Вы находитесь на странице: 1из 333

INNOVACIÓN LOCAL EN AMÉRICA LATINA

Enrique Cabrero Mendoza Ady P. Carrera Hernández (Coordinadores)

Innovación Local en América Latina

Primera Edición Septiembre 2008 Centro de Investigación y Docencia Económicas A. C. (CIDE) ISBN: 978-968-7420-52-3 Diseño: Publicidad y Promoción de México Impreso por: Adriana Gómez Malagón Impreso en México D. F.

ÍNDICE

Presentación………………………………………………………………

..

4

Agradecimientos…………………………………………………….…… 6

...

Introducción

Tonatiuh Guillén López…………………………………….………………8

Primera parte. Reflexiones en torno a la innovación local en América

Latina…

..............................................................................................

17

I. La innovación local en América Latina. Los

avances

y

l os

retos

Enrique Cabrero Mendoza……………………………

…………… …

18

II. La contribución del enfoque de las innovaciones a la mejoría de los

servicios públicos

Peter Spink………

..

……………………………………………….……

...

30

Segunda parte. Participación ciudadana y espacios locales… ….…37

..

III. La participación ciudadana del ámbito local: fundamentos y diseño

de espacios e instrumentos

Alicia Ziccardi……………………

…………………………………….…

38

IV. Participación ciudadana en la

prestación

de

servicios públicos

Gonzalo Delamaza…

..

………………………

…………………….……

..

58

V. Gerencia de la participación social: ¿ es

posible ?

Instrumentos,

lentes analíticos y advertencias sobre su uso

 

David Arellano….…………………………………………………….…

...

79

Tercera parte. El caso latinoamericano a la luz de las

experiencia s

europea y estadounidense…….…….………………………

..

……

...

….

95

VI. Desarrollo urbano y política social. El valor de la proximidad

Joan Subirats…….………………………………………………………. 96

VII. Planificación

participativa

para

el

desarrollo

comunitario

Marie Kennedy……………………

……………………………………

130

1

Cuarta parte. Experiencias exitosas de innovación local en América

Latina…

............................................................................................

146

Nota metodológica…

..

……………………………………………

……

..147

Desarrollo económico local.………………………………………… 148

....

VIII. Estrategia de desarrollo

económico

local. La experiencia de la

ciudad de Rafaela, Argentina

Roberto

Mirabella..……………………………………………………...

149

IX. El desarrollo micro regional en el sem iárido

APAEB Valente, Brasil

baiano: el caso de

Vicente Ferreira y Jacqueline Brigagão

............................................

165

X. Puro Potosino, San Luís Potosí, San Luís Potosí, México

Ady Carrera & Flavio Lazos………

..

…………………………………

..

174

Desarrollo social local……

..

……………………………………………

185

XI. Comuna saludable y foco social: un modelo de gestión para la

promoción de la salud en la municipalidad de Quillota, Región de

Valparaíso, Chile

Sergio Avendaño Pinto..………………………………………………..186

XII. Huertas urbanas, municipalidad de Rosario, Argentina

El Ágora

..

……………………………………………………………

...

200

XIII. Red de Centros de Desarrollo Hábitat en Hermosillo, Sonora,

México

Ady Carrera

..

…………………………………………………………

..

212

Planeación del desarrollo, gestión urbana y territoria l…

………….

225

XIV. Modelo de desarrollo municipal sustentable. La Huacana,

Michoacán, México

Rosalía López, Fernando Trejo y Ady Carrera

..

……………………

..226

XV. Captura y aprovechamiento del biogas de los rellenos sanitarios

“San Nicolás” y “Las Cumbres” de l municipio de Aguascalientes,

Aguascalientes, México

Ady Carrera

...

………………………………………………………….

240

2

Participación ciudadana en el proceso de gobierno

..

………………. 250

XVI. Asociación de Municipalidades Rurales de la Región de

Coquimbo, Chile

Sergio

Ríos..………………

…………………………………………… ..251

XVII. Gobernanza Solidaria Local de Porto Alegre, Brasil

Luiz Antonio Proenca ……

...

……

..

…………………………………… ..272

XVIII. COPLADEMUN Ciudadano, Yecapixtla, Morelos, México

Medardo Tapia………

..

………………………………………………… 282

Grupos vulnerables y eq uidad de género……………………………. 295

XIX. Proceso del presupuesto participativo con enfoque de género en

Lima Sur, Perú

Laura Soria….…………………………………………………………… 296

XX. Ángeles al vuelo. Morelia, Michoacán, México

Ady Carrera …………

..

…………………………………

...

…………… ..

312

XXI. Museo Itinerante de Querétaro, Querétaro, México

Ady Carrera y Lourdes Castro……

..

…………………………………

..324

3

Presentación

Los gobiernos locales de América Latina comparten profundas raíces históricas y, en la coyuntura con temporánea, procesos similares de reforma de los Estados nacionales orientados hacia la descentralización y a la superación de inercias predemocráticas. Países como Brasil, Chile y México, entre otros, muestran dinámicas de consolidación de sus entidades municipales que se caracterizan por fortalecer sus respectivas capacidades instrumentales y, paralelamente, por diseñar nuevas prácticas para el ejercicio de la democracia local.

La innovación local latinoamericana, en su mayor proporción, puede concebirse como una gran masa de conocimientos, de experiencias y aprendizajes, todavía dispersos, focalizados y escasamente difundidos pese a su enorme riqueza y diversidad. La escala de la tarea, conviene precisarlo, trasciende a cualquier esfuerzo individual, gubernamental o social, por lo cual para este reto sólo pueden diseñarse programas de perfil estratégico, con la mayor visibilidad posible, que difícilmente serán suficientes para cubrir el amplísimo escenario de la innovación local de América Latina. No obsta nte, su contribución es necesaria para la propagación de un conocimiento que puede contribuir significativamente a mejorar la calidad de los procesos de innovación local.

Con el fin de apoyar dicho proceso de difusión, intercambio y réplica de las prácticas innovadoras desarrolladas por los gobiernos locales latinoamericanos, la Fundación Ford financió el Encuentro Innovación Local en América Latina , organizado por el CIDE en marzo de 2008. El propósito del evento fue identificar, sistematizar y difundir en tre los gobiernos municipales mexicanos las mejores experiencias del ámbito local latinoamericano, incluyendo las generadas en Argentina, Brasil, Chile, México y Perú, relacionadas con políticas públicas estratégicas para el desarrollo local. El contenido de este texto, publicado también con el apoyo de la Fundación Ford, representa en gran medida la memoria de las reflexiones teóricas y el análisis de las experiencias empíricas que se presentaron en los paneles y talleres del Encuentro.

El libro cuenta con contribuciones de académicos y practicantes de Argentina, Brasil, Chile, España, Estados Unidos, México y Perú. Entre ellas, un prólogo de Tonatiuh Guillén y diversos textos inéditos en torno a la innovación local en América Latina; la participación ciuda dana y espacios locales; y reflexiones sobre el caso latinoamericano a la luz de las experiencias europea y estadounidense, escritos por Enrique Cabrero, Peter Spink, Alicia Ziccardi, Gonzalo Delamaza, David Arellano, Joan Subirats y Marie Kennedy. Además, en la obra se encuentran documentadas 14 experiencias de innovación local desarrolladas en la

4

región latinoamericana, 12 de las cuales aparecen publicadas en México por vez primera.

En materia de desarrollo económico se analizan los casos de la municipalidad de Rafaela, Argentina; el de la Asociación de Desarrollo Sostenible y Solidario de la Región Sisalera, Sul de Bahía en Brasil y el programa Puro Potosino, creado por el municipio de San Luis Potosí, México. El tema de desarrollo social es examinado con base en tres experiencias: el programa de Huertas Urbanas que opera en el municipio de Rosario, Argentina; el modelo de comuna saludable y foco social de la municipalidad de Quillota, Chile y la Red de Centros Hábitat de Desarrollo Comunitario del municip io de Hermosillo, Sonora, en México.

Como prácticas relevantes en el área de planeación del desarrollo y gestión urbana y territorial, se documentan el programa de

Captura y Aprovechamiento del Biogas de los Rellenos Sanitarios “San Nicolás” y “Las Cumbres ” del municipio de Aguascalientes,

Aguascalientes y el modelo de desarrollo municipal sustentable de La Huacana, Michoacán. Como aportaciones sobresalientes para la participación ciudadana en el proceso de gobierno se seleccionaron las de la Asociación de Municipalidades Rurales de la Región de Coquimbo, Chile y el COPLADEMUN ciudadano de Yecapixtla, Morelos, en México. El último grupo de experiencias se organizó en torno al tema de grupos vulnerables y equidad de género, incluyendo el Proceso del Presupues to

Participativo con enfoque de género en Lima Sur, Perú, y dos programas mexicanos, Ángeles al Vuelo apoyado por el gobierno municipal de Morelia, Michoacán y el Museo educativo itinerante impulsado por el municipio de Querétaro, México.

Con esta obra el CIDE se propone hacer una nueva aportación al estudio de los gobiernos locales diseminando las prácticas innovadoras latinoamericanas con las cuales han mejorado y transformado su gestión, logrando un fuerte impacto en la calidad de vida y el desarrollo de capacidades de sus habitantes. Los conceptos teóricos y el análisis de experiencias empíricas resultarán de interés tanto para académicos como practicantes, y demás personas e instituciones interesadas en el estudio y conocimiento de los cambios que tiene n lugar en el ámbito local.

Kimberly Krasevac-Szekely

Asesora del Programa de Gobernabilidad y Sociedad Civil para México y Centroamérica Fundación Ford

5

Agradecimientos

Al igual que la innovación en el ámbito local, la publicación de este

libro fue posible gracias a la concurrencia de la iniciativa, trabajo y

recursos de actores diversos.

En primer lugar, el Centro de Investigación y Docencia

Económicas A. C. (CIDE) desea expresar su reconocimiento a la

Fundación Ford, institución que desde hace casi dos décadas,

impulsa el reconocimiento e investigación de las profundas

transformaciones que han tenido lugar en el ámbito local de los

países latinoamericanos. Gracias a su financiamiento, el CIDE pudo

llevar a cabo el Encuentro Innovación Local en América Latina en el

mes de marzo de 2008, con el propósito de identificar, sistematizar y

difundir entre los gobiernos municipales mexicanos las mejores

experiencias relacionadas con políticas públicas estratégicas para el

desarrollo local de la región.

El apoyo de la Fundación Ford también ha permitido la

publicación de esta obra con contribuciones de académicos y

practicantes de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, España, Estados

Unidos, México y Perú que participaron en el Encuentro. El contenido

de este text o representa en gran medida la memoria de las

reflexiones teóricas y el análisis de las experiencias empíricas que se

presentaron en los paneles y talleres de dicho evento.

La organización del Encuentro se facilitó gracias al trabajo

previo realizado por e l Observatorio de la Innovación Local y las

Buenas Prácticas en América Latina , cuyos integrantes han

desarrollado esfuerzos desde hace varios años por promover el

estudio y difusión de experiencias de innovación local en la región. En

particular deseamos reconocer la labor del Programa Gestión Pública

y Ciudadanía de Brasil, del Programa de Innovación Ciudadana de

Chile y del Premio Gobierno y Gestión Local de nuestra institución. A

ellos se han sumado paulatinamente otras organizaciones como el

Centro de Estudios e Investigación en Educación, Cultura y Acción

Comunitaria (CENPEC) y el Instituto Brasileño de Administración

Municipal de Brasil; El Ágora y la Universidad Nacional de Quilmes en

Argentina; el Foro Nacional por Colombia; la Red para el Desarroll o

de las Ciencias Sociales en el Perú y el Centro de Estudios y

Promoción del Desarrollo (DESCO) de Perú.

La

labor

del

Observatorio

ha

sido

impulsada

a

nivel

internacional gracias a sus vínculos con el Liaison Group for

Innovation in Governance and Public Action; grupo adscrito al Instituto

6

Ash para la Gobernanza Democrática e Innovación, de la Escuela de

Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard. El

Observatorio y el Liaison Group se encuentran hermanados por su

interés común en identificar y d iseminar experiencias innovadoras

que contribuyan a mejorar la provisión de servicios, amplíen la noción

de ciudadanía y mejoren la gobernanza. Actualmente, en el Liaison

Group participan diez diferentes programas de Estados Unidos,

México, China, Chile, Filipinas, Sudáfrica, Kenya, Brasil y Perú.

A los documentos derivados del Encuentro se les sumaron

tres textos que fueron presentados en otro evento organizado por el

CIDE y patrocinado por la Secretaría de Desarrollo Social del

Gobierno Federal (SEDESOL) en noviembre de 2007, el Seminario

internacional Buenas prácticas de gestión urbana en gobiernos

locales. Dicho seminario se propuso difundir aquellas prácticas que

desde el punto de vista de la gestión urbana se consideran exitosas,

compartiendo diferentes experiencias que sirvan de ejemplo para

ilustrar los nuevos modelos de gestión y estrategias de

gobernabilidad que han surgido en nuestro país. Agradecemos a la

SEDESOL su amable autorización para enriquecer el contenido de

este libro con las aportacione s de profesores de Estados Unidos,

España y Chile.

Asimismo deseamos destacar el profesional trabajo del

equipo de la División de Administración Pública del CIDE cuya labor

contribuyó a hacer posible esta publicación. A Pablo Rojo por su

apoyo en la gestión de los proyectos que se concretaron en la

realización de los eventos y en esta obra; a Erika Mirabal, Diana

Hurtado y Jacqueline Hernández por su diligencia en las labores

administrativas y logísticas. La asistencia de Erika Pantoja fue

invaluable tanto en la coordinación de los eventos como en la edición

de este libro.

Finalmente, nuestro reconocimiento a todas las autoridades,

funcionarios y ciudadanos del ámbito local cuya iniciativa,

compromiso y trabajo cotidiano contribuyen al fortalecimiento de los

municipios como espacio privilegiado para la transformación de la

gestión pública y el desarrollo de la democracia.

Enrique Cabrero Mendoza

Ady P. Carrera Hdz.

7

Introducción

Tonatiuh Guillén López 1

Inicio con el reconocimiento y la felicitación al Encue ntro Innovación

Local en América Latina por su gran calidad y porque logró ser

representativo de lo mejor del desarrollo de América Latina concepto

que de manera deliberada por ahora refiero en general -, contando

con las aportaciones de experiencias local es concretas, de

municipalidades, de profesionales, de expertos y académicos, de

funcionarios públicos, procedentes de países latinoamericanos como

Chile, Argentina, Brasil, Colombia, Perú y México.

Como fue evidente, entre los participantes y temas se gen eró

una empatía de relojería, la cual no es producto accesorio del

Encuentro, sino un modo fundamental para quienes convivimos con el

mundo de las iniciativas locales. La persona, su esencia individual y

colectiva, su peculiar contenido de necesidades y de visiones -

también específicas - son perceptibles solamente desde el escenario

local. Y como nosotros nos hemos educado en ese ambiente, lo

reproducimos con gran facilidad en este tipo de reuniones.

Se generó así una feliz mezcla entre planteamientos teóric os

y metodológicos, junto con la viva descripción de experiencias

concretas. Durante el Encuentro se concibieron ambos rasgos, el

teórico y el empírico, como fases de un mismo ciclo que se alimentan

recíprocamente. Por lo menos en el espacio del seminario esa ha

sido la lección: hay un circuito virtuoso entre el proceso empírico y el

análisis de este proceso, nutriéndose recíprocamente. Sería deseable

que esta virtud del Encuentro pudiéramos siempre extenderla a otros

ámbitos de nuestra vida social y gubern amental latinoamericana.

En este texto no abordo todos los detalles expresados en las

sesiones, evidentemente; la riqueza del Encuentro está justamente en

ellos y es imposible para mí reproducirlos. Me limito a describir

algunos elementos, incompletos sin duda, que intentan retratar los

grandes rasgos del evento.

Primero, conviene subrayar algo que está a flor de piel,

presente de manera muy vigorosa; algo que puede llamarse l a

vitalidad de las sociedades locales latinoamericanas , evidente en su

inserción si podemos así describirla- cada vez más intensa, de estas

sociedades en sus propios asuntos, en su agenda pública local, con

1 Presidente de El Colegio de la Frontera Norte:

tguillen@colef.edu

8

toda diversidad, tanto de las sociedades como de sus respectivas

instituciones gubernamentales. La apropiación de esa agenda

pública, con toda su extensión de rubros, es una dinámica que

caracteriza a las sociedades y gobiernos latinoamericanos, siguiendo

multitud de modalidades y una variedad sin fin de instrumentos. En

todo caso, lo relevante es precisamente destacar a esta dinámic a,

que de suyo tiene un basamento fuertemente democrático y que

progresivamente construye una descentralización de facto.

Por el lado de los gobiernos, también es interesante subrayar

que se nos presentaron con un rol cada vez más articulador. Este es

un punto que marca una diferencia importante en el desempeño y en

las lógicas de lo que es la política pública local. La novedad es el

perfil de las instituciones de gobierno configuradas como espacios de

encuentro, en calidad de eje de esfuerzos diversos y co ncentrados

alrededor de objetivos comunes. El límite ya no es el entorno

institucional inmediato, mucho menos los techos presupuestales; la

nueva dinámica apuesta más por la movilización de recursos

externos, tanto sociales como de otras entidades gubernam entales.

La institución local es cada vez más un foco de confluencia y de

coordinación social, desplegando con esta iniciativa un contenido más

amplio y preciso para la esfera pública y para los asuntos que le

asume.

Por el lado de la sociedad vuelvo a ella- identificamos

también un rol cada vez más participativo, con todo y las múltiples

limitaciones que fueron objeto de análisis durante las discusiones en

el Encuentro. Hay constancia que se trata de una sociedad local en

condiciones de democracia imperfe cta; no obstante, a pesar de este

límite o francamente en oposición a él, puede constatarse la inserción

de las sociedades locales en sus propios asuntos siguiendo un

proceso de amplia escala y cada vez más activo.

Este intenso proceso local de apropiación de sí mismo, tanto

del lado de la sociedad local como de su gobierno, tiene

implicaciones de mayor trascendencia que pueden plantearse en dos

rutas. La primera consiste en el reposicionamiento de la esfera local -

si se nos permite este nombre - entre el conjunto de las estructuras

sociales y las esferas públicas de los contextos nacionales. Lo local

cambia de lugar y de relevancia, dicho en términos simples. Las

repercusiones son de escala mayor, dado que impactan al conjunto

de la estructura social y esp ecialmente a la estructura del Estado. La

otra ruta, que se indicará adelante, está vinculada con la modificación

del paradigma tradicional del desarrollo (centralizado).

9

Refiero ahora al primer aspecto, relativo a la reestructuración

del Estado derivada d e la inserción y de la esfera local en los asuntos

públicos inmediatos. En los últimos años, el mapa de los asuntos

públicos de la sociedad latinoamericana muestra una expansión de la

esfera local como instancia que atiende progresivamente más áreas y

con mayores recursos. Visto de este modo, estamos frente a una

reestructuración del Estado en su conjunto, reflejada en los nuevos

“pesos relativos” entre ámbitos de gobierno. Siguiendo con la

metáfora, ahora “pesan más” las sociedades y los gobiernos locales

en la atención de las agendas públicas.

Durante el Encuentro, este gran cambio pudimos apreciarlo a

través de diversos indicadores: en las dimensiones de los aparatos de

gobierno, en la expansión de sus áreas administrativas, pero también

y sobre todo -tal vez lo más notable- en la ampliación de sus

funciones que tienden a redistribuirse a su favor. Por consiguiente, ya

no estamos ante un gobierno local ocupado de escasos y marginales

asuntos, sino al contrario, frente a un gobierno local que amplifica de

manera muy intensa el espectro de funciones y asuntos en los que se

involucra. La esfera local ha emergido de suyo como un actor

determinante de calidad de vida y del desarrollo en una perspectiva

amplia.

A la dinámica anterior la referimos como una

descentralización de paso lento, más por la vía de los hechos que

mediante concienzudas iniciativas legislativas o administrativas

procedentes de las instancias centrales. No obstante sucede sin

embargo, se mueve- cumpliendo un curso de acción material,

tangible, si bien escasamente originado por iniciativas de política

pública explícitamente construidas. Hay, entonces, un proceso de

descentralización por la vía de los hechos, derivado de esa inserción

de las sociedades y gobiernos locales en las necesidades pro pias, a

las que tienen que responder y para las que construyen alternativas

específicas para su atención. Con esta masiva dinámica y la paralela

expansión de la esfera local, reiteramos, se recompone la estructura

completa del Estado. El eje centralista muestra su ángulo de declive

en la misma proporción como incrementa el rol de las sociedades y

gobiernos locales.

Del otro lado, como puede comprenderse, también se

recomponen las dinámicas del desarrollo. Del modelo altamente

centralizado que había caracter izado a los Estados latinoamericanos,

estamos girando hacia un modelo de desarrollo en plural, que por lo

pronto podemos describir por sus rasgos duales, en donde se

10

combinan cada vez con más fuerza iniciativas locales con iniciativas

de los otros ámbitos del Estado (sin que implique necesariamente

coordinación entre ellas). Por lo pronto, simplemente apunto que se

trata de fuerzas en curso, con efectos de transformación social, muy

activas y relevantes. Lo interesante es hacer notar que la fuerza de

origen local se ha convertido en un componente determinante del

desarrollo, incidiendo en un espectro amplio de rubros de política

pública. A lo largo de este Encuentro pudimos apreciar experiencias

que probaron sus nuevas capacidades locales, en materias como

desarrollo económico, desarrollo social, desarrollo urbano, entre

otras.

Cabe

añadir

que

la

composición dual del desarrollo

latinoamericano se desenvuelve

en

un

ambiente de escasa

coordinación con las iniciativas paralelas promotoras de desarrollo

(nacionales, estatales

o

regionales).

Con

frecuencia,

ambas

trayectorias simplemente no se conocen; el problema no es sólo que

se coordinen, sino que mínimo se conozcan,

dialoguen, se

encuentren

y,

sobre

todo,

que

su

encuentro

sea

fértil

para

el

desarrollo de los países.

Por

ello, en diferentes

momentos del

Encuentro

se

reiteró

el

objetivo

de

reconstruir

las

relaciones

intergubernamentales

con

plena

conciencia

de

estas

nuevas

realidades.

A pesar de sus limitaciones, el desarrollo en América Latina

también comienza a dejar atrás su pasado centralizado, fuertemente

unidireccional, que imponía el contenido de toda política pública o de

las prioridades regionales y sectoriales. Sin pretender que esta inercia

ha desaparecido pues de hecho sigue siendo el componente

principal del desarrollo-, la experiencia local nos demuestra que ahora

el desarrollo también se construye “desde abajo”. De este modo,

analizar el desarrollo o a las instituciones y políticas que lo inducen se

ha convertido en un asunto mucho más complejo, dua l en principio,

ante el surgimiento del desarrollo local, derivado de la apropiación de

la agenda pública por parte de sociedades y gobiernos locales. El

desarrollo local, por supuesto, es también desarrollo nacional, no sólo

como fundamento operativo, sin o como actor y autor de iniciativas

originales; además, en calidad de finalidad última del desarrollo, en la

medida que se vincula con personas y necesidades sociales

concretas.

La actual composición dual del desarrollo latinoamericano

considerando el mar co institucional que lo integra - aún carece del

mapa conceptual que lo analice y explique con mayor profundidad. En

11

buena medida, hace falta construir su teoría, afinando los conceptos

adecuados a la nueva estructura del desarrollo y, de paso, a la propia

del Estado latinoamericano, con base en el estudio de sus procesos,

experiencias y consecuencias. En América Latina existe una sólida

tradición de teorías del desarrollo que pudiera ser fuente creativa para

este reto contemporáneo. Como antecedente, record emos los

debates teóricos de los años cincuenta, de perfil estructuralista (y

dual, en otro sentido), o bien aquellas otras teorías de finales de los

sesenta y principios de los setenta del siglo XX que dieron luz a los

estudios sobre la dependencia. Esta valiosa tradición

latinoamericana, que cruzaba entre la economía y la sociología

pugnando por elaborar conceptos propios de la región, pudiera ahora

constituir el germen para analizar y estudiar los nuevos paradigmas

del desarrollo de esta región del planeta.

Junto con el desarrollo local latinoamericano ha surgido así

un desafío conceptual para explicar a las nuevas dinámicas sociales

que están erigiéndose desde esos espacios, antes marginales. Por lo

pronto, pareciera que la dinámica de los procesos se ha adelantado a

quienes han pensado -o debiéramos pensar- a la nueva teoría del

desarrollo. La conciencia sobre este reto es una de las aportaciones

que se derivan también del Encuentro.

De otro lado, en las sesiones del evento hubo también una

fuerte presencia del concepto de innovación local. De este concepto

rescato su estrecha, íntima, inherente relación con el desarrollo local.

La dinámica de desarrollo local viene justamente envuelta en la forma

de innovación, particularmente en sus expresiones más

vanguardistas, como las que tuvimos oportunidad de conocer

directamente en el Encuentro. También conocemos de las

experiencias innovadoras a partir de los Premios que en distintos

países de América Latina reconocen a los programas con mérito

creativo y aportac ión social para el desarrollo local. Este conjunto de

Premios tienen la virtud de condensar un panorama de excelencia

sobre el desarrollo local y su continuo flujo de creatividad, que no

descuida la calidad instrumental ni su finalidad última: elevar la

calidad de vida.

Si debiera insistirse en un aspecto de la innovación local sería

precisamente su demostrada eficacia para la atención de

necesidades concretas de las sociedades locales. Incluso, en muchas

ocasiones la innovación extiende con claridad sus ob jetivos más allá

de lo material, dirigiéndose hacia un concepto más amplio de las

necesidades sociales, incluyendo su carga emotiva. La innovación

12

local puede así responder a objetivos públicos, a través de iniciativas

de escala humana, con un enfoque más integral que el abordado por

otros ámbitos de gobierno. Adicionalmente, la innovación local que

conocimos en el Encuentro, como ocurre cada vez con mayor

frecuencia, se caracteriza por su creatividad, por su precisión, por su

puntualidad, por su pertinencia, por ser soluciones ad hoc, dirigidas

hacia personas y problemas también específicos.

Si innovación y desarrollo local se identifican, en el sentido de

que el segundo es consecuencia y expresión material de la primera,

las preguntas que surgen son de esp ecial interés para su análisis. Por

un lado, pudiéramos acercarnos a una explicación sobre la

innovación reconociendo primero que es una práctica generalizada en

la esfera local, con amplia presencia en América Latina, en las

situaciones y formas más diver sas. Simplemente considerando el

dato de su generalización, la innovación salta a la vista como algo

natural al ámbito local. La idea pudiera avanzarse un poco más y,

entonces, decir que la innovación está en la naturaleza de la gestión

local de los asuntos inmediatos.

Llegado a ese punto, al planteamiento anterior conviene

añadirle otro elemento esencial de la innovación local, que es su

extraordinaria diversidad. El ámbito local es precisamente el espacio

en donde la gestión pública despliega al máximo s u diversidad,

incluso alrededor de un mismo rubro de política pública. De esta

manera, los componentes de generalidad y de diversidad como

rasgos de la innovación local nos aproximan a una definición que la

describe como una necesidad de la gestión local ( no es accidente, ni

circunstancia), como su producto necesario, como forma casi

obligada para condensar la compleja relación entre lo local, su

especificidad inherente y la gestión pública, a través de un programa

de acción pública. Dicho de otra manera, l a existencia misma y la

consolidación de la gestión local implican a la innovación, como

alternativa imperiosa ante la complejidad misma de las situaciones

individuales. La innovación está en la naturaleza misma de la gestión

local, como expresión máxima d e su adecuación a contextos (muy)

específicos. Cuanto más desarrollada la gestión local, la generalidad

y diversidad son vías que conducen hacia los programas innovadores

y viceversa. En suma: no hay gestión local que pueda permanecer

ajena a la innovación; por lo cual la innovación: a) se relaciona

estrechamente con el desarrollo local, b) es de flujo continuo y c) se

extiende como un manto que cubre a la esfera local en cada uno de

sus espacios y formas.

13

Ahora bien, si la innovación es un derivado necesa rio de la

gestión local, no es su producto espontáneo. Al igual que toda

construcción, necesita iniciativa, voluntad, actores concretos y

recursos determinados. En particular, no es ajena a los liderazgos y a

las relaciones sociales, que especialmente dest acan desde la

perspectiva individual de alguna experiencia innovadora. Como toda

buena historia, cuando es narrada, habitualmente inicia con una frase

sensacional y sencilla, al tiempo que contundente: “Y un día se nos

ocurrió…” Así nos lo dijo uno de los expositores cuando comenzaba

la presentación de su programa exitoso, reafirmando el dato arriba

indicado: no existe innovación por generación espontánea. Las

personas son las creadoras de la innovación y los liderazgos son

decisivos para la articulación de voluntades y recursos; pero la

fórmula no está completa todavía.

El problema para el desarrollo de la innovación resalta

cuando la gestión local no tiene los instrumentos que propicien a la

idea innovadora. Son requeridas las capacidades para la iniciativ a

local o para que surja la iniciativa local. El caso extremo de carencia

es cuando la misma gestión local no existe, como ha ocurrido en

épocas pasadas de la historia, no muy lejana, del Estado en América

Latina, cuando predominaba un centralismo que subo rdinaba

políticamente y marginaba materialmente al ámbito local.

Considerando ese pasado, la condición esencial del desarrollo local y

de las experiencias innovadoras es que exista la capacidad de

iniciativa local, entendida como fuerza, como energía, como dinámica

que no es solamente gubernamental, ni es solamente social. En

términos políticos nos estamos refiriendo a las bases mínimas de la

autonomía local, como compuerta que posibilite fluir a la iniciativa y

creatividad de sus actores, para incidir en s u propia agenda pública.

Desde esta perspectiva, la innovación no surge desde determinado

nivel de recursos materiales, como pudiera ser alguna cantidad de

monetario; ante todo, surge de determinadas capacidades sociales,

de relación, de articulación y de un mínimo de autonomía en su

esencial sentido político. Por ello la innovación puede tener una

presencia casi universal en la esfera local, tanto en las grandes

ciudades como en los más apartados rincones del territorio

latinoamericano.

Con este antecedente, no es coincidencia que durante el

Encuentro se introdujera a la democracia como un tema muy

relevante, ligada al debate del desarrollo local, y relacionada con

prácticamente todo asunto de la gestión local. La democracia local,

los avances y sus obstácu los, está asociada directamente con las

14

capacidades de innovación. No es un rubro de la innovación, como si

se tratara de un área de la política pública si bien en ocasiones se le

da ese trato, cuando intenta ser analizada como “participación social”,

por ejemplo. Durante el Encuentro y en sus discusiones, la

democracia destacó no por ser ella misma como una experiencia

innovadora, sino por ser el fundamento de todas las innovaciones,

ligada a lo que previamente referí como capacidad para la iniciativa

local.

Alrededor de la democracia, es pertinente comentar que su

reciente historia en América Latina permite trazar un calendario

relativamente coincidente entre las respectivas transiciones en

nuestros países. Compartimos esta fuerza común y sus

trascendentes implicaciones para la esfera local, siendo entonces no

circunstancial que también exista relativa sincronía con el desarrollo

de las innovaciones locales en las municipalidades latinoamericanas.

Algún día podremos hacer un calendario conmemorativo, asoci ado a

esta sincronía entre las transiciones democráticas y la eclosión del

ciclo de innovaciones que estamos viendo en el ámbito local.

El reconocimiento de los avances democráticos, cabe añadir,

no estuvo exento de duras críticas a limitaciones de nuestro s

sistemas políticos locales, tanto en la estructura de la representación

como en la estructura de participación en el proceso de gobierno. A

pesar de los avances, sigue existiendo un déficit de modernización

política, especialmente en el rubro participati vo, lo cual tiene

implicaciones políticas y para el desarrollo. Hay un costo para la

consolidación de la ciudadanía y de la democracia en su conjunto,

pero además se genera un alto costo para el desarrollo local, por el

despliegue limitado de las capacidades sociales orientadas a la

innovación y a la atención de las necesidades sociales. Debido al

déficit democrático, la enorme potencialidad de las capacidades

locales no logra desplegar toda su extensión. Las velas de la nave

municipal todavía no conocen sus extremos.

Termino este rápido balance del Encuentro refiriéndome a los

Premios que en América Latina identifican y reconocen a lo mejor de

la gestión e iniciativas sociales locales en nuestros países. Con su

presencia, tuvimos oportunidad de acercarnos n uevamente a lo mejor

de ellos mismos y a conocer de cerca un distinguido grupo de

experiencias y de actores que las realizaron. Con este panorama tan

especial, los Premios ratifican su carácter como privilegiados

observatorios de la innovación local, al qu e pueden sumarse otras

perspectivas. Desde un escenario más amplio, son ventanas que

15

describen procesos de cambio social de enorme escala, que exceden

a los programas locales vistos de manera individual. En conjunto, son

termómetros del cambio social que t ranscurre en América Latina,

impulsado por las raíces mismas de su sociedad e instituciones

públicas. En una palabra, configuran un panorama de reforma del

Estado, del desarrollo y de la democracia, como dinámicas en curso

procedentes de cada vértice local.

Nos hace falta destacar más esta perspectiva de los Premios,

sin descuidar los méritos y la visibilidad de los programas exitosos en

lo individual o en su conjunto. Lo que hay aquí es una invitación para

una lectura complementaria de sus acervos, para es cribir la otra

historia de cambio social de nuestros países, que se abre paso gota a

gota, pero con la fuerza suficiente para crear valles en donde antes

hubo grutas ocultas al sol. Por ejemplo, los Premios y sus acervos

son la fuente más sólida para recon struir el nuevo paradigma del

desarrollo latinoamericano, sus actores, horizontes e instrumentos, e

incluso a las redes sociales mediante esquemas conceptuales mucho

más complejos, multidireccionales tanto en sus orígenes como en sus

efectos. Algo equivale nte puede proponerse respecto a la evolución

misma del Estado latinoamericano o sobre el grado de desarrollo de

nuestras democracias o bien relativo al rol de las sociedades en la

atención de los asuntos públicos. Y por si les faltara algo, los Premios

además son la memoria histórica del proceso de consolidación del

ámbito local en América Latina.

16

Primera parte

Reflexiones en torno a la innovación local en América Latina

17

I. La innovación local en América Latina. Los avances y los retos

Enrique Cabrero Mendoza 1

La mayoría de los países de América Latina se caracterizaron en

buena parte del siglo veinte por una centralización muy arraigada.

Después de episodios revolucionarios o de ajustes políticos y sociales

importantes en varios países de la región al inicio del siglo, los

Estados nacionales hicieron de la centralización una práctica

cotidiana, buscando así consolidarse y estabilizarse políticamente, y

también buscando uniformar la cobertura y calidad de servicios y de

niveles de bienestar. Si n embargo, esta tendencia centralizadora más

allá de las buenas intenciones sin duda generó efectos perversos,

tales como una excesiva concentración del poder, o incluso el

surgimiento de regímenes autoritarios, además de producir

desigualdades regionales muy graves al interior de los países, y

sobre todo un debilitamiento de los espacios locales, de su capacidad

emprendedora, y del vigor social en la vida municipal.

Debido a estas fallas del modelo centralizador, en casi todos

los países de la región los g obiernos centrales comenzaron a

promover políticas descentralizadoras a partir de la década de los

años ochenta. En algunos casos como el mexicano- dichas políticas

descentralizadoras se caracterizaron por su tibieza; en otros como el

caso brasileño- las iniciativas fueron más decididas y ambiciosas;

pero de cualquier forma en casi todo el subcontinente se observaron

a partir de esa década esfuerzos descentralizadores desde los

gobiernos centrales hacia los gobiernos subnacionales. La intención

de los gobiernos centrales era claramente descongestionar una

agenda demasiado amplia de responsabilidades que hacían cada vez

más ineficiente e inoperante a este nivel central de gobierno. También

se intentaba en algunos casos avanzar hacia un régimen democrático

y la descentralización era parte de un proceso de redistribución del

poder y fortalecimiento de las iniciativas locales respaldadas por una

ciudadanía cada vez más dinámica y propositiva.

Es así como poco a poco en los diversos países los espacios

locales f ueron adquiriendo mayor protagonismo, recuperando una

vida pública y cívica más intensa, y fortaleciendo paulatinamente la

democracia en el subcontinente latinoamericano. Sin embargo, es

1 Director General del CIDE y Profesor-Investigador fundador de la División de Administración Pública: enrique.cabrero@cide.edu

18

importante mencionar que el despertar de los espacios locales no

sólo se explica por una voluntad descentralizadora de los gobiernos

centrales, que por lo demás en varios países ha sido un proceso lento

e indeciso, sino que parecería explicarse sobre todo por una

“conciencia propia” de recuperar autonomía, fuerza, dignidad, y

capacidad endógena de crecimiento y conducción del destino desde

las sociedades locales. El cambio por tanto tiene un doble

componente: los esfuerzos descentralizadores de gobiernos centrales

en muchos casos limitados - y el despertar de la dinámica

económica, política y social, en los espacios locales.

En la reflexión que sigue, nos interesará explorar hasta dónde

han llegado los avances de esa “ola innovadora desde lo local” que

ha surgido en buena parte de la región latinoamericana; para en un

segundo momento, analizar los retos, las dificultades y obstáculos

que se identifican en algunos países para hacer de este movimiento

un cambio profundo y estructural de nuestras sociedades.

1.1 La ola innovadora desde lo local, ¿una revolución silenciosa?

¿En qu é consiste lo innovador de las experiencias locales? Es cierto

que el concepto de innovación siempre ha sido difícil de definir y de

pronto nos parece una categoría demasiado amplia y poco rigurosa

metodológicamente. Tal y como lo hemos definido en otros e spacios,

entendemos por innovación esa capacidad de un espacio local -visto

como un grupo de actores gubernamentales y/o no gubernamentales -

para organizar de manera diferente los recursos con que dispone, o

desarrollar nuevas tareas, o modificar las estra tegias de acción local,

todo ello con el fin de atender de mejor manera los problemas

públicos que enfrenta dicho espacio local . Es decir, lograr mejores

resultados de los que se obtenían anteriormente, ya sea por el uso

más eficiente de recursos escasos, o por una mayor eficacia en los

logros alcanzados, y con mayores niveles de legitimidad en la acción

pública que emprenden conjuntamente gobierno y ciudadanía.

Además, cabe mencionar que lo innovador no se refiere a una acción

o un proceso inédito a nivel nacional o internacional, simplemente a

una acción o proceso de mejora que en el espacio local de referencia

forma parte de un nuevo repertorio de acción pública, que modifica

los patrones anteriores de comportamiento, y que descubre una

intencionalidad cl ara de fortalecimiento de la ciudadanía y de lograr

un mayor bienestar social.

Tomando como referencia estas ideas, es a partir de la

década de los años ochenta cuando se identifican en varios países

experiencias innovadoras importantes en la vida local. P or supuesto

19

que antes, en varios países, surgieron ejemplos de este fenómeno;

sin embargo, al parecer en ese momento todavía se trataba de

experiencias atípicas que hablaban más de casos aislados que de un

movimiento más generalizado. Es en realidad a part ir de los ochenta

cuando surgen incluso grupos de estudio o de observación de casos

exitosos de gestión local ya fuera impulsada por los gobiernos

municipales o por la propia ciudadanía. 2

Más adelante, en los años noventa, se amplía la observación de

experiencias locales innovadoras, algunas de ellas muy exitosas dado

que mostraban nuevas formas de atender problemas públicos,

nuevas estrategias de organización social, nuevos modelos de

gestión pública, renovados marcos de negociación y acuerdo político,

o dinámicas sociales flexibles, alianzas inéditas, y construcción de

redes de cooperación con una intensa capacidad de movilización y

generación de resultados. Cabe mencionar que este creciente

número de experiencias innovadoras desde lo local dio lugar a gru pos

de estudio, a investigaciones y publicaciones sobre el tema, e incluso

a desarrollar iniciativas para identificar sistemáticamente experiencias

innovadoras exitosas mediante certámenes de reconocimiento a la

capacidad innovadora local.

Así, diversos grupos de trabajo como el de la Fundación

Getulio Vargas de Sao Paulo en Brasil; o el grupo integrado por

miembros de la Fundación para la Superación de la Pobreza y de la

Universidad de los Lagos en Chile; o el grupo del Centro de

Investigación y Docencia Económicas (CIDE), de la Universidad de

Guadalajara, y de El Colegio de la Frontera Norte (COLEF) en

México; o el grupo de la Red para el Desarrollo de las Ciencias

Sociales en Perú, todos ellos con el apoyo de la Fundación Ford, se

dieron a la tarea de organizar certámenes. El objetivo ha sido

reconocer públicamente de manera anual o bianual, a las

experiencias locales innovadoras que parecían haber contribuido de

una manera más exitosa a mejorar el entorno de la acción pública

local y que habían mostrado los mejores resultados en los programas

o políticas emprendidos. Esta red de instituciones y grupos de trabajo

en torno a Premios a la innovación local, ha acumulado una amplia

base de datos sobre experiencias en diversos temas de la vida local,

en diversos ámbitos de las políticas públicas municipales, y en

2 Cabe mencionar sólo como un ejemplo los trabajos del grupo INTERMAN que buscaba registrar experiencias innovadoras en empresas, gobiernos y sociedad, en varios continentes. Específicamente en el caso latinoamericano dicho proyecto fue impulsado por el Instituto de Estudios Superiores de Administración de Venezuela y la Universidad de los Andes en Colombia.

20

diferentes regiones, tipos de población, y clases de problemas a

enfrentar. 3

De igual manera se pueden registrar los trabajos sistemáticos

de observación sobre la innovación local que han llevado a cabo

grupos como el de la Universidad Nacional de Quilmes y El Ágora, en

Argentina, o el Centro de Estudios e Investigación en Educación,

Cultura y Acción Comunitaria (CENEPEC) y el Instituto Brasileño de

Administración Municipal de Brasil, o el Foro Nacional p or Colombia,

o el Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (DESCO) de

Perú, entre otros.

¿Qué aprendizajes nos ha dejado esta “ola innovadora”?

(a) Una agenda local que se expande. Es interesante observar cómo

los espacios locales han venido ampliando su agenda de acción

pública más allá de las tradicionales funciones que las constituciones

de los diversos países otorgan a los gobiernos municipales. En

México, por ejemplo, los gobiernos locales no tienen atribuciones

importantes en la política educativ a, o en la política de desarrollo

económico, o en materia de salud o medio ambiente. Sin embargo,

buena parte de las acciones innovadoras que aparecen en varios

municipios del país corresponden a este tipo de políticas, en

ocasiones complementando la agend a del gobierno federal o de

gobiernos estatales. En otros casos incluso reorientando el impacto

final de dichos programas de otros niveles de gobierno, también

llevando a cabo un esfuerzo para aterrizar de una manera más

efectiva las acciones, o conectándo las con la ciudadanía para llevar

dichos programas a un nivel de proximidad e interacción con los

grupos beneficiarios. Si bien no siempre estas iniciativas de los

gobiernos locales se sintonizan con los esfuerzos de otros niveles de

gobierno, es un hecho que surgen debido a las enormes presiones

que la ciudadanía ejerce sobre los gobiernos municipales y éstos han

decidido atender de alguna manera dichas demandas

independientemente del entramado institucional constitucional.

Cuestiones similares se observan en otros países, algo que hemos

aprendido es que la agenda de la acción pública local se amplía, se

profundiza, se hace más compleja, y se enriquece con conexiones

múltiples entre actores, instituciones, y procesos de cooperación

3 Para mayor detalle véase: Premio Gestao Publica e Cidadania de Brasil

(http://inovando.fgvsp.br/),

Premio

Ciudadanía

y

Gestión

Local

de Chile

(http://www.innovacionciudadana.cl/portal/index.php ),

Premio

Gobierno

y

Gestión

Local

de

México

(www.premiomunicipal.org.mx),

y

en

Perú

(http://www.redccss.org.pe/participacion/ ).

 

21

novedosos. Ejemplos de es ta tendencia son los casos de Rafaela y

de Rosario en Argentina; de Valente en Brasil; de Quillota en Chile;

de San Luis Potosí, Hermosillo, y la Huacana en México, los cuales

se presentan en detalle en la sección de experiencias innovadoras de

este libro.

(b) Un modelo de gestión pública de proximidad. También hemos

aprendido que la gestión pública de proximidad, esa que requieren las

democracias modernas ya no como democracias sólo

representativas, sino como democracias directas, activas y de

prácticas cotidianas de interacción entre gobierno y ciudadanos, entre

políticos y electores, está surgiendo en los espacios locales

latinoamericanos. Este fenómeno ha fortalecido indudablemente los

procesos de transición democrática que buena parte de los países de

la región han vivido desde hace algunas décadas, el ingrediente de la

innovación local fortalece el cambio democrático y poco a poco

“contagia” a otros niveles de gobierno menos orientados a la

interacción con la ciudadanía. Un ejemplo muy interesante han s ido

las experiencias de Presupuesto Participativo que han surgido

originalmente promovidas desde los espacios locales por el Partido

de los Trabajadores en Brasil. En la actualidad se han ampliado no

sólo a otros niveles de gobierno, sino incluso a otros p artidos políticos

en el gobierno, y aun más, se han convertido con el paso del tiempo

en un modelo que se practica en muchos otros países

latinoamericanos e incluso en otras realidades como la europea, lo

cual refiere Joan Subirats en su capítulo correspon diente en este

libro. El caso de Porto Alegre en Brasil, el de Yecapixtla en México, y

el de Lima Sur en Perú, se presentan como ejemplos de este

fenómeno en la sección de experiencias de este libro.

Ejemplos de este modelo local de proximidad que crece lo s

podemos referir a diversas áreas de políticas como la seguridad

pública. Mientras la mayor parte de los gobiernos centrales o

estatales crecen en equipamiento, en leyes y normas, en tecnologías

diversas para combatir el delito; los gobiernos y espacios l ocales con

menos recursos y tecnología optan por acciones concertadas entre

gobierno y ciudadanos para prevenir el delito, para recuperar

espacios públicos, para disuadir a los jóvenes de convertirse en

delincuentes, para coordinar acciones de protección y “vigilancia

cruzada” en el que los vecinos se apoyan, los policías se

comprometen mejor, y las víctimas encuentran espacios de

solidaridad. Hay diversos casos exitosos en este sentido en ciudades

latinoamericanas. Es claro, la proximidad se construye a tr avés de

mecanismos de participación ciudadana activos, tal y como lo

22

reconocen Joan Subirats y Marie Kennedy en sus capítulos

correspondientes en esta obra. La búsqueda de esta dinámica de

“participación institucionalizada autónoma” como la denomina Alicia

Ziccardi en su capítulo, es un proceso de naturaleza compleja, al que

hace referencia Gonzalo de la Maza en su reflexión, y difícil de

manejar dependiendo de nuestros supuestos teóricos, lo cual nos

recuerda David Arellano en su capítulo sobre la “gerenci a” de la

participación ciudadana.

(c) Diseño de nuevas soluciones a viejos problemas. Otro rasgo del

aprendizaje que surge de la innovación local latinoamericana se

refiere a la creatividad en la manera de atender problemas públicos.

En la mayor parte de los países latinoamericanos los gobiernos

centrales han desarrollado durante varias décadas formas de

interpretar los problemas públicos, modelos de atención a los

mismos, itinerarios de implementación basados en agencias

gubernamentales específicas y en en tramados legales ya

determinados, y por último, mecanismos de evaluación y monitoreo

de los resultados tradicionalmente utilizados. Así, la hechura de las

políticas públicas desde los gobiernos centrales ha generado ya

tradiciones, creencias, rituales, uso s y costumbres, así como

intereses, inercias y miopías que derivan de ello. Es muy difícil

cambiar en el ámbito central gubernamental, se trata de un aparato

muy grande, difícil de mover, poco permeable a información nueva,

por lo que tarda mucho en percib ir la necesidad de cambios, con

enormes inercias e intereses ya establecidos que no permiten

modificar las acciones con cierta rapidez. En ocasiones, los

problemas públicos que se atacan son los que se definieron hace

varias décadas y que por costumbre se siguen atacando de la misma

manera, dado que el aparato está diseñado para eso.

Contrariamente a esta tendencia, desde muchos gobiernos

locales latinoamericanos surgen nuevas formas de actuar, los

problemas públicos se redefinen, se reinterpretan constante mente,

dado que lo urgente es ofrecer resultados con cierta rapidez debido a

la proximidad que se tiene con los afectados por dicho problema. Si

bien los gobiernos locales no siempre tienen el dominio técnico

suficiente o los cuerpos de funcionarios experi mentados para atender

ciertos problemas, sí son capaces de desarrollar mayor capacidad de

intuición, de inventiva, de “construcción colectiva de soluciones”.

Además son más flexibles por su tamaño y por su vocación para

implementar soluciones en cogestión con ciudadanos y beneficiarios

y en alianza con diversas instancias empresariales, no

gubernamentales o incluso internacionales. La evaluación de las

23

acciones que se han emprendido es cercana, y por ello puede tener

correcciones continuas. Es cierto que no siempre hay una formalidad

jurídica y técnica suficiente, pero en muchos casos las ideas y diseño

de soluciones a nivel local han transformado más rápido una realidad

que muchos años de acciones desde el gobierno central o federal.

Algunos ejemplos de est o se pueden mencionar: diversos programas

nacionales de combate a la pobreza han integrado poco a poco los

mecanismos de cooperación entre gobierno y beneficiarios que

algunos gobiernos locales habían venido impulsando en su quehacer

cotidiano. Esto sucedió en México con el desarrollo de los programas

de infraestructura social que son manejados ahora desde el ámbito

municipal. Experiencias similares en este tipo de programas se han

visto en Chile, en Argentina, y en Brasil, por mencionar algunos

casos. En m ateria ambiental también hay varias experiencias locales

de separación de basura, de organización de rellenos sanitarios, de

reciclamiento de desechos, de protección de ríos y uso del agua, que

durante muchos años fueron promovidos normativamente desde

gobiernos centrales, sin resultados positivos.

En la sección de experiencias innovadoras de este libro se

presentan en detalle los casos de Rosario en Argentina, de

Aguascalientes, Morelia, y Querétaro en México, y de la región de

Coquimbo en Chile, que en di versos ámbitos de la acción pública,

muestran esta creatividad y originalidad en la soluciones impulsadas,

este “factor sorpresa” al que Peter Spink hace referencia en su

capítulo correspondiente.

Si

bien

la

lista de aprendizajes

que

han

surgido de

la

innovación

local podría

ser

muy larga,

parecería que se puede

compactar en lo ya mencionado: agendas locales en plena

expansión, que actúan en proximidad fuerte entre gobierno y

ciudadanos, y procesos locales que son capaces de diseñar nuevas

soluciones a viej os problemas. Aun con toda esta evidencia sería

prematuro afirmar que se trata de una “revolución silenciosa”, hay

retos

y

obstáculos

que

todavía

impiden

un

cambio

estructural

derivado de las experiencias de innovación local en América Latina.

1.2 La innov ación local frente a los riesgos de cambios efímeros

y de una desarticulación en las políticas públicas nacionales

Es indudable que el panorama local en América Latina se ha venido

transformando en las últimas décadas, surgen experiencias exitosas

de buen gobierno municipal, de participación ciudadana, y de

promoción del desarrollo y el bienestar social, que sorprenden por su

contenido innovador y por los logros obtenidos en poco tiempo. Sin

24

embargo, por lo general, todavía es difícil que estas experiencias

generen cambios permanentes y que se mantengan a través del

tiempo. En muchos casos se trata de acciones en las que el nivel del

éxito alcanzado no parece estar relacionado con el periodo de

permanencia. Por otra parte, es común que las innovaciones local es

en su entusiasmo, creatividad y espontaneidad, se desconecten de

los procesos de políticas públicas nacionales generando

frecuentemente fragilidad en las iniciativas locales. Así, los retos para

hacer de la ola de innovación local en América Latina una verdadera

“revolución silenciosa” deben ser atendidos.

(a) ¿Cómo institucionalizar las innovaciones locales? Una

característica frecuente de las innovaciones locales en la región es

que éstas surgen por la necesidad de atender problemas públicos

locales que no han sido resueltos adecuadamente por otros niveles

de gobierno. Este “componente de urgencia” que crea incentivos a la

participación espontánea de diversos actores locales tanto del

gobierno como de diversos grupos de la sociedad civil, puede

también ser determinante cuando la intensidad del problema público a

atender disminuye. Es decir, aun cuando el problema no sea

totalmente resuelto, sí puede mitigarse significativamente en sus

manifestaciones más graves debido a la acción pública que se lleva a

cabo para atenderlo. Entonces puede venir un proceso de

disminución del entusiasmo en los actores involucrados, un

debilitamiento de los liderazgos promotores de la experiencia, y así

poco a poco la innovación entra en una fase de declive.

Dicho de otra manera, al parecer la “tasa de mortalidad” de

las innovaciones locales es alta, se podría decir que en algunos

casos se ha sido más eficaz en el proceso de generación de

experiencias innovadoras que en el proceso de institucionalización de

las mismas como prácticas cotidianas de la vida colectiva local. Es

frecuente observar una falla en el tránsito de experiencias

innovadoras a prácticas institucionales de la acción pública local. En

México por ejemplo, este es un fenómeno claramente identificado,

experiencias innovadoras altamente exitosas en su momento pero

que no pudieron permanecer en el tiempo. Debemos estudiar y

entender mejor el por qué parecería haber una fuerte dependencia de

liderazgos y de necesidades urgentes para sostener este tipo de

prácticas locales. Los acuerdos temporales entre actores y la

evidencia de resultados inmediatos parecen ser todavía una

condición para que los actores locales se involucren en experiencias

de este tipo, el cambio en la cultura política y de gestión pública si

bien se logra durante la experiencia innovadora, no parece ser el

25

objetivo final de los participantes en muchos casos. El riesgo de este

comportamiento es que la confianza entre gobernados y gobernantes

no se logra restituir plenamente y se mantiene frágil y temp oral, por lo

que puede decaer en cualquier momento. Mientras no se establezca

un compromiso de mediano plazo a través de una acción pública de

alta intensidad 4 es difícil pensar que las innovaciones locales tengan

un impacto profundo en el cambio instituci onal, es decir, en el cambio

de cultura política y en los modelos de gestión pública.

Este problema se ve agravado en condiciones institucionales

como las del caso mexicano en que los gobiernos municipales tienen

un periodo de tres años sin posibilidad de reelección inmediata. En

periodos tan cortos de tiempo difícilmente se puede avanzar de lo que

son experiencias de novedosas prácticas locales, hacia un nuevo

modelo de acción pública local. Si bien el caso mexicano es atípico

en el continente latinoameric ano, también es común ver en otros

países cómo el cambio en partidos políticos en el poder local o

incluso el relevo de autoridades bajo el mismo color partidista, aun en

periodos más largos de tiempo, atenta contra las prácticas de gestión

local que habían mostrado éxito, y que habían sido aceptadas

plenamente por la ciudadanía. Es importante estudiar con

detenimiento los casos de prácticas de “participación

institucionalizada autónoma” como las identifica Ziccardi, o de

modelos de acción pública de alta i ntensidad que se han logrado

imponer a lo largo de varios cambios en el gobierno local, ahí

parecerían estar las claves de la institucionalización de la innovación

local.

(b) ¿Cómo evitar una desconexión total de las innovaciones

locales con las políticas públicas nacionales? Las innovaciones

locales son por naturaleza procesos que se construyen desde lo local,

tejiendo acuerdos, compartiendo visiones, y definiendo expectativas

de los actores del espacio local. Justamente estas ideas surgen de un

alto “cont enido endógeno”, lejos de interferencias de otros niveles de

gobierno, y lejos de intromisiones de “contenido exógeno” que por ser

ajenas a la vida local, pierden claridad, pierden precisión, y no

4 Sobre el concepto de acción pública de alta intensidad, véase Cabrero (2005). Esta ide a se refiere a la generación de acuerdos entre diversos grupos de la sociedad civil y entre grupos al interior del gobierno local, y entre ambas configuraciones de grupos y actores, en torno a un proyecto de desarrollo y bienestar local, caracterizándose p or interacciones constantes, generación de acuerdos, surgimiento de redes de política pública, y visión de mediano y largo plazo. La acción pública de alta intensidad permite avanzar hacia una gobernanza democrática relativamente estable.

26

siempre tienen el impacto esperado. La innovación local, po r decirlo

así, se nutre de su capacidad autónoma de interpretar los problemas

y las soluciones, y lo innovador deriva precisamente de no seguir los

patrones establecidos tradicionalmente por otros niveles de gobierno,

o por actores externos. Sin embargo, la paradoja es que esta

capacidad de “desconexión” para poder ser innovador, puede ser al

mismo tiempo la dificultad para que las innovaciones locales crezcan

con mayor potencialidad. 5

Las soluciones a problemas públicos generadas “desde

abajo” como ya se ha dicho, pueden ser más precisas, más

adecuadas, y de mayor impacto, debido a la proximidad entre el

diseño de soluciones, la aplicación de recursos, y la relación cercana

entre tomadores de decisión y beneficiarios de las políticas que

participan de forma directa. Sin embargo, si estas acciones no logran

de alguna manera inscribirse dentro de las políticas públicas que a

nivel nacional se implementan, corren el riesgo de ser ignoradas y no

tener los apoyos adicionales necesarios para consolidarse en el

tiempo, o lo que es más grave, corren el riesgo de ser

permanentemente contrarrestadas por otros niveles de gobierno que

por desconocimiento o por franca intención, prefieren que dichas

iniciativas se diluyan por considerar que no están alineadas con las

polí ticas nacionales.

Un reto importante es que las experiencias innovadoras del

ámbito local, una vez puestas en marcha y mostrando resultados

positivos en la atención de un problema público, lo cual sólo se logra

mediante una fase de “desconexión” y orientac ión endógena, puedan,

en un segundo momento, establecer un diálogo con las políticas

públicas nacionales y sean capaces de insertarse parcialmente en

ellas mediante una “reconexión” que las haga visibles y reconocidas

en su potencial y valor por actores ex ternos, por otros niveles de

gobierno, y por los promotores de las políticas nacionales. De esta

manera es como se puede generar un efecto de multiplicación de la

innovación en otros espacios locales, e incluso de incidir en el diseño

de políticas públicas nacionales a partir de ideas locales. Un

escenario de este tipo permitiría efectivamente avanzar en una

“revolución silenciosa”, incidiendo en un nuevo modelo de gestión

pública nacional a partir de las capacidades innovadoras locales. Es

decir, entrar en una fase de cambios de “abajo hacia arriba”, dejando

5 Sobre esta idea de “desconexión” puede verse Guillén (2003), así como algunos ejemplos para el caso mexicano. Igual en Cabrero (2004) se hace referencia a la dispersión de las políticas sociales para el caso mexicano.

27

atrás el modelo de “arriba hacia abajo” que por tantas décadas se ha

impuesto en buena parte de los países latinoamericanos.

La tarea evidentemente no es fácil, las burocracias centrales

en general son arrogantes y no consideran poder aprender gran cosa

de los gobiernos locales. Incluso las élites sociales y empresariales,

muy frecuentemente tienen también este desprecio por los líderes y

grupos locales. Sin embargo, hay evidencia suficiente que la

capacidad innovadora en la acción pública está en los espacios

locales, la cuestión es encontrar los mecanismos apropiados para

“contagiar” a las élites políticas, empresariales y sociales nacionales

del espíritu innovador que subyace en lo local. Hay evidencia s de que

esto es posible, varias de las experiencias innovadoras observadas

por grupos de estudio latinoamericanos, han registrado un impacto

nacional de dichas innovaciones y una adopción por gobiernos

centrales y grupos sociales nacionales. Al respecto u na condición

parece necesaria, que las innovaciones locales se “exporten” con un

espíritu cooperativo. La vía del conflicto intergubernamental y las

confrontaciones local-nacional muestran reacciones contrarias a lo

buscado y endurecimiento de la capacidad de aprendizaje. Por ello,

hablar de una revolución silenciosa pero eficaz parece más útil que

hablar de una revolución ruidosa que lleve a la confrontación y la

parálisis, aspecto que ya se ha vivido y se vive en algunos países del

continente.

1.3 Algunos comentarios finales

El Encuentro sobre Innovación Local en América Latina que reunió

por unos días en la Ciudad de México - a convocatoria del CIDE - a

expertos, estudiosos, promotores, y prácticos de la innovación local,

permitió “reconocer” el terreno, y llevar a cabo un monitoreo de los

avances en la materia y de los retos que se debe enfrentar en el

futuro inmediato. Todos los participantes descubrimos nuevamente

nuestra capacidad de asombro por lo que sucede en la región

latinoamericana. Constatamos q ue los países se mueven rápido hacia

nuevas formas de gobierno, nuevos mecanismos de cooperación,

nuevos métodos de gestión y de atención a problemas, en general los

países descubren nuevas formas de promover la acción pública local.

Este movimiento llena de optimismo dado que buena parte de las

experiencias tanto las que se presentaron en el evento como otras

que se discutieron - muestran mayor profesionalismo, mejores

aprendizajes, más claridad en los fines, y mayor compromiso y

permanencia, de lo que eran hace algunas décadas este tipo de

procesos.

28

Sin embargo el proceso de innovaciones locales en América

Latina todavía muestra inmadurez y fragilidad institucional. El reto

hacia delante es encontrar una nueva etapa en que las experiencias

innovadoras tengan mayores probabilidades de permanencia, que

puedan crear instituciones locales y nacionales diferentes, más

eficaces en la atención de demandas, así como más legítimas y

democráticas en su concepción y funcionamiento. Por ello ahora

parece surgir la necesidad de revestir este movimiento de un espíritu

menos “separatista” por lo local, y más nacional y global en su

impacto. Más cooperativo con otros niveles de gobierno, más

interactivo con los centros del poder nacional, más imaginativo para

transformar no sólo los entornos locales, sino también los nacionales,

la cultura política, la forma de atender problemas, las modalidades de

gestión pública de nuestros países. Lo anterior no se logrará si no se

conserva la esencia de lo local, una fuerte sensibilida d, un espíritu

cooperativo, y una gran creatividad. Si todo esto se logra día a día en

tantas experiencias locales ¿qué impide un alcance nacional o incluso

latinoamericano? ¿Será esta la nueva etapa de identidad entre

nuestros países, justo ahora que los gobiernos nacionales generan

tensiones y rupturas? Sigamos modestamente y con inteligencia

analizando el potencial de este movimiento, y sobre todo,

interactuando como se ha hecho en este Encuentro.

Bibliografía

Cabrero, E. (2004), “Descentralización de la política social y nuevo papel de los gobiernos locales. ¿Políticas multinivel o múltiples políticas? El

caso de México.” en Ricard Gomá y Jordana Jacint (eds.),

Descentralización y políticas sociales en América Latina , Barcelona España, Fundación CIDOB, pp.155-186 Cabrero, E. (2005), Acción pública y desarrollo local , México, Fondo de Cultura Económica

Guillén, Tonatiuh (2003), “Municipio y política social: experiencias y nuevo paradigma”, en Enrique Cabrero (coord.), Políticas públicas municipales. Una agenda en construcción, México, Miguel Ángel Porrúa - CIDE, pp. 289-309

29

II. La contribución del enfoque de las innovaciones a la mejoría de los servicios públicos

Peter Spink 1

En el Encuentro tuvimos representantes de tres de los programas de

identificación y diseminación de las innovaciones locales introducidas

por los gobiernos locales y también por las organizaciones de la

sociedad civil en América Latina. Somos cuatro programas apoyados

en diversos momentos por la Fundación Ford, pero hay por lo menos

otros doce programas en la región que también están activos en este

campo. Estos últimos, tienen estrategias de investigación similares

de buscar e identificar conceptos y elaborar teorías prácticas a partir

del análisis de experiencias exitosas. En mi pres entación hablaré de

manera más general sobre lo que podemos llamar “el enfoque de las

innovaciones”. 2

Quisiera discutir cuatro temas que están frecuentemente

presentes en las mesas de discusión sobre las experiencias

innovadoras. Primero, ¿cuál es este “en foque de las innovaciones”?

Segundo, ¿los premios son una parte central del enfoque o son

solamente uno de los diversos métodos que se pueden utilizar?

Tercero, la importancia del factor sorpresa, lo que emerge de forma

imprevista en los acontecimientos co tidianos. A veces es una idea

obvia pero que nadie había dicho ¿por qué no…? Como lo voy a

comentar, trabajar con el factor sorpresa causa algunas dificultades

para los especialistas de la replicabilidad. Cuarto, y a partir de estas

consideraciones, quiero señalar una distinción, un poco rebelde, entre

las buenas y las mejores prácticas.

Hoy está muy presente en el campo de las agencias de

desarrollo internacional, un reconocimiento de la importancia de

aprender no solamente a partir de las teorías sobre el desarrollo, sino

también a partir de lo que las personas están haciendo para resolver

los asuntos urgentes de sus sociedades. El micro crédito, que hoy día

es capaz de estimular una serie de reflexiones en la teoría

1 Director del Centro para el Estudio de la Administr ación Pública y el Gobierno de la Fundación Getulio Vargas, y co -director del Programa de

Gestión Pública e Innovación Ciudadana:

http://inovando.fgvsp.br/

2 Para una descripción del Programa Brasileño y de los resultados de los

primeros siete años ver: Farah y Spink (2004).

30

económica, por ejemplo sobre los costos de transacción, nació de

una de estas cuestiones prácticas: ¿por qué no…?

Los resultados de este cambio son positivos, porque en el

tercer mundo ya sufrimos demasiado las consecuencias de la

aplicación, sin cuestionamiento de su relevancia, de diversas "t eorías

de moda" dirigidas al área pública. Es aconsejable preguntarse: ¿Es

necesario ser mejor? ¿Lo bueno puede ser malo?

2.1 El enfoque de las innovaciones

En el lenguaje de estrategias de investigación, el enfoque de las

innovaciones busca proveer testim onios empíricos para alimentar

debates sobre la gestión de las políticas públicas y sobre los

diferentes caminos de la gobernabilidad. Para contribuir al debate

general sobre lo que pueden hacer mejor los gobiernos, cómo lo

pueden hacer, y en consecuencia, lo que las sociedades pueden y

deben esperar de ellos. No es un enfoque que busque comprender la

importancia de los gobiernos en la humanidad y por la humanidad, y

mucho menos argumentar sobre este o aquel modelo de la

democracia. Es pragmático: si hay gobiernos y si somos democracias,

los gobiernos deben trabajar en beneficio de todos para mejorar cada

vez más la calidad de vida. ¿Qué es la calidad de vida? Es lo que las

personas definen entre sí como adecuado y deseado en un momento

dado y que para desgracia de los planificadores, al día siguiente, es

el día siguiente. Es decir, cambia constantemente.

La idea de un aumento en la efectividad de las

organizaciones públicas parece algo obvio y universal; todos nosotros

queremos gobiernos mejores. Pero la dis cusión sobre cuál es el

camino para un buen gobierno ha cambiado bastante durante los

últimos treinta años, siempre en relación con el modelo raíz de la

administración pública: el modelo técnico -burocrático del Estado

moderno, provisor de servicios y biene s públicos. En la década de los

años ochenta, lo bueno era lo menos; menos gobierno y mucho libre

mercado. Los argumentos eran a favor de la retirada del Estado de

muchas áreas de actuación y su substitución por la iniciativa privada.

Después, cambió de nuevo menos radicalmente por una posición

que enfatizaba la importancia de la gestión, la gobernabilidad y la

rendición de cuentas; pero en ella, por gestión se sobreentendió el

estilo de gestión de los ejecutivos de negocios.

En cada una de las ideas y propuestas había variaciones, a

veces más mercado y a veces más Estado; entre tanto los ejes

estaban claros. Había también argumentos en el sentido de la

importancia del modelo básico tradicional, sobre el carácter singular

31

de la arena pública y sobre la a dministración pública democrática.

Recientemente, los argumentos cambiaron una tercera vez

especialmente en los países del tercer mundo donde los avances

económicos han significado poco en términos de contribuciones

efectivas para la reducción de las desi gualdades y de la pobreza

para enfatizar las cuestiones de los derechos, la ciudadanía y la

inclusión. De acuerdo con este enfoque más reciente, el buen

gobierno es aquél capaz de contribuir directamente para la

construcción de la ciudadanía.

El enfoque d e las innovaciones fue elaborado para contribuir

a este debate a partir de datos empíricos de las acciones propias de

los gobiernos; de buscar descubrir qué están haciendo positivamente

los gobiernos y sus agencias, en la calle y en el campo, en los

grandes centros urbanos y los pequeños pueblos. Esta búsqueda es

un proceso abierto, tanto puede hacer mucho como también puede

producir nada. Tanto se pueden encontrar experiencias muy

importantes que demuestran que los gobiernos están activos y son

competentes, como se puede demostrar lo contrario que no hay

nada ni nadie competente en la arena pública y que los promotores

de la privatización están en lo correcto. Esta cuestión central es

presentada de manera diferente en cada país, dependiendo del

debate que se sostiene en cada lugar. En Brasil, por ejemplo, la

cuestión de la ciudadanía es importante; en México, es la capacidad

de gestión; en Chile, las relaciones entre el Estado y la sociedad civil;

y en Perú, la recuperación del espació de la acción publica . Sin

embargo, la orientación es similar en todas: ¿qué está pasando?

2.2 El rol de los premios

Ofrecer premios para actividades que son consideradas de valor no

es en absoluto algo nuevo. Existen hoy, y han existido siempre,

desde que tenemos registro, premios y condecoraciones por las

capacidades, los méritos y las contribuciones públicas de individuos y

grupos en una variedad de campos de actuación. Muchos de estos

premios y condecoraciones dependen todavía de alguien que sepa lo

que pasa y que pueda señalar a alguien o a algún grupo como

merecedor. Son premios, en general, para personas conocidas no

para personas y grupos desconocidos. Los premios de acceso

abierto, método adoptado por los programas de innovación, buscan

cambiar esta situación y es tán orientados mucho más hacia lo que es

desconocido. Su postulado básico es hacer saber lo que está

pasando y decir por qué ello debe ser considerado especial. ¿Cuál es

la importancia de esta actividad? Hay, sí, algunas condiciones

mínimas para la inscrip ción; pero son mínimas. Normalmente, es

32

necesario confirmar que se trata de una actividad que tiene por lo

menos un año de existencia, para que las demás personas y

organizaciones públicas interesadas puedan aprender, y que la lleve

a cabo una agencia públ ica con los recursos normalmente disponibles

(evitando así las experiencias tipo showcase de los organismos

internacionales). 3

Hay muchos otros métodos de identificación que se pueden

utilizar y no hay ninguna razón para argumentar que el nuestro es el

mejor; es simplemente uno que fue seleccionado entre muchos otros.

Sin embargo, es un método que tiene algunas ventajas. Por ejemplo,

al enfatizar el acceso abierto y la auto nominación, al informar a todos

los actores públicos sobre los premios, y resaltar l a importancia de

diseminar las experiencias que están contribuyendo para la mejoría

del área pública, se aumentan las posibilidades de recibir

inscripciones de lugares que están más allá de los horizontes

normales de los observatorios académicos, es decir, los principales

centros urbanos. Las inscripciones son simples y los formularios son

muy amigables. Otro factor también importante para reducir las

barreras, es el espíritu de la convocatoria colectiva, de poder contar

sus innovaciones a otros. Por esta r azón, los programas enfatizan la

importancia de hacer públicas todas las inscripciones. Reconociendo

así la importancia de cada contribución, nunca se sabe si una acción

sencilla es de hecho la pieza que faltaba en un rompecabezas.

Pero hay otra buena razón para utilizar la metodología de los

premios, especialmente en el sector público; que es la de homenajear

a las personas muchas veces desconocidas que se dedican a

mejorar las prácticas públicas cotidianas. Mucho se habla de la

importancia del reconocimiento en las revistas de administración de

empresas y los estímulos son considerados importantes. En nuestra

área no hay bonificaciones, y mucho menos viajes a Disneylandia ,

para las personas que reducen la mortalidad infantil. Nuestro mundo

es en gran parte invisible, donde las personas buscan las mejorías

posibles por la simple razón de querer un mundo mejor. Homenajear

a las agencias y a los equipos públicos es decir: ¡Gracias! Es lo

mínimo que se puede hacer.

“Investigación-acción” es una expresión elegante, pero de

cierta manera, resume bien lo que se busca en el enfoque de las

innovaciones: investigar,

actuar,

describir,

discutir, visitar,

3 El autor se refiere a aquellos casos que, al contar con el apoyo de agencias internacionales, disponen de recursos sin los cuales sería sumamente difícil poder replicarlos.

33

conceptualizar y, siempre, conversar. Todos los que estamos aquí

presentes sabemos que en el área pública las cosas avanzan mucho

menos por las órdenes que por las conversaciones.

2.3 El factor sorpresa

Algunos meses atrás, uno de nuestros colegas platicaba en

Washington con un representante del banco regional de desarrollo

sobre la cuestión de las innovaciones y comentaba algunos de los

fascinantes ejemplos encontrados. La respuesta de este dirigente

cuyo sueldo es pagado por nosotros a través de las contribuciones de

los gobiernos de la región – fue breve y al punto: “No nos interesa

una experiencia de una ciud ad importante. Lo que nos interesa es la

replicabilidad ; necesitamos saber que una experiencia ya fue

replicada en veinte, treinta, cincuenta o cien municipalidades. Así

acreditaremos que la experiencia tiene algo con que contribuir, que es

una experiencia validada”.

Nuestro representante es, obviamente, un discípulo de

Aristóteles quien propuso la idea de que la validez depende de la

repetición. Ahora, en términos científicos, o hay leyes (conceptos,

nociones, constructos, etc.), o no las hay. Si algo acon tece y si

acreditamos que hay alguna lógica presente, esta lógica estará

presente una vez como también todas las veces. Es claro que, en

ocasiones, es difícil comprender lo que pasa cuando acontece una

vez; pero este es un problema del investigador. Es gra cias a la

disposición de las personas de hacer cosas porque son importantes

para ellas, y no porque quieren probar que A + B son correctas, que

hoy tenemos la democracia representativa, la desobediencia cívica, el

cooperativismo, los sindicatos laborales, el federalismo, el

presupuesto participativo, las escuelas familiares agrícolas, las

agencias comunitarias de salud, la beca escolar y el desarrollo local.

El enfoque de las innovaciones se coloca del lado de las

personas que buscan cambiar las cosas en su s horizontes por sus

razones y, la mayor parte del tiempo, con sus propios recursos. Son

personas que quieren ser responsables y rinden cuentas a quienes

los eligen y pagan sus sueldos. Como la conversación de Washington

demostró, ciertamente no recibirán apoyo del BID. Como cuando un

municipio pequeño como por ejemplo Tupandi con 3,500 habitantes

en el sur de Brasil construye un camino para el desarrollo local, que

resulta en una mejoría del 1,000% del PIB local durante diez años a

partir de un fondo de apoyo del desarrollo agrícola propio. O cuando

los agricultores familiares de Valente conquistan la cadena productiva

del sisal al punto de tener su propia fábrica, nos cabe reconocer que

34

estos y otros acontecimientos no son aleatorios; muy al contrario, son

válidos porque acontecen. Nos corresponde entonces aprender y

transmitir a los otros lo que se puede aprender y hay mucho para ser

aprendido. Pero de hecho, lo importante de Tupandi y de Valente es

que las innovaciones de estos lugares son solamente ú tiles para sus

propios pequeños agricultores - que así sea.

2.4 Mejores prácticas o buenas prácticas

El enfoque de las innovaciones es un enfoque que busca estimular la

discusión y no terminarla; por esta razón, tal vez, utilizamos la

expresión buenas prác ticas en vez de mejores prácticas. Pero hay

también otros aspectos presentes que merecen un momento de

reflexión, entre ellos la postura científica. Se puede iniciar la

investigación en la búsqueda de conceptos y modelos que pueden

ayudar a los que formulan las políticas públicas y a todos aquéllos

que se interesan en tener un gobierno más eficaz y una democracia

más fuerte. O en las situaciones donde las cosas parecen ir

caminando bien, o en donde nada acontece o sólo hay problemas.

Ambos son válidos como puntos de partida. De la misma manera, hay

investigadores que prefieren iniciar sus trabajos desde una base

teórica deductiva y construida hipotéticamente, y otros que prefieren

iniciar a partir del campo, del estilo inductivo. Hay investigadores que

prefieren las muestras grandes o las series estadísticas y los métodos

cuantitativos, y otros que trabajan con los estudios de caso y los

acontecimientos singulares. Son todas opciones válidas; lo importante

son los fines para los cuales son utilizadas.

Tanto el enfoque de las mejores prácticas como el de las

innovaciones comparten una preferencia por situaciones donde las

cosas parecen ir caminando bien; pero se distinguen y se diferencian

en su postura en relación con la teoría y, consecuentemente, los

criterios adoptados. En general, el enfoque de las innovaciones es

más inductivo en estilo: hay algo que acontece y que está

contribuyendo para mejorar las condiciones de la vida diaria o

cambiar la forma en que un servicio está siendo desarrollado. Es

necesario describirlo y discutirlo para identificar sus puntos clave,

pero no se supone que la experiencia sea un modelo a ser imitado,

pero sí una experiencia que puede señalar caminos y contribuir para

resolver diferentes rompecabezas. A su vez, las mejores prácticas

postura más común entre los organismos internacionales tienden a

arraigarse en posiciones teóricas relacionadas con el desarrollo y

propuestas más generales en circulación. Por ejemplo, la importancia

de las alianzas, el rol de la sociedad civil, la contribución del capital

social, el emprendedorismo social y otros tantos temas. Su

35

preocupación es más sobre cuestiones relativas a la sostenibilidad y

la continuidad, la ampliación y aplicación en escala mayor y la

posibilidad de transferencia con las qu e la experiencia puede

contribuir. No hay problema alguno con estas cuestiones pero, en

general, conducen a una lista grande de criterios que necesitan ser

satisfechos para que la experiencia sea considerada válida.

La dificultad es que entre mayor sea la lista de criterios,

mayor es la probabilidad de que las únicas experiencias escogidas

sean aquéllas que se adecuan a los criterios y los principios que los

guían. Es decir, una predicción que tiene como consecuencia su

propio cumplimiento y es incapaz de r econocer otras experiencias

diferentes, aunque tengan algo igualmente importante que decir. Las

que entran son las que se “adecuan a la curva” aunque las que están

“fuera de la curva” permanecen desconocidas.

Por estas razones, el enfoque de las innovacion es comparte

la misma postura de la investigación-acción; donde lo desconocido es

importante, donde la experiencia sencilla y local hecha a mano

siempre tendrá mucho que decir. Recientemente, terminamos un

estudio de seguimiento de más de cien diferente s experiencias

premiadas entre los gobiernos locales brasileños, muchas de las

cuales tienen evidencia de transferencia parcial en otros lugares. En

el momento de la premiación, ninguna de las experiencias

permanecía tal como había iniciado, había continui dad y

adaptaciones al correr del tiempo. Son soluciones sí, pero también

son procesos sociales en construcción constante. En ninguna de las

experiencias había sido elaborado un plan general con objetivos y

metas, con cronogramas de actividades, etapas y fa ses. La respuesta

a nuestras preguntas era siempre más o menos igual:

tuvimos

iniciamos… ”

..

que hacer algo y, por consiguiente,

Bibliografía:

Farah, Marta y Peter Spink (2004), “El Programa Brasileño de Gestión Pública y Ciudadanía”, en Gestión y Política Pública, vol. XIII, no. 1, pp.

209-236

36

Segunda parte

Participación ciudadana y espacios locales

37

III.

La

participación

ciudadana

del

ámbito

local:

fundamentos y diseño de espacios e instrumentos

Alicia Ziccardi 1

3.1 Democracia representativa con democracia participativa

Como ya se ha señalado, la democracia representativa aun con sus

imperfecciones y desencantos es la mejor forma de gobierno. Por

ello, uno de los desafíos más importantes de las ciudades del siglo

XXI es crear formas de relación cualitativamente diferentes y mejores

entre representantes -representados. Se trata de que los gobiernos

locales puedan mejorar, transparentar y respetar el estado de

derecho en el ejercicio de gobierno político y la gestión urbana y que

los ciudadanos puedan ejercer efectivos sus derechos económicos,

sociales culturales y ambientales.

Esto supone el tránsito hacia la construcción de una

democracia participativa que complemente y sea capaz de otorgar

calidad a la democracia representativa como forma de gobierno. Una

democracia que reconozca el valor de la participación ciudadana, lo

cual implica que la ciudadanía no sólo ejerza sus derechos políticos a

través del voto y luego delegue en los representantes de los partidos

políticos la toma de decisiones, sino que se involucre en diferentes

grados y etapas en el ejercicio de gobierno a fin de otorgar mayor

eficacia a las decisiones públicas.

En este sentido, hemos insistido en otros textos en reservar el

término participación ciudadana para referirnos a la inclusión de la

ciudadanía en los procesos decisorios incorporando intereses

particulares (no individuales) y que para que esto sea posible es

necesario que existan nuevos espacios que operen con reglas claras

que favorezcan la deliberación pública, l a interacción social y el

respeto por el pluralismo político (Cunill, 1991; Ziccardi, 1998).

Debe recordarse que durante muchas décadas, la acción

gubernamental de las ciudades latinoamericanas se ha caracterizado

por ser fuertemente centralizada, burocrát ica y autoritaria, así como

1 Investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM y del Sistema Nacional de Investigadores, actualmente realiza una estancia de investigación por año sabático en el Centro de Investigación y Docencia Económicas A.C. (CIDE).

38

poco eficaz en el ejercicio del gobierno. Hoy, muchas de estas

características persisten, en tanto los procesos de democratización

no han logrado aún revertirlas plenamente. Sin duda, más allá de la

elección de los gobernantes l ocales, por parte de la ciudadanía, y la

alternancia partidaria en el control de los ejecutivos locales, lo que

está en juego ahora es otorgar calidad en la democracia, lo cual en el

ejercicio de gobierno de grandes ciudades no sólo se define en el

ámbito de la política sino principalmente de la gestión urbana.

Pero pasar de una democracia representativa, basada en el

voto, las elecciones libres y secretas y la delegación de decisiones de

los ciudadanos en los representantes electos, a una democratización

de la forma de gobierno, exige incorporar a la ciudadanía, a través de

diferentes espacios e instrumentos, en los procesos de decisión y

gestión local. Es por ello que en México, si bien en la actualidad se

registran muchos intentos por modificar las relaci ones gobierno y

ciudadanía del ámbito local (Ziccardi, 2004), particularmente en el

campo de las políticas sociales, se trata por lo general de

experiencias puntuales que difícilmente pueden ser replicables y cuya

consolidación tampoco está garantizada.

2

Es decir, la historia reciente

confirma la idea de que a pesar de que el municipio, o la delegación

en el caso del D.F., es la instancia de gobierno más próxima a la

ciudadanía, las resistencias que operan en el espacio local para

construir una cultura y pr ácticas democráticas, no son fácilmente

removibles para dar paso a la construcción de una gobernabilidad

democrática que torne más eficaces y eficientes las políticas públicas.

En gran medida porque los partidos políticos de diferente

signo no trabajan la democracia, en particular porque sus dirigentes,

militantes y simpatizantes no trabajan para construir mejores

relaciones entre gobierno y ciudadanía y otorgarle más eficacia a la

gestión pública. De esta manera aun cuando los dirigentes o

funcionarios electos o designados suelen expresar voluntad política

para que la ciudadanía se involucre en las decisiones públicas, no

invierten, no colocan esfuerzos y recursos, en el diseño de espacios e

instrumentos de participación ciudadana. Esto es particularmente

difícil de entender cuando se trata de partidos de izquierda cuya base

de sustentación social es principalmente de origen popular. Lo cual

lleva a que cuando ganan una elección en el gobierno local, se

activen y se incrementen las expectativas de lograr mej ores

2 Véanse los libros publicados por el CIDE sobre las mejores experiencias de gestión local municipal que se han presentado al Premio Gobierno y Gestión Local en sus diferentes convocatori as.

39

condiciones de vida para el conjunto de la ciudadanía sin que existan

canales eficaces para el procesamiento de las demandas ciudadanas.

3.2 La Democratización de la gestión local

La tarea de democratizar el gobierno local es ardua porque quienes

gobiernan nuestras ciudades deben crear las condiciones para que

sus habitantes sean auténticos ciudadanos, que puedan ejercer sus

derechos políticos, sociales, culturales, urbanos y ambientales

cumpliendo con las obligaciones que implica el habitar una ciudad . Se

trata de construir una ciudadanía plena que incluya todas las

dimensiones (civil, política y social) que identificó Marshall (1998) en

su conocido texto de la posguerra cuando se trataba de construir las

bases del estado de bienestar.

Por otra parte, si bien los derechos suelen estar contenidos

en la legislación, ello no es suficiente. Es necesario que la sociedad

local sea portadora de una cultura cívica para la vida comunitaria, la

que deberá adquirirse en el mismo proceso de participación de la

ciudadanía en los procesos decisorios. Para que ello ocurra es

necesario abrir nuevos y mejores espacios de participación ciudadana

en la gestión pública local, construir un espacio público en el que

participe activamente la ciudadanía. En este sentido, el cam po de

actuación de las políticas sociales es particularmente fértil porque la

principal finalidad de esta acción social gubernamental es

precisamente garantizar el ejercicio de los derechos ciudadanos y por

esa vía ampliar la dimensión social de la ciudada nía. 3

Es decir, el primer paso es que exista una auténtica intención

de parte de las fuerzas políticas y de la burocracia gubernamental

para construir una gobernabilidad democrática en el ámbito local

abriendo las compuertas a la participación ciudadana. E n un contexto

como este, la participación ciudadana es revalorizada como un

componte que puede otorgarle mayor calidad a la democracia porque

puede mejorar el proceso de diseño y aplicación de las políticas

públicas del ámbito local. Pero esto es una autén tica carrera de

obstáculos porque por un lado, se advierte una gran complejidad en

el aparato institucional y limitadas capacidades del personal del

gobierno para atender las demandas, y por otro, existe una creciente

demanda proveniente de los actores que forman parte de una cada

vez más compleja sociedad local.

En este sentido, es sabido que en coyunturas de apertura o

profundización de la democracia, las demandas de participación

3 Sobre las dimensiones de la ciudadanía, véase Marshall (1998).

40

tienden a incrementarse, sobre todo por las expectativas que genera

el cam bio hacia un régimen político basado en la alternancia entre

partidos y el pluralismo político. Ante ello conviene hacer un balance

de cuáles son los fundamentos -legales, instrumentales e ideológicos -

de la participación ciudadana en México y cuáles son l os espacios e

instrumentos que existen de manera incipiente y que se han

desarrollado en otras ciudades latinoamericanas a fin de aportar

ideas que hagan posible avanzar en la construcción de una

democracia participativa en el ámbito local.

3.3 Los fundamentos de la participación ciudadana

Existen tres tipos de fundamentos para incluir a la ciudadanía en las

decisiones públicas (Diagrama 1).

Los fundamentos legales

Los fundamentos legales están contenidos en la Constitución de los

Estados Unidos Mexicanos y en las leyes, tanto del orden federal

como estatal. También existen leyes locales que específicamente

rigen la participación ciudadana en el ámbito de una ciudad. Por

ejemplo, en la Ciudad de México, desde que se ha democratizado el

Gobierno de la Ciudad en 1997, ya se han aprobado dos leyes que

han intentado, sin mucho éxito, regir las formas como la ciudadanía

pueda participar en diferentes acciones gubernamentales. En el

estado de Jalisco y Coahuila también existen reglamentaciones en la

materia. Pero a estas leyes específicas se agrega el conjunto de

leyes que se desprenden del ejercicio de los derechos sociales

vivienda, desarrollo social, salud, educación, medio ambiente, cultura -

que hacen alusiones directas a la forma como participará la

ciudadanía, tanto en el diseño como en la ejecución y evaluación de

los programas gubernamentales (Cuadro 1).

Lo importante en consecuencia es que estos mandatos

legales del orden federal y estatal constituyen los fundamentos

legales que deben ser conocidos y apropi ados por la ciudadanía para

que ésta participe en diferentes procesos decisorios.

Los fundamentos ideológicos

En siglo XXI existe cierto consenso sobre los límites y el desencanto

generado por la democracia representativa como forma de gobierno,

capaz de garantizar una mejor calidad de vida para el conjunto de la

ciudadanía. La participación ciudadana comenzó a ser visualizada

como un componente fundamental para avanzar en la

democratización de la sociedad y de las instituciones

gubernamentales

(Diagrama

2) .

41

Una participación ciudadana

concebida principalmente como la forma de inclusión de la ciudadanía

y sus organizaciones en las decisiones públicas; participación que no

es igual ni reemplaza a la participación política sino que más bien la

complementa y/o la activa, que permite profundizar y otorgar calidad

a la democracia representativa.

Diagrama 1

concebida principalmente como la forma de inclusión de la ciudadanía y sus organizaciones en las decisiones

Fuente: Elaboración propia.

Cuadro 1

concebida principalmente como la forma de inclusión de la ciudadanía y sus organizaciones en las decisiones

Fuente: Elaboración propia.

En México hay quienes consideran que la construcción de

ciudadanía es una tarea pendien te, lo que se advierte en un marcado

déficit de cultura cívica e incluso en ciudadanos “imaginarios” o

inexistentes. Otros, en cambio, consideramos que se ha dado una

ciudadanía fragmentada, puesto que los derechos civiles, sociales y

políticos son plenamente ejercidos sólo por algunos, mientras que un

amplio conjunto social debe reclamarlos desde su participación en

organizaciones sociales y/o civiles. Son estas organizaciones de la

sociedad las que han contribuido a lograr un ejercicio más pleno de la

42

ciudadanía, ya sea logrando el acceso a la educación, la salud, la

vivienda, los equipamientos, la infraestructura básica o la defensa de

la calidad del medio ambiente, como luchando para combatir el

consumo de drogas entre los jóvenes, erradicando la violenc ia

intrafamiliar, trabajando por una sociedad igualitaria.

Diagrama 2

ciudadanía, ya sea logrando el acceso a la educación, la salud, la vivienda, los equipamientos, la

Fuente: Elaboración propia

Pero por lo general, detrás de estos procesos protagonizados

principalmente por las clases populares suele haber un gran esfuerzo

colectivo de la ciudadaní a y gobiernos locales con baja capacidad de

respuesta para atender sus demandas. Además, las relaciones que

se construyeron durante muchas décadas entre gobernantes y

gobernados han estado caracterizadas por la confrontación o por la

subordinación de los s ectores populares a prácticas clientelares, que

politizaban el ejercicio de los derechos básicos.

Los procesos de alternancia y pluralismo que se han dado en

los gobiernos locales -estatales y municipales- no han transformado

profundamente la forma o el es tilo de gobernar las sociedades

locales. La principal pregunta entonces es ¿cómo se puede combatir

la sobrevivencia de una cultura y prácticas autoritarias y/o clientelares

para avanzar en la construcción de una cultura democrática en

sentido amplio, no sólo político?

El espacio público que se abre con la aplicación de las

políticas sociales es potencialmente poderoso para inaugurar nuevas

prácticas y comportamientos. Sin embargo, si bien las políticas

sociales del Estado mexicano y de sus diferentes ámbito s de

gobierno (federal, estatal y municipal) son cada vez más complejas,

puede observarse que la cuestión de cómo incluir a la ciudadanía

43

activamente en las decisiones públicas forma parte de los contenidos

discursivos de las políticas sociales urbanas y d e la legislación en la

que se sustenta. En las políticas tanto del gobierno federal como local

se alude a la construcción de capital social, a la construcción de

ciudadanía y a la exigibilidad de los derechos sociales, pero ésta no

es una cuestión de volun tarismo de parte de las autoridades sino de

diseño, de creación de un clima propicio, de capacitación de

funcionarios y de la sociedad en los valores de la democracia.

Además, las políticas son una cosa y los programas son otra,

y en el campo de las políti cas y los programas sociales se advierten

pocas coincidencias entre los preceptos contenidos en unas y las

acciones efectivamente desarrolladas en los otros en relación con la

participación de la ciudadanía. De esta forma, en los programas

sociales los ciudadanos son concebidos e incorporados

exclusivamente como beneficiarios. Sin duda existen actualmente

mejores condiciones -mayor información y transparencia en el actuar

gubernamental- lo cual es un requisito para avanzar en la

democratización de la gestió n estatal y hacer de ésta una gestión

pública. Pero aunado a ello se advierte cierto grado de improvisación

y ausencia de diseño en las formas e instrumentos de participación

ciudadana (Ziccardi, 2004). Las primeras por lo general son poco

incluyentes en e l sentido de considerar la diversidad y las

particularidades de la sociedad local y los segundos son poco

eficaces para transformar los procesos decisorios en el sentido de

hacerlos más eficaces y democráticos.

Sin duda existe un conjunto de experiencias puntuales sobre

formas diferentes de relación gobierno -ciudadanía que permiten

avanzar en la construcción de una democracia social y participativa,

algunas de las cuales han sido recuperadas y documentadas.

4

Pero

justamente si se revisan estas experiencias , se advierte que se

avanza muy lentamente en los procesos de construcción de una

ciudadanía plena. Un indicador de ello es que en México, a inicios del

siglo XXI, las principales demandas continúan siendo el acceso a

infraestructura y servicios básicos, i ncluida la realización de obras

públicas básicas. Este déficit es el principal móvil, por lo menos en un

principio, para la constitución y desarrollo de las organizaciones

comunitarias que actúan en el ámbito local. Sin duda, sus

4 Por ejemplo los casos registrados en los concursos organizados por el Instituto Federal Electoral en México (IFE) del 2000 al 2003 para premiar experiencias de participación comunitaria , así como los que han participado en los Premios a las mejores prácticas municipales que se realizan en Chile, Brasil y México.

44

protagonistas provienen pr edominantemente de las clases populares

y son hombres y mujeres, tanto del medio urbano como rural, que

ofrecen un cúmulo de experiencias sobre la intensa acción pública

que han desarrollado.

Pareciera que existe un considerable consenso social y

también un registro de prácticas exitosas que ponen de relieve la

importancia de incorporar a la ciudadanía en los procesos decisorios

del ámbito gubernamental, a fin de lograr mayor cohesión social y

más eficacia en las políticas públicas. Sin embargo, como se dij o, en

el aparato gubernamental y con cierta independencia del partido que

controla el ejecutivo federal, estatal o municipal, se advierte que

existen resistencias en los diferentes niveles de la burocracia a abrir

las compuertas de la participación ciudada na. Esta falta de

convencimiento sobre la importancia de movilizar a la ciudadanía a

través de la acción pública la comparten también los partidos políticos

que ven en la misma una competencia a la participación política más

que un complemento.

En este sentido, si bien la democracia representativa se ha

consolidado, los pasos hacia una democracia participativa que

otorgue calidad a la democracia han sido muy lentos.

Fundamentos instrumentales

Los fundamentos instrumentales hacen referencia principalmente a la

operación de programas y proyectos principales sociales a fin de

lograr una mayor eficiencia y eficacia, la adecuada definición de

prioridades en situaciones de recursos escasos, las estrategias

comunitarias de movilización y asignación de recursos, la búsqueda

de consenso social, el impulso al control social y a la

corresponsabilidad entre el gobierno y la ciudadanía (Cuadro 2).

Cuadro 2

protagonistas provienen pr edominantemente de las clases populares y son hombres y mujeres, tanto del medio

Fuente: Elaboración propia.

45

Cuando un gobierno local parte de la premisa de que la

participación ciudadana permitir á otorgar calidad a su gobierno y a su

gestión, en cada programa social intentará definir los espacios e

instrumentos de participación que garanticen el logro de ese objetivo.

Sin embargo, uno de los principales problemas es garantizar que se

creen espacios e instrumentos efectivos de participación ciudadana a

partir de la aplicación de programas sociales, ya que muchas veces

las autoridades locales solamente los promueven a fin de cumplir con

los requisitos que establecen las reglas de operación de los

programas. Esto hace que dichos espacios sean formalmente

constituidos simulándose que cumplen las funciones que se les

asigna. Los diagramas 3 y 4 sintetizan los espacios de participación

ciudadana que deben ser constituidos de acuerdo a las reglas de

operación vigentes en los programas sociales del ámbito federal, los

cuales suelen ser requisitos para la puesta en marcha del respectivo

programa social sin que esto garantice la eficacia de su

funcionamiento.

3.4 Tipos de participación ciudadana

En relación con el segundo rasgo es claro que una función de la

participación ciudadana es abrir canales para incorporar a los

individuos y grupos independientemente de su pertenencia o simpatía

política. En este sentido, contribuye a neutralizar la disputa política

que suele afectar negativamente el ejercicio de gobierno en la

atención de las demandas de la ciudadanía y constituye un primer

escalón en la construcción de una cultura democrática. Por ello, Borja

(2000) ha señalado el carácter educativo o pedagógico que en cierra

la participación ciudadana, porque desarrolla la conciencia cívica de

los vecinos, refuerza los lazos de solidaridad y hace más

comprensible y aceptable la noción de interés general.

La participación puede contribuir al ejercicio de una

administración urbana eficiente y a un gobierno política y socialmente

democrático. La coyuntura en México es muy propicia porque

precisamente en esos momentos en que algunos partidos logran por

vez primera gobernar grandes ciudades o ciudades capitales, se

advierte c ierto apego a las prácticas y conductas propias de un

contexto autoritario, y escasa preocupación por construir formas de

relación basadas en la cooperación social y en la corresponsabilidad

en las decisiones públicas. Los líderes políticos pretenden organ izar

las demandas ante las instancias gubernamentales y la línea divisoria

entre organizaciones sociales, partido político y gobierno suele ser

poco clara e incide negativamente en la gestión del territorio y por

tanto, en la calidad de vida de sus habitan tes.

46

Diagramas 3 y 4

Diagramas 3 y 4 Pero persiste una diversidad de ideas en torno a ¿qué es la

Pero persiste una diversidad de ideas en torno a ¿qué es la

participación ciudadana? Por ello parece importante reconocer que es

una noción muy amplia que alude a situaciones diferenciadas. Así

puede distinguirse entre: "participa ción institucionalizada",

"participación autónoma”, “participación clientelística" y "participación

incluyente o equitativa" (Saltalamacchia y Ziccardi, 2005). Estos tipos

de participación pueden ser definidos de la siguiente manera:

47

Participación institucionalizada: es aquélla que está

contenida en el marco legal y normativo del gobierno local, cuya

finalidad es que la ciudadanía participe en los procesos decisorios de

este ámbito de gobierno. Los comités vecinales o los Comités de

Planeación del Desarroll o Municipal son en México formas de

participación ciudadana institucionalizada.

Participación autónoma: es aquélla en la que la ciudadanía

participa a través de algún tipo de asociación civil y que, por lo tanto,

no es organizada desde las instituciones gu bernamentales sino desde

la propia sociedad. Ejemplo de estas formas son las organizaciones

sociales y políticas que conformaron el movimiento urbano popular en

los años ochenta.

Participación clientelística: es aquélla en la que la autoridad

y los individuos o grupos se relacionan con las instancias de gobierno

a través de un intercambio de bienes o favores (votos). Este fue uno

de los principales mecanismos de sustentación del corporativismo

priísta, el cual creó diferentes formas de representación por ma nzana,

por colonia, por delegación (juntas de vecinos), que se sustentó en un

intercambio de bienes y servicios por votos o apoyo político.

Participación incluyente o equitativa : es aquélla en la que

se promueve la participación de toda la ciudadanía,

independientemente de la pertenencia o identidad partidaria, religiosa

o de clase social. Un diseño de participación ciudadana basado en

estos criterios no se ha puesto en práctica en ningún gobierno local

del país.

Se

puede

decir

entonces

que

la "participación

institucionalizada autónoma " es la forma que más contribuye al

progreso en la democratización de los gobiernos locales. Por otra

parte, estas formas de participación no son necesariamente

excluyentes entre sí sino que pueden estar combinadas. Por ello,

puede decirse que los funcionarios de la administración

y

los

representantes políticos tienen "disposición a aceptar y/o

promover la participación ciudadana" cuando:

Las principales organizaciones sociales, civiles, comunitarias y

comités vecinales que actúan en el territorio, consideran que

existen mecanismos de consulta y de control de las decisiones

públicas por parte de los representantes de la ciudadanía, o de la

parte interesada en determinado asunto.

Los comités vecinales, las principales organizacion es sociales y

civiles que actúan en el territorio consideran que esas formas de

48

consulta y de control son adecuadas al tipo de demandas de la

población y corresponden al cumplimiento de las competencias

legalmente asignadas a los gobiernos locales (órganos

consultivos, encuestas, etcétera).

Esas

formas

de

consulta

y

de

control

tienen

un

carácter

institucionalizado pero no clientelístico.

Dado que cada gobierno local muestra una mayor o menor

disposición a aceptar o promover la participación ciudadana, es

conveniente evaluar el grado de equidad con que actúan los

funcionarios de las diferentes instancias del mismo. Sin duda,

promover la participación equitativa (o incluyente) de los ciudadanos

es la forma más democrática de gobierno. Sin embargo, es posible

encontrar que en algunas áreas de actuación el gobierno local se

promueve la participación incluyente y en otras no. Por ello es

necesario saber ¿quién decide sobre cuál es la forma deseable de

participación? y ¿cuál es esa forma deseable? ¿Es el presidente

municipal? ¿Son los directores? ¿O son quienes actúan directamente

con la ciudadanía, tanto en las ventanillas de atención de las

demandas, como en la operación de los programas?

Otro aspecto de la equidad, refiere a que no basta la apertura

de canales para la participación ciudadana para asegurarla ya que no

todos los instrumentos de participación pueden ser igualmente

utilizados por ciudadanos cuya condición socioeconómica y cultural

es diversa. Así los sectores con más poder actúan mediante grupos

de presión o mediante relaciones personales e informales con los

funcionarios. La clase media puede participar mediante la prensa, sus

profesionales suelen participar en comités de vecinos, hacen

propuestas técnicamente fundadas, etcétera. Las clases populares

pueden participar también en comités vecinales pero actúan mediante

la movilización y se asesoran por equipos y organismos civiles de

técnicos. Además aunque tienen que procurarse lo indispensable

para sobrevivir y tienen menor disponibilidad de tiempo y o tros

recursos, son permanentemente interpeladas para que participen en

diferentes instancias y/o programas del gobierno local.

La promoción y/o aceptación de participación por parte del

gobierno incluyendo a la ciudadanía en órganos consultivos, tienden

a prevalecer para la clase media, no porque haya una exclusión

formal de otros sectores sino porque esa forma de participación no

siempre es la más efectiva para los que cuentan con otros recursos

de poder y es poco eficaz para los sectores más pobres.

49

Si se entiende por equidad la inexistencia de preferencias o

rechazos por causas de raza, clase o partidismo político, evaluar la

equidad supone conocer: quiénes son los que son aceptados o

preferidos y quiénes son ignorados o rechazados. Esto es muy

complejo porque no todos los actores tienen los mismos tipos de

recursos de poder para conquistar la atención gubernamental. En

algunos casos, los actores pueden ser individuos o grupos con poder

económico o influencia política; en otros casos, individuos o grupos

que recurren a las vías institucionalmente previstas o a presiones de

tipo político en las que el recurso es la movilización de la opinión

pública. Medir “equidad" es posible si se sabe cuáles formas de

organización o de presión existen y cuáles de éstas so n las atendidas

por las autoridades, lo cual dispone a analizar las prácticas

institucionales de cada gobierno local.

Otros problemas de la participación ciudadana surgen de la

autonomía. Cuando se trata de asociaciones de vecinos o de grupos

sociales que cuentan con el apoyo de ciertos partidos, la oposición

tenderá a mostrar el carácter no autónomo de esas asociaciones,

mientras que el partido que las impulsa afirmará que esa autonomía

existe y que la dependencia del partido que gobierna no es real. Por

ello, los límites de la autonomía de las organizaciones sociales suelen

ser bastante imprecisos.

En síntesis, un buen gobierno es aquél que promueve (o al

menos acepta), equitativamente la participación institucionalizada y

autónoma de la ciudadanía, tanto en el control sobre el cumplimiento

de las competencias que tiene legalmente asignadas, como en la

atención y satisfacción de las demandas ciudadanas, por lo menos de

bienes y servicios básicos.

3.5 Espacios de participación ciudadana

Al analizar la incorp oración de la participación de la ciudadanía en los

procesos decisorios conviene distinguir analíticamente entre:

espacios de participación ciudadana y los instrumentos de

participación ciudadana. Si bien ambos componentes de la

participación están íntimam ente relacionados, analizarlos

separadamente puede contribuir a ofrecer más claridad y contribuir a

lograr diseños participativos más eficaces. No obstante antes de

aludir a estos componentes conviene señalar que existen un conjunto

de pre-requisitos a los cuales debe otorgarse particular importancia

en el momento de impulsar procesos participativos tales como:

información visual y electrónica, comunicación, difusión,

50

disponibilidad de materiales y de recursos humanos capacitados

(Diagrama 5).

En relación c on los espacios de la participación ciudadana, un

elemento que el gobierno local debe resolver de manera adecuada es

el tema de la representación porque en las grandes ciudades es

frecuente advertir un claro déficit de representatividad social. Es decir,

la sociedad local no está plenamente representada como es el caso

de los jóvenes, las minorías indígenas, los discapacitados e inclusive

las mujeres. Respecto a esto último, en muchos partidos políticos los

criterios de equidad de género funcionan en forma deficitaria. Y en el

espacio donde esto se advierte con mayor claridad es precisamente

en los gobiernos locales donde el porcentaje de mujeres gobernando

municipios ha sido de entre un 3% y un 4% en la última década. Es

decir, cuando se avanzó sustancialme nte en el proceso de

democratización política del país. Pero es en las grandes ciudades

donde existen las mayores posibilidades de incrementar la presencia