APONTAMENTOS SOBRE A LEI BRASILEIRA DAS GUAS: A EXPERINCIA DO ESTADO DE SO PAULO

DOI: 10.5700/rege 420

ARTIGO ADMINISTRAO PBLICA

Michele Aparecida Dela Ricci Junqueira

Recebido em: 18/9/2009

Graduao em Cincias Contbeis pela Faculdade de Economia, Administrao e Aprovado em: 24/3/2010 Contabilidade de Ribeiro Preto-USP. Mestranda do Programa de Controladoria e Contabilidade da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade de Ribeiro Preto-USP Ribeiro Preto-SP, Brasil E-mail: mricci@usp.br

Carlos Csar Santejo Saiani

Mestre em Economia pela FEA/RP-USP. Doutorando em Economia na EESP/FGV Professor da Universidade Presbiteriana Mackenzie So Paulo-SP, Brasil E-mail: ssaiani@yahoo.com.br

Claudia Souza Passador

Doutora em Educao. Coordenadora do GPublic/USP. Pesquisadora do Observatrio Nacional da Educao (INEP/CAPES) e do IPEA. Professora da FEA/RP-USP Ribeiro Preto-SP, Brasil E-mail: cspassador@usp.br

RESUMO O desenvolvimento econmico sempre foi tema importante nas discusses acadmicas e polticas, e a preocupao com o desenvolvimento sustentvel cada vez mais recorrente. No Brasil, um importante avano institucional nesse sentido foi a promulgao em 1997 da Lei n. 9.433, conhecida como Lei dos Recursos Hdricos ou Lei das guas. Essa Lei reconhece a gua como um bem pblico com valor econmico, tendo o Comit de Bacia como um instrumento para compatibilizar e adequar seus usos, e promove a descentralizao de sua gesto, considerando a realidade local e envolvendo um maior nmero de atores e organizaes sociais. Nesse contexto, o objetivo do presente trabalho discutir as principais definies da Lei n. 9.433, considerando as questes do desenvolvimento sustentvel, da participao e da descentralizao da tomada de deciso no setor pblico. Para isso, foi realizado um estudo exploratrio por meio de uma reviso da literatura especializada sobre o assunto e de uma avaliao da experincia do Estado de So Paulo. A anlise sinaliza que a Lei, ao propor um modelo descentralizado e participativo de gerenciamento, incentivou a racionalizao da utilizao da gua e, ao mesmo tempo, a gerao de recursos para a sua gesto e para novos investimentos. Palavras-chave: Lei de Recursos Hdricos, Comit de Bacia, Administrao Pblica. THE BRAZILIAN WATER RESOURCES LAW: EXPERIENCE IN THE STATE OF SO PAULO ABSTRACT Economic development has always been an important subject in academic and political discussions and concern for sustainable development is increasingly recurrent. In Brazil, an important institutional advance in this direction was the enactment in 1997 of Law no. 9433, known as the Water Resources Law or the Water Law. This law acknowledges water as public property with economic value using the Basin Committee as an instrument to reconcile and adjust uses. This committee promotes decentralization of management

REGE, So Paulo SP, Brasil, v. 18, n. 2, p. 159-175, abr./jun. 2011

Michele Aparecida Dela Ricci Junqueira, Carlos Csar Santejo Saiani e Claudia Souza Passador

while considering the local situation and involving a larger number of actors and social organizations. In this context, the objective of this paper is to discuss the main definitions of Law no. 9433, regarding issues of sustainable development, participation and decentralization of decision making in the public sector. An exploratory study was conducted by a review of pertinent literature and an assessment of the experience in the state of So Paulo. Analysis indicates that the Law, while proposing a decentralized and participatory management, encouraged rationalization of water usage and at the same time generated resources for its management and new investments. Key words: Water Resources Law, Basin Committee, Public Administration. APUNTES SOBRE LA LEY BRASILEA DE LAS AGUAS: LA EXPERIENCIA DEL ESTADO DE SO PAULO RESUMEN El desarrollo econmico siempre fue tema importante en las discusiones acadmicas y polticas, y la preocupacin con el desarrollo sustentable es cada vez ms recurrente. En Brasil, un importante avance institucional en este sentido fue la promulgacin en 1997 de la Ley n. 9.433, conocida como Ley de los Recursos Hdricos o Ley de las Aguas. Esta Ley reconoce el agua como un bien pblico con valor econmico, teniendo el Comit de Cuenca como un instrumento para compatibilizar y adecuar sus usos, y promueve la descentralizacin de su gestin, considerando la realidad local e involucrando un mayor nmero de actores y organizaciones sociales. En este contexto, el objetivo del presente trabajo es discutir las principales definiciones de la Ley n. 9.433, considerando las cuestiones del desarrollo sustentable, de la participacin y de la descentralizacin de la tomada de decisin en el sector pblico. Para eso, fue realizado un estudio exploratorio mediante una revisin de la literatura especializada sobre el asunto y de una evaluacin de la experiencia del Estado de So Paulo. El anlisis sealiza que la Ley, al proponer un modelo descentralizado y participativo de administracin, incentiv la racionalizacin de la utilizacin del agua y, al mismo tiempo, la generacin de recursos para su gestin y para nuevas inversiones. Palabras-clave: Ley de Recursos Hdricos, Comit de Cuenca, Administracin Pblica.

160

REGE, So Paulo SP, Brasil, v. 18, n. 2, p. 159-175, abr./jun. 2011

Apontamentos sobre a Lei Brasileira das guas: a experincia do Estado de So Paulo

1. INTRODUO O desenvolvimento econmico um tema recorrente nos debates acadmicos e polticos. Nos ltimos anos, ganha cada vez mais destaque a importncia de que esse desenvolvimento seja sustentvel que consiga atender s necessidades presentes sem comprometer a habilidade das futuras geraes de atenderem s suas necessidades. Nesse sentido, o Brasil tem avanado em alguns pontos importantes, como no arcabouo institucional e na realizao de alguns projetos socioambientais com resultados positivos. Contudo, ainda no melhorou em muitos dos indicadores socioambientais. Assim, o maior desafio para o pas transformar esses avanos pontuais em amplas melhorias socioambientais. Temos de inovar nos mecanismos de elaborao e implantao de polticas pblicas, de forma a utilizar de maneira eficaz e eficiente os tradicionalmente escassos recursos alocados ao setor socioambiental (OLIVEIRA, 2005:147). Um avano institucional desse tipo ocorrido no pas deu-se com os recursos hdricos. O presente trabalho tem como objetivo discutir esse avano. Antes disso, importante lembrar que os recursos hdricos podem ser utilizados para distintas finalidades: abastecimento da populao (consumo humano), gerao de energia, irrigao, via de transporte, aquicultura, insumo industrial, harmonia paisagstica, entre outras. Assim, produzem srios impactos sobre a sade pblica e, consequentemente, sobre o desenvolvimento econmico. No entanto, nas ltimas dcadas, esse precioso recurso vem sendo ameaado pelas aes indevidas do homem, o que acaba resultando em prejuzo para a prpria humanidade (MORAES; JORDO, 2002:370). Conforme destacam Ferreira e Carrera-Fernandez (2003), do ponto de vista social, a noo de recursos hdricos s se aplica s guas doces, uma vez que somente elas podem ser utilizadas para atender maior parte das necessidades humanas dificuldades tcnicas e custos elevados restringem a dessalinizao e, consequentemente, a utilizao em grande escala das guas dos oceanos. Assim, em um contexto de elevado desperdcio, apesar da gua doce ser um recurso natural renovvel, ela vem se tornando um bem cada vez mais escasso e valioso e se medidas urgentes no forem tomadas, a escassez [...] pode criar conflitos irremediveis pelo uso e comprometer o desenvolvimento sustentvel de

certas regies (FERREIRA; FERNANDEZ, 2003:2).

CARRERA-

O Brasil possui a vantagem de dispor de abundantes fontes de recursos hdricos, contudo tambm apresenta uma tendncia de desperdi-los. Os municpios brasileiros, por exemplo, perdem de 40 a 65% da gua lanada nos sistemas de distribuio. A qualidade dos recursos outro aspecto bastante preocupante: estima-se que 65% das internaes hospitalares no Brasil so decorrentes de doenas transmitidas pela gua (OLIVEIRA, 2005). Alm disso, a disponibilidade de recursos hdricos no se distribui uniformemente entre as regies brasileiras. De acordo com o BNDES (1996), aproximadamente 70% dos recursos encontram-se na Regio Norte e pouco mais de 15% no Centro-Oeste. As Regies Sul e Sudeste, conjuntamente, dispem de 12,3% dos recursos, enquanto a Regio Nordeste dispe de apenas 2,7% a situao desta regio agravada pelo regime pluviomtrico irregular e pela baixa permeabilidade do terreno cristalino. Esses aspectos justificam uma participao mais efetiva do setor pblico na gesto, na regulao e na fiscalizao dos recursos hdricos. Essa participao tambm justificada pelo fato de os recursos apresentarem fortes caractersticas de bem pblico, de modo que a demanda revelada e a oferta no so capazes de contabilizar ou internalizar os verdadeiros custos e benefcios sociais ou contabilizam apenas parte desses custos e benefcios. Dessa forma, uma participao mais efetiva do setor pblico pode ser necessria tanto para internalizar esses custos e benefcios sociais, assegurando um nvel socialmente timo de produo e consumo, quanto para corrigir distores alocativas no desejveis (FERREIRA; CARRERA-FERNANDEZ, 2003). No Brasil, as decises sobre o uso dos recursos hdricos foram subordinadas, durante muito tempo, ao setor eltrico. A prova mais contundente desse fato foi a convivncia dos setores de guas e de energia eltrica dentro de um mesmo rgo, o Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE). Assim, a utilizao da gua para gerao de energia eltrica era privilegiada pela administrao pblica federal, que subordinava todas as demais modalidades de uso s aes do setor eltrico.

REGE, So Paulo SP, Brasil, v. 18, n. 2, p. 159-175, abr./jun. 2011

161

Michele Aparecida Dela Ricci Junqueira, Carlos Csar Santejo Saiani e Claudia Souza Passador

Conforme destacam Carrera-Fernandez e Garrido (2003), no se pode questionar a importncia da energia eltrica como setor estratgico da economia brasileira. Entretanto, outros setores da economia tambm dependem dos recursos hdricos. Esses setores, ao longo do tempo, passaram a se opor ao tratamento assimtrico estabelecido pelas polticas pblicas no uso dos recursos hdricos. Comeou, ento, a florescer no pas o princpio dos usos mltiplos, segundo o qual os recursos hdricos devem ser acessveis, de forma equnime, a todos os setores interessados em seu uso. Nesse contexto, foram institudas, a partir da dcada de 1980, vrias comisses interministeriais para encontrar meios de aprimorar o sistema de usos mltiplos dos recursos hdricos e minimizar os riscos de comprometimento de sua qualidade principalmente no que se refere s futuras geraes, pois a vulnerabilidade desse recurso natural j comeava a se fazer sentir (MORAES; JORDO, 2002:371). As discusses dessas comisses interministeriais culminaram, em 1995, na criao da Secretaria de Recursos Hdricos, vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, e, em 1997, na promulgao da Lei n. 9.433 (BRASIL, 1997), conhecida como Lei dos Recursos Hdricos ou Lei das guas. O surgimento dessa lei ocorreu em uma conjuntura maior de alteraes na formulao e na implementao de polticas pblicas 1 . Entre as principais diretrizes de reorganizao das polticas adotadas, destacam-se: (i) a descentralizao dos programas; (ii) a conjugao de esforos pblicos e privados; (iii) a integrao de programas e (iv) o resgate das sinergias sistmicas (JACOBI, 2000). Especificamente em relao descentralizao, importante dizer que esta decorreu, em grande parte, da organizao e mobilizao da sociedade para a expanso da luta contra a excluso e pela participao cidad nas decises de polticas pblicas, ou seja, por uma maior democratizao. Assim, foi necessrio o surgimento de instituies capazes de atender s demandas de participao poltica de segmentos da sociedade at ento excludos do poder decisrio. A Lei de Recursos

Hdricos um dos principais exemplos disso (PEREIRA; JOHNSSON, 2004).

Com a promulgao da Lei n. 9.433, no ano de 1997, inicia-se uma poltica brasileira para os recursos hdricos, onde todos os agentes envolvidos na atividade de gerenciamento desses recursos comearam a gozar da [...] legitimidade para prosseguir em seus respectivos cursos de ao. Entre as diversas caractersticas dessa nova lei, existe uma de essencial importncia que a singularidade em sintetizar os princpios fundamentais do setor, criando os instrumentos de gesto do uso dos recursos hdricos e estabelecendo um arranjo institucional objetivando garantir o igual direito de uso a todos os usurios dos recursos hdricos (FERREIRA; CARRERAFERNANDEZ, 2003:4).

De acordo com Borsoi e Torres (1997:1), essa lei rene os mais modernos princpios e instrumentos de gesto de guas [...], contribuindo para a implantao, no Brasil, de estruturas realmente eficientes e eficazes de planejamento e gerenciamento. Destacam-se, nesse sentido, a proposio de um modelo sistmico de integrao participativa e a considerao da gua como um bem econmico finito, vulnervel e essencial para a conservao da vida e do meio ambiente, alm da definio de mecanismos que buscam um consumo mais racional, na tentativa de retardar sua escassez. Nesse contexto, o objetivo do presente trabalho discutir as principais definies da Lei das guas brasileira, enfatizando os dois instrumentos principais criados por esta: (i) o gerenciamento ao nvel das bacias, de maneira descentralizada, participativa e integrada e (ii) a outorga da gua e a cobrana por seu uso. Para atingir esse objetivo, ser realizada uma anlise detalhada da Lei n. 9.433 e uma reviso da literatura especializada sobre o assunto. Alm disso, ser realizado um breve estudo do caso do Estado de So Paulo, cuja experincia se tornou referncia para o modelo federal. Este trabalho se justifica no s pela importncia do tema, mas tambm pela existncia de uma lacuna na literatura de estudos que sistematizam os principais avanos da Lei das guas brasileira. O artigo pretende contribuir para o preenchimento dessa lacuna. Alm desta introduo e das consideraes finais, na segunda seo realiza-se a anlise das principais definies da Lei de Recursos Hdricos e a reviso da literatura. J na terceira seo faz-se um breve

Ver Cavalcanti, Ruediger e Sobreira (2005), Heidemann e Salm (2009), Martins e Pieranti (2006), Matias-Pereira (2008) e Vergara e Correa (2004).

162

REGE, So Paulo SP, Brasil, v. 18, n. 2, p. 159-175, abr./jun. 2011

Apontamentos sobre a Lei Brasileira das guas: a experincia do Estado de So Paulo

especficas do estudo das caractersticas gerenciamento dos recursos hdricos no Estado de So Paulo o caso de So Paulo merece destaque por ter sido o Estado pioneiro em assumir a gesto dos recursos hdricos no Brasil. Na quarta seo discute-se a estrutura do modelo de gerenciamento com maiores detalhes. 2. A LEI DAS GUAS BRASILEIRA

a gesto dos recursos hdricos deve sempre proporcionar o uso mltiplo das guas; a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a participao do poder pblico, dos usurios e das comunidades locais; a bacia hidrogrfica a unidade territorial para implementao dessa poltica e para a atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (art. 2), inspirado no modelo francs.

A Lei n. 9.433, conhecida como Lei de Recursos Hdricos ou Lei das guas, instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Em relao Poltica Nacional de Recursos Hdricos, a lei definiu como seus objetivos/princpios:

assegurar atual e s futuras geraes a necessria disponibilidade de gua, em padres de qualidade adequados aos respectivos usos; garantir a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos, incluindo o transporte aquavirio, com vistas no desenvolvimento sustentado, e assegurar a preveno e a defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais (art. 1).

Como enfatiza Jacobi (2000), a descentralizao tem como objetivo geral obter mais democracia, mais eficcia e mais justia social. Especificamente, a descentralizao deve visar o aprimoramento das relaes intergovernamentais, capacitar os governos subnacionais para as funes que lhe so atribudas e possibilitar o controle social do poder pblico pela populao organizada. Em relao aos recursos hdricos, de acordo com Ferreira e CarreraFernandez (2003), ao nvel da bacia que as decises de alocao tm implicaes econmicas mais abrangentes. Nesse nvel, as relaes hidrolgicas, agronmicas e econmicas podem ser integradas em uma estrutura de modelagem mais ampla, possibilitando a criao e aplicao de instrumentos de poltica que objetivem o uso econmico e racional dos recursos hdricos. Para Borsoi e Torres (1997), a gesto de recursos hdricos por meio de bacias hidrogrficas tem papel fundamental na gesto ambiental, uma vez que a gua um indicador que se presta a modelagens de simulao. possvel reproduzir o funcionamento hidrulico e ambiental a partir de uma base tcnica: informao sobre apropriao (uso e poluio) da gua e caractersticas fisiogrficas da bacia e do corpo de gua em si.
A base tcnica permite, por outro lado, acrescentar ao cenrio futuro os interesses dos diversos atores envolvidos em determinada bacia. Conseqentemente, avalia-se quem ganha e quem perde nesses cenrios extrapolados. Trata-se de uma base econmicofinanceira que permitir quantificar os investimentos necessrios, bem como o valor a ser cobrado para sua cobertura. A disposio do usurio em pagar advm, principalmente, da certeza de que a gesto lhe d quanto necessidade do investimento para seu negcio. Quanto melhor a qualidade da gesto, menor o carter impositivo da cobrana. [...] O resultado da negociao entre os interessados consubstancia-se em um plano de ao e em projetos que listam os

Ferreira e Carrera-Fernandez (2003) afirmam que o conjunto de objetivos/princpios e de instrumentos definidos na Lei n. 9.433 capaz de exercer uma grande influncia em quase todo o universo de gerenciamento e planejamento dos usos de gua. Mas isso exigir das instituies envolvidas um trabalho coordenado, sinrgico e encadeado, e a participao dos mltiplos atores e usurios da gua no pas. Na base desses objetivos/princpios esto alguns fundamentos bsicos, tambm definidos pela lei, aprimorados de princpios internacionalmente adotados e fixados na Agenda 21 da Conferncia Rio 92:

a gua um bem de domnio pblico; a gua um recurso natural limitado, dotado de valor econmico; em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo humano e a manuteno de animais;

REGE, So Paulo SP, Brasil, v. 18, n. 2, p. 159-175, abr./jun. 2011

163

Michele Aparecida Dela Ricci Junqueira, Carlos Csar Santejo Saiani e Claudia Souza Passador

investimentos prioritrios para o atingimento de metas, devendo haver clareza sobre as responsabilidades de execuo: essa a base operacional da gesto dos recursos hdricos (BORSOI; TORRES, 1997:3-4).

possvel destacar, ainda, outras vantagens do gerenciamento por bacias hidrogrficas:

Em consonncia com os objetivos/princpios estabelecidos, foram criados instrumentos para o gerenciamento e planejamento dos recursos hdricos, que possibilitaro a implementao tanto da Poltica Nacional como das Polticas Estaduais de Recursos Hdricos. De acordo com Lanna, Pereira e Hubert (s.d.), essas polticas devem estabelecer as grandes diretrizes de planejamento e gesto, sendo trs os tipos de planos que podem ser concebidos: Plano Nacional de Recursos Hdricos, Planos Estaduais de Recursos Hdricos e Planos de Bacias Hidrogrficas federal ou estaduais. Os autores destacam que esses planos devem ser integrados e se complementarem, no cabendo que um seja mera repetio de outro a Figura 1 reproduz o esquema montado por esses autores para ilustrar o processo de planejamento dos recursos hdricos no Brasil.

unidade fsica com limites geograficamente e no politicamente;

definidos

oportunidade para o desenvolvimento de parcerias entre o setor pblico, o setor privado, os usurios e a comunidade; viso sistmica e para a gesto, estimulando a articulao dos usos mltiplos dos recursos hdricos; e participao da populao em sua bacia hidrogrfica, o que d condies para uma gesto participativa com reflexos no comportamento da populao e na educao sanitria e ambiental.

Figura 1: Polticas pblicas, tipos de planos, mbitos geogrficos e entidades coordenadoras no processo de planejamento de recursos hdricos no Brasil

Fonte: LANNA; PEREIRA; HUBERT, s.d.:2.

164

REGE, So Paulo SP, Brasil, v. 18, n. 2, p. 159-175, abr./jun. 2011

Apontamentos sobre a Lei Brasileira das guas: a experincia do Estado de So Paulo

Em relao Poltica Nacional, podem ser destacadas como principais diretrizes definidas pela Lei das guas:

planos de recursos hdricos: planos diretores que buscam fundamentar e orientar a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e o gerenciamento dos recursos (art. 7); devem ser elaborados por bacia hidrogrfica, por Estado e para o pas e devem ser de longo prazo, com horizonte de planejamento comparvel com o perodo de implantao de seus programas e projetos (art. 8), uma vez que diversos usos, como a gerao de energia e hidrovias, por exemplo, envolvem longa maturao (BORSOI; TORRES, 1997:4). Sua elaborao est sob responsabilidade da Secretaria Nacional de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente, com participao do Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) e com apoio da Agncia Nacional de guas (ANA). Portanto, devem ser elaborados de forma participativa, para que possam refletir os anseios, necessidades e metas das populaes das regies e das bacias hidrogrficas; enquadramento dos corpos de gua em classes de usos preponderantes: esta medida busca assegurar s guas qualidade compatvel com os usos mais exigentes a que forem destinadas e diminuir os custos de combate poluio das guas, por meio de aes preventivas permanentes (art. 9); outorga dos direitos de uso dos recursos hdricos: visa assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da gua e o efetivo exerccio dos direitos de acesso a esse recurso por todos os usurios (art. 11). As guas da Unio, dos Estados ou do Distrito Federal so aquelas que se encontram em terras de seu domnio, que banham mais de um Estado, servem de limite com outros pases ou unidades da Federao, estendem-se a territrio estrangeiro ou dele provm. So exemplos dessas guas o Rio Paran (Brasil, Paraguai e Argentina), o Rio So Francisco (Minas Gerais, Bahia, Pernambuco, Alagoas e Sergipe), o Rio Paraba do Sul (So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro), a Lagoa Mirim (Brasil e Uruguai), entre outros. Neste caso, quem concede a outorga a Agncia Nacional de guas; cobrana pelo uso dos recursos hdricos: tem como objetivos reconhecer a gua como bem econmico e dar ao usurio uma indicao de seu

real valor, incentivar a racionalizao do uso da gua e obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenes contemplados nos planos de recursos hdricos (art. 19); os valores arrecadados devem ser aplicados prioritariamente na bacia hidrogrfica em que foram gerados (art. 22): a cobrana pelo uso da gua , tambm, justificada como forma de internalizar as externalidades negativas que os usurios dos recursos hdricos impem aos demais usurios do sistema. Assim, tambm justificada como mecanismo de correo das distores na relao entre o custo social e o custo privado (CARRERA-FERNANDEZ; GARRIDO, 2003:475);

sistema de informaes em recursos hdricos: refere-se coleta, tratamento, armazenamento e recuperao de informaes sobre recursos hdricos e fatores intervenientes em sua gesto (art. 25), auxiliando na tomada de decises relacionadas ao setor.

Em funo da importncia da outorga dos direitos de uso, alguns comentrios so relevantes neste momento. Primeiramente, deve-se destacar que se trata de um instrumento jurdico por meio do qual o Poder Pblico, atravs de rgo com a devida competncia, confere a um ente pblico ou privado a possibilidade de uso privativo de um recurso pblico [como o caso das guas no Brasil]. Alm disso, ao manter no poder pblico a prerrogativa do controle, a outorga confere ao outorgado a segurana necessria de acesso gua, com a qual pode melhor planejar suas atividades e investimentos (BALTAR et al., 2003:3). Nesse sentido, Baltar et al. (2003:3) salientam:
[...] que a prtica da outorga bastante anterior Lei n 9.433. Alguns Estados, como So Paulo, Paran e Bahia, j se utilizam desse instrumento h mais de dez anos. [...] Apesar de sua importncia e amparo legal, hoje quase que unnimes no Brasil, apenas poucos Estados (ex.: So Paulo, Paran, Minas Gerais, Bahia, Cear e Pernambuco) tm outorgado de modo sistemtico suas guas. [...] Dentre as vrias razes que explicam o fato, destacam-se aquelas de ordem tcnica e institucional, alm do interesse poltico e da prpria disponibilidade dos recursos hdricos.

Outro aspecto importante da outorga dos direitos de uso associada ao princpio dos usos mltiplos o fato de esse mecanismo ter consolidado a inverso de prioridades, no sentido de que o setor de energia

REGE, So Paulo SP, Brasil, v. 18, n. 2, p. 159-175, abr./jun. 2011

165

Michele Aparecida Dela Ricci Junqueira, Carlos Csar Santejo Saiani e Claudia Souza Passador

eltrica estar subordinado, de certa forma, ao setor de recursos hdricos. Isso porque as outorgas destinadas gerao de energia eltrica, que na legislao anterior eram de competncia exclusiva da Unio [...], mas que, em ltima instncia, eram decididas pelo setor eltrico, agora so decididas pela ANA [Agncia Nacional de guas] (CARRERA-FERNANDEZ; GARRIDO, 2003:471-472). Especificamente em relao ao Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SNGRH), a Lei n. 9.433 estabelece como seus principais objetivos:

Hdricos deve ser composto: (i) por representantes dos ministrios e secretarias da Presidncia da Repblica com atuao no gerenciamento ou no uso de recursos hdricos que no podem exceder metade mais um do total; (ii) por representantes indicados pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos; (iii) por representantes dos usurios e (iv) por representantes das organizaes civis de recursos hdricos (art. 34). Os Comits de Bacias Hidrogrficas, que tm como rea de atuao a totalidade de uma bacia hidrogrfica, a sub-bacia hidrogrfica de tributrio do curso de gua principal da bacia ou o grupo de bacias ou sub-bacias hidrogrficas contguas (art. 37), devem contar com representantes: (i) da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, cujos territrios se situem, ainda que parcialmente, em suas respectivas reas de atuao; (ii) dos municpios situados, no todo ou em parte, em sua rea de atuao; (iii) dos usurios das guas de sua rea de atuao e (iv) das entidades civis com atuao comprovada na bacia. O nmero de representantes nos comits de cada um desses setores, assim como os critrios para sua indicao, deve ser estabelecido nos regimentos dos comits, limitada a representao dos poderes executivos da Unio, Estados, Distrito Federal e municpios metade do total dos membros. Esses membros devem eleger um Presidente e um Secretrio. Nos comits de bacias de rios fronteirios e transfronteirios de gesto compartilhada, a representao da Unio deve incluir um representante do Ministrio das Relaes Exteriores; alm disso, nos comits cujos territrios abranjam terras indgenas devem ser includos representantes da Fundao Nacional do ndio (FUNAI), como parte da representao da Unio, e das comunidades indgenas ali residentes ou com interesses na bacia (arts. 39 e 40).

coordenar a gesto integrada das guas; arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com os recursos hdricos; implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos; planejar, regular e controlar o uso, a preservao e a recuperao dos recursos hdricos; e promover a cobrana pelo uso de recursos hdricos (art. 32).

Alm dos rgos dos poderes pblicos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais cujas competncias se relacionem com a gesto de recursos hdricos, o SNGRH composto de vrios integrantes, apresentados no Quadro 1, no qual tambm constam as funes de cada um desses integrantes no mbito do sistema. Analisando-se a composio de alguns integrantes do SNGRH possvel ilustrar como a Lei n. 9.433 levou a uma gesto mais descentralizada, participativa e integrada do setor de recursos hdricos brasileiro integrada no sentido de que todos os agentes envolvidos devem participar do processo de tomada de decises. De acordo com a Lei, o Conselho Nacional de Recursos

166

REGE, So Paulo SP, Brasil, v. 18, n. 2, p. 159-175, abr./jun. 2011

Apontamentos sobre a Lei Brasileira das guas: a experincia do Estado de So Paulo

Quadro 1: Integrantes do SNGRH brasileiro e suas principais funes

Poder Executivo Federal nos corpos de gua sob domnio da Unio: tomar as providncias necessrias implementao e ao funcionamento do SNGRH; outorgar os direitos de uso de recursos hdricos; regulamentar e fiscalizar os usos; implantar e gerir o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos, em mbito nacional, e promover a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental (art. 29); Poderes Executivos Estaduais e do Distrito Federal nos corpos de gua sob domnio dos Estados e do Distrito Federal: outorgar os direitos de uso de recursos hdricos; regulamentar e fiscalizar os seus usos; realizar o controle tcnico das obras de oferta hdrica; implantar e gerir o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos, no mbito estadual e do Distrito Federal, e promover a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental (art. 30); Poderes Executivos Municipais promover a integrao das polticas locais de saneamento bsico, de uso, ocupao e conservao do solo e de meio ambiente com as polticas federais e estaduais de recursos hdricos (art. 31); Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) (i) promover a articulao do planejamento de recursos hdricos com os planejamentos nacional, regional, estaduais e dos setores usurios; (ii) arbitrar, em ltima instncia administrativa, os conflitos existentes entre Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos; (iii) deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos hdricos cujas repercusses extrapolem o mbito dos Estados em que sero implantados; (iv) estabelecer diretrizes complementares para implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, aplicao de seus instrumentos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos; (v) aprovar propostas de instituio dos Comits de Bacia Hidrogrfica e estabelecer critrios gerais para a elaborao de seus regimentos; (vi) acompanhar a execuo e aprovao do Plano Nacional de Recursos Hdricos, e determinar as providncias necessrias ao cumprimento de suas metas; e (vii) estabelecer critrios gerais para a outorga de direitos de uso de recursos hdricos e para a cobrana por seu uso (art. 35). Comits de Bacias (i) promover o debate das questes relacionadas a recursos hdricos e articular a atuao das entidades intervenientes; (ii) arbitrar, em primeira instncia administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hdricos; (iii) aprovar o Plano de Recursos Hdricos da bacia; (iv) acompanhar a execuo do Plano de Recursos Hdricos da bacia e sugerir as providncias necessrias ao cumprimento de suas metas; (v) propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos as acumulaes, derivaes, captaes e lanamentos de pouca expresso, para efeito de iseno de obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hdricos, de acordo com os domnios desses; (vi) estabelecer os mecanismos de cobrana pelo uso de recursos hdricos e sugerir valores a serem cobrados; e (vii) estabelecer critrios e promover o rateio de custo das obras de uso mltiplo, de interesse comum ou coletivo (art. 38); Agncia Nacional de gua (ANA) implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e coordenar o SNGRH; implementar a outorga e a cobrana pelo uso desses recursos, orientando inclusive a escolha da melhor metodologia para a determinao dos preos (CARRERA-FERNANDEZ; GARRIDO, 2003:476); Agncias de gua trata-se do rgo tcnico dos respectivos comits e so destinadas a gerir os recursos oriundos da cobrana pelo uso da gua (BORSOI; TORRES, 1997:13). Fontes: Lei n. 9.433 (BRASIL, 1997) e Lei n. 9.984 (BRASIL, 2000). Elaborao prpria.

Por ltimo, importante registrar que, em 1996, a Lei das guas ainda no havia sido promulgada, mas existia no Brasil um srio debate sobre quais os princpios e instrumentos que esta deveria conter vrios casos internacionais eram utilizados para justificar os argumentos brasileiros. Naquele ano, o

BNDES defendia que o sistema de gerenciamento por bacias [...] menos um instrumento e mais um pacto social, onde a gesto de um recurso natural compartilhada entre os diversos atores. Alm disso, para que este pacto seja possvel necessrio que o gerenciamento conte com uma

REGE, So Paulo SP, Brasil, v. 18, n. 2, p. 159-175, abr./jun. 2011

167

Michele Aparecida Dela Ricci Junqueira, Carlos Csar Santejo Saiani e Claudia Souza Passador

base tcnica, uma base econmico-financeira, uma base poltico-administrativa, uma base legal e uma base operacional (BNDES, 1996: 2-3). Considerando os conceitos apresentados pelo BNDES (1996) e as definies da Lei das guas, o Quadro 2 ilustra como esta conseguiu institucionalizar todas as bases necessrias, implementando um novo modelo de gerenciamento dos recursos hdricos no Brasil. Portanto, pode-se dizer que a Lei n. 9.433 estabeleceu uma inovao na gesto dos recursos

hdricos no Brasil. Adaptando-se para a realidade do pas princpios e instrumentos j utilizados em muitos outros pases, foram criados mecanismos eficientes e eficazes de planejamento e gerenciamento para o setor. Destacam-se, nesse sentido: (i) o gerenciamento ao nvel das bacias, de maneira descentralizada, participativa e integrada; e (ii) a outorga e cobrana pelo uso da gua.

Quadro 2: Anlise da importncia da Lei de Recursos Hdricos

Base Conceito informaes detalhadas e disponveis para todos os atores; ex.: relevo, vegetao, solo, volume, vazo e Tcnica caractersticas fsico-qumicas dos corpos de gua, do uso do entorno da bacia, etc.; banco de dados a partir do qual podem ser construdos modelos de simulao; equao de quem ganha e quem perde; como Econmicosustentar os investimentos na bacia, como avaliar as financeira perdas e ganhos; rateio dos custos; expresso poltico-institucional da bacia; um Polticocomit que decida e um executor das decises do administrativa comit; Definies da Lei de Recursos Hdricos

sistema de informaes em recursos hdricos;

outorga dos direitos de uso e cobrana pelo uso; comits de bacias e agncias de gua;

Legal

a prpria Lei n. 9.433, leis estaduais e municipais de recursos hdricos, leis conjunto de leis federais, estaduais e municipais e ambientais e regimento interno da bacia, regimento interno; normas do comit e da agncia de gua; planos de recursos hdricos; planos de aes, projetos e peas que traduzem enquadramento dos corpos de gua em objetivamente o acordo entre os usurios. classes de usos preponderantes. Fonte: Elaborado pelos autores com base em BNDES (1996:4-5) e na Lei n. 9.433.

Operacional

3.

A EXPERINCIA DE SO PAULO

A anlise do caso de So Paulo merece destaque por este ter sido o Estado pioneiro em assumir a gesto dos recursos hdricos no Brasil. A esse respeito, Baltar et al. (2003:10) confirmam que So Paulo foi o
primeiro Estado brasileiro a outorgar suas guas. O rgo responsvel pela outorga o Departamento de guas e Energia Eltrica (DAEE), criado em 1951, constituindo uma das mais importantes entidades gestoras de recursos hdricos no pas. O DAEE conta

com uma estrutura institucional bem maior do que a existente nos demais Estados brasileiros. Sua atuao nas ltimas dcadas municiou o Estado com um importante acervo de informaes, essencial para o planejamento e gesto de seus recursos hdricos.

Em 1987, o governo paulista criou o Conselho Estadual de Recursos Hdricos (CRH), por meio do Decreto n. 27.576, composto inicialmente de rgos e entidades estaduais e posteriormente de representantes do Estado, municpios e sociedade civil, com a finalidade de propor a poltica de governo relativa aos recursos hdricos, a estruturao do Sistema Integrado de

168

REGE, So Paulo SP, Brasil, v. 18, n. 2, p. 159-175, abr./jun. 2011

Apontamentos sobre a Lei Brasileira das guas: a experincia do Estado de So Paulo

Gerenciamento de Recursos Hdricos (SIGRH) e a elaborao do Plano Estadual de Recursos Hdricos. O SIGRH paulista foi institudo pelo art. 205 da Constituio do Estado de So Paulo, promulgada em 1989. Posteriormente, em 1991, foi promulgada a Lei Estadual de Recursos Hdricos (Lei n. 7.663). Essa lei fundamentou o gerenciamento descentralizado, participativo e integrado, reconhecendo a gua como bem pblico e de valor econmico, tendo o Comit de Bacia como um instrumento para compatibilizar e adequar seus usos, de acordo com as caractersticas de cada regio antecipando o que seria definido nacionalmente apenas em 1997, com a promulgao da Lei n. 9.433. So Paulo, portanto, regulamentou o dispositivo constitucional antes mesmo da Unio. Segundo a Rede das guas (2006),
A Lei Paulista das guas representou, segundo diversos atores da gesto das guas, uma verdadeira revoluo conceitual e a esperana de que as aes e obras no sejam mais efetivadas de forma setorial e isoladas, sem mecanismos de controle, monitoramento e participao da sociedade. Porm, preciso ter a clareza de que a distncia entre as Leis e a prtica ainda imensa e que preciso romper barreiras do corporativismo nos diversos setores governamentais e na prpria sociedade, que ainda v o Estado como nico agente responsvel pelo controle da poluio, dos recursos naturais e do saneamento (REDE DAS GUAS, 2006).

execuo da poltica e pela definio da forma de participao da sociedade civil, do Estado e dos municpios que se concretiza por meio de colegiados: Conselho Estadual de Recursos Hdricos (CRH) e Comits de Bacias Hidrogrficas (CBHs). Como dito na seo anterior, em consonncia com os objetivos/princpios estabelecidos foram criados instrumentos para o gerenciamento e planejamento dos recursos hdricos que possibilitaram a implementao tanto da Poltica Nacional como das Polticas Estaduais de Recursos Hdricos. Quanto Poltica Estadual de So Paulo, podem-se destacar:

Essa lei, ainda segundo a Rede das guas (2006), apresentava caractersticas semelhantes ao sistema francs e era apontada como pioneira e modelo de referncia para o pas. No momento de sua edio, em 1991, a bacia hidrogrfica era conceituada como unidade de planejamento para os sistemas de gesto e era adotada em pases como Inglaterra, EUA, Frana, Holanda, Alemanha, Japo e Hungria, mas ainda no estava incorporada nas polticas pblicas brasileiras. Um dos principais objetivos do SIGRH paulista a busca pelo desenvolvimento sustentvel, ou seja, o crescimento das populaes e da economia em todas as regies, respeitando o meio ambiente e preservando os recursos hdricos assim como o SIGRH nacional, conforme apontado na seo anterior. Esse objetivo claro na Poltica Estadual de Recursos Hdricos. Em relao a essa poltica, pode-se apontar o SIGRH como seu mecanismo/instrumento poltico e institucional, uma vez que este responsvel pela

planos de recursos hdricos: os planos estaduais de recursos hdricos so instrumentos dos sistemas implementados nos diversos Estados do pas a partir de leis estaduais especficas que instituram os sistemas de gerenciamento de recursos hdricos e os comits de bacias hidrogrficas. Esses planos so fundamentados nos planos de bacias hidrogrficas, elaborados por meio dos comits de bacias, e apresentam diretrizes para as aes, programas e polticas pblicas dos Estados. So Paulo, de acordo com a Lei no. 7.663/91, elabora o Plano Estadual de Recursos Hdricos quadrienalmente, por meio do CRH, e o submete aprovao da Assembleia Legislativa. Esse plano o instrumento/mecanismo tcnico que define os investimentos necessrios para a execuo das aes planejadas; outorga dos direitos de uso dos recursos hdricos: as guas de domnio dos Estados e do Distrito Federal so todas as de rios e de bacias que se encontram dentro dos limites dos Estados, incluindo as guas de origem subterrnea. So exemplos dessas guas: o Rio Tiet (So Paulo), a Lagoa dos Patos (Rio Grande do Sul), o Rio das Velhas (Minas Gerais), o Rio Jaguaribe (Cear), o Rio Paraguau (Bahia), etc. Neste caso, a emisso da outorga compete aos rgos gestores dos Sistemas Estaduais, com base nas diretrizes estabelecidas em legislaes especficas de cada Estado, muitas vezes com participao dos conselhos estaduais e dos comits de bacias; cobrana pelo uso dos recursos hdricos: ainda no foi colocada em prtica ao contrrio das outorgas que vm sendo concedidas h muito tempo pelo DAEE. Enquanto a cobrana no for

REGE, So Paulo SP, Brasil, v. 18, n. 2, p. 159-175, abr./jun. 2011

169

Michele Aparecida Dela Ricci Junqueira, Carlos Csar Santejo Saiani e Claudia Souza Passador

implantada, o nico recurso disponvel a compensao financeira que o Estado recebe pelos royalties do setor eltrico repassadas anualmente para os comits de bacias. A cobrana pelo uso das guas inibiria o uso perdulrio dos rios; os usurios pagariam por sua retirada e pelo efluente devolvido, pelo princpio poluidor-pagador (quem polui paga, na proporo do dano). Se o efluente for tratado, o pagamento deve ser menor. Para a Rede das guas (2006), no cobrar seria uma maneira de destruir os princpios do Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos, que representam um dos maiores avanos polticoinstitucionais de que dispomos. Seria um retrocesso imperdovel, uma vez que permitiria a continuidade dos padres de uso da gua sem planejamento, com desperdcio e poluio. Alm disso, poderia gerar um problema de guerra fiscal e o descontrole entre o uso de guas de rios de domnio do Estado e o de rios de domnio da Unio, para os quais j existe a cobrana;

organizao no Brasil, embora bastante conhecidos em pases desenvolvidos. Contam com a participao de usurios, das prefeituras, de organizaes civis e de representantes estaduais e federais. Os membros do comit exercem o papel de um parlamento das guas da bacia, pois o local de decises sobre as questes relativas bacia (BORSOI; TORRES, 1997:13). Com a criao dos comits, o Estado de So Paulo foi dividido em vinte e duas unidades de gerenciamento, de acordo com as bacias hidrogrficas e afinidades geopolticas, chamadas de Unidades de Gerenciamento de Recursos Hdricos (UGRHI). Os vinte e um comits de bacias esto apresentados no Quadro 3 (e ilustrados no Mapa 1), que ilustra tambm a precocidade do gerenciamento do setor no Estado, uma vez que grande parte dos comits foi criada antes da promulgao da Lei n. 9.433, em 1997. Entre as principais atribuies desses comits, destaca-se a elaborao tanto do Relatrio dos Recursos Hdricos e do Plano de Bacia (que integram o Relatrio de Situao dos Recursos Hdricos do Estado de So Paulo) quanto do Relatrio do Plano Estadual de Recursos Hdricos. Os comits de bacias hidrogrficas, como rgos colegiados, consultivos e deliberativos, tm a possibilidade de direcionar recursos provenientes do Fundo Estadual de Recursos Hdricos (FEHIDRO) para a manuteno e ampliao da rede hidrolgica bsica. No Mapa 1 pode-se verificar a localizao geogrfica dos comits de bacias hidrogrficas. Percebe-se que So Paulo um Estado que muito avanou no processo de gesto dos recursos hdricos. Dispe de uma entidade reguladora, o Conselho Estadual de Recursos Hdricos (CRH), e j conta com vinte e um comits de bacias instalados; resta colocar em prtica a cobrana pelo uso das guas. Os Estados do Cear, Paran e Santa Catarina j instituram a cobrana pelo uso da gua e a Unio tambm, inclusive em rios que cortam So Paulo, como por exemplo, o Paraba do Sul (REDE DAS GUAS, 2006).

sistema de informaes em recursos hdricos: o Sistema de Informao Integrado para a Gesto dos Recursos Hdricos (SIGRH) promove uma viso homognea, abrangente e democrtica da situao dos recursos hdricos e condicionantes, apoiando decises sobre seu uso. O objetivo deste sistema promover, dentre outras aes: (i) a gesto operacional descentralizada das bacias hidrogrficas de forma integrada; (ii) a articulao dos planos e projetos sobre recursos hdricos; (iii) a integrao dos agentes e planos externos ao SIGRH; (iv) a padronizao e normalizao de informaes e processos do SIGRH; e (v) a integrao do SIGRH com as comunidades (YONG, 2002:3-4). GERENCIAMENTO DE RECURSOS HDRICOS

4.

Anteriormente, foram comentadas as funes dos Comits de Bacias definidas na Lei n. 9.433. De acordo com Borsoi e Torres (1997), os comits de bacias hidrogrficas so um tipo novo de

170

REGE, So Paulo SP, Brasil, v. 18, n. 2, p. 159-175, abr./jun. 2011

Apontamentos sobre a Lei Brasileira das guas: a experincia do Estado de So Paulo

Quadro 3: So Paulo: comits de bacias hidrogrficas e suas implantaes

Comit Piracicaba, Capivari e Jundia Baixo Tiet Alto Tiet Paraba do Sul Mdio Paranapanema Sorocaba e Mdio Tiet Tiet e Jacar Baixada Santista Turvo/Grande Aguape e Peixe Ribeira de Iguape e Litoral Sul Baixo Pardo/Grande Sapuca-Mirim/Grande Alto Paranapanema Mogi Guau Pardo Pontal do Paranapanema Tiet e Batalha Litoral Norte So Jos dos Dourados Serra da Mantiqueira Sigla PCJ BT AT PSM MP SMT TJ BS TG AP RB BPG SMG ALPA MOGI PARDO PP TB LN SJD SM Implantao 18/11/1993 26/08/1994 09/11/1994 25/11/1994 02/12/1994 02/08/1995 10/11/1995 09/12/1995 15/12/1995 19/12/1995 13/01/1996 23/03/1996 29/03/1996 17/05/1996 04/06/1996 12/06/1996 21/06/1996 13/09/1996 02/08/1997 07/08/1997 01/09/2001

Fonte: Elaborado pelos autores com base nas informaes da Secretaria de Energia, Recursos Hdricos e Saneamento.

Mapa 1: So Paulo: localizao geogrfica dos comits de bacias hidrogrficas

Fonte: Rede das guas (2006).

REGE, So Paulo SP, Brasil, v. 18, n. 2, p. 159-175, abr./jun. 2011

171

Michele Aparecida Dela Ricci Junqueira, Carlos Csar Santejo Saiani e Claudia Souza Passador

Por ltimo, importante destacar que a estrutura do sistema paulista de gerenciamento de recursos hdricos est baseada em trs funes: (i) funo deliberativa; (ii) funo tcnica e (iii) funo financeira. A seguir, cada uma dessas funes ser brevemente caracterizada. 4.1. Funo deliberativa

A funo deliberativa atribuda tanto ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos (CRH), responsvel pela formulao, implantao e acompanhamento da Poltica Estadual de Recursos Hdricos, com a participao paritria dos municpios e do Estado, quanto aos Comits de Bacias Hidrogrficas (CBHs), compostos de rgos estaduais, municipais e da sociedade civil organizada. Cada segmento detm um tero dos votos no comit. Esse quadro institucional apresenta pontos positivos: (i) estrutura paritria; (ii) envolvimento e comprometimento das autoridades municipais e lideranas locais; (iii) transparncia e acesso pblico s informaes sobre a situao das guas, do ambiente e dos aspectos sanitrios, sociais e econmicos do desenvolvimento das bacias; (iv) disposio poltica para o dilogo e interao intersetorial, como formas de identificao e de negociao de conflitos; e (v) reconhecimento de que a gua recurso limitado, cujo uso deve atender tambm aos requisitos de manuteno da integridade dos processos ecolgicos essenciais vida. 4.2. Funo tcnica

solues e deve representar os interesses dos diversos setores dos usurios da gua. A pertinncia desses planos ser avaliada por meio dos Relatrios de Situao dos Recursos Hdricos, cuja finalidade o acompanhamento e a situao das metas estabelecidas no Plano de Bacia. Esses relatrios contm informaes como a caracterizao geral da UGRHI, o contexto socioeconmico, licenciamento ambiental, resduos slidos, disponibilidade hdrica, saneamento e sade pblica e a gesto de recursos hdricos. Assim, o Relatrio de Situao um documento que reflete o andamento das aes propostas nos Planos de Bacias, representando o papel do Estado na sua funo de acompanhamento dos gastos relacionados aos recursos liberados. 4.3. Funo financeira

O FEHIDRO, criado pela lei n. 7.663/91 e regulamentado pelo decreto n. 37.300/93, o instrumento de apoio financeiro da Poltica Estadual de Recursos Hdricos. Os recursos so provenientes da compensao financeira pelo aproveitamento hidroenergtico e pagos pelo governo federal. Da parte cabida ao Tesouro, 70% vo para o FEHIDRO para aplicao exclusiva em programas, projetos, servios e obras do setor de recursos hdricos. O repasse desses recursos para os CBHs se d por deliberao do CORHI, respeitando critrios definidos pelo CERH. J os comits distribuem sua parte dos recursos de acordo com critrios e prioridades definidos em seu Plano de Bacia no qual as aes so planejadas segundo as necessidades de cada regio, possibilitando o gerenciamento de longo prazo dos recursos hdricos. Na efetivao de uma contratao, destaca-se o papel desempenhado pelo: agente tcnico tcnicos do DAEE e CETESB, responsveis pela anlise da viabilidade tcnica e do custo dos empreendimentos, pela fiscalizao e pelo controle, desde a fase pr-contratual at sua finalizao; e pelo agente financeiro indicado pelo governo estadual e representado por uma instituio financeira responsvel pela elaborao do contrato, liberao do fluxo de parcelas e acompanhamento do contrato. A assinatura do contrato assim como cada parcela referente aos valores que custeiam o empreendimento s sero liberadas a partir do aval do agente tcnico.

A estrutura tcnica composta do Comit Coordenador do Plano Estadual de Recursos Hdricos (CORHI), que possui, entre outras, as funes de prestar apoio tcnico ao CERH e aos CBHs e compatibilizar os diversos Planos de Bacias, formando o Plano Estadual. O CORHI composto de tcnicos do DAEE, da Companhia Estadual de Tecnologia e Saneamento Ambiental (CETESB), da Secretaria de Recursos Hdricos (SRH) e da Secretaria do Meio Ambiente (SMA). Em 1989, o CORHI elaborou, com o apoio dos CBHs, o Relatrio Zero, diagnstico inicial da situao dos recursos hdricos no Estado, ponto de partida do Plano de Bacia documento norteador e instrumento de planejamento e articulao das aes dentro das bacias, que contempla metas, propostas e

172

REGE, So Paulo SP, Brasil, v. 18, n. 2, p. 159-175, abr./jun. 2011

Apontamentos sobre a Lei Brasileira das guas: a experincia do Estado de So Paulo

Em ltima instncia, os beneficirios/tomadores dos recursos financeiros do FEHIDRO so as pessoas jurdicas de direito pblico da administrao direta e indireta estadual e municipal, os consrcios intermunicipais regularmente constitudos, as pessoas jurdicas de direito privado usurias de recursos hdricos, as concessionrias de servios pblicos nos setores de saneamento, meio

ambiente e aproveitamento mltiplo de recursos hdricos; exige-se contrapartida mnima de 20% do montante, calculada sobre o oramento total do empreendimento ou da etapa a ser financiada pelo FEHIDRO. Desde sua criao at o ano de 2004 foram feitas 2.392 contrataes, distribudas entre diferentes tipos de uso, conforme ilustra o Grfico 1.

Grfico 1: Distribuio das contrataes da FEHIDRO, de 1995 a 2004

Fonte: FEHIDRO, 2004.

5.

CONSIDERAES FINAIS

especializada sobre o assunto, seguida de uma discusso da experincia do Estado de So Paulo no gerenciamento de recursos hdricos. Como decorrncia da anlise das principais definies da Lei n. 9.433, foi possvel verificar a considerao da gua bruta como um bem econmico, o incentivo racionalizao de sua utilizao e, ao mesmo tempo, a gerao de recursos para sua gesto e para novos investimentos. Alm disso, a lei adotou uma gesto descentralizada e participativa como forma de envolver todos os atores interessados no gerenciamento do setor. importante ter em mente que a efetivao do processo de gesto em bacias hidrogrficas ainda embrionria, e que a prioridade dos organismos

O objetivo do presente artigo foi discutir as principais definies da Lei das guas brasileira, enfatizando os dois instrumentos principais criados por ela: o gerenciamento ao nvel das bacias, de maneira descentralizada, participativa e integrada, e a outorga e cobrana pelo uso da gua. Para atingir esse objetivo, realizou-se a anlise da lei federal e da experincia do Estado de So Paulo, alm da reviso bibliogrfica dos principais artigos que tratam do assunto. Foram apresentadas tambm algumas caractersticas especficas do gerenciamento dos recursos hdricos no Estado de So Paulo, por meio de reviso da literatura

REGE, So Paulo SP, Brasil, v. 18, n. 2, p. 159-175, abr./jun. 2011

173

Michele Aparecida Dela Ricci Junqueira, Carlos Csar Santejo Saiani e Claudia Souza Passador

deve ser a criao dos instrumentos necessrios para a gesto. Esse sistema colegiado pode representar uma possibilidade de internalizar a questo ambiental nas polticas estaduais e municipais. Assim, verifica-se que importante garantir igualdade de direitos dos membros na tomada de decises no mbito dos comits de bacia hidrogrfica. Por ser instncia na qual participam diversos atores sociais, com diversos valores e interesses, fundamental a transparncia nos mecanismos de tomada de decises e de resoluo de conflitos. Os comits de bacia contribuem para a mudana tanto de paradigmas quanto das atitudes humanas, individuais e sociais ante as guas e o ambiente, como tambm para a institucionalizao de arranjos de controle da vida em sociedade. O sistema promove a descentralizao da gesto das guas considerando a realidade local e envolvendo um maior nmero de atores e organizaes sociais. O carter e a linguagem dos planos de bacia, entretanto, dificultam a compreenso e participao de setores da sociedade civil, criando condies adversas para um bom processo de tomada de decises. Isso ocorre em razo de uma viso de engenharia, isto , de obras e infraestruturas como elementos principais e prioritrios para a gesto das guas, em detrimento das preocupaes sobre as dimenses sociais e as aes de qualificao para a participao da sociedade, entre as quais as atividades de educao ambiental e cidad. Alguns fatores organizacionais dos comits de bacias hidrogrficas podem ser apontados como geradores de inovao na gesto pblica: (i) rede de contatos que cruzam as barreiras funcionais; (ii) estruturas organizacionais achatadas que colocam equipes de inovao bem prximas dos tomadores da deciso final; (iii) diversificao de prticas; (iv) disponibilidade de alocao de recursos e esforos redobrados; (v) horizontes de longo prazo; (vi) contatos frequentes entre membros organizacionais e grupos externos, tais como outros grupos e clientes geradores de conhecimentos; (vii) incentivos que promovam a tomada de riscos; e (viii) orientao para o futuro. Ressalte-se que o artigo procurou contribuir para a discusso acadmica e de aplicao prtica do tema, diante de sua importncia para o cenrio local, pois em outras partes do Brasil sistemas anlogos aos de So Paulo podero surgir nos

prximos anos, possibilitando conectar os temas s polticas de relevncia para a conservao e o uso sustentvel das guas. Considerando-se as limitaes de um estudo de caso nico, prope-se a aplicao da pesquisa a outros colegiados no Estado de So Paulo e em outros Estados brasileiros, e o uso de modelos mais robustos na conduo de outras pesquisas nesta linha. Finalmente, diante do exposto, apresentam-se algumas aes a serem tomadas como premissas futuras, tais como: fortalecimento dos comits de bacia hidrogrfica em todo o pas como instrumentos gestores dos recursos hdricos e capazes de influenciar o rumo do desenvolvimento em cada bacia; fortalecimento e manuteno dos princpios e instrumentos democrticos de formulao e gesto de polticas pblicas; estmulo s aes para capacitao e qualificao da participao das organizaes sem fins lucrativos da sociedade civil. 6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

BALTAR, A. M. et al. Sistemas de suporte deciso para a outorga de direitos de uso da gua no Brasil. Braslia: Banco Mundial, 2003. (Srie gua Brasil). BNDES. A gesto de recursos hdricos. Informe Infra-Estrutura, Rio de Janeiro: BNDES, n. 5, dez. 1996. BORSOI, Z. M. F.; TORRES, S. D. A. A poltica de recursos hdricos no Brasil. BNDES, 1997. Disponvel em: <www.bndes.gov.br>. Acesso em: 1 jun. 2009. BRASIL. Lei n. 9.433, de 8 de janeiro de 1997. Lei dos Recursos Hdricos. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 5 jan. 2009. ______. Lei n. 9.984, de 17 de julho de 2000. Cria a Agncia Nacional das guas. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 5 jan. 2004. CARRERA-FERNANDEZ, J.; GARRIDO, R. J. S. Impactos da nova poltica nacional de guas sobre

174

REGE, So Paulo SP, Brasil, v. 18, n. 2, p. 159-175, abr./jun. 2011

Apontamentos sobre a Lei Brasileira das guas: a experincia do Estado de So Paulo

os setores usurios de recursos hdricos. Bahia Anlise & Dados, Salvador, v. 13, n. Especial, p. 467-480, 2003. CAVALCANTI, B. S.; RUEDIGER, M. A.; SOBREIRA, R. (Orgs.). Desenvolvimento e construo nacional: polticas pblicas. Rio de Janeiro: FGV, 2005. FEHIDRO. Disponvel em: <www.fehidro.ngrh. sp.gov.br>. Acesso em: 17 nov. 2006. FERREIRA, P. M.; CARRERA-FERNANDEZ, J. Otimizao econmica dos recursos hdricos ao nvel de bacia hidrogrfica: um estudo de caso para a Bacia do Rio Formoso, na Bahia. ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA, 31., 2003, Porto Seguro. Anais... Porto Seguro: ANPEC, 2003. HEIDEMANN, F. G.; SALM, J. F. (Orgs.). Polticas Pblicas e Desenvolvimento: bases epistemolgicas e modelos de anlise. Braslia: Universidade de Braslia, 2009. JACOBI, P. Polticas sociais e ampliao da cidadania. So Paulo: FGV, 2000. LANNA, A. E. L.; PEREIRA, J. S.; HUBERT, G. Os novos instrumentos de planejamento do sistema francs de gesto de recursos hdricos: reflexes e propostas para o Brasil. Mimeo, s.d. MARTINS, P. E. M.; PIERANTI, O. P. (Orgs.). Estado e Gesto Pblica: vises do Brasil contemporneo. Rio de Janeiro: FGV, 2006. MATIAS-PEREIRA, J. Curso de Administrao Pblica: foco nas instituies e aes governamentais. So Paulo: Atlas, 2008. MORAES, D. S. L.; JORDO, B. Q. Degradao de recursos hdricos e seus efeitos sobre a sade humana. Revista Sade Pblica, So Paulo: USP, v. 36, n. 3, p. 370-374, jun. 2002. OLIVEIRA, J. A. P. Meio ambiente e desenvolvimento sustentvel. In: CAVALCANTI, B. S.; RUEDIGER, M. A.; SOBREIRA, R. Desenvolvimento e construo nacional: polticas pblicas. So Paulo: FGV, 2005.

PEREIRA, D. S. P.; JOHNSSON, R. M. F. Descentralizao da gesto dos recursos hdricos em bacias nacionais no Brasil. 2004. Disponvel em: <http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd27/ brasil.pdf>. Acesso em: 14 jan. 2010. REDE DAS GUAS. Disponvel em: <www.rededasaguas.org.br>. Acesso em: 17 nov. 2006. VERGARA, S. C.; CORRA, V. L. A. (Orgs.). Propostas para uma gesto pblica municipal efetiva. Rio de Janeiro: FGV, 2004. YONG, C. S. Sistema de Informaes Integrado de Gerenciamento dos Recursos Hdricos SI2GRH. 2002. Disponvel em: <www.sigrh.sp.gov.br>. Acesso em: 17 nov. 2006.

REGE, So Paulo SP, Brasil, v. 18, n. 2, p. 159-175, abr./jun. 2011

175