Agenda 21Local e a questo da sustentabilidade: revelando a

contribuio de experincia
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Maria das Graas da Silva
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RESUMO: As notas reflexivas deste texto esto inscritas em investigao sobre
processos e dinmicas de elaborao da Agenda 21Local (AG21L), em contexto
brasileiro. A Agenda 21 concebida como um documento que orienta o planejamento
territorial, associada s idias de desenvolvimento sustentvel e relacionada a
indicadores que so utilizados como elementos estruturadores dos seus processos de
elaborao e/ou concepes. Os resultados aqui apresentados fazem parte de um estudo
realizado, com apoio do CNPq, em que fiz um mapeamento da produo referente a
essa temtica e suas reas correlatas, por ocorrncia setorial, ou seja, produo
acadmica, polticas governamentais, diretrizes de agncias multilaterais e/ou regionais,
como o caso da Comunidade Europia, e relatos ou projetos de experincias locais de
atores diversos. Concomitante ao mapeamento, por meio da participao em diversos
eventos, procurei acompanhar a tendncia do debate atual sobre desenvolvimento
sustentvel, questes socioambientais e suas configuraes institucionais. Os resultados
mostram desconhecimento deste instrumento de planejamento e participao por parte
de contingentes significativos da sociedade, e que as experincias de elaborao tm
privilegiado a dimenso ambiental. Os Fruns internacionais tm se constitudo em
espaos nos quais governos e organizaes no governamentais discutem estratgias
voltadas para dar visibilidade relevncia social e poltica da AG21, bem como
construir mecanismos que fomentem sua implementao.



Palavras-chave: Agenda 21, Prticas Educativas, Participao e Sustentabilidade Local.













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Este texto est referenciado no Relatrio de Estgio de Ps-Doutoramento realizado na Universidade de
Agenda 21Local e a questo da sustentabilidade: interfaces de saberes e prticas
CNPq.

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Doutora em Planejamento Urbano e Regional, com Ps-Doutoramento em Sociologia Ambiental pela
Universidade de Lisboa, Professora da Universidade do Estado do Par, Programa de Ps-Graduao
em Educao e Coordenadora do Grupo de Pesquisa Educao e Meio Ambiente (GRUPEMA),
Diretorio 5.0 CNPq.
2
Introduo

Com o crescente interesse por questes ambientais a partir dos anos 70, uma
agenda de prioridades, quer no seio das lutas ecolgicas, quer na ordem institucional
passou a ser construda. Temas como conservao de recursos naturais,
responsabilidades ambientais dos municpios, sustentabilidade dos planos de
desenvolvimento, equilbrio entre desenvolvimento e ambiente tm mobilizado esforos
de comunidades cientficas, gestores, polticos e setores da sociedade civil organizada.
Trata-se de formas por meio das quais diferentes agentes sociais significam e
representam o mundo material e desenvolvem suas estratgias econmicas, polticas e
simblicas para dele se apropriarem, defenderem ou desenvolverem prticas de
ocupao e uso.
O campo ambiental enquanto objeto de interesse pblico e do bem comum
resulta de uma construo histrica recente. Suas concepes e seus fundamentos so
ideologicamente diversificados: alguns esto associados a um iderio de emancipao e
democracia, e outros a projetos conservadores. Trata-se de uma disputa, no s pelo
acesso material e simblico de recursos naturais, mas tambm pela qualidade do
ambiente, e por espaos de poder e recursos polticos.
O debate ambiental tem confrontado uma srie de fundamentos em
contraposio idia da inesgotabilidade dos recursos naturais. O conceito de
desenvolvimento sustentvel emerge neste contexto como iderio e enunciao de
to e modelo social, expe a necessidade de

p. 235). Neste debate concepes de progresso, de desenvolvimento e de crescimento
sem limite tm sido ressignificadas.
Enquanto princpio a sustentabilidade emerge no contexto global, e como iderio
tem sido legitimada, oficializada e difundida como interpretao das estratgias
discursivas contidas na Declarao do Rio-92, elaborada como resultado da Conferncia
das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento CNUMAD, realizada
no Rio de Janeiro em 1992. Ambiente e sustentabilidade configuram-se como
estratgias articuladoras da diversidade de novos valores ticos e da integrao de
processos ecolgicos, tecnolgicos e culturais. Na Rio-92, como ficou conhecido este
frum internacional, o modelo hegemnico de desenvolvimento da sociedade industrial
3
foi apontado, de forma crtica, como responsvel pela degradao ambiental (DIAS,
1993).
Nessa Conferncia foi elaborado o documento denominado de Agenda 21(AG21),
definida como um plano de ao para ser adotado global, nacional e localmente, em todas as
4
A sistematizao de informaes e dados referentes ao estado da arte que
envolve o debate relacionado aos processos e dinmicas de elaborao de AG21L em
contextos brasileiro, assume essa perspectiva e se constitui em objeto deste texto. Em
seu contedo busca-se associar Agenda 21 com idias relacionadas ao desenvolvimento
sustentvel e com os indicadores que vm sendo utilizados como elementos
estruturadores dos seus processos de elaborao e/ou concepes.

Agenda 21 Local: Estratgia de Planejamento Participativo e de Prticas
Educativas

A Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
CNUMAD, 1992, foi um marco no debate internacional acerca da problemtica
ambiental. Foi neste frum internacional que a Agenda 21 foi assinada por
aproximadamente 175 representantes de pases, dentre eles, Brasil e Portugal,
construindo assim a perspectiva de legitimao e divulgao desse documento.
A Agenda 21 reputada como o principal documento produzido no contexto da
CNUMAD, estabelece diretrizes em prol da sustentabilidade para os governos nas suas
diferentes escalas, e indica a necessidade de que sejam evidados esforos no sentido de
alterar a qualidade do processo de desenvolvimento em curso. O documento aponta para
um novo iderio, o desenvolvimento sustentvel. De uma perspectiva crtica h que se
questionar: sustentabilidade de que? ou para quem? Uma vez que esse iderio fruto de
uma colizo de foras sociais, econmicas e polticas de base hegemnica. Mas
necessrio reconhecer que a idia de sustentabilidade tambm tm sido apropriada por
foras sociais progressistas e crticas, maximizando o seu potencial mobilizador,
estendendo seu contedo para alm da problemtica socioambiental, ultrapassando,
portanto, a fronteira do ambiental e a forma reducionista de proteo aos ecossitemas
naturais, atribuindo um carter ampliado a essa idia ao incorporar novas

Nessa perspectiva, a AG21 pode ser concebida como um instrumento de
planejamento sustentvel participativo e de desenvolvimento territorial, porque
configura um processo de adoo das recomendaes estabelecidas no Rio-92. E pode
se constituir no passo inicial para que organizaes pblicas e privadas se incorporem
em movimentos em prol de uma sociedade mais justa, sustentvel e com melhor
qualidade de vida.
5
O documento AG21 prope o fortalecimento e o envolvimento dos governos
locais no esforo de alcanar a sustentabilidade e indica claramente que a Agenda 21
um processo de desenvolvimento de polticas e aes estratgicas para o
desenvolvimento sustentvel e de construo de parcerias entre autoridades locais,
comunidade e outros setores para implement-la (AGENDA 21, 1992).
Na escala local, a AG21 se bem conduzida em seu processo de implantao,
pode criar mecanismos de efetiva participao popular, e se tornar o norte para
atividades no municpio, na medida em que leva em considerao os aspectos sociais,
econmicos e ambientais na elaborao de estratgias, programas e aes. A Agenda 21
Local (AG21L) estabelece prazos e responsveis para a soluo dos problemas locais,
pode ajudar a administrao municipal a conscientizar as comunidades e as empresas
das dificuldades de atendimento completo das suas necessidades, o que de certa maneira
faz com que as responsabilidades sejam divididas entre todos os setores, criando assim
um comprometimento mtuo dentro do municpio, propiciando o desenvolvimento de
formas alternativas de gesto, descentralizando e integrando a administrao municipal.
No contexto da escala local por meio da introduo de prticas educativas no
campo ambiental, tanto em mbitos institucionais formais, como tambm das
iniciativas informais, possvel contribuir e dar legitimidade a uma diversidade de
iniciativas pr AG21L envolvendo a pluralidade dos sujeitos.
Por essa perspectiva, a educao ambiental associada aos processos e dinmicas
de elaborao de Agendas 21 locais se inscreve na lgica da emancipao, politiza o
campo ambiental
1
como um recurso discursivo para dar clareza e condies de difuso
a projetos emancipatrios. A cidadania passa a ser orientada pelos anseios crescentes do
cidado pertencer a uma coletividade. Essa noo poltico pedaggica, incorporada, por
exemplo, no processo organizativo de comunidades locais, pode favorecer um
determinado sistema de alianas em prol da participao na elaborao das AG21L
prevista no captulo 28 da Agenda 21.
Percebe-se que a perspectiva de criar dinmicas scioeconmicas, ambientais e
culturais em prol do desenvolvimento na escala local refora a necessidade de
implementao de prticas educativas e de estratgias de participao dos cidados em
todas as esferas da vida local, e configura-se em uma orientao necessria e

1
Essa idia de poltica tomada em contraposio aos recortes conservacionistas e comportamentalistas
da educao ambiental orientada pela lgica utilitria. Na perspectiva de Bourdieu (Contra la poltica
de despolitizacin, s/d) tratar-se-
grupos sociais locais aos propsitos da foras sociais e econmicas dominantes.
6
impre

(TRISTO, 2004, p. 55).
As prticas educativas tambm se configuram como estratgias de ao com vista
construo de modelos alternativos de desenvolvimento e de polticas socioambientais
que democratizem o controle sobre o ambiente, desvincule a conservao da natureza das
estruturas de poder ligadas aos interesses dominantes, que tm conformado um modelo de
desenvolvimento social e ambiental predatrio e excludente.
Os processos educativos quando includos no conjunto das prticas sociais, e do
fazer histrico, orientados por uma postura dialgica, problematizadora da realidade e
comprometida com as transformaes estruturais da sociedade, podem contribuir
sobremaneira para elaboraes de processos participativos de Agenda 21 na escala local..
Nesse caso, a participao do sujeito social no projeto de transformao se inscreve em
sua prpria transformao. Essa perspectiva incorpora outros saberes alm do tcnico-
cientfico e se insere no campo da ao poltica.

Agenda 21 Local: Notas sobre o estado a arte no contexto brasileiro
A Agenda 21 Local trabalha com a idia da promoo do desenvolvimento na
escala local numa perspectiva ampliada de sustentabilidade. Contudo, na literatura
especfica, ainda so poucos os estudos qualitativos que tratam de forma crtica os
processos de construo das Agendas Locais e de sua contribuio para a promoo de
um planejmento participativo, mudanas na qualidade de vida das comunidades, enfim,
a contribuio de fato para um desenvolvimento local de bases sustentveis. Ainda que
se reconhea que a questo da sustentabilidade comporta diferentes desafios, limites e
possibilidades.

destas intervenes so de divulgao institucional, enaltecendo as prticas e os gestores
ca da maioria dos
documentos, mesmo naqueles de corte acadmico.
Dessa forma, do ponto de vista da produo do conhecimento cientfico,
identifica-se a necessidade de ampliarmos estudos que formatem um perfil analtico
mais crtico desses processos, analisando os pressupostos que esto na base dessas
construes, limites e/ou possibilidades que esto presentes, para que de fato se conhea
7
o nvel de contribuio deste instrumento de planejamento para promover mudanas
sociais significativas na qualidade de vida das comunidades locais.
Em que pese a relevncia social e poltica atribuda a Agenda 21, considerada
como o mais importante documento produzido na Rio-
mais ambicioso programa que at agora surgiu visando promover em escala planetria,
o desenvolvimento sustentvel - aquele que dever ser capa de conciliar lgicas
econmicas-
tem sido pouco valorizada como instrumento de planejamento local.
Uma das recomendaes da Rio-92 era de que todos os pases signatrios do


acordo com estudos realizados por Crespo (1998), a perspectiva de mudana e os
compromissos negociados e colocados neste documento para serem dinamizados nas
diferentes escalas de governana, foram poucos efetivos no quinqnio (1992-97).
Em 1997, por meio da Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel CDS,
criada pela ONU por ocasio da Rio-92, a Assemblia Geral das Naes Unidas em
sesso Especial, denominada de Rio + 5, avaliou com incipiente as iniciativas dos pases
em relao as campanhas em prol de Agenda 21. Identificou vrias lacunas em relao
aos resultados assumidos na Rio 92 no que diz respeito aos processos de elaborao de
Agenda 21. Uma das principais lacunas estava relacionada com a demora na ratificao
das convenes propostas na Rio-92.
Essa Sesso Especial foi significativa para ratificar a necessidade de aes mais
efetivas em relao implementao aos acordos e compromissos, uma vez que a

dificuldades em deslanchar campanhas e que a metodologia, recomendada pela Agenda
21, de se fazer consultas a todos os segmentos da sociedade, assim como de envolv-los


Um estudo realizado por Crespo (1998) mostra que o Brasil praticamente
engatinhava quanto aos compromissos assumidos na Rio-92. Coincidncia ou no,
somente a partir de 1997 que possvel identificar um esforo maior em termos de
incorporao do tema como preocupao governamental. Por meio de uma articulao
entre Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e o Frum de ONG ambientalistas foi
- CNPD, que fez
8
uma licitao pblica no sentido de promover uma consulta nacional em relao

sequer uma poltica definida capaz de subsidiar estados e municpios em relao a
importncia da Agenda, reforava os resultados avaliados pela Rio+5.
Essa mesma autora realizou naquele perodo uma pesquisa de opinio pblica,


Como estratgia poltica e de participao da representao brasileira na

-se de aes
que foram avaliadas como bem sucedidas e que podiam ser reaplicadas. Embora
relevantes como iniciativas, reduzia sua natureza questo da defesa do meio ambiente.
Em termos de Agenda 21 Local propriamente, apenas municpios de grande
porte como Rio de Janeiro, So Paulo, Santos, Curitiba, Vitria, Angra dos Reis e Porto
Alegre estavam encaminhando seus processos, quase sempre liderados por tcnicos de
Secretarias de Meio Ambiente. Neste caso, em geral, ficavam reduzidas a uma
dimenso especfica da sustentabilidade, a ambiental.
Em termos de avano poltico Crespo (1998) destacou as experincias dos
municpios de Vitria, Porto Alegre e Santos, tendo os dois primeiros o status de capital
de estado, como inovadoras na medida em que j incorporavam em seus processos a
metodologia participativa, ressaltando a democratizao das informaes e a criao de
fruns decisrios. E o oramento participativo como estratgia para a
institucionalizao dos processos decisrios.
Mesmo assim, avalia-se nos cinco anos ps Rio-92 pouco reconhecimento
poltico foi dado a Agenda 21 como mecanismo estratgico para a busca do iderio da
sustentabilidade dos processos scio-econmicos, culturais e ambientais, em face do
movimento incipiente em prol de sua elaborao nas diferentes escalas.
Ribeiro et al.(1997 apud NOVAES, 2006) observou que

quantitativamente, parcela mnima de municpios, estados e regies
tomaram a iniciativa para implementar a Agenda 21.
Qualitativamente, a maioria das aes tem pouca abrangncia e
amplitude, centrando-se em aspectos especficos relevantes e
necessrios mas insuficientes para caracterizarem uma abordagem


9

O que muda a partir de ento?
Em 2002, decorrido dez anos aps a realizao da Rio-92, foi realizada uma
nova Conferncia Mundial sobre o Meio Ambiente, a Rio+10, agora na cidade
Johannesburgo, frica do Sul. Menos para avaliar as realizaes dos dez anos, a

desenvolvimento sustentvel, a partir de mecanismos mais eficazes de Agen
(MARTINS, 2006). Nessa perspectiva foi debatido um plano de ao exiqvel
atentando para fatores limitadores dos processos de elaborao de Agendas 21.
Associado ou no aos compromissos assumidos pelos chefes de estado presente
na Rio+10, desde ento possvel perceber na literatura especfica e nos sites referentes
Agenda 21, tanto do Brasil como de Portugal, um movimento maior de ampliao no
universo de municpios e/ou regies que passaram a construir bases para instalao e/ou
implementao de Agendas 21 Locais.
No Brasil, a Conferncia Johannesburgo em 2002 coincidiu com o final do
mandato de governo de Fernando H.Cardoso. Em 2004, j no governo de Luiz Incio
Lula da Silva, foi lanado pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA) a 2 ed. da
publicao: Agenda 21 Brasileira: Aes prioritrias; a Comisso de Polticas de
desenvolvimento Sustentvel (CPDS) e da Agenda 21 Nacional que havia sido criada
em 26/02/1997 foi revogada por decreto presidencial de 03/02/2004, e passou por um
processo de reestruturao tcnica e administrativa, sendo novamente instituda em
03/02/2004.
Nesta segunda edio da Revista Agenda 21 brasileira, o governo brasileiro
reafirma o compromisso do Brasil assinado na Rio-92 e referendado na Conferncia de
Johannesburgo, a
instrumento que permite definir e implementar polticas pblicas com base em um

(MMA, 2004, p. 4).
Nesse documento a equipe do MMA manifesta o reconhecimento de que a
implementao da Agenda 21 Brasileira (AG21B) enfrenta desafios na medida em que

culturais arraigados nos diferentes
prtica constitui-se desafio para os processos de participao e integrao.
10
Por meio do documento de Agenda 21 Brasileira, o governo federal definiu um
conjunto de aes, anunciadas como uma contribuio para o avano no caminho da
sustentabilidade. Dessa forma, a Agenda 21 brasileira mudou de status, de ao passou
a ser programa no Plano Plurianual de Governo, o PPA 2004-2007.
H nesta mudana o reconhecimento poltico de que a AG21 envolve problemas
estruturais amplos, que demandam maior consenso, e solues integradas de mdio e


O Programa Agenda 21 do governo federal brasileiro, perodo 2004-2007 est
estruturado por meio de trs aes, a saber: implementar a AG21B; promover a
elaborao e implementao de AG21L; e promover a formao continuada em AG21.
Em seus fundamentos AG21B considera que o processo de elaborao de
Agenda 21 uma ampla experincia de planejamento participativo e de prticas
democrticas no perodo posterior Constituio Federal de 1988. E que essa
perspectiva est expressa em resultados relevantes; na mobilizao dos grupos sociais
afetados pelas polticas de desenvolvimento sustentvel, e em termos de volume de
informaes coletadas, processadas, analisadas e avaliadas na construo da AG21B.
A elaborao da Agenda 21 Brasileira considera que existem experincias bem
sucedidas de polticas, programas e projetos de desenvolvimento sustentvel efetivadas
por diferentes setores e regies do pas nos anos recentes.
A literatura especfica mostra uma movimentao ainda pouco expressiva de
foras em prol de processos de elaborao de AG21L nos municpios brasileiros,
notadamente naqueles de pequeno porte. Mesmo aqueles que j esto de alguma forma
dinamizando prticas neste sentido, nem sempre foram coordenadas por foras
progressistas e crticas, de vez que historicamente o municpio como ente local, na
maioria das vezes foi espao de interveno de foras no inovadoras.
Ainda assim documentos oficiais avaliam que o processo de elaborao de
Agendas 21 Locais assume carter promissor, mesmo que ainda incipiente. Mas se
considerarmos do ponto de vista dos nmeros de municpios existentes,
aproximadamente cerca de 5 mil, quantitativamente a experincia ainda muito
incipiente.
Alm de que tem sido identificada a necessidade de formao e competncias
para saber-fazer a
(conselhos de bairro, conselhos de desenvolvimento, pais etc) e contribuir no processo
11
de elaborao e controle de polticas ambientais locais. Essa idia est relacionada
necessidade de desenvolver os conhecimentos e competncias regulamentares,
sociolgicas, histricas, ambientais e ecolgicas, necessrias s intervenes das
pessoas nos seus contextos de busca de solues, de formulaes e/ou participao nas
decises que dizem respeito s polticas de desenvolvimento local.

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