RM-012 Lineamientos - Creacion - Areas - Protegidas - Municipales PDF

Lineamientos para la creacin de
Quito, 2010 Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental. 2010. Se autoriza la reproduccin de esta publicacin con nes educativos y otros nes no comerciales, siempre y cuando se mencione la fuente. Este documento debe citarse de la siguiente manera: Echeverra, Hugo. 2010. Lineamientos para la creacin de reas Protegidas Municipales. Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental, Conservacin Internacional Ecuador y The Nature Conservancy. Quito, Ecuador. Investigacin y produccin: Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental: Autor: Asistencia legal: Coordinacin: Hugo Echeverra V. Sofa Surez Gabriela Muoz V., Directora Ejecutiva
Correccin de Estilo: Roco Vergara Asesora tcnica: Asociacin de Municipalidades del Ecuador: Conservacin Internacional Ecuador: The Nature Conservancy: Carlo Ruiz Lus Surez, Director Ejecutivo Roberto Ulloa, Coordinador de Polticas Ambientales
Vernica Arias, Representante para Ecuador Silvia Bentez, Gerente de estrategias de conservacin de Nasca
Diseo grco: El Antebrazo Diseo y Comunicacin Diseo de portada: Santiago Crdenas Ilustracin portada: Santiago Crdenas Impreso por: Nuevo Arte Artnuovo S.A. ISBN: 978-9978-9946-6-5 Derecho de autor: 33868
Esta publicacin ha sido preparada en el marco del proyecto Denicin del marco normativo para la creacin de reas Protegidas Municipales, ejecutado por el Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental (CEDA), nanciado por Conservacin Internacional Ecuador (CI-Ecuador) y The Nature Conservancy (TNC). La impresin de esta publicacin ha sido nanciada parcialmente tambin por el Ecosystem Grants Programme del Comit Holands de UICN, en el marco del proyecto Gobernabilidad Ambiental Local y Conservacin. El contenido de este documento es de responsabilidad de sus autores y no reeja necesariamente la opinin de Conservacin Internacional Ecuador, The Nature Conservancy y del Comit Holands de UICN.
Agradecimientos Presentacin Introduccin
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Captulo I Atribuciones legales para la creacin de reas Protegidas Municipales 13

1. Atribucin municipal para declarar reas Protegidas Municipales 1.1. Ley Orgnica de Rgimen Municipal 1.2. Planes reguladores del desarrollo fsico y urbanstico 1.3. Ley de Gestin Ambiental 1.4. Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin 2. Matriz de normas aplicables 3. Ventajas de las reas Protegidas Municipales 15 16 17 17 18 19 19
Captulo II El Sistema Nacional de reas Protegidas Temas relevantes para la incorporacin de las reas Protegidas Municipales al Sistema Nacional de reas Protegidas
1. Sistema Nacional de reas Protegidas 2. El plan estratgico del SNAP y el subsistema de reas protegidas de gobiernos autnomos descentralizados 3. Incorporacion de las reas Protegidas Municipales al SNAP 3.1. Situacin actual 3.2. Efectos y ventajas de la incorporacin de las reas Protegidas Municipales al SNAP
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Captulo III Consideraciones mnimas para la creacin de reas Protegidas Municipales

1. Antecedentes 2. Aspectos mnimos para la creacin de reas Protegidas Municipales 2.1. Fase preliminar a la creacin del rea Protegida Municipal 2.2. Fase de creacin del rea Protegida Municipal 2.2.1. Realizacin de estudios tcnicos preliminares 2.2.2. Determinacin de la voluntad institucional 2.2.3. Anlisis de la capacidad institucional
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2.2.4. Determinacin legal del rgimen de tenencia de tierra dentro del rea 2.2.5. Participacin ciudadana 2.2.6. Expedicin de la ordenanza municipal 2.2.7. Contenido bsico de la ordenanza municipal 2.3. Fase de manejo 2.4. Fase de implementacin, seguimiento y evaluacin
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Captulo IV Ruta crtica

Conclusiones
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Anexos
Anexo 1 Modelo de resolucin de Concejo Cantonal Declaratoria de inters institucional Anexo 2 Modelo de ordenanza municipal para la creacin de reas Protegidas Municipales Anexo 3 La iniciativa de creacin del rea Protegida Municipal Siete Iglesias Indice de normas jurdicas anotadas y analizadas
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El Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental agradece a todos los participantes de los talleres de trabajo realizados en el marco del proyecto Denicin del marco normativo para la creacin de reas protegidas municipales, en los perodos comprendidos entre abril del 2007 y mayo del 2009. Se extiende un especial agradecimiento y reconocimiento a Conservation International Ecuador, The Nature Conservancy y Asociacin de Municipalidades del Ecuador por su apoyo y asesoramiento. El Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental agradece de manera particular al equipo de revisin del Proyecto integrado por Luis Surez, Roberto Ulloa, Carlos Fierro (CI), Vernica Arias, Silvia Bentez, Tatiana Egez (TNC) y Carlo Ruiz (AME).
Las reas protegidas son reconocidas mundialmente como la principal estrategia para la conservacin de la diversidad biolgica o biodiversidad. Al mismo tiempo, las reas protegidas contribuyen al bienestar humano y a la reduccin de la pobreza, puesto que ayudan a conservar los recursos naturales y a mantener los servicios ambientales que sustentan la vida de millones de personas. En efecto, las reas protegidas no solo contribuyen a conservar ecosistemas, especies y diversidad gentica sino que tambin proporcionan mltiples servicios ambientales para las poblaciones rurales y urbanas, tales como: proteccin y regulacin de recursos hdricos, regulacin del clima, proteccin de los suelos, prevencin de desastres naturales, proteccin de la belleza paisajstica y provisin de atractivos naturales y culturales, y conservacin de espacios para expresiones religiosas y espirituales. Los gobiernos autnomos descentralizados y en particular los municipios cumplen un papel fundamental en los procesos de planicacin y ordenamiento territorial a nivel local y regional. Un componente importante en dichos procesos es la identicacin, delimitacin y manejo de espacios naturales que aseguren la conservacin de la biodiversidad y el mantenimiento de los servicios ambientales que contribuyen al bienestar de las presentes y futuras generaciones. Esta publicacin analiza las competencias y atribuciones institucionales y presenta informacin detallada sobre los procedimientos tcnicos y legales aplicables para el establecimiento de reas protegidas en el mbito de la gestin municipal, a n de promover la conservacin de la biodiversidad a nivel cantonal y, al mismo tiempo, fortalecer y consolidar el Sistema Nacional de reas Protegidas, consagrado en el artculo 405 de la nueva Constitucin de la Repblica del Ecuador. Esperamos que este documento constituya una herramienta til para los municipios -y otros gobiernos locales- interesados en la creacin y manejo de reas protegidas en sus respectivas jurisdicciones. Luis Surez Director Ejecutivo Conservacin Internacional Ecuador
Lineamientos para la creacin de reas Protegidas Municipales
El sistema nacional de reas protegidas garantizar la conservacin de la biodiversidad y el mantenimiento de las funciones ecolgicas. El sistema se integrar por los subsistemas estatal, autnomo descentralizado, comunitario y privado, y su rectora y regulacin ser ejercida por el Estado Artculo 405: Constitucin de la Repblica del Ecuador.
Desde hace ms de diez aos la sociedad y las autoridades ambientales del Ecuador han visto la necesidad de sumar esfuerzos nacionales y locales para garantizar la conservacin de la diversidad biolgica a travs de la proteccin de espacios naturales representativos. Esta necesidad motiv el establecimiento ocial, mediante norma constitucional, del Sistema Nacional de reas Protegidas (SNAP), fortalecido actualmente por un nuevo mandato constitucional relativo a su integracin mediante subsistemas. Desde una perspectiva de poltica nacional de biodiversidad, complementaria a la perspectiva jurdica constitucional, la participacin de gobiernos locales para asegurar la existencia, integridad, conectividad y funcionalidad de los ecosistemas, especies y genes, fue expresamente considerada en el marco del fortalecimiento y consolidacin del Sistema Nacional de reas Protegidas. Desde entonces, algunos gobiernos locales del Ecuador han liderado iniciativas de conservacin a nivel cantonal que buscan fortalecer los esfuerzos nacionales de proteccin de ecosistemas frgiles, garantizando as la conservacin de la diversidad biolgica del Ecuador. En este contexto normativo y de poltica, y reconociendo el marco institucional y de competencias vigente a nivel nacional, este documento busca ser una herramienta til tanto para la mejor gestin de reas protegidas por parte de los municipios, cuanto para el fortalecimiento del Sistema Nacional de reas Protegidas del Ecuador. Este anlisis es adems oportuno, toda vez que la Constitucin de la Repblica1 y el Plan Estratgico del Sistema Nacional de reas Protegidas2 establecen las pautas para el establecimiento de un subsistema autnomo descentralizado como parte integrante del Sistema Nacional de reas Protegidas.
1 CONSTITUCIN DE LA REPBLICA DEL ECUADOR. Registro Ocial No. 449 de 20 de octubre de 2008. 2 POLTICAS Y PLAN ESTRATGICO DEL SISTEMA NACIONAL DE REAS PROTEGIDAS. Registro Ocial Suplemento No. 343 del 22 de mayo de 2008.
El papel de los municipios en la gestin de reas Protegidas

Los procesos de reforma estatal desarrollados en las ltimas dcadas en el Ecuador han promovido un modelo de gobierno favorable al fortalecimiento del rgimen autnomo descentralizado, que es ejercido -entre otras entidades- por los Concejos Municipales. En el marco de la gestin ambiental, estos procesos se reejan claramente, inter alia, en el fortalecimiento del papel municipal en la gestin de reas protegidas. En efecto, durante la ltima dcada, la legislacin ha complementado histricas competencias municipales de planicacin y ordenamiento territorial, con aquellas relativas a delimitacin, manejo y administracin de reas protegidas a nivel cantonal. El fortalecimiento del papel municipal en la gestin de reas protegidas en el Ecuador reeja, adems, los procesos desarrollados en el mbito internacional para promover una gestin ms participativa de los gobiernos locales. Los documentos adoptados en el marco de la Conferencia de la Organizacin de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo, en 1992, dan cuenta de ello. As, la Agenda 21 (1992)3 dedica un captulo al anlisis de las iniciativas de las autoridades locales en el desarrollo sustentable. De la misma manera, el Convenio sobre la Diversidad Biolgica (1992)4 hace eco de esta visin en el artculo 8 y, particularmente, a travs de los principios que informan el enfoque ecosistmico caracterstico de este tratado internacional. Ms recientemente, la Declaracin de Curitiba sobre Ciudades y Biodiversidad (2007), adoptada en el marco de los esfuerzos por alcanzar los objetivos de conservacin de la biodiversidad hasta el ao 20105, rearm la urgencia de incorporar a las autoridades locales en la implementacin de los objetivos del Convenio. En el marco de las Polticas Nacionales, esta tendencia tambin es notoria. Tanto la Poltica y Estrategia Nacional de Biodiversidad del Ecuador 2001-20106 como el Plan Estratgico del Sistema Nacional de reas Protegidas 2007-2016, destacan el importante papel de los gobiernos autnomos descentralizados en la declaratoria, delimitacin y manejo de reas protegidas. En el marco de la institucionalidad estatal, la gestin de reas Protegidas Municipales se circunscribe al mbito de la gestin municipal autnoma, pero se desarrolla a partir de los principios de coordinacin y de cooperacin con los dems niveles de gobierno y, particularmente, con la autoridad ambiental nacional. Esa es la tendencia delineada por el ordenamiento jurdico nacional y expresamente formulada en el Plan Estratgico del Sistema Nacional de reas Protegidas.
3 La AGENDA 21 fue adoptada en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo en 1992. 4 CONVENIO SOBRE LA DIVERSIDAD BIOLGICA (1992) [Fecha de publicacin del Convenio sobre la Diversidad Biolgica en el Registro Ocial del Ecuador]. Registro Ocial No. 647 de 6 de marzo de 1995. El Convenio sobre la Diversidad Biolgica fue adoptado en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo en 1992. El Convenio fue aprobado y raticado por el Ecuador en 1993. 5 DECLARACIN DE CURITIBA SOBRE CIUDADES Y BIODIVERSIDAD (2007). Convenio sobre la Diversidad Biolgica [pgina web]. http://www.cbd.int/authorities 6 POLTICA Y ESTRATEGIA NACIONAL DE BIODIVERSIDAD DEL ECUADOR. 2001 - 2010. Registro Ocial No. 11 del 30 de enero de 2007.
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En este contexto nacional e internacional de polticas, normas e instituciones, es evidente que los procesos normativos que se desarrollan en el Ecuador avanzan hacia la consolidacin del Sistema Nacional de reas Protegidas (SNAP) que, de conformidad con la Constitucin de la Repblica, tiene por objetivo fundamental garantizar la conservacin de la biodiversidad y el mantenimiento de las funciones ecolgicas, para lo cual se integrar por los subsistemas estatal, autnomo descentralizado, comunitario y privado7. El desarrollo de polticas y normas anotado, adems de evidenciar un papel fortalecido de los municipios en la gestin de reas naturales, plantea un escenario idneo y marca un momento oportuno para el anlisis de los mecanismos jurdicos aplicables a la creacin de reas Protegidas Municipales. Esta publicacin ha sido diseada a partir de estas premisas y en funcin de una necesidad de informacin relativa a los procedimientos legales aplicables en el mbito de la gestin municipal en reas naturales. El Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental y sus socios, Conservation International - Ecuador y The Nature Conservancy, aspiran a que la presente publicacin contribuya al fortalecimiento de la gestin municipal en las reas naturales cantonales y a la consolidacin del Sistema Nacional de reas Protegidas de Ecuador.
Sobre la publicacin
El documento Lineamientos para la creacin de reas Protegidas Municipales ha sido elaborado por el Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental en el marco del proyecto Denicin del marco normativo para la creacin de reas protegidas municipales, cuyo objetivo general es la identicacin y aplicacin de las competencias municipales en la proteccin de reas naturales, a n de promover la conservacin de estas reas en el Ecuador y fortalecer el Sistema Nacional de reas Protegidas. Es importante destacar que a la fecha de inicio del proyecto en el Ecuador no se haban realizado y/o difundido estudios jurdicos tendientes a la determinacin de las competencias municipales en la proteccin de las reas naturales. En este marco, se realiz un anlisis jurdico sobre la materia, que contribuy a identicar la base jurdica constitucional y legal de las competencias municipales para la creacin de reas protegidas a nivel cantonal. El anlisis se fundament en el marco normativo e institucional vigente y se desarroll desde una perspectiva de complementariedad, esto es, tomando nota de la existencia de una autoridad ambiental nacional con competencias claras en el Patrimonio Nacional de reas Protegidas y, sobre todo, considerando el papel de los municipios en la proteccin de espacios naturales representativos a nivel cantonal, que no hayan sido previamente integrados al Patrimonio Nacional de reas Protegidas o al Patrimonio Forestal del Estado. El documento Lineamientos para la creacin de reas Protegidas Municipales es el producto de dos aos de trabajo. La primera versin no publicada del documento se elabor en el ao 2007. En enero del ao 2009 el Centro Ecuatoriano de Derecho Am7 Constitucin de la Repblica del Ecuador, Art. 405.
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biental, con el apoyo de Conservation International Ecuador y The Nature Conservancy, emprendi la tarea de actualizar su contenido, a n de armonizarlo con el marco jurdico constitucional y legal vigente; y, a la propuesta ocial relativa al fortalecimiento del Sistema Nacional de reas Protegidas, contenida en el Plan Estratgico del SNAP. Gracias al apoyo de Conservation International Ecuador y The Nature Conservancy, se ha logrado actualizar y publicar el documento Lineamientos para la creacin de reas Protegidas Municipales, que tiene por objeto proveer una herramienta de aplicacin de las competencias municipales en la gestin de reas protegidas. El contenido del documento est divido en cuatro captulos y sus correspondientes anexos:
Captulo I: Captulo II: Captulo III:
Atribuciones de los municipios para crear reas protegidas municipales Incorporacin de las reas Protegidas Municipales al Sistema Nacional de reas Protegidas Aspectos mnimos que podran considerarse en la creacin de reas Protegidas Municipales
Captulo IV: Ruta crtica Anexos
El primer captulo analiza el marco normativo constitucional, orgnico municipal y legal ambiental que fundamenta las atribuciones de los Municipios para crear reas Protegidas Municipales, y que est contenido en el artculo 376 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador, en el artculo 202 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal y en el artculo 13 de la Ley de Gestin Ambiental. Cabe destacar que las atribuciones municipales se circunscriben al mbito de la planicacin territorial y la gestin ambiental municipal. El segundo captulo analiza el espacio institucional del subsistema autnomo descentralizado en la propuesta de fortalecimiento del Sistema Nacional de reas Protegidas, contenida en el Plan Estratgico del SNAP. En este marco, se plantean sugerencias para la incorporacin de las reas Protegidas Municipales al SNAP. El tercer y el cuarto captulo plantean una ruta crtica sugerida para la creacin de reas Protegidas Municipales, mediante la expedicin de Ordenanzas Municipales. La ruta crtica propone la ejecucin de un procedimiento administrativo que permite evaluar la capacidad institucional municipal para manejar reas naturales, los valores del rea natural protegida, el rgimen de tenencia de tierra existente en dicha rea, y el esquema de gobernanza aplicable. En los Anexos se incluye un modelo de Ordenanza Municipal e informacin relativa a los procesos piloto que se desarrollaron en el marco del proyecto. Cabe destacar, nalmente, que el documento est diseado como una herramienta de aplicacin general y, por tanto, provee lineamientos no ociales, aplicables a la gestin municipal de reas protegidas.
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Atribuciones legales para la creacin de reas Protegidas Municipales
El papel municipal en la gestin de reas protegidas est expresamente determinado en la Constitucin de la Repblica del Ecuador. El artculo 376 de la norma suprema establece que: Para hacer efectivo el derecho a la vivienda, al hbitat y a la conservacin del ambiente, las municipalidades podrn expropiar, reservar y controlar reas para el desarrollo futuro, de acuerdo con la ley () A n de analizar el alcance de esta norma constitucional, es importante hacer referencia al rgimen constitucional de competencias de los gobiernos municipales, previsto en el artculo 264 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador, entre las que destacan: a. La planicacin del desarrollo cantonal8, b. El ejercicio del control sobre el uso y la ocupacin del suelo en el cantn9, c. La preservacin, mantenimiento y difusin del patrimonio natural del cantn10. Las normas anotadas establecen el marco jurdico constitucional a partir del cual deber desarrollarse el rgimen legal de competencias previsto en la Constitucin de la Repblica y que debe promulgarse en el corto plazo. En este marco, la raticacin constitucional de las atribuciones municipales en la gestin de reas protegidas, reconocidas en Constituciones anteriores que sentaron un antecedente normativo fundamental para consolidar el rol municipal en este mbito, es de suma importancia para el fortalecimiento del papel de los gobiernos locales en la gestin de reas naturales. Conforme se analiza a continuacin, esto se reeja en la legislacin ambiental y en las reformas incorporadas a la legislacin aplicable al rgimen municipal.
8 CONSTITUCIN DE LA REPBLICA DEL ECUADOR. Artculo 264, numeral 1. 9 Ibdem. Artculo 264, numeral 2. 10 Ibdem. Artculo 264, numeral 8.
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1.1. Ley Orgnica de Rgimen Municipal

El rgimen jurdico aplicable a la gestin municipal est contenido en la Ley Orgnica de Rgimen Municipal11 que, por su carcter de orgnica, prevalece sobre leyes ordinarias, como la Ley de Gestin Ambiental12. La Ley Orgnica de Rgimen Municipal establece los nes municipales, las funciones de la administracin municipal y las atribuciones legales del Concejo Municipal en el mbito de su jurisdiccin territorial. Dentro de este marco legal, corresponde a las administraciones municipales satisfacer las necesidades colectivas del cantn, a travs de la promocin del desarrollo econmico, social, ambiental y cultural dentro de su jurisdiccin13. Para cumplir los nes esenciales municipales, la Ley Orgnica de Rgimen Municipal otorga a las administraciones municipales importantes funciones en materia de planicacin del desarrollo cantonal y regulacin del uso del suelo14, entre ellas, la direccin del desarrollo fsico cantonal, la ordenacin urbana y el control del uso del suelo15. Estas atribuciones municipales han adquirido especial relevancia en el marco de la gestin ambiental municipal, en la medida en que deben ejecutarse conforme a los principios fundamentales del desarrollo sostenible. As, la Ley Orgnica de Rgimen Municipal textualmente dispone que: Los municipios y distritos metropolitanos efectuarn su planicacin siguiendo los principios de conservacin, desarrollo y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales16. En este contexto, es importante destacar que el artculo 202 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal faculta a los municipios la adopcin de normas especiales para la conservacin, restauracin y mejora de los elementos naturales ubicados en el cantn17. Esta disposicin, contenida en una norma legal orgnica, constituye la base normativa fundamental para asignar competencias especcas a las municipalidades en la gestin de reas Protegidas Municipales.
11 LEY ORGNICA DE RGIMEN MUNICIPAL. [Fecha de la ltima codicacin]. Registro Ocial Suplemento No.159 de 5 de Diciembre del 2005. 12 LEY DE GESTIN AMBIENTAL. [Fecha de codicacin]. Registro Ocial Suplemento No. 418 de 10 de Septiembre del 2004. La Ley de Gestin Ambiental fue promulgada en el Registro Ocial No. 245 de 30 de Julio de 1999. 13 LEY ORGNICA DE RGIMEN MUNICIPAL. Artculo 11, numeral 4. 14 Ibdem. Artculo 14, numerales 12 y 13. 15 Ibdem. Artculo 63, numerales 3 y 5. 16 Ibdem. Artculo 198. 17 Ibdem. Artculo 202.
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1.2. Planes reguladores del desarrollo fsico y urbanstico

Los planes reguladores de desarrollo fsico cantonal y los planes reguladores de desarrollo urbano18 constituyen instrumentos tcnicos fundamentales para el planeamiento fsico y urbanstico del territorio del cantn. En el marco de la gestin ambiental municipal estos planes tambin constituyen instrumentos tcnicos, ya que incorporan planes reguladores de reservaciones territoriales y espacios abiertos libres y arborizados.
1.3. Ley de Gestin Ambiental

La Ley de Gestin Ambiental, promulgada en 1999 y codicada en el ao 2004, estableci el Sistema Nacional Descentralizado de Gestin Ambiental (SNDGA) como un mecanismo de coordinacin, integracin y cooperacin entre los distintos mbitos y niveles de gestin ambiental19. Las entidades que integran el Sistema Nacional Descentralizado de Gestin Ambiental, que son todas las instituciones del sector pblico competentes en materia ambiental, estn obligadas a proteger la diversidad biolgica y a garantizar la permanencia de los ecosistemas20. Estas obligaciones legales reejan el importante papel reconocido a los municipios y otras entidades pblicas en la conservacin de la diversidad biolgica. En este marco, el artculo 13 de la Ley de Gestin Ambiental establece atribuciones especcas en la gestin de reas Protegidas Municipales: Los consejos provinciales y los municipios, dictarn polticas ambientales seccionales con sujecin a la Constitucin de la Repblica y a la presente Ley. Respetarn las regulaciones nacionales sobre el Patrimonio de reas Naturales Protegidas para determinar los usos de suelo y consultarn a los representantes de los pueblos indgenas, afroecuatorianos y poblaciones locales para la delimitacin, manejo y administracin de reas de conservacin y reserva ecolgica. Cabe destacar dos elementos importantes implcitos en esta norma: a) La norma se reere, de forma separada, a la obligacin municipal de respetar las regulaciones nacionales sobre el Patrimonio Nacional de reas Naturales y a las facultades legales de los municipios para delimitar, manejar y administrar reas de conservacin y reserva biolgica. Si se concuerda esta facultad con aquella prevista en el artculo 202 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, queda claro que la Ley de Gestin Ambiental se reere a una facultad municipal para delimitar, manejar y administrar reas protegidas dentro de territorio cantonal.
18 Ibdem. Artculo 146, literal c). 19 LEY DE GESTIN AMBIENTAL. Artculo 10. 20 Ibdem. Artculo 12, literal e.
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b) La Ley de Gestin Ambiental, al complementar la facultad otorgada a los municipios por la Ley Orgnica de Rgimen Municipal para dictar normas especiales de conservacin, establece las siguientes clases de reas Protegidas Municipales: reas de conservacin y reas de reserva ecolgica. Cabe anotar que estas reas no son, formalmente, aquellas a las que se reeren la Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y de Vida Silvestre, y que aplican nicamente a las reas del Patrimonio Nacional de reas Naturales; como tampoco aquellas propuestas para el manejo de reas municipales en el Plan Estratgico del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas.
1.4. Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin
El Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD) fue aprobado en segundo debate por la Asamblea Nacional el 11 de agosto del 2010. El Proyecto de Ley ha sido enviado a la Funcin Ejecutiva para su sancin u objecin. El COOTAD establece la organizacin poltico administrativa del Estado en relacin al territorio, el rgimen de competencias de los diferentes niveles de gobiernos autnomos descentralizados y los regmenes especiales; adems, desarrolla un modelo de descentralizacin obligatoria y progresiva para los gobiernos autnomos descentralizados. Se establece como competencias exclusivas de los gobiernos autnomos descentralizados municipales la de planicar el desarrollo cantonal y formular los planes de ordenamiento territorial, de manera articulada, con el n de regular el uso y ocupacin del suelo urbano y rural; ejercer control sobre el uso y ocupacin del suelo en el cantn, y, preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectnico, cultural y natural y construir los espacios pblicos para estos nes . Con el n de ejecutar la competencia de preservacin, mantenimiento y difusin del patrimonio natural se ha denido el signicado de estos conceptos. Por lo tanto, se determina que la preservacin abarca el conjunto de acciones que permitan la conservacin, defensa y proteccin; el mantenimiento implica el garantizar su sostenimiento integral en el tiempo; y, la difusin busca procurar la propagacin permanente en la sociedad de los valores que representa . De las disposiciones anotadas podemos observar que se mantienen las competencias de los gobiernos municipales respecto a la planicacin del desarrollo cantonal y la regulacin del uso del suelo. Adicionalmente, se agrega una competencia de gran importancia, relacionada con la preservacin, mantenimiento y difusin del patrimonio natural. La inclusin de esta competencia implica que los gobiernos municipales estn facultados a reservar reas de importancia ecolgica con el n de preservar y mantener el patrimonio natural de su cantn.
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CONSTITUCIN DE LA REPBLICA Art. 376
LEY ORGNICA DE RGIMEN MUNICIPAL Art. 202
LEY DE GESTIN AMBIENTAL Art. 13 Los municipios () consultarn a los representantes de los pueblos indgenas, afroecuatorianos y poblaciones locales para la delimitacin, manejo y administracin de reas de conservacin y reserva ecolgica
Para hacer efectivo el derecho a () la conservacin del medio ambiente, las municipalidades podrn expropiar, reservar y controlar reas ()
Podrn dictarse normas especiales para la conservacin, restauracin y mejora de () elementos naturales ()
Finalmente, cabe destacar que la declaratoria de reas Protegidas Municipales presenta una importante ventaja normativa frente a otros regmenes jurdicos de reas protegidas. Esta consiste en la relativa exibilidad normativa de la que dependern sus objetivos, as como su alcance y mbito de su aplicacin. As, los municipios pueden evaluar la aplicacin de esta atribucin legal en el contexto de escenarios tan diversos como las circunstancias lo ameriten. Por ejemplo, un municipio podra declarar al rea protegida a partir del reconocimiento de derechos de propiedad preexistentes y, por ende, integrar a los propietarios en la gestin del rea protegida. Otro municipio, por el contrario, podra aplicar esquemas de expropiacin a n de consolidar la propiedad de la tierra y, con ello, redenir sus usos con nes de proteccin estricta. Esto depender de las condiciones, circunstancias y contexto socio-poltico de la decisin municipal.
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El Sistema Nacional de reas Protegidas. Temas relevantes para la incorporacin de las reas Protegidas Municipales al Sistema Nacional de reas Protegidas
Desde la formulacin de la primera Estrategia de reas Protegidas del Ecuador (1976) se ha planteado la necesidad de establecer un Sistema Nacional de reas Protegidas (SNAP) que garantice la representatividad de los ecosistemas y la conservacin de la diversidad biolgica del pas. En este marco, la codicacin de la Constitucin Poltica del Ecuador, realizada en 1998, incorpor el SNAP al rgimen jurdico constitucional del Ecuador. La Constitucin de la Repblica vigente ratic este rgimen en los siguientes trminos: El sistema nacional de reas protegidas garantizar la conservacin de la biodiversidad y el mantenimiento de las funciones ecolgicas. El sistema se integrar por los subsistemas estatal, autnomo descentralizado, comunitario y privado, y su rectora y regulacin ser ejercida por el Estado. El Estado asignar los recursos econmicos necesarios para la sostenibilidad nanciera del sistema, y fomentar la participacin de las comunidades, pueblos y nacionalidades que han habitado ancestralmente las reas protegidas en su administracin y gestin. Las personas naturales o jurdicas extranjeras no podrn adquirir a ningn ttulo tierras o concesiones en las reas de seguridad nacional ni en reas protegidas de acuerdo con la ley21. Esta norma constitucional establece dos parmetros fundamentales para la formulacin del rgimen jurdico del SNAP: a) Que la rectora y regulacin del SNAP ser ejercida por el Estado, a travs de sus diferentes niveles de gobierno; b) Que el SNAP estar integrado por subsistemas, entre los que se incluye al subsistema autnomo descentralizado.
A pesar de ser anterior a la Constitucin de la Repblica vigente, el Plan Estratgico del SNAP22, elaborado por el Ministerio del Ambiente del Ecuador, propone una estructura e integracin del SNAP que es conforme a la norma suprema actual.
21 CONSTITUCIN DE LA REPBLICA DEL ECUADOR. Artculo 405.
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En la seccin 4, relativa al fortalecimiento de la estructura e institucionalidad del SNAP, el Plan Estratgico formula una propuesta fundamentada en la conveniencia de que el SNAP integre los intereses de conservacin de los diferentes actores vinculados a la gestin de reas protegidas, entre los que se incluye a los gobiernos autnomos descentralizados23. En tal virtud, el Plan Estratgico propone el establecimiento de cuatro subsistemas, entre los que se incluye el subsistema de reas protegidas de gobiernos seccionales (APGS), hoy denominados constitucionalmente como gobiernos autnomos descentralizados. De conformidad con el Plan, el subsistema de reas protegidas de gobiernos seccionales (autnomos descentralizados) estara conformado por: []reas de inters regional o local, bajo el soporte tcnico y legal de la Autoridad Ambiental Nacional (AAN). Las reas protegidas de este subsistema pueden ser declaradas por los gobiernos seccionales, pero su incorporacin al SNAP ser realizada por la AAN sobre la base de estudios de alternativas de manejo presentados por los interesados. Su administracin y manejo estar a cargo de los gobiernos seccionales24. Esta norma establece dos parmetros fundamentales para la formulacin del rgimen jurdico del subsistema de reas protegidas de gobiernos seccionales (autnomos descentralizados): a) Que la declaratoria de rea protegida y su administracin corresponde al gobierno seccional; b) Que la incorporacin al SNAP de las reas declaradas por gobiernos seccionales (autnomos descentralizados) se realizar por la Autoridad Ambiental Nacional.
3.1. Situacin actual

Conforme se ha anotado, el Plan Estratgico del SNAP propone que la autoridad ambiental nacional incorpore las reas protegidas declaradas por gobiernos autnomos descentralizados al SNAP. Formula adems una propuesta fundada en criterios tcnicos para la incorporacin de estas reas al SNAP, al requerir estudios de alternativas de manejo que determinen las caractersticas naturales del rea protegida.
22 POLTICAS Y PLAN ESTRATGICO DEL SISTEMA NACIONAL DE REAS PROTEGIDAS 20072016. Registro Ocial Suplemento No. 343 de 22 de mayo del 2008. 23 Ibdem. Seccin 4. 24 Ibdem.
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El Sistema Nacional de reas Protegidas. Temas relevantes para la incorporacin de las reas Protegidas Municipales al Sistema Nacional de reas Protegidas
A n de cumplir con la aplicacin del Plan Estratgico del SNAP en relacin a la incorporacin de reas Protegidas Municipales al Subsistema, el 20 de septiembre de 2010 el MAE expidi el Acuerdo Ministerial sobre las Normas del Subsistema de Gobiernos Autnomos Descentralizados reas Protegidas Municipales que establece los requisitos y procedimiento para la incorporacin de dichas reas a este Subsistema.25. Mientras se estructura la reglamentacin correspondiente, se recomienda que las iniciativas municipales relativas a la declaratoria de reas Protegidas Municipales incorporen en las disposiciones generales de la Ordenanza Municipal normas que dejen abierta la posibilidad de su integracin al SNAP. En este sentido, la ordenanza debera hacer referencia a la posibilidad de la integracin del rea al subsistema de reas protegidas de gobiernos autnomos descentralizados y/o directamente al SNAP. En este marco, tambin se hace necesaria la promocin de un mecanismo de informacin y registro por parte de los municipios hacia la autoridad ambiental nacional sobre la creacin de reas Protegidas Municipales, a travs de un sistema de noticaciones municipales, con nes informativos y un sistema de chas con nes de registro. Esto en virtud de las obligaciones municipales derivadas del Sistema Nacional Descentralizado de Gestin Ambiental. En el Anexo 2 se incluye un modelo de Ordenanza Municipal para la creacin de reas Protegidas Municipales, que toma nota de esta recomendacin.
3.2. Efectos y ventajas de la incorporacin de las reas Protegidas Municipales al SNAP

Desde una perspectiva jurdica, la incorporacin al SNAP de un rea Protegida Municipal, declarada por un gobierno local mediante Ordenanza Municipal, implica su integracin al subsistema de reas protegidas de gobiernos autnomos descentralizados. Esta integracin, a su vez, implica la sujecin a las normas nacionales aplicables a la gestin de reas pertenecientes al SNAP. Este efecto jurdico est claramente determinado en el Plan Estratgico del SNAP. Cabe anotar, adicionalmente, que en la medida que las reas Protegidas Municipales se integren al SNAP, los objetivos de conservacin sern progresivamente logrados en virtud de la aplicacin uniforme de caractersticas, normas y estndares gestin de las reas protegidas del Ecuador. En este marco, es importante destacar la necesidad de disear un subsistema de reas protegidas de gobiernos autnomos descentralizados lo sucientemente armnico con las necesidad, intereses e incluso realidades locales de conservacin, para efectos de asegurar que las iniciativas municipales, en su conjunto, se sumen a los esfuerzos nacionales y se orienten al fortalecimiento y la consolidacin del SNAP, a travs de la proteccin de ms hectreas que tengan alguna funcin especial en trminos de conectividad, integridad o complementariedad. Para este n, podran aplicarse esquemas de cooperacin interinstitucional, a nivel de capacitacin o asistencia tcnica, apoyo logstico, e incluso generarse incentivos para la conservacin que apliquen a entidades del sector pblico (declaratoria de municipio ecolgico, etc.)
25 Acuerdo Ministerial 168 del 20 de Septiembre de 2010. Ver adems dos interesantes propuestas jurdicas realizadas sobre la materia www.ambiente.gov.ec, link Subsecretara de Patrimonio Natural (Biodiversidad, reas protegidas).
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Consideraciones mnimas para la creacin de reas Protegidas Municipales
De conformidad con la Ley Orgnica de Rgimen Municipal y Ley de Gestin Ambiental, la creacin de reas Protegidas Municipales debera enmarcarse en el mbito de las atribuciones municipales relativas al planeamiento fsico cantonal. As, la Ley Orgnica de Rgimen Municipal seala que el planeamiento fsico y urbanstico del territorio del cantn comprende la formulacin de planes reguladores de desarrollo fsico y desarrollo urbano26. Los planes de desarrollo fsico deben contener una zonicacin de unidades de planeamiento27. Los planes de desarrollo urbano, que forman parte de los planes de desarrollo fsico, deben prepararse a partir de la elaboracin de un plan regulador de zonicacin, ocupacin del suelo y reservaciones territoriales, espacios abiertos, libres y arborizados28. Complementariamente, la Ley de Gestin Ambiental -desde una visin que enfatiza la gestin de reas protegidas- faculta a los municipios la delimitacin, manejo y administracin de dichas reas. Es importante destacar esta visin de gestin de la Ley de Gestin Ambiental, pues complementa aquella de planicacin y de ordenamiento territorial de la legislacin municipal; y, adems, fundamenta, desde una perspectiva jurdicoambiental, la competencia municipal en la gestin de las reas naturales a nivel cantonal. A partir de estos antecedentes se plantean los siguientes aspectos mnimos de sugerida consideracin para la creacin de reas Protegidas Municipales.
En el marco de la creacin de reas Protegidas Municipales, el ejercicio de las atribuciones municipales relativas al planeamiento fsico cantonal debera considerar las siguientes fases: a) fase preliminar a la creacin del rea Protegida Municipal; b) fase de creacin del rea Protegida Municipal; c) fase de manejo del rea Protegida Municipal; y, d) fase de implementacin, seguimiento y evaluacin.
2.1. Fase preliminar a la creacin del rea Protegida Municipal

Esta fase se cataloga como preliminar pues cumplira nes tales como la identicacin del rea, la
26 LEY ORGNICA DE RGIMEN MUNICIPAL. Artculo 196. 27 Ibdem. Artculo 197. 28 Ibdem. Artculo 199.
29
determinacin preliminar de los valores ecolgicos (p.e. bienes y servicios ambientales) que justicaran su proteccin, el sondeo de la voluntad de las comunidades, propietarios privados y actores locales hacia la creacin, la disposicin de la autoridad municipal para asumir el reto, entre los aspectos ms signicativos. Estos y otros pasos preliminares corresponderan a un promotor, que podra ser: a) el propio municipio, b) propietarios privados u otros sujetos de derechos de posesin o propiedad, c) terceros interesados en el desarrollo de iniciativas de proteccin de reas naturales.
2.2. Fase de creacin del rea Protegida Municipal

Esta fase es la ms importante, pues determina los pasos a seguir para la creacin del rea Protegida Municipal. A continuacin se sugieren los siguientes pasos:
Realizacin de estudios tcnicos preliminares Determinacin de la voluntad institucional Anlisis de la capacidad institucional Determinacin legal del rgimen de tenencia de la tierra dentro del rea Participacin ciudadana Expedicin de Ordenanza Municipal
2.2.1. Realizacin de estudios tcnicos preliminares

La declaratoria de un rea Protegida Municipal supone el desarrollo de estudios tcnicos preliminares para determinar las caractersticas de una zona identicada como potencial rea protegida, pero tambin para informar y fundamentar la voluntad institucional dirigida a la proteccin de un espacio natural ubicado dentro de la jurisdiccin cantonal. Los estudios tcnicos preliminares deberan proveer informacin bsica sobre aspectos geogrcos, ecolgicos, socioeconmicos y legales del rea identicada. En este contexto, tomando en cuenta que al momento no existen lineamientos especcos aplicables a las reas Protegidas Municipales, se hace necesario acudir a los lineamientos generales del marco normativo vigente29, los estudios tcnicos preliminares deberan generar un Expediente Tcnico que incluya las siguientes secciones:
Datos generales Caractersticas ambientales Aspectos fsicos Uso del suelo Presencia institucional
29 Ver, por ejemplo: TEXTO UNIFICADO DE LEGISLACIN AMBIENTAL SECUNDARIA (2002). Libro III Del Rgimen Forestal. Gua Interna para la Declaratoria de Bosques y Vegetacin Protectores. Registro Ocial 725 de 16 de diciembre del 2002.
30
Informacin que debera incluirse en el Expediente Tcnico30
EXPEDIENTE TCNICO
A. DATOS GENERALES: Supercie: Ubicacin: Accesibilidad: Localizacin Poltica: Provincia: Cantn: Parroquia: Localizacin Geogrca (cuadrante): Latitud/Longitud UTM Norte: Sur: Este: Oeste: Rgimen de tenencia del rea: Estatal (incluida municipal): Privada: Poblacin estimada por tipo de propiedad: Servicios de infraestructura fsica y social:
Mixta:
B. CARATERSTICAS AMBIENTALES Altitud: Precipitacin: Temperatura: Tipos de vegetacin: Presencia de especies amenazadas: Presencia de especies endmicas:
C. ASPECTOS FSICOS Sistema hidrogrco: Relieve: Erosin: Ecosistemas / hbitat de importancia especial para la conservacin: Recursos naturales especialmente importantes:
D. USO DEL SUELO Uso actual del suelo y tipo de cobertura: Zona de vida y cobertura vegetal existente: % estimado del rea protegida: Forestal: Agropecuario: Infraestructura: Uso actual de suelo urbano:
Sistemas agroforestales: Otros:
Principales actividades productivas de la poblacin que vive dentro del rea protegida:
E. PRESENCIA INSTITUCIONAL Instituciones presentes en el rea o su zona de inuencia: Tipo de actividad institucional:
30 Basado en: TEXTO UNIFICADO DE LEGISLACIN AMBIENTAL SECUNDARIA (2002). Libro III Del Rgimen Forestal. Anexo 3.
31
La realizacin de los estudios tcnicos preliminares y la preparacin del respectivo Expediente Tcnico corresponderan a la Unidad de Gestin Ambiental y/o a la Direccin de Planeamiento del Municipio, rgano al que tambin correspondera la emisin del respectivo Informe Tcnico. Dicho informe debera someterse a consideracin del Concejo Cantonal. En caso que la iniciativa de creacin de reas Protegidas Municipales sea de terceros, la realizacin de los estudios tcnicos preliminares correspondera a los interesados. Sin embargo, los resultados (i.e. Expediente Tcnico) deberan ser presentados a la Unidad de Gestin Ambiental y/o a la Direccin de Planeamiento del Municipio, para que dicho rgano emita el respectivo Informe Tcnico a ser presentado al Concejo Cantonal. Como su nombre lo indica, el mbito de estos estudios sera preliminar y estaran enfocados hacia una identicacin geogrca, ecolgica, socioeconmica y legal que permita al Concejo Cantonal analizar la posibilidad de manifestar y comprometer su voluntad institucional para efectos de proteger el rea identicada. Cabe anotar, nalmente, que la realizacin de estudios tcnicos preliminares debera estar sujeta a las normas nacionales del SNAP, aplicables al subsistema de reas protegidas de gobiernos autnomos descentralizados. De all que es importante destacar la necesidad de organizar dicho subsistema en funcin de las necesidades o intereses locales (requisitos sencillos y costo-efectivos).
2.2.2. Determinacin de la voluntad institucional

La voluntad institucional es uno de los aspectos ms importantes para la creacin de reas Protegidas Municipales, pues reeja el consenso institucional necesario para promover un proyecto de esta naturaleza. La experiencia en el Ecuador, reejada en la declaratoria de una zona de proteccin ecolgica en el cantn Guamote31, indica que, desde una perspectiva jurdica, dicha voluntad se exterioriza a travs de una Resolucin expedida por el Concejo Municipal. Las Resoluciones son actos decisorios que versan sobre asuntos de inters especial32. De conformidad con la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, le corresponde al Concejo Municipal, en su calidad de rgano de gobierno cantonal, la expedicin de Resoluciones33. En este contexto, se recomienda que, por tratarse de proyectos de inters cantonal, la voluntad institucional se manieste a travs del Concejo Municipal y no de forma individual a travs de Concejales o del Alcalde. La experiencia normativa del cantn Guamote, indica que la nalidad de la expedicin de Resoluciones en el mbito de
31 ORDENANZA MUNICIPAL PARA LA PROTECCIN DEL ECOSISTEMA EN EL CANTN GUAMOTE. Registro Ocial No. 3 de 13 de Agosto de 1998. 32 LEY ORGNICA DE RGIMEN MUNICIPAL. Artculo 123. 33 Ibdem. Artculo 63, numeral 1.
32
la gestin municipal de reas protegidas debera consistir en la declaratoria ocial del inters institucional y del compromiso de crear reas Protegidas Municipales. Dicha experiencia normativa tambin indica que tal declaratoria ocial de inters y compromiso institucional, expedida mediante Resolucin, constituye un antecedente normativo de la Ordenanza Municipal con la cual se crear el rea Protegida Municipal. En el Anexo 1 se ha incluido un modelo de Resolucin de Concejo Municipal de declaratoria de inters institucional previo a la creacin de reas Protegidas Municipales.
2.2.3. Anlisis de la capacidad institucional

La determinacin de la voluntad institucional debera complementarse con un anlisis de la capacidad institucional para manejar un rea Protegida Municipal. En este contexto, procede tambin la denicin de aspectos clave relativos a la gobernanza del rea protegida con la nalidad de involucrar a la ciudadana en la gestin municipal del rea protegida. Entre estos aspectos clave est la determinacin del nivel de inters ciudadano por participar, los mecanismos y espacios de participacin y la necesidad de denir esquemas de manejo participativo del rea protegida, por ejemplo, a travs de la creacin de comits de apoyo a la gestin del rea34. As, la determinacin de la capacidad institucional debera tomar en cuenta los siguientes aspectos mnimos:
a. Existencia de marco normativo ambiental cantonal Ha expedido el municipio normas ambientales? b. Existencia de marco institucional ambiental cantonal Ha constituido el municipio la Unidad y/o Direccin de Gestin Ambiental? c. Desarrollo de iniciativas previas de manejo de reas protegidas Tiene experiencia el municipio en la gestin de reas protegidas? d. Voluntad de constituir espacios de participacin ciudadana en la gestin de reas protegidas Ha previsto el municipio la posibilidad de desarrollar esquemas participativos de gestin ambiental y/o de gestin de reas protegidas; cul sera el mbito de tales esquemas? e. Presupuesto y/o voluntad de asociacin con entidades privadas Ha asignado el municipio presupuesto para la gestin ambiental y/o se ha asociado con entidades para nanciar actividades y proyectos ambientales?
34 Los aspectos de gobernanza tambin podran analizarse en el marco del desarrollo de la consulta previa, que se analiza ms adelante.
33
Cabe destacar que estas preguntas cumplen la nalidad de identicar la capacidad institucional del Municipio para efecto de emprender en iniciativas de proteccin de reas naturales cantonales. Si el municipio no cuenta, por ejemplo, con una Unidad de Gestin Ambiental, o no cuenta con un marco normativo ambiental ni con experiencias de proyectos anlogos, las autoridades locales deberan revisar la viabilidad de emprender en iniciativas que impliquen la creacin de reas Protegidas Municipales, toda vez que tales iniciativas requieren un compromiso institucional slido.
2.2.4. Determinacin legal del rgimen de tenencia de tierra dentro del rea
La seleccin del rea que ser objeto de proteccin tambin debera considerar la determinacin de los diversos regmenes de tenencia de la tierra, preexistentes a la declaratoria municipal. Las reas naturales ubicadas dentro del territorio municipal se encuentran bajo diversos regmenes de tenencia que, a su vez, derivan en diversos tipos de propiedad de la tierra y en diversos usos del suelo. En este contexto, la determinacin de los regmenes de tenencia de la tierra debera constituir un elemento fundamental para que un Municipio adopte polticas de gestin del rea. As, un Municipio podra adoptar una poltica que reconozca los derechos de propiedad y los usos de suelo preexistentes a una declaratoria. En este escenario, el manejo del rea protegida enfatizara una gestin exible y participativa. En un escenario distinto, un municipio podra decidir una poltica de gestin que priorice la proteccin estricta del rea. Para ello podra aplicar esquemas de expropiacin a n de consolidar la propiedad de la tierra y, con ello, redenir sus usos con nes de proteccin. Esto depender siempre de la determinacin legal del rgimen de tenencia de
34
tierra dentro del rea y de las alternativas de uso a las que se quiera destinar el rea, por ejemplo, conservacin estricta, uso recreativo, educacin ambiental, etc. Todo esto en funcin del mandato constitucional que destaca la funcin social y ambiental del derecho de propiedad, en todas sus formas35; y, de la declaratoria de inters pblico y de prioridad nacional a la conservacin del suelo36. Cabe destacar que, si bien es cierto que la determinacin de los regmenes de tenencia de la tierra pudiera constituir una tarea que trascienda los objetivos de creacin de reas Protegidas Municipales (catastros, censos, etc.), sta se sugiere por tratarse de un componente fundamental, incluso, para nes de cumplimiento de derechos constitucionales de participacin ciudadana en la gestin del rea protegida. En este marco deberan considerarse los siguientes regmenes de tenencia de tierra:
reas bajo el rgimen constitucional de propiedad de tierras comunitarias reas bajo el rgimen de posesin ancestral de tierras comunitarias reas bajo el rgimen de posesin o propiedad colectiva de comunas legalmente constituidas reas bajo el rgimen de Patrimonio Forestal del Estado reas bajo el rgimen de Patrimonio de reas Naturales del Estado reas que integran el Patrimonio del Instituto Nacional de Desarrollo Agrario reas bajo el rgimen de propiedad privada
A continuacin se desarrolla una matriz para determinar la base legal de cada uno de los regmenes de tenencia de la tierra.
35 CONSTITUCIN DE LA REPBLICA DEL ECUADOR. Artculo 321. 36 Ibdem. Artculo 409.
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Matriz para determinar la base legal de los regmenes de tenencia de la tierra

Patrimonio Forestal del Estado Patrimonio del INDA Patrimonio Nacional de reas Naturales Bosques y Vegetacin Protectores Propiedad Privada
Tierras Comunitarias y Posesin Ancestral de Tierras Comunitarias
Propiedad Colectiva
La Constitucin reconoce el derecho de las comunidades, pueblos y nacionalidades a conservar la propiedad imprescriptible de tierras comunitarias (Art. 57 Constitucin)
La Constitucin reconoce como una forma ancestral de organizacin territorial la propiedad colectiva de la tierra que tienen las comunas (Art. 60 Constitucin)
Constituyen patrimonio forestal del Estado: Las tierras forestales, bosques naturales que existan en ellas y los cultivados, bosques plantados en terrenos del Estado, tierras del Estado, marginales para el aprovechamiento agrcola o ganadero, tierras que se encuentren en estado natural y que deban mantenerse en estado silvestre, tierras forestales y bosques que en el futuro ingresen a su dominio, y los manglares, incluso los que existentes en propiedades particulares (Art. 1 Ley Forestal) Forman patrimonio del INDA las tierras rsticas que carecen de otro dueo, las tierras que pertenecan al IERAC y an no han sido adjudicadas, las tierras que sean expropiadas (Art. 38 Ley de Desarrollo Agrario)
El Patrimonio Nacional de reas Naturales se halla constituido por el conjunto de reas silvestres que se destacan por su valor protector, cientco, escnico, educacional, turstico y recreacional, por su ora y fauna, o porque constituyen ecosistemas que contribuyen a mantener el equilibrio del medio ambiente (Art. 66 Ley Forestal)
Son bosques y vegetacin protectores las formaciones vegetales, naturales o cultivadas, que ayudan a la conservacin del suelo y la vida silvestre; las que permitan controlar fenmenos pluviales o la preservacin de cuencas hidrogrcas, las que constituyen cortinas rompevientos o de proteccin; las que estn en reas de investigacin hidrolgico forestal y las que constituyen un factor de defensa de los recursos naturales (Art. 6 Ley Forestal)
La propiedad privada hace referencia a la propiedad individual de los particulares conocida como el dominio
36
El Ministerio del Ambiente tiene la competencia para delimitar las reas que constituyen el Patrimonio Forestal del Estado (Art. 8, Libro III TULAS) El Ministerio del Ambiente, mediante Acuerdo determina y delimita las reas que forman este patrimonio Las tierras con los siguientes requisitos son las que se incluyen en el Patrimonio Forestal: - Tener aptitud forestal de acuerdo a la clasicacin agrolgica - Estar cubiertas de bosques protectores o productores - Estar cubiertas de vegetacin protectora (Art. 8, Libro III TULAS) Las tierras y recursos naturales pertenecientes a propietarios privados que se encuentran dentro del Patrimonio Nacional de de reas Naturales son expropiadas o revierte su dominio al Estado (Art. 70 Ley Forestal)
Las tierras comunitarias son inalienables, inembargables e indivisibles, y estn exentas del pago del impuesto predial (Art. 57 Constitucin)
Son bienes colectivos de las Comunas las tierras de labranza y pastoreo (Art. 6 Ley de Organizacin y de Rgimen de Comunas)
Las funciones principales de los bosques y vegetaciones protectoras son las de conservar el agua, el suelo, la ora y la fauna silvestre (Art. 16, Libro III TULAS)
Son tierras baldas las tierras rsticas que carecen de otro dueo, las que han revertido o reviertan al Estado, las tierras incultas y la parte de los terrenos adjudicados por el Estado, que no corresponda a los ttulos de propiedad o a la cabida real y justa que deben tener (Art. 1 Ley de Tierras Baldas y Colonizacin)
El dominio (que se llama tambin propiedad) es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella, conforme a las disposiciones de las leyes y respetando el derecho ajeno, sea individual o social (Art. 599 Cdigo Civil)
La legalizacin de las tierras de las comunidades o etnias que han estado en posesin ancestral se realiza a travs de la adjudicacin gratuita que realiza el INDA (Art. 49 Ley de Desarrollo Agrario)
Las Comunas dependen administrativamente del Ministerio de Agricultura y Ganadera, por lo que los derechos que tienen estn supervisados por ste Ministerio (Art. 4 Ley de Organizacin y de Rgimen de Comunas)
La declaratoria de bosque protector procede de ocio o a peticin de cualquier interesado, siempre y cuando se pruebe el dominio (Art. 20, Libro III TULAS)
El ttulo de propiedad de los terrenos particulares es la escritura del predio que debe estar inscrita en el Registro de la Propiedad
2.2.5. Participacin ciudadana

La participacin ciudadana es fundamental para involucrar a la ciudadana en la adopcin de decisiones de carcter ambiental, legitimar la decisin municipal de crear reas protegidas y prevenir y/o minimizar posibles conictos socio-ambientales relacionados con el establecimiento y mantenimiento a largo plazo de la nueva rea protegida. Desde una perspectiva jurdica, la participacin ciudadana se fundamenta en el Principio 10 de la Declaracin de Ro de Janeiro sobre Ambiente y Desarrollo (1992) que establece como premisa bsica que el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participacin de todos los ciudadanos interesados37. El Principio 10 se reeja en varios instrumentos jurdicos internacionales, entre ellos el Convenio sobre la Diversidad Biolgica (1992), el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indgenas y Tribales, adoptado en 1989, y la recientemente adoptada Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (2007). En el Ecuador la participacin ciudadana en temas ambientales constituye un derecho constitucional, reconocido expresamente desde hace una dcada. En este marco, la Constitucin de la Repblica garantiza derechos especcos de acceso a la informacin y consulta previa a la adopcin de decisiones en materia ambiental, que se desarrollan a travs de la Ley de Gestin Ambiental y su reglamentacin respectiva. Cabe anotar que, en virtud de reformas recientes al marco regulatorio aplicable a la participacin ciudadana en el proceso de expedicin de normas jurdicas38, los Municipios ya no estn obligados a realizar una consulta previa de preejecucin, que se aplicaba como un mecanismo directo de participacin, previo a la expedicin de ordenanzas ambientales39. No obstante, es importante recordar que la expedicin de una ordenanza para la creacin de un rea Protegida Municipal, por tratarse de un acto normativo de carcter municipal, debe necesariamente- desarrollar procesos previos de informacin y consulta ciudadana, de conformidad con lo previsto por los artculos 4 y 13 de la Ley de Gestin Ambiental, que disponen:
37 DECLARACIN DE RO DE JANEIRO SOBRE AMBIENTE Y DESARROLLO. La Declaracin de Ro fue adoptada en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo en 1992. 38 REGLAMENTO DE APLICACIN DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIN SOCIAL ESTABLECIDOS EN LA LEY DE GESTIN AMBIENTAL. Registro Ocial No. 332 de 8 de mayo del 2008. 39 REGLAMENTO AL ARTCULO 28 DE LA LEY DE GESTIN AMBIENTAL SOBRE LA PARTICIPACIN CIUDADANA Y LA CONSULTA PREVIA. (Derogado).
37
Artculo 4: Los reglamentos, instructivos, regulaciones y ordenanzas que, dentro del mbito de su competencia, expidan las instituciones del Estado en materia ambiental, debern observar las siguientes etapas, segn corresponda: desarrollo de estudios tcnicos sectoriales, econmicos, de relaciones comunitarias, de capacidad institucional y consultas a organismos pertinentes e informacin a los sectores ciudadanos . Artculo 13: Los consejos provinciales y los municipios, dictarn polticas ambientales seccionales con sujecin a la Constitucin Poltica de la Repblica y a la presente Ley. Respetarn las regulaciones nacionales sobre el Patrimonio de reas Naturales Protegidas para determinar los usos del suelo y consultarn a los representantes de los pueblos indgenas, afroecuatorianos y poblaciones locales para la delimitacin, manejo y administracin de reas de conservacin y reserva ecolgica. A partir de estas consideraciones, se recomienda el desarrollo de procesos de participacin social para efectos de establecer mecanismos de socializacin de la iniciativa municipal y de anlisis y discusin del papel de la ciudadana involucrada en la gestin del rea Protegida Municipal. Si se considera que dentro del rea protegida pueden existir varios regmenes de tenencia de la tierra, es menester involucrar a quienes ejercen derechos de propiedad o posesin en el rea, no solo como una medida de prevencin de conictos socio ambientales sino, sobre todo, como un mecanismo que asegure un buen gobierno del rea Protegida Municipal.
2.2.6. Expedicin de la Ordenanza Municipal

La expedicin de la Ordenanza Municipal constituye el ltimo elemento de la fase de creacin del rea Protegida Municipal y se fundamenta en todos los aspectos previamente detallados que proveen insumos tcnicos y legales al contenido normativo de la ordenanza. El procedimiento para la expedicin de una Ordenanza Municipal est previsto en la Ley Orgnica de Rgimen Municipal y requiere dos debates en sesiones distintas, vericadas con veinticuatro horas de intervalo40. Las ordenanzas aprobadas requieren la sancin del Alcalde41 y su posterior promulgacin en el Registro Ocial42 para su entrada en vigencia. A continuacin se detalla el procedimiento para la expedicin de Ordenanzas Municipales, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgnica de Rgimen Municipal.
40 LEY ORGNICA DE RGIMEN MUNICIPAL. Artculo124. 41 Ibdem. Artculo 125. 42 Ibdem. Artculo 126.
38
Procedimiento para la elaboracin de Ordenanzas
El Concejo Municipal prepara el texto del proyecto de Ordenanza que ser discutido
Sesin del Concejo Municipal: Primer debate del proyecto de Ordenanza
Sesin del Concejo Municipal: Segundo debate del proyecto de Ordenanza (despus de al menos 24 horas de ocurrido el primer debate)
Aprobacin Ordenanza: Se remite la Ordenanza al Alcalde dentro de los tres das hbiles siguientes
Devolucin de Ordenanza: La Ordenanza es examinada nuevamente por el Concejo en una sesin
El Alcalde tiene 8 das hbiles para sancionar (aprobar) u objetar la Ordenanza
Aprobacin Ordenanza: Se aprueba la Ordenanza solo en caso de insistencia de las 2/3 partes de los miembros
Sancin de la Ordenanza
Objecin de la Ordenanza
Ejecucin Ordenanza: El Alcalde manda la ejecucin de la Ordenanza
Difusin de la Ordenanza
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2.2.7. Contenido bsico de la Ordenanza Municipal

La experiencia normativa desarrollada por los Municipios de cantones que han desarrollado iniciativas de proteccin de reas naturales indica que una Ordenanza Municipal expedida para la creacin de reas Protegidas Municipales debe contener los siguientes elementos bsicos:
Declaratoria, denominacin y objetivos Jurisdiccin, rgimen de tenencia de tierra y usos permitidos Marco institucional Financiamiento Incentivos Sanciones Disposiciones generales y transitorias
En el Anexo 2, se incluye un modelo de Ordenanza Municipal para la creacin de reas Protegidas Municipales.
2.3. Fase de manejo

La fase de manejo est caracterizada por la ejecucin del Plan de Manejo del rea Protegida Municipal. La situacin ideal para garantizar la mejor gestin del rea es que en el momento de la creacin, la nueva rea ya cuente con un plan de manejo y plan nanciero diseados participativamente y adoptado por los pobladores locales. Si no es as y dado que el Plan de Manejo constituye una herramienta fundamental para la gestin del rea Protegida Municipal, su elaboracin debera estar prevista en la Ordenanza de creacin del rea, la que debera establecer un plazo razonable para tal efecto. Al momento de la realizacin de esta publicacin, existen iniciativas para uniformar el contenido de planes de manejo. En el futuro se espera que dichas iniciativas se ocialicen no solo para reas nacionales y bosques protectores sino tambin para reas Protegidas Municipales. Mientras esto ocurre, se ha considerado la experiencia normativa desarrollada en el Distrito Metropolitano de Quito respecto del contenido de un Plan de Manejo de un rea Protegida Municipal:
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PLAN DE MANEJO43
1. Resumen Ejecutivo 2. Antecedentes del rea protegida Objetivos del rea protegida Ubicacin y lmites Evaluacin de la informacin existente sobre el rea protegida 3. Marco legal 4. Diagnstico del rea protegida Diagnstico fsico y climtico Diagnstico ambiental y biolgico Diagnstico socio-econmico Diagnstico socioorganizativo Diagnstico poltico-legal Caracterizacin de las potencialidades del rea 5. Propuesta de zonicacin y normas de uso 6. Estrategia del rea protegida 7. Referencias bibliogrcas
Parte importante del Plan de Manejo es el diseo de una estrategia de sostenibilidad nanciera, a travs de la elaboracin de un Plan Financiero del rea, que debera incluir lo siguiente:
1. Determinacin de disponibilidad presupuestaria 2. Anlisis de necesidades, ingresos y brechas nancieras 3. Identicacin y seleccin de mecanismos nancieros 4. Estrategias de nanciamiento: identicacin de opciones de mecanismos nancieros, anlisis de factibilidad de mecanismos, seleccin de mecanismos prioritarios 5. Plan de implementacin de estrategia nanciera (pasos a seguir para implementar el plan)
2.4. Fase de implementacin, seguimiento y evaluacin

Esta fase estara caracterizada por el desarrollo de un mecanismo de implementacin, que podra consistir en la elaboracin de un Plan Operativo Anual. Paralelamente, y para efectos del seguimiento y evaluacin del cumplimiento de los objetivos que justicaron la creacin del rea Protegida Municipal, se podra otorgar atribuciones al Comit de Gestin, las que deberan estar previstas en la Ordenanza Municipal.
43 Fuente: ORDENANZA 0213 DEL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO: SUSTITUTIVA DEL TTULO V, DEL MEDIO AMBIENTE, LIBRO SEGUNDO, DEL CDIGO MUNICIPAL. Registro Ocial Edicin Especial No. 4 de 10 de Septiembre del 2007.
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Ruta crtica
Conforme se ha anotado en el captulo III, para la creacin de un rea Protegida Municipal deberan considerarse al menos los siguientes pasos que se sealan en la ruta crtica expuesta a continuacin:
1. Realizacin de estudios tcnicos preliminares:

En los estudios tcnicos se determinan las caractersticas de una zona identicada como potencial rea protegida y deberan proveer informacin bsica sobre aspectos geogrcos, ecolgicos, socioeconmicos y legales del rea identicada.
2. Determinacin de la voluntad institucional:

La voluntad institucional reeja el consenso de la municipalidad, que es necesario para promover un proyecto de esta naturaleza; dicha voluntad se exterioriza a travs de una Resolucin expedida por el Concejo Municipal, a travs de la cual se realiza una declaratoria ocial del inters institucional y del compromiso de crear el rea Protegida Municipal.
3. Anlisis de la capacidad institucional:

El anlisis de la capacidad institucional para manejar un rea Protegida Municipal debera considerar aspectos clave relativos a la gobernanza del rea, con la nalidad de involucrar a la ciudadana en la gestin municipal del rea protegida.
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4. Determinacin legal del rgimen de tenencia de la tierra dentro del rea:

Previo a la creacin del rea Protegida Municipal se debera considerar la determinacin de los diversos regmenes de tenencia de la tierra, con el n de tener conocimiento de las diversas clases de propiedad de la tierra y los diversos usos del suelo.
5. Participacin ciudadana:
La participacin ciudadana es fundamental para involucrar a la ciudadana en la adopcin de decisiones de carcter ambiental, legitimar la decisin municipal de crear reas protegidas y prevenir y/o minimizar posibles conictos socio-ambientales relacionados con el establecimiento y mantenimiento de la nueva rea protegida. Los Municipios no estn en obligacin de realizar una consulta a la ciudadana previo a la expedicin de ordenanzas ambientales, sin embargo, se debe tener en cuenta la ejecucin de procesos previos de informacin y consulta ciudadana, de conformidad con la Ley de Gestin Ambiental. En consecuencia, se recomienda el desarrollo de procesos de participacin social para efectos de establecer mecanismos de socializacin de la iniciativa municipal y de anlisis y discusin del papel de la ciudadana involucrada en la gestin del rea Protegida Municipal.
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Ruta crtica
6. Expedicin Ordenanza:
La elaboracin de la Ordenanza Municipal est a cargo del Concejo Municipal. El texto de la Ordenanza se discute en dos debates diferentes realizados con al menos 24 horas de intervalo para su aprobacin. Posteriormente, el Alcalde es el llamado a sancionar la Ordenanza para su posterior promulgacin y difusin.
7. Plan de Manejo:
El plan de manejo es una herramienta a travs de la cual se presenta un diagnstico general del rea que se pretende conservar; contiene los aspectos fsicos, biolgicos, econmicos, sociales, polticos y culturales, del lugar. Su funcin es desarrollar una zonicacin del rea con las correspondientes actividades permitidas.
8. Implementacin:
Un mecanismo de implementacin podra consistir en la elaboracin de un Plan Operativo Anual. Adicionalmente, se podra otorgar atribuciones al Comit de Gestin para efectos del seguimiento y evaluacin del cumplimiento de los objetivos que justicaron la creacin del rea Protegida Municipal.
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Aspectos mnimos a considerarse para la creacin de reas Protegidas Municipales
1. Estudios tcnicos preliminares 3. Capacidad Institucional
2. Declaracin Voluntad Institucional
4. Determinacin regmenes de tierra
Caractersticas del rea Resolucin Concejo Municipal
Expediente e Informe Tcnico
Manejo del rea
Tipos de propiedad
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7. Plan de Manejo Diagnstico del rea Zonicacin del rea Elaboracin Concejo Municipal
8. Implementacin
6. Expedicin Ordenanza
5. Participacin ciudadana
Plan Operativo Anual
Comit de Gestin
Sancin Alcalde
Socializacin del proyecto
Ruta crtica
La Constitucin de la Repblica del Ecuador, la Ley Orgnica de Rgimen Municipal y la Ley de Gestin Ambiental reconocen el papel municipal en la gestin ambiental y asignan competencias especcas a los concejos cantonales en la gestin de reas Protegidas Municipales. Las atribuciones municipales en la gestin de reas protegidas deben, por tanto, desarrollarse a partir de la naturaleza jurdica del municipio como sociedad poltica autnoma. La Ordenanza Municipal constituye la herramienta jurdica idnea para viabilizar la creacin de reas Protegidas Municipales en el marco del escenario seccional autnomo municipal. La creacin de un rea Protegida Municipal requiere de un procedimiento que va ms all de la sola expedicin de una Ordenanza Municipal. La decisin de declarar reas Protegidas Municipales, mediante Ordenanza, debera fundamentarse en el desarrollo de un procedimiento previo de identicacin y justicacin de aspectos geogrcos, ecolgicos, ambientales, socioeconmicos y legales. Las reas Protegidas Municipales pueden incorporarse al SNAP a travs de la normativa que establezca el Ministerio del Ambiente para el subsistema de reas protegidas de gobiernos autnomos descentralizados. No obstante, debe diferenciarse con claridad la potestad autnoma que tienen los Municipios para crear reas protegidas en sus cantones, de la posibilidad de incorporar dichas reas al SNAP, a travs del subsistema de reas protegidas por gobiernos autnomos descentralizados.
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Anexos
I. MUNICIPALIDAD DE EL ILUSTRE CONCEJO MUNICIPAL DEL CANTN . CONSIDERANDO: Que el artculo 376 de la Constitucin de la Repblica faculta a las municipalidades la reserva y control de reas con nes de conservacin. Que los artculos 63 y 198 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal facultan al Concejo Municipal la direccin de la planicacin fsica cantonal, que debe efectuarse siguiendo los principios de conservacin, desarrollo y aprovechamiento sustentable. Que, en el ejercicio de las competencias relativas a la planicacin fsica cantonal, el artculo 202 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal faculta a los municipios la expedicin de normas especiales para la conservacin de elementos naturales. Que el artculo 13 de la Ley de Gestin Ambiental faculta a las municipalidades la delimitacin, manejo y administracin de reas de conservacin y reserva ecolgica. Que es necesario conservar las reas naturales del cantn que destacan por su valor protector, cientco, escnico, educacional, por su diversidad biolgica y por los servicios ambientales que prestan. Que dentro de los lmites territoriales del cantn.. se encuentra el rea denominada .. , que se caracteriza por su extraordinaria riqueza natural y condiciones ecolgicas que ameritan su proteccin. En ejercicio de la autonoma legislativa prevista en el artculo 264 de la Constitucin de la Repblica y en los artculos 63, numeral 1 y 123 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal.
44 Este modelo fue preparado en el marco del Proyecto DEFINICIN DEL MARCO NORMATIVO PARA LA CREACIN DE REAS PROTEGIDAS MUNICIPALES para efecto de su aplicacin por parte del Concejo Municipal del cantn San Juan Bosco en el proceso de declaratoria del rea Siete Iglesias como rea Protegida Municipal.
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RESUELVE Artculo 1: El Concejo Municipal declara su voluntad institucional de promover la proteccin del rea . a travs de todos los mecanismos jurdicos y tcnicos disponibles. Artculo 2: El Municipio del cantn, declarar al rea denominada como AREA MUNICIPAL PROTEGIDA, sujeta a una regulacin especial de uso de suelo para garantizar la conservacin de la diversidad biolgica y el uso sustentable de los recursos naturales. Artculo 3: En el plazo mximo de 90 das, el Concejo Municipal expedir la Ordenanza Municipal de creacin del rea Protegida Municipal .. . Dada y rmada en la Sala de Sesiones del Ilustre Concejo Cantonal, el.
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Anexos
I. MUNICIPALIDAD DE EL ILUSTRE CONCEJO MUNICIPAL DE. CONSIDERANDO: Que el artculo 14 de la Constitucin de la Repblica declara de inters pblico el establecimiento de un Sistema Nacional de reas Protegidas que garantice la conservacin de la biodiversidad y el mantenimiento de los servicios ecolgicos, de conformidad con los tratados y convenios internacionales. Que el Ecuador ha raticado el Convenio sobre la Diversidad Biolgica, cuyo artculo 8 dispone el establecimiento de un sistema de reas protegidas o reas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biolgica. Que de conformidad con el artculo 225 de la Constitucin de la Repblica los municipios como entidades que integran el rgimen autnomo descentralizado forman parte del sector pblico. Que el papel protagnico de los municipios en la gestin de reas protegidas ha sido reconocido en la Poltica y Estrategia de Biodiversidad del Ecuador 2001-2010, la que remite la gestin municipal en el marco del fortalecimiento del Sistema Nacional de reas Protegidas. Que el artculo 376 de la Constitucin de la Repblica faculta a las municipalidades la reserva y control de reas con nes de conservacin. Que el artculo 63 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal faculta al Concejo Municipal la direccin de la planicacin fsica cantonal. Que, en el ejercicio de las competencias relativas a la planicacin fsica cantonal, el artculo 202 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal faculta a los municipios la expedicin de normas especiales para la conservacin de elementos naturales. Que el artculo 13 de la Ley de Gestin Ambiental faculta a las municipalidades la delimitacin, manejo y administracin de reas de conservacin y reserva ecolgica. Que es necesario conservar las reas naturales del cantn que destacan por su valor protector, cientco, escnico, educacional, por su diversidad biolgica y por los servicios ambientales que prestan.
45 Este modelo fue preparado en el marco del Proyecto DEFINICIN DEL MARCO NORMATIVO PARA LA CREACIN DE REAS PROTEGIDAS MUNICIPALES para efecto de su aplicacin por parte del Concejo Municipal del cantn San Juan Bosco en el proceso de declaratoria del rea Siete Iglesias como rea Protegida Municipal.
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Que es necesario regular el uso del suelo para nes de conservacin y promover el uso sustentable de los recursos naturales por parte de la poblacin local. Que la Unidad de Gestin Ambiental y la Direccin de Planeamiento, luego de haber cumplido con los requisitos de ley, recomiendan la creacin del rea Protegida Municipal. Que el Concejo Municipal mediante Resolucin ha manifestado la voluntad institucional de conservar el rea y proteger la diversidad biolgica representativa de la regin. Que se ha cumplido lo dispuesto en el Reglamento de aplicacin del artculo 28 de la Ley de Gestin Ambiental que dispone la realizacin del procedimiento de consulta previa de preejecucin. En ejercicio de la autonoma legislativa prevista en el artculo 264 de la Constitucin y en los artculos 63 y 123 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal. I. MUNICIPALIDAD DE EXPIDE LA ORDENANZA DE CREACIN DEL REA PROTEGIDA MUNICIPAL DEL CANTN... CAPITULO I MARCO NORMATIVO Artculo 1.- Declrese AREA PROTEGIDA MUNICIPAL al rea natural ubicada dentro de los siguientes linderos y comprendida entre las siguientes coordenadas: El REA PROTEGIDA MUNICIPAL se denominar: El REA PROTEGIDA MUNICIPAL se crea con la nalidad de conservar los siguientes ecosistemas caractersticos del cantn: Artculo 2.- El REA PROTEGIDA MUNICIPAL tendr como objetivos la conservacin de la diversidad biolgica, la proteccin de la fauna y ora silvestres, la prevencin de la contaminacin de los recursos naturales y el uso sostenible de los mismos por parte de la poblacin local46. Artculo 3.- Se reconocen y garantizan los derechos de posesin y propiedad preexistentes. En caso que as requiera la ejecucin del plan de manejo, y previo acuerdo con los afectados, se limitarn los derechos de uso de los recursos naturales existentes en el rea.
46 Los objetivos del rea deberan ser conforme a lo estipulado en las recomendaciones de la creacin del rea.
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Anexos
Artculo 4.- La planicacin, manejo, desarrollo, administracin, proteccin y control del REA PROTEGIDA MUNICIPAL estar a cargo del municipio y se regir por las disposiciones de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, esta Ordenanza, el Plan de Manejo y dems normas que sean aplicables. Estas actividades se realizarn con la participacin del sector privado y comunidades locales. Artculo 5.- Las actividades permitidas dentro del REA PROTEGIDA MUNICIPAL son: proteccin, investigacin, recuperacin y restauracin, educacin y cultura, recreacin y turismo, aprovechamiento autorizado de fauna y ora silvestre por parte de la poblacin local y otros usos que sern expresamente autorizados en el Plan de Manejo. Estas actividades sern autorizadas por el Municipio a travs de la Unidad de Gestin Ambiental. Artculo 6.- La administracin del rea Protegida Municipal se regir a partir de la categora de manejo seleccionada, la cual ser compatible con la clasicacin internacional de la Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza y con el artculo 13 de la Ley de Gestin Ambiental. Dicha rea no constituye ni integra el Patrimonio Nacional de reas Naturales previsto en la Ley Forestal de reas Naturales y Vida Silvestre. Artculo 7.- El REA PROTEGIDA MUNICIPAL ser administrada en sujecin al Plan de Manejo que contendr al menos: resumen ejecutivo, antecedentes del rea, marco legal, anlisis de situacin de lmites, diagnsticos del rea, zonicacin, normas de uso de suelo, estrategia, referencias bibliogrcas y anexos. El Plan de Manejo tomar en cuenta el desarrollo de las actividades existentes en la zona y los hbitos y costumbres de las comunidades. Artculo 8.- Existir una zona de amortiguamiento que ser denida en el Plan de Manejo cuya funcin es. Artculo 9.- En ejercicio de la facultad prevista en el artculo 14 numeral 16 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, las actividades extractivas de recursos naturales renovables y no renovables que hayan sido permitidas por autoridad competente sern controladas dentro del REA PROTEGIDA MUNICIPAL con nes de prevencin de contaminacin ambiental y de proteccin del ecosistema.
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CAPITULO II MARCO INSTITUCIONAL Artculo 10.- Las competencias municipales previstas en esta Ordenanza se aplicarn a travs de la Unidad de Gestin Ambiental. En caso de no existir Unidad de Gestin Ambiental, actuar la Direccin de Planeamiento Municipal. Artculo 11.- La Unidad de Gestin Ambiental ejercer sus competencias en coordinacin con otras dependencias municipales. Artculo 12.- El Municipio asignar una partida presupuestaria para el nanciamiento del REA PROTEGIDA MUNICIPAL. El monto de la partida ser determinado por un estudio desarrollado por la Unidad de Gestin Ambiental y la respectiva dependencia nanciera. La Unidad de Gestin Ambiental administrar la partida presupuestaria. Artculo 13.- Constityese un Comit de Gestin del REA PROTEGIDA MUNICIPAL integrada por todos los actores involucrados en el manejo del REA PROTEGIDA MUNICIPAL. Su integracin ser voluntaria y su funcionamiento y actividades se regirn a las disposiciones establecidas por el Concejo Municipal, mediante Resolucin. CAPITULO III INCENTIVOS Artculo 14.- Los predios bajo el rgimen de propiedad privada dedicados a objetivos de conservacin gozarn de la excepcin del pago del impuesto a la propiedad rural en los trminos del artculo 54 de la Ley Forestal. Artculo 15.- El Municipio, a travs del respectivo Departamento, efectuar el catastro de los predios de la zona rural del rea protegida y promover y facilitar la legalizacin de tierras, priorizando a los propietarios ancestrales y poseedores que demuestren su calidad de conformidad con la Ley. Artculo 16.- Mediante estudios de valoracin econmica que desarrollar el Municipio, se determinarn los incentivos que se aplicarn a quienes, de manera voluntaria, deseen participar en programas y proyectos de conservacin del REA PROTEGIDA MUNICIPAL. CAPTULO IV DE LAS INFRACCIONES, SANCIONES, COMPETENCIA Y PROCEDIMIENTO Artculo 17.- Son infracciones dentro del REA PROTEGIDA MUNICIPAL, las siguientes: 1. Las actividades que se realicen dentro del REA PROTEGIDA MUNICIPAL sin la respectiva autorizacin municipal. 2. Las actividades que contravengan las regulaciones de uso de suelo dispuestas en la zonicacin del rea, en particular aquellas que atenten contra la integridad de los ecosistemas y la ora y fauna silvestres
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Anexos
3. Las actividades que se realicen dentro del REA PROTEGIDA MUNICIPAL que infrinjan las disposiciones del Plan de Manejo. Artculo 18.- Las infracciones tipicadas en el artculo precedente se impondr multa de [] y se dispondr la suspensin de la ejecucin del proyecto, obra y actividad no autorizada. Artculo 19.- De conformidad con el artculo 154 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, las sanciones sern impuestas por los comisarios, siguiendo el procedimiento previsto en el Cdigo de Procedimiento Penal para el juzgamiento de las contravenciones Artculo 20.- Lo recaudado por concepto de multas, ingresar directamente al presupuesto asignado para el REA PROTEGIDA MUNICIPAL. DISPOSICIONES GENERALES PRIMERA: NOTIFICACIN A LA AUTORIDAD AMBIENTAL NACIONAL De conformidad con lo previsto por el artculo 12 de la Ley de Gestin Ambiental, la creacin de reas Protegidas Municipales ser noticada, con nes informativos, a la autoridad nacional ambiental, en un plazo de treinta das. SEGUNDA: DE LA INCORPORACIN AL SUBSISTEMA DE REAS PROTEGIDAS DE GOBIERNOS AUTNOMOS DESCENTRALIZADOS De conformidad con lo previsto en el artculo 405 de la Constitucin de la Repblica y en aplicacin del Plan Estratgico del SNAP, el Alcalde, previa Resolucin favorable del Concejo Municipal, solicitar al Ministerio del Ambiente la incorporacin del REA PROTEGIDA MUNICIPAL al Subsistema de reas Protegidas de Gobiernos Autnomos Descentralizados. Para ello seguir el procedimiento establecido por el Ministerio del Ambiente. DISPOSICIONES TRANSITORIAS PRIMERA.- Facltese a la Unidad de Gestin Ambiental la expedicin de normas tendientes a la ejecucin de esta ordenanza las que sern puestas a consideracin del Concejo Cantonal para su resolucin. SEGUNDA.- A partir de la fecha de expedicin de esta Ordenanza, y en un plazo no mayor de 365 das, se elaborar el Plan de Manejo. Para llevar a cabo dichas actividades el Municipio puede suscribir convenios con instituciones pblicas o privadas. TERCERA.- El Municipio realizar la respectiva delimitacin de las zonas de uso determinadas en el Plan de Manejo. Para llevar a cabo dichas actividades el Municipio puede suscribir convenios con instituciones pblicas o privadas. Dada y rmada en la sala de Sesiones del Ilustre Concejo Cantonal, el...
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En el marco de las actividades del proyecto DEFINICIN DEL MARCO NORMATIVO PARA LA CREACIN DE REAS PROTEGIDAS MUNICIPALES SEGUNDA FASE ejecutado por el Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental (CEDA) con el apoyo de Conservacin Internacional, CEDA prest apoyo legal a la iniciativa municipal del cantn San Juan Bosco para la creacin del rea Protegida Municipal Siete Iglesias. La participacin del Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental en esta iniciativa, hasta el mes de Septiembre del ao 2008 incidi en la consolidacin de la primera experiencia de creacin de un rea Protegida Municipal fundamentada en el marco normativo constitucional, municipal y ambiental vigente. En este marco, destacan los siguientes aspectos: a) La iniciativa para la proteccin del rea Siete Iglesias es municipal. b) El Gobierno Municipal del cantn San Juan Bosco resolvi crear el rea Protegida Municipal Siete Iglesias mediante Ordenanza Municipal c) El Gobierno Municipal del cantn San Juan Bosco realiz estudios previos para determinar su capacidad institucional para administrar el rea protegida. En particular, el Gobierno Municipal cuenta con una autoridad ambiental d) El Gobierno Municipal del cantn San Juan Bosco realiz estudios previos para determinar las condiciones naturales del rea. e) El Concejo Municipal del Gobierno Municipal del cantn San Juan Bosco dict una Resolucin que compromete su voluntad institucional para declarar el rea protegida Siete Iglesias. El Concejo Municipal del cantn San Juan Bosco expidi la Ordenanza correspondiente el 10 de febrero del 2009. En la actualidad se est realizando la delimitacin fsica del rea y se est ejecutando algunos programas como reforestacin y promocin del rea47.
47 Informacin del Ing. Carlos Arvalo, Municipio de San Juan Bosco.
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Constitucin de la Repblica del Ecuador

Constitucin de la Repblica del Ecuador, Registro Ocial No. 449 del 20 de octubre del 2008
Tratados internacionales
Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes; Registro Ocial No. 311: 6 de Mayo de 1998 Convenio sobre la Diversidad Biolgica; Registro Ocial No. 647 de 6 de marzo de 1995
Leyes Orgnicas
Codicacin de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal; Registro Ocial Suplemento No. 159 de 5 de diciembre de 2005
Leyes Especiales
Codicacin de la Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y Vida Silvestre; Registro Ocial Suplemento No. 418 de 10 de septiembre de 2004 Ley de Modernizacin del Estado; Registro Ocial No. 349 de 31 de diciembre de 1993 Ley Especial de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social; Registro Ocial No. 169 de 08 de Octubre de 1997
Leyes Ordinarias
Codicacin de la Ley de Gestin Ambiental; Registro Ocial Suplemento No. 418 de 10 de septiembre de 2004
Decretos Ejecutivos (Reglamentos)

Texto Unicado de Legislacin Ambiental Secundaria del Ministerio del Ambiente; Decreto Ejecutivo No. 3516, R.O. No. 2, Edicin Especial, de 31 de marzo de 2003 Reglamento al Artculo 28 de la Ley de Gestin Ambiental sobre la Participacin Ciudadana y Consulta Previa (derogado) Reglamento de aplicacin de los mecanismos de participacin social establecidos en la Ley de Gestin Ambiental; Decreto Ejecutivo No. 1040, Registro Ocial N 332 de 8 de mayo de 2008
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Acuerdos Ministeriales
Acuerdo Ministerial No. 055 (derogado) Acuerdo Ministerial No. 106; Registro Ocial No. 374 de 11 de Octubre del 2006 Acuerdo Ministerial No. 168 del 20 de Septiembre de 2010.
Otras normas
Ordenanzas Municipales
Ordenanza Municipal para la Proteccin del Ecosistema en el Cantn Guamote; Registro Ocial No. 3 de 13 de Agosto de 1998 Ordenanza 0213 del Distrito Metropolitano de Quito: Sustitutiva del Ttulo V, Del Medio Ambiente, Libro Segundo, del Cdigo Municipal; Registro Ocial Edicin Especial No. 4 de 10 de Septiembre del 2007
Declaraciones Internacionales
Agenda 21 (1992) Declaracin de Ro de Janeiro sobre Ambiente y Desarrollo (1992) Declaracin de Curitiba sobre Ciudades y Biodiversidad (2007) Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (2007)
Polticas Nacionales
Plan Nacional de Descentralizacin del Estado; Decreto Ejecutivo No.1616. Registro Ocial No. 365 de10 de Julio de 2001 Poltica y Estrategia Nacional de Biodiversidad del Ecuador 2001 2010; Registro Ocial No.11 de 30 de enero del 2007 Polticas y Plan Estratgico del Sistema Nacional de reas Protegidas del Ecuador, Acuerdo Ministerial No. 009, Registro Ocial Suplemento No. 343 de 22 de mayo de 2008
Proyectos de Ley
Proyecto de Ley para la Conservacin y Uso Sustentable de la Biodiversidad Proyecto de Cdigo Orgnico de Ordenamiento Territorial, Autonoma y Descentralizacin (2010)
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Lineamientos para la creacin de

Agradecimientos Presentacin Introduccin

Captulo I Atribuciones legales para la creacin de reas Protegidas Municipales 13

Captulo III Consideraciones mnimas para la creacin de reas Protegidas Municipales

Captulo IV Ruta crtica

Lineamientos para la creacin de reas Protegidas Municipales

Lineamientos para la creacin de reas Protegidas Municipales

El papel de los municipios en la gestin de reas Protegidas

Lineamientos para la creacin de reas Protegidas Municipales

Lineamientos para la creacin de reas Protegidas Municipales

Captulo I: Captulo II: Captulo III:

Captulo IV: Ruta crtica Anexos

Atribuciones legales para la creacin de reas Protegidas Municipales

Lineamientos para la creacin de reas Protegidas Municipales

1.1. Ley Orgnica de Rgimen Municipal

Atribuciones legales para la creacin de reas Protegidas Municipales

1.2. Planes reguladores del desarrollo fsico y urbanstico

1.3. Ley de Gestin Ambiental

Lineamientos para la creacin de reas Protegidas Municipales

1.4. Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin

Atribuciones legales para la creacin de reas Protegidas Municipales

CONSTITUCIN DE LA REPBLICA Art. 376

LEY ORGNICA DE RGIMEN MUNICIPAL Art. 202

21 CONSTITUCIN DE LA REPBLICA DEL ECUADOR. Artculo 405.

Lineamientos para la creacin de reas Protegidas Municipales

3.1. Situacin actual

3.2. Efectos y ventajas de la incorporacin de las reas Protegidas Municipales al SNAP

Consideraciones mnimas para la creacin de reas Protegidas Municipales

2.1. Fase preliminar a la creacin del rea Protegida Municipal

Lineamientos para la creacin de reas Protegidas Municipales

2.2. Fase de creacin del rea Protegida Municipal

2.2.1. Realizacin de estudios tcnicos preliminares

Consideraciones mnimas para la creacin de reas Protegidas Municipales

Informacin que debera incluirse en el Expediente Tcnico30

Sistemas agroforestales: Otros:

Lineamientos para la creacin de reas Protegidas Municipales

2.2.2. Determinacin de la voluntad institucional

Consideraciones mnimas para la creacin de reas Protegidas Municipales

2.2.3. Anlisis de la capacidad institucional

Lineamientos para la creacin de reas Protegidas Municipales

Consideraciones mnimas para la creacin de reas Protegidas Municipales

35 CONSTITUCIN DE LA REPBLICA DEL ECUADOR. Artculo 321. 36 Ibdem. Artculo 409.

Matriz para determinar la base legal de los regmenes de tenencia de la tierra

Tierras Comunitarias y Posesin Ancestral de Tierras Comunitarias

Lineamientos para la creacin de reas Protegidas Municipales

Consideraciones mnimas para la creacin de reas Protegidas Municipales

2.2.5. Participacin ciudadana

Lineamientos para la creacin de reas Protegidas Municipales

2.2.6. Expedicin de la Ordenanza Municipal

Consideraciones mnimas para la creacin de reas Protegidas Municipales

Procedimiento para la elaboracin de Ordenanzas

Sesin del Concejo Municipal: Primer debate del proyecto de Ordenanza

Devolucin de Ordenanza: La Ordenanza es examinada nuevamente por el Concejo en una sesin

El Alcalde tiene 8 das hbiles para sancionar (aprobar) u objetar la Ordenanza

Ejecucin Ordenanza: El Alcalde manda la ejecucin de la Ordenanza

Lineamientos para la creacin de reas Protegidas Municipales

2.2.7. Contenido bsico de la Ordenanza Municipal

2.3. Fase de manejo

Consideraciones mnimas para la creacin de reas Protegidas Municipales

2.4. Fase de implementacin, seguimiento y evaluacin

1. Realizacin de estudios tcnicos preliminares:

2. Determinacin de la voluntad institucional:

3. Anlisis de la capacidad institucional: