os mecanis mos de mercado produ ze m resultados timos), analisemos para a E&P, dois destes: informao perfeita e atomis mo dos agentes. Em se tratando da E&P de petrleo relativamente fcil afastar - se a hiptese de concorr ncia perfeita. No Brasil, a estrut ur a fortemen te

concentrada, no upstrea m j forte indcio de que no se trata de um mercado perfeita mente competitivo. Alm da razo estrutur al, a informao no perfeitame nte difundida. Temos exemplos desta assimetria de informao, por exemplo, na elaborao dos contratos e na questo dos dados geolgicos. 77

Verificando - se falhas de mercado, podemos constatar que no se trata de um mercado auto - regulvel. H, desta forma , espao para a atuao do Estado corrigindo a alocao de recursos. No caso especfico da E&P temos as seguintes falhas: 1. Estruturas no- competitivas : devido a fatores como a presena de economias de escala e escopo, intensividade em capital e em tecnologia desta indstria fazem como que, mesmo aps a

abertur a, a estrut ur a de mercado seja muito concentrada, pois reduzido atividade. 2. Externalidades : A IP apresenta externalidades positivas e o nmero de agentes apto a desenvolver esta

negativas. Considerada uma das indstrias mais poluidoras do mundo, so elevadas as chances de impacto ambiental pela E&P de Petrleo; externalida des positivas podem ser tambm

percebidas

deter mina da s

situaes, por exemplo ao ser esta

indstria capaz de transfor m a r as regies em que implanta d a, gerando por exemplo, plos de qualificao de mo - de- obra. Alm disso, a estrutur a organizacional de empresas estrangeiras de grande porte ajuda a difundir prticas eficientes de gesto que so de til aprendiza do para os agentes nacionais (Burke, 1993). 3. Bem pblico/ de propriedade difusa : os recursos naturais

pertencem Unio, em ltima anlise coletividade. Assim, observadas estas condies, temos a presena de externalidad es neste mercado, que enseja a introduo de mecanismos regulatrios. Ao estabelecer princpios como a concorr ncia, trans pa r ncia, difuso de

informaes, o modelo para a E&P coerente com as propostas para um Estado - regulador ao utilizar mecanismos como a represso de conduta s anticompetitivas, a abertur a comercial e a proteo aos direitos de propried a de. Exemplos de atuao da ANP no emprego de mecanismos regulatrios podem ser observados na seo seguinte, sendo da mes ma nature za daqueles que buscam reduzir custos de trans ao. Se, por outro lado, fossem subsdios diretos, tabelame nto exercidas polticas verticais (ex: como

de preos, compras de governo e outras

prticas de fomento de cunho mais intervencionista) estaria havendo um desvio da viso liberalizante e descentraliza dor a da Lei 9.478. Uma vez aberto o mercado, dentro de um novo paradigma de atuao estatal, a criao de um rgo que empregue mecanis mos de regulao econmica uma soluo coerente. A E&P um segmento que apresen ta falhas de mercado e necessita ser regulado, mas importante esclarecer que o mecanis mo, segundo a viso neoclssica, ideal de ajuste seria o mercado, se este funcionas se correta me nte. Polticas verticais por parte do Estado

intensificariam as falhas de mercado, por exemplo, tornan do a competio desigual.

IV.3 O MODELO E A MITIGAO DOS CUSTOS DE TRANSAO A aplicabilida d e da NEI ao caso da E&P Como possvel depreende r da leitura do Captulo III os contratos e o prprio ambiente da E&P envolvem complexidade e incerteza. Alguns

argumentos reforam esta percepo: a multiplicidade de conhecimento s necessria para a realizao dos contratos (exemplos: geologia, economia, finanas, direito, qumica entre outros), a quantida de de variveis envolvendo esta atividade e os riscos: custos, mercado, demanda geolgicos. O sistema negocial para a E&P, baseado em contratos, adotado pelo Brasil poderia ser ento, pela terminologia da NEI, considerado um conjunto de contratos incompletos, onde a racionalidade dos agentes limitada. A ocorrncia de comporta m e n tos oportu nis ta s em se tratando de uma indstria competitiva, com profun do s interesses envolvidos, como o caso da IP, torna se um pressu po s to realista. A verificao de ambos os pressu po st o s inviabiliza a simplificao neoclssica de simetria de informao. Em ambientes como o da E&P, de complexidade e incerteza, que se tm as maiores contribuies da Teoria de Custos de Transao, mais especificamente para este trabalho, da NEI. 79 e preos - e os

O comum acordo entre as partes ao incio do contrato precisa de mecanis mos que garanta m a sua implementao. H a necessidade de evitar a manipulao de assimetrias por parte de agentes oportu nista s que podem fornecer de informao preten de m cumprir. Os contratos e a necessida d e de regula o Ao se falar numa concesso de explorao no deve ser apenas seletiva e realizar promess as em que eles no

considerado o contrato de concesso firmado entre o particular mas o todo o ordena me nt o jurdico do pas , inclusive os princpios gerais da concesso abordados anterior me nte neste trabalho. Assim as transaes em E&P, e de forma ainda mais clara, o contrato de concesso, envolvem elevados custos, e o rompime nto dos contrato s

implicaria perdas a ambas as partes e impactos negativos na atrao de novos investimentos. H, desta forma, forte interesse na sua continuida de e na observncia de suas clusulas. Assim, o desenvolvimento de instituies faz - se necessrio mitigao dos custos de transao (prvios e ex- post), que so muito elevados na IP pelas seguintes razes: ativos especficos e grau de incerteza elevado. Tanto a especificidade de ativos quanto a incerteza no so conceitos absolutos, que podem sofrer gradao. No caso da E&P de Petrleo embora mudanas tecnolgicas tenha m acarretado reduo na especificidade dos seus ativos, ainda possvel dizer que se trata de um segmento de atividades que envolve ativos especficos se comparada a outras. caracterstica tcnico - econmica desta inds tria uma vez que investimen to s em pesquisas geolgicas, montage m de campos, equipa me nt o s, tm aplicao no imediata em outras atividades. Alm disso, o segmento de Explorao e Produo(E&P) capital - intensivo, tendo elevados custos de montagem e operao, sendo elevados custos. As instituies criadas no modelo trazido pela Lei 9.478 visam perdas em equipa ment o s nesta indstria geradoras de

justamente coordenao das transaes e a mitigao dos seus custos de transao. Podemos citar: a ANP (e seus instru m e n t o s regulatrios como os

Atos normativos e seu papel como instncia solucionador a de conflitos) e os rgos reguladores com a qual a agncia se articula (IBAMA, CONAMA, ANEEL, ANATEL, CADE, SDE, entre outros). O modelo de governana estabelece - se da seguinte forma: a Unio e os agentes privados relacionam - se atravs de um contrato (de concesso) que reflete a vontade de ambos. H tambm uma estrut ur a institucional, que tomou forma de rgos reguladores, provida de mecanis mos normativo e de coordenao capazes de atuar no sentido de reduzir custos de transao prvios, garantir a continuidade dos contratos e reduzir os custos de

transao posteriores sua implementao. Alguns dos elementos mitigadores de custos de transao, alm da prpria constituio de um rgo regulador para a indstria, podem ser listados abaixo, de forma no exaustiva: Elementos mitigad o r e s de custos ex- ante 1. Definio de um modelo padro de contratos, que define o objeto, clusulas, direitos e obrigae s que o tornam mais completo. A padronizao renegociadas evita as que a cada conces so tenham clusulas de ser

condie s.

Estabelecendo

no -

negocivei s (conforme mencionado no Captulo III) o Estado, reduz o risco de trfico de influncias e outros tipos de comportament o oportunista. 2. 3. Utilizao do proces s o licitatrio (rounds ) para a escolha das

melhores propostas. Aumenta a transparncia, reduz o risco de seleo adversa (os conce s si onrios deve m apresentar comprova o de funcionam ent o regular), combate a assimetria de informao (h a confeco de um edital com todas as regras do proces s o e a minuta do contrato posta em consulta pblica) e proporciona mais igualdade de condie s aos concorrente s (o venced or do leilo quem oferece o melhor lance).

81

4. Definie s

tcnicas

padronizadas

informae s

geolgicas

centralizadas tambm mitigam custos, reduzindo a incerteza. 5. Determinao prvia das responsabilidade s das partes no contrato, no caso brasileiro, esta medida inclusive bastante incisiva: o conces sionrio, respond e pelos danos causados, independ ent e m e nt e de ter- lhes dado causa (responsabilidade objetiva). 6. Estabelecim e nt o prvio de penalidades e determinao das

instncias para a resoluo de conflitos. 7. Autonomia poltica e financeira da ANP: reduz a possibilidade de comportamento s oportunistas por parte dos reguladores (funciona ex- post tambm). 8. Definio de clusulas de seguro para reduzir o risco de perdas por parte do Poder Concedente.

Mecanis mos redutor e s de custos ex- post

1. Acompanham e nto atravs dos Programas Mnimos de Trabalho e outros indicadores o resultado das atividades. 2. Verificao peridica da regularidade do conces si onrio (dbitos fiscais, licenas atualizadas e recolhimento em dia das participae s governam e ntais). 3. Articulao: parcerias, conv nio s, interao em sentido amplo entre a ANP e os outros rgos competente s na atividade. 4. Mecanism o s alternativo s de resoluo de conflitos. A arbitragem um procedim e nt o previsto pela Lei do Petrleo recentem e nt e do

regulamentado Judicirio.

pela ANP. uma

alternativa

morosidade

5. Concentrao das atribuie s regulatria em um rgo, de forma a acumular experincia na gesto de contratos e formar corpo tcnico especializado.

6. Cominao

de

multas

outras

penalidade s

em

caso

de

descu m prime nto dos contratos. 7. Papel da agncia como rgo consultivo, solucionand o dvidas dos agentes em relao prticas adequadas legislao. possvel classificar o tipo de governa na adotada como trilateral, embora a ANP exera dois papis a um s tempo: elemento neutro na resoluo de conflitos e parte nos contratos (representa a Unio, sendo o Poder

Concedente, administra dor dos recursos da coletividade). Muitas vezes, porm, quando se usa o termo governana em relao s atividades de E&P a aplicao mais comum a de governana interna, implicando a opo pela verticalizao. Ocorre em casos onde os atributos da atividade torna m os custos de transao to altos e a depend ncia bilateral to elevada, que a empresa opta por realizar a atividade, ao invs de contratar terceiros. A opo brasileira ao ter uma grande empresa verticalizada, a

Petrobras, tradu zia a opo por internalizar os custos de transao. Este modelo (anterior EC n.9) mostrou - se incapa z de promover os ganhos em eficincia e o aumento de produo desejados, dada a necessidade de

expanso desta indstria, o alto custo da explorao de petrleo no Brasil e as dificulda des de financiame nto por parte do Estado. Comparativame nte, os custos de transao em que incorre um sistema contrat ual como o da Lei 9.478 podem ser mitigados atravs de um sistema regulatrio e como outros mecanismos de governana. Porm, de acordo com o paradigma do desenvolvimento via ganhos em eficincia, no possvel compens ar - se baixos investimentos, falta de inovao e reservas no

exploradas, conseq ncias do fechamento dos mercados. Podemos assim concluir que a opo pelo modelo de governana trilateral aplicado no Brasil tem coerncia com a nova viso de atuao do Estado (regulador) e que de fato, a Lei 9.478 e as suas regulamentaes, alm

83

do prprio contrato de concesso

fornecem mecanis mos

de governana

potencialme nte redutores de custos de transao. Os custos de transao so mitigados de forma proporcional efetiva utilizao dos mecanismos de governana e da institucionalidade existentes. Por exemplo, quanto melhor a interao entre os rgos governa me n t ais, melhor se dar a fiscalizao do cumprime nt o dos contratos. Assim, a eficcia do modelo depende do fortalecimento dos seus mecanismos de regulao, uma vez que ele possui coeso interna (possui vrios mecanis mos voltados ao mesmo propsito), de forma coerente a uma proposta de Estado.

CONCLUSO As muda nas institucionais porque passou a IP esto inseridas de forma coerente nova maneira de atuao do Estado na Economia, de cunho mais liberalizante, surgida na dcada de 90. O contexto de transfor m ao do Estado - empreende do r em Estado - regulador teve reflexos na E&P,

notada me n te a partir de seus marcos regulatrios: a EC n9 e a posterior regulame ntao, a Lei 9.478. Os parmetr os para a regulao de mercados ainda esto se

solidificando, dado seu carter recente. Assim, para que o modelo seja efetivame nte implementa do, h a necessida de de se difundir uma cultura regulatria relativamente nova no Brasil. Isto significa a compree ns o dos objetivos do modelo e de seus principais elementos. As instituies no modelo implementa do entra m como pea - chave, adequada s a uma indstria de contratos complexos, elevados custos de transao, cujas atividades tm forte identificao com desenvolvimento nacional. Os trs Primeiros Captulos buscaram esclarecer aspectos tericos sobre o tema e a opo institucional para a E&P. O ltimo Captulo aborda a consistncia do modelo com os preceitos da regulao econmica e a

adequao da sua institucionalidade aos objetivos de sua criao. Observa - se que, procedida a abertur a do setor da E&P a agentes

privados, o modelo inseriu a regulao como forma de suprir as falhas de 85

mercado. justa mente o que sugere a viso neoclssica, que apresen ta o problema das falhas como principal justificativa da ao do Estado na Economia. Neste sentido, rgo regulador possui instru me n t o s e atuante no sentido de suprir tais falhas (incentiva a concorr ncia, busca reduzir a assimetria de informaes, combate as externalidades negativas, entre outras aes). A NEI tamb m apresenta justificativa terica para a regulao de

mercados. Sendo o sistema negocial da IP baseado em contratos complexos, que envolvem ativos de especficos, h a necessidade especficos, capazes de que de lidar se adotem com tal

mecanis mos complexidade.

governa na

A opo brasileira foi por um modelo de governana trilateral, onde a ANP agente regulador, presente de forma ex- ante e ex- post aos

contrato s, apresenta n d o - se como um modelo coerente, do ponto de vista terico, o que diz respeito a estrut ur a s de governa na. possvel que o sucesso do modelo dependa do reforo e da efetiva aplicao de seus mecanismos, uma vez que eles so potencialmente

redutores de custo de transao, sendo pertinentes ao que a teoria sobre o tema sugere. Por isto, este trabalho conclui pela potencialidade que poss ui o modelo de suprir falhas de mercado e de mitigar custos de transao. Averiguar se tais falhas so supridas ou no pelo modelo depen de, entretanto, de anlise mais aprofun d a d a, preferivelmente baseada em estudo s de carter emprico. A concepo da nova estrut u r a institucional, de acordo com os objetivos com que foi idealizada ainda recente e as limitaes de uma monografia de graduao so mltiplas no sendo possvel realizar esta anlise no bojo deste trabalho. Por estas razes e pela relevncia do assun to, a verificao dos resultados do modelo de regulao para a E&P seria tema interessante para futuras agendas de pesquisa.

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