URBANO SOSTENI BLE DE CI UDADES MEDI ANAS DE AMRI CA LATI NA Y CARACTERI ZACI N DE LA I NVESTI GACI N, LA GESTI N Y LA EVALUACI N.
5.0 INTRODUCCIN
En este captulo se caracteriza la relacin e interdependencia de los problemas sociales, ambientales y econmicos que se presentan en el contexto de las ciudades de tamao mediano de Amrica Latina y que se plantean como los principales retos para su sostenibilidad.
Estos problemas se expresan en la mayora de las ciudades con desequilibrios urbanos muy directamente asociados con el incremento de la iniquidad y la pobreza, con la creciente metropolizacin y con la crisis econmica en el contexto de la globalizacin.
Igualmente, se evalan, la problemtica de la investigacin, la gestin y la evaluacin del Desarrollo Urbano Sostenible, a partir de su evolucin durante la ltima dcada y de las limitaciones y los aportes conceptuales y metodolgicos de experiencias representativas.
24 5.1 CONTEXTO DE LA PROBLEMTICA DE LAS CIUDADES MEDIANAS DE AMRICA LATINA PARA LA SOSTENIBILIDAD.
Las ciudades de tamao mediano de Amrica Latina enfrentan problemas para su sostenibilidad. La relacin e interdependencia de aspectos sociales, ambientales y econmicos se manifiesta en su contexto urbano en:
5.1.1. EL INCREMENTO DE LA POBLACIN URBANA, LA INIQUIDAD Y LA POBREZA
Las ciudades concentran en la actualidad 2/3 de la poblacin mundial. La poblacin urbana de Amrica Latina ha crecido de manera progresiva, en 1970 representaba el 57% del total, en el ao 2000 alcanz el 75,3 % y segn proyecciones esperadas para el ao 2025 puede llegar a representar el 85%. El nmero de habitantes urbanos en Latinoamrica sobrepasa hoy los 200 millones, agregando uno de cada siete residentes urbanos en la poblacin mundial, hoy, tres de cada cuatro latinoamericanos habita en asentamientos urbanos, relacin que slo es similar en Europa 7 .
Si bien, el crecimiento de la poblacin urbana no representa en s mismo un problema, en Amrica Latina, los efectos negativos del crecimiento poblacional estn muy relacionados con las dinmicas generadoras de pobreza y de violencia 8 . Actualmente, el aumento acelerado de la poblacin marginal en los centros urbanos de Amrica Latina es preocupante. Segn datos de la Comisin de las Naciones Unidas para Asentamientos Humanos, cerca del 40% de los residentes urbanos de Amrica Latina y el Caribe vive hoy en asentamientos
7 Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. PNUMA. Perspectivas del Medio Ambiente Mundial 2001. PNUMA.
8 Segn el Comit Permanente de Defensa de los Derechos Humanos de Colombia: el desplazamiento por la violencia en Colombia, se ha convertido en un fenmeno prcticamente cultural que ha afectado en los ltimos 6 aos a cerca de tres millones de personas, durante el ao 2002, por causa del conflicto armado la poblacin desplazada hacia las ciudades capitales e intermedias fue de 523.000 personas.
25 marginales, espontneos o ilegales. Las ciudades reciben migraciones de poblacin, sin que existan las condiciones apropiadas para la satisfaccin de necesidades bsicas, y menos an, las condiciones adecuadas para un entorno con calidad ambiental. La mayora de los asentamientos marginales estn localizados en reas en las que los problemas ambientales son identificables: contaminacin del suelo, del aire, del agua, procesos de erosin y hacinamiento 9 .
De otro lado, la desigualdad en el acceso a la tierra urbana y a sus servicios, ha llevado a que la poblacin que no puede participar del mercado oficial de la tierra urbana, se apropie y localice en reas de reserva de alto valor ecolgico y escaso valor de mercado. Estas reas localizadas generalmente en la periferia urbana o fuera del permetro urbano y sanitario, se constituyen en zonas crticas para responder a la demanda de las comunidades por dotacin de servicios bsicos y construccin de la infraestructura urbana por parte de los gobiernos locales.
Igualmente, las formas de ocupacin del territorio o los llamados procesos de urbanizacin han sido el producto de un crecimiento urbano improvisado. Algunas ciudades han crecido por encima del lmite de urbanizacin, deteriorando la calidad de vida. La ampliacin del permetro urbano de las ciudades sobre reas de reserva natural o ecolgica o de gran valor para la produccin agrcola, ha generado desordenados procesos de expansin y riesgos de deslizamiento por la deforestacin de las laderas de suelos frgiles con el consecuente incremento en los costos finales en la construccin urbana y en muchos casos prdidas de vidas humanas 10 .
9 En el decenio del 90, las estadsticas Regionales muestran que el 65% de las familias pobres vive en zonas urbanas donde no tienen cubiertas las necesidades bsicas y sobreviven en condiciones de alta marginalidad (hacinamiento, viviendas inadecuadas, acceso insuficiente al agua potable y a la infraestructura sanitaria) (PNUMA, 2001).
10 En Colombia hay mltiples ejemplos al respecto, segn datos de la Oficina Nacional para la Prevencin de Desastres. En Manizales segn datos de los Observatorios de Desarrollo Sostenible, la ampliacin del permetro urbano sobre reas de reserva ecolgica y la construccin de viviendas en sus suelos frgiles de ladera, produjo entre 1993 y octubre de 2003 cerca de un centenar de muertes por deslizamientos de tierra. 26 El aumento acelerado de la poblacin de los centros urbanos intermedios no deja de ser una preocupacin central para definir los niveles de sustentabilidad de las ciudades, ms an, cuando existe disparidad en la asignacin de los recursos y en la distribucin de excedentes en los centros poblados de Amrica Latina. El crecimiento poblacional es un factor preocupante, si se considera la forma desigual como crece la demanda en recursos de vivienda, energa, agua y alimentos. Esta demanda depende cada vez ms del nivel de abundancia en que viven determinados grupos sociales. Mientras la poblacin crece principalmente en los sectores bajos, la demanda crece vertiginosamente en las capas superiores. Ello explica en gran parte la estructura de la ciudad latinoamericana y permite entender por qu la metropolizacin se hace cada vez ms difcil de manejar en los sistemas de planificacin en el largo plazo, debido al crecimiento desigual acelerado y a los procesos de migracin interna que viven los centros urbanos.
A pesar de una disminucin en las tasas de crecimiento anual, las cifras todava son preocupantes, sobre todo si se mide la poblacin no como un potencial bruto, sino como una posibilidad de desarrollo que est mediada por el paradigma tecnolgico y por las diferencias en el acceso a la propiedad o al salario. Actualmente, la tasa de crecimiento poblacional en Amrica Latina est por debajo del 2.0% y se espera que para el ao 2020 est rondando el 1.0%. Las tasas de mortalidad infantil han disminuido. La esperanza de vida pas de 61.6 en 1973 a 67 aos en 1985 y a 74 aos en el ao 2000. La tendencia por lo tanto, ha sido de un aumento en la poblacin en edad laboral y en ancianos.
La distribucin de la poblacin no se da sin embargo, en forma homognea en todas las ciudades, puesto que la migracin es selectiva. Las ciudades pequeas tienden a favorecer la expulsin de obra de mano calificada y joven mientras que se admite migrantes de estratos pobres o ancianos. La migracin es, por tanto, un hecho importante que es necesario ponderar con mayor preocupacin en los planes de desarrollo. Las corrientes de migracin han estado cambiando de destino o, por lo menos, lo han ampliado. Adems de los receptores tradicionales, 27 se ha ampliado el flujo hacia las ciudades medianas 11 . Hoy, el 43 por ciento de la poblacin urbana est asentada en las ciudades llamadas intermedias.
Tal como se desarrolla en este momento el proceso del crecimiento poblacional, sus efectos ambientales y sociales pueden superar la posibilidad de ajuste de los ecosistemas y de los sistemas polticos. Conocer este umbral es un presupuesto definitivo para encontrar un nuevo equilibrio urbano.
Segn datos de la CEPAL, en Amrica Latina para el perodo 1990-1999 la poblacin urbana por debajo de la lnea de la pobreza disminuy del 41.4% a 37.1%. La misma situacin se presenta para la poblacin que vive bajo la lnea de indigencia que pas del 15.3% del total de la poblacin de la regin en 1990 al 11.9% en 1999 y para este mismo perodo la proporcin de personas que subsistan con menos de 1 dlar diario en la regin pas del 17% al 15% 12 . Igualmente, el ndice de Desarrollo Humano (IDH) presentado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, refleja logros en cuanto a las capacidades humanas bsicas: vivir una vida larga, tener conocimientos y disfrutar de un nivel de vida decente. Las tres variables que representan esas dimensiones son la esperanza de vida, el logro educativo y el ingreso. A partir de este indicador puede verse como la regin ha avanzado en el rea de la educacin y la salud y ha mejorado su expectativa de vida y su nivel de ingresos.
Si bien, se present una tendencia generalizada de reduccin de la pobreza en las zonas urbanas de Amrica Latina para la dcada del 90 y durante el perodo comprendido entre 1992 y 1997, las tasas anuales de variacin del PIB presentaron un incremento, al pasar de 3.0 a 5.2, para el perodo 1998-2001 hay una marcada disminucin del PIB pasando de 2.2 al 0.5, y en 2002 se
11 En Colombia por ejemplo, en 1973 los migrantes constituan el 20% de la poblacin total. Hasta esa poca, Bogot absorba ms del 30% de las migraciones internas. En 1985 Bogot capt casi el 60% de las migraciones del pas. Hoy mientras Bogot recibe el 23% de la poblacin desplazada por la violencia, Cali, Medelln, Ibagu, Pereira y Manizales son receptoras del 53,6 % de esa poblacin.
12 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (2001). Informe sobre Desarrollo Humano 2001. Ediciones Mundi-Prensa. 28 hace evidente la tendencia a un crecimiento econmico negativo para la Regin con un PIB de -0.8%, marco en el cual el desempleo super el 9% 13 .
Las manifestaciones de la pobreza son claras: la prestacin de servicios bsicos de infraestructura contina siendo precaria, el 20% de la poblacin de Amrica Latina no cuenta con abastecimiento de agua potable y el servicio de alcantarillado slo beneficia a siete de cada 10 personas, existe una tendencia a la iniquidad que se refleja en el desnivel de los ingresos y una mayor concentracin de la riqueza 14 , el desnivel de los ingresos est aumentando cada vez ms, los salarios reales han disminuido y el desempleo es ahora mayor que en los aos 90.
Si bien, existe inters por parte de entidades internacionales para motivar y apoyar la creacin de programas encaminados a la disminucin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe 15 , y algunos tericos plantean propuestas de nuevas ciudades donde el desarrollo de la tecnologa de las comunicaciones podra permitir una nueva forma de vida rural con las condiciones urbanas 16 , no basta con dotar el campo de los adelantos tecnolgicos. Es prcticamente imposible pensar en una redistribucin de la poblacin mientras no se mejoren las condiciones de habitabilidad de las reas rurales, dotndolas de servicios bsicos que permitan no solamente el acceso alos recursos, sino la distribucin de la riqueza cultural. Mientras exista la desigualdad de las condiciones sociales y econmicas, las zonas rurales no sern un espacio habitable, ya que la violencia se encargar de nuevo de expulsar a la poblacin.
13 COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE, CEPAL, (2001). Balance Preliminar de las Economas de Amrica Latina.
14 Hoy los ingresos del 20 por ciento ms rico de la poblacin son 19 veces superiores a los del 20 por ciento ms pobre. (PNUMA 2001).
15 En 1998 el Banco Mundial respald la realizacin del Taller sobre Pobreza Urbana en Amrica Latina y el Caribe y recientemente la CEPAL realiz la Reunin de Expertos sobre Pobreza Urbana en Amrica Latina y el Caribe en Santiago de Chile.
16 Ministerio del Medio Ambiente de Colombia (2000), Reflexiones sobre la Poltica Urbana. Bogot.
29 La brecha creciente entre pases pobres y ricos, es, el mayor problema ambiental del mundo moderno. No es la pobreza la que produce el deterioro del medio ambiente, sino el proceso de pauperizacin creciente que trae consigo la desigualdad en los trminos de intercambio y la injusta distribucin de la riqueza en cada pas. (Red Latinoamericana de Estudios Ambientales Urbanos, 1999).
Uno de los propsitos de la poltica de desarrollo sostenible es luchar contra la pobreza estructural y para ello es necesario que se comprendan las contradicciones y se conserven las condiciones mnimas de convivencia social. De la misma manera que el mercado no corrige por s mismo las externalidades ambientales, tampoco mitiga las externalidades sociales, por ello, es indispensable la presencia de los gobiernos nacionales y locales que actan como reguladores de la economa, en la bsqueda de la equidad social y la convivencia ciudadana. Los problemas que genera la pobreza urbana en las ciudades de Amrica Latina requieren de procesos socio-econmicos alternativos que valoren las estrategias vinculadas a prcticas sostenibles 17 . Una Amrica Latina sostenible, democrtica y pacfica depende en gran medida del avance de la poltica social para la erradicacin de la pobreza.
5.1.2. LA TENDENCI A A LA METROPOLIZACIN Y EL DETERIORO DE LA CALIDAD AMBIENTAL
Segn datos de proyeccin de la poblacin, (PNUMA 1999) para el ao 2005, 21 ciudades en el mundo alcanzarn ms de 10 millones de habitantes, 17 de stas se encuentran localizadas en los denominados pases en va de desarrollo. Si continan las tendencias actuales, para el ao 2005, el 48% de la poblacin latinoamericana habitar en ciudades mayores de 500.000 habitantes 18 .
17 En Manizales Colombia existen ejemplos interesantes sobre prcticas empresariales y bio empresariales sostenibles. Ver: FEDERACIN MUNDIAL DE NACIONES UNIDAS. (2001) Kit Ciudades y Medio Ambiente. Gua Prctica de Proteccin Ambiental para los Municipios de Amrica Latina. Mxico.
18 El cambio brusco se puede apreciar ms fcilmente si se tiene en cuenta que a principios de siglo XX, Amrica Latina albergaba slo un 10% del total de su poblacin en las ciudades mayores de 200.000 habitantes. 30 En 1990, el Comit Internacional de la Crisis Demogrfica, con el apoyo de institutos locales de investigacin urbana en el mundo, public los resultados de un estudio sobre condiciones de vida de las 100 ciudades ms grandes del mundo, clasificndolas segn los estndares de calidad que ofrecan. Los factores considerados fueron: la seguridad pblica, el costo de los alimentos, el tamao de la vivienda, la calidad del alojamiento, las vas de acceso, la educacin ciudadana, la salud pblica, la paz y la tranquilidad, el trfico y la calidad del aire. Las ciudades se clasificaron en categoras desde muy buenas hasta deficientes. El anlisis comparativo demostr que un alto porcentaje de la poblacin que habita en las ciudades ms grandes del mundo no alcanza ni siquiera a satisfacer necesidades bsicas, que la gran mayora de esas ciudades se encuentran en los pases pobres y la calidad de vida de las metrpolis latinoamericanas es inferior a la media mundial.
La metropolizacin marca y define muchas de las contradicciones del proceso urbano latinoamericano. Las grandes ciudades han traspasado sus propios lmites ambientales llegando a impactar espacios geogrficos cada vez ms amplios. Hoy se han convertido en estructuras frgiles y vulnerables, la pobreza urbana sigue siendo la condicin de ms del 40 % de su poblacin. En Amrica Latina las metrpoli son, en gran medida, fruto de la autogestin de contingentes de migrantes del campo y de localidades menores que se instalan en las periferias urbanas participando slo marginalmente de los mercados de trabajo y de la infraestructura social. En muchas de las ciudades latinoamericanas el rea construida es producto del trabajo no remunerado, aplicado legal y materialmente de modo precario 19 .
El asentamiento precario urbano es la expresin material de un modo de supervivencia en condiciones de escasez, que es posible por la construccin
19 Los asentamientos marginales ocupan por lo menos el 50% de la superficie de Lima, el 38% de Ro de J aneiro, el 40% de Caracas, el 35% de Bogot. Neira Eduardo, Foro de Ajusco, Colegio de Mxico, Mxico. 1995.
31 gradual de las viviendas en funcin de la disponibilidad de tierras y materiales de construccin y de la instalacin posterior de servicios bsicos mediante el ejercicio de mecanismos colectivos de presin por parte de los pobladores (E, NEIRA). El Carcter polarizado de la urbanizacin y la extrema segregacin social y espacial son parte del paisaje urbano de esa ciudad dual en la que se han convertido las metrpolis latinoamericanas y donde habitan pequeos sectores de poblacin en reas y una gran mayora de marginados urbanos 20 .
Durante los ltimos aos, las ciudades latinoamericanas han experimentado un deterioro progresivo de sus condiciones de circulacin y transporte. stas se expresan principalmente en los grados de congestin vial y en las deficiencias del transporte masivo. La congestin vehicular, asociada principalmente al uso del automvil privado, tiene como consecuencia fundamental la prdida de calidad de vida en las ciudades. Los efectos ms significativos que produce son la contaminacin atmosfrica y acstica 21 , los accidentes y el sobre-consumo de energa por malas condiciones de la infraestructura vial o la mala planificacin del trnsito.
En ciudades como Cali, en horas de alta congestin vehicular, la velocidad promedio por vehculo no alcanza los 12 kilmetros por hora. El parque automotor es obsoleto y las condiciones de mantenimiento son deficientes. Con la apertura econmica no se activ el proceso de sustitucin vehicular sino que se increment la cantidad de vehculos en circulacin, sin que mediara control de calidad ambiental sobre los vehculos importados. No se tuvo en cuenta, adems, el estado de la infraestructura vial y la ineficiencia en el uso de las vas. Esto agrava
20 Las zonas urbanas donde se concentra la poblacin ms pobre y no existen las condiciones mnimas para satisfacer las necesidades bsicas de habitabilidad se designan en los pases de Amrica latina como asentamientos perifricos, marginales, favelas ilegales, tugurios, poblaciones. El concepto de marginalidad urbana amerita una discusin particular cuando la economa de mercado se refiere al sector formal e informal y ha integrado a todos los estratos sociales en su dinmica de crecimiento, por supuesto de forma desigual dentro del sistema.
21 En Amrica Latina la contaminacin ambiental se ha incrementado durante los ltimos cinco aos en Ciudad de Mxico, Santiago y Sao Paulo. Las principales fuentes de contaminacin atmosfrica son el transporte y las pequeas y medianas industrias. Segn datos de la Organizacin Panamericana para la Salud, OPS, la contaminacin atmosfrica origina graves problemas en la salud de los habitantes y es elevado el nmero de muertes prematuras causadas por enfermedades respiratorias. (OPS 1998).
32 el problema de congestin, accidentalidad, consumo de combustibles fsiles y contaminacin. La gran mayora de la poblacin se moviliza en un sistema de buses, incmodo, inseguro y con demoras excesivas. Al transporte pblico lo afecta la congestin, igualmente, al transporte privado, porque tiene que compartir la red vial con los automviles, camiones, vehculos de traccin animal y con los peatones. La propiedad del transporte pblico urbano est en manos de medianos y pequeos empresarios que unidos constituyen un poderoso gremio, mientras que no existe participacin ciudadana en el anlisis y solucin del problema. La estructura del transporte urbano conlleva al desequilibrio en la prestacin del servicio: las rutas y horas que aportan mayor ganancia son mejor servidas, mientras que zonas marginadas en horas de la noche quedan sin posibilidad de acceso al transporte pblico.
En la ciudades de Amrica Latina, la eliminacin de desechos slidos tambin es problemtica, la generacin de residuos per-cpita vara hoy entre 0.5 y 1 Kilogramo diario. El problema reside no slo en la cantidad sino en la composicin de los desechos, que son cada vez menos biodegradables y con un elevado porcentaje de sustancias txicas. En 1997, Amrica Latina generaba aproximadamente 275.000 toneladas diarias de residuos slidos. Las instalaciones de eliminacin de desechos de la regin estn compuestas por un 35% de vertederos sanitarios y un 25% de vertederos no controlados. Las otras instalaciones de eliminacin no cumplen las mnimas normas sanitarias 22 .
La extensin espacial de las grandes aglomeraciones urbanas ha crecido a un ritmo sostenido durante la ltima dcada. El proceso de concentracin poblacional en grandes centros urbanos es una de las caractersticas sobresalientes: Ciudad de Mxico tiene hoy una poblacin cercana a los 21 millones de habitantes, Sao Paulo 18 millones, Buenos Aires 12 millones. Algunos polos de desarrollo empiezan a modificar tmidamente la
22 En Brasil slo el 42% de las ciudades tiene medios adecuados para la eliminacin de desechos, en Chile el 78%, en Mxico el 30%. En Colombia y Bolivia hay programas interesantes en el manejo de residuos slidos y reciclaje. Perspectivas del Medio Ambiente Mundial. (PNUMA 2000).
33 estructura de concentracin urbana con otros polos de atraccin: Sao Paulo- Ro, MaracaiboBarquisimetoCaracas y Guadalajara Monterrey. A estas propuestas de descentralizacin se contrapone la estructura de las grandes capitales que se mantiene como el fenmeno predominante, con la reconocida excepcin de Colombia 23 . Este proceso centralizador y su concentracin poblacional puede verse claramente en Ciudad de Mxico que hoy ocupa slo el 2.4% del territorio nacional, concentra el 58% de la poblacin, controla el 44% del PIB y absorbe el 33% de la inversin pblica.
Adems de las megalpolis de significacin internacional (Mxico, San Pablo, Buenos Aires y Ro de J aneiro), en Amrica Latina existe otro grupo de metrpoli cuya poblacin oscila entre los 5 y los 8 millones de habitantes (Lima, Bogot, Santiago y Caracas) y un tercer grupo en el que se podra ubicar las metrpoli nacionales que concentran la actividad productiva de pases pequeos y no superan en poblacin los 4 millones de habitantes (Montevideo, Asuncin, Santo Domingo, San J os, La Paz, Quito y Guatemala) 24 .
En estas ciudades se repiten muchas de las caractersticas de las megalpolis de la Regin y en cierta medida muestran tendencias similares: en lo econmico, concentran la mayor parte del poder econmico y oferta de empleo y buscan insertarse en circuitos internacionales de produccin y consumo, en lo social, concentran el poder poltico, el acceso a la informacin, y en mayor o menor medida enfrentan problemas de crecimiento acelerado de la marginalidad, la pobreza y la violencia 25 , en lo ambiental ofrecen las mejores oportunidades de acceso a servicios, esparcimiento, pero enfrentan serios
23 Colombia tiene una estructura urbano - regional relativamente equilibrada. La red de ciudades se distribuye en categoras a partir de centros urbanos de influencia nacional, regional y local. Si bien, hoy, desde la poltica de ordenamiento territorial ambiental se avanza en la consolidacin de eco-regiones, permanece la actual estructura poltico administrativa que dificulta la administracin ambiental del territorio.
24 Foro de Ajusco. Desarrollo Sustentable y Metrpolis Latinoamericanas. Eduardo Neira. Colegio de Mxico- Red Latinoamericana de Estudios Ambientales Urbanos. Mxico 1995.
25 La violencia en las grandes metrpolis latinoamericanas ha crecido significativamente en los ltimos cinco aos, en ciudades como Ro de J aneiro el ndice de criminalidad es hoy de 63 asesinatos por cada cien mil habitantes. Igualmente, en ciudades de tamao mediano como Cali y Medelln en Colombia, el ndice se ha incrementado significativamente a causa de la desigualdad social, el conflicto armado y los accidentes de trnsito.
34 problemas por el aumento de la contaminacin 26 , el incremento y mal manejo de los residuos, la creciente demanda en construccin y mantenimiento de la infraestructura de saneamiento bsico, la demanda y contaminacin del agua 27 , la ocupacin de reas de reserva ecolgica y la ocurrencia de desastres entre otros.
En el contexto de Amrica Latina existe otro grupo de ciudades que se define como de tamao mediano, medianas o intermedias, entre ellas: Barranquilla, Brasilia, Cali, Curitiba, Guadalajara, Medelln, Monterrey, Guayaquil, Porto Alegre. Estas ciudades con sus respectivas reas metropolitanas son centros regionales de economas subnacionales y tienen en su mayora una estructura de gobierno e instituciones de carcter local o metropolitano y hoy presentan un conjunto muy importante de problemas sociales, ambientales y econmicos que amenaza su sostenibilidad:
? Indican un crecimiento demogrfico superior a las poblaciones nacionales con tasas que sobrepasan las de las ciudades de mayor tamao,
? actan como receptoras de poblacin emigrante,
? tienen grandes problemas en cuanto la oferta de empleo urbano, un bajo porcentaje de inversin pblica y privada y escasez de recursos del estado para ofrecer servicios a la poblacin,
? enfrentan dificultades para la gestin urbana y la descentralizacin 28 ,
26 Santiago de Chile es en la actualidad una de las ciudades ms contaminadas del mundo. Las principales fuentes de contaminacin atmosfrica son el transporte urbano y las pequeas y medianas industrias. (PNUMA 2001).
27 En Brasil, las redes de alcantarillado slo llegan al 49 por ciento de la poblacin urbana. Se estima que la falta de agua y servicios sanitarios en las zonas urbanas de Brasil producen unas 8.500 muertes prematuras al ao. (PNUMA 2001). 28 Segn un estudio realizado por el Centro de la Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. Hbitat (1998) en el que se analiz la gestin urbana de ciudades de tamao mediano en Colombia, Venezuela, Brasil y Chile, Las ciudades medianas estn teniendo una influencia cada vez mayor en la economa de los pases latinoamericanos y al mismo tiempo carecen de instrumentos de gestin y de gobierno mientras se producen procesos de democratizacin y descentralizacin estatal. 35 ? muestran una creciente tendencia a la tercerizacin y tienen una estructura econmica menos diversificada que en las metrpoli, lo que limita la expansin del mercado de trabajo estructurado,
? presentan impactos ambientales asociados al manejo inadecuado del ordenamiento territorial y a la gestin de riesgos y prevencin de los desastres 29 .
5.1.3. LA CRISIS URBANA EN LA GLOBALIZACIN DE LA ECONOMA
Segn la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL, los pases de Amrica Latina y el Caribe atravesaron en la dcada del 90, una etapa de reformas econmicas centradas en una mayor apertura comercial, as como en la liberalizacin de los mercados financieros nacionales y de los flujos de capitales con el exterior, acompaadas de un papel preponderante de la iniciativa privada en la produccin de bienes y servicios y en la provisin de servicios pblicos y prestaciones sociales.
En este contexto las perspectivas de crecimiento econmico de Amrica Latina son decepcionantes despus del bajo crecimiento registrado en el ao 2001 (0.3%), se proyecta una cada del 0.8% del producto regional y una disminucin del 2.4% del producto por habitante. En los primeros meses de 2002 se agudiz la recesin iniciada en el tercer trimestre de 2001, con una reduccin superior al 3% del PIB. En seis pases de la regin, Argentina, Brasil, Hait, Mxico, Uruguay y Venezuela, se registraron tasas de crecimiento negativas para este perodo. El
29 En Amrica latina la frecuencia de los efectos de desastres: terremotos, erupciones volcnicas, huracanes, incendios e inundaciones, que son cada vez mayores, afectando la vida de miles de personas y representando prdidas econmicas y graves consecuencias ambientales. (PNUMA 2000). 36 resultado adverso del crecimiento econmico en 2002 se deriv en gran medida del colapso de la actividad productiva en Argentina y sus repercusiones regionales 30 .
El panorama general en materia de inversin y ahorro no mostr seales de recuperacin. El ahorro nacional se mantendr en el bajo nivel de los ltimos aos, mientras el externo se reducir a poco ms del 2% del PIB. En un contexto de capacidad productiva ociosa y falta de perspectivas claras de reactivacin, la inversin regional seguir siendo baja. En la mayor parte de los pases la cada de la inversin en los primeros meses de 2002, registr un -4.4%. Argentina (-46.1%), Brasil (-8.4%), Chile (-2%), Colombia (-6%), Mxico (-1%), Per (-3.5%) y Uruguay (-3.4%). A este grupo de pases pertenecen las tres economas que cuentan con los mayores mercados internos de la regin, lo que indica que el deterioro generalizado del contexto externo se extendi al contexto de la economa interna. (CEPAL 2002).
El efecto que ha tenido la actual crisis econmica sobre las ciudades de Amrica Latina se manifiesta en su espacio urbano. En la actualidad el problema ms importante de Amrica latina y el caribe es llegar a un consenso poltico que mantenga la estabilidad y el crecimiento econmico que le permita abordar los problemas sociales y ambientales. La prioridad es hallar soluciones al problema del medio ambiente urbano que alberga casi las tres cuartas partes de la poblacin de la regin. (PNUMA 2001).
Si bien, las ciudades son centros de crecimiento econmico y fomento a las inversiones pblicas y privadas y las megalpolis y las metrpoli nacionales y regionales que concentran parte del poder poltico, y en ellas se encuentran las mejores oportunidades de trabajo y acceso a bienes y servicios, en Amrica Latina la velocidad de los procesos de urbanizacin y de metropolizacin han terminado por crear des-economas de aglomeracin y por invertir el sentido de
30 Situacin y Perspectivas, Estudio Econmico para Amrica Latina y el Caribe 2001-2002 CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile, Agosto de 2002. 37 las externalidades que pasaron a ser negativas en los ltimos 30 aos. Todo indica que las externalidades negativas originadas por la degradacin ambiental en las metrpoli constituir el ms grande obstculo para la integracin de los pases de la regin al proceso de globalizacin de la economa mundial. (NEIRA E, 1997).
Amrica Latina cuenta con riquezas naturales suficientes para satisfacer las necesidades bsicas de su poblacin y con un potencial ecolgico y humano para inducir un proceso sostenido de desarrollo 31 . Sin embargo, el inadecuado manejo de los recursos ha conducido a la eliminacin o alteracin drstica de sus ecosistemas naturales en territorios que cubren entre un 35 y un 45 % de la superficie continental 32 . La expansin de la frontera agrcola ha sido una de las principales causas de la deforestacin y la explotacin forestal (obtencin de productos forestales para la industria) se ha convertido hoy en una amenaza para su conservacin. En Bolivia, Guyana y Surinam la crisis econmica ha acelerado la fragmentacin de selvas vrgenes con la explotacin forestal selectiva, lo que ha causado prdidas irreparables de su diversidad biolgica. Un nmero cada vez mayor de pases est otorgando extensas concesiones a compaas forestales. Los productos forestales siguen siendo la fuente principal de ingresos de muchos campesinos pobres en la Regin. (PNUMA 2000).
La poltica de desarrollo en materia econmica est orientada prioritariamente al aumento del Producto Interno Bruto. Es indispensable que la economa, como sector prioritario de la planificacin del desarrollo reconozca su cuota en la degradacin del medio ambiente. Se requiere de un anlisis realista para comprender la manera como algunas recetas econmicas han tenido repercusiones en el agotamiento de los recursos y en la sobrecarga de desechos
31 Amrica Latina posee las mayores reservas mundiales de tierras cultivables. Se estima que el potencial Agrcola es de 576 millones de hectreas. La selva natural cubre el 47 por ciento de la superficie de la regin, el 95% es tropical (852 millones de hectreas) y est situada en Amrica Central, el Caribe y parte de Amrica del Sur. Unos 43 millones de hectreas se encuentran en las zonas templadas de Amrica del Sur. La parte septentrional de la cuenca del Amazonas y los campos de Guyana albergan las mayores extensiones mundiales de selva virgen intacta. (PNUMA 2000).
32 La superficie forestal natural contina disminuyendo en todas las subregiones. Entre 1980 y 1995 se perdieron ms de 90 millones de hectreas, equivalentes a un 8.7 % de las prdidas totales durante ese perodo. 38 urbanos. Incorporar los costos ambientales no es suficiente, mientras stos puedan pasarse a la cuenta de los consumidores, este tipo de medidas podr tener efectos negativos porque la rentabilidad del capital bien puede absorber el costo del deterioro de los recursos.
No es fcil llegar a la construccin del desarrollo sostenible por el camino de los instrumentos econmicos tradicionales. Es necesario reconocer no slamente las posibles coincidencias, sino tambin los antagonismos entre la sostenibilidad de los recursos y el crecimiento econmico. Uno de los objetivos inmediatos es llegar a una produccin limpia. Desde la perspectiva ambiental, es necesario investigar qu se produce y cmo se produce. No basta que la produccin sea limpia si hay despilfarro energtico, sobreconsumo y reduccin de la vida til de los productos.
El orden econmico internacional vigente ha determinado en los pases latinoamericanos un estilo de desarrollo que degrada los ecosistemas. Las modalidades de explotacin de los recursos naturales producen un deterioro superior a las posibilidades de recuperacin de los sistemas naturales. El estilo de desarrollo generado por este orden econmico internacional se establece a travs de la mediacin de sectores sociales locales que comparten sus beneficios y transfieren a los sectores mayoritarios de la poblacin sus crecientes costos sociales y ambientales.
Los mecanismos financieros que actan en el orden internacional han profundizado la crisis estructural de la Regin. Su manifestacin ms evidente es la deuda externa. La creciente exportacin de materias primas se lleva a efecto para cubrir los elevados intereses de una deuda impagable. La situacin es compartida por la gran mayora de los pases del tercer mundo, que van tomando conciencia de que pagan con su propio deterioro tanto los desequilibrios econmicos de los pases altamente industrializados, como el precio de las economas de guerra, que inhiben el progreso y amenazan la existencia misma del gnero humano. 39 5.2 PROBLEMTICA DE LA INVESTIGACIN DEL DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE EN AMRICA LATINA
Durante la dcada del 90 el debate conceptual y metodolgico sobre la relacin ciudad y Desarrollo Sostenible en Amrica Latina se ha centrado en la discusin y evaluacin de la pertinencia de algunas de las teoras urbanas y modelos desarrollados en el mbito internacional y en la manera como stos han incidido en la planificacin de sus ciudades 33 .
Si bien, a partir de este debate se ha avanzado de manera significativa en la construccin de modelos de gestin urbana local ms apropiados al contexto de las ciudades de Amrica Latina, existen limitaciones para avanzar en la investigacin sobre modelos de interpretacin de la ciudad desde la perspectiva de la sostenibilidad, dada la diversidad de enfoques disciplinares que intervienen en el anlisis de la problemtica de los fenmenos sociales, ambientales y econmicos.
5.2.1. EVOLUCIN EN LA INTERPRETACIN DEL DESARROLLO URBANO EN AMRICA LATINA
El proceso y evolucin del debate sobre la construccin terica y metodolgica de la sostenibilidad urbana tiene antecedentes en diversos enfoques y momentos, as:
Durante los aos 60 la discusin conceptual se dirigi hacia aspectos directamente relacionados con el consumo y la localizacin industrial. Los centros urbanos fueron evaluados teniendo en cuenta el crecimiento poblacional y su relacin
33 Este debate se ha desarrollado fundamentalmente desde las universidades de Mar del Plata en Argentina, Nacional de Colombia, Catlica de Chile, de Buenos Aires, Colegio de Mxico, Nacional de Nicaragua y las diversas redes de investigacin urbana y ambiental urbanal nacionales o Latinoamericanas.
40 con los procesos de urbanizacin e industrializacin. Se integraron en el anlisis los problemas de la pobreza urbana, la degradacin ambiental de las ciudades, la contaminacin industrial y sus efectos en la salud de la poblacin ms pobre y las consecuencias sociales negativas del modelo de desarrollo 34 .
En la dcada del 70 la investigacin urbana se fundament en el tema de la problemtica de la pobreza urbana y rural y las consecuencias sociales y ambientales de los acelerados procesos de inmigracin. Los planteamientos de mayor incidencia se hicieron sobre los problemas de la vivienda y su evolucin hacia el concepto de hbitat.
En la dcada del 80, el debate conceptual se centr en la crtica al modelo de de desarrollo econmico y sus efectos en el incremento de la pobreza urbana y el deterioro ambiental de las ciudades.
Desde la economa urbana se hicieron aportes crticos sobre la visin del desarrollo de la ciudad latinoamericana, al considerar que la ciudad como espacio de crecimiento econmico y emplazamiento del mercado y en trminos de demanda y unidades de produccin tiene efectos positivos y negativos que exigen una costosa infraestructura de soporte y subsidios para su funcionamiento. Igualmente, se plantearon estrategias de planificacin para disminuir la agudizacin de la pobreza, la regresin redistributiva y la concentracin de problemas ambientales de las ciudades latinoamericanas.
Desde la geografa urbana se realizaron diversas investigaciones sobre los efectos socioeconmicos y ambientales de las mega-ciudades latinoamericanas. Se plantearon lineamientos conceptuales sobre la optimizacin del tamao de las ciudades y la localizacin de actividades urbanas heterogneas en el espacio urbano. Las investigaciones mostraron los riesgos de la tendencia generalizada
34 Un anlisis sobre este momento del debate puede encontrarse en las publicaciones de la Maestra en Gestin Ambiental del Desarrollo Urbano, GADU, de la Universidad de Mar del Plata en Argentina en los diversos documentos publicados. Ver ALLEN, A. 41 de crecimiento poblacional de las ciudades medianas de Amrica Latina y los riesgos ambientales y socioeconmicos de futura metropolizacin 35 .
Desde la ecologa urbana se hicieron importantes aportes con la introduccin del anlisis de las ciudades como sistemas parasticos (sistemas con altos niveles de consumo y bajos niveles de productividad ecolgica), las ciudades latinoamericanas de hoy, demandan altos subsidios de energa e insumos de recursos naturales, generan altos niveles de produccin de residuos e impactos significativos en la dinmica natural de los ecosistemas de soporte, sean stos locales, regionales o globales 36 . Posteriormente se introdujo el concepto de sistemas metablicos, al considerar las ciudades como ecosistemas artificiales o construidos. En este sentido, los sistemas urbanos poseen una habilidad metablica potencial para la transformacin de residuos en recursos, que ha sido subutilizada 37 . Este planteamiento tuvo gran aceptacin entre grupos de investigacin de la sostenibilidad de la ciudad latinoamericana 38 .
La teora del ecodesarrollo aport en la promocin del uso sustentable de los recursos locales para la satisfaccin de necesidades localmente definidas. Sin embargo, produjo muchas crticas en cuanto la posibilidad de la aplicacin en Amrica Latina por considerar las ciudades como islas de reforma de los estilos dominantes de consumo y uso de la tecnologa y como escenarios autosuficientes que producen y procesan dentro de su lmite los insumos esenciales para la vida de sus habitantes 39 .
35 Los trabajos realizados desde el Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Catlica de Chile por J ORDAN y GROSS, fueron ampliamente difundidos. REVISTA EURE.1992-1993
36 Montenegro, 1982, La ciudad como ecosistema: relaciones entre la ecologa urbana y el pensamiento ambiental. Medio Ambiente y Urbanizacin, CLACSO-CIFCA, Buenos Aires.
37 Boyden, S,S, Milar, K, Newcombe y Oneill, B, 1981. The ecology of the city and its people: The case of Hong Kong, MAB, Document, No 11.
38 Bases para la Investigacin y Gestin Ambiental Urbana de la Red Latinoamericana de Estudios Ambientales Urbanos. IDEA- Universidad Nacional de Colombia, Universidad Autnoma, Cali 1997.
39 Sachs, I, 1982, Ecodesarrollo: desarrollo sin destruccin, Colegio de Mxico, Mxico.
42 La teora del bio-regionalismo, con los posteriores desarrollos sobre el concepto de biorregiones urbanas 40 , en el que se plantea una visin integral del territorio desde lo cultural y ambiental, cuestionando las inconsistencias existentes entre los lmites poltico-jurisdiccionales para la prctica de planificacin local del desarrollo urbano sostenible 41 . Los aportes de este concepto han tenido repercusiones para la redefinicin de las unidades de gestin urbano regional del desarrollo sostenible en Colombia. Hoy desde el urbanismo se vislumbra una tendencia de ambientalizacin, con propuestas como las bio-regiones y las bio-ciudades 42 .
El concepto de impronta ecolgica urbana 43 , en el que se plantea evaluar la capacidad de carga apropiada que tiene un sistema urbano para mantener un determinado estndar de produccin y vida de sus habitantes. El concepto de la capacidad de carga aplicado a los sistemas urbanos implica el anlisis de la tasa mxima de consumo de recursos y generacin y disposicin de residuos, que puede ser sustentable indefinidamente en una regin determinada, sin imponer un dao progresivo a la integridad funcional y productividad de ecosistemas relevantes 44 .
En la dcada del 90 el concepto de ciudad sostenible gan consenso en Amrica Latina. La reunin mundial de ciudades celebrada en Curitiba, Brasil, en el marco de la Conferencia Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo, Rio 92, marc un hito en este sentido. Esta reunin ha tenido importantes
40 Atkinson, A, 1992, The Urban Bioregion as a Sustainable Development paradigm Third World Planning Review Vol.14, No 4, 327-354.
41 Bases para La Poltica Ambiental Urbana de Colombia, Ministerio del Medio Ambiente- IDEA, Universidad Nacional 1997.
42 El Grupo de Estudios Ambientales Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia ha desarrollado las bases conceptuales y metodolgicas de una propuesta de Ordenamiento Territorial basado en las Bio-regiones y Biociudades. IDEA. unal. 1995.
43 Rees, W, 1992, Ecological footsprints and aproppriated carrying capacity: What urban economics leaves out. Environment and Urbanization. 4 2. Londres.
44 En Amrica Latina, existen algunos aportes conceptuales elaborados por la Red Latinoamericana de Estudios Ambientales Urbanos, desde el Colegio de Mxico, con investigaciones sobre el conocimiento de la huella ecolgica urbana de la ciudad de Mxico.
43 repercusiones para la investigacin y gestin ambiental y urbana, como se pudo comprobar en la reunin de Hbitat II, realizada en Estambul en 1996. All se presentaron las mejores prcticas desde la perspectiva del desarrollo sostenible de ciudades de la Regin. Igualmente, se avanz en definiciones conceptuales que enriquecieron la discusin interdisciplinaria sobre la ciudad, el tema ambiental urbano y las dificultades polticas para la puesta en prctica de la Agenda Local 21.
Hoy la investigacin sobre la sostenibilidad urbana en Amrica Latina se desarrolla en gran medida a partir de los avances conceptuales de la temtica ambiental y la investigacin aplicada a la gestin urbana local. Se reconoce la importancia de la visin integral y de los aportes de las diferentes disciplinas que intervienen en el conocimiento de una realidad compleja como la ciudad. As, desde la perspectiva de la sostenibilidad se busca integrar el avance de las ciencias econmicas, sociales y naturales y la incorporacin en los mtodos de anlisis urbano.
La constitucin de redes de investigacin en las que participan acadmicos, gobiernos, instituciones y comunidades demuestra la importancia que ha tenido la articulacin de la investigacin con la gestin urbana local, y la apertura a nuevos espacios con la participacin de grupos organizados de la sociedad civil. El seguimiento a los procesos generados por los principios de la Agenda 21 y la Declaracin de Estambul lo comparten agremiaciones de ciudades, organizaciones no gubernamentales (ONGs) y grupos acadmicos.
5.2.2. SNTESIS DE LA PROBLEMTICA DE LA INVESTIGACIN SOBRE EL DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE EN AMRICA LATINA
? La investigacin sobre el desarrollo sostenible de las ciudades de Amrica Latina requiere de la elaboracin terica de conceptos que aporten a la 44 comprensin integral y a la evaluacin de su problemtica urbana. En este sentido, para el conocimiento de las distintas dimensiones que confluyen en el anlisis urbano es necesario que cada disciplina aporte desde sus propios mtodos de conocimiento al estudio de una realidad tan complej a como la de la ciudad latinoamericana.
? En Amrica Latina la investigacin debe ser una estrategia permanente en la construccin de la ciudad sostenible para entender las causas y soluciones de la crisis ambiental y urbana. Partir del conocimiento previo de la realidad sobre la que se va a actuar permitir las previsiones de futuro.
? La investigacin - gestin del Desarrollo Urbano Sostenible requiere avanzar hacia la construccin de instrumentos que puedan orientar la aplicacin de las polticas. Los responsables de la gestin tienen que investigar, analizar y conocer las dinmicas de la decisin, con el fin de desarrollar una capacidad de control integral de los mecanismos institucionales y sectoriales planteados.
? En Amrica Latina, la pobreza urbana es uno de los mayores problemas para lograr un desarrollo sostenible. Es necesario estudiar con ms profundidad las relaciones entre pobreza y deterioro ambiental, econmico y social e imaginar modelos de sustentabilidad para estas poblaciones que han sido llevadas por las circunstancias histricas a los mrgenes de la vida social y cultural.
? El estudio de la dimensin social de la ciudad sostenible debe construir propuestas metodolgicas que conduzcan a la participacin de las comunidades en las decisiones de planificacin. Ello exige el establecimiento de espacios de socializacin e informacin para la capacitacin ciudadana. 45 ? La investigacin sobre la sostenibilidad urbana de las ciudades de Amrica Latina requiere conocer las repercusiones sociales y ambientales de los modelos de apertura econmica.
? El anlisis econmico de la ciudad es fundamental para dar cuenta de su sostenibilidad y entender cmo la produccin econmica y las formas de organizacin social afectan el medio ecosistmico del que extrae sus recursos.
? Las investigaciones sobre el concepto de calidad de vida urbana son importantes en la construccin conceptual y metodolgica del desarrollo urbano sostenible. En el actual proceso de globalizacin, el estilo de vida en las ciudades latinoamericanas se ha homogeneizado hacia una cultura del derroche menos previsiva. La elevacin de la calidad de vida no consiste en imitar los niveles de opulencia y sobreconsumo de los pases desarrollados. Hoy una ciudad puede ser muy prspera econmicamente y constituir al mismo tiempo un desastre ambiental. Los ejemplos estn tanto en las ciudades de los pases desarrollados como en las de los pases pobres.
5.3 PROBLEMTICA DE LA GESTIN DEL DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE Y APLICACIN DE LA AGENDA LOCAL 21 EN CI UDADES DE AMRI CA LATINA
Un avance sobre el conocimiento del estado del arte de la problemtica urbana en relacin con la planificacin del Desarrollo Sostenible, permite afirmar que, durante la ltima dcada en Amrica Latina se han aplicado polticas y desarrollado programas y proyectos para la gestin local de la sostenibilidad urbana.
46 En Amrica Latina la mayor parte de las iniciativas de gestin asociadas al desarrollo urbano sostenible, ha estado directamente vinculada a los principios y metas de la Agenda Local 21 45 .
Esto ha sido importante tanto en trminos polticos como en el avance que se ha presentado en cuanto la construccin de metodologas ms apropiadas a la realidad local que han orientado fundamentalmente la gestin ambiental urbana. La diversidad de propuestas proviene de instituciones, gobiernos locales, universidades, ONGs y grupos de investigacin.
5.3.1. EVOLUCIN Y APORTES METODOLGICOS SOBRE LA GESTIN
5.3.1.1. La Gestin Estratgica del Medio Ambiente Urbano, 1992
El Centro de las Naciones Unidas para Asentamientos Humanos elabor una propuesta de estrategias para el desarrollo de polticas de gestin del medio ambiente urbano en pases en va de desarrollo. Esta propuesta metodolgica ha sido utilizada en algunas ciudades de Amrica Latina como gua de la gestin ambiental y de la aplicacin de la Agenda Local 21 46 .
Se propone como objetivo de la gestin ambiental urbana: el acuerdo sobre las estrategias y acciones requeridas para resolver los problemas ambientales, a partir de su identificacin. La concertacin y cooperacin se plantean como alternativa para implementar las estrategias a partir de acciones conjuntas entre el sector pblico y privado. El proceso debera mejorar la salud y la productividad en las ciudades, reducir los peligros ambientales y proteger los
45 La Agenda Local 21, producto de la Cumbre Mundial de Medio Ambiente celebrada en Rio en 1992, propone un significativo nmero de Acciones de gestin local, para alcanzar el Desarrollo Sostenible. 46 BARTONE, Carl y BERNSTEIN, J anis. (1992). Hacia estrategias ambientales para las ciudades. Consideraciones de Poltica para la Gestin del Medio Ambiente Urbano en pases en desarrollo. En: Estrategias Ambientales Urbanas. Programa de Gestin Urbana. Serie Gestin Urbana No. 9. Centro de las Naciones Unidas para Asentamientos Humanos. 47 recursos naturales para que puedan sostener el desarrollo social y econmico. Estos autores sugieren una metodologa que ha sido puesta en marcha en diferentes pases y ciudades en las que se est implementando la Agenda 21. Su estrategia se sustenta en actividades destinadas al fortalecimiento de la gestin lideradas por los gobiernos locales en las que se integran:
? El proceso de consulta para recolectar informacin, identificar actores clave y generar compromisos polticos,
? la formulacin de una estrategia integrada de gestin del medio ambiente urbano con metas escalonadas a corto y mediano plazo y,
? el seguimiento y consolidacin de programas y proyectos.
5.3.1.2. La Gestin Ambiental Municipal, 1993
El Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Catlica de Chile propone la gestin ambiental municipal como un proceso continuo de anlisis, toma de decisiones, organizacin y control de actividades de desarrollo, as como la evaluacin de los resultados para mejorar la formulacin de polticas y su implementacin futura 47 . Se considera que la gestin ambiental municipal est en funcin del mbito jurisdiccional, de los procesos preventivos, resolutivos y recuperativos, de la capacidad de recibir apoyo y de los actores involucrados en los diferentes procesos. Las principales caractersticas de la Gestin Ambiental Urbana Municipal son:
? Coparticipacin de las autoridades locales y de los sectores privados que actan sobre el mbito municipal,
47 DOUROJ EANNY, SCHLOTFELDT. (1993). Modelo de Gestin Ambiental a Nivel Municipal. Pontificia Universidad Catlica de Chile: Instituto de Estudios Urbanos. Serie Azul, septiembre. 48 ? incorporacin de las consideraciones ambientales en las necesidades de expansin y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin en mbitos especficos: reas urbanas y rurales del municipio,
? orientacin como soporte continuo de los procesos, toma de decisiones sobre polticas de desarrollo y su implementacin,
? Apoyo para coordinar actividades ambientales entre sectores, lugares y actores en diferentes momentos en el tiempo, vinculados a un contexto territorial especfico,
Para la formulacin de polticas municipales y regionales propone el desarrollo consecutivo de:
? El conocimiento de la situacin presente: el diagnstico con acciones de prevencin para trabajar a futuro.
? El diseo de un escenario prospectivo a futuro, con acciones de resolucin para trabajar en el presente.
? Los procedimientos y estrategias que permitan avanzar hacia la construccin del escenario futuro deseado.
Los diferentes niveles propuestos por el modelo se refieren al mbito municipal y territorial. Se define la gestin ambiental urbana como esencial para el fomento en la participacin de todos los actores. En el concepto de planificacin negociadora se identifica como los principales problemas que afectan el medio ambiente urbano: el acceso a infraestructura y servicios ambientales bsicos, la contaminacin causada por emisiones y desechos 49 urbanos, la prdida de recursos, como agotamiento del agua subterrnea y degradacin de suelos y peligros ambientales naturales y antrpicos. Grfico 1. Niveles de participacin para la gestin ambiental urbana. Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Catlica de Chile.
5.3.1.3. La Gestin-Investigacin, 1996
La Red Latinoamericana de Estudios Ambientales Urbanos plantea la gestin en el marco de la cooperacin de instituciones de investigacin, entidades gubernamentales, organizaciones no gubernamentales - ONGs - y asociaciones comunitarias. El objetivo de la gestin se plantea como la posibilidad que tienen las ciudades de Amrica Latina para conservar y mejorar la calidad de vida de las ciudades latinoamericanas respondiendo a su diversidad cultural, espacial y ambiental. (Red Latinoamericana de Estudios Ambientales Urbanos, 1996).
Como estrategia, la Red plantea la integracin de la investigacin con la gestin fundamentada en: el conocimiento, los mtodos y las tcnicas generadas por grupos de investigacin que acten en las diferentes ciudades y reas metropolitanas de Amrica Latina.
? El conocimiento lo concibe como la formulacin de un marco conceptual sobre la relacin ciudad y medio ambiente. Entendiendo lo ambiental GESTIN AMBI ENTAL URBANA Desarrollo Sustentable Calidad de vida Desarrollo Humano Desarrollo Estratgico Urbano Planificacin Participativa - Negociadora Plan de Desarrollo Municipal Plan de Ordenamiento Territorial - otros GESTIN AMBI ENTAL URBANA Desarrollo Sustentable Calidad de vida Desarrollo Humano Desarrollo Estratgico Urbano Planificacin Participativa - Negociadora Plan de Desarrollo Municipal Plan de Ordenamiento Territorial - otros GESTIN AMBI ENTAL URBANA Desarrollo Sustentable Calidad de vida Desarrollo Humano Desarrollo Estratgico Urbano Planificacin Participativa - Negociadora Plan de Desarrollo Municipal Plan de Ordenamiento Territorial - otros 50 como la interaccin del ecosistema del que depende la ciudad para su funcionamiento y el sistema socio-cultural. En este sentido, plantea la importancia de realizar diagnsticos, inventarios y perfiles que caractericen la realidad urbana en el contexto de las ciudades Latinoamericanas.
? Los mtodos para la investigacin y la gestin los considera integrados al marco conceptual y a la construccin de metodologas ms apropiadas al conocimiento del entorno local, para ello propone el desarrollo de actividades de formacin y capacitacin cientfica, tcnica y comunitaria.
? Las tcnicas utilizadas para el conocimiento de la realidad ambiental urbana de las ciudades plantean la construccin de instrumentos metdolgicos que permitan tanto el desarrollo de la investigacin cientfica como la participacin de las comunidades en la investigacin, a travs de sistemas de informacin apropiados.
La propuesta de construccin de un mtodo ambiental de anlisis urbano de la ciudad latinoamericana se plantea a partir de la integracin de lo poltico y sus correspondientes interrelaciones en los diferentes escenarios: local, regional, nacional y Latinoamericano que recomienda mediar sobre los intereses heterogneos y contradictorios de los diversos segmentos que conforman la comunidad urbana. La gestin urbana requiere: Profundizar en los procesos de democratizacin, develar y respetar las peculiaridades culturales, en contraposicin a la homogeneizacin que procura la sociedad de consumo y propagan los medios de comunicacin y promover formas instrumentales para que dicha democratizacin y reidentificacin cultural se puedan afianzar. A nivel tcnico es necesario plantear una nueva racionalidad que supere los comportamientos estancados de la formacin academicista. (Red Latinoamericana de Estudios Ambientales Urbanos, 1995). 51
Grfico 2. La Gestin - Investigacin. Metodologa propuesta por la Red de Estudios Ambientales Urbanos de Colombia. 1996.
5.3.1.4. La Gestin Capacitacin, 1997
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, elabor una importante Gua de Capacitacin en Gestin Ambiental Urbana para Entidades Municipales de Amrica Latina y el Caribe. En este documento, se plantea la gestin ambiental urbana integrada a la realizacin de intervenciones de carcter social, teniendo en cuenta la identificacin y diagnstico de una realidad de los problemas, el estudio de las acciones posibles para su manejo o solucin y la decisin sobre los programas y proyectos que permitan la ejecucin concertada de las acciones, la puesta en prctica del curso de la Agenda Local 21 y el seguimiento y evaluacin de sus resultados, para incidir sobre los posibles ajustes y modificaciones. El nfasis se centra en el manejo adecuado de los recursos naturales y las condiciones ambientales del rea urbana y su zona de influencia 48 .
48 ISCH, Edgar. (1997). Gua de Capacitacin en Gestin Ambiental Urbana para Entidades Municipales de Amrica Latina y el Caribe. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Oficina de Servicios para Proyectos de las Naciones Unidas, Proyecto Regional de Capacitacin en Gestin Ambiental Urbana. I NVESTI GACI N - GESTIN GRUPOS DE ESTUDI OS AMBI ENTALES URBANOS -GEAUR Universidades ONGs Gobiernos Asociaciones comunitarias Conocimiento de la realidad urbana local Mtodos apropiados al contexto latinoamericano Tcnicas vinculadas a la informacin y participacin ciudadana I NVESTI GACI N - GESTIN GRUPOS DE ESTUDI OS AMBI ENTALES URBANOS -GEAUR Universidades ONGs Gobiernos Asociaciones comunitarias Conocimiento de la realidad urbana local Mtodos apropiados al contexto latinoamericano Tcnicas vinculadas a la informacin y participacin ciudadana 52 El documento Directrices Ambientales para la Planificacin y Gestin de Asentamientos, publicado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente seala que la planificacin y gestin del medio ambiente (PGMA), apoya y refuerza la planificacin y gestin de asentamientos (PGA), al ayudar a determinar oportunidades y limitaciones al desarrollo, a formular una poltica de desarrollo, a sealar los medios ptimos para ejecutar la poltica y facilitar la coordinacin entre los agentes que intervienen en el desarrollo de asentamientos 49 .
As mismo afirma que la PGMA, est orientada a obtener el mximo provecho de las ventajas para el desarrollo de asentamientos que puedan derivarse de recursos ambientales, y a reducir al mnimo los daos para el desarrollo urbano procedentes de riesgos ambientales. El PGMA comprende la recoleccin y anlisis de informacin sobre el medio ambiente, la formacin de polticas coordinadas para la gestin de recursos y riesgos ambientales y el apoyo a la ejecucin de programas y proyectos integrados en las polticas.
Grfico 3. Modelo de Gestin del Medio Ambiente. PGMA, del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, 1997.
49 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL MEDIO AMBIENTE (PNUMA), Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (CNUAH). (1997) Directrices Ambientales para la Planificacin y Gestin de Asentamientos. Apoyo a la formulacin de polticas Gestin de la informacin Apoyo a la ejecucin de polticas Recoleccin y anlisis de la informacin Polticas de Gestin del Medio Ambiente Datos existentes Recomendaciones Actividades Administracin Apoyo a la formulacin de polticas Gestin de la informacin Apoyo a la ejecucin de polticas Recoleccin y anlisis de la informacin Polticas de Gestin del Medio Ambiente Datos existentes Recomendaciones Actividades Administracin Apoyo a la formulacin de polticas Gestin de la informacin Apoyo a la ejecucin de polticas Recoleccin y anlisis de la informacin Polticas de Gestin del Medio Ambiente Datos existentes Recomendaciones Actividades Administracin 53 5.3.1.5. Gestin Pblica Integrada, 2002
La Asociacin Nacional de Municipios y Medio Ambiente de Brasil ANAMMA, plantea elementos para una estrategia de gestin ambiental urbana fundamentada en los conceptos de sustentabilidad y democracia 50 . Desarrollar de forma integrada la gestin ambiental es condicin imperativa para gerenciar el sistema urbano-social-ambiental en trminos de su sostenibilidad. Ms que ver cmo es esa integracin es necesario plantear cmo puede construirse. (ALMEIDA, MENEGAT; 2002).
La propuesta metodolgica se sustenta en la integracin de cuatro esferas as:
? La esfera del conocimiento como la base cientfica necesaria para entender el sistema urbano-social-ambiental y sus relaciones locales y globales.
? La esfera de la gestin ambiental pblica con una buena capacidad tcnica es fundamental para desarrollar programas y proyectos estratgicos e integrados con otros rganos de gestin pblica regional, nacional y global.
? La esfera de la educacin ciudadana como condicin fundamental de la vida urbana y el conocimiento del territorio local.
? La esfera de la participacin de los ciudadanos y la comunidad en general integrando la Agenda 21 y la Agenda Hbitat.
Estas cuatro esferas estn representadas como los vrtices de una red, ilustrada en trminos de un tetraedro. Para cada esfera se pueden establecer relaciones necesarias con todas las dems, y es preciso considerar como
50 ALMEIDA, Gerson y MENEGAT, Rualdo. (2002). Sustentabilidad y Democracia. Un Mundo Sustentable y Posible. Foro Preparatorio Rio + 10. Foro Social Mundial 2002. Porto Alegre, Brasil. 54 presupuesto fundamental la existencia de la red y su organizacin en las funciones de cada una de ellas. Estas relaciones estn representadas por las aristas del tetraedro, que presuponen siempre un movimiento de ida y regreso (ALMEIDA, G. y MENEGAT, R.; 2002). El proceso de gestin ambiental integrada de las cuatro esferas: el conocimiento, la gestin ambiental pblica, la participacin y la educacin, se propone a partir de la realizacin de programas y actividades que permitirn progresivamente construir las relaciones entre ellas (Figura 4). Grfico 4. Proceso de Gestin Ambiental Integrada.
5.3.1.6. Principales Caractersticas de los Modelos de Gestin
Las metodologas analizadas presentan caractersticas comunes que se pueden resumir en los siguientes aspectos:
? Se destaca la importancia del carcter participativo de la Gestin Ambiental Urbana (GAU), no slo en el proceso de diagnstico y recoleccin de la informacin, sino en la toma de decisiones.
? Se integran diferentes actores: estado, comunidad, instituciones, sector privado y sector acadmico en torno al conocimiento de los problemas Conocimiento Gestin Ambiental Pblica Educacin e Informacin Participacin Conocimiento Gestin Ambiental Pblica Educacin e Informacin Participacin Conocimiento Gestin Ambiental Pblica Educacin e Informacin Participacin 55 ambientales urbanos y la construccin de consensos en la bsqueda de soluciones.
? Se propone como requisito para la materializacin de la Gestin Ambiental Urbana los instrumentos polticos, jurdicos y la interaccin de las diferentes unidades territoriales (municipio, regin, pas), con la participacin del Estado como ente coordinador.
? Se plantea la implementacin de programas de fortalecimiento de la capacidad local en cuanto a la planificacin urbana para mejorar la calidad vida de las ciudades integrando la experiencia desarrollada por enfoques metodolgicos de planificacin estratgica estructural y capacitacin local.
Tabla 1. Principales Caractersticas de la Gestin Articulada al Desarrollo Urbano Sostenible. Estrategias Autor Propuesta de Gestin Lineas de Accin Gestin Estratgica del Medio Ambiente Urbano Centro de las Naciones Unidas para Asentamientos Humanos, 1992 ?Estrategias y acciones para resolver los problemas ambientales, a partir de su identificacin ?Recoleccin de Informacin ?Formulacin de estrategias integradas ?Seguimiento y evaluacin de programas y proyectos Gestin Ambiental Municipal Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Catlica de Chile, 1993 ?Anlisis, toma de decisiones, organizacin y control de actividades de desarrollo y evaluacin de los resultados para mejorar la formulacin de polticas y su implementacin futura ? Anlisis de la situacin presente ? Diseo de escenario prospectivo para el futuro ? Propuesta de procedimientos de mejoramiento de la situacin Gestin -Investigacin Red Latinoamericana de Estudios Ambientales Urbanos, 1996 ?Cooperacin de instituciones de investigacin, entidades gubernamentales, organizaciones no gubernamentales - ONGs y asociaciones comunitarias ?Conocimiento de la relacin ciudad - medio ambiente ?Mtodos de formacin y capacitacin cientfica, tcnica y comunitaria ?Tcnicas o instrumentos de evaluacin y participacin Gestin - Capacitacin PNUD, 1997 ?Intervenciones de carcter social ?Recoleccin y analisis de informacin ?Polticas para gestin recursos y riesgos ambientales ?Apoyo para ejecucin de programas y proyectos Gestin Pblica Integrada Asociacin Nacional de Municipios y Medio Ambiente de Brasil ANAMMA, 2002 ? Gerencia el sistema urbano- social-ambiental en trminos de su sostenibilidad ? Conocimiento del sistema ? Gestin Ambiental Pblica ? Educacin ciudadana ? Participacin ciudadana
56 5.3.2. I NSTRUMENTOS POL TI COS DE GESTIN: NUESTRA PROPIA AGENDA Y LA AGENDA LOCAL 21
5.3.2.1. Nuestra Propia Agenda
Este documento poltico preparado para ser discutido como la posicin de la Regin de Amrica Latina y el Caribe en la Conferencia Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo Ro 92- 51 contina con algunas modificaciones, las lneas polticas trazadas por el documento Nuestro Futuro Comn. En relacin con los conceptos cuestiona la modalidad del desarrollo actual parece cada da menos viable, por ello, no tiene sentido que los pases de Amrica Latina y el Caribe intenten incorporarse a un esquema de funcionamiento que se muestra objetivamente desajustado y plantea la necesidad de ir hacia modalidades diferentes, que distribuyan los beneficios de manera ms equitativa, eviten el altsimo deterioro ambiental y mejoren positivamente la calidad de vida y no tan solo el ingreso per cpita de las actuales y futuras generaciones. Alcanzar estos objetivos significar un cambio dramtico en la actitud de los pases industrializados y en sus relaciones con los pases pobres.
Nuestra Propia Agenda incluye una aproximacin diagnstica de las razones de la crisis del desarrollo en Amrica Latina. Entre los aspectos ms destacados en su relacin con la gestin de la ciudad sostenible son:
? El deterioro tanto social como ambiental es acelerado y en algunos renglones como el relacionado con la deforestacin, el de la urbanizacin o de contaminacin urbana, va a la cabeza de los promedios mundiales.
51 Nuestra Propia Agenda, fue preparada por un grupo de expertos de la Regin por encargo de la Comisin de Desarrollo y Medio Ambiente de Amrica Latina y el Caribe y con el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. 1992. 57 ? El desarrollo no ha logrado las metas y ha llevado a la marginalidad a una gran parte de la poblacin en las reas urbanas. Un 40% de la poblacin vive en los llamados cinturones de miseria de las ciudades.
? El crecimiento que se observa en las ciudades capitales no corresponde con la inversin financiera y fsica en infraestructura urbana, dotacin de vivienda y servicios pblicos de salud y educacin.
? El mercado de trabajo no crece a una tasa interanual comparable con el aumento acelerado en la concentracin de la poblacin.
? La crisis ambiental es paralela a la crisis cultural y en esta forma Amrica Latina est perdiendo sus recursos culturales y su patrimonio urbano tan rpidamente como su biodiversidad.
? Los recursos naturales se han disminuido por las circunstancias del endeudamiento externo y la incapacidad de los pases para responder a los retos econmicos y ambientales.
Las propuestas son heterogneas y a veces contradictorias. Algunas de ellas podran inscribirse en la lnea diplomtica de las conferencias internacionales, otras en cambio avanzan ms en el camino de soluciones radicales. Para lograr superar los lmites ambientales impuestos al desarrollo, se propone:
? Apropiacin y adecuacin tecnolgica: Procurar una mejor integracin en el contexto internacional en el que existen la tecnologa y los recursos necesarios para su desarrollo, ya que no tenemos autonoma para adoptar las tecnologas que nos resulten ms convenientes ni capacidad para desarrollarlas. Por ello, se requiere de la asesora y de los recursos externos. La concentracin del ingreso, la marginalidad y la pobreza, 58 constituyen obstculos insalvables para la transformacin de las estructuras productivas y la incorporacin de la tecnologa.
? Economa y Desarrollo Sostenible: La superacin del estancamiento econmico es una condicin sine-qua-non. El desarrollo sustentable implica, un proceso de apertura y vinculacin al sistema internacional. La apertura internacional supone un esfuerzo endgeno, para aprovechar tanto los mercados internos como externos. La experiencia de los pases actualmente exitosos evidencia que el desarrollo es siempre un fenmeno endgeno.
El nuevo desarrollo exige cambios ms radicales y no puede dejarse enteramente a los albures del mercado. A diferencia del pasado, el crecimiento debe ser equitativo, priorizando las polticas agrcolas, la atencin a la salud y la prestacin de los servicios bsicos. Adems el desarrollo debe responder a la diversidad cultural, sin proponerse imitar los patrones de consumo de los pases desarrollados, lo que conllevara a excluir las mayoras, del acceso a los beneficios del progreso. El desarrollo concebido en esta forma, implica cambios profundos en el orden poltico, social, econmico, institucional y tecnolgico.
Entre las muchas estrategias concretas descritas por Nuestra Propia Agenda se destacan:
? Defender la propiedad sobre la informacin gentica de la regin y el establecimiento de un cdigo de tica internacional para el trfico de material gentico.
? Reorientar los centros internacionales de desarrollo agrcola en cuanto la investigacin en biotecnologa, estableciendo redes de bancos genticos.
59 ? Intensificar los programas de ordenamiento de cuencas y manejo de agua.
? Racionalizar el uso de la energa, rechazando las opciones riesgosas como la nuclear, evitando industrias de alto consumo energtico y propiciando el desarrollo de tecnologas alternativas.
? Descentralizar y desconcentrar la economa para un desarrollo regional ms armnico.
? Propender por un adecuado ordenamiento territorial.
? Procurar el fortalecimiento del sistema cientfico tecnolgico en la Regin.
5.3.2.2. La Agenda Local 21
En 1992, en la ciudad de Ro de J aneiro, Brasil, se llev a cabo la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. En esta Conferencia se acordaron principios, objetivos y medidas de tipo poltico y econmico para fomentar el Desarrollo Sostenible de los asentamientos humanos. Estos objetivos y medidas hacen parte integral de la Agenda 21, como el principal instrumento para la gestin del medio ambiente y punto de partida para vincular las dimensiones social, ambiental y econmica del desarrollo con las polticas de los gobiernos locales. Desde el punto de vista poltico se integran la legislacin, las medidas, los planes, los programas y las normas nacionales, al uso de instrumentos jurdicos y econmicos para planificar y administrar.
60 La Agenda 21 como carta poltica, hace nfasis en dar mayor participacin y autonoma a las comunidades y gobiernos locales para la gestin del medio ambiente y brindar instrumentos para que los estados integren las dimensiones social, econmica y ambiental a los procesos de planificacin local. No obstante, el nfasis dado a la gestin local, la Agenda 21 recomienda integrar esta visin con los procesos de planeacin en los contextos internacional, regional y nacional. Con relacin a los asentamientos humanos propone adoptar polticas integradas que apunten a la sostenibilidad en la gestin de los centros urbanos, a dar a los pobres acceso a servicios de agua potable y saneamiento y a la educacin primaria.
Con el fin de cumplir el compromiso con la Agenda 21, la mayora de los pases ha preparado estrategias o planes nacionales de proteccin ambiental y ha creado instituciones para la ordenacin del medio ambiente. Las Naciones Unidas y el Consejo Internacional de Iniciativas Locales Relativas al Medio Ambiente, llevaron a cabo un estudio sobre la instrumentacin de la Agenda 21 local en 1. 800 gobiernos locales de 64 pases 52 . En el estudio fueron identificados 181 casos de puesta en marcha de estos instrumentos. El caso ms destacado en Amrica Latina corresponde a Bolivia, aunque es ms reciente la existencia de estos programas en Brasil, Colombia y Per 53 .
En conclusin, a pesar de que en las ltimas dcadas se ha fomentado la aplicacin de la Agenda 21 Local, muy pocos pases han logrado articularla a las polticas de planeacin nacional y regional. Los resultados obtenidos se orientan hacia un cambio cualitativo en la gestin ambiental local, que genere una mayor conciencia sobre los problemas ambientales y facilite la participacin en la toma de decisiones a nivel local.
52 Entre estos pases estudiados, se seleccionaron de la regin de Amrica Latina: Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Per.
53 NACIONES UNIDAS, COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE, CEPAL. (2000). De la urbanizacin acelerada a la consolidacin de los Asentamientos humanos en Amrica Latina y el Caribe: El espacio regional.
61 A partir de la revisin de experiencias de aplicacin de la Agenda local 21 en las ciudades de Amrica latina, podra afirmarse que sta se ha centrado en el Programa Lucha Contra la Pobreza y las estrategias y objetivo de proporcionar a toda la poblacin los medios de subsistencia sostenibles 54 con base en:
? Combatir la pobreza desde un enfoque integrado, que abarque el mejoramiento de las dimensiones econmicas, sociales y ambientales de toda la poblacin, propiciando la participacin de todos los actores. Al respecto el documento seala que es necesario "comenzar por centrarse en la produccin de recursos y abarcar cuestiones demogrficas, el mejoramiento de los servicios de salud y de educacin, los derechos de la mujer y la funcin de los jvenes, de las poblaciones indgenas y de las comunidades locales, y comprender asimismo un proceso de participacin democrtico ligado al mejoramiento de la administracin" 55 .
? Se reconoce adems en la Agenda 21, la necesidad de mejorar la economa de los pases para disminuir los niveles de pobreza, por ello recomienda, "promover un crecimiento econmico de los pases en desarrollo que a la vez sea sostenido y sostenible, as como medidas directas para eliminar la pobreza mediante el fortalecimiento de los programas de empleo y de generacin de ingresos" 56 .
? Dada la diversidad cultural, biolgica y geogrfica entre pases debe darse mayor importancia a lo local, "contar con programas de lucha contra la pobreza adecuados a cada pas, con actividades internacionales que apoyen
54 AGENDA 21. Captulo III.
55 AGENDA 21. Captulo III.
56 MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE. Direccin Ambiental Sectorial (2002). Estrategias para la aplicacin, capacitacin y seguimiento de los Sistemas de Gestin Ambiental Municipal, SIGAM.
62 a las nacionales, y con un proceso paralelo por el que se cree un medio internacional favorable a esos esfuerzos" 57 .
? As mismo el documento seala la necesidad de generar informacin sobre los grupos vulnerables con el fin de facilitar la elaboracin de los programas y actividades dirigidas a ellos y asegurarse que sean compatibles con sus necesidades y aspiraciones.
El anlisis de estas experiencias seala como una debilidad, el que las experiencias locales se hayan hecho de manera aislada sin contar con el apoyo del gobierno nacional para que las acciones se lleven al mbito regional. Por tal razn el estudio recomienda, fortalecer la cooperacin horizontal entre los sectores pblico y privado, la sociedad civil y los organismos de desarrollo, as como aquella de tipo vertical que incluya desde el gobierno local, regional y nacional hasta los organismos internacionales, con el fin de lograr el desarrollo sostenible de los asentamientos 58 . Segn este documento los principales problemas que han enfrentado los pases para la instrumentacin de la Agenda 21 son: la falta de recursos, las dificultades para concertar prioridades y el dbil apoyo del gobierno nacional.
5.3.3. ANLISIS DE EXPERIENCIAS DE APLICACIN DE LA AGENDA LOCAL 21 EN CIUDADES DE AMRICA LATINA
Posterior a la Cumbre de la Tierra, Ro 1992, se gener en Amrica Latina gran inters por el desarrollo de la Agenda Local 21, y el nmero de ciudades que ha desarrollado programas y proyectos articulados a los lineamientos polticos
57 MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE. Direccin Ambiental Sectorial (2002). Estrategias para la aplicacin, capacitacin y seguimiento de los Sistemas de Gestin Ambiental Municipal, SIGAM.
58 NACIONES UNIDAS, COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE, CEPAL. (2000). De la urbanizacin acelerada a la consolidacin de los Asentamientos humanos en Amrica Latina y el Caribe: El espacio regional.
63 de la Agenda, se ha incrementado. Muchas de estas experiencias han trascendido como mejores prcticas de la aplicacin de la Agenda 59 , demostrando que son un medio efectivo para avanzar en la gestin del Desarrollo Sostenible con la participacin activa de las comunidades y de los gobiernos locales.
La Agenda Local 21 en las ciudades de Amrica Latina ha estado directamente relacionada con la experiencia prctica sobre la gestin socio-ambiental. Puede verse cmo su articulacin en los planes de desarrollo local ha estado asociada a la dimensin ambiental y la solucin de problemas de saneamiento bsico, prevencin de desastres y mejoramiento de la vivienda y el entorno en asentamientos marginales. La gran mayora de esos procesos son liderados por organizaciones no gubernamentales y universidades en asocio con las autoridades locales, movimientos populares y organizaciones de la sociedad civil.
Hoy, el proceso y evolucin del debate sobre planificacin de la sostenibilidad urbana de Amrica Latina se centra en la aplicacin prctica de de proyectos de gestin ambiental en ciudades pequeas o sectores de ciudad. Estas prcticas han tomado como referencia los antecedentes conceptuales de visiones internacionales y han desarrollado metodologas propias para la prctica de la Agenda Local 21. Algunas de las experiencias ms relevantes en este sentido son las desarrolladas por la Red de Ciudades para la Vida en el Per y los casos de Chimbote y Miraflores 60 y la Red de Estudios Ambientales Urbanos de Colombia con el Caso de la Biocomuna Olivares en Manizales.
59 Como puede verse en la referencia que hace el IIED de Amrica Latina sobre la evolucin de la Agenda 21 en cinco pases de la Regin en el perodo comprendido entre Rio 92 y J ohannesburgo. HARDOY, VILLAR (2003).
60 La Red de Ciudades para la Vida, es una organizacin liderada desde la sociedad civil con la participacin de un significactivo nmero de autoridades locales de los municipios del Per. Se destaca la gestin ambiental y la aplicacin la Agenda Local 21. Ver, IIED London. 1998. 2001.
64 Los casos presentados tienen en comn la gestin ambiental en asentamientos marginales. En dos de los tres casos presentados -Chimbote y Lima- la iniciativa ha partido de la comunidad y en el caso de Manizales es la universidad quien toma la iniciativa. Los resultados de las experiencias varan entre planes de gestin ambiental urbana, para el caso de Chimbote, planes de desarrollo urbano en Lima, y finalmente planes de accin ambiental en el de Manizales. De estos planes se derivan proyectos, con el fin de dar solucin a los problemas encontrados. En todos los casos, la puesta en marcha se hace por parte de la comunidad. En general, estas iniciativas trascienden la poltica municipal.
5.3.3.1. Caso Chimbote Per
Este modelo ha sido liderado y desarrollado por la Red de Ciudades para la Vida de Per y Bolivia con los aportes del Programa de Apoyo para la Implementacin de Planes de AccinHbitat II y el Instituto de Estudios de Vivienda y Desarrollo Urbano (IHS) de Holanda. El modelo de Gestin ha sido aplicado en las ciudades de Ilo y Chimbote, Per, y Santa Cruz de la Sierra, Bolivia.
5.3.3.1.1. Contexto de la Propuesta
Chimbote es la capital de la provincia de La Santa en Per, es un importante puerto pesquero industrial. Cuenta con una poblacin aproximada de 278.000 habitantes. Cerca del 70% de la poblacin vive en asentamientos marginales, y el 45% de la poblacin vive en condiciones de extrema pobreza. Esta ciudad carece de planificacin, regulacin ambiental urbana y liderazgo por parte del gobierno local. Es considerada la tercera ciudad ms contaminada del pas. Frente a esta situacin la poblacin ha reaccionado y ha conformado el Primer Comit para la Defensa del Ambiente, para que se reconozcan sus derechos ciudadanos, se recobre el control del ambiente y se mejore el cubrimiento y calidad de los servicios pblicos. 65 5.3.3.1.2. La Agenda Local 21 en Chimbote
Las iniciativas para apoyar el desarrollo y puesta en marcha de la Agenda 21 61
las inicia la Asociacin para la Defensa y Conservacin del Medio Ambiente de la Provincia de La Santa ADECOMAPS. Se inici en 1996 como un movimiento ecologista para la conservacin y proteccin de parques y actualmente rene 42 instituciones diferentes, comunidades de base, ONGs, universidades, instituciones de entrenamiento profesional, polticos y organizaciones gubernamentales. La asociacin ha desarrollado un plan de gestin ambiental urbana con dos componentes bsicos: un plan de accin de la Agenda Local 21 para la ciudad y la recoleccin y elaboracin de la informacin tcnica sobre la posibilidad de recuperar la Baha el Ferrol.
A partir del Diagnstico Ambiental de Chimbote se logr el compromiso del gobierno local, las organizaciones sociales, universidades, las organizaciones no gubernamentales ONGs y de manera especial el compromiso de los medios de comunicacin en la socializacin del proceso. Los resultados ms significativos son:
? La elaboracin y actualizacin permanente del Diagnstico Ambiental de Chimbote, en el que se incluyen tanto los problemas como las alternativas de solucin.
? El Proyecto de gestin ambiental urbana participativa para la recuperacin de la Baha el Ferrol.
? La reforestacin y el establecimiento de los viveros comunitarios con la participacin de los habitantes de la Baha y su rea de influencia y la limpieza de las tierras hmedas de Villa Mara.
61 FORONDA, Mara Elena. (1998). Chimbotes Local Agenda 21: initiatives to support its development and implementation. En: Environment and Urbanization. Sustainable cities Revisited. Volume 10 Number 2. October. IIED-AL. 66 ? La defensa del centro recreativo rbol Vivero.
5.3.3.2. Caso Distrito de San J uan de Miraflores, Lima Peri-urbano
Este modelo ha sido liderado y desarrollado por la Red de Ciudades para la Vida de Per con los aportes del Programa de Apoyo para la Implementacin de Planes de AccinHbitat II y el Instituto de Estudios de Vivienda y Desarrollo Urbano (IHS) de Holanda. Un sueo de verde y agua se ha llamado la propuesta para la aplicacin de la Agenda Local 21 en el rea peri-urbana de la ciudad de Lima 62 .
5.3.3.2.1. Contexto de la Propuesta
En Pampas de San J uan en un reciente asentamiento ilegal en las zonas de la periferia urbana del sur de Lima - distrito de San J uan de Miraflores. La poblacin aproximada es de 30.000 habitantes, localizados en las llamadas zonas urbanas ilegales, lo que limita la intervencin del estado para la provisin de servicios bsicos e infraestructura de transporte. La propuesta para mejorar las condiciones fsicas y sociales del Distrito, se basa en el principio de responsabilidad individual y colectiva de grupos de pobladores y asociaciones comunitarias. Tomando como punto de partida las necesidades de los habitantes para mejorar su calidad de vida y la legalizacin de los ttulos de propiedad para el mediano plazo.
62 HORDIJ K, Michaela. (1999). A dream of green and water: community based formulation of a Local Agenda 21 in peri-urban Lima. En: Environment and Urbanization. Sustainable Cities Revisited II. Volume 11 Number 2, October. p. 11-30. IIED-AL. 67 5.3.3.2.2. La Agenda Local 21 en Miraflores
Para la implementacin y formulacin de la Agenda 21 se realiz un proyecto de pequea escala con base en la metodologa de diseo participativo. La primera etapa de la experiencia se centr en el diagnstico ambiental participativo en el que se involucr a la comunidad con instituciones y grupos tcnicos para identificar los problemas ambientales. La implementacin de la Agenda plante las siguientes estrategias:
? Articulacin de la Agenda a los planes de desarrollo urbano existentes para cada asentamiento con el fin de convertirlos en un Plan Integrado y participativo.
? Implementacin de pequeos proyectos piloto de carcter recreativo y comunitario.
? Integracin de recursos tcnicos, comunitarios y gubernamentales, organizaciones no gubernamentales- ONGs y empresa privada.
? Creacin de una oficina de asistencia tcnica a pequea escala en el rea de intervencin.
? Capacitacin de jvenes profesionales peruanos (arquitectos e ingenieros) para trabajar en diferentes actividades con la poblacin.
5.3.3.3. Caso BIOPLAN Comuna- Olivares- Manizales Colombia
En Colombia, son muchas las experiencias que han superado las prcticas tradicionales de planificacin y que se han integrado para dar respuesta a la gestin compartida que requiere el Desarrollo Sostenible en un pas en el que, ni en el campo ni en las ciudades se ofrecen oportunidades para que la 68 poblacin ms pobre mejore su calidad de vida en un futuro inmediato 63 .
Con el objetivo de mejorar la calidad de vida de la poblacin ms pobre y disminuir los efectos de desintegracin cultural y familiar a la que se ven sometidas las personas desplazadas por la violencia, el gobierno municipal, las universidades, la empresa privada, las ONGs, y las organizaciones comunitarias, que hacen parte de la Red de Estudios Ambientales Urbanos de Colombia, han integrado recursos econmicos, institucionales, tcnicos y comunitarios para desarrollar el BIOPLAN en la Comuna Olivares de la ciudad de Manizales.
5.3.3.3.1. Contexto de la Propuesta
En Manizales, al igual que en los centros urbanos intermedios de Colombia, el deterioro ambiental y social se ha acelerado durante los ltimos 5 aos, debido al incremento de la violencia y la pobreza. En Colombia, la pobreza urbana ha crecido significativamente por las dificultades derivadas de la migracin interna de poblacin rural y urbana que se presenta en el pas a causa de diversos fenmenos de violencia. Segn la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, entre el ao 1997 y el ao 2002, han sido desplazados por violencia ms de dos y medio millones de colombianos.
Manizales presenta problemas econmicos, sociales y territoriales asociados al incremento de la pobreza urbana y rural que vive Colombia. Igualmente, por efectos del conflicto armado, la Eco Regin del Eje Cafetero, - en la que se encuentra Manizales se ha convertido en un rea receptora de personas desplazadas por la violencia. Entre octubre de 2000 y marzo de 2003, Manizales- Pereira y Armenia recibieron 38.643 personas. Segn datos de la Red de Solidaridad Social, Manizales ha recibido para el mismo periodo un total
63 VELSQUEZ, Luz Stella. (1999) The local environmental action plan for Olivares commune in Manizales, Colombia. En: Environment and Urbanization. Sustainable cities revisited II. Volume 11 Number 2. October. p. 41-50 IIED- AL.TUTS, Raf. (1998). 69 de 1.224 familias, equivalente a 4.579 personas.
Esta situacin ha acelerado los procesos de expansin urbana no planificada, la invasin del espacio pblico, la deforestacin de bosques de gran valor ecolgico y de reas verdes protectoras de la ciudad, y las construcciones temporales sobre suelos frgiles de laderas con alto riesgo de deslizamiento.
5.3.3.3.2. La Agenda 21 en el BIOPLAN
Dadas las condiciones de vulnerabilidad y pobreza urbana y rural que viven hoy las ciudades colombianas, el BIOPLAN como proyecto permanente y concertado de Gestin, integr las restricciones y las potencialidades econmicas, sociales y ambientales del municipio en los principios de sus acciones para el periodo 2000- 2003, con objetivos como: disminuir la marginalidad y la pobreza, crear alternativas de empleo y oportunidades para disminuir la iniquidad y promover la participacin ciudadana en los procesos de planificacin.
Los objetivos de programas y proyectos propuestos para este fin se sintetizan en:
? Induccin y promocin del Plan de Accin Ambiental por parte representantes de la comunidad y las instituciones involucradas.
? Socializacin del Plan con la comunidad.
? Educacin ambiental y capacitacin para la participacin activa en el Plan.
70 ? Formacin de los ciudadanos con capacidad de discutir la importancia del plan con los lderes polticos, para poner en marcha el Plan de Accin Ambiental Local.
? Definicin de prioridades de la Agenda 21 de acuerdo con los resultados de evaluacin en los Observatorios de Desarrollo Sostenible.
? Preparacin de la Agenda Ambiental en la Comuna. Esta etapa requiere del desarrollo de procesos de concertacin y bsqueda de consensos en cuanto a las prioridades para la implementacin de programas y proyectos.
? Decisin acerca de la prioridad de programas y proyectos de corto, mediano y largo plazo.
? Implementacin del Bioplan durante el perodo de gobierno.
Tabla 2. Experiencias de la Aplicacin de la Agenda Local 21 en Ciudades de Amrica Latina. Caso Autor Problemas Objetivos Chimbote - Per Red de ciudades para la vida de Per y Bolivia ?Carencia de Planificacin ?Falta de Regulacin ambiental urbana ?Bajo Liderazgo del gobierno local ?Elaboracin y actualizacin permanente del Diagnstico Ambiental ?Proyecto de Gestin Ambiental Urbana de participacin para la recuperacin de la Bahia el Ferrol ?Reforestacin y establecimiento de viveros comunitarios ?Defensa del centro recreativo Arbol - Vivero Distrito de San J uan de Miraflores - Lima, Periurbano Red de Ciudades para la Vida de Per ?Zonas Urbanas Ilegales ?Limitada intervencin del Estado para suministro de servicios bsicos e infraestructura de transporte ?Plan integrado y participativo ?Implementacin de proyectos piloto recreativos y comunitarios ?Integracin de entidades pblicas y privadas ?Oficina de asistencia tcnica en intervencin ?Capacitacin de jvenes profesionales Bioplan Comuna Olivares - Manizales Red de Estudios Ambientales Urbanos de Colombia ?Incremento de la Pobreza Urbana y Rural ?Expansin urbana no planificada ?Invasin del espacio pblico ?Deforestacin de bosques y reas verdes protectoras ?Construcciones temporales en laderas con alto riesgo de deslizamiento ?Creacin de comit ambiental para la comuna ?Socializacin del Plan con la comunidad ?Educacin ambiental y capacitacin para la participacin activa en el plan ?Capacitacin de ciudadanos para la puesta en marcha del Plan de Accin Ambiental Local ?Definicin de prioridades de la Agenda 21 ?Preparacin de la Agenda Ambiental en la Comuna ?Prioridad de los programas y proyectos de corto, mediano y largo plazo ?Implementacin del Bioplan
71 5.3.4. SNTESIS DE LA PROBLEMTICA DE LA GESTIN DE LA SOSTENIBILIDAD URBANA EN AMRICA LATINA
En Amrica Latina, se promueve desde los municipios la vinculacin consciente de los ciudadanos e instituciones en los procesos de planificacin del desarrollo sostenible. Durante largo tiempo, las agendas nacionales e internacionales sobre medio ambiente y desarrollo se concentraron en problemas de escala regional, nacional y global. Sin embargo, a partir de la dcada del 90 se verifica la emergencia de una nueva agenda centrada en el papel de las ciudades para la promocin de un desarrollo sostenible, cuyos principios centrales pueden sintetizarse en:
? La integracin de objetivos de desarrollo y medio ambiente bajo el paradigma del desarrollo sostenible,
? la prioridad en el desarrollo econmico y social de los sistemas urbanos,
? la articulacin de las polticas de planificacin de sostenibilidad urbana global con las estrategias para la gestin local,
? el fortalecimiento de la capacidad tcnica de los gobiernos municipales para la participacin comunitaria, y
? la intervencin en los aspectos ms crticos de los procesos de planificacin y gestin, tales como: la reforma institucional, los mecanismos regulativos y los aspectos financieros.
En el mbito internacional, este compromiso se concreta en mltiples propuestas sobre acciones que incorporan el concepto de sustentabilidad urbana, entre ellas: la Comisin de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Medio Ambiente que ha organizado desde 1992, conferencias internacionales 72 centradas en la contribucin de los gobiernos locales para implementar polticas de desarrollo urbano sostenible, las conferencias bienales de la Unin Internacional de Autoridades Locales, del International Council for Local Environmmental Initiatives, ICLEI, que promueve la aplicacin de metodologas de participacin comunitaria en el mbito local, el Programa de Gestin Urbana UMP, que fomenta la diseminacin de un conjunto de instrumentos para mejorar el proceso de gestin urbana de las ciudades de los pases subdesarrollados, la Divisin de Desarrollo Urbano del Banco Mundial que ha concentrado su accin en la organizacin del estado para la productividad urbana con nfasis en la sostenibilidad ambiental, la Agencia de Cooperacin Internacional Alemana (GTZ) que ha promovido un conjunto significativo de experiencias en el mbito de los gobiernos locales, para la incorporacin de principios de gestin urbana local en los programas de desarrollo, y el Foro Urbano Mundial de Ciudades realizado en Curitiba Brasil en el marco de la Conferencia Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo- Ro de J aneiro en 1992.
Si bien, en Amrica Latina la asistencia tcnica de muchas de estas organizaciones ha sido importante para la puesta en prctica de la gestin del desarrollo sostenible en el mbito local, se reconoce que sus metodologas generalmente se aplican, sin que se tenga en cuenta la especificidad de los mltiples procesos de planificacin local y las propuestas de metodologas ms apropiadas a la realidad local.
Sin lugar a duda, durante la ltima dcada han surgido en las ciudades latinoamericanas, importantes procesos de gestin compartida, en los cuales, las instituciones, las universidades, el gobierno, las ONGs y los ciudadanos participan en la definicin de procedimientos y en la construccin de metodologas ms apropiadas para el conocimiento de la realidad local y su aplicacin en la planificacin del desarrollo urbano sostenible. En un anlisis preliminar de algunas de estas iniciativas locales se puede observar que:
73 ? Se reconoce la interrelacin entre lo urbano y lo rural, en cuanto a la definicin de las unidades territoriales de gestin del desarrollo sostenible,
? se promueve una visin transectorial de la problemtica urbana que supera el enfoque sectorial de la planificacin y de la gestin urbana convencionales, y
? se introducen metodologas ms apropiadas para la participacin comunitaria en el proceso de planificacin del desarrollo sostenible de las ciudades.
Sin embargo, existen mltiples dificultades para la incorporacin del concepto de sostenibilidad en la gestin y planificacin de las ciudades de Amrica Latina, entre ellas:
? La no resolucin de problemas asociados ala aplicacin de recursos econmicos en el mejoramiento de las condiciones de infraestructura bsica para los sectores ms pobres, vinculada a lo que se ha denominado como la Agenda marrn o Brown Agenda que est relacionada con la provisin de agua potable, la eliminacin de residuos lquidos y slidos y el manejo de la basura.
? Las condiciones de desigualdad entre los miembros de una misma sociedad en las ciudades de pases de menores ingresos, las que se han agudizado en las dos ltimas dcadas. Esto significa que la evaluacin del desarrollo sostenible en el mbito urbano implica la consideracin del tipo de articulaciones entre procesos locales, regionales y globales, as como diferenciales de produccin y consumo en el uso de los recursos naturales en cada ciudad.
74 ? La evidencia de que no existe un nico enfoque apropiado para implementar el desarrollo urbano sostenible. Existen ciertos principios de accin local ms acertados que otros, pero probablemente la sostenibilidad en el mbito global es la que impondr en el futuro los lmites a las condiciones de produccin y consumo locales.
? La dificultad para convencer a los gobiernos locales asediados por problemas de corto plazo, sobre las implicaciones de futuros problemas de sostenibilidad urbana.
5.4 PROBLEMTICA DE LA EVALUACIN DE LA SOSTENIBILIDAD URBANA EN CIUDADES DE AMRICA LATINA
La evaluacin de la sostenibilidad urbana ha cambiado de acuerdo con las diferentes visiones de lo urbano. Hoy se ha superado el horizonte de las necesidades bsicas satisfechas y la construccin de indicadores est asociada a la integralidad de conceptos como hbitat, sostenibilidad, complejidad e integracin de dimensiones sociales, econmicas y ambientales. La evolucin de procesos investigativos y la aplicacin de algunos sistemas de evaluacin hacen parte integral del anlisis de su problemtica.
5.4.1. EVOLUCIN DE LA INVESTIGACIN SOBRE SISTEMAS DE EVALUACIN E INDICADORES DE DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE EN AMRICA LATINA
5.4.1.1. Seminario Latinoamericano sobre Hbitat Urbano y Medio Ambiente. Colombia 1991.
En este seminario se dieron las primeras bases conceptuales para la construccin de Indicadores de Sostenibilidad Urbana cuyos principios tericos 75 permitieron el desarrollo futuro de investigaciones realizadas por algunas de las universidades y centros de investigacin que integran la Red Latinoamericana de Estudios Ambientales Urbanos, los resultados fueron presentados peridicamente en sus reuniones de avances conceptuales y metodolgicos.
5.4.1.2. Indicadores de Seguimiento para la Gestin de Nuestra Propia Agenda Brasil 1992.
Los eventos preparatorios a la Cumbre Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo celebrada en Ro de J aneiro en 1992 y el compromiso poltico de los pases para implementar el Desarrollo Sostenible global y local hicieron parte la propuesta de la Regin de Latinoamrica y del Caribe, denominada Nuestra Propia Agenda. Si bien, sus principios se articulan a la Agenda Local 21, son claras las especificidades en cuanto la definicin de prioridades para la Regin. En lo relacionado con la construccin de indicadores, se proponen estrategias para lograr un mayor acceso pblico a la informacin, se propone la promocin de programas de participacin ciudadana en acciones hacia el Desarrollo Sostenible local y la medicin y el seguimiento de la Sostenibilidad a partir de la implementacin de Sistemas de monitoreo y evaluacin con indicadores. El cumplimiento de los objetivos de esta Agenda Poltica ha requerido de actividades en las que se han integrado diversas funciones de gestin e investigacin.
5.4.1.3. Construccin de Indicadores de Calidad de Vida y Asentamientos Humanos. 1993-1995.
A partir de los resultados de la Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, se establecieron los criterios conceptuales y metodolgicos para evaluar la relacin entre medio ambiente y asentamientos humanos. En este sentido, la aplicacin de polticas y programas para el mejoramiento de la 76 calidad de vida de las ciudades latinoamericanas se consignaron tanto en los Planes de Accin Agenda Local 21 como en la definicin y estrategias para el Desarrollo Urbano Sostenible en el mbito local. A partir de este compromiso, se iniciaron trabajos en diferentes pases de Amrica Latina para implementar indicadores y promover la realizacin de mltiples reuniones en las que se analizaron los avances y las dificultades de la construccin de sistemas apropiados para evaluar la calidad de vida urbana. Uno de los ms representativos es el modelo desarrollado por el Grupo de Trabajo Acadmico de Venezuela.
5.4.1.4. Conjunto Central de Indicadores Ambientales publicados por la OCDE en 1994.
La OCDE retom y recomend el modelo PER (Presin Estado Respuesta), reconocido internacionalmente por su utilidad en la toma de decisiones, formulacin y control de polticas pblicas. A ste Modelo, concebido inicialmente como un sistema de indicadores ambientales, se le han integrado nuevos indicadores sociales y econmicos en tres categoras: indicadores de Presin, orientados a actividades, pautas y procesos humanos, indicadores de Estado, que reflejan la situacin de un momento especfico y los indicadores de Respuesta que muestran las opciones de gestin y polticas. La Direccin General de Estadstica e Informacin Ambiental de la Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales de Mxico, retom el Modelo Presin- Estado Respuesta PER, para aplicar los 134 indicadores de la CDS 64 e integrar estadsticas de indicadores ambientales, indicadores de sostenibilidad econmica con avances significativos en su referencia socio- espacial. En Mxico se ha avanzado de manera importante en el desarrollo de las bases conceptuales y metodolgicas para la construccin de indicadores, incluidas la compilacin de estadsticas con series histricas, la descripcin de la
64 Se han desarrollado gracias al trabajo de la Secretaria del Medio Ambiente, Instituto Nacional de Ecologa, Agencia de proteccin de Estados Unidos, el programa Frontera 21.
77 informacin y la definicin de indicadores ambientales y de sostenibilidad social y econmica. Igualmente, se han desarrollado indicadores de Sostenibilidad para comparar las diferentes regiones mexicanas.
5.4.1.5. Reunin Consultiva de Expertos en I ndicadores Ambientales y de Sustentabilidad. Santiago de Chile, 1996.
La Divisin de Estadsticas de las Naciones Unidas y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente - PNUMA convoca la reunin para presentar los avances logrados por diferentes organismos y pases en la construccin de indicadores y metodologas para la evaluacin del Desarrollo Sostenible. La propuesta de Canad en cuanto a los avances significativos en indicadores ambientales nacionales, el Ministerio de Medio Ambiente en Colombia y la Comisin del Medio Ambiente CONAMA de Chile retomaron parte de estos indicadores y los desarrollaron en trabajos posteriores en sus respectivos pases. As, la Comisin Nacional de Medio Ambiente (CONAMA) de Chile, en asocio con la Comisin de Desarrollo Sostenible CDS propuso en 1996 la construccin de Indicadores Regionales de Desarrollo Sostenible (IRDS), 65 para la evaluacin de las 10 regiones del pas con un conjunto de indicadores comunes integrado a indicadores nacionales.
Igualmente, el Sistema Nacional Ambiental SINA de Colombia integr un conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones para construir una propuesta que permitiera orientar y ejecutar la poltica ambiental del pas. Como el SINA posee una estructura organizacional conformada por entidades estatales, organizaciones comunitarias y organizaciones no gubernamentales se consider necesario poner en funcionamiento en 1997 el Sistema de Informacin Nacional para el Desarrollo Sostenible con la participacin del Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autnomas Regionales del Pas.
65 Propuesta a escala Nacional para comparar internacionalmente. 78 Entre las propuestas presentadas est una aproximacin integrada de indicadores ambientales y el Sistema de Indicadores de Planificacin y Seguimiento Ambiental - SIPSA, en el que se propone construir indicadores de seguimiento del estado de los recursos naturales y gestin ambiental en Colombia. En este sistema se modific el marco ordenador utilizado por las Comisiones de Desarrollo Sostenible (CDS), el PER (PresinEstadoRespuesta), creando categoras de impacto y gestin. El nuevo marco ordenador se denomin P-E-E/I-R-G 66 .
En 1998 se seleccionaron 122 indicadores con sus respectivas hojas metodolgicas de los 265 propuestos en el SIPSA y se realizaron avances locales en cuanto a desarrollo de indicadores de gestin ambiental. Se propuso un Sistema de Indicadores Ambientales para Colombia. En 2002 el Ministerio del Medio Ambiente instal en 6 ciudades de Colombia un Sistema de Indicadores Ambientales Urbanos en los que se presentan los indicadores numricos, grficos, y los criterios comparativos para la planificacin.
5.4.1.6. Evaluacin de la Agenda Local 21, Comisin sobre Desarrollo Sostenible.
La CDS fue creada con el objeto de continuar las labores establecidas en la Conferencia sobre Ambiente y Desarrollo de junio de 1999 para promover la cooperacin internacional, y examinar el progreso en la aplicacin de la Agenda 21 en el mbito local, regional e internacional. La Comisin ha evaluado los diferentes captulos sectoriales de la Agenda 21, estos informes anuales han sido la base para la evaluacin del proceso de adopcin de Agenda Local 21, para proporcionar informacin sobre el concepto, el significado, los mtodos de medicin y las fuentes de datos para cada indicador y facilitar la recoleccin y el anlisis de los datos (ver anexo 3), con el fin de optimizar el intercambio de informacin entre las entidades, la capacitacin a nivel regional y nacional, y la
66 Modelo. Presin-Estado-Estado/Impacto-Respuesta-Gestin. 79 vigilancia en el uso de los indicadores. Los indicadores se pusieron a prueba en pases voluntarios con el fin de medir su eficacia metodolgica y su aplicabilidad de acuerdo con los objetivos y prioridades de Desarrollo Sostenible de cada pas, igualmente se seleccionaron, modificaron y construyeron indicadores relevantes de acuerdo con las metas nacionales de Desarrollo Sostenible.
En Costa Rica se logr avanzar en la construccin de Observatorios del Desarrollo, en los que se sistematiza informacin nacional y se evalan los programas y polticas de desarrollo. El Centro Internacional en Poltica Econmica para el Desarrollo Sostenible CINPE dise indicadores especficos para la evaluacin de impacto social que presentan avances sobre la aplicacin de polticas y la Agenda 21.
5.4.1.7. I nvestigacin sobre indicadores ambientales en Amrica Latina y el Caribe 1999-2002
El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), difundieron en Amrica Latina la importancia poltica de realizar la evaluacin permanente del estado del medio ambiente, sus tendencias y monitoreo, con el fin de proporcionar mecanismos de alerta temprana para disminuir la vulnerabilidad. Para ello propone realizar Informes Locales integrados a los Informes Globales.
El PNUMA present una propuesta metodolgica comn para los Informes en cuanto al anlisis e integracin de los datos y el resultado de los indicadores (ver grfico 2). El PNUMA ha manifestado el inters en apoyar de forma permanente el desarrollo de la investigacin a travs de su Red de Formacin Ambiental que respalda las acciones de Red Latinoamericana de Estudios Ambientales Urbanos en la que se integran un total de 14 centros de investigacin de universidades de Amrica Latina y del Caribe desde 1995. Esta 80 Red propuso una visin intersectorial del problema urbano que superara el enfoque sectorial de la planificacin tradicional. Igualmente plante la necesidad de introducir mecanismos de apropiacin cultural de las ciudades sostenibles a travs de metodologas participativas de planificacin.
5.4.1.8. Ciudades Latinoamericanas Sostenibles. Porto Alegre Brasil. 2000
En la Conferencia se decidi implementar un conjunto de 10 indicadores complejos (ndices) que permitiera la comparacin de datos y la evaluacin de las polticas ambientales orientadas a la sostenibilidad (ver anexo 2). A partir de estos primeros presupuestos, las autoridades locales de ciudades de Nicaragua, Colombia, y Per trabajan articuladas a la Red Latinoamericana de Estudios Ambientales Urbanos en el diseo de sistemas y metodologas de comparacin de la sostenibilidad de ciudades.
La investigacin reciente se ha centrado en la construccin de indicadores de evaluacin econmica, social y ambiental asociados a conceptos e indicadores de iniquidad social, pobreza urbana y deterioro de los sistemas urbanos. El Plan de Accin establece la continuidad de la investigacin sobre metodologas para implementar la Agenda Local 21 considerada el principal instrumento de gestin del Desarrollo Sostenible de las ciudades.
81 Tabla 3. Evolucin de la Investigacin sobre Indicadores de Desarrollo Urbano Sostenible en Amrica Latina. Ao Actividad u Organizacin Avances 1991 Seminario Latinoamericano sobre Hbitat Urbano y Medio Ambiente. Colombia ? Bases conceptuales para la Construccin de Indicadores de Sostenibilidad Urbana 1992 Indicadores de seguimiento para la gestin de "Nuestra Propia Agenda". Brasil ? Propuesta de estrategias para lograr un mayor acceso pblico a la informacin ?Promocin de programas de participacin ciudadana ?Propuesta de implementacin de Sistemas de monitoreo y evaluacin con indicadores 1993 - 1995 Construccin de indicadores de Calidad de Vida y Asentamientos Humanos ? Establecimiento de criterios conceptuales y metodolgicos para evaluar la relacin medio ambiente - asentamientos ? Aplicacin de polticas y programas para el mejoramiento de la calidad de vida ? Inicio de trabajos para implementacin de indicadores ? Anlisis de avances y dificultades de la construccin de sistemas de evaluacin de la calidad de vida Conjunto central de Indicadores Ambientales publicados por la OCDE ? Recomendacin del modelo Presin - Estado - Respuesta, PER ?Integracin de indicadores ambientales, sociales y econmicos 1994 Direccin General de Estadstica e Informacin Ambiental de la Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales de Mxico ? Aplicacin de los 134 indicadores de la CDS ? Se retoma el modelo Presin - Estado - Respuesta ? Desarrollo de las bases conceptuales y metodolgicas para la construccin de indicadores ? Desarrollado indicadores de Sostenibilidad para comparar las diferentes regiones mexicanas Reunin consultiva de Expertos en Indicadores Ambientales y de sustentabilidad. Chile ? Presentacin de avances logrados en la construccin de indicadores y metodologas para la evaluacin del desarrollo sostenible Canad ? Avances de indicadores ambientales nacionales Comisin de Medio Ambiente de Chile - CONAMA ? Propuesta de construccin de Indicadores Regionales de Desarrollo Sostenible 1996 Sistema de Informacin Nacional Ambiental de Colombia - SINA ? Propuesta de orientacin y ejecucin de la poltica ambiental del pas 1997 Sistema de Informacin Nacional para el Desarrollo Sostenible- Colombia ? Aproximacin integrada de indicadores ambientales ? Implementacin del Sistema de Indicadores de Planificacin y Seguimiento Ambiental - SIPSA ? Modificacin del sistema PER por el de PEE/IRG (Presin - Estado - Estado/Impacto - Respuesta - Gestin 1998 SIPSA - Colombia ? Seleccin de 122 indicadores ? Avances locales en indicadores de gestin ambiental ? Propuesta de un Sistema de Indicadores Ambientales para Colombia 1999-2002 Investigacin sobre Indicadores Ambientales en Amrica Latina y el Caribe ? Planteamiento de la importancia de la evaluacin permanente del estado del medio ambiente, sus tendencias y monitoreo, para la proporcin de mecanismos de alerta temprana y disminucin de la vulnerabilidad ? Propuesta metodolgica para el anlisis e integracin de los datos y resultados de los indicadores ? Apoyo permanente de desarrollo de investigaciones a travs de la Red de formacin Ambiental 2000 Ciudades Latinoamericanas Sostenibles, Porto Alegre - Brasil ? Implementacin de un conjunto de 10 ndices para evaluacin y comparacin de polticas ambientales ? Construccin de indicadores de evaluacin econmica, social y ambiental asociados a conceptos e indicadores de inequidad social, pobreza urbana y deterioro de los sistemas urbanos ? Continuidad de la investigacin sobre metodologas para implementar la Agenda Local 21 2002 Ministerio del Medio Ambiente de Colombia ? Instalacin del Sistema de Indicadores Ambientales Urbanos en seis ciudades
82 5.4.2. ANLISIS DE SISTEMAS DE EVALUACIN DE SOSTENIBILIDAD URBANA APLICADOS EN AMRICA LATINA
Un anlisis sobre los principales modelos de evaluacin o sistemas de indicadores utilizados en Amrica Latina permite afirmar que se han desarrollado experiencias relevantes en cuanto la construccin de indicadores asociados al Desarrollo Sostenible. Estas experiencias han sido lideradas fundamentalmente desde los gobiernos en el mbito nacional y algunas universidades o grupos de investigacin. Igualmente, en Amrica Latina existen sistemas de evaluacin de la sostenibilidad urbana local en los que se integran indicadores de gestin y planificacin ambiental urbana asociados al seguimiento de las acciones de la Agenda Local 21 y de los planes de desarrollo municipal, entre ellos: el Sistema de Indicadores de Calidad de Vida Urbana para la ciudad de Curitiba- Brasil, el Sistema de Gestin Socio- ambiental del DAMA en Bogot, Colombia. A continuacin se comentan las referencias ms relevantes:
5.4.2.1. Sistema de Monitoreo de la Calidad de Vida Urbana y el Desarrollo Sostenible de Curitiba - Brasil
El Sistema de Monitoreo de Calidad de Vida Urbana de Curitiba integra: sistema natural (componentes fsicos y biolgicos) y sistema antrpico (componentes territoriales, sociales, econmicos e institucionales) La visin se sustenta en el modelo de sistemas ecolgicos urbanos y su relacin con factores ambientales bsicos (MEZQUITA 1978, MOTA 1981, HARDT 1992 a 1995).
5.4.2.1.1. Objetivos del Sistema
? Conformar e integrar indicadores que evalen la calidad de vida.
83 ? Orientar la planificacin urbana y ambiental de Curitiba.
? Construir un ndice de Calidad de Vida Urbana que permita comparar las diferentes Unidades Territoriales del rea Metropolitana.
5.4.2.1.2. Estructura General de Indicadores del Sistema
A partir de la estructura de factores ambientales urbanos, las principales caractersticas, y las formas de degradacin del ambiente de las ciudades, los indicadores se organizan segn su grado de importancia as: indicadores integrales, principales, secundarios y otros. La organizacin de los indicadores segn el organigrama de factores ecolgicos urbanos, de acuerdo con el grado de importancia que determina su seleccin inicial para una primera simulacin. Para esta fase fueron seleccionados 45 indicadores ambientales urbanos, de acuerdo con los grupos de temas citados as: medio ambiente, transporte salud educacin, recreacin.
La base del sistema integra cinco grupos de temas en orden descendente as:
? Factor Medio ambiente: clima, presin sonora, agua, flora, uso del suelo
? Factor transporte: frecuencia, acceso a la red integrada de transporte pblico, nivel de satisfaccin de los usuarios.
? Factor salud: tasa de mortalidad infantil, tasa de mortalidad materna.
? Factor educacin: tasa de educacin, tasa de desercin estudiantil, tasa de escolaridad.
84 ? Factor recreacin: cultura y ocio, placer, ndice de reas verdes, infraestructura cultural.
5.4.2.1.3. Mtodo de Cuantificacin de los Indicadores
El Sistema funciona a partir de la alimentacin de datos brutos que relacionados y tratados pasan a configurar un indicador especfico. Cada indicador especfico tiene que ser relacionado para llegar a ndices especficos de cada grupo de tema. (ndice de medio ambiente, transporte colectivo, salud, educacin, cultura y placer), finalmente la relacin de los ndices es igual al ndice de calidad de vida. (I .C. V.)
Para llegar a estos resultados, se estima el ICV a partir de mtodos estadsticos que toman como base a ZOUZA. Los indicadores son transformados en ndices adimensionales con el fin de lograr posteriores agregaciones de acuerdo con los cambios temporales. Una aproximacin estimativa del ICV se establece a partir de relacionar el indicador con un campo de variacin dividido en 4 partes y 3 puntos crticos.
E j: Xo < Xm X < X1 ---------------------Xo------------------------Xm--------------------------X1---------------- crtico inadecuado adecuado ideal
Xo= Punto nulo por debajo del cual, el indicador es crtico Xm= Punto medio escogido de tal forma que una situacin entre Xo y Xm (Xo < Xm) es inadecuada. Xs= Punto superior escogido de tal forma que asuma valores entre Xm y Xs (Xm < X1) expresa un cuadro adecuado o satisfactorio siendo ideal el cuadro superior a Xs 85 Para transformar los indicadores en ndices adimensionales se tiene en consideracin el valor del indicador, aspectos de su distribucin, medida por d=1-g , donde g, es el ndice de concentracin de GINI, as:
X< = Xo ------------------------------------------ I p = 0 Xo < X< =Xm ----------------------------------------Ip = [ ( X- Xo) / ( Xm Xo) ].d Xm <X <= Xs X> Xs -----------------------------------------I p = [ ( Xs Xo) / ( Xm Xo) ]
5.4.2.2. Sistema de Evaluacin de la Gestin Socio Ambiental del Departamento Administrativo del Medio Ambiente. Bogot. DC. Colombia
El sistema de Indicadores Socioambientales para Bogot se plantea como un instrumento de evaluacin y apoyo a la gestin ambiental del Departamento Administrativo del Medio Ambiente DAMA. La propuesta de diseo del Sistema, integra los aspectos conceptuales y metodolgicos en la interrelacin poblacin - medio ambiente- gobierno y adopta el enfoque ecosistmico para la comprensin de la ciudad. El desarrollo de indicadores de sostenibilidad urbana est integrado a las polticas ambientales ms que a los esfuerzos de control particular y monitoreo ambiental. A partir del diagnostico ambiental se estructura la matriz de los principales problemas y se definen las prioridades de gestin. La interdependencia de la dimensin social y la dimensin ambiental enmarca la construccin de los indicadores Socio - Ambientales del Sistema. A partir del anlisis de los resultados de aplicacin del modelo Presin Estado Respuesta. PER, se clasificaron para Bogot los indicadores en relacin con los diferentes escenarios.
86 5.4.2.2.1. Objetivos del Sistema
? Registrar los indicadores relevantes para la Gestin Ambiental, clasificados y seleccionados en funcin de las necesidades de informacin de los agentes que intervienen en los procesos de decisin ambiental a diferentes niveles.
? Conocer la influencia de las actividades humanas sobre el medio ambiente y sus efectos sobre la sociedad, para evaluar el funcionamiento de la ciudad y definir polticas para el manejo eficiente de la relacin espacio-tiempo.
? Disear un Sistema que integre indicadores de evaluacin de la relacin medio ambiente-sociedad y oriente la gestin del Desarrollo Sostenible de Bogot.
5.4.2.2.2. Estructura General de Indicadores del Sistema
En concordancia con los principios y objetivos del PGA, se propone integrar como dimensiones de la gestin socio ambiental del DAMA las categoras: Ecoeficiencia, Calidad Ambiental y Armona del Desarrollo. Ver Anexo
A partir de los objetivos propuestos para cada una de las categoras, se propone una clasificacin de variables e indicadores, as:
? Dimensin Eco-eficiencia: La dimensin eco- eficiencia se entiende en la relacin: flujo de recursos y uso eficiente del espacio urbano-regional. En este sentido, se requiere conocer la influencia de las actividades humanas sobre el medio ambiente y sus efectos sobre la sociedad, el funcionamiento de la ciudad y el manejo eficiente de la relacin espacio- tiempo y la disponibilidad asegurada para los distintos usos, consumo 87 racional de los recursos y desarrollo socio- econmico regional. Segn el PGA los indicadores que integran esta dimensin deberan medir el uso eficiente de los recursos, el suelo, el espacio, el tiempo, el agua, la energa y materiales.
? Factor Demografa: comprende las variables: crecimiento poblacional y densidad poblacional, y los indicadores: tasa anual de crecimiento de la poblacin, tasa de crecimiento de la poblacin urbana, tasa de crecimiento de la poblacin rural, tasa de crecimiento de la poblacin por localidades, tasa de crecimiento de la poblacin por estratos en localidades, tasa de migracin neta, densidad de poblacin, densidad urbana, densidad por localidades, densidad por rea construida.
? Factor Servicios: comprende las variables: transporte, acueducto y alcantarillado, energa, aseo, y los indicadores: tamao del parque automotor que circula en Bogot segn tipo de vehculo, nmero de pasajeros transportados, nmero de vehculos / habitante, tasa de crecimiento del parque automotor, porcentaje del consumo de combustibles del transporte, porcentaje de poblacin sin servicio de acueducto, porcentaje de poblacin sin servicio de alcantarillado, consumo hdrico per cpita por sectores, consumo hdrico per cpita por estrato, descargas domsticas en cuerpos de agua, porcentaje de poblacin sin servicio de energa, gas, porcentaje de consumo de combustibles tradicionales en su consumo de energa, porcentaje de poblacin sin servicios de aseo y recoleccin de basuras, porcentaje de superficie de espacio pblico no cubierta con el servicio de aseo.
? Factor Recursos: comprende las variables: Agua, usos del suelo, materiales, biodiversidad y los indicadores: porcentaje de reas residenciales / rea urbana, porcentaje de reas comerciales / rea urbana, porcentaje de reas industriales / rea urbana, porcentaje de 88 reas institucionales / rea urbana, porcentaje de reas recreativas / rea urbana, porcentaje rea de lotes urbanizables / rea urbana, porcentaje rea agropecuaria / rea urbana, reas verdes por habitante / rea urbana, porcentaje superficie de parque (total y por localidad) y tipo de parque / rea urbana.
? Dimensin Calidad Ambiental: La dimensin Calidad Ambiental integra los niveles de bienestar social de la poblacin en relacin con las caractersticas naturales y construidas de su entorno. En este sentido, es importante identificar la vulnerabilidad y las tendencias existentes en cuanto la sostenibilidad y uso de los recursos naturales y culturales y la evaluacin de las condiciones ambientales de un lugar determinado.
? Factor Riesgo: comprende las variables: asentamientos, superficies, densidad y poblacin vulnerable, y los indicadores: asentamientos en zonas de riesgo, asentamientos precarios, asentamientos subnormales, superficie de las zonas de riesgo, superficie de asentamientos precarios, superficie de asentamientos subnormales, poblacin en zonas de riesgo, poblacin en asentamientos precarios, poblacin en asentamientos subnormales, densidad en zonas de riesgo, densidad de asentamientos precarios, densidad de asentamientos subnormales.
? Factor Calidad de los Recursos: comprende las variables :calidad del aire, calidad del agua, calidad sensorial, calidad del suelo, contaminacin, estabilidad climtica, y los indicadores: inventario de industrias contaminantes, produccin de basuras per cpita, tasas anuales de consumo de lea, porcentaje de recuperacin de ecosistemas acuticos, porcentaje de emisiones, porcentaje de ruido, porcentaje de preservacin y fomento del paisaje, potencial, estabilidad, saturacin, temperatura, viento, luminosidad, humedad.
89 ? Dimensin Armona del Desarrollo: En esta dimensin se integran los aspectos fsico, cultural, social y econmico y su relacin con lo ambiental. Para ello, se debe evaluar la percepcin, comportamiento, significado y valor de una comunidad sobre el medio ambiente. Igualmente se articulan los aspectos sociales y ecolgicos, y se evala la distribucin social equilibrada de las diferentes necesidades. Integra la produccin y crecimiento industrial y econmico para satisfacer las necesidades de la poblacin y la competitividad de la ciudad con criterio de sostenibilidad.
? Factor Enriquecimiento Ambiental-Cultural: comprende las variables: percepcin ciudadana, educacin ambiental, participacin ciudadana, democracia y los indicadores: programas de educacin ambiental, programas en educacin no formal, educacin para participacin, liderazgo comunitario, participacin electoral.
? Factor Habitabilidad e Inclusividad: comprende las variables calidad del hbitat, pobreza urbana, educacin, salud, seguridad ciudadana, suministro de los servicios pblicos, y los indicadores: densidad habitacional, nmero de hogares urbanos, tamao promedio de los hogares, nmero de viviendas, hacinamiento, calidad de la vivienda, necesidades bsicas insatisfechas (NBI), vulnerabilidad, poblacin en miseria, PIB per capita por ncleo familiar en poblacin vulnerable, inasistencia escolar, alfabetizacin, tasa combinada matrcula, esperanza de vida, tasa de mortalidad infantil, mortalidad por enfermedades respiratorias, mortalidad por diarrea y gastroenteritis, morbilidad por enfermedades respiratorias, morbilidad por diarrea y gastroenteritis, hurto, vandalismo, violencia, mortalidad por accidentes de trnsito.
? Factor Productividad y Competitividad: comprende las variables de empleo y economa, y los indicadores: tasa de empleo, tasa de desempleo, tasa 90 de subempleo, participacin de informales en relacin con el total de ocupados, tasa de crecimiento real del PIB per cpita, porcentaje estructura de produccin por agrupaciones econmicas, porcentaje estructura del empleo por agrupaciones econmicas, porcentaje estructura del empleo por agrupaciones industriales, tasas de crecimiento por sectores econmicos, tasas de crecimiento del parque industrial (total por agrupaciones industriales), tasas de crecimiento de las canteras, ladrilleras, chircales y trituradoras.
? ndices: NBI, Necesidades Bsicas Insatisfechas. Indicadores: hogares en viviendas inadecuadas, hogares en viviendas sin servicios bsicos, hogares con hacinamiento crtico, hogares con alta dependencia econmica, hogares con ausentismo escolar, IDH, ndice de Desarrollo Humano. Indicadores: esperanza de vida, educacin, acceso a recursos necesarios para un nivel de vida decente, ICV, ndice de Condiciones de Vida: satisfaccin de necesidades primarias de alimentacin, vivienda, vestido, recreacin, saneamiento ambiental; y de necesidades secundarias como servicios pblicos, servicios de salud y educacin formal.
5.4.2.2.3. Mtodo de Cuantificacin de los Indicadores
Se asume el sistema de cuantificacin en el que se establece una escala relativa de calidad urbana. Se define una escala numrica de cero a cien para calificar las diferentes variables. La calificacin cero correspondera a un estado psimo o de mayor incidencia degradante y la calificacin cien, a un estado ptimo o de nula incidencia degradante.
Teniendo en cuenta que el territorio es un rea extensa y cuya homogeneidad no es total para cada uno de ellos, la calificacin de cada variable pretende reflejar un estado promedio. As, no se asignaron valores extremos cero ni cien, a 91 ninguna variable y se opt por los rangos: Bajo = cero a 30 con valor medio 15, Medio = 30 a 70 con un valor medio 50 y Alto = 100 con un valor medio 85.
De esta forma, cada variable recibe el valor medio asignado al respectivo rango por consideraciones cualitativas, reconociendo que las variables no poseen idntico peso dentro de la clasificacin global de calidad ambiental. Los factores determinados representan la totalidad del concepto calidad de vida urbana, por lo tanto la suma de estos factores indicar cuantitativamente el nivel de calidad de vida urbana de una determinada unidad de anlisis territorial, as:
F 0 + F 1 + F 2 + F 3 + F 4 + F 5 + F 6 + F 7 + F 8 + F 9 = C.V.U (Calidad de Vida Urbana)
A su vez cada uno de los factores agrupar las variables con indicadores numricos, as:
Factor 0 = ( V 1 + V 2 + V 3 )/3
Y as sucesivamente, para cada uno de los factores se obtendr el valor total, asignando un valor cualitativo a cada una de las variables que lo integran, obteniendo de ellos un simple promedio aritmtico. El ndice de calidad de vida urbana ser la suma aritmtica de los factores, a su vez las variables podrn tener sub-variables a las cuales se les asignar valores cualitativos de acuerdo con las condiciones particulares de la unidad territorial y segn el peso especfico que se determine. Se aplican valores iguales para cada uno de los factores, las variables y las sub-variables por considerarlas de igual importancia para medir la calidad ambiental urbana, es decir, si uno de los factores presenta un estado 92 deficiente modifica la calidad de vida urbana en su conjunto sin privilegiar ninguna de ellas.
Como puede observarse, el modelo de promedio ponderado requiere de la asignacin de peso especfico para cada uno de los elementos (indicadores), la determinacin manual de este peso especfico significa que se debe contar con la evaluacin de expertos y la revisin peridica de la informacin, lo que limita su operatividad. Igualmente, el promedio ponderado se ajusta ms a sistemas lineales, que no es el caso de un sistema tan complejo como el urbano. Se requiere del paso de modelo esttico al modelo de evaluacin dinmica y sistematizada que permita conocer la tendencia de sostenibilidad en el tiempo.
El Sistema registra y almacena datos a travs de hojas de clculo, pero no procesa ni evala los datos en relacin con parmetros de sostenibilidad. Hay claridad conceptual y metodolgica sobre la seleccin de los indicadores y la evaluacin de la pertinencia de la informacin. Si bien, la estructura de la base de datos es de tipo abierto y se puede actualizar y modificar con relativa facilidad, es necesario homogeneizar las herramientas metodolgicas: formatos, estructura de base de datos, modelos de evaluacin, mtodos de clculo y posibles sistemas de monitoreo.
Segn los usuarios tcnicos del Sistema, en la construccin de indicadores Socio- Ambientales se han presentado dificultades conceptuales y metodolgicas relacionadas con el anlisis y la integracin de indicadores de las dimensiones social y ambiental y existen dificultades tcnicas para la introduccin de los datos y valores al Sistema.
93 Tabla 4. Sntesis de Sistemas Propuestos y Sistemas en Funcionamiento. Sistema Caractersticas propuestas Comisin Nacional de Medio Ambiente (CONAMA) Chile
? Interrelacin de diferentes unidades territoriales (nacional, regional, local y/o sectorial). Comparacin espacial y temporal. ? Flexibilidad y confiabilidad. ? Difusin y participacin ciudadana. ? Integracin de aspectos cualitativos y cuantitativos. ? Estandarizacin de la informacin de base. Sistema Nacional Ambiental SINA en Colombia
? Indicadores locales y referencias internacionales. ? Evaluacin permanente del proceso hacia la sostenibilidad. ? Fundamentos conceptuales y solidez analtica. ? Disponibilidad de informacin. ? Fcil interpretacin. Sistema de Evaluacin de la Gestin Socio Ambiental del DAMA Bogot Colombia
? Sistema de Gestin Ambiental Metropolitana ? Observatorios en red ? Gestin poltica, Planificacin y participacin ciudadana ? Registro y almacenamiento de datos primarios sin aplicacin de mtodos de clculo ? ndice de calidad de vida urbana como suma aritmtica de factores, con escala numrica entre lmites mnimos y mximos para reflejar un estado promedio. ? C. V. U. =V1+ V2+ V3/3 Sistema de Indicadores Sociodemogrficos, Econmicos y Ambientales (SISEA) de Costa Rica
? Indicadores comparables con un valor de referencia. ? Indicadores sensibles a cambios en el tiempo y el espacio. ? Indicadores que permitan evaluar tendencias y predecir estados. ? Indicadores tiles en la toma de decisiones. ? Indicadores que trasciendan el mbito acadmico. ? Indicadores fciles de recolectar y aplicar. ? Seleccionar elementos cuantitativos y cualitativos a considerar. ? Fijar estndares, objetivos y niveles crticos aceptables. Sistema de Monitoreo de la Calidad de Vida Urbana. Curitiba- Brasil
? Sistema de Monitoreo de calidad de vida Urbano ? Planificacin y Gestin gubernamental ? Relacin de ndices especficos para encontrar el ndice integrado de calidad de vida. ? El ndice sinttico (ICV) y una media armnica expresada por: IC V = 1/(1/m(? .1/ l i))
Sistema de Informacin Ambiental y Recursos Naturales de Mxico
? Indicadores asociados a las polticas territoriales. ? Indicadores asociados a la formacin y comunicacin para la participacin ciudadana. ? Indicadores de fcil comprensin ciudadana. ? Informacin sobre la Agenda Local 21. ? Indicadores para apoyar los marcos jurdicos y las normas.
5.4.3. SNTESIS DE LA PROBLEMTICA DE LA EVALUACIN DEL DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE EN AMRICA LATINA
En Amrica Latina se aplican metodologas relacionadas con la planificacin y gestin de la Agenda Local 21, hay pocos avances en la construccin de instrumentos metodolgicos apropiados al conocimiento de la realidad local. Si bien, existen algunos ejemplos directamente relacionados con la aplicacin de la Agenda Local 21, la construccin y aplicacin de indicadores de desarrollo 94 urbano sostenible es muy limitada. La evaluacin de la sostenibilidad urbana requiere de herramientas metodolgicas que sirvan de apoyo a la gestin y a la planificacin de sus ciudades y que permitan conocer si las tendencias de desarrollo urbano se acercan o se alejan de los objetivos del desarrollo sostenible.
5.4.3.1. Sobre las Propuestas Metodolgicas
? Hay una marcada tendencia a multiplicar los procedimientos metodolgicos entre pases, tanto en lo que se refiere a formatos para recoleccin como a los modelos para la sistematizacin de datos. Son pocos los pases en los que se sistematizan las experiencias exitosas. Estas limitaciones de intercambio de experiencias en el mbito nacional como en el regional no permiten consolidar el conocimiento sobre la base de la experiencia de los proyectos.
? Los problemas que enfrentan los pases desarrollados y los pases en va de desarrollo para la sostenibilidad urbana son diferentes. Los problemas que enfrentan los pases pobres estn directamente asociados al impacto social del actual modelo de globalizacin econmica y al incremento de la pobreza urbana y rural. Los problemas que enfrentan los pases ricos estn ms asociados con amenazas ambientales globales (cambio climtico), el incremento en el consumo de recursos y emisiones contaminantes, por ello, seria importante construir y articular los indicadores locales de Desarrollo Sostenible con los ndices globales de sostenibilidad. 5.4.3.2. Sobre el Uso de Indicadores
? En una revisin de los indicadores ms utilizados para evaluar la calidad urbana de las ciudades latinoamericanas, puede observarse la inclusin 95 de indicadores sociales y econmicos tradicionales y el uso de indicadores de saneamiento bsico. Es frecuente que estos indicadores tengan como objetivo la evaluacin de proyectos para financiamiento externo de inversin en infraestructura o estn orientados a definir tasas impositivas para explotacin de recursos naturales.
? Si bien, existe un nmero significativo de indicadores para la evaluacin de los aspectos econmicos y sociales del desarrollo que ofrecen herramientas sintticas capaces de capturar variables clave para el desarrollo sostenible, como son: el Physical Quality of Life Index (PQLI, ndice de Calidad Fsica de Vida) , el Index of Sustainable Welfare (SEW, ndice de Bienestar Sustentable) y el Human Development Index (HDI, ndice de Desarrollo Humano) (UNDP, 1990), la idea de progreso capturada por los indicadores tradicionales de desarrollo, presenta contradicciones en las que subyacen procesos de iniquidad social y degradacin ambiental. Indicadores econmicos como el PIB pueden medir y traducir como progreso lo que en realidad son condiciones de deterioro ambiental y de privacin social.
? An cuando los indicadores ambientales han concertado considerables esfuerzos en las condiciones de sustentabilidad, la mayora de stos estn fragmentados por actividades, ecosistemas naturales o tipos de problemas ambientales con escasa integracin para su aplicacin al medio urbano.
? Los indicadores tradicionalmente utilizados en la evaluacin del desarrollo social y econmico de las ciudades, pocas veces han considerado la sustentabilidad de los patrones de produccin y de consumo. Los indicadores cuantitativos no corresponden a una visin integral del desarrollo sostenible propuesto por el Plan en lo econmico, lo social y lo ambiental. 96 ? Es necesario promover la construccin de indicadores para evaluar la aplicacin de polticas de Desarrollo Sostenible en el mbito local y avanzar hacia la experiencia prctica en la definicin de indicadores y en el uso de herramientas analticas de evaluacin.
? En cuanto a la construccin de indicadores los objetivos se deben centrar en mejorar mtodos de comparacin, unificar los indicadores publicados y desarrollar indicadores orientados a resultados y desempeo de la poltica de Desarrollo Sostenible y la Agenda Local 21.
? Para la evaluacin de la aplicacin de los indicadores de Desarrollo Sostenible en ciudades latinoamericanas es necesario avanzar en la integracin de indicadores de aplicabilidad universal, con indicadores propios de la evaluacin de estado en el mbito local yavanzar en la definicin de las bases comunes para el desarrollo de ndices de Sostenibilidad.
? Responder a la demanda de indicadores de desarrollo urbano sostenible, articulados a la Agenda 21, que muestren el estado del desarrollo sostenible de las ciudades, guen las polticas locales y regionales e incidan en las polticas globales.
? Construir indicadores apropiados para un determinado contexto sin disminuir las metas de desarrollo sostenible en cuanto a la poblacin actual y futura. Integrar a la ciudadana en el monitoreo del desarrollo urbano sostenible y procurar que el conocimiento sobre la realidad de su territorio llegue a ampliarse.
? En contextos de desigualdad social, los indicadores promedio no proveen informacin acerca de la distribucin real de la riqueza. En ciudades con altos ingresos per cpita, un alto porcentaje de la poblacin puede sufrir 97 condiciones de pobreza. Los indicadores distributivos pueden proveer no slo informacin sobre la distribucin de ingreso, sino tambin sobre las condiciones diferenciales de acceso y control sobre los recursos naturales. La evaluacin de aspectos distributivos tiene implicaciones para la definicin de polticas, que aporten informacin acerca de quin recibe los beneficios y quin afronta los problemas en el proceso de desarrollo.
5.4.3.3. Sobre la Operatividad de los Sistemas
? La dificultad para la operatividad de los Sistemas de evaluacin se presenta en el suministro de datos por la complejidad y requerimientos tcnicos especializados para el manejo integral de la informacin. Si bien, existen instituciones que participan en el suministro de la informacin hay dificultades en el manejo tcnico de las bases de datos.
? Se han presentando problemas para el acceso a la informacin, por ello es necesaria la construccin de mtodos que permitan evaluar el proceso de desarrollo desde una perspectiva sostenible para guiar las polticas pblicas. Para ello se requiere de la creacin de estrategias de gestin ambiental y una mayor capacidad local para el manejo y suministro de la informacin.
? En cuanto a la puesta en funcionamiento de los Sistemas propuestos para la evaluacin del Desarrollo Sostenible se han presentado dificultades con respecto a conceptos y metodologas que se usan en la construccin y en el anlisis de indicadores y en sus efectos para la toma de decisiones en la gestin de polticas y programas nacionales y locales. Igualmente, la falta de recursos financieros para la investigacin sobre construccin de indicadores requiere de la gestin con entidades nacionales o internacionales. 98 ? Los indicadores sectoriales conducen a polticas de intervencin sectorial, y actan generalmente sobre efectos aislados del proceso de desarrollo, mientras que los indicadores intersectoriales sealan las reas clave de presin o conflicto, y dan cuenta de las implicaciones y efectos positivos o negativos que una determinada poltica tendr sobre la totalidad del sistema.
? Generalmente en la evaluacin del desarrollo se subestima o ignora la especificidad de cada sistema urbano o regional en trminos culturales y naturales, as como de los patrones de produccin y consumo locales. Desde la perspectiva del desarrollo urbano sostenible, el progreso de cada sistema urbanoregional debe dar cuenta de las limitaciones y problemas que impone a otras regiones a partir de la evaluacin de la impronta o huella ecolgica urbana.
? Se requiere de la permanencia y cambios cualitativos en el largo plazo, los indicadores de sostenibilidad debern revelar o sealar si la calidad de vida en el municipio esta mejorando o empeorando y si el gobierno municipal a travs de la implementacin de programas y proyectos, se encuentra en el camino sostenible en cuanto el uso de los recursos para satisfacer equitativamente las demandas y deseos de la poblacin de hoy y del futuro. Por ello el Plan de Desarrollo tiene la tarea de integrar programas y proyectos que beneficien los aspectos econmico, social y ambiental de manera ms equilibrada, para mejorar integralmente la calidad de vida de la poblacin.
Diseño de La Estructura Organizacional Del Departamento de Interventoría de La Unidad Estratégica de Negocios de Acueducto y Alcantarillado de Emcali Eice Esp