Hacia La Racionalización Del Régimen Presidencial

Hacia la racionalizacin del rgimen presidencial
Contenido
Prlogo. 3 Introduccin. 7
Captulo I
Los desequilibrios constitucionales del rgimen presidencial mexicano.. 17

Captulo II
Entre el autoritarismo y el presidencialismo: La hegemona de un partido dominante, el PRI.. 61

Captulo III
El periodo 1977-1988 La necesidad de pluralismo poltico para racionalizar el rgimen presidencial. 93

Captulo IV
El periodo 1988-1994: La cohabitacin PRI-PAN.. 129

Captulo V
La limitacin del Poder Ejecutivo Federal. 171

Captulo VI
Los fallidos intentos de cambio del rgimen poltico.. 213
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Alejandro Medina Prez
Captulo VII
El redescubrimiento del modelo presidencial 245

Captulo VIII
El camino pendiente hacia la racionalizacin del rgimen presidencial 281 Conclusiones.. 315 Bibliografa. 321
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Prlogo
Al poder le ocurre como al nogal, no deja crecer nada bajo su sombra. Antonio Gala, escritor espaol
Es muy comn en nuestro medio hablar de la figura presidencial, pero no lo es, escribir sobre la evolucin y racionalizacin de la figura presidencial, ya que los diversos autores y tratadistas se refieren en particular a algn presidente, ya sea en funciones o bien, al concluir su mandato. Es comn hablar de su gestin, de sus logros o deficiencias, pero esta obra que ahora tengo el honor de prologar, trata de una forma profunda, novedosa, interesante y, muy bien documentada, denotando un estudio profundo del tema, y desde luego que s lo es, pues esta obra constituye la tesis doctoral del autor ante el jurado en la Sorbona de Pars. El autor; maestro universitario, doctor en derecho, estudioso e investigador del Derecho Constitucional, nos aporta con su obra un extraordinario estudio sobre la evolucin del cargo de Presidente en nuestro pas y, nos expone minuciosamente, cmo a travs de los ltimos casi dos siglos, se le ha dotado al Presidente de la Repblica, de una serie de facultades y poderes. En algunas pocas fue considerado como un monarca absoluto, con todas sus atribuciones de mando y facultad de designar a todas las autoridades del pas como a los legisladores, al Poder Judicial y, desde luego, a su gabinete. Posteriormente, el autor nos lleva y nos expone cmo esa figura omnipotente se ha venido menguando, mencionando
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que para l esa evolucin es la racionalizacin del rgimen presidencial, pues a medida que ha pasado el tiempo, el Presidente pierde mucha de sus facultades y libertad de actuar, debido al fortalecimiento de los dems poderes, en particular el legislativo, quienes con motivo de las leyes promulgadas desde el ao 1977 han permitido el acceso de la oposicin al desempeo del cargo permitiendo enfrentarse por primera vez con el ejecutivo. Me permito destacar que esta importante obra constituye una aportacin valiosa para todos los estudiosos del Derecho Constitucional, ya que es el resultado de muchas horas de preparacin y estudio del autor, quien al terminar su carrera de licenciado en Derecho de nuestra Universidad Autnoma de Nuevo Len, fue becado para estudiar una maestra y despus su doctorado en la Universidad Sorbona de Pars. La presente constituye su tesis doctoral, misma que ha sido traducida al espaol por su propio autor. Tuve el privilegio de contar con la valiosa e inteligente participacin del Dr. Alejandro Medina, cuando juntos compartimos con el carcter de comisionados ciudadanos en la Comisin Estatal Electoral y, desde entonces, viendo su vocacin y su inclinacin al estudio, como presidente de dicha Comisin Estatal Electoral, me toc encomendarle la coordinacin de la obra Reflexiones sobre la cultura electoral , misma que fue publicada y distribuida en toda la Repblica Mexicana por la importancia de su contenido, al igual que sus otras obras denominadas, La responsabilidad poltico-electoral del Presidente de Mxico, y la otra denominada, La segunda vuelta en la eleccin presidencial. Juntas estas tres obras han servido de estudio y de enriquecimiento cultural en los diversos medios jurdicos de nuestro pas.
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Esta obra recoge una valiosa historia y sucesin de los diversos presidentes con los que ha contado nuestra nacin y, nos deja un estudio y valorizacin de las diferentes pocas y comportamientos de los tres poderes, o sea el Ejecutivo, o presidencial, el Legislativo y el Judicial; mostrando en forma perfecta cmo el poder de la figura presidencial ha venido decreciendo, y cmo los otros poderes se han fortalecido, considerando el autor este cambio como la evolucin hacia la racionalizacin del rgimen presidencial. Para el autor y para el suscrito, resulta sorprendente y se antoja difcil de creer, que el Presidente de Mxico deba obtener permiso previo al Congreso de la Unin para abandonar el pas, y ste, el Congreso, tenga la facultad legal para negrselo como ya ha acontecido recientemente. Tambin es sorprendente, que el Congreso de la Unin y, muy especialmente, la cmara baja, tenga la ltima palabra para aprobar el presupuesto de la Federacin, y de legislar a modo las Leyes, para nunca despojarse de atribuciones adquiridas y, s ampliar las que ya tienen. Este es el avance sobre la evolucin y racionalizacin a que se refiere acuciosamente el Doctor Alejandro Medina, quien como autor de esta obra le expreso mis congratulaciones y mejores augurios. Felicidades y Enhorabuena Lic. Eduardo S. Guerra Seplveda
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Introduccin En Mxico, la evolucin del rgimen presidencial, es un tema poco estudiado, la razn principal de la carencia de estudios en este tema, encuentra su explicacin en el hecho de que en un pasado reciente, el rgimen presidencial semi-autoritario y de partido dominante (Partido Revolucionario Institucional) no permiti en ningn momento, cuestionamientos serios sobre la naturaleza de ste. Por ello en este trabajo, nos gustara llenar este vaco y, desarrollar el tema de la evolucin del rgimen presidencial mexicano hacia un rgimen presidencial, ms racional y ms equilibrado. Para lo anterior, queremos saber primeramente, qu es lo que ha vuelto irracional al rgimen presidencial y, de dnde proviene el desequilibrio entre los poderes pblicos? Para responder a estos cuestionamientos, vamos a explicar brevemente, el origen y las causas del presidencialismo mexicano. A partir del siglo XIX, la historia poltica, econmica, social y constitucional de Mxico est marcada por la supremaca del Poder Ejecutivo en el sistema poltico del pas. En efecto, a partir de 1824 (fecha de la promulgacin de la primera Constitucin), el Presidente de la Repblica es investido de poderes importantes. Esta situacin obedece, a la necesidad de hacer frente en esta poca, a las amenazas internas de desestabilizacin de la naciente Repblica mexicana. En el mbito exterior se present la misma situacin por parte de ciertos pases extranjeros que mostraban deseos expresos de intervenir en el pas. Estos poderes son
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sucesivamente ratificados por las constituciones que se suceden como la de 1857 y, la ltima de stas, en 1917. As, se suceden los presidentes en el pas, gozando de una gran influencia y dejando de igual manera, un fuerte sello de presidencialismo personalizado que dej repercusiones negativas en la vida poltica del pas. (Ver cuadro 1). Cuadro 1 Constitucin y presidencialismo
Regmenes Repblicas federales Constitucin o actas Constitucin de 1824 Actas de reforma de 1847 Constitucin de 1857 Porfirio Daz (30 aos) Constitucin de 1917 Presidencialistas Benito Jurez (14 aos de ejercicio del poder) Antonio Lpez de Santa Ana (cinco aos)
Antonio Lpez de Santa Ana Repblicas centralizadas Imperios Constitucin de 1836 1821 (Agustn de Iturbide hasta 1823) 1864 (Maximiliano de Habsburgo) 28 de mayo 1864-15 de mayo de 1867
Fuente: el autor.
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Tal fue el caso Antonio Lpez de Santa Ana, quien gobern el pas durante ms de cinco aos de manera excntrica, abusando de sus atribuciones constitucionales. En 1837, estos excesos presidenciales conducen al pas a la prdida durante la intervencin americana en Mxico, de ms de la mitad del territorio mexicano a favor de los Estados Unidos de Amrica. El segundo ejemplo, el ms prximo, fue el de la dictadura de Porfirio Daz, en donde la concentracin de los poderes en las manos del Presidente durante 30 aos se termina en 1916, con la primera y nica revolucin social en la historia de Mxico1. Esta supremaca del Poder Ejecutivo se reforz considerablemente a causa de la llegada al poder de generales victoriosos de la revolucin, quienes despus de mltiples enfrentamientos internos que costaron la vida a muchos de ellos, lograron encontrar una solucin a travs de un pacto de sucesin del poder presidencial: la creacin, en 1929 del Partido Nacional Revolucionario (PNR), por el general Plutarco Elas calles. Este partido poltico ser rpidamente transformado, en un partido casi nico y dominante en la escena poltica nacional: el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Esta concentracin de poder en un solo partido poltico, provocar la implantacin de un rgimen semi-autoritario, a causa de un sistema en donde los partidos polticos existen, pero son obligados a permanecer en los mrgenes de accin del sistema poltico del pas (Pluralismo limitado). Constataremos as que el Presidente de la Repblica se convierte durante la duracin de su mandato, en el jefe de su partido, lo que le otorgaba los llamados poderes meta-constitucionales.
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Esta revolucin es lidereada por Francisco I. Madero. ste personaje de la historia poltica mexicana enarbol el principio de la no releccin del Presidente de la Repblica, a causa de la permanencia prolongada en el poder del Presidente Porfirio Daz.
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Por esta razn, nuestro anlisis ser hecho a travs de dos pticas distintas; la del derecho constitucional y la de la ciencia poltica. En la primera parte de este libro, denominada "Un rgimen presidencial cuestionado", analizaremos las atribuciones que la Constitucin de 1917 otorg al Presidente de la Repblica. Estudiaremos, de igual manera, la cada en desuso de las atribuciones de los poderes Legislativo y Judicial, lo que provoc, en nuestra opinin un desequilibrio en favor del Presidente la Repblica. De ese hecho, asistimos a partir de 1929, fecha de la creacin del PNR (actual Partido Revolucionario Institucional) al establecimiento de la llamada "dictadura perfecta", como as la defini el escritor peruano Mario Vargas Llosa, en razn de una estructura poltica fundada en la hegemona del PRI. Desde un ngulo poltico, analizaremos las atribuciones meta-constitucionales del Presidente de la Repblica, ya que gracias a stas, tiene una facultad adicional de designar al jefe del PRI, nombrar a los gobernadores de las entidades federativas, senadores, diputados federales, as como tambin a los presidentes municipales ms importantes del pas. Esta situacin que vamos a desarrollar, provoca un desequilibrio importante que se traduce en la presencia de un Presidente que se encuentra por encima del resto de los poderes pblicos. (Ver Cuadro 2).
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Cuadro 2 Principales atribuciones del Presidente de la Repblica entre 1929 y 1980 Presidente de la Repblica
Nombramiento de secretarios de Estado Normalmen te autoridades electorales Nombramiento de diputados y senadores Nombramient o de gobernadores de las entidades federativas Nombramient o de alcaldes de los principales municipios Nombramiento del jefe del Partido Revolucionario Institucional (PRI)
Nombramiento de directores de empresas paraestatales
Fuente: El autor. Enseguida, constataremos que esta supremaca del ejecutivo se tradujo, en la instalacin de un rgimen centralizado que sustituy en la prctica el sistema federal del pas. Sin embargo, asistimos a partir de los aos 80, a un viraje poltico, legal y constitucional; hacia la limitacin del poder presidencial. Debido en gran parte, al declive del Partido Revolucionario Institucional y, la aparicin de una democracia de transicin.
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Analizaremos como, durante el periodo presidencial de Miguel de la Madrid (1982-1988), y, posteriormente, durante la presidencia de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), las reformas electorales se convierten en la clave para avanzar hacia una democracia que permitir en lo sucesivo, caminar hacia la racionalizacin poltica del rgimen. La primera tentativa ser en 1977, con la apertura, en la cmara baja, a partidos polticos diferentes al PRI; seguir tambin, el reconocimiento de las victorias electorales de los partidos opuestos al PRI en mbito local. Estas primeras reformas, abren la va hacia nuestra hiptesis principal: la racionalizacin del rgimen presidencial. As, comenzaremos a justificar el uso de la palabra racional2. Utilizamos esta palabra para describir una tendencia destinada a poner en marcha un rgimen presidencial ms equilibrado en el cual, el objetivo es la limitacin de las atribuciones del Presidente de la Repblica en materia electoral y, la realizacin de elecciones sin sospecha de fraude. Esta denominacin de rgimen presidencial racionalizado es aplicado a este caso en concreto, en un sentido inverso de lo que fue la racionalizacin del rgimen parlamentario en los pases de Europa, posterior a la Primera Guerra Mundial. En Francia por ejemplo, la racionalizacin del rgimen parlamentario fue puesta en marcha para terminar con la inestabilidad ministerial de las III y IV Repblicas. En stas, mltiples mecanismos fueron puestos en marcha para dotar al Poder Ejecutivo, de atribuciones ms amplias a fin de hacer frente a un poderoso Poder Legislativo. En lo que concierne a Mxico, se trata de encontrar el equilibrio entre los poderes pblicos a travs de la disminucin
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Ver el diccionario Roberts de la lengua francesa, Editions Roberts, 3me dition, Paris, 1998. Aqu se encuentran algunas definiciones de la palabra racional y, escogimos la opcin segunda que explica, la palabra racional significa conforme el buen sentido, organizado con mtodo.
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de las atribuciones del Presidente de la Repblica y de reforzar las prerrogativas de los poderes Legislativo y Judicial, sin que por ello se debiliten las atribuciones del Presidente de la Repblica. Los asesinatos de Luis Donaldo Colosio Murrieta, en marzo de 1994, candidato del Partido Revolucionario Institucional a la Presidencia de la Repblica para el periodo 1994-2000; as como el de Jos Francisco Ruiz Massieu, Secretario general del mismo partido, provocaron una inestabilidad poltica de gran envergadura y, la necesidad imperativa de llevar a cabo elecciones claras y transparentes, segn el modelo de las democracias ms avanzadas. A lo anterior, es necesario aadir a las causas de inestabilidad, la aparicin de un grupo armado en la entidad federativa de Chiapas. En la segunda parte de nuestra tesis, analizaremos el camino seguido por el Estado mexicano para arribar a lo que hemos denominado, la racionalizacin del rgimen presidencial. Estudiaremos este proceso, a travs de las reformas constitucionales realizadas durante el periodo presidencial de Ernesto Zedillo Ponce de Len (1994-2000) para demostrar en un primer momento, que el presidente Zedillo deseaba desde el inicio de su mandato, auto-limitar al Poder ejecutivo. As, l impuls la llamada Reforma del Estado, y la complement con la democratizacin del rgimen, gracias a las reformas en materia electoral que fueron su prioridad. Esas reformas electorales, condujeron de una cierta manera a la derrota del partido oficial, el PRI, en las elecciones legislativas de 1997, cuando por primera vez, una mayora opuesta al Presidente de la Repblica y a su partido, se instal; y tambin en las elecciones para elegir Jefe de Gobierno de la Ciudad de Mxico. Lo mismo ocurrio en las elecciones
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presidenciales del ao 2000, con la llegada de Vicente Fox y el Partido Accin Nacional (el PAN). Por vez primera, despus de 70 aos estas elecciones provocan una alternancia poltica. Estos factores contribuyeron a la prdida de los poderes metaconstitucionales del Presidente de la Repblica. La nueva situacin, desencadena el deseo de reformar la Constitucin y cambiar las instituciones para continuar el acotamiento al Poder Ejecutivo Federal. En ese marco, ciertos juristas proponen el acotamiento del presidencialismo, sea a travs del cambio de tipo de rgimen y la adopcin de un rgimen parlamentario, o sea, por la introduccin de elementos de parlamentarismo en el rgimen presidencial vigente. Centraremos nuestro anlisis, en las propuestas que conciernen a la introduccin de elementos de rgimen parlamentario, muy especialmente, respecto a la funcin de Jefe de gabinete, que es segn ciertos juristas, la solucin clave para limitar los poderes del Presidente de la Repblica Para lo anterior, estudiaremos el perfil del Jefe de gabinete y constataremos que en Mxico, una figura asi no es estrictamente necesaria, habida cuenta que el Secretario de Gobernacin cumple esta funcin desde mucho tiempo atrs. Apoyaremos nuestra hiptesis haciendo la comparacin con ciertos regmenes presidenciales de Amrica Latina, muy especialmente con Argentina y Per, en donde la introduccin de elementos de rgimen parlamentario no contribuy en mucho a la disminucin de los poderes del Presidente. Lo que nos llevar a lo que hemos denominado el redescubrimiento del rgimen presidencial. As, estudiaremos las nuevas relaciones que emergen entre los poderes pblicos a partir de 1997, cuando el presidencialismo de partido dominante encuentra su fin. Una cohabitacin se instala en la Cmara de Diputados, lo que permiti a sta enfrentarse por primera vez al Poder Ejecutivo. Posteriormente, la negociacin
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y el dilogo, propios y no contradictorios de un rgimen presidencial "Checks and balances, se hizo palpable. Este aprendizaje llevar hacia nuevas relaciones entre los poderes en donde asistimos por la primera vez al uso a plenitud de las atribuciones constitucionales previstas para cada uno de los poderes pblicos. Otra realidad que no podemos ignorar, es el federalismo en el cual, el Ejecutivo y el Poder legislativo estn intrnsecamente relacionados. A manera de recordatorio, es necesario precisar que el presidencialismo de antao, impeda el buen funcionamiento del modelo federal, ya que las entidades federativas, a pesar de que estn formalmente establecidas como entidades autnomas, han sido siempre dependientes del gobierno federal, sea por el sistema presidencialista semiautoritario, o centralizado por la pobreza de la mayor parte de los Estados miembros de la Federacin. Los legisladores han sido durante mucho tiempo, impotentes en su accionar para hacer efectivo el pacto federal, ya que las circunstancias se los han impedido. Una disciplina partidista, el dominio del Presidente el partido dominante (PRI) y la pobreza, son parte de las circunstancias que han limitado el establecimiento de un verdadero federalismo. Se trata as, de una realidad que no se puede ignorar, sin embargo, el federalismo constituye curiosamente en la actualidad, un factor de equilibrio para volver las relaciones entre los poderes pblicos ms racionales. Podemos as constatar, que el nuevo federalismo se instala a travs de las acciones de los gobernadores de las entidades federativas constituidas en la CONAGO (Conferencia Nacional de Gobernadores).
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Estudiaremos, las reformas consideradas como pertinentes para seguir esta tendencia hacia la racionalizacin del rgimen presidencial y, aquellas que nos parecen inquietantes inclusive peligrosas, ya que ciertas de ellas, podran debilitar las atribuciones constitucionales del Presidente de la Repblica, beneficiando al Congreso en su conjunto, lo que provocara un desequilibrio entre estos Propondremos finalmente, algunas reformas que buscan el equilibrio entre los poderes pblicos y que servirn en nuestra opinin a continuar el camino hacia la racionalizacin del rgimen presidencial mexicano, por ejemplo: la introduccin de un referndum el cual para la mayora de los juristas, parece un elemento importante para intervenir, como una instancia de equilibrio entre los dos poderes Ejecutivo y Legislativo, en caso que haya un desacuerdo en materia de reformas constitucionales. Estudiaremos la propuesta de creacin de un Tribunal Constitucional independiente al Poder judicial, para solucionar los diferendos que se susciten entre los poderes pblicos en materia de constitucionalidad de leyes. Lo anterior, nos lleva a seguirnos cuestionando, en el presente y futuro, respecto de cmo continuar la evolucin hacia un rgimen presidencial ms racional y, a proponer temas que debemos estudiar en futuros trabajos de investigacin.
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Captulo I Los desequilibrios constitucionales presidencial mexicano del rgimen
La Constitucin mexicana del 5 febrero 1917 est subdividida en nueve ttulos, 11 captulos, cuatro secciones; las cuales comprenden un total de 136 artculos, stos se dividen, en una parte dogmtica y una parte orgnica. Esta primera parte asegura los derechos fundamentales a travs del procedimiento de amparo3. En la segunda parte, se establece que la nacin es una Repblica representativa, democrtica y federal compuesta de estados libres y soberanos, la soberana nacional pertenece al pueblo. El pueblo ejerce esa soberana a travs de los poderes de la unin, a saber, el poder legislativo, ejecutivo y judicial. La relacin entre ellos, se sita en el marco de un rgimen presidencial de tipo americano, con un sistema federalista, sin embargo, se ha ido desarrollando de una manera diferente de acuerdo, a la realidad mexicana. Para un mejor anlisis de este desequilibrio entre los poderes pblicos, estudiaremos en un primer momento la definicin y las caractersticas del rgimen presidencial mexicano, el estatus del Presidente de la Repblica, as como sus relaciones formales con los otros poderes pblicos. Los fundamentos histricos En Mxico se adopta como la mayor parte de los pases de la Amrica Latina, un rgimen presidencial siguiendo el modelo
El juicio de amparo, es un procedimiento por el cual las garantas individuales, previstas en los primeros 29 artculos de la Constitucin se aseguran a fin de evitar que stas sean violadas. En los Estados Unidos de Amrica este procedimiento es conocido con el nombre de "hbeas corpus".
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de los Estados Unidos de Amrica 4. ste se caracteriza por la independencia del ejecutivo frente legislativo, as como la ausencia de responsabilidad del gobierno frente al parlamento. La organizacin constitucional de las instituciones, y justamente la forma de gobierno en Mxico, es el resultado de la concertacin de intereses de los principales grupos armados vencedores del movimiento popular de 1910, conocido como la revolucin mexicana. La constitucin de 1917, actualmente en vigor, es el resultado de la guerra civil y de la unin de todas las fuerzas revolucionarias en el seno de un solo partido poltico, fundado en 1929 y conocido bajo las siglas sucesivas de PNR (Partido Nacional Revolucionario), PRM (Partido de la Revolucin Mexicana), y PRI (Partido Revolucionario Institucional). La existencia de un poder ejecutivo slido, se remonta mucho antes de la Constitucin de 1917. El presidencialismo en Mxico no puede explicarse sin comprender la gnesis del Estado mexicano; la construccin de una imagen presidencial fuerte ha estado presente, salvo raras excepciones, en el curso de las diferentes etapas de la historia del pas. La formacin del Estado mexicano, es el producto de la voluntad poltica de dos grupos principalmente; los llamados criollos, hijos de espaoles nacidos en Mxico y, de los mestizos. Los primeros, quienes a partir de la guerra de independencia unieron sus intereses para crear el derecho, las instituciones y finalmente la Constitucin. El movimiento independentista de 1810 no naci de una clase social especfica que reclamara sus derechos fue el producto de un pequeo grupo de hombres ilustres que se identificaron fundamentalmente por los temas de discriminacin racial y de la restriccin de sus derechos polticos en tanto ciudadanos de este pas.
Ardant Phillipe,Institutions Politiques&Droit Constitutionnel, 2eme edition, Paris 1999.LG.D.J.pp.293-294.
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A diferencia de Europa, donde el Estado es representante de una clase social de la clase burguesa, en Mxico, la colonizacin engendra la sustitucin de la estructura del poder dependiente de la colonia, por una estructura de poder dirigida por los criollos aliados con los mestizos. Sin embargo, esta estructura no busca a apoyarse en las masas ni identificarse con stas para gobernar, esto ciertamente no impide acordar en esta unin desde un punto de vista ideolgico, encontrar un lugar a demandas sociales especficas 5. En una primera etapa, Mxico, ha pasado de tener un gobierno legitimado por el movimiento social de la guerra de independencia, a un gobierno autoritario que tuvo necesidad de descentralizar el poder (etapas de Agustn de Iturbide, 1821 1823). Tanto en Mxico como en Amrica Latina, los periodos de inestabilidad se repitieron a lo largo del siglo XIX. Para consolidar esas naciones, era necesario un Estado fuerte estimado por el derecho, y apoyado por la constitucin, inspirado en la mayor parte de estos casos de modelos extranjeros. En Mxico, la Constitucin de 1824, posteriormente la de 1857, y finalmente, la de 1917, fueron inspiradas del modelo americano en estas constituciones, los textos tienen como una particularidad y coincidencia, que se alejan de la realidad poltico-social del pas. Por ejemplo, la Constitucin de 1857 es retomada en su esencia por la de 1917 ,sta crea una repblica federal un tanto artificial, hay recordar que antes de 1857 no exista ningn Estado autnomo ni de un punto de vista econmico ni poltico as, la nueva Constitucin estableca la separacin de poderes pero contrariamente, se fund desde su
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Estas demandas fueron ms explcitas en el pensamiento poltico de lderes de origen mestizo como lo fue uno de ellos. Jos Mara Morelos y Pavn, que fue en 1810, uno de los lderes de la independencia de Mxico.
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origen, en otorgarle legitimidad al ejecutivo en demrito de un poder legislativo que ciertamente viva momentos de inestabilidad, ste poder sumiso influido ciertamente por la inestabilidad poltica que de manera permanente estaba presente en el pas, as como tambin esta Constitucin estableca, un aparato judicial que reflejaba la herencia corrupta del periodo colonial. Finalmente la Carta Magna de 1857, propone incongruentemente, un sistema democrtico en una sociedad profundamente ausente de igualdad, donde las castas y el factor racial se encuentran presentes en la estructura social de Mxico. En la segunda mitad del siglo XIX, los gobiernos sucesivos tienden a centralizar el poder y a concentrarlo en un solo hombre, el caudillo. Estos gobiernos consolidan los Estados-naciones en Amrica Latina. En el caso mexicano, las inversiones americanas y francesas contribuyeron a reforzar esta tendencia: Benito Jurez y Porfirio Daz, forman un binomio esencial en la consolidacin de la nacin mexicana. La fuente de legitimidad de stos, sin lugar a dudas fue la participacin en la defensa de la integridad nacional frente a la intervencin francesa. Por otro lado, la diversidad social, los procesos de organizacin a inicios del siglo XX, favorecieron la aparicin de nuevos actores polticos que exigan espacios: para Mxico, la revolucin de 1910, y en Brasil, la revolucin acontecida en los aos 20. En Mxico, el movimiento social de 1910, trajo consigo un conflicto entre los llamados caudillos, ya que si bien al principio de esta lucha armada, tuvieron un acuerdo aceptando la Constitucin de 1917, no pudieron evitar las luchas continuas por obtener el poder. De tal forma el control poltico estaba expensas del ejrcito y la inestabilidad estuvo presente en los primeros aos post-revolucionarios. El grupo del norte que estaba mejor organizado en aquella poca era el ms poderoso desde un punto de vista militar, ste lleva el poder lvaro Obregn en 1920 y
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posteriormente a Plutarco Elas Calles en 1924. La llegada de estos dos generales, dieron el banderazo al inicio de la consolidacin de una lite poltico-militar que gobernar el pas durante los primeros decenios del siglo XIX. De esta manera se instala un fuerte liderazgo nacional personalizado el cual por una dcada domin la escena poltica, periodo denominado "Maximato"6. Esta etapa de la vida poltica nacional, otorga una cierta homogeneidad a la poltica nacional, de hecho las confrontaciones que se presentaban debido a las aspiraciones polticas de los jefes militares de la poca que desestabilizaban la escena poltica nacional, disminuyeron. As, se instala un rgimen presidencial de tipo presidencialista, donde la figura del Presidente de la Repblica juega un rol preponderante y superior, respecto a los otros poderes integrantes del Estado mexicano. En Mxico, contrariamente a algunos otros pases del tercer mundo, la frmula para conseguir la integracin del Estado fue la creacin de un partido poltico: el Partido Nacional Revolucionario (PNR), que si bien no tena una ideologa definida, ni un contenido de clase determinado representaba, las fuerzas locales regionales y nacionales; convirtindose en el punto de equilibrio de la estructura social econmica y poltica del pas, en cuya cspide se encontraba el titular del ejecutivo Federal. Plutarco Elas Calles fue promotor de la formacin de este nuevo partido proponindose que, "Mxico pasara de la condicin histrica de ser el pas de un hombre, a ser una nacin con instituciones y leyes.
Periodo que va de 1929 a 1934, en el cual, el general Plutarco Elas Calles, fue considerado como el jefe supremo de la revolucin y personaje clave en la poltica del pas, ya que a travs de su ascendencia con los jefes militares y polticos de Mxico ejerci de facto un poder superior al del Presidente de la Repblica.
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La organizacin de este partido refuerza la hegemona del centro, reduciendo la influencia de los caudillos locales y regionales. Con la creacin del PNR, esta centralizacin se institucionaliza y se canaliza a travs de la presidencia de la Repblica, en la cual su titular es considerado desde el inicio, el lder indiscutible del partido7. De esta forma, la competencia poltica creada tanto al interior como al exterior comienza a mostrar signos de debilidad, podemos constatar que la influencia de los militares en el poder comienza a disminuir. Durante el sexenio de lvaro Obregn, 56% de los miembros de su gabinete eran militares y 44% civiles, mientras que en el sexenio de Pascual Ortiz Rubio, en 1930 los porcentajes se invierten, 44% eran militares y 56% civiles. Para 1932, en el periodo presidencial de Abelardo L. Rodrguez, la presencia de los militares desciende 30%, hasta que finalmente en 1946, despus del periodo de Manuel vila Camacho, Mxico encuentra finalmente la va para tener un Presidente civil en la persona de Miguel Alemn Valds. As desde aquella poca hasta nuestros das los militares federales siguen jugando un papel importante sobre todo en la estabilidad poltica econmica y social del pas, inclusive intervienen en temas de seguridad pblica, estos se han ido progresivamente alejando del poder, instaurndose as un gobierno civil en todas sus esferas. Otro aspecto a considerar como resultado de la revolucin de 1917, son las demandas agrarias, stas tuvieron ciertamente un impacto muy importante en esta revolucin, pero fueron demandas que fueron postergadas por el general Obregn, y luego tambin por el general Calles. No es sino hasta el arribo al poder del general Lzaro Crdenas, que estas reformas sociales empiezan a permear como proyecto de gobierno "fue de hecho Crdenas quien las vuelve efectivamente
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Vamos a analizar ms adelante, la influencia que ha tenido el PRI en el sistema poltico mexicano, en tanto que heredero del PNR.
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reales", se considera que Crdenas tiene muy claro que para lograr la institucionalizacin del partido, se requera una participacin poltica ms activa de la sociedad; lo que parece ser que le otorg un liderazgo muy fuerte a nivel personal, y que contribuy ciertamente al incremento de los poderes fcticos del Presidente de la Repblica lo que evidentemente tuvo como consecuencia un desequilibrio constitucional entre los poderes pblicos a favor del ejecutivo Federal. Con el Presidente Lzaro Crdenas, el poder se concentra como nunca jams; durante su periodo sexenal, ninguna iniciativa de ley presentada por el titular del ejecutivo federal, fue rechazada por el Congreso de la Unin y, aqullas fueron aprobadas por unanimidad en su totalidad8. La organizacin de la integracin de las masas a la estructura del poder, as como la incorporacin de las lites no desplazadas por el movimiento revolucionario facilita en aquella poca la consolidacin de un rgimen poltico y estabiliza el pas durante muchos decenios, pero a su vez provoca el desequilibrio entre los poderes pblicos ya citado. En efecto, el rgimen poltico se nutre del apoyo derivado de la identificacin social del movimiento revolucionario as como de algunas decisiones polticas muy particulares y significativas, tales como la reforma agraria, el apoyo que se vuelve decisivo e importante, es el de la organizacin del movimiento obrero y la nacionalizacin del petrleo en 1938. Las transformaciones sucesivas del PNR, del PRM, y posteriormente, a lo que hoy es el PRI; plasman los continuos cambios de la vida social mexicana. Pero el hilo conductor que indica todos estos cambios es sin duda la institucin presidencial, que incorporada a la Constitucin de 1917, como lo examinaremos sucesivamente, a travs de sus
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Gonzlez Casanova Pablo, La democracia en Mxico, 1era edicin, Mxico 1989, editorial ERA.
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atribuciones, facultades y competencias por un lado; y por el otro, en sus relaciones con los otros poderes de la unin, van a demostrar que en el plano formal se empieza esbozar la primaca que la Constitucin otorga al poder ejecutivo sobre el poder legislativo. 2.- La influencia del modelo norteamericano Primeramente debemos de conocer sobre el origen de este tipo de figura presidencial. El primer sistema presidencial conocido se encuentra originalmente en los Estados Unidos de Amrica, en la Constitucin americana de 1787. Este modelo presidencial a su vez surge como un medio de rechazo a la monarqua britnica, por la cual los americanos deseaban alejarse de la influencia del pas ms poderoso de la poca (Inglaterra). De ah que surgido de una monarqua cuasi absoluta, se establezca como una de las principales caractersticas de este nuevo rgimen, la separacin estricta de los poderes pblicos. En Amrica latina como en ciertos pases africanos, los sistemas presidenciales fueron inspirados del modelo americano, sin embargo, la realidad poltica ha sido muy diferente en estos regmenes y ciertamente han tenido una evolucin diferente. Por ejemplo en Amrica latina, no existe de hecho una verdadera separacin de los poderes ya que la influencia del ejecutivo frente a los otros dos poderes es bastante fuerte y desestabilizadora, principalmente del Poder legislativo. Ciertos pases de esta regin han ido evolucionando hacia regmenes autoritarios (notablemente en razn de la intervencin del ejrcito), posteriormente se encaminaron hacia regmenes presidencialistas donde los presidentes de estas repblicas afianzaron un rol de primaca en los sistemas polticos de estos pases.
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En Mxico, el rgimen presidencial que se instala sigui ciertamente el modelo americano a saber, un rgimen presidencial con una separacin de poderes, aunado a un modelo federal de Estado. Sin embargo, Mxico no fue la excepcin de entre los pases latinoamericanos en lo que se refiere a la concentracin de poderes del ejecutivo, salvo que en este pas la participacin del ejrcito fue de ms a menos y no de menos a ms, como en estos pases. Esto sin lugar a dudas dio a Mxico una cierta estabilidad poltica y social, pero ciertamente antidemocrtica Para ciertos juristas, Mxico evolucion de ser un rgimen semi- autoritario hacia un rgimen presidencialista, en el cual como todo rgimen de partido dominante, en el que veremos de hecho las diferencias en los captulos posteriores. Pero sin lugar a dudas, es a partir de los aos 80, notablemente durante el periodo presidencial del presidente Carlos Salinas de Gortari (1988 -1994), cuando las cosas van a dar un vuelco diferente en esa bsqueda de la racionalizacin del rgimen presidencial. De esta forma, Mxico posee un rgimen presidencial con un poder ejecutivo preponderante o presidencialista. El poder ejecutivo en Mxico es unitario, segn el artculo 80 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, representado por la figura del Presidente de la Repblica, dispone de vastos poderes constitucionales y metaconstitucionales9. Y seguido as examinaremos en un primer momento el estatus del Presidente de la Repblica y sus facultades. Posteriormente para entender esta relacin de desequilibrio estudiaremos las relaciones entre los poderes pblicos con el objetivo de analizar sus relaciones institucionales.
9
Coso Villegas Daniel, El Sistema poltico mexicano, 1era edicin, Mxico 1990. Editorial Era, P. 22 -24.
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El estatus jurdico del Presidente de la Repblica La eleccin El presidente de la Repblica es electo por la va del sufragio universal directo en una sola vuelta por mayora simple (artculo 81). Es decir, solamente es suficiente el 50% de votos +1. Las elecciones presidenciales del ao 2000 en Mxico, mostraron un resultado muy estrecho obtenido por Vicente Fox 42.52% PAN (Partido Accin Nacional), frente a Francisco Labastida Ochoa (36.10%) del Partido Revolucionario Institucional (PRI). En las elecciones del ao 2006, entre Felipe Caldern Hinojosa del Partido Accin Nacional, Roberto Madrazo Pintado del Partido Revolucionario Institucional y Andrs Manuel Lpez obrador del Partido de la Revolucin Democrtica, mostr un resultado todava ms estrecho por no decir mnimo de medio punto porcentual10. Una de las propuestas que se han presentado durante los debates concernientes a la reforma del Estado, durante el periodo de transicin de la presidencia Ernesto Zedillo a Vicente Fox, fue la instauracin de una segunda vuelta (ballotage) a fin de que los dos primeros candidatos que arriben en los dos primeros lugares en una primera vuelta se disputen una segunda, en la cual el candidato que obtenga el 50% de votos +1, como es el caso de Francia, sea electo Presidente de la Repblica. Una reforma en este sentido permitira tener un
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El Partido Accin Nacional obtuvo 14,916.927 que represent el 35.891 de la votacin general por 14,683.096 de la Coalicin por el Bien de todos (PRD, PT y Convergencia) que represent el 35.33% lo que do como resultado un porcentaje de 0.56% entre el primero y segundo lugar. Para mayor informacin ver el dictamen emitido por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin http://www.te.gob.mx/docuemntacin/publicaciones/informes/dictamen.pdf
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presidente electo con un apoyo mayoritario de la poblacin, lo que le dara mayor credibilidad. Los requisitos El artculo 82 de la Constitucin General de la Repblica, establece las condiciones para ser candidato a saber, ser ciudadano mexicano de nacimiento, e hijo de padre o madre mexicana. Esta reforma constitucional de 1992, permiti acabar con una fuerte tradicin nacionalista de considerar que el Presidente de la Repblica debera ser hijo de padres y madres mexicanas11. De esta manera, la reforma de 1994 al artculo 82 en su prrafo primero de la constitucin mexicana, establece que para ser electo Presidente de la Repblica es necesario ser ciudadano mexicano de nacimiento, residir en el pas al menos 20 aos antes de la eleccin y ser hijo de padre o madre mexicanos. Lo anterior parece ser un acuerdo entre el presidente de la poca Carlos Salinas de Gortari y el partido accin nacional, a fin de permitir y ampliar el abanico de posibilidades de posibles candidatos a la presidencia de la Repblica. En aquella poca, segn se especul, la reforma estaba dirigida para favorecer a algn candidato del PRI, muy especialmente al doctor Jaime Serra Puche. Sin embargo, como lo veremos posteriormente esta reforma fue parte de un acuerdo entre los dos grandes partidos, el PRI y el PAN. Jorge Carpizo haba comentado, que una reforma en este sentido debera de hacerse sin estar destinada previamente a persona alguna. 12
11
Tena -Ramrez Felipe, Derecho constitucional Mexicano, 23 edicin, editorial Porra, Mxico 1989, P. 449. 12 Carpizo Jorge, El Presidencialismo Mexicano, quinta edicin, siglo XXI Editores, Mxico 2000.
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El modo de escrutinio El artculo 81 de la Constitucin General de la Repblica establece que la eleccin del Presidente de la Repblica ser directa, segn los trminos de la ley, a una sola vuelta a mayora simple. La eleccin es directa, ya que con esto se descarta el sistema a eleccin indirecta como ocurre en los Estados Unidos de Amrica. Antes de las elecciones de 2000, nadie se atreva a pensar o a imaginar que se pudiera tener un Presidente electo con un porcentaje inferior al 50% dado que todos los candidatos presidenciales emanaban del partido cuasi nico del Partido Revolucionario Institucional (PRI), normalmente ganaban las elecciones con porcentajes superiores a 50%. Sin embargo, en las elecciones presidenciales del ao 2000 el partido accin nacional con Vicente Fox como su candidato gana con un porcentaje inferior al 50% y, posteriormente, Felipe Caldern Hinojosa gana con solamente medio punto porcentual, lo cual ciertamente nos pone a pensar, que el sistema de eleccin debera de ser reformado a fin de permitir construir un sistema de mayora de votos que refleje un porcentaje superior al 50%. Para algunos juristas, si existe esta necesidad de cambiar el modo de escrutinio, es decir, pasar de una mayora relativa a una vuelta, a una mayora absoluta que se podra obtener con una segunda vuelta; de esta manera, vamos a analizar sucesivamente tanto las ventajas como los inconvenientes de un modo de escrutinio de esta manera. Primeramente, para aquellos que defienden el sistema de segunda vuelta, consideran que ste permitira tener un Presidente electo por la mayora de todos aquellos que fueron inscritos en las listas electorales, lograr esto implicara que para ser electo se tendra necesariamente que negociar previamente a una segunda vuelta con otras formaciones polticas, lo que tendra un resultado netamente positivo, ya que permitira lograr una gobernabilidad o gobernanza del pas. Para lograr ese 50 por ciento, se tendra que negociar con varios partidos, lo
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cual evidentemente tendra como saldo positivo el tener un mayor control poltico del pas. Por el contrario, aquellos que no son favorables a esta frmula, consideran que esta representara una prdida de tiempo debido a que durante los procesos electorales y, ms de la magnitud de una eleccin presidencial, el ambiente poltico se enrarece a tal grado que muchos consideran que es necesario terminar lo ms pronto posible y no prolongar ms la competencia electoral. Muchos estn convencidos que una segunda vuelta otorgara el Presidente de la Repblica no solamente la legitimidad legal, sino tambin la confianza del electorado que podra estar ms seguro de tener un Presidente emanado de solamente dos opciones, pero de dos opciones que representan a muchas corrientes polticas. Se encontraran stos con el mensaje final de que cualquiera de las dos opciones por la cual se vote, permitira contar con un mandato presidencial, con un apoyo mayoritario que permitira la gobernabilidad del pas en las mejores condiciones. El periodo presidencial en Mxico El mandato del Presidente de la Repblica es de seis aos sin derecho a reeleccin. En su origen, el artculo 83 de la constitucin de 1917 prevea una duracin de cuatro aos como lo establece el modelo de los Estados Unidos de Amrica, sin embargo, una reforma constitucional del 1 de enero de 1928, modific la duracin del mandato, argumentando que los periodos de turbulencia electoral eran tan cercanos que se volva necesario prolongar ms el mandato es decir, en lugar de cuatro aos establecer un periodo de seis aos, porque esto convena mejor para la gobernabilidad democrtica del pas y, con esto se evitaban las luchas electorales continuas, que en estos aos la mayor parte de ellas se tornaban violentas. En la poca actual, el debate que se plantea sobre el tema est lejos de ser una prioridad, como lo ha sido en Francia, pas en el cual, la
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duracin del mandato del Presidente de la Repblica ha sido reducida recientemente a cinco aos. Existen, hoy en da, entre la comunidad poltica y jurdica, las propuestas de adoptar el modelo mexicano, es decir, contar con un mandato presidencial de cuatro aos y que ste tenga la posibilidad de una nica reeleccin. Sin embargo, la mayor parte de los partidos polticos consideran que la duracin del mandato presidencial en nuestro pas es conveniente. El principio de la no reeleccin Este es un principio trascendental en la vida poltica de Mxico debido a que la revolucin mexicana de 1910, lo estableci como un pilar de nuestro sistema poltico, el cual tiene como elemento principal, el evitar la perpetuacin del poder. Sin embargo, ciertos autores consideran que esta disposicin es contraria a los principios democrticos reales, ya que al argumento es el de por qu no permitir la reeleccin de un presidente saliente que ha hecho bien las cosas, y cuenta con el apoyo popular; que rene un largo consenso popular en su favor gracias a una buena gestin y, lo anterior, tiene una explicacin histrica que impide totalmente esta reeleccin que tiene que ver precisamente con la manera con la cual ciertos presidentes han utilizado la reeleccin a su beneficio as en Mxico, durante la estancia presidencial de don Porfirio Daz la reeleccin presidencial se vuelve una costumbre13. Una vez consumada la revolucin de 1910, los constituyentes de 1917 quisieron acabar con este dispositivo legal y adoptan el principio que fue bandera del presidente
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Carpizo Jorge, El presidencialismo mexicano. Siglo XXI editores, 5 edicin, Mxico 2000, Pg. 56 y 57. El autor explica que Porfirio Daz reform la constitucin a su beneficio, a fin de poder ser reelecto en mltiples ocasiones. La constitucin de 1857 permita la reeleccin, el 21 noviembre de ese ao se modifica el artculo 78 de esta Constitucin a fin de permitir la reeleccin indefinida.
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Francisco I. Madero sufragio efectivo no reeleccin 14, sin embargo, la inestabilidad poltica que se presenta posteriormente al asesinato del Presidente Madero y del vicepresidente de Pino Surez, motiva una vez ms la modificacin de la constitucin por uno de sus principales caudillos revolucionarios (lvaro Obregn) quien se presenta por segunda ocasin como candidato a la presidencia de la Repblica, ganando la eleccin. Sin embargo, no accede al cargo dado que es asesinado en el restaurante La Bombilla por fanticos religiosos15. Este acontecimiento marc un nuevo rumbo del pas, es decir, para evitar las luchas internas por el poder y controlar los apetitos desmesurados de los caudillos victoriosos de la revolucin, Plutarco Elas Calles, expresidente de la Repblica, decide establecer definitivamente la no reeleccin presidencial y propone la creacin de un partido poltico a fin de canalizar las luchas polticas, a travs de esta entidad partidista y evitar as, la violencia. Daniel Coso Villegas, expresa en sus obras que la sola limitante del poder presidencial es la duracin de su mandato. Ciertamente en el periodo 1929 -2000 todos los presidentes de la Repblica gozaron de un poder inmenso y siempre dejando la percepcin de buscar la probabilidad de su reeleccin. Sin embargo, el recuerdo de la dictadura de Porfirio Daz parece estar bien asentada en la memoria de la mayor parte los mexicanos y representa al mismo tiempo, un impedimento para ese deseo de reeleccin que ha sido la necesidad de recambio sexenal del sistema poltico mexicano.
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Sufragio efectivo no reeleccin, quiere decir respeto al voto e impedir la reeleccin consecutiva interminable en la figura del Presidente de la Repblica; tambin se trat de respetar los resultados y obviamente de impedir una reeleccin ms de Porfirio Daz. 15 En una comida organizada en honor del presidente lvaro Obregn en el restaurante La Bombilla, al trmino de sta, un fantico religioso Jos Len Toral, se aproxima al presidente electo solicitndole hacerle un retrato, una vez finalizado el dibujo asesina al general Obregn disparndole en la cabeza.
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La sustitucin presidencial La sustitucin presidencial ha sido siempre un problema difcil de resolver. La constitucin de 1917, ha previsto en los artculos 84 y 86 que el Congreso de la Unin se constituye en colegio electoral reuniendo las dos terceras partes del total de sus miembros y, designa por escrutinio secreto y por mayora absoluta un presidente interino, existiendo el caso de haber una ausencia absoluta del Presidente de la Repblica, tratndose de los dos primeros aos de su mandato. As, en los 10 das siguientes a su nominacin el Congreso tendr el deber de reunirse para elegir un presidente capaz de asegurar las funciones hasta el trmino de su mandato, el Congreso podr igualmente, designar presidente interino si la eleccin no ha sido llevada a cabo al 1 diciembre o, en su caso, sea al inicio del periodo constitucional, cuando el presidente electo se ausente; en esos casos las reglas de designacin son similares a lo que hemos visto precedentemente. Tambin se establece que si la ausencia del Presidente tiene lugar en los cuatro ltimos aos de su periodo, el Congreso en sesin ordinaria designar un presidente sustituto que finalizar el periodo respectivo. Si el Congreso no se encuentra en sesin ordinaria, la Comisin permanente designar un presidente provisional, posteriormente deber convocar al Congreso de la Unin para el efecto de nombrar un presidente provisional o sustituto. Este sistema de sustitucin aparentemente ha sido el adecuado a pesar de sus fallas pero hay ciertos aspectos que considerar los cuales no han sido atendidos correctamente, como son en los casos de abandono del mandato por causa de enfermedad, ste no est previsto en la constitucin, as como cuando el Presidente viaja al exterior. En el primer caso, esta situacin parece similar a lo que acontece en Francia en lo que
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se refiere a la dificultad de verificar el estado de salud del Presidente de la Repblica.16 En Mxico, el Presidente de la Repblica es quien puede eventualmente decidir si no est apto para continuar con su mandato. En el segundo caso, en el cual el Presidente viaje al extranjero, ste, delega generalmente la titularidad de la administracin pblica federal al secretario de gobernacin. De esta manera, ellos se comunican directamente y el jefe del Estado dicta sus directivas de una manera cada vez ms gil y rpida, debido al desarrollo de los medios de comunicacin. La organizacin del Poder Ejecutivo Federal El Presidente de la Repblica a quienstatus, es el Jefe del Estado y, de la misma manera, Jefe de la administracin federal y del gobierno. El Poder Ejecutivo Federal es unitario, es decir, el Presidente de la Repblica es a la vez jefe del ejecutivo y jefe de estado; atribuciones ambas que le otorgan como lo veremos en lo subsecuente, el derecho de designar libremente a sus colaboradores. Este gabinete se clasifica en dos categoras, por una parte, las instituciones administrativas centralizadas, y por otro lado, las instituciones paraestatales como lo demuestra la tabla a continuacin.
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En caso de un grave impedimento el artculo sptimo de la constitucin francesa establece el procedimiento para tal efecto. Ciertamente no deja de ser complicada la tarea, ya que es difcil demostrar la imposibilidad fsica mental de un Presidente de la Repblica. Recurrir al Consejo Constitucional en la mayora de los casos no se recurre a tal procedimiento por razones ticas y polticas, de esta manera Consejo constitucional no deseado estas facultades en el caso que nos ocupa sera el de preguntarse y consultar con expertos mdicos la salud del presidente en turno de esta manera los presidentes Georges Pompidou y Franois Mitterrand, no fueron cuestionados en su momento por las enfermedades que stos tenan, mortales ambas, las cuales ciertamente pudieron haber minado capacidades intelectuales y no fueron cuestionados.
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Las instituciones administrativas La presidencia de la Repblica Los secretarios de Estado
Las instituciones paraestatales Los organismos descentralizados Las empresas de participacin del Estado, las instituciones de crdito de la nacin Organizaciones auxiliares de crdito instituciones de seguros del Estado Los fideicomisos
Los administrativos
departamentos
La Procuradura General de la Repblica La Procuradura de justicia del Distrito Federal Los organismos agrarios
Fuente: Pgina de Internet de la Presidencia de la Repblica. El gabinete presidencial Una de las atribuciones del Presidente de la Repblica en un rgimen presidencial, es el de designar a sus colaboradores. En Mxico, se llama gabinete el cual est compuesto por los secretarios de estado; la otra parte, se integra, como lo veremos en los siguientes cuadros, de los directores de las principales empresas paraestatales como Petrleos Mexicanos (PEMEX).
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El gabinete legal La constitucin no precisa el nmero de secretarios de estado que conforman el gabinete del Presidente de la Repblica. En una lgica en la cual el presidente tiene la cualidad de ser al mismo tiempo jefe de gobierno y jefe de Estado, el gabinete constituye un apoyo fundamental en sus polticas pblicas. Los secretarios de estado aplican estas polticas pblicas del Presidente de la Repblica y, es evidente que el presidente tiene la posibilidad de dotarse de un gabinete legal, en el cual, son reunidos los principales secretarios de estado. El gabinete ampliado; podemos subrayar entre ste los organismos paraestatales tales como Pemex (Petrleos Mexicanos), la CFE (Comisin Federal de Electricidad), entre otras. Recordemos que durante el sexenio de Vicente Fox, se propuso un cambio de distribucin de las funciones en el seno de su gabinete presidencial. El presidente Fox fue vivamente cuestionado, ya que en lugar de disminuir la burocracia en el seno del ejecutivo, pareciera ms bien un empleador, provocando de hecho, una distribucin inequitativa de tareas superponiendo funciones que anteriormente eran dominio de otras secretaras. Este aumento de carcter orgnico en el seno del ejecutivo, creemos que en lugar de racionalizar la funcin presidencial y contribuir a reforzar los poderes del Presidente de la Repblica, abon al desequilibrio de los poderes pblicos. Por tal motivo, es necesario estudiar ms de cerca la distribucin de ese gabinete presidencial que funcion durante el gobierno del presidente Fox.
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La composicin del gabinete durante el sexenio del presidente Fox El gabinete propuesto en esta administracin fue integrado por cuatro grandes sectores, el primero, denominado desarrollo sustentable; el segundo, desarrollo social y humano; el tercero, orden y respeto y; un cuarto, con otras funciones (vase el cuadro siguiente).
Desarrollo Sustentable Coordinacin de Consejeros de Polticas Pblicas Nacional Financiera Secretara de Relaciones Exteriores+ Secretara de Hacienda y Crdito Pblico Secretara de Economa
Desarrollo Social y Humano Secretara Educacin Pblica
Secretara de Salud Secretara del Previsin Social Secretara Social de Trabajo y
Desarrollo
Oficina para el Desarrollo de las Comunidades Indgenas Oficina Presidencial para los Mexicanos en el Exterior Oficina de Promocin Integracin Social para las Personas Discapacitados Comisin Chiapas para la Paz en
Secretara de Energa
Secretara de Agricultura
Alimentacin
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Secretara Ambiente Naturales
del Medio y Recursos
Comisin Deporte
Nacional
del
Secretara de Turismo
Consejo Nacional de la Educacin para la Vida y el Trabajo Banco Nacional de Comercio Exterior Coordinacin Presidencial para la Alianza Ciudadana Coordinacin de Consejeros de Planeacin Estratgica y Desarrollo Regional Consejo Nacional de Ciencia y la Tecnologa
Comisin de Relaciones con la frontera norte
Orden y respeto
Secretario de Salud Pblica y Servicios de la Justicia Secretara Agraria de la Reforma
Secretara de Gobernacin
Secretara Nacional
de
la
Defensa
Secretara de Control Desarrollo Administrativo
Secretario de Marina
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Otras funciones Comisin Federal Electricidad del Petrleos Mexicanos de
Consejero Ejecutivo
Jurdico
Coordinacin general Comunicacin Social Coordinacin General Opinin Pblica y ms Jefe de Particular la
de
Instituto Mexicano Seguridad Social
de la
de
Luz y Fuerza del Centro
Secretara
Comisin Nacional del Agua
Estado Mayor Presidencial
Comisin Nacional para la Cultura y las Artes Lotera Nacional
Oficina de la Presidencia para la Innovacin Gubernamental Embajada Especial para los Derechos Humanos y la Democracia Instituto de la Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
Plan PueblaPanam
Fuente: Pgina de Internet de la Presidencia de la Repblica.
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Las principales ejecutivo federal
atribuciones
constitucionales
del
La facultad de nombrar a sus colaboradores El Presidente de la Repblica tiene la facultad de nombrar los secretarios, as como la libertad total en sus designaciones, esto es propio de un rgimen presidencial. La constitucin poltica de 1917, los denominaba con el nombre de secretarios de despacho a quienes ejercan funciones de secretarios de estado. Se les nombraba de igual manera ministros, sin embargo, esta apelacin fue modificada el 21 abril 198117. Esta nueva denominacin (secretarios) la consideramos ms apropiada, habida cuenta de que los Ministros pertenecen ms bien a regmenes parlamentarios de tipo monrquico, que a regmenes presidenciales. En Mxico, este poder de designacin ha sido fuertemente cuestionado de tiempo atrs, se consideraba que el Presidente de la Repblica dispona de un poder fuerte en exceso por disponer de esta atribucin. Sin embargo, quienes estn a favor de estas atribuciones han considerado que esta facultad es un medio de negociacin con las fuerzas polticas en el seno del mismo partido y, que se trataba ms bien de un reacomodamiento de fuerzas natural en la lgica de un poder compartido. As, siguiendo esta lgica el Presidente de la Repblica en uso de esa atribucin ejerca un poder superior que era el de nombrar a su sucesor y, de esta
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Esta modificacin al artculo 29 de la Constitucin General de la Repblica, "Consejo de ministros", por aqul de "titulares de las secretaras de estado, departamentos administrativos y la Procuradura General de la Repblica"
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manera designar, en suma, jugar con todas las probabilidades a su criterio para elegir el candidato presidencial de su eleccin. 18 En ese mismo orden de ideas, este poder de remover y/o designar a los principales funcionarios de su administracin permitira que los presidentes utilizaran esta atribucin como medio poltico de control y de negociacin permanente, en aras de una estabilidad poltica del gobierno en turno. Es por eso, que una de las contradicciones a esta atribucin presidencial de designar y remover libremente, recae en la figura del Procurador General de la Repblica, debido a que ste, es propuesto por el Presidente de la Repblica y aprobado por el Senado, pero por una parte, ste tiene entre sus facultades la persecucin de los delitos y por otra parte, es el abogado consejero del Presidente de la Repblica; por eso en un caso en el que el presidente fuera declarado culpable en la comisin de algn delito y perseguido por la justicia, es el Procurador General de la Repblica, quien evitara llevar a cabo cualquier accin contra el jefe del Estado, as como a los principales funcionarios del presidente en turno, por la dualidad contradictoria en su designacin. Nombramientos del Presidente con aprobacin del Senado El Presidente de la Repblica tiene la posibilidad de presentar una terna de ciudadanos para ser designados Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, as como los permisos de ausencia temporal y definitiva son sometidos a la aprobacin del Senado de la Repblica. El Presidente designa como ya lo vimos al Procurador General de la Repblica, as como los ministros como ya vimos a los
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Durante el periodo de Carlos Salinas de Gortari (1988 -1994) su secretario de gobernacin, Fernando Gutirrez Barrios, fue retirado del gobierno ya que no formaba parte del grupo de confianza del presidente Salinas.
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agentes diplomticos y cnsules generales, con la aprobacin de la Cmara alta. Atribuciones del Presidente en materia de defensa nacional El Presidente dispone de las Fuerzas Armadas del pas para la seguridad interior y exterior de la Repblica. El Presidente dispone de la Guardia Nacional, con la autorizacin previa del Senado de la Repblica. El Presidente tiene la facultad de llevar a cabo la declaratoria de guerra, siempre y cuando, obtenga la autorizacin del Congreso de la Unin. Atribuciones del Presidente en materia econmica El Presidente de la Repblica, ejercita sus atribuciones en la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo: De esta manera l coordina la participacin en la consulta ciudadana para la elaboracin del Sistema Nacional de Planificacin; el Presidente establece tambin los criterios para la formulacin de los instrumentos de control y evaluacin del plan nacional, y de los programas de desarrollo. El Presidente tiene la facultad de enviar al Congreso de la Unin cada ao, los proyectos de ley respecto de los ingresos y gastos de la Federacin. Las limitaciones del poder presidencial La irresponsabilidad poltica del poder ejecutivo frente al poder legislativo es una de las caractersticas distintivas de los regmenes presidenciales. Para Mxico, esta irresponsabilidad de tipo federal, es un elemento constante de control entre los
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poderes pblicos, de esta manera es necesario un anlisis de esta limitacin presidencial. La irresponsabilidad poltica del Ejecutivo Federal La constitucin general de la Repblica establece de manera clara que el Presidente de la Repblica, solamente es responsable en caso de traicin a la patria (artculo 108 de la constitucin), y de ah surge la pregunta entonces puede ser juzgado por traicin a la patria? Para comenzar, podemos establecer que el delito de traicin a la patria, ciertamente es muy difcil de probar ya que de hecho la constitucin poltica mexicana no establece de manera precisa lo que se considera como traicin a la patria. En diversas pocas los partidos polticos han tratado de llevar a cabo una interpretacin de lo que se considera como el delito de traicin a la patria y, es a travs de los delitos de tipo electoral que las corrientes opositoras al Gobierno, han tratado de establecer elementos de lo que debera considerarse como traicin a la patria. Es pertinente recordar que durante el mandato de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) la izquierda mexicana a travs del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD)19, solicit en mltiples ocasiones la aplicacin de este procedimiento, acusando al Presidente de llevar a cabo prcticas tendientes al fraude electoral, sin llegar stas a prosperar. En el mbito poltico, el Presidente de la Repblica est a salvo de cualquier responsabilidad poltica. De hecho slo los secretarios de estado son quienes realmente resultan responsables frente al Congreso, ya que siguiendo la lgica del rgimen presidencial, ellos no seran responsables ni deberan
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El PRD (partido de la revolucin democrtica) dirigido por Cuauhtmoc Crdenas y Porfirio Muoz Ledo, nace un ao despus de las elecciones presidenciales de 1988, iniciando con el nombre de FDN (frente Democrtico nacional) que consisti en una unin de fuerzas polticas de izquierda que tuvieron como objetivo comn el arrebatarle la eleccin al Partido Revolucionario Institucional (PRI).
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de hecho presentarse frente a las cmaras del Congreso de la Unin para responder a cuestionamientos de los legisladores. Sin embargo, no existen, como s acontece en los regmenes parlamentarios, la mocin de censura y la mocin de confianza. Normalmente solo los secretarios de estado comparecen una vez que se rinde el informe de actividades por parte del presidente y, son justamente los tambin nombrados secretarios de despacho, quienes tienen esta responsabilidad poltica que, como lo veremos un poco ms tarde, en el anlisis de los medios de control legislativo frente al ejecutivo. Lo anterior, tiene una explicacin por el hecho de que el Presidente de la Repblica siendo irresponsable polticamente, tiene de alguna forma que buscar la manera para canalizar las presiones de los partidos polticos, de la sociedad en general, de los grupos de presin, etc.; y una de las soluciones es precisamente la de separar al secretario del despacho, lo que se considera como ciruga menor, u optar por lo que llaman tambin ciruga mayor, que tiene que ver con remover a los funcionarios ms importantes del gabinete a fin de responder a una necesidad poltica; y de esta manera, permitir al Presidente en turno, tener un margen de maniobra para tranquilizar la coyuntura poltica negativa. La responsabilidad del Presidente frente al electorado En Francia, durante la gestin del general Charles de Gaulle, el referndum fue utilizado para ratificar la confianza del pueblo hacia su presidente. En Mxico, la figura del referndum no existe, sin embargo, existe la responsabilidad del presidente frente al electorado, ya que el pueblo puede, manifestarse a travs de las elecciones a travs de su voto. Tenemos el ejemplo que durante el periodo de Ernesto Zedillo (1994-2000), el Presidente de la Repblica enfrent una de las peores crisis econmicas que haya conocido el pas (1995). Existe todava la
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duda si esta crisis fue causada durante la administracin del rgimen anterior (Carlos Salinas de Gortari), o fue precisamente la del presidente Zedillo quien vena apenas de comenzar su mandato. La percepcin de la sociedad mexicana sobre este tema fue que el partido en el poder tena la responsabilidad de esta crisis. Esto explica que posteriormente en las elecciones federales de 1997, eleccin intermedia para elegir entre otros la cmara de diputados federal, los ciudadanos utilizaron este poder poltico que representa el voto, manifestndose contra la poltica econmica del presidente y, teniendo como resultado a lo anterior, el fin de la mayora absoluta del PRI en la cmara de diputados.De tal forma, se inaugura una nueva composicin en la cual los partidos de oposicin conforman de manera indita una nueva mayora y, a la postre, una nueva dinmica mayoritaria en el seno de la cmara baja.
Las atribuciones legislativas del Presidente de la Repblica Las facultades del ejecutivo dentro del procedimiento legislativo Entre las principales atribuciones del ejecutivo federal podemos citar tres grandes fuentes: la primera, de tipo constitucional; la segunda, que proviene de las leyes ordinarias; la tercera, proveniente del sistema poltico. A nivel constitucional podramos citar entre estas atribuciones, el poder de designacin de los principales funcionarios de la administracin pblica federal, las facultades que tiene el ejecutivo en materia internacional, as como aquellas que se refieren a la facultad de iniciativa de leyes por un lado, y por el otro, la promulgacin y ejecucin de stas. En lo que se refiere a las atribuciones que provienen de las leyes ordinarias, podemos sealar las siguientes: la intervencin del ejecutivo en los organismos descentralizados,
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as como las empresas de participacin del Estado y, por ltimo, la influencia del primer mandatario en los medios de comunicacin. En el mbito econmico, las facultades del ejecutivo federal se encuentran al mismo tiempo en la constitucin y en las leyes ordinarias. La iniciativa legislativa del Ejecutivo Federal El Presidente de la Repblica tiene una intervencin en el procedimiento de elaboracin de la ley, sta se divide en tres etapas: la iniciativa de ley, el veto, y la publicacin y/o promulgacin de la ley. La iniciativa legislativa. De conformidad con el artculo 71 de la constitucin general de la Repblica, el presidente tiene el derecho de iniciar leyes y decretos. Pero ms all de las facultades que la constitucin otorga, tanto al Presidente de la Repblica como al congreso general en materia de elaboracin de leyes, es preciso recordar que antes de las elecciones de 1997, el gran impulso legislativo le corresponda al ejecutivo federal quin actuaba como el principal promotor e impulsor de leyes en detrimento del Congreso mismo. Ciertamente, antes de esas elecciones intermedias de ao 97, la mayor parte de las iniciativas de ley provenan del Presidente de la Repblica, aprobadas por un congreso mayoritariamente del partido del presidente (PRI). Este desequilibrio manifiesto resultaba ms bien poltico que constitucional como lo veremos en lneas subsecuentes, ya que no haba impedimento alguno para que ambas ejercieran estas facultades de hecho la constitucin poltica de Mxico otorga igualmente, tanto el Congreso como al ejecutivo, esta facultad de iniciar y elaborar leyes. Ciertos autores afirman que esta tendencia es natural en muchos pases europeos con rgimen
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parlamentario, como ejemplo podemos citar Inglaterra y Francia20. En Inglaterra, por ejemplo, durante el periodo 19591963, 90% de los proyectos de ley fueron de origen gubernamental. El veto El texto est previsto en el artculo 72 de la Constitucin poltica, sta precisa que el Presidente de la Repblica puede hacer observaciones a los proyectos de ley. Los objetivos del veto Una de las razones por las cuales establecen la posibilidad de vetar un proyecto de ley es el de evitar que haya una precipitacin en el procedimiento legislativo,, o bien de evitar que se aprueben proyectos de ley que sean contrarios a la constitucin. a) Evitar la precipitacin en el crecimiento legislativo y evitar la aprobacin de leyes mal hechas o que sean contrarias, como ya lo hemos dicho en lneas anteriores, a la constitucin general de la Repblica. b) Es un medio de defensa del poder ejecutivo, contra cualquier situacin poltica que tenga por objetivo la imposicin del poder legislativo sobre un proyecto de ley determinado. c) El veto tambin permite aprovechar la experiencia del poder ejecutivo que se desprende de su funcin de titular de la administracin pblica federal. Por los razonamientos expuestos, podemos deducir que se trata de un medio eficaz en el equilibrio correcto que debe
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Ardant Phillipe Institutions Politiques & Droit Constitutionnel. LGDJP 11 dition, Paris 1999, p. 249.
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existir entre el poder ejecutivo y legislativo, ya que el veto representa una manera de defenderse de la imposicin del poder legislativo en ciertos dominios. La diferencia del veto en Mxico en relacin con Estados Unidos, es que en Mxico el veto puede ser parcial, es decir, de acuerdo al artculo 72 de la constitucin, el cual establece que el ejecutivo federal puede llevar a cabo modificaciones parciales o integrales de un proyecto de ley. Segn, Jorge Carpizo, es atribucin del Presidente la Repblica reforzar sus facultades y/o atribuciones frente a las del poder legislativo y, al mismo tiempo, contribuye a que se lleve a cabo una revisin de la ley ms completa, ms flexible; en suma, ms integral. Por eso consideramos que es necesario mantener esta atribucin, otorgada el Presidente de la Repblica, con el fin de equilibrar las relaciones de hecho y de derecho, polticas y jurdicas, entre el poder legislativo y el poder ejecutivo federal. Tambin es necesario, establecer y sealar de manera muy precisa que el Presidente de la Repblica no goza del derecho de veto sobre reformas constitucionales ya que: a) El artculo 72 apartado b de la Constitucin establece que el veto est destinado nicamente a leyes y decretos de carcter federal, es decir, aquellas en las cuales el Congreso de la Unin interviene. b) Tambin las reformas constitucionales son del dominio del poder constituyente y ste comprende la revisin. Este poder constituyente es un rgano superior a los poderes ejecutivo, legislativo y judicial; en el cual, el Presidente de la Repblica no puede utilizar su derecho de veto, por ser ste un rgano superior.
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El procedimiento Si un proyecto de ley es objeto de un veto presidencial, ste ser reenviado a la cmara de origen para una nueva lectura y una nueva discusin. El Congreso puede imponerse si obtiene la mayora de 2/3 en cada una de las cmaras constitutivas del Congreso de la Unin. Sin embargo, en la historia constitucional de nuestro pas del siglo XX, esta prerrogativa no ha sido utilizada por el Presidente de la Repblica. La razn ms importante que presumen est, sin lugar a dudas, en la primaca del poder ejecutivo sobre el legislativo. Salvo algunas excepciones, de 1917 hasta 1988, la mayora de los proyectos de ley fueron de origen presidencial. En Mxico, en nuestra normatividad constitucional existe lo que podramos denominar en otros pases como en el veto de bolsillo, la ley precisa que todo proyecto de ley ser aprobado si ste no es devuelto a la cmara de origen en un periodo de 10 das laborales". Sin embargo, si el Congreso deposit un proyecto de ley uno o dos das antes del cierre del perodo de sesiones, existe el riesgo de que el Presidente de la Repblica posponga el proyecto con sus observaciones hasta el siguiente periodo de sesiones. Por eso es que podramos afirmar, en el caso en que la autonoma del Congreso existiera realmente, la utilizacin del derecho de veto por parte del ejecutivo se volvera un elemento necesario indiscutible, en un afn de encontrar un equilibrio y una racionalizacin entre los poderes pblicos. La publicacin El artculo 89 de la constitucin en su prrafo primero, otorga e impone al Presidente de la Repblica tres facultades y obligaciones a saber: La promulgacin o publicacin de la ley. La Constitucin utiliza los dos trminos como sinnimos, podemos
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entender de estos productos dos trminos como la confirmacin del presidente una vez que todas las condiciones formales establecidas por la constitucin al poder legislativo han sido cumplidas, as como el orden de publicacin de la ley. Esto otorga la posibilidad al ejecutivo federal de impedir la publicacin de la ley considerando si fuera el caso, que sta no reuniera las condiciones formales requeridas para su publicacin. De este hecho, se tratara inclusive de un segundo veto. Esta hiptesis no podra estar excluida en un sistema poltico en el cual la democracia tiene ya su lugar establecido, como es el caso mexicano despus del ao 2000, con el triunfo de un partido opositor al PRI, el Congreso de la Unin goza ahora y, a partir de esa fecha de una pluralidad recurrente Somos de la idea de que al no publicar una ley ya aprobada por el Congreso, sera una falta grave del Presidente de la Repblica hacia la constitucin, provocara una ruptura en la separacin de los poderes y alterara el equilibrio entre stos. Sera de una cierta forma responsable jurdicamente y, podra ser juzgado por responsabilidad poltica como est previsto en el artculo 108, prrafo primero de la Constitucin. As, en el marco de una cohabitacin entre los poderes ejecutivo y legislativo, en un escenario de pluralidad poltica instalada a partir del ao 2000, constatamos que la constitucin general de la repblica prev una relacin equilibrada entre ambos poderes. La ejecucin de la ley El artculo 89, prrafo primero de la constitucin, establece que la ejecucin de las leyes es una atribucin muy importante atribuible al poder ejecutivo federal y, en efecto, es ste quien ejecuta la ley, la publica y le otorga su vigencia.
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Es el ejecutivo, quien realiza la accin material de su ejecucin. Segn Felipe Tena Ramrez, la ejecucin de la ley consiste en realizar los actos necesarios para hacerla efectiva. Ciertos juristas presumen que el Presidente la Repblica puede decidir inclusive no ejecutarla si este considera que es contraria a la constitucin. Estamos de acuerdo con el comentario de Jorge Carpizo en el sentido de que el Presidente de la Repblica tiene el derecho de hacer las observaciones que l considere a cualquier proyecto de ley que se considere contrario a la constitucin, siempre y cuando sta negativa sea antes de la aprobacin por el Congreso. Pero el ejecutivo, no puede en ningn caso no ejecutarla una vez que la ley ha sido aprobada, ya que de no hacerlo nos encontraremos ante un escenario en el cual estaremos frente a un intromisin de la parte del poder ejecutivo en el poder judicial y, evidentemente se establecera un desequilibrio entre los poderes pblicos. Pertenece al poder judicial y, muy especialmente a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin el determinar si una ley es contraria o no a la constitucin. Las atribuciones legislativas del Presidente La atribucin que en ciertos casos es detentada por el Presidente de la Repblica, es uno de los temas que suscitan hoy en da muchas controversias. Diferentes partidos y agrupaciones polticas consideran que esta atribucin del presidente invade el mbito del poder legislativo y, contrara de esta manera el principio de separacin de poderes que tiene por evidente consecuencia todo un desequilibrio entre los poderes pblicos como veremos en el captulo siguiente. Durante el periodo del Partido Revolucionario Institucional el Presidente de la Repblica no tuvo necesidad de utilizar esta atribucin o de poder buscarle en modo alguno, ya que estos presidentes emanados del PRI, siempre tuvieron una mayora absoluta en las dos cmaras, por lo que en todos sus proyectos de ley que fueron presentados por estos fueron aprobados. Antes de entrar
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en esta polmica, veamos cules son estas atribuciones legislativas del Presidente de la Repblica, haciendo un anlisis caso por caso de estas prerrogativas. El artculo 49 de la constitucin poltica consagra el principio de separacin de poderes y, enunciando que "el Poder Supremo de la Federacin se divide para su ejercicio en ejecutivo, legislativo y judicial; y otorga una proteccin a dicho principio ya que, ste ordena que "los poderes pblicos no pueden en ningn caso ser reunidos en una misma persona salvo en el caso de las atribuciones excepcionales previstas en el artculo 29 constitucional y de la misma manera en el artculo 131, prrafo segundo de la constitucin. De ah, se desprende la pregunta siguiente, cules son finalmente los casos previstos en la constitucin para que el Presidente de la Repblica pueda utilizar su derecho a legislar. As, veremos primeramente las situaciones en las cuales, el presidente puede legislar y posteriormente haremos un anlisis de stas. En Mxico por mandato constitucional, el Presidente de la Repblica puede legislar en los casos siguientes:
Los casos de crisis (artculo 29 constitucional). Los tratados internacionales (artculo 76 prrafo primero y, artculo 89 prrafo 10 de la constitucin). El poder reglamentario segn el prrafo primero del artculo 89 constitucional.
Por razones de salud pblica de conformidad con el prrafo XVI del artculo 73 constitucional. La regulacin econmica, segn el prrafo primero del artculo 131 constitucional.
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Los casos de urgencia o de crisis 1.- Los requisitos de fondo El artculo 29 de la constitucin Ggeneral de la Repblica, establece que el presidente puede suspender las garantas individuales de los ciudadanos en los casos de invasin del pas, de perturbacin del orden pblico o de una amenaza grave contra la sociedad o de un conflicto armado. 2.- Los requisitos de forma Slo el Presidente de la Repblica puede declarar el estado de sitio, de comn acuerdo con los titulares de las secretaras de estado y la aprobacin del Congreso de la Unin; durante la suspensin de labores del Congreso o de la Comisin permanente, podr suspender por un trmino limitado a lo largo y ancho del pas o en algn lugar determinado, las garantas individuales. Esta prerrogativa del Presidente de la Repblica, tiene lugar en casos de una crisis mayor. El Presidente no puede legislar, mas que en tiempo de crisis, y nunca un periodo de paz. El motivo de esta disposicin es para no encontrarse en una situacin en la cual aprovechndose de esta disposicin, se transforme la Repblica en una dictadura parcial o total y, de esta manera, se establece como necesario detallar los mbitos de aplicacin de estas disposiciones para que pueda legislar, es decir, que se debe legislar exclusivamente para las circunstancias que tengan que ver con una crisis determinada. Por ello es necesario que el Congreso tenga las atribuciones necesarias para controlar y vigilar al ejecutivo federal en un caso de esta magnitud.
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A manera de ejemplo del uso de estas facultades extraordinarias en Francia por ejemplo el artculo de sexto de la constitucin prev, de igual manera, poderes excepcionales para el Presidente de la Repblica, para casos similares; pero sus poderes son iguales como en nuestro pas, lo cual le hace sujeto a reclamos de la ciudadana preocupada por la posibilidad de que se instalen dictaduras de facto. En Mxico, el uso de estos poderes es bastante ocasional. En Francia, el general Charles de Gaulle hizo uso de estas atribuciones durante la la llamada crisis de los generales en Argelia. Sin embargo, en nuestro pas no hemos podido escapar a esa oportunidad de uso de esas prerrogativas para beneficio del poder en turno, a manera de ejemplo, podemos citar que durante la Segunda Guerra Mundial, el presidente Manuel vila Camacho haciendo uso de estas facultades extraordinarias, us estas prerrogativas para que le aprobaran algunos proyectos importantes de su gobierno a saber, la ley de la Lotera Nacional, los decretos de creacin del Colegio Nacional, as como el Hospital de los Nios y el Instituto Nacional de Cardiologa, entre otros. En materia de salud pblica El prrafo XVI del artculo 73 de la Constitucin, establece que el Consejo General de Salud est bajo la autoridad del Presidente de la Repblica. Las disposiciones de ste son de carcter general y obligatorio, en todo el pas. Esta disposicin, establecida entre 1906 y 1917, fue la consecuencia de una serie de epidemias que asolaron el pas durante este periodo. Sin embargo, el presidente no dispona de de facultades importantes en materia de salud, su intervencin se limitaba a aspectos consultativos. Para remediar lo anterior, los constituyentes de 1917 admitiendo la necesidad de otorgar al presidente facultades extraordinarias en la materia, establecen para el ejecutivo federal facultades importantes en lo concerniente a la proteccin de la salud pblica.
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Los tratados internacionales El prrafo primero del artculo 76, y el prrafo dcimo del artculo 89 de la constitucin general de la Repblica, establecen para el Presidente de la Repblica la facultad de suscribir tratados internacionales con la ratificacin del Senado. El ejemplo ms reciente de esta atribucin, es por importancia, el TLCAN (Tratado Libre Comercio de Amrica del Norte) entre Estados Unidos, Canad y Mxico. Durante la negociacin de este tratado el presidente de aquella poca, Carlos Salinas, se encontr con mltiples problemas para su aprobacin. Estos obstculos no fueron por parte del Senado de la Repblica mexicana sino de una parte del Senado y de la Cmara de Representantes de los Estados Unidos21. Hacemos mencin de lo anterior porque en un escenario de racionalidad democrtica entre los poderes pblicos, esta atribucin del ejecutivo federal, la supervisin y aprobacin respectiva del Senado, contribuyeron ciertamente a la racionalizacin de todo el procedimiento de negociacin que lleva a cabo el ejecutivo federal a nombre del Estado. La facultad reglamentaria del Presidente La facultad reglamentaria no se encuentra del todo clara y precisa en la constitucin. El presidente la Repblica es el encargado de la ejecucin de las leyes; dispone de todas las medidas que juzgue indispensables para la ejecucin de la ley siguiendo el mismo modelo de los Estados Unidos de Amrica 22;
Para profundizar un poco ms respecto al tema es necesario ver la obra, Mxico, un paso difcil la modernidad de Carlos Salinas de Gortari, primera edicin, Plaza&Jans
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editores,U.S.A, 2000,p.3-157. 22 Ardant Phillipe, Instituions politiques&Droit Constitutionnel, LGDJ, Paris,1989, p.332.
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algunos juristas, entre los cuales destaca Carlos Garza Ancira, consideran que la interpretacin del artculo 89 constitucional es correcta an si al inicio del artculo 92 de la constitucin se establece que "todos los reglamentos decretos y rdenes del presidente, lo que confirma la facultad reglamentaria del Presidente de la Repblica, con lo cual se descarta cualquier debate o discusin sobre esta facultad, ya que como lo precisa Jorge Carpizo, "luego de 100 aos de prctica en este sentido, la costumbre constitucional protege esta facultad. Consideramos que esta atribucin es necesaria e indispensable, para el buen funcionamiento del gobierno encuadrado en un rgimen presidencial. Es necesario as, que el ejecutivo federal para lograr xito en el desarrollo de su programa de trabajo sexenal, disponga de esta facultad reglamentaria. Existen dos razones de peso por las cuales podemos establecer esta facultad reglamentaria del Presidente de la Repblica como necesaria: Primera, es porque el ejecutivo Federal cuenta con un cuerpo tcnico especializado para el desarrollo de su plan de trabajo. El ejecutivo federal, por definicin institucional, a quin le viene esta facultad reglamentaria por tradicin y, por encontrarse en un modelo de rgimen presidencial. La regulacin de la economa nacional El 28 marzo de 1951, fue necesaria una reforma de ley para completar lo dispuesto en el artculo 49 de la constitucin, a fin de otorgar al ejecutivo federal atribuciones extraordinarias para legislar en materia econmica (artculo 131 de la constitucin). Esta disposicin hoy en da, es una fuente de estabilizacin y equilibrio institucional entre los poderes pblicos.
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Por qu lo aseveramos? La razn la encontramos en la disposicin misma, el ejecutivo federal de conformidad con este dispositivo, podr obtener la autorizacin del Congreso de la Unin para aumentar, disminuir o suprimir los impuestos aduaneros de exportaciones e importaciones. De igual marea, el ejecutivo podr restringir y/o prohibir las importaciones y exportaciones de trnsito de productos y artculos, cuando el ejecutivo lo estime necesario; el objeto de regular el comercio exterior, la economa del pas o en su caso intervenir para la estabilidad de la produccin nacional. De lo anterior se desprende tambin que el ejecutivo Federal deber rendir cuentas, al Congreso de la Unin, cada ao del presupuesto fiscal de la federacin, as como de la utilizacin de stas prerrogativas enunciadas. Algo que habra que destacar en el caso de una utilizacin excesiva de estas atribuciones, la constitucin no establece ninguna penalidad, salvo que el Congreso rechace la aprobacin del proyecto de ingresos y egresos de la federacin a ejercitar para el ao siguiente. No debemos olvidar que el Presidente de la Repblica cuenta tambin con atribuciones importantes de regulacin y de direccin de la economa del pas, tambin cuenta con el poder de nombrar al gobernador del Banco de Mxico. El titular de esa institucin quien dirige la poltica de control cambiario de divisas; ste rgano autnomo del poder pblico es importante y estratgico en la regulacin econmica del pas, sin embargo, algunos consideran que es necesario que el Congreso intervenga para fijar el tipo de cambio de la divisin nacional que normalmente se encuentra en un estado de inestabilidad recurrente. El informe anual del Presidente de la Repblica En un marco comparativo, encontramos que la fuente de esta responsabilidad del Presidente de la Repblica, la encontramos tanto en Gran Bretaa como los Estados Unidos de Amrica. Este mensaje a la nacin, que es al mismo tiempo una rendicin
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de cuentas. Sirve para que el Presidente de la Repblica d a conocer al Congreso de la Unin como representantes del pueblo, el estado econmico, poltico y social de la nacin. El artculo 69 de la constitucin general de la repblica establece, que el Presidente de la Repblica estar presente en la apertura de las sesiones ordinarias del Congreso y presentar un informe escrito sobre el estado general que guarda la administracin pblica del pas en un contexto democrtico, esta responsabilidad se ha convertido en un medio de presin por parte del Congreso de la Unin en su conjunto sobre el Presidente de la Repblica. Como afirma, Jorge Carpizo esta "obligacin" presidencial en la poca presidencial del PRI, estaba destinada ms que una rendicin de cuentas a mostrar las cualidades y las virtudes del presidente en turno, evento en el cual se volva una pasarela de la clase poltica preocupada ms por mantener la cercana con el titular del ejecutivo federal, que por criticar el mensaje presidencial. Esta ceremonia era la ocasin propicia para el Presidente de la Repblica, de mantener y asegurar el apoyo de la poblacin a travs de un evento de corte publicitario dirigido a mostrar las bondades del presente y establecer las bases de un futuro con una visin positiva, desde la ptica del gobierno en turno. Como lo veremos en el captulo siguiente, es a partir de los aos 80 en el que esta atribucin refuerza los poderes del Presidente y se vuelve al mismo tiempo, un medio de confrontacin con el sistema poltico contra el PRI en su carcter de partido hegemnico. As, como veremos tambin cmo es que esta obligacin se ir transformando y se convertir en un medio de control y racionalizacin entre los poderes pblicos.
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Facultad de convocar a sesiones extraordinarias del Congreso El prrafo XI del artculo 89 de la constitucin general de la Repblica prev que el Presidente de la Repblica puede convocar a sesiones extraordinarias de la cmara baja, con el acuerdo de la Comisin permanente respectiva. Anterior a la reforma del 24 noviembre 1923, el Presidente de la Repblica poda convocar a la cmara baja o al senado, en su caso, a sesiones extraordinarias; sin embargo, sta se consideraba una atribucin un tanto excesiva. Por lo que se estableci en el dispositivo constitucional, que el Presidente de la Repblica deba de ser limitado en cierta forma, consultando a la Comisin permanente su deseo de convocar a sesiones extraordinarias. Por consiguiente, si un presidente tuviera intencin de hacer mal uso de esta atribucin, la comisin permanente podra eventualmente decidir no convocar a estas sesiones. A manera de conclusin parcial, podemos decir que en Mxico hubo la necesidad de instaurar un rgimen presidencial con un presidente fuerte. La historia reciente del pas ha demostrado en cierta forma, junto a la constitucin de 1917, que no solamente reafirm esta tendencia histrica, ha plasmado de igual manera los medios de control entre los poderes pblicos, que son propios de un rgimen presidencial. Pero nos damos cuenta tambin, que es la falta de una democracia real la que a travs de prcticas y costumbres centralistas impiden una real concepcin de un rgimen presidencial con respeto a la divisin de poderes. Como estudiaremos ms adelante, es precisamente a travs de un desarrollo evolutivo positivo de la democracia electoral veremos cmo se va sentando las bases de un ejercicio de unas relaciones republicanas ms equilibradas y ms racionales, por ello es pertinente analizar en un siguiente
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captulo dnde han estado estos desequilibrios que el mismo rgimen presidencial a la mexicana ha engendrado en el transcurso de su evolucin reciente y, que tienen que ver muy particularmente con la hegemona de un partido poltico: el Partido Revolucionario Institucional (PRI).
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Captulo II Entre el autoritarismo y el presidencialismo: La hegemona de un partido dominante, el PRI

"El Mxico actual no podra entenderse sin tener en cuenta el rol que el partido (PRI) ha jugado a lo largo del siglo XX, en la preservacin y la estabilidad, as como en la construccin de las instituciones". Vicente Fox, Presidente de la Repblica, 11 mayo 2002.
En Mxico, aun y cuando se encuentran en la Constitucin atribuciones muy importantes para los poderes pblicos, una infinidad de debates se han suscitado y han surgido cuestionamientos alrededor de las facultades del Presidente de la Repblica. Vemoslo as, la Constitucin general de la Repblica prev un rgimen presidencial puro, clsico; en el cual, la separacin de poderes es clara, Sin embargo, no podemos ni debemos olvidar ciertos controles que deben de existir entre estos poderes, los cuales no se han presentado en la realidad, para adaptarlos al nuevo contexto democrtico actual. El objeto de este captulo es analizar primeramente el tipo de rgimen que tenemos en Mxico, es decir, si el rgimen presidencial mexicano, pertenece a la tipologa de regmenes autoritarios o, ante qu nos encontramos. Posteriormente, seguir un anlisis de la diferencia entre lo que llamamos presidencialismo y, lo que nombramos como rgimen presidencialista. Esta diferencia, ayudar a esclarecer de alguna manera las fronteras entre estos dos trminos, para demostrar en lo subsecuente que Mxico lo podemos ubicar como un rgimen presidencial de tipo semi-autoritario a deriva presidencialista.
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Este fenmeno, consideramos que tiene su razn de ser debido a la presencia de un partido dominante u hegemnico (el PRI), sobre el cual ha estado asentado el rgimen poltico mexicano hasta antes de la victoria de Vicente Fox del Partido Accin Nacional (PAN) en las elecciones presidenciales del ao 2000. Por lo anterior, consideramos que es necesario primeramente, tener un acercamiento respecto de las definiciones de lo que se considera como rgimen autoritario; posteriormente, ser posible clasificar el rgimen poltico en cuestin y encuadrarlo dentro de la tipologa de regmenes autoritarios. En un segundo tiempo, vamos a tratar de definir lo que hemos denominado la deriva presidencialista del rgimen presidencial, en donde la influencia del partido dominante juega un rol esencial. Lo anterior permitir aproximarnos a una definicin ms precisa del tipo de rgimen poltico instalado en Mxico. De ah que el presente estudio servir de anlisis del tipo de rgimen autoritario imperante en Mxico. Posteriormente, constataremos que este rgimen autoritario se ver mimetizado con la intervencin del PRI (Partido Revolucionario Institucional) como el eje central del sistema poltico del pas; por lo que ser necesario indagar sobre el origen del PRI. Finalmente, veremos su implantacin y su enraizamiento, en el sistema poltico mexicano. Se demostrar en las lneas subsecuentes, que el desequilibrio entre los poderes pblicos proviene de las atribuciones meta-constitucionales del Presidente de la Repblica, y son stas, las que operan como consecuencia de la adopcin de un rgimen presidencial con inclinacin presidencialista. De esta manera, el Presidente de la Repblica se convierte en el eje del sistema poltico y sus atribuciones meta-constitucionales se vuelven excesivas. De ah la pertinencia de analizar bajo este contexto, la relacin del
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Presidente de la Repblica con los otros Poderes de la Unin, as como su intervencin en el sistema federal desde una perspectiva integral. Esto va ameritar un anlisis ms a fondo del federalismo mexicano, as como de las relaciones con los gobernadores de las entidades federativas, ya que a pesar de contar con un federalismo en la forma, un centralismo real se ha hecho presente en Mxico debido, a la concentracin de poderes constitucionales y meta constitucionales a favor del ejecutivo federal. La definicin del rgimen poltico mexicano El rgimen presidencial mexicano ha sido comnmente comparado a ciertos regmenes autoritarios, debido en gran parte a la larga permanencia y el control del sistema poltico mexicano, en el cual el PRI ha sido el referente obligado. Compartimos esta opinin; a pesar de que el sistema poltico mexicano no ha estado bajo el yugo de un partido nico, elemento que caracteriza a los regmenes autoritarios, ha estado ciertamente dominado por un partido dominante, el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Por tal motivo, es pertinente el anlisis de algunos tipos de rgimen autoritario que nos permitirn comprender el caso mexicano. Definicin de rgimen autoritario El autoritarismo implica una limitante a la libertad, pero no la abolicin de sta. El autoritarismo es una manifestacin degenerativa de la autoridad y se apoya en el uso reiterado y permanente de medios coercitivos; es un abuso de autoridad, tanto a nivel individual como estructural. En el transcurso del tiempo, la aparicin del autoritarismo contemporneo es el resultado de un proceso de modernizacin que entraa la desaparicin del orden oligrquico y se muestra, al mismo tiempo, incapaz de llevar al poder un modelo alternativo de dominacin.
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Segn Guy Hermet23, el autoritarismo presenta cuatro variables que lo identifican de manera ms precisa: 1) la fuerza prima sobre la persuasin; 2) el reclutamiento de los dirigentes es parte de la cooptacin, y no de una competencia electoral entre los candidatos; 3) la atribucin del poder es el resultado de confrontaciones violentas que resultan del accidente y no de la institucionalizacin y; 4) los detentadores del poder del Estado buscan sustraer su destino poltico a expensas de un juego concurrente. Sin embargo, estas variables reposan sobre tres caractersticas polticas propias del autoritarismo en las sociedades premodernas: la fuerza, la cooptacin y la ilegitimidad. stas dejan de lado la lgica de los autoritarismos de hoy, los cuales instrumentan un poco ms la liberacin que la represin, se vuelven ms tolerantes frente a las expresiones de la autonoma de la sociedad. Se trata de la lgica de la mano dura del autoritarismo, un sistema autoritario no puede ser estable, ya sea porque tiene que continuamente controlar los nuevos aires de la vida social o, ya sea porque tiene que aceptar un cierto relajamiento, en la medida que otros grupos van adquiriendo el control de nuevos espacios de poder. Todo sistema autoritario tiene que hacer frente al dilema de ir volvindose cada vez ms autoritario, o ms tarde o ms temprano, ir cediendo la mayor parte de su poder hasta su desaparicin completa24.
23
Hermet Guy:Lutoritarisme. In. Grawitz Madeleine, Leca Jean: Trait de Science Politique, Paris, vol.II. PUF.1985, p.270. 24 Wanderley Guillermo: El siglo de Michels. Competencia oligoplica, lgica autoritaria y transicin en Amrica Latina, en Muerte y resurreccin de los partidos polticos en el autoritarismo y las transiciones del cono Sur, Cavarozzi, Marcelo: Garretn Manuel Antonio, Santiago de Chile,LACSO,1989, p.492.
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A diferencia del autoritarismo tradicional, fundado en el clientelismo y en el cacicazgo25, el autoritarismo contemporneo est fundado en un eje central prescriptivo, es decir, bajo un acuerdo, un sistema de valores y normas, gracias a los cuales ste se consolida suficientemente para mantenerse 26. Segn Germani27, en una sociedad antigua, es decir, no moderna, no hay ms que creencias; mientras que en una sociedad moderna, el individuo expresa las opiniones fundadas sobre sus pensamientos propios. Existiendo as una diferencia esencial entre el autoritarismo tradicional y el autoritarismo moderno. En este ltimo, el individuo est sometido a sus limitaciones polticas al mismo tiempo que se vuelve cada vez ms ciudadano. Esto quiere decir que posee una escala de valores autnomos a los cuales ste se refiere cuando se trata de atribuir "un sentido racional" a sus opiniones, se trata de uno que no responde ms a las creencias, pero s a la racionalidad de los entramados sociopolticos. Es as que hoy, en la mayor parte de los regmenes autoritarios, coexiste una estructura institucional (o ms o menos, un circuito estructural institucional) y ciudadanos que detentan espacios autnomos de participacin. Segn las nociones de autoritarismo mencionadas en prrafos anteriores, as como las caractersticas contemporneas; este fenmeno indicara concepciones discursivas, estructurales y ciertamente institucionales, buscando constituir un sistema central prescriptivo.
25
El cacicazgo. Es la accin del lder o el jefe de la regin, quien se impone a travs de la represin y el clientelismo, a un cierto sector de la poblacin. En el caso mexicano, favoreciendo el partido dominante. 26 Hermet Guy op. Cit. P. 270-271. 27 Germani Gino: Democracia y autoritarismo en la sociedad moderna, en Germani Gino, Bobbio Norberto, Pasquino Gianfranco: Diccionario de poltica, Mxico, siglo XXI editores,1985,p.143,vol.I.
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Este sistema permitira a la lite autoritaria imponerse de manera suficiente y permanentemente sobre los ciudadanos; estos ltimos detentaran un mercado autnomo de opiniones, en los cuales la libre circulacin de sus intereses polticos y de sus diseos organizacionales, quedaran restringidos. Los ciudadanos dispondran mayormente de un escenario de participacin corporativa o no corporativa, sin pluralismo efectivo (limitado o ilimitado). Algunos tipos de regmenes autoritarios Segn el diccionario de la ciencia poltica y de las instituciones pblicas28, el trmino rgimen autoritario engloba en exceso, de manera quizs errnea, una gran parte del inmenso espacio tipolgico que se intercala entre la rbrica ms homognea de democracias pluralistas y, aquella exageradamente arbitraria de los sistemas calificados de autoritarios. Esto ha podido aplicarse tanto al segundo imperio francs (el bonapartismo), como al imperio alemn, y posteriormente a los gobiernos de la Italia fascista o de la Hungra del Almirante Horthy (pero no al sistema nazi identificado al totalitarismo); ms recientemente, a una multitud de formas de gobierno bizarras, que van desde las dictaduras civiles de estilo franquista o al estilo de Salazar hasta las monarquas rabes, pasando por los regmenes militares del Amrica Latina, de Oriente Medio o del sureste asitico. El rgimen de partido fuertemente militarizado del frica subsahariana, o tambin, los regmenes comunistas, a la manera polaca o yugoslava. Existe una vasta variedad de tipos de rgimen autoritario, los cuales vamos a tratar de analizar en esta seccin.
28
Ver los tipos de rgimen autoritario en Hermet Guy, Badie Bertrand, Birbaum Pierre, Braud Philippe, Dictionnaire de la Science Politique et des Institutions Politiques, 3me dition, Armand Colin, Paris 1998, p. 237-238.
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Regmenes victorianos. Esta definicin ha sido utilizada por Samuel Huntigton, quin establece con esta definicin a un grupo especializado, los militares por ejemplo, quienes tienen la tendencia a asumir el poder en razn de las carencias de una sociedad o, en su caso, de un Estado incapaz de producir lites propias. Burocrtico-autoritario. ste rgimen propuesto por Guillermo ODonnell, est basado en la estructura militarizada brasilea de los aos 1964-1984, a manera de prototipo de un autoritarismo moderno y racional en Amrica Latina. Neo-patrimonialista. Se inspira de Max Weber esta clasificacin, define las dictaduras especialmente medio orientales y africanas, en las cuales, los dirigentes se comportan como si el Estado constituyera su patrimonio personal; ya sea a la manera de un lder nico, como es el caso del mariscal Mobutu, de Ferdinand Marcos de Filipinas; o tambin, en virtud de la sucesin por razones de linaje, o ms an, de origen geogrfico, de una pertenencia religiosa, como es el caso de Siria con Hafez-ElAssad. El pluralismo limitado. Segn Linz, en el autoritarismo la distincin entre el Estado y la sociedad no se diluye como ocurre en el totalitarismo. Esto permite la existencia de un pluralismo limitado pero relativamente autnomo. Sin embargo, este pluralismo limitado concierne fundamentalmente a la lite y no a la sociedad en general, de esta manera la iglesia, el ejrcito, la burocracia y los grupos de inters, son los verdaderos componentes del pluralismo limitado. Lo que nos remite a la definicin de pluralismo estructural limitado, que
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Almond haba dejado ver como tpico de los regmenes autoritarios29. Para Linz, la relativa autonoma del pluralismo limitado significa un grado mnimo de consenso en las altas estructuras, mientras que la participacin poltica de los ciudadanos debe ser dictada por el rgimen, en tanto que la interaccin poltica de los grupos de la sociedad son "modelos de semi-oposicin o de pseudo oposicin, los cuales sin estar institucionalizados, no son ilegtimos aunque ciertamente estn fuera de un marco legal respectivo30. En el pluralismo limitado, son los gobernantes quienes deciden, cules grupos pueden existir y bajo qu condiciones 31. La limitacin a este pluralismo puede ser legal o de facto, aplica con un grado relativo de eficacia, estrictamente reservado a los grupos polticos o tratndose tambin de los grupos de inters. Este pluralismo se entiende a los grupos no creados por el Estado o independientes de ste, suficientemente influyentes en el proceso poltico32. La institucionalizacin permite al rgimen autoritario restringir las demandas de participacin poltica de la poblacin, situndolas en la estructura formal del rgimen, encargado de tratar estas demandas y de retardarlas, segn sea el caso, a fin de desmotivar a los candidatos a participar en la estructura del poder. Es as que el rgimen limita las presiones y el pluralismo de expresiones, las cuales exigen, al mismo tiempo, de un principio de negociacin y de tolerancia. Con esta estrategia, el rgimen logra obstaculizar a los grupos y los movimientos independientes de los propios y, a su entrada en el
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Almond Gabriel. Comparative Political Systems, en The Journal of politics, vol. 18. 1956. El trmino pluralismo estructural es citado por Linz mismo, en su estudio clsico sobre los regmenes autoritarios. 30 Linz, Juan, Una reinterpretacin de los regmenes autoritarios, en Paers, Barcelona, Universidad de Barcelona, 1978, No.8 p. 21-23. 31 Linz, Juan Ibidem. 32 Linz, Juan, Ibidem.
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circuito institucional del cual recelan, sin lugar a dudas, los gobiernos autoritarios.
Diferencias en relacin al tipo de autoritarismo instalado en Mxico El autoritarismo mexicano se diferencia de los tipos de autoritarismo mencionados en lneas anteriores, salvo por aquel que Juan Linz denomina autoritarismo a pluralismo limitado. El autoritarismo a pluralismo limitado definido por Juan Linz, trata de un tipo de autoritarismo ms relajado que el totalitarismo propiamente dicho, y menos pluralista y democrtico, ciertamente. Linz, funda su estudio en la dinmica y la estructura de los regmenes autoritarios. Nosotros procederemos a la inversa, analizaremos la dinmica del autoritarismo mexicano, en contraste con la dinmica de la democracia33. El sistema mexicano abarca todas las caractersticas del pluralismo democrtico descritas por Linz, a saber, la participacin y la competitividad institucionalizada, las fuerzas sociales independientes de ciertos sectores del electorado. Es as que Mxico, se reclama de una concepcin progresista occidental de la democracia. Ciertas de sus estructuras se aproximan en apariencia a un sistema, en el cual subsiste ms una democracia competitiva, dando la apariencia de ser un rgimen que evoluciona hacia una democracia plena. Y al mismo tiempo este rgimen se apoya en un sistema de partido autoritario hegemnico.
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Para algunos autores, Mxico es una democracia en crisis, ver por ejemplo a Gonzlez Casanova Pablo, La democracia en Mxico. Mxico, ediciones Era, 1965, p.261. Kenneth Johnson F, Mexican Democracy: A Critical View. New York. Prieger Publiserh, 1978,p.267.
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Consideramos que en Europa y Amrica Latina, no existen ya prcticamente regmenes autoritarios tal cual fueron definidos por Linz. Por eso en lo que concierne a nuestro pas, cinco criterios lo distinguen del concepto de Linz: 1) el pluralismo limitado es formal y sin efecto; 2) la movilizacin poltica es muy fuerte 3) los lmites formales de la lite en el poder, son bien definidos; 4)El dogma de la revolucin mexicana ha moldeado una ideologa y una mentalidad en la lite; 5) existe un partido dominante (aunque esto no sea una condicin esencial de los regmenes autoritarios). El pluralismo limitado, significa que la limitacin de la participacin en el mbito poltico puede ser legal, o de hecho reducida, a los grupos estrictamente polticos y extensible a los grupos de inters. Este pluralismo limitado permite a los partidos polticos y a las organizaciones sociales una autonoma bastante amplia y hasta un grado de competencia significativa, sin que el rgimen renuncie a su monopolio poltico. El rgimen mexicano est catalogado como un pluralismo limitado34. ste incorpora actores que intervienen en la vida poltica, tales como: los grupos de presin, los organismos empresariales que no aspiran a ejercer directamente el poder, pero si a influenciar los procesos de decisin35. ste rgimen, ha logrado durante mucho tiempo, mantener y ensanchar lo que Linz denomin La estabilidad pragmtica. Esto ha sido logrado, a travs del mantenimiento del dogma revolucionario y tambin, ciertamente, a travs de la cooptacin poltica, la represin y la exclusin selectiva. La libertad de prensa en Mxico, es regulada por un sistema de gratificaciones" que son acordadas a periodistas, directores y
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Loaeza Soledad: Le Mexique dans les relations cardinales. Dans : Revue francaise de science politique, No. 6, Paris 1986, FNSP,p.836. Loaeza Soledad, La iglesia catlica mexicana y el reformismo autoritario, dans Foro Internacional Mxico, Mxico, 1984,COLMEX, NO. 98, p.140.
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dueos de peridicos lo que engendra la autocensura automtica que apoya al rgimen. Es por lo anterior, que contrariamente al caso latinoamericano, el autoritarismo mexicano no se entromete en la vida privada de los ciudadanos, pero s en la vida poltica y, sta exige una lealtad al sistema, a sus valores y smbolos. A pesar de que entre 1970 y 1980, Mxico pasa a ser progresivamente un rgimen de partido dominante a un rgimen pluralista, el pluralismo enfrenta rancios obstculos propios de la sociedad mexicana36. Hasta 1988, el pluralismo es todava limitado, sin embargo, en los ltimos aos este conoce una proliferacin de lo que podramos definir como una incipiente cultura poltica. El pluralismo del rgimen mexicano en aquella poca tiene similitud a un rgimen democrtico, cuando permite la existencia de diversas corrientes de expresin y de todas las formas de participacin y protesta (el autodenominado Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) se subleva en enero de 1995 en el Estado de Chiapas). A lo anterior, habra que agregarle que en esta poca se aprecia en el mundo entero, una crisis de legitimidad de los partidos polticos. En Mxico, contrariamente, los partidos polticos conocen y viven una especie de renacimiento, ya que las continuas manifestaciones de descontento hacia el rgimen provocan una ola de movilizacin popular y electoral que contribuye al desarrollo de stos. De tal forma,Mxico se aproxima a la definicin moderna de democracia en la cual, los ciudadanos actan por la va de la competencia y de la cooperacin de sus representantes electos, sin embargo, a pesar de que se aprecia una evolucin del rgimen autoritario de antao, ste se transforma y adquiere
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Couffignal Georges: Etat, conomie societ, tout change le Mexique nst plus ce qul tait. Dnas Prevot-Schafira Marie France, Revel-Mouroz Jean: Le Mexique a lube du trosieme millenaire, Paris, 1993, IHEAL,p.173.
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una nocin ms aproximada a su naturaleza, es decir, se acerca al modelo presidencial tipo, sin dejar de ser autoritario. Por lo anterior, nos atrevemos a definir este tipo de autoritarismo de acuerdo a lo que, segn Hugues Portelli, entiende como un rgimen de tipo presidencialista 37. Este modelo tiene que ver, con una inflexin del rgimen presidencial inclinado ste hacia la concentracin de los poderes pblicos en las manos del Presidente de la Repblica, de acuerdo a este modelo, el ejecutivo domina, jurdica y polticamente, el Congreso. En Mxico, este rgimen presidencialista lo conocemos ms bien como presidencialismo, aun y cuando esta denominacin, se use en sentido peyorativo. El rgimen presidencialista se caracteriza por la concentracin de los poderes pblicos en las manos del ejecutivo. La dominacin del ejecutivo federal significa que el PRI en tanto que partido dominante, controla todos los poderes pblicos. En un principio, de acuerdo a esta definicin, el Ejecutivo domina el Congreso, ya que es jefe del partido mayoritario. y como ejemplo, tenemos el caso de Inglaterra 38. Siguiendo esta ruta de dominacin, el ejecutivo federal tiene un control de las entidades federativas, a consecuencia de un federalismo mal establecido, que trataremos ms adelante. Por todos estos elementos, es preciso analizar y precisar las atribuciones meta-constitucionales que otorgan al jefe del partido hegemnico (PRI), su estatus primigenio en el sistema poltico mexicano.
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Portelli Hugues: Droit Constitutionel. Paris, 4edition, Dalloz, 2001, p.15.
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En Inglaterra, Tony Blair por ejemplo, fu el jefe de su partido, lder de su mayora en la Cmara baja y en consecuencia Primer ministro.
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El Partido Revolucionario Institucional eje del sistema poltico mexicano El origen de la dominacin El Partido Revolucionario Institucional (PRI) nace bajo el nombre de Partido Nacional Revolucionario (PNR), pertenece al general Plutarco Elas Calles la idea de crear un partido poltico que tuviera la virtud de reunir a los principales caudillos victoriosos de la revolucin mexicana de 1910, siendo el Elas Calles uno de los principales lderes de esta revolucin. La muerte del general lvaro Obregn39, abre la necesidad imperativa de crear el PNR (Partido Nacional Revolucionario) instituto poltico que se compone desde su origen en 1929, de cuatro sectores a saber, el sector obrero, sector campesino, el sector popular, y el sector militar; siendo las funciones y los principios establecidos en el seno del PRM, los siguientes: Respetar el principio emanado de la revolucin mexicana de 1910 que reza sufragio efectivo no reeleccin. Evitar la anarqua en los procesos electorales ya que las disputas electorales precedentes se convertan en procesos violentos y sangrientos. Unificar a la familia revolucionaria, asegurar el traspaso del poder entre los grupos revolucionarios por mecanismos internos partidistas, y no por la utilizacin de las armas.
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El general lvaro Obregn, militar de gran prestigio, haba ganado la eleccin presidencial de 1920 y se presenta como candidato a la reeleccin presidencial por una segunda ocasin en 1928, ganando sta; lo que claramente contravino uno de los principios emanados de la revolucin a saber la no releccin provocando por este hecho, reacciones de rechazo extremo. As, al trmino de una comida en su honor por su victoria en las elecciones presidenciales, un fantico religioso Len Toral se aproxima a Obregn con lel dupuesto fin de hacerle un retrato a mano y, sacando un revlver, le dispara en la cabeza provocndole la muerte.
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a. El mantenimiento de los ideales revolucionarios La paradoja de este sistema poltico es la separacin sistemtica y progresiva de los militares del poder. Estos mismos mecanismos de control del poder tienen como consecuencia la cada de quin fund e impuls el partido en su fase inicial 40. Con el nacimiento del PNR, se instaura un rgimen de partido hegemnico, no nico, pero s dominante. Si bien, el partido en coment nace con una fortaleza impresionante existen tambin otras formaciones polticas o pequeos partidos que participan continuamente acompaando al PNR en las elecciones presidenciales. La competencia es aceptada, pero la posibilidad de ganar una eleccin presidencial para estos pequeos partidos y corrientes contrarias al PNR, son prcticamente nulas. La estructura del PNR con esa cohesin inicial y esa fuerza de unidad, permite a sus candidatos desde 1929, imponerse ampliamente en todas las elecciones presidenciales, y tambin, en el conjunto de las elecciones a otros cargos de eleccin popular a lo largo y ancho del pas. De igual manera, se imponen gracias al establecimiento de una estructura propia y tpica del modelo de un partido de masas 41. La implantacin del partido dominante El periodo llamado Maximato42, permitir en lo subsecuente que el PNR se posicione como el nmero uno en la escena
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Para ahondar en el tema es necesario consultar la obra de Cosso Villegas, Daniel, Bernal I, moreno Toscano, Alejandra, Gonzlez, Luis blanqueen, Eduardo: historia mnima de Mxico, Mxico, Colegio de Mxico, 1974, p.134-145 41 Si retomamos la tipologa hecha por Maurice Duverger, el PRI puede ser ubicado dentro de la tipologa de partido de ms all que la principal preocupacin de este ha sido el reclutamiento de un gran nmero de adherentes para su causa. 42 el Maximato es un periodo que va de 1929 a 1933 en el cual el general Plutarco Elas calles se erige en una especie de jefe mximo por encima del Presidente de la Repblica en turno. En este periodo el llamado jefe mximo abiertamente escoga a los candidatos a
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poltica del pas, posteriormente con la irrupcin en el poder del general Lzaro Crdenas del Ro 43, de manifiesta tendencia socialista, as como con la salida de su predecesor el general Plutarco Elas Calles, permite que el PNR, instaure una presidencia institucional o llamada tambin Presidencia Imperial, donde la nica limitante para el poder presidencial se vuelve la terminacin de su mandato. A partir de este momento, el Presidente de la Repblica se convierte en el jefe real del partido dominante y del sistema poltico en general del pas. Con el general Crdenas, el PNR se convierte en el Partido de la Revolucin Mexicana (PRM). Lo anterior refuerza la presencia de este partido a nivel nacional y otorga a esta formacin poltica una orientacin ideolgica de tipo socialista. De esta manera, a partir de 1933, fecha del cambio de nomenclatura del partido, el Presidente de la Repblica adquiere las atribuciones meta-constitucionales con alcances importantes que vamos a analizar en los prrafos siguientes. Las atribuciones meta-constitucionales del Presidente Ms all de las facultades que la Constitucin y las leyes confieren al Presidente la Repblica, sus funciones ms importantes, su fuerza poltica provienen del hecho que es el jefe del sistema poltico del pas; una especie, como dira Jaime Crdenas: una especie de Monarca sexenal44. Crdenas, confirma que el Presidente es el jefe del partido poltico (PRI). Desde 1929, el alcance de su poder comprende tanto la
la presidencia de la Repblica hasta que durante la presidencia del general Lzaro Crdenas se rompe esta prctica de su misin y el Presidente Crdenas enva al exilio al general Plutarco Elas calles terminando de esta manera el llamado Maximato. 43 Presidente de Mxico en el periodo comprendido del 01 de diciembre de 1934 al 30 de noviembre de 1940. 44 Crdenas Gracia, Jaime: Transicin poltica reforma constitucional en Mxico, Mxico UNAM, 1996 p.72.
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sumisin del poder legislativo, como de su influencia en la integracin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin; tiene tambin, una gran influencia en el desarrollo econmico del pas. El Presidente tiene que ver tambin con la institucionalizacin de las fuerzas armadas del pas, de las cuales el Presidente es el comandante supremo de stas. Por otra parte, debido a una falta de un federalismo real, el Presidente de la Repblica controla y domina, poltica y econmicamente, a las entidades federativas y; como un elemento importante, se sita el hecho de que la sociedad mexicana ha aceptado durante mucho tiempo el rol preponderante del Jefe del Estado, tanto en la esfera pblica como en la esfera privada del pas. Por lo anterior, es imprescindible estudiar de cerca estas llamadas atribuciones meta-constitucionales del Presidente de la Repblica para que podamos comprender la gnesis, el alcance y el impacto del rol de ste, en el establecimiento del llamado presidencialismo mexicano. El poder de designar a su sucesor El elemento principal, clave del sistema poltico mexicano, es la existencia de un partido dominante (el Partido Revolucionario Institucional) que como ya lo hemos citado, se organiza estructuralmente en sectores, a saber; campesino, obrero y popular. El Presidente de la Repblica de manera extraoficial, nombra al jefe del partido, lo designa y lo impulsa como si se tratase de un secretario del despacho. De este hecho, se origina la atribucin de nombrarlo y de removerlo en cualquier momento, y goza tambin de convocar extraoficialmente a los sectores del partido para proponer, si es el caso, a un nuevo presidente del partido. Quin en teora, es electo de una manera ms o menos democrtica, mediante un proceso interno que culmina con la designacin del nuevo lder. Pero es el Presidente de la Repblica, quien negocia con las fuerzas
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internas del partido. Posteriormente este negocia los nombramientos del resto de la estructura del partido. Otra fuente de poder del Presidente de la Repblica como jefe real del partido, es la designacin de los principales candidatos a puestos de Senadores de la Repblica, Diputados Federales, Alcaldes de las principales ciudades del pas, as como de los Gobernadores de las entidades federativas. En su calidad de jefe mximo del Partido Revolucionario Institucional45, el Presidente de la Repblica nombra a su sucesor, lo que ha provocado infinidad de crticas y debates durante largo tiempo. Por mucho tiempo se han desencadenado mltiples interrogantes sobre cul era el mtodo que el Presidente en turno utilizaba para designar a su sucesor. Siguiendo de cerca algunos testimonios de diversos autores reconocidos dentro de los cuales podemos citar a Daniel Coso Villegas, el Presidente ciertamente gozaba de la atribucin de escoger a su sucesor lo que era denominado comnmente como el dedazo46. Sin embargo, esta prctica no estaba exenta de una consulta que el Presidente de la Repblica haca de una manera discreta a Secretarios de Estado, Ex-presidentes de la Repblica, a los lderes tanto de las cmara alta como de la cmara baja, a los Gobernadores de las entidades federativas, a los altos mando militares del pas, as como a los ms importantes lderes de las organizaciones obreras y campesinas
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El comunicado de la IX Asamblea Nacional del PRI enviado al Presidente Jos Lpez Portillo (1976-1982), expresa el reconocimiento del liderazgo de Lpez Portillo de esta forma, "A usted Presidente de todos los mexicanos investido de la autoridad suprema, ejecutiva y constitucional otorgado por el sufragio universal, a usted y a su superior, ideolgico y poltico del partido".
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La designacin del candidato a Presidente por su predecesor es una prctica instituida a partir de 1929. El Presidente de la Repblica es quien nombra al candidato del Partido Revolucionario institucional el PRI a la Presidencia de la Repblica. Ver el estudio de Juan Alfonso Meja Lpez, "la seleccin de los candidatos a la Presidencia de la Repblica del ao 2000: el jardn secreto de la poltica" memoria de DEA, Institutions et Politiques Publiques, Universit de Paris I, Panthon Sorbonne, Paris, 2000, pp.140.
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como la CTM (Confederacin de Trabajadores de Mxico) donde su lder, Fidel Velzquez Snchez, juega un rol trascendental en la consolidacin y mantenimiento del sistema poltico mexicano47. Al momento de hacer su eleccin el Presente la Repblica debe tener en cuenta la situacin del pas y respetar un cierto equilibrio de las tendencias ideolgicas en el seno de su partido. La nominacin del candidato presidencial finalmente se encuentra en las manos del Presidente en turno. Uno de los ejemplos que cita el maestro Daniel Coso Villegas, es el del Presidente Luis Echeverra lvarez (1970-1976), quien se enorgulleca y haca gala de esa atribucin meta-constitucional de designar sucesor, debido a que l de cierta manera, esbozaba en entrevistas con los medios de comunicacin, el perfil del futuro candidato presidencial. Otro ejemplo se present durante la campaa de Luis Donaldo Colosio Murrieta en 1994, donde el Presidente Carlos Salinas tuvo que intervenir, ya que existan rumores respecto a la posibilidad de un cambio de candidato, las cuales circulaban en los medios de comunicacin 48. Finalmente, con estos ejemplos constatamos que el Presidente la Repblica poda eventualmente jugar con la idea de cambiar de opinin respecto a una designacin de este tipo, sin embargo, no lo haca y no se hizo, ya que el riesgo de desestabilizar el sistema poltico mexicano era muy grande.
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Por su influencia en el sistema poltico mexicano, la figura de Fidel Velzquez amerita ser estudiada de manera ms detallada por lo que se recomienda la lectura de la obra La Presidencia Imperial, ascenso y cada del sistema poltico mexicano (1940-1996), Mxico, Tusquets editores, 1997, p.p. 123-127. 48 A inicios de 1995, durante una reunin con los medios de comunicacin el Presidente Carlos Salinas declaraba "no se hagan bolas, el candidato es Colosio, respondiendo a los mltiples rumores en el sentido de que Manuel Camacho Sols, en aquella poca encargado de resolver el problema de Chiapas, remplazara eventualmente a Luis Donaldo Colosio.
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El poder de nombrar a los Gobernadores de las entidades federativas. El Presidente en turno goza tambin de la atribucin metaconstitucional, en tanto que jefe real del PRI, de decidir en ltima instancia a los candidatos a Gobernadores de las entidades federativas49. De esta manera el Presidente de la Repblica, dispone de una serie de controles sobre los Gobernadores, como son las ayudas econmicas que la Federacin otorga libremente a Estados que debido a la falta de recursos econmicos en sus presupuestos acuden continuamente a la Federacin a resolver el problema deficitario de sus presupuestos. Como lo veremos posteriormente, esta sumisin en el mbito presupuestal y poltico, es evidentemente contraria al modelo federal del pas y, contribuye a acrecentar las atribuciones del Poder Ejecutivo Federal. La facultad colaboradores de remover a sus principales
El Presidente de la Repblica en este modelo dominante, tiene la atribucin meta-constitucional de solicitar la renuncia de los Gobernadores de las entidades federativas, a aquellos quienes contravengan sus intereses, o simplemente, porque no son de la predileccin del Ejecutivo en turno. El Presidente se sirve de mltiples medios de disuasin para obtener la renuncia de stos, por ejemplo, en algn momento el Presidente solicit la renuncia de un Gobernador, como fue el caso en el ao de 1975 en el Estado de Sonora con Armando Biebrich titular del Poder Ejecutivo de esta entidad. Otra forma del Ejecutivo federal para
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Un ejemplo de lo anterior, fue la declaracin de Alfredo Trueba Urbina, hecha al peridico Exclsior el 6 marzo 1976, en la cual el exgobernador del Estado de Campeche expresaba lo siguiente: "yo gobern contra la voluntad del Presidente de la Repblica estuve contra el hecho de dejarle el poder a un sucesor ya que me fue impuesta por la Federacin".
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remover a un Gobernador fue la de impulsar a travs de los Congresos locales (todos de mayora prista) la declaracin de desaparicin de poderes en el Estado. De conformidad con el artculo 76 fraccin V de la Constitucin General de la Repblica, el Senado de la Repblica, tiene la facultad de llevar a cabo la declaratoria de desaparicin de poderes en una entidad federativa, as como tambin goza de la atribucin de nombrar un Gobernador a propuesta del Presidente de la Repblica. La ley dispone, en este sentido, que esta disposicin tiene por objeto resolver las disputas polticas entre los poderes del Estado, cuando stas rompen el orden constitucional. As el Presidente de la Repblica aprovecha la mayora en el Senado para imponer al Gobernador de su eleccin. El poder de disuasin En este modelo el Presidente es quien dicta las rdenes a las organizaciones obreras y agrarias, as como tambin a la iniciativa privada. El Presidente posee un poder de negociacin, y de persuasin importantes, debido en gran parte, a su prestigio pero tambin al temor de contradecirlo. Este goza de atribuciones tan amplias, constitucionales y metaconstitucionales, que puede decidir por el bien o por lo peor, el futuro del pas. Los lmites al poder presidencial Segn Daniel Coso Villegas, el poder tan amplio de la Presidencia de la Repblica se institucionaliz. Es decir, el nico lmite a los poderes constitucionales y metaconstitucionales del Presidente en turno, es la duracin de su mandato. El respeto al principio de la no-releccin, ha jugado un rol importante en la recomposicin sexenal del sistema poltico mexicano. De este hecho, todos los grupos polticos y los sectores del pas negocian entre ellos para reposicionarse en
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la estructura poltica cada sexenio. Una vez que el Presidente deja su cargo, pertenece al nuevo titular las atribuciones constitucionales y meta-constitucionales que le atribuyen, tanto la norma constitucional como el ejercicio mismo del cargo 50. El problema del federalismo Los modelos federalistas se constituyen a travs de una unin voluntaria entre Estados pre-existentes quienes de manera contractual forman un conjunto poltico en el que se preservan los derechos propios de cada uno de los Estados quienes deciden as constituirse como un Estado federal 51. De esta manera, en un marco federativo cada entidad federativa est dotada de una Constitucin propia, misma que debe de ser compatible con la Constitucin Federal. El Poder Ejecutivo est atribuido a un Gobernador, y la entidad cuenta tambin, con un Poder Legislativo local unicameral, as como, de un Poder Judicial. El federalismo es un modelo de Estado que tuvo su origen en los Estados Unidos de Amrica, el cual nace como una respuesta a la integracin de las 13 colonias independientes de la Gran Bretaa y, posteriormente reforzado en lo sucesivo como consecuencia de la llamada guerra de secesin de 1861-
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Poco tiempo despus de haber tomado el poder, el general Lzaro Crdenas del Ro, enva al exilio al Ex- presidente Plutarco Elas Calles, acusado, entre otras cosas de intromisin en la poltica del pas y contrariar al Presidente Crdenas. Otro ejemplo, es el que se da en el periodo 1994-2000, en el cual el Presidente Ernesto Zedillo decide iniciar un procedimiento que culmina con el encarcelamiento del hermano del Ex-presidente Carlos Salinas de Gortari, quien aparentemente trataba de entrometerse de una manera constante en el nuevo gobierno zedillista. 51 Hermet Guy, Badie Bertrand, BIrbaum Pierre, Braud Phillipe: Dictionnaire de la science politique et des institutions politiques, Paris, 3 dition Armand Colin, 1998.
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1865, que opuso a los Estados del norte contra los Estados del sur del pas norteamericano52. Algo que no hay que perder de vista es que este federalismo, de conformidad al modelo de Estados Unidos, ha presentado una deriva centralista; por una parte se reforz y adquiri una nueva dimensin el poder federal en ese pas, a consecuencia notablemente del llamado New Deal propuesto por el Presidente Roosevelt; y tambin justamente, para combatir la gran crisis financiera de 1929 se ven obligados los Estados federativos a perder una gran parte de su autonoma financiera a causa del crecimiento del presupuesto para la defensa nacional, motiva por la participacin de este pas en la Segunda Guerra Mundial. Y as sucesivamente, este control se mantiene por parte del Ejecutivo durante el periodo de la guerra fra (1945-1989), despus vinieron las guerras de Corea del norte y Vietnam, la guerra del golfo de 1991, as como ms recientemente la de Afganistn e Irak, consecuencia de los acontecimientos del 11 de septiembre de 200153; los cuales, han ciertamente reforzado el Poder Federal contra las atribuciones de los Estados federativos. Antecedentes del federalismo en Mxico Mxico, as como los grandes pases del continente americano, adopt el federalismo siguiendo el modelo que se puso en marcha los Estados Unidos de Amrica. Para Mxico, el modelo federal no era precisamente una necesidad prioritaria y por ello se dieron grandes debates en aquella poca para decidir
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Para ver ms sobre este tema es necesario consultar la seccin dos de la obra el federalismo inserto en la obra de Ardant Phillipe Institutions Politiques Droit Constitutionnel Paris, 11 editions, 1999, pp. 307-313. 53 El 11 de septiembre de 2001, dos aviones secuestrados se estrellaron en las Torres Gemelas del World Trade Center en la ciudad de New York, EUA; presuntamente por obra de Osama BIn Laden, lder del grupo Al Qaeda, lo que provoc una reaccin violenta por parte de Estados Unidos, quienes inician una guerra, primeramente contra Afganistn por presuntamente esconder las actividades del grupo lidereado por Osama Bin Laden, y brindarles proteccin.
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finalmente el modelo federal. El pasado colonial mexicano consecuencia del Virreinato no reclamaba un modelo federal ya que no existan entidades federativas y mucho menos regionalismos fuertes. Para Alexis de Tocqueville, (La Democracia en Amrica), el federalismo no poda ser adoptado en ningn otro pas que no fuera Estados Unidos 54 . La Constitucin mexicana de 1824 adopt el modelo federal, gracias notablemente a la intervencin de Miguel Ramos Arizpe55. Posteriormente, este modelo es retomado definitivamente por la Constitucin de 1917, cuando los liberales lucharon contra los conservadores por la instauracin definitiva de la Repblica y tomaron entre otras cosas la bandera del federalismo entre sus causas a defender. Alfredo Tena Ramrez56 cita a J. Lloyd Mecham, para quien el federalismo mexicano no existe mismo si la Constitucin de la Repblica establece un pacto de entidades federativas preexistentes (artculo 124, prrafo primero de la Constitucin).
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Para abundar ms sobre este tema, es necesario ver la revista mexicana de ciencias sociales no. 175, Mxico, UNAM, 1999 Federalismo y democracia en Mxico, Patraca Muoz, Vctor Manuel, pp.136-137; en esta colaboracin se cita a Alexis de Tocqueville para quien, "el federalismo no puede ser aplicado a otros pueblos que no sean a los Estados Unidos de Amrica, para demostrarlo l muestra como ejemplo, el caso mexicano para establecer que los habitantes de Mxico han querido establecer el modelo federal de Estado copiando a la letra la Constitucin de los angloamericanos sus vecinos, pero ellos no pueden conciliar la letra y el espritu de sta. La soberana de los estados y la de la unin al momento de salir de su crculo de accin que la Constitucin les haba otorgado son invadidos uno al otro. Actualmente Mxico se ve llevado sin reparo la anarqua, al despotismo militar y a la anarqua". 55 Para este autor, durante el periodo 1823-1824, el federalismo debera de ser adoptado ya que consideraba que las antiguas circunscripciones de las provincias eran sedes de las diputaciones regionales, las cuales constituan la base de un esquema federal propio de nuestro pas. 56 Tena Ramrez Felipe, Derecho constitucional Mexicano, Mxico, 1989, editorial Porra p.112.
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El pacto federal El pacto federal es el instrumento jurdico que permite delimitar las competencias de los rganos de gobierno en las diferentes regiones del pas; en sntesis, ste pacto interviene en la distribucin de las competencias, en referencia a los rganos federales, y su relacin con las entidades federativas, y en ciertos casos, de las municipalidades. La autonoma de las entidades federativas La autonoma de las entidades federativas significa la capacidad a la autodeterminacin de los estados frente a la Federacin dicho de otra manera se trata de la atribucin de dotarse de sus propias leyes en el marco de las competencias que el pacto federal otorga. Es en esta perspectiva que las entidades federativas participan de manera directa en la vida econmica y social de la Federacin a travs de sus senadores, quienes gozan de atribuciones en dormidos reservados a la Federacin y tambin intervienen en la indirecta en la participacin de los diputados federales que representan las regiones en todo el pas. Los lmites La Constitucin no precisa exactamente los alcances competenciales de las entidades federativas. sta presupone que todo aquello que no es del dominio de la Federacin es atribuible a las entidades federativas (artculo 124 de la Constitucin). Pero dndole un sentido opuesto, la Constitucin precisa que existen competencias de la Federacin que son prohibidas a los Estados (artculo 117 y 118 de la Constitucin); particularmente, en materia de relaciones extranjeras, en caso de guerra, de emisin de la moneda del, as como de los impuestos a las importaciones y exportaciones.
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Los municipios El artculo 115 de la Constitucin, dispone que el municipio es libre y que ser administrado por un ayuntamiento. El conjunto de este ayuntamiento es elegido por la va de eleccin popular a travs del sufragio universal directo y, se establece en este numeral constitucional, que no existir una autoridad entre sta y el gobierno de la entidad federativa al que pertenece. Sin embargo, el mismo artculo dispone que los Congresos de cada entidad federativa puede suspender los ayuntamientos, o declararlos disueltos. Ya que stos mismos pueden suspenderlos o revocarlos por causas graves, previstas en la misma ley. En la prctica se instala un centralismo Para comprender la evolucin del federalismo haca un centralismo de facto tenemos que analizar en un primer tiempo, el periodo precedente a la revolucin de 1910, ya que ah encontraremos en la figura del dictador Porfirio Daz, la causa de que el federalismo se haya convertido en un centralismo de facto, lo que tendr un impacto importante en la concentracin de poderes en las manos del Presidente la Repblica. El centralismo poltico: el periodo del Porfiriato (18761910) Para mantenerse en el poder durante tantos aos, Porfirio Daz elabora una estrategia que consiste en un sistema poltico basado en la concesin y la represin. Su objetivo fue construir un sistema poltico con caractersticas piramidales. El elemento principal ser la lealtad hacia su lder que, en este caso, sera Porfirio Daz. En la cumbre de esta pirmide se encuentra el Presidente, quien asegura as su dictadura de una manera eficaz y sostenida en el tiempo.
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El sistema electoral De acuerdo al espritu de esta tendencia centralista, el sistema electoral depende ms del Presidente de la Repblica, que de los Gobernadores. El Mxico porfirista sera as una circunscripcin nica, en la cual, el Presidente se vuelve el nico lector. La consolidacin de la dictadura de Porfirio Daz est ligada a los procesos: primero, se presenta una evolucin positiva en la estabilidad interna, debido en gran parte a la sustitucin de los caciques regionales por los hombres de confianza del Presidente Daz, algo que los liberales nunca pudieron obtener57. Posteriormente se encuentra la instalacin de un Estado fuerte y poderoso que garantiza la inversin de los capitales nacionales y extranjeros. As la denominada paz porfirista est ligada con la formacin del Estado mexicano. El centralismo de la poca porfirista surge as como una condicin necesaria para el establecimiento de la paz. Es el tiempo de las revueltas armadas que se encuentran por todo el pas; revueltas regionales de caudillos que buscan ms poder que el que ya tienen, ataques de aborgenes, de campesinos, etc. As, el poder del Presidente Daz se refuerza a notablemente gracias al control de las entidades federativas, as como por la lealtad de sus hombres de confianza instalados a lo largo y ancho del pas.
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Los liberales, son quienes defendieron Mxico durante la intervencin francesa de 1867, intervencin ordenada por el emperador Napolen III. Los liberales quienes haban ganado una guerra interna contra los conservadores, quienes queran instalar una monarqua de tipo Lopera son entre quienes se encontraba el entonces Presidente Benito Jurez, quien durante la intervencin francesa en Mxico, supo preservar y luchar por el mantenimiento de la Repblica. Hasta ganar la guerra y ordenar fusilamientos Maximiliano de Habsburgo, quien haba sido impuesto por Napolen III como Emperador de Mxico.
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El centralismo econmico es centralismo poltico, que refleja la paz social que permite en el corto tiempo un gran desarrollo econmico. La inversin de capitales en el pas, contribuye a aumentar el ndice nacional de crecimiento, hasta promedios superiores al 8% anual. ste proceso econmico se vuelve ms evidente en los sectores de la economa orientados hacia la exportacin. La explotacin de las minas registra el desarrollo ms rpido de la poca, ya que el centralismo se vuelve garanta de los intereses provenientes del exterior. La produccin de plata, plomo, cobre, la promocin agrcola, as como la construccin de una gran red ferroviaria; son el resultado de la consolidacin del Estado mexicano del periodo llamado Porfiriato. Gracias a estos avances, la figura presidencial se convierte en una figura de excelencia, sagrada y respetada. El resultado en esta etapa parece positivo, a pesar del hecho de que provoca fuertes desigualdades. Estas desigualdades son tan fuertes, que suscitan en lo subsecuente en el mbito econmico-social movimientos obreros y campesinos muy importantes. Por el contrario en el mbito poltico, numerosos factores van logrando la cada de Porfirio Daz en el ao de 191058. Esta cada marca el inicio de la Revolucin mexicana, donde una de las consecuencias es la centralizacin de la vida econmica, social y poltica del pas; as como el reforzamiento de la figura presidencial, en demrito del sistema federal preservado y establecido por la Constitucin Poltica de 1917.
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Luego de la cada de Porfirio Daz ste se exili en Pars, Francia; donde reside hasta su muerte, fue enterrado en el cementerio de Montparnasse, en el 14 arrondissement.
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La revolucin de 1910 refuerza la instalacin de un federalismo centralizado Jos Natividad Gonzlez Pars, afirma en un estudio que en Mxico existe un federalismo formal, pero no un federalismo real59. Durante el periodo revolucionario de1910-1920, mltiples ideas se debatieron para la elaboracin de la Constitucin de 1917, (texto constitucional vigente) ideas sobre la figura del municipio, sobre federalismo, etc. Entre los defensores de estas ideas, destacan los principales jefes revolucionarios, tanto del norte como del sur; Emiliano Zapata, Francisco villa, y Venustiano Carranza, permiten sin expresarlo claramente la instauracin de un pacto federal, en la idea de mantener el modelo federativo de Estado. La gran novedad de la nueva Constitucin son los derechos sociales a saber la educacin nacional prevista en el artculo tercero de la Constitucin, as como la regulacin y la distribucin de la propiedad y de las riquezas (artculo 27 de la Constitucin), as como las leyes del trabajo (artculo 123 constitucional). Posteriormente a la Revolucin, el Ejecutivo federal definido por la Constitucin de 1917, lo faculta para la intervencin en el mbito de la economa nacional. De este hecho el Estado representado por el Presidente la Repblica, en su calidad de jefe de Estado, desarrollar una vocacin de suplencia de una iniciativa privada dbil en todos los mbitos de la economa del pas y, este binomio EstadoPresidente, contribuye a la reconstruccin de la pirmide tradicional del poder local; a saber, los caudillos regionales quienes junto con los hombres victoriosos de la Revolucin se
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Es necesario ver el suplemento del peridico el nacional, el 10 junio 1911 seis. Mxico, 1996,p. L la entrevista de Guillermo Gmez Gmez, hecha a Jos Matas Gonzlez Pars en aquella poca subsecretario de desarrollo poltico de la Secretara de Gobernacin, quien a travs de esta pltica denuncia que existe en Mxico un federalismo formal que en la prctica se manifiesta como una especie de federalismo centralizado, a pesar de la contradiccin que entraan dichos trminos
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encargan de distribuirse el poder poltico econmico y administrativo del gobierno Federal. Lo anterior va provocar la llegada al poder de un Ejecutivo federal fuerte, quien reglamenta en cierta forma la vida poltica econmica y social del pas, de manera por dems centralizada.
La consolidacin de los poderes del Presidente de la Repblica impide un federalismo real Para Ricardo Monreal, el federalismo centralizado como fue concebido, es la representacin viva de un rgimen presidencialista abusivo y excesivo pero ciertamente necesario en la poca en que fue implantado. S egn este poltico, la nica manera de limitar los poderes exorbitantes del Presidente de la Repblica vendra a ser el respeto al principio federal de Estado60. Al trmino de la Revolucin mexicana, los riesgos de nuevas confrontaciones para acceder al poder estuvieron siempre presentes. Los caudillos reclamaban su parcela de poder en todo momento, as el riesgo de la llamada balcanizacin del pas estuvo siempre presente 61. Por esos motivos es que posteriormente a 1929, el sistema que se instala se enfoca en centralizar el poder poltico en las manos del Presidente de la Repblica y, lo hace a travs del llamado grupo Sonora, faccin encabezada por Plutarco Elas Calles, creador y fundador del PNR (antiguo PRI), quien instala poderes regionales fuertes dirigidos por gobernadores militares quienes
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Poltico mexicano, exdiputado federal ex senador de la Repblica y ex miembro del PRI. Actualmente miembro del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD). 61 La entrevista de Guillermo Gmez Gmez realizada a Jos Natividad Gonzlez Pars en aquella poca (1996) Subsecretario de Desarrollo Poltico de la Secretara de Gobernacin del Gobierno Federal utiliza el trmino balcanizacin para denunciar el riesgo de atomizacin del Estado federal mexicano como fue el caso de la ex Yugoslavia del mariscal Josip Broz Tito, Estado federal que, se dividi en varios Estados independientes.
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forman estos cacicazgos, gozando de privilegios no explcitos amplios, pero siempre sometidos al Ejecutivo federal. La llegada al poder del general Lzaro Crdenas del Ro, representa sin lugar a dudas, el nacimiento de la figura corporativa encarnada en el Poder del Ejecutivo federal. En este perodo tambin se empieza a desmilitarizar el poder pblico, desaparece el sector militar, quedando solamente los sectores obrero, campesino y popular. Se consolida el partido hegemnico o dominante (de lo que hoy conocemos como el PRI) y se modifican las siglas de lo que fue el PNR (Partido Nacional Revolucionario) para transformarse en el Partido de la Revolucin Mexicana (PRM). En el mbito econmico, la nacionalizacin de la industria petrolera, as como la nacionalizacin de la Comisin Federal de Electricidad, son factores que refuerzan el poder del Presidente de la Repblica; as como se comienza el perodo de reparticin de la tierra a los campesinos, se otorgan subsidios a este sector por parte del Presidente Crdenas, lo cual reforz la figura presidencial. Por medio de todas estas reformas, llevadas a cabo por el general Lzaro Crdenas, el Ejecutivo federal se convierte en un rgano omnipotente en todos los mbitos de la vida pblica; muy por encima, ciertamente, de los poderes locales. La esencia activa de las iniciativas y la inyeccin financiera de las municipalidades se convierten, sin lugar a dudas en el arma principal del Ejecutivo federal, para controlar las entidades federativas. La sumisin de las entidades activas al poder central tiene mltiples explicaciones, pero todo converge en un reforzamiento de la figura del Presidente de la Repblica en todas las esferas del gobierno, as como en todas las regiones del pas. Ciertos autores como Enrique Krauze mencionan que se instala una presidencia imperial con la que el autor denuncia los excesos del poder por parte del Ejecutivo federal respecto de los otros Poderes de la Unin; as como la sumisin de las entidades federativas y las municipalidades locales. La direccineconmica que le imprime el partido cuasi nico, eje principal del sistema poltico del pas, va a continuar su
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crecimiento y llega a un punto mximo durante las presidencias de Luis Echeverra lvarez (1970 -1976) y de Jos Lpez Portillo (1976 -1982) y por ltimo de Miguel de la Madrid hurtado (1982 -1988). Definitivamente se instala en Mxico un rgimen presidencial de acuerdo al modelo tipo. La Constitucin prev claramente la separacin entre los poderes pblicos. Podemos afirmar que el rgimen semi-autoritario que se instala ha sido producto de la necesidad de afirmar el Estado. Esta es una de las explicaciones dadas por mltiples actores polticos que detentaron el poder y que emanados del PRI, pretendieron con estas afirmaciones, justificar la ausencia de una alternancia poltica y de una democracia real. Y por ltimo, como un elemento ms de justificacin, se encuentra el dogma de la Revolucin como uno de los principios ideales para el Estado mexicano, y ciertamente para la dominacin del partido dominante. La preponderancia de este partido dominante (el PRI) sienta las bases de una democracia precaria casi borrada en la prctica pero que permite al parecer, que Mxico escape de ciertos tipos de rgimen autoritario clsico. Sin embargo, a pesar de esta contradiccin, veremos que se trata ciertamente de un rgimen de tipo autoritario que ha venido evolucionando hacia un rgimen presidencialista. Este tipo de rgimen presidencialista que consideramos, es una deriva del rgimen presidencial, deriva sta que tambin se presenta en los regmenes parlamentarios. Este modelo a la mexicana, deja de lado ciertos elementos de regmenes autoritarios clsicos, pero al mismo tiempo conserva y explota la concentracin de poderes pblicos en las manos del Presidente de la Repblica. As este ltimo, deviene una figura importante con un poder inmenso y con atribuciones ms all de las permitidas por la Constitucin cuyo solo lmite es la
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duracin de su mandato; en Mxico, no existe la releccin del Presidente de la Repblica. Por otra parte, esta dominacin se ha acentuado por el hecho de que Mxico es un Estado federal que no ha podido imponerse como tal; esto es el resultado de la supremaca del Ejecutivo federal en todas las esferas del poder pblico, lo que comprende tambin su intervencin en las entidades federativas y los municipios. Analizaremos y demostraremos en los captulos siguientes, la necesidad natural de racionalizar el rgimen presidencial, ya que a nuestro juicio, esto se va logrando gracias a la llegada de un etapa de transicin democrtica que se evidencia por la aparicin de un pluralismo poltico que comienza a instalarse gracias a reformas electorales que lo permiten. Por otra parte, veremos cmo surge un desencanto de la poblacin provocada por la continua corrupcin del aparato gubernamental federal y del mismo Partido Revolucionario institucional (PRI), como tambin las crisis econmicas recurrentes que ciertamente contribuyen a desestabilizar la estructura del poder poltico en Mxico.
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Captulo III El periodo 1977-1988 La necesidad de pluralismo poltico para racionalizar el rgimen presidencial
Los eventos de mayo de 1968 en Francia, tuvieron amplias repercusiones e impacto en algunos pases. Mxico, no escap a la tendencia generalizada hacia la exigencia de cambio poltico. Los mexicanos de esa poca criticaban por vez primera y fuertemente al sistema poltico instalado desde 1929, en el cual el PRI, como lo hemos venido analizando, se eriga como el eje sobre el que giraba la escena poltica del pas. Estos acontecimientos, que se dice fueron reprimidos en algn momento por el ejrcito y que dejaron mltiples decesos y desencanto en la sociedad civil, provocaron la necesidad de una apertura ms amplia del sistema poltico, es decir, el abrir la participacin poltica a formaciones polticas distintas al PRI. Sin embargo, posteriormente a estos acontecimientos las cosas no evolucionaron como hubieran deseado las corrientes de izquierda de aquella poca, muchos de estos fueron incorporados de alguna manera u otra al sistema poltico mexicano, dejando de lado sus propias formaciones polticas, lo que trajo consigo la debilidad de estas frente al todopoderoso PRI. Al mismo tiempo, el sistema poltico, empieza la apertura de la representacin poltica a travs de una reforma electoral en 1977, impulsada durante el periodo de Jos Lpez Portillo, con la idea, inclusive contradictoria, de solucionar la ausencia en el sistema poltico de formaciones polticas contrarias al PRI. Veremos en este captulo que el verdadero cambio poltico, proviene entre otras cosas, de la crisis interna del PRI pero tambin de las crisis econmicas que tuvieron lugar al
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trmino de los periodos presidenciales de Jos Lpez Portillo (1976 -1982), quien se hizo clebre con la frase "ahora debemos administrar la abundancia gracias a los ingresos del petrleo; y de igual manera con la del sexenio de Miguel de la Madrid hurtado (1982 -1988), quien buscaba con su eslogan "la renovacin moral de la sociedad" recuperar la credibilidad de la sociedad, sin embargo no lo logr, y se etiquet su sexenio como "El periodo de las oportunidades perdidas", segn lo define Enrique Krauze. Podemos establecer que un debut obligado del pluralismo poltico en Mxico fue orillado por las crisis econmicas recurrentes en el pas, las cuales fueron detonantes del establecimiento de un nuevo modelo econmico que va refundar la economa del pas, pero al mismo tiempo, debilita al sistema poltico mexicano62. Estudiaremos en este captulo, las consecuencias de estas crisis econmicas, el mbito institucional y poltico en el que se dan stas, para demostrar que la sociedad mexicana aprovech esta coyuntura social y econmica desfavorable, para reclamar democracia, justicia social y libertad poltica. En este periodo, donde las viejas prcticas de designacin del candidato presidencialque se daban por la va del "dedazo" 63, son puestas en entredicho y se inicia el periodo que denominamos, como el inicio de la racionalizacin del rgimen presidencial mexicano. En razn de lo expuesto, nuestro anlisis tratar sobre las reformas electorales de 1977, a fin de constatar que el pas se sita en una evolucin importante del rgimen poltico. Es, a nuestro parecer, el debut de una racionalizacin poltica que se
Para ver ms sobre el tema es necesario leer: Hernndez -Chvez, Alicia. La nueva relacin entre el legislativo y ejecutivo: la poltica econmica 1982 -1997. El Colegio de
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Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Cmara de Diputados, Instituto Politcnico Nacional, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1998. 63 Se le domina Dedazo a la prctica o costumbre instalada de 1929 -1999 en la cual, el Presidente en turno designaba a su sucesor y ste, era destapado por el PRI como candidato presidencial de ese partido.
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empieza a manifestar por varios factores; como lo son, la entrada en competencia de los partidos de oposicin en la Cmara de Diputados. Posteriormente, vendrn las reformas del periodo 19821987, las cuales esbozan el inicio de la racionalizacin institucional y poltica del rgimen presidencial mexicano. Esta puesta en marcha de un proceso de cambio poltico encuentra, ciertamente, problemas que se vuelven hasta cierto punto contradictorios para el sistema mismo, ya que ciertos sectores del PRI, en determinados momentos, se resisten al cambio; como veremos y analizaremos, este proceso se vuelve irreversible y comienza una racionalizacin del rgimen presidencial sin precedentes en la historia reciente de Mxico.
La necesidad de un verdadero sistema de partidos La reforma incompleta de 1977 En los aos 70, el sistema poltico mexicano est marcado por dos elementos esenciales: por una parte, la ausencia de partidos polticos competitivos y, por otro lado, de reglas electorales claras. A lo anterior habra que aadir la crisis econmica dejada por el antiguo Presidente Luis Echeverra lvarez 64, que provoca un reclamo importante y trascendental contra el sistema poltico, el cual se manifiesta en el seno de la cmara baja, al no existir otra representacin poltica que no fuera la del PRI.
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Luis Echeverra lvarez, Presidente de Mxico de 1970 a 1976.
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La formacin de un verdadero sistema de partidos polticos Luego de la instalacin del PNR en 1929 (actual, PRI), no haba un partido poltico de esa envergadura que pudiera hacerle competencia claro est, no haba ciertamente partidos polticos tal como lo conocemos hoy en da. Haba ciertas facciones, ciertos grupos que participaban 65. El movimiento de 1968, as como las guerrillas de los aos 7066, hicieron presin sobre el gobierno, a fin de que ste, abriera el juego democrtico. Diferentes grupos disidentes de esos grupos de manifestantes pudieron organizarse en partidos polticos, como lo fue el Partido Comunista67. Por tal motivo el gobierno en turno impuls cuatro medidas para favorecer la creacin de estos partidos polticos, impulsados y encuadrados por la tambin llamada reforma de Jess Reyes Heroles: La creacin de los diputados de representacin proporcional. El registro condicionado.
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Duverger, Maurice, "Les partis politiques Pars, Armad Colin editions, 1996, p. 23. Segn Maurice Duverger, la analoga de las palabras no debe equivocarnos (confundirnos), se les denomina igualmente partidos, a las facciones en que dividan las repblicas antiguas, los clanes que se reunan alrededor de un condontierre en la Italia del Renacimiento. Se le denomina tambin, a los clubes donde se reunan los diputados de las asambleas revolucionarias, a los comits que preparaban las elecciones censitarias de las monarquas constitucionales como tambin a las vastas organizaciones populares que se encuadraban en las democracias modernas. 66 En los aos 70, las guerrillas dirigidas por Lucio Cabaas y Genaro Vzquez, aparecen en los Estados de Guerrero y Oaxaca reivindicando los derechos sociales. stas fueron reprimidas brutalmente por el gobierno provocando as una ola de inconformidad sin precedentes en la poca. 67 Krauze Enrique: La presidencia imperial ascenso y cada del sistema poltico mexicano, TUSQUETS editores, 1997, p.390. Para este autor, la reforma poltica de 1977 impulsada por el gobierno de Jos Lpez Portillo y del Secretario de gobernacin de su gabinete Jess Reyes Heroles, se refera a una autntica amnista poltica, en virtud del reconocimiento definitivo de la izquierda as como el compromiso de sta de retirarse de la violencia poltica de antao. En esta ocasin, cita el autor, la apertura poltica no fue una mentira sino una realidad. Esta reforma sin lugar a dudas fue la mayor contribucin del sexenio de Jos Lpez Portillo.
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El financiamiento pblico de los partidos polticos. La presencia automtica de partidos polticos con registro nacional para participar en las elecciones locales. Se considera esta poca, ms como una liberalizacin de las formaciones polticas y no como una democratizacin del rgimen. Sin embargo, estamos de acuerdo en el hecho que estas medidas representan en todo caso un avance hacia la democratizacin del rgimen. Todo el conjunto constituye, en efecto, el primer paso serio en el camino de lo que hemos denominado la transicin democrtica de un rgimen presidencialista de tipo autoritario, a un rgimen presidencialista con una apertura a las crticas de la naciente oposicin.
Las reformas La iniciativa presidencial impulsada en 1977 estableca lo siguiente: 1.- La reforma confiere a los partidos polticos el carcter de institucin de inters pblico y de carcter nacional. 2.- Esta reforma propone tambin, nuevas reglas para acceder a la competencia poltica: el registro condicionado que quiere decir, la oportunidad legal de presentarse en los procesos electorales federales sin restriccin alguna. La nica condicin era la obtencin del 1.5% de votos en una eleccin. Por otra parte, para acceder era necesario demostrar una organizacin interna una actividad poltica y una definicin ideolgica. 3.- La Cmara de Diputados se modifica y se ampla. sta contaba con 400 diputados permanentes, de los cuales 300 pertenecen a distritos electorales y 100 a la representacin
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proporcional. Se trata as de la adopcin de un sistema mixto con una dominacin mayoritaria, esto quiere decir que las listas plurinominales son constituidas cada una de tres, cuatro o cinco circunscripciones electorales. Las formaciones polticas tienen derecho a sta reparticin, claro est si si tiene al menos, 1,5% de la votacin. 4.- Por vez primera en la historia electoral, se establece un sistema de nulidades y de recursos. Antes de la reforma solo exista un recurso que se presentaba ante la Suprema Corte de Justicia, contra las resoluciones dictadas por el colegio electoral de la Cmara de Diputados. A partir de 1977, cinco nuevos tipos de recursos son incluidos y sirven como instrumentos para corregir la falta de legalidad en las decisiones tomadas por los diferentes organismos electorales. Se trat de los recursos de inconformidad, protesta, queja, revocacin y revisin. Al mismo tiempo asistimos a la instauracin del recurso de reclamacin. El nuevo artculo 27 de la constitucin, permite a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, perseguir de oficio los hechos que atenten contra el sufragio, en los casos donde conforme a su criterio, todo el proceso electoral fuese puesto en entredicho. 5.- Los partidos polticos tienen derecho de participar en las elecciones locales, sin ninguna otra condicin que la de haberse inscrito en el registro nacional. 6.- Se establecen los derechos de acceso de los partidos polticos a los medios de comunicacin. 7.- En los ayuntamientos con poblacin activa de 300.000 habitantes, se establece a nivel federal el acceso de diputados de minora as como tambin a los regidores68 de representacin proporcional.
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Los regidores son los miembros del cabildo municipal, elegidos por medio de una lista adjunta a la candidatura de alcalde de un municipio, el nmero vara segn el nmero de
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8.- El principio de la auto-calificacin es mantenido. Sin embargo, ste prev la formacin de un colegio electoral compuesto de 60 diputados electos por mayora y 40 diputados electos por el principio de representacin proporcional. 9.- La autoridad electoral sufre modificaciones estructurales en sus funciones en sta, participan los representantes de los partidos polticos, pero tambin participan con derecho de voz, los representantes de los partidos polticos con registro condicionado. Al mismo tiempo la Comisin Federal Electoral obtiene la atribucin de resolver las dificultades emanadas respecto a los registros de los partidos polticos, as como tambin a las asociaciones polticas. Por vez primera la Secretara de Gobernacin, queda excluida en la seleccin de los miembros de las comisiones locales, como tambin de los comits distritales. Tambin se aade a los partidos polticos una representacin tradicional frente al comit tcnico de supervisin del Registro Federal de Electores, este ltimo encargado de revisar las cifras de votantes y con la atribucin de intervenir en la elaboracin de los insaculados69. Esta reforma fue en s misma muy importante ya que modific 17 artculos constitucionales, entre los cuales podemos citar los siguientes: 6, 41, 51, 52, 53,54, 55,60,61,65,70,72,74,93,97, y 115. El establecimiento en los textos constitucionales de la nocin de partidos polticos como entidades de inters pblico viene a ser uno de los elementos ms relevantes de dicha reforma. El artculo 41 constitucional incorpora y reemplaza el texto original de 1917.
habitantes de cada una de las municipalidades. La mayor parte de estas posiciones son atribuidas al partido vencedor, mientras que el resto son asignadas a los partidos restantes de acuerdo al nmero de votos obtenido. 69 Los insaculados, son ciudadanos escogidos al azar por el Instituto Federal Electoral para participar como funcionarios en las casillas durante el proceso electoral.
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Este reconocimiento a los partidos polticos como entidades de inters pblico vuelve necesaria la redaccin de una nueva ley electoral. La ley en vigor desde 1946, no fue en todo caso modificada, pero s sustituida por una nueva. Esta nueva ley recibe el nombre de Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procedimientos Electorales, aprobada el 19 diciembre 1977 y, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 30 diciembre 1977. 1.- La autoridad electoral Una de las ms importantes atribuciones otorgadas al Ejecutivo Federal es su funcin de mximo responsable en materia electoral. Delega esta funcin en el Secretario de Gobernacin a quien se le atribuye la facultad de llevar a cabo la organizacin de las elecciones federales en el pas, sin embargo, la reforma de 1977 representa la primera inflexin en el derecho electoral y en la restriccin de las atribuciones electorales del Presidente de la Repblica. Por ejemplo el registro de los partidos polticos ya no es del dominio exclusivo de la Secretara de Gobernacin, a partir de esta reforma, pertenece a la Comisin Federal Electoral, cuyas atribuciones son descritas en la nueva ley. stas tienen que ver precisamente con su nuevo rol en la organizacin electoral de los comicios en el pas. Esta misma ley otorga personalidad jurdica propia a esta nueva comisin obligando al gobierno federal a otorgarle el dinero necesario para que lleve a cabo sus nuevas tareas. Sin embargo, si esta reforma constituye ciertamente un primer paso hacia la disminucin de la influencia del Secretario Gobernacin, quien conserva la organizacin principal de las elecciones y no pierde, de esta suerte, su estatus de rgano director encargado de la organizacin de las elecciones.
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Las atribuciones de la Comisin Federal electoral La Comisin Federal Electoral goza de la competencia reglamentaria pudiendo, al mismo tiempo, resolver y emitir resoluciones que no pueden ser recurridas por ninguna otra instancia, el objetivo es que esta comisin fuese la ltima instancia electoral del pas. El impacto de las reformas Las elecciones federales de 1979, 1982 y 1985, obtuvieron provecho y un impacto favorable a consecuencia de esta ltima reforma electoral. Los resultados ms visibles son los siguientes: La aparicin legal de nuevos partidos polticos. La reanimacin del debate parlamentario, hasta ese momento era inexistente, as como tambin, el aprendizaje conceptual referente al pluralismo, la tolerancia, al debate pluripartidista y, a la convivencia democrtica. Esta nueva fuerza de los partidos polticos se vuelve progresivamente al fraude electoral, como una prctica cada vez ms difcil ejecutar. El ejemplo ms visible de lo anterior, se da en el Estado de Chihuahua en 1986 70. Se empieza a ver una democratizacin incipiente del rgimen poltico. La necesidad imperiosa de reconocer electorales de los partidos de oposicin.
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las
victorias
En 1986, las elecciones para Gobernador del Estado de Chihuahua, el PRI utiliza todos los medios a su disposicin para tratar de impedir el triunfo del candidato del PAN. Finalmente, a pesar de la fuerte ola de reclamos por los resultados electorales contrarios al PAN, el candidato del PRI es electo.
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De lo anterior, ciertos autores como Alonso Lujambio consideran que a partir de 1977 y hasta 1986, nos instalamos en la poca del aprendizaje electoral71. Para Susana Thalia Pedroza de la LLave, esta reforma poltica refuerza el pluralismo poltico en Mxico, la cual, permite la incorporacin de los partidos polticos en la constitucin, as como el establecimiento de un sistema mixto con escrutinio mayoritario dominante para la eleccin de los diputados72. Los congresos locales son de ahora en adelante, un espacio pluralista por una parte, pero tambin estamos en presencia del reconocimiento de victorias electorales de los partidos de oposicin en las municipalidades. De tal forma se hace patente una racionalizacin electoral, que en sus primeros pasos provoca a nivel local, los primeros indicios de una competencia electoral real y efectiva. La necesidad de contar con verdaderos partidos polticos Estas concesiones hechas por parte del gobierno en turno cambian la apariencia del sistema de partidos, pero no ayudan a constituir perse verdaderos partidos polticos. Por vez primera, para el PRI y el PAN la reforma de 1977, les permite contar en el sistema de partidos mexicanos con otros partidos distintos a saber, el Partido Socialista (PS), el Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM), el Partido Comunista Mexicano (PCM), el Partido Socialista de los Trabajadores (PST) y el Partido Democrtico Mexicano (PDM). Ms tarde la misma reforma permite en 1981, la entrada del
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Lujambio, Alonso: El Poder compartido: Un ensayo sobre la democracia mexicana. Mxico, Editorial Ocano, 2000 citado por Becerra Ricardo, Salazar Pedro, Woldenberg Jos, en la obra La Mecnica del cambio poltico en Mxico, elecciones, partidos y reformas Mxico, Ediciones Cal y Arena, 2000.p.56. 72 Pedroza de la Llave, Susana Thala: El Control del gobierno: funcin del legislativo, Mxico, INAP, 1996, p.76.
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Partido Socialdemcrata (PSD): as como tambin la entrada de un partido de tendencia trotskista y de la misma manera del Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) para las elecciones presidenciales de 1982 y, finalmente, el Partido Socialista Unificado de Mxico (PSUM). La evolucin del PRI El PRI mantiene su dominacin a todo lo largo y ancho del pas, los resultados electorales de 1977, reflejan un sistema de partidos desigual con un PRI siempre dominante 73. Sin embargo, una va se abre hacia un pluralismo poltico indito en la cmara baja. Siete grupos parlamentarios encuentran su lugar y arriban a sta, imprimindole un mayor dinamismo a la representacin poltica nacional (ver Cuadro 5) y a la vida poltica, as como a los debates polticos sobre los grandes temas nacionales. Cuadro 5 Evolucin en la asignacin de curules a los partidos de oposicin en la Cmara de Diputados
Partido poltico Ao Curules
PAN
1973 1976
25 20
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Esta definicin de partido nico en la cual encontramos al PRI se refiere precisamente, a un partido o a partidos fuertemente institucionalizados que se observaron hasta los aos 70; esta definicin la encontramos en Le Dictionnaire de la science politiue et des Instituions politiques Hermet Guy, Badie Bertrand, Birbaum Pierre, Braud Philippe, Paris, Armand Colin 3eme edition, 1998, p. 210.
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1979 PPS 1973 1976 1979 PARM 1973 1976 1979 PDM PCM PST 1979 1979 1979 43* 10 12 11 7 10 12 12 18 10
4 de mayora, 39 de representacin proporcional Fuente: Gmez Tagle, Silvia, Las estadsticas electorales de la reforma poltica, Cuadernos del CES el Colegio de Mxico, 1990.
1982-1988: las consecuencias polticas del cambio en el modelo econmico de Mxico En 1982, una nueva lite poltica (la de los tecncratas) toma el poder y el destino de los mexicanos 74. Esta nueva lite opera un cambio de poltica econmica75. De tal forma, se pasa de una
En esta nueva lite llamada la de los tecncratas supone un grupo de personas quienes hicieron sus estudios superiores en reconocidas universidades de Estados Unidos de Norteamrica el poder tradicional de los militantes de los lderes de los sectores obrero (CTM), campesino (CNC) y, popular (CNC), son alejados sistemticamente del poder. Lo anterior provoca importantes diferendos en el seno del PRI, entre la clase poltica tradicional y la nueva, representada, por los llamados tecncratas. 75 Para abundar sobre el tema econmico concerniente a las reformas puestas en marcha por el gobierno del licenciado Miguel de la Madrid Hurtado, es necesario leer la obra: La nueva relacin entre el legislativo y ejecutivo: la poltica econmica 1982-1987,
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economa proteccionista fundada esencialmente en los extraordinarios ingresos petroleros, a una economa ortodoxa monetarista neoliberal regida por los programas tanto del Fondo Monetario Internacional como del Banco Mundial. El arribo al poder de una nueva lite poltica El Presidente Miguel de la Madrid Hurtado, se hace rodear de un equipo compacto compuesto de funcionarios entre los cuales figuran Jos Mara Crdoba Montoya, Guillermo Ortiz Martnez, Ernesto Zedillo Ponce de Len, y a la cabeza de stos, Carlos Salinas de Gortari76. stos funcionarios del Gabinete presidencial, graduados en universidades norteamericanas, doctores especialistas sobre todo en materia econmica y partidarios de polticas de austeridad, de combate contra la inflacin, equilibrio presupuestal y admiradores del modelo mexicano, se convierten en los nuevos referentes de la poltica mexicana. Estos miembros del gabinete presidencial, se oponen al dogma emanado de la Revolucin mexicana, que entre sus fundamentos est la base del Partido Revolucionario Institucional a saber, la justicia social, la reparticin de la tierra, el aumento a los salarios, fomento al empleo, as como, la atencin tanto a la educacin, como a la salud pblica. Tambin fueron hostiles a todos los preceptos que han nutrido el espritu de la Revolucin mexicana y, contrario a esto, ponen en marcha una serie de medidas econmicas que ciertamente resultan opuestas a las demandas de la poblacin en general, lo que
Hernndez Chvez, Alicia. El Colegio de Mxico, Instituto de investigaciones Jurdicas de la Cmara de Diputados, Instituto Politcnico Nacional, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1998. 76 Carlos Salinas de Gortari, Presidente de Mxico (1988 -1999) ex secretario de programacin y presupuesto en el gobierno del licenciado Miguel de la Madrid Hurtado (1982 -1988).
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evidentemente provoca consecuencias severas para el sistema poltico prista. Adems de lo anterior, podemos decir que durante los ltimos 20 aos (1968-1988) se produce en Mxico un proceso de modernizacin cultural intelectual, fundado en la exigencia de un pluralismo poltico como principio base para la organizacin del poder pblico77. Del pluralismo cuestionado social a un pluralismo poltico
La primera oferta de reforma poltica de Miguel de la Madrid (Presidente de la Repblica entre 1982 y 1988) toma una dimensin liberal. El gobierno del Presidente lanza mltiples propuestas inditas, incluso para el mismo PRI. Cuando se toca el tema del pluralismo poltico que se encuentra inscrito en el Plan Nacional de Desarrollo 1983 -1988. Miguel de la Madrid adopta esta idea que fue ciertamente descartada en el Plan del gobierno anterior78. El licenciado de la Madrid la retoma y manifiesta en diversas ocasiones durante su campaa electoral, la polaridad social existente debe necesariamente expresarse en el pluralismo poltico. Una afirmacin de tal naturaleza, revela un cambio conceptual profundo debido a que no se trata solamente de mayoras absolutas y de minoras apenas toleradas, sino de una representacin ms vasta de los intereses de diversos grupos sociales. Es as como el pluripartidismo poco a poco se va instalando pero el centralismo poltico contina. Esta propuesta, transferira a los partidos polticos, muchos de los cuales todava inexistentes, las funciones de articulacin y de agregacin poltica que hasta ese momento eran sustituidos por el Estado.
77
Ver Couffignal, George, Reiventer la democratie. Le defi latino-americain, Paris, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, 1992, pp.205-220. 78 Plan Nacional de Desarrollo del gobierno del Lic. Jos Lpez Portillo y Pacheco 19761982.
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Sin embargo, la propuesta no se acompaa de ningn acto por parte del poder en turno, lo que hubiera sido ciertamente un acto contrario al mismo. As durante los tres primeros aos del gobierno de Miguel de la Madrid, el apoyo del Estado hacia el PRI comienza a disminuir, pero no fue debido al deseo expreso del gobierno de hacerlo, si no justamente como consecuencia de la grave crisis financiera que provoc una reduccin de los recursos pblicos. El Presidente de la Madrid crea en un primer momento, que su gobierno podra soportar el costo de las prdidas electorales del partido oficial. Es conveniente recordar que este gobierno se comprometi, en lo que l mismo denomin como la renovacin moral de la sociedad que inevitablemente impact el mbito polticoelectoral. La reforma constitucional de 1986 Esta reforma forma parte de toda una serie de modificaciones destinadas a reforzar las atribuciones del Poder Legislativo frente al Ejecutivo Federal79. La reforma de 1986 establece por una parte, la renovacin parcial del Senado de la Repblica cada tres aos, a fin de otorgar a esta cmara la posibilidad de una renovacin parcial cada tres aos en lugar de seis. Por otra parte, esta reforma aumenta el nmero de diputados electos por el principio de representacin proporcional pasando de 100 a 200 diputados, para con este fin, otorgar una mayor representatividad a la cmara baja y, de tal forma, establecer un doble periodo de sesiones, en lugar de uno solo 80. Esta reforma
79
Pedroza de la Llave, Susana Thala El control del gobierno: funcin del legislativo, Mxico, INAP, 1996, pp.74-80.
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Esta reforma no tuvo ningn problema para ser adoptada ya que en esta poca, el dominio del PRI en las dos cmaras era prcticamente total. A pesar de que pudiera parecer insignificante dada la abrumadora mayora, esta reforma representa, sin lugar a
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prolonga, igualmente, el periodo de tiempo de reunin del congreso que pasa de cuatro a cinco meses, por el contrario, para el partido oficial (el PRI), lo anterior tiene como resultado una mayor presencia del principal partido de oposicin el PAN. Por otro lado, una de las novedades de esta reforma fue la creacin de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, que sin lugar a dudas contribuye a reforzar el pluralismo poltico en la capital del pas. Una renovacin moral de la sociedad para limitar el poder del Ejecutivo Federal En sus propuestas de campaa, Miguel de la Madrid Hurtado proclamaba que Mxico, deba de acercarse al espritu del artculo 40 de la Constitucin, a saber, que Mxico deba volverse una verdadera repblica, democrtica y federal. Su propuesta era en efecto, continuar la reforma poltica y reforzar a los poderes Legislativo y Judicial, limitar al Poder Ejecutivo, con actos verdaderamente simblicos que reflejaran esta intencin. Por una parte en lo que concierne el Ejecutivo, el Presidente deba pagar impuestos y sobre todo desligarse del culto a la personalidad. Por otra parte, el Presidente propone para los funcionaros pblicos, la obligacin de hacer declaraciones anuales respecto de sus ingresos. Se crea tambin durante el gobierno de Miguel de la Madrid, la Secretara de la Contralora81 y, finalmente, propone una ley federal sobre la responsabilidad de los funcionarios pblicos. Todo lo anterior demuestra el deseo del Presidente de la Madrid, de convertir al rgimen en uno republicano pero sobre todo austero y dicho de otra manera, sin expresarlo propiamente, su deseo de racionalizar el rgimen presidencial. Sin embargo, esto no
dudas, un avance significativo para la Cmara de Diputados y a partir de esta reforma, aumenta el nmero de diputados de partidos opuestos al PRI. 81 La Secretara de la Contralora, dependencia encargada de revisar las cuentas y la gestin del gabinete legal y del gabinete ampliado de la Presidencia de la Repblica.
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funciona quizs como l hubiera previsto a causa de la fuerte influencia de los sectores duros del PRI82. El 28 diciembre de 1982, a iniciativa de su gobierno se modifica el artculo 108 de la Constitucin federal buscando, de esta manera, ampliar la responsabilidad de los funcionarios pblicos de la administracin pblica federal, as como tambin para todos aquellos funcionarios de las entidades federativas. Las reformas federal concernientes a la administracin
Uno de los problemas que ms se distinguieron, se identificaron y se diagnosticaron como los ms graves excesos del presidencialismo, es sin lugar a dudas, la corrupcin en la administracin pblica federal, para resolver este grave problema, el Gobierno de Miguel de la Madrid establece el Sistema Nacional de Planeacin, el cual tiene como objetivo llevar a cabo una profunda reorganizacin del gobierno. As el gobierno de la Repblica de Miguel de la Madrid, debe racionalizar la gestin pblica, creando una nueva organizacin con personal eficiente y honesto, poseedor de sentido de responsabilidad, solidaridad, reflejndose estos principios en los programas de gobierno. La eficacia en la administracin de los recursos pblicos se convierte de esta manera, en una prioridad presidencial de primer orden. El Presidente Miguel de la Madrid lanza una iniciativa de ley buscando una reforma a la ley orgnica de la administracin pblica, con los siguientes objetivos:
Los sectores llamados duros del PRI, son aquellos que representan al PRI tradicional, a saber los caciques regionales, los antiguos secretarios de Estado, senadores, diputados y exgobernadores, etctera.
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Dotar a la Secretara de Programacin y Presupuesto atribuciones para regular la administracin de los recursos humanos del gobierno federal. La creacin de la Contralora General de la Federacin con las atribuciones para reglamentar y vigilar el funcionamiento y operacin de las diversas unidades de control de la administracin pblica centralizada y la paraestatal83 y, segn el caso, denunciar las irregularidades frente el ministerio pblico.84 Reorganizar la regulacin minera, energtica, industrial, comercial y urbana, a travs de nuevas secretaras como la Secretara de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI) y, la Secretaa de Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE). Nuevas reformas para la autolimitacin del Ejecutivo Federal vis a vis del Poder Judicial En 1982, el artculo 94 de la Constitucin suprime el procedimiento especial concerniente a la destitucin de los miembros del Poder Judicial. Este procedimiento otorgaba al Presidente de la Repblica, la competencia de demandar al Congreso de la Unin la destitucin de los miembros del Poder Judicial Federal y del Distrito Federal. A partir de esta reforma, promovida en el gobierno del licenciado Miguel de la Madrid, los miembros del Poder judicial pueden ser destituidos por un juicio de responsabilidad como est previsto en el ttulo IV de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en lo concerniente a las responsabilidades de los funcionarios
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Las empresas paraestatales son aquellas entidades pertenecientes al Estado mexicano. Una manera de racionalizar el rgimen presidencial es a travs de la racionalizacin de la administracin, a nuestra manera de ver, la creacin de la Secretara de la Contralora. Para el PAN, principal partido de oposicin en voz del diputado Luis Torres expres, que en lugar de crear la Secretara de la Contralora sera mejor reforzar la Contadura Mayor de Hacienda (rgano encargado del control de los gastos de la Cmara de Diputados) para controlar el gasto pblico.
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pblicos85. Son aquellos individuos quienes tienen un mandato popular (diputados, senadores y alcaldes, etc.,) o los funcionarios de la administracin pblica federal y los del gobierno del Distrito Federal. En 1988, esta reforma se ampli a los magistrados de tribunales superiores al nivel de las entidades federativas. A travs de reforma se percibe la autolimitacin que el Presidente Miguel de la Madrid hace a l mismo y a sus atribuciones, en su relacin con el Poder Judicial Federal, lo cual tiene como consecuencia una mayor independencia y tranquilidad de los miembros de ese poder del Estado mexicano. De la Madrid trata as de esta manera de racionalizar las relaciones entre ambos poderes pblicos. En 1987, una nueva reforma es aprobada para convertir a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, como la ms alta autoridad judicial de Mxico. Esta reforma establece que el ejercicio del Poder Judicial de la Federacin se deposita en la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito, as como en los Juzgados de Distrito. Compartimos la opinin de Jaime Crdenas Gracia 86, para quien esta reforma resulta altamente positiva al tener como consecuencia, que la Suprema Corte se convierte en un Tribunal Constitucional y, en Tribunal de Control de Legalidad al mismo tiempo. Por otra parte, la administracin de Miguel de la Madrid permite el aumento de salarios a los jueces federales, a fin de que el monto de sus percepciones sea igual o casi similar, a los salarios percibidos por los altos funcionarios de la administracin pblica federal.
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Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, segunda edicin, Secretaria de Gobernacin, Mxico, 1996, p.106. 86 Crdenas Gracia, Jaime, Transicin poltica y reforma constitucional, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1996 ,2da. Edicin, p.86.
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Pero en la prctica, se refuerzan los poderes del Ejecutivo Federal Entre 1977 y 1982, el aumento del sector paraestatal refuerza las atribuciones del Presidente de la Repblica en demrito de los dems poderes pblicos, muy particularmente del poder legislativo. El crecimiento de las empresas del Estado pasa en este periodo de 232 a 1155.87 La intervencin econmica del Estado por la va del aumento del personal al servicio de ste, lo confirma. Aumentan tambin las atribuciones en materia de organizacin de la administracin pblica del Presidente de la Repblica, mismas que son definidas en el artculo 89 de la Constitucin General de la Repblica. Por lo anterior, asistimos a un reforzamiento de los poderes del Presidente de la Repblica, a travs de la reforma del artculo 90 de la constitucin. 88 Esta ley precisa, que la administracin pblica federal es centralizada y pertenece al Estado conforme a la ley. Las leyes determinarn las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal. El mantenimiento del principio mayoritario Esta reforma no se trat de un acto suicida ni por parte del PRI ni para el sistema poltico, a pesar de las concesiones hechas a la oposicin. Ciertamente esta oposicin tuvo una mayor
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Rogonsky, Jacques: La privatizacin de empresas estatales, una visin de la modernizacin de Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993, p. 26. Aparece en Hernndez Chvez, Alicia, con la colaboracin de Argudin, Mara Luna, La nueva relacin entre el legislativo y ejecutivo, la poltica econmica 1982-1997, Mxico, El Colegio de Mxico, Instituto de investigaciones Legislativas de la Cmara de Diputados Mxico, Instituto Politcnico Nacional, Fondo de Cultura Econmica, primera edicin, 1998, p.28, la nueva relacin entre legislativo y ejecutivo, la poltica econmica 19821997. 88 Se reforma el artculo 90 de la Constitucin, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 21 de abril de 1981.
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representacin en el Congreso, pero la posibilidad para que el PRI perdiera la mayora, era ciertamente improbable. A partir del gobierno de Adolfo Lpez Mateos 89, los cambios polticos fueron orientados en el camino de un sistema de partidos. En 1963, el Presidente Lpez Mateos, introduce el sistema de diputados de partido para asegurar el desarrollo de los partidos polticos de oposicin, que anteriormente eran siempre derrotados por el PRI. Esta reforma de 1986 como lo veremos en los captulos siguientes establece la nocin de mayora en la llamada "clusula de gobernabilidad" en el seno de la Cmara de Diputados Federal, la cual se vuelve un elemento intocado y excluido de cualquier negociacin con el PRI. Lo anterior se explica con el procedimiento siguiente: si ningn partido poltico obtiene al menos el 51% o ms de votos nacionales efectivos y, si el nmero de casos de mayora relativa es inferior a ese porcentaje en curules el partido, que obtiene la mayora simple, recibe conforme al principio de la representacin proporcional, el mismo nmero de curules necesarias para alcanzar la mayora absoluta en la Cmara de Diputados. Con esta frmula el PRI asegura el control de la cmara baja. Esta ltima restriccin fue utilizada de manera automtica, posterior a la eleccin presidencial, en julio de 1988. Lo difcil de su mantenimiento mostr que el partido oficial, tom la previsin de que durante esta eleccin, le sera muy difcil mantenerse, contrariamente a la idea largamente expandida de que los resultados fueron una enorme sorpresa. Esta clusula fue decisiva de 1988 a 1991 y, posteriormente como veremos, fue un elemento clave en la transformacin del rgimen presidencialista.
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Adolfo Lpez Mateos, Presidente de Mxico de 1960 -1964.
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Tambin como un aadido a lo anterior, otro hecho caracteriz la presencia predominante del ejecutivo en el mbito electoral: la ampliacin de las atribuciones del Secretario de Gobernacin. Esta supremaca del ejecutivo se ve reforzada por la ausencia de competencia electoral, ya que el PRI detentaba en 1982, el 75% de curules en la Cmara Diputados y, casi 100% de curules en la cmara alta. Sin embargo, se percibe la progresin del PAN, en las elecciones presidenciales de ese ao, ya que esta formacin poltica, obtiene 20% de la votacin general, as como 54 curules de diputados por la va proporcional, y un solo diputado por la va mayoritaria; lo que es, sin lugar a dudas, un avance precario, pero un avance finalmente del pluralismo poltico que comienza a emerger. La ausencia de un servicio civil de carrera A diferencia de ciertos pases de primer mundo, el caso de Francia llama nuestra atencin ya que en este pas existen, instituciones capaces de proponer un servicio civil de carrera. Un modelo de esta naturaleza no existe en Mxico en el periodo que nos ocupa, debido a que, la asignacin de los puestos pblicos ha sido uno de los principales problemas del rgimen en virtud de que la mayor parte de stos son asignados por la llamada va del compadrazgo90. Una solucin a lo anterior, pudo haber sido un proyecto de ley que fue dejado de lado por el Presidente Miguel de la Madrid, quien tena que ver justamente con la instalacin de un servicio civil de carrera en al mbito de la administracin pblica federal, perseguido en aquella poca. La ley estableca la creacin de un sistema para evitar y combatir la corrupcin, as como el oportunismo en las escalas inferiores de la
Se le llama compadrazgo a la relacin de amistad entre dos personas que se unen por la va del padrinazgo por el bautizo de un hijo de uno de estos. Pero en el lenguaje comn y corriente, esta definicin de compadrazgo revela simplemente la amistad entre dos personas, teniendo la posibilidad de que se ayuden mutuamente.
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administracin pblica federal, ya que la contratacin del personal, as como las licencias eran decididas normalmente cuando se presentaba un cambio de un alto funcionario de alguna de las Secretaras de Estado, llmese director general, directores o jefes de departamento. Est prctica piramidal comienza a partir de la designacin del Presidente de la Repblica, quien nombra sus colaboradores (Secretarios de Estado) quienes a su vez hacen tabla rasa en la estructura orgnica inferior. Este proyecto de ley no prosper porque de una parte, no hubo inters por parte del Presidente de la Repblica, quien no quera, aparentemente, daar el edificio estructural de la administracin pblica y, por otra parte, el Presidente quera continuar con la costumbre de un sistema de spoil systeme sexenal, lo cual quiere decir, el de llevar a cabo un recambio de funcionarios cada sexenio como la costumbre lo indicaba. Ms all, exista tambin una fuerte oposicin por parte del sindicato correspondiente en este caso de la FSTSE91, en lo que referente a la revalorizacin de la carrera administrativa, ampliando la categora de "trabajadores de base" hasta los puestos de directores generales 92, lo que no convena a los intereses de la lite gobernante. Las repercusiones polticas de los terremotos de 1985 en la ciudad de Mxico Los sismos de 1985 que se dieron en gran parte la capital del pas, destruyeron al mismo tiempo, y de manera metafrica la confianza de los habitantes de esta ciudad hacia las autoridades pblicas emanadas del PRI, ya que el rgimen en turno, se mostr un tanto ajeno a esta catstrofe que se vivi en la capital
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Federacin de Trabajadores al Servicio del Estado. Para ampliar el tema es necesario consultar la obra de Martnez Tijerina, Mntor: Administration et regime politique au Mexique, la participation des fonctionnaires a la politique dans un regime autoritaire. Pars, These de doctorat de lUniversit de Paris II en science politique, Ann universitaire 1985-1986.
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del pas, misma que dej la impresin de una ausencia por parte de la autoridad federal lo cual fue muy cuestionado en su momento y que ciertamente contradeca el modelo de rgimen que Miguel de la Madrid deseaba poner en marcha, tendiente a ser un rgimen eficaz. Es a causa de esta catstrofe natural y, como lo mencionamos, de la falta de accin y presencia por parte del Presidente la Repblica, hace que surja una fuerte demanda poltica, la cual, empieza a emerger y a fortalecerse. As, polticamente hacen su aparicin en la Ciudad de Mxico, mltiples organizaciones que se encontraban ignoradas por el gobierno en turno. Mltiples demandas surgen como consecuencia de estos sismos y que tienen que ver entre otras cosas con encontrar alojamiento para ellos. La Ciudad de Mxico, a travs del regente en turno, dej la impresin de no responder rpida y efectivamente a esta problemtica. Esta irresponsabilidad poltica del Regente de la ciudad, pudiera explicarse por el hecho de que el Jefe del Departamento del Distrito Federal era un subordinado al Ejecutivo Federal, debido a que era nombrado por el Presidente de la Repblica, y no por los habitantes de la Ciudad de Mxico. Por lo que se puede concluir que el Regente en turno no tena ninguna responsabilidad frente al pueblo, al no ser elegido por los habitantes y, por el contrario, s exista una responsabilidad hacia el Presidente de la Repblica quien finalmente nombraba al Regente de la ciudad.
Hacia un pluralismo poltico El rgimen poltico en entredicho Mltiples factores contribuyeron a que el rgimen poltico fuera ampliamente cuestionado, a partir de 1982, la funcin pblica y los medios de comunicacin estaban de cierta manera bajo el control del gobierno; esto explica por s mismo el por qu las
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reformas electorales hechas por Miguel de la Madrid, no provocaron movimientos sociales ms importantes contra el rgimen. Por una parte, los programas estabilizadores de la economa del pas fueron ms draconianos (ortodoxos) que aquellos puestos en marcha en la Alemania de Weimar. Esta contradiccin se explica por el hecho de que el plan del Presidente de la Repblica era en un primer momento, el separarse un poco del PRI y del sistema poltico. Sin embargo, an a pesar que en el mbito econmico la situacin comenzaba a evolucionar favorablemente, la poblacin entera demandaba soluciones ms rpidas para salir de la pobreza. En el mbito poltico en detrimento de la todopoderosa figura presidencial, los movimientos de concertacin poltica reclamaban ms democracia interna y comenzaban a cuestionar cada vez ms el sistema poltico mismo. Esto fue por ejemplo en el caso del Estado de Chihuahua, donde el sistema poltico por la va del gobierno y del PRI, no reconocieron el triunfo del PAN, lo que provoc una avalancha de reclamos y protestas de todos los sectores de la sociedad del Estado de Chihuahua, y tambin tuvo un efecto importante en todo el pas.
La divisin interna del PRI La restructuracin econmica del pas atravesaba mltiples pruebas durante el mandato de Miguel de la Madrid, ya que el gobierno de Jos Lpez Portillo, hered mltiples problemas que ciertamente no dejaron lugar para una mayor atencin sobre la lnea poltica que el gobierno deba seguir. El Presidente de la Repblica proclamaba la democracia liberal como la lnea poltica de su gobierno, sin embargo, en las elecciones para elegir a los gobernadores de los Estados de Nuevo Len, Sonora y, posteriormente, en el Estado de Chihuahua el Presidente se opuso a reconocer el triunfo de la oposicin. Con esta postura, el estilo autoritario presidencialista
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de antao pareca regresar en gran forma. 93 De hecho, el xito de su plan de correccin econmica se convierte en una realidad palpable, y su concepcin de la democracia liberal daba sus frutos en el plano econmico pero no podra decirse la misma cosa por el llamado liberalismo poltico.
El nacimiento de una corriente democrtica en el seno del PRI En 1986, Cuauhtmoc Crdenas Solrzano ex gobernador de Michoacn, hijo del legendario general nacionalizador de la industria petrolera mexicana, as como de Porfirio Muoz Ledo, ex Presidente del Partido Revolucionario Institucional y ex Secretario del Trabajo del Presidente Luis Echeverra (1970 1080 76); anuncian el inicio al interior del todopoderoso PRI, de un movimiento de reivindicacin democrtica. Se trata a todas luces de un rechazo a la todopoderosa institucin presidencial. Una vez controlada la situacin econmica del pas el Presidente de la Madrid, no duda en tomar la direccin de su partido (PRI). Se convierte, como es costumbrem en el gran elector del Partido Revolucionario Institucional y para su propia sucesin. Lo anterior, tiene un efecto demoledor entre los seguidores de Cuauhtmoc Crdenas y de Porfirio Muoz Ledo, quienes anuncian la creacin de una corriente democrtica en el seno del partido oficial. Ellos demandan que el candidato en las prximas elecciones presidenciales sea elegido por el voto directo de los militantes y no por la prctica del dedazo, designacin que sabemos tradicionalmente perteneciente desde 1929, al Presidente de la Repblica en turno. De esta manera, se pronuncian discursos como estos "el PRI ocupa el centro del
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Ver Krauze, Enrique: La presidencia imperial ascenso y cada del sistema poltico mexicano. Miguel de la Madrid, Las oportunidades perdidas. Mxico, TUSQUETS editores, 1997, pp.401-416.
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espectro poltico de Mxico, este tiene necesidad de renovarse y acercarse a la clase media y lo puede hacer". Concerniente al PAN, el Presidente de la Madrid comentaba, que en este partido no haba gente seria y que aparte de eso era un partido ligado a la Iglesia. En cuanto a Cuauhtmoc Crdenas y Porfirio Muoz Ledo, de la Madrid comentaba que ellos deberan irse a la izquierda, ya que ah no haba ms que locos y dogmticos; sentenciaba, que si queran podan irse y formar su propio partido poltico, lo que formalmente aconteci. En aquel momento el Presidente de la Madrid, crea fuertemente que la sola solucin a la crisis mexicana era la resolucin del problema econmico del pas. Esta solucin era fundada en su modelo de tipo demcrata liberal, que de acuerdo con el estableca excelentes bases para la descentralizacin de la vida econmica del pas y tenda a favorecer el desarrollo poltico, por eso el Presidente decide as de seguir la vieja lnea del PRI y convertirse, como todos los ex presidentes mexicanos, en un soldado del ms viejo sistema poltico. Ignorados por los miembros del PRI y por el Presidente de la Repblica, Cuauhtmoc Crdenas y Porfirio Muoz Ledo, as como otras figuras importantes de la vida pblica, deciden abandonar al todopoderoso PRI y de proponer la candidatura de la Presidencia de la Repblica al hijo del general Crdenas para presentarse a las elecciones presidenciales de 1988. 94
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El general Lzaro Crdenas del Rio, Presidente de Mxico de 1936-1940. De tendencia socialista y populista, cuenta entre los xitos de su administracin, la nacionalizacin de la industria petrolera, que anterior a su nacionalizacin, se encontraba en las manos de las compaas extranjeras. Otro de sus acciones ms significativas fue su decisin de terminar con el dominio del antiguo Presidente Plutarco Elas Calles, quien es autonombrado el Jefe Supremo de la Nacin que controlaba y detentaba el poder poltico hasta el arribo del general Crdenas al poder (1136).
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Una tercera va? Para hacer frente a la omnipresencia poltica del PRI, un partido en aquel momento poda clasificarse de centro, pero oponerse tambin al otro importante y tradicional partido derecha el PAN es que hace presencia la izquierda unida en Mxico. En aquella poca, se tiene la sensacin de que haca falta entre las clsicas corrientes ideolgicas una muy importante: la Izquierda. Esta izquierda, haba sido o enterrada ignorada posterior a los eventos del 68 a causa mencionan algunos, de la cooptacin de los principales dirigentes y lderes por el sistema poltico y, posteriormente y ciertamente, debido a la ausencia de una renovacin de ideas y lderes en el seno de esta corriente ideolgica; por eso creemos que la aparicin de esta corriente democrtica, como lo veremos posteriormente, representa el primer paso primeramente hace el establecimiento de una izquierda unida y, posteriormente, contribuye a establecer un pluripartidismo real.95 La creacin del Frente Democrtico Nacional (FDN) Para proponer la candidatura de Cuauhtmoc Crdenas, se necesita de conformidad con la normatividad electoral, un partido poltico que goce de sus derechos plenos. as el PARM (Partido Autntico de la Revolucin Mexicana) impulsa y propone la candidatura de Crdenas. A este partido, se le unen algunos otros partidos minoritarios de izquierda, que refuerzan esta postulacin, recibiendo sin el apoyo del PPS, y del PST partido creado en 1975 teniendo en su ideologa ciertas bases anti imperialistas socialistas96.
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Ver el artculo de Loaeza, Soledad: Lirruption du pluralisme dans le discours politique mexicain dans Couffignal Georges: Reinventer la democratie le dfi latino-americain pp.205-220. 96 Ver el artculo de Couffignal Georges, Le Mexique : Le crepuscule dune hegemonie? in Problemes dAmerique latine No. 88, 2 trimestre Paris, 1988. La documentation francaise pp. 3-24.
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Con la irrupcin del FDN en la arena poltica del pas, as como la fuerza recuperada del PAN, una nueva configuracin poltica se instala, lo que sin lugar a dudas, contribuye a establecer las bases de un verdadero sistema de partidos que ciertamente contribuye tambin a racionalizar el rgimen poltico mexicano.
El pluralismo poltico en 1988 La aparicin de una nueva formacin poltica que absorbe a los partidos de izquierda comandados por Cuauhtmoc Crdenas y Porfirio Muoz Ledo, aade un factor nuevo en la eleccin presidencial de 1988: Un reclamo indito y fuerte contra el rgimen poltico del pas, as como una oposicin, en momentos extrema, contra la probabilidad del triunfo del candidato del PRI, Carlos Salinas de Gortari. Asistimos as, a una eleccin presidencial fuertemente competitiva con tres formaciones polticas: el Partido Revolucionario Institucional (el PRI), el Partido Accin Nacional (PAN) y el nuevo invitado, el Frente Democrtico Nacional (FDN).
Los partidos inscritos Para las elecciones federales de 1988, los partidos nacionales que se inscriben para participar en stas, son los siguientes: El Partido Revolucionario Institucional (PRI) El Partido de Accin Nacional (PAN) El Frente Democrtico Nacional (FDN) El Partido Mexicano Socialista (PMS)
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El Partido Demcrata Mexicano (PDM) El Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) Los resultados nacionales Esta pluralidad renovada, permite obtener como consecuencia de los resultados, tres formaciones polticas muy fuertes en el mbito nacional (Ver cuadro 6). Cuadro 6 Resultados de las elecciones presidenciales de 1988
Candidato Carlos Salinas de Gortari Cuauhtmoc Crdenas Solrzano Manuel J. Clouthier Gumersindo Magaa Rosario Ibarra de Piedra Total Partido poltico PRI Votacin 9,641,329 Porcentaje 50. 36
DFN (PARM,PPS,PFCRN,PMS) PAN PDM PRT
5,911,133
30. 8
3,267,159 199,484 80,052
17.07 1.04 0.42
19,145,012
100
Fuente: Enciclopedia parlamentaria de Mxico, volumen III, tomo dos, Legislacin y estadsticas electorales (1814-1997), Mxico 1997 en Becerra Ricardo, Salazar Pedro, Woldenberg, Jos, La mecnica del cambio poltico en Mxico. Elecciones, partidos y reformas, ediciones Cal y Arena, primera edicin, Mxico, 2000, p. 202.
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En las elecciones para renovar la Cmara de Diputados Federal, la tendencia que marc la eleccin presidencial de tres formaciones polticas se diluye, ya que los partidos polticos que formaban el Frente Democrtico Nacional (FDN) se separan para participar en estas elecciones. De ese hecho, es posible desprender en el Cuadro 7, una reparticin de curules sin precedentes en la cmara baja. Cuadro 7
Partido poltico Total de votos Porcentaje de la votacin 51.1 17.97 9.35 9.21 6.09 4.45 1.31 0.52 100 Nmero de diputados
PRI PAN PFCRN PPS PARM PMS PDM PRT Total

Fuente Ibidem
9,227,008 3,244,887 1,687,849 1,662,447 1,099,486 802,837 235,668 93,830 18,054,621
260 101 34 32 30 19 0 0 500
Las elecciones para la renovacin parcial del Senado de la Repblica de 1988, entran por su propio peso en la historia
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de esta cmara alta. La entrada en esa cmara de una corriente poltica diferente al PRI, el Frente Democrtico Nacional (FDN), el cual obtiene cuatro curules, representa sin lugar a dudas un avance importante en el pluralismo poltico. Finalmente, en las elecciones para la composicin de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, puede constatarse en este nuevo rgano equitativo, que una pluralidad poltica se instala definitivamente (Cuadro 8). Cuadro 8 Distribucin de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal posterior a las elecciones de 1988 97
Partido poltico Representantes por mayora relativa Representantes por el principio de representacin proporcional 5 10 3 3 2 0 26 Total de representantes
PAN PRI PPS PMS PFCRN PARM Total

Fuente Ibidem
97
14 26 0 0 0 0 40
19 36 3 3 3 2 66
Se les denomina representantes a los legisladores integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
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Hemos querido demostrar en este captulo, la necesidad para el rgimen poltico de abrir el abanico poltico a otras formaciones polticas ajenas al PRI. Se percibe la deslegitimacin del rgimen a causa del desencanto hacia el sistema poltico por parte de la ciudadana, lo que tiene como consecuencia una reaccin muy fuerte contra las instituciones polticas del Estado mexicano. Las diferentes corrientes ideolgicas no terminan de encontrar su lugar en un rgimen de partido cuasi nico y, comienzan a hacer sentir su voz y presencia. Asistimos en este periodo, a constatar como estas diferentes corrientes polticas consiguen encontrar su lugar gracias, a la figura de los diputados de partido. De esta manera, abren la va para incrementar la presencia de la oposicin en la Cmara de Diputados, lo que sin lugar a dudas, nutre el debate poltico en el seno de sta y nos lleva justamente hacia una racionalizacin poltica precaria, pero racionalizacin poltica al fin. Podemos considerar que se trata de una apertura importante, si tenemos en cuenta la cerrazn y la rigidez de las estructuras de participacin poltica que el rgimen de partido dominante haba instalado desde su creacin en 1929. En otro orden de ideas, las crisis econmicas recurrentes as como la corrupcin extrema de los gobiernos pristas, provocan la necesidad de una racionalizacin del sistema poltico en todos sus frentes. En el plano econmico, el modelo econmico cambia con la llegada de los llamados tecncratas quienes sustituyen las viejas tesis proteccionistas y populistas de antao. Por esos acontecimientos, el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988), se impone la pesada tarea de privatizar las empresas del Estado. Destaca tambin la lucha del Presidente, contra la burocracia excesiva, fenmeno que haba arribado a su mxima expresin a fines de los aos 70 y al inicio de los aos
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80. En esa poca el rgimen haba abusado de los ingresos del petrleo para crear empresas paraestatales intiles, as como haba propiciado un aumento desmesurado del personal a cargo del Estado. Aparece luego la intencin malograda de instaurar un sistema pblico de carrera buscando crear un personal capaz de encargarse de la organizacin pblica. El Presidente trataba de evitar el recurrir, como se haca en otros tiempos, al sistema de Spoil Systeme sexenal, que no quiere decir otra cosa, que cambiar al personal administrativo con la llegada de un nuevo Presidente de la Repblica. Desafortunadamente, aun a pesar de que las reformas en ese sentido no fueron aplicadas, se dejaron las bases programticas en este sentido. Otro factor importante fue el desmembramiento del sistema presidencialista, ha sido sin lugar a dudas, la divisin interna que se gest en el PRI durante este periodo. Lo anterior motiv la creacin de verdaderos partidos polticos, as como el reforzamiento de aquellos que ya estaban creados pero que no tenan una presencia fuerte como fue el caso del PAN; partido que aprovech esta apertura democrtica y comenz a consolidarse como un verdadero y real opositor al PRI. Se trata as de la creacin de un verdadero sistema de partidos polticos de hecho, la irrupcin del FDN, comandado por Cuauhtmoc Crdenas y Porfirio Muoz Ledo, motiv en la sociedad de aquel tiempo, la necesidad de un cambio del sistema poltico y la adopcin probablemente de un partido diferente al PRI. En sntesis, estos cambios en el plan econmico, primeramente, con un nuevo modelo econmico y, posteriormente, a nivel poltico, con la aparicin de nuevos movimientos populares y la aparicin de nuevas corrientes ideolgicas en el sistema poltico mexicano; sientan justamente las bases de un reconocimiento oficial hacia los partidos de oposicin. Gracias a esto, comienza lo que hemos denominado la racionalizacin del rgimen presidencial que, por la va de la racionalizacin de la vida poltica nutrida, por la aparicin y el
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reforzamiento de los partidos polticos y por el reconocimiento de las victorias de stos, hacen que estas formaciones polticas se conviertan en verdaderos partidos polticos de oposicin. Estos cambios trascendentales en la vida partidaria de Mxico representan, como estudiaremos en los captulos siguientes, la racionalizacin del rgimen presidencial.
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Captulo IV El periodo 1988-1994: La cohabitacin PRI-PAN Este captulo est consagrado al anlisis del periodo en el cual Carlos Salinas de Gortari detenta la titularidad del Poder Ejecutivo Federal en Mxico. Esta aproximacin a su sexenio, nos permitir observar una evolucin contradictoria del rgimen mexicano. Por una parte, se pusieron en marcha una serie de reformas electorales que abonaron a la racionalizacin del rgimen presidencial. Por otra, en este periodo se dan una serie de componendas electorales entre el PRI y el PAN, las cuales justamente contribuyeron a mantener y reforzar los poderes del Presidente de la Repblica. Por un lado, en el discurso oficial el se patentiz el anuncio del fin de un partido casi nico: El PRI 98. Lo anterior tiene sobrada justificacin, debido a que la eleccin presidencial de 1988, fue fuertemente cuestionada por los electores, en virtud, de la ausencia de una claridad en los resultados. Los partidos polticos de oposicin, denunciaron un fraude a gran escala y reclamaron la ilegtima eleccin de Carlos Salinas de Gortari, como Presidente de la Repblica. De esta manera el tema de la legitimidad del gobierno de Carlos Salinas fue puesto sobre la mesa, sin embargo, como lo podremos constatar, se estableci una alianza entre el PRI y el PAN que, de cierta manera compuso dicha situacin. Por lo anterior, en el periodo entre 1988 y 1994, analizar la puesta en marcha de dos procesos que resultan contradictorios: el desarrollo de un progresismo poltico y reformas electorales, por un lado y, por el otro, el reforzamiento del presidencialismo debido a la apertura de negociaciones en las cuales se establece una cohabitacin
98
El candidato del PRI al cargo de Presidente de la Repblica Carlos Salinas de Gortari, declar en campaa en razn de la estrechez de los resultados obtenidos, que el PRI ya no es ms el partido nico. Segn Salinas de Gortari, el partido (PRI) debe en adelante adaptarse a la competencia poltica.
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entre el PRI y el PAN. Esta cohabitacin, tiene en un primer momento, la intencin de legitimar el gobierno de Carlos Salinas, de igual modo, dar una apariencia de pluralismo poltico, pero que da tambin como resultado el reforzamiento del rgimen presidencialista. Este periodo llamado de cohabitacin, abri la va al reconocimiento de las victorias de la oposicin, principalmente las del Partido Accin Nacional con arreglos fuera de la ley. En el plano constitucional ser necesario analizar las reformas hechas durante este periodo (1988-1994), muy especialmente aquellas que conducen a la creacin del Instituto Federal Electoral (IFE). Este instituto se convierte, por su propio peso, en el eje central de la organizacin de las elecciones en Mxico. Y se convertir, en lo sucesivo, en una especie de contrapoder del Ejecutivo Federal, limitando sus atribuciones y continuando lo que hemos denominado la racionalizacin del rgimen presidencial.
El desarrollo del pluralismo poltico La evolucin de los principales partidos polticos Al trmino de las elecciones presidenciales de 1988, el sistema de partidos polticos ya no es ms dominado por uno solo de estos. Aparece una competencia real multipartidista, la cual se traduce, en lo que denominamos como una racionalizacin de la vida poltica del pas. La oposicin se fortalece frente al PRI y la dinmica de una real competencia poltica, desmantela aquella constelacin de pequeos partidos que funcionaban, hasta antes de esa eleccin, como satlites del partido en el poder. As, el PRI aislado y abandonado por un gran nmero de sus militantes y electores, debe aceptar la evolucin de este sistema de partidos y asumirlo, enfrentando una competencia electoral
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real y, asumiendo las nuevas disposiciones emanadas de las leyes electorales que lo obligaban a ello. Las organizaciones polticas que formaron el sistema de partidos en esta nueva etapa, denominada presidencialismo pluralista, fueron: el Partido Revolucionario Institucional (PRI), el Partido Accin Nacional (PAN), el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), el Partido Popular Socialista (PPS), el Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM), el Partido Frente Cardenista de Reconstruccin Nacional (PFCRN), el Partido del Trabajo (PT), el Partido Democrtico Mexicano (PDM), y el Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM). Sin embargo, los tres partidos que parece se constituyen como las opciones ms fuertes entre la ciudadana, constituyeron el Partido Accin Nacional (PAN), el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD).99 El resultado de todo esto, fue el establecimiento de un sistema de partidos extremadamente conocedor y hacedor de conflictos poselectorales, los cuales interfirieron en la gobernabilidad regional, ya que las reformas legales que se aplicaron a nivel federal, se adoptaron con un cierto retraso en los Estados de la Federacin. A esto hay que aadirle, la intolerancia del gobierno hacia el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), y la reticencia de los militantes del PRI a participar como partido en competencias electorales reales, en la que concurren verdaderamente partidos de oposicin. 100 De esta manera, las posibilidades de una fluidez democrtica en el sistema de partidos era reducida formalmente y culturalmente.
99
Lujambio Alonso, La Evolucin del sistema de partidos. 1988-1994. En Alcocer, Jorge V. Coordinador elecciones, dilogo y reforma, Mxico, 1994, Nuevo Horizonte editores, CEPNA, 1995, p.33. 100 Lujambio Alonso, Op. Cit. P. 52
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El gobierno no procura alinear las reformas de la misma manera en todas las regiones del pas y la cultura poltica de los militantes del PRI no evoluciona al mismo ritmo que la legislacin electoral, notndose sobre todo su impacto, en las Entidades federativas. Para comprender este nuevo contexto es indispensable analizar primeramente este tripartidismo que se instala ya que el PAN, el PRI y el PRD, juegaron a partir de ese momento, un rol preponderante en esa nueva configuracin.
El Partido Accin Nacional (PAN) El PAN es un partido de derecha, el cual tiene su origen en una poca especfica en la historia del pas. Aqulla cuando las reformas populistas del expresidente Lzaro Crdenas del Ro (1934-1940). La identidad histrica de este partido se sita en esta coyuntura en la que los empresarios reculan frente a las reformas de Crdenas, debido a que stas representaban de una cierta manera, una vuelta hacia la izquierda en Mxico. Los fundadores del PAN participaron en el proceso de institucionalizacin del pas al finalizar la Revolucin mexicana, pero el PAN era un partido que consideraba a la Revolucin como un acontecimiento concluido. De la misma manera este partido, se opuso y rechaz los principios ideolgicos y pragmticos de los programas revolucionarios (de tendencia populista). El PAN fue o es un partido cercano al clero, y representa, de cierta manera, al sector empresarial de los hombres de negocios. Se opona tambin al colectivismo, al Estado social y a sus principios socialistas. Es un partido que no fue organizado para convertirse en una opcin poltica en un sistema de partidos (inexistente en la poca en que es fundado) pero para que el Estado y el partido oficial (PRI) tuvieran una oposicin ideolgica organizada de manera institucional. El objetivo del PAN era el de buscar una va alternativa frente a las polticas oficiales, las cuales deseaban integrar a las clases
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populares en la vida poltica y, volver al Estado responsable absoluto de la economa. La doctrina poltica de este partido es cristianodemcrata. El PAN se convirti de tal forma en defensor de la democracia liberal y del orden moral, de valores, como el bien comn y la justicia social. En este partido se apoya el concepto cristiano de la persona y de la familia. Se opone, tambin, a la posibilidad de una dictadura del proletariado en Mxico, sostiene como injusta la idea de la concepcin del Estado como el instrumento de lucha al servicio de la clase social por la destruccin o el dominio de otros101. Los principios enunciados en su doctrina poltica reenvan a la nacin como un inters nacional, donde los intereses particulares son incompatibles con la puesta en marcha de un Estado social. Existen as conceptos claves en la doctrina del PAN, algunos de ellos son estos: la libertad, muy particularmente, la religiosa. La iniciativa, es considerada muy importante para el bienestar social. La propiedad, es percibida como el medio ms adecuado para asegurar la produccin nacional. sta garantiza la dignidad de la persona102. En lo concerniente a la oferta poltica del PAN, sta aument en la medida que evoluciona el partido hacia la conquista del poder. El PAN se define como un partido que busca establecer un orden justo, dinamizado por la democracia. Este estadio, ser entonces, el resultado de una reforma poltica que garantice la validez del sufragio y de la reforma educativa, la cual meta punto final al monopolio del Estado de la enseanza pblica, y de una reforma que desmantele la economa mixta de los gobiernos revolucionarios. El PAN sostena que el cambio estructural de la sociedad y de la economa, debera estar acompaada de una transicin hacia la
101 102
Accin Nacional, Principios de doctrina, Mxico, editorial Jus, 1972, p.7. IBIDEM.
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democracia y, una mejor distribucin del poder en los distintos rganos y niveles de gobierno. Finalmente, se ha pronunciado por una participacin ms amplia de la sociedad en la formacin de la voluntad poltica. El PAN conoci una evolucin interna, al pasar de ser un partido de oposicin permanente, a un partido al frente del gobierno en cuatro entidades de la Repblica mexicana. Esta evolucin fue sostenida por la doctrina poltica del neopanismo, doctrina que posterior al fin de los aos 80, avanza progresivamente en el seno del Partido Accin Nacional. De esta manera este partido ha dado lugar a una democratizacin selectiva del sistema, establecindose como un interlocutor frente al Gobierno federal y el PRI, quienes reconocen sus xitos electorales pero sin reconocer los del PRD o de otros partidos menos importantes, como lo veremos ms adelante. Se inicia as, una poca o etapa que podemos considerar como el periodo de la cohabitacin entre el PRI y el PAN.103 Sin embargo, en el seno de la tradicin panista, esta aproximacin del PAN con el gobierno formaba parte de una evolucin del partido, la cual consideraban, desvirtuaba los fundamentos ideolgicos de ste. La resistencia a la cohabitacin, a las negociaciones y al dilogo, que el gobierno tena con la fraccin ms democrtica del PAN, deseaba influenciar e impulsar desde el rgimen, una transicin hacia la democracia. Por otro lado, los llamados gradualistas buscaban el avance de la transicin; mientras que los llamados foristas104, reclamaban la recuperacin de la lnea de oposicin tradicional del PAN. La primera batalla se libra en torno a la reforma electoral de 1989-1990, en la cual de 101 diputados panistas, 20
103
Durante el periodo de Carlos Salinas de Gortari se le llam el periodo de la cohabitacin entre el PRI y el PAN, ya que durante esta etapa ambos partidos alcanzaron acuerdos para lograr la gobernabilidad y el reconocimiento poltico de la gestin del expresidente Salinas. 104 En 1990, los disidentes radicales forman una corriente al interior del PAN: el Foro Democrtico y Doctrinario (los foristas).
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se rehsan a votar en favor de estas reformas porque las consideraban incompletas105. Todo lo anterior muestra que el problema central del PAN, es su crisis de identidad y la ausencia de direccin o, de una figura que pudiera generar consenso. Su programa no cambi y su doctrina continu sujeta a interpretaciones que de igual manera erosionaron la coherencia interna y favorecieron al gobierno en turno. En la medida que el gobierno de Carlos Salinas de Gortari ejecuta su programa neoliberal, el PAN se siente cada vez ms prximo de las polticas del gobierno ya que el Presidente de la repblica, adopta un gran nmero de propuestas del PAN dentro de su programa de gobierno. La relacin PRI-gobierno con el PAN comienza con la reforma de 1989-1990 y se fortalece durante los primeros aos de la dcada de los 90, lo que tiene consecuencias importantes en la identidad interna el Partido Accin Nacional. El pluralismo en Mxico se desarrolla en el transcurso de los aos 90, y su naturaleza evoluciona hacia un pluralismo completo, pero sin un efecto real. El reforzamiento del presidencialismo, impide el avance natural sugerido en el discurso de Carlos Salinas de Gortari, algunas horas despus de haber terminado la jornada electoral presidencial de 1988, en la que ste, propone pasar de un rgimen de partido casi nico, hacia un rgimen de partidos106.
Lujambio Alonso,Op. Cit. p.41 Loaeza Soledad, Mexique, construir le pluralisme, en Coiffignal Georges, Reinventer la democratie, le dfi latino-americain, Presses de la Fondation Nationale de sciences poltiques, pp. 203-220.
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El Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) El PRD nace de la alianza establecida en 1989, entre los partidos de izquierda y los disidentes del PRI de 1987, que como se vio en el captulo precedente, crean el Frente Democrtico nacional (FDN). ste partido puede considerarse como un hbrido de ideologas diversas, as tambin, como resultado de hechos y actos polticos circunstanciales. El PRD se forma rpidamente a partir de un discurso ideolgico inspirado por la mezcla del dogma ideolgico de la Revolucin mexicana de 1910, del mismo modo, que de la Independencia de 1810. Esta ideologa seduce a los electores y a la opinin pblica, en gran medida por la presencia de uno de los hijos del general Lzaro Crdenas: Cuauhtmoc. La doctrina del PRD es socialdemcrata, sta se manifiesta a travs de la construccin de una sociedad libre e igualitaria, fundada en el trabajo, la dignidad y la prosperidad del pueblo, as como en el progreso de la nacin. El PRD, busca instaurar la legalidad como el elemento regulador de la estructura y funciones del Estado, instaurar una revolucin democrtica en los rganos de gobierno y en las estructuras jerrquicas del poder. Este partido busca igualmente, desarrollar la independencia de las organizaciones sociales y la libre circulacin de ideas y de propuestas, a fin de arribar a la auto-organizacin y a la autogestin de la sociedad. La oferta poltica del PRD, se resume en tres vertientes: la democracia y la reforma del Estado, la economa y la poltica exterior. En lo que concierne a la oferta gubernamental encontramos cuatro componentes principales: la democratizacin del Estado, de la sociedad, el crecimiento econmico con justicia y, la constitucin de un nuevo pacto social. El PRD afirma que busca el desarrollo de nuevos mecanismos de participacin que son inditos en Mxico, tales como el plebiscito, referndum y la iniciativa popular; encontramos tambin en sus principales ofrecimientos, la descentralizacin en la toma de decisiones, el respeto al
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federalismo, del municipio libre, y la eliminacin del salario mnimo como forma de indicador base de los salarios de los trabajadores y, finalmente, la eliminacin de los monopolios. El Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), ha conocido mltiples escenarios respecto a su identidad, que han sido en ocasiones convenientes a veces, y en otras no. Este partido hace suyo el significado histrico del populismo creado en la poca del general Crdenas, es decir, se apropia del Cardenismo como manera de rechazo al proyecto neoliberal del gobierno y del sistema mismo. El populismo cardenista le otorga su fundamento histrico y, de una cierta manera, del apoyo automtico de las clases desposedas. El proyecto neoliberal del PRI permite as al PRD, presentarse como un partido poltico que se mezcla directamente con los intereses populares, que en cierta forma estaban monopolizados por el PRI. Sin embargo, la presin gubernamental, la incoherencia de las estrategias polticas y electorales de este partido, as como su desorganizacin y sus luchas internas hacen que ste se debilite y no alcance su mxima expresin. "El PRD despilfarra el capital poltico obtenido en las elecciones presidenciales de 1988, debido, en gran parte, a una falta de claridad de sus ofertas que hubieran convencido a la poblacin de la viabilidad de nuestro proyecto y de la coherencia de nuestro inters por la nacin", afirm Porfirio Muz Ledo en 1995.107 Desde su formacin en 1989, el PRD trata de volver institucional el apoyo popular otorgado a Cuauhtmoc Crdenas en las presidenciales de 1988. Esta institucionalizacin se obtiene desde un plano formal con la formacin de un partido poltico, sin embargo, en el contexto ideolgico y estratgico, el
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Discurso de Porfirio Muoz Ledo, durante eI Congreso Nacional del PRD en 1995, aparecido en el peridico La Jornada del 13 agosto de 1995.
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PRD present serios problemas. La gran diversidad de ideologas y de ambiciones polticas de grupos de izquierda, constituyen el obstculo principal que le impide arribar a la unidad partidista. El PRD responde a una corriente autodenominada el neocardenismo, surgida no de un movimiento popular, pero s, de una manifestacin de descontento de la sociedad civil. El neocardenismo se consolida gracias a la coyuntura poltico-econmica que se presenta en el pas, debido a la crisis de los mecanismos de control poltico del gobierno en turno. Sin embargo, este partido se debilit en el momento que mostr una incoherencia estructural, y al no prosperar electoralmente hablando, ya que el rgimen recuper su capacidad de control, como veremos ms adelante. Las crticas sobre la supuesta ilegitimidad en la eleccin de Carlos Salinas de Gortari, provocan en 1988 la necesidad de proponer por parte del Estado, una reforma esencial a ste: la renovacin democrtica del rgimen presidencial. El problema que se presenta, tiene que ver con el hecho de que los tecncratas dirigidos por Salinas de Gortari, buscan mezclar para su provecho, la modernizacin de las elecciones con nuevos mtodos de control y de concesiones hacia la oposicin, manteniendo al mismo tiempo el esquema presidencialista. Durante el periodo de Carlos Salinas de Gortari, asistimos a lo que pudiramos denominar como una racionalizacin del rgimen en el mbito electoral, al ser liberalizada la competencia electoral, permitiendo el pluripartidismo. Sin embargo, la contradiccin reside en el hecho que el Presidente Salinas, buscaba controlar como anteriormente se haca la competencia electoral. As esta liberalizacin pluralista, se presenta por la va de dos reformas electorales impulsadas por el gobierno que perfeccionan el sistema electoral y, por otro lado, consolida en el sistema de partidos y liberando el gobierno a las instituciones electorales, favoreciendo la creacin del Instituto Federal Electoral (IFE).
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El Partido Revolucionario Institucional (PRI) El PRI, lo hemos visto, es junto con el PAN el partido que posee la ms fuerte identidad social. Su doctrina poltica encuentra sus orgenes en la Revolucin mexicana de 1910. Desde 1929, este partido se forj como un hbrido de ideologas populistas, socialdemcratas y neoliberales. Su principal caracterstica es el hecho que su doctrina no es influenciada en la mentalidad de sus militantes. A pesar de la debilidad electoral de los ltimos aos, el PRI segua siendo un partido hegemnico con una presencia electoral bastante fuerte. Sin embargo, su fuerza provena en gran medida del apoyo del gobierno, as como de la proteccin presidencial que le permita triunfar en la mayora de las elecciones en donde se presenta. A pesar de su debilidad electoral de la ltima eleccin, anterior a la eleccin presidencial de 1994, el PRI conserva su lugar hegemnico en la presencia electoral fuerte. Como hemos mencionado, su fuerza radica en el presidencialismo, este partido necesita el apoyo del Presidente en turno para ganar las elecciones en las que se presentaba. En esta poca el PRI, a pesar de su crisis interna contina dominando el naciente sistema de partidos. As este partido instal una poltica de cohabitacin o de alianza en el seno del Congreso de la Unin, junto al otro gran partido: el PAN. Lo que sorprende en este periodo, es que el PRI gana las elecciones donde se presentaba a pesar de los reclamos de fraude de otras formaciones polticas, pero con la complacencia del PAN, se legitimaban. Esta recuperacin que obtiene el PRI en este nuevo modelo de cohabitacin lo ayuda ciertamente borrar algunos efectos de su crisis de identidad y reactiva de alguna manera a sus militantes y a sus miembros distinguidos. Sin embargo, esta alianza con el PAN provoca un cierto
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retroceso contrario a lo que se pretenda con las reformas electorales, en el sentido de que la eleccin presidencial del candidato del PRI, fuera ms democrtica; y que el PRI, realmente se transformara en un verdadero partido poltico, y no en Partido de Estado. En medio de esta alianza con el PAN, los viejos cuadros del PRI prefirieron esta alianza en lugar de permitir la democratizacin del partido y se perdieran as las posiciones corporativas de stos.
La evolucin de los otros partidos polticos En lo que concierne a los partidos pequeos, ciertamente no tenan una organizacin importante, sus ofertas polticas eran en cierta forma incompletas y no tenan una larga historia que les permitiera obtener una identidad fuerte, del mismo modo carecan de una capacidad de representacin nacional, su presencia se limitaba a ciertas regiones, a ciertas localidades y la credibilidad de stos, en tanto que partidos de oposicin al gobierno, variaba segn cada partido. Tomemos el ejemplo del Partido Popular Socialista (PPS), reticente a renovar su doctrina socialista ortodoxa, conserva un discurso contra la llamada burguesa, nutrida de rencores sociales. Este partido se presenta tambin como el defensor de las nacionalizaciones y de las expropiaciones ordenadas por el Estado. El Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM) no tiene ni doctrina ni oferta poltica convincente, su estrategia electoral consiste en lograr un posicionamiento electoral limitado a ciertas regiones y ciertos municipios, teniendo como estandarte las problemticas locales de stos.
Las reformas de 1989 -1990 La primera de estas reformas constitucionales de 1989-1990, ser concretada gracias al acuerdo entre los dos principales
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partidos polticos de ese momento: El PAN y el PRI. Aparentemente este acuerdo tiene como objetivo primario, alejar al PRD de los acuerdos para gobernar el pas y, el deseo de legitimar el gobierno de Carlos Salinas de Gortari 108. Esta reforma (1988-90) no es aprobada por el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) el cual consideraba que esta reforma no contena los cambios suficientes para asegurar la imparcialidad en los rganos electorales. Sin embargo, la nueva reforma logr a travs de lo establecido en el artculo 42 de la Constitucin, la creacin de un organismo pblico autnomo encargado de los procesos electorales, como tambin la creacin de un Tribunal Electoral autnomo integrado por magistrados electorales109. La reforma da lugar a un nuevo Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE). Este cdigo, remplaza el antiguo Cdigo Federal Electoral de 1986 en vigor, hasta las elecciones federales de 1988. La nueva reforma define que la organizacin de las elecciones federales es una funcin de Estado, dirigidas estas por un organismo pblico autnomo: el Instituto Federal Electoral (IFE), integrado en su conjunto por representantes tanto del Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo, de representantes de los partidos polticos y de ciudadanos independientes. Esta reforma introduce, el concepto de independencia del Instituto Federal Electoral y lo eleva a nivel constitucional.
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En razn de lo cuestionado de los resultados de las elecciones presidenciales de 1988, el FDN, no se presenta en la mesa de las negociaciones que se instalan para llevar acabo la reforma electoral de 1988-1990, por considerar como ilegtimo el gobierno de Carlos Salinas de Gortari. 109 Constitucin poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Secretara de Gobernacin, Mxico, 1996.
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El Instituto Federal Electoral (IFE) El Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE) est compuesto por seis ciudadanos independientes no pertenecientes a partidos polticos, teniendo la responsabilidad de las decisiones fundamentales del Instituto. Estos consejeros ciudadanos son propuestos por los partidos polticos y, su designacin se lleva a cabo por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes en la Cmara de Diputados Federal. Los dems integrantes del Consejo General del IFE son designados por la Cmara diputados y propuestos tambin por los partidos polticos.
La composicin del IFE a nivel federal Cuadro 9 La estructura del Instituto Federal electoral en 1991
Consejo General Presidente (Secretario Gobernacin) 2 diputados 2 senadores Seis consejeros magistrados Representantes de los partidos polticos con curul en el Congreso 4 PRI de Asamblea General ejecutiva Director General
Secretario General Registro Federal de Electores Organizacin electoral Formacin electoral y cvica Prerrogativas a los partidos polticos Servicio profesional electoral Administracin
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2 PAN 1 PRD, PPS, PFCRN,PARM

Fuente: Becerra, Ricardo, Salazar, Pedro, Woldenberg, J, La mecnica del cambio poltico en Mxico, elecciones, partidos y reformas, Mxico 2000, ediciones Cal y Arena p.253
La composicin del IFE a nivel regional Por la primera vez, los consejos locales y territoriales (delegaciones y subdelegaciones del IFE) son electos, no por el Secretario de Gobernacin, sino por un procedimiento denominado insaculacin. Cuadro 10 Delegaciones y subdelegaciones del IFE, 1991 Consejos locales y territoriales Asambleas ejecutivas locales y territoriales Vocal Ejecutivo de la Junta Local o Distrital (6) Ciudadanos Representantes de Consejeros Vocal del Registro Vocal Ejecutivo
Nacional de Electores Vocal de Organizacin
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partidos polticos en la misma proporcin que en el Consejo General Vocal110 de Formacin Electoral y Cvica Electoral
El elemento ms importante de esta reforma, fue la restriccin al poder del Presidente del Consejo General del IFE, en la persona del Secretario de Gobernacin y la restriccin consecuente a la influencia del Presidente de la Repblica en la organizacin de las elecciones. Lo anterior, representa un avance muy importante a la limitacin del Ejecutivo Federal, siendo un eslabn ms en el proceso de racionalizacin de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia electoral. De ahora en adelante el Secretario de Gobernacin puede dar su opinin, pero no puede votar en el Consejo, es decir, tiene voz pero no tiene voto. De lo anterior, se configura el cambio esencial de la reforma que tendr lugar en 1996: la salida completa del gobierno de los organismos electorales.
El registro de electores A fin de avanzar un poco ms respecto de los mecanismos electorales para que stos se vuelvan ms crebles, el nuevo cdigo electoral (Cofipe) dispone un registro de ciudadanos ms transparente y confiable. Una nueva credencial de elector con fotografa fue puesta a disposicin de los ciudadanos.
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Vocal, miembro de un comit del Instituto Federal electoral.
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Por otra parte, como lo apuntan diversos autores, la depuracin de este registro ya no es del dominio exclusivo del gobierno, pertenece ahora a los ciudadanos111. El financiamiento a los partidos polticos y al acceso a los medios de comunicacin Otro aspecto positivo de este nuevo cdigo electoral, es el control del financiamiento pblico hacia los partidos polticos y su acceso a los medios de comunicacin. El nuevo cdigo prev, el control, origen y el destino del financiamiento, como tambin la fiscalizacin a los partidos polticos. Por vez primera, el financiamiento pblico de los partidos polticos se contempla, situacin indita en el pas, debido a que en pocas pasadas ninguna ley estableca disposiciones al respecto. Lo anterior provocaba que el financiamiento de los partidos polticos fluyera de fuentes diversas en ocasiones oscuras y, ciertamente, exista la sospecha de que provenan del gobierno, de empresarios, de organizaciones obreras y campesinas, entre otros. En lo que se refiere al acceso a los medios de comunicacin, el nuevo cdigo establece una nueva frmula para hacer crecer las pautas que se asignan a los partidos polticos, gracias a un mecanismo de distribucin de tiempos oficiales que tienen que ver con una distribucin equitativa en relacin al nmero de votos obtenidos por cada uno de los partidos polticos. Esta ley dispone una tarifa para los tiempos oficiales que tiene su equivalente con las tarifas comerciales, a fin de evitar los sobreprecios de los tiempos de los audiovisuales.
111
Ver la obra de Becerra, Ricardo, Salazar, Pedro, Woldenberg, Jos, La Mecnica del cambio poltico en Mxico, elecciones, partidos y reformas, Mxico 2000, ediciones Cal y Arena, p.263. Ver tambin la obra de Salinas de Gortari, C, Mxico, un paso difcil a la modernidad, Barcelona, 2000, Plaza & Janes editores, p.971.
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El Tribunal Federal Electoral En materia de control de la legalidad de las elecciones, el artculo 41 de la Constitucin establece que la ley establecer un sistema de medios de impugnacin, los cuales, sern del dominio de un organismo pblico. Se trata de un Tribunal Electoral autnomo, rgano jurisdiccional en materia electoral compuesto de un cuerpo descentralizado de cinco magistrados, nombrados por la Cmara de Diputados por medio de propuesta del Presidente de la Repblica, as como de jueces de instruccin. La reforma de esta manera prev la racionalizacin de la autoridad electoral en la bsqueda de resultados crebles, sobre todo legales, en su aspecto jurisdiccional. As el Tribunal de lo Contencioso Electoral, se transforma en un Tribunal jurisdiccional. La reforma precisa tambin los recursos jurdicos para la impugnacin de actos electorales (anteriormente existan solo dos de carcter administrativo), el recurso de queja, el de reclamacin y los recursos jurisdiccionales, la apelacin y el de no conformidad. Este Tribunal cuenta con atribuciones de imponer sanciones a los partidos polticos que no cumplan con sus obligaciones 112. Las nuevas atribuciones concedidas al Tribunal electoral, permiten una racionalizacin de la autoridad jurisdiccional electoral, an y cuando en esta etapa, esta autoridad no se constituye como la ltima instancia ya que son los colegios electorales, establecidos en el seno de las cmaras legislativas, quienes todava tienen la ltima palabra en lo que concierne a establecer los resultados definitivos de las elecciones presidenciales113.
112
Para abundar sobre el tema respecto a la evolucin del Tribunal electoral en Mxico, as como los medios de impugnacin en materia electoral, es necesario consultar la obra de Elas Mussi, Edmundo, Estudio terico-prctico del sistema de medios de impugnacin en materia electoral, Centro de capacitacin judicial electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Gama sucesores, Mxico, 1997. 113 Respecto a este tema, el problema que suscit esta situacin tiene que ver con que la Cmara de Diputados Federal, cuya mayora pertenece al PRI, quin es quien califica las elecciones al cargo de Presidente de la Repblica, lo que provoca justamente la sospecha de los partidos polticos respecto a la imparcialidad de esta cmara habida cuenta como
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Los efectos de la reforma de 1989-1990 la alianza PRI PAN Uno de los efectos positivos de la reforma 1989-1990 fue la creacin del Instituto Federal Electoral (IFE). Esta institucin se convierte en lo sucesivo en el rgano electoral ms importante y un elemento clave en la racionalizacin electoral del pas. Esta autonoma otorgada al rgano electoral como el traspaso del control de la direccin de este organismo a ciudadanos, lo que otorgar veracidad y transparencia a los resultados electorales en el pas. Sin embargo, resta todava la influencia del Presidente de la Repblica, a travs del Secretario de Gobernacin, el cual contina manteniendo una influencia muy importante en el proceso electoral. A pesar de estos logros, la ausencia de reformas electorales profundas fren el avance del proyecto presidencialista de Carlos Salinas de Gortari, y stas, quedaron olvidadas, posteriormente a las elecciones para renovar la Cmara de Diputados Federal en 1991, el PRI recupera su mayora , aun ms confortable que la obtenida en 1988; esto provoc que el gobierno continuara sus reformas de una manera ms ambiciosa en el mbito econmico dejando de lado lo electoral. Gracias a esta nueva mayora, el PRI y el PAN, comenz una nueva etapa denominada de cohabitacin. Esta ltima se acompaa de reformas constitucionales que favorecen los programas y la ideologa del PAN, de igual manera reforzaron el rgimen presidencialista a travs de la legitimacin que otorga este partido al expresidente Salinas, gracias a esta alianza PAN-PRI.
ya lo hemos establecido en captulos anteriores, de que el Presidente de la Repblica se constituye en el jefe real del PRI y, por consiguiente, de la fraccin de ese partido en la cmara baja federal.
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Una alianza en la Cmara de Diputados Todas estas reformas permiten al PAN el instalarse en la segunda posicin electoral nacional, se refleja esto justamente en las elecciones para la renovacin de la cmara baja en 1991. De acuerdo al cuadro 11, el PAN y el PRI detentan 409 diputados de un total de 500. Tal cantidad de diputados de ambos partidos permiten la modificacin a la Constitucin Federal, sin necesidad de recurrir a otras formaciones polticas como lo podra ser el PRD, partido que se convierte en la tercera fuerza poltica. Sin embargo, contina relegado por el bipartidismo de facto que se instala entre el PAN y el PRI.
Cuadro 11 Composicin de la Cmara de Diputados Federal 19911994

Partido poltico Diputados por mayora relativa 10 290 **** **** **** **** **** Diputados por representacin proporcional 79 30 12 41 23 15 **** Total
PAN PRI PPS PRD PFCRN PARM PRT
89 320 12 41 23 15 ****
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PEM PT Total
**** **** 300
**** **** 200
**** **** 500
Fuente: Instituto Federal Electoral, 2000.
Los efectos de la alianza PRIPAN Ms all de las reformas logradas en materia electoral, para hacer frente a la demanda creciente de apertura poltica, el gobierno propone una serie de reformas constitucionales destinadas a reforzar la alianza con el Partido Accin Nacional (PAN). De igual manera, el gobierno lleva a cabo esta serie de modificaciones constitucionales para llevar a buen puerto su programa gubernamental, hacia lo que el Presidente Salinas considera, como un gran paso hacia el desarrollo del pas: el Tratado de Libre Comercio de Norteamrica (TLC) 114. Lo anterior, nos lleva justamente a estudiar ms de cerca la reformas constitucionales hechas a los artculos 27, 3, y 130, los cuales refuerzan la hiptesis de la alianza del PRI con el partido Accin Nacional, al mismo tiempo que estas contribuyeron paralelamente a avanzar en el tema de la racionalizacin del federalismo mexicano.
114
Para estudiar ms sobre el tema del TLC, as como de los trabajos y negociaciones hechas durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, es necesario consultar la obra Salinas de Gortari, Carlos, Mxico un paso difcil a la modernidad, Plaza & Janes, Barcelona 2000, pp. 38-245.
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La reforma el artculo 27 de la constitucin Uno de los referentes del programa poltico del Partido Accin Nacional ha sido, desde siempre, la privatizacin de los medios de produccin. sta posicin fue contraria a los principios de la Revolucin mexicana de 1910, en lo que concierne a la distribucin de tierras a los campesinos, que dentro del modelo mexicano las tierras no son otorgadas en propiedad, sino concesionadas a particulares quedando siempre el dominio en manos del Estado mexicano. Para obtener el apoyo del PAN para la entrada de Mxico en el Tratado de Libre Comercio, se propuso que esta reforma constitucional terminara con la reparticin de la tierra, y darle a los campesinos un nuevo status: el de ser propietarios de tierras cultivables para la actividad agrcola. La reforma al artculo 130 de la Constitucin Esta reforma toca tambin el principio del Estado laico defendido con pasin por mltiples generaciones y, que inclusive, provoc una guerra civil denominada la guerra de cristeros115. Como tradicional partido conservador de derecha el PAN, manifiesta en mltiples ocasiones su inters y sus relaciones con la iglesia catlica, sin embargo, los gobiernos del PRI rechazan continuamente el reconocimiento de una relacin entre el Estado y la iglesia, a fin de preservar el principio de laicidad del Estado; y porque un reconocimiento de lo anterior, significara aceptar un principio defendido por su principal adversario: el PAN. Pero a pesar de una fuerte oposicin en el seno del PRI, el expresidente Salinas de Gortari lleva a cabo la reforma y, reconoce a la iglesia catlica personalidad jurdica y al Vaticano como Estado. Lo anterior, se inscribe en ese espritu de colaboracin y de alianza con el Partido Accin Nacional.
La guerra de los cristeros, una guerra civil llevada a cabo por miembros de la Iglesia Catlica mexicana contra la accin del gobierno de aquella poca dirigido por el general Plutarco Elas calles que impeda la prctica religiosa en Mxico.
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La reforma al artculo 3 de la Constitucin Esta reforma contina el espritu de la reforma del artculo 130 de la Constitucin llevada a cabo por el gobierno del Presidente Salinas de Gortari, en lo que concierne al reconocimiento de la Iglesia Catlica como ente con personalidad jurdica. Esta reforma permite as la apertura de la educacin nacional a los establecimientos educativos catlicos en los niveles de primaria y secundaria. La reforma en cuestin permite tambin, la descentralizacin de la educacin y contribuye al respeto de un real federalismo. Esta disposicin constitucional contribuye a la racionalizacin del rgimen y otorga a las entidades federativas, el control tanto de recursos como de los programas educativos sin la intervencin del Ejecutivo Federal como ocurra anteriormente. Los efectos negativos de la reformas de 1989 -1990 El periodo que va de 1989-1990 est marcado por dos situaciones contradictorias. Por una parte, la recuperacin del PRI en las elecciones para la renovacin de la Cmara de Diputados Federal y, la reconquista electoral de la Ciudad de Mxico. Esta nueva y aplastante victoria del PRI, deja el sentimiento de un dominio sin fin y del retorno al sistema de partido casi nico116. As, en 1991, en las elecciones en el Estado de Guanajuato para elegir Gobernador, la batalla se juega entre Vicente Fox Quesada del PAN y Ramn Aguirre Velzquez del PRI. El candidato del PRI gana la eleccin en esta entidad federativa, en gran medida por el apoyo del gobierno federal, que utiliza todo su peso econmico y su influencia poltica para hacerlo ganar. Sin embargo, lo cuestionado de esta eleccin se
Ver la obra de Krauze, Enrique, La presidencia imperial, ascenso y cada del sistema poltico mexicano (1940-1996), Mxico 1997, TUS QUETS editores, p.431.
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vuelve tan fuerte, que el Presidente de la Repblica decide y ordena la dimisin del candidato del PRI, quien a su vez haba sido nombrado Gobernador Electo, escogiendo en su remplazo a un miembro del Partido Accin Nacional 117. Una situacin similar se presenta en las elecciones para elegir Gobernador del Estado de San Luis Potos, donde el expresidente Salinas, utiliza de igual manera toda la fuerza del presidencialismo para imponer a Gonzalo Martnez Corbal, como Gobernador Interino de esta entidad federativa. Salinas remplaza a Fausto Zapata Loredo, quien haba ganado de una manera dudosa la eleccin contra Salvador Nava, antiguo lder local. En general, coincidimos con lo expresado por Soledad Loaeza118, sobre el hecho de que el proyecto de pluripartidismo del gobierno no fue dejado de lado pero en lo sucesivo, el gobierno de Salinas de Gortari permitir una colaboracin con el PAN denominada cohabitacin, para otorgar una apariencia de legitimidad a su rgimen y a las reformas posteriores. El Presidente desea continuar las reformas constitucionales para su proyecto gubernamental. Las reformas y los proyectos de este sexenio sern cuestionados fuertemente en virtud de la dualidad expresada, ya que de un lado, hay una apertura hacia una racionalizacin electoral y; por otro lado, se refuerza el modelo presidencialista.
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Una vez que el candidato electo al puesto de Gobernador presenta su renuncia, el Congreso local con mayora del PRI elige como gobernador a un miembro del partido accin nacional (PAN) Carlos Medina Plascencia, lo cual deja a la imaginacin, que hubo un arreglo entre el Presidente de la Repblica y los principales dirigentes nacionales del PAN, en particular, con Diego Fernndez de Cevallos. 118 Loaeza, Soledad, Mexique ,construir le pluralisme, en Couffignal, Georges, Reinventer la dmocratie, le dfi latino-amricain, Paris, 1992, Presses de la Fondation Nationale des sciences Politiques, p. 219.
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Las reformas de 1993 Remedio o solucin contra el exceso de presidencialismo? Las reformas electorales La reforma electoral de 1993, no fue propuesta propiamente por el Presidente de la Repblica, pero s por los principales partidos polticos. A partir de 1992, cuatro partidos polticos presentan un proyecto de reforma electoral en la Cmara de Diputados Federal. La reforma atae, ocho artculos constitucionales, a saber el artculo 41, 60, 63, 65, 66, 73, 74 y 75; as como a ms de 170 artculos del Cdigo Federal Electoral, en lo que respecta a las instituciones y los procesos electorales. A nivel constitucional se presentan tres cambios: a) Una nueva frmula de integracin en la Cmara de Diputados, as como tambin en el Senado de la Repblica); b) La eliminacin de la autocalificacin; c) Se incluye en el texto constitucional la determinacin de regular el financiamiento a los partidos polticos.
Hacia una nueva integracin del congreso federal a) En la Cmara de Diputados
La Cmara de Diputados Federal se fija un lmite superior absoluto en lo que se refiere al nmero de diputados por partido: ningn partido poltico puede tener ms de 315 diputados (de los 500 que constituyen la cmara baja), es decir, 63% del nmero total de los diputados. La clusula de gobernabilidad que daba la mayora automtica al partido que hubiere obtenido 35% de votos nacionales es eliminada
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b) En el Senado de la Repblica
Un pendiente, el cual data de mucho tiempo atrs por parte de la oposicin fue la de abrir el Senado de la Repblica a la pluralidad poltica. Hasta antes de esta reforma la cmara alta estaba compuesta casi en su totalidad por miembros del PRI. Esta reforma transforma al Senado a partir de 1994, con la composicin siguiente: cuatro senadores por cada entidad federativa, una de las cuales es asignada a la primera minora en cada Estado. Anterior a esta reforma, el Senado de la Repblica se compona de dos senadores por cada entidad federativa (32), uno elegido cada tres aos con una duracin de su mandato de seis aos. As el Senado se renovara por mitad por perodos de tres aos. Esta frmula provocaba una sobrerepresentacin de la mayora y una subrepresentacin de las minoras, situacin fuertemente cuestionada por la oposicin. As por ejemplo, en 1998 con un porcentaje de votacin de 50.7% el PRI, obtiene 93% de curules (60 de 64) en la cmara alta (el Senado); y en 1991, con 61.5% de votos, tiene 97% de curules (31 32). Para hacer frente a la demanda de pluralidad, el PRI propuso que se atribuyeran tres senadores por entidad federativa, de las cuales una sera atribuida a la primera minora, teniendo sta un porcentaje de votacin mnima. Por el contrario, la oposicin consider que el porcentaje propuesto por el PRI era elevado y que era necesario disminuirlos. As pues, la solucin que se adopt fue la de atribuir cuatro senadores por entidad federativa, de las cuales, tres seran de mayora y, una a la primera minora, sin tener en cuenta el porcentaje de votacin. A pesar de la rigidez de esta reforma, sta de igual manera otorga a la Cmara alta, una pluralidad hasta en ese momento inexistente, que permitir en lo sucesivo la racionalizacin y el equilibrio entre los poderes pblicos. Lo anterior provocar reanimar la vida poltica. Propiciar y enriquecer el debate, contando ahora con la participacin de corrientes ideolgicas diversas en una cmara, como lo fue en el
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Senado en una Repblica Federal. La racionalizacin poltica en la cmara alta permiti al Partido Accin Nacional, a pesar de las crticas por las concesiones hechas, entrar en el Senado de la Repblica.
Las reformas de control y vigilancia de las elecciones Otras de las reformas que trataron de terminar con las prcticas fraudulentas del partido en el poder fueron aprobadas, tales como: la participacin de observadores electorales nacionales, la revisin de las listas electorales por parte de los partidos polticos y por los ciudadanos (stos pueden verificar personalmente si aparecen en las listas de sus distritos electorales). Las coaliciones electorales eliminadas del COFIPE por la reforma de 1989-1990, son de nuevo aprobadas cuando las coaliciones presentan candidaturas a los cargos de diputados y senadores.
Los observadores electorales Luego, de que en las elecciones presidenciales de 1988 qued la impresin de un fraude electoral a gran escala, los partidos polticos de oposicin demandaron al PRI, claridad y transparencia de los resultados electorales. Para remediar lo anterior y evitar prcticas de fraude electoral, se incorpora la figura de observadores electorales, as la reforma de 1993 introduce en el cdigo electoral, la figura de
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observadores electorales, los cuales no pueden pertenecer a partidos polticos ni tener ningn lazo con ellos. 119
La verificacin de las listas electorales La reformas aportan, de igual manera, la verificacin de las listas electorales por parte de los partidos polticos as como tambin de los ciudadanos (stos, pueden verificar personalmente si aparecen en las listas en sus distritos electorales). En la reforma de 1989-1990, haban sido eliminadas del COFIPE, las coaliciones electorales, pero son de nuevo validadas, si stas presentan candidatos a puestos de diputados y de senadores en todo el pas y, si stas, son representadas en el IFE y en las oficinas regionales, en los 300 distritos electorales del pas.
La eliminacin de la autocalificacin de resultados electorales El sistema de auto-proclamacin de resultados de las elecciones del Poder Legislativo, fue sido remplazado por un sistema mixto que otorga la proclamacin de resultados de las elecciones bajo la responsabilidad del Instituto Federal Electoral (IFE), en el caso que no existieren impugnaciones de los resultados frente al Tribunal Federal Electoral (TFE). De ahora en adelante, es el IFE el responsable de la proclamacin de resultados de las elecciones de diputados y senadores. No como suceda
Ver Becerra, Ricardo, Salazar, Pedro, Woldenberg, Jos, La mecnica del cambio poltico en Mxico, elecciones, partidos y reformas, Mxico, 2000, ediciones Cal y Arena,
119
p.263. Para estos autores, la incorporacin de la figura de observador electoral es un reconocimiento al trabajo realizado por millones de ciudadanos mexicanos durante los procesos electorales federales y locales. ste trabajo de observacin se convierte en un factor de prevencin de prcticas de fraude y, no como de simples testigos sin ningn efecto posterior.
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anteriormente, cuando esta facultad estaba atribuida al Congreso.
El financiamiento La reforma electoral, en lo que se refiere al financiamiento de los partidos polticos, prohbe a estos ltimos, los prstamos bancarios y, as obtener el financiamiento del partido a travs de las personas fsicas y morales de procedencia extranjera, por empresas del Estado, por los municipios, por organismos internacionales, la iglesia y empresas comerciales mexicanas. Al mismo tiempo, la reforma oblig a los partidos polticos a dotarse de un rgano interno, a fin de procurarse los recursos financieros y administrarlos. El techo del financiamiento pblico de los partidos polticos, se fij en 5% de la suma total de los costos de financiamiento por cada actividad electoral. Esta suma ser distribuida anualmente entre los partidos polticos que conserven su registro frente al IFE. Los partidos estn obligados a presentar reportes financieros a esta institucin.
Los lmites Todos estos cambios limitaron considerablemente los mrgenes de maniobra del presidencialismo, pero tambin se aprecian lmites en esta misma reforma, por ejemplo: El Consejo General del IFE, contina trabajando bajo el control del gobierno anterior, lo que significa que el gobierno organiza y dirige las elecciones. De tal forma, el Secretario de gobernacin es, al mismo tiempo, el Presidente del Instituto Federal Electoral y, Director General del mismo, nombrado por el Presidente de la Repblica. De esta manera, el control de las elecciones federales
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y la autoridad del Presidente la Repblica, se aseguran y frenan un desarrollo real, afectando la credibilidad y el desarrollo natural de la funcin electoral. Sin embargo un avance sustancial surge en relacin a los regmenes precedentes.
La reforma de 1994 El origen de la reforma electoral de 1994, no proviene en esta ocasin ni del Presidente de la Repblica ni de los partidos polticos, pero se motiv por la aparicin de la guerrilla en Chiapas120.
El efecto de la guerrilla en Chiapas El 1 enero de 1994, un movimiento armado compuesto de indgenas tom por asalto algunas ciudades del estado de Chiapas, Estado del sureste mexicano. Este evento altera todos los escenarios y las relaciones entre el gobierno y la sociedad. El rgimen presidencialista sufre, en esta ocasin, de un reclamo indito ya que las demandas de la guerrilla se referan a una mayor justicia social, sobre todo involucraba el tema democrtico del pas. Los partidos polticos, y ocho de los nueve de los candidatos a la Presidencia de la Repblica en 1994, firman un acuerdo para la paz, la justicia y la democracia, el 27 enero 1994. Lo que da lugar a un dilogo entre los partidos y las autoridades electorales con vistas a una nueva reforma electoral121.
120
Este movimiento armado coincide con la la puesta en marcha, el 1 enero 1994 de un gran proyecto del mandato del expresidente Salinas: el Tratado de Libre Comercio de Norteamrica TLCAN. 121 El Partido Popular Socialista fue el nico partido que no firma del acuerdo citado.
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La reforma al artculo 41 de la constitucin La reforma de 1994 establece, por una parte, que la organizacin de las elecciones federales es una funcin del Estado realizada por un organismo pblico autnomo (IFE), integrado por representantes del Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo, miembros de los partidos polticos, as como de ciudadanos independientes a todos los anteriores (Cuadro No. 12). Adems, esta reforma vuelve el sistema electoral ms competitivo. El presidencialismo y el autoritarismo del rgimen, a partir de esta reforma, manifiestan una tendencia legal democrtica que tiene como significado el aceptar que las elecciones pueden tener como resultado la prdida del poder y, en consecuencia, la alternancia. Pero la reforma de 1994 fue tambin importante debido a que completa el proceso de ciudadanizacin de los rganos electorales e introduce en la Constitucin la nocin de independencia del Instituto Federal Electoral. El Consejo General del Instituto Federal Electoral, es de ahora en adelante, compuesto de seis ciudadanos ajenos a los partidos polticos, los cuales tienen la responsabilidad de las decisiones fundamentales ya que forman la mayora en este consejo. Estos Consejeros Ciudadanos son propuestos por los partidos polticos y su designacin se lleva a cabo, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes en la Cmara de Diputados Federal. Los otros miembros del Consejo General del Instituto Federal Electoral son nombrados por la Cmara Diputados y propuestos de igual manera por los partidos polticos.
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Cuadro 12 Composicin del Consejo General del IFE (Abril de 1994)
Secretario de Gobernacin, Presidente del Consejo con derecho de voz y voto
Director general
Secretario del Consejo
Dos consejeros del Senado de la Repblica, con derecho de voz y voto
Dos consejeros de la Cmara de Diputados con derecho de voz y voto
Un representante en de cada partido poltico con registro nacional (PAN, PRI, PPS,PFCRN, PARM,PDM,PT,PVEM)
Fuente: Instituto Federal Electoral, 2000.
Una de las reformas ms importantes fue la limitacin al poder del Presidente del Consejo General del IFE (Secretario de
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Gobernacin). De ahora en adelante, este ltimo puede dar su opinin pero no puede votar frente al Consejo. Esta disposicin prefigura la reforma de 1996, que va a racionalizar en gran manera el rgimen presidencial: los rganos electorales no sern en adelante parte del gobierno y sern dirigidos, en lo sucesivo, por ciudadanos independientes al Ejecutivo Federal.
La reforma al artculo 82 de la constitucin La reforma al artculo 82 constitucional en su prrafo primero, modifica la condicin para el cargo de Presidente de la Repblica, anteriormente, para ser candidato esta funcin era necesario ser descendiente de padre y madre mexicanos de nacimiento. Con esta modificacin solamente se requiere que un padre o una madre sea de nacionalidad mexicana y, haber vivido en el pas al menos durante 20 aos. La reforma fue aprobada y publicada en 1994 y, entr en vigor el 31 diciembre 1999; en realidad, fue una reforma destinada a las elecciones presidenciales de 2000, no para las de 1994. Esta reforma, se inscribe en el marco de la alianza entre el PRI y el PAN. Para ciertos autores, se trat del proyecto salinista de continuar y mantenerse en el poder mas all de su sexenio formal122. En aquella poca el expresidente Salinas haba escogido a su candidato a la presidencia (Ernesto Zedillo). Para asegurar la candidatura de uno de sus ms cercanos colaboradores y Secretario de gabinete, Jaime Serra Puche, se volva necesario postergar la reforma en cuestin para que entrara en vigor hasta 1999, es decir, antes de las elecciones
Ver el artculo Paradojas del siglo de Vctor Flores Olea, publicado en el peridico La Jornada. El autor en este artculo denuncia las llamadas concerta-cesiones hechas durante
122
el periodo de Carlos Salinas de Gortari, que segn el autor permitieron al partido Accin Nacional obtener diversas gubernaturas. Sitio de Internet http:/www.jornada.unam.mx/1996/sep96/960925/olea.htm1 paradojas del siglo.
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presidenciales del ao 2000. Pero esta disposicin favoreci al candidato del PAN Vicente Fox Quesada, hijo de un inmigrante espaol quien se convirti en Presidente de Mxico. Lo anterior abona las versiones de que se trat de un acuerdo en un marco de colaboracin entre el PAN y el PRI, para compartir el poder.
Las otras reformas La reforma prev la creacin de un Tribunal especial para los delitos electorales y lleva a cabo una clasificacin de 38 delitos, para ser contemplados en el tipo electoral. Otras reformas son aprobadas, en lo que concierne a los observadores electorales: la figura de visitante extranjero o visitante internacional para vigilar las elecciones. Los observadores, son hasta ese momento un tab para el rgimen ya que stos denuncian comnmente prcticas fraudulentas del gobierno. Por esta razn, el rgimen se opona de manera permanente a aceptar observadores internacionales, argumentando que lo anterior significara "una violacin de la soberana nacional", sin embargo, la reforma en cuestin especificaba, que stos visitantes deban de ser invitados por los partidos polticos y organizaciones sociales, bajo responsabilidad de ellos mismos y, establece tambin que el IFE no invitara oficialmente a ningn visitante extranjero. Otra reforma de igual importancia, fue el aumento de 180% del tiempo gratuito para los partidos polticos. Todas estas reformas se aaden a la de 1993 y, tienen como objetivo perfeccionar el sistema electoral. Sin embargo, dejan de igual manera insatisfechos a los partidos de oposicin. Cada ocasin que es aprobada una reforma, la oposicin declara que una reforma definitiva sera necesaria. Pero como veremos en lo sucesivo, esta reforma contribuy en mucho a la transparencia de las elecciones presidenciales de 1994, as como la construccin de una democracia electoral slida para los aos venideros.
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Las consecuencias Las elecciones presidenciales de 1994 Los resultados de las reformas de 1994, permitieron crear un registro de electores creble y confiable. Es de subrayar la gran participacin que se obtuvo en las elecciones presidenciales de 1994, con alrededor de 35,5 millones de electores, contra 19,1 millones, en relacin a las elecciones presidenciales de 1988. Los porcentajes de votacin confirman el sistema de partidos; de la misma manera que en 1988, en 1994, tres formaciones polticas se disputan la presidencia de la Repblica (PRI, PAN, PRD)123. El PRI, gana una vez ms la eleccin presidencial con su candidato Ernesto Zedillo Ponce de Len, quien haba remplazado a Luis Donaldo Colosio Murrieta 124. La diferencia en relacin a otras elecciones presidenciales fue que el porcentaje de votacin recibida por el candidato ganador, fue inferior en relacin a elecciones precedentes. (Ver Cuadro No. 13).
123
Los candidatos que se presentaron en las elecciones presidenciales de 1994 fueron, Diego Fernndez de Cevallos, por el PAN; Cuauhtmoc Crdenas Solrzano, por el PRD y; Ernesto Zedillo Ponce de Len, por el PRI, quin obtiene la mayor votacin. 124 Luis Donaldo Colosio Murrieta, haba sido elegido candidato del PRI al cargo de Presidente de la Repblica el 23 noviembre 1993, pero fue asesinado de dos balazos; uno en la cabeza y otro en el estmago, el 23 marzo 1994, en la colonia Lomas taurinas de la ciudad de Tijuana Baja California; en el marco de un evento de campaa electoral. Fue remplazado por Ernesto Zedillo Ponce de Len, quien se desempeaba como Coordinador General de la campaa presidencial de Luis Donaldo Colosio.
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Cuadro 13 Resultado de las elecciones presidenciales de 1994
Partido poltico Porcentaje de votacin nacional obtenida 26.69 50.13 17.07 2.83 3.28 100.00
PAN PRI PRD PT Otros Total
Fuente: Instituto Federal electoral (1994).
La apertura en el Senado de la Repblica El Senado de la Repblica aprovecha esta reforma constitucional y, el pluralismo en la cmara alta se convierte en un hecho incontestable, como lo muestran las cifras en el cuadro 14.
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Cuadro 14
Partido poltico % De votacin Senadores por el principio de mayora relativa(19911994) Senadores por el principio de primera minora (1994) 24 0 8 32 Total de Senadores
PAN PRI PRD Total
25,73 50,24 16,83 92,80
1 95 0 96
25 95 8 128
Fuente: Instituto Federal Electoral(1994)
Para la oposicin, esto representara un gran paso, hacia la pluralidad en la cmara alta, ya que anteriormente, el 98% de los senadores perteneca al PRI, pero en esta ocasin, el PRI obtiene, solamente, el 74% de curules.
Se incrementa la representatividad en la Cmara de Diputados Federal El PRI, paga as el precio de la apertura en materia electoral. Con un porcentaje inferior de votacin recibida en relacin a las elecciones de 1988 (11,2%), disminuye su presencia en la cmara baja, sin embargo, mantiene su hegemona con 60% de curules. Esta nueva distribucin de curules, otorga una mayor representatividad a la cmara baja, sin embargo, se mantiene la
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llamada clusula de gobernabilidad, otorgando al partido mayoritario (partido que obtiene la mayora simple de votos) el cual normalmente era del PRI, 300 diputados. (Ver cuadro 15). Cuadro 15 Porcentaje de curules obtenidas por partido poltico en la Cmara de Diputados Federal en 1994
Partid o poltic o % De
votacin nacional
Diputados (MR)*
Diputados (RP)**
Total
diputados
% De
curule s obteni das
PAN PRI PRD PT
25,81 50,20 16,65 2,67
20 273 7 0
99 27 64 10
119 300 71 10 500
23,8 60 14,2 2 100
Total 95,33 300 200 Fuente: Instituto Federal Electoral (1995)
*Diputados por el principio de mayora relativa. ** Diputados por el principio de representacin proporcional.
En este captulo hemos observado el desarrollo y crecimiento de un pluralismo poltico real, el cual sirve justamente a caminar hacia la racionalizacin de la vida poltica del pas, lo que se muestra con la aparicin a finales de los aos 80 de tres partidos polticos importantes. Esto es un avance importante y trascendental para la democracia electoral y, contribuye al mismo tiempo, para la instauracin de un rgimen poltico ms racional y abierto a la oposicin. Las reformas establecidas por el gobierno del expresidente Carlos Salinas, contribuyeron, en el mbito electoral, a sentar las bases de lo que consideramos un camino irreversible hacia la transparencia electoral. La ciudadanizacin del Instituto Federal Electoral,
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deja prever para el futuro, la independencia de este organismo en relacin con el Poder Ejecutivo Federal. Un pluralismo poltico, se refleja en la apertura que se le otorga a la oposicin en el Senado de la Repblica, lo que contribuye ciertamente a la diversificacin ideolgica en la cmara alta del pas. El debate poltico se nutre en esta poca, con opiniones diferentes a las normalmente establecidas por el partido en el poder, lo que representa en s, un avance real e innegable hacia un congreso pluralista y representativo. En otro orden de ideas, en la Cmara de Diputados Federal, dominada anteriormente en su mayora por el PRI, se constata un aumento significativo de diputados emanados de partidos de la oposicin. Pero a pesar del avance en materia electoral, se asiste al mismo tiempo a un reforzamiento del rgimen presidencialista. La alianza entre el PRI y el PAN, a travs de una cohabitacin, sirve aparentemente para legitimar el rgimen de Carlos Salinas de Gortari, a partir de este hecho, el gobierno y el Partido Accin Nacional, establecen un programa neoliberal de gran impacto, en el cual el Tratado de Libre Comercio de Norteamrica, se convierte en el objetivo supremo. Para contar con el apoyo del Partido Accin Nacional, el gobierno lleva a cabo reformas constitucionales que favorecen los programas ideolgicos de este partido: El reconocimiento jurdico de la iglesia, hasta ese momento rechazada por los gobiernos del PRI, quienes consideraban esta posibilidad contraria a los principios de laicidad del Estado y, contrarios tambin, al dogma que representa la Revolucin mexicana. Las reformas constitucionales a los artculos 130, y tercero, establecieron ese reconocimiento a la iglesia establecida en nuestro pas. Esta alianza con el PAN provoca tambin el cuestionamiento vivo de otros partidos polticos, muy
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especialmente por parte del PRD quien demanda reformas electorales ms importantes. Como resultado de esta alianza, los poderes del Presidente de la Repblica alcanzan un nivel irracional, a manera de ejemplo podemos sealar, el Programa Nacional de Solidaridad (PNS), el cual represent a todas luces un atentado contra el modelo federal del pas. La disposicin discrecional del expresidente Salinas de recursos econmicos destinados a este programa, resultan perjudiciales para la autonoma econmica de las entidades federativas en un tema muy sensible: las partidas presupuestales. A lo anterior habra que aadir, la intervencin del Ejecutivo Federal en la entidades federativas, al imponer a Gobernadores que no triunfan por el voto popular, pero que son legitimados por el Partido Accin Nacional, lo que provoca cuestionamientos severos de otras formaciones polticas por la falta de respeto a los procedimientos electorales legales. Esta contradiccin, entre la apertura electoral y el cuestionamiento contra el presidencialismo autoritario del periodo de Carlos Salinas de Gortari provocan, a pesar de todo, una evolucin y un desarrollo de la racionalizacin del rgimen. La racionalizacin electoral, el respeto al pluralismo poltico y una representacin ms importante de los partidos polticos en el Congreso de la Unin, se convierten en una realidad irreversible hacia la racionalizacin del rgimen presidencial, lo que podremos constatar durante el estudio y anlisis del periodo de Ernesto Zedillo Ponce de Len.
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Introduccin a la segunda parte Como hemos venido analizando, las reformas electorales han sido el elemento clave para la racionalizacin del rgimen presidencial. De cierta manera, son stas las que han ayudado a resolver uno de los aspectos negativos del sistema poltico mexicano: Las atribuciones excesivas en materia electoral del Presidente de la Repblica, en esta segunda parte, examinaremos la autolimitacin del Poder Ejecutivo, puesto en marcha durante el periodo del expresidente Ernesto Zedillo (1994 -2000), en razn de estas reformas se suscitaron debates y discusiones, para precisar la naturaleza del rgimen y la va que haba que seguir. Para reforzar nuestro estudio, haremos un comparativo entre ciertos pases de Amrica Latina (Argentina y Per) en donde la introduccin de elementos de rgimen parlamentario en rgimen presidencial, con la introduccin de la figura de un jefe de gabinete, no tuvieron el efecto deseado. Posteriormente, constataremos que la introduccin de un jefe de gabinete, no es una condicin necesaria para mejorar el rgimen presidencial mexicano, dado que, las atribuciones del Secretario de Gobernacin corroboran que la funcin de Jefe de gabinete est ampliamente cubierta desde mucho tiempo por el titular del gobierno interior. Todo esto nos llevar a estudiar las relaciones que se instalan entre los poderes pblicos a partir de la derrota del PRI en las elecciones legislativas de 1997, as como de la eleccin presidencial del ao 2000. Consideramos que estos elementos nos llevan hacia lo que denominamos el redescubrimiento del rgimen presidencial. Y finalmente, haremos un anlisis de las reformas propuestas que estimamos como no pertinentes, referentes al equilibrio entre los poderes pblicos y, por ltimo, analizaremos
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las reformas constitucionales que a nuestro modo de ver coadyuvan en gran medida hacia la evolucin de un rgimen presidencial ms racional.
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Captulo V La limitacin del Poder Ejecutivo Federal El periodo 1994 -2000 Contrariamente a los regmenes precedentes, muy especialmente el de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) en donde no exista la intencin de disminuir los poderes del Presidente de la Repblica, el rgimen de Ernesto Zedillo Ponce de Len, debuta con la firme intencin de racionalizar el rgimen presidencial. Es por lo que en este captulo, analizaremos los hechos que consideramos como u viraje hacia esta tendencia, la cual se traduce, en un proyecto de este gobierno denominado " la Reforma del Estado". Este proyecto consiste llevar a cabo reformas constitucionales con la concurrencia de los partidos polticos para poder avanzar hacia la construccin de nuevas relaciones entre los poderes pblicos. Por lo que concierne a este proyecto, estudiaremos las acciones del Ejecutivo Federal en el rubro denominado "El nuevo federalismo"125. Se trata del reforzamiento de las atribuciones de las entidades federativas y de los municipios, en detrimento del Poder Ejecutivo Federal. Estudiaremos de la misma manera, el mejoramiento, ampliacin y alcance de las reformas electorales precedentes, que nos llevarn a la reforma electoral de 1996, que trata justamente de racionalizar el proceso y los rganos electorales. Analizaremos, las consecuencias de las reformas electorales de 1996, desde una ptica local, es decir, en las actividades relativas a los municipios. Posteriormente, dirigiremos nuestra atencin al estudio de las elecciones de
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Mxico como hemos visto los captulos precedentes, cuenta con una estructura federal en su forma de Estado sin embargo, en la prctica el pas cuenta con un esquema fuertemente centralizado.
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1997, de las que se desprendi, la renovacin de la Cmara de Diputados Federal, as como del Senado de la Repblica, lo que nos servir para constatar en los hechos, la evolucin hacia una racionalizacin poltica, como tambin, hacia un nuevo equilibrio entre el Poder Legislativo y Ejecutivo, a nivel Federal. Este equilibrio, ser reforzado por los resultados de las elecciones presidenciales de 2000, donde el PRI pierde por la primera vez desde su creacin en 1929, el mximo cargo de eleccin popular en el pas.
La autolimitacin por parte del Ejecutivo Federal Al arribar al poder el expresidente Ernesto Zedillo, reconoce la necesidad de avanzar de una manera ms rpida hacia la construccin de una democracia verdadera. Segn l, haba la necesidad de mejorar en diversos mbitos a saber, un mejoramiento en las relaciones entre los ciudadanos y el gobierno; entre las entidades federativas y la Federacin; un nuevo cdigo tico entre los adversarios polticos, as como una reforma electoral definitiva.
La construccin de la reforma del Estado El expresidente Zedillo consider que Mxico tena la necesidad de construir una reforma con el consenso de todos los partidos polticos a fin de erradicar sospechas y reclamos recurrentes de fraude electoral en diversas regiones del pas 126. Un acuerdo de esta naturaleza entraara el paso hacia una democracia real o, en su caso, hacia una racionalizacin poltica del rgimen presidencial. Anterior a la transicin democrtica, exista ya una alternancia en los municipios y en las entidades federativas a
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Para ahondar ms sobre el proyecto de esta reforma es necesario ver la obra
Modificaciones a la Constitucin, iniciativa para la reforma electoral y del D.F., aparecida

el 29 julio 1997 en el peridico El Nacional.
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nivel de gobernador del Estado excepto, claro est, en la Ciudad de Mxico, donde se conserva en el cargo de Regente de la Ciudad de Mxico. As, el Ejecutivo Federal propone la puesta en marcha de la mesa de unas negociaciones llamadas "mesa central", para poner en marcha una reforma del Estado; en las que sobresalen una serie de reformas electorales llamadas definitivas, destinadas a racionalizar la vida poltica del pas. Las reformas tuvieron como principio la autolimitacin del Poder Ejecutivo Federal. La limitacin de sus atribuciones en materia electoral objeto de vivas controversias, fue el eje central de stas. Y para conseguir este objetivo, el Presidente Zedillo hace un llamado los principales partidos polticos para ponerse de acuerdo e impulsar una reforma definitiva capaz de terminar con las controversias poselectorales en materia electoral y avanzar hacia una democracia plena capaz de asegurar el pasaje hacia un sistema poltico ms racional que permita continuar la transformacin en otros mbitos del Estado mexicano.
El acuerdo poltico nacional Uno de los aspectos relevantes de la reforma denominada "Acuerdo poltico nacional", fue la iniciativa tomada por el Presidente de la Repblica, que propuso en un encuentro con la cmara baja, la instauracin de una mesa de negociaciones y de dilogo entre los partidos polticos 127. Ciertos autores como Ricardo Becerra, Pedro Salazar y Jos Woldenberg; consideran, que la nueva reforma deba llevarse a cabo con el concurso de las principales fuerzas polticas y no en razn de la iniciativa del Presidente de la Repblica: Debido a que factores
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Discurso del Presidente Ernesto Zedillo en ocasin de la firma del acuerdo poltico nacional el 17 enero 1995.
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socioeconmicos desfavorables a ste, como la terrible crisis econmica de 1995 y la guerrilla en Chiapas, le disminuan credibilidad a la propuesta del Presidente.128 Sin embargo, esta iniciativa del Presidente de la Repblica revela, la intencin de auto-limitar sus propios poderes y disminuir as el presidencialismo excesivo, para de esta manera, racionalizar el rgimen presidencial. Esta accin presidencial, aunada a la reforma y racionalizacin del sistema electoral mexicano, contribuyeron a la racionalizacin del sistema poltico en general. Esta autolimitacin propuesta por el Presidente Zedillo se revela entonces como una situacin extraa para el sistema poltico gobernado por el PRI. Anteriormente, los Presidentes de la Repblica emanados de este partido, proponan las reformas electorales sin tocar las atribuciones del Ejecutivo Federal, habida cuenta que esto poda tener como resultado el provocar la derrota del candidato del PRI en las elecciones presidenciales. El acuerdo poltico nacional firmado por el Partido Accin Nacional (PAN), el Partido Revolucionario Institucional (PRI), el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) y el Partido del Trabajo (PT), estaba fundado en los siguientes puntos: Avanzar lo ms rpido posible la conclusin de una reforma lectoral definitiva a nivel federal para utilizarla como referencia en las entidades federativas. Establecer las condiciones de confianza electoral, para resolver las querellas electorales de una manera democrtica. De esta manera la nacin podra dar soluciones a los desafos de los problemas econmicos y
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La crisis de 1995 ha sido una de las ms fuertes pruebas econmicas para el pas entero en razn de unadevaluacin muy fuerte de la moneda nacional en relacin con el dlar norteamericano. La inflacin, el aumento de las tasas de inters, as como el aumento de la deuda pblica y privada, y el desbalance presupuestario configuraron una crisis de muy alto impacto negativo en la socia mexicana.
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sociales ms urgentes. Esto se traduce en la necesidad de un desarrollo econmico-social, a travs de una vida democrtica normal. Promover en las entidades federativas, en pleno respeto a su autonoma, reformas electorales conteniendo los mismos criterios que las reformas federales. Respetar la ley y su aplicacin a fin de asegurar el Estado de derecho. Garantizar la legalidad, la equidad y la transparencia en los prximos procesos electorales, para lograr lo anterior, se comprometen a ponerse de acuerdo, en un momento dado, para llevar a cabo las reformas en el momento oportuno.
La transicin poltica La transicin o la democratizacin, significa, segn el Diccionario de ciencia poltica y de instituciones polticas: la extensin progresiva del principio de la ciudadana a un nmero ms grande de participantes y/o a un campo poltico ms vasto129 Convenir una resolucin inmediata cuando se trate de conflictos poselectorales, para que estos se resuelvan en el marco de legalidad de justicia y de respeto recproco. Garantizar una vez el proceso de reformas electorales est concluido y que las condiciones de equidad sean satisfechas, que se eviten las manifestaciones
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Hermet Guy , Badie Bertrand, Birbaum, Pierre, Braud, Philippe; Dictionnaire de la science politique et des institutions politiques, 3eme edicin , Armand Colin, Paris 1998, pp.79-80.
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poselectorales por parte de los partidos polticos en competencia. El marco jurdico no debe ser violado y las instituciones deben ser respetadas 130. Esto se aplica en el presente, a los procesos de pasaje de formas diversas de autoritarismo a la democracia, sea por una democratizacin ms o menos deliberada puesta en marcha por los regmenes en turno o, se haga en virtud de un cambio real del rgimen. Hablamos as de una transicin democrtica, habida cuenta de que la transicin no dura en realidad ms que un lapso de tiempo determinado y que tiene ciertamente una salida incierta, ya que nadie asegura que va a desembocar verdaderamente en un modelo democrtico puro como, fue el caso en Mxico de 1977 a 1997. En el marco de esta transicin poltica en Mxico, el proceso de alternancia haba comenzado a nivel local, en las entidades federativas, como en ciertas municipalidades del pas. A nivel federal, no exista. Pero por diversos motivos, como lo veremos en lo sucesivo, se obtuvieron en las elecciones federales de 1997, resultados por dems sorprendentes incluso para el mismo PRI.
El reforzamiento del federalismo Desde la creacin del Partido Nacional Revolucionario (PNR) en 1929, el federalismo no estuvo en el centro de los debates. La necesidad probablemente de contar con un ejecutivo fuerte y un
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Todos estos compromisos fueron presentados por la Secretara de Gobernacin, cuyo titular en aquella poca, Esteban Moctezuma Barragn, quien firm junto con Alberto Anaya, coordinador de la Comisin Poltica del Partido del Trabajo, por Carlos Castillo Peraza, Presidente del Comit Ejecutivo Nacional del Partido Accin Nacional; por Porfirio Muoz Ledo, Presidente del Comit Ejecutivo Nacional del Partido de la Revolucin Democrtica y por Mara de los ngeles Moreno, Presidente del Comit Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario Institucional; el 17 enero 1995, en la ciudad de Mxico.
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sistema poltico centralizado, pareca necesario y prioritario para mantener la unidad del Estado, como lo hemos estudiado anteriormente. Es bajo el gobierno de Miguel de la Madrid Hurtado, que se lleva a cabo un verdadero esfuerzo por descentralizar la vida poltica econmica y social del pas. El Plan Nacional de Desarrollo, 1982-1989, afirma entonces la necesidad de una redistribucin de competencias entre las tres instancias de gobierno, as como de promover el desarrollo integral de las entidades federativas, lo que se lleva a cabo con la creacin de los comits de planificacin y de desarrollo de los Estados (Coplade). Sin embargo, la insuficiencia en la adopcin de medidas de descentralizacin as como la falta de determinacin para continuar las reformas, terminan por impedir la evolucin de un nuevo federalismo. Bajo el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (19881994), la descentralizacin cesa de constituir un tema prioritario de la accin gubernamental. Sin embargo, este gobierno mantiene una situacin paradjica en relacin a la creacin del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol). Este programa, concebido esencialmente para la lucha contra la pobreza, comporta algunas acciones en favor del desarrollo regional y de la descentralizacin, pero con la creacin de 27,000 comits de Pronasol, se constituyen en su conjunto, en un modelo que refuerza el poder del Presidente de la Repblica y de la estructura federal de gobierno, en detrimento de las estructuras formales de las entidades federativas y de las municipalidades. Se trata, en efecto, de estructuras paralelas a las de las entidades federativas y los municipios. De acuerdo con Enrique Cabrero Mendoza, el Pronasol fue objeto de una multiplicidad de crticas, en razn de su carcter y su uso puramente electorero, este investigador define este programa como una herramienta new populista, destinada a fundar y motivar las medidas que el gobierno adopta de clara tendencia
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neoliberal. El programa reforz los poderes del Presidente de la Repblica y se citan, entre otras cosas, rumores muy fuertes de la posibilidad de reeleccin presidencial del Presidente Carlos Salinas. Por estas razones, al inicio de la presidencia de Ernesto Zedillo en 1994, estuvo marcado por la iniciativa de ste de impulsar un federalismo renovado. Se trata de un federalismo que debe nacer en el reconocimiento de los espacios de autonoma de las comunidades polticas, as como el respeto del mbito competencial de cada uno de los rdenes de gobierno. ste federalismo debe hacer coexistir, de manera armnica y eficaz, la soberana de los Estados, la libertad de las comunidades, conjuntamente con el otorgamiento de prerrogativas por parte del gobierno federal. En la construccin de un nuevo federalismo se vuelve imperativo el proceder a una profunda redistribucin de la autoridad, de responsabilidades y de recursos. ste federalismo propone de igual manera en llevar a cabo la descentralizacin de funciones, de recursos fiscales y de programas pblicos y, de dirigirnos hacia las entidades federativas y las municipalidades, fundndose bajo criterios de eficacia y de equidad en la distribucin de bienes y servicios a las municipalidades131. La descentralizacin forma parte de la reforma del Estado propuesta por el Presidente Zedillo132. En nuestra opinin, se trata de racionalizar la vida poltica, social y econmica del rgimen. As, en el transcurso de una reunin en marzo de 1995, organizada por los principales partidos polticos, en la cual, participan los responsables gubernamentales, entre ellos el Presidente de la Repblica, se obtiene un consenso: El diagnstico de que contamos con un
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Plan nacional de desarrollo (PND) 1995-2000. Documento expuesto el 31 mayo 1995, en el marco de la presentacin del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, el cual fue incluido en la obra A la mitad del camino, tres aos de gobierno el Presidente Zedillo 1994 -1997; El Nacional, coleccin la memoria del Tlatuilco, Mxico, 1998, pp. 111-122.
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centralismo fuerte, e igualmente de un presidencialismo excesivo, al que se le atribuyen poderes meta constitucionales que intervienen por encima de los gobiernos de las entidades federativas. Lo anterior, significa una excesiva intervencin del Presidente de la Repblica en los asuntos locales, as como la injusta reparticin de recursos fiscales. stos, son los factores que han paralizado la vida federal. As, las iniciativas son tomadas para redistribuir las funciones entre los diversos niveles gubernamentales, en particular, en el sector de la enseanza, de la salud pblica, y la lucha contra la pobreza. Para lo anterior, el artculo 104 de la Constitucin Federal es reformado, para acordar cada nivel de gobierno, la posibilidad de debatir conjuntamente con los otros rganos de la administracin y, exigir la no intervencin en los mbitos que son de su competencia, as como el respeto a sus derechos constitucionales. Ms aun, los recursos fiscales acordados a los Estados y a las comunidades, son ligeramente aumentados, finalmente, durante los seis aos del gobierno Ernesto Zedillo (1994-2000), el acento de la accin gubernamental como le explica Enrique Cabrero Mendoza, es puesto en la no intervencin del Presidente de la Repblica en los asuntos que conciernen exclusivamente los gobiernos de los estados y de los ejecutivos municipales. Por esta razn, vamos a analizar las principales reformas, que si bien no fueron suficientes, contribuyeron ciertamente a la descentralizacin y racionalizacin del rgimen
En materia educacin En 1992, la federalizacin de la enseanza como fue denominada la poltica de descentralizacin en ese sector, constituy uno de los procesos ms complejos de la descentralizacin, en general, en razn de la presencia en
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ocasiones difcil, del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE), uno de los sindicatos ms poderosos de Amrica Latina (1.5 millones de adherentes) quien se opone a este proceso. Sin embargo, se obtuvo un acuerdo, rompiendo as con una tradicin centralizada que databa del periodo posrevolucionario (1910). De acuerdo con este nuevo esquema, el gobierno federal conserva las facultades de reglamentacin y atribucin de recursos financieros al sistema de enseanza primaria nacional, pero con la reforma, las funciones tcnicas administrativas son transferidas a los gobiernos de las entidades federativas, seguido de la responsabilidad del mantenimiento de los establecimientos escolares a los ejecutivos municipales. La descentralizacin del sistema educativo es, por una parte, el motor indispensable del reforzamiento de las medidas descentralizacin y. por otra,, inspira el programa de un nuevo federalismo del periodo Ernesto Zedillo (1994-2000)133.
En materia de salud pblica La descentralizacin, en materia de salud pblica, comenz en 1983, bajo la presidencia de Miguel de la Madrid, sta concierne a poco menos de la mitad de las entidades federativas del pas. Durante el sexenio siguiente (Carlos Salinas de Gortari), el proceso tiende a paralizarse, para posteriormente bajo la presidencia Ernesto Zedillo, la descentralizacin de esta materia es retomada de una manera intensa. En el marco del proyecto del nuevo federalismo, el acuerdo nacional para la descentralizacin de los servicios de salud es firmado en 1996, y marca el debut de la transferencia de recursos humanos, materiales y presupuestales hacia los
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Para profundizar sobre la informacin, respecto de los grandes temas del programa por un nuevo federalismo, es necesario el suplemento federalismo aparecido el 10 junio 1996, en el Peridico eEl Nacional.
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gobiernos de las entidades federativas. En este sector, como en el de la enseanza, la Federacin se reserva las funciones de reglamentacin y de control, mientras que los Estados asisten a la puesta en marcha de este sistema. Es previsible, de esta manera, que en aos futuros a pesar de estos lmites, esta poltica de descentralizacin ayudar enormemente a la racionalizacin del sistema federal.
En materia de programas sociales de desarrollo regional y la lucha contra la pobreza Con la llegada de Ernesto Zedillo al poder, una de las primeras medidas dentro del marco del programa del nuevo federalismo fue suprimir el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), como lo estudiamos precedentemente fue lanzado por la administracin anterior, suscitando una gran polmica. As, de ese hecho el conjunto de acciones y recursos que gestionaba el Pronasol, se convierte en el llamado ramo 26 administrado por la Secretara de Desarrollo Social Federal. Esta denominacin tcnica (Ramo 26) de los programas sociales, fue adoptada para evitar la polmica que suscitaba la denominacin Pronasol. La primera medida tomada por Ernesto Zedillo fue la descentralizacin de fondos de la Federacin hacia los Estados y los municipios; 50% de estos fondos son descentralizados en el primer ao del gobierno de Ernesto Zedillo (1995), 15%, en el segundo ao y el resto a finales del tercer ao de mandato. A esta reforma hay que aadirle la creacin por parte del Congreso (por la primera vez sin la mayora absoluta del PRI, despus de 1997) del ramo 33 que concierne ciertos programas sociales, en particular aquellos destinados a la construccin de infraestructuras sociales, estos ltimos son transferidos de este ramo totalmente descentralizado hacia los gobiernos de los Estados y, sobre todo, hacia los ejecutivos municipales.
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Una limitacin posible por electorales
la va de reformas
La reforma electoral de 1996: la transformacin de rganos y de los procesos electorales El esfuerzo de los partidos polticos por encontrar un acuerdo en relacin a la reforma de 1996, terminar accidentada en el plano formal, pero se convierte en un xito en el fondo. La reforma propone modificaciones importantes para el avance hacia reformas electorales ms importantes. Estudiaremos uno por uno, los principales rganos electorales impactados por esta reforma que justamente contribuyen a la racionalizacin de los procesos electorales de 1997 y 2000.
La independencia del Instituto Federal Electoral (IFE) El objetivo de esta reforma fue la de afirmar la autonoma e independencia de la autoridad electoral y, sta suprime finalmente, toda participacin en la representacin del poder ejecutivo gracias a la formacin del Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE). Esto contribuy de una manera decisiva a racionalizar la organizacin y veredicto en ltima instancia de las elecciones. Es dable recordar lo que en captulos precedentes hemos estudiado, que el Presidente a travs del Secretario de Gobernacin controlaba directamente los rganos electorales, sin embargo, esta reforma otorga una limitacin importante a los poderes del Ejecutivo Federal. En lneas ms abajo hacemos una lista de las atribuciones del Instituto Federal Electoral, que si bien no fueron profundamente modificadas en la ley, fueron reafirmadas en la Constitucin Federal:
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La formacin de funcionarios electorales. La geografa electoral. El derecho y las prerrogativas de los grupos polticos y partidos. La elaboracin del registro y de listas electorales, la impresin de material electoral. La preparacin logstica de las elecciones. La declaracin de validez de las elecciones, as como notoriamente, constancias de mayora en las elecciones de diputados y senadores. El conteo de votos de las elecciones presidenciales. La regulacin de la observacin electoral y de los sondeos de opinin.
La reorganizacin del Instituto Federal Electoral (IFE) La reforma electoral de 1996, suprime la Direccin General anteriormente controlada por el Secretario de Gobernacin, y la remplaza por las instancias siguientes: El Consejero Presidente: Es el encargado de la Presidencia del Consejo General. Es electo por el voto de de las dos terceras partes de los miembros presentes en la Cmara de Diputados Federal propuesto por los grupos parlamentarios acreditados en la cmara baja. Lo anterior, le otorga el carcter de imparcialidad que el Director General no tena, habida cuenta que era nombrado por el Presidente de la Repblica.
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La reforma precisa las atribuciones del Consejero Presidente: Es el motor de la maquinaria organizacional del Instituto Federal Electoral y, ste asume as las atribuciones correspondientes en otra poca del Director General (figura suprimida por la reforma de 1996), entre otras tiene las siguientes: Preside el Consejo General. Debe velar por la por la unin y la cohesin del IFE. Propone al Consejo General el nombramiento del Secretario Ejecutivo y de los Directores Ejecutivos. Preside la Asamblea General Ejecutiva e informa al Consejo General de los trabajos hechos. Ordena, en comn acuerdo con el Consejo General, la realizacin de estudios o de procedimientos correspondientes a fin de conocer las tendencias electorales el mismo da de la eleccin. Establece las relaciones entre el Instituto autoridades federales, locales y municipales. y las
Propone al Consejo General los topes mximos de campaa. Propone cada ao frente al Consejo General anteproyecto de presupuesto del Instituto. el
Propone el Consejo General las sugerencias para la creacin de nuevas direcciones. De la misma manera el Secretario General debe tambin ser electo por dos terceras partes de los miembros del Consejo General, a propuesta del Consejero Presidente.
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Se reduce a nueve el nmero de consejeros, de los cuales, el Consejero Presidente y ocho consejeros electorales, quienes tienen derecho de voz y voto, como ocurre la eleccin de Consejero Presidente; los consejeros electorales deben ser electos por dos terceras partes de los miembros presentes en la Cmara de Diputados Federal a propuesta de estos ltimos. Y sern nombrados para un periodo de siete aos con derecho a releccin. La presencia de consejeros del poder legislativo se mantiene, pero partir de esta reforma, hay un consejero para cada partido poltico representante de su grupo parlamentario en la cmara baja, con derecho de voz pero no de voto. El Secretario ejecutivo forma parte del Consejo General con derecho de voz pero no de voto. Aparte de la creacin de comisiones que el Consejo General estime necesarios de ser creadas, la reforma prev la creacin de ciertas comisiones permanentes en los mbitos siguientes: a) la fiscalizacin de recursos de partidos polticos y de agrupaciones polticas b) prerrogativas, los partidos polticos y la radiodifusin c) servicio profesional electoral; d) formacin electoral y cvica. La organizacin del funcionamiento del IFE fue reforzada y racionalizada. Las dos funciones de control y de supervisin de los rganos de direccin anteriormente controlados por el Secretario de Gobernacin fueron puestos en marcha. La reforma del IFE continu y ampli las atribuciones del Consejo General, por lo que en razn de la importancia que reviste consideramos pertinente clasificar sus atribuciones, como a continuacin se muestra: Nombrar los consejeros presidentes de los consejos locales y distritales.
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Nombrar a los consejeros electorales que integran los consejos locales. Atribuir al IFE, la competencia para resolver sobre el otorgamiento y prdida del registro de las agrupaciones polticas, as tambin respecto de los acuerdos de participacin con los partidos polticos. Registro de candidaturas al Senado por el principio representacin proporcional, llevar a cabo el conteo de las elecciones, declarar la validez de stas y determinar la asignacin de curules para cada partido poltico y otorgar las constancias de mayora. Establecer la poltica y los programas del IFE a propuesta de la Asamblea General Ejecutiva. Establecer la duracin de la campaa para la eleccin de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Son transferidas, de igual manera, las atribuciones para determinar el techo de los gastos de los partidos polticos para las campaas electorales a los cargos de senador, as como para las elecciones de diputados por mayora relativa en los 300 distritos electorales. El Consejo General cuenta con la atribucin de reglamentacin y regulacin de encuestas privadas. Las funciones del secretario ejecutivo son: la coordinacin de la Asamblea General Ejecutiva, la administracin y la supervisin del desarrollo de las actividades de los rganos ejecutivos y tcnicos del Instituto. La duracin de su mandato es de siete aos. El Secretario Ejecutivo asume buena parte de las atribuciones anteriormente confiadas al Director General y al Secretario General, as como de nuevas atribuciones propias a su cargo, stas atribuciones son:
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1.- Representa legalmente el Instituto Federal Electoral. 2.- Acta como Secretario del Consejo General. 3.-Orienta y coordina los trabajos de direccin ejecutivas, de las asambleas locales y de las asambleas en las circunscripciones electorales del Instituto. Informa permanentemente a la presidencia del Consejo General. 4.- Nombra a los miembros de las asambleas locales y a las asambleas de las circunscripciones electorales ejecutivas. Mismos que son designados de entre los miembros del servicio profesional electoral. 5.- Se encarga de la aplicacin del presupuesto. 6.- Reciben los recursos de queja que son presentados por la asamblea ejecutiva. Los consejos locales. A nivel local, la racionalizacin de los rganos de direccin, as como de sus competencias siguen el modelo federal por lo que de ahora en adelante los consejos locales son compuestos de: Un consejero presidente, nombrado o ratificado por el Consejo General y gozar del estatus de miembro ejecutivo de la asamblea local. De entre las propuestas hechas por el consejero presidente, o de los consejeros electorales de ste rgano, seis consejeros electorales son nombrados por la mayora absoluta del Consejo General. Un representante por cada partido poltico a nivel nacional, con derecho de voz pero no de voto.
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La transformacin del Tribunal Electoral Con la reforma al artculo 99 de la Constitucin Federal, el Tribunal Electoral se convierte en un Tribunal autnomo y se establece como la ms alta instancia en materia electoral, convirtindose en una especie de Consejo Constitucional a la francesa134, o como sucede en Austria, en un tribunal constitucional135. Con el objeto de calificar y definir en ltima instancia los procesos electorales, muy especialmente, el de Presidente de la Repblica. Se trata as, de continuar la tradicin del Poder Judicial, de no intervenir directamente en los conflictos poselectorales, an y cuando ste Tribunal Electoral, se incorpora al Poder Judicial pero como un rgano especializado autnomo. A este rgano, se le aade la facultad de juzgar la proteccin de los derechos polticos electorales de los ciudadanos. El tribunal se compone de: Una Sala Superior con siete magistrados electorales. Un Presidente que es nombrado por los miembros de la Sala Superior para un periodo de cuatro aos teniendo la posibilidad de reeleccin. Cinco salas regionales, con tres magistrados electorales cada una. Es de la competencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral, llevar a cabo el cmputo final y formular la
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Una de las atribuciones del Consejo Constitucional francs la conforma el artculo 58 de la Constitucin francesa, consistente en vigilar la eleccin de Presidente de la Repblica y de examinar los reclamos y proclamar los resultados del escrutinio. 135 Ver el artculo de Daz Ortiz, ngel Rafael, Justicia electoral en la reforma polticoelectoral del Estado mexicano, revista AMEINAPE, Mxico 1997, pp. 100-103. En este artculo, el autor expone que en los pases latinoamericanos, existe una tendencia hacia la creacin de un rgano autnomo a los poderes y rganos tradicionales del Estado, para resolver los litigios en materia electoral. El primer pas en contar con uno fue Costa Rica, denominado Tribunal Supremo de Elecciones.
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declaracin de validez de la eleccin para Presidente de la Repblica y, declarar Presidente electo al ganador136. Es necesario recordar que anterior a esta reforma, la eleccin era proclamada por la Cmara de Diputados, erigida en ltima instancia electoral. La reforma permite tambin al Tribunal Electoral, ampliar su mbito competencial, pudiendo intervenir como ltima instancia en los conflictos electorales en las entidades federativas, incluyendo los municipios. Pertenece al Tribunal Electoral, en ltima instancia, todas las resoluciones concernientes a Diputaciones Federales y Senadores de la Repblica y, de Presidente de la Repblica. Anteriormente, la resolucin final respecto estas candidaturas perteneca a la cmara diputados, de esta manera, un contrapeso al Poder Ejecutivo y Legislativo, se crea sin que esto se convierta en un cuarto poder, como en algn momento lo estableci el profesor Jos Luis Martnez137.
La reforma al artculo 122 de la constitucin En el marco de la reforma del Estado promovida por el presidente Ernesto Zedillo, se vuelve indispensable el dotar a la ciudad de Mxico de rganos gubernamentales locales. Esto se traduce en una reforma completa el artculo 122 de la Constitucin el cual otorga al Distrito Federal los rganos gubernamentales siguientes: una Asamblea Legislativa, el Jefe
136
El periodo entre el da en el cual el candidato ha sido declarado Presidente electo (normalmente en el mes de julio) en razn de haber ganado las elecciones y el da del traspaso de poder o de la toma del poder del nuevo presidente (1 diciembre). 137 Conferencia magistral de Jos Luis Martnez, profesor de derecho durante la XVI sesin de la Academia Internacional de Derecho Constitucional, titulada "Constitucin y elecciones" del 10 al 23 julio 2000 en Tnez, Tnez.
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de Gobierno del Distrito Federal, as como un Tribunal Superior de Justicia Local.
La eleccin del jefe de gobierno del estado federal La reforma al Distrito federal, sede de los poderes federales fue importante al racionalizar la vida electoral de los ciudadanos de esta regin del pas; as por vez primera, gracias a la reforma constitucional del artculo 122 llevada a cabo en 1996, los ciudadanos de la ciudad pueden elegir al responsable ejecutivo y administrativo de la ciudad, es decir, al Jefe de Gobierno del Distrito Federal. Anteriormente, esta eleccin corresponda al Presidente de la Repblica con la denominacin de Regente de la ciudad o Jefe del Departamento del Distrito Federal, quien tena la atribucin de nombrarlo y normalmente se mantena en el cargo los seis aos que duraba el sexenio presidencial. La reforma establece, el cargo de Jefe de Gobierno y es electo por sufragio universal directo y secreto, a partir de 1997.
La eleccin de la Cmara de Diputados del Distrito Federal Los representantes o asamblestas, fueron nombrados diputados frente a la Asamblea Legislativa y, no como anteriormente ocurra, que solamente eran representantes frente a la Asamblea.
190 -
La eleccin de los titulares de los rganos poltico administrativos en el Distrito Federal (delegados polticos) A partir del ao 2000, sern electos por sufragio universal directo los titulares de los rganos poltico-administrativos de la ciudad (actualmente delegaciones polticas). Se suprime de la misma manera, la figura de consejeros ciudadanos del Distrito Federal.
Una racionalizacin/limitacin eleccin de los electores
resultado
de
la
Los factores y las consecuencias de la transicin poltica en Mxico Gracias al pluralismo poltico instalado partir de 1977, la representacin poltica evoluciona y contribuye al desarrollo de una competitividad electoral exigida por una sociedad cada vez ms informada.
La alternancia nivel local El problema poltico entraa una competitividad real que se manifiesta con las victorias de la oposicin. Poco a poco, aparece esta nueva situacin poltica en la cual los partidos polticos, ajenos al Partido Revolucionario Institucional (PRI) comienzan a gobernar. Esta alternancia les permite a stos , adquirir experiencia en el ejercicio del poder lo que les permitir gobernar con cierta solvencia. La alternancia se lleva a cabo en un inicio, en los municipios, posteriormente en los gobiernos de los Estados pasando al mismo tiempo por los
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congresos respectivos. De ahora en adelante, el PAN, es el partido que se beneficia por su antiguedad y una mayor experiencia en el ejercicio de gobierno, tanto a nivel municipal como estadual; el PRD por el contrario, como partido de reciente creacin encuentra dificultadas propias a su inexperiencia.. Desde el punto de vista geogrfico, como la alternancia se haba producido en los Estados del norte de Mxico. Son los Estados ricos y prximos a los Estados Unidos de Amrica, donde se genera la alternancia, por lo que no es nada extrao que la derecha y el PAN, hayan ganado las primeras elecciones a los cargos de Gobernador138. Lo anterior se explica por si mismo, de la manera siguiente: La ONU y la Unesco consideran que la falta de un buen sistema educativo puede ser perjudicial para la democracia. Es decir, esto permitira los partidos polticos manipular a la gente en su propio beneficio, es por lo anterior que el PRI, durante mucho tiempo ha utilizado esta carencia educativa como parte de su estrategia para obtener votos. En el norte de la Repblica, en contraste, la gente cuenta con mayores medios econmicos lo cual se traduce en mayores oportunidades de estudiar a mayores niveles y, por ende, no ser presa fcil de la manipulacin electoral. Poco a poco, la oposicin gana sus espacios y lucha por mantenerlas. Es una tarea difcil teniendo en cuenta el hecho de que los gobernantes, se vuelven ms sensibles a las crticas de la poblacin, y su condicin de oposicin va desapareciendo cada vez ms ya que comienzan a ganar elecciones en todos los niveles. La oposicin se vuelve ms responsable frente a su electorado; el segundo Estado gobernado por la oposicin fue Chihuahua, ubicado en el norte de Mxico. Este Estado, se
138
Ernesto Ruffo Appel, del PAN es electo gobernador del Estado de Baja California Norte en 1989.
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convertir en un ejemplo nacional de alternancia al haber sido testigo de una alternancia PRI-PAN y, posteriormente, a la inversa del PAN hacia el PRI. As, los Estados funcionan como un laboratorio experimental de la alternancia que despus se propag a escala nacional. Son estas alternancias locales las que rompen con la conviccin de que slo el PRI es capaz de gobernar. Las estadsticas (Ver cuadros 17 y 18) muestran claramente la reparticin del poder entre los partidos polticos a nivel municipal, y a nivel de entidad federativa, as como tambin, se refleja en la reparticin en los Congresos locales. Podemos de igual manera darnos cuenta del hecho de que en ciertos Estados se presenta el fenmeno de la Cohabitacin, es decir, un Estado gobernado por un partido y una mayora de oposicin en el Congreso. Lo anterior contribuye ciertamente a un desarrollo ms amplio de la alternancia poltica. La tendencia pluralista se desarrolla en el curso de los aos 90 y se inscribe en la lgica de la transicin democrtica. Esta crea nuevas configuraciones polticas en el mbito local, muy especialmente en las entidades federativas, cuyos nmeros muestran esta situacin (Ver el cuadro 16).
193 -

Cuadro 16 Porcentaje de la poblacin y de las capitales de las entidades federativas gobernadas por partido poltico
Partido poltico Nmero de entidades relativas gobernadas por partido poltico Porcentaje de la poblacin nacional gobernada por partido poltico Nmero de capitales de las entidades federativas gobernadas por partido poltico 12 14 6
PAN PRI PRD
7 21 4
30 47 21
Fuente: Resultados hasta 1989, dados por el Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica (INEGI) que aparece en la obra de Woldenberg, Jos; Becerra, Ricardo; Salazar, Pedro; La mecnica del cambio poltico en Mxico, elecciones partido y reforma, ediciones Cal y Arena, Mxico, 2000.
Esta nueva pluralidad poltica se expresa de igual manera en los Congresos locales (31 Entidades federativas) y el Distrito Federal139 . (Ver cuadro 17).
139
El Distrito Federal no goza del estatus de entidad federativa, aun a pesar de que dispone de su propio gobierno electo, a partir de 1997. Cuenta tambin con una Asamblea Legislativa. Esta ltima no tiene facultades para legislar respecto a la organizacin poltica del Distrito Federal ni sobre su presupuesto el cual depende del Congreso de la Unin. De hecho las nominaciones a cargos de Director de la Polica, as como Procurador General del Distrito Federal deben ser aprobadas por el Presidente de la Repblica.
194 -
Cuadro 17 Porcentaje y nmero de diputados locales por partido poltico

PAN
Nmero diputados en los congresos locales Porcentaje total 297
PRI
540
PRD
225
otros
46
total
1108
26. 8%
48. 7%
20. 3%
4 2%
100%
Fuente: Resultados hasta 1989, dados por el Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica (INEGI) que aparece en la obra de Woldenberg, Jos; Becerra, Ricardo; Salazar, Pedro, La mecnica del cambio poltico en Mxico, elecciones partido y reforma, ediciones Cal y Arena, Mxico, 2000.
Cuadro No. 18 Nmero y porcentaje de municipios gobernados por partido poltico

PAN PRI PRD PT PV EM COA L CM U Y C Otros Total
Aguascalientes Baja California Baja California 1 1 3 2 6 5
11
195 -

Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas
Chihuahua
1 9 -
1 1 1 -
6 1 -
1 7 1 -
4 1 8
11 38 10 1 118 67 39 46 76 84 124 122 113 33 20 51 570
3 4 6 18 5
35 5 87 47 30 19 61 63 70 73 75 17 14 34 112 1 18 2 1 6 14 7 11 26 29 13 30 3 3 2 1 1 -
Durango
20
Guanajuato
1
Guerrero
10
Hidalgo
40
Jalisco
22
Mxico
8
Michoacn
2
Morelos
Nayarit
15
Nuevo Len
9
Oaxaca
15
Puebla
182 14
15 -
2 -
3 -
217 18
4
Quertaro
196 -
Quintana Roo
15
San Luis Potos
34
58
3
Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas
14 44 17 40 44 103 93 33 1385
1 9 2 8 59 4 10 271
1 3 6 3 28
2 2 10
10
1 1 12
4 1 8
1 1 5
18 72 17 43 60 210 106 57 2427
17 3 39 9 10 228
Total
Fuente: Secretara de Gobernacin, 2000.
La alternancia a nivel federal Ha sido necesario esperar las reformas poltico-electorales para asegurar la pluralidad poltica y para que el Congreso de la Unin sea representado por un mayor nmero de partidos. As, las reformas constitucionales en la materia tales como las de 1977, 1989-1990, 1994 y 1996; contribuyeron a la propagacin del fenmeno alternativo en el Congreso Federal. Es necesario precisar que anterior a la reforma electoral de 1977, ningn partido estaba representado como tal en ambas cmaras. Posteriormente a la reformas, un cierto nmero de curules son atribuidas a los partidos de oposicin en la Cmara de Diputados: 18 curules al Partido Accin Nacional; 9 curules, al Partido Popular Socialista y; 5 curules, al Partido Autntico de
197 -

la Revolucin Mexicana140. El nmero de curules depende de los votos nacionales adquiridos, pero no es que con la reforma poltica de 1977, promovida por Jess Reyes Heroles, a quin se le atribuye la paternidad intelectual, que los partidos polticos son significativamente representados en la Cmara de Diputados, en virtud de la introduccin de la representacin proporcional. A partir de esta reforma, observamos tres periodos reformadores sucesivos hacia la alternancia, hasta que sta logra instalarse en el Congreso Federal en detrimento de la hegemona del PRI. (Ver cuadro 19). Cuadro 19 Evolucin del porcentaje de curules en la Cmara de Diputados
1er periodo 197982 PRI Otros Mayora 74% 26% 198285 75% 25% 198588 72% 28% 2do. Periodo 198891 52% 48% 199194 64% 36% 199497 60% 40% 3er periodo 199700 48% 52% 200003 42% 58%
Mayora calificada Hegemona del PRI Alternancia nula
Mayora absoluta Declive de la Hegemona del PRI Alternancia marcha en
Mayora relativa Fin de hegemona PRI Alternancia exitosa la del
Hasta 1985, la cmara baja contaba 400 diputados y, a partir de 1988, con 500. Lujambio, Alonso: El poder compartido un ensayo sobre la democratizacin mexicana, Ocano, Mxico, 2000, p.34.
140
198 -
Las elecciones de 1997, son el mejor ejemplo del avance de las reformas electorales puestas en marcha en 1996. En efecto, la alternancia electoral adquiere una dimensin mayor luego de la renovacin de la cmara baja. Por primera vez, el PRI pierde el control de la cmara de diputados. En lo que se refiere al Senado de la Repblica, gracias a la nueva frmula de representacin proporcional, el Partido de los Trabajadores (PT) y el Partido Verde Ecologista en Mxico (PVEM); obtuvieron una curul cada uno. El Partido Accin Nacional (PAN), obtiene 33 asientos lo que se traduce en una cuarta parte del Senado de la Repblica. El Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), duplic su presencia. A esta presencia plural en la cmara alta Jos Woldenberg, la define como "la reparticin del Poder Legislativo o, la confirmacin del equilibrio de poderes en Mxico"141. En efecto, se trata de un gran cambio en las relaciones entre los diferentes poderes del Estado mexicano. En el Congreso de la Unin, as como en ciertas entidades federativas, se van incorporando partidos polticos diferentes al PRI, lo que confirma el requilibrio de los poderes pblicos a nivel federal y a nivel local. Este cambio, es necesario subrayarlo, se da en un escenario sin violencia, lo que parece ser el resultado de procesos democrticos crebles, resultado tambin de reformas electorales que poco a poco van otorgando transparencia y, la certeza del respeto al voto. Por vez primera el Partido Revolucionario Institucional (PRI) pierde 135 escaos y, como consecuencia, pierde la mayora absoluta en la cmara baja. A partir de ese momento, este partido debi negociar con las otras fuerzas polticas, respetar las reformas constitucionales y, a partir de 1997,
Woldenberg, Jos; Becerra, Ricardo; Salazar, Pedro; La mecnica del cambio poltico en Mxico, elecciones partidos y reformas, ediciones Cal y Arena, Mxico 2000, pp.468141
469.
199 -

negociar el presupuesto de la Federacin. A nivel local, el 6 julio 1996, el principal partido posicin el Partido Accin Nacional (PAN), gana las elecciones en los estados de Nuevo Len y Quertaro. El Partido de la Revolucin Democrtica aprovecha el nuevo estatus que le otorga la reforma electoral de la Ciudad de Mxico en el ao de 1996 y su candidato Cuauhtmoc Crdenas (dos veces candidato al cargo de Presidente de la Repblica) gana en 1997, las elecciones de la capital de la Repblica mexicana. Esta naciente democracia, permite los partidos polticos convertirse en verdaderas opciones para los ciudadanos mexicanos. As los ciudadanos aprovechan esta ocasin y expresan de una manera diferenciada sus preferencias electorales. Podemos entender la distribucin de votos para cada uno de los partidos polticos en las elecciones de 1997. En estas elecciones, el Partido Verde Ecologista Mexicano (PVEM) obtiene 1,105,000 votos, 600,000 ms que las elecciones federales de 1994. El Partido de los Trabajadores (PT) obtiene 750,000 votos, 146,000 menos en relacin a las elecciones de 1994. El Partido Accin Nacional (PAN) pierde casi 1,000,000 de votos; y el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) se convierte en el gran ganador de la eleccin con 2,000,000 de votos ms, respecto a las elecciones de 1994. Cuadro 20 Composicin del Congreso de la Unin en1997
Partido poltico Cmara de Diputados 246 117 118 Senado de la Repblica 76 33 13
PRI PAN PRD
200 -
PT PVEM Otros Total
7 5 7 500
1 0 5 128
Fuente. Aguayo Quezada, Sergio, Mxico en cifras, editorial Grijalbo, primera edicin, Mxico 2000.
La racionalizacin de la representacin poltica La modificacin de la representacin proporcional en la Cmara de Diputados De cierta manera la reforma electoral racionaliza el acceso de los partidos polticos a la reparticin de curules por la va de la proporcional. A partir de 1996, un partido poltico tiene la obligacin para obtener el derecho a la reparticin de 200 asientos de representacin proporcional en la Cmara baja, poseer 2% del total de votos. Anteriormente, era necesario obtener 1. 5% del total de votos en las elecciones federales del pas. Con esta reforma, es el ciudadano quien decide con su voto la representacin de su partido poltico es decir, es necesario hacer una buena campaa electoral para obtener asientos suplementarios.
En el Senado La reforma mantiene los 128 senadores, es decir, cuatro por cada entidad federativa. Antes de esta, tres senadores eran electos por el principio de mayora simple y el cuarto era
201 -

asignado a la primera minora lo que dejaba sin ninguna representacin a los partidos polticos ms pequeos. Lo que cambia con esta reforma es que ahora dos senadores son electos por el principio de mayora relativa y uno asignado a la primera minora, haciendo un total de 96 los 34 senadores restantes; son de ahora en adelante electos por el principio de representacin proporcional, utilizando el sistema de listas nacionales en una sola circunscripcin plurinominal nacional.
Las elecciones del 2 julio de 2000: el viraje hacia la democracia En Mxico, las victorias sin interrupcin del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en las elecciones para designar Presidente de la Repblica contribuyeron, ciertamente, al establecimiento de un rgimen semi-autoritario. Para establecer un rgimen creble la condicin necesaria era hacer entrar al pas en un modelo democrtico real, es decir, que hubiese una alternancia en el poder ms o menos regular. En nuestra opinin, la condicin necesaria para entrar de pleno derecho en un modelo democrtico pasa por la necesidad de que un partido diferente al PRI, gane las elecciones presidenciales en Mxico. Ciertamente las elecciones desde 1997, contribuyeron en gran medida al avance de una verdadera democracia en el pas y, a restablecer los contrapesos en la cmara baja Federal, al establecerse una pluralidad poltica indita. Sin embargo, la eleccin de un Presidente de la Repblica perteneciente a un partido diferente que al PRI, era la condicin indispensable para avanzar hacia la racionalizacin del rgimen. Como lo escribe Magaly Modoux, La eleccin de Vicente Fox como Presidente de la Repblica es en s misma una ruptura en la historia poltica de Mxico, una revolucin pacfica que tendr una influencia directa en la razn futura de las fuerzas polticas
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del pas y que marcarn, sin lugar a dudas, una nueva relacin entre los pobres pblicos de la nacin notablemente con el Poder Legislativo142.
Los efectos de las elecciones presidenciales del ao 2000 En julio de 2000, Mxico refleja una gran madurez poltica en la medida en la que la victoria de Vicente Fox en la eleccin presidencial es inmediatamente aceptada por la totalidad de los actores polticos, as como por el Partido de la Revolucin democrtica (PRD), el cual haba ciertamente cuestionado los resultados electorales tanto en 1988 como en 1994. Tambin, se da un reconocimiento inmediato por parte del Partido Revolucionario Institucional y sobre todo por el Presidente de la Repblica, situacin inconcebible aos atrs. 143 La alternancia as tiene lugar, en paz y tranquilidad en el marco institucional idneo y contribuy tambin a que los partidos polticos, el ejrcito, y la sociedad civil, no se opusieran al veredicto que arrojaron las urnas; lo que tuvo como resultado que los dos Presidentes: el Presidente electo y el Presidente en funciones, anunciaran la voluntad conjunta de colaborar para garantizar la estela poltica y la continuidad administrativa institucional. La derrota del PRI fue clara ya que Vicente Fox obtuvo un porcentaje de seis puntos ms que su adversario directo, Francisco Labastida Ochoa (PRI). (Ver cuadro 21).
142
Modoux, Magali, La victoire de Vicente Fox a llection presidentielle de julliet 2000, artculo aparecido en Problemes de lAmerique latine, No. 40, Paris, janvier-mars 2001. 143 Al cierre de las elecciones del ao 2000 el mismo da (2 julio) el Presidente de la Repblica Ernesto Zedillo, anunci, sin esperar el resultado final del escrutinio, la victoria de Vicente Fox en la eleccin presidencial. Este acto indito sorprendi incluso a miembros distinguidos del Partido Revolucionario Institucional.
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Cuadro 21 Resultados de la eleccin presidencial en julio del 2000
Partido/coalicin Alianza por el cambio PRI Alianza por Mxico Otros Nulos Total
Sufragios efectivos
42.5%
36.1%
16.6%
2.6%
2.1%
99.9%
Fuente: Instituto Federal Electoral, comunicado de prensa nmero 107, 7 julio 2000.
Estos resultados advierten que una de las fuentes ms importantes del desarrollo desorbitado de los poderes metaconstitucionales del Presidente de la Repblica fue desmantelada con la derrota del PRI y la prdida de la Presidencia de la Repblica144, es decir que los lazos estrechos entre el PRI y la presidencia se rompen por vez primera. Asistimos al fin de los poderes meta-constitucionales del Presidente de la Repblica en su carcter de jefe de facto del PRI, quien controlaba su partido poltico, al Poder Legislativo Federal y Local, as como los gobernadores de las entidades federativas y, a los funcionarios pblicos de la administracin Federal. Esta racionalizacin poltica del rgimen presidencial ser consecuencia y el resultado ms ntido, de la evolucin en la racionalizacin electoral.
Carpizo, Jorge, El Presidencialismo mexicano, Siglo XXI editores, 15 edicin, Mxico 2000. Los poderes meta constitucionales del presidente de la Repblica es una expresin que utiliza en mltiples ocasiones, Jorge Carpizo en la obra citada, precisa, las atribuciones del jefe del Estado en su carcter de jefe del PRI, poderes como el control del Congreso que se da a travs del nombramiento de los candidatos a los cargos de diputados y senadores as como la nominacin tambin a las candidaturas de gobernadores de las entidades relativas. El presidente se convierte de este hecho en el gran elector. Jorge Carpizo explica que en razn de estos nombramientos aquellos que son electos deben ser fieles y leales al Presidente en turno ya que ste es quien los propone, y si quieren continuar su carrera poltica, es necesario obedecer sin rplica al Presidente de la Repblica.
144
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Esta llegada histrica de Vicente Fox a la Presidencia de la Repblica tiene de igual manera repercusiones en las elecciones federales concernientes a la renovacin de la Cmara de Diputados Federal, as como en el Senado de la Repblica. Estas elecciones tienen lugar al mismo tiempo que las presidenciales y cambian de una manera importante la fisonoma del paisaje poltico del pas y, aportarn un nuevo equilibrio en las relaciones de los poderes pblicos muy especialmente entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Como lo escribe Jos Luis Prado Maillard, se trata del equilibrio o del despertar del Congreso que haba sido ya percibido a raz de la renovacin de la Cmara de Diputados Federal en 1997 145.
El mantenimiento y reforzamiento de la pluralidad en la Cmara de Diputados Los resultados de las elecciones de julio de 2000 son contrastantes: la victoria de Vicente Fox no se traduce en un apoyo al Partido Accin Nacional en la cmara baja, partido que se presenta como la principal fuerza poltica de la alianza por el cambio. La derrota histrica del PRI, sin dejar de ser representativa es relativa en la idea de que este partido conserva el primer lugar en sufragios obtenidos, de candidatos electos y de poblacin gobernada a nivel nacional el PRI conserv la mayora relativa en la Cmara Diputados con 211 de 500 de estos, mientras que el PAN obtiene 206 curules. Esta nueva distribucin confirma la evolucin de la democracia electoral y asegura la construccin de una nueva relacin entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo. Para
145
Prado Maillard, Jos Luis, Le Mexique sous un nouveau contexte, les rapports entre les pouvoirs politiques de lunion These de Doctorat en sciences politiques, Universit de Paris 1 Panthn-Sorbonne, Paris, 2001, pp.342-365.
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comparar lo anterior es interesante ver la composicin de la Cmara Diputados entre 1997-2000 y, la de 2000-2003. Cuatro 22 Composicin poltica comparativa en la Cmara de Diputados. Legislaturas 1997 y 2000
LVII Legislatura (1997-2000)
Partido poltico Sufragios recibidos Curules, numero % PAN PVEM PRI PRD 26.6% 3.8% 39.1% 25.7% 24.2% 1.6% 47.8% 25.0% N 121 8 239 125
LVIII Legislatura (2000-2003
Curules, numero % 41.2% 3. 4% 42.2% 10% N 206 17 211 50
Sufragios recibidos
Curules Numero %
Coalicin
Numero 223
38.3%
44.6%
Alianza por el cambio
36.9%
42.2%
211
PRI Alianza por Mxico
PT CD PAS PSN Otros Total
2.6%
1.4%
1.6% 0.6% 0.4% 0.6%
8 3 2 3 6.1% Otros 500 Total
2.2% 100% 100% 500 100% 500 100%
100%
Fuente: sSitio de Internet de (http://camaradediputados.gob.mex).
la
Cmara
de
Diputados
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La pluralidad poltica en el Senado de la Repblica La reforma al Senado de la Repblica permite el reforzamiento de la pluralidad poltica presente ya en la legislatura precedente, sin embargo, como en las elecciones para la renovacin de la Cmara de Diputados, el Senado, no es favorecido tan ampliamente la intencin del voto en favor del PAN como s sucede en la eleccin de Presidente de la Repblica. As entonces, el Presidente Fox y su partido se encuentran frente a un Congreso adverso donde las negociaciones polticas son necesarias para lograr el desarrollo del programa de gobierno del Presidente, muy especialmente en materia presupuestal; para comprender de una mejor manera esta nueva distribucin en el Senado de la Repblica, podemos comparar las dos ltimas legislaturas, las de 1994/97-2000 y, la de 2000-2006. (Ver cuadro 23).
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Cuadro 23 Composicin poltica del Senado de la Repblica: comparativo en relacin a las legislaturas1994/97-2000 y 2000-2006
Partido poltico
Legislatura 1994/97-2000 Curules por partido % Nmero
Legislatura 2000-2006 Curules por partido %

Nmero
Curules por coalicin % Nmero
Coalici n
PAN
25. 7%
33 1
35. 9%
46
39. 8%
51
Alianza por el cambio
PVEM
0.8% 76
3. 9%
PRI
59.4% 16
46.9
60
46.9%
60
PRI
PRD
12.5% 2
12.5%
16
13.3%
17
Alianza por Mxico
PT
1.6%
CD Total 100% 128
0.8% 100%
1 Total 128 100% 128
Fuente: Sitio de Internet del Senado de la Repblica (http://senado.gob.mx)
Todos los cambios aqu descritos indican una transformacin del Congreso de la Unin, hacia un pluralismo poltico. Lo que significa que no habr un solo partido poltico que domine esta cmara, y de ahora en adelante coexisten varios partidos que pueden eventualmente hacer que la balanza se incline de un lado al otro haciendo prevalecer sus intereses propios como partidos polticos, as como la defensa de sus programas y porque no, lograr negociaciones para la adopcin
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de leyes y modificaciones a estas ms prximas de los intereses de la poblacin. Se trata desde nuestro punto de vista de una racionalizacin entre los poderes pblicos es decir estos se adaptan a la lgica de la separacin de poderes entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo y, el respeto institucional entre ellos. Sintetizando un poco, en este captulo hemos visto podemos constatar de manera general un deseo tcito por parte de Ernesto Zedillo, Presidente de la Repblica de auto-limitar sus propias atribuciones y, a diferencia de sus predecesores, toma la iniciativa y lanza una invitacin a los partidos polticos demandando, transformar el Estado y llevar a cabo la llamada reforma del Estado. sta tiene la virtud de que se concretiza justamente con el concurso de los principales partidos polticos. Esta reforma establece reglas electorales aceptadas por todos los partidos polticos, su objetivo es el de concluir los escenarios de protestas y manifestaciones recurrentes de fraude electoral, la falta de transparencia en los procesos electorales y atenuar la ausencia de organismos electorales crebles. Al mismo tiempo, est reforma logra repensar y transformar el federalismo transfiriendo atribuciones del poder ejecutivo a los poderes locales Para lograr este ambicioso proyecto se establece, en el marco de la reforma electoral que propone el Presidente de la Repblica, lo que se denomina como el programa por un nuevo federalismo. Con este programa se considera que la cuestin principal es la descentralizacin del Estado y, comienza as un proceso de transferencia a las entidades federativas de atribuciones anteriormente del dominio del Poder Ejecutivo, en materia de educacin, salud pblica y en materia fiscal. En
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nuestra opinin la racionalizacin del modelo federal del pas y el reforzamiento de los poderes locales son puestos en marcha en esta etapa Por otra parte, los principales partidos polticos son implicados en una reforma electoral en el ao de 1996, este hecho racionaliza las atribuciones de los rganos electorales, muy especialmente el Instituto Federal Electoral y, refuerza al Tribunal Electoral, convirtindolo en un Tribunal Constitucional terminal, en materia electoral. Gracias a esta reforma, asistimos a la racionalizacin de los procesos electorales y al reforzamiento de la transicin poltica que anteriormente haba estado ausente de la intencin gubernamental. As como en las elecciones de 1997, una nueva pluralidad poltica se instala en la Cmara de Diputados Federal y provoca un nuevo equilibrio y una nueva relacin entre el Presidente de la Repblica y el Poder legislativo. A partir de esta fecha los proyectos de ley del Presidente de la Repblica particularmente en materia presupuestal deben de ser discutidos realmente y la necesidad de ser consensado se vuelve en una necesidad lgica para su aprobacin. La reforma poltica del Distrito Federal en 1996, impacta una de las atribuciones ms importantes del Presidente de la repblica a saber, el nombramiento del Jefe del Distrito Federal por la primera vez, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal es electo por sufragio universal y se dota a la Ciudad de Mxico, de otros rganos como lo son la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y un Tribunal de Justicia para el D.F. Por ltimo, la plena alternancia se confirma con la eleccin de Vicente Fox al cargo de Presidente la Repblica. Por primera vez desde 1929, un Partido poltico diferente al PRI, gana la eleccin presidencial y sta se da sin violencia y, sin sospecha de fraude; sobre todo, las elecciones son reconocidas por los principales partidos polticos del pas.
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Esta evolucin democrtica y la racionalizacin de los poderes del Estado, nos llevarn ulteriormente a preguntarnos respecto de la naturaleza del rgimen presidencial vigente.
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Captulo VI Los fallidos intentos de cambio del rgimen poltico
En otra poca, los griegos le preguntaban al sabio Salomn cul es la mejor Constitucin y, l les contest, primeramente dganme para qu pueblo y para qu poca Charles de Gaulle, 1946
La auto-limitacin del Poder Ejecutivo durante el periodo 19942000 permite caminar poco a poco, hacia una racionalizacin poltica del rgimen presidencial. As, la transicin poltica por la cual atraviesa Mxico y que culmina con el triunfo de Vicente Fox en la eleccin presidencial del 2000, abre la puerta a una serie de debates respecto a la naturaleza y el tipo de rgimen poltico en el pas. La euforia de la alternancia tiene como consecuencia el fin del sistema poltico dominado por el Partido Revolucionario nacional (PRI) lo que permite a los partidos polticos, as como juristas e intelectuales connotados, hacerse la siguiente pregunta Qu hacer para controlar el Poder Ejecutivo y reequilibrar las relacin republicanas entre los poderes pblicos, muy especialmente entre el Ejecutivo y Legislativo? Para responder y comprender lo anterior, analizaremos en este captulo, el debate que se abre entre los partidarios de la adopcin de elementos de rgimen parlamentario en un rgimen presidencial para construir un Presidente de la Repblica con poderes limitados y/o acotados; y evitar as, el cambio de rgimen poltico. Por otro lado, estudiaremos muy de cerca lo que para una gran mayora de juristas consideran como la solucin ms conveniente y pertinente, la de mantener el rgimen presidencial, an y cuando ellos mismos, consideran al
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rgimen parlamentario como el ms adecuado para el equilibrio de poderes146. Para demostrar nuestra hiptesis, este anlisis ser orientado hacia el estudio de la pertinencia de continuar en el rgimen presidencial. En un primer momento, observaremos las experiencias de ciertos pases de Amrica Latina, para mostrar el fracaso en la implantacin de ciertos elementos de parlamentarismo en un rgimen presidencial. Esto lo haremos, a travs del estudio de la figura de Jefe de Gabinete, en el carcter de Primer Ministro de un rgimen parlamentario. Para ciertos juristas el compartir el Poder Ejecutivo en dos figuras complementarias, es el elemento clave para la limitacin del poder del Presidente de la Repblica. Sin embargo, ser demostrado tambin, que las atribuciones del Jefe de Gabinete, en ciertos pases de Amrica Latina, no son las de un Primer Ministro en un rgimen parlamentario clsico, como hubiesen querido sus promotores. Hemos escogido dos ejemplos latinoamericanos, el de Per y el de Argentina, donde se introdujo la figura de Jefe de Gabinete, pero se introdujo tambin la reeleccin presidencial, teniendo como resultado el reforzamiento de la hegemona presidencial. En Mxico, la adopcin de un Jefe de Gabinete no ha sido necesaria, habida cuenta de que el Secretario de Gobernacin ha asumido ese rol durante mucho tiempo. Analizaremos el rol del Secretario de Gobernacin, su gran influencia en la vida poltica del pas y, posteriormente, veremos las tentativas de reemplazo de esta figura durante dos administraciones: Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) y,
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Crdenas, Hayek, Lujambio, Alonso; son juristas reconocidos que se han pronunciado por la adopcin del rgimen parlamentario, pero al mismo tiempo reconoce la dificultad de su adopcin en Mxico.
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Ernesto Zedillo Ponce de Len (1994-2000). La nueva funcin que se pretendi implantar fue la de Jefe de la Oficina de la Presidencia de la Repblica,de una cierta manera sustituyendo las funciones del Secretario de Gobernacin. Lo anterior ayudar a esclarecer tanto la tentativa como el fracaso del Presidente Vicente , quien en su turno intent de igual manera remplazar el rol de Secretario de Gobernacin por una dependencia nueva, concebida en la iniciativa privada: La Oficina Ejecutiva de la Presidencia de la Repblica. Esta figura, se convierte en un fracaso por lo que como veremos, el Presidente Fox adopt, finalmente un pragmatismo institucional y se retoma la figura tradicional del Secretario de Gobernacin, quien regresa para constituirse como el nmero dos del sistema poltico, retomando el control poltico del rgimen y la coordinacin del gabinete y, as convertirse en la prctica, en un Jefe de Gabinete.
El mantenimiento del rgimen presidencial En Mxico, a partir del triunfo de Vicente Fox en las elecciones presidenciales del ao 2000, tanto juristas constitucionalistas como los cuadros dirigentes de los principales partidos polticos del pas, se cuestionan sobre la naturaleza del rgimen presidencial y vislumbran la posible modificacin del rgimen existente, sea por la introduccin de elementos de rgimen parlamentario o, por la adopcin de un rgimen parlamentario en s mismo. El Presidente Fox de esta manera, forma una comisin encargada de llevar a cabo los estudios para la reforma del Estado en donde el cambio de gobierno, si bien no es del todo deseado, no es excluido.
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Rgimen presidencial o rgimen parlamentario? Para la mayor parte de juristas especializados del tema de la reforma del Estado en Mxico147, el mantenimiento del rgimen presidencial representa la mejor opcin para llevar a cabo la transicin poltica en Mxico, las razones que se expresan son diversas: Primero, se obtuvieron en los ltimos aos reformas electorales que han sentado las bases para establecer un modelo democrtico casi sin cuestionamientos. Esto ha permitido entre otras cosas, la eleccin de un Presidente de una formacin poltica diferente al PRI; a saber, Vicente Fox del Partido Accin Nacional (PAN). Por esos motivos, la continuacin de la reforma del Estado se convierte en una prioridad para avanzar hacia la transicin poltica plena. Durante la campaa presidencial de 2000, hubo propuestas para revisar la Constitucin en el sentido de cambiar el rgimen poltico y, adaptarla al pas y al nuevo contexto democrtico. Mltiples juristas como Alonso Lujambio y Jaime Crdenas, discpulos de Juan Linz 148, afirman que la mejor solucin para la limitacin del Poder Ejecutivo y, por el reequilibrio de los poderes pblicos, es la adopcin de un rgimen parlamentario. Para ellos, el rgimen presidencial es un sistema de suma cero que quiere decir, que el ganador toma
Ver el artculo de Carpizo, Jorge, Mxico, Sistema presidencial o parlamentario?, Revista mexicana de derecho constitucional, sitio de Internet http://info.juridicas.unam.mx/publica/cconst/1/art/carpizo.htm. El autor es partidario y opta por el rgimen presidencial, e indica las opiniones favorables a este rgimen. Slo
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tengo propuestas por juristas como los Lujambio, Dieter Nolhen, Diego Valades, quienes son favorables a la idea de mantener el rgimen presidencial.
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Ambos consejeros del Instituto Federal Electoral, han trabajado y publicado diversos trabajos sobre el rgimen presidencial mexicano y han dado una opinin favorable respecto a la adopcin de elementos de rgimen parlamentario. Ellos comparten de Juan Linz y Arturo Valenzuela, respecto de la idea de que el rgimen parlamentario es mejor opcin que el rgimen presidencial The Failure of Presidentiel democracy, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1994.
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todo el poder y decide la designacin de las principales carteras del gabinete y el programa poltico a seguir. Jorge Carpizo,149 expone que Linz ha sostenido que este principio de gana todo se modifica radicalmente cuando el partido del presidente es minoritario en el Congreso, para establecer as alianzas polticas para que su programa poltico, reflejado en un presupuesto federal, arribe a buen puerto. Las alianzas del presidente deben concertarse con las principales fuerzas polticas, por ejemplo, quien ha estado muy cercano a esta situacin podemos citar a Carlos Salinas de Gortari (19881994) quin en su sexenio incorpora a su programa de gobierno una gran cantidad de ideas del Partido Accin Nacional, especialmente en los temas econmicos y religiosos, lo que permite, que su programa presupuestal en general, sea aprobado ao con ao con la aprobacin mayoritaria de ambos partidos en la cmara baja. De igual forma en la administracin de Ernesto Zedillo, quien al momento de arribar al poder, invita a dos distinguidos miembros de los partidos de oposicin particularmente del Partido de la Revolucin Democrtica PRD) y del Partido Accin Nacional (PAN), y los designa Secretarios de Estado. 150 Posteriormente al perder el PRI la mayora en la cmara baja, el Presidente de la Repblica tiene la necesidad de negociar en los tres ltimos aos de su mandato, el presupuesto federal con una nueva mayora de oposicin en esta cmara, en los aos que van de 1999 al 2000.
Carpizo, Jorge; Mxico Sistema presidencial o parlamentario? Cuestiones constitucionales, revista mexicana de derecho constitucional, Mxico, p.12, sitio de Internet http://infojuridicas.unam.mx/publica/cconst/cont/1/art/carpizo.htm. 150 Se trata de Julia Carabias, Secretaria de Ecologa, proveniente del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) y de Jos Antonio Lozano Gracia, Procurador General de la Repblica, proveniente del Partido Accin Nacional (PAN).
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Los ejemplos anteriores, se inscriben en un marco propio de un rgimen presidencial en donde la negociacin, concertacin y dilogo, son fundamentales para el desenvolvimiento del rgimen. Un segundo punto defendido por mltiples juristas favorables al rgimen parlamentario, es el hecho que el rgimen actual provoca segn ellos, "inestabilidad a causa de la separacin estricta de poderes que es propia en un rgimen presidencial y muy especialmente en aquellos instalados en la mayor parte de los pases de Amrica Latina. Esta afirmacin es imprecisa, a partir del hecho de que para determinar la viabilidad de un rgimen, es necesario tener en cuenta factores internos y externos de un pas como son la pobreza, la falta de educacin, retraso econmico, deuda exterior, problemas tnicos, explosin demogrfica, mundializacin, etc. Sin embargo, es necesario subrayar que en Amrica Latina existen regmenes estables en aquellos pases que cuentan con un sistema presidencial, como es el caso de Costa Rica (a partir de 1948), Chile (a partir de 1973), Uruguay, Venezuela (artculo 958 hasta la llegada de Hugo Chvez en 1999). En Mxico, cuyo rgimen presidencial ha observado una cierta estabilidad y ha sido smbolo de paz desde 1929 hasta 1994, ao en el que se trastoca esta tranquila paz social, en razn de la presencia de una guerrilla en el Estado de Chiapas, tambin por el asesinato del candidato del PRI al cargo de Presidente de la Repblica, Luis Donaldo Colosio Murrieta. Sin embargo, un ejemplo de la estabilidad del rgimen mexicano ha sido, la transicin poltica pacfica, pasando de un rgimen presidencial semi-autoritario hacia un rgimen presidencial ms equilibrado, sin que se haya presentado violencia en este proceso. En Amrica Latina, los presidentes Alberto Fujimori de Per y Carlos Sal Menem en Argentina o, Hugo Chvez en Venezuela; llevan a cabo modificaciones en las constituciones de sus pases para poder ser reelectos, esto convierte a los citados regmenes polticos en modelos presidencialistas, inclusive
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autoritarios que provocan una cierta inestabilidad en estos pases. En Mxico, es necesario subrayar que el principio de la no releccin del Presidente de la Repblica (artculo 83 de la Constitucin), es un elemento clave en la racionalizacin de la funcin presidencial. Gracias a este principio, presidentes con tendencias populistas y demaggicas, han sido impedidos constitucionalmente para repetir en el cargo. Muchos juristas reconocen la dificultad de la puesta en marcha de un rgimen parlamentario, compartimos esta opinin, habida cuenta de que la figura del Presidente de la Repblica se encuentra bien anclada en la cultura y las costumbres de los mexicanos. En Amrica Latina, el rgimen parlamentario es poco conocido y no existen muchas referencias de ste, lo anterior explica la dificultad de cambiar un rgimen como fue el caso de Brasil, luego del fracaso de un referndum propuesto a la poblacin, en el que se pretenda cambiar hacia un rgimen parlamentario151. Por ello una solucin alternativa que se present, al inicio de los aos 90, se introdujo en estos regmenes polticos de Amrica Latina (Argentina y Per) elementos del rgimen parlamentario. Estos elementos son, entre otros: la introduccin de un Jefe de Gabinete para
Lamounier, Bolivar, La reforma institucional en Brasil proyectos y resultados 19851993, aparecido en Dieter Nolhen, Fernndez, Mario, El presidencialismo renovado
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situaciones y cambio poltico en Amrica Latina, editorial Nueva Sociedad, Caracas, Venezuela, primera edicin, 1998 p. 223-224. En abril de 1993, segn la Corte Constitucional 1988, el Congreso Nacional hace un llamado a las urnas para llevar a cabo un plebiscito para decidir si Brasil deba o no restaurar el rgimen monrquico y, pasar de un rgimen presidencial a un parlamentario. Y el pronunciamiento final es en favor del mantenimiento del rgimen presidencial.
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coordinar los trabajos de los ministros y la responsabilidad de stos152.
El proyecto de la reforma del Estado Analizaremos la postura del Presidente de la Repblica frente a las propuestas de reforma del Estado. Primeramente, veremos las conclusiones que conciernen justamente a la llamada Reforma del Estado, hechas por la Comisin encargada de los estudios para la reforma del Estado, dirigida por Porfirio Muoz Ledo; posteriormente, analizaremos la postura expresada por el Presidente de la Repblica, en relacin al proyecto de revisin de la constitucin del ao 2001.
La Comisin de Estudios para la Reforma del Estado (CERE) En julio del ao 2000, el Presidente electo Vicente Fox nombra a Porfirio Muoz Ledo, al frente de una comisin encargada de llevar a cabo los estudios y dirigir las propuestas para la reforma del Estado. Con tal fin, Muoz Ledo queda encargado de dirigir la Comisin de Estudios para la Reforma del Estado (CERE) y trabajar de acuerdo a las directrices del Presidente, respecto a las modificaciones a la Constitucin General de la Repblica. Tres meses de trabajo despus rindieron sus frutos, cuando se elabor un documento que es enviado al Presidente de la Repblica, en donde se precisa que luego de poco ms de 100 reuniones, 200 propuestas han sido recibidas y, muy
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Porfirio Muoz Ledo fue acusado en mltiples ocasiones de hacer la apologa del rgimen parlamentario francs con razn de haber llevado a cabo estudios superiores en la Universidad de Pars. Ha sido candidato del Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM) y renuncia para unirse a la candidatura de Vicente Fox en el ao 2000.
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especialmente 180 de stas, recomiendan modificaciones a la Constitucin153. Porfirio Muoz Ledo, propuso primeramente, la descentralizacin urgente del Poder Ejecutivo, es decir, que la funcin de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno, sean atribuidas a personas distintas. Para lo anterior, sugiere que el actual rgimen presidencial sea remplazado por un rgimen parlamentario o al menos incorporar elementos de ste en el rgimen presidencial. Se busca, especialmente, la introduccin en el rgimen presidencial de la figura de un Jefe de Gabinete de tipo parlamentario, teniendo por misin coordinar los trabajos de los miembros del gabinete y dirigir el gobierno, para descargar al Presidente de la Repblica de las funciones comunes y corrientes de la administracin pblica de la Federacin. Por otra parte Muoz Ledo, propuso que el Jefe de Gabinete sea responsable frente a la cmara baja, el objetivo sera lograr unas relaciones ms equilibradas entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Muoz Ledo, expuso como ejemplos de regmenes parlamentarios, el modelo ingls y el francs para de esta manera sustentar su tesis y sostener, que en el primer caso, la Reina de Inglaterra, en su calidad de Jefe de Estado, asiste a la apertura de las sesiones del parlamento, pero no participa; mientras que los grandes debates y discusiones respecto al gobierno, tienen lugar cada semana teniendo como actores al Primer Ministro (Jefe de Gabinete) y el Parlamento, lo que segn l, hacen que las decisiones polticas sean ms democrticas. Muoz Ledo, tambin es favorable respecto de adoptar un rgimen semi-presidencial a la francesa, como el que ha
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Publicado el 22 noviembre del ao 2000 en el sitio de Internet, comunicacin e informacin de la mujer http://www.cimac.org.mx/noticias/00nov/00112202.html.
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tenido lugar a partir de la Quinta Repblica en Francia, teniendo un Presidente de la Repblica, como Jefe de Estado y smbolo de la nacin y, un Primer Ministro, quien gobierna y es responsable frente al Parlamento. La propuesta de revisin de la Constitucin por el expresidente Vicente Fox La propuesta de revisar la Constitucin Federal es el resultado de las promesas hechas por todos los candidatos que se presentaron en la eleccin presidencial del ao 2000, y tambin lo fue respecto de las conclusiones que arroja la Comisin Encargada de los Estudios para la Reforma del Estado (CERE). El 6 de febrero de 2001, en el aniversario de la Constitucin de 1917, el expresidente Fox expuso los temas principales que l consideraba necesarios, as como ciertos principios que se deban respetar en el El respeto del principio de no reeleccin en la figura del Presidente de la Repblica, marco de este proyecto de reforma: El mantenimiento del sistema representativo. La divisin de poderes. Rgimen federal. La libertad municipal. La soberana nacional. La laicidad del Estado. El compromiso con la justicia social. La educacin laica y gratuita. El respeto de la diversidad cultural y la defensa de los derechos individuales y sociales.
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En estos principios, no se excluy un cambio de tipo de rgimen poltico, es decir, el rgimen presidencial es puesto en entredicho y se convierte en un concepto modificable. Vicente Fox, propuso, una revisin integral a la Constitucin y propone la creacin "de un nuevo edificio constitucional". Propone de igual manera, "una revisin integral del Estado" lo que en nuestra opinin resulta adecuado para avanzar en lo que hemos denominado la racionalizacin del rgimen presidencial. Primeramente, el Presidente Fox reconoci que las reformas electorales de las administraciones gubernamentales precedentes, han contribuido en gran medida a la construccin de un Estado democrtico. Para continuar el camino de la transformacin del Estado mexicano y culminar la transicin poltica del rgimen, el expresidente sugera, una nueva organizacin del ejercicio del poder regido por los principios de racionalidad y responsabilidad divididos en tres ejes. En lo que se refiere al Presidente de la Repblica, el expresidente propuso la ratificacin por el Congreso de los secretarios de despacho, buscando establecer la responsabilidad poltica del Jefe del Estado, en caso de faltas graves a la Constitucin, as como tambin instaurar un servicio pblico de carrera y reforzar los medios jurisdiccionales entre los poderes pblicos. El Presidente consideraba que la integracin y la representacin del poder legislativo deba ser mejorada, por la va de modificaciones constitucionales. De acuerdo a lo anterior, se buscaba reforzar las atribuciones de control fiscal en relacin con los otros poderes pblicos, as como tambin de las entidades federativas. El Presidente se pronunci, de igual manera, por el reforzamiento de las acciones del Poder Judicial como elemento fundamental del respeto de los derechos de los
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ciudadanos y un medio para limitar el poder de las autoridades pblicas. Finalmente propone una nueva relacin entre las entidades federativas, los municipios y la Federacin, con el objetivo de buscar un federalismo real. De esta manera constatamos que la reforma en Mxico, no es una cuestin simple de hecho, los precedentes en Amrica Latina no son del todo aleccionadores, pero s son referentes ilustrativos de la complejidad del tema.
El fracaso en la adopcin de elementos de parlamentarios en un rgimen presidencial: los casos de Argentina y Per La Argentina, posterior a la poca de las dictaduras de los aos 70, disfruta de una vertiente democrtica que se refleja con eleccin de Ral Alfonsn como presidente de este pas, sin embargo, problemas sobre todo econmicos y polticos lo obligan a retirarse del poder antes del fin de su mandato, dejando el cargo libre para la llegada anticipada de Carlos Sal Mnem154, lder carismtico que se presento como el salvador de la patria y como una solucin para la grave crisis que atravesaba ese pas.
Argentina: "el Pacto de Los Olivos" La reforma constitucional de 1994, fue la consecuencia del denominado Pacto de Los Olivos. Firmado y acordado entre el presidente en funciones Carlos Sal Menem, quien al mismo
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El expresidente Ral Alfonsn deja su cargo seis meses antes del fin de su mandato para permitir a Carlos Sal Menem, tomar anticipadamente el poder para as tomar las medidas necesarias para salir de la grave crisis econmica que atraviesa la Argentina.
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tiempo gozaba del estatus de jefe del partido justicialista y el expresidente argentino Ral Alfonsn, en ese momento dirigente de la Unin Cvica Radical, principal partido tradicional del pas. El partido justicialista, sostuvo el principio de la reeleccin presidencial en aquella poca prohibida por la constitucin vigente. El radicalismo exiga la disminucin del poder presidencial en razn de los excesos del presidente Menem. Sin embargo, el principal mrito de Menem fue conseguir la estabilizacin econmica del pas lo que le valo un amplio reconocimiento popular y le permite obtener beneficios polticos de ello. A finales de 1993 logra concluir Ral Alfonsn, el Pacto de Los Olivos. Dicho pacto contiene procedimiento siguiente: se acuerda convocar a una convencin constituyente encargada de reformar ciertos artculos de la constitucin en particular, aquel que se refiere a la reeleccin del Presidente. Los radicales, en un primer momento, rechazaron la reeleccin pero en lo sucesivo, la aceptaron obteniendo su contraparte la limitacin de las prerrogativas presidenciales y del reforzamiento de las atribuciones de la Suprema Corte Segn encuesta realizada por el peridico El Clarn, la poblacin no se interes en la religin del presidente, sta deseaba ms bien un control ms estricto de la gestin del gobierno155. Segn Ral Gonzlez Schmall, se trata de un nuevo Sistema semipresidencial o cuasi parlamentario, que sera el resultado de este acuerdo156. La reforma constitucional de 1994 A finales de agosto de 1994 la convencin encargada de la reforma de la constitucin nacional vota finalmente los cambios
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Peridico El Clarn, Buenos Aires Mayo 1994 Gonzlez Schmall, Ral , El sistema semipresidencial de Argentina y la reforma del Estado en Mxico en Valades, Diego, Serna, Jos Mara, El gobierno de Amrica Latina, presidencialismo o parlamentarismo, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico 2000,p.87.
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a la constitucin de 1853 y, al mismo tiempo, aprueba la reeleccin presidencial. Entre las principales modificaciones a la constitucin votadas por la asamblea constituyente podemos sealar las siguientes: La reeleccin del presidente por una sola ocasin. La reeleccin del presidente y del vicepresidente por infracciones al decreto, la reduccin del mandato presidencial a cuatro aos. La instauracin de la segunda vuelta electoral. La creacin de la figura del Jefe de Gabinete de ministros. La libertad del presidente para pertenecer a cualquier culto religioso. La consulta popular como mecanismo de participacin semidirecta. La creacin de la Auditora General de la Nacin, dirigida por un representante de la primera fuerza de oposicin, la creacin del Consejo de la Magistratura que sea encargado de nombrar a los jueces; los miembros de la Suprema Corte, sern electos por mayora de 2/3 partes del Senado. La institucin del Ministerio Pblico Extrapoder. La reglamentacin del procedimiento concerniente a los decretos de "necesidad y urgencia".
El Jefe de Gabinete de ministros Jorge Vanossi afirma, "la constitucin de 1994 incrementa los poderes del Presidente de la Repblica Argentina, en lugar de
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establecer controles a este y al Poder Legislativo" 157. La reforma a los artculos 99 y 100 de la constitucin estuvieron destinados a limitar los poderes y excesos del Presidente de la Repblica, sta deba tambin restituir al Poder Legislativo las funciones de control propias en un rgimen presidencial. Los cambios de 1994 aportaron elementos del rgimen parlamentario en la funcin de Jefe de Gabinete de ministros, una especie de primer ministro del rgimen parlamentario, como lo podemos constatar ms adelante, ste ltimo no disminuy los poderes del Presidente sino todo lo contrario. El Jefe de Gabinete de ministros argentino no es el primer ministro en sistemas parlamentarios ni se aproximan de la Quinta Repblica francesa. Las diferencias son grandes ya de por s entre los regmenes parlamentarios, por ejemplo, el presidente del gobierno espaol y el primer ministro ingls son los verdaderos Jefes del Gobierno. El rgimen francs durante los periodos de cohabitacin, el Primer Ministro es el verdadero jefe del Ejecutivo y, es su programa de gobierno el que se impone, no es el Presidente de la Repblica. En el rgimen argentino las cosas son diferentes, el Jefe de Gabinete de ministros es nombrado y destituido libremente por el Presidente de la nacin, convirtindose en un subalterno del Presidente como cualquier otro ministro. Existe ciertamente una vinculacin parlamentaria debido a que el Congreso tiene el derecho de presentar una mocin de censura contra el Jefe de Gabinete de ministros, sin embargo, las condiciones y/o requisitos para sta son difciles de ponerse en prctica, por lo que es raro que una situacin de este tipo se presente. En efecto, las dos cmaras tienen derecho de depositar una mocin de censura contra el Jefe de Gabinete de. Para llevarlo a cabo, se
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Vanossi, Jorge Reynaldo, Rgimen mixto hbrido? El nuevo presidencialismo argentino, en el Gobierno en Amrica Latina el presidencialismo o parlamentarismo?, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico 2000, pp. 71-86.
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necesita el voto favorable de la mayora absoluta es decir del 50% +1 del voto de la cmara que presente dicha iniciativa procedimiento, que es similar en la segunda cmara. En esas condiciones es muy difcil de llevar a cabo de manera efectiva la mocin de censura. A lo anterior, hay que aadir el hecho de que el Presidente tiene el poder de nombrar si eventualmente una mocin de censura le ocurriese a otro Jefe de Gabinete. La reeleccin presidencial acordada por Ral Alfonsn permite a Carlos Menem obtener dos mandatos sucesivos, lo que provoc, una deriva presidencialista del rgimen lo que termina transformndolo en un personaje fuertemente cuestionado por la poblacin, ya que durante sus mandatos, ignor al Congreso, gobern sin contrapesos. Muchos lo consideran como el responsable real del declive econmico del gobierno de Fernando De la Ra y, a pesar de eso, se presentan las elecciones presidenciales del 2003 creyendo en poder ganar un tercer mandato a pesar de lo cuestionable su gestin. pPor otra parte, tenemos que el Jefe del Gabinete de ministros es doblemente responsable como cualquier ministro de un rgimen presidencial y, por otro lado,responsable frente al parlamento. El artculo 100 de la Constitucin argentina establece las atribuciones del Jefe de Gabinete de ministros, en la forma donde pareciera que este ltimo dispone de importantes prerrogativas pero si analizamos sus atribuciones nos damos cuenta que estas son compartidas con el Presidente, por ejemplo, el gabinete de ministros encargados de la administracin del pas en el prrafo primero: el Presidente es, al mismo tiempo, jefe supremo, jefe del gobierno responsable por la administracin general del pas (artculo 99 prrafo de la constitucin del Jefe de Gabinete de ministros y, los actos y los reglamentos, necesarios para ejercer las sesiones que le son atribuidas por el artculo as como aquellas que le son delegadas por el Presidente (artculo 99 prrafo segundo). El Jefe de Gabinete de ministros es competente en la recaudacin de los
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impuestos de la nacin, as como de la ejecucin de la ley y del presupuesto nacional (artculo ciento prrafo sptimo) pero est sujeto a la supervisin del presidente (artculo 99 prrafo 10) jefe del gabinete de ministros firmen conjuntamente los decretos los mensajes del presidente (artculo 99 prrafo dos); as como, de los decretos de necesidad y urgencia y los decretos que promulguen leyes (artculo ciento prrafo tres). Las atribuciones citadas en lneas anteriores, correspondientes al Jefe de Gabinete de ministros, demuestran que stas estn totalmente subordinadas a la voluntad del Presidente. El Jefe de Gabinete no dispone de poderes propios y aparte de eso, es nombrado y destituido libremente por el Presidente como si se tratase de cualquier otro ministro como titular de un despacho en un rgimen presidencial. Sin embargo, una originalidad de tipo parlamentario se impone al Jefe de Gabinete de ministros. Debe presentarse cada mes frente al parlamento para informar sobre el estado de la nacin y, responder a los cuestionamientos de los diputados y senadores. Sin embargo, en la prctica esta obligacin se transforma en una lectura de un mensaje de tipo presidencial, montono y jefe de gabinete, de frente al Senado o en la Cmara de Diputados, en donde no existen ni debates y discusiones, se pasa normalmente en un rgimen parlamentario. A diferencia de Francia, por ejemplo, en donde las discusiones y los debates en la cmara baja son intensos y aparte televisados 158. En el modelo argentino anticipadamente, los parlamentarios dejan por escrito sus preguntas y respuestas, estn implcitas en el mensaje del Jefe de Gabinete, lo que termina por alejar la posibilidad de un debate real.
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Podemos constatar la intensidad de los debates observando las sesiones de la Asamblea Nacional francesa denominada questions au gouvernement todos los martes en la cadena de televisin France 3.
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Por esas razones el poder del Presidente queda intacto, no hay imitacin como lo haban deseado los constituyentes con la creacin y adopcin de un jefe de gabinete de ministros. En lo que concierne a las atribuciones del Poder Ejecutivo, la nueva constitucin de 1994 que reemplaza la de 1853, establece en el artculo 99, un ejecutivo fuerte: el presidente de la nacin, quien es el jefe supremo de la relacin (jefe de Estado) jefe de gobierno, tiene la responsabilidad poltica de la administracin general del pas. A lo anterior, habra que aadir la reeleccin presidencial acordada por Ral Alfonsn que permite a Carlos Sal Menem, el obtener dos mandatos presidenciales sucesivos lo que provoca, sin lugar a dudas, una deriva presidencialista del rgimen. Todo lo anterior convierte a Menem en un personaje fuertemente cuestionado por la poblacin quien durante sus mandatos gobern sin compartir el poder recibido, muchos lo consideran como el responsable real del derrumbe econmico del gobierno de Fernando De la Ra y, aun as, se present a las elecciones presidenciales del ao 2003, creyendo, poder ganar un tercer mandato, a una pesar del rechazo hacia su persona159.
El presidencialismo reforzado: el caso de Per Per regres al rgimen presidencial como otras dictaduras de Amrica del Sur en los aos ochentas, con la cada de las dictaduras militares. Posteriormente, con el retorno a la democracia vino la crisis de los regmenes presidenciales (Alfonsn, en Argentina; Alan Garca, en Per) que contribuyeron en gran medida a cuestionar el tipo de rgimen
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Carlos Menem, gana la primera vuelta de la eleccin presidencial de abril de 2003 con un porcentaje inferior al 25% de la votacin, sin embargo, abandona la competencia por la segunda vuelta electoral ya que los sondeos previos muestran una intencin de voto de entre 60 y 70% para el candidato Nestor Kischnner.
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en estos pases y la necesidad de un cambio en las instituciones. Los elementos de rgimen parlamentario aparecen como la solucin para racionalizar regmenes presidenciales de ciertos pases de Amrica Latina. En Per, por ejemplo, con la inesperada llegada de Alberto Fujimori al poder, tiene un efecto telrico entre la clase poltica dirigente del pas, ya que el presidente no dispone de un partido poltico slido y por consecuencia no dispone de una mayora en el seno de la Cmara de Diputados160. Lo anterior provoca un grave enfrentamiento entre el Congreso y el Presidente, quien para resolver esta crisis decide la disolucin de ste y, se pronuncia en 1993 por la creacin de una nueva constitucin 161. Esta es aprobada como sucedi en Argentina, gracias, en gran medida, a la popularidad el presidente Fujimori. Esta nueva constitucin permite la reeleccin presidencial pero introduce de igual manera algunos elementos de rgimen parlamentario, muy particularmente, con la introduccin del Presidente del Consejo, encargado de coordinar el gabinete y convertirse en una especie de primer ministro de tipo parlamentario, para de esta manera, limitar los poderes del Presidente.
160
Alberto Fujimori, en ocasin de las elecciones presidenciales de 1990, un movimiento denominado cambio 90 para la impresin de ser un poltico independiente de los partidos polticos tradicionales. 161 El gobierno de Fujimori, apenas electo se enfrent a graves problemas. El Congreso en donde la formacin poltica cambio90 logr mayora en esta cmara, y se enfrent contra el ejecutivo, bloqueando el principio de su gobierno y oponindose a cualquier otra posibilidad de accin. Esta situacin se resuelve en un golpe de estado, preparado y realizado por el presidente Fujimori, argumentando la necesidad de reformar el sistema poltico; incluyendo el poder judicial contra ciertas decisiones. De tal forma el presidente disuelve el Congreso el 5 de abril de 1992.
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Las atribuciones constitucionales del Presidente del Consejo El artculo 122 de la Constitucin establece que el Presidente de la Repblica nombra al Presidente del Consejo. El Presidente nombr tambin al resto de los ministros, a propuesta y acuerdo del Presidente del Consejo. El artculo 123 precisa las atribuciones del Presidente del Consejo: Es junto con el Presidente de la Repblica, portavoz del gobierno. Coordina las funciones de los ministros. Ratifica los decretos legislativos, los decretos de urgencia y todos los otros decretos y resoluciones, que la constitucin y la ley disponen.
Atribuciones que son asumidas por el Presidente de la nacin Podemos constatar que el Presidente del Consejo depende de la voluntad del Presidente, y ste, no puede actuar solo, necesita siempre la contra firma del Presidente, de hecho puede ser remplazado en cualquier momento por el Presidente, lo que lo debilita enormemente. As en la prctica, no se trata de un Primer ministro de un rgimen parlamentario. En suma, no es un Primer ministro de un rgimen parlamentario clsico, como el francs, donde se establece constitucionalmente que es el Primer Ministro quin dirige la accin gubernamental 162. En realidad no goza de un estatus de un Ministro, sino ms bien de
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Del artculo 21 de la constitucin francesa del 4 octubre de 1958 "Le Premier Ministre dirige laction du gouvernement.Documents dtudes, La documentation franciase, n. 1 04 dition, Paris, 2000, p.7.
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un colaborador ms del Presidente de la Nacin, propio de un rgimen presidencial clsico. A lo anterior, habra que aadir la clusula de reeleccin introducida por Fujimori a pesar de la fuerte oposicin del Movimiento Democrtico de Izquierda, as como del Partido Popular Cristiano. stos partidos polticos consideran que esta clusula favorecera el caudillismo, lo que en realidad ocurri debido a que sta contribuy a inclinar el rgimen presidencial hacia un rgimen presidencialista, e incluso, autoritaria. Teniendo estos precedentes en Amrica Latina que poco abonan a la idea del cambio de un rgimen presidencial a un rgimen parlamentario en nuestro pas, por lo que en Mxico se toma una va diferente: la del "pragmatismo institucional".
El pragmatismo institucional en la Presidencia de Vicente Fox El debate respecto a las modificaciones a la Constitucin es reemplazado, de acuerdo a nuestro punto de vista, por un sistema ms simple: el pragmatismo institucional; es decir, dejar las instituciones tal como estn y modificarlas poco a poco. Es por eso que el Presidente de la Repblica, Vicente Fox, en un primer momento designa la Secretara de Gobernacin y, en particular, al Instituto de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana (IEHRM), como responsable de conducir los trabajos que permitan crear los mecanismos para conocer las diferentes opiniones y propuestas, respecto a la reforma del Estado. Vicente Fox, decidi evitar cualquier cambio mayor a la Constitucin y, decidi as depositar en el Congreso las conclusiones y debates sobre este tema, concentrndose en impulsar cambios en la estructura administrativa federal.
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En razn de lo anterior, podemos constatar que un ao despus de la declaracin hecha por el expresidente Fox se solicit la renuncia de Porfirio Muoz Ledo, en conferencia de prensa163. Esta conferencia que primero reemplaz de cierta manera las ideas de Porfirio Muoz Ledo y ciertos juristas, como el cambio de rgimen presidencial al rgimen parlamentario, inclusive por la introduccin de la figura del Jefe de Gabinete, en el rgimen presidencial actual. Al mismo tiempo que se presenta la renuncia de Muoz Ledo, Ramn Corral, responsable de la Oficina de la Presidencia para la Innovacin, propuso una nueva distribucin de la organizacin del gobierno. Esta nueva distribucin es presentada en el primer captulo de este trabajo que se titula "oficinas de apoyo presidencial"164, modelo que surge de la iniciativa privada y que fue utilizado en el gobierno de Guanajuato; en la poca de Vicente Fox, cuando funga como gobernador de esta entidad federativa. Esta organizacin pretendi reducir las tareas del Presidente de la Repblica creando cuatro comisiones que agruparon las decisiones de los ministros, clasificndolas por sectores. De acuerdo al Presidente, stas establecieron relaciones entre los secretarios de Estado para volverlas ms eficientes y eficaces, y stas son coordinadas por la Oficina Ejecutiva de la Presidencia de la Repblica. 165 Este hecho coincidi con la afirmacin del jurista Miguel Carbonell, quien dijo que el expresidente Fox tena dos
163
Conferencia de prensa de Porfirio Muoz Ledo, ofrecida el 9 de enero del ao 2001, sitio de Internet de la presidencia de la Repblica, http://www.presidencia.gob.mx. 164 captulo primero,pp 165 Conforme el artculo 8 de la ley orgnica de administracin pblica federal, el Presidente de la Repblica tiene la atribucin de constituir grupos de apoyo tcnico y de coordinacin. Presidente de la Repblica, por medio del decreto expedido el 1 de diciembre del ao 2003, la Oficina de la Presidencia de la Repblica, misma que contempla la creacin de unidades administrativas con la Comisin para el Desarrollo Social Humano, la Comisin para el Crecimiento con Calidad y la Comisin de orden respecto
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opciones: la primera, se trataba de una reforma profunda a las instituciones del pas, incluyendo la redefinicin de las relaciones entre el gobierno y el Congreso de la Unin, la renovacin del federalismo y la autonoma del ministerio pblico y la continuacin de la reforma poltica en el Distrito Federal. La segunda opcin ms conservadora, tuvo que ver con la renovacin por la va de reformas administrativas, de ciertos mbitos de la organizacin del ejecutivo, entendiendo que esta reforma debera ser impulsada y conducida por el Presidente de la Repblica166. Al mismo tiempo, Porfirio Muoz Ledo, quien particip en esta misma conferencia declar que la Comisin de Estudios para la Reforma del Estado, se transformara en una organizacin no gubernamental. Sin embargo, el expresidente Fox, habiendo prometido la reduccin de la burocracia existente, se encontr frente a severas crticas por parte de los partidos de oposicin, motivadas segn ellos por el hecho de crear nuevas dependencias de la estructura de la administracin pblica federal provoca un aumento de la burocracia. En lugar de ayudar a coordinar en los trabajos del exejecutivo provoc un efecto contrario. La nueva funcin supona suplir las tareas correspondientes a un Jefe de Gabinete, es decir, descargar al Ejecutivo Federal de sus funciones, pero el resultado fue lo contrario. Por esta razn es el expresidente Fox, quien retom lo que podramos denominar, pragmatismo institucional y, finalmente, recurri al Secretario
166
Carbonnel, Miguel, artculo Fox y la constitucin, publicado en el peridico el Norte, el 5 febrero del ao 2003. Sitio de Internet http://www.elnorte.com/editoriales/nacional/miguelcarbonnel/281991/.
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de Gobernacin, como una especie de Jefe de Gabinete que haba sido el rol asignado en sexenios precedentes 167. El rol histrico del Secretario de Gobernacin En Mxico, el Secretario de Gobernacin juega un rol por dems interesante en el mbito jurdico, sus prerrogativas constitucionales son propias de cualquier ministro del interior. El encargado de la poltica interior, la supervisin de las elecciones, el mantenimiento del orden pblico, de la seguridad, etctera; pero a partir de la administracin de Vicente Fox, el Secretario de Gobernacin, se convierte en el nmero dos del gobierno y se transforma en una especie de Jefe de Gabinete, en razn primeramente, de sus prerrogativas constitucionales; as como de las atribuciones metaconstitucionales que se le otorgaban, confirman al Secretario de Gobernacin y se convirt en una especie de jefe de gabinete.
Sus prerrogativas constitucionales La ley orgnica de la administracin pblica federal, precisa en el artculo 27, las prerrogativas del Secretario de Gobernacin, entre las ms importantes podemos citar las siguientes: Junto al Presidente de la Repblica se encargan de llevar a cabo todo el proceso de los nombramientos, renuncias, y licencias de los secretarios de Estado responsables de los
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El expresidente Vicente Fox, es operado de un problema en la columna vertebral y el portavoz de la Presidencia de la Repblica, Rodolfo Elizondo, hizo del conocimiento pblico que el presidente design al Secretario de Gobernacin, como responsable de la coordinacin del gabinete; a lo anterior algunos periodistas se preguntaron quin retrasara al Presidente y, Elizondo respondi que no hay un vaco en la funcin presidencial de que secretario de gobernacin puede cumplir las tareas inherentes al Presidente de la Repblica. Seccin nacional del peridico El Norte, aparecido el 12 mayo del ao 2003, Monterrey, Nuevo Len, Mxico. Sitio de Internet: http://www.elnorte.com/nacional/artculo/291762/.
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departamentos administrativos del Ejecutivo Federal y el Procurador General de la Repblica. Se encargan del respeto de las normas constitucionales, especialmente de los derechos individuales por parte de las autoridades, y evitar las medidas innecesarias para hacer respetar la ley. Intervenir en las designaciones, renuncias, instituciones y retiros de los usos pblicos del personal administrativo. Conducir las relaciones del Poder Ejecutivo, por los otros poderes, igualmente por los rganos constitucionales autnomos, con los gobiernos de las entidades operativas en los municipios, as como con el resto de las autoridades federales. El encargado de rendir las informaciones oficiales del Ejecutivo Federal. Orientar, autorizar y conducir la poltica de comunicacin social del gobierno federal y, las relaciones con los medios de comunicacin as como la respecto de la informacin del Ejecutivo Federal Promover el desarrollo poltico, contribuye al desarrollo de las semidemocracias, promover la participacin ciudadana y favorecer las condiciones que permitan la construccin de acuerdos polticos. Del consenso social a fin de mantener las condiciones de gobernabilidad democrtica. Establecer y gestionar un sistema de bsqueda de informacin contribuyendo a preservarla en integridad, la estabilidad y la permanencia del Estado mexicano. Conducir dentro de los lmites competenciales las relaciones polticas del Poder Ejecutivo con los partidos polticos, religiosos y sociales. Conducir las relaciones del gobierno federal, con el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje.
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Contribuir en el mbito del ejecutivo al mantenimiento de la unidad nacional y a la preservacin de la integridad y la estabilidad del mexicano.
Sus atribuciones meta-constitucionales El Secretario de Gobernacin ha sido de acuerdo a la tradicin poltica mexicana una especie de delfn en turno en virtud de su peso poltico, durante el dominio del partido personal (PRI); trampoln poltico para la Presidencia de la Repblica por el hecho de que el Secretario de Gobernacin ejerce en la prctica el rol de Jefe de Gabinete del Presidente. Ciertos Secretarios de Gobernacin, como lo fue Luis Echeverra, aprovech este trampoln y se convirti en lPresidente de la Repblica. Enrique Krauze, en el caso de Gustavo Daz Ordaz quien gobierna el pas prcticamente durante 12 aos seis como Secretario Gobernacin del Presidente Lpez Mateos (1958-1964)y como Presidente de la Repblica (1964-1970)168. En los aos que van de 1980 a 1990, las posibilidades para un Secretario de Gobernacin de convertirse en candidato del PRI y, posteriormente, probable Presidente de la Repblica, disminuyeron en virtud de la llegada de los llamados tecncratas a partir de la presidencia de Miguel de la Madrid
168
Krauze, Enrique, La presidencia imperial, ascenso y cada del sistema poltico mexicano (1940-1996), TusQuets editores, 4 edicin, Mxico,1997, pp.290-291. Cuenta que en la crisis de misiles en Cuba, el Secretario de Gobernacin, Gustavo Daz Ordaz, respondi a un representante del gobierno de Estados Unidos, quien solicitaba, se le informara sobre la postura de Mxico en relacin a la crisis. El secretario Daz Ordaz le contest que habida cuenta que Fidel Castro haba traicionado el apoyo de Estados Unidos, que ms an haba instalado armas de destruccin masiva que podran tener como objetivo los Estados Unidos o cualquier otro pas; Mxico, se pone del lado de Estados Unidos. El Secretario de Gobernacin tom esta decisin sin consultar al ministro de Relaciones Exteriores sobre todo al Presidente de la Repblica, quienes se encontraban en ese momento en la isla de Cuba,vacacionando. El expresidente Lpez Mateos confes, tiempo despus, que l tena tanta confianza en l, por esa razn lo propone como candidato al cargo de Presidente de la Repblica.
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(1982-1988); y tambin a causa de la influencia de un equipo de jvenes economistas diplomados en ciudades de Estados Unidos, quienes se suceden en el poder169.
La oficina de la presidencia La presidencia fue creada para retomar la solucin histrica del Secretario de Gobernacin, como la coordinacin del gabinete170, y remplazar as al nmero dos del sistema poltico mexicano limitando, igualmente, sus atribuciones metaconstitucionales de control del sistema poltico.
En la Presidencia de Carlos Salinas de Gortari (19881994) Durante el periodo 1988-1994 una nueva funcin emerge y remplaza al Secretario de Gobernacin, en el mbito de la coordinacin del gobierno. Se trata de la Oficina de la Presidencia de la Repblica, creada durante el sexenio de Carlos Salinas de Gortari. El primer jefe de la oficina de la presidencia es un francs naturalizado mexicano, Jos Crdoba Montoya, quien adquiere un poder inmenso; se habla inclusive de un vicepresidente de Mxico, ya que l controla y supervisa las funciones de los Secretarios del Presidente la Repblica, le otorgan una gran parte de sus atribuciones metaconstitucionales, para resolver problemas que en otros tiempos eran del mbito del Secretario de Gobernacin. Un
169
Economistas como Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) y, Ernesto Zedillo Ponce de Len (1994-2000). 170 Esta denominacin "Gabinete" existe en la Constitucin. Para el jurista Jorge Carpizo, se trata de una herencia lingstica que utilizamos en el lenguaje comn y corriente, pero en la prctica, no existe gabinete de ministros, como sucede en un rgimen parlamentario.
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ejemplo de lo anterior, es la privatizacin de los principales puertos martimos y otro, es el arresto de Joaqun Hernndez Galicia apodado la Quina171. El titular de la oficina de la presidencia, controla el Centro de Informacin y Seguridad Nacional (CISEN), que es una especie de CIA a la mexicana, Centro que pertenece, formalmente a la estructura de la Secretara de Gobernacin.
Bajo la presidencia de Ernesto Zedillo (1994-2000) Durante el sexenio de Ernesto Zedillo, los poderes del Jefe de la Oficina de la Presidencia disminuyen, pero Zedillo conserva la funcin de coordinacin de las polticas pblicas del gobierno y ciertos controles, as la influencia del titular de este sigue siendo considerable, habida cuenta que daba su punto de vista respecto a la elaboracin de las polticas comunes del gobierno. De ese hecho se desprende que en los dos ltimos titulares de ese cargo Luis Tllez, y Libano Senz, tuvieron un rol menos importante que el tenido en la Presidencia de Carlos Salinas de Gortari El Secretario de Gobernacin retoma el rol de importancia en el rgimen presidencial mexicano. Retoma as su rol de Jefe de Gabinete, decidido el expresidente Zedillo, declara en alguna ocasin el Secretario de Gobernacin (en la poca Emilio Chuayffet Chemor era su bastn de apoyo para gobernar el pas). Este rol de Jefe de Gabinete permite una vez ms el titular de la Secretara de Gobernacin, convertirse en un aspirante a Presidente de la Repblica, dicho de otra manera, el
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Joaqun Hernndez Galicia apodado La Quina fue lder durante muchos aos el Sindicato Petrolero de Mxico, previo a la eleccin presidencial donde fue ungido Carlos Salinas de Gortari, ste, haba osado desafiar al PRI, a su candidato. Una vez en el poder, Carlos Salinas, junto al jefe de la oficina de la presidencia, llevan a cabo el arresto de Hernndez Galicia y, es procesado por diversos delitos federales.
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puesto en Gobernacin sirve de aprendizaje poltico para gobernar el pas172.
El mantenimiento del Secretario de Gobernacin como Jefe de Gabinete Bajo la presidencia de Vicente Fox Quesada, el Secretario de Gobernacin se convierte en una especie de Jefe de Gabinete. En el nuevo contexto democrtico el encargado de la cartera de gobernacin es el funcionario encargado de gestionar las relaciones con el Congreso, para esto, una nueva subsecretara es creada, denominada enlace legislativo, que tiene por misin el de vigilar y supervisar la buena coordinacin entre los poderes Ejecutivo y Legislativo; en lo que concierne a los proyectos de ley y las polticas pblicas del Presidente de la Repblica Por otra parte, el Secretario de Gobernacin reemplaza al presidente de la Repblica en caso de ausencia temporal (no mayor a 29 das) en caso de enfermedad o de algn viaje al extranjero. El Secretario es el encargado de los principales temas de la administracin pblica del pas. Esta sustitucin temporal est prevista en la Constitucin173. La costumbre establece dejar al Secretario Gobernacin a cargo de los asuntos corrientes del pas, lo anterior sucedi durante la ausencia del expresidente Fox que tuvo que ser operado de la columna
172
El ltimo titular de la Secretara de Gobernacin del presidente Ernesto Zedillo fue Francisco Labastida Ochoa, quien se convirti en el candidato del PRI en las elecciones presidenciales del ao 2000. 173 Para ciertos juristas es necesario el precisar quin debe reemplazar al Presidente de la Repblica durante una ausencia temporal habida cuenta que en el rgimen mexicano, existe la figura del vicepresidente de la Repblica. La Constitucin prev mecanismos en casos de ausencia temporal arriba de 30 das (artculo 84) pero en el caso en el que el presidente se ausente por un periodo mayor a 30 das, no existe una previsin al respecto.
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vertebral, as el rol asumido por el secretario es como la de un Jefe de Gabinete174 Pero no hay que olvidar que ste, no deja de estar sometido a los deseos del Presidente de la Repblica, como cualquier otro secretario de rgimen presidencial, el Secretario Gobernacin tiene los poderes de un primer ministro rgimen parlamentario y sus actos van a estar siempre sometidos a la voluntad del Presidente en turno. A manera de conclusin de este captulo podemos atestiguar que mltiples debates se pusieron sobre la mesa respecto a la posibilidad de un cambio de rgimen con el objetivo de volver ms equilibrado y racional los poderes pblicos. Constataremos que la mayor parte de los juristas son de la idea que el rgimen presidencial debe ser mantenido an y cuando algunos consideran que el rgimen parlamentario representa la mejor solucin para acabar con la deriva presidencialista del rgimen perseguido la segunda opcin es la de establecer un rgimen hbrido, es decir, en un rgimen presidencial adoptar elementos del rgimen parlamentario, muy especialmente la introduccin de un primer ministro o de un jefe de gabinete con el objetivo de que los poderes del ejecutivo sean compartidos. Tomamos algunos ejemplos de Amrica Latina en la transicin poltica de ciertos pases (Per y Argentina, quienes adoptaron modelos hbridos en sus regmenes presidenciales). Sin embargo, en un estudio hecho corroboramos el fracaso de estas tentativas de limitar al Poder Ejecutivo, ya que no tuvieron el efecto deseado para ello estudiamos y tratamos de esclarecer uno de esos elementos de rgimen parlamentario, a saber la funcin de primer ministro o de jefe de gabinete.
174
Peridico El Norte del 12 marzo del ao 2003. El presidente Vicente Fox informa, a travs de su portavoz Rodolfo Elizondo que "el presidente Fox deja en las manos del secretario de gobernacin Santiago Creel, la coordinacin del gabinete". Sitio de Internet http://www.elnorte.com/nacional/artculo/291762/.
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Lo anterior, con el objetivo de demostrar que la figura de jefe de gabinete que se introdujo en esos pases no sirvi verdaderamente para limitar el poder presidencial, ya que la figura adoptada no se lo dot de los poderes de un primer ministro del rgimen parlamentario. A lo anterior, habra que aadir el hecho de que se desvirtu esta intencin al permitir la modificacin constitucional para permitir la reeleccin del Presidente, ya que modific la idea de inicio de limitar los poderes del Presidente presentando un efecto contrario el aumento del presidencialismo. Una de las razones de peso, es el hecho de que el Presidente nombra y destituya el jefe de gabinete o en su caso el Presidente del Consejo, lo que evidentemente desvirta la modificacin constitucional. En Argentina, como lo pudimos constatar, la reeleccin del Presidente que fue producto del llamado Pacto de Los Olivos, contribuy a abolir los efectos que la introduccin del jefe de gabinete habra podido tener. sas experiencias muestran que la adopcin de la funcin de jefe de gabinete no es en s mismo la mejor solucin de tipo parlamentario, habida cuenta el hecho que el secretario de gobernacin ha cumplido ese rol desde mucho tiempo atrs. Para evitar un modelo hbrido valdra mejor para Mxico el cambiar radicalmente su rgimen y adoptar un rgimen parlamentario, lo que ciertamente no est contemplado por el momento por los dos principales partidos polticos en Mxico, a saber, el Partido Revolucionario Institucional y el Partido Accin Nacional; quienes no desean el cambio de rgimen, as como tambin consideramos que la poblacin mexicana no est todava lista para asimilar, aceptar y adaptarse, a un rgimen diferente al modelo presidencial. Todo lo anterior, nos conduce a creer que en Mxico es el pragmatismo institucional del expresidente Fox, sustituye la idea de adoptar un rgimen parlamentario o elementos de parlamentarismo en el rgimen presidencial mexicano. Lo
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anterior, se puede constatar al advertir que el presidente Fox no ofreci en ningn momento llevar a cabo un cambio radical, justamente opt por continuar con el rgimen heredado. Constatamos tambin que el expresidente Fox intent a travs de su tentativa de limitar y controlar el Poder Ejecutivo, el adaptarse un modelo de tipo privado de empresa privada que haba utilizado anteriormente en el Estado donde haba sido gobernador (Guanajuato). Una vez que se instal en la Presidencia de la Repblica llev a cabo su propia reforma, sin pasar por el Congreso; pero ciertamente, en el marco sus atribuciones y utilizando sus prerrogativas previstas en la ley orgnica de la administracin pblica. Cre la Oficina Ejecutiva de la Presidencia de la Repblica, para en cierta forma otorgarle el rol de un jefe de gabinete lo que como hemos podido observar y analizar fracasa en su intencin posteriormente, el presente. Fox, retom y utiliz al Secretario de Gobernacin como una especie de primer ministro o tambin como un jefe de gabinete, para coordinar los trabajos de los secretarios y ejercer las atribuciones del ejecutivo As, el problema que sigue todava sin resolverse, es saber si es posible que en el marco de esta transicin poltica, pueda conciliarse, una democracia naciente y un rgimen presidencial.
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Captulo VII El redescubrimiento del modelo presidencial

Labus de pouvoir nst empech que si par la disposition des choses le pouvoir arrete le pouvoir Montesquieu De lesprit des lois 1748.
Pasar de un rgimen presidencial semi-autoritario a un rgimen presidencial racional, no fue tarea fcil. La revolucin pacfica que ha experimentado Mxico a partir de las elecciones de 2000, situ a nuestro pas en las mejores condiciones para avanzar hacia el reequilibrio entre los poderes pblicos. Sin embargo, la transicin poltica, por la cual atraviesa Mxico, est lejos de acabar. Ciertamente, la confirmacin del tipo de rgimen estudiado en el captulo precedente va a ser muy til para el anlisis posterior. Asistimos a lo que denominamos como el "redescubrimiento del rgimen presidencial", debido a que ste ltimo, desde nuestro punto de vista, el arranque para la recomposicin y equilibrio necesario del rgimen que, como lo hemos visto en captulos precedentes, fue desviado en la prctica hacia un rgimen presidencial diferente al ideado por los constituyentes de 1917. A partir de esta fecha, comenz lo que en nuestra opinin es un largo camino hacia la racionalizacin del rgimen y, para luchar as contra un sistema poltico dominado por un solo poder: el Ejecutivo Federal. Sin embargo, la separacin de poderes, tericamente concebida por el Barn de Montesquieu
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en el siglo XVII175, encuentra finalmente su lugar y, el Poder Ejecutivo en Mxico, dej de ser el poder dominante. Pero esta nueva relacin entre diferentes poderes, entraa problemas que son inherentes a ese mismo redescubrimiento del rgimen, de tal hecho este captulo ser consagrado al estudio de los problemas que encuentra la primera administracin Federal, perteneciente a un partido distinto al Partido Revolucionario institucional (PRI). Para as demostrar que la separacin de poderes propios de un rgimen presidencial, as como los frenos y contrapesos que le son propios (Checks and balances)176, son puestos en marcha de manera real, tal y cual, deben funcionar en un rgimen de este tipo (presidencial). En esta perspectiva, analizaremos las nuevas relaciones entre los poderes pblicos, as como las dificultades que provienen de esta transicin democrtica. En un primer tiempo, estudiaremos los problemas ligados a la posicin del nuevo Presidente, quin en razn de su histrico triunfo electoral, obtiene una imagen "consensual". Posteriormente, nos centraremos en los problemas ligados a la gestin del mandato presidencial en este periodo, que para afianzarse en el poder, cultiva justamente el culto a la personalidad. Sin embargo, veremos que el expresidente Fox, aprende rpidamente que es necesario negociar y respetar las atribuciones de los poderes pblicos, para poder echar a andar su programa gobierno. En fin, en este nuevo contexto de descubrimiento del rgimen presidencial, analizaremos el uso efectivo de las
175
Ver Geledan, Alain ; Dicctionnaire des ides politiques , Editions Dalloz, Paris,1998,p.235. 176 Ver Le dicctionnnaire de la science politique et des institutions politiques, Hermet Guy, Badie Bertrand, Birnbaum, Pierre ; 3era edition, Armand Colin, Paris 1998, p.4344. Para los autores, Check and balances es un concepto constitucional americano que refiere a los dispositivos institucionales que tienen evitar la concentracin de un poder muy extendido en beneficio de una persona: el presidente o tambin de una entidad poltica (las cmaras representativas, la administracin o el poder judicial)
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atribuciones constitucionales de los tres poderes de la unin. A lo anterior, habr que aadir la intervencin indita de los Gobernadores de las entidades federativas, quienes hacen del nuevo federalismo un elemento de equilibrio importante. Todos estos elementos, nos ayudarn a estudiar las nuevas relaciones que se desprenden principalmente entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo.
El aprendizaje del rgimen presidencial Los problemas del Presidente Vicente Fox Al arribar a la Presidencia, Vicente Fox se pronuncia, "como el hombre del cambio" y se sita al extremo opuesto de todo aquello que representa el sistema poltico de antao, es decir, aquel que reposaba en el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Para reforzar esa idea de cambio, el Presidente Fox pone en marcha desde el inicio de su campaa electoral, toda una estrategia meditica en este sentido, oponindose, a todas las desviaciones de los regmenes precedentes, mismos, que tenan como punto en comn la personalizacin del poder a travs de la figura del Presidente. En un primer momento, estudiaremos la posicin denominada "consensual" en la que desde nuestro punto de vista, que permite la llegada de Vicente Fox a la Presidencia la Repblica. Para lograr este objetivo, Fox se sirve de la organizacin Amigos de Fox. Por lo anterior, analizaremos la estructura de esta organizacin y, su similitud con otras organizaciones de diferentes pases que han hecho que otros personajes arriben al poder en condiciones similares como es el caso de Alberto Fujimori en Per. Posteriormente, resaltaremos y pondremos en evidencia, las consecuencias directas que produce esta estrategia, a saber, una personalizacin del poder,
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como la aparicin de ciertos excesos en el ejercicio de la funcin presidencial.
Problemas ligados a la postura consensual del Presidente Vicente Fox, a partir de que anuncia su intencin de buscar la Presidencia de la Repblica, asume una posicin consensual que le permite separarse de los partidos polticos tradicionales, muy especialmente del partido poltico que lo apoy anteriormente: el Partido Accin Nacional (PAN). Fox, crea un movimiento llamado "Amigos de Fox" teniendo como objetivo principal poseer una estructura propia independiente, ajena a algn partido poltico, que podra ser definido por la teora poltica como movimiento "atrapa todo"177. El movimiento buscaba posicionarlo como un Outsider de la poltica mexicana, tomando el modelo adoptado por Alberto Fujimori en Per, con la organizacin "Cambio 90. La nica diferencia en relacin al Per fue que una vez que Fox gana las elecciones, desaparece este movimiento. Para comprender de mejor manera la complejidad de la situacin, es pertinente estudiar este movimiento (Amigos de Fox). Uno los objetivos de Fox, era organizar grupos a lo largo y ancho del pas lo que tendra como ganancia, aproximadamente 2 millones de adherentes y simpatizantes, entre los cuales se encontraban personalidades notables en el mbito local sobre todo de corrientes polticas diversas, as como una veintena de
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Offerle, Michel, Les partis politiques, Presses Universitaires de France, Que sais -je?, 3eme edition, Paris 1997. Los partidos "atrapa todo" son de igual manera nombrados "catch all partys o partis de rassamblement. Para el autor, estas definiciones permiten actualizar la clasificacin de los partidos polticos hecha por Maurice Duverger y de romper con las categoras tradicionales de clasificacin: se sustituye a los partidos "de integracin individual" en vas de desaparicin y a los partidos "de integracin de masas" fundadas en clasificaciones de clases y en vas de reconversin, haciendo caso omiso de la ideologa y buscan unir, gracias a la promocin de objetivos consensuales, para lograr un gran nmero de electores.
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funcionarios de alto nivel fueron integrados en el nuevo gobierno federal. La mitad de ellos tenan un curriculum vitae donde el punto en comn entre stos, era la falta de carrera poltica. Lo que provoc un efecto positivo entre los electores, que contribuy a posicionar positivamente la candidatura de Vicente Fox. La organizacin "Amigos de Fox" fue una organizacin paralela que rivalizaba con la estructura formal del Partido Accin Nacional, para la postulacin de la candidatura de Vicente Fox. A pesar de esta rivalidad, la organizacin, reuni alrededor de 2 millones de adherentes ms que el nmero de inscritos en su propio partido poltico (PAN), lo que suscita fuertes controversias entre sus cuadros dirigentes178. Fox, presion a la direccin panista para que le otorgue la candidatura presidencial. De esta manera, se modifica el procedimiento tradicional previsto para la eleccin interna del candidato presidencial del Partido Accin Nacional y, Fox obtuvo la investidura del PAN. As, una vez ganadas las elecciones del ao 2000, una multiplicidad de desafos se presentan para Vicente Fox, que se desprenden de su postura consensual y que justamente obligan a la construccin de alianzas para asegurar la gobernabilidad de su administracin y, se le obliga en una cierta manera a llevar a cabo concesiones tanto hacia la derecha como a la izquierda 179. En un primer momento se desentiende de la lnea poltica de su partido poltico el PAN, y se apoya en una corriente neo-panista
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Partido Accin Nacional, dirigido en esta poca por Felipe Caldern Hinojosa y apoyado de igual manera por el llamado Jefe Diego Fernndez de Cevallos, excandidato del Partido Accin Nacional en las elecciones presidenciales de 1994, ambos representantes del panismo tradicional. 179 Vicente Fox, exdirector de la empresa Coca-Cola en Amrica Latina, surge de un partido de derecha (el Partido Accin Nacional). El trata de presentarse como un hombre abierto a todas las posturas ideolgicas, declarando lo siguiente: "yo no soy ni de derecha e izquierda, ms bien soy una mezcla de todas estas corrientes".
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compuesta por empresarios catlicos conservadores, de los cuales forma parte y, en un segundo momento, busca rodearse de personalidades de todas las orientaciones polticas para reforzar su poder poltico.
Las dificultades ligadas al culto a la personalidad Compartimos la opinin del maestro Roger Gerard Schwartzanberg, respecto a los riesgos que entraan los cultos a la personalidad, el populismo, la mentira etctera 180. Ciertamente, existe el ejemplo argentino, pas ms prximo a Mxico que vivi una experiencia similar a la mexicana. Los mandatos sucesivos de Carlos Sal Menem, dejaron graves consecuencias, en el plano econmico y poltico, que son todava perceptibles en nuestros das. En Mxico, la personalizacin del poder de la figura del Presidente la Repblica, ha sido objeto de vivas controversias, considerndose este fenmeno, como una de las causas ms negativas que provocaron la fortaleza de la figura presidencial y del presidencialismo mismo. En Mxico, la institucin presidencial ha sido de una cierta manera protegida, a pesar de los excesos de la personalizacin del poder. Como lo escribi en su momento Guillermo Coso Villegas, para quin "los poderesmetaconstitucionales del Presidente de la Repblica, terminan con el mandato sexenal181; gracias al principio de la no reeleccin presidencial. Este principio, ha impedido algunos intentos de algunos expresidentes de perpetuarse en el poder.
180
Schwartzenberg, Roger Gerard, La politique mensonge, Paris, 1998, ditions Jacob, p.494. 181 Coso Villegas Daniel, El sistema poltico mexicano,Mxico 1990,Editorial Era, 1 era edicin, pp.22-24.
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Sin embargo, Vicente Fox, no escapa a la tentacin del culto a la personalidad ya que durante su campaa electoral, funda su estrategia de campaa electoral con el uso de su apellido "Fox"182. Para Magali Modoux, los mexicanos parecen haber votado ms por los hombres que por los partidos. La victoria de la Alianza por el cambio en la eleccin Presidencial, es la ilustracin". Vicente Fox obtiene, un resultado claramente superior de 3 puntos de ventaja en relacin a los votos obtenidos por el Partido Accin Nacional y el Verde Ecologista Mexicano, en otras elecciones nacionales y locales. La importante progresin electoral realizada por los dos partidos de la Alianza por el cambio, formacin poltica que apoy a Fox en el ao 2000, parece el resultado al gran capital poltico y simpata de Vicente Fox que se traslada tambin a su partido (PAN)183. Una de las frases ms clebres que sugieren una deriva populista de Vicente Fox, es aquella en la que declara durante su campaa electoral de "resolver el problema de la guerrilla en Chiapas en 15 minutos". Se habla de igual manera de un "Efecto Fox" lo que justamente es reprochado posteriormente por ciertos partidos polticos por el uso de su nombre y apellido como un medio de propaganda recurrente para el sostenimiento de su rgimen 184. De ese hecho, existe el temor del retorno a ciertas prcticas utilizadas durante la poca, donde el PRI detentaba la Presidencia de la Repblica, de hecho durante la campaa para las elecciones legislativas del 6 julio
182
ver el artculo,Mexique: la victoire de V. Fox a lelection presidentielle de juillet 2000 in Problemes dAmerique latine,no.40 janvier-mars 2001, Mexique : Llection presidentielle de 2000 pp. 18-21. El autor, afirma que la estrategia meditica utilizada por la victoria Vicente Fox ha sido fundada por la explotacin de su imagen electoral utilizado en la campaa as como su estilo "Marlboro. 183 IBIDEM. 184 Se habla de igual manera que el Presidente Fox exhibe su imagen folclrica para lograr as llevar a cabo su plan y programa poltico apoyado en lo que muchos denominan el bono democrtico debido su victoria personal en la eleccin presidencial del ao 2000.
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del ao 2003, el Presidente de la Repblica es emplazado a suspender los espots de promocin de la gestin gubernamental foxista. As Fox, detiene la difusin de mensajes en la televisin llamando a los electores a las urnas para ayudar a conservar la democracia adquirida185. Vicente Fox, crea programas tales como "Fox contigo" un programa de radio que tiene el objetivo de responder a preguntas del pblico y dar soluciones sobre los problemas nacionales. Habra que aadir tambin, que su familia que habita en su estado natal Guanajuato, eran dueos de una fbrica de botas vaqueras, estas botas, son el smbolo de la personalidad campirana de Vicente Fox, quien las usa en cualquier evento pblico, inclusive recepciones oficiales de alto nivel ignorando ciertos protocolos que se deben respetar 186. De igual manera, en el sitio de internet de la Presidencia de la Repblica existen dos rbricas personalizadas con el apellido del Presidente, denominadas "Jvenes amigos de Fox" y "Fox y el cambio", destinadas a promocionar las buenas acciones del gobierno. En nuestra opinin, Fox sigui una tendencia impuesta por el Presidente de los Estados Unidos de Amrica, George W. Bush, quien utiliza esa imagen de vaquero y cristiano ferviente, para ganar adeptos, el cual Fox, utiliza tambin durante su campaa electoral, utilizando ciertos smbolos de la Iglesia Catlica, para obtener el apoyo de una poblacin mexicana
185
JosWoldenberg, Consejero-Presidente del Instituto Federal Electoral, haba recomendado al expresidente Fox dejar de transmitir la difusin de mensajes presidenciales llamando a las urnas por considerar que stos, eran contrarios al espritu del cdigo electoral que impide a las autoridades el pronunciarse por partidos polticos. 186 En las recepciones oficiales, el Presidente Vicente Fox, abusando de esa imagen ciertamente populista, utilizando botas vaqueras, contravino ciertas normas protocolarias. As, en un viaje oficial a Espaa, utiliza estas botas, ignorando el protocolo preestablecido, lo que le arroj, crticas severas de ciertos medios de comunicacin.
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altamente catlica. Por eso es necesario recordar que durante el inicio de su campaa electoral, se sirvi justamente del estandarte de la virgen de Guadalupe, lo que justamente, fue altamente cuestionado187. Fox, apareci como una mezcla entre el estilo Cowboy cristiano de George W. Bush y, de Caudillo salvador, al estilo del Presidente Hugo Chvez en Venezuela. Es pertinente sealar que, para Hugo Chvez, esta imagen le ha trado consigo consecuencias nefastas debido a que ste,, se ha servido de los medios de comunicacin para cultivar su personalidad de hombre fuerte de Estado. De hecho, Chvez ha utilizado el referndum como un arma constitucional para su beneficio. En Mxico, la situacin es diferente al no existir el referndum, sin embargo, hay propuestas a favor de establecer este mecanismo de democracia directa que analizaremos ms adelante. En nuestra opinin, son instrumentos podran ser utilizados negativamente en nuestro pas. Sin embargo, el nuevo contexto democrtico va a permitir a los poderes pblicos hacer uso de sus atribuciones constitucionales.
Relaciones inditas entre los poderes pblicos En este nuevo contexto democrtico, asistimos por primera vez a un uso indito de las atribuciones constitucionales conferidas a los poderes pblicos.
187
La Secretara de Gobernacin intervino en esta situacin para recordarle a Vicente Fox que el uso de los smbolos religiosos en las campaas electorales est prohibido de acuerdo a lo establecido por el artculo 130 de la Constitucin Federal.
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El uso del Veto presidencial De acuerdo a la doctrina, el uso del veto presidencial en los sistemas presidencialistas, es un arma positiva contra el Poder Legislativo188.
El veto parcial En Mxico, existe "el veto parcial" definido por el artculo 72 de la Constitucin, mismo que prev, todo proyecto de ley o decreto rechazado o modificado en parte por el Ejecutivo ser devuelto con sus observaciones a la cmara de origen". Posteriormente, en un segundo momento, el proyecto deber ser discutido de nuevo en esta cmara y, si es aprobado por 2/3 de votos, pasa en revisin a la segunda cmara y; en seguida, si el proyecto de ley es aprobado por la misma mayora (dos terceras partes de votos) ser adoptado definitivamente. Consecuentemente, regresar al Ejecutivo para su promulgacin y/o publicacin189. Segn Jaime Crdenas, en una democracia "el veto parcial" se convierte en uno de los instrumentos ms importantes del Ejecutivo, ya que ste frena el intercambio de votos o logroll (la aprobacin de un proyecto de ley con la promesa de apoyar otro)190. En Mxico, en la poca en la que el PRI se constitua como el partido dominante y donde el Presidente dispona de
188 189
Ver captulo I. Ver en la seccin III, cuatro las atribuciones del ejecutivo en el procedimiento legislativo. En este apartado se explica el uso del veto por el Presidente de la Repblica. 190 Crdenas Gracia, Jaime F., Una constitucin para la democracia, propuestas para un nuevo orden constitucional, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1era edicin, Mxico 2000, pp.70-71.
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poderes metaconstitucionales, el veto era un instrumento muy poco utilizado. Pero compartimos la opinin de Jaime Crdenas, quien sostiene la idea que en los pases democrticos, el veto es un instrumento clave en los poderes del Presidente la Repblica, ya que ste, puede eventualmente determinar la naturaleza de las relaciones con el poder Legislativo y, definir de igual manera el leadership del Presidente en turno y su capacidad de negociacin. En breve, el veto parcial es, en una democracia, la mejor arma poltica del Presidente para debilitar al Poder Legislativo o negociar con ste191. En la administracin dirigida por Vicente Fox, mltiples ejemplos demuestran la utilidad del derecho de veto en el marco de las relaciones entre los poderes en un rgimen presidencial. El veto, sirve para equilibrar las relaciones entre Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo. Una prueba de esto, se observa en la administracin federal del expresidente Fox quien utiliza el derecho de veto para impedir al Congreso el adoptar la ley del Sistema Nacional Tributario (SAT). Esta ley, contemplaba la incorporacin de dos Secretarios de Finanzas de las Eentidades federativas, en el consejo gubernamental del Sistema de Administracin Tributaria (SAT)192. Lo que se puede sacar como conclusin de lo anterior, es que el Presidente de la Repblica puede utilizar esta atribucin constitucional para oponerse en todo momento a una decisin del Congreso que l considera inconveniente.
191 192
Ibidem. El SAT (Sistema de Administracin Tributaria), creado el 1 julio 1997, es un rgano descentralizado de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, encargado de la administracin de los impuestos federales. Este organismo dispone de igual manera de un consejo gubernamental en el cual el Presidente del Consejo es nombrado por el mismo Presidente de la Repblica. As, el Presidente del SAT, es enlace con el Presidente de la Repblica, las entidades federativas y municipios.
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Un segundo ejemplo, lo representa el rechazo del expresidente Fox, por la va del veto, de la nueva ley del Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFAM). Esta ley, votada por la Cmara de Diputados contena disposiciones que contemplaban el aumento de los salarios de los militares en retiro de las Fuerzas Armadas del pas. El expresidente Fox, haciendo uso de su derecho de veto hace saber que la ley en cuestin provocara un hoyo deficitario en las finanzas pblicas del pas 193. Esta situacin provoc que el Congreso buscara una mayor cantidad de argumentos para convencer al ejecutivo de la viabilidad financiera de este aumento. Una situacin similar se present para obtener la aprobacin del Presidente de la Repblica, respecto de la ley de regulacin de la energa elctrica; votada y aprobada por el Senado, la cual buscaba bajar las tarifas de la energa elctrica. As, gracias a la utilizacin del veto, Fox, que interpuso contra estos proyectos de ley, pudo asegurar que stas no tuvieran repercusiones negativas en el presupuesto del Estado194. Fox utiliz as, las prerrogativas que la Constitucin le otorga para oponerse en el marco constitucional, a una decisin adoptada por el Poder Legislativo, que a juicio del Ejecutivo federal, poda tener efectos negativos en la salud financiera del pas.
El veto de bolsillo Existe tambin un segundo aspecto del derecho al veto que es necesario considerar, el artculo 72 de la Constitucin, no prev por parte del Presidente de la Repblica, un plazo para la
193
Publicado en el peridico El Norte, el 18 de marzo de 2003. Sitio de Internet http://www.elnorte.com.mx. 194 Esta atribucin presidencial cay en desuso en la poca en el que el PRI detentaba la Presidencia de la Repblica.
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promulgacin y/o publicacin de una ley en el Diario Oficial de la Federacin. Esta laguna legal, permite al ejecutivo el contar con una especie de voto de bolsillo, el cual utiliza para impedir la publicacin de la ley que sea contraria a su programa gubernamental. El artculo 72 de la Constitucin no prev ningn plazo para la promulgacin de la ley, este vaco deja en manos del Presidente de la Repblica la posibilidad de promulgar la ley cuando l as lo desee; as, una modificacin se estima necesaria para impedir que el Presidente de la Repblica utilice esta laguna constitucional a su propio provecho. Estamos de acuerdo que el Presidente de la Repblica debe reenviar la ley al Congreso, en un plazo determinado, acompaado de sus observaciones; as como, de modificaciones y los motivos de su desacuerdo, a fin de que sta se vuelva ms equilibrada y razonada. Para lo anterior, un proyecto de ley fue adoptado en la Cmara de Diputados conteniendo modificaciones al artculo 72 de la constitucin195. Este proyecto de ley prev el otorgarle al Ejecutivo Federal, un plazo mximo de 30 das para llevar a cabo sus observaciones (el plazo actual es de 10 das); as, una vez que ese plazo termine, el Ejecutivo no tendr la oportunidad de hacer observaciones al proyecto de ley presentado y, la ley ser as adoptada, promulgada y publicada por el Congreso en el Diario Oficial de la Federacin.
195
Esta modificacin del artculo 72 de la Constitucin, fue aprobada por la Cmara de Diputados, el 6 de abril de 2003, falta todava la aprobacin de sta por el Senado y, los Congresos Locales.
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El uso de las prerrogativas pertenecientes al Congreso El artculo 88 de la Constitucin, dispone, que el Presidente de la Repblica, no puede abandonar el territorio nacional sin autorizacin previa del Congreso o de la Comisin permanente. Esta autorizacin es una de las armas con las cuales dispone el Congreso para controlar al Poder Ejecutivo 196. En el periodo denominado "del PRI"197, sta era un arma constitucional en desuso, habida cuenta que el Partido Revolucionario institucional (PRI), el partido del Presidente la Repblica dominaba ampliamente al Congreso de la Unin. La alternancia provocada por la eleccin Presidencial del ao 2000, comienza a llevar cambios en ciertos procedimientos, los cuales anteriormente eran fciles de llevar a cabo. Un ejemplo de esto, es precisamente la obtencin del permiso por parte del Congreso para permitir al Presidente de la Repblica abandonar el territorio nacional en viaje oficial. En esta transicin poltica asistimos al redescubrimiento tambin, de las atribuciones que la Constitucin otorga a los poderes pblicos, as la confusin y la sorpresa y, en ocasiones la incomprensin, que reviste una negacin de este tipo (al no permitir que el Presidente salga del pas), son presentes en este nuevo contexto 198.
196
Ver Huerta Ochoa, Carlos; Mecanismos constitucionales para el control del poder poltico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), 2 edicin, Mxico 2001, p.135. 197 Este periodo lo podemos ubicar como aquel ubicado hasta antes de las elecciones presidenciales del ao 2000 donde el Presidente de la Repblica perteneca siempre, al Partido Revolucionario Institucional (PRI). 198 Esto se debe por el hecho de que los grupos parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional (PRI), del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) y, del Partido Verde Ecologista Mexicano (PVEM); decidieron negar la autorizacin al expresidente Fox, para llevar a cabo un viaje oficial de negocios a Canad, provocando la ira manifiesta del Presidente, que se transmite en diversos medios de comunicacin.
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Sin embargo, podemos constatar que en este nuevo contexto democrtico, la separacin de los poderes, juega de nuevo un rol primordial. El Congreso rechaz al Presidente de la Repblica, la autorizacin para un viaje oficial a Canad, el cual haba estado previsto con anticipacin; lo que provoc la inconformidad del Presidente, quien de manera reactiva a esta disposicin, propuso reformas al artculo 88 de la Constitucin. Sin embargo, reconoci al mismo tiempo que "la ltima palabra referente a la autorizacin de viajes al extranjero del Presidente de la Repblica, es de dominio exclusivo del Congreso" 199.
La intervencin del Poder Judicial El artculo 89 prrafo primero de la Constitucin, establece que el poder reglamentario reside en manos del Presidente la Repblica. Antes de 1997, el Presidente de la Repblica no tena necesidad de invocar este dispositivo constitucional, en virtud de la dominacin hegemnica de su partido poltico: el PRI. Esta abrumadora dominacin le permita el Presidente aprobar todos sus proyectos de ley sin ningn problema. Pero posterior a 1997, con la pluralidad y la nueva mayora opositora al PRI, instalada en la cmara baja, el Presidente debi hacer uso del poder reglamentario de una manera ms recurrente. Sin embargo, en este nuevo contexto de pluralidad y de negociacin propia de un rgimen presidencial, finalmente se encuentra el respeto de las relaciones republicanas que deben prevalecer en un rgimen racional. As, el Presidente de la Repblica se confronta a una situacin hasta ahora indita: la intervencin
199
Ver yahoo!noticias-Mexico, publicado el 11 de abril del ao 2002 en el sitio de internet: http://mx.news.yahoo.com/020411/26/ao31.html.
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del Poder Judicial como moderador de los poderes del Ejecutivo. En efecto, el Poder Judicial, a travs de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, es la institucin encargada de la constitucionalidad de las leyes. Esta atribucin, haba cado en un cierto desuso en tratndose de calificar los decretos del Ejecutivo, ya que este ltimo, no tena necesidad de consultar con la mxima entidad judicial del pas; en razn de disponer de una mayora aplastante de su partido en las dos cmaras componentes del Congreso de la Unin. En el sexenio de Vicente Fox, con la pluralidad instalada, el Presidente de la Repblica no puede aprobar sus proyectos de ley por la va legislativa al no disponer de una mayora calificada. Ell Presidente decidi retomar sus facultades reglamentarias para poder llevar a cabo sus proyectos de gobierno. Sin embargo, el uso de estas prerrogativas no son bien empleadas y las cosas no funcionaron como en otra poca, donde no existan observaciones respecto a la constitucionalidad de sus actos por los otros poderes, muy particularmente del Poder judicial. Un ejemplo de esta nueva relacin entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, es una resolucin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, declarando inconstitucional un decreto ordenado por el Presidente de la Repblica, en materia de la industria elctrica, mismo que ilustra y da testimonio de esta nueva relacin entre los poderes pblicos200.
200
El expresidente de la Repblica Vicente Fox, haciendo uso de su poder reglamentario, public un decreto del 24 de mayo de2001, en el que contradice el principio de la ley establecido en el artculo 134 prrafo tercero de la Constitucin, ya que este ltimo (Fox) determina, de manera unilateral que el procedimiento de licitacin pblica no es un medio adecuado por el que la Comisin Federal de Electricidad realice contratos de
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Esta decisin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin desfavorable para el Ejecutivo Federal, motiv al expresidente a declarar, "su respeto a esta decisin". As, el Ejecutivo busc vas alternas para la solucin y viabilidad de esos proyectos, para que se llevaran a cabo conforme a la Constitucin201. Esta es la prueba, que en este nuevo contexto democrtico, a pesar de la intencin de regresar al pasado en ciertas prcticas presidencialistas por parte del expresidente Fox, los poderes pblicos son finalmente liberados de la hegemona presidencial. El uso de las atribuciones constitucionales se convierte en una prctica corriente. El Presidente, aprende rpido y se limita a sus atribuciones y al respeto de las atribuciones constitucionales de los poderes pblicos. Lo anterior, vuelve ms racional el uso de las atribuciones de cada uno de los poderes y, al mismo tiempo, les otorga un equilibrio entre ellos. Es necesario que las negociaciones y el respeto hacia los otros poderes se instalen definitivamente en la vida poltica nacional, ya que ahora, no es posible dejar a un lado la Constitucin, como el ejecutivo Federal lo haca en el pasado. Esta situacin corrobor igualmente, que la Constitucin actual prev mecanismos constitucionales de control para el equilibrio entre los poderes pblicos. Un segundo ejemplo, que ilustra este nuevo contexto y realidad, se encuentra en uno de los rganos del Poder Judicial de la Federacin, cuando hace su aparicin el Tribunal Electoral.
adquisicin de excedentes de energa elctrica. Este decreto fue anulado al ser establecido como contrario al artculo 89 prrafo tercero de la Constitucin Federal. 201 Peridico El Norte del 26 de abril del ao 2002, sitio de internet http://www.elnorte.cm/nacional/articulo/2072078/.
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Antes de la alternancia en la cmara baja en 1997, el Tribunal Electoral, actuaba como un apndice sometido al Ejecutivo y deba conformarse a la voluntad y a presiones de ste. Un ejemplo que ilustra nuestro propsito se sita en 1995, en ocasin de las elecciones locales de Gobernador del Estado de Tabasco, el Presidente Ernesto Zedillo utiliz la influencia para no dejar que prosperara un recurso de inconformidad que fue depositado en el Tribunal Electoral, por parte de Andrs Manuel Lpez Obrador, candidato del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), al cargo de Gobernador de la entidad federativa de Tabasco. El recurso interpuesto trataba sobre los gastos exorbitantes de Roberto Madrazo Pintado, candidato del Partido Revolucionario institucional (PRI). En el estado actual de las cosas, el Presidente Fox, no intervino en una resolucin del Tribunal Electoral, en favor de un recurso de revisin constitucional promovido por el Partido de la Revolucin Democrtica, contra el nombramiento de consejeros electorales en el Estado de Yucatn. Lo anterior, evidencia el avance del Tribunal Electoral, a partir de 1996, incorporando al Poder Judicial de la Federacin, e impedir con sus resoluciones y su transformacin como rgano independiente, la intervencin del Ejecutivo Federal.
La accin de los gobernadores de las entidades federativas La alternancia permiti tambin apreciar una limitacin suplementaria a los poderes metaconstitucionales del Presidente de la Repblica: el respeto de un nuevo federalismo. Posteriormente a las elecciones del ao 2000, el Presidente de la Repblica no puede controlar a los gobernadores de las entidades federativas como lo haca el Ejecutivo federal en el pasado, debido a que en este nuevo contexto plural y de alternancia poltica, el Presidente debe de tener en cuenta la existencia de estos y negociar con ellos, los principales temas de
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la agenda nacional, as como un tema clave: El presupuesto federal. Con la llegada de Fox, los gobernadores de los partidos de oposicin al Presidente, forman la denominada Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO). Este rgano es creado para exigir el respeto de la soberana de las entidades federativas, quienes demandan la creacin de un real federalismo fiscal202 La CONAGO, est compuesta de 22 gobernadores de las entidades federativas tanto del Partido Revolucionario Institucional (PRI) como del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) En el marco del nuevo federalismo, el expresidente Fox debe negociar con una tercera instancia, la CONAGO. La primera de estas instancias es la Cmara de Diputados; la segunda, el Senado quin representa de igual manera los intereses de las entidades federativas y; de ese momento en adelante, fue necesario contar tambin con la CONAGO que con su intervencin, aporta resultados positivos ya que el Ejecutivo federal a travs de la Secretara de Hacienda debe negociar con la CONAGO la reparticin de los ingresos suplementarios, como aquellos provenientes de los excedentes petroleros 203. El Congreso de la Unin debi contemplar a partir de ese momento las demandas de los gobernadores de las entidades federativas para establecer el presupuesto federal, as como las participaciones para las entidades federativas.
202
Discurso pronunciado por el Gobernador del Estado de Hidalgo, Miguel Angel Nez, publicado en el peridico La Noticia en imgenes, Mxico, 2002, sitio de Internet http://www.esmas.com/noticierostelevisa/zona_abierta/206704.html. 203 Durante la intervencin americana en Irak del ao 2003, los precios internacionales del petrleo tuvieron un incremento muy importante, el cual permiti al Estado mexicano, contar con recursos suplementarios a lo presupuestado. La CONAGO, presion y obtuvo una distribucin igualitaria de esos recursos suplementarios para todos los Estados de la Federacin. El Norte, 23 de abril del ao 2003. Sitio de internet: http://www.reforma.com/nacional/artculo/283241.
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Esta nueva situacin, nos lleva a constatar que un nuevo equilibrio inexistente en otros tiempos se instala. Y es prueba adems que el federalismo es un excelente soporte para el rgimen presidencial, ya que los excesos del Presidente de la Repblica, as como los del Congreso, son realmente limitados y/o acotados. Esta nueva instancia federativa se convierte en un elemento de presin que racionaliza, de ahora en adelante, la distribucin del presupuesto de la Federacin mexicana.
Relaciones inditas entre los poderes pblicos Este nuevo contexto en el que se encuentra el pas, conduce al Ejecutivo federal, a adoptar una posicin de negociacin y conciliacin propia de un rgimen presidencial.
Un gobierno de coalicin Compartimos la opinin de Jos Luis Prado204, para quien "los partidos polticos son necesarios para asegurar la gobernabilidad del sistema poltico del pas". El expresidente Fox tuvo que tener en cuenta a los partidos polticos para la composicin de su gobierno, a sabiendas, que el apoyo del Congreso le era necesario para poner en marcha las polticas pblicas de su programa de gobierno. Para lo anterior designa en el gobierno a miembros de varios partidos polticos. Por el PAN, a Santiago Creel en la cartera de Secretario de Gobernacin, a Rodolfo Elizondo (ex senador de la LVII legislatura), a Francisco Barrio Terrazas como Secretario de la Contralora. Por el PRI, designa a Francisco Gil Daz ex Subsecretario de hacienda y crdito
204
Prado Maillard, Jos Luis,Le Mexique sous un nouveau contexte, les rapports des pouvoirs publics de lunion, These de doctorat dEtat, UNiversit de Paris I panthonSorbonne, Paris, 2001, p.486.
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pblico, a Guillermo Ortiz como Gobernador del Banco de Mxico y, a Reyes Tamez Guerra como Secretario de Educacin Pblica. Por lo que se refiere la izquierda, an y cuando el expresidente Fox no incluye en su gabinete a miembros activos del Partido de la Revolucin Democrtica, escogi a Porfirio Muoz Ledo (fundador y expresidente del PRD) 205. A este personaje, le confa el cargo de la Comisin de los Estudios para la Reforma del Estado y, posteriormente, lo design como representante del gobierno mexicano ante la Unin Europea. El presidente nombra a Jorge Castaeda (escritor de izquierda) en el cargo de Secretario de Relaciones Exteriores, a Adolfo Aguilar Znser (exdiputado verde) al cargo de Director del Centro de investigacin y Seguridad Nacional (CISEN). Fox escogi a final de cuentas, amigos personales sin pasado partidista, lo que fue muy cuestionado en el seno del Partido Accin Nacional, uno de estos amigos era el economista Luis Ernesto Derbz exmiembro del Banco Mundial y colaborador de Vicente Fox en el gobierno de Guanajuato, a quien tambin design posteriormente Secretario de Relaciones Exteriores a causa de la renuncia de Jorge Castaeda. Tambin nombra a Eduardo Sojo Garza Aldape, Coordinador de Polticas Pblicas; a Ramn Muoz, Jefe de la Oficina de Gobierno para la Innovacin; a Jos Luis Reyes Vzquez, exconsejero jurdico de empresas de la familia Fox; a Carlos Arce Macas; a Martha Sahagn, Portavoz de la Presidencia de la Repblica206; Norberto Roque Daz, Carlos Gardel, Alberto Lewis, Fausto Alzati, Javier Usabiaga y, Alejandro Ramrez.
205
Porfirio Muoz Ledo renunci al Partido de la Revolucin Democrtica, en razn de su oposicin a la candidatura por tercera ocasin de Cuauhtmoc Crdenas Solrzano a la Presidencia de la Repblica en el ao 2000. 206 Marta Sahagn renuncia a su cargo de Portavoz de la Presidencia de la Repblica, para unirse en nupcias al expresidente Vicente Fox y, asumir as, las funciones de primera dama de Mxico.
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Nuevas situaciones emergen de esta transicin poltica: El redescubrimiento del rgimen presidencial, se manifest a travs de la interaccin y colaboracin entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, y de los frenos y contrapesos del sistema de "Checks and balances, propios del rgimen presidencial.
Una prctica nueva se instala: la negociacin y la concertacin La creacin de instancias gubernamentales ligadas al Congreso En un rgimen presidencial, donde existe una separacin de poderes, los acuerdos y negociaciones entre el Ejecutivo y Legislativo, son indispensables para asegurar la eficacia del gobierno. As en el marco de la transicin poltica y democrtica que vive el pas, el cabildeo juega un rol importante207. En 1997, en la poca de la primera Cohabitacin que se da en la Cmara de Diputados, ningn partido poltico representado en esta cmara encuentra una mayora mnima para poder aprobar los proyectos de ley. As, por primera vez en el Mxico posrevolucionario es necesario crear alianzas entre los partidos polticos, para construir las mayoras necesarias para aprobar los proyectos de ley o en su caso para oponerse. Esta situacin indita en la historia legislativa contempornea, permite a los partidos minoritarios el convertirse en actores reales en la cmara baja y, no como suceda en tiempos pasados,
En trminos polticos, se utiliza regularmente la palabra Cabildeo, para definir lo que se conoce como negociacin/concertacin. A propsito, es la prctica de cabildeo, Mauricio Reyes Lpez afirma que el cabildeo est presente en Mxico a partir de las elecciones federales de 1997. Reyes Lpez, explica el valor de esta prctica en el contexto actual, as que l considera que las instancias de enlace con el Congreso que han sido creadas en las Secretaras de Estado para establecer relaciones entre el poder Ejecutivo y Legislativo, son importantes y deben ser estudiadas. Ver el artculo El cabildeo en la divisin de poderes. sitio de Internet: http://www.cddhcu.gob.mx/cronicas57/contenido/cont15/anali3.htm.
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que eran meros espectadores sometidos a la voluntad de la mayora casi absoluta del Partido Revolucionario Institucional. Por otra parte, el arma que representa la aprobacin del presupuesto para la Cmara de Diputados en un rgimen presidencial, retoma de nuevo su sentido a partir del hecho de que los partidos polticos deben de negociar la aprobacin presupuestal del Ejecutivo Federal. A partir de 1997, la aprobacin del presupuesto es objeto de importantes y fuertes debates, as como tambin de negociaciones entre los partidos polticos y, el Presidente de la Repblica. A partir de ese momento, el presupuesto se ha aprobado con un consenso mayoritario pluripartidista. En razn de esto, al interior del Poder ejecutivo Federal, se crean en las ms importantes Secretaras de Estado: las unidades de enlace con el Congreso de la Unin. De modo que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, crea una oficina de enlace para analizar y dar seguimiento al trabajo parlamentario que les concierne. Las oficinas se encargan de igual manera de aportar la informacin tcnica esencial y rpida a los legisladores, as como a las comisiones especializadas en el Congreso de la Unin, para ayudarles a tomar las decisiones y facilitar la realizacin de sus objetivos. De este hecho, las negociaciones de los proyectos de ley, y la aprobacin del presupuesto no son en adelante una tarea exclusiva del Poder Ejecutivo. El incremento de grupos parlamentarios en el seno del Congreso de la Unin y, muy particularmente, en la Cmara de Diputados, contribuyeron al reforzamiento de la actividad legislativa. Lo que convirti al proceso legislativo, en ms complejo pero justamente ms equilibrado. Posteriormente a 1997, el Presidente de la Repblica tienen que colaborar y se adapta a esta nueva situacin.
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La Secretara de Gobernacin, se adapt de igual manera este nuevo contexto, ya que las relaciones con el Congreso de la Unin son ms estrechas que en pocas pasadas. Para la Secretara de Gobernacin se trata de coordinar los trabajos de los diputados del mismo partido poltico y, defender los proyectos de ley del Presidente de la Repblica. Para esto, la administracin de Vicente Fox crea en el seno de la Secretara de Gobernacin, la Subsecretara de enlace legislativo. Esta nueva dependencia, tuvo por misin, construir los mecanismos y los instrumentos institucionales, para garantizar las mejores relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. En los propsitos de la nueva administracin federal, el expresidente Fox, aade que los dos poderes Ejecutivo y Legislativo, deben tener entre ellos una relacin de colaboracin y de respeto mutuo208. De este hecho, las negociaciones previas de los proyectos de ley del Presidente de la Repblica, y la posicin de los grupos parlamentarios, arriban a un punto en comn: concluir acuerdos importantes, que sirven para asegurar la gobernabilidad del pas. El acuerdo logrado para la aprobacin del presupuesto en los tres primeros aos de gobierno del expresidente Fox, son testimonio que esta realidad es posible. Todo esto, se inscribe en el marco de la separacin de poderes propia de un rgimen presidencial.
La construccin de alianzas en el seno de la Ccmara baja El elemento que puede facilitar o complicar la eficacia del gobierno, es el sistema de alianzas entre los partidos polticos en el seno del Congreso de la Unin. La eficacia, depende en gran medida de los acuerdos que se logren entre los partidos polticos y el Presidente de la Repblica.
208
Sitio de Internet de la Secretara de Gobernacin, http://www.gobernacion.gob.mx.
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As, la nueva administracin federal toma el camino de la negociacin y la concertacin para lograr que sus proyectos de ley sean adoptados. De ese hecho, asistimos a la construccin de alianzas en el seno de la Cmara de Diputados, en la que los proyectos de ley ms importantes son aprobados por los dos partidos polticos que cuentan con un mayor nmero de legisladores en esta cmara (el PRI y el PAN). De hecho, podemos constatar que el multipartidismo en la Cmara de Diputados Federal se encarril en una dinmica que va en este sentido, para la aprobacin de las leyes que le son importantes. Alonso Lujambio, afirma que a partir de 1997, esta prctica deviene en un ejercicio comn y corriente 209. El cuadro 24, muestra el gran nmero de coaliciones que gracias a sus alianzas hacen avanzar y adoptar una gran cantidad de proyectos de ley. Cuadro 24
Tipo de colisin
Partido poltico de la coalicin
Tamao original
septiembre 1297
tamao en septiembre 1000 o 199 253 248 255 355
nmero de votaciones a favor 2 0 0 16
Coalicin
"ganador mnimo"
1.- PAN+PRD+PT 2.PAN+PRD+PVEM 3.PAN+PT+PVEM 4. PAN+PRI
253 254 254 360
Ver Lujambio, Alonso; artculo, Adis a la excepcionalidad rgimen presidencial y gobierno dividido en Mxico en Estrategias y propuestas para la reforma del Estado,
209
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, segunda edicin, Mxico 2002, p.203244.
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5. PRI+PRD B
Grandes coaliciones
364 367 368 371 372 375 379 485 492 493
363 366 361 374 369 372 380 480 491 486
0 1 15 2 0 14 1 0 1 1
6.- PAN+PRI+PT 7.-PAN+PRI+PVEM 8.-PRI+PRD+PT 9.- PRI+PRD+PVEM 10.PAN+PRI+PT+PVEM 11. PRI+PRD+PVEM 12. PAN+PRI+PRD 13. PAN+PRI+PRD+PT 14. PAN+PRI+PRD+PVEM
Gran coalicin "bloque opositor"
15.PAN+PRD+PT+PVEM 16. PAN+PRI+PRD+PT+PT
261
259
Gran coleccin de "todos los partidos polticos"
500
497
75
Total
133
Fuente: Lujambio Alonso, Adis a la excepcionalidad rgimen presidencial y gobierno dividido en Mxico, en Estrategias y propuestas para la reforma del Estado, Instituto de investigaciones jurdicas de la UNAM, segunda edicin, Mxico 2002, p.233.
En el cuadro precedente, pudimos constatar que, respecto de 133 asuntos, 75 fueron aprobados por el conjunto de los partidos polticos. La mayora de stos, fueron asuntos de
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menor importancia. Sin embargo, encontramos ms de una docena de leyes de una gran importancia que fueron de igual manera propuestas y aprobadas por diversos partidos polticos y, en cierta forma, por el Ejecutivo Federal 210. stos hechos demuestran, la capacidad de negociacin y de construccin de consensos propios a un rgimen presidencial clsico (Checks and balances). Es decir, puede existir una actitud madura de dilogo y concertacin entre los partidos polticos y el Presidente de la Repblica. Es tambin interesante constatar, que la coalicin que realiz el mayor nmero de consensos fue la del PAN-PRI (coalicin ganador mnimo). Se trata de partidos que detentan el mayor nmero de diputados. As, leyes y proyectos importantes fueron aprobados por estos dos partidos, por ejemplo: la iniciativa para el Presupuesto de Egresos de la Federacin del ao 1999, as como tambin, las leyes secundarias que se desprenden de este; como la ley de Ingresos, la ley de Proteccin del Ahorro Bancario (LPAB). Esta ley motiv una gran polmica ya que fue utilizada para resolver la crisis del sistema bancario del pas en 1997. Un nuevo equilibrio se instal entre la Cmara de Diputados y el Presidente de la Repblica. La negociacin, la formacin de coaliciones hechas durante la LVII legislatura, son una prueba irrefutable que dan testimonio de que en un marco
210
La ley de Instituciones de Crdito, la ley federal sobre las Instituciones Financieras, la ley General sobre las Instituciones y las Sociedades Mutualistas de Seguros, la ley del Mercado de Valores, el Cdigo Federal de Procedimientos Penales, la ley del Sistema de Ahorro para el Retiro, el Cdigo Penal, la ley de Amparo, la ley Federal del Administracin de los Bienes Pblicos Asegurados, Confiscados y Abandonados, la ley Federal de Responsabilidades de los Funcionarios Pblicos, la ley de Adquisiciones y de Servicios del Sector Pblico, la ley de la Pesca, la ley Federal de Turismo, la ley General de Salud, la ley General de Trabajos Pblicos, la ley para el Desarrollo de la Investigacin Cientfica y Tecnolgica, la ley General para el Equilibrio Ecolgico y Proteccin del Medio Ambiente, el Cdigo de Comercio.
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democrtico, el sistema de Checks and balances tiene su rol bien presente. La aprobacin del presupuesto por los principales partidos polticos (el PRI y el PAN), fueron el resultado de esta realidad, as durante los tres primeros aos del gobierno del expresidente Fox se aprueba el presupuesto gracias a la concertacin entre dos partidos polticos, el Partido Revolucionario y el Partido Accin Nacional.
Un servicio civil de carrera Este redescubrimiento del rgimen presidencial entraa de igual manera, la necesidad de contar con un personal administrativo capaz de asumir estas nuevas relaciones entre los poderes pblicos.
La instauracin de un servicio civil de carrera en la administracin pblica federal Una de las propuestas hechas en el marco de los debates para la reforma del Estado, es la integracin de un servicio civil de carrera de la administracin pblica federal: El objetivo de ste, es el de terminar con las prcticas de licenciamiento del personal administrativo que se presentaba en otras pocas y, muy especialmente, en cambio de sexenio; y remplazarlo, por una nueva administracin que cuente con personal proveniente de un sistema civil de carrera. De esta manera, el Poder Ejecutivo emite un decreto promulgado por el expresidente Vicente Fox, el 9 de abril del ao 2003, en el cual se crea una ley
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respecto del servicio civil de carrera en la administracin pblica federal211. Aprobada el 25 marzo 2003 por el Congreso, esta ley fue el fruto de negociaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, su objetivo fue el de racionalizar la funcin pblica y, construir una organizacin pblica sana y eficaz, con funcionarios formados en las escuelas de administracin pblica que podran seguir a partir de esta fecha, una carrera estable con la proteccin prevista por la ley. Es correcto, desde nuestro punto de vista, el hacer una seleccin por oposicin a quienes aspiran a integrar un servicio civil de carrera y formar parte de la administracin pblica. En Francia, por ejemplo, para la alta administracin pblica, los candidatos deben primeramente pasar un concurso de oposicin para llevar a cabo estudios en la Ecole National dAdministration. Ciertos candidatos pasan sus pruebas de administracin en esta escuela pblica, ellos se convierten automticamente en funcionarios de la administracin pblica. De esta manera el reclutamiento es ms coherente, el mismo gobierno crea con esta metodologa de seleccin sus propios cuadros administrativos. En Estados Unidos, por ejemplo, son las universidades de gran prestigio que forman los cuadros de la administracin pblica y de sus consejeros en el Congreso, por ejemplo, las universidades de Harvard, Yale y Stanford, son algunas de ellas. Aunado a lo anterior, la ley prev de igual manera, la desaparicin de la Secretara de la Contralora que se convierte en la Secretara de la Funcin Pblica. Esta ley se convierte en
211
De acuerdo con Vicente Fox, "Esta ley servir para sentar las bases de una administracin pblica de Estado en la cual, los funcionarios de la administracin pblica no sean perturbados o licenciados en su trabajo por factores diversos, como lo puede ser un cambio gubernamental, en los ciclos electorales, etc.". Sitio de internet de la presidencia de la Repblica, http://www.presidencia.gob.mx.
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marco referencial para la creacin de leyes similares en las entidades federativas. El expresidente Fox, se adapta y trabaja, con un personal efectivo construido por las administraciones concebidas por el Partido Revolucionario Institucional, y logra un entendimiento con los principales cuadros dirigentes del Sindicato de Trabajadores del Estado (FSTE); una corporacin, que ha estado al servicio del PRI. Otro resultado se desprende de esta nueva ley: el hecho de contar en el futuro, con una administracin pblica independiente, lo que ayudar al seguimiento de las polticas pblicas que fueron dejadas por las administraciones precedentes y coadyuvarn, en la elaboracin de proyectos de Estado con visin transexenal, muy especialmente en materia econmica, lo que contribuye a dar estabilidad y coherencia a la actividad administrativa del gobierno, as como los proyectos, polticas pblicas y sociales del Estado.
El servicio de carrera parlamentario Estamos de acuerdo con Alonso Lujambio, quin lleva cabo una propuesta que plasma en su libro "Federalismo y Congreso", donde establece que "los congresistas tienen necesidad de contar con un Estado de soporte tcnico ms all de los intereses partidistas para la orientacin de las legislaturas en el desarrollo de sus funciones, a fin de estar mejor preparados para hacer frente al poder gubernamental"212. Ciertamente, los legisladores tuvieron necesidad de informacin institucional para la efectividad del control parlamentario, ste depende justamente de la calidad del personal de apoyo, por lo anterior, de acuerdo con Alonso
212
Lujambio, Alonso; Federalismo y Congreso en el cambio poltico de Mxico, primera edicin, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Mxico 1996.
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Lujambio, era necesario un cuerpo de especialistas para ser consejeros de los legisladores. Lujambio propuso, un incremento del personal tcnico de apoyo en el seno del Congreso y, muy especficamente, en cada una de las cmaras que lo componen; para l, la ignorancia de ciertos legisladores y la incapacidad de tratar ciertos asuntos de inters nacional, son el resultado de la falta de existencia de un cuerpo especializado que proporcione el apoyo apropiado. Lo que explica la incapacidad del legislador para controlar al Ejecutivo Federal, quien normalmente dispone de un cuerpo especializado de apoyo, lo bastante grande y experimentado, para imponer su punto de vista.
En la Cmara de Diputados En Francia, por ejemplo, existe un cuerpo de funcionarios parlamentarios que gozan de un estatus de funcionario de Estado lo que demuestra la importancia que le es reconocida. La Cmara de Diputados en Mxico desde nuestro punto de vista ha comprendido bien esta situacin introduciendo por la primera vez el servicio de carrera parlamentario. Pero en adelante, todos aquellos que desean entrar en la administracin como funcionarios de la cmara baja debern aprobar un concurso de oposicin y convertirse as, en funcionarios de este Poder Legislativo. Para lo anterior, los candidatos no pueden pertenecer a ningn partido poltico, al menos 5 aos antes de su designacin, lo que garantiza su imparcialidad como funcionarios pblicos.
En el Senado El servicio de carrera del Senado tiene como prioridad, la profesionalizacin de funcionaros pblicos de carrera para
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garantizar la continuidad y el funcionamiento eficaz, de programas y de proyectos del Senado. Este servicio asegura, de igual manera, la permanencia del Estado y garantiza la estabilidad laboral a sus miembros, segn los principios siguientes: legalidad, objetividad imparcialidad y profesionalismo. Su estatus ha sido aprobado y publicado el 22 de diciembre de 2002 y tuvo como objetivo el establecer las bases para la planeacin, organizacin, desarrollo y formacin; la profesionalizacin, el control y la evaluacin del servicio civil de carrera del Senado. Su objetivo fue el de definir los derechos y las obligaciones y, en un caso dado, aplicar sanciones, as como los procedimientos para aplicar los medios de defensa que cuenta el personal que trabaja en el Senado.
Conclusin En este captulo hemos podido constatar que en Mxico, asistimos al redescubrimiento del rgimen presidencial. Es necesario subrayar el hecho de que este nace en un nuevo contexto resultado de una larga y difcil transicin poltica, en la cual la alternancia en el Poder Ejecutivo (elecciones presidenciales del ao 2000) se convierte en un elemento clave para este redescubrimiento. Hemos analizado, en un primer tiempo, los problemas que se presentaron a la nueva administracin (la de Vicente Fox) los cuales impidieron el pasaje adecuado hacia la estabilidad y eficacia del nuevo gobierno. Problemas ligados al culto a la personalidad del titular del Ejecutivo. Hemos visto que la estrategia del expresidente en este periodo (2000-2006) fue la de utilizar la imagen de caudillo salvador de la nacin, para en un primer momento, obtener su candidatura y, posteriormente, ganar la eleccin presidencial. El expresidente utiliz esta imagen, para poner en marcha sus proyectos econmicos, utilizando el llamado Bono democrtico otorgado
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en el ao 2000,que el busc asociar a una imagen ms bien populista que demcrata. En un segundo momento, detallamos como el expresidente Fox supo adaptarse a este nuevo contexto pluraldemocrtico, en donde la divisa es: El uso correcto de las atribuciones constitucionales asignadas a cada poder y el respeto a estos. Lo que en nuestra opinin, contribuir de gran manera al redescubrimiento de las virtudes del rgimen presidencial y, que provoc al mismo tiempo, el fin del modelo presidencialista de antao. Para arribar a esta conclusin, analizamos a Vicente Fox como candidato a la Presidencia, quien en esta etapa, escoge a personajes notables de todas las corrientes polticas e, inclusive, aquellos que no cuentan con una carrera poltica con el doble objetivo, por una parte, de formar un gobierno llamado "consensual" capaz de administrar el pas; y por el otro lado, adoptar una posicin de outsider de la poltica para aparecer ante la sociedad mexicana como un hombre providencial capaz de resolver los problemas del pas. Fox cre la asociacin Amigos de Fox, que reuni ms adherentes que su propio partido poltico (el PAN), posteriormente, ya como Presidente de la Repblica, invit a su gabinete a personalidades diversas provenientes de los principales partidos y corrientes polticas, muy especialmente del Partido Revolucionario Institucional; del Partido Accin Nacional, as como tambin de la izquierda en su conjunto. Esta estrategia caus problemas a la administracin de Vicente Fox, y se reflej en las dificultades que encuentra en un inicio para elaborar consensos y poner en marcha su programa poltico. Pero es interesante constatar que lo anterior contribuy indirectamente al redescubrimiento del rgimen presidencial, es decir, al respecto del principio del Barn de
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Montesquieu, concerniente a la separacin de poderes de esas dificultades encontradas por Fox permiten el uso de ahora en adelante, de las prerrogativas que la Constitucin otorga a los poderes pblicos por la necesidad del Presidente de negociar, cabildear e informar a estos, sus planes y proyectos de gobierno. Esta situacin es nueva en Mxico, ya que anterior a las elecciones del ao 2000, el Presidente de la Repblica se encontraba por encima de todos los dems poderes pblicos, lo que les impeda el actuar propiamente de acuerdos atribuciones constitucionales con independencia y, acotar al Ejecutivo Federal. Esta situacin de desigualdad entre los poderes pblicos, provocar que en un primer momento existan enfrentamientos, muy especialmente del Presidente de la Repblica y el Congreso en su conjunto, lo que suscita incertidumbres para el sistema poltico en general. Sin embargo, el respeto y la colaboracin entre los poderes pblicos, se instal a pesar de todo, debido a un aprendizaje en el uso de sus atribuciones en un marco democrtico. En efecto, el sistema de Checks and balances es la norma en un rgimen presidencial. Los poderes pblicos negocian entre ellos y stos, arriban a concretar acuerdos para avanzar en los proyectos gubernamentales, as como en aquellos del mismo Congreso. En los Estados Unidos de Amrica, las negociaciones entre Ejecutivo y Legislativo son una situacin recurrente, normal y constante. En este nuevo contexto, el aprendizaje de las atribuciones y de los lmites de cada uno de estos poderes, sirvi para reforzar la eficacia gubernamental y tambin la legislativa, lo que permiti una mejor gobernabilidad. Por lo que la negociacin y la discusin, propios de un rgimen presidencial, se convirti en una actividad cotidiana. As, la negociacin y la aprobacin del presupuesto federal por el expresidente Fox y el Congreso, durante los tres primeros aos de su gestin (2000-
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2003) es la prueba irrefutable de una racionalizacin del rgimen presidencial mexicano. Estas nuevas relaciones aportan tambin otras realidades: En el Poder Ejecutivo, pone en marcha un servicio civil de carrera que es igualmente adoptado en el Senado y la Cmara de Diputados; esto permiti a los funcionarios de todos los niveles y de los poderes antes mencionados, el seguir una carrera estable, en la administracin pblica federal o en el Congreso, lo que permitir dar coherencia y estabilidad a los trabajos gubernamentales y parlamentarios. Sin embargo, resta todava bastante camino por recorrer, para consolidar el rgimen. Por ello se antoja necesario avanzar hacia reformas ms importantes para continuar la racionalizacin del rgimen presidencial.
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Captulo VIII El camino pendiente hacia la racionalizacin del rgimen presidencial

En una democracia, el ejecutivo deja de ser autoritario, pero debe ganar en autoridad, mientras que los ciudadanos deben exigir un mayor y menor ejercicio de la autoridad presidencial", Carlos Fuentes, peridico Reforma, 13 de febrero del ao 2003.
Hemos constatado que el actual rgimen, atraviesa una etapa de restructuracin, de cambio y de redescubrimiento del modelo presidencial. El pas ha podido arreglar las dificultades ligadas a este proceso. Ciertamente, el camino hacia un rgimen presidencial ms racional es un tema pendiente. El cuestionamiento que surge, no es el de saber qu tipo de rgimen escoger, si no saber qu reformas y modificaciones deben hacerse para seguir por el camino de la racionalizacin y equilibrio entre los poderes pblicos. En este captulo, analizaremos las propuestas para la adaptacin del rgimen a este nuevo contexto de igualdad entre los poderes pblicos. Nuestro anlisis tomar en cuenta los estudios hechos por algunos constitucionalistas renombrados de Mxico, como es el caso de Jorge Carpizo, Alonso Lujambio, Jos Woldenberg y Miguel Carbonell213. Expondremos tambin,
Lujambio, Alonso,; Federalismo y Congreso en el cambio poltico de Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, primera edicin, Mxico 1996, p.175-183, Carbonell, Miguel; La Constitucin pendiente agenda mnima de reformas constitucionales, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, primera edicin, Mxico 2000, pp.103-108. Woldenberg, Jos; Por una reforma electoral mnima, en estrategias
213
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desde nuestro punto de vista, algunas propuestas concernientes a las reformas constitucionales que consideramos pertinentes al caso que nos ocupa. Comenzaremos primeramente, por estudiar las reformas que consideramos como no pertinentes y riesgosas para el equilibrio de los poderes pblicos. ste es el caso de la reeleccin legislativa inmediata, as como tambin, la reeleccin del Presidente la Repblica. Posteriormente, analizaremos las reformas que consideramos como indispensables para el equilibrio entre los poderes para la racionalizacin de las atribuciones del Presidente de la Repblica, a travs de la introduccin del Referndum. Para lo anterior, haremos un anlisis de experiencias similares en Amrica Latina y Europa. Las reformas no pertinentes Entre las reformas propuestas por mltiples juristas, as como por partidos polticos encontramos reformas que consideramos como no pertinentes debido a que stas, podran eventualmente, desestabilizar la fragilidad del rgimen actual.
La reeleccin inmediata de legisladores En lo que se refiere a la reeleccin de diputados, ciertos juristas sostienen que esta, aportara tres ventajas 214: La primera ventaja sera, que habra una relacin ms estrecha entre los electores y sus representantes. As, los diputados para poder ser reelectos, buscaran cumplir con su encargo de la mejor manera posible. Estos juristas afirman que en el caso mexicano en donde no existe la figura de la reeleccin inmediata, el legislador busca mantener relaciones polticas con su partido poltico, en lugar que con el electorado que lo eligi. El representante sabe que para continuar su carrera poltica
propuestas para la reforma del Estado, Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
segunda edicin, Mxico 2002. 214 Ibidem.
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depende as, de su partido poltico y no del electorado que lo eligi. Caso contrario sera, si la reeleccin inmediata fuera permitida, ya que los legisladores buscaran no solamente la promocin de stos en el seno de sus partidos polticos y la aceptacin de los cuadros dirigentes, sino tambin al mismo tiempo obtener la aprobacin de sus electores. Este escenario nos parece poco probable, habida cuenta que la carrera legislativa no concierne nicamente los puestos de diputados federales. En el marco democrtico actual, los partidos polticos tienen necesidad de que sus representantes tengan el apoyo y la simpata de sus electores. Para obtener esto, es necesario que ellos hagan un buen trabajo legislativo, y cumplir con las demandas de sus circunscripciones, regiones o comunidades. Por otra parte, los legisladores no necesariamente necesitan la reeleccin para obtener experiencia legislativa. Estos, pueden continuar su carrera poltica postulndose para otros mandatos legislativos, tales como el Senador de la Repblica, Regidor, o Diputado local y obtener as dos cosas: 1.Apoyo de su electorado si llevaron a cabo con xito su funcin anterior; 2.- Adquiriran experiencia legislativa que les permitira acceder a un nuevo cargo y despus, si as lo quieren, regresar al primer cargo legislativo. La reeleccin, acrecentara la responsabilidad de los legisladores. En opinin de estos connotados juristas, la posibilidad de ser reelectos inmediatamente volvera a stos, ms responsables de su trabajo parlamentario. Esta afirmacin, nos parece imprecisa por el hecho de que el sentido de la responsabilidad, no debera de medirse por el nmero de aos en un cargo de eleccin popular, sino ms bien, por la calidad del trabajo efectuado. As, para impedir una irresponsabilidad laboral de los legisladores, es necesario poner
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en marcha mecanismos de vigilancia y de control de la produccin parlamentaria y de la asistencia de stos en las sesiones de las cmaras respectivas, as como tambin el sancionarlos en caso de incumplimiento de todas estas. La reeleccin inmediata de los legisladores ayudara a la profesionalizacin de estos. Los argumentos a favor de lo anterior expresan, que el trabajo legislativo requiere actualmente, un conocimiento del trabajo parlamentario y de experiencias que no se pueden adquirir en un solo periodo legislativo. Ciertamente, en las sociedades actuales la complejidad de las tareas legislativas y la produccin normativa han ido incrementndose en cantidad y complejidad Por otra parte, los legisladores votan leyes, en mbitos muy variados (penal, ecolgico, civil, mercantil y fiscal, etc.) materias en las cuales se supone que tienen un cierto conocimiento. La continuidad del trabajo del legislativo, sera mejorada a travs de la reeleccin legislativa inmediata, ya que esta aportara a los legisladores el conocimiento y la experiencia de la funcin del legislador. Disentimos de esta argumentacin, ya que si bien es cierto, que las sociedades actuales estn en plena mutacin y que sta convierte las funciones legislativas ms complejas que en otras pocas, la reeleccin inmediata no asegura la profesionalizacin del personal que trabaja en el mbito del Poder Legislativo debido, entre otras factores, al hecho de que los periodos de trabajo legislativo son muy cortos durante el ao (siete meses en total). Una de las crticas que van contra de mantener a un legislador tanto tiempo inactivo, es el hecho de pagar altas y elevadas dietas (salarios) para el aprendizaje de sus funciones: tres aos para los diputados, y seis aos para los senadores. Este gasto exorbitante no es del todo coherente con la situacin
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econmica del pas, ya que en Mxico, casi la mitad de la poblacin se encuentra en extremos crticos de pobreza. As, a pesar del consenso aparente, la adopcin de una reforma este tipo, parecera poco probable al menos en la actual legislatura (2000-2003). En efecto, el tema divide a los principales partidos polticos para el Partido Accin Nacional, la reeleccin legislativa inmediata es una de las prioridades de su agenda 215, mientras que para el Partido Revolucionario Institucional y el Partido de la Revolucin Democrtica, se oponen a este proyecto lo que evidencia la probabilidad de su adopcin 216, aparte evidentemente de que esta propuesta creara prcticas clientelistas y corporativistas. La llegada de un Presidente de la Repblica de un partido distinto al PRI, no desaparece por s solo, los grupos de poder que sostenan al antiguo sistema del Partido Revolucionario Institucional. La mayor parte de los cacicazgos locales siguen estando presentes. Una reeleccin legislativa inmediata, provocara el aumento de estas prcticas, por lo que habra que luchar primeramente por erradicar estas prcticas y despus, volver a pensar en la idea de la reeleccin.
Ver revista Debate legislativo, para el debate y polmicas legislativas, nmero 21, sitio de internet http://www.geocites.com/revistadebate/,revista_debate@usa.net.
215 216
Durante el Congreso iberoamericano de derecho constitucional, la Presidenta de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal Mara de los Angeles Moreno del Partido Revolucionario Institucional, y Mart Batres Coordinador de la fraccin del Partido de la Revolucin Democrtica en la Cmara de Diputados, declararon a la prensa, su oposicin a la reeleccin inmediata de legisladores, argumentando que el Presidente Fox pretenda imponer este modelo americano, en el cual, el ejecutivo negocia directamente con poderosos legisladores que son financiados por grupos econmicos externos y que no tiene nada en comn con los partidos polticos. Peridico reforma del 15 de febrero del ao 2002, sitio de internet http://www.reforma.com/nacional/articulo/169348/.
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Es de reconocer que en los principales pases democrticos, la reeleccin legislativa inmediata est permitida pero la cultura poltica es diferente. En el mbito econmico, por ejemplo, hay enormes diferencias. En los pases ricos y de larga tradicin democrtica, este tema no se presenta en razn de una actividad legislativa productiva. En lo que se refiere al aprendizaje de la funcin legislativa, sta, puede ser resuelta en el seno mismo de los partidos polticos, proponiendo cursos, diplomados o talleres prcticos para todos aquellos que aspiran al cargo de legisladores. De hecho, en el Congreso mexicano, existen ya ciertos diplomados de trabajo parlamentario que pueden eventualmente otorgar una formacin indispensable a todos aquellos que buscan iniciar la carrera de legislador. En fin, los aspirantes a ser candidatos pueden igualmente iniciarse en los Staffs tcnicos del Congreso y, evitar as, enormes gastos de dinero para pagar los salarios de legisladores/aprendices. Una reforma constitucional se antojara necesaria para establecer esta situacin. Para ello, una reforma al Cdigo Federal Electoral sera necesaria para la creacin de cursos del trabajo parlamentario dirigidos a los partidos polticos. Lo anterior aportara, una mejor preparacin de los futuros legisladores antes o despus de haber sido nombrados al cargo de legisladores. Con este tipo de reformas, no se trata de enviar tecncratas o expertos puros al Congreso en materias especficas, lo cual podra atentar contra el principio de representatividad de las cmaras legislativas, pero s contribuira a preparar de mejor manera a quienes pretendan llevar a cabo una tarea legislativa. Es falso pensar que la solucin para tener conocimientos del oficio de legislador, sea la de repetir el mismo mandato. La experiencia legislativa en los pases democrticos se obtiene, a travs de otros puestos similares. En Mxico
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existen mltiples opciones que pueden dar una experiencia de este tipo: regiduras, diputaciones locales, senaduras y diputaciones federales; pueden otorgar una carrera en el mbito legislativo. Una reforma constitucional que permita la reeleccin inmediata de los legisladores es incierta, debido principalmente a una falta de consenso entre los principales partidos polticos y, lo ms importante, a la falta de madurez poltica econmica y social del Estado mexicano. En nuestra opinin, ser necesario esperar un contexto socioeconmico y poltico/electoral ms favorable para ponerlo en marcha.
La reduccin del mandato presidencial Una de las propuestas para reequilibrar las relaciones entre los poderes pblicos, consiste a reducir el mandato presidencial. Actualmente es de seis aos (artculo 83 de la constitucin). Este es uno de los mandatos ms largos en Amrica Latina. Anteriormente, este perodo era de cuatro aos, sin embargo, la duracin fue modificada por la reforma de 1929. As, la propuesta de algunos connotados juristas es la de reducir el mandato de seis a cuatro aos217. No compartimos esta opinin en lo que se refiere a la duracin del mandato presidencial ya que podemos decir que el rgimen actual que se sujeta al periodo de seis aos para el cargo de Presidente de la Repblica, permite una estabilidad al programa del Ejecutivo Federal. Un mandato de cuatro aos sera insuficiente para un cargo de tanta importancia por lo que
Ver Carbonell, Miguel; La constitucin pendiente, agenda mnima de reformas constitucionales, primera edicin, Mxico 2002, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, pp.101-102. Valades, Diego; Constitucin y democracia, Mxico 2000, UNAM,
217
Instituto de Investigaciones Jurdicas, p.11.
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podramos enumerar los siguientes inconvenientes: El primer ao de la funcin presidencial, es particularmente difcil, el ejecutivo debe adaptarse a este cargo lo ms rpido posible y negociar con todas las fuerzas polticas y sociales para asegurar la gobernabilidad durante su mandato. Posteriormente en el segundo ao de su mandato justificar el progreso de su gestin. Al cuarto ao, el Presidente prcticamente termina con su mandato ya que en el quinto ao, las campaas presidenciales ocupan la escena poltica del pas. El periodo electoral en el cual se juega la Presidencia de la Repblica, es un movimiento telrico que provoca histricamente, inestabilidad poltica y econmica debido en gran parte a la especulacin de los mercados financieros. Estos agentes econmicos ven con una cierta desconfianza, el desarrollo de las elecciones presidenciales y el cambio de poder presidencial. De esos hechos se desprende que el mandato efectivo el Presidente de la Repblica se reduce de manera importante. Por esas razones consideramos necesario respetar la duracin del mandato presidencial de seis aos. Una segunda propuesta con la que no estamos de acuerdo, es la que proponen ciertos juristas en el sentido de establecer un mandato de cuatro aos para supuestamente, otorgar estabilidad al rgimen como sucede en el modelo norteamericano. Esto supondra introducir tambin la reeleccin por un periodo ms, como sucede en este pas. En Amrica Latina, en algunos pases, la duracin del mandato se aproxima a la de los Estados Unidos (cinco aos) en donde se permite la reeleccin218. Esta comparacin nos parece necesaria para afirmar que en Amrica Latina ni la duracin del mandato ni la reeleccin presidencial han permitido a estos regmenes, encontrar el equilibrio poltico econmico y social necesario y
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En Argentina, en Venezuela y en Per; la duracin del mandato presidencial es de cinco aos con la posibilidad de una segunda reeleccin consecutiva.
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deseable. Ms bien, han conducido hacia formas de gobierno confusas que han permitido el reforzamiento del presidencialismo. Por estas razones, una reforma que permita la reduccin del mandato presidencial, permitiendo la reeleccin, nos parece poco conveniente en el futuro cercano de Mxico.
La reduccin de diputados federales Una de las propuestas que han sido presentadas por el Partido Accin Nacional, es la reduccin del nmero de diputados en la cmara baja federal. El primer argumento en favor de esta reforma, es que reduciendo el nmero de estos, la calidad de los debates mejorara y, por consecuencia, se elevara la produccin legislativa El segundo argumento a favor, es que la reduccin de la Cmara Diputados de 500 a 400 diputados facilitara el concretar acuerdos entre los partidos polticos, redundara en una produccin legislativa mayor. Ciertos juristas, toman de nuevo el ejemplo de Estados Unidos, en donde la Cmara Representantes est compuesta de 435 representantes para una poblacin de 284 millones, lo que favorece segn ellos la gobernabilidad. Comparan la cmara de representantes americana con la cmara baja de Mxico, que cuenta con 500 diputados para una poblacin de 100 millones: Sin embargo, los miembros del PAN, no toman en cuenta el hecho de que en Estados Unidos, la Cmara funciona correctamente y no va en funcin del nmero de representantes. En Europa, las cmaras bajas se componen de un nmero importante, sin que esto sea un problema. En Francia, por ejemplo, hay 577 diputados en la Asamblea Nacional para una poblacin de 60 millones. El mismo ejemplo en el caso alemn que cuenta con 603 diputados
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para una poblacin de 82 millones. Estos dos pases, son el ejemplo de eficacia de trabajo legislativo. En lo que se refiere a los regmenes presidenciales en Amrica Latina se encuentra Brasil, en donde la cmara baja est compuesta de 503 diputados para una poblacin de aproximadamente 158 millones. Una reforma ese tipo no nos parece indispensable. El nmero diputados no es una condicin decisiva para lograr acuerdos, habida cuenta que en la prctica legislativa mexicana, los acuerdos y consensos se obtiene mediante el trabajo entre las coordinaciones parlamentarias y los dirigentes de los partidos y, no precisamente, entre el conjunto total de los 500 diputados que componen la cmara baja mexicana.
La reeleccin del Presidente de la Repblica El artculo 83 de la Constitucin, establece el principio de la no reeleccin para el cargo de Presidente de la Repblica. Este dispositivo constitucional establece que "el Presidente de la Repblica comenzar su periodo el 1 diciembre, y que la duracin de su mandato ser de seis aos". El ciudadano que ocupe el cargo de Presidente de la Repblica siendo electo por sufragio universal o un carcter de interino provisional o sustituto, no podr jams ejercer en ningn caso esta funcin de nueva cuenta Contrariamente a Europa, el tema de la reeleccin presidencial, es un sujeto tab en Mxico. Es necesario y pertinente recordar que en nuestro pas, la dictadura de Porfirio Daz (ms de 30 aos) trajo consigo como un imperativo, el principio de la no reeleccin el cual se inscribi en la Constitucin de 1917, an a pesar de que dicho principio fue considerado por muchos notables juristas como un principio antidemocrtico.
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Jos Luis Prado, propone la reeleccin del Presidente de la Repblica, siguiendo el modelo de los Estados Unidos de Amrica, ya que segn l, el hecho de ser reelecto, dejara a los electores la posibilidad de sancionar o de recompensar a un Presidente por haber realizado, ya sea un buen o un mal trabajo219. No compartimos esta opinin, a partir del hecho de que el Presidente de la Repblica dispone de un mandato de seis aos no renovable. As, si el Presidente durante la primera mitad de su mandato lleva a cabo un trabajo satisfactorio en opinin de sus electores, estos, disponen de las elecciones legislativas cada tres aos donde pueden expresar sea, su aprobacin con el trabajo del Presidente o estar en desacuerdo y reprobar las polticas pblicas del Presidente de la Repblica, otorgndole el voto contrario a un partido o candidato distinto. En nuestra opinin, consideramos que es necesario respetar este principio de no reeleccin en la figura del Presidente la Repblica, al menos, durante uno o dos sexenios ms para ver de una manera ms clara, los resultados de la transicin poltica, as como tambin la puesta en marcha de otros dispositivos de control del Ejecutivo Federal. En ciertos pases de Amrica Latina, la reeleccin presidencial ha favorecido los excesos del presidencialismo. En Argentina, por ejemplo, la reforma de 1994 permiti a Carlos Sal Menem, el obtener un segundo mandato consecutivo (1989-1999)220, lo que dej muy malos recuerdos al pueblo argentino. Mismo que se manifest, en el momento que Menem, se presenta por un tercer mandato presidencial y, en la primera vuelta, de las elecciones presidenciales del abril 2003, el
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Prado Maillard, Jos Luis ; Mexique sous un nouveau contexte, les rapports entre les pouvoirs de lUnion These de doctorat en sciences politiques, Universit de Paris I Panthon-Sorbonne, p. 532. 220 En Argentina, la duracin del mandato presidencial es de cinco aos.
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candidato Menem del Partido peronista liberal, obtiene el primer lugar con un resultado de 24.47% pero posteriormente los sondeos de opinin mostraban una desaprobacin a su persona de que ms del 60% de la poblacin que no quera que ste, fuera electo presidente en una segunda vuelta. As, sus esperanzas personales de un tercer mandato no se concretizaron lo que, ciertamente, provoc que Carlos Menem no se presentara en la segunda vuelta presidencial. Una situacin muy parecida se presenta en Per, en donde la reeleccin presidencial permite en un momento la reeleccin del presidente Alberto Fujimori en un segundo mandato. ste, ltimo utiliza todo un dispositivo institucional creado durante su primer mandato y obtiene esa reeleccin. De ah que en la intencin de obtener un tercer mandato consecutivo, se confronta a una revolucin pacfica de su pueblo, que se da cuenta de los excesos de su poder presidencial. As a pesar de una fuerte movilizacin de la poblacin contra la reeleccin de Fujimori Este, gana la primera vuelta de las elecciones presidenciales frente Alejandro Toledo. Esto, es fuertemente cuestionado por la poblacin que sospecha de un fraude a gran escala. Fujimori abandona finalmente tambin la eleccin presidencial en su segunda vuelta, en razn de ser perseguido judicialmente. Por otra parte excluimos de este anlisis, a los pases europeos por diversas razones, entre las que sobresale un nivel econmico diferenciado a los de la Amrica Latina. Mxico, por ejemplo, atraviesa desde hace muchos aos una crisis econmica de gran envergadura. Segundo, la mayor parte de estos, poseen regmenes parlamentarios y ciertos de entre ellos tienen Presidentes como parte del Ejecutivo, pero stos tienen un rol ms bien simblico y de alta magistratura, muy diferentes a los presidentes Latinoamericanos. Finalmente, podemos hacer una exclusin de estos en nuestro anlisis, en virtud de que en esos pases hay una cultura poltica ms madura que permite apreciar ms el trabajo del Ejecutivo, lo
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que no pasa en los pases los de Amrica Latina, en donde la pasin le gana a la razn. As al margen de estas reformas no pertinentes que hemos estudiado, existen otras reformas que podran ser tiles en el camino hacia la racionalizacin de la funcin presidencial.
Las reformas para racionalizar el poder Ejecutivo Federal El nuevo contexto democrtico ha limitado enormemente la funcin de presidencial. La alternancia en el poder legislativo donde existe una cohabitacin de hecho a partir de 1997 y, posteriormente, a nivel presidencial en el ao 2000, ha fuertemente contribuido en esta nueva realidad. En nuestra opinin, faltan varias reformas constitucionales para lograr, no solamente, limitar los poderes del Presidente la Repblica, sino ms bien de racionalizarlos.
La segunda vuelta en la eleccin presidencial Una de las propuestas de reforma constitucional, es la adopcin de un sistema a dos vueltas para la eleccin de Presidente la Repblica. Este cambio otorgara al ejecutivo, una mayor credibilidad y apoyo de los electores. En Amrica Latina, la mayor parte de los pases poseen un sistema de eleccin presidencial a dos vueltas 221. En Argentina, por ejemplo, el sistema de segunda vuelta evit la permanencia en el poder de Carlos Sal Menem (1989-1999). En efecto, posterior a las elecciones presidenciales del 27 de
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En Argentina, en Venezuela, Honduras etctera.
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abril de 2003, el expresidente Carlos Sal Menem (Partido Peronista Liberal) obtiene 24.45% de votos obteniendo el primer lugar en la primera vuelta superando a su rival Nstor Kirchnner (del Partido Peronista Progresista) que obtuvo 22.74% de votos. Para la segunda vuelta, las encuestas de salida sealaban una ventaja de la candidatura de Nstor Kirschnner de aproximadamente 60% a 70% de votos, en relacin a Carlos Menem. Este porcentaje tan alto, no se deba precisamente a la candidatura de Kirchner, sino ms bien, al rechazo a la candidatura de Carlos Menem. Desgraciadamente, esta confrontacin hipottica no tuvo lugar debido al renuncia de Carlos Menem para participar en la segunda vuelta electoral, lo que justamente priv a los argentinos de rechazar y castigar en las urnas, a un poltico como Mnem que como Presidente, no cubri las expectativas de sus conciudadanos y puso en evidencia, con su renuncia, la necesidad de establecer mecanismos para remplazar a un candidato que se aparta de esta en el transcurso de la misma222. Este sistema de segunda vuelta, evit sin lugar a dudas, la eleccin de un Presidente/candidato cuestionado y detestado por la mayor parte de sus ciudadanos como fue el caso de Carlos Sal Menem. En Mxico, convendra instaurar este modo de escrutinio a dos vueltas para impedir que un Presidente de la Repblica sea electo con un porcentaje inferior a 50% de votos de esta manera con una votacin superior, el Presidente en turno tendra toda la credibilidad y la fuerza poltica necesaria para echar a andar un pas tan diverso y extenso como Mxico.
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Para Andrs Oppenheimer, esta renuncia de Carlos Sal Menem fue un golpe duro para la imagen externa de Argentina que se liber posterior al ao 2002 de una terrible crisis econmica as como o de un seguidillo de presidentes, posterior a la renuncia de Fernando de la Ra.
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Mecanismos destinados a evitar la no aprobacin del presupuesto federal De conformidad con el artculo 74 prrafo cuarto de la Constitucin, el presupuesto de ingresos egresos de la Federacin, es del mbito competencial exclusivo de la Cmara de Diputados. Para el futuro, es necesario preveer una reforma a este artculo, para establecer mecanismos que permitan evitar el rechazo al presupuesto federal ya que, desde 1997, fecha de la primera cohabitacin entre el PRI y los partidos de oposicin a este, el presidente la Repblica no puede imponer su proyecto de presupuesto anual, como lo haca en otras pocas. En el nuevo contexto pluripartidista, el Presidente de la repblica, carece de una mayora calificada para aprobar el presupuesto. Hasta el ao 2003, el presupuesto anual que debe ser aprobado antes del 31 diciembre, es susceptible a no ser aprobado en razn de largas discusiones y debates debidos a posiciones divergentes. Pero de no ser aprobado, provocara una parlisis del Estado. Sin embargo, desde 1997, el presupuesto ha sido aprobado hasta en el ltimo momento a pesar de muchas reticencias y discusiones. El miedo de encontrarse sin un presupuesto autorizado para el ao siguiente, lleva hasta el lmite de este trmino a los actores polticos, pero finalmente se aprueba. El artculo evocado no prev una solucin para el caso de no ser aprobado el presupuesto para el ao siguiente. Una situacin de este tipo no se ha presentado todava, gracias a los acuerdos de ltimo momento que se han dado entre los partidos polticos. El problema reside en el hecho de que el plazo de 30 das es muy limitado para la aprobacin del presupuesto, y en comparacin con ciertos pases de Amrica Latina el plazo se queda corto. En Per, por ejemplo, el plazo para la aprobacin del presupuesto es de 90 das (artculo 78 de la constitucin).
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Segn Miguel Carbonell, esto representa una desventaja para el Ejecutivo Federal, ya que en cualquier momento, cualquier partido poltico podra aprovecharse de esta laguna constitucional para desestabilizar al Ejecutivo y, como lo hemos sealado anteriormente, provocara la parlisis de la administracin pblica federal, en caso de no ser aprobado. Compartimos la propuesta de Carbonell, en el sentido de ampliar este plazo a 90 das. As habra ms tiempo para la reflexin sobre el presupuesto y, en caso dado para llegar a consensos ms amplios para permitir y evitar ya sea una parlisis catastrfica de la administracin pblica federal o la aplicacin de un presupuesto en los mismos trminos del ejercicio anterior, lo que causara confusin, estancamiento y parlisis de proyectos importantes.
La previsin en caso de ausencia del Presidente de la Repblica La actual Constitucin dispone, en los artculos de 84, y 85, que en caso de ausencia del Presidente la Repblica, el Congreso de la Unin debe nombrar un presidente interino si esta ausencia interviene durante los dos primeros aos de mandato o, encontrar un Presidente sustituto, si esta ausencia se presenta durante los cuatro ltimos aos de mandato. En el primer caso, el Presidente interino deber quedarse en el cargo hasta las nuevas elecciones; stas deben tener lugar antes del trmino de 18 meses posterior al lanzamiento de la convocatoria para las elecciones. El Presidente sustituto es nombrado para terminar el periodo presidencial de su predecesor (seis aos). El problema que se presenta es como reunir, para la aprobacin de estas dos figuras, las mayoras de las dos cmaras que componen el Congreso de la Unin (la Cmara diputados y el Senado la Repblica).
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El artculo 84 de la Constitucin, exige para el nombramiento de un Presidente interino un voto favorable compuesto de dos terceras partes de votos de las dos cmaras. Esta exigencia convierte muy difcil la eleccin, habida cuenta que ningn partido poltico ni coalicin, disponen de una mayora equivalente para poder aprobar un Presidente interino. El problema es el mismo en lo que concierne al nombramiento de un Presidente sustituto. De acuerdo al artculo 84 prrafo segundo de la Constitucin, este nombramiento pertenece el Congreso permanente, pero el procedimiento es complicado y la eleccin del Presidente se vuelve por dems compleja. Compartimos la opinin de Miguel Carbonell, quien escribe al respecto: "en virtud de las trgicas experiencias de tiempo recientes, sabemos que nadie est a salvo ni siquiera el Presidente de la Repblica de sufrir un accidente que podra eventualmente impedirle y continuar en su cargo"223. Para lo anterior proponemos una reforma constitucional para establecer la previsin de un mecanismo de sustitucin directa e inmediata en el caso de ausencia el Presidente de la Repblica. Consideramos indispensable, que el Poder Ejecutivo no se quede sin titular en el caso de que las cmaras legislativas no se pongan de acuerdo sobre el nombramiento del Presidente. Ciertas propuestas tienden a establecer la eleccin de un Presidente interino, o de un sustituto escogido de entre los miembros del gabinete. Pero el problema es que carecen de legitimidad, ya que son funcionarios nombrados por el Ejecutivo y, no por votacin lo que provocara nombrar a un Presidente sin la fuerza que otorga las urnas.
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Carbonnel. Op .cit, p.125.
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Sera conveniente adoptar quizs el mecanismo previsto para este efecto en la Constitucin francesa de 1958, el cual establece que: Es el Presidente del Senado quien remplaza al Presidente de la Repblica en caso de ausencia y hasta las nuevas elecciones. En el modelo federal mexicano, la nominacin como Presidente de la Repblica del lder del Senado sera congruente con el espritu federal de nuestro pas
La responsabilidad presidencial Las propuestas para establecer la responsabilidad del Presidente de la Repblica son vagas, ya que ninguna propuesta concreta, ha sido llevada a cabo. La caracterstica todo rgimen presidencial tiende a que el Presidente no es responsable frente al Congreso. En este sentido, la Constitucin es clara y, el artculo 108 de la Constitucin establece que "el Presidente no es responsable ms que en caso de traicin a la patria". As acto llevado a cabo por el Presidente de la Repblica, no puede ser sujeto de responsabilidad de civil, ni penal ni poltica. Lo que no es muy claro, es lo referente a establecer cules son los delitos de traicin a la patria y la reglamentacin por la ley respecto al procedimiento respectivo, en lo que se refiere a los "delitos graves". Los delitos graves, son de hecho previstos por la mayor parte de las constituciones. En Estados Unidos de Amrica, los procedimientos de destitucin (Impeachemenet), han sido invocados sin que stos llegaran a consumarse: el primero de ellos contra el Presidente Andrew Johnson en 1868, y el segundo el 19 noviembre 1998, contra el Presidente Bill Clinton, en el cual, no lograron destituirlo224. En Francia, el Presidente
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Este procedimiento revel sin lugar a dudas el inters de la comunidad mundial, 45 senadores se pronunciaron por la destitucin del Presidente y, 55 senadores se
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de la Repblica no es responsable de los actos llevados a cabo en el ejercicio de sus funciones, solamente es responsable en caso de traicin a la patria. El no puede ser acusado ms que por las dos asambleas, con un voto idntico escrutinio pblico y con la mayora absoluta de los miembros que la componen. Y es juzgado por la Alta Corte de Justicia. Desde el inicio de la Quinta Repblica (1958) a la fecha, ningn procedimiento ha sido jams accionado por el Presidente de la Repblica. Sin embargo, existen discusiones y debates en curso, concernientes a la instauracin de la responsabilidad penal del Presidente de la Repblica225. En Italia, el Presidente de la Repblica es responsable por traicin a la patria o por atentados contra la Constitucin. Esta ltima figura jurdica parece interesante; por lo que analizaremos un poco ms la posibilidad de introducir sta, a la Constitucin mexicana.
En Mxico, an y cuando el Presidente de la Repblica preste juramento y se compromete a respetar y hacer respetar la Constitucin, el captulo constitucional referente a la responsabilidad de ste, no prev sanciones ms que en casos de traicin a la patria o por delitos graves. Pero, podemos deducir, que la traicin, consiste en una falta grave por parte del Jefe del Estado a sus deberes implcitos a su investidura, tales como hacer respetar la Constitucin as como las leyes que emanan de sta.
pronunciaron contra el delito de perjurio y por el delito de obstruccin a la justicia. Quedando la votacin final 50-50 que dej a salvo al Presidente. 225 Ver la propuesta hecha por Pierre Avril, entrevista hecha por el pblico Le Monde intitulado, "Immunit preserve pour Chirac, limpeachment posible, article du 12.12.02, site d internet http//.www.lemonde.fr. Hace propuestas para instalar responsable penal del presidente de la Repblica.
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En ciertos pases de Amrica Latina, la responsabilidad presidencial ha sido aplicada con xito. En 1992, en Brasil con el Presidente Fernando Color de Melo; en 1993 en Venezuela, Carlos Andrs Prez y en 1993 en Guatemala, Jorge serrano. Todos fueron destituidos de sus mandatos, seguidos de procedimientos de destitucin. En este sentido una propuesta hecha por Mart Batres del Partido de la Revolucin Democrtica. (PRD), nos parece muy interesante ya que esta toca el tema concerniente a establecer la responsabilidad poltica del Presidente de la Repblica226. Esta propuesta precisa, en su exposicin de motivos, que las Constituciones de 1824 y 1857 establecan desde ese momento, "la persecucin e injusticia por situaciones contra la democracia", y que aquella de 1857, estableca, la responsabilidad poltica por la violacin de la Constitucin "por atentados a la libertad electoral". Compartimos la opinin del grupo del PRD, que sostiene que "en nuestra historia contempornea, el problema electoral ha estado en el centro de las grandes divergencias nacionales" dicho de otra manera la ausencia de una democracia creble debido a las sospechas de fraude por parte del gobierno han sido la demanda ms fuerte de la poblacin. Para corregir esta laguna que existe en lo que se refiere a la definicin del delito de traicin a la patria, se podran aadir causales para este delito como los que originalmente se establecieron en las Constituciones de 1824, y 1857, que se precisan en la iniciativa de ley del Partido de la Revolucin Democrtica:
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Esta iniciativa de ley fue depositada el 19 octubre del ao 2000, durante el primer periodo de sesiones de la Cmara diputados. Sin embargo, esta no fue aprobada. Publicada en Diario de debates, ao uno, nmero 18, octubre 19 de 2000.
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Atentados contra las instituciones pblicas. Ataques contra la forma republicana de gobierno. Violaciones graves fundamentales. y sistemticas a los derechos
Ataques contra la libertad del sufragio universal, Usurpacin de funciones, Infracciones graves a la constitucin, y las leyes federales Omisin en la aplicacin de la Constitucin y a leyes federales Violaciones graves sistemticas a los programas o al presupuesto de la administracin federal o del Distrito Federal. Esta propuesta de ley, evoca las reformas a los artculos 108, 110 y 111 de la Constitucin para establecer la responsabilidad poltica del Presidente de la Repblica. En consecuencia, este ltimo se convierte en objeto de juicio poltico, por actos y omisiones contra los intereses pblicos fundamentales. A lo anterior ser de igual manera necesario, aadir reformas que tengan por objetivo mejorar el equilibrio entre los otros poderes pblicos.
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Las reformas para reforzar el equilibrio entre los poderes Para la consolidacin del rgimen presidencial, es igualmente importante avanzar hacia aquellas reformas que tengan como objetivo, el reequilibrio de los poderes pblicos. Es as necesario, analizar las reformas que buscan reforzar al Poder Legislativo y al Poder Judicial.
El Poder Legislativo La ratificacin de los miembros del gabinete por el Poder Legislativo Sera interesante otorgar al Congreso, o al menos a una de las dos cmaras, la competencia para aprobar las designaciones que lleve a cabo el Presidente de la Repblica respecto a los miembros componentes de su gabinete, es decir, a los Secretarios de Estado, principalmente. Actualmente, el Senado posee solamente competencias para probar la designacin del Procurador General de la Repblica, as como a otros cargos de la administracin pblica en el mbito del Poder judicial de la Federacin, contenidos en la Constitucin227. Una reforma constitucional que permita la ratificacin de todos los miembros del gabinete por parte del Congreso, sea
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El artculo 76 prrafo segundo, la Constitucin dispone la atribucin del Senado de la Repblica para ratificar los nombramientos del Ejecutivo Federal, el Procurador General de la Repblica, los Ministros, agentes diplomticos, los cnsules, los jefes superiores del ejrcito y la fuerza del area. El prrafo octavo del mismo artculo dispone que el Senado nombra los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin de entre tres personas propuestas por el Presidente de la Repblica. El artculo 99 prrafo noveno de la Constitucin, dispone que los magistrados electorales que componen la Sala superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, sern escogidos por el voto de las dos terceras partes del Senado. El artculo 100 de la Constitucin establece que el Senado de la Repblica nombra tres miembros del Consejo de la Judicatura Federal (artculo 99 de la Constitucin).
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por el Senado, sea por la Cmara de Diputados, sera necesaria. Esta debera de hacerse sin que haya la posibilidad de una mocin de censura, caracterstica de un rgimen parlamentario. Lo anterior cambiara la naturaleza del rgimen actual, lo que, como hemos expresado en otros captulos, sera lo ms adecuado. Por lo que es necesario que los candidatos a ser designados por el Presidente, se presenten frente a una de las cmaras para exponer, en un primer momento sus competencias para los cargos propuestos. Posteriormente, en un segundo momento, estos aspirantes deberan presentar las polticas pblicas que desearan poner en marcha en el caso de ser aceptados en los mismos. Esta reforma, tendra tres ventajas: 1.- Otorgara al Poder legislativo, una atribucin importante de ratificacin y de control del poder ejecutivo; 2.Permitira tambin, una mejor eleccin de los Secretarios de Estado para evitar escoger como se haca en otra poca, a personas prximas al Presidente la Repblica sin capacidad real o impuestas por prcticas clientelistas; 3.- Finalmente, la opinin pblica podra tener una mayor informacin respecto del perfil de los candidatos a los cargos de secretarios de despacho. Una reforma al artculo 89 prrafo segundo de la Constitucin sera as necesaria para determinar cules secretarios deben ser ratificados por el Congreso o por alguna de sus cmaras, como lo sostiene Hugues Portelli, para quin lo anterior, sera como pasa en Estados Unidos de Amrica en donde el Congreso ratifica ciertos miembros del gobierno mexicano228, si una reforma tal es adoptada en Mxico, sera
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Portelli, Hugues, Droit constitutionnel, Dalloz, 4eme edition, Paris 2001, p.44. El autor precisa, que el Congreso americano dispone de los poderes de nombramiento y de impeachement, que son esencialmente ejercidas por el Senado. ste otorga su opinin y consentimiento sobre las propuestas concernientes a los miembros del gobierno, los embajadores, a los altos funcionarios y jueces federales. Las investigaciones del Senado sobre los candidatos (60,000) a los cargos propuestos son bastante competidos, sobre todo para los ms importantes. stas pueden conducir a un rechazo, especialmente para
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necesario determinar a quin pertenecera la ratificacin de los Secretarios y a lo anterior, se aadiran las modificaciones a los artculos 74 la constitucin si se trata de la Cmara de Diputados; o del artculo 76, si se trata del Senado la Repblica.
La extensin del periodo de sesiones del Congreso de la Unin Una de las propuestas hechas para el reforzamiento del Poder Legislativo, es el mejoramiento del funcionamiento el Congreso en su conjunto. Se trata as, de ampliar los perodos de trabajo legislativo a fin de obtener, por una parte, un aumento de trabajo legislativo y, por otro, el de otorgar ms de peso poltico a este poder en relacin al Poder Ejecutivo. De acuerdo a los artculos 65 y 66 de la Constitucin hay dos periodos de sesiones del Congreso de la Unin por ao; la primera de estas comienza el 1 septiembre y se termina el 15 de diciembre229. La segunda comienza el 15 marzo y termina a ms tardar el 30 de abril. Fuera de esos dos periodos, la Constitucin prev el funcionamiento de la Comisin permanente de la Cmara de Diputados, artculo 78 de la Constitucin o, en caso dado, una convocatoria para perodos extraordinarios de sesiones (artculo 67 y 78 prrafo primero). El tiempo normal de funcionamiento de una legislatura, es de solamente cinco meses efectivos por ao. Durante los otros siete meses las cmaras no llevan a cabo sesiones ordinarias Estos periodos tan reducidos, han sido justificados en el pasado, con el argumento sostenido que, desde 1917, era difcil
los miembros del gabinete (Georges Bush y Bill Clinton les fueron rechazados a cada uno dos nombramientos) y los miembros de la Suprema Corte. 229 A excepcin del ao en el cual arriba un nuevo Presidente de la Repblica, el periodo es ampliado al 31 diciembre.
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para los legisladores desplazarse a sus regiones, tan alejadas del centro del pas. Un segundo argumento era que los legisladores en aquella poca, tenan una carga de trabajo poco significativa en razn de una poblacin del pas de alrededor de 20 millones de habitantes. Actualmente, esto no puede ser una justificacin ya que los medios de transporte y comunicacin han evolucionado. Existe hoy en da una mayor demanda de trabajo legislativo que proviene de una poblacin cinco veces superior a la de 1917, fecha en que se llev a cabo la redaccin de la Constitucin Federal vigente. Por lo que es una exigencia el contar con periodos de trabajo legislativo ms amplios 230. La duracin actual de los periodos de sesiones legislativas, provoca una ruptura del trabajo legislativo as como la falta de continuidad en las propuestas de ley. Esto no facilita en nada el trabajo de control del Congreso sobre el Ejecutivo Federal, mientras que por otro lado, el Presidente de la Repblica y toda la administracin federal a su cargo, trabajan prcticamente todo el ao, lo que debilita en una cierta forma el trabajo legislativo. Esto representa, sin lugar a dudas un dficit importante para el equilibrio necesario que los poderes pblicos particularmente entre los poderes Legislativo y Ejecutivo. Susana Thalia Pedroza, precisa que en el derecho comparado, ninguna legislatura conoce perodos ordinarios tan reducidos. En efecto, en promedio los legisladores de Costa
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Segn el Instituto Nacional de Geografa Estadstica e Informtica del gobierno Federal (INEGI) en nuestros 1920, haba una poblacin de aproximadamente 14,334,780 habitantes en todo el pas, mientras que en el ao 2000, la cifra se elev a 97,483,412 habitantes en una extensin territorial de casi 2 millones de metros cuadrados. Sitio de internet: http//www.inegi.com.mx.
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Rica, Chile, Uruguay, Francia y Espaa; trabajan 206 das contra 153 das, trabajados por los legisladores mexicanos 231. Jos Carbonnel, sugiere dos periodos ordinarios. El primero del 15 enero al 31 julio (seis meses y medio) y un segundo del 1 septiembre al 15 diciembre (tres meses y medio) y el ao en el que el nuevo Presidente de la repblica asume su mandato, este pedido sera ampliado hasta el 31 diciembre232. Lo anterior, representara 10 meses de trabajo legislativo por ao. Compartimos igual manera la opinin de Diego Valads, para quien la duracin del periodo de sesiones del Congreso debe ser entre 9 y 10 meses por ao 233.
El Poder Judicial En este nuevo contexto plural y democrtico, el Poder Judicial debe reforzar su presencia y contribuir al equilibrio entre los poderes pblicos. La creacin de un Tribunal Constitucional Siguiendo la lgica de ciertos pases europeos, y con una diferencia en relacin a los Estados Unidos de Amrica, la creacin de un rgano especializado teniendo la atribucin exclusiva del contencioso constitucional y separado de la
Pedroza de la llave, Susana Thalia; El Congreso de la unin, integracin y funcionamiento, Mxico 1997, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, pp.77. 232 Carbonnel, Jos; El fin de las certezas autoritarias. Hacia la construccin de un nuevo sistema poltico y constitucional para Mxico, Mxico 2002, UNAM, p.221.
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Valads, Diego; Constitucin de democracia, Mxico 2000, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, p.67.
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Suprema Corte de la Nacin, tomara sentido y referencia en nuestro pas234. En efecto, en el nuevo contexto crtico actual, se antoja necesario adoptar una reforma constitucional que permita la creacin de un Tribunal Constitucional autnomo independiente de los poderes pblicos muy especialmente del Poder Judicial, as como de los partidos polticos. Este, sera el garante de la defensa de la Constitucin. Segn Jaime Crdenas, en la transicin poltica actual el sistema poltico necesita "de rbitros para supervisar que los jugadores respeten las leyes fijadas por la Constitucin" 235 Una de las ventajas de la creacin de un Tribunal Constitucional autnomo diferente de los rganos del Poder Judicial ordinario, sera que podramos aadir mecanismos de control de la constitucional de leyes, por ejemplo, la cuestin de constitucionalidad. Con este procedimiento los jueces ordinarios podran demandar una opinin al Tribunal Constitucional, en caso de duda sobre la conformidad con la Constitucin en la aplicacin de la ley ordinaria. En el contexto de la mundializacin, los tribunales constitucionales adquieren una nueva importancia, habida cuenta de la necesidad por los pases que participan en estos, de procurar la incorporacin de los tratados internacionales y de las normas de estos en el derecho interno de estos pases.
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Para ahondar en el estudio anlisis de las atribuciones del Consejo constitucional francs, es necesario ver la obra deAvril, Pierre; Gicquel, Jean; Le Conseil constitutionnel 2eme edition, Montchrestien, Paris 1993, pp.156. 235 Crdenas Gracia, Jaime; Una Constitucin para la democracia, propuestas para un nuevo orden constitucional, UNAM, Instituto Investigaciones Jurdicas, 1era. Reimpresin, Mxico 2000, p.257.
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A partir de la entrada de Mxico en el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte en el ao 1994, la necesidad de modificar la Constitucin para adaptar las normas nacionales a los tratados internacionales nos recuerda, la adaptacin de las constituciones de otros pases a convenciones internacionales en materia econmica. Es el caso de los Estados que forman parte de la Unin Europea. Se trata entonces muy especialmente de romper con el paradigma Kelseniano, representado en la pirmide de la jerarqua de normas y la ubicacin de los tratados internacionales en relacin con las constituciones. En Francia, por ejemplo, luego de discusiones doctrinales sobre este tema, tratados internacionales han sido clasificados en la pirmide Kelseniana por encima de la Constitucin francesa236. De ese hecho, la creacin de un Tribunal Constitucional en Mxico, es un tema de actualidad. Mxico ha firmado mltiples acuerdos en materia comercial que han tenido repercusiones en mltiples mbitos del derecho y que demandan una revisin constitucional profunda. 237
La transferencia de tribunales al Poder Judicial La propuesta del Partido accin nacional nos parece interesante para limitar al Poder ejecutivo y al mismo tiempo reforzar al Poder judicial238. El grupo parlamentario del PAN deposit en el seno de del Senado de la Repblica, una iniciativa de ley para modificar el artculo 17 de la Constitucin as como de otros artculos (27, 73, 122 y 123). Uno de los objetivos de esta
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Curso de Derecho pblico impartido por Mme. Ngyuen Duy Tan, Profesor de la Universidad de Pars II, Panthen-Assas, ao escolar 1999-2000. 237 Uno de los acuerdos ms importantes es el firmado con los pases de la Unin Europea en el ao 2001 y tambin aquellos que han sido firmados individualmente con algunos pases de Amrica Latina. 238 Peridico el Norte publicado el 26 abril del ao 2003. Sitio de internet http://www.elnorte.com/nacional/artculo/303694.
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reforma es el de transferir al Poder Judicial, federal y local, los tribunales que actualmente forman parte del Poder Ejecutivo federal y local. Estos tribunales son: Tribunales de lo Contencioso Administrativo, Tribunales Agrarios, as como las Juntas de Conciliacin y Arbitraje 239. El punto medular de esta reforma, modificara el texto del artculo 17 constitucional que sera reescrito de la siguiente manera: Toda controversia en relacin a la aplicacin de la ley general, aquella en la cual el Estado forma parte, ser resuelta por el Poder Judicial. Coincidimos con esta iniciativa que tiene por objetivo, evitar que los integrantes de tribunales federales o locales sean nombrados por los titulares del Poder Ejecutivo federal y local. Ya que consideramos, que todo que estas designaciones deben llevarse a cabo sin la menor intervencin del Poder Ejecutivo e incorporadas en buena lgica al Poder Judicial. La situacin es similar para el Tribunal Fiscal Administrativo, ya que an y cuando los magistrados son nombrados por el Senado de la Repblica, no son del todo independientes. Es el Ejecutivo Federal, quien a travs de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, fija y decide su presupuesto lo que disminuye la autonoma de la imparcialidad de las decisiones de ese Tribunal.
La instauracin del referndum Segn el diccionario de la ciencia poltica de Guy Hermet y Bertrand Badie, Philippe Birbaum, el referndum, es el instrumento de democracia directa por el cual los electores, son
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Las juntas de conciliacin y arbitraje, son los rganos del Poder Ejecutivo encargados de llevar a cabo la mediacin entre el patrn y los asalariados con el objeto de evitar huelgas.
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llamados a pronunciarse sobre una medida pblica o respecto de disposiciones ligadas a un tratado internacional240. El referndum es un procedimiento de democracia directa que podra ayudar al equilibrio de poderes. En Mxico, todos o casi todos los actores de la poltica nacional parecen estar de acuerdo en su puesta en marcha, an y cuando ningn acuerdo se haya concretizado hasta nuestros das. Este procedimiento permite el canalizar democrticamente diferendos y presiones entre los poderes polticos de la unin y permitiendo al mismo tiempo a los ciudadanos, el decidir en relacin a grandes temas nacionales. El profesor Giquel comenta que el "referndum es una votacin por la cual, los rganos se pronuncian por el s o por el no, en tratndose de un texto preciso. stos participan de esta forma en el proceso de toma de decisin241 En Mxico, todas las propuestas van en ese sentido. El grupo del PAN deposit en la LVII Legislatura, una iniciativa de reforma constitucional en la que se busca el incluir este mecanismo en las constituciones locales242. Estamos ciertos que en el mbito local ser an buena ocasin para experimentar los efectos derivados del referndum antes de hacerlo en el sistema federal. En los Estados Unidos de Amrica, este procedimiento no es comn a nivel federal, sin embargo, ste est presente en 40 de las 50 Entidades federativas. En Francia, el referndum pertenece al mbito competencial del Presidente de la Repblica con la condicin de
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Hermet, Guy ; Badie, Bertrand ; Birbaum, Philippe y Braud, Philipe, Dictionnaire de la science politique et des institutions politiques, Armand Colin, 3eme edition, Paris 1998, p.235-236. 241 Gicquel, Jean ; Droit constitutionnel et Institutions politiques, Montchrestien, Paris, 1997, p.189. 242 Iniciativa depositada en la Comisin permanente el 2 de febrero del ao 2000 por el grupo del Partido Accin Nacional. En gaceta parlamentaria, ao II, no.441, 3 de febrero de 2000.
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que el gobierno proponga un tema preciso (artculo 11 de la constitucin) o acciona un procedimiento de revisin de la Constitucin (artculo 89 de la Constitucin). En Italia, el referndum ha contribuido en gran manera en el proceso de la reforma poltica. Es facultativo y tiene que ver respecto de las leyes directamente vinculadas a los procedimientos de revisin de la Constitucin243. En Argentina, el referndum fue adoptado en la reforma constitucional de 1994 (artculo 40). En Brasil, la Constitucin lo contempla como una de las expresiones de la soberana del ciudadano (artculo 14 -11). Y debe estar autorizado por el Congreso (artculo 49-XV). En Mxico, la legislatura LVIII (2000-2003) no fue muy insistente en este tema. El senador Jos Natividad Gonzlez Pars del PRI244, trabaj arduamente en este proyecto, sin embargo, hasta hoy en da, nada ha sido aprobado. As ser necesario insistir respecto a la introduccin del referndum en la vida poltica mexicana ya que se trata de un medio de equilibrio entre los poderes pblicos.
Conclusin En este captulo estudiamos aquellas reformas que hemos considerado como no-pertinentes que en nuestra opinin, no deben de ser adoptadas ya que pondran en riesgo la racionalizacin y el equilibrio entre los poderes pblicos. Consideramos que la adopcin de estas reformas entraara un efecto negativo respecto al equilibrio de poderes. Hemos analizado de igual manera algunas reformas. Una de
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Meny Yves,Politique compare. Montchrestien, Paris 1996, pp.192-193. El senador Jos Natividad Gonzlez Pars concluy su trabajo referente al proyecto de introduccin del referndum en el sistema poltico mexicano y acept la candidatura del PRI al cargo de Gobernador del Estado de Nuevo Len, en el ao de 1997.
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ellas, la que permite la reeleccin inmediata de los legisladores. Otra, trascendental por su peso histrico trata, de la reeleccin del Presidente la Repblica. Estas reformas en caso ser adoptadas, provocaran prcticas clientelistas y cacicazgos que seran difciles de erradicar y que no convendra en lo absoluto en la ruta democrtica que ha escogido nuestro pas. Posteriormente, estudiamos la propuesta del Partido Accin Nacional consistente en la reduccin del nmero de Diputados Federales. Esta reforma creemos, debilitara al Poder Legislativo, ya que la eficacia del trabajo legislativo no se mide por un aspecto cuantitativo, si no por la calidad del trabajo legislativo efectuado. Por lo que respecta a la reduccin del mandato presidencial, estimamos que conducira a una inestabilidad del rgimen. En el contexto democrtico actual, la creacin de condiciones de gobernabilidad y de eficacia tiene necesidad de un desarrollo pleno en el tiempo, la reduccin del mandato presidencial provocara de la misma manera, una reduccin del mandato efectivo del Presidente de la Repblica. Hay otras reformas que en nuestra opinin, pudieran contribuir a limitar y racionalizar al Poder Ejecutivo. Sera el caso de la adopcin de una segunda vuelta en la eleccin presidencial. Una segunda vuelta, permitira a los electores una mayor claridad en la eleccin del futuro Presidente, ya que otorgara una mayor credibilidad y un apoyo ms amplio al Presidente electo. Es necesario aadir tambin aquellas reformas constitucionales, aquella que prev, la incorporacin de la responsabilidad poltica del Presidente de Mxico. Sin embargo, es necesario clarificar primeramente lo que se establece como traicin a la patria y establecer al mismo tiempo las causales de la misma. Finalmente, proponemos, la instalacin del referndum que ayudar a resolver los diferendos entre los poderes pblicos. En lo que se refiere al reforzamiento al Poder
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Legislativo este podra ser posible a travs de la extensin y/o ampliacin de los periodos de sesiones en el seno del Congreso lo que en nuestra opinin, mejorara enormemente el trabajo legislativo y pondra a este poder, en una posicin ms fuerte respecto al Ejecutivo. Otra reforma interesante sera el permitir la ratificacin de los miembros del gobierno por el Congreso o por una de sus cmaras el Senado, por ejemplo, ya que lo anterior estara acorde al espritu Estado federal que goza el pas. Finalmente, hay propuestas de reformas destinadas a reforzar al Poder Judicial, una de estas, sugiere la creacin de un Tribunal Constitucional autnomo, que permita descargar a la Suprema Corte Justicia la Nacin, de la revisin de la constitucionalidad de las leyes. Por otra parte consideramos que ciertos tribunales deben de pasar del Poder Ejecutivo hacia el Poder Judicial, lo que permitira una racionalidad en la ubicacin de estos.
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Conclusiones
Mxico ha vivido, posteriormente a su independencia de Espaa al inicio del siglo XIX, dominado a intervalos por imperios nacionales y extranjeros; tales como los de Agustn de Iturbide y de Maximiliano de Habsburgo. De la misma manera, por un rgimen presidencial, con un Ejecutivo Federal dominante del sistema poltico del pas. Podemos constatar que Mxico en su historia constitucional y poltica, ha colocado al Ejecutivo Federal por encima de los otros poderes pblicos. El objetivo fue, en su momento, poder hacer frente a las amenazas internas y externas contra la soberana del pas. Sin embargo, la Constitucin de 1917, otorg a los poderes Legislativo y Judicial, los medios y atribuciones para actuar contra el Poder Ejecutivo. El problema sobrevino en 1929, fecha de creacin del actual PRI, que se convirti en el partido dominante del pas, provocando la instalacin de un rgimen semi-autoritario, el cual desequilibr las relaciones entre los poderes pblicos. El Presidente de la Repblica se convirti en el eje central del sistema poltico del pas. ste inhiba la actuacin de los otros poderes pblicos y les impeda actuar conforme a lo establecido en la Constitucin. El Presidente se encuentra en lo ms alto de la pirmide estructural del Estado mexicano. A lo anterior debe aadirse, la contradiccin existente entre el modelo federal del pas en la teora y, un modelo centralizado que se desarrolla en la prctica; el Presidente designaba de una cierta manera a los gobernadores de las entidades federativas, los cuales deban seguir sus directrices. En lo que se refiere al Congreso, dominado de manera apabullante por el Partido Revolucionario Institucional, permiti que los diputados federales y senadores de este partido, aprobaran todos los proyectos de ley emanados del Ejecutivo Federal.
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Sin embargo, en 1977 un viraje histrico e importante, se llev a cabo luego de que se estableci la apertura en el sistema poltico mexicano a los partidos de oposicin en la Cmara de Diputados. La figura de los "diputados de partido" es creado y, posteriormente, al inicio de los aos 80, asistimos a lo que hemos denominado la racionalizacin del rgimen presidencial, sta se desarroll gracias al nacimiento de una democracia de transicin. Resultante, en gran parte, del declive del Partido Revolucionario Institucional (PRI), como partido dominante, as como al reclamo democrtico ciudadano, cada vez mayor. Por otra parte, las crisis econmicas recurrentes, debilitaron la confianza del pueblo hacia el PRI, el cual condujo, inexorablemente, a un modelo democrtico plural. A partir del periodo presidencial de Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), un nuevo modelo econmico de tipo neoliberal es puesto en marcha, este terminar con ciertas prcticas proteccionistas y tendr un alto impacto en el mbito poltico. Los llamados tecncratas que arriban al poder con Carlos Salinas de Gortari (1988-1194) a la cabeza, comprendieron la necesidad de abrir el juego poltico a formaciones polticas diferentes a las del PRI. De ese hecho, constatamos que travs de una serie de reformas electorales, el rgimen presidencial mexicano comienza a transformarse lentamente. As, pasa de ser un rgimen semi-autoritario hacia un rgimen ms abierto: la democracia. De esa intencin, comienzan a surgir las primeras victorias de los partidos de oposicin en el mbito local que son la mejor prueba de que un pluralismo poltico comienza a emerger. Sin embargo, estas victorias se enmarcaron en una alianza entre el Partido Accin Nacional y el expresidente Carlos Salinas de Gortari. Con esto, Salinas legitim su dudosa eleccin de 1988, mientras que por el PAN, se trat de compartir el poder. Esta alianza, reforz los poderes meta-constitucionales del Presidente de la Repblica, quien puso en marcha, un programa gubernamental llamado Solidaridad, el cual contradijo el sistema Federal, ya que intervino directamente en
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la asignacin de los recursos econmicos destinados a las entidades federativas Posteriormente, las reformas a los artculos 3, 27 y, 130 de la Constitucin; fueron destinadas a reforzar el poder presidencial y sus alianzas. El periodo Ernesto Zedillo Ponce de Len (1994-2000) reforz la tendencia hacia la racionalizacin del rgimen marcada por una nueva limitacin al Poder Ejecutivo, que se empez a configurar a travs de la llamada "Reforma del Estado". Esta reforma comprendi modificaciones constitucionales en materia electoral que buscaban la autonoma de los rganos electorales, muy especialmente, del Instituto Federal Electoral (IFE) y del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF). Esta racionalizacin del rgimen se consolid, gracias a un programa denominado "Nuevo Federalismo" que buscaba esencialmente el transferir atribuciones y recursos del Ejecutivo Federal hacia las entidades federativas. Por todo lo anterior, esto condujo en 1997, a la alternancia poltica, la primera de estas se da en la Cmara de Diputados Federal. Al mismo tiempo, la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal, una de las ciudades ms pobladas del mundo, un candidato de un partido diferente al PRI, es electo por la va del sufragio universal directo y, no como suceda anteriormente, por designacin directa del Presidente de la Repblica. El modelo plural y con visos democrticos se confirm en la eleccin presidencial en el ao 2000, con Vicente Fox Quesada como candidato del Partido Accin Nacional, quin se convierte en el primer Presidente de la Repblica de un partido distinto al hegemnico hasta ese momento.
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As, una evolucin poltica de esa envergadura, despierta ciertos cuestionamientos respecto de la naturaleza del rgimen mexicano. El debate se gest entre juristas y especialistas renombrados, respecto de proponer un cambio de rgimen poltico para Mxico. El rgimen parlamentario es propuesto como solucin para remediar y terminar, de una vez por todas, con los excesos del presidencialismo. Otra propuesta menos extrema es puesta sobre la mesa, respecto a la introduccin de elementos de rgimen parlamentario en rgimen presidencial. Se trata de instaurar un rgimen hbrido como ocurre en ciertos pases de Amrica Latina, muy especialmente, en Argentina y Per. Sin embargo, constatamos a travs del estudio de la figura del jefe de gabinete en estos pases, que esta funcin no disminuye los poderes del Presidente de la Repblica, si no ms bien los acrecienta. Y de acuerdo al modelo presidencial mexicano, esta funcin la realiza histricamente, el Secretario de Gobernacin. El fracaso de estas propuestas, confirm el mantener el rgimen presidencial. As, con la primera alternancia la Cmara Diputados Federal en 1997 y, posteriormente, con el traspaso de la Presidencia de la Repblica a un partido diferente al PRI, las relaciones entre los poderes pblicos cambian diametralmente. El debate, la discusin y la concertacin, propios al rgimen presidencial se instalan de manera definitiva. El sistema de Checks and balances frenos y contrapesos, se convierte en la norma seguir. Los resultados del 6 julio del ao 2003 para la renovacin de la Cmara Diputados, confirman esta situacin245. Por otra parte, contribuy a la racionalizacin del trabajo de los poderes pblicos, la creacin de servicios civiles de carrera que tiene como resultado visible, una mayor
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Los resultados de las elecciones para la cmara baja, el 6 julio del ao 2003, no otorgaron una mayora al partido del Presidente de la Repblica. Esto, obliga a los partidos polticos y al Presidente de la Repblica a negociar entre ellos, los principales proyectos de ley, as como el presupuesto del Estado.
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coherencia y estabilidad a los trabajos gubernamentales y legislativos. Frente a este redescubrimiento del rgimen presidencial, mltiples cuestionamientos fueron puestos sobre la mesa, para saber qu reformas son pertinentes y cules no para seguir por el camino de la racionalizacin del rgimen De esta manera, proponemos reformas que tienen como objetivo racionalizar el equilibrio entre los poderes pblicos de la Unin. Se propone, la transferencia al Poder Judicial, de ciertos tribunales que hoy pertenecen al Poder Ejecutivo; la ampliacin de las sesiones ordinarias del Congreso de la Unin, que estimamos, contribuira al mejoramiento del trabajo legislativo; la ratificacin de los miembros del gobierno por el Congreso o por alguna de las cmaras; la creacin de un Tribunal Constitucional; la adopcin de la figura del Referndum,; son indispensables para continuar por el camino de la racionalizacin del rgimen poltico actual. Sin embargo, ciertas reformas podemos considerarlas como no pertinentes o no deseadas, ya que desde nuestra ptica, pueden provocar inestabilidad y desequilibrio entre los poderes pblicos. Es el caso muy especialmente de aquellas propuestas concernientes tanto a la releccin presidencial como de la releccin inmediata de los legisladores. Podemos concluir que Mxico, est en vas de construir una democracia durable y con bases slidas que permitan el aprendizaje y desarrollo del rgimen presidencial. El Poder Ejecutivo a travs del Presidente de la Repblica, aprende tambin que la negociacin, la discusin, la concesin y la concertacin son indispensables, en un nuevo contexto democrtico y plural, propio de un modelo republicano, donde
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el respeto de las atribuciones propias de todos los poderes pblicos debe ser un imperativo. Resta saber, si esta racionalizacin del rgimen presidencial puede ser sustentable en el tiempo y, si este rgimen, puede existir en un escenario en el que se establezca un rgimen presidencial mayoritario, donde coincidan democrticamente un Presidente de la Repblica con una mayora de su mismo partido en ambas cmaras del Congreso de la Unin. De esta manera, restara de igual manera, hacer un anlisis profundo de las atribuciones y relaciones interinstitucionales de los poderes ejecutivos en las 31 entidades federativas y del gobierno del Distrito Federal, con sus respectivos poderes locales.
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Hacia la racionalizacin del rgimen presidencial

Los desequilibrios constitucionales del rgimen presidencial mexicano.. 17

Entre el autoritarismo y el presidencialismo: La hegemona de un partido dominante, el PRI.. 61

El periodo 1977-1988 La necesidad de pluralismo poltico para racionalizar el rgimen presidencial. 93

El periodo 1988-1994: La cohabitacin PRI-PAN.. 129

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El redescubrimiento del modelo presidencial 245

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Ardant Phillipe,Institutions Politiques&Droit Constitutionnel, 2eme edition, Paris 1999.LG.D.J.pp.293-294.

Hacia la racionalizacin del rgimen presidencial

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Las instituciones administrativas La presidencia de la Repblica Los secretarios de Estado

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Desarrollo Social y Humano Secretara Educacin Pblica

Secretara de Salud Secretara del Previsin Social Secretara Social de Trabajo y

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Secretara Ambiente Naturales

del Medio y Recursos

Comisin de Relaciones con la frontera norte

Secretario de Salud Pblica y Servicios de la Justicia Secretara Agraria de la Reforma

Secretara de Control Desarrollo Administrativo

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Instituto Mexicano Seguridad Social

Luz y Fuerza del Centro

Comisin Nacional del Agua

Estado Mayor Presidencial

Comisin Nacional para la Cultura y las Artes Lotera Nacional

Fuente: Pgina de Internet de la Presidencia de la Repblica.

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