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Revista de Direito
Vol. 14, N. 19, Ano 2011
Ronaldo Gerd Seifert
Crespo e Caires Advogados Associados
ronaldo@crespoecaires.com.br

CULPABILIDADE E RESPONSABILIDADE
ADMINISTRATIVA AMBIENTAL

RESUMO
O objetivo do presente estudo explorar campo pouco estudado na doutrina
brasileira, qual seja a responsabilidade administrativa objetiva e subjetiva no
mbito do Direito Ambiental. H controvrsia a respeito da necessidade de
verificao de culpa para a aplicao de sano administrativa. H
doutrinadores que entendem ser necessria apenas a voluntariedade, a
menos que a lei estabelea expressamente o requisito da culpa. H outros
que entendem ser imprescindvel a verificao da culpa. Por meio de
mtodo racional dedutivo, ser demonstrado que os valores constitucionais
de preservao ambiental permitem aplicao de sano administrativa
independentemente da culpa, bastando a voluntariedade.
Palavras-Chave: direito ambiental; culpa; doutrina; mtodo dedutivo.
ABSTRACT
There is no certainty in doctrine about prerequisite of culpability for the
application of administrative sanction. There are authors who understand it
is only necessary conscientious behavior, even being possible the law to
establish the requisite of culpability. Other group of authors understands the
culpability is always necessary. There are not many studies about the subject
in ambient administrative responsibility. We will demonstrate that the
constitutional values of ambient preservation allows the administrative
sanction without culpability, being enough the conscientious behavior.
Keywords: environmental law; guilt; doctrine; deductive method.
Anhanguera Educacional Ltda.
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Valinhos, So Paulo
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Coordenao
Instituto de Pesquisas Aplicadas e
Desenvolvimento Educacional - IPADE
Artigo Original
Recebido em: 10/5/2011
Avaliado em: 21/5/2011
Publicao: 11 de agosto de 2011
70 Culpabilidade e responsabilidade administrativa ambiental
Revista de Direito Vol. 14, N. 19, Ano 2011 p. 69-91
1. BREVES CONSIDERAES SOBRE RESPONSABILIDADE E SUAS
MODALIDADES
O instituto de responsabilidade variou significativamente nas civilizaes antigas,
embora, em nenhuma delas, a noo tenha se aproximado do conceito moderno. A idia
de culpabilidade foi desenvolvida no Direito Romano clssico e enriquecida no Direito
Cannico
1
, quando nasceu a preocupao de, alm de punir, ressarcir a vtima. Ademais,
a noo de culpa passou a ser parte do estudo das diversas modalidades de
responsabilidade, seja ela administrativa, penal ou civil.
A responsabilidade pode ser subjetiva ou objetiva. A responsabilidade ser
subjetiva quando depender de constatao do elemento subjetivo culpa. A
responsabilidade ser objetiva quando prescindir da culpa. Enquanto a responsabilidade
subjetiva decorre necessariamente de ato ilcito, a responsabilidade objetiva pode decorrer
de ato lcito (teoria do risco) ou ilcito, como no decorrer desse trabalho ser estudado.
De forma genrica, pode haver responsabilidade administrativa, penal e civil. As
responsabilidades administrativa e penal pressupem danos ordem social, aos preceitos
de interesse de toda coletividade, ao respeito ao ordenamento jurdico imposto. A
responsabilidade civil, embora regulada por normas de ordem pblica, d prevalncia ao
interesse privado de reposio de danos patrimoniais.
A partir de um nico fato, possvel que nasa a responsabilidade nas trs
esferas, merecendo tratamento e solues distintas, porm paralelas. De uma conduta
pode ocorrer um mal causado ao corpo social, sendo causa de pena e um mal causado
especificamente vtima, sendo causa de indenizao.
No que diz respeito ao Direito Ambiental, as trs esferas de responsabilidade
podem surgir e ser aplicadas concomitantemente, conforme 3 do artigo 225 da
Constituio. De uma mesma conduta pode nascer a responsabilidade penal e
administrativa, alm da obrigao de reparar os danos.
A responsabilidade administrativa, assim como a penal, est pautada em uma
sano que tem como pressuposto uma infrao ou um ato ilcito. Portanto, o estudo da
sano e do ato ilcito fundamental para o desenvolvimento do presente trabalho.

1
TELES, Ney Moura. Direito Penal. So Paulo: Atlas, 2001, p. 257.
Ronaldo Gerd Seifert 71
2. ATO ILCITO E SANO
2.1. Breves consideraes acerca do ato ilcito no ordenamento jurdico
O ordenamento jurdico - um composto de normas sistematizadas pelo jurista - regula a
vida de todos, criando no s direitos, mas tambm obrigaes. Tem a finalidade de
adequar a conduta dos indivduos em consonncia aos valores relevantes ao grupo social
especialmente no que tange a ordem e organizao da sociedade.
O Direito comando, prescrio. A mesma norma que ordena uma conduta cria
meios de coero. A imposio de uma conduta est sempre acompanhada de
coercibilidade
2
.
A norma jurdica formada por hiptese, mandamento e sano. A hiptese descreve
uma situao abstrata de forma que aqueles que se encontrarem em tal hiptese devero
se conduzir da forma prevista pelo mandamento (norma primria). Aos que no
obedecerem, est prevista uma sano que deve ser aplicada (norma secundria).
O ilcito e a sano so interligados. Sempre que houver um ilcito, dever haver
sano. No h sano sem ilcito
3
.
Sempre que uma pessoa desobedecer um comando jurdico estar cometendo
uma infrao, um ato ilcito
4
. O infrator deve suportar as conseqncias de sua infrao, a
sano
5
. Trata-se de um juzo categrico, no qual necessrio meios para a
implementao da pena.

2
importante trazer colao a formao de uma norma, pois comum pensar que uma norma jurdica esteja concentrada
em uma nica lei ou em um nico preceito. No entanto, no assim que ocorre. Uma nica norma pode ser formada por um
grande plexo de preceitos constantes e espalhados em todo ordenamento jurdico. Uma hiptese pode ser prevista em
preceito diverso do mandamento e da sano. Excees hiptese ou ao mandamento podem constar ainda em outro
preceito. Juan Francisco Linares adverte que lo comn es que una norma completa est dispersa en varios artculos en
varias leyes e cdigos. Y que lo que expresa todo un largo articulo no sea sino una pequea parte de la parte de una norma
(Poder Discricional Administrativo. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1958, p. 43 apud Lcia Valle Figueiredo. Curso de Direito
Administrativo. So Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 452). A estrutura normativa, que ser tratado a seguir, no se
encontra necessariamente em um nico versculo. Karl Engisch explica: uma primeira e mais complicada tarefa de que o
jurista tem de se desempenhar para obter a partir da lei a premissa maior jurdica consiste em reconduzir a um todo unitrio
os elementos ou partes de um pensamento jurdico-normativo completo que, por razes tcnicas, se encontram dispersas
para no dizer violentamente separadas (...). Quanto mais compreensiva e sutil se torna a legislao, maiores so as
exigncias postas pela reunio e conjugao das partes que integram a norma jurdica a fim de se lograr um domnio mental
das leis. Introduo ao pensamento jurdico. Trd. J. Baptista Machado. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1964, p. 93-4.
3
MELLO, Rafael Munhoz. Sano administrativa e princpio da legalidade. Revista Trimestral de Direito Pblico n. 30. So
Paulo: Malheiros, 2000. p. 147 - Fica patente, assim, a ntima relao entre dever jurdico, ilcito e sano: s h ilcito se
uma pessoa descumpre um dever jurdico que o ordenamento anteriormente impusera; s h sano se ocorre um ilcito.
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Servidores pblicos. So Paulo, Malheiros Editores, 2004, p. 134 na hiptese de
descumprido o preceito previsto na norma, incide a sano (...) A sano , pois, a punio imposta quele que tem a
conduta contrria quela prevista na lei.
FERREIRA, Daniel. Sanes Administrativas. Dissertao de Mestrado em Direito Administrativo pela Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo, 1999, p. 14-15.
4
Evitamos o uso da expresso antijurdico por apresentar contrariedade, pois a afirmao de que tais atos sejam contra o
Direito desconsidera que o prprio direito os acolhe e os regula de forma a prever sanes.
5
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Elementos de direito Ambiental. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 246 destarte, a
ilicitude (rectius=antijuridicidade) o pressuposto da sano, ou ao revs, esta a conseqncia daquele. OSRIO, Fbio
Medina. Direito Administrativo sancionador. So Paulo: Revista dos tribunais, 2006, p. 81 no lugar de conectar a sano
2.2. Conceito de ato ilcito
Nas palavras de Heraldo Garcia Vitta,
O ilcito a conduta (ao ou omisso) que contravm o mandamento da norma, a qual
estabelece conseqncia jurdica, institucionalizada, organizada normativamente: a
sano. Assim, conforme se v, apenas quando houver descumprimento do
mandamento da norma jurdica, poder-se- falar em ilcito e sua conseqncia (a
sano)
6
.
2.3. Igualdade ontolgica entre ato ilcito civil, penal e administrativo
Assim como a responsabilidade, o ilcito pode ser classificado em administrativo, penal e
civil. Inicialmente, insta destacar que todos eles so ontologicamente iguais
7
. So atos
juridicamente ilcitos.
As diferenas existentes entre ilcitos penal, administrativo e civil constituem
manifestaes de um mesmo conceito, que no prprio desta ou daquela disciplina,
antes compreende todos os tipos de ilcitos do ordenamento. Trata-se de conceito lgico-
jurdico de validez universal. O conceito de ilcito no decorre deste ou daquele
ordenamento jurdico, no conceito jurdico-positivo; aplica-se a todos,
independentemente do lugar e tempo em que tiverem vigncia
8
.
2.4. Diferena entre ilcito administrativo e ilcito penal
A distino entre o ilcito administrativo e o ilcito penal, alm da ofensa especfica a cada
ordenamento
9
, tambm pode ser verificada pelo rgo competente pela sua aplicao bem
como pelo tipo de sano
10
. A sano penal aplicada pela autoridade judiciria,
enquanto a sano administrativa aplicvel pela autoridade administrativa
11
.

atividade da Administrao Pblica, com exclusividade, necessrio conjugar tal instituto com o Direito Administrativo em
sua vertente disciplinadora do poder punitivo estatal. Assim, idia de ilcito, disciplinado pelo Direito Administrativo,
associa-se a sano.
6
VITTA, Heraldo Garcia. A sano no Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 29.
7
HUNGRIA, Nelson. Ilcito administrativo e ilcito pena. Revista de Direito Administrativo. Seleo Histrica, 1945-1995 - A
ilicitude jurdica uma s, do mesmo modo que um s, na sua essncia, o dever jurdico. (...) Assim, no h falar-se de um
ilcito administrativo ontologicamente distinto de um ilcito penal.
OLIVEIRA, Rgis Fernandes. Infraes e sanes administrativas. Tese de Doutorado em direito Administrativo pela Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo, 1984, p. 43-4 no h diferena de contedo entre crime, contraveno e infrao
administrativa. Advm ela da lei exclusivamente. Inexistindo diferena ontolgica entre crime, contraveno e infrao e
entre pena e sano, deve o jurista buscar, em dado formal, o critrio diferenciador.
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Elementos de direito Ambiental. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 246-7 quando se
fala em antijuridicidade, pensa-se por bvio, em algo contrrio ao Direito, ao ordenamento jurdico, visto em sua unidade, e
sob esse aspecto, no se poderia falar em diferentes sanes para punir a mesma conduta. Portanto, num primeiro momento,
certo que as antijuridicidades civil, administrativa ou penal encontram gnese no mesmo aspecto: a conduta antijurdica e
contrria ao ordenamento unitariamente concebido (...) assim, no demais repetir que no existe uma diferenciao
embrionria nas diversas espcies de sano. Mediatamente, todos os tipos esto relacionados como uma reao do
ordenamento jurdico contra a antijuricidade praticada. Disso resulta que precisamos usar de critrios formais, imediatos,
para conseguirmos identificar e discernir uma sano penal de outra administrativa e de outra civil.
8
VITTA, Heraldo Garcia. A sano no Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 30.
9
ATALIBA, Geraldo de. Denncia espontnea e excluso da responsabilidade penal. Revista de Direito Tributrio. So Paulo:
Malheiros editores, 1994, n. 66, p. 22.
10
O professor Oswaldo Aranha Bandeira de Mello assevera: no se confundem a sano administrativa e a penal. Esta visa
punir atos contrrios aos interesses sociais e aquela aos da atividade administrativa (Princpios Gerais do Direito
Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1969, v. I). No entanto, prepondera o entendimento que a diferena de ilcito est na
forma de sano, no na matria protegida. Eduardo Garcia de Entera e Toms-Ramn Fernndez destacam que em
Alm da autoridade responsvel pela apurao da sano, h diferena entre um
ilcito penal e um ilcito administrativo pelo tipo de ilcito e sano previstos em cada
regime jurdico. Trata-se de diferenciao formal.
Muito embora sejam ontologicamente idnticas, as sanes podem receber no mbito de
um dado ordenamento jurdico tratamentos distintos. dizer, a sano pode ter um
regime jurdico peculiar se o dever jurdico correspondente estiver previsto em norma
penal ou no, por exemplo. Isso no significa que a sano penal seja ontologicamente
distinta das demais; significa simplesmente que um determinado tipo de sano possui
um regime jurdico que lhe prprio
12
.
O professor Marcelo Abelha Rodrigues explica:
[...] podemos dizer que o que ir interessar ao exegeta do Direito no a anlise do
contedo da leso ou da reao, mas o regime jurdico do ato praticado, sua especfica
eficcia jurdica, bem como o meio posto a disposio do Estado para aplicar as
disposies previstas em lei
13
.
Outra possvel diferenciao pode ser verificada pela maior severidade na sano
penal frente sano administrativa. A maior severidade da norma penal no se d por
mero acaso, mas por preponderar reprovao a condutas consideradas de maior
gravidade ao sistema jurdico
14
. Sendo a sano penal mais grave, ela h de ser imposta
mediante um processo judicial procedimento mais rgido. A maior rigidez acarreta uma
maior cautela do Estado na interveno na esfera privada do indivduo, meio de
salvaguardar valores e princpios inerentes ao fundamento constitucional da dignidade

hipteses em que o bem protegido pelo Direito Administrativo mais se fundem aos interesses sociais, haver que prevalecer
uma s pena com o intuito de se evitar o bis in idem. Curso de Derecho Administrativo II. Madrid: Thomson Civitas, 2004, p.185.
11
FIORILO, Celso Antnio Pacheco. Curso de Direito Ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 47 Embora
discordemos da diferenciao ensinada pelo autor, pertinente a sua meno. Ele ensina que a sano civil e a sano penal
se destacam da sano administrativa por prescindir de um processo judicial. A diferena entre a sano civil e a penal, por
sua vez, est no mbito de atuao, j que na sano civil a pena tem reflexo patrimonial, enquanto a sano penal atinge os
patamares de fora da pena privativa de liberdade. Quanto sano administrativa ele ensina: se tratarmos de sano
administrativa porque o objeto de tutela precpuo so os interesses da sociedade (que acarretar a limitao dos excessos do
individualismo). Ter lugar aludida sano devido ao descumprimento das regras e princpios denticos do sistema
violado. J o elemento de discernimento da sano de natureza administrativa para os demais tipos (penal e civil) concentra-
se no regime jurdico a que est sujeita.
FIGUIEREDO, Lcia Valle. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 251 - a professora destaca
outro critrio de diferenciao com base na gravidade das sanes, de forma que as penais sejam mais graves que as sanes
administrativas: enfatizamos que as sanes administrativas tm carter repressivo, porm, para infraes consideradas
pelo legislador como potencialmente menos agressivas
11
.
12
Paulo: Malheiros, 2000, p. 149.
13
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Elementos de direito Ambiental. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 247.
14
Rafael Munhoz Mello alerta para o equvoco de se considerar a sano penal mais grave que a sano administrativa.
MELLO, Rafael Munhoz. Sano administrativa e princpio da legalidade. Revista Trimestral de Direito Pblico n. 30. So Paulo:
Malheiros, 2000, p. 154. Embora concordemos com o autor que antologicamente as sanes tal qual os ilcitos so idnticos,
entendemos que, pelo regime jurdico adotado, os ilcitos e sanes penais so mais graves que os ilcitos e sanes
administrativos. A pena mais severa em nosso sistema a restritiva de liberdade, aplicvel somente a infratores penais. A
alegao do autor que existe em nosso ordenamento multa administrativa mais severa que multa penal, como ocorre no teor
da Lei 9.605/98, no procede em nossa opinio, porque o dispositivo inconstitucional. inconstitucional porque prev
multa entre R$ 50,00 (cinqenta reais) e 50.000.000,00 (cinqenta milhes de reais), quebrando princpio da razoabilidade e
da tipicidade. Trazemos colao as ponderaes do professor Celso Antnio Bandeira de Mello: assim tambm no
poderemos considerar vlida lei administrativa que preveja multa varivel de um valor muito modesto para um
extremamente alto, dependendo da gravidade da infrao, porque isto significaria, na real verdade, a outorga de uma
discricionariedade to desatada, que a sano seria determinvel pelo administrador e no pela lei, incorrendo esta em
manifesto vcio de falta de razoabilidade. dizer: teria havido um simulacro de obedincia ao princpio da legalidade; no,
porm, uma verdadeira obedincia a ele. Norma que padecesse desse vcio seria nula, por insuficincia de delimitao de
sano. Curso de Direito Administrativo. 20.ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 804.
da pessoa humana, especialmente referente liberdade individual. Ademais, o impacto
honra do contraventor condenado maior que a do infrator administrativo.
Embora o processo administrativo no contenha as mesmas exigncias que o
processo criminal, certo que garantias inerentes ao Estado de Direito esto presentes
para a aplicao da sano administrativa
15
. O princpio da legalidade, o princpio do
devido processo legal e o princpio da ampla defesa, por exemplo, so elementares na
aplicao de sano administrativa. So princpios que orientam, controlam e limitam o
direito de punir do Estado.
Deve-se destacar, mais uma vez, que embora existam semelhanas na aplicao
de sanes administrativas e penais, os regimes jurdicos so diversos. Enterra e
Fernndez, nesse sentido, assinalam em sua obra deciso proferida pelo Tribunal
Constitucional espanhol: Los principios inspiradores del orden penal son de aplicacin, con
ciertos matices, al Derecho sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento
punitivo del Estado, tal e como refleja la propia Constitucin (30/01 e 08/06/1981)
16
.
Rafael de Mello destaca: Reconhecer que h princpios comuns que regem a
aplicao das sanes penais e administrativas no significa, de maneira alguma,
submeter estas ltimas ao direito penal
17
.
Sendo certo que o regime jurdico do ilcito penal diferente do ilcito
administrativo, pode-se afirmar que sobre a infrao administrativa no incidem todos os
princpios presentes na infrao penal. E em relao aos princpios que incidem, alguns
deles no operam com a mesma intensidade.
A ttulo de exemplo, a infrao administrativa, assim como a penal, deve ter
previso legal anterior ao ato ilcito, isto , deve respeitar o princpio da legalidade (art. 5,
II, CF), pois a Administrao no poder proibir ou impor comportamento algum a
terceiro, salvo se estiver previamente embasada em determinada lei que lhe faculte proibir
ou impor algo a quem quer que seja
18
, no entanto no haver desrespeito ao princpio
da legalidade em matria de infraes e sanes administrativas nas hipteses em que o
enunciado legal pressupe a elaborao de normas inteiramente dependentes de

15
Essa a lio de Gonzalo Quintero Olivares: Cuando se declara que las mismas garantas observables en la aplicacin de
las penas se han de respetar cuando se trata de imponer una sancin administrativa, no se hace en realidad referencia a
todos y cada uno de los principios o reglas reunidos en la Parte General (del Derecho Penal), sino a aquellos a los que el
derecho penal debe someterse para satisfacer los postulados del Estado de Derecho, que son principios derivados de los
declarados en a Constitucin como fundamentales la autotutela, los limites al poder sancionador de la Administracin Pblica y
los principios inspiradores do Directo Penal. IN: Revista de administracin Pblica. Madrid: Rumagraf, n. 126, pp 253-293,
set/dez. 1991 apud Rafael Munhoz Mello, p. 158.
16
ENTERRA, Eduardo Garcia de; FERNNDEZ, Tomas-Ramon. Curso de Derecho Administrativo II. Madrid: Thomson
Civitas, 2004, p.168.
17
MELLO, Rafael Munhoz de. Sano administrativa e princpio da legalidade. Revista Trimestral de Direito Pblico n. 30. So
Paulo: Malheiros, 2000, p. 156.
concluses firmadas sobre averiguao ou operacionalizao tcnica, que s poderiam mesmo
ser efetuadas na esfera administrativa
19
. Ademais, especialmente em relaes especiais
de sujeio, nas situaes em que seja objetivamente impossvel ao legislador esgotar a
disciplina legal de uma determinada matria, pela absoluta imprevisibilidade de todas as
obrigaes que se podem impor aos particulares, ou em que tal esgotamento seja
prejudicial s atividades da Administrao Pblica, o princpio da legalidade aplicado
de modo peculiar, com certa matizao
20
. O prprio princpio da tipicidade, que decorre
do princpio da legalidade, relativizado na infrao administrativa. A professora Di
Pietro explica que no h, com relao ao ilcito administrativo, a mesma tipicidade que
caracteriza o tipo penal
21
.
Dessa feita, importa aqui destacar que nem todas as regras e princpios penais
so aplicveis s sanes administrativas. o que se d com o princpio da culpabilidade.
No se pode defender que o princpio da culpabilidade seja aplicado ao regime
administrativo to somente por ser este um princpio inerente ao Direito Penal. H
necessidade de se analisar especificamente o regime administrativo e verificar a sua
incidncia.
2.5. Diferena entre ilcito administrativo e ilcito civil
Primeiramente, o rgo que impe a respectiva sano civil ou administrativa diverso.
Assim como ocorre na diferenciao do ilcito administrativo para o penal, o rgo
responsvel pela aplicao da sano civil jurisdicional, cuja sentena faz coisa julgada.
J o ilcito administrativo sancionado por meio de deciso de processo administrativo
que legitima a aplicao da punio, mas sem fora de coisa julgada.
Outra diferena, de fcil percepo, que a sano para o ilcito civil de ordem
patrimonial
22
. Tem como objeto a reparao de um dano, individual e/ou coletivo,
criado pela antijuridicidade. Possui sempre um aspecto de reconstituio patrimonial,
sendo entendido este em seu sentido lato, ou seja, tanto os danos materiais e/ou

18
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 20.ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 91-2.
19
Ibiden, p. 801.
20
ANABIARTE, Alfredo Gallego. Las relaciones especiales de sujecin y el principio de la legalidad de la administracin. IN: Revista
de Adminitracin Pblica. Madrid: institutos de Estudios Polticos, n. 34. pp 11-51. jan/abr. 1961, p. 48 el punto de partida
es un hecho indiscutible: la situacin de hecho indiscutible: la situacin de hecho no es susceptible de la regulacin exigida.
Una admitido esto, se afirma que sirve al ideal del estado de derecho una clusula general naturalmente determinada su
validez tanto por la materia como por la extensin mejor que un conjunto de disposiciones casusticas e insuficientes -
apud Rafael Mello, p. 174-175
21
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18.ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 534. a maior parte das
infraes no definida com preciso.
22
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18.ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 532 - a responsabilidade civil
de ordem patrimonial e decorre do artigo 186 do Cdigo Civil, que consagra a regra, aceita universalmente, segundo a qual
todo aquele que causa dano a outrem obrigado a repar-lo.
imateriais decorrentes da agresso ao sistema jurdico
23
. J o ilcito administrativo no
visa diretamente uma reparao.
Importante destacar que a proteo patrimonial a que visa a sano civil tem
impacto fundamental na responsabilidade ambiental, como adiante ser analisado.
2.6. Conceito de ilcito administrativo
Por tudo o que foi trazido at ento, pode-se conceituar ato ilcito administrativo como a
conduta que contravm o mandamento da norma administrativa, a qual estabelece uma
sano administrativa como conseqncia jurdica, institucionalizada, organizada
normativamente e aplicvel por autoridade administrativa
24
.
A culpabilidade o elemento subjetivo da responsabilidade. Antes de falarmos
especificamente sobre a culpabilidade, trataremos da imputabilidade e da voluntariedade.
Como pressuposto da culpabilidade, o agente h de ser imputvel. Serpa Lopes
ensina: a imputabilidade define-se como sendo determinao da condio mnima
necessria a ser um fato referido e atribudo a algum, como autor do mesmo e com o
objetivo de torn-lo passvel das conseqncias
25
.
Portanto, antes de se questionar a culpabilidade de um agente, necessrio que
se verifique sua capacidade intelectual de distinguir entre o certo e o errado, capacidade
esta adquirida em seu desenvolvimento biolgico e social dependentes de maturidade e
sanidade. No possuindo discernimento, o infrator ser inimputvel e sobre ele no
incidir a culpa.
Para que se fale em culpabilidade, tambm necessrio que exista uma conduta.
A conduta um comportamento humano positivo (ao) ou negativo (omisso) que seja
relevante ao mundo jurdico
26
. A ao pode ser definida como movimento corporal
voluntrio
27
, da mesma forma que a omisso precisa ser voluntria, para que se fale em

23
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Elementos de direito Ambiental. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 248.
24
Olvia Ferreira da Luz Oliveira traz um outro conceito: - ilcito administrativo toda ao ou omisso violadora de leis
administrativas, que enseja a aplicao de sanes administrativas(Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro:
Renovar, 1997, p. 334).
25
SERPA LOPES, Miguel Maria de. Curso de direito civil. Rio de Janeiro: Livraria Freitas Bastos, 1962, v. I, p. 565
26
FERREIRA, Carmindo. LACERDA, Henrique. Lies de Direito Penal. Lisboa, 1945, p. 194 apud Manoel Pedro Pimentel.
Crimes de Mera Conduta. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1968, p. 31 os autores destacam a pertinncia da ao e da
omisso: interessam ao direito na medida em que violam um dever jurdico em que contrariam os fins da ordem jurdica.
Esta no pretende apenas que os indivduos se abstenham de certo comportamento mas tambm que atuem de certa
maneira. Tanto o movimento como a inrcia podem, por isso, contrariar os fins que ela se prope. E, sob este aspecto, a
omisso que no ponto de vista naturalstico seria uma irrealidade, toma forma , transforma-se em algo que objeto do
direito e, de alguma sorte, sua criao. Se a omisso reprovada pelo direito quando ofensiva da ordem jurdica, porque
constitui um objeto da ordem jurdica; como tal, uma realidade jurdica.
27
PIMENTEL, Manoel Pedro. Crimes de Mera Conduta. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1968, p. 33.
conduta
28
. Se a ao ou omisso forem determinadas por elementos estranhos vontade
do agente, no h voluntariedade. H voluntariedade quando existe a possibilidade de
prvia cincia e prvia eleio, in concreto, do comportamento
29
. Portanto, impulsos
incontrolados de ao de origem interna ao indivduo (flexes musculares,
sonambulismo, inimputabilidade) ou externa (constrangimento fsico) no so
voluntrios, de forma que afastam a noo de conduta e, por sua vez, de culpa. No por
menos que a inimputabilidade, a fora maior, o caso fortuito, o estado de necessidade, a
legitima defesa, o fato de terceiro e a coao irresistvel so todos excludentes da prpria
voluntariedade e, conseqentemente, da responsabilidade administrativa.
A voluntariedade se posiciona um passo antes da culpabilidade, de forma que a
verificao de inteno de se conduzir o suficiente para se configurar a voluntariedade,
mas ainda insuficiente para a verificao de culpa em seu sentido lato.
Ao tratar da ao voluntria, Jos Frederico Marques diferencia voluntariedade e
culpabilidade: a voluntariedade da conduta ativa no se confunde com a projeo da
vontade sobre o resultado. O querer intencional de produzir o resultado matria
pertinente culpabilidade, e no, ao.
Tratando, ainda, de ao e culpabilidade, destaca o autor que no primeiro caso,
verifica-se existncia da vontade como suporte psquico do ato; na segunda hiptese,
formula-se um juzo de valor sobre o contedo da vontade
30
.
J a culpabilidade gnero das espcies dolo e culpa em seu sentido estrito. Ela
formada pela reprovabilidade baseada na divergncia da vontade do indivduo frente
vontade legal.
O dolo, alm da vontade de se conduzir, caracterizado pela finalidade,
inteno, de atingir um resultado ilcito
31
.
Na culpa em sentido estrito, no h inteno no resultado, na conduta ilcita. O
infrator, ainda que preveja, no deseja causar o dano, mas o faz por imprudncia,
negligncia ou impercia. imprudente aquele que age alm dos limites que a cautela lhe
impe. negligente aquele que no toma os cuidados necessrios. imperito o
profissional em seu ofcio que age com imprudncia ou negligncia.

28
PIMENTEL, Manoel Pedro. Crimes de Mera Conduta. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1968, p. 39 o elemento essencial
da omisso tambm a voluntariedade. No h omisso por quem tenha sido coagido a no fazer.
29
VITTA, Heraldo Garcia. A sano no Dreito Administrativo. So Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 40.
30
MARQUES, Jos Frederico. Tratado de Direito Penal. v. II. Campinas: Bookseller, 1997, p. 66 o catedrtico prossegue na
diferenciao: a ausncia de querer interno torna inexistente a ao como conduta relevante para constituir o fato tpico; a
falta de dolo, ou de culpa em sentido estrito, torna o fato no punvel por ausncia de culpabilidade.
31
MARQUES, Jos Frederico. Tratado de Direito Penal. v. II. Campinas: Bookseller, 1997, p. 256 a o voluntria porque
no provm de fatores internos ou externos que obrigam a vontade a atuar no mundo exterior; e dolosa porque o elemento
psquico focaliza e procurou uma conduta considerada delitiva.
A reprovabilidade da culpa no se pauta na inteno, mas na possibilidade de o
agente prever
32
o resultado lesivo e, ainda assim, conduzir-se ilicitamente. A
previsibilidade no exige que o agente tenha efetivamente vislumbrado o ilcito, bastando
que a previso seja possvel.
Aparentemente a diferena psicolgica entre a voluntariedade e a culpa no
grande. No entanto, o nus da prova traz uma substancial diferena para a se caracterizar
a infrao. Tanto o dolo quanto a culpa apresentam um complexo ambiente psicolgico a
se provar. No dolo, necessrio se faz caracterizar a inteno na conduta, o que nem
sempre fcil. Na culpa, necessrio se verificar se o resultado lesivo era previsvel ao
agente. J a voluntariedade em si presumida ocorrncia de ao ou omisso, bastando
a prova de que estes ocorreram. Tal presuno se baseia no fato de que as aes e
omisses decorrem naturalmente da vontade do agente. Nesse caso, cabe ao acusado
alegar alguma das excludentes. A demonstrao de excludente por parte do agente
prova a ser produzida mais facilmente que a prova da culpa pelo acusador
33
.
3. CULPABILIDADE NA RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA
Um tema em que no h consenso quanto necessidade da constatao de culpa na
responsabilidade administrativa.
Vrios autores entendem que a culpabilidade elemento essencial
responsabilidade administrativa. Maria Sylvia Zanella Di Pietro equipara o ilcito
administrativo ao civil, exigindo a verificao de dolo ou culpa
34
. Heraldo Garcia Vitta
defende a culpabilidade com base no princpio da dignidade da pessoa humana e nos
valores inerentes ao Estado de Direito
35
. Rafael Munhoz de Mello justifica esse
entendimento afirmando que a culpabilidade corolrio do Estado de Direito e do
princpio da proibio do excesso
36
. Fbio Medina Osrio defende ser a culpabilidade
elemento imprescindvel responsabilidade administrativa. Destaca que no h previso
expressa quanto culpabilidade no texto constitucional, mas se trata de direito decorrente
do Estado de Direito. Ressalta, no entanto, que, por serem regimes diversos, a culpa no

32
MARQUES, Jos Frederico. Tratado de Direito Penal. v. II. Campinas: Bookseller, 1997, p. 267 - prever o que possa advir de
determinada conduta sobretudo operao psquica de carter eminentemente intelectual. No se tire da, porm, a falsa
ilao de que a culpa no deriva de atuao da vontade, mas to-s da inteligncia. Representar o efeito danoso de uma
conduta, no futuro, momento intelectivo que deve preceder atividade voluntria para orient-la e gui-la. A ao inicial,
antecedente e prius do evento , foi contrria ao dever porquanto no foi dirigida em funo do que se no previu mas que
podia ser previsto.
33
As excludentes da voluntariedade so, em geral, fenmenos externos ao agente, o que facilita a constatao. J a prova
quanto previsibilidade e inteno final so de mbito interno, portanto, mais rduos de se demonstrar.
34
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18.ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 533.
35
VITTA, Heraldo Garcia. A sano no Dreito Administrativo. So Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 41.
Direito Penal no pode ser aplicada indiscriminadamente no Direito Administrativo,
sendo rdua a tarefa do doutrinador de delinear o seu contedo por ausncia de norma
administrativa a esse respeito. Portanto, alega ser indispensvel que o intrprete saiba
trabalhar as categorias penais com outras cores, ou seja, com as diferenas e cores do
Direito Administrativo
37
.
Como visto, entre tais autores, prevalece o entendimento que a culpabilidade
decorre dos valores inerentes ao Estado de Direito.
Dentre os que admitem responsabilidade administrativa independentemente de
culpa, esto Rgis Fernandes de Oliveira
38
e Daniel Ferreira
39
. Eles assinalam que basta a
voluntariedade para a existncia de responsabilidade administrativa. Hely Lopes expressa
seu posicionamento considerando a multa como sano de natureza objetiva
40
. O
professor Celso Antnio Bandeira de Mello se encontra entre estes e afirma que para se
configurar a existncia de um ilcito administrativo basta a mera voluntariedade, sem
prejuzo, como claro, de a lei estabelecer exigncia maior perante figura tal ou qual
41
.
Assim como destaca o ilustrado mestre, a voluntariedade a exigncia mnima para a
infrao, mas nada impede que norma estabelea exigncia de culpa.
Entendemos que a exigncia de mera voluntariedade para a configurao de
ilcito administrativo no contraria os valores do Estado de Direito, pois, pelo conceito de
voluntariedade, est afastada a responsabilidade administrativa daquele cujo movimento
no advm de um comando consciente, pelas excludentes aludidas.
Ademais, a voluntariedade exigncia que garante exerccio da liberdade
individual, sem infrao aos direitos fundamentais. Mais uma vez, nos valemos das
palavras de Celso Antnio Bandeira de Mello:
[...] o Direito prope-se a oferecer s pessoas uma garantia de segurana, assentada na
previsibilidade de que certas condutas podem ou devem ser praticadas e suscitam dados
efeitos, ao passo que outras no podem s-lo, acarretando conseqncias diversas,

36
Paulo: Malheiros, 2000, p. 144 e 159.
37
OSRIO, Fbio Medina. Direito Administrativo sancionador. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p.437 o autor faz um
comparativo entre o direito sancionador espanhol e brasileiro para justificar a exigncia da culpabilidade. No entanto, sem
desfazer os fundados argumentos pelo autor no Direito Comparado, importante destacar que a Constituio Espanhola
impe tal interpretao a partir de seu artigo 25, conforme explicam os professores Eduardo Garca de Entera e Toms-
Ramn Fernndez. Curso de Derecho Administrativo II. Madrid: Thomson Civitas, 2004, p.181.
38
OLIVEIRA, Rgis Fernandes. Infraes e sanes administrativas. Tese de Doutorado em Direito Administrativo pela
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, 1984, p. 19 para ns, em certos casos, basta a voluntariedade, isto , o
movimento anmico consciente capaz de produzir efeitos jurdicos. No h necessidade de dolo ou culpa do infrator; basta
que, praticando o fato previsto, d causa a uma ocorrncia punida por lei p. 19 indisputvel, parece-nos, que a
legislao pode prefixar hiptese infracionais apenas caracterizveis com a presena do dolo ou da culpa, ou, ento, caso
que admitimos, pode satisfazer-se com o mero comportamento do administrado, para ter caracterizada a infrao. Sempre,
no entanto, h um agir ou um no agir, isto , a lei fixa a atuao do sujeito.
39
FERREIRA, Daniel. Sanes Administrativas. Dissertao de Mestrado em Direito Administrativo pela Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo, 1999, p. 62.
40
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 1998, p. 174 a multa
administrativa de natureza objetiva e se torna devida independentemente da ocorrncia de culpa ou dolo do infrator.
41
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 20.ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 805.
gravosas para quem nela incorrer. Donde de meridiana evidncia que descaberia
qualificar algum como incurso em infrao quando inexista a possibilidade de prvia
cincia e prvia eleio, in concreto, do comportamento que o livraria da incidncia na
infrao e, pois, na sujeio s sanes a tal caso previstas. Note-se que aqui no se est a
falar de culpa ou dolo, mas de coisa diversa: meramente do animus de praticar dada
conduta
42
.
A voluntariedade, portanto, suficiente para garantir o respeito liberdade de
conduta individual a ponto de que esse possa conhecer os seus deveres e se resguardar de
incidir em infrao administrativa. Neste ponto, os deveres ambientais se impem de
maneira peculiar no Direito Ambiental, de forma a fortalecer a tese de que basta a
voluntariedade na responsabilidade administrativa ambiental.
4. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL
4.1. Importncia da proteo ambiental no sistema constitucional
Como ensina o professor Paulo Afonso Leme Machado, o binmio constitucional
preveno-restaurao deve passar a informar e servir de bssola na interpretao de
textos legais anteriores e posteriores a Constituio
43
. As trs modalidades de
responsabilidade ambiental agem conjuntamente com o intuito de prevenir e preservar o
meio ambiente.
Nasce a responsabilidade administrativa ambiental quando normas ambientais
so infringidas. O ilcito ambiental pode ocorrer independentemente de dano causado ao
meio ambiente. Basta que uma conduta imposta por norma jurdica ambiental no seja
seguida para que surja responsabilidade administrativa ambiental.
A responsabilidade ambiental atende a anseios e valores universais. Ainda assim,
o mundo no conseguiu desacelerar com poucas excees de pases europeus de uma
corrida desenvolvimentista indiferente ao meio ambiente
44
. A responsabilidade ambiental,
em qualquer de suas formas, meio de dirigir toda sociedade a uma conduta de
desenvolvimento sustentvel e proteger o equilbrio ecolgico. voltada para a proteo
do meio ambiente. Tem como principal finalidade a proteo, o abrigo e a preservao de
todo complexo de bens naturais (bitico e abitico) inter-relacionados e equilibrados em
um conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem qumica, fsica e
biolgica, garantindo ambiente saudvel da vida humana.

42
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 20.ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 805.
43
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 351.
44
AIROLDI, Paulo Fernando. Legitimidade das sanes administrativas ambientais e as inovaes da nova lei federal. In: Direito
Ambiental em Evoluo. Vladimir Passos de Freitas (org.). Curitiba: Juru, 2002, 266 o autor, por meio de diversas citaes,
destaca base ftica de importncia universal de proteo ao meio ambiente.
Nesse sentido, embora a responsabilidade administrativa possa ser verificada
independentemente da ocorrncia do dano, evitar e prevenir a leso ao meio ambiente
fim ltimo das normas ambientais administrativas. Basta que verifiquemos o artigo 225 da
Constituio: todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
A proteo do equilbrio ecolgico interesse difuso, direito de toda a
coletividade
45
. A importncia da preservao tamanha que a Constituio impe o dever
no s ao Poder Pblico, mas tambm coletividade de preservar esse bem. A justificativa
para essa imposio est pautada na justia scio-ambiental. Sobre o assunto, Canotilho
destaca com maestria: como o patrimnio natural no foi criado por nenhuma gerao,
se deve assegurar igualdade e justia ambientais, o direito ao ambiente de cada um
tambm um dever de cidadania na defesa do ambiente
46
.
Portanto, a proteo do meio ambiente obrigao de todas as pessoas, sem
exceo. As imposies legais de obrigao de fazer ou no fazer que tenham por fim a
proteo do meio ambiente encontra guarida constitucional.
O artigo 225 tambm impe o mesmo dever ao Poder Pblico. Este cumpre sua
funo, dentre outras formas, criando leis de proteo ambiental (art. 24,VI Constituio
Federal). , tambm, dever de todos os entes da federao, conforme artigo 23, inciso VI
da Constituio Federal, proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer
de suas formas. Milar explica:
[...] o meio ambiente em sua plenitude, como bem essencialmente difuso, como
expresso da fragilidade do planeta Terra e como instituio viva de carter
transcendente a interesses particulares e localizados, necessita de uma tutela do estado,
pois referencial de direitos e deveres, se no dos seres irracionais, ao menos os seres
racionais em relao ao seu encontro a aos demais elementos vivos que o povoam
47
.
Como se verifica, a atuao do Poder Pblico diante da obrigao de instituir
normas de proteo ambiental, de fiscalizar e, conseqentemente, aplicar sanes, tem
como fim ltimo a proteo ambiental. Em outras palavras, tais atividades se voltam a
evitar dano ao meio ambiente.

45
AIROLDI, Paulo Fernando. Legitimidade das sanes administrativas ambientais e as inovaes da nova lei federal. In: Direito
Ambiental em Evoluo. Vladimir Passos de Freitas (org.). Curitiba: Juru, 2002, 267 toda a vasta oferta e utilidade que os
recursos naturais renovveis e o meio ambiente como um todo proporcionam, direta ou indiretamente, somando-se
preocupao iminente de preservao dos nossos recursos naturais, transcende o interesse privado e incide no mais vasto e
superior interesse pblico.
46
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Estado constitucional ecolgico e democracia sustentada. In: Direitos fundamentais sociais:
estudo de Direito Constitucional, Internacional e comparado. Ingo Wolfgang Sarlet (org.). Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p.
497.
47
MILAR, dis. Direito do Ambiente. So Paulo, Revista dos Tribunais, 2005, p. 747.
Outro dispositivo constitucional destaca a proximidade da responsabilidade
administrativa ambiental e o dano. Trata-se do 3 do artigo 225: as condutas e
atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas
ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de
reparar os danos causados.
Aqui no diferente, a conduta que for lesiva ao meio ambiente deve sofrer
sano administrativa pertinente. Atividade lesiva a que possui um efetivo e concreto
potencial de dano. Embora no haja o pressuposto de dano para o ensejo da sano
administrativa, o prprio dano que a norma infringida visa evitar. O fato de no ocorrer
dano no exime o infrator da sano. A sano administrativa ambiental pode ser
fundada no simples fato de ter colocado o meio ambiente indevidamente em risco.
Por isso, com base no princpio da precauo
48
, as normas ambientais tm como
objetivo primeiro evitar at mesmo os riscos ao meio ambiente. Quando no for possvel,
por coliso entre valores constitucionais, busca-se uma conformao e coordenao entre
os bens constitucionais de preservao ambiental e desenvolvimento, sendo certo que,
nestas hipteses, as normas ambientais so adequadas ao que se denomina
desenvolvimento sustentvel.
Como demonstrado, a represso imposta pela sano administrativa ambiental
est intimamente ligada noo de dano e leso ao meio ambiente
49
. A importncia da
proteo do patrimnio natural traz tona importantes reflexes sobre a culpabilidade.
Verificamos que os valores presentes na responsabilidade civil se aproximam dos valores
da responsabilidade administrativa ambiental
50
. No pretendemos defender que o modelo
civil de responsabilidade aplicado ao modelo administrativo. Nem poderia ser assim,
pois so ramos diversos com fundamentos e finalidades diversas. O que afirmamos que
valores da verificao da responsabilidade civil podem ser encontrados no modelo
administrativo ambiental, no por analogia, mas por serem contedo da prpria ordem
normativa no que tange s sanes administrativas ambientais. Assim sendo, em algum

48
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Elementos de direito Ambiental. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 202 o princpio
da precauo (Vorsorgeprizip) recebeu especial ateno na Alemanha, onde foi colocado como ponto direcionador central do
Direito Ambiental, devendo ser visto como um princpio que antecede a preveno, qual seja sua preocupao no evitar o
dano ambiental, seno porque, antes disso, pretende evitar os riscos ambientais.
49
O professor Marcelo Abelha Rodrigues discorre sobre a ampla ligao entre a responsabilidade ambiental administrativa,
civil e penal e a reparao dos danos em sua obra, a que remetemos - Elementos de direito Ambiental. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2005, p. 248-9.
50
Compreendemos que a responsabilidade penal tambm visa proteo ambiental (art. 17. Lei 9605/98), no entanto, o
regime penal de maior rigidez legal e constitucional. J o regime jurdico do ilcito administrativo no possui tal rigidez,
exceto ao que for referente aos valores do Estado de Direito e ao princpio do Devido Processo Legal. Dessa feita, sendo o
regime administrativo mais flexvel, capaz de receber variao de tratamento conforme o bem protegido. Por exemplo,
pode-se afirmar que, no regime especial de sujeio, onde h certa flexibilidade ao Poder Pblico de punir seus funcionrios
infratores, as sanes so, em regra, mais rgidas que em caso de infrao cometida por um particular sem relao especial
com o Estado.
sentido, reflexes a respeito da culpabilidade que norteia responsabilidade civil podem se
aplicar responsabilidade administrativa.
4.2. Regime jurdico ambiental constitucional e a necessidade de uma eficaz
proteo ecolgica
dis Milar ensina que
[...] a tutela administrativa do ambiente apresenta-se como uma forma especial e elevada
de gesto ambiental com todas as peculiaridades que o caso requer, alicerada em
slidos preceitos legais. Isso significa que ela difere do que estabelecido no Direito
Administrativo para outros tipos de tutela
51
.
Em nossa acepo, a tutela administrativa do ambiente um captulo da tutela
administrativa em geral, porm concordamos com o autor que a responsabilidade
ambiental possui caractersticas e valores peculiares, demandando estudos especficos.
No por menos que a anlise quanto culpabilidade nas sanes administrativas
ambientais aqui feita em apartado.
Conforme assinalado no ponto anterior, o regime constitucional da
responsabilidade administrativa ambiental impe o mximo de efetividade das normas de
proteo ao ambiente. A interpretao das normas administrativas ambientais deve ser
carreada pelo valor constitucional que visa proteo e manuteno do equilbrio
ecolgico. Citamos a seguir trs aspectos que impem valores de proteo ambiental.
1) Primeiramente, devido importncia da proteo e preservao do meio
ambiente, interesse difuso, destaca-se o princpio da preveno. O fim de se evitar o dano
se fundamenta no fato de ser o meio ambiente de difcil reparao. No por menos que a
Constituio traz um forte e denso vetor valorativo em nome desse bem constitucional,
qual seja, o equilbrio ecolgico.
2) Como corolrio desse importante vetor constitucional, est tambm o dever
genrico de todos os indivduos agirem de forma a defender e preservar o meio ambiente.
Esse dever, como princpio geral, carrega a valorao negativa conduta indiferente a tal
obrigao e, por conseguinte, repudia com mais veemncia a conduta que, alm de no
defender, se apresenta de forma lesiva aos bens ambientais, dando causa sano.
Canotilho, quanto institucionalizao dos direitos ecolgicos, assinala:
Depois de uma certa euforia em torno do individualismo dos direitos fundamentais que,
no nosso campo temtico, se traduzia na insistncia em prol da densificao de um
direito fundamental ao ambiente, fala-se hoje em um comunitarismo ambiental ou de
uma comunidade com responsabilidade ambiental assente na participao activa do
cidado na defesa e proteco do meio ambiente. Daqui at insinuao de deveres
fundamentais ecolgicos vai um passo. Parece indiscutvel que a tarefa defesa e

51
proteco do ambiente, defesa e proteco do planeta terra, defesa e proteco das
geraes futuras, no pode nem deve ser apenas uma tarefa do Estado ou das entidades
pblicas. Em documentos recentes (Agenda 21, V Programa Comunitrio de Aco
Ambiental) fala-se claramente de responsabilidade comum (shared responsability) e
de dever de cooperao dos grupos e dos cidados na defesa do ambiente (cfr.
Constituio Portuguesa, artigo 66)
52
.
Canotilho reconhece as dificuldades de se efetivar tais deveres por norma
genrica. Portanto, como resultado de um dever geral, ele resume que a cada indivduo
cabe o seguinte mandamento: age de forma a que os resultados da tua aco que usufrui
dos bens ambientais no sejam destruidores destes bens por parte de outras pessoas da
tua ou das geraes futuras
53
.
Se possvel, com base no artigo 225 da Constituio, considerar que aquele que
no cumpre o dever de proteo ao ambiente mereceria sano, mais acertada ainda a
sano ao que degrada ou pe em risco o ambiente, em total disparidade com o seu dever.
Diante de dever de preservar, fica patente a necessidade de potencializar a afetividade
das normas ambiental administrativas.
O princpio que impe a todos o dever de proteger o equilbrio ecolgico
estatudo no artigo 225 da Constituio Federal de difcil densificao, seja pelo alto grau
de generalidade, seja pelo fato de ter de ser equacionado com outros princpios e garantias
constitucionais
54
. A eficcia da norma se destaca na proibio de conduta contrria ao
vetor valorativo do princpio
55
. Sem negar que a lei possa criar deveres ao cidado de
proteger o equilbrio ecolgico e que a atuao adminstrativa deve atentar para tal vetor
56
,
certo que se pode extrair diretamente do caput do artigo 225 constitucional a proibio
de o particular atuar de forma danosa ao equilbrio ecolgico.

52
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Estado constitucional ecolgico e democracia sustentada. In: Direitos fundamentais sociais:
estudo de Direito Constitucional, Internacional e comparado. Ingo Wolfgang Sarlet (org.). Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p.
501.
53
Ibid.
54
o que ocorre, por exemplo, com o inciso II do artigo 5 constitucional. O dispositivo constitucional d contornos do
princpio da legalidade. No pode o particular ser obrigado a fazer algo sem uma prescrio legal minimamente clara. No
pode o particular estar sujeito a prescries demasiadamente genricas sob pena de se retirar grande parte de sua eficcia e
esvaziar o contedo da norma.
55
Desde Vezio Crisafulli a eficcia das normas programticas pregada por muitos autores, sendo hoje praticamente
unnime. Um dos efeitos mais claros produzidos pelas normas programticas est relacionado proibio de o destinatrio
da norma agir em sentido oposto, produzindo, conseqentemente, direitos subjetivos aos demais. O professor Lus Roberto
Barroso, quanto s normas programticas, afirma que como efeito atpico, elas invalidam determinados comportamentos
que lhe sejam antagnicos. Nesse sentido, possvel dizer-se que existe um dever de absteno ao qual corresponde um
direito subjetivo de exigi-la. O Direito Constitucional e a efetividade de suas normas. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 117.
Dentre outros efeitos, a professora Maria Helena Diniz assinala que normas programticas estabelecem direitos subjetivos
por impedirem comportamentos antagnicos a ela. Normas constitucionais e seus efeitos. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 118. O
professor Jos Afonso da Silva, a partir da concluso que normas programticas impedem que o legislador atue
contrariamente aos seus valores, ensina que as normas programticas geram ao menos direitos subjetivos aos particulares.
Aplicabilidade das normas constitucionais. So Paulo: Malheiros Editores, 2007, p. 178. H outros diversos estudos que
contemplam a existncia de direitos subjetivos a partir de normas principiolgicas programticas. certo que a norma
principiolgica que impe a todos o dever de proteger o equilbrio ecolgico no propriamente uma norma programtica
por no vincular (nesse sentido) o poder pblico. No entanto, entendemos que podem ser aplicadas as lies dos ilustres
autores no presente princpio no que tange eficcia e a produo de efeitos.
56
Praticar determinadas medidas que minimizem a poluio, a fim de ser permitido o incio ou a continuao de
determinada atividade, tambm dever jurdico cujo desrespeito obrigar a atuao administrativa
56
.FIGUEIREDO, Lcia
Valle. Disciplina urbanstica da propriedade. So Paulo: Malheiros Editores, 2005, p. 39.
3) Por fim, a responsabilidade ambiental visa a proteo de direito humano
fundamental
57
, qual seja o de um meio ambiente equilibrado para esta e para as futuras
geraes. Ora, por ser direito fundamental, possui aplicabilidade imediata de acordo com
o 1 do artigo 5
58
da Constituio. Logo, as normas administrativas ambientais merecem
a maior densidade possvel
59
, inclusive quanto sua coercibilidade.
Com base constitucional no princpio da preveno, no dever de todo indivduo
de proteger o meio ambiente e no direito fundamental coletivo de manuteno de um
meio ambiente saudvel, fica patente a necessidade de se interpretar a responsabilidade
administrativa ambiental de forma a dar a maior efetividade possvel proteo
ambiental.
Para tanto, nos valemos da lio de Marton que, embora referente
responsabilidade civil, tem ampla validade para a responsabilidade administrativa
ambiental.
A preveno o primeiro princpio, no somente da represso penal, mas tambm da
represso civil. Pena e reparao, profundamente diferentes na estrutura interna, so,
sem embargo, meios iguais da mesma poltica legislativa; servem, como disse muito bem
Von Liszt, em derradeira anlise, ao mesmo fim social, a defesa da ordem jurdica,
lutando contra a injustia. A culpa no elemento indispensvel da idia de preveno,
que exige, contudo o lao de causalidade entre o dano e o responsvel
60
.
Pela sistemtica do regime da responsabilidade ambiental, no h motivo legal
para se exigir a culpabilidade como pressuposto essencial sano administrativa
ambiental, como tratado a seguir.
Primeiramente, entendemos que os valores decorrentes do Estado de Direito
esto suficientemente protegidos na exigncia de voluntariedade, assim como entendem
Celso Antnio Bandeira de Mello, Rgis Fernandes de Oliveira e Daniel Ferreira.
Apenas para efeito de argumentao, ainda que se compreenda que a
culpabilidade seja proteo individual inerente Constituio, h de se preponderar o
princpio constitucional da preveno, como a seguir analisado:

57
TAVARES, Andr Ramos. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 735 Todo indivduo tem direito,
que um direito fundamental, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Assim institui a Constituio, e, embora no o
faa no rol dos direitos individuais do art. 5, mas sim no art. 225, no h dvida de que se trata de um direito fundamental,
a merecer um tratamento diferenciado do 4 do art. 60 da Constituio. Na verdade, a Constituio abriu, pela primeira
vez na histria do constitucionalismo brasileiro, um captulo prprio dedicado exclusivamente ao meio ambiente. Ao Poder
pblico incumbe o dever de assegurar a efetividade desse direito.
58
As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata.
59
STEINMETZ, Wilson. A vinculao dos particulares a direitos fundamentais. So Paulo: Malheiros Editores, 2004, p.122 a
partir desse enunciado constitucional, fundamenta-se a vinculao imediata ou direta dos poderes pblicos Legislativo,
Executivo e Judicirio aos direitos fundamentais e a eficcia imediata desses direitos no sentido, como argumentou Sarlet,
de um mandamento de mxima eficcia possvel.
60
MARTON, G. Les fondements de la responsabilit civile, Paris, 1938, p. 357 e 363 apud Jos de Aguiar Dias. Da
responsabilidade civil. Rio de Janeiro: Forense, 1960, p. 121.
1) pelo mtodo de ponderao de bens constitucionais e pelo princpio da razoabilidade,
a importncia de se dar maior efetividade s normas ambientais cuja finalidade a
preservao de patrimnio coletivo (pertencente s presentes e futuras geraes)
prevalece sobre a proteo a direito individual de sofrer pena se comprovada a sua
culpabilidade (e no somente sua voluntariedade).
2) da mesma forma, aplicando o princpio da proporcionalidade, verifica-se que
ambas as opes (mais efetividade s normas ambientais ou de proteo da culpabilidade)
so adequadas ao seu fim, no entanto, pelo sub-princpio da necessidade, h de se verificar
que a garantia de culpabilidade instauraria um bice muito grande para a efetividade da
norma ambiental pelo empecilho do nus de prova da culpa (sentido amplo) recair sobre
o agente administrativo, diminuindo substancialmente a efetividade da norma ambiental.
Por outro lado, a exigncia mnima da voluntariedade, embora diminua os meios de
defesa do indivduo, no interfere em sua esfera de previsibilidade e, portanto, de
liberdade. Como se verifica, o bice instaurado pela culpabilidade se destaca
processualmente, evitando maior eficcia a normas materiais. Portanto, pela
proporcionalidade em sentido estrito, a relao de benefcio e prejuzo pela escolha da
voluntariedade como elemento mnimo verificao de responsabilidade administrativa
ambiental se sobrepe escolha da culpabilidade.
Conclui-se, por fim, que pela sistemtica constitucional a responsabilidade
ambiental administrativa pode nascer independentemente da culpabilidade do agente,
tendo como elemento psicolgico mnimo a voluntariedade.
Entre os que abordam especificamente a culpabilidade na responsabilidade
administrativa ambiental, encontramos a posio de dis Milar
61
, de Paulo Affonso Leme
Machado
62
e Lus Carlos Silva de Moraes
63
. Todos se manifestam no sentido que se trata
de responsabilidade objetiva, de forma que o primeiro busca sua fundamentao na
Constituio, e os demais na Lei 9.605/98.
Destacamos que esse entendimento no afasta a possibilidade de norma
ambiental exigir para determinados tipos infracionais o exame da culpabilidade. No
entanto, a culpa no pressuposto necessrio para a aplicao de sano administrativa
ambiental, a menos que dispositivo legal expresso a preveja.

61
MILAR, dis. Direito do Ambiente. So Paulo, Revista dos Tribunais, 2005, p. 761 e 768 o elemento subjetivo no
pressuposto jurdico para a configurao da responsabilidade administrativa.
62
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 308 das 10
sanes previstas no artigo 72 da Lei 9605/98 (inc. I a XI), somente a multa simples utilizar o critrio da responsabilidade
sem culpa ou objetiva, continuando a seguir o sistema da Lei 6.938/81, onde no h necessidade de serem aferidos o dolo e a
negligncia do infrator submetido ao processo.
63
MORAES, Lus Carlos Silva de. Curso de Direito Ambiental. So Paulo: Atlas, 2001, p. 118.
Na ausncia de norma a esse respeito, h de se considerar a responsabilidade
administrativa ambiental como objetiva.
4.3. Responsabilidade administrativa ambiental objetiva
Celso Antnio Pacheco Fiorillo entende que a responsabilidade administrativa ambiental
objetiva com fundamento na teoria do risco. Ele explica:
Constituio (...) delimitou a responsabilidade objetiva como regra jurdica a ser seguida
em face de qualquer violao aos bens ambientais fundada na denominada teoria do
risco teoria absolutamente adaptada ordem econmica do capitalismo e s regras
definidas pelos arts. 170 e seguintes da Carta Magna
64
.
Discordamos do autor no que tange ao fundamento da responsabilidade
administrativa objetiva pela teoria do risco. Entendemos que teoria do risco no se
confunde com responsabilidade objetiva. A teoria do risco fundamenta a responsabilidade
do agente de conduta lcita (dentro do seu exerccio regular de direito) a reparar danos
patrimoniais. A responsabilidade objetiva, por sua vez, a que nasce independentemente
de culpa.
Ora, a teoria do risco refere-se a uma espcie de responsabilidade objetiva -
aquela que nasce por ato lcito
65
(por exemplo, art. 927, pargrafo nico CC). Porm, no
h embargo para que nasa responsabilidade objetiva em decorrncia de ato ilcito, basta
que prescinda da anlise da culpabilidade
66
.
No que tange responsabilidade administrativa ambiental, no h de se falar em
teoria do risco, porque a sano administrativa, assim como qualquer sano, pressupe a
ocorrncia de ato ilcito. No h de se falar em sano para aquele que agiu dentro do
exerccio regular de seu direito.
A responsabilidade administrativa ambiental objetiva por prescindir da
verificao do elemento culpa, mas pressupe conduta ilcita.
O professor dis Milar afirma o carter peculiar da responsabilidade objetiva
por infraes administrativas ambientais. Segundo ele, no h no mbito da
responsabilidade civil, uma responsabilidade objetiva que tenha como pressuposto um
ato ilcito. Ele explica:
[..] a responsabilidade administrativa ambiental caracteriza-se por constituir um sistema
hbrido entre a responsabilidade civil objetiva e a responsabilidade penal subjetiva: de

64
FIORILO, Celso Antnio Pacheco. Curso de Direito Ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 52.
65
Importante destacar que, na prtica, pode nascer responsabilidade objetiva por risco ainda que a conduta seja ilcita. No
entanto, como tal atividade lcita j de risco, no h necessidade de se comprovar ato ilcito nem culpa, de forma que basta
a demonstrao do risco.
66
Tratamos do presente assunto em outro trabalho: Responsabilidade extracontratual subjetiva e objetiva no Cdigo Civil de 2002.
Revista de Direito Anhanguera Educacional, 2006, vol. IX, n. 11.
um lado, de acordo com a definio de infrao inscrita no artigo 70 da Lei 9.605/98, a
responsabilidade administrativa prescinde de culpa; de outro, porm, ao contrrio da
esfera civil, no dispensa a ilicitude da conduta para que seja ela tida como infracional,
alm de caracterizar-se pela pessoalidade decorrente de sua ndole repressiva
67
.
Por tal motivo, o ilustrado professor entende que no se trata de
responsabilidade objetiva pura e simples, visto decorrer de ato ilcito.
No entanto, discordamos do autor. Como j afirmado, entendemos que a
responsabilidade objetiva ou subjetiva pelo fato de depender ou no da verificao da
culpabilidade para a sua instaurao. Nessa seara, pouco importa se a responsabilidade
decorre de ato ilcito ou lcito. Se h de se constatar culpabilidade, trata-se de
responsabilidade subjetiva. Se prescindvel, trata-se de responsabilidade objetiva. A
ilicitude em nada interfere nessa classificao.
Ademais, no exclusividade da responsabilidade administrativa ambiental
prescindir de culpa e pressupor a ocorrncia de ato ilcito. O mesmo ocorre no Cdigo
Civil em seu artigo 187
68
combinado com o artigo 927
69
. O abuso de direito ato ilcito
verificado objetivamente no regime civil
70
, dando ensejo responsabilidade civil objetiva
por ato ilcito.
Portanto, a responsabilidade ambiental administrativa objetiva de forma plena.
Ser subjetiva em virtude de tipo especfico que exija o exame da culpabilidade.
Superado o problema em mbito constitucional, ser analisado o regime
administrativo ambiental em norma infraconstitucional.
A Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, regulou as sanes penais e
administrativas por atos lesivos ao meio ambiente, isto , regulou a primeira parte do 3
do artigo 225 CF, sendo, portanto, o seu principal instrumento disciplinador. Ademais, em
seu artigo 70, a Unio exerceu sua competncia de editar normas gerais, nos termos do
inciso VIII do artigo 24 da Constituio Federal.
A partir do artigo 70 da Lei, regulada a responsabilidade administrativa
ambiental. O prprio artigo 70 traz a regra geral, de forma a estruturar todo o sistema. Ele
est assim disposto: considera-se infrao administrativa ambiental toda ao ou

67
68
Tambm comete ato ilcito o titular de um direito que, ao exerc-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu
fim econmico ou social, pela boa-f ou pelos bons costumes.
69
Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repar-lo.
70
NERY JNIOR, Nelson. NERY, Rosa Maria de Andrade. Cdigo Civil anotado e legislao extravagante. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2005, p. 282 no ato abusivo, h violao da finalidade do direito, de seu esprito, violao esta afervel
objetivamente, independentemente de dolo ou culpa (Alvino Lima, RF 166/25; Jornada I STJ 37). Distingue-se do ato ilcito
do CC 186, porque neste se exige a culpa para que seja caracterizado. Ambos so ilcitos, mas com regimes jurdicos
diferentes.
Assunto tratado em nosso artigo: Responsabilidade extracontratual subjetiva e objetiva no Cdigo Civil de 2002. Revista de
Direito Anhanguera Educacional, 2006, vol. IX, n. 11.
omisso que viole as regras jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo e recuperao do
meio ambiente.
No h no caput do artigo 70 qualquer meno genrica - ainda que implcita - de
que a culpabilidade seja pressuposto da responsabilidade administrativa ambiental. Da
mesma forma, no h meno em qualquer outra norma infraconstitucional de carter
geral que pudesse dar suporte exigncia de culpabilidade.
Dessa feita, na ausncia de norma geral que estipule a culpabilidade como
pressuposto necessrio responsabilidade administrativa ambiental, esta , em regra,
constatvel objetivamente.
A nica sano que exige a verificao da culpabilidade a multa simples, por
haver meno expressa a seu respeito no 3, art. 72
71
. Nas demais, no h de se falar em
culpabilidade, mas to somente em voluntariedade.
5. CONCLUSO
Entendemos que a responsabilidade administrativa objetiva, bastando que o ato
infracional seja praticado com voluntariedade. No que tange responsabilidade
administrativa ambiental, diante: a) do princpio da preveno; b) dos direitos
fundamentais das presentes e futuras geraes a um equilibrado ecossistema e, por fim; c)
do dever de cada indivduo de proteger o meio ambiente; h de se prezar pela maior
efetividade possvel do sistema de preservao ambiental, de forma a no se justificar a
exigncia de culpabilidade na infrao ambiental como regra geral, sendo suficiente a
constatao da voluntariedade, o que foi devidamente regulado por meio do artigo 70 da
Lei 9.605/1998.
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71
A multa simples ser aplicada sempre que o agente, por negligncia ou dolo: I advertido por irregularidades que
tenham sido praticadas, deixar de san-las no prazo assinalado por rgo competente do SISNAMA ou pela Capitania dos
Portos, do ministrio da Marinha; II opuser embargos fiscalizao dos rgos do SISNAMA ou da Capitania dos Portos,
do ministrio da Marinha.
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Ronaldo Gerd Seifert
Graduado em Direito pela Pontifcia Universidade
Catlica de Campinas (PUC-Campinas) em 2000.
Especialista em Direito Processual Civil pela
Pontifcia Universidade Catlica de Campinas
(PUC-Campinas) em 2001. Crespo e Caires
Advogados Associados.

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