Situación Presente de La Educación de Personas Jóvenes y Adultas

Situacin presente de la educacin de personas
jvenes y adultas en Amrica Latina y el Caribe

INFORME REGIONAL
ARLS CARUSO | MARIA CLARA DI PIERRO | MERCEDES RUIZ | MIRIAM CAMILO
Situacin presente de la educacin
de personas jvenes y adultas
en Amrica Latina y el Caribe
INFORME REGIONAL
Primera edicin, 2008
Centro de Cooperacin Regional para la Educacin
de Adultos en Amrica Latina y el Caribe
Av. Lzaro Crdenas No. 525,
Col. Revolucin, C.P. 61609
Ptzcuaro, Mxico
ISBN: 978-968-9388-04-3
Impreso en Mxico
Printed in Mexico
Situacin presente de la educacin
en Amrica Latina y el Caribe
INFORME REGIONAL
Arls Caruso
|
Maria Clara Di Pierro
|
Mercedes Ruiz
|
Miriam Camilo
Contenido
Presentacin 11
El proceso .......................................................................................... 11
Los resultados.................................................................................... 14
Entre hoy y maana ........................................................................... 14
Los textos .......................................................................................... 16
La educacin de personas jvenes y adultas en
Amrica Latina y el Caribe en los comienzos del siglo XXI:
estado de la situacin y desafos para la prctica
ARLS CARUSO LARRAINCI | MARA MERCEDES RUIZ MUOZ
Introduccin 19
Antecedentes de la investigacin ....................................................... 21
Objetivos generales y caractersticas de la investigacin .................... 21
Ejes analticos ................................................................................... 22
Resumen analtico 23
Medio ambiente y desarrollo sustentable ........................................... 23
Pobreza ............................................................................................ 24
Derecho a la educacin .................................................................... 25
Diversidad ......................................................................................... 27
Educacin para el trabajo/ingreso ...................................................... 28
Formacin de educadores ................................................................. 29
Otros temas implcitos ....................................................................... 30
Contexto regional/geo-referencial de la EPJA 33
Elementos generales de contexto ..................................................... 33
Las claves socio - econmicas y polticas,
en el marco de anlisis del proyecto .................................................. 34
Fenmenos y procesos sociales que impactan
nuestras sociedades y la EPJA ........................................................... 35
Los antecedentes recientes de la EPJA en la regin 39
Las grandes etapas ............................................................................ 39
Desarrollismo y consolidacin de la EPJA ........................................... 40
Segundo perodo ............................................................................... 43
Antecedentes de la EPJA en contextos polticos de excepcin ............ 45
Los antecedentes internacionales ...................................................... 47
Resultados preliminares por ejes de anlisis 49
Derecho a la educacin. Consagracin del derecho
a la educacin en el marco jurdico de los pases ............................... 49
Educacin de personas adultas y trabajo ........................................... 64
Diversidad y nuevas identidades en Amrica Latina:
los sujetos de la EPJA ........................................................................ 69
Formacin de educadores .................................................................. 80
Medio ambiente y desarrollo sustentable .......................................... 86
Sociedad civil y Estado ...................................................................... 92
Las experiencias. Una puntualizacin necesaria .................................. 101
Consideraciones nales 103
Visin compensatoria vs visin de derechos humanos ....................... 103
Escasa visibilidad poltica ................................................................... 103
Debilidad presupuestaria ................................................................... 104
Calidad dispareja, no inclusiva, de la EPJA .......................................... 104
Debilidad pedaggica y en formacin de docentes ............................ 104
Desarrollo desigual y combinado de la EPJA ...................................... 104
Entre los jvenes y las corrientes migratorias ..................................... 105
Falta de institucionalidad de la EPJA .................................................. 105
Paradojas de la educacin popular ..................................................... 105
La alfabetizacin, eje articulador de las iniciativas de las agencias
nacionales e internacionales .............................................................. 106
La tendencia hacia la integralidad ...................................................... 107
Rasgos esperanzadores ..................................................................... 107
Notas sobre la trayectoria reciente de
la educacin de personas jvenes y adultas
en Latinoamrica y el Caribe
MARIA CLARA DI PIERRO
Introduccin ...................................................................................... 111
El contexto latinoamericano
y las funciones desempeadas por la EPJA ......................................... 111
Los sujetos de la EPJA ....................................................................... 114
La inuencia de las agencias internacionales
en la denicin de la agenda de la EPJA ............................................ 115
Las polticas pblicas de EPJA en Latinoamrica y Caribe:
continuidad y rupturas ...................................................................... 117
Vecinos distantes: Cuba y Hait .......................................................... 121
Relaciones entre el Estado y la sociedad civil
en la promocin de la EPJA ................................................................ 122
El nudo crtico de la formacin de educadores ................................... 123
Silencios elocuentes .......................................................................... 124
Promesas de una EPJA ms relevante ................................................ 125
Bibliografa 127
Semblanzas 129
Equipo coordinador ........................................................................... 129
Responsables de las investigaciones nacionales ................................. 130
Presentacin
Esta es la historia de una expedicin. De una expedicin de descubrimiento. Zarp
en septiembre de 2005 de San Jos de Costa Rica con el propsito de incursionar,
tierra adentro, el continente de la educacin de personas jvenes y adultas. Se lleva-
ban algunos instrumentos, algunos mapas, la brjula, se conocan las coordenadas,
pero no se saba a ciencia cierta qu se iba a encontrar: terra ignota. No era una
expedicin de conquista. Era una exploracin. Sabamos muy bien de la existencia
de esas regiones pero no tanto de cmo eran. Ah estaba el propsito: una carto-
grafa, con sus lmites, su topografa interna, sus regiones. Ahora podemos ver las
primeras crnicas de los hallazgos, atisbos, encuentros, revelaciones y, tambin,
algunas decepciones y carencias.
El proceso
Una revisin bibliogrca de los estudios e informes sobre la educacin de personas
jvenes y adultas en Amrica Latina y el Caribe puede arrojar varios saldos; pero en
el CREFAL, en el ao 2005 (a menos de ao y medio de haber tomado posesin un
nuevo director en 2004) con un cmulo bibliohemerogrco bastante completo,
pareca evidente que no exista ningn estudio bsico, de piso, que diera cuenta
de manera general de las condiciones de la educacin de adultos en todos (o, al
menos, en muchos) de los pases de Amrica Latina en periodos semejantes, con
un manejo de cifras conmensurable, con fuentes de informacin equiparables y que
diera cuenta de los principales factores que inciden sobre la educacin de adultos:
legislacin, instituciones, inversin y nanciamiento, los grandes nmeros, etc.
Se contaba con algunos antecedentes, pocos, de este tipo de estudios. Si bien
es cierto que la UNESCO, a travs de sus diferentes ocinas (OREALC Santiago, UIL
Hamburgo), realiza este tipo de informes regionales; tambin es cierto que stos
no tenan las caractersticas del que comenzaba a perlarse en la inteligencia co-
lectiva. Usualmente se elaboran este tipo de estudios para contar con informacin
reciente para las diferentes reuniones de CONFINTEA. El antecedente inmediato en
la regin es la publicacin de La educacin de jvenes y adultos en Amrica Latina
y el Caribe, hacia un estado del arte el cual es un informe para la conferencia de
seguimiento a CONFINTEA V. Sin embargo, en este tipo de estudios la informacin
recabada a escala regional se hace a manera de encuestas enviadas a los pases en
donde cada gobierno, institucin u organizacin es responsable de proporcionar
y regresar la informacin requerida, lo que resulta muchas veces en informacin
parcial o incompleta. Por otra parte, cuando se realizan investigaciones a profun-
didad, como es el caso de la publicacin que referimos lneas atrs, stas se hacen
en una cantidad limitada de pases (en este caso: Brasil, Chile, Ecuador, Honduras,
Jamaica, Mxico y Trinidad y Tobago).
Por su parte, el CREFAL ha realizado ya una investigacin regional con estas
caractersticas. En 1979, el Centro realiz el estudio Inventario de alfabetizacin
y educacin de adultos en Amrica Latina y el Caribe en el que se revisaron los
12

programas dentro de estos campos en 16 pases para contar con marcos de refe-
rencia que permitieran trazar las polticas y estrategias de desarrollo nacional de la
educacin de adultos para la dcada de los 80.
Existen otros antecedentes, sin lugar a dudas muy valiosos (que, por cierto,
se encuentran citados dentro del texto que a continuacin se presenta de Arls
Caruso y en algunos informes por pas), pero que no representan un estado de la
cuestin o estado del arte por pas y en conjunto: persiguen otros propsitos (por
ejemplo, un informe para alguna reunin de organismos internacionales), tienen
otro nfasis (acadmico, de cooperacin), otros alcances (abarcan menos pases o
se concentran en una sola temtica) o siguen la metodologa antes mencionada
de la encuesta.
Con esta visin (prejuicio tal vez?) se empez a gestar en el CREFAL la idea de
realizar un estado del arte de la EPJA en Amrica Latina. A los primeros intercambios
telefnicos sigui una reunin en septiembre de 2005 en San Jos, Costa Rica (que
el buen humor de Ral Leis y, probablemente, el entendimiento del encargado
del hotel dio en ser llamada la Cumbre de San Jos) en la que participaron el
Consejo de Educacin de Adultos en Amrica Latina (CEAAL, en la persona de Ral
Leis), la OREALC-UNESCO (con sede en Santiago de Chile, a travs de Mara Luisa
Juregui) y el CREFAL.
Desde esta reunin surgi un grupo promotor de la investigacin que se
encargara, en primersimo lugar, de constituir un colectivo coordinador de la
investigacin. Para nes de octubre del mismo ao, el grupo promotor ceda la
estafeta en Montevideo a un equipo de investigadoras que, caracterizadas todas
por su solvencia acadmica y conocimiento profundo del campo, coordinaran la
investigacin, as como la realizacin de cada uno de los informes nacionales. De
esta manera las coordinadoras del proyecto fueron: Arls Caruso (Uruguay), como
coordinadora general, Maria Clara Di Pierro (Brasil), Miriam Camilo (Repblica Do-
minicana) y Mercedes Ruiz (Mxico).
Este grupo coordinador se dio a dos tareas inmediatas: una, claricar los criterios
y ejes de investigacin que se venan congurando desde San Jos; la otra, seleccionar
un investigador por cada pas, utilizando como criterio que fueran investigadores en
EPJA, investigadores educativos o, en su defecto, reconocidos especialistas del campo.
La lista nal de los investigadores-autores de cada estudio nacional es: Lidia Mercedes
Rodrguez (Argentina), Noel Aguirre (Bolivia), Srgio Haddad (Brasil), Jorge Jairo Posada
(Colombia), Patricia Badilla (Costa Rica), Jaime Canfux (Cuba), Javier Corvaln (Chile),
Nesly Lizarazo (Ecuador), Silvia Lorena Lpez (El Salvador), Frantz Grandoit (Hait),
Germn Moncada (Honduras), Gloria Hernndez (Mxico), Odil Robles (Nicaragua),
Luz Aleyda Tern (Panam), Laura Ins Zayas (Paraguay), Jos Rivero (Per), Myrna
Rivas (Puerto Rico), Miriam Camilo (Repblica Dominicana), Ma. del Pilar Ubilla (Uru-
guay) y Blas Regnault (Venezuela). Tomamos la ocasin para hacer pblico nuestro
reconocimiento y nuestro profundo agradecimiento para el equipo coordinador tanto
como para las investigadoras e investigadores mencionados.
13
Los pases en los cuales se plante inicialmente realizar el estudio fueron: Mxico,
Ecuador, Paraguay, Puerto Rico, Cuba, Per, Uruguay, Costa Rica, Chile, El Salvador,
Colombia, Brasil, Nicaragua, Argentina, Honduras, Hait, Panam, Venezuela, Bolivia,
Guatemala y Repblica Dominicana. Por causas de fuerza mayor, ajenas a la coordi-
nacin del proyecto, el estudio de Guatemala lamentablemente qued inconcluso.
De esta forma, con el auspicio nanciero de CREFAL (honorarios, viajes, gastos de
reuniones, papelera, correccin y edicin de los informes, etc.) y con la colaboracin
organizativa de CEAAL, se inici la realizacin de los 21 (20) estudios nacionales
en los que se describiera y analizara, en cada uno de ellos, las polticas pblicas de
educacin de jvenes y adultos y las prcticas que tales polticas engendran, com-
prendiendo iniciativas gubernamentales, de organizaciones de la sociedad civil (OSC)
y aquellas resultantes de la colaboracin entre esas instancias. Los ejes denidos para
el estudio fueron: la construccin del derecho a la educacin, la EPJA en el mundo
del trabajo e ingreso, la formacin de formadores, diversidad sociocultural y, como
ejes transversales, la pobreza y el desarrollo sustentable y equitativo.
Continu una magna labor de comunicacin y organizacin. Telefonemas y
correos electrnicos entre los investigadores y el equipo coordinador; correos elec-
trnicos, chats, skype y hot conference entre el equipo coordinador y los enlaces de
CREFAL. No siempre haba una ruta denida; el itinerario pensado no era, a veces,
el mejor. Se requirieron ajustes sobre la marcha, corregir el rumbo. Reuniones, mu-
chas por medios diferidos y virtuales, algunas ms en vivo entre las coordinadoras
y el CREFAL. Destaca la reunin del 9 al 12 de diciembre de 2007 en Ptzcuaro,
Michoacn, sede del CREFAL, por ser la ltima plenaria, cuando ya se tenan los
borradores nales de los 20 informes y haban sido socializados lo suciente como
para armar una discusin ms clara.
La organizacin y realizacin de los estudios dio como resultado una forma de
trabajo antes desconocida en el campo de la EPJA: la investigacin a distancia, la
coordinacin de 21 investigadores desde cuatro pases diferentes en tres idiomas
distintos, el intercambio de informacin mediante foros virtuales, etc. Al margen
incluso de los resultados que se obtuvieran, la metodologa de organizacin y la
propia del mtodo de investigacin en estas condiciones son ya un gran aprendizaje
y un fruto de este trabajo.
Debe destacarse tambin la dedicacin del CREFAL para la realizacin de este
proyecto. No slo el aporte de recursos nancieros y materiales, sino, sobre todo, los
humanos. Directores de rea que estuvieron en el grupo promotor, compaeros de
trabajo que hoy ya no se encuentran en la institucin pero que fueron fundamentales
en el enlace y seguimiento (Meynardo Vzquez, quien fuera Director de Investigacin),
asesores (Juan Manuel Gutirrez), expertos que prepararon los espacios virtuales de
reunin (Luis del Muro), relatoras y, ahora, editoras (Cecilia Fernndez, Margarita
Mendieta), quienes estuvieron siempre en la interlocucin y el intercambio crtico
(Jorge Rivas, Gabriela Arvalo), encargados de logstica, revisores, y, por qu no,
detractores. No han sido mencionado todos, pero ninguno ha sido olvidado.
14

Los resultados
Un proyecto ambicioso e indito: querer contar con estudios de carcter analtico
- descriptivo de la situacin actual de la educacin de personas jvenes y adultas
(EPJA) en 21 pases de Amrica Latina y el Caribe en el periodo 2000 - 2006, con la
nalidad de tener una radiografa de la EPJA en la Regin que aporte a este campo
de conocimiento y que trace nuevas lneas de accin para el mismo.
Los informes deban incluir (e incluyen) la siguiente informacin:
1. Contexto: ubicacin del pas y caractersticas generales demogrcas, so-
cieconmicas y polticas.
2. Organizacin del sistema educativo nacional.
3. Antecedentes recientes de la EPJA.
4. Marco jurdico de la EPJA.
5. Poltica educativa y social de la EPJA: acciones y programas de gobierno y de
las organizaciones civiles a partir de los ejes denidos para la investigacin.
6. Situacin cuantitativa de la EPJA: ndices de analfabetismo, desercin, etc.
7. Experiencias relevantes del campo.
8. Lecciones aprendidas.
9. Valoracin y recomendaciones.
10. Bibliografa
11. Anexos (legislacin, cuadros estadsticos, etc.).
Hoy podemos decir que tenemos 20 de estos informes nacionales. Han sido ya
revisados, corregidos y editados en soporte digital y se incluyen en el disco compacto
anexo. Cada texto ha sido diseado en formato de libro, de manera que hemos
llegado un paso antes de la versin en papel. sta podr ser un producto posterior,
resultante de la alianza entre el CREFAL y las dependencias u organizaciones de cada
pas que se interesen por ello.
Este material constituye un cmulo de informacin de la mayor riqueza y potencial
para obtener conclusiones comparativas, cruzar la informacin en ciertas temticas,
corregir y precisar datos, proseguir la investigacin por derroteros ms acadmicos,
como insumo de otros informes, para catalizar la discusin al interior de cada pas,
orientar planes y polticas pblicas, en n, para hacer con ellos aquello para lo que
fueron pensados: trabajarlos.
Entre hoy y maana
Sera un lugar comn decir lo que encontramos y lo que falta por hacer pero es
inevitable decirlo. Eludiendo caer en la banalidad, Jorge Rivas ha propuesto reciente-
mente, y a propsito de la nalizacin de los informes nacionales, Nueve pistas para
seguir andando, entre otras muchas posibles. Ante la imposibilidad de reproducirlo
en toda su extensin, queremos citar algunos de sus principales apuntes:
15
1. Hacer una descripcin del estado del arte es siempre una interpreta-
cin. No hemos pretendido sugerir que se ha agotado la descripcin
de todos los hechos educativos que estn aconteciendo con personas
jvenes y adultas. Ni queremos decir que los hechos elegidos son los
ms relevantes o creativos.
2. Estos estudios dan cuenta que hay un arte, es decir, una obra creativa
abierta, en proceso, un movimiento de construccin de la sociedad que
ocurre a travs de otras construcciones sociales que no se tematizan
como educativas: de los saberes, los vnculos, las praxis econmico-
polticas, las subjetividadades, las culturas y los ecosistemas.
3. El tesoro de esta coleccin de estudios son los estudios mismos.
Reconocemos que los avances en la interpretacin de su signicado
estn abiertos y que apenas hemos dado los primeros pasos.
4. Este estudio nos deja clara una gran oportunidad para la mejora de la
teora educativa, en lo que respecta a sus expresiones como personas
jvenes y adultas: es necesaria una cartografa general.
5. El estudio nos deja al menos tres interrogantes y dos grandes evidencias
que merecen nuestra consideracin y anlisis. Las interrogantes podran
comenzar con sta: la desvinculacin de la alianza tradicional entre alfa-
betizacin, educacin bsica de adultos y educacin para el trabajo.
6. Se nota una creciente priorizacin de la educacin de jvenes, muy
asociada al giro del capitalismo como economa del conocimiento en
una misma sociedad de la informacin, y con ello a las tecnologas
de la informacin y la comunicacin, y en concreto a la educacin a
distancia, tanto en la oferta de educacin bsica alternativa como
en la educacin continua de egresados universitarios. [] Habra que
pensar en una reconcepcin de la educacin de los jvenes en su
conjunto. Aproximadamente la mitad de los jvenes no estudian ni
trabajan, y eso nos pone en tela de juicio no solamente a la EPJA sino
a toda la organizacin educativa de la sociedad.
7. La demanda de formacin de los maestros para el trabajo educativo
con personas jvenes y adultas presenta algunos avances pero estamos
lejos de conseguir un nmero suciente de educadores profesionales.
[] Queda ver si el problema se puede resolver en trminos de un
aumento de la plantilla docente en el marco del posible decrecimiento
o recesin de las economas en la regin. O hay que pensar en estra-
tegias diferentes, como podra ser el nanciamiento de una parte del
trabajo de la iniciativa educativa de la sociedad en el marco de una
poltica pblica de EPJA; o la redistribucin de los maestros para que
trabajen dentro de la escuela y en la comunidad.
8. Una tercera interrogante es en relacin a la conservacin del patrimonio
cultural de la educacin no formal. [] El nanciamiento de la sistemati-
zacin de experiencias de educacin alternativa debera ser una demanda
16

clara y recibir una respuesta entusiasta por parte de los gobiernos y de la
sociedad. Toda una poca importantsima de la historia de la educacin
latinoamericana est expuesta a la devastacin cultural.
9. Y por ltimo las dos grandes evidencias problemticas que muestra el
estudio: la EPJA observada no sirve mayormente ni para contribuir a la
resolucin de la pobreza ni a la de la crisis ambiental. [] La contundente
conclusin de este estudio podra ser sta: la educacin de personas jve-
nes y adultas no puede seguir como est. Y esto lleva a una gran cuestin
de fondo: la re-fundacin misma de la educacin de la sociedad.
Los textos
Lo que aqu se presenta es, por lo pronto, un calidoscopio. Miradas que le dan
forma distinta a la misma materia y hacen su lectura a partir de ella en un juego de
espejos y, cmo no, segn el color del cristal con que se mira. Nuestra intencin es
que usted, lector, tome tambin el cilindro, lo agite, y eche otra mirada ms, que
recomponga los factores, que cruce lecturas o las haga transversales, que encuentre
o genere nuevos puntos de interseccin, etc.
No se espere de estos textos una verdad revelada, la apodctica geomtrica o
la mal supuesta infalibilidad del dato duro estadstico. Estos textos no son cla-
dsticos sino morfolgicos. Ofrecen unas primeras interpretaciones cuando el calor
que produjo la informacin an no se ha apagado; no dicen qu vimos sino que
se preguntan qu estamos viendo?
El primer texto que presentamos es una recomposicin editada de un conjunto mucho
ms vasto de notas realizadas por nuestra querida amiga Arls Caruso. Notas profundas
que se iban elaborando. Se ha realizado la mproba tarea de tomar, en aras de la concisin,
del conjunto de lmes captados por Arls los fotogramas que puedan hacer una pelcula;
el guin lo proporciona el protocolo mismo de investigacin y el primer escrito elaborado
por Arls (a principios de 2007) que sigue los ejes generales planteados desde el inicio.
Arls nos regala los primeros descubrimientos, sendos motivos de discusin y anlisis.
Sobre el tronco de lo planteado por Arls se han injertado apartados elaborados
casi 18 meses despus por Mercedes Ruiz y que atienden a algunos ejes que no haba
alcanzado a cubrir Arls. Como siempre en estos casos, los aciertos debemos agra-
decrselos a las autoras y los errores, atriburselos a los duendes de la edicin.
El segundo texto, de Maria Clara Di Pierro, es de otra ndole. Es un texto que
delinea tendencias. Mara Clara suma a las cualidades del calidoscopio las del cata-
lejo. Apunta horizontes, no todos agradables pero todos realistas.
Ha sido un viaje largo, de constante singladura. Han sido muchos los viajeros. Si
estamos de vuelta es slo para dejar la primera parte de lo recogido en estas tierras. Si
estamos de vuelta es para recomendar el nuevo camino abierto y para volver a empren-
der el viaje con la esperanza de que cada vez nos acompaen ms en esta empresa.
CENTRO DE COOPERACIN REGIONAL PARA LA EDUCACIN DE ADULTOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
La educacin de personas jvenes y adultas en
Amrica Latina y el Caribe en los comienzos del siglo XXI:
estado de la situacin y desafos para la prctica
Arls Caruso Larrainci
|
Mara Mercedes Ruiz Muoz
El presente documento elaborado por Arls Caruso, y que incluye las
aportaciones de Mercedes Ruiz, es producto de la reexin y discusin del
grupo coordinador de este proyecto, integrado tambin por Maria Clara
Di Pierro y Miriam Camilo. Mercedes Ruiz cont con el apoyo de Marco
Antonio Delgado Fuentes en el anlisis de los informes nacionales.
Introduccin
El presente documento es uno de los productos del estudio sobre la Educacin
de las Personas Jvenes y Adultas en la Regin de Amrica Latina y el Caribe, que
procura dar cuenta de los resultados de dicha investigacin desde una perspectiva
regional y a partir de los 20 informes nacionales, los cuales constituyen el producto
principal de la investigacin.
En primer lugar, debe sealarse que el escenario latinoamericano de nes de siglo
XX y comienzos del siglo XXI conrma el diagnstico de CONFINTEA V y el acierto
de sus recomendaciones ante los desafos que la EPJA afronta en el nuevo milenio,
especialmente en Amrica Latina y el Caribe. Por otra parte, la posibilidad de impulsar
polticas y programas anes a dichas recomendaciones y pertinentes en relacin a las
realidades concretas de los pases de la regin, requiere una puesta al da peridica
de la situacin, y un esfuerzo sistemtico de anlisis y reexin sobre la misma.
La regin de Amrica Latina y el Caribe presenta un cuadro contradictorio, como
plantea el Marco de Accin Regional.
1
Desde diferentes organismos de seguimiento
latinoamericano se sealan algunos datos positivos referentes a los aspectos macro
econmicos; sin embargo, dichos datos no presentan la misma solidez en todos los
pases, ni se acompaan con ujos de redistribucin que impacten positivamente
sobre los graves niveles de inequidad que existen en la regin. El crecimiento de la
pobreza, el desempleo y la informalidad econmica, as como la falta de polticas
efectivamente orientadas a implementar modelos sustentables de desarrollo desde
el punto de vista social y medio ambiental, constituyen datos relevantes de este
panorama y contribuyen a enunciar sus desafos. Las migraciones, de distinto tipo
y origen, se han profundizado y ampliado; y junto a la transicin demogrca en
proceso, son portadoras de cambios constitutivos y culturales de las sociedades
latinoamericanas. Las proyecciones en relacin a la prolongacin de la vida de los
adultos mayores, que ya se percibe no slo en pases que tradicionalmente mostra-
ban seales de envejecimiento sino en aquellos que se haban caracterizado como
pases muy jvenes, hacen vislumbrar cambios muy profundos en las conformaciones
sociales, los servicios, las ofertas culturales, etc., y representan sin duda un desafo
importante para las polticas educativas.
Se congura entonces un escenario complejo, donde la democratizacin poltica
en proceso no logra construir y consolidar una cultura democratizadora en otros
niveles de la sociedad, ni expresarse en modelos integradores, en mejoras sustantivas
en la calidad de vida de la mayora de los ciudadanos.
Tambin es contradictorio el mapa de grandes resultados educativos: aunque
las cifras de cobertura han crecido, el analfabetismo no ha descendido en la misma
escala y en algunos casos llega hasta el 50% de la poblacin, ms all de repetidas
campaas de alfabetizacin. Los jvenes plantean urgencias y necesidades; en por
lo menos tres de los pases se da cuenta de situaciones donde grandes grupos de
jvenes no estudian ni trabajan, y otro gran contingente est desempleado. En el
conjunto de nuestras sociedades se registran niveles elevados de violencia y consumo
de drogas, los cuales afectan particularmente a los jvenes.
1
Marco de Accin Regional de la
Educacin de Personas Jvenes
y Adultas (EPJA) en Amrica
Latina y el Caribe (2000-2010),
elaborado por UNESCO, CEAAL,
CREFAL y CINTERFOR/OIT.
20
| CREFAL Arls Caruso
|
Mercedes Ruiz La educacin de personas jvenes y adultas en Amrica Latina y el Caribe en los comienzos del siglo XXI |
En el seno de la sociedad y en las instituciones gubernamentales existe una gran
cantidad de experiencias, programas y actividades educativas que no reportan,
no se identican ni son consideradas como parte de la EPJA. Las organizaciones
ambientalistas, por ejemplo, desarrollan una amplia tarea educativa, y en una si-
tuacin similar estn las innumerables experiencias de formacin para el desarrollo
de iniciativa econmicas en el marco de la economa social o de los proyectos
PYMES. No obstante, stas son escasamente consignadas en los reportes. La EPJA
no tiene el liderazgo simblico necesario para integrar stas y otras manifesta-
ciones diferentes al campo. Por otro lado se vislumbra su debilidad institucional,
su escaso presupuesto, la inestabilidad y la frecuente extra-escolarizacin de
dichas prcticas.
En estas circunstancias, las personas jvenes y adultas de la regin, y en particular
la poblacin ms vulnerable, requieren una educacin que las ayude a enfrentar los
problemas de empleo, subsistencia, discriminacin y exclusin personal y grupal.
Sin embargo, la EPJA persiste en las polticas compensatorias, escolarizadas,
apoyadas en la categora del rezago, aunque surgen atisbos y primeras seales de
cambio, con nuevos sujetos y programas, nuevos enfoques y avances.
Aunque los pobres siguen siendo los destinatarios bsicos, principales de la
EPJA , otras categorizaciones, ligadas a la misma , pero con especicidades propias,
surgen con fuerza en este estudio y articulan el discurso del campo: los migrantes,
las mujeres, los grupos tnicos... Y los jvenes, que se incorporan, masivamente en
muchos casos, al quehacer de la EPJA exigiendo nuevos programas, modalidades y
ejes temticos, si bien esta demanda se centra mayoritariamente en la formacin
ocupacional. De su mano viene una revisin de las formas de certicacin y tambin
el desafo de articular la formacin bsica con la formacin profesional. Precisamente
la incorporacin de los jvenes es un fenmeno clave del periodo de referencia y
as lo consignan los informes.
Esta conguracin de un escenario nuevo, en permanente transformacin, re-
clama una revisin de las agendas polticas de modo de incorporar efectivamente
las polticas y los programas educativos de las personas jvenes y adultas, as como
repensar la EPJA no slo desde los mbitos educativos tradicionales sino desde el
conjunto de la sociedad y las distintas instituciones gubernamentales.
Si bien existe consenso respecto de la escasa capacidad inclusiva de la educacin
en la actualidad y su dbil potencial para la movilidad social, condicin que fuera tan
apreciada en el siglo XX, la educacin sigue teniendo impactos positivos en una serie
de dimensiones. En este sentido, es un elemento de suma relevancia para el ejercicio
de una ciudadana activa, que alimente los procesos democrticos y, en general, para
la integracin a sociedades segmentadas, para la incorporacin a la sociedad del
conocimiento, crecientemente tecnologizada. Todo esto muestra la necesidad de una
oferta educativa ms amplia, de mayor calidad y pedaggicamente ajustada a los
nuevos sujetos y desafos situacionales de las sociedades latinoamericanas.
21 La educacin de personas jvenes y adultas en Amrica Latina y el Caribe en los comienzos del siglo XXI |
Antecedentes de la investigacin
En esta lnea de anlisis se inscriben una serie de documentos de los organismos
internacionales y estudios nacionales que constituyen los antecedentes de esta inves-
tigacin. Dos antecedentes clave de este proyecto son los documentos elaborados
por CEAAL-CREFAL-INEA-UNESCO en mayo y noviembre de 2000, respectivamente:
La educacin de personas jvenes y adultas en Amrica Latina y el Caribe: priori-
dades de accin para el siglo XXI y Marco de accin regional para la educacin
de jvenes y adultos en Amrica Latina y el Caribe.
El antecedente ms prximo y similar a este estudio es el documento titulado Edu-
cacin de jvenes y adultos en Amrica Latina y el Caribe. Hacia un estado del arte,
realizado por UNESCO en 2005 para la Conferencia de seguimiento a CONFINTEA V
en Bangkok. Se trata de un estudio de siete casos, cuyos emergentes mostraron
la necesidad de ampliar y actualizar la mirada sobre la EPJA, repensando acciones
desde los diferentes actores a partir de un estudio situacional de la regin.
En este contexto, el Centro de Cooperacin Regional para la Educacin de Adul-
tos en Amrica Latina y el Caribe (CREFAL) se propuso realizar una investigacin del
estado actual de la educacin de jvenes y adultos en Amrica Latina tomando en
cuenta los antecedentes histricos generales y particulares de cada pas, centrndose
en el perodo 2000-2006. Para llevarlo a cabo, gener un acuerdo con el CEAAL
(Consejo de Educacin de Adultos de Amrica Latina) para una coordinacin com-
partida del proyecto. Asimismo, se acordaron formas de intercambio y colaboracin
puntual con la UNESCO-OREALC durante el desarrollo del estudio.
Objetivos generales y caractersticas de la investigacin
El estudio est orientado a conocer los elementos que caracterizan la etapa actual
de la educacin de personas jvenes y adultas en Amrica Latina, en los primeros
seis aos del milenio, procurando responder a las necesidades de este campo per-
manentemente desaado y en construccin. Tiene carcter de relevamiento emprico
y de fuentes documentales, de corte cualitativo y cuantitativo, y realiza un anlisis
proyectivo del estado de la situacin de la EPJA. En esta lnea, se realizaron veinte
informes nacionales
2
y a partir del anlisis de los mismos se redact este documento,
que recoge las grandes lneas emergentes.
La nalidad es elaborar una cartografa de la situacin de la educacin de jvenes
y adultos en Amrica Latina y el Caribe en el perodo mencionado que identique
las formas de articulacin del campo de la EPJA en la regin a partir de las polticas
pblicas y los programas de gobierno y de la sociedad civil, tomando en cuenta los
contextos y los marcos normativos de cada pas.
La investigacin est centrada, por lo tanto, en las polticas pblicas y sus im-
pactos sobre las prcticas de la educacin de personas jvenes y adultas, lo que
incluye al Estado y la sociedad civil, as como las interrelaciones que se tejen entre
2
Guatemala no pudo ser incluido
en el proyecto por dicultades
de su investigador.
22
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Mercedes Ruiz
dichos mbitos. Se propone comprender el escenario y las estrategias de imple-
mentacin de la EPJA en los diferentes espacios sociales. Ello se hizo con el objetivo
de identicar los diferentes tipos de organizacin y sustento de los programas de
educacin de jvenes y adultos que se llevan a cabo tanto en el sistema educativo
formal como desde diferentes espacios e instituciones de la sociedad civil. El anlisis
toma como referencia explcita el marco socioeconmico y jurdico en el cual estos
programas se desarrollan.
El estudio se propone aportar al campo de conocimiento de la educacin de
personas jvenes y adultas, realizando una actualizacin y extensin del conoci-
miento sobre la temtica. Pero adems tiene como objetivo servir de insumo para la
toma de decisiones en materia de polticas educativas, esto es, brindar informacin
actualizada a los decisores y en general a los agentes educativos, de manera de
contribuir en las deniciones relativas a las polticas y los programas educativos y
en la toma de decisiones de los gobiernos y de las organizaciones civiles.
Ejes analticos
El referente analtico y eje principal en el cual se basa la lgica del estudio son los
procesos, concepciones y formas de construccin del derecho a la educacin, en
general, y especcamente de las personas jvenes y adultas. Se toma como punto
de partida la alfabetizacin y la educacin bsica, en el marco de los procesos de
democratizacin.
Un segundo eje de anlisis es la educacin para el mundo del trabajo y la ge-
neracin de ingresos. En este campo se tejen redes de experiencias muy diversas y
abundantes en tanto han sido fuertemente impulsadas y apoyadas por la cooperacin
internacional. Se trata de experiencias que intentan responder a los problemas de
creacin de empleo e ingresos que son endmicos en la regin.
El tercer eje est dado por la diversidad y la generacin nuevas identidades que
atraviesan los programas, que tienen distintos grados de institucionalizacin.
Finalmente, las experiencias, programas y lneas de educacin de educadores
y formacin de formadores, tanto en el sistema formal como en los mbitos de la
sociedad civil, constituyen el cuarto eje relevante.
Existen otros dos ejes que atraviesan transversalmente la investigacin. Se trata
de dos dimensiones de entidad, que tienen un peso creciente en el campo, aunque
presentan una alta heterogeneidad: la EPJA y el enfrentamiento de la pobreza, y la
EPJA, el medio ambiente y el desarrollo sustentable.
Resumen analtico
El marco analtico del proyecto estuvo conformado por diversos temas/ejes que
fueron denidos en el protocolo; sin embargo, stos no operaron como matriz de
anlisis en los informes nacionales, sino que generalmente se introdujeron desde
el contexto, o se trabajaron marginalmente o slo formalmente en muchos casos.
El derecho a la educacin, por ejemplo, se rastrea acertadamente en el marco ju-
rdico pero no siempre se le vincula con la accesibilidad, el presupuesto asignado
y la exigibilidad. Esto es muy claro en el caso de los ejes transversales, mismos
que generalmente fueron trabajados en el contexto y en las experiencias pero con
escasas miradas realmente transversales.
Medio ambiente y desarrollo sustentable
El desarrollo sustentable est vinculado a un conjunto de temas y ejes clave: medio
ambiente, pobreza, lo local y por ende la descentralizacin, y congura, en s mis-
mo, una pregunta: la EPJA contempla este tema-desafo?, cmo le da respuesta?
Existe, por ejemplo, una mirada funcionalizadora que liga educacin y pobreza,
apuntando desde la hiptesis de que la pobreza es resultado y al mismo tiempo
obstculo del desarrollo.
Lo que pudimos observar en los informes nacionales es que la mirada se hace
desde lo medio-ambiental. Los reportes no consignan campos de intervencin educa-
tiva referidos a lo que sera, estrictamente hablando, la educacin para el desarrollo
sustentable; sin embargo, es notorio que existen, sobre todo en el mbito municipal,
organizaciones de la sociedad civil que trabajan el tema con jvenes y adultos.
En cuanto a la atencin a la diversidad, identicamos una inadecuacin del
tipo de estudio al tema. La cuestin del desarrollo local y sustentable est ligada a
lo territorial, y se puede examinar mejor reduciendo el rea de observacin, para
profundizarla. En las consideraciones de carcter local s se pueden incluir los temas
de sustentabilidad, por eso en un protocolo como el nuestro, que pretenda abordar
el asunto de la EPJA en el mbito nacional, fue muy difcil abordarlo.
El eje del desarrollo sustentable, inicialmente considerado como transversal,
fue documentado slo parcialmente en los informes. Aparece en el contexto, en
algunas de las experiencias que los investigadores eligieron, y en algunos casos
en la descripcin de programas o currculos. Esto signica que no se lo reconoce
como tema de la EPJA.
Aunque hay muchas organizaciones ambientalistas que desarrollan acciones y
proyectos educativos, stos no son identicados como EPJA en tanto que no integran
el ujo de pensamiento, de debate y accin de la misma.
Por otro lado la EPJA, inscrita como est en el sistema educativo formal, no articula
muchas de las experiencias como aquellas que estn ligadas a temticas no tradicionales.
Podemos decir, incluso, que los mismos ambientalistas no se autoperciben dentro del
campo. Este hecho puede ser explicado de diferentes formas, pero de hecho muestra
que el tema medioambiental tiene ya niveles de institucionalidad mayor que la EPJA.
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Esta misma disociacin, y la importancia del eje, indican la necesidad de impul-
sarlo en el campo. Y no es la nica seal de que la EPJA no articula un conjunto de
temas, pues adems no tiene una composicin intersectorial, y nalmente sigue
atada a una concepcin compensatoria, con intervencin referida bsicamente a
alfabetizacin y educacin bsica.
Pobreza
El segundo gran tema transversal es el fenmeno de extensin de la pobreza, di-
versicada y ya con carcter estructural.
Los informes plantean que el periodo de ajuste de las economas latinoameri-
canas al marco de la globalizacin econmica, el ajuste estructural, la bsqueda
de equilibrio scal y de estabilidad monetaria gener cambios econmicos impor-
tantes, por ejemplo en Centroamrica, donde la economa ya no es exportadora
de productos primarios sino maquiladora, turstica, exportadora de mano de obra
a pases centrales.
Este nuevo ordenamiento econmico, como se asienta en los informes, no ha
logrado disminuir la pobreza, sino que la profundiza y crea nuevas formas de po-
breza y exclusin social, especialmente en el mundo del trabajo. Esto trae desafos
especcos para la EPJA que los informes abordan de distintas maneras: uno dice
que sta no tiene fuerza para promover cambios de impacto en los procesos de
exclusin social, en la medida que es potencialmente un espacio de inclusin, de
acogida, donde se incorporan los excluidos, y tiene un impacto en su dignidad, es
continente, pero no tiene fuerza para cambiar la posicin social de esta poblacin.
Otros investigadores plantean que la capacidad de inclusin de la EPJA se fortalece
cuando el Estado la promueve, porque en ese caso vuelve a la agenda pblica y se
convierte en va de redistribucin.
Los informes trabajan mucho este tema como parte fundamental del contexto
y lo asocian lgicamente a los sujetos del campo que nos ocupa; sin embargo no
se ahonda en el anlisis del enfoque del tema desde el sistema educativo, y por
consiguiente en los eventuales ajustes de programa educativos que operan con
la poblacin destinataria. Reconoce el sistema educativo la necesidad de pensar
pedaggica y organizacionalmente los contenidos, las metodologas a emplear?,
se registran cambios curriculares, o debates sobre el mismo? Siendo muchos los
actores estatales que operan en la lnea del desarrollo social y la reduccin de la
pobreza, existen instancias de coordinacin intersectorial que contemplen, nacional
o localmente, las necesidades educativas de personas jvenes y adultas en situacin
de vulnerabilidad?
Qu pasa con los programa de combate a la pobreza o de emergencia: con-
tienen lneas de trabajo explcitamente educativas?, cules son los ejes temticos?,
cmo se articulan con el sistema educativo y con otros sectores del Estado y de la
sociedad civil? Hay evaluaciones sistemticas sobre la relacin pobreza programa
EPJA, ms all de las caractersticas de los sujetos, o de la frecuencia de rezago en
los mismos?
La relacin pobrezaexclusin-inclusin no emerge claramente como un li-
neamiento educativo explcito, sino que parece haber una apuesta implcita a la
educacin para el trabajo como mejor va de inclusin, especialmente en el caso
de los jvenes.
Lo ms novedoso es tal vez la educacin para la conformacin de actividades
econmicas solidarias, economa social, micro emprendimientos o iniciativas de
sobrevivencia que si bien no producen cambios considerables en la situacin de las
personas, s generan valores e instalan capacidades para la vida, y de asociacin
muchas veces. Como se asienta en los informes nacionales, diversos programas
estatales y muchas organizaciones de la sociedad civil trabajan en esta lnea.
Derecho a la educacin
Este es el eje central, la pregunta clave del proyecto, porque congura la razn
de ser de la EPJA: qu pasa en Amrica Latina con el derecho a la educacin de
jvenes y adultos?
En todos los pases se releva un marco jurdico que exige el respeto a este de-
recho, que incluso en algunos casos tiene carcter constitucional. En otros casos
se proclama en la ley general de educacin, o en otras normas legales referidas a
derechos de los ciudadanos.
En principio los reportes sealan que el derecho a la educacin se congura
como principio legal en todos los pases estudiados; pero esta declaracin, siendo
muy importante como garanta de un derecho que por lo mismo puede ser recla-
mado, no implica necesariamente que el derecho efectivo a la educacin se ha
implementado. Por otro lado, la educacin de personas jvenes y adultas, como
tal, no aparece enunciada especcamente en los textos legales.
Los informes de varios pases ligan este tema a la incidencia en sus pases de la
Educacin Para Todos; sin embargo, esta referencia no es unnime. En general se
trata de pases con cifras altas de analfabetismo que fundan su propuesta en lograr
las metas de cobertura universal y relacionan el campo de la EPJA con el xito o
las dicultades en el logro de estas metas. Pero esta postura es riesgosa, aunque
comprensible: cuando se reclama que la educacin bsica incluya a todos los nios
y nias se reivindica su derecho, importante para toda la sociedad. Pero es preciso
recordar que los jvenes y adultos tienen necesidades educativas que van ms all
del rezago, que son recogidas en la idea de educacin permanente o continua
pero que pueden vericarse tambin puntualmente. Reeren a sus distintos roles
y a sus marcos situacionales como ciudadanos, padres, trabajadores, dirigentes
sociales, etc.
Es signicativo que, salvo pocos pases, no se cita la CONFINTEA V, que seal los
temas y reas de intervencin educativa para la EPJA, pero no logr articularlos.
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En resumen, aunque el derecho a la educacin es enunciado en todos los pases,
las polticas y los programas no lo concretan, es decir, no aseguran efectivamente el
cumplimiento de este derecho. As lo muestra el anlisis de las estadsticas: las cifras
de rezago y analfabetismo no disminuyen efectivamente, aunque los movimientos
migratorios puedan hacer descender las cifras de analfabetismo, como podra ser el
caso de Mxico. En muchos pases no hay sucientes escuelas ni maestros (como en
Hait), y la EPJA no cuenta con el nmero adecuado de docentes y profesionales espe-
cializados, no obstante que contar con docentes aptos es parte de ese derecho.
En efecto, las evidentes carencias en el aspecto de la formacin docente (falta
de educacin inicial para los maestros, empleo de voluntarios y promotores sin
formacin docente adecuada), lesionan el derecho a una educacin de calidad.
Las campaas de alfabetizacin, que en principio buscan concretar ese derecho,
suponen un esfuerzo importante que en algunos casos (Cuba, Nicaragua de los 80)
mostr xitos signicativos. Sin embargo estos xitos estuvieron atados, como lo
demuestran justamente los diferentes trayectos de ambos pases, a la continuidad
de los esfuerzos: mientras que Cuba ostenta los mejores ndices educativos de la
regin, en Nicaragua los logros del sandinismo retrocedieron con los cambios en
estrategias y estructura que hizo el siguiente gobierno.
Por otra parte las campaas presentan lmites porque son programas cortos,
emergentes y discontinuos, o porque incluyen modas pedaggicas, a veces poco
slidas. No obstante lo anterior, los informes registran avances en el aspecto del
bilingismo o en el mejoramiento de materiales didcticos.
Pese a estas observaciones, la alfabetizacin aparece, especialmente en algu-
nos contextos, como base fundamental de los procesos de ampliacin educativa,
de lucha contra la exclusin, de aporte para el acceso a los recursos simples de la
vida cotidiana. No se registran, en cambio, garantas claras en cuanto al derecho
a aprender a lo largo de toda la vida, ya que no se registran avances en la opera-
cionalizacin de la educacin continua/permanente (salvo en Cuba), la cual podra
brindar un marco ms comprensivo para aquellos sectores que fueron excluidos de
las ofertas formales del sistema educativo y para quienes, habiendo pasado por
esas instancias, tienen la urgente necesidad de actualizar y ampliar conocimientos,
en procesos de reconversin, o simplemente para poder integrarse a un mundo
en cambio acelerado. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que aunque tiende a
aumentar el nmero de personas adultas, stas no encuentran todas las oportuni-
dades en la oferta educativa, tal como fue relevada en los reportes.
En el caso de los adultos mayores, con una presencia cuantitativa cada vez mayor
en nuestras sociedades, reciben una oferta mayoritariamente compensatoria: en el
periodo de referencia se relevan escasas ofertas para este sector. Nuevamente Cuba
es la excepcin, pues liga el derecho de este grupo a lo cultural y a la educacin
continua. En algunos pases se registran acciones educativas de organizaciones ci-
viles, pero es indudable que no alcanzan para congurar una situacin de ejercicio
del derecho a la educacin.
Los jvenes, cada vez ms jvenes, son hoy sujeto creciente de EPJA y para ellos
la oferta es ms amplia: puede ser, como en Argentina o Uruguay, orientada a
recuperar la enseanza media (que es el nivel de desercin crtico en esos pases),
pero mayoritariamente reere a la educacin para el trabajo. Los y las jvenes han
encontrado en la EPJA un espacio abierto para ellos, incluso en mbitos pensados
tradicionalmente para adultos con rezago.
El marco jurdico, ms o menos general o explcito en el caso de EPJA, no parece
haber asegurado, por s solo, la educacin accesible, permanente y pertinente a
todos sus sujetos. Se verican condiciones negativas que afectan el derecho a la
educacin, tales como la ausencia de algunas temticas pertinentes; nanciamientos
escasos y aun no especcos (y por lo tanto de una exigibilidad menor) en los pre-
supuestos nacionales; accesibilidad limitada (faltan escuelas, faltan maestros, faltan
ofertas pertinentes), y no exigibilidad. Estas condiciones conguran un cuadro de
insuciencia, que se completa con condiciones de trabajo docente complejas: bajos
salarios, campo poco atractivo y valorado, escasa especializacin.
Estas variables conforman condiciones negativas de concrecin del derecho a
la educacin.
Un aspecto a tomar en cuenta y estudiar ms detenidamente en el futuro es en
qu medida la demanda de los sujetos organizados como redes o asociaciones existe
y presiona, si es escuchada o no. Todo derecho supone la posibilidad de reivindicar
y vigilar su cumplimiento. Los movimientos de mujeres han incursionado con xito
en este camino. En este sentido, se est planteando ya como otro espacio de lucha
la exigibilidad jurdica del derecho a la educacin.
Diversidad
Los informes abordan el tema de la diversidad principalmente en el contexto o desde las
experiencias, y son ms descriptivos analticos, por lo mismo son dbiles en relacin al
examen de las respuestas de la educacin de personas adultas frente a esa problemtica.
Se registra el reconocimiento de la etnicidad, el gnero y la diversidad lingstica y cmo
la EPJA comienza a responder a esta diversidad, lo cual congura una potencialidad.
Las investigaciones nacionales reportan una EPJA que, en principio, responde a
las demandas de armacin de identidad de mujeres, afro descendientes, indgenas,
etc. Esto se ubica fundamentalmente en el examen de experiencias, en algunos
programas y en la existencia de direcciones o institutos especcos, por ejemplo,
para la atencin a mujeres o indgenas.
Tal es el caso de Mxico, donde la institucionalidad de la EPJA dirigida a este
ltimo sector de poblacin est conformada por una dependencia particular (la
Comisin para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas), aunque no hay datos aca-
bados de su impacto.
Cabe tener en cuenta, sin embargo, que etnicidad reere ms a lo indgena que a
lo afro descendiente, aunque hay programas armativos para incluir a estos grupos
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en las universidades. Lo que hay que enfatizar es que si por ejemplo en Brasil casi la
mitad de la poblacin es no blanca y en Uruguay es una minora, en ambos casos el
estudio releva la discriminacin por razones tnicas en el acceso a la educacin.
Probablemente el tema gnero sea el ms instalado en proyectos y programas,
y habra que analizar en qu medida es resultado de la movilizacin inteligente
y sostenida de los movimientos de mujeres. Si esta tesis pudiera conrmarse, se
conrmara tambin la capacidad de las organizaciones de la sociedad civil para
colocar temas en la agenda pblica.
Una hiptesis que resulta de este estudio es que la educacin de personas
adultas responde mejor a las necesidades de los sujetos cuando son stos quienes
la demandan y presionan para conseguirla, es decir, cuando tienen posibilidad de
incidir en esas decisiones.
La EPJA, mirada desde la diversidad de sus sujetos, parece privilegiar a los jve-
nes: los programas de la educacin para el trabajo y la enseanza media en pases
como Uruguay y Argentina estn dirigidos a ellos. Los jvenes estn ocupando los
espacios de la educacin de personas jvenes y adultas, asisten a los cursos para
adultos, reclaman atencin y la obtienen.
Dos temas que surgen en los informes nacionales son el de las personas con
discapacidad y las que viven en reclusin; en varios pases hay programas tanto
estatales como de la sociedad civil que atienden a estos sujetos emergentes.
El territorio es condicin indispensable en la construccin de ciudadana; es el
espacio de la convivencia y de identidad en tanto cumple funciones socioculturales,
econmicas, polticas y urbansticas; es el lugar de tolerancia, donde se expresan los
conictos y las diferencias. Las diversidades se expresan mejor desde una mirada ms
cercana; es por ello que se requiere profundizar el anlisis, probablemente desde
lo local, lo cual no compete a este proyecto. S, en cambio, cumple su cometido al
detectar ste y otros temas para orientar futuras investigaciones.
Educacin para el trabajo/ingreso
Probablemente sea ste el eje ms desarrollado actualmente, que opera mayori-
tariamente con los jvenes y est presente en todos los pases, tanto en el mbito
estatal como en iniciativas de la sociedad civil.
Diversas agencias gubernamentales intervienen en este eje: mientras que los
sistemas educativos proveen ofertas tcnicas, otros agentes como los ministerios
de trabajo, de desarrollo social o de la juventud presentan actividades de distinto
tipo en esta rea, sin duda la ms desarrollada en el periodo. La sociedad civil, a su
vez, ofrece un abanico de cursos que van desde el desarrollo de habilidades bsicas
hasta distintas reas del conocimiento.
La pertinencia y calidad de esta oferta es heterognea, pero en varios pases se
anotan dudas sobre los impactos esperados en el empleo, mientras que en otros se
sealan disociaciones respecto de los planes nacionales de desarrollo.
No se registran muchos casos de formacin para el empleo/ingreso orientadas a
personas adultas en situacin de reconversin laboral, y esta impronta es consistente
tanto en pases con poblaciones muy jvenes como los centroamericanos, como en
pases con poblacin que tiende a ser ms adulta y donde, adems, el empleo sufre
los cambios de la insercin tecnolgica, como en el Cono Sur.
Nuevamente se conrma una clara preponderancia de las acciones educativas
dirigidas a los jvenes, en desmedro de las necesidades de los ms adultos; sin em-
bargo, los datos relevados en cuanto a su impacto sobre situaciones individuales y
sectoriales de desempleo y subempleo son insucientes para medir la ecacia de
estas acciones. En varios casos esta falta de datos no es de los informes, sino que
no existe o no se divulga en los pases correspondientes.
Un segundo momento de anlisis de este tema/eje servir para establecer y
comprobar hiptesis alrededor de la funcionalidad de la educacin para el trabajo
respecto de las necesidades de las empresas transnacionales o, en otros casos, la
disgregacin entre la oferta de ocios pobres para pobres.
Formacin de educadores
Coherente con un escenario de debilidad institucional del campo, la formacin
de los docentes de educacin de personas adultas es escasa. En primer lugar, y
salvo algunas excepciones como Cuba y Uruguay, donde todos los docentes son
profesionales (aunque no especializados en el campo) gran parte de los educadores
de adultos son voluntarios o promotores con grados de formacin variables. Pero
adems, aun cuando se trate de maestros o profesores no existe educacin inicial
para el campo, no hay especializacin para la EPJA. Son cargos con bajo prestigio
y generalmente de baja remuneracin y peso en la carrera de los docentes. Este
campo no es atractivo, no genera competencia para trabajar en l.
A esta situacin en el sistema educativo hay que agregar la dependencia total
de la EPJA, en muchos pases, de las direcciones de educacin bsica o media, en
calidad de adjunto provisorio y menor.
Unido a estas condiciones se constata que la evaluacin como prctica siste-
mtica es muy escasa y falta debate pedaggico que pudiera pasar de las metas
discursivas a las operativas, identicar indicadores y montar sistemas de informacin
nacionales para retroalimentar polticas y programas.
En relacin con las prcticas de la sociedad civil se releva la formacin de educado-
res populares, pero no existen datos en cuanto a metodologas, currculos, reciclajes,
etc. Los informes nacionales no dan cuenta, a detalle, de cmo se forman las y los
educadores de adultos. Es frecuente que las organizaciones sociales, las ONG y los
movimientos sociales formen a sus educadores desde supuestos pedaggicos y me-
todolgicos arraigados en Freire o en otros referentes de la educacin popular, pero
tales actividades no estn sistematizadas, tienen a veces carcter puntual y no parecen
haber logrado acumulados accesibles desde afuera de las propias experiencias.
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Las universidades responden de una manera muy dbil a las necesidades de
formacin del campo, y esto est asociado a la comprensin de la EPJA como
algo emergente, transitorio. Se confunde exibilidad con precariedad. Un reto
emergente ser sistematizar buenas prcticas de formacin de educadores y
formadores de adultos.
Otros temas implcitos
Los informes relevan un conjunto muy diverso de temticas vinculadas entre s, tales
como educacin ciudadana o educacin para la paz y los derechos humanos, sin
que puedan rastrearse las formas y casos de instrumentacin de los mismos. Esto
pese a que, desde hace poco ms de una dcada, se trabaja con planteos de parti-
cipacin y responsabilidad ciudadana en el marco de la descentralizacin municipal
y la emergencia de lo local como espacio de democratizacin.
Estos temas, que integran casi siempre el discurso ocial del campo, no se reejan
en el sistema educativo en cursos de accin y de contenidos especcamente dirigidos
en esta lnea. En todo caso forman parte de unidades ms amplias. S en cambio son
ejes que aparecen con mucha frecuencia en los programas de la sociedad civil.
Como se seala ms arriba, el espacio pblico territorial aparece como especial-
mente adecuado en la construccin de ciudadana debido que es all donde se da
el relacionamiento cercano entre diferente grupos y culturas y entre la poblacin
y las autoridades de gobiernos locales; sobre todo, la base territorio es escenario
de la accin intersectorial: los procesos de descentralizacin como los que priman
en Amrica Latina rompen la lgica sectorializada y permiten construir espacios de
planicacin conjunta, justamente como los que precisa la EPJA para dar respuesta
a los diferentes sujetos, situaciones y temas. Es en estos espacios donde se reportan
algunas de las experiencias ms interesantes.
En trminos generales, se asiste a impactos importantes en la cuestin de la
ciudadana electoral para la cual se han desarrollado, desde el Estado y desde la
sociedad civil, diversas campaas educativas. Y en este sentido se deduce un mayor
impacto sobre los derechos polticos que sobre los sociales.
La ciudadana como derecho y como responsabilidad es todava un tema dis-
cursivo, aunque es muy frecuente en experiencias de los movimientos sociales que
ejecutan programas educativos y en las ONG en algunos pases.
En varios informes se registran experiencias de control ciudadano sobre las
polticas, las acciones y los compromisos de gobierno. En Costa Rica y Nicaragua
actan redes y organizaciones nacionales en este campo que informan, forman y
desarrollan acciones educativas masivas. En otros pases estas redes se montan
sobre la propuesta de incidencia sobre polticas pblicas y para operar incluyen un
fuerte contenido educativo.
En general todas las subregiones presentan este tipo de accin educativa de
promocin y organizacin desarrollada por movimientos sociales y organizaciones
de la sociedad civil, aunque sin la trascendencia, difusin y sistematizacin necesarias
para asegurar acumulados.
Emergiendo de muy distintas formas de asociacin sociedad civil-Estado, o de
la tercerizacin, las organizaciones de la sociedad civil asumen acciones de soli-
daridad respondiendo a problemas sociales no atendidos por el Estado, y en esas
intervenciones hay siempre accin y saldo educativo. Pero la EPJA no articula estos
discursos y estas prcticas, no trabaja recogiendo y articulando las acciones inter-
sectoriales y multiactorales, generando lgicas y sinergias. El peso de la propuesta
predominante apoyada en el rezago y la compensacin es todava muy fuerte y,
aun siendo pertinente, empobrece el campo.
Todos los esfuerzos de alfabetizacin, por ejemplo, estn dentro del planteo
de ciudadana, pero es necesario avanzar ms en la delimitacin del concepto y
su prctica. No puede ser leer, escribir y contar simplemente, ni se puede ampliar
tanto el concepto que acabe abarcando todo, pierda su eje especco y oculte otras
reas de trabajo.
Contexto regional/geo-referencial
de la EPJA
La situacin de la EPJA en la regin est directamente ligada a caractersticas espe-
cicas de su contexto, a sus polticas pblicas predominantes, a los aconteceres,
historia, culturas y coyunturas de la regin. En un estudio de carcter contemporneo
y en cierta medida exploratorio, con fuerte nfasis en un periodo corto de referencia
como este proyecto, los ejes clave de cualquier anlisis implicarn siempre, por un
lado el escenario socio-econmico-poltico, y por otro los sucesos y desenvolvi-
mientos propios de la EPJA, ms o menos presentes en toda la regin.
Al mismo tiempo, un esfuerzo de geo-referenciacin, de corte subregional e
incluso nacional, coloca el comportamiento de esas y otras variables y su impacto
(cercano-pertinente) en la situacin y desarrollo de la EPJA. Sin duda, adems, los
procesos y sucedidos de pases como Brasil o Mxico, por sus caractersticas, im-
pactan tambin su entorno y otros pases latinoamericanos.
Los informes relevan esas variables comunes a la regin, y cualquier anlisis
consecuente se liga a las mismas. De todos modos el examen del contexto y sus
interacciones con el objeto de la investigacin es parte de un anlisis ms global,
orientado a identicar desafos para la EPJA en la regin, emergentes, temas de
agenda y propuestas adecuadas.
En relacin al contexto, se plantean varios abordajes:
Elementos signifcativos del contexto latinoamericano, de carcter socio-
econmico y poltico.
Elementos especfcos, de los pases, que responden a veces a una geo-
referenciacin de las situaciones de carcter subregional y/o nacional.
Las iniciativas internacionales y regionales, referidas a la educacin y espe-
cialmente vinculadas con la EPJA, en procesos de implementacin y desarrollo
en Amrica Latina, incidiendo por lo tanto en la situacin del campo.
Una primera valoracin de las grandes lneas de referencia en relacin a la
EPJA en la regin.
Elementos generales de contexto
Finalizando el siglo XX, y en los comienzos del XXI, Amrica Latina mostraba una
integracin subordinada a la economa y cultura globalizadas (distintos grados, se-
gn los recursos que dispone cada pas), unida a una reorganizacin de sus Estados
y de sus sociedades, signadas por la migracin rural y la urbanizacin acelerada y
precaria, el crecimiento de los enclaves de pobreza, y la diversidad en aumento.
En este marco, destacan tambin los cambios en la estructura familiar, ligados a
la transformacin del rol de la mujer, la extensin del fenmeno de los nios de
calle que no van a la escuela, los NET (o jvenes que no estudian ni trabajan) y el
aumento de adultos mayores, dadas las mayores expectativas de vida de los mismos,
con proyecciones de crecimiento en esta lnea.
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Estos elementos transforman el espacio pblico y el privado y actan sobre el
tejido social y la demografa; operan como generadores de sujetos para la EPJA.
La economa de mercado, instalada en 19 de los 20 pases registrados en este
estudio, dena, y dene, gran parte de las polticas pblicas, entre ellas las de
educacin, basadas en el modelo economicista centrado en el mercado, la compe-
tencia y el capital humano. Entre tanto, las estructuras del Estado siguen siendo
blancas, monolinges, y mayoritariamente masculinas (aunque las mujeres ganan
lugar ao con ao).
Muchas de las caractersticas del Estado impulsado en los 80 por el neoliberalis-
mo, aunque recortado, descentralizado, tercerizado en numerosas de sus acciones
y funciones, se sostienen, perduran, pese a los magros resultados obtenidos. Los
ajustes scales y la apertura de las economas se traducen en desempleo, subempleo
informal y/o precario, maquila y reduccin de las garantas laborales. La pobreza,
desigualdad e inequidad conguran las marcas de la poca.
La informalizacin de la economa est presente en todo el continente y forma
parte ya de la cultura vital de grandes sectores, congurando un desafo particu-
larmente complejo para la EPJA.
El deterioro del medio ambiente (rural y urbano) es un hecho y riesgo recono-
cido y publicado, pero falta mucho para ser enfrentado realmente. Las polticas en
este tema son discursivas y fragmentadas, y en muchos casos atadas a cuestiones
econmicas, de inversin, de puestos de trabajo. Las urgentes tareas de informacin
y formacin a la poblacin son parciales y poco priorizadas por los gobiernos. En
muchos pases la ley de educacin contempla la educacin ambiental, pero en la
prctica no la implementan, no existe un currculo concreto en el tema.
Las claves socio - econmicas y polticas,
en el marco de anlisis del proyecto
Del estudio emergen especialmente cuatro fenmenos que marcan el periodo, e
impactan la conguracin y acciones de la EPJA:
el crecimiento de la pobreza
los fenmenos migratorios
el crecimiento y las transformaciones demogrfcas, cuya evidencia ms visible
es el aumento de la poblacin joven en la mayora de los pases, acompa-
ado con una extensin general de las expectativas de vida que aumenta el
nmero de adultos y adultos mayores, muchos de ellos jubilados.
la extensin de diferentes tipos de violencia/inseguridad, que impregnan el
tejido social y poltico de nuestras sociedades.
Fenmenos y procesos sociales
que impactan nuestras sociedades y la EPJA
El crecimiento de las ciudades, y consecuentemente una urbanizacin acelerada
de la mayora de los pases, con incidencia en los aspectos ambientales, sociales y
de hbitat es una variable bsica de un escenario signado, como se seal, por la
pobreza, las migraciones, los distintos tipos de violencia, los cambios demogrcos
y el progresivo aumento de la diversidad.
l xodo y vaciamiento rural alimenta, al menos parcialmente, ese crecimiento
de las ciudades, especialmente sus cinturones de miseria, evidenciando la incapaci-
dad de la planicacin urbana y la insuciencia de los servicios en general, y de los
educativos en particular, para dar respuesta gil y adecuada a esta nueva situacin.
La ciudad es, cada da ms, una categora de crisis y cambio civilizatorio que apela
a nuevos procesos educativos/ organizativos/participativos de la poblacin. La EPJA,
que es fundamentalmente urbana, recibe el impacto de este escenario.
La migracin interna es un componente de este fenmeno y de otros como la
desintegracin, la prdida de identidad y la exclusin. Este movimiento campo-
ciudad, o de localidad a localidad, ha dejado de ser puntual. Se presenta como un
ujo que ya constituye parte de la vida de ciudades y centros poblados en general:
los migrantes hacen/deshacen ciudad, traen culturas, formas de ser y de hacer y
cuya integracin suele ser dicultosa. Presiona a su vez en las condiciones del hbitat
y consolida los procesos de segmentacin territorial y guetticacin fuertemente
presentes en toda la regin.
Los sectores trasplantados necesitan nuevos saberes y habilidades para sobrevivir
e iniciar un difcil camino de integracin y mejoramiento; son adems portadores
de una cultura de la informalidad que debe ser reconocida en cualquier plan de
educacin y empleo o vivienda. Los movimientos migratorios desarrollan tambin
formas cada vez ms amplias de diversidad, y en ese sentido tambin construyen
renovadas y complejas sociedades.
La diversidad est instalada como nunca en la historia, y desde Amrica Latina par-
ticipamos de un fenmeno mundial en expansin: la etnicidad, los grupos nacionales,
culturales y religiosos, el gnero, los signos locales, las capacidades diferentes, constitu-
yen un mosaico en el cual es fcil prever situaciones progresivas de riesgo educativo.
Pobreza y migracin son hoy categoras asociadas, y esta interdependencia es
un signo de la situacin. Ambas presentan incidencia de discriminacin, violencia,
desintegracin familiar y riesgo educativo. Estn ms presentes en el discurso social
y poltico que en las estrategias y sobre todo en las polticas pblicas, en las cuales
todava priman, o al menos quedan rastros de las polticas sociales sectoriales,
focalizadas y compensatorias que caracterizaron los ltimos aos del siglo pasado
y los primeros del actual.
Los pobres fueron siempre el sujeto principal de EPJA, en la medida en que eran
y son los ms afectados por los problemas de accesibilidad, rezago, abandono de
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la escuela y repitencia; y stas son las condiciones de base para una lgica com-
pensatoria predominante.
Actualmente el crecimiento de la pobreza tiene otras lecturas, a veces en pugna.
Su crecimiento, sus cambios, su carcter intergeneracional, sus efectos, visualiza-
dos como lesivos para la competitividad y la paz social, la carga presupuestal que
suponen; y sobre todo los fracasos de los programas implementados se traducen
en la disposicin a considerar la complejidad de la problemtica y la necesidad de
pensar intervenciones ms integrales, intersectoriales, territorializadas.
Los migrantes, en cambio, fueron tradicionalmente asimilados a los pobres; apenas
en estos ltimos aos, dada la intensidad y persistencia del fenmeno, se registran
como sujetos determinados. Hoy se tiende a reconocerlos como sujetos portadores
de necesidades especcas, derivadas no slo de la pobreza, sino del desarraigo, la
disputa cultural, las prdidas afectivas y la reconstruccin de la memoria vital. En este
marco, la EPJA muestra tmidas propuestas, diferentes en los distintos pases.
Asimismo, la migracin hace parte de la multiplicacin de lo diverso, y por
ende de los retos que esa creciente diversidad plantea. La migracin, muchas
veces regional y con rezagos educativos, presiona a su vez a las estructuras de los
pases antriones, y en trminos educativos suele exigir esfuerzos de nivelacin e
informacin y readaptacin.
Implica tambin cambios para el pas expulsor; en algunos casos como
Mxico, por ejemplo, cuando la migracin congura una corriente continua,
desdibuja las cifras reales de ecacia de las polticas educativas, ya que suele ser
un tipo de migracin que saca del pas contingentes de personas que integran
los sectores de riesgo. Adems, incide sobre las estructuras familiares, sobre los
acumulados culturales y los tejidos sociales de las localidades menores, especial-
mente las rurales.
La ampliacin general de la pobreza tradicional, y del nmero de pobres, en
todos los pases; el crecimiento de lo que se ha dado en llamar nueva pobreza (que
reere a las situaciones de desempleo masivo de sectores que constituan la clase
trabajadora estable); y la multiplicacin de las situaciones de indigencia, vinculada
a la inequidad y la exclusin, son ya parte esencial del escenario latinoamericano.
Ninguna de nuestras sociedades carece de esta conguracin estraticada, segmen-
tada espacialmente, con escasa movilidad ascendente. Estos grupos de poblacin
son los destinatarios principales de EPJA, especialmente de campaas y programas
de alfabetizacin y educacin bsica o laboral. Su demanda explcita no es amplia:
el eje empleo/ingreso es el ms desarrollado.
En algunos pases, y generalmente desde las organizaciones de la sociedad
civil, y en la lnea de la educacin popular, otras acciones de carcter o con saldo
educativo, como la educacin para la salud, o para las iniciativas de sobrevivencia y
micro emprendimientos productivos, se enmarcan y reconocen tmidamente como
parte de la EPJA an cuando no las articula en su discurso y no las coordina en sus
polticas, salvo pases como Nicaragua.
Ciertamente son las experiencias de la sociedad civil las que ms incursionan con
sus actividades educativas, no escolarizadas, multi-temticas, aunque habitualmente
con limitada trascendencia, sistematizacin y articulaciones.
Hay otras diferencias entre pases que destacan la mayor pobreza rural (Nicara-
gua) y los que presentan un panorama ms extendido de pobreza urbana.
Unida a la pobreza y la migracin, la situacin medioambiental constituye otro
gravsimo sello - problema del contexto latinoamericano, y de los desafos no asu-
midos por la EPJA. Los niveles de conciencia de la poblacin y la accin coherente
y eciente de los Estados todava es escasa e insuciente. Aunque la educacin
ambiental est integrada nominalmente a los programas escolares, su incidencia
es dbil, no ha sido realmente asumida por el sistema educativo y las experiencias
de la sociedad civil no se denen como EPJA.
Otro elemento del contexto a considerar por su impacto en las decisiones y
conguracin de la EPJA lo constituyen los cambios profundos en la pirmide demo-
grca en relacin al mundo desarrollado; en la mayora de los pases la pirmide
demogrca muestra sociedades de jvenes, aunque la expectativa de vida se ha
extendido y un nuevo desafo est construyndose: cmo asegurar educacin,
aprendizaje para toda la vida, a los adultos mayores.
En el plano poltico institucional se destacan los procesos de democratizacin,
bsicamente electoral, de bajo impacto en las culturas polticas y en la redistribucin
social; pero conformando un entorno mejorado para procesos sociales.
En otros casos se maniestan acciones de resistencia a regmenes autoritarios
y el avance de gobiernos autodenidos como progresistas o de cambio (especial-
mente en Amrica del Sur). De hecho se avanza signicativamente hacia gobiernos
legtimos, los cuales encuentran sociedades hiper-desintegradas, y una ciudadana
dbil. Desde estas situaciones, sin embargo, no se registran esfuerzos sistemticos
en todos los niveles educativos, ni del sistema ni de la sociedad civil.
Al mismo tiempo, y ligado al punto anterior, los informes nacionales registran el
incremento de la capacidad de organizacin de los grupos populares y organizaciones
civiles, asumiendo en muchos pases roles de contralor, de incidencia en polticas pblicas,
de reclamo de participacin y transparencia. Todava su peso en los niveles decisorios
parece escaso y desigual, pero ya se expresa tambin en el campo educativo, por ejem-
plo en su participacin en los debates educativos que atravesaron varios pases de la
regin, convocados para discutir los cambios en el sistema educativo. Muchos de estos
grupos, conformados ya como movimientos sociales, desarrollan actividades educativas/
organizativas/informativas, que podran considerarse como prcticas de EPJA pero no son
reconocidas como tales por sus propios practicantes. Por otro lado, la EPJA no tiene el
liderazgo simblico, ni la inter-sectorialidad necesarios para convocarlas y articularlas
No obstante lo anterior, los movimientos sociales logran dar visibilidad a la
cuestin de la diversidad socio-ambiental, de gnero, tnico-cultural y lingstica.
Los antecedentes recientes
de la EPJA en la regin
Los antecedentes recientes de la EPJA en la regin se relacionan con los contextos
nacionales y regionales, as como con los sucesos especcos del campo en cada
pas. Tambin constituyen antecedentes importantes los acontecimientos del campo
educativo, lo que incluye las iniciativas, debates y acuerdos internacionales, con
incidencia diferenciada en la regin, as como de manera general las propuestas y
acciones de la cooperacin internacional, con peso particular en la EPJA.
Los antecedentes recientes de mayor peso e incidencia sobre las polticas
educativas en la regin se ubican durante la dcada de los 90, y estn vinculados
a la aplicacin de las polticas neoliberales que se expresaron en la Reforma, sus
impactos en las polticas educativas y particularmente en la EPJA. Posteriormente,
ya entrando el perodo de referencia, los informes sitan el comienzo y desarrollo
actual de lo que se ha dado en llamar la Contrarreforma, o los procesos y cambios
operados en los primeros aos del siglo XXI.
Por ello, para comprender el mapa de la situacin actual de la EPJA es preciso
ubicarla en una fase de transicin, la que no opera de igual manera en todos los
pases. Mientras que algunos estn ajustando aspectos de la Reforma, otros la
desmontan casi totalmente y en otros se producen movimientos propios de su acon-
tecer sociopoltico y econmico. En Bolivia, por ejemplo, en el marco de un nuevo
enfoque de las polticas sociales y educativas se crean rganos multisectoriales, con
participacin de la sociedad civil, y tambin se prioriza y reorganiza la educacin
de personas jvenes y adultas.
En la mayora de los pases un amplio debate sobre las polticas educativas ca-
racteriza esta fase; debate que se realiza, con diferentes formatos, en casi toda la
regin; y en el cual la EPJA puede estar ms o menos presente, segn el pas.
La forma particular en que cada pas proces los cambios de las ltimas dcadas
del siglo pasado explica la situacin vigente al comenzar el siglo XXI. Mientras que
algunos pases, como Chile, comienzan el nuevo siglo bajo condiciones econmicas
y polticas positivas, que tienden a legitimar ciertas propuestas de la Reforma que
sobreviven; en otros pases las intensas crisis socio-econmicas y polticas y sus
consecuencias en el campo educativo, llevan al cuestionamiento de los resultados
de la aplicacin de la Reforma y en general de las polticas focalizadas sostenidas
por las reformas neoliberales. Tal es el caso de Argentina o Uruguay, donde la
Reforma enfrenta un importante desprestigio y se destaca la lucha activa de los
actores docentes contra la misma, existiendo un proceso de bsqueda de nuevas
pistas y caminos por parte de todos los actores.
Las grandes etapas
En principio, y a los efectos de ordenar el anlisis de estos antecedentes, se pueden
identicar tres grandes momentos o etapas que no fueron exactamente contempor-
neas ni estuvieron signadas por los mismos eventos en todos los pases, pero que dan
cuenta de la historia reciente de la EPJA en la regin. Estas etapas estn constituidas
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por los perodos signados por el desarrollismo, bsicamente en la segunda mitad
del siglo XX; y, en segundo lugar, por las dcadas del 80 y 90, caracterizadas por
la aplicacin de las polticas neoliberales. Por ltimo, el anlisis de la evolucin del
campo en los comienzos del siglo actual completa un trayecto de situacin regional.
Este anlisis debe reconocer las cualidades histrico-polticas de cada pas y cada
contexto, ya que estas grandes etapas se procesaron de manera especca en cada
nacin, siguiendo trayectorias diferentes an en pases de una misma subregin.
Al examinar antecedentes, no puede desconocerse un conjunto de hechos polti-
cos de algunos pases que impactaron la realidad latinoamericana, bsicamente entre
los aos 60 y los 90. Se trata de perodos de excepcin que se reejaron fuertemente
en la EPJA y son, por ello, factores de incidencia en el campo. La impresionante
explosin educativa lanzada y sostenida hasta hoy por la revolucin cubana, la
cruzada de alfabetizacin del sandinismo, la emergencia, creatividad y capacidad
organizativa de la educacin popular, trabajando en los contextos de dictadura del
Cono Sur, en Brasil, y en gran parte del continente; la reforma educativa de Per,
fugaz pero amplia y transformadora, constituyen antecedentes signicativos, y
en cierta forma excepcionales, que requieren un anlisis ms integral y al mismo
tiempo focalizado, que desborda las caractersticas de este estudio. Sin embargo, es
una tarea pendiente y necesaria comprenderlos, en trminos de aprendizajes para
la EPJA. En todos estos casos, los jvenes y los adultos se convirtieron en sujetos
educativos priorizados, desde el mbito estatal en el caso de los primeros y desde
la sociedad civil en el de los ltimos. Es decir, la EPJA fue priorizada.
Asimismo, tambin en todos los casos, la alfabetizacin y la educacin bsica
(entendida segn la realidad educativa de cada pas) se asociaron a lo organizativo,
a la educacin ciudadana, a los derechos humanos. Son perodos de fuerte acento
poltico en los que la EPJA funciona decididamente como factor inclusivo en distintas
circunstancias.
Desarrollismo y consolidacin de la EPJA
Una comprensin del mapa de situacin actual exige reconocer algunos perodos
signicativos en avances del campo. En la segunda mitad del siglo XX se registran
situaciones y acciones que implican un fortalecimiento de la institucionalidad de la
llamada entonces educacin de adultos, que se dene como una modalidad con
perl propio y desarrollo organizacional congruente. Se conforman as direcciones
especcas del campo, como la DINEA en Argentina en 1968 y el Departamento de
Alfabetizacin y Educacin de Adultos en Paraguay en 1957. En algunos pases a lo
largo de este perodo se produce no slo el desarrollo organizativo de la EPJA, sino
tambin un avance cualitativo, sustantivo de la misma. Por ejemplo, se encuentran
normas y programas que, en el marco de la educacin para la vida, la educacin
permanente, marcaron una conguracin no compensatoria, abierta a diferentes
reas temticas y con modalidades menos escolarizadas.
En este sentido se destaca el caso de Per, en el marco del proceso liderado por
Velazco Alvarado. All, la Ley General de Educacin llev la educacin de adultos a
las empresas, cooperativas agrarias, minas y empresas pesqueras, y procur con-
cretar el planteo de la educacin permanente. Tambin en Argentina se encuentran
avances en esta direccin. Se crearon los centros educativos jos y mviles en todo
el pas, con currculos exibles, adecuando la modalidad a los adultos. A su vez
en Mxico el informe plantea antecedentes importantes, ya que all se cuenta con
campaas de alfabetizacin desde la dcada de los aos 20, y desde ese momen-
to se produjo la relacin educacin - desarrollo, que con distintos signicados e
intensidad lleg casi hasta nes de siglo. Ya en los 60 la educacin de adultos se
dene en Mxico como educacin permanente, insertando conceptos y principios
como aprender a aprender y aprender toda la vida. En paralelo, se fortalece el
nfasis en lo extraescolar y se ponen en marcha los sistemas abiertos. En los aos
70, al tiempo que Per experimentaba la consagracin de su Ley de Educacin, en
Mxico se dict la Ley de Educacin para Adultos, lo que institucionaliza la EDA y
la dene como forma de educacin extraescolar, basada en el auto-didactismo y
en la solidaridad social.
Tambin debe destacarse que este es el perodo donde en Brasil se replantea todo
el paradigma educativo a partir de la propuesta freireana, que impacta prcticamente
toda la regin y supone el nacimiento de la corriente de educacin popular.
Un elemento a destacar es que en este perodo el Estado conduce los procesos
de EDA en todos los pases, siendo un actor de relevancia decisiva, con distintas
orientaciones.
En esta fase se destacan tambin como antecedentes comunes a la mayora
de los pases el desarrollo de campaas y programas intensivos de alfabetizacin.
Inscriptos en el marco de los esfuerzos por alfabetizar a las mayoras y la bsqueda
de una nivelacin educativa mnima, este tipo de campaas y programas continan
articulando gran parte de las EPJA nacionales y regionales hasta la actualidad.
En estos aos se distingue el trayecto que la regin va realizando desde una EDA
bsicamente alfabetizadora a un enfoque educacional ms amplio, especialmente
en la orientacin de la educacin fundamental, a la que se pliegan pases como
Mxico o Paraguay (en este caso apuntando adems al desarrollo comunitario). Con
la educacin fundamental, la EPJA sale de la escuela (sin abandonarla), al menos por
un perodo. Esta orientacin implica una variedad de expresiones, como la educacin
para la vida o la formacin para el desarrollo comunitario.
En El Salvador, por ejemplo, se registran avances en este sentido en la dcada
del 60 (y en el marco del desarrollismo) consolidndose la nocin de educacin de
adultos. Se introduce el nfasis en la educacin fundamental, la post alfabetizacin
y el desarrollo comunitario, ampliando as su concepcin y prctica.
Tambin en el Cono Sur, en las dcadas anteriores a las dictaduras, y espe-
cialmente entre el 60 y el 73, se arma y ampla la modalidad, reconociendo su
especicidad y consolidando en la regin estructuras de EPJA, como ya dijimos, la
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DINEA en Argentina, que adems, se adhiri a los postulados de la educacin per-
manente. Adems, en estos pases la creacin de dichas estructuras se enmarc en
la perspectiva de atencin a los excluidos, en tanto representaban un problema de
seguridad, frente a los movimientos nacionales emergentes.
En Chile, las dcadas anteriores al golpe de Estado (antes de 1973) implican
ciertos avances en el campo de la EDA, que se coloca en la agenda poltica. En la
dcada del 60, al ampliarse los programas de alfabetizacin rural, la discusin se
integra cada vez ms al debate poltico. La vinculacin en este pas entre la EDA
y la Reforma agraria congura algunos elementos especcos: con el ascenso de
Allende y la profundizacin de la Reforma agraria, el debate sobre la educacin de
los adultos pobres se intensica demostrando una asociacin EDA-pobreza que
sigue en pie en torno ya no slo a la alfabetizacin de los mismos, sino a la toma
de conciencia de la realidad y la educacin poltica. Se trata de un momento de
ampliacin del campo, donde la presencia e inuencia de Freire es un elemento
signicativo.
A partir de los 70 existe una heterogeneidad importante en la regin. Para al-
gunos pases los 70 se constituyen en la antesala de las reformas neoliberales, a la
vez que marcan el comienzo, para los pases del Cono Sur y otros, del perodo de los
gobiernos autoritarios, y las revisiones y cambios en la educacin que supusieron.
Tambin en este perodo hay cambios polticos en Centro Amrica, aunque de otras
caractersticas: en Nicaragua y El Salvador se profundiza la guerrilla. En casi todos
los pases de Amrica del Sur estallan situaciones de conmocin social y poltica.
Esta dcada es importante para rastrear los antecedentes de la EPJA, ya que en
varios pases se verican, como se seal, avances en la educacin de adultos y el
surgimiento o fortalecimiento de la educacin popular, centrada precisamente en
jvenes y adultos, con un enfoque no escolarizado y ligando la accin educativa al
enfoque de la educacin fundamental. Es un periodo de creatividad, que ampla los
protocolos de la EPJA. Por ejemplo en Nicaragua, la lucha armada inventa formas
educativas para los adultos analfabetos, como las canciones que trasmiten consignas
e instrucciones. En El Salvador se usan los programas radiales como instrumento
educativo. Precisamente es en este perodo donde la educacin popular se desarrolla
con mayor proyeccin, contribuyendo a la formacin de redes de la sociedad civil
y contraponiendo el modelo freireano a las concepciones vigentes hasta entonces.
Es imposible no reconocer la fuerza motivadora del pensamiento y la pedagoga de
Freire y su inuencia en todo el movimiento educativo.
En Argentina antes del golpe de Estado de 1976 tambin se registran algunos
avances en este sentido, destacndose los proyectos de educacin sistemticos,
la creacin de los centros de cultura como parte de la modalidad y, en general, la
transformacin total de la oferta educativa de EPJA, todo esto unido a un breve
auge de la educacin popular. La ruptura institucional implica un freno a este pro-
ceso de desarrollo de la EPJA, con la intervencin de la DINEA, quemas de libros y
documentos y la represin a educadores.
Segundo perodo
A partir de la dcada del 80, y especialmente en los 90, se destaca la implementacin
de polticas de corte neoliberal que se traducen en la Reforma. En este marco de
cambio y disminucin del rol del Estado, de recortes scales y una concepcin de lo
social subordinada a lo econmico, varios pases de la regin registran un cambio
en los modos de atencin de los pobres o excluidos. Este viraje est signado por
las polticas sociales focalizadas y los planes de emergencia, que se traducen en un
enfoque de la pobreza dirigido, ms que al desarrollo humano de los sujetos vulne-
rables, a su contencin, buscando reducir los problemas y riesgos que la pobreza
implica para las sociedades de mercado.
Como poltica social la educacin sufre los mismos cambios, y en varios pases
estas polticas de des-responsabilizacin del Estado implicaron un debilitamiento
de la EPJA, la privatizacin de parte de sus acciones y, en algunos casos, la munici-
palizacin del sistema educativo sin una verdadera descentralizacin positiva a los
intereses de las poblaciones correspondientes. El Estado renuncia en esta lnea no
slo a la prestacin del servicio de educacin de adultos, sino a la coordinacin
de polticas.
En este sentido, el informe de Uruguay seala que las reformas educativas im-
pulsadas en la dcada del 80 a nivel internacional, y profundizadas en la dcada
del 90, desplazan el centro de gravedad de la educacin desde las motivaciones
acadmicas y la condicin de bien pblico de los conocimientos producidos y
transmitidos, hacia las motivaciones econmicas que proponen impulsar la com-
petitividad de las naciones industrializadas, el valor de mercado y la imposicin de
modelos de desarrollo.
3

Los informes identican un impacto negativo de las polticas generales de
educacin, desarrolladas en esa etapa, sobre la EPJA. La introduccin y priorizacin
de las categoras de calidad y de gestin ecaz de la educacin no lograron,
en la mayora de los casos, combinarse con las grandes deniciones de la EPJA del
perodo anterior. Esto se vincula al fortalecimiento de los criterios de costo-benecio
en tanto eciencia en el manejo de los recursos, de focalizacin, y de un concepto
limitado de modernizacin. Paralelamente se realizan cambios en las funciones de
los ministerios, que quedan con funciones de elaboracin de poltica, ya que la eje-
cucin se realiza de manera descentralizada, y en muchos casos tercerizada. En este
contexto, la EPJA se visualiza como no prioritaria, ya que no cumple los requisitos de
eciencia denidos: el centro de la poltica deben ser los nios y los adolescentes,
dadas las bajas coberturas en la atencin a estas poblaciones. As, se instala la falsa
oposicin entre educar a los nios o a los adultos.
Se puede decir que desde 1990 se comienza a debilitar la institucionalidad de la
EPJA hasta casi desaparecer en pases como Uruguay, por ejemplo. La reorganiza-
cin y las malas condiciones laborales de los docentes producen desestabilizacin,
algunos colegios para jvenes y adultos se cierran, en distintos pases se trasladan
3
Pilar Ubilla. Situacin presente
de la educacin de personas
jvenes y adultas en Uruguay.
CREFAL, Ptzcuaro, 2008.
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los docentes de adultos a otros cursos, etc. En Colombia, por ejemplo, el proceso
de los 90 va despojando a la EPJA de jerarqua, institucionalidad y especicidad, al
mismo tiempo que el Ministerio de Educacin pierde funciones de ejecucin y se
retrae al terreno de las asesoras tcnicas y la formulacin de polticas educativas.
El perodo se caracteriza adems por el cierre o debilitamiento de primarias de
adultos y bachilleratos nocturnos, lo cual se profundiza con medidas referidas a pagos
docentes, desconocimiento de sus trayectos en el marco de la EPJA y, consecuen-
temente, empeoramiento de las condiciones de los docentes, que son trasladados
a turnos diurnos, lo cual es considerado como un gran revs para los intentos de
hacer una EPJA pertinente y exible desde lo pblico estatal.
4
Algunos pases tienen ciertas particularidades, como es el caso de Costa Rica.
Se reportan decisiones educativas con nfasis en oportunidad y calidad, caracte-
rsticas de la propuesta del momento, y se arma que en la dcada del 90 no se
dieron transformaciones importantes, excepto en el perodo 90-94, donde los
mayores cambios en EPJA correspondieron a la polticas curriculares. Sin embargo,
en ese marco se procesa una renovacin de los ejes curriculares predominantes
hasta entonces, que vuelven a recoger la relacin educacin-desarrollo, pero ahora
en clave ecolgica, al aprobarse lneas de educacin para la vida en democracia y
educacin ecolgica. En este pas se da una rearmacin curricular del desarrollo
sustentable, que es poco comn en los otros pases y constituye un hito importante
y valioso del perodo.
Otro caso especco es el de Cuba, donde se cuenta con una larga tradicin de
programas de alfabetizacin y educacin bsica para adultos, y en la dcada de los
90 se perfeccionan estos programas, producindose una ampliacin y diversica-
cin en la actualidad, a la vez que se abren nuevas vas para el acceso masivo a la
educacin media superior y universitaria, mediante el uso creciente de las nuevas
tecnologas de la informacin y la comunicacin. Adems, en los ltimos aos se
ampla la cobertura de los Programas Alternativos Comunitarios, dirigidos a satisfacer
intereses especcos de diferentes sectores poblacionales. Mediante el uso de medios
masivos de comunicacin se abordan temas como salud, educacin sexual, lucha
contra el alcoholismo y el tabaquismo, enseanza de idiomas extranjeros, educacin
artstica, educacin ambiental, desarrollo cientco y tecnolgico y atencin a la
primera infancia, entre otros, lo que se enmarca en la educacin planteada desde
una concepcion integral de la responsabilidad ciudadana.
En este marco, las polticas descentralizadoras alcanzan tambien al campo edu-
cativo, aunque con resultados y formatos muy diferentes. En Argentina el sistema
educativo proces su propia descentralizacion educativa hacia las Jurisdicciones,
producindose una desarticulacin de riesgo para la unidad de nes y mtodos
de la EPJA. En otros pases la descentralizacin educativa se pliega, al menos par-
cialmente, a la descentralizacin entre rganos del Estado de diferente nivel, y
especialmente hacia los municipios. Son por ejemplo los casos de Chile y de Brasil,
ambos considerados exitosos. Este tipo de descentralizacin educativa se liga con
4
Jorge Jairo Posada. Situacin
presente de la educacin de
personas jvenes y adultas en
Colombia. CREFAL, Ptzcuaro,
2008.
otra de las claves del perodo: la emergencia de lo local, planteado y a veces desa-
rrollado como espacio de desarrollo pero tambin como mbito de participacin y
organizacin ciudadana. En Brasil el informe consigna estos mbitos como base de
las experiencias ms interesantes de EPJA.
Antecedentes de la EPJA en contextos polticos de excepcin
Junto a la referencia a dos perodos generales que representan antecedentes recien-
tes en los pases latinoamericanos, existen tambin algunas situaciones particulares
que los atraviesan, de tipo nacional y subregional, que inuyeron en las polticas
educativas y, por ende, y de manera particular, en la EPJA.
En los pases y sub-regiones que antes de nales del siglo XX pasaron por pe-
rodos de guerra, conictividad y diferentes formas de violencia (guerrilla, ruptura
institucional o guerra interna) o cambios polticos, pueden rastrearse algunos tra-
yectos similares, en el sentido de construccin de opciones educativas diferentes,
organizacin de carcter masivo y, sobre todo, una agenda de EPJA vinculada a
proyectos polticos de distinto signo.
Por ejemplo, los informes de Centroamrica destacan el vnculo existente entre
el perodo de las insurrecciones armadas, o de los denominados gobiernos o proce-
sos revolucionarios, y las polticas y/o programas educativos que se denen en ese
marco, incluyendo la educacin de adultos. En estos pases se destacan importantes
avances, renovacin y bsqueda de alternativas nuevas para enfrentar el problema
de la educacin de las y los jvenes y adultos, en situaciones de excepcin.
El caso de Nicaragua es un ejemplo, donde se cre un Ministerio de Alfabetiza-
cin y EDA, y se desarroll una gran Cruzada de Alfabetizacin, con resultados muy
importantes en el descenso del analfabetismo. Esta fue sostenida y continuada por
un Ministerio de Alfabetizacin que convirti a la EPJA en un asunto primordial de
Estado. Al mismo tiempo, la Cruzada fue planteada y organizada como un proceso
de masas, unida desde el discurso a los nes del proyecto revolucionario en construc-
cin. Por otra parte, se trata de una experiencia donde se renovaron la metodologa
y las formas organizativas y se lograron resultados considerables.
En este marco, la Cruzada congur un elemento movilizador, coloc en la agenda
pblica y en el imaginario colectivo la importancia de la alfabetizacin y la relacion
con los cambios esperados, valorados por la lucha y por su triunfo. Puso detrs de
este esfuerzo al nuevo Estado y de cierta manera retom en esta campaa toda
una mstica revolucionaria que rompa la tradicional separacin entre lo pblico (como
propiedad y rea exclusiva del Estado) y lo civil. De este modo, la alfabetizacin se
converta en asunto de todos. Al menos hipotticamente, ste es uno de los ejes del
buen resultado obtenido. Es tambin una situacin y proceder abierto a un anlisis a
fondo sobre el peso de determinadas variables (contenidos simblicos, tipo de relacin
sociedad civil - Estado, involucramiento y participacin de masas, y armacin de
todo esto con la continuidad asegurada desde el sistema educativo).
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Pero no se trata del nico caso donde se establecen relaciones entre situaciones
polticas que pueden caracterizarse como de excepcin y resultados positivos de
acciones de este tipo; esta conguracin puede proyectarse a otras situaciones y
actividades educativas.
En El Salvador, si bien desde 1949 se haban realizado campaas de alfabetizacin
y desde los 60 se avanz a programas con nfasis en la educacin fundamental, el
desarrollo de la comunidad y la post alfabetizacin, es durante el conicto armado
que se produjo entre 1980 y 1991, que se exploran y desarrollan exitosamente for-
mas educativas alternativas, en el marco de la educacin popular. Esto sucede en
una situacin en que parte de la poblacin quedaba por fuera del sistema formal de
educacin y era necesario avanzar en la educacin de personas jvenes y adultas.
Tambin en Panam se relevan cambios positivos en el campo durante el gobier-
no revolucionario, en 1968. En este contexto se modican y amplan los objetivos
de la educacin de adultos, visualizndola como instrumento para elevar el nivel
de vida de la poblacin y la formacin de conciencia social, con participacin del
individuo en la comunidad.
Otro ejemplo sustancial de avances especiales de EPJA en contextos que pueden
caracterizarse como de excepcin se encuentra en la subregin andina. La Ley de
Educacin de Per, sancionada en los 70, durante el perodo de Velazco Alvarado,
es extraordinariamente importante para la EPJA. En esta ley, que ya se comentar,
se dene una importante Reforma educativa que procuraba transformar sistem-
ticamente la educacin nacional; en ella se valoraba particularmente la educacin
de adultos. Constituye un antecedente excepcional en la trayectoria nacional de la
EPJA y tambin a nivel regional, debido a su amplitud y caractersticas particulares.
Super la orientacin supletoria y remedial
5
y se propuso convertir a la EPJA en un
elemento clave del desarrollo. Se destacan como aportes de la reforma la educacin
permanente, los programas directamente vinculados con empresas productivas y otros
no formales de extensin educativa, la participacin activa de los actores y el carcter
intersectorial de la educacin de adultos. El informe de Per destaca la importancia
histrica de esta Reforma, armando que implica un extraordinario salto cualitativo
en tanto busc el desarrollo de la capacidad de agencia de los sujetos implicados en
el proceso educativo. Sin embargo, los escasos aos de vigencia de dicha reforma y
los cambios regresivos posteriores inuyeron en el empobrecimiento de la modalidad,
que fue reducida, segn consigna el reporte, a opciones escolarizantes.
Tambin se observan cambios educativos, aunque de distinto signo, en relacin
a las dcadas de las dictaduras en el Cono Sur. Este tipo de procesos supusieron
marcos situacionales que signaron los procesos educacionales de manera especca
y que pesaron particularmente en lo referente a la EPJA.
En el caso de Uruguay, la dictadura presion particularmente al sistema educativo
y termin casi totalmente con los espacios destinados a la educacin de adultos.
Frente a la represin, ilegalizacin y prdida de libertades que caracterizaron al pero-
do, la sociedad civil que en Uruguay se organizaba tradicionalmente a partir de los
5
Jos Rivero. Situacin presente
de la educacin de personas
jvenes y adultas en Per.
CREFAL, Ptzcuaro, 2008.
movimientos sociales conformados por sectores como los trabajadores, estudiantes o
cooperativistas desarroll otras formas organizativas. Las ONG trabajaron apoyadas
en la cooperacin internacional, en general en el marco de la educacin popular
y orientadas a sectores como mujeres, jvenes o poblacin de barrios marginales,
con un sesgo educativo preponderantemente organizativo y poltico. Se trata de
un momento de apertura temtica y organizacin multisectorial, pero muy ligado
a la coyuntura, lo cual dicult su armacin en etapas posteriores. En la mayora
de los casos, debido al contexto de represin, estas experiencias corrieron el riesgo
de quedar en un enfoque micro.
Tambin en Chile el golpe de Estado implic la conguracin de respuestas
especcas en el mbito de la EPJA. sta haba sido incluida en la agenda pblica y
el debate poltico, al ser considerada como una poltica de Estado en las dcadas
anteriores. Bajo la dictadura se restringe el mbito de EPJA hasta reducirla casi ex-
clusivamente a la recuperacin de estudios formales, con un lugar marginal dentro
de las polticas educativas, con recursos escasos y una oferta precaria.
Al igual que en Uruguay y Argentina, la sociedad civil respondi mediante la
organizacin colectiva, con un papel importante de las ONG, que logran formar
redes institucionales. De esta forma, bajo el paradigma de la educacin popular,
el enfoque se centr en la educacin para la organizacin colectiva con nes
socio-polticos o para la subsistencia, formando para el desarrollo de micro acti-
vidades econmicas.
Lo anteriormente descrito pone de maniesto, como decamos, que en situa-
ciones de excepcin se generan respuestas alternativas, que implican el esfuerzo
combinado de mltiples actores. La emergencia de las ONG y sus relaciones con la
cooperacin internacional, por un lado, y con las organizaciones micro del tejido
social, por otro, es un fenmeno que atraviesa el continente. Implica la constitucin
de actores relevantes en el campo de la EPJA, especialmente signicativos en el pe-
rodo de los regmenes de fuerza, que perduran en la actualidad, aunque cambiando
su carcter y perspectiva. En este sentido, la propuesta de capital humano que
se toma en varios pases, la conguracin de las relaciones de las organizaciones
de la sociedad civil respecto al Estado, y la dependencia econmica del mismo,
constituyen elementos relativamente novedosos.
Lo reseado sugiere la pertinencia de la profundizacin en la investigacin del
peso que tienen las variables polticas situacionales y los determinantes histricos que
crean etapas de excepcin en la denicin de polticas para la EPJA. Esto debido
a que en cada proyecto nacional, las y los jvenes y adultos son contemplados de
manera especca, y se espera de ellos roles determinados.
Los antecedentes internacionales
Las iniciativas y conferencias internacionales constituyen otro antecedente de rele-
vancia en esta lnea. Una parte importante de los avances y lineamientos de la EPJA
48
|
Mercedes Ruiz
en la regin ha estado vinculada a las conferencias internacionales y sus dictmenes.
El documento Hacia una educacin sin exclusiones analiza el peso relativo de
cada uno y las consecuencias en la regin.
6
Los informes consignan por ejemplo
que la insistencia en torno a lograr la universalidad de la educacin bsica, de la
reunin de Jomtien, se tradujo habitualmente en un abandono o secundarizacin
de la educacin de personas jvenes y adultas.
Por su parte, en 1996 el Informe Delors abri una perspectiva hacia el desarrollo
humano y el crecimiento personal. Su inuencia en la EPJA fue ms bien de carcter
tico, pero constituye un antecedente en el pensamiento del campo. La CONFINTEA V,
realizada en 1997, a la vez que plante nuevamente el problema del analfabetismo
y sus consecuencias, reconoci y discuti los enormes cambios mundiales y nacio-
nales en ese entorno. Coloc en el debate la irrupcin de los jvenes e introdujo
con fuerza temas como la multiculturalidad, conjugando las opiniones de diversos
sectores y actores. A travs de las reuniones de seguimiento de la Conferencia se
sealaron distintos temas signicativos para jvenes y adultos, tales como la emer-
gencia y transversalidad de los temas de gnero o las cuestiones derivadas de los
problemas de ingreso al trabajo de los jvenes, a la vez que se subray la funcin
trascendental de la relacin sociedad civil-Estado en el tema.
En esta investigacin se releva que muchos de estos temas devinieron ejes de
trabajo de la EPJA en los pases de la regin. Por ejemplo, hay un incremento de
las actividades relacionadas con las temticas de gnero, una preocupacin por
contribuir a la mejor insercin de los jvenes en el mercado laboral, e indudables
avances de la sociedad civil como agente y como interlocutor. Sin embargo, las
recomendaciones de CONFINTEA V, que constituyen un avance de gran relevancia,
se encuentran presentes explcitamente en forma relativamente dbil en los re-
portes, lo cual revela las dicultades de concrecin de las mismas. Tambin resulta
llamativo que los reportes no citen ninguna de las reuniones preparatorias o de
seguimiento, lo cual amerita un anlisis sobre la integracin de las mismas y la
difusin de sus resultados.
No obstante, la historia de las Conferencias, incluyendo reuniones de preparacin
y de seguimiento, no agota el peso de las iniciativas y acciones internacionales. La
cooperacin es otro elemento de incidencia: el ejemplo de los PAEBA en varios pases,
impulsando la alfabetizacin y la educacin bsica, es una demostracin de esto.
6
Hacia una educacin sin ex-
clusiones. Nuevos compro-
misos para la educacin con
personas jvenes y adultas
en Amrica Latina y el Caribe,
UNESCO - CEAAL - CREFAL -
INEA, Ptzcuaro, 1998.
Resultados preliminares por ejes de anlisis
Derecho a la educacin. Consagracin del derecho
a la educacin en el marco jurdico de los pases
Al analizar el estado de situacin de la construccin y consolidacin del derecho a
la educacin en Amrica Latina, un elemento clave es en qu medida este derecho
ha sido consagrado por el marco jurdico de los pases, especialmente en la Cons-
titucin. El hecho de que los derechos estn contemplados en el marco jurdico
es relevante en tanto compromete a gobiernos y autoridades en el cumplimiento
de los mismos, lo que hace que los derechos sean exigibles y obliguen al Estado a
tutelarlos como responsable principal.
En la mayora de los pases relevados el derecho a la educacin est contemplado
constitucionalmente, con distintos grados de especicacin. As, en algunos pases
slo se enuncia el derecho a la educacin y su carcter de universalidad, como en
Panam, Colombia o Ecuador, mientras que en otros adems se pone nfasis en el
doble carcter de derecho y deber (del Estado o del ciudadano) que comporta la edu-
cacin. Esto sucede en El Salvador, Uruguay, Mxico y Venezuela, por ejemplo.
En algunos informes, como el de Brasil, Nicaragua o Per, la consagracin
del derecho a la educacin es interpretada a partir de la declaracin universal de
los derechos humanos, donde se dene a la educacin dentro del marco de los
derechos universales, indivisibles, interdependientes y destinados a garantizar la
dignidad humana. En este rubro, caso especial merece Puerto Rico, que enfatiza la
Carta de los Derechos Humanos, en el marco de la Constitucin del Estado Libre
Asociado (1952), aunque la educacin se rige por la legislacin de Estados Unidos
de Norteamrica.
Esto hace que la educacin tenga el carcter de derecho exigible en los sistemas
de justicia nacionales e internacionales, en la medida en que est inscrito en leyes y
otras normas jurdicas, que tienen su concrecin asegurada como deber del Estado,
por medio de las polticas pblicas.
Puede sealarse que en principio los reportes muestran que el derecho a la
educacin se congura como principio legal en todos los pases estudiados, a nivel
constitucional o por la va de leyes de educacin u otras normativas especcas. No
es frecuente, en cambio, que se explicite el derecho a la educacin de los jvenes y
adultos; no obstante, dado que se trata de un derecho universal, est implcito en
la medida en que no se los excluye explcitamente.
Muchas de las leyes de educacin fueron formuladas o reformuladas en la ltima
dcada, en su carcter alternativo, como en el caso de Honduras, que cuenta con una
Ley Alternativa de Educacin no Formal (1999); Mxico contempla en el artculo 43 de la
Ley General de Educacin (1993), lo referente a la educacin de adultos; lo mismo sucede
en Salvador, en el captulo VII de la Ley General de Educacin (1996), que establece la
normatividad de la educacin de adultos; en Nicaragua se observa el mismo fenmeno
en la Ley General de Educacin (2006) que incorpora a la EPJA en el artculo 23, en todos
los casos en su carcter compensatorio; en el caso de Panam la Ley Orgnica de Edu-
50
|
cacin (1995) plantea el funcionamiento y normatividad de los Centros de Educacin de
Jvenes y Adultos; en el caso de Colombia, en la Ley 115 (1994) aparece como una de las
modalidades e incluye grupos tnicos, campesinos y en rehabilitacin social; en el caso
de Venezuela, en el marco de la Constitucin de la Repblica Bolivariana (2000), y con
la creacin de un nuevo marco legal de educacin, en el art. 19 del proyecto de ley se
establece la educacin integral y permanente y en el art.28 se seala a la educacin de
adultos como una modalidad del sistema educativo; en el caso de Ecuador, en el marco
de la Ley Orgnica de Educacin y Cultura se enfatiza la universalizacin de la educacin
bsica y, al igual que otros pases, se alude a la educacin bsica alternativa (Art. 27), la
alfabetizacin e intervencin de las universidades (Art. 28) y a la educacin comunitaria
(Art.38); en el caso de Per, se cuenta con una Ley Alternativa de Educacin, dirigida a
la educacin de adultos, que en el artculo 37 enmarca la educacin y la equivalencia de
la misma, al igual que la Ley General de Educacin (2003); de igual manera se observa
en el caso de Bolivia, con la Ley de Reforma Educativa, que introduce el componente de
educacin alternativa (artculos 24, 25 y 26) en el marco de la educacin permanente, con
un peso fuerte en la interculturalidad. En el caso de Brasil, la Ley de Directrices y Bases
de la Educacin Nacional de 1996 dene la EPJA como derecho y modalidad exible.
Ese mismo ao se introdujo un cambio en la Constitucin y se suprimi el compromiso
del gobierno y la sociedad civil de erradicar el analfabetismo mismo que apareca en la
anterior ley, lo cual limit la expansin de la educacin en el campo de la EPJA; adems,
la Ley Federal del Plan Nacional de Educacin de 2001 establece 26 metas para la EPJA.
Por su parte Uruguay, en el marco de la Ley General de Educacin, artculo 73, plantea
como objetivos permanentes la alfabetizacin y la capacitacin sin discriminacin, al igual
que Bolivia, que resalta la educacin intercultural. Finalmente, en el caso de Argentina,
con la Ley Federal de Educacin (1993), la educacin de adultos pierde especicidad y
se incluye en los regmenes especiales. Sin embargo, en 2005 se promulgaron dos leyes:
la del nanciamiento y la tcnica; una de las cuales plantea erradicar el analfabetismo
y fortalecer la educacin de jvenes y adultos. Otro aspecto relevante fue la promul-
gacin de la Nueva Ley de Educacin que extiende la obligatoriedad y establece como
modalidad la educacin permanente de jvenes y adultos.
En el caso de Chile no aparece explcitamente la referencia en los cuerpos jurdicos,
como la Ley Orgnica Constitucional de la Enseanza (1990) y el Decreto Supremo
de Educacin 239 (2004), que aluden a la garanta de la educacin bsica y media
pero no se extiende a la educacin de adultos. No existe un decreto explcito para
la educacin permanente; las personas deben aprovechar la oferta por medio de
franquicias tributarias. De igual forma, en el caso de Uruguay la poblacin adulta no
est considerada en la Constitucin, aunque lo est implcitamente en el marco de
la educacin permanente para toda la poblacin. Cabe sealar que en ambos pases
se observa una poblacin reducida de analfabetismo; ste no es un problema mayor
al igual que la cobertura integral de la educacin bsica. En Uruguay el promedio de
escolaridad es 8.7 y en Chile es de 10 aos; en este ltimo el nfasis est puesto en
programas de competencias laborales (Chile Calica), formacin ciudadana y otras.
Ahora bien, ms all de la incorporacin del derecho a la educacin en los instru-
mentos legales de cada pas, podemos armar que existe en general una distincin
entre la formalidad de los derechos y su concrecin a nivel real. Por lo tanto, para
evaluar los avances en la consolidacin del derecho a la educacin debe tomarse en
cuenta en qu medida la universalidad, a nivel formal, de este derecho, se traduce
en acciones y normativas para su efectivizacin. Para ello deben considerarse una
serie de dimensiones que se recogen en los informes nacionales.
En el panorama latinoamericano se relevan por lo menos dos condiciones orienta-
das a fortalecer la construccin del derecho a la educacin a nivel real: la gratuidad y la
obligatoriedad, que se analizan a continuacin. Ambas condiciones tienen carcter re-
glamentario, son de aplicacin masiva y responden a polticas pblicas nacionales.
Gratuidad
La gratuidad de la enseanza es un aspecto clave de su accesibilidad, en tanto que da
cuenta del grado en que el derecho a la educacin va ms all de un derecho formal
y se concreta como derecho real, en el sentido que se sealaba anteriormente.
En casi todos los pases se establece la gratuidad para algunos niveles educativos.
En algunos de ellos se garantiza la educacin gratuita para secundaria, como en el
caso de Nicaragua, Costa Rica, o Puerto Rico, mientras que otros slo aseguran la
gratuidad para la educacin bsica, esto es, hasta educacin media, como El Salvador
o Chile. Cuba, Uruguay, Mxico y Brasil se destacan en el contexto latinoamericano
por ofrecer gratuidad en todos los niveles.
En el caso de Brasil la Constitucin asegura el principio de la coexistencia de la
enseanza pblica y privada, pero toda la educacin en establecimientos ociales
(federales, estatales o municipales) de enseanza es gratuita, en todos los niveles
educativos (incluso el superior). Mientras tanto, el Estado slo est obligado a ga-
rantizar la universalidad del acceso a la enseanza gratuita en el nivel fundamental
(nueve aos de escuela bsica).
La gratuidad es una variable de integracin al sistema que contribuye a la con-
solidacin del derecho a la educacin. En qu medida esto se traduce en resultados,
incidiendo en la reduccin de los ndices de rezago y analfabetismo, exigira otro
tipo de estudio centrado en las condiciones de acceso al sistema educativo (algunos
informes analizan ese tema con alguna profundidad, como son los casos de Bolivia
y Venezuela). En principio los datos estadsticos sealan ndices muy bajos de anal-
fabetismo en Cuba y Uruguay; ambos pases, como dijimos, aseguran la gratuidad
en todos los niveles del sistema.
Gratuidad activa
La disponibilidad de programas sociales paralelos en apoyo a los participantes de
programas educativos, como el transporte, alimentacin o salud, que constituye
52
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otra variable de accesibilidad real, se encuentra poco desarrollada en los informes.
En este sentido, otro elemento que va en la direccin de concretar la accesibilidad
y se registra en escasos pases es el otorgamiento de becas. En Costa Rica se con-
signa este tipo de experiencias, donde la legislacin de proteccin social permite al
Estado otorgar becas. En Venezuela y Brasil, los programas de enfrentamiento a la
pobreza otorgan becas a subgrupos poblacionales especcos, incluso jvenes y
adultos en proceso de escolarizacin.
Obligatoriedad
La obligatoriedad de la educacin es un elemento que da cuenta de los niveles poten-
ciales de concrecin del derecho, en tanto establece una relacin Estado-educando
e implica la obligacin del primero de cumplir con el mismo. En este sentido, en la
medida en que la educacin es obligatoria el Estado debe garantizar el acceso y
asumir funciones de regulacin y contralor de cumplimiento del derecho.
En esta dimensin se observan situaciones heterogneas entre los pases latinoame-
ricanos. Existen pases como Nicaragua y Puerto Rico donde la educacin es obligatoria
slo en el nivel de primaria. Esto muestra una limitacin en las obligaciones del Estado,
en tanto el derecho slo se ve asegurado para ese nivel. Sin embargo, la mayora de
los pases extienden la obligacin a la educacin bsica. As se seala, por ejemplo,
en los informes de Brasil, Chile, Ecuador, Costa Rica, El Salvador y Uruguay.
Se encuentran algunos casos excepcionales donde la educacin es obligatoria
hasta la nalizacin de la secundaria, como en Mxico, Argentina y Costa Rica. Esto
implica una obligacin del Estado mucho ms amplia para asegurar la concrecin
del derecho a la educacin.
La obligatoriedad que predomina dentro del panorama latinoamericano est
referida a la educacin bsica, lo que es coherente con la preocupacin por aumentar
la cobertura infantil como factor bsico para disminuir el analfabetismo.
Adems de estas condiciones reglamentarias, que apuntan a asegurar la asisten-
cia a los espacios educativos escolarizados, se registra en los informes un conjunto
de condiciones relevantes para la efectivizacin del derecho a la educacin.
Exigibilidad
La exigibilidad es, en alguna medida, la contracara del derecho y de la obligato-
riedad de la educacin y de su consagracin como derecho a nivel de las Cons-
tituciones nacionales y las leyes. Implica la capacidad de exigir que el derecho
se concrete a nivel real y no permanezca a nivel de enunciado. As, en los pases
donde se declara la universalidad y obligatoriedad del derecho, la poblacin po-
tencialmente tiene la potestad de exigir su cumplimiento. El elemento novedoso
en este sentido es la exigibilidad a travs del sistema judicial, que trasciende la
exigibilidad social.
En Mxico esto se encuentra recogido explcitamente por ley, armndose el deber
del Estado de crear las condiciones que aseguren el acceso de todas las mexicanas y
mexicanos a una educacin de calidad, en el nivel y modalidad que la requieran y en
el lugar donde la demanden. Esta obligacin tambin se encuentra enunciada expl-
citamente en Brasil, Chile, El Salvador, Colombia, Argentina, Venezuela y Cuba.
La exigibilidad a nivel del sistema judicial es un recurso an poco explorado; existen
ejemplos de procesos legales en esta direccin nicamente en los informes de Brasil
y Costa Rica. Se trata de un elemento de gran potencialidad para la consolidacin
del derecho a la educacin y de la educacin de jvenes y adultos en particular.
Calidad
El derecho a una educacin de calidad es parte de la concrecin del mismo, y es parti-
cularmente relevante en el caso de la EPJA, debido a sus bajos niveles de instituciona-
lizacin y su carcter secundario o inestable en diversos pases latinoamericanos.
Es una caracterstica que se encuentra enunciada explcitamente de forma
excepcional, encontrndose entre los pases investigados en el marco legal de El
Salvador, Mxico y Argentina. En Brasil, es un de los principios generales que ordenan
el sistema educativo en su conjunto.
Debe sealarse que ms all del marco jurdico, la calidad de la educacin se
ve afectada en Amrica Latina por una serie de aspectos que se hacen evidentes
al analizar el eje de la formacin docente, donde encontramos falta de educacin
inicial para los maestros, empleo de voluntarios y promotores sin formacin docente
adecuada o la escasez de docentes. Esto lesiona el derecho a una educacin de
calidad, en la medida en que cercena la posibilidad de que los ciudadanos formen
parte de procesos pedaggicos calicados y horizontales.
La calidad de la EPJA es afectada, sobre todo, por la persistente hegemona de
la visin compensatoria y de una visin estrecha que la reduce a la alfabetizacin
inicial y la educacin bsica.
Otros elementos relevantes que se sealan en los informes en relacin a la
calidad de la oferta educativa son las caractersticas organizativas del sistema, la
incorporacin de tecnologas adecuadas, la disponibilidad de material didctico,
las condiciones locales y, de manera general, la asignacin apropiada de recursos.
Oferta educativa y derecho a la educacin
A la luz de los elementos reseados, se hace evidente la importancia del tipo de
oferta educativa disponible en cada pas en relacin a la ampliacin del derecho
a la educacin. En este sentido, dos caractersticas clave son la exibilidad en los
procesos y modalidades educativos, que viabiliza el acceso a la educacin, y la per-
tinencia de la oferta educativa, que contribuye a la motivacin para la participacin
en dichos procesos.
54
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La exibilidad
La exibilidad de la oferta reere a la variedad de horarios, temas y modalidades
educativas y opera sobre la pertinencia y la accesibilidad, en la medida en que facilita
la participacin de sus sujetos primordiales.
La exibilidad en los horarios y la distribucin semanal adecuada de los cursos
son caractersticas bastante comunes de la EPJA en la regin y desde hace algunos
aos se combina con modalidades especiales. La oferta incluye en casi todos los
pases horarios nocturnos y variedad de modelos y contenidos. En Honduras, don-
de la educacin bsica comprende tres ciclos, stos se ajustan a las demandas de
la poblacin en horarios y tipo de espacios donde se desarrollan, que pueden ser
fbricas, centros diurnos u otros lugares disponibles en la comunidad.
Se encuentran ejemplos de esa variedad en pases como Uruguay, donde adems
de la existencia de escuelas y liceos nocturnos, se implementan liceos extra-edad
y programas de libre asistido. Tambin existe una serie de programas orientados a
generar una educacin accesible y pedaggicamente adecuada para el aprendizaje
y la retencin de los alumnos, tales como reas pedaggicas pensadas para deserto-
res, proyectos de alta contencin para presos, o el Proyecto de Aulas Comunitarias.
En Argentina funciona un bachillerato libre para adultos, escuelas de educacin a
distancia o semi-presenciales y tambin escuelas nocturnas. En Panam se menciona
tambin la existencia de centros de educacin diurnos y nocturnos para jvenes
y adultos. En Puerto Rico, las actividades de educacin laboral son exibles, y se
desarrollan en turnos matutino y vespertino o con carcter sabatino.
Existen modalidades exibles y a distancia en la mayora de los pases, por
ejemplo en El Salvador, Honduras o Chile. En Per se implementan programas no
escolarizados de educacin de adultos, originalmente destinados a la poblacin
mayor de 15 aos que por razones diversas no pudo integrarse a la dinmica de
los centros educativos. Estos programas combinan momentos presenciales, horas
de tutora y trabajo con materiales auto-instructivos.
La exibilidad no es slo ni principalmente referida a la operativa de los cursos o
actividades educativas; reere tambin a los contenidos y las formas de impartirlos.
Los reportes son menos exhaustivos, aunque en Per, al menos desde el 2000, se
trabaja en ello. En Cuba se relevan actividades culturales, adecuadas para edad, sexo
y grupo de inters como en muchos otros pases, pero en este caso se enmarcan
explcitamente en la EPJA, son sistemticas y se evala su pertinencia.
Las experiencias de la sociedad civil registran una explcita preocupacin por la
exibilidad de su oferta, en todos sus aspectos.
La diversidad
La atencin a la diversidad personal y situacional en la educacin es un factor de
accesibilidad y de pertinencia, e implica incorporar abordajes especcos de acuer-
do a los grupos poblacionales, esto es, teniendo en cuenta caractersticas tnicas,
lingsticas, de edad o gnero y del contexto (rural o urbano). Tambin implica
tomar en cuenta algunas situaciones especiales, como la educacin de personas
con capacidades diferentes o en situacin de crcel.
Bolivia asume, en la dimensin cultural, el paradigma de la interculturalidad, y
al mismo tiempo busca articularlo con las nuevas tecnologas de la comunicacin e
informacin. El informe respectivo seala que la lgica progresiva y creciente de
transformacin curricular de la educacin de adultos en los diferentes ciclos, niveles
y modalidades es exible, pertinente y generalizada.
7

En el perodo de referencia de esta investigacin, la etnicidad empieza a des-
tacarse como uno de los puntos nodales que articulan el discurso de la EPJA. En
consonancia con la atencin a la multiculturalidad a nivel mundial, se registran
avances importantes en esta lnea de trabajo. En algunos pases la ley recoge el
derecho a una educacin bilinge para los pueblos indgenas. Tal es el caso de
Nicaragua, donde se reconoce legalmente el derecho de los pueblos indgenas a la
educacin intercultural en su lengua. Tambin en Paraguay, Chile y Mxico se dictan
cursos bilinges en la educacin bsica y se adecuan contenidos y metodologas.
Esto implica una concrecin del derecho a la educacin, que la hace accesible y
pertinente. Por su parte en Brasil, la constitucin asegura a los pueblos indgenas la
educacin bilinge y respeto a los procesos propios de aprendizaje; es un principio
general que incluye la EPJA.
Sin embargo, este tipo de disposiciones se encuentra en el marco jurdico de
escasos pases. En Argentina, por ejemplo, la ley de educacin establece que se
deben incorporar contenidos de equidad de gnero y diversidad cultural, promover
la inclusin de adultos mayores y personas con discapacidades en los procesos edu-
cativos. Tambin en Puerto Rico la ley reconoce la obligacin de proveer educacin
apropiada para personas con capacidades diferentes. Colombia es otro caso donde
la Constitucin recoge los deberes del Estado con los derechos fundamentales de los
pueblos indgenas, afro colombianos y dems grupos tnicos minoritarios. En Costa
Rica la ley fundamental de educacin reconoce la necesidad de adaptar el proceso
educativo al contexto social en que se desenvuelve y existen diversos convenios
internacionales que van en la direccin de la accesibilidad. Se aprecia entonces que
son pocos los pases que incorporan la atencin a la diversidad directamente en
su marco jurdico.
La pertinencia
Un caso signicativo al tomar en cuenta la pertinencia de la oferta como condicin
de efectivizacin del derecho a la educacin es el de los adultos y adultos mayores.
En los reportes se releva que este grupo no encuentra una diversidad de oportu-
nidades en la oferta educativa, pese a que es un grupo poblacional que tiende
a aumentar su proporcin relativa. Este grupo no slo necesita temas o tcnicas
7
Noel Aguirre Ledezma. Situa-
cin presente de la educacin
en Bolivia. CREFAL, Ptzcuaro,
2008.
56
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especcas, sino que requiere de una oferta exible, que respete las posibilidades
e intereses de los sujetos.
En particular los adultos mayores reciben una oferta mayoritariamente compensa-
toria o reducida. En el periodo de referencia se relevan escasas ofertas de educacin
en otras temticas dirigidas a este grupo. Nuevamente Cuba hace la diferencia, pues
liga el derecho de este grupo al campo cultural y a la educacin continua.
Esta ausencia se debe en parte al vnculo que existe a nivel legal entre la educa-
cin de adultos y la alfabetizacin y educacin bsica, como se ver a continuacin,
que tiene como consecuencia el predominio de una oferta compensatoria, como ya
hemos dicho. El desarrollo de la educacin para la vida, educacin permanente, que
es tambin un derecho, aparece como un deber en la mayora de los pases.
Sin embargo, es preciso recordar que los jvenes y adultos tienen necesidades
educativas que van ms all del rezago, que reeren a sus distintos roles y a sus marcos
situacionales en tanto ciudadanos, padres, trabajadores, dirigentes sociales, jvenes,
nios, adultos mayores, mujeres, hombres, etc. Este tipo de abordajes y organizacin
educativa, en el marco de la educacin permanente, podra brindar un marco ms
comprensivo de los sectores que fueron excluidos de las ofertas formales del sistema
educativo, y a aquellos que habiendo pasado por sus instancias tienen la necesidad de
actualizar y ampliar conocimientos, que se encuentran en procesos de reconversin,
o simplemente para poder integrarse a un mundo en cambio acelerado.
Por su parte los jvenes, que son en la actualidad sujetos de creciente peso en la
EPJA, encuentran una oferta ms amplia. sta puede ser, como en Argentina o Uru-
guay, orientada a recuperar la enseanza media (que es el nivel de desercin crtico
en esos pases), pero mayoritariamente reere a la educacin para el trabajo.
Ms all de la ampliacin de esta rea de trabajo, como se ver, el marco jur-
dico en el caso de EPJA, no parece haber asegurado por s mismo una educacin
accesible, permanente y pertinente a todos sus sujetos.
La concrecin a nivel del marco jurdico de la EPJA
Al observar la concrecin del derecho a la educacin de personas jvenes y adul-
tas en los pases latinoamericanos, es necesario dar cuenta del nivel de respaldo
emergente de la institucionalidad de la misma, as como los tipos de organizacin
que asume el sistema educativo.
El derecho a la educacin en el marco de la EPJA muestra diversos grados de
especicacin en la legislacin de los pases; en el caso de Chile, por ejemplo, se
ja la duracin de los niveles de enseanza para adultos y las edades mnimas de
ingreso, los objetivos fundamentales y contenidos mnimos obligatorios y las normas
generales para su aplicacin. Tambin en Colombia se reglamentan los contenidos
y condiciones de acceso a la EPJA.
De manera general, pude observarse que en los pases que contemplan este
tipo de educacin en su legislacin predomina una visin de educacin supletoria
que busca completar los niveles educativos de personas que no lo hicieron en los
tiempos o edades establecidas. Esto es, en los pocos pases donde la educacin
de adultos aparece enunciada especcamente en los textos constitucionales o en
las leyes, la consagracin de la EPJA como derecho est vinculada con la educacin
bsica. Esto sucede especialmente en pases con cifras altas de analfabetismo, que
fundan su propuesta en la metas de cobertura universal y relacionan el campo de la
EPJA con el xito de estas metas. La alfabetizacin aparece como base fundamental
de los procesos de ampliacin educativa, de lucha contra la exclusin, de aporte
para el acceso a los recursos simples de la vida cotidiana.
En cuanto a esta visin supletoria y/o compensatoria se observa lo siguiente:
En Costa Rica, donde existe un esfuerzo importante a favor de la educacin
en general, la EPJA se articula a partir de programas de alfabetizacin, educa-
cin bsica y trabajo. Cabe destacar el papel que se le otorga a una poltica
ambientalista. Plantean diversas propuestas que buscan atender a la poblacin
joven y adulta (a distancia, presencial, TV, entre otros). Al igual que otros pases
realiza estrategias de retencin de los estudiantes en el sistema escolarizado,
tal como el programa de Engnchate al Cole. Se plantea el lugar marginal de
la EPJA dentro de las prioridades de las polticas y presupuesto y la ausencia de
infraestructura propia.
En Honduras se observa un esfuerzo por diversicar las opciones de la EPJA, con
nfasis en alfabetizacin, educacin bsica y trabajo, con apoyo de medios diversos
desde la radio hasta las tecnologas de la informacin y la comunicacin. Se reco-
nocen las competencias fuera de la escuela, fundamentalmente las del trabajo. La
cooperacin internacional tiene una presencia fuerte en apoyo a este campo.
En Ecuador llama la atencin la articulacin de actores y fuerzas (Iglesia, em-
presarios, ONG) para apoyar los procesos de alfabetizacin y la educacin bsica de
calidad. Se ratica, al igual que en otros pases, un mayor nfasis a la alfabetizacin,
la educacin bsica y la capacitacin para el trabajo, adems de la incorporacin y
reconocimiento de la educacin intercultural.
En Nicaragua se observa una reactivacin de la EPJA; cuenta con un programa de
gobierno para atender la alfabetizacin y la educacin bsica e incluye el bachillerato.
La concepcin de la EPJA va ms all de la escuela y plantea el aprendizaje de y en
la vida de las personas. Tal vez, es uno de los pases con mayor apoyo nanciero de
Critas (Unin Europea) y la Agencia Espaola de Cooperacin enfocadas a tareas de
alfabetizacin y educacin bsica. Por medio de la sociedad civil el apoyo nanciero
internacional ha sido muy fuerte: Austria, Canad, Estados Unidos, Suiza, Inglaterra,
Alemania, entre otras. Se plantea un vaco en las polticas pblicas que aborden de
manera integral el fenmeno del analfabetismo.
En el caso de Mxico, cabe sealar que en las entidades federativas se observan
leyes y programas de educacin ms especcas por estados (Mxico, Aguascalientes,
Sonora, por mencionar algunas) y en todas ellas prevalece una visin compensatoria,
con nfasis en el trabajo. A nivel nacional se cuenta con el Modelo de Educacin
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para la Vida y el Trabajo (MEVyT), enfocado a la alfabetizacin y educacin bsica y
en este momento se discute la obligatoriedad del bachillerato. Adems se observan
diversas estrategias de atencin, entre las que destacan las plazas comunitarias,
que incorporan el uso de las tecnologas de la informacin y la comunicacin y la
presencia del mtodo cubano Yo s Puedo.
En el caso de Cuba, sin lugar a dudas, la educacin no slo es un derecho sino una
realidad; la EPJA representa un subsistema en el Sistema Educativo Nacional: educacin
bsica y media superior. Cuenta con diversidad de propuestas de carcter comunitario
y laboral. Tal vez sea el nico pas sin analfabetas. Llama la atencin la presencia de
jvenes, al igual que toda Amrica Latina, que no estudia ni trabaja. Es de los pocos
pases que constitucionalmente se reconoce como Estado socialista, el nico en Lati-
noamrica y el Caribe. Mientras en la mayora de los pases se lucha por la universa-
lizacin de la educacin bsica y media, en Cuba se enfatiza la universalizacin de la
educacin superior. Se cuenta con un proceso de evaluacin y promocin permanente.
Se observa la atencin para los jvenes que no estudian ni trabajan, a travs del Plan
de Superacin Integral, uno de los de mayor impacto entre los jvenes, las familias
y las comunidades. Se basa en el concepto del empleo a estudiar que integra un
video en clase, un encuentro presencial y la actividad independiente de los estudiantes
mediante la gua de estudios, con contenidos bsicos de las asignaturas.
En el caso de Hait, en el perodo de estudio se observa un peso importante en
campaas de alfabetizacin, concentradas en la poblacin urbana y pueblos cer-
canos, excluyendo a las secciones comunales; y dada la dimensin de la poblacin
joven sin escuela y trabajo, se plantea como opcin la enseanza tcnica alternativa
primero los jvenes. El modelo cubano con uso de material radiofnico y televisivo
representa una de las principales estrategias de alfabetizacin.
Bolivia, por su parte, al igual que en otros pases, la EPJA se congura en la
educacin alternativa, centrada en la atencin al analfabetismo (13%), con un
fuerte nfasis en la educacin intercultural. Tambin se destacan los programas de
educacin primaria, secundaria y tcnica de adultos. En el periodo de estudio se
observa una nueva estructura curricular bajo el paradigma de la pedagoga popular
y los movimientos indgenas.
Tambin en El Salvador la EPJA se encuentra vinculada a la alfabetizacin, la
educacin bsica y la capacitacin. Se reconoce la experiencia pasada en el marco
de la educacin popular y su contribucin a los programas actuales. La EPJA es
visible, entre otras cosas, por los compromisos con las agencias de cooperacin
y nanciamiento.
En Paraguay la educacin de personas jvenes y adultas se enfoca fundamen-
talmente a la alfabetizacin y la educacin bsica. La educacin no formal forma
parte del Sistema Educativo Nacional, en el cual se inscriben los programas dirigidos
a la poblacin adulta. Se observa la presencia de fuentes diversas de nanciamiento
(BID, OEI, Fundaciones, Banco Mundial y del Yo s puedo cubano). Tienen una
presencia fuerte los programas de alfabetizacin bilinge, dado que es uno de los
pases donde mayor importancia tiene la lengua nativa. Aparece el tema de atencin
penitenciaria, al igual que en otros pases, por ejemplo Brasil.
Puerto Rico, es un caso singular por la relacin con Estados Unidos y la autonoma
relativa al contar con su propia Constitucin. En el campo educativo predomina la
poltica de Estados Unidos, cuenta con programas de apoyo, fundamentalmente
dirigidos a los jvenes desertores. El tema de la violencia y la drogadiccin es un
referente y una problemtica social aguda. Cabe sealar el esfuerzo y el nan-
ciamiento para programas de desertores escolares y la posibilidad de acreditar la
secundaria mediante un examen.
En Uruguay se reconoce un estancamiento de la educacin de adultos. Sin
embargo se cuenta con programas de formacin y educacin secundaria. Cabe
sealar que el pas histricamente se ha caracterizado por su alto nivel educativo y
el escaso analfabetismo. Entre las problemticas que enfrenta la EPJA est la referida
a los procesos de exclusin de jvenes que no cuentan con educacin secundaria.
Al igual que en otros pases se identica una franja de jvenes que ni estudia ni
trabaja entre 15 y 20 aos. En la convocatoria de reciente debate educativo que
se impuls en el pas, se incorpor la temtica de la educacin no formal, que
contempla la educacin para jvenes y adultos. La EPJA se articula al trabajo y a la
formacin ciudadana.
En el caso del Per, y como resultado de las transformaciones recientes, se
cre una Direccin de Educacin Alternativa, en donde se ubican los programas
de educacin bsica para adultos; predomina una visin escolarizada a pesar de
que se cuestione dicha visin. En el marco de la Dcada de Alfabetizacin se de-
sarrolla un Programa Nacional de Alfabetizacin. Se reconocen los aprendizajes
en el marco de la participacin social. Cuenta con programas no escolarizados de
primaria y secundaria. Lo fundamental son los programas de alfabetizacin, edu-
cacin bsica y educacin comunitaria referidos a los aprendizajes y demandas de
grupos locales.
En Venezuela la EPJA se articula a partir de una visin compensatoria, con nfasis
en la alfabetizacin, educacin bsica y media. Es uno de los pases con mayores
recursos e inversin en el gasto pblico social. La estrategia adoptada en materia
de poltica educativa se da por medio de Misiones. En la educacin de adultos se
desarrolla a travs de la Misin Robinson.
En el caso de Panam, la visibilidad de la EPJA est relacionada con el apoyo
nanciero de la Cooperacin Espaola, la Unin Europea y la UNESCO, entre otros.
Las acciones ponen especial atencin en la alfabetizacin y la educacin bsica,
con programas dirigidos a la poblacin analfabeta como: el Aprender sin barreras,
Leyendo en el nuevo milenio y Pro-igualdad de las oportunidades educativas de
las mujeres. Se observan mltiples experiencias en apoyo a la alfabetizacin, como
Toma mi mano. Adems cuenta con un programa bilinge intercultural.
En Brasil se enfatiza la existencia de mayor nmero de hombres analfabetas que
mujeres, a diferencia de lo que se observa en el resto de Amrica Latina y el Caribe,
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que reportan a las mujeres con mayor porcentaje de analfabetismo. Cabe sealar
que, al igual que en Mxico, se observa la presencia de programas federales como
Brasil alfabetizado y programas locales. Resulta signicativa la evaluacin de los
resultados de los programas impulsados por la federacin y los municipios, nico
pas que lo presenta.
En el caso de Argentina, como Brasil, se observa un proceso de deterioro de la
institucionalidad de la educacin de adultos, debido a la clausura de la Direccin de
Adultos y su incorporacin a regmenes especiales. En 2005 se abre la posibilidad de
potenciar a la EPJA. Al igual que otros pases la alfabetizacin y la educacin bsica
son el eje de las acciones educativas.
En el caso chileno, la EPJA reeja una fuerte institucionalidad de polticas y pro-
gramas. A partir del ao 2000 se habla de un proceso de reforma de la educacin
de adultos vinculada con la estrategia de Chile Calica. El analfabetismo no es un
foco de atencin, dado que es un problema menor en el pas. El nfasis est puesto
en la calicacin y desarrollo de competencias laborales.
En Colombia, la EPJA aparece de manera marginal en las polticas y los programas
educativos. Se le considera como una modalidad para grupos indgenas, campesinos
y discapacitados. Se observa un proceso de desarticulacin y cierre de ocinas y
departamentos especcos de atencin de la EPJA (desde 1994 con el decreto 1953).
Con el gobierno de Uribe 2002-2006, entre los ejes del Plan de la Revolucin Edu-
cativa se proyecta la superacin del analfabetismo de toda la poblacin. Adems,
con el desmembramiento de la EPJA,se presenta una mayor participacin de grupos
privados y universidades en este mbito.
En el caso de Repblica Dominicana, la EPJA se caracteriza por el nfasis en
la alfabetizacin y la educacin bsica, con la tendencia de incluir a la educacin
media. Resulta signicativo, tal como se observa en otros pases, el nanciamiento
y apoyo internacional. Pero sobre todo, el aumento signicativo en el presupuesto
para este campo.
En pases como Nicaragua se encuentran referencias especcas a la consagra-
cin del derecho a la educacin fuertemente vinculadas con la alfabetizacin. En
El Salvador la alfabetizacin tambin se encuentra priorizada en la Constitucin,
aunque no relacionada explcitamente con la educacin de adultos. En Costa Rica
la educacin de adultos aparece como derecho explcitamente en la Constitucin,
aunque tambin relacionada a la alfabetizacin.
Esto implica que en los pases latinoamericanos no se identican garantas cla-
ras en cuanto al derecho a aprender a lo largo de toda la vida, ya que se registran
escasos avances en la operacionalizacin de la educacin continua o permanente,
con algunas excepciones como Cuba, donde la organizacin de la EPJA contempla
este planteo viabilizando la educacin terciaria y desarrollando fuertemente el rea
cultural y social. Un ejemplo importante es su programa para trabajadores, que es
altamente inclusivo y va ms all de la categora de rezago, brindando oportunidades
de desarrollo personal y social a grandes grupos.
Tambin en El Salvador se incluye la actualizacin como parte de la EPJA, y en
Mxico la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizacio-
nes de la Sociedad Civil recoge elementos de apoyo a actividades relacionadas con
la educacin para la vida. Tambin en el informe de Argentina se seala que la ley
reconoce la educacin a lo largo de toda la vida como un derecho. Sin embargo,
incluso all se arma que la EPJA permanece atada a la visin compensatoria, y si
bien recoge la educacin para toda la vida, no operacionaliza de qu forma se
concreta ese derecho.
Porcentaje del gasto en EPJA
Hemos incluido aqu un apartado sobre el gasto aplicado a la EPJA en tanto que la
asignacin de presupuestos constituye un factor clave de la concrecin del derecho
a la educacin.
En los pases abordados por este estudio se distinguen claramente dos situaciones
dentro del nanciamiento a la EPJA. Por un lado existen pases donde el gasto en
este tipo de educacin no se encuentra desglosado dentro de los presupuestos de
educacin, lo que reeja una situacin de no priorizacin de la EPJA e invisibilizacin
de la misma. Este es el caso de pases como Paraguay, donde el gasto en ese rubro
est incluido en el de educacin primaria. Tampoco aparece en Colombia, Uruguay
o Argentina. En este ltimo caso, sin embargo, se seala que en el marco de una
mayor asignacin presupuestal para la educacin, el crecimiento del gasto en EPJA
es considerado prioritario.
Dentro del grupo de pases donde est especicado el gasto en EPJA dentro del
gasto en educacin, se observan dos tipos de situaciones: hay un grupo de pases
que asigna menos del 1% del presupuesto en educacin para la modalidad de jve-
nes y adultos. Es el caso de Mxico, donde el INEA recibe el 0.92% del presupuesto
de la Secretara de Educacin, o de Puerto Rico, donde el porcentaje destinado a
la EPJA es de 0.92% dentro del presupuesto en educacin, aunque en este caso
tambin existe presupuesto para la EPJA desde otros mbitos estatales, como la
Secretara de Juventud.
En segundo lugar, hay un grupo de pases donde se asigna entre el 2.5 y el 3.6%
del porcentaje de educacin a la EPJA, entre los que se encuentran Cuba, Bolivia, Costa
Rica y Venezuela. Esas parecen ser las cifras ms altas destinadas a la educacin para
jvenes y adultos en la regin, aunque quedan pases como Per, Brasil y Ecuador
donde no es posible especicar el porcentaje del gasto dentro de los informes, a
pesar de que el gasto en EPJA est desglosado en los presupuestos nacionales.
Presencia de la cooperacin internacional
El peso de la cooperacin internacional en los presupuestos educativos, y en parti-
cular en la EPJA, en Amrica Latina, es heterogneo. Mientras que en algunos pases
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los informes no recogen referencias especcas al nanciamiento de programas por
parte de la cooperacin internacional, en otros el peso de este nanciamiento es
muy importante.
No se encuentran referencias especcas a la existencia de nanciamiento por
parte de la cooperacin internacional en Bolivia, Panam, Colombia, Argentina,
Cuba, Chile, Per y Venezuela. En Uruguay y Ecuador se seala que este tipo de
nanciamiento es muy bajo, mientras que en Mxico se seala que est en declive,
sin contarse con cifras especcas.
Los pases donde se encuentra que el peso de la cooperacin internacional es muy
fuerte son: Honduras, donde nancia los programas PRALEBAH y EDUCATODOS. En
Nicaragua hay un peso importante de la Unin Europea, el Banco Mundial y Espaa.
All se encuentra una inversin de 2.5 millones de dlares durante ocho aos en el
PAEBANIC, el nico programa de alfabetizacin y educacin bsica de adultos entre
1997 y 2004. Por su parte el Banco Mundial realiz una inversin muy importante
en el perodo 2004-2008, de 734 millones de dlares.
Tambin en El Salvador se encuentra una presencia importante de la coope-
racin internacional, en este caso de Espaa, que nancia el programa PAEBA de
alfabetizacin.
En Paraguay la nanciacin de organismos multilaterales asciende al 10 por
ciento del presupuesto en educacin, una cifra sumamente elevada.
Un caso extremo es Puerto Rico, donde un tercio del presupuesto en educacin
es nanciado por Estados Unidos.
Sntesis
En denitiva, la forma en que se comportan las variables analizadas muestra en
qu medida el derecho a la educacin existe y se cumple en la regin. Se observa
que la mayora de los pases tienen bien denidos y en principio implementados
los puntos referentes a la consagracin jurdica, la gratuidad, obligatoriedad y e-
xibilidad de la oferta, aunque este ltimo punto est planteado en casi todos los
informes pero no en la profundidad necesaria como para realizar una valoracin a
fondo del mismo.
Emergen con claridad algunas debilidades en la construccin efectiva del derecho
a la educacin en Amrica Latina:
La dimensin de la exigibilidad comienza a reclamarse, lo que apunta a
fortalecer la visin de la educacin como derecho humano, y especialmente
en el caso de EPJA, donde est menos desarrollada la conciencia sobre su
exigibilidad. Sin embargo, existen pocos avances en lo que se reere a su
trmite frente al sistema judicial.
La formacin de los educadores emerge como una de las debilidades claves
de la EPJA en el perodo. Sin intervenciones sobre esta situacin, que reconoce
niveles y formas diversas pero est presente en todos los pases, el campo
no podr desarrollarse adecuadamente.
Los informes nacionales no abundan en informacin sobre la disponibilidad
de programas paralelos de apoyo a los participantes, que forman parte de
un enfoque integral y multisectorial de la EPJA en contextos de pobreza y
pobreza crtica como los que se viven en Amrica Latina.
En la lnea de consolidar el derecho a la educacin para todos, un elemento
importante a incorporar es el derecho a la educacin permanente, que se
encuentra poco consolidado hasta el momento. En el marco de la persisten-
cia en las polticas compensatorias y generalmente escolarizadas, apoyadas
en la categora de rezago, el planteo de la educacin permanente, que es
an relativamente dbil en su implementacin, congura una alternativa
cierta para asegurar educacin para toda la vida. El derecho a la educacin
de esos ciudadanos se garantizara si los sistemas educativos contemplaran
y realmente implementaran programas en esta lnea, que supone asegurar
disponibilidad y oferta exible y diversicada. Cuba es un ejemplo de este
tipo de programas.
En resumen, aunque la educacin es un derecho enunciado en todos los pases,
las polticas y los programas no necesariamente lo concretan y no aseguran efecti-
vamente su cumplimiento. En lo que se reere a la educacin de personas jvenes y
adultas especcamente, de los informes surge que a las dicultades provenientes de
los mismos sujetos y sus condiciones vitales, se aaden otras condiciones negativas,
desde la propia EPJA, que afectan el derecho a la educacin. Se trata de condiciones
como la ausencia de algunas temticas pertinentes, nanciamientos escasos y no
especcos (y por lo tanto de una exigibilidad menor) en los presupuestos nacionales,
accesibilidad limitada por falta de recursos (escuelas, maestros, ofertas pertinentes).
Estas condiciones conguran un cuadro de riesgo, al que se agregan condiciones
de trabajo docente complejas, dadas por los bajos salarios, el campo poco valorado
y la escasa especializacin.
Un aspecto a tomar en cuenta y estudiar ms detenidamente en el futuro, es en
qu medida existe, presiona y es escuchada la demanda de los sujetos, generalmente
organizados como redes o asociaciones. Todo derecho supone la posibilidad de
reivindicar y vigilar su cumplimiento, y varios movimientos sociales estn incursio-
nando con cierto xito en esta lnea, especialmente los movimientos de mujeres,
indgenas y campesinos y vinculados al medio ambiente.
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Educacin de personas adultas y trabajo
En varios sentidos la EPJA parece atravesar un periodo de redenicin. Por un lado
parece variar en un continuo de simpleza y complejidad, donde lo simple consiste en
alfabetizar y lo complejo tiende a contextualizar la alfabetizacin en un marco ms
amplio de inclusin social y desarrollo personal. As, las iniciativas ms simples pro-
vienen de las iniciativas gubernamentales que tienen poca participacin social en su
planeacin, como las Misiones en Venezuela. Las iniciativas ms integrales tienden a
provenir de las organizaciones no gubernamentales o de redes en las que participan
tanto los gobiernos como las organizaciones de la sociedad civil. Por ejemplo, el Pro-
grama Bi-Alfabetizacin Guaran-Castellano sobre gnero y organizacin comunitaria
para la produccin, la salud y la educacin (Paraguay). O PECES (Puerto Rico) entre cuyos
objetivos se encuentra evitar una fragmentacin entre fondos y recursos humanos que
trabajan integralmente en el desarrollo comunitario, promocin del empleo, gnero
y jvenes fuera del sistema educativo. O el Proyecto Bi-Alfabetizacin Quechua-
Castellano en Salud Reproductiva (Bolivia) que promueve cooperativas femeninas, o
el Modelo de Educacin para la Vida y el Trabajo (MEVyT) y sus plazas comunitarias
(Mxico). En todos estos ejemplos, la promocin del empleo y de los ingresos a sus
participantes es slo una parte de una estrategia educativa ms ambiciosa, que
contempla elementos de desarrollo individual, cultural y social y que comnmente
demanda la participacin de otros sectores ms all de los educativos.
En el plano de la relacin entre educacin y trabajo parece existir una contradiccin
entre las formas de denir a la EPJA y dar prioridad o bien al derecho a la educacin o
el nanciamiento para el desarrollo de las empresas. A continuacin se presentarn
algunos ejemplos del tipo de programas de acuerdo a 1) nfasis en las empresas, 2)
la resistencia a ceder el objetivo del derecho a la educacin y 3) programas integrales
que tienen la insercin al trabajo como uno de varios objetivos ms amplios.
Programas con nfasis en las empresas
Chile es un pas con un promedio de 10 aos de escolaridad y con ndices de pobreza
relativamente bajos. En este pas la oferta de EPJA es predominantemente responsa-
bilidad del gobierno. Las organizaciones de la sociedad civil y movimientos sociales
que se mantuvieron tan activos durante la dictadura disminuyeron su actividad al
reestablecerse la democracia y al detenerse el nanciamiento internacional debido
a la economa relativamente estable que se logr en el perodo.
Una parte importante de la oferta se basa en el programa Chile Calica, una
estrategia multisectorial que se encuentra detrs de varias ofertas de la EPJA y que
se centra en la evaluacin y certicacin de competencias y la promocin de la
competitividad. El modelo inspir igualmente el desarrollo de otros pases, como por
ejemplo el de Colombia. Los informes critican la prdida de un enfoque que considere
la educacin como un derecho y que d prioridad al desarrollo econmico.
En un caso semejante, aunque con un enfoque distinto, en Per incluso se perdi
la gratuidad cuando la educacin para el trabajo cambi de ser considerada como
un derecho y comenz a ser vista como un servicio.
Regresando al caso de Chile, en este pas se estima que 50% de su fuerza de
trabajo tiene una escolaridad incompleta.
La EPJA tiene cuatro modalidades: a) La modalidad regular, una educacin gratuita
ofrecida en su gran mayora por gobiernos locales y regionales; b) La modalidad
exible del nivel de educacin de adultos que est directamente relacionada con el
programa Chile Calica; c) La modalidad de nivelacin de estudios con formacin
laboral que se compone de dos programas, el Programa de Formacin Profesional
Dual (FOPROD) y el Programa de Nivelacin de Competencias Laborales (PNCL); y d)
programas especcos dirigidos a poblacin con caractersticas particulares.
Chile Calica es un programa que se enfoca en la relacin entre la educacin, la
promocin del empleo y el acceso a ste por parte de las poblaciones ms vulnera-
bles. Para ello, las actividades de la EPJA se centran en la adquisicin y certicacin
de competencias para el empleo. Para hacer esto posible, hay una fuerte articu-
lacin del Ministerio de Educacin con otros ministerios del pas en varios niveles
del gobierno. Algunas organizaciones de la sociedad persisten pero su actuacin
es pequea en trminos cuantitativos y sus actividades tienden a compaginar con
los programas ociales. De hecho, han surgido varias asociaciones que operan los
programas ociales recibiendo dinero del Estado para ello.
Los programas en Chile dirigidos a la promocin del trabajo tienden o bien a
nivelar los estudios de quienes ya estn empleados, o a relacionar las prcticas de
los alumnos que estn por terminar sus estudios tcnicos con las empresas o bien
a ofrecer la adquisicin de competencias entre aquellos que estn desempleados
(una gran proporcin de este grupo son mujeres). En este enfoque, el xito de la
EPJA parece depender de las necesidades de las empresas.
La resistencia a ceder el objetivo del derecho a la educacin
En Argentina, por el contrario, bajo la inuencia de fuertes movimientos sociales,
existe reticencia para abandonar los principios de reivindicacin de grupos vulne-
rables y el papel de la educacin popular para construir sociedades alternativas
al neoliberalismo; en este sentido la promocin del empleo es slo un paso para
cambiar las condiciones de exclusin.
La situacin ha sido complicada ya que la responsabilidad de la educacin tc-
nica cambi del Ministerio de Educacin al Ministerio del Trabajo a principios de
los 90. Para conseguir una carrera tcnica haba que cursar las modalidades nor-
males y despus complementar la formacin con cursos en los llamados Trayectos
Tcnicos Profesionales (TTP), lo que segn el reporte respectivo origin una gran
fragmentacin y desarticulacin de los servicios EPJA. Durante esta dcada perdida,
del total de la poblacin de 15 aos y ms (26 millones 12 mil 435), el 53.88% no
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complet el nivel bsico o el medio, y no asisti a ningn establecimiento educativo.
A diferencia de Chile, en Argentina los esfuerzos de la EPJA enfocados a promover
el empleo no son interinstitucionales y hay poca relacin con los ministerios del
trabajo y desarrollo social as como con otros niveles de gobierno, por lo que los
resultados tienden a centrarse en la consecucin de empleos temporales y de bajo
salario. Durante este perodo el gobierno cedi su compromiso de ofrecer educacin
en el sector y en cambio se comprometa exclusivamente a proporcionar polticas y
marcos normativos dejando a los gobiernos locales operar los servicios, lo que fue
en parte el origen de la fragmentacin de servicios y su disminucin.
Tras la crisis econmica y poltica de 2001, donde a partir de las protestas y
movimientos sociales se cambi de presidente en cinco ocasiones, la Confederacin
de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina (CTERA) y el Foro para
la Educacin de Jvenes y Adultos, una red de organizaciones civiles, populares y
acadmicas, se opusieron rmemente a los planes del gobierno, particularmente a
reducir el papel de la EPJA a la certicacin de competencias, e instndola a reto-
mar temas como desigualdad, exclusin, gnero etc. Tras el 2001, el gobierno ha
comenzado a retomar el papel rector en las acciones de la EPJA pero an est lejos
de recuperar el papel que en la visin de los movimientos sociales debera tener.
Entre las experiencias en Argentina sobresale una iniciativa del gobierno de
Buenos Aires, con una visin alternativa al enfoque nacional porque retoma algunos
principios de la educacin popular. En 2006 se crea la Agencia de Acreditacin de
Saberes del Trabajo. Aqu, a la nocin de competencias se opone la de saberes del
trabajo y saberes socialmente productivos ya que los primeros no se reducen a su
aspecto tcnico, sino incluyen su pertinencia social y su papel en la construccin del
sentido social: el conocimiento y su papel en la construccin del bien comn. As,
intenta consolidar los aprendizajes adquiridos en espacios no formales, dndoles
un valor social y laboral, oponindose a la certicacin de competencias validadas
por el mundo empresarial.
Otro programa an existente en Buenos Aires es el Programa de Alfabetizacin,
Educacin Bsica y Trabajo para Jvenes y Adultos (PAEByT), que data de los 60 y
tiene poca relacin con el anterior. Sin embargo, su enfoque parece coincidir con
las nuevas iniciativas, ya que ve el proceso de aprendizaje como una forma de inte-
gracin social donde los alumnos son constructores de su proceso.
Por otro lado existen programas desde el Estado que promueven la educacin como
un derecho y como crecimiento personal pero sin conexiones con el mundo del trabajo.
Varios pases, incluso, ofrecen servicios fragmentados con ambas visiones sin relacin
entre ellos, como en Uruguay. Uno de los programas en este pas tiene que ver con el
Fondo de Reconversin Laboral, creado en 1992, que se nancia con aportaciones de
empleadores, trabajadores y gobierno. Depende de los ministerios del trabajo y seguridad
social. El programa comenz inicialmente atendiendo a trabajadores con seguro de des-
empleo, pero paulatinamente fue extendiendo su papel para atender a desempleados,
personas con discapacidad, mujeres, jvenes, trabajadores rurales e incluso trabajadores
en actividad cuyos empleos se encuentren amenazados. Las organizaciones de la so-
ciedad civil, por otro lado, trabajan con el rea laboral como parte de un cambio social
de una visin ms grande, como la Federacin Uruguaya de Cooperativas de Vivienda
por Ayuda Mutua (FUCVAM) que lleva 36 aos de experiencia pero que no ha podido
incidir en las polticas pblicas del pas, por lo menos no en el rea de la EPJA.
Programas integrales
El camino hacia delante parece estar marcado por aquellos pases que han logrado
disear propuestas integrales, que intentan responder tanto al sector empresarial
como a las aspiraciones de grupos ancestralmente en exclusin. Por ello presen-
tan una gran diversidad de opciones para ajustarse a los contextos especcos de
poblaciones vulnerables como grupos indgenas, mujeres, jvenes en situacin de
calle, etc. Ejemplos de estos programas son la Misin Vuelvan Caras en Venezuela
(aunque es un programa aparentemente de corta duracin y sin seguimiento) que
se dirige a las poblaciones excluidas y promueve la creacin de cooperativas. Va-
rios programas en la Repblica Dominicana en donde el sector privado, gobierno
y sociedad civil enfocan diferencialmente las reas rural y urbana priorizando las
poblaciones vulnerables. Destacan los programas ms integrales como el programa
Reto Rural (Ecuador) y El Modelo de Educacin para la Vida y el Trabajo (MEVyT,
Mxico), de los cuales se hace una breve resea.
Reto Rural en Ecuador, es un programa de formacin profesional en reas
rurales y al mismo tiempo es una estrategia para combatir la pobreza. El programa
ofrece apoyo tcnico y nanciero a la formacin rural, y se propone tambin incidir
en la poltica pblica. Trabaja en las reas de gestin, currculo por competencias,
comercializacin, microempresas, formacin de formadores, estndares de calidad,
sistema contable y anlisis de costos. Cuenta con el apoyo nanciero de la coopera-
cin suiza. El programa parte de conar en las capacidades locales para identicar
problemas, as como disear y gestionar soluciones y propuestas. Promueve la
corresponsabilidad social del sector productivo, gobiernos locales, instituciones
sociales, gremios y rectores de poltica. Forma redes de apoyo general y de apoyo
especco para el aprendizaje entre las experiencias que promueve. Ha diseado y
experimentado las siguientes experiencias:
Formacin profesional de educadores infantiles bilinges.
Formacin artesanal (carpintera y metalmecnica) articulada a la educacin
bsica.
Formacin del agricultor orgnico.
Formacin de asistentes del hogar.
Formacin artesanal en confecciones textiles.
Formacin en agroindustrias.
Formacin en albailera.
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La propuesta se orienta por los principios de combate a la pobreza, equidad social
y de gnero; desarrollo local; descentralizacin; empoderamiento; conservacin del
medio ambiente e interculturalidad. De esta forma, la propuesta es integral por sus
objetivos y por la inclusin de los diferentes actores.
El segundo ejemplo de programas integrales es el Modelo de Educacin para
la Vida y el Trabajo (MEVyT) de Mxico. El programa es una creacin colectiva de
la Secretara de Educacin Pblica y el Instituto Nacional de Educacin de Adultos.
En el diseo curricular participaron, igualmente, organizaciones de la sociedad civil,
otras dependencias gubernamentales y acadmicos. Se trata de una propuesta
compleja e integral que:
Parte de un enfoque socioeducativo y no slo pedaggico, de ah que de
las necesidades bsicas del ser humano derivan las necesidades bsicas de
aprendizaje. Enfatiza el aprendizaje como impacto de los postulados de
Jomtien, los Acuerdos de CONFINTEA V, el Marco Regional de Educacin
para Adultos, y retoma el constructivismo, as como el cognoscitivismo. Sus
fuentes centrales son las necesidades bsicas y aquellas que las trascienden
como la autoestima, la libertad, pertenencia, interculturalidad, el afecto, as
como las formas en que las personas construyen conocimientos. Adems es
un modelo que capitaliza las experiencias curriculares acumuladas a travs
de testimonios de personas que usaron modelos anteriores, reexiones del
equipo, impactos, etc. Una de sus bases conceptuales es el entrecruzamiento
de aspectos formativos e informativos que privilegia el desarrollo de com-
petencias y no de conocimientos aislados []
8
El modelo es diversicado, exible y abierto y tambin cubre los contenidos de
la educacin bsica cuando los sujetos lo requieren.
Tiene tres dimensiones amplias entre sus intencionalidades educativas:
Desarrollo de competencias generales y habilidades bsicas.
Fortalecimiento de actitudes y valores, como la autoestima, responsabilidad
y respeto.
Aplicacin permanente y generalizada sobre equidad, gnero, derechos
humanos, interculturalidad, identidad individual y social y visin de futuro.
El programa se estructura a travs de mdulos diversicados y exibles que se
adaptan a las necesidades y contextos de poblaciones como mujeres, grupos indge-
nas y jvenes desempleados. Tambin tiene opciones propeduticas para insertarse
en el resto del sistema educativo nacional. Se han desarrollado materiales ricos en
cuyo diseo tambin participaron organizaciones del gobierno y la sociedad civil.
Existen igualmente modalidades dirigidas a minoras lingsticas (bilinge integrado
y bilinge con espaol como segundo idioma), invidentes y sordos.
8
Gloria Hernndez. Situacin
presente de la educacin de
personas jvenes y adultas en
Mxico. CREFAL, Ptzcuaro,
2008.
Complementariamente se crearon las pl@zas comunitarias, donde se llevan a
cabo actividades de la EPJA y se favorece el acceso a las nuevas tecnologas a co-
munidades marginadas.
Ambos ejemplos, el de Ecuador y el de Mxico, plantean nuevas formas de
concebir a la EPJA, formas complejas, integrales e integradas en las que se atiende
a los intereses y necesidades de varios sectores de la sociedad dejando espacio para
que los sujetos de aprendizaje sean, al menos en parte, constructores de su propia
trayectoria educativa.
Diversidad y nuevas identidades en Amrica Latina:
los sujetos de la EPJA
Los parmetros tradicionales generalmente rerieron la EPJA al rezago educativo, y
por lo tanto clasicaban a los destinatarios de la misma de acuerdo al tipo y grado
de relacin con el sistema educativo. En el centro de esta clasicacin estn los
analfabetos totales o funcionales, siempre segn su relacin con el sistema edu-
cativo. Formalmente, en general se consideraron sujetos de EPJA a aquellos que
cumplen con dos condiciones: sufrir rezago educativo y tener una edad superior a
la contemplada en las normativas correspondientes a cada modalidad.
Estos criterios siguen siendo relevantes pero han sufrido algunas transformacio-
nes propias de los cambios en la situacin de la regin, y las inuencias de distintas
instancias, nacionales e internacionales, que abogan por abrir el campo de la EPJA
a nuevas reas y nuevos comportamientos polticos de la misma. De hecho, la ca-
tegora ms contundente para la caracterizacin de los sujetos de EPJA (aunque no
la nica) la plantea explcitamente el informe de Bolivia, cuando habla de exclusin
como criterio clave.
Es importante, sin embargo, plantear que esta exclusin educativa, social,
econmica y aun poltica, tampoco alcanza para englobar a todos los sujetos de la
EPJA y supone, como los criterios de rezago y sobre edad, concebir al campo exclu-
sivamente desde la ptica compensatoria o slo desde la poltica social orientada
a las situaciones de inequidad. Siendo esta ltima acepcin la ms importante, y la
que casi siempre engloba a los sujetos, funciona como matriz de la primera y dejara
afuera todos los sujetos de EPJA, jvenes y adultos, que requieren aprender a los
largo de su vida, ms all del rezago e incluso de situaciones de exclusin.
Este primer abordaje seala, aunque no separa necesariamente, tres tipos de
sujetos, o ms bien, tres formas de caracterizarlos: los que sufren rezago y anal-
fabetismo; los excluidos, discriminados por distintas razones; y aquellos que sin
condiciones de rezago, ni forzosamente en situacin de riesgo y/o exclusin, tienen
derecho, precisan de una educacin permanente.
En la prctica estas tres miradas se resumen en polticas diferentes aunque mu-
chas veces combinadas: la educacin compensatoria para el rezago, las polticas so-
ciales de EPJA para los excluidos, y la educacin permanente para el tercer grupo.
70
|
Rezago educativo, analfabetismo y sobre-edad
El rezago educativo tiene muchas causas subyacentes: las polticas, los problemas
de gestin y el anquilosamiento de los sistemas educativos; las trabas burocrti-
cas y la escasa vinculacin entre los distintos componentes del sistema, como se
seala en el informe de Costa Rica. Se observa que el rezago educativo se mide
en distintos tramos segn cada pas. Por lo general se le considera con referencia
a la educacin bsica, esto es, primaria y secundaria no completas, que es el tra-
yecto educativo considerado como mnimo. No obstante, y aunque el rezago se
relaciona en la mayora de los pases con ese trayecto educativo, en muchos de
ellos la gratuidad y la obligatoriedad, que son variables de accesibilidad, reeren
apenas a primaria.
Las causas ms importantes del rezago estn dadas en general por la desercin
y la repeticin en el sistema escolar, que aumentan en secundaria. Sin embargo, en
algunas regiones se encuentran no slo personas y grupos, sino verdaderos sectores
que nunca asistieron a las instituciones educativas. Esto sucede especialmente en los
sectores indgenas y en las reas rurales de algunos pases, donde el analfabetismo
es la caracterstica ms relevante de los sujetos de EPJA.
Por citar algunos ejemplos de repeticin y rezago, en Honduras la cobertura
de primaria es de un 90% de los nios y nias, pero slo un 37% de stos logra
nalizarla. Los niveles de repeticin son de un 15% en promedio, pero muy ele-
vados en los primeros tres aos, donde es de 50%. Tambin en El Salvador un
25% de la poblacin no termina primaria. Por su parte, en Costa Rica se consigna
que la extraedad caracteriza a casi un 40% de quienes atienden la secundaria,
existiendo en el informe una preocupacin por el tiempo que implica nalizar los
estudios bsicos y la cantidad de personas en condiciones de pobreza educativa
que esto supone.
Una situacin ms grave se vive en aquellos pases donde proporciones impor-
tantes de la poblacin no logran insertarse en el sistema educativo; o habindolo
hecho, no han logrado desarrollar capacidades bsicas de lecto-escritura, esto es,
son analfabetos funcionales. El analfabetismo sigue siendo importante y cuestiona
los tipos de polticas pblicas normalmente empleadas para enfrentar, con xito
relativo, este problema.
Todo lo anterior muestra por qu los problemas de rezago y extra edad hacen
que la EPJA haya estado histricamente vinculada con los programas de alfabeti-
zacin. Se trata de un problema que sigue teniendo importancia en la actualidad,
en tanto en pases como Brasil ms de 30% de la poblacin mayor de diez aos es
considerada analfabeta funcional. Tambin en Ecuador se seala que si bien se ha
logrado una reduccin importante del analfabetismo puro, persisten los problemas
de analfabetismo funcional, que afectan a un 30% de la poblacin de ms de 15
aos. A esto se suma, en este ltimo pas, un 43% de la poblacin mayor de 12
aos que no ha culminado la educacin bsica.
Estas ltimas cifras muestran que una parte importante de los sujetos potenciales
de la EPJA se invisibiliza al centrar la atencin exclusivamente en el analfabetismo
ya que, an cuando se han concretado logros importantes en ese sentido, per-
manece una proporcin importante de la poblacin rezagada o que deserta del
sistema educativo antes de completar la educacin formal, o que logrando superar
el umbral del analfabetismo necesita de la intervencin educativa para superar los
problemas de analfabetismo funcional. Los sujetos de EPJA son muchos ms que los
analfabetas, e incluso en el marco del rezago como categora explicativa, grandes
porcentajes de poblacin que no es analfabeta experimenta condiciones de rezago
que presionan al sistema educativo.
Todava esta categora de sujetos podra cruzarse (tericamente, porque no hay
datos cuantitativos adecuados) con las cuestiones derivadas de la segregacin socio
espacial de la pobreza, o sea, los asentamientos urbanos y rurales y, en otra dimen-
sin explicativa, las zonas rurales en general por sus problemas de accesibilidad.
La presencia creciente de jvenes en la EPJA
En cuanto a los requisitos formales de edad para la entrada a las modalidades de
EPJA, se aprecia que la condicin de sobre-edad para asistir a cursos generales, y por
lo tanto ser aceptado en las instancias de este tipo, vara en cada pas y segn las
coyunturas. En Uruguay y en Argentina la edad prevista son 14 aos, mientras que en
Puerto Rico son los mayores de 16 y en Venezuela los mayores de 15 aos. Casi todos
los pases jan edades en torno a esos tramos para integrarse a las actividades de
educacin de adultos, aunque en algunos es ms elevada, exigindose 18 aos.
Este lmite es cada vez ms exible y tiende a desaparecer. Adems, quedan por
fuera del mismo los destinatarios de programas de EPJA desarrollados por las orga-
nizaciones de la sociedad civil, donde los lmites de edad son exibles y diferentes,
se ligan al tipo de programa, a los convenios de las organizaciones que brindan el
servicio educativo con el Estado y con otros organismos o a sus acuerdos con la
cooperacin internacional.
Esta exibilizacin de los requisitos va de la mano del hecho de que, en la ac-
tualidad, un nmero creciente de jvenes se incluyen en la EPJA a edades cada vez
ms tempranas. Su nmero crece sostenidamente, desplazando en alguna medida a
los adultos en la instrumentacin de lneas de atencin, especialmente a los adultos
mayores, que tienen una presencia menor numricamente y cuentan con menos
planes especiales y una oferta poco variada. La inclusin creciente de los jvenes
es una caracterstica actual de la EPJA, y congura un escenario nuevo.
Entre los jvenes que participan de la EPJA se encuentra la poblacin de 14 15
aos en adelante, con niveles alcanzados que conguran una situacin educativa
de riesgo y que afecta particularmente a aquellos de edades ms jvenes. Se trata
de los jvenes que oscilan entre la primaria incompleta o completa y un sector que
logra traspasar el umbral de la secundaria pero la abandona rpidamente.
72
|
En Nicaragua, por ejemplo, se observa que la mayora de los usuarios de EPJA
son jvenes de entre 15 y 29 aos, en el orden del 60%. Tambin en Argentina ms
de la mitad de la poblacin de la EPJA, en Ciudad de Buenos Aires, corresponde al
grupo de 18 a 29 aos, con una proporcin importante de los mismos en el grupo
de menores de 20 (en la educacin media).
Los factores que se encuentran por detrs del crecimiento de los jvenes en la
EPJA son diversos. Por un lado, existen pases con estructuras demogrcas donde
priman los sectores ms jvenes. Pero adems, algunas caractersticas de la EPJA
la hacen particularmente atractiva o accesible para estos sectores. As, una de las
posibles explicaciones para el aumento de la presencia de jvenes en la EPJA est
dada por las facilidades que la misma parece ofrecer para acelerar los procesos de
certicacin, ya que en muchos casos su aprobacin es vista como ms sencilla.
Adems, en el caso de los cursos de EPJA que estn orientados a la formacin para
la insercin en el mercado laboral, el inters de los jvenes est dado por la expec-
tativa de adquirir ciertas competencias y certicarlas rpidamente. En el caso de
Per, por ejemplo, se seala que una razn para la presencia de jvenes en la EPJA
son precisamente las expectativas por los cursos cortos de capacitacin laboral. All,
la mayora de los sujetos son jvenes en condiciones de exclusin de caractersticas
heterogneas. En general los jvenes cumplen con la doble condicin de estudiar y
trabajar, aunque ms de 30% si bien se dedican slo a estudiar, lo hacen en la EPJA
en tanto sta es vista como ms fcil y rpida.
Pero la EPJA tambin tiene aspectos ventajosos para quienes ya se encuentran
insertos en el mercado de trabajo. Por ejemplo, en el caso de Argentina se arma
que las caractersticas de la educacin para adultos, en particular la existencia de
cursos nocturnos, hacen que la misma sea ms accesible para sectores que trabajan,
ya que se adapta a sus ritmos laborales y sus particularidades culturales en mayor
medida que la educacin comn. Adems, la presencia de jvenes de edades bajas
en porcentajes importantes en la EPJA da cuenta del rol que la misma tiene como
espacio de contencin de problemticas sociales y de absorber diversidades culturales
que son de alguna forma expulsadas de la educacin comn. As varios informes
hablan de la EPJA como espacio de acogida.
Caractersticas socioeconmicas: pobreza, exclusin y discriminacin
Ms all de las caractersticas que tienen que ver con la edad, el rezago o la
desercin, puede armarse que los sujetos de la EPJA son mayoritariamente los
pobres, los que sufren distinto tipo de discriminaciones (por razones tnicas, ca-
pacidades diferentes o gnero); aquellos que estn en situaciones generadoras de
exclusin socio-econmica y cultural (migrantes, internados en establecimientos
carcelarios). La no-educacin en tiempo y forma se da como consecuencia de esas
situaciones y de la imperfecta construccin del derecho a la educacin desde el
sistema educativo.
Ya se cit, dentro de la gran categora de pobreza y desintegracin social, a
las situaciones de exclusin territorial, fruto de la segmentacin socio-espacial que
caracteriza a las sociedades latinoamericanas, tanto en la dimensin urbano-rural
como dentro de las ciudades, que suponen una disminucin de la accesibilidad de
la educacin y las posibilidades de integracin socio cultural. En este sentido, puede
armarse que dichos procesos producen destinatarios de EPJA: la poblacin rural
pobre y los habitantes de los asentamientos precarios, ubicados generalmente en
las periferias de las ciudades, constituyen sujetos potenciales de EPJA.
Adems de la poblacin rural, ndgena y afro descendiente que constituye un
segmento considerable de los destinatarios de la EPJA, existen otras situaciones de
diversidad donde se experimenta discriminacin en varios niveles pero que impactan
en particular en lo educativo, generando escenarios donde se arrastra el rezago en
tanto hay una restriccin o exclusin de la oferta educativa en general. Se trata de los
individuos con discapacidad o en situacin especial, como los privados de libertad,
que adems de la falta de acceso al sistema educativo suelen estar en condiciones de
pobreza o exclusin social. Las exclusiones reeren a los sujetos en tanto indgenas,
afro descendientes, mujeres o personas con discapacidad como a situaciones de
crcel, por ejemplo, y an se ligan al lugar de residencia, como el campo.
En general, podemos convenir en que el proceso de territorializacin de la
pobreza, principalmente en espacios urbanos, deriv en la generacin de una
topografa social con espacios sociales en los que se concentran las desigualdades
y donde se inscriben en la experiencia vital cotidiana y subjetiva los patrones de
inclusin/exclusin social, que abarcan la dimensin educativa. Los destinatarios
de EPJA son as los marginados o excluidos de distintas maneras y en diferentes
grados de la vida escolar, social, poltica o econmica.
El siguiente cuadro brinda un panorama muy general que indica el estado de
desigualdad y exclusin que sigue siendo comn en la regin. El cuadro tiene slo
elementos indicativos y no es comparable debido a que los distintos pases ofrecen
deniciones distintas de pobreza y analfabetismo, a veces por edad, a veces por
funcionalidad o bien se reeren a la poblacin que no termin la educacin bsica.
Como puede notarse igualmente, la informacin se reere a distintos aos.
74
|
Algunas cifras que nos acercan a la caracterizacin de los sujetos de la EPJA
Pas Poblacin total Analfabetos Poblacin minoritaria Pobreza
Argentina 36,260,130 (2001) 767,027 > 10 aos, 2.6% (2001) 383,132 1.05% (indgena) 24% de hogares
Bolivia 8,274,325
habitantes (2001)
13% (2001) 30% funcional 62.05% en 36 etnias (> 15aos) 62.4% de
habitantes (2002)
Brasil 186,494,356 (2006) 14,391,000, que corresponde al
10.38% de la poblacin joven y
adulta.
74.6% de 15 a 64 aos con ningn,
bajo o mediano nivel de alfabetismo
Ao 2000:
Negros 45.3%,
Orientales 0.6 %,
Indgenas 0.5%
Colombia 41,242,948 7.89% > 15 aos 1% poblacin indgena,
4% afrocolombiana,
14% mulata
52.6%
Costa Rica 4,089,000 hbs
(2003)
4.8% (2000) 42% de hbs indgenas en 7
grandes grupos
Cuba 11,241,291 (2002) 0.5% (sin especicar edad) 10.1% negra 5.1 % (1997)
Chile 15,500,000 (2005 +-) 4% > de 15 aos 10 % (de la cual 87% Mapuche)
R Dominicana 8,644,000 hbts 10.8% (15 aos y ms) No hay minoras lingsticas 15.6% hbts
Ecuador 12,156,608 (2001). 9% de analfabetos (2001) o
30% de adultos analfabetas
funcionales > de 15 aos
9 grupos, de 12 a 15% de la
poblacin
61.3% hbts.
El Salvador 6,639,010 17% > 15 aos (2004)
72.7 % no concluy la primaria
(2003)
Existe poblacin indgena 36.8% de hogares
(2002)
Hait 8.5 millones 36% 55%
Honduras 7,197,300 18.5 Cerca del 6% en 7 grupos 71% hbts (2005)
Mxico 103 millones (2005) De 5.8% a 8.4% (2005) segn la
fuente
9 535 131 (2005) Segn la fuente
entre 38 y 80%
Nicaragua 5,142,098 (2005) 20.5% (2005) >10 aos 45.8% (2001)
1/3 de la poblacin
desnutrida
Panam 3.172.360 (2004) 8.1% (2000) 11% en 8 grupos indgenas y
afrodescendientes
40.5
Paraguay 5,183,080 (2002) 5.1% (sin especicar edades, 2005)
49.4% tiene primaria incompleta
o menos
Idiomas: Guaran 59%,
Bilinge 94.9% (2002)
Otra poblacin indgena: 1.7%
46% de personas
(2002)
Per 27,546,574 hbts De 8.15% y 12.1% respectivamente 72 etnias 54.3% personas
Puerto Rico 3.9 millones 10.6% > de 18 aos (1990)
[ltimo censo que los cont]
7% negra (2005) 44.6% de personas
(2005)
Uruguay 3,305,723 2.3% > de 14 aos
40% entre 14 y 29 aos
no estudia ni trabaja
9.1% afrodescendientes
(no contabilizado en el censo)
4% (2004)
Venezuela 27 millones (2006) 15.6% > de 15 aos 2.2% de hbts indgenas.
Afrodescendientes no
contabilizados
43.7% hbts (2005)
Fuente: Elaboracin de Mercedes Ruiz y Marco Antonio Delgado.
El cuadro indica las dimensiones del problema que enfrenta la EPJA en la regin.
A excepcin de algunos pases como Cuba, Repblica Dominicana y Uruguay, en
la mayora de los pases de la regin habita entre 40 y 60% de personas pobres.
Sobresalen, por la magnitud, Honduras, donde dicha poblacin alcanza un 71%;
Bolivia, con 62.4%; Ecuador, con 61.3% y Hait, con 55%. En Mxico parece existir
un debate de cmo medir la pobreza, y mientras las cifras ociales se ubican en
un 38%, otras fuentes sealan 80%. Varios de los informes nacionales no dudan
en sealar a las polticas neoliberales como la causa del crecimiento de la pobreza
y la exclusin durante el nal del siglo pasado. Varios estudios igualmente coin-
ciden con Rosa Mara Torres
8
en sealar a los 90 como una dcada perdida para
la alfabetizacin, en gran parte a causa de las polticas neoliberales y la inuencia
del Banco Mundial, el cual, a principios de la dcada desalent la inversin en el
rea debido a lo que llam el fracaso de la alfabetizacin y una mayor tasa de
retorno de la educacin primaria. Ambos argumentos, arma la autora, resultaron
equivocados. Es interesante notar que Venezuela reporta importantes avances en
la reduccin de la pobreza y tan slo en un ao (2004-2005) logr reducirla en 10
puntos porcentuales, quedando para el segundo ao en 43.7%.
La situacin ms extrema con la que se enfrenta la EPJA es sin duda el analfabe-
tismo. El cuadro permite igualmente tener una visin panormica de la dimensin
del problema. Algunos pases han logrado ya considerables avances en la materia,
como Cuba, que reporta un 0.5% de analfabetas sin especicar edad; Uruguay, con
2.3% de analfabetas mayores de 14 aos; Argentina, con 2.6% mayores de 10 aos,
aunque los dos primeros pases tienen una poblacin relativamente pequea. Por
el otro lado destacan Hait, donde el 36% de la poblacin es analfabeta; Brasil con
un 10.38% de su poblacin joven y adulta, la cual es mayor a los 186 millones de
personas; Nicaragua con 20.5% y Honduras con 18.5%. Nuevamente vale la pena
mencionar a Mxico, donde las cifras oscilan entre 5.8 y 8.4% segn la fuente que
se consulte, siendo la ocial la ms baja. Mxico tiene una poblacin de ms de
103 millones, la segunda en nmero despus de Brasil.
El analfabetismo y la falta de acceso a otros servicios de la EPJA pueden ser
vistos como una manifestacin de los procesos de exclusin social a los que han
sido sometidos grandes sectores de la regin. Quiz es por ello que, como se ver
en otras secciones, la EPJA tiende a diversicarse, a pensar procesos de postalfa-
betizacin que lleven a los sujetos no slo a adquirir la lectura y la escritura sino a
construir una ciudadana que le permita salir de la exclusin. No debe sorprender a
nadie que muchas de las innovaciones provienen de las experiencias de educacin
popular y de las organizaciones de la sociedad civil en donde los sujetos de la EPJA
intervienen en el diseo del currculum y en las posibilidades que este campo abre
para la formulacin de alternativas a la exclusin social.
8
Rosa Mara Torres. Analfabetis-
mo y alfabetizacin en el Ecua-
dor: opciones para la poltica y
la prctica. UNESCO, Ecuador,
2006. portal.unesco.org/educa-
tion/en/le_download.php/4bd
91bd98b34ee5f8d3a2059dc4cb
3cdTorres_Analfabetismo.doc
76
|
Las poblaciones rurales, indgenas y afrodescendientes
La pobreza y la exclusin social suelen potenciar las desigualdades en relacin
al acceso a la educacin. As, en Per por ejemplo se observan claras diferencias
entre el promedio de aos de estudio de la poblacin no pobre y pobre (10 y 8.4
aos, respectivamente), que se agrandan an ms si se considera a la poblacin
en condiciones de pobreza extrema (seis aos de escolaridad en promedio). Pero
tambin se observa que existen cuatro aos de diferencia en el promedio de aos
de escolarizacin de acuerdo al contexto urbano o rural: mientras que en el primero
la media es de casi 10 aos, en el segundo es de tan slo 6.6 aos (y sin embargo
la EPJA sigue siendo mayoritariamente urbana).
En el caso de Ecuador se reporta que la expansin de la oferta educativa no
privilegi la situacin de la poblacin rural, los indgenas y los afro descendientes.
Se observa que las cifras de analfabetismo son bastante mayores en el medio rural
que en el urbano (15 y 10% respectivamente), y que en el caso de la poblacin
indgena llega a un tercio de la misma, cuando la media del pas es del 9% de la
poblacin. Tambin es algo mayor entre la poblacin afro descendiente que en la
total, pero las diferencias no son tan grandes. Tambin en Panam se encuentra
que la poblacin indgena es la ms afectada por el analfabetismo.
En el estudio sobre Ecuador se observa que las condiciones de segmentacin de
los mercados laborales para los indgenas potencian las desigualdades educativas, ya
que al percibir signicativamente menos ingresos por los mismos niveles educativos,
se produce un crculo vicioso de desestimulacin a permanecer en el sistema. En
Ecuador, la tasa de analfabetismo entre los indgenas es de 28%, mientras que el
ndice promedio nacional es de 9%.
En Mxico, los sujetos considerados prioritarios por la EPJA son los indgenas,
migrantes y la poblacin econmicamente activa.
9
Esto se contradice con las carac-
tersticas de la poblacin analfabeta, donde se observa que de los poco ms de seis
millones de personas en condicin de analfabetismo, una cuarta parte son indgenas
y de ellos una gran cantidad son jvenes de entre 15 y 24 aos de edad. Esto muestra
que la exclusin educativa alcanza en profundidad a los jvenes y se potencia con las
condiciones de exclusin. La proporcin de indgenas en la poblacin de los estados
mexicanos se combina con desigualdades socioeconmicas, produciendo variaciones
en las tasas de analfabetismo de las entidades de la Federacin de niveles prximos
al 20% en Chiapas, Guerrero y Oaxaca, a alrededor de 5% en Chihuahua y Jalisco.
Tambin en Ecuador se aprecia de qu manera pertenecer al medio rural y a la
poblacin indgena afecta de forma particular a los jvenes. Se seala que la mitad de
los adolescentes del medio rural se encuentran por fuera del sistema educativo.
De hecho, aunque los niveles de enfrentamiento del problema son muy distintos
entre pases, el tema tnico se ha constituido en punto nodal del discurso de la EPJA,
la articula y se traduce en un aumento persistente de la educacin bilinge. En pases
como Mxico, incluso, se maneja desde un instituto especializado.
9
Por migrantes se reere a mexi-
canos residentes en Estados
Unidos y por poblacin econ-
micamente activa se entiende
a los trabajadores: rurales, ind-
genas, mujeres, desempleados,
jvenes, artesanos, tcnicos,
trabajadores de las empresas,
microempresarios, estudiantes,
mandos medios, etc.
En El Salvador, la poblacin urbana alcanza 6.9 aos de estudios, mientras en la
zona rural no supera los 3.7. La proporcin de jvenes que no culminan la educacin
primaria en el medio rural es ampliamente mayor que en el medio urbano (71 y 18%,
respectivamente, en el caso de los jvenes entre 15 y 19 aos).
En Per se observan peores condiciones en el medio rural, agravadas en el caso
de las poblaciones indgenas y cruzado por el eje de gnero que profundiza esas
condiciones adversas. La escolaridad promedio de los jvenes y adultos vara segn
el lugar donde viven (10 aos de estudios en la zona urbana y 6.6 aos en la zona
rural) y la condicin socioeconmica de los individuos (10 aos de estudios entre
los no pobres, 8.4 aos entre los pobres y 6 aos entre los que se encuentran en
pobreza extrema).
En Colombia, donde la tasa promedio de analfabetismo es de 7.9%, esa pro-
porcin se eleva al 13% entre los afro colombianos y al 17.7% entre los grupos
indgenas.
En pases como Brasil, las grandes desigualdades sociales existentes se expresan
en las regiones que conforman el pas, ya que se encuentran importantes diferencias
entre las mismas. El analfabetismo vara de 22.4% en la regin noreste a 6.2% en
la regin sur, y el analfabetismo rural alcanza el 26.2% (y casi la tercera parte son
jvenes) el urbano es de 8.7%; la pertenencia tnico racial es importante factor de
desigualdad educacional: la tasa de analfabetismo entre los blancos es de 7.1%,
elevndose a 16% entre los afro descendientes. Tambin se observa que el analfa-
betismo es mucho ms importante entre las familias pobres que entre las no pobres
(30 y 4% respectivamente).
A la vez, mientras que en la poblacin afro descendiente este fenmeno se
extiende a un 20% de la misma, entre la poblacin blanca es de 8. Es interesante
sealar que, aunque en pases como Brasil hay un importante contingente de per-
sonas afro descendientes, stos no logran la presencia que tienen hoy los indgenas
en el discurso y aun en algunas polticas de EPJA. En Uruguay, donde el nmero es
menor, pero tienen inuencia cultural considerable, el riesgo educativo es seis veces
mayor que el de los no indgenas.
En el caso de Chile se reporta que si bien las caractersticas de la poblacin rural
justican una intervencin mayor de la EPJA en este sector, 96% de los participantes
de la misma son urbanos, debido a la escasa oferta presente en el medio rural. Esto
es particularmente relevante en un pas que tiene un porcentaje de analfabetos
relativamente bajo pero que es tres veces superior en la poblacin rural que en la
urbana.
Migraciones
Otro fenmeno de algunas sociedades latinoamericanas que tiene que ver con
la conguracin de los sujetos de EPJA son las corrientes migratorias, que se han
establecido en parte constitutiva del panorama regional.
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Los migrantes pueden provenir del xodo campo-ciudad, de los desplaza-
mientos por guerras o catstrofes naturales, o de desplazamientos por condiciones
socioeconmicas desfavorables en sus lugares de origen. Suelen ser portadores de
desarraigo y diferencias culturales, y sufren procesos de desintegracin social y de
prdida y reconstruccin de identidades. Este fenmeno genera fuertes desafos
y desequilibrios socio espaciales y culturales, ya que se superponen a la categora
de migrantes otras caractersticas propias de los lugares de destino que implican
exclusin y rezago: son poblaciones pobres que presentan situaciones de rezago
endmicas y agregan a su condicin de excluidos, por diversas situaciones, las con-
diciones negativas en las que se les encasilla por su carcter de migrantes.
Gnero
Muchas de las desigualdades y las dimensiones de la exclusin mencionadas se ven
potenciadas por las desigualdades de gnero que existen en los pases latinoameri-
canos; aunque se observan ciertos avances en el cierre de las brechas entre hombres
y mujeres, stas siguen siendo importantes.
Por ejemplo, en Brasil, de los analfabetos funcionales, la mayora son mujeres (53
a 47%), mientras que en Ecuador puede apreciarse que las cifras tanto de analfabe-
tismo puro como funcional son mayores para las mujeres que para los hombres.
El caso de Ecuador es til para ejemplicar cmo algunas dimensiones de la
exclusin, como las diferencias entre el medio rural y el urbano o la condicin de
pertenecer a poblaciones indgenas, potencian la desigualdad de gnero. En ese
pas el analfabetismo entre las mujeres es ms del doble en el campo que en las
ciudades, lo que da cuenta de cmo una desigualdad refuerza la otra, teniendo
como resultado la exclusin educativa.
De todas maneras, Ecuador es uno de los pases que logra acercar las brechas
de gnero para todos los niveles educativos, siendo levemente superior la presencia
de mujeres en los niveles ms altos. En este mismo sentido, en el informe de Per
se sostiene que las mujeres parecen demostrar mayor xito en la permanencia en el
sistema educativo, una vez que logran insertarse en el mismo. Cuanto ms avanzan en
el sistema, presentan menos porcentajes de desaprobacin que los hombres. En este
mismo pas, en los cursos de formacin ocupacional, la presencia de mujeres es mayor
que la de hombres, en todas las modalidades de cursos; sin embargo, las dicultades
de acceso para las mujeres no logran superarse, donde adems se maniestan con toda
claridad los mltiples cruces de la dimensin de gnero con las otras dimensiones de
la desigualdad y la exclusin. All se observa que el mayor porcentaje de analfabetos
corresponde a reas rurales y a mujeres. En el caso de la poblacin joven, entre 15 y
24 aos, se observa que 64% de los analfabetos son mujeres. Adems, del total de
analfabetos, un 40% corresponde a mujeres que viven en reas rurales.
Se observa adems que en poblaciones indgenas la proporcin de mujeres
sin escolaridad es mucho mayor que la de hombres analfabetos; en comunidades
indgenas, siete de cada 10 analfabetos son mujeres. Adems, el promedio de aos
de escolaridad en el medio rural entre las mujeres es de 3.7 aos mientras que el
de los hombres es de 5.1.
En Mxico, asimismo, se han dado avances en el acercamiento de la brecha de
gnero, aunque sta sigue persistiendo en varios aspectos. Las mujeres representan
un porcentaje mayor que los hombres dentro del total de la poblacin con rezago
escolar, y tambin representan la mayora entre la poblacin analfabeta y en la
poblacin sin primaria y sin secundaria, aunque las diferencias entre sexos en este
ltimo nivel no son tan importantes.
Se observa entonces que a todos los niveles las mujeres son sujetos de la EPJA,
especialmente aquellas que comparten ciertas caractersticas en cuanto a la pobreza,
la exclusin y la discriminacin por pertenecer a determinados grupos tnicos, y que
se ven reforzadas por su condicin de gnero, perpetuando el ciclo de la exclusin
educativa o el rezago en el sistema.
En sntesis
Lo reseado sugiere que los atributos formales usualmente empleados para describir
a los principales destinatarios de la EPJA, como la extra-edad y el rezago, no sirven
en la actualidad para dar cuenta de la multiplicidad de situaciones que abarca, y
por ende, de sus sujetos. Esta multiplicidad tiene como trasfondo el crecimiento
sostenido de la pobreza y la exclusin que sta implica, las migraciones, los pro-
cesos de discriminacin tnica, cultural o religiosa, y la necesidad de reconocer
las necesidades especcas de grupos como las personas con discapacidad o los
grupos privados de libertad. Todas estas caractersticas deben tenerse en cuenta
al denir a los sujetos potenciales de EPJA en la actualidad, y por ende para disear
sus polticas y programas.
Aunque la pobreza es un eje transversal en este estudio, y aunque opera casi
como un primer determinante a la hora de considerar los sujetos de la EPJA, resulta
llamativa la ausencia de datos en cuanto a su presencia - incidencia en las deniciones
curriculares e incluso en los enfoques metodolgicos diseados especcamente en
relacin a estos sujetos. Las referencias a los programas sociales dirigidos a estos
sectores y sus componentes educativos, son escasas.
Por ltimo, como se seala en el informe de Argentina, debe tenerse en
cuenta la heterogeneidad de la poblacin destinataria de la EPJA, ya que aunque
se trata mayoritariamente de sectores social y econmicamente excluidos, no se
limita a ellos. El reporte arma que existen diversos tipos de marginacin peda-
ggica, lo que se vincula con distintos grupos de poblacin con dicultades de
integracin especcas. Esto implica que la necesidad de EPJA va ms all de la
poblacin analfabeta pura o funcional, ya que algunos grupos, como los jvenes,
se acercan a esta modalidad por sus caractersticas de accesibilidad cultural y por
sus horarios.
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Debe considerarse, adems, que distintas dimensiones como la desigualdad de
gnero, la segmentacin laboral y social, la segregacin territorial al interior de los
espacios urbanos y las enormes diferencias de acceso a la educacin entre el mbito
urbano y rural interactan y se refuerzan para producir la exclusin del sistema edu-
cativo de grupos con distintas particularidades y especicidades culturales, mismas
que debern ser tenidas en cuenta en el abordaje pedaggico de la EPJA.
Finalmente parece claro que los sujetos emergentes de la EPJA actual son los
jvenes, ligados a las necesidades laborales de certicacin y an de acogida; y, en
segundo lugar, en el marco de la pobreza, los grupos tnicos y los migrantes. Esto
deber traducirse, necesariamente y en todos los casos, en el desarrollo de polticas
y programas especcos.
La EPJA, entonces, ampla progresivamente la perspectiva para incluir, adems de
la poblacin analfabeta, a la poblacin cuyas mltiples condiciones de exclusin hacen
que ste sea el abordaje ms pertinente. La EPJA en s misma debe dejar de pensarse
homogneamente para poder afrontar esta diversidad de situaciones con herramien-
tas educativas apropiadas y un planteo slido como poltica social inclusiva.
Formacin de educadores
Los informes muestran una situacin heterognea en relacin a la formacin de
educadores, la que aqu se dene como los programas o procesos intencionados y or-
ganizados de educacin de los docentes, en sentido amplio, del campo de EPJA.
Estos programas o procesos incluyen los que se desarrollan en el marco de la
educacion popular, o de la accin educadora de las organizaciones de la sociedad
civil, en la medida en que revistan carcter sistemtico e intencionado; adems de
los que tienen carcter formal (titulacin, por ejemplo).
La diversidad reere tanto a las deniciones conceptuales como operativas de
la formacin de formadores.
La formacin docente de los educadores de personas jvenes y adultas es
considerada desde hace algn tiempo como una de las claves para el desarrollo
del campo y la ecacia de sus acciones, a la vez que da cuenta de los niveles de
fortalecimiento institucional de la EPJA. As ha sido denida en distintas instancias
y estudios internacionales (UNESCO, 2003; CREFAL, 2002) y es reconocida de esa
forma en la mayora de los informes nacionales en este proyecto. La capacidad
de la EPJA para generar o apoyar aprendizajes, el mejoramiento continuo de las
propuestas pedaggicas y curriculares y la evaluacin sistemtica de las prcticas,
dependen en gran parte de la profesionalizacin y perfeccionamiento continuo
de los educadores. No obstante, un rasgo comn a casi toda la regin en esta
dimensin es la debilidad en las polticas de formacin de educadores del campo,
y su implementacin.
Tambin es preciso considerar que la capacidad inclusiva de la EPJA como
poltica social se ve desaada en la actualidad por una serie de fenmenos so-
ciales como el crecimiento y diversicacin de la pobreza, la segmentacin socio
espacial, las tendencias a la instalacin de escenarios de guetticacin cultural y
social, y las migraciones.
Todos estos fenmenos representan desafos pedaggicos y operativos para la
EPJA y, por ende, para la capacidad pedaggica, didctica y operativa de sus educa-
dores en tanto conguran situaciones de cotidianeidad diferenciada que impactan
sobre las posibilidades de integracin social y desarrollo humano. Por otra parte, en
la misma lnea, debe tambin dar respuesta a los desafos derivados de la creciente
diversidad de las sociedades latinoamericanas y la necesidad de atenderla en los
procesos educativos. El reto de la diversidad exige que la EPJA contemple la diversi-
dad de gnero, socio-econmica, tnica, religiosa, cultural y de nacionalidades que
constituyen hoy el complejo entramado de dichas sociedades, a la hora de planicar,
programar y denir modalidades, contenidos y metodologas.
La formacin de los educadores es entonces una variable de mucho peso para el
adecuado desempeo de la EPJA y se convierte en un elemento clave en los cambios
que la misma debe procesar en el perodo. Aunque durante los 90 se enfatiz pri-
mordialmente la relacin entre calidad y gestin, no cabe duda de que la docencia
congura tambin un factor primordial de la calidad educativa.
En denitiva, el desafo para el campo de la EPJA est dado por el hecho de
que en un entorno de creciente complejidad de las sociedades latinoamericanas, la
formacin de sus educadores se convierte en una variable decisiva para asegurar
aprendizajes, intervenir en las decisiones sobre currculos y modalidades, y generar
desarrollos de la base terico-metodolgica del campo.
La necesidad de cambios en la EPJA
y su impacto en la formacin de educadores
El hecho de que la EPJA se conciba como poltica social inclusiva, y que forme parte
de las polticas de desarrollo en el marco de las polticas sociales de superacin de
la pobreza, discriminacin y exclusin, tiene consecuencias sobre las formas que
dena y concrete la educacin de sus educadores, en la medida que son fenmenos
que transversalizan las prcticas de EPJA. Parece claro, adems, que la formacin
de sus educadores se constituye en factor clave para una evolucin sustantiva de la
misma, superando la orientacin compensatoria que todava predomina, avanzando
en la direccin de la educacin para la vida y la educacin permanente.
A su vez, el enfoque de la EPJA como parte de las polticas de superacin de la
pobreza implica entonces el desarrollo de una perspectiva de educacin para la
vida y el trabajo, lo que demanda el desarrollo de algunas reas no tradicionales,
como la mejora en la calidad de vida a travs de emprendimientos de distinto tipo,
la promocin de la cultura y de la salud, el fortalecimiento de la identidad y la or-
ganizacin y la participacin ciudadana. Este cambio de enfoque conlleva a ampliar
la accin de la EPJA a temas que en la actualidad tienen un lugar secundario en la
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prctica educativa, tales como la educacin ciudadana o la educacin para iniciativas
econmicas. La necesidad de atender estas nuevas reas requiere de la formacin
sistemtica y continua de los educadores como condicin para el xito de la EPJA
en tanto parte constitutiva de las polticas de desarrollo.
Aunque el alcance e impacto de este factor de avance de la EPJA es reconocido y
tomado en cuenta en muchos pases, la mayora de los informes nacionales no relevan
la denicin de polticas y programas especcamente dirigidos en esta lnea. Del mis-
mo modo, y esto es un dato muy signicativo, son escasas las referencias de polticas
orientadas a avanzar en la profesionalizacin de los educadores del campo.
La situacin de la formacin de educadores de EPJA en Amrica Latina
En trminos generales, en casi todos los pases hay tres grandes categoras de
educadores: docentes profesionales o titulados, la mayora sin formacin inicial en
EPJA; educadores no profesionales de distinto tipo, y formas de capacitacin, gene-
ralmente en ejercicio (voluntarios, promotores, dirigentes comunitarios, facilitadores);
y educadores de ambos tipos que trabajan en las organizaciones de la sociedad civil,
mayoritariamente educadores populares. En casi todos los pases se registran las
tres categoras, aunque en algunos la presencia de voluntarios, promotores, etc.,
es casi nula en el sistema educativo debido a los avances en la profesionalizacin
de todos sus docentes, como en Cuba y Uruguay.
El rasgo ms comn en la regin es la escasa presencia de la formacin inicial
en EPJA, dato que tambin es indicativo de la debilidad del campo desde el punto
de vista institucional y tambin poltico. Asimismo, se constituye en un indicador
de escasa insercin de la propuesta de educacin permanente/continua, prevista
para toda la vida y para todas las personas. La implementacin de este enfoque de
la formacin profesional exige, sin duda, un extendido sistema formal de especia-
lizacin docente para la EPJA.
Las tendencias en los pases son muy variadas y en esta multiplicidad inuye
una serie de elementos. Los factores econmicos son importantes y explican, por
ejemplo, el elevado nmero de educadores voluntarios, promotores o facilitadores
sin formacin estrictamente profesional, que predominan en varios pases. Tambin
incide la dimensin territorial, la diversicacin regional en los pases ms grandes,
la escasa disponibilidad de docentes titulados, dada justamente por los sistemas
de formacin de los mismos, insucientemente desarrollados; y tambin por las
condiciones de empleo y salario.
Sin embargo, estas circunstancias no tienen como nica o principal causa la
heterogeneidad situacional, las condiciones econmicas, o an el balance decien-
te entre necesidades de educadores y disponibilidad profesional de los mismos.
Se pueden identicar tambin factores culturales, histricos, de organizacin y
concepcin que operan como factores de legitimacin de esta prctica tan exten-
dida. A modo de ejemplo puede sealarse que en la EPJA existe una construccin
histrica, especialmente en pases con grandes sectores rurales o indgenas y con
supervivencia de organizaciones de matriz comunitaria; es por ello que los miembros
de esas comunidades desarrollaron diversas funciones sustitutivas del Estado o de
instituciones sociales de relevancia, como la Iglesia: la educacin pas a ser una de
ellas y esta situacin persiste.
A medida que las escuelas regulares formalizaron su funcionamiento, establecie-
ron de alguna forma la carrera docente; pero en la EPJA sigue primando esa prctica
comunitaria en muchas partes. As, se aprecia que en la prctica del trabajo desde una
perspectiva comunitaria, en ciertos casos se intenta que un miembro de la comunidad
funcione como educador y se le prepara para ello (en grados variables segn cada caso).
Se apuesta a su pertenencia al grupo, a su compromiso y eventualmente a su prestigio
o autoridad dentro del mismo como forma de mantener y desarrollar los procesos
educativos. En esta lnea, en informes como el de Paraguay se recoge la expresin de
los participantes de los programas, que preeren que el educador no sea un maestro,
por considerar que ello brinda mayor exibilidad y apertura a la mirada sobre la EPJA.
En las experiencias educativas de la sociedad civil este criterio es vlido tambin y es
coherente con la propuesta de educacin popular, siempre que suponga procesos de
formacin sistemticos. En el caso de Mxico, hay un planteo de solidaridad social en
relacin a la EPJA que justica tambin la presencia extendida de voluntarios.
Una pregunta que emerge de esta situacin y de este anlisis es en qu medida
sera posible, con un buen programa de capacitacin y un acompaamiento realmente
profesional, enriquecer, mejorar tcnicamente esta conguracin histrica cultural de
sectores o pueblos indgenas o campesinos, sin lesionarla y en cambio aprovechando
la legitimidad de funciones ejercidas tradicionalmente. Hay experiencias parciales
en esta lnea, pero todava no conforman realmente un enfoque explcito e integral
en torno a su implementacin, seguimiento y denicin como una lnea formal de
formacin de los docentes de educacin de personas jvenes y adultas.
En los informes se recogen tres grandes tipos de problemticas con respecto
a la formacin de formadores y se asocian a la situacin laboral y condiciones de
trabajo de los mismos.
Se destaca la falta o debilidad de las polticas de formacin, la situacin laboral
y, relacionada con ambas, la profesionalizacin de los educadores. Aunque estas
preocupaciones por la formacin de los docentes son compartidas por todos los
actores, al menos en el nivel discursivo (lo que no siempre se reeja por ejemplo en
las asignaciones presupuestales), no se releva en los informes nacionales un debate
sistemtico sobre los tipos y modos de formacin.
Existe entonces un primer grupo de docentes titulados, aunque no sean espe-
cializados en el campo. Dentro de stos, hay un nmero reducido de docentes cuya
formacin de grado ha sido en el rea de jvenes y adultos. Otra situacin, ms comn,
es que la formacin de los educadores de EPJA es producto de la especializacin a
posteriori de la titulacin como docente profesional. Por ltimo, se encuentran casos
donde la formacin es a travs de la capacitacin en ejercicio de los maestros.
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El segundo grupo est compuesto por los animadores, promotores o facilita-
dores, que constituye un nmero considerable de agentes educativos. Entre ellos
existen procesos de formacin muy diferentes, que pueden ser sistemticos o de
carcter puntual, cuya calidad y forma es extremadamente variada, y se encuentra
poco desarrollada en los reportes.
Asimismo los informes recogen otras problemticas con respecto a la formacin
de formadores que se asocian a la situacin laboral y condiciones de trabajo de
los mismos.
El grado de solidez de la relacin entre el sistema educativo y las organizacio-
nes sociales educadoras (ONG, movimientos sociales, Iglesias) incide tambin en la
construccin de oportunidades de formacin para los educadores.
Docentes profesionales en la EPJA
Los pases que cuentan con programas o carreras especcas de formacin profesional
de formadores de adultos son una minora dentro de Amrica Latina. En Mxico,
con la experiencia de la Universidad Pedaggica Nacional, a nivel de licenciatura y
especializaciones en el campo de la EPJA; en Chile, la mayora de los profesionales de
adultos provienen del campo educativo y otras profesiones, existen universidades con
diplomados y especializaciones en el campo; en Panam se observa el desarrollo de
programas a nivel licenciatura y posgrado pertenecientes a una universidad privada;
en Repblica Dominicana recientemente se est impulsando una Maestra de Personas
Jvenes y Adultas, dirigida al personal tcnico y directivo; en Uruguay se cuenta con
programas de maestra y diplomados en educacin popular; en Argentina, los do-
centes de adultos son universitarios, con especializacin en educacin de adultos.
En los casos anotados la universidad tiene un rol importante en la formacin
de formadores, aunque esto no necesariamente se contradice con una titulacin
de todos o la mayora de los docentes que trabajan en EPJA. Por otra parte, la uni-
versidad puede, al menos tericamente, aportar a la formacin de los educadores
(y al fortalecimiento de los acumulados del campo) a travs de la investigacin o el
apoyo a la sistematizacin de experiencias; y lo hace en pases como Mxico o Cuba,
pero esta tarea es hoy insuciente y no se plantean polticas explcitas y generales
en relacin a este tema.
Dentro del panorama latinoamericano, Cuba es un caso de excepcional desarrollo
de educacin para formadores de EPJA, con una preocupacin por el desarrollo de
pedagoga especca para esto. Existe un desarrollo institucional importante, con
presencia de Ctedras de Jvenes y Adultos en todas las Universidades Pedaggicas,
que, adems de dictar cursos, investigan sobre la prctica de educacin de adultos.
Adems, recientemente (2005) dio inicio una maestra en educacin, con un mdulo
de especialidad de educacin de adultos.
Si bien la existencia de carreras universitarias especcas es alentadora, no es
suciente, por una serie de razones. En primer lugar, en los escasos pases donde
existe dicha formacin, tiene un alcance limitado y no logra cubrir a todos los do-
centes de EPJA. Por lo tanto, an en esos pases la formacin de formadores sigue
siendo limitada, existiendo docentes que trabajan en EPJA pero no reciben una
formacin metodolgica especca para jvenes y adultos.
Este es precisamente el escenario predominante en Amrica Latina; dentro de los
docentes profesionales, maestros y profesores titulados, la situacin ms difundida
es que no posean grado especco en educacin de jvenes y adultos. Los reportes
marcan una presencia importante de docentes titulados, sin especializacin o con
cursos ocasionales. Es el caso de Paraguay, Honduras, Panam y Uruguay.
Estos hechos son indicadores del carcter secundario que an ostenta la EPJA
en el sistema educativo. Sin embargo, en la mayora de los informes se desataca la
preocupacin por la necesidad de profesionalizar la educacin de los educadores
de adultos. En el informe de Mxico se destacan algunos elementos necesarios
para que esto suceda, que ilustran aspectos relevantes de la situacin en varios
de los pases de la regin. As, se sostiene que para lograr la profesionalizacin de
los educadores de adultos debe trabajarse tanto en el reconocimiento social de
los mismos, como en el desarrollo de formacin sistemtica y especializada. Pero
adems se alude a la necesidad de que existan condiciones laborales dignas para
ellos y ellas. En ese sentido el informe sobre Honduras muestra de qu manera las
condiciones de trabajo adversas para los docentes obran en desmedro del desarrollo
de este campo, en tanto hay una rotacin muy importante de los docentes en los
programas al recibir remuneraciones simblicas o en especie.
Estos elementos ponen en evidencia que la profesionalizacin va ms all de la
exigencia de titulacin o la oferta de cursos especcos de formacin para la EPJA,
ya que deben darse ciertas condiciones en el contexto de trabajo de los educadores
para que sta sea posible.
Animadores, promotores o facilitadores
La situacin al interior de los pases y an en las grandes urbes es, como se vio, muy
variada en lo que respecta a los niveles de capacitacin que tienen los educadores de
adultos. Esta heterogeneidad implica que existen al mismo tiempo docentes titulados
y especializados en EPJA trabajando junto con promotores que tienen una capacitacin
ms bsica y limitada. La exigencia de formacin para los animadores y promotores
depende adems del nivel en que trabajen con adultos: mientras que para la educacin
bsica suele exigirse la titulacin de los docentes, los cursos de alfabetizacin por lo
general no tienen esa exigencia. Esto es, convive una proporcin de docentes titula-
dos, a veces con formacin especca para la educacin de adultos, con docentes no
especializados y alfabetizadores capacitados puntualmente para esa funcin.
En los informes nacionales se releva la realizacin de cursos para formadores de
algunos meses de duracin, o el entrenamiento en el manejo de ciertos materiales
didcticos a travs de capacitaciones puntuales. Esto sucede en pases como Ecua-
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dor, Nicaragua y El Salvador. Pero, como se asienta en esos mismos documentos,
la escasa formacin de estos animadores y promotores hace que no siempre estn
preparados para brindar capacitacin de buena calidad, y dicultan la insercin de
nuevos temas y modalidades. Es interesante destacar que el tema de la supervisin,
que en varios casos desarrollan docentes titulados o expertos, juega un rol aparen-
temente importante en la formacin de este grupo, y sera productivo estudiar ms
a fondo el tema, dada la extensin de la intervencin de promotores y voluntarios
en tareas educativas del campo.
Los educadores de jvenes y adultos, adems de tener carcter voluntario, suelen
reclutarse entre integrantes de mayor nivel educativo de la propia comunidad que
se prestan para desarrollar estas tareas.
Un espacio aparte es el de los educadores populares, con una situacin formal-
mente similar a la de los voluntarios o promotores de los que se viene hablando,
pero cuya formacin, ms all de tener grado o no, suele ser ms sistemtica,
ya que la educacin popular es una corriente pedaggica que supone la forma-
cin de sus practicantes, en su enfoque pedaggico y metodologa. Aunque no
tenemos datos especcos sobre el tema, la formacin de educadores populares
se plantea de manera explcita en pases como Brasil, Panam, Ecuador, Bolivia,
Mxico y Uruguay.
En sntesis
El escenario presentado muestra la necesidad de una formacin pedaggica/
metodolgica especca para los formadores de adultos, tanto entre los docentes
titulados como entre promotores, facilitadores y educadores populares, apostando
a su incidencia en los resultados de EPJA y en su consolidacin institucional.
La creacin o multiplicacin de mecanismos de formacin inicial para educacin
de jvenes y adultos y la exigencia de una titulacin bsica, son requisitos impor-
tantes a la hora de colocar a la EPJA con rol relevante en la agenda educativa, con
educadores debidamente formados y capacitados en metodologas especcas para
el abordaje de este tipo particular de poblacin y de la compleja problemtica en
la que estn inmersos.
Medio ambiente y desarrollo sustentable
El tema del medio ambiente y desarrollo sustentable fue planteado como un eje
transversal en la revisin de la situacin de la educacin de personas jvenes y adul-
tas. La investigacin se propuso una mirada que transversalizara los emergentes del
mapeo de la EPJA con la cuestin de la pobreza y la del medio ambiente y desarrollo
sustentable, partiendo del supuesto de que ambos constituyen elementos clave para
una mejor comprensin del escenario y para esbozar pistas a futuro. Sin embargo,
ambos ejes presentan un desarrollo desigual en los reportes.
La temtica del medio ambiente y desarrollo sustentable tiene una baja pre-
sencia en los informes, lo que probablemente se debe a que la mayor parte de las
numerosas experiencias de educacin ambiental que existen en la regin no se
identican ni articulan en la EPJA. As, se puede formular la hiptesis de que este
campo no le es atractivo, no tiene suciente liderazgo y no ha desarrollado an la
capacidad de coordinar polticamente las acciones que desde diferentes campos se
realizan en relacin a este tema.
Este eje se encuentra priorizado y resaltado en el discurso de la EPJA. El inciso
17 de la Declaracin de Hamburgo sobre la Educacin de Adultos, dice:
La educacin para un medio ambiente sostenible debe ser un proceso que
dure toda la vida y que permita aprender que los problemas ecolgicos existen
en un contexto socioeconmico, poltico y cultural. No se puede pensar en un
futuro sostenible sin abordar las relaciones entre los problemas ambientales
y los actuales paradigmas del desarrollo. La educacin de adultos sobre el
medio ambiente puede cumplir una importante funcin en la sensibilizacin
y movilizacin de las comunidades y los decisores con miras a una accin
ambientalmente sostenible.
El tema 6 de la Agenda para el Futuro, establecida en dicha conferencia, desarrolla
en los incisos 34-38 una visin estratgica que relaciona el cuidado del medio ambiente
con la salud y las cuestiones demogrcas, promueve la participacin de la sociedad
civil para la solucin de los problemas ambientales, la inclusin de las cuestiones
relativas a la poblacin y la vida familiar, la educacin para la salud comunitaria y
personal, la adaptacin cultural y la educacin sexual, integrando las cuestiones de
medio ambiente y desarrollo en todos los sectores de educacin de adultos y apli-
cando a la educacin permanente criterios ecolgicos. Esta posicin fue raticada
en la Reunin de Balance de Bangkok en 2003, y en Amrica Latina en las Reuniones
de Montevideo (1998) Cochabamba y Ptzcuaro (1999), con nfasis en el desarrollo
humano sustentable, el desarrollo local, la interculturalidad y la construccin de poder
ciudadano. En el marco del Decenio para la Educacin para el Desarrollo Sustentable
se ratic la importancia estratgica de la educacin de jvenes y adultos.
Sin embargo, en la prctica se siguen destacando las reas que tradicionalmente
fueron vistas como funciones principales de la EPJA a partir de los aos 70, esto
es, la alfabetizacin, la educacin bsica y la formacin ocupacional. Debido a su
importancia para la integracin social, estas funciones se constituyeron como la
razn de ser y elemento fundante de la educacin de jvenes y adultos.
En efecto, la alfabetizacin y la educacin bsica permiten al joven o adulto
sujeto de EPJA incorporarse al quehacer social, manejando al menos algunas he-
rramientas bsicas. Por su parte la formacin ocupacional, vinculada al mundo del
trabajo, liga el campo de la EPJA a la supervivencia y por lo tanto a la integracin
societal bsica.
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No menos vinculada a la supervivencia est la cuestin ambiental ante los riesgos
actuales que acarrea el modelo de desarrollo. Son aspectos que debido a su extrema
relevancia estn en la base de la educacin de jvenes y adultos. En cambio las
cuestiones ecolgicas no han logrado posicionarse como aspectos a incorporar en
la EPJA ofrecida por los gobiernos, pese a su creciente importancia en las sociedades
latinoamericanas y en los ecosistemas concretos amenazados.
Todos los pases integran de alguna forma el concepto de educacin ambiental a
las actividades del sistema educativo, pero su presencia en los programas de la EPJA
es variable en la regin. El tema es reconocido y considerado de relevancia, pero no
reconocido como prioritario. As, se encuentra que no forma parte de la matriz de
contenidos principales que estructuran los planes de EPJA del sistema educativo y
de un sector de la sociedad civil que no asume una perspectiva ambiental.
Un rasgo relevante del escenario latinoamericano en este tema es que en
todos los pases se encuentra una intervencin muy marcada de las ONG y otras
organizaciones civiles, asociadas o no con el Estado. Ellas representan una parte
importante de los esfuerzos de educacin ambiental. En este sentido se destaca
el caso de Nicaragua, donde una gran parte de las temticas abordadas por las
organizaciones no gubernamentales est vinculada con el medio ambiente y el
desarrollo sustentable.
Caractersticas de la integracin de la temtica a los sistemas educativos
Aunque el tema se encuentra presente en las leyes de educacin, en los programas
o las declaraciones, ello no implica necesariamente que la educacin para el medio
ambiente y desarrollo sustentable sea una lnea de accin activa e importante en el
desarrollo de programas y actividades de la EDJA. El estudio releva una variedad de
enfoques y formas de implementacin respecto a la incorporacin de la temtica
ambiental en la educacin de jvenes y adultos.
En primer lugar, se encuentra un conjunto de pases que integra el tema direc-
tamente en el diseo curricular y lo coloca en los programas de EBA. Generalmente
se encuentra asociado a temticas de ciencia, salud y la identicacin de hbitos
correctos. Puede ser un aspecto puntual de un programa regular, formar parte
de un mdulo, como sucede en Ecuador, o tratarse de una materia en s misma,
relacionada generalmente con otras. Aunque estas propuestas pueden presentar la
limitacin de tener una concepcin dependiente o secundaria del tema de medio
ambiente, siempre en relacin con alguna disciplina o temtica particular, de todas
formas implican un avance del eje en el sistema educativo, al constituirse en una
parte explcita del diseo curricular.
El abordaje es diferente en cada caso y depende, al menos parcialmente, de las
cuestiones consideradas clave dentro del tema. En este sentido, hay un abanico de
aspectos que asumen carcter explicativo o causal de los problemas medioambien-
tales, como el consumismo o la tendencia economicista y productivista en relacin a
los modelos de desarrollo. Los contenidos de los programas o mdulos se vinculan
a estas priorizaciones poco sensibles a los riesgos ambientales que enfrentamos y
a la inequidad y escasa solidaridad con las generaciones futuras.
En esta lnea se registran desde diferentes mbitos acciones de educacin para
el consumo y similares, las cuales se articulan con los contenidos de los currculos
y tambin con las experiencias de la sociedad civil. En otros casos, como Cuba,
se destaca el planteo curricular, que se basa en la necesidad de avanzar hacia
modelos de desarrollo econmico-comunitario sustentables, respetuosos con el
medio ambiente.
Otro caso a destacar en esta lnea es el de Bolivia, donde se consigna la incor-
poracin de temas relacionados con el cuidado del medio ambiente que funcionan
como ejes transversales en todos los programas de EPJA del Ministerio de Educacin,
o an de las organizaciones de la sociedad civil. En este pas la cuestin del medio
ambiente funciona como un eje que atraviesa la educacin de jvenes y adultos,
pensado como mecanismo de desarrollo de actitudes y de articulacin e integracin
de las reas del conocimiento. Desde la sociedad civil, las organizaciones miembros
de CEAAL aportan en una lnea de incidencia poltica y pedaggica. Esta sensibilidad
hacia la situacin ambiental se ve enriquecida por la rearmacin de las culturas
tradicionales de los pueblos originarios.
En segundo lugar, en algunos casos se registra la presencia de la temtica
ambiental en los textos legales o en las fundamentaciones de las leyes de educacin.
En general se trata de menciones breves, enmarcadas en una lista enumerativa, ms
amplia, de otras temticas que deben estar presentes en la educacin. Esto no se
traduce necesariamente en una operacionalizacin del tema en los currculos y prc-
ticas educativas; sin embargo, su presencia en los textos legales puede constituirse
en un punto de partida para congurarlo como derecho e incluirlo por lo tanto en
el rea de educacin para los derechos humanos.
El hecho de que el tema est integrado en el marco normativo habilita para
convocar a las redes y agencias estatales que operan en la temtica ambiental, a
las instituciones y a los movimientos sociales, de modo de denir e instrumentar
estrategias para avanzar en este sentido.
Esto en cierta medida es auspicioso para el desarrollo del rea de educacin
en derechos humanos, que hasta ahora presenta un avance escaso y no exento de
ambigedades. Se trata de un tema pendiente para la EPJA que puede contribuir a
posicionar la cuestin medioambiental, que es tan decisiva, como derecho de las per-
sonas y de las sociedades, sin dejar de reconocer por ello los avances que por su parte
han hecho en sus respectivos campos la educacin para los derechos humanos, la
educacin para la paz, y la importantsima educacin ambiental latinoamericana.
Justamente la educacin es clave para lograr insertar la temtica medioambiental
en el imaginario colectivo, como necesidad y derecho, y hacer del ejercicio del mismo
un comportamiento asertivo y responsable, ya que la educacin ambiental reere
a comportamientos personales y societales referidos a la naturaleza, la poltica, la
90
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economa alternativa y el medio ambiente humano. En tanto se trata de un derecho,
y se establezca como tal, es exigible, y son precisamente los jvenes y los adultos
quienes pueden reclamarlo.
Por ltimo, se encuentran algunos casos donde la educacin para el medio
ambiente y desarrollo sustentable es parte fundamental de una poltica pblica e
implica la intervencin de distintos sectores del Estado y la sociedad en su conjunto.
Esto sucede en los casos de Chile, Per, Bolivia, Ecuador, Puerto Rico y tambin en
Costa Rica, aunque en menor escala.
Se trata de intervenciones educativas de carcter ms amplio e integral, que
en general combinan el tema en los currculos escolares de adultos y el trabajo por
programas. Actan no necesaria ni principalmente desde la escuela, sino ms bien
desde espacios de articulacin y sinergias con otros agentes estatales y civiles, casi
siempre con contenidos comunitarios. Diferentes ministerios y reparticiones estatales,
unidos a organizaciones de la sociedad civil, instituciones y movimientos sociales,
son al mismo tiempo agentes y sujetos.
Estas iniciativas suelen operar con base en proyectos que implican la constitucin
de algn espacio de coordinacin entre las instituciones participantes. En los casos
en que eso sucede, sus acciones adquieren institucionalidad, ya que dan lugar a
estructuras y rganos que consolidan las proyecciones del programa. Se trata de
proyectos que no necesariamente pertenecen a la EPJA, pero en los que la educacin
de jvenes y adultos es un componente explcito.
La vinculacin orgnica con la EPJA formal, parte del sistema educativo, no es
clara en todos los casos. Sin embargo, en la mayora de los pases se encuentra la
presencia de los ministerios de educacin u organismos similares, que mantienen
vnculos con redes estables de la sociedad civil que se denen como educativas.
Estos programas pueden ser vistos como avances en la direccin de integrar la
temtica medioambiental a la EPJA, como pilotos que plantean su accin de una
manera integral, con un enfoque de intervenciones mltiples, involucrando proyectos
de proteccin y desarrollo medioambiental, de informacin y comunicacin, y de
capacitacin y formacin.
El caso chileno es particularmente interesante, en tanto all el tema se convierte en
directriz del Estado en el campo de la EPJA: es estrictamente una poltica del campo.
Para su implementacin se crea una Comisin Nacional de Medio Ambiente, cuya
misin es velar por el mismo y que acta de manera conjunta con la EPJA en el marco
de estos proyectos. A partir de la accin de esta Comisin se dene una poltica
nacional de educacin para el desarrollo sustentable en el primer semestre de 2006,
que supone un proceso de participacin ciudadana en torno al tema, proceso que
es coordinado por el Ministerio de Educacin y la CONAMA (Comisin Nacional de
Medio Ambiente). Tambin en el marco de este proceso se produce la creacin del
sistema nacional de certicacin ambiental de establecimientos educacionales.
Otro caso a destacar es el de Per, donde existe desde 2002 un Convenio Marco
Interinstitucional de Educacin Ambiental entre el Ministerio de Educacin (MED), el
Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), el Instituto Nacional de Recursos Naturales
(INRENA) y la Comisin Nacional para el Desarrollo de la Vida sin Drogas (DEVIDA). A
partir del convenio se gener una Red Nacional de Educacin Ambiental (REA) que
desarrolla una campaa de escuelas limpias y saludables conducida por todos los
niveles de direccin del sistema educativo, y en la que participaron las asociaciones
de padres. Este ejemplo es particularmente relevante porque desarrolla distintas
lneas de trabajo a partir del proyecto educativo nacional, en el cual se dedica una
poltica especca para realizar acciones permanentes de educacin ambiental en
las comunidades. Aqu se concreta una forma organizativa que podra asegurar una
accin sostenida y un abordaje integral.
Otro elemento relevante del caso peruano es que existe un objetivo explcito
referido a los docentes y la escuela como protagonistas de este eje. Se encuentra
una preocupacin por formarlos en la temtica y al mismo tiempo por incluir a la
institucin escuela en hbitos saludables. Esto se relaciona con la formacin de pro-
motores o animadores de proyectos medioambientales, uno de los tipos de accin
que desarrollan las organizaciones de la sociedad civil en muchos pases.
Tendencias emergentes en el escenario latinoamericano
De la revisin de la situacin de la educacin para el medio ambiente y el desarro-
llo sustentable en Amrica Latina surgen algunas tendencias signicativas, que se
enumeran a continuacin.
En primer lugar, se observa una tendencia a trabajar sobre comportamientos
personales o comunitarios que se identican como saludables o apropiados en
relacin al medio ambiente. En algunos casos el nfasis se encuentra en la cues-
tin de los valores, del desarrollo de una tica en la relacin entre las personas y el
medio ambiente, a veces desde un abordaje conservacionista. Este en el caso de
Uruguay, por ejemplo, donde se arma que los objetivos centrales de la educacin
ambiental son incorporar valores, revisar actitudes y comportamientos y especial-
mente corregirlos y adoptar nuevos comportamientos en relacin al manejo de los
recursos disponibles.
Desde el punto de vista pedaggico subyace a este planteo la idea de que la
informacin es prioritaria porque se trata de cambiar hbitos. Esto implica actuar a
nivel intelectual con los conocimientos y a nivel emocional operar sobre el desarrollo
de la responsabilidad.
Por otro lado, se encuentra una tendencia a educar y actuar para el desarrollo
de capacidades locales a travs de la capacitacin de multiplicadores en la tem-
tica medioambiental. Esto implica un fortalecimiento del espacio local tanto por
el hecho de la formacin de sus habitantes como por el hecho de la formacin de
multiplicadores.
En estrecho vnculo con esto se encuentra que en algunos casos la idea de de-
sarrollo sustentable se combina con la de desarrollo local, esto es, se territorializa.
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En estos casos surge un importante emergente: el cruce de la educacin ambiental
con la participacin popular y la educacin ciudadana, que es un tringulo presente
en los programas o polticas ms desarrollados. Varias de las experiencias plantean e
implementan una relacin explcita entre conciencia medioambiental y ciudadana,
apuntando a la construccin de esta ltima. La ciudadana se vincula, adems, con
el concepto de responsabilidad, elemento que est contenido en la matriz de la
conciencia ambiental.
Otro aspecto relevante que emerge es la vinculacin de las temticas ambien-
tales con la generacin de empleo y el trabajo comunitario, presentes tanto en la
educacin formal como en la no formal en varios pases.
Por otro lado, se observa una tendencia a colocar la temtica del medio ambiente
y el desarrollo sustentable en las leyes de educacin, y de manera concomitante,
en la reformulacin de los currculos en esta lnea.
Por ltimo debe sealare que una caracterstica que se encuentra extendida es
el abordaje multidisciplinario de la temtica, lo que se vincula con el hecho de que
suele ser implementada de manera intersectorial, como programa o proyecto de
mltiples actores e instituciones. Para la EPJA, la creacin de espacios organizativos
intersectoriales constituye un desafo, como forma de lograr un abordaje ms soste-
nido de sta y otras temticas ms complejas sobre las cuales el campo no ostenta
suciente liderazgo simblico y debe construirlo. Vinculado con esto se observa una
tendencia a la creacin de redes nacionales de educacin ambiental.
Hay que prever una educacin para la prevencin de desastres y para la atencin
de migrantes ambientales con carcter urgente.
Ante la crisis ambiental es importante redenir la educacin de adultos y repensar
la tradicin de la educacin fundamental y la educacin para el desarrollo local y
comunitario que colocaban el territorio, la fundacin de economas sustentables
a nivel local y la capacitacin ciudadana para la gestin y proteccin del medio
ambiente como la base para el diseo de la poltica educativa.
Sociedad civil y Estado
Si bien este tema no fue considerado como uno de los ejes del proyecto, nos ha
parecido indispensable abordarlo en este anlisis dada la importancia que tiene para
la EPJA y por haber surgido como tema emergente en el anlisis de los informes.
Las formas de accin y los niveles de inuencia de la sociedad civil en las po-
lticas educativas, y especialmente de EPJA, es un tema que supone un campo de
exploracin muy amplio pero ha sido abordado de manera limitada por los estudios
nacionales. Sin embargo, las relaciones de la sociedad civil y el Estado en este campo
adquieren especial relevancia, tomando en cuenta los avances de las corrientes que
proponen su necesaria apertura a un desarrollo no escolarizado, abierto a distintos
agentes, favoreciendo las acciones multi sectoriales, en la lnea de la propuesta de
sociedades educadoras.
Por ello, el rol y la incidencia real de las organizaciones de la sociedad civil en la
EPJA,
10
presente en el debate educativo desde hace dcadas, es un tema emergente
de este estudio. Su relacin con este campo tiene adems la particularidad de que
los jvenes y adultos, o sea, los destinatarios, son los sujetos educativos mayoritarios
de la mayora de estas organizaciones.
La emergencia de estas organizaciones, y su accin sobre el tejido social, no cons-
tituye un fenmeno nuevo en la mayora de los pases de la regin. Sin embargo, sus
formas de organizacin y accin, y en especial de intervencin, en la cosa pblica, han
cambiado junto con las transformaciones socio polticas y econmicas de la regin.
En el campo de la educacin, y particularmente de la educacin de jvenes y
adultos, los roles de las organizaciones de la sociedad civil son sumamente amplios,
y reeren a tipos de organizacin y de intervencin muy diferentes. Aunque general-
mente bajo este titulo se identican a las ONG, instituciones y grupos ciudadanos de
diferente tipo, o movimientos sociales, otros actores como las empresas son parte
de esta gran conguracin identicada como sociedad civil.
Adems de colocar en la agenda y trabajar sobre temas de baja presencia en
el sistema educativo, como salud, medio ambiente o incluso educacin ciudadana,
aportan al campo una diversidad metodolgica y una fuerte capacidad de relacio-
namiento comunitario, o una capacidad operativa considerable en algunas reas,
como la formacin ocupacional.
No obstante, surge de los informes que slo tienen verdaderas posibilidades de
incidir en las polticas educativas o de ejercer la contralora de los acuerdos sobre
stas cuando conforman redes y desde ellas establecen algn tipo de interlocucin
con el Estado, estable y acordada. Esta modalidad de trabajo aparece particular-
mente desarrollada en Centroamrica, donde se registran ejemplos exitosos de
ambos tipos de accin.
En los informes se pueden identicar varios tipos de abordaje, relacionados
entre s, respecto a la presencia e incidencia de la sociedad civil en el desarrollo
del campo. Un primer enfoque centra su atencin en el crecimiento y la presencia
de las organizaciones de la sociedad civil, sus propuestas, campos de accin y las
temticas que tratan. Otros enfoques se centran ms estrictamente en las formas
de relacin de la sociedad civil con el Estado. El debate sobre la naturaleza de su
intervencin, que las ONG identican como participacin de la sociedad civil en
los asuntos pblicos, atraviesa estos dos niveles.
Un antecedente relevante: las experiencias de educacin popular
No es posible revisar el rol y la situacin de las organizaciones de la sociedad civil
sin aludir al aporte histrico y la situacin actual de la educacin popular. Este mo-
vimiento fue, durante las dcadas del 60 al 80, un gran impulsor y transformador de
las organizaciones de la sociedad civil, de su rol en relacin a las polticas pblicas
y la formacin para la accin civil.
10
A los efectos de este documento
se engloba en la denicin de
organizaciones de la sociedad
civil a todos los actores no es-
tatales o para estatales. Incluye
por los tanto a las personas
de derecho privado como las
empresas, las ONG, los mo-
vimientos sociales, clubes e
instituciones.
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Desplegada en el marco del pensamiento pedaggico de Paulo Freire y de la
investigacin participativa de Fals Borda, la educacin popular revolucion meto-
dologas, enfoques y propuestas de organizacin y de accin de la sociedad civil.
Firmemente adherida a las luchas populares que combatieron los gobiernos autori-
tarios y reclamaron la democratizacin profunda de las sociedades latinoamericanas,
oper sobre los movimientos sociales y en algunos casos, como en Brasil, tuvo una
fuerte incidencia tambin en los movimientos polticos.
Su accionar replante el rol transformador de la educacin, desarrollando su
propuesta educativa y metodolgica con la incorporacin de la nocin de cambio, ya
desde la prctica. Desde esa perspectiva, cuestion el vaciamiento de la educacin
formal, los currculos separados de las prcticas cotidianas de los sujetos y la falsa
asepsia educativa en general.
Su peso en toda Amrica Latina fue muy importante. Actualmente, la mayora
de las experiencias de la sociedad civil que se reportan incorporan la educacin
popular como enfoque y metodologa. Asimismo, la mayora de las grandes redes
nacionales e internacionales de ONG se alinean en esta corriente. Sin embargo,
parece haber perdido parte de su empuje e incidencia real.
Los informes sealan, al hablar de las experiencias de la sociedad civil, que hay
una tendencia a la atomizacin, y se releva limitada trascendencia de sus actividades
en el conjunto de la sociedad, aunque tiene presencia en toda la regin. De todos
modos, se perciben algunas lneas de fuerza que estn impulsando los grupos
que estn incluidos en esta corriente de pensamiento y de accin. Por ejemplo, en
Ecuador hay un consorcio por la educacin que rene instituciones de distinto tipo,
con el objetivo de incidir sobre las polticas educativas; otras actividades y redes de
incidencia se relevan en la mayora de los pases centroamericanos.
Caractersticas de las organizaciones de la sociedad civil en la EPJA
En la regin latinoamericana se encuentra un grupo civil muy importante numrica-
mente que trabaja en la EPJA. Se trata de las ONG, las fundaciones y organizaciones
de bienestar, incluyendo las Iglesias o congregaciones. Estas trabajan con los mismos
sujetos de la EPJA, por lo general en situaciones de vulnerabilidad, con un amplio
rango temtico y metodolgico.
El segundo gran grupo lo constituyen las empresas u otro tipo de organizaciones
privadas, con nes de lucro, que actan directamente con funciones educadoras en
el campo (por ejemplo en la formacin ocupacional) o de otras instituciones, con
mltiples formatos jurdicos y nalidades, que contratan servicios de diferente tipo con
el Estado, en el marco de la EPJA (por ejemplo clubes de Leones, Rotarios, etc.).
Puede armarse que siempre han existido, aunque sin integrarse decididamente
al campo, iniciativas privadas de trabajo educativo con personas jvenes y adultas
en escuelas o cursos de capacitacin profesional, por ejemplo. Y otras de diferentes
actores como las Iglesias, con actividades de capacitacin orientadas comnmente
a la formacin en valores, hbitos, etc. Pero en el periodo estudiado, las ONG son los
actores principales, de accin ms extendida en relacin al campo que nos ocupa.
En la actualidad se releva tambin un crecimiento en la intervencin educativa de
los movimientos sociales que hasta hace poco tiempo eran sujetos, especialmente
en las actividades de la educacin popular, y que hoy fungen como agentes de
formacin de adultos en varios pases.
La diversidad de modalidades de accin que abarcan estas organizaciones es
ejemplicada en el informe de Argentina. All se destaca la amplitud de la incidencia
de estas organizaciones, que comprende la promocin, la gestin, la formacin
y tambin apoyos diversos en la parte propiamente pedaggica, es decir, en los
procesos de aprendizaje y enseanza.
Tambin se observa una gran amplitud en las temticas trabajadas por este
tipo de organizaciones. El reporte de Mxico seala la orientacin hacia temas
como la democratizacin de la vida pblica, la interaccin entre la gobernabilidad
y la sociedad civil, y en general la insercin de temas y desarrollos educativos que
generalmente no se contemplan en la educacin formal. All se observa, adems, la
orientacin hacia el trabajo en el fortalecimiento de modalidades de organizacin
comunitarias. De la multiplicidad de programas y proyectos de las organizaciones de
la sociedad civil desarrolladas en Mxico, se puede destacar su accin sobre el medio
rural y la incorporacin de temas como ciudadana y sociedad civil, comunidad y
desarrollo rural integral, fortalecimiento organizativo, gnero y medio ambiente. No
slo desarrolla cursos sino que se promueve el aprendizaje social desde las prcticas
de los participantes y a partir de metodologas innovadoras.
Por ltimo, debe mencionarse la participacin o mediacin de la sociedad civil
en los proyectos de la cooperacin internacional. Las ONG desarrollan un rol espe-
cial como contraparte de los proyectos de cooperacin internacional orientada a
la EPJA. Prcticamente todos los informes nacionales plantean este tema; aunque
varios gobiernos realizan esfuerzos por centralizar y organizar la accin de las ins-
tituciones de cooperacin internacional, un gran nmero de ellas siguen entrando
a los pases a travs de sus contrapartes civiles, esto es, las ONG, y en algn caso
las Iglesias. Estas organizaciones desarrollan importantes tareas de interlocucin
y tambin de intermediacin, constituyndose en algunos casos en los canales de
informacin para la cooperacin internacional, ejecutoras o co-ejecutoras de sus
proyectos y referencia obligada en varios pases.
Marcos legales y modalidades organizativas
En algunos casos la accin de estos organismos est contemplada por la ley o por
normas especcas del sistema educativo. Por ejemplo en Mxico se da cuenta de
que, tras largos aos de incidencia de las organizaciones de la sociedad civil en la
sociedad mexicana, en el ao 2004 se promulg la Ley Federal de Fomento a las
Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil.
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En la mayora de los casos las organizaciones operan en el marco de normativas
ya existentes para su accin como personas jurdicas, por lo tanto actan libremente
en acuerdo con los grupos sujetos o en convenio con el Estado. En este ltimo caso
el convenio es la norma que regula su accin.
Existen diversos modos en los que estas organizaciones se articulan y proyectan
sus acciones y propuestas, impactando ms o menos al campo de la EPJA. En esta
lnea algunas guras o formas organizativas, que han mostrado ecacia en la consti-
tucin de mbitos permanentes de socializacin de informacin, debate y acuerdos
de accin sobre la EPJA, estn desarrollndose o instalndose en la regin.
En primer lugar se encuentran las redes nacionales e internacionales, que general-
mente agrupan slo OC y especialmente ONG, aunque en ocasiones tambin integran
a las agencias internacionales de cooperacin. Trabajan sobre un eje temtico y a
partir del mismo desarrollan mltiples actividades de intercambio, formacin de sus
miembros, desarrollo terico y metodolgico y construccin de agenda publica.
Una de las caractersticas de estas redes reere a la capacidad de colocar temas
en las agendas pblicas, presentar propuestas y negociarlas con las autoridades
correspondientes. Se trata de mbitos de propuesta y negociacin que tambin
actan como grupos de presin. En varios pases estas redes reeren estrictamente
a polticas educativas y explcitamente a EPJA, como en Paraguay, Nicaragua, Costa
Rica y Ecuador.
Un caso especial lo constituye la red CEAAL, que se extiende por toda la regin y
funciona con base en colectivos nacionales. Se caracteriza por sostener la educacin
popular como marco terico, y una de sus lneas de accin actual es precisamente
la incidencia en polticas pblicas, fundamentalmente educativas.
Una segunda forma organizativa, que se halla bastante extendida, son los
foros, cuyas temticas pueden ser similares a las redes, pero con modalidades de
funcionamiento diferentes que integran en ocasiones otro tipo de organizaciones,
como los sindicatos y los movimientos sociales, as como organismos estatales. En
Brasil, por ejemplo, funcionan foros de educacin en casi todos los estados y son
una referencia relevante en el rea de las polticas de EPJA. El informe nacional seala
que los foros se establecen en colaboracin con el Ministerio de Educacin, y que
tienen una creciente legitimidad entre las organizaciones vinculadas de diversas
formas a la EPJA. Estos foros funcionan con plenarias deliberativas, de socializacin
de informaciones y de construccin de consensos y acuerdos.
En Argentina tambin se registra la experiencia de un foro en defensa de la EPJA,
integrado multi sectorialmente y convocado por organizaciones de la sociedad civil,
movimientos sociales y los gremios docentes.
Iniciativas similares se relevan en toda la regin. As, en Nicaragua opera un
foro que realiza convenios con el Estado en forma permanente, y es un interlocutor
preferencial en el campo de la educacin de jvenes y adultos. Tambin en Bolivia
el FEB (Foro Educativo Boliviano) desarrolla acciones de incidencia y propuesta, y se
integra a rganos de composicin mixta (Estado-sociedad civil) que dan seguimiento
a los temas de EPJA. En Costa Rica funciona una amplia Mesa de Educacin desde
2005 con los objetivos de fortalecer la educacin ciudadana y ejercer contralora
social en la elaboracin y ejecucin de planes.
Por ltimo debe sealarse que en algunos casos se observa una cierta institucio-
nalizacin, en el marco de los sistemas educativos, del trabajo de las organizaciones
de la sociedad civil en coordinacin con el Estado. Por ejemplo el reporte de Uruguay
muestra la creacin de un Departamento de Educacin no Formal, en el mbito del
Ministerio de Educacin, donde se ubican precisamente las experiencias de la socie-
dad civil y para cuyo funcionamiento se conform un espacio de consulta integrado
bsicamente por ONG, algunos movimientos sociales y los sindicatos docentes, y el
rea de educacin del referido Ministerio.
Las modalidades de relacin con el Estado
Ms all de estas formas de articulacin de las organizaciones de la sociedad civil que
trabajan en el campo de la EPJA, el estudio reporta los modos concretos ms frecuentes
de ese relacionamiento o trabajo conjunto con el Estado. Se identican tres grandes
tipos de modalidades de relacin entre las organizaciones de la sociedad civil y el
Estado en el marco de la educacin de personas jvenes y adultas. Las dos primeras
suponen una forma de contratacin y asignacin de trabajo desde el Estado hacia
distinto tipo de organizaciones de la sociedad civil. Los proyectos son generalmente
los instrumentos de concrecin de acuerdos y trabajos. La tercera es ms amplia, no
reere necesariamente a la ejecucin de proyectos o a la contratacin.
La articulacin ms comn, o sea, las dos primeras modalidades, se forjan b-
sicamente en la modalidad de relaciones de trabajo, centradas en la ejecucin de
programas de EPJA, o de algunas acciones del mismo, por parte de las organizaciones
de la sociedad civil, en convenio con las autoridades educativas.
El convenio es precisamente el formato generalizado de relacionamiento, y se
encuentra presente como herramienta en todos los pases de la regin. A travs de
stos se acuerdan tareas y condiciones, formas de relacin durante los convenios
y su retribucin. Los contenidos de estos convenios y la forma de ejecucin son
extremadamente heterogneos. En algunos casos el trabajo que realiza la ONG
es seguido y evaluado por la agencia estatal contratante e incluso puede implicar
acciones conjuntas en algn aspecto o tema. En otros se establecen una serie de
reglas, expectativas y acuerdos, y se verica el cumplimiento de las mismas por
ambas partes. La evaluacin conjunta es uno de los aspectos clave en esta moda-
lidad, ya que, cuando existe, se abren espacios de incidencia mutua y se habilita
la acumulacin de experiencias y saberes. Tambin es una de sus debilidades o
riesgos, porque en el campo de la EPJA la evaluacin sistemtica es todava un tema
de bajo desarrollo.
Este modelo de trabajo conjunto plantea algunas dudas en cuanto a su naturale-
za, ya que en algunos casos puede lindar la tercerizacin, mientras que en otros se
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visualiza como modos de involucramiento slo desde la ejecucin. En ese sentido, la
variable clave es la amplitud con que el convenio dene explcitamente los espacios
de discusin y anlisis conjunto que ambas instituciones acuerdan.
Es preciso sealar que para muchos pases de Amrica Latina a los cuales no llega
la cooperacin internacional (como el Cono Sur), los convenios implican la forma de
nanciamiento ms habitual de las ONG, con lo que se arriesga a la conformacin
de situaciones de dependencia que dicultan una relacin libre y crtica.
Una segunda forma de relacionamiento entre el Estado y las organizaciones de la
sociedad civil tiene que ver con la tendencia privatizadora de la intervencin de estas
ltimas, especialmente planteada durante las Reformas y reformulada posteriormente
en algunos pases como Chile, Colombia o Per. Tambin se trata aqu de contratos de
ejecucin y a veces de asesora, pero su alcance suele ser mayor, incluyendo decisiones
de gestin. Adquieren otro carcter e incluyen mayoritariamente a organizaciones
privadas con nes de lucro, que son explcitamente aceptadas como tales.
Este modelo tiene una base ideolgico-poltica en la doctrina neoliberal y se
instaur en el marco de las Reformas de la dcada del 90, apostando a la interven-
cin privada como factor de calidad. Se vincula tambin a las propuestas de capital
humano que ponen el peso de los recursos humanos en los resultados de la ges-
tin, y que, particularmente durante los 90, propiciaron la inclusin de las empresas
privadas como garanta de calidad de la gestin, entre otras cosas por la formacin
de sus recursos humanos. El aporte ms importante para el quehacer educativo no
es aqu la experiencia, la propuesta temtica o la metodologa que provienen de la
sociedad civil; la expectativa est dada por la eciencia en el manejo; el nfasis no
est tanto en la participacin, sino en la gestin de calidad.
Es una modalidad que contina vigente hasta hoy en algunos pases. Las licitacio-
nes y los subsidios de diferente tipo son parte del modelo. El sistema de subvencio-
nes ha generado un conjunto de oferentes privados de educacin de adultos y una
dinmica competitiva entre ellos. Son instituciones que suelen recibir la subvencin
provista por el Estado en proporcin directa con la cantidad de jvenes y adultos
atendidos educativamente.
El caso de Chile ejemplica esta modalidad, mostrando cmo el modelo supone
la consolidacin de la participacin privada subvencionada, o dicho de otra manera,
del Estado subsidiario. As, se promueven asociaciones pblico-privadas para ofertar
EPJA, y se desarrollan nuevas formas de organizacin de la misma centradas en la
heterogeneidad de su pblico y en las necesidades especcas del mismo.
La tercera forma de relacin est constituida por un conjunto de modos de
interaccin estables e institucionalizados. Esto sucede en general a travs de la
constitucin de un rgano al que se le dan determinadas funciones, o como parte
de una estructura formal en cierto mbito del sistema educativo.
Esta forma de relacionamiento supone avances para la participacin calicada de
las organizaciones de la sociedad civil, que se acerca a los mbitos decisores y hacia la
coordinacin orgnica con el Estado. El vnculo entre las organizaciones y el Estado no
implica necesariamente el desarrollo de contenidos econmicos. El Estado no contrata
ni formula convenios de servicios con las organizaciones de la sociedad civil, sino que
stas se integran al seguimiento, debate e instrumentacin de las polticas pblicas.
Un ejemplo de esto se encuentra en Bolivia, donde se cre recientemente un
Consejo de Coordinacin de Educacin Alternativa, pensado como un escenario
de convergencia entre el accionar del Estado y de la sociedad. Se constituye con la
participacin de cuatro instituciones y organizaciones: el Estado, la sociedad y las
Iglesias, el bloque popular formado por las organizaciones sindicales de maestros y
por la Central Obrera, y el Foro Educativo Boliviano formado por OSC, intelectuales
y activistas. Este es un caso particular, todava reciente, y probablemente uno de
los ms avanzados en la lnea de formalizar la relacin, donde los vnculos sociedad
civil-Estado logran estructurar un espacio de coordinacin como mbito de concu-
rrencia en la formulacin y seguimiento de las polticas pblicas.
Por ltimo, en algunos informes se hace referencia a formas de intervencin
de la sociedad civil como movimiento, operando en estos casos como grupo de
presin alrededor de una demanda concreta relacionada siempre a la asociacin
educacin-derecho. Las organizaciones de la sociedad civil y los grupos de presin
y reivindicacin son un componente tradicional de las sociedades modernas; lo no-
vedoso en estos casos es que se han dado por ejemplo en Brasil, cuando una amplia
movilizacin de la sociedad civil que promova la escuela pblica democrtica y de
calidad, logr que la educacin de adultos tomara estatus de derecho y de deber
del poder pblico en la Constitucin de 1988. En este caso no actuaron slo las
organizaciones sino el conjunto de la sociedad civil movilizada.
Los debates respecto de la relacin
Estado-organizaciones de la sociedad civil
La accin educadora desde la sociedad civil se asocia a dos conceptos diferentes,
segn surge de los informes. En primer lugar, a la ampliacin de los espacios pbli-
cos no estatales, que fue largamente debatida a nales de los 80 y durante los 90.
En segundo lugar, a la nocin de participacin de la sociedad civil en el quehacer
del gobierno y las funciones sociales en general. Los organismos multilaterales y la
cooperacin internacional han insistido en la importancia y conveniencia de dicha
participacin y en casi todos los pases la Reforma de los 90 la instal formalmente
en la educacin, con distintos alcances y modelos.
Detrs de estos hechos se gener una fuerte polmica sobre la identidad
participativa de las intervenciones de las organizaciones de la sociedad civil,
sobre la presunta privatizacin de la educacin que implic en varios pases, y en
particular alrededor de las hiptesis subyacentes y el resultado mismo de su apli-
cacin, considerando las propuestas de reduccin del rol del Estado que primaron
durante el periodo de prevalencia de las polticas neoliberales y que aun subsisten,
al menos parcialmente.
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En los primeros aos del siglo XXI los debates educativos atravesaron gran parte
del continente, y en la actualidad parecen haber despejado el tema: a la vez que se
sostiene la crtica citada, se reconoce el rol positivo y las posibilidades y aportes que la
intervencin de la sociedad civil en la educacin supone, en un proceso en que el Estado
est retomando su rol en la mayora de los pases, pero ajustndolo a los reclamos de
participacin civil, en el diseo, ejecucin y decisin de las polticas pblicas.
Por otra parte, estos debates con distintos formatos y a diferentes niveles
parecen haber inaugurado en s mismos una lnea sostenible de participacin de
diferentes actores y sectores alrededor de las polticas educativas. En muchos pases
estos procesos multi sectoriales, con una participacin variada de la sociedad civil,
promovieron reformas en el marco legal. Estas reformas estuvieron dirigidas a re-
conocer, normar y ampliar las formas de participacin e intervencin de la sociedad
civil, como en los casos de Nicaragua o Bolivia. En algunos pases estos cambios
an se estn procesando, como en Honduras.
Debe sealarse que el debate sobre participacin de la sociedad civil, a tra-
vs de diversas organizaciones, no est saldado, especcamente en los mbitos
educativos, y particularmente en la EPJA. Los debates giran en muchos casos en
torno al cuestionamiento del carcter esencialmente nanciador de los convenios
Estado-sociedad civil. Tambin se discute la tendencia a la privatizacin o la terceri-
zacin que a veces implica. El ncleo del debate actual reere a las formas posibles
de ampliar los espacios estatales a la hora de denir polticas de EPJA, en el marco
de las nuevas concepciones de la gestin pblica.
En sntesis
El estudio revela una variedad de situaciones de las organizaciones de la sociedad
civil en las distintas subregiones de Amrica Latina, a partir de su propio desarrollo
y de tres variables principales: el marco poltico normativo de sus relaciones con el
Estado, el acceso al nanciamiento internacional y la cultura organizacional y poltica
prevaleciente en las distintas sociedades.
El rol de la sociedad civil registrado por los estudios nacionales est ligado fuer-
temente al modo de funcionamiento de las ONG, al desarrollo organizativo de los
movimientos sociales y decisivamente a sus relaciones con el Estado. En el campo
de la educacin, y particularmente de la educacin de personas jvenes y adultas,
estos roles son extremadamente amplios. Las organizaciones de la sociedad civil
contribuyen a colocar temas a los que en general no se da importancia en la agenda,
al tiempo que aportan una diversidad de herramientas metodolgicas y una fuerte
capacidad de relacionamiento comunitario.
Sin embargo, estas organizaciones slo tienen un potencial de incidencia en la
elaboracin de polticas pblicas o en el ejercicio de contralor de las mismas cuando
logran institucionalizarse. Para ello es necesario que se inserten en redes estables de
relacionamiento con el Estado y que cuenten con fuentes de nanciamiento propias.
En los pases sin nanciamiento externo las ONG dependen de los convenios con el
Estado para sobrevivir, lo cual signica en principio un riesgo para su autonoma en
la eleccin de temas, enfoques, sujetos y proyectos en general.
Un elemento a destacar es la constitucin de movimientos en torno a la educacin
de adultos en los ltimos diez aos, que lograron algunas conquistas en el espacio
de participacin en las polticas pblicas. En casos como el de Brasil, los foros de
educacin se han constituido en una nueva versin de los movimientos sociales,
con capacidad de debate, convocatoria, accin e incidencia. Tienen como fortaleza,
adems, estar constituidos de manera sumamente amplia, incluyendo instituciones
gubernamentales y no gubernamentales, sindicatos y educadores.
Las experiencias. Una puntualizacin necesaria
A lo largo del reporte se ha hecho referencia a algunas de las experiencias de la
EPJA en la regin. No se quiso dejar de lado, sin embargo, la enorme riqueza en la
produccin de experiencias de las que dan cuenta los 20 reportes.
En la mayora de los pases la mayor parte de las experiencias reportadas estn a
cargo de los gobiernos y, en diferentes medidas, como ya se dijo, las organizaciones
de la sociedad civil juegan un papel importante, desde atender a las poblaciones
ms vulnerables hasta colaborar en el diseo de las polticas gubernamentales. En
la regin, a pesar de los compromisos adquiridos bajo la declaracin de Educacin
para Todos en 1990, la EPJA experiment una disminucin en el nanciamiento y
los resultados. Ha sido a partir de que las Metas del Milenio no fueron cumplidas
que se ha repensado la EPJA y se le ha dado un nuevo impulso.
Varios programas nacionales tienen su origen en este siglo, en parte promovidos
por la Conferencia Internacional de Hamburgo y el apoyo de agencias internacionales
como es el caso de Argentina, Brasil y Paraguay.
En muchos casos se reportan experiencias apoyadas y nanciadas por las agencias
internacionales para la realizacin de campaas y programas de alfabetizacin. Entre
ellas destacan la Organizacin de Estados Iberoamericanos (OEI) (Honduras), la Agencia
Espaola de Cooperacin Internacional (Brasil, El Salvador, Paraguay, Honduras, Nica-
ragua) que en varios pases colabora con la OEI (El Salvador y Repblica Dominicana).
Como resultado de este impulso hay dos tipos de programas nacionales: unos
emergentes de corta vida, como las Misiones en Venezuela, o en Brasil y Honduras,
y en otros se prev un plazo ms largo, como Argentina y Paraguay.
Existe tambin la presencia de dos iniciativas internacionales que se originan
en la regin: Cuba y su presencia regional e internacional con el Yo s puedo y el
Yo s puedo seguir que atienden a ms de dos millones de personas en 15 pa-
ses, entre ellos Argentina, Bolivia, Ecuador y Mxico. Este mtodo ya comienza a
traducirse a varias lenguas indgenas de la regin. Debemos mencionar tambin las
iniciativas impulsadas por la red Fe y Alegra en Bolivia, Per, Venezuela y Paraguay,
de inspiracin religiosa.
102
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Mercedes Ruiz
Por otro lado la tendencia parece ser la diversicacin de proveedores y de
opciones que intentan adaptarse a una realidad compleja y diversa como Puerto
Rico, Honduras, Brasil y Argentina.
En el mosaico de experiencias que se reportan en los informes nacionales desta-
can dos dimensiones por el nmero de veces que fueron reportadas: la EPJA como
derecho y como estrategia para revindicar a las minoras que por largo tiempo han
sido excluidas y como una forma para favorecer el acceso de los desempleados al
mercado de trabajo; aunque hay varios enfoques que buscan este mismo objetivo,
algunos logran integrar la educacin como derecho.
Las dimensiones de autonoma e identidad de grupos minoritarios, que incluye
grupos indgenas, mujeres y afrodescendientes, pareciera un paso previo encaminado
a lograr la integracin de sectores excluidos a travs de la realizacin del derecho
a la educacin como una forma de crear sujetos sociales, en lo que parece una
actualizacin de los objetivos de la educacin popular. El tema de nanzas sociales
se liga igualmente con el tema de educacin y trabajo.
Entre los temas emergentes destaca la preocupacin por el medio ambiente,
que se da tanto en la poblacin general como entre las poblaciones marginadas
que habitan en reservas naturales y que ven amenazada su forma de vida conforme
estos lugares se convierten en posibles reas de desarrollo comercial.
Menos frecuentes, aunque no por ello menos importantes, parecen las experien-
cias de la EPJA dirigidas a la poblacin en general con el n de promover la ciudadana,
la participacin y la democracia. La mayor parte de ellas estn igualmente en pases
que, durante el periodo referido, han pasado por intensos periodos polticos que
han buscado nuevos equilibrios de poder, como Argentina, Bolivia y El Salvador,
o bien, que tienen una trayectoria ms larga en la promocin de la participacin
ciudadana e inclusin de sectores populares como Brasil y Cuba.
Finalmente, otro tema emergente parece ser la atencin a la poblacin encarce-
lada y las personas con discapacidad, igualmente como una forma de inclusin.
Consideraciones nales
La investigacin conrma una serie de aspectos que desde hace tiempo se esgri-
men en relacin al campo, con la ventaja de que las conclusiones se apoyan en 20
estudios nacionales que revelan y fundamentan estos aspectos. El estudio tambin
aport algunas pistas e interrogantes. En las lneas que siguen adelantamos algunas
conclusiones.
Visin compensatoria vs visin de derechos humanos
A pesar de los avances en el campo de la EPJA, persiste una visin compensatoria
en las polticas y los programas de gobierno en la regin. La mayor parte de los
informes se reeren a la poblacin joven y adulta que no tuvo acceso a la escuela
y/o no concluy los estudios de educacin bsica. Es de llamar la atencin, la ex-
tensin de las polticas compensatorias a la educacin media y/o bachillerato y a
los programas de retencin escolar de jvenes del nivel secundario, para lo cual se
retoma el modelo de educacin formal (primaria, secundaria y bachillerato) y se
desplaza a la educacin de personas jvenes y adultas. Sin embargo, se observa
un avance en el desarrollo curricular, modelos alternativos de educacin y material
educativo vinculado a la problemtica de personas jvenes y adultas. La existencia
de la visin compensatoria en la EPJA no es ms que un reconocimiento de que el
derecho a la educacin no se est cumpliendo en la regin y que, lejos de asegurar
que toda la poblacin tenga acceso a la educacin y que sta garantice la estan-
cia exitosa de los grupos ms vulnerables, se opta por una alternativa remedial.
Idealmente, la EPJA no debera buscar solucionar las deciencias y lagunas de las
modalidades regulares sino proporcionar educacin pertinente a jvenes y adultos
que ya cuentan con educacin bsica.
Escasa visibilidad poltica
La escasa visibilidad poltica de la EPJA es un rasgo caracterstico en la regin, que
se articula a la presencia marginal en las polticas educativas; si bien se reconoce la
situacin de la EPJA, se le otorga un lugar secundario en comparacin con los niveles
y las modalidades educativas en los sistemas educativos nacionales de Amrica Latina
y el Caribe. Aunque la mayor parte de los pases reconoce la problemtica de rezago
y exclusin educativa aunado a la situacin de la pobreza, no parece tener un lugar
preponderante en la agenda de los hacedores de polticas pblicas y educativas.
Se requiere de una operacin poltica vinculada a la exigibilidad del derecho a la
educacin de la sociedad civil y de los movimientos sociales emergentes en torno al
acceso, permanencia y logro educativo de los jvenes y adultos. La escasa visibilidad
se corresponde con las condiciones de exclusin social de los sujetos de la EPJA y
los medios limitados con los que cuentan para exigir sus derechos, entre ellos el de
educacin, y para incidir en la poltica pblica de sus respectivos pases.
104
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Debilidad presupuestaria
La asignacin presupuestal a la EPJA es mayoritariamente baja, y muchas veces no es
parte especca del presupuesto del sistema educativo (Cuba es una excepcin: a la
educacin se le asigna 12% del presupuesto nacional y dentro del mismo a la EPJA
se le asigna un 3%). No hay correspondencia entre las decisiones presupuestales y
las priorizaciones manejadas en los discursos.
Calidad dispareja, no inclusiva, de la EPJA
La EPJA no funge como un espacio incluyente, an cuando algunos espacios puedan
cumplir el papel de acogida: la mayor parte de los programas son urbanos, aunque
en muchos pases los mayores ndices de pobreza se ubican en el rea rural; por
otro lado, la oferta para la atencin a los sectores ms pobres, indgenas o afrodes-
cendientes es dispareja y de baja calidad. Si bien la brecha de gnero ha tendido a
cerrarse, esto no ha sido as en todos los casos de sujeto diverso.
Debilidad pedaggica y en formacin de docentes
La EPJA en la regin acusa una debilidad funcional que se expresa en que sus do-
centes no tienen fcil acceso a una formacin especca o procesos sistemticos,
institucionales, de perfeccionamiento y reciclaje; cotidianamente viven realidades
laborales decitarias y poco atractivas, con condiciones precarias de contratacin
y trabajo, casi siempre con presupuestos inadecuados. En la mayora de los pases
una parte importante del cuerpo docente est constituido por promotores (con
capacitacin reducida) e incluso con voluntarios.
Desarrollo desigual y combinado de la EPJA
Los reportes nacionales muestran un desarrollo desigual y combinando de la EPJA en
la regin. En algunos pases se observa un discurso sedimentado y articulado a los
sistemas educativos nacionales (Cuba y Venezuela); en otros pases se muestra una
visin precaria y de estancamiento de la EPJA (Argentina); en otros se cuenta con
propuestas educativas desarrolladas y consolidadas (Brasil, Mxico); y en buena parte
de los pases, la EPJA empieza a emerger como resultado de la presin internacional
y por el apoyo nanciero de las agencias (Paraguay) con propuestas alternativas por
parte de la sociedad civil que buscan ser signicativas para las poblaciones vulne-
rables (Fe y Alegra). En cuanto a temticas emergentes con desarrollo desigual en
la regin destacan las propuestas que otorgan mayor peso al desarrollo de compe-
tencias laborales (Chilecalica), a la educacin intercultural (Bolivia y Uruguay), la
educacin carcelaria (Brasil), y la educacin y migracin (Mxico).
Entre los jvenes y las corrientes migratorias
La problemtica del tema de juventud se congura en un punto nodal del campo
de la EPJA. Por un lado, casi en toda la regin se expresa la situacin de los jvenes
sin escuela y trabajo y por otro lado, el desplazamiento de los jvenes que por
diferentes motivos abandonan la escuela, a los programas dirigidos a la poblacin
adulta, ante el agotamiento del modelo escolarizado en un mundo cambiante y con
la presencia de otros medios de educacin y/o informacin con las que la escuela
compite. Adems, los espacios de educacin de adultos se convierten en espacios
de acogida de estos jvenes excluidos del sistema formal. En otras palabras, la ex-
clusin social y sus formas, lejos de disminuir parecen diversicarse y profundizarse
en la regin, ms an si consideramos el acceso a las nuevas tecnologas. Otra
problemtica de algunas sociedades latinoamericanas y caribeas que tiene que
ver con la conguracin de los sujetos de EPJA son las corrientes migratorias, que
se han constituido en parte del panorama regional. Los migrantes pueden provenir
del xodo campo-ciudad, de los desplazamientos por guerras o catstrofes natu-
rales, o de desplazamientos por condiciones socioeconmicas desfavorables en sus
lugares de origen. Se superponen a la situacin de migrantes otras caractersticas
propias de los lugares de destino que implican exclusin y rezago: son poblaciones
pobres que presentan situaciones de rezago endmicas y agregan a su condicin
de excluidos por diversas situaciones, las condiciones propias de su carcter de
migrantes, observndose una profundizacin de la exclusin.
Falta de institucionalidad de la EPJA
sta muestra una debilidad considerable, conformada por situaciones nacionales
en las cuales los rganos o direcciones de EPJA presentan baja autonoma, estn
muchas veces subsumidos y casi invisibles en el organigrama del sistema educa-
tivo. Presentan insuciente desarrollo organizacional y programtico, con escasa
prioridad dentro del conjunto de las polticas educativas, que en muchos casos la
incluyen junto con otras, pero no la especican ni la nombran. Hay, sin embargo,
casos en los que la EPJA logra soportes institucionales ms fuertes, como en Brasil,
Cuba, Chile y Mxico.
Paradojas de la educacin popular
Un avance importante en el campo de la EPJA fue la institucionalizacin e impacto
de la educacin popular en las polticas de los gobiernos. El discurso de la educacin
popular se convirti en una prctica instituyente de la EPJA. En algunos pases, como
Brasil, la relacin gobierno y sociedad civil empez a tomar mayor fuerza; ah las
organizaciones civiles resignicaron las estrategias de alfabetizacin de la poltica de
gobierno y las hicieron suyas. La institucionalizacin de la educacin popular, si bien
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ha enriquecido la teora y prctica de la EPJA, le ha restado fuerza a la dimensin
poltica que busca transformar las condiciones de exclusin social.
No obstante lo anterior, se reporta un peso relativamente inferior al que pre-
sentaba esta corriente aos antes del periodo considerado y seala una tendencia
a lo micro en varios casos, baja articulacin, escasa sistematizacin y por ende
limitada difusin de avances y propuestas, lo cual limita su incidencia en el campo;
se aprecia, sin embargo, una mayor visibilidad e incidencia de las redes, especial-
mente cuando plantean temas y acciones muy concretos (contraloras, incidencia
en polticas pblicas, etc.).
La alfabetizacin, eje articulador de las iniciativas de las agencias
nacionales e internacionales
Los programas y las polticas de alfabetizacin emergen con mayor fuerza en la
regin resultado de la presin de las agencias internacionales. En este marco se
destacan elementos como el decenio de la alfabetizacin de UNESCO, la iniciativa
OEI, o la iniciativa LIFE (Literacy for Empowerment).
Tambin se destacan las propuestas de la cooperacin internacional, espe-
cialmente la espaola, en el campo de la educacin bsica y alfabetizacin, que
se reejan especialmente en Centroamrica y algunos pases con bajos niveles de
alfabetizacin como Paraguay y Bolivia. Por otro lado, los Objetivos del Milenio
forman parte del escenario latinoamericano. En muchos informes nacionales hay
referencias a estos objetivos en relacin a la posibilidad de dar cobertura universal
y enfrentar los problemas de rezago que enfrenta EPJA.
Existe otra serie de iniciativas o procesos de carcter regional, algunas de las
cuales se registran en los informes, que conguran el escenario actual. En primer
lugar, se destaca la ejecucin en varios pases del Yo s puedo, actualmente con-
vertido en campaa de insercin cubana sobre el tema en la regin. Se trata de
una propuesta concreta, constituida por un paquete pedaggico/metodolgico y
los tcnicos correspondientes. Supone adems una cuestin de Estado, lo que la
hace tener un perl poltico particular. Estn tambin otras experiencias de menor
impacto con base regional que se reportan en los informes; este es el caso de las
experiencias a nivel de la Iglesia, en especial de la red Fe y Alegra, que se ha ex-
tendido en varios pases.
No obstante lo anterior, el descenso de las cifras de analfabetismo no es sus-
tantivo; al mismo tiempo, la importancia dada a la alfabetizacin provoca que otras
necesidades y temticas de la misma urgencia sean desplazadas.
La tendencia hacia la integralidad
Las experiencias ms innovadoras de la EPJA marcan una tendencia hacia enfoques
ms integrales tanto en su dimensin curricular como en su implementacin. En el
nivel curricular destacan los intentos por conciliar los intereses y necesidades de los
sujetos, los grupos minoritarios y los empresarios, que responden a formas inte-
grales de concebir el desarrollo, que si bien incluye la promocin de competencias
para el empleo, no olvida la construccin de sujetos sociales, sus aspiraciones y sus
condicionantes sociales (por ejemplo el MEVyT en Mxico). Por otro lado, destacan
las experiencias incluyentes, que cuentan con la participacin intersectorial de
instancias gubernamentales, no slo las responsables de educacin sino tambin
las del mbito laboral y de desarrollo social as como organizaciones de la sociedad
civil que adems construyen espacios que alientan la participacin de los propios
sujetos de la educacin (por ejemplo el programa Reto Rural en Ecuador). La
participacin de varias voces en los diferentes momentos de los programas y expe-
riencias (planeacin, implementacin y evaluacin) parece ser la mejor estrategia
para construir una EPJA ms signicativa.
Rasgos esperanzadores
Si bien se plantea un campo en constante construccin en una realidad cambiante
y con problemticas especcas (jvenes, adultos mayores, migracin, etc.), se
observan rasgos esperanzadores para el desarrollo del campo de la EPJA. Entre los
paradigmas que han empezado a impactar en las polticas y programas educativos
estn la educacin a lo largo de la vida y la educacin permanente; aunado a la
tradicin de la educacin popular que disloca el discurso hegemnico de la educa-
cin de personas jvenes y adultas, y coloca al sujeto como parte instituyente de
las prcticas sociales de la EPJA, otra vertiente con signo esperanzador se reere a
las ciudades educadoras, que emerge con fuerza en algunos pases de la regin, sin
olvidar los movimientos sociales que ayudan a fortalecer el campo.
Notas sobre la trayectoria reciente de
la educacin de personas jvenes y adultas
Maria Clara Di Pierro
Notas sobre la trayectoria reciente de la
educacin de personas jvenes y adultas
Introduccin
Este texto rene notas para un anlisis regional de la situacin de la educacin de
personas jvenes y adultas (EPJA) en Latinoamrica, elaboradas a partir de resultados
de una investigacin colaborativa sin precedentes, desarrollada en 20 pases del
continente entre el 2006 y el 2007, por iniciativa conjunta del Centro de Cooperacin
Regional para la Educacin de Adultos en Amrica Latina y el Caribe (CREFAL) y el
Consejo de Educacin de Adultos de Amrica Latina (CEAAL).
La investigacin tuvo por objetivo recuperar la trayectoria reciente y trazar una
cartografa de la educacin de jvenes y adultos en la regin, analizando las polticas y
los programas de gobierno y de la sociedad civil en este inicio del tercer milenio.
Los estudios nacionales afrontaron la falta de informacin ordenada y conable,
se llevaron a cabo por investigadores provenientes del ambiente universitario o de
organizaciones no gubernamentales guiados por un protocolo comn de inves-
tigacin elaborado por cuatro coordinadoras,
1
quienes tambin supervisaron los
estudios nacionales con herramientas de comunicacin a distancia.
Fueron cinco lo ejes orientadores de la investigacin: la construccin del derecho
a la educacin de jvenes y adultos, su articulacin con el mundo del trabajo y de
la generacin de ingresos, la formacin de sus educadores, la consideracin de la
diversidad sociocultural de los beneciarios, su contribucin para la reduccin de
la pobreza y para el desarrollo sostenible.
2
Es necesario advertir que, a pesar de ciertas caractersticas socioambientales,
histrico culturales y econmicas comunes, los pases de la regin presentan gran
diversidad que no siempre ser posible considerar en este anlisis conciso.
El contexto latinoamericano y
las funciones desempeadas por la EPJA
El diseo actual de la EPJA en Amrica Latina y el Caribe responde, por un lado,
a ciertos procesos sociodemogrcos, econmicos, polticos y educacionales que
marcaron al continente en la segunda mitad del siglo XX y, por otro, a desafos que
coloc la transicin del milenio.
A lo largo del siglo XX se observ una transicin demogrca en los pases de la
regin, cuando la reduccin de la mortalidad combinada con el mantenimiento de
elevadas tasas de natalidad intensic el ritmo de crecimiento poblacional y llev a
la preponderancia de los grupos de edad ms jvenes en el conjunto de la poblacin.
Al nal del milenio, sin embargo, la reduccin de los ndices de natalidad impulsada
por el cambio en los papeles desempeados por las mujeres en la sociedad y en la
familia, combinada con la elevacin de la expectativa de vida, modic el perl de
edad de la poblacin, con tendencia al predominio de los adultos en la poblacin
de la mayora de los pases de la regin.
3
Ese nuevo perl de edad, combinado con
el proceso de redenicin de la posicin social de las mujeres, tiene importantes
1
Arles Caruso (Uruguay), Mara
Mercedes Ruiz (Mxico), Miriam
Camilo Reco (Repblica Domi-
nicana) y la autora, con apoyo
de Meynardo Vzquez Esquivel
y Jorge Rivas, de la Direccin
de Investigacin del CREFAL en
Mxico.
2
Los informes nacionales relatan
experi enci as prometedoras
de EPJA promovidas por or-
ganismos gubernamentales y
no gubernamentales que, sin
embargo, no fue posible abor-
dar en este trabajo sinttico y
panormico.
3
En lo que se reere a la estruc-
tura de la poblacin, la regin
comporta situaciones diversas,
relacionadas a etapas diferentes
de la transicin demogrca y
a dinmicas peculiares de las
poblaci ones indgenas y no
indgenas. As, existen pases
con tasas relativamente altas
de fecundidad y una estructu-
ra de poblacin joven (Hait,
Guatemala, Bolivia, Nicaragua,
Honduras), al lado de pases
como Uruguay y Cuba, con
tasas de fecundidad bajas y es-
peranza de vida alta, reejadas
en estructuras poblacionales
envejecidas (Chackiel, 2004).
112
| CREFAL Maria Clara Di Pierro Notas sobre la trayectoria reciente de la educacin de personas jvenes y adultas en Latinoamrica y el Caribe |
repercusiones sobre la conguracin de las familias, del mercado de trabajo y de la
demanda por servicios sociales como la salud, la educacin y la previsin social.
Otro fenmeno sociodemogrco de gran impacto sobre las polticas sociales en
general, y las polticas educacionales en particular, fue el extraordinario xodo rural
hacia las ciudades, observado en la segunda mitad del siglo XX y la concentracin
poblacional en las grandes metrpolis de la regin.
Durante el siglo XX los sistemas educacionales de los pases latinoamericanos
y caribeos respondieron a esos cambios sociodemogrcos con una importante
expansin de la educacin elemental pblica y gratuita observndose, en el perodo
reciente y en el medio urbano, una tendencia a la universalizacin del acceso a la es-
cuela primaria en la infancia y adolescencia. Fruto de ese proceso hubo una reduccin
de la disparidad de gnero (que en algunos pases todava discrimina a las mujeres
en el acceso a la educacin), al paso que aument la distancia entre las generaciones
en el acceso a las oportunidades educacionales (que coloca a los adultos y ancianos
en situacin de desventaja ante la juventud). La expansin de los sistemas pblicos
de educacin en estructuras sociales marcadas por una acentuada heterogeneidad
cultural y profundas desigualdades econmicas, se realiz en contextos de restriccin
a la inversin pblica y reprodujo modelos pedaggicos selectivos y anacrnicos, lo
que repercuti negativamente sobre el aprendizaje y los resultados escolares. Esto
provoc que una signicativa parte de la juventud empobrecida del continente tuviera
trayectorias educativas inconstantes y acentuado atraso escolar.
En ese contexto, la EPJA ha sido llamada a cumplir cuatro funciones sociales
primordiales. Por una parte, constituye un espacio de acogida de los inmigrantes
rurales (muchos de los cuales de origen indgena cuya lengua materna no es la
dominante) que necesitan reevaluar conocimientos y modos de vida, redenir su
identidad sociocultural, aprender comportamientos y adquirir los cdigos culturales
para insertarse en la sociedad urbana letrada, transponiendo los perjuicios que
restringen el goce de los derechos y que los marginan en el acceso al mercado de
trabajo y a las instituciones sociales y polticas. Por la otra, la EPJA fue llamada a elevar
el nivel educativo de la poblacin adulta que no tuvo las mismas oportunidades de
las nuevas generaciones, desarrollando las competencias profesionales y atribuyen-
do las credenciales escolares requeridas por un mercado de trabajo competitivo y
selectivo. En tercer lugar, la EPJA congura un espacio de contencin de las proble-
mticas sociales y de la diversidad sociocultural rechazadas por la educacin comn,
abrindose como un canal de reinsercin en el sistema educativo de adolescentes
y jvenes de l excluidos precozmente, y de aceleracin de estudios para aquellos
que presentan acentuado atraso escolar. En la cultura globalizada de sociedades en
las que la informacin y el conocimiento ocupan posicin destacada, y delante de la
elevacin de la expectativa de vida, compete a la EPJA tambin proveer oportunidades
de actualizacin, calicacin y goce cultural a lo largo de la vida, cualquiera que sea
el nivel de escolaridad alcanzado por los individuos y comunidades.
La conguracin de la EPJA en Latinoamrica y el Caribe fue inuenciada,
113 Notas sobre la trayectoria reciente de la educacin de personas jvenes y adultas en Latinoamrica y el Caribe |
tambin, por la contribucin que el movimiento de educacin popular realiz al
pensamiento pedaggico y a la historia poltica reciente de la regin, marcada por
procesos de resistencia a regmenes autoritarios, transiciones a la democracia y
reconstruccin nacional luego de los conictos armados, en los cuales la capacidad
de autoorganizacin y movilizacin de la sociedad civil cumpli papel destacado.
Aunque el perl y la actuacin de los movimientos y organizaciones sociales se hayan
modicado sustancialmente en el nal del siglo XX, el paradigma de la educacin
popular contina siendo la principal referencia de las prcticas de formacin para la
ciudadana democrtica y defensa de derechos, particularmente aquellas promovidas
por organizaciones de la sociedad civil.
En la transicin del milenio, el contexto original adquiri caractersticas que
colocan nuevas necesidades de aprendizaje y modican las conguraciones de la
EPJA, entre los cuales se destacan: el dbil desempeo de la economa regional en
razn de la insercin subordinada de los pases del continente a la economa y a la
cultura globalizadas; el establecimiento de estndares ms elevados de desempleo,
subempleo, trabajo informal y/o precario, que debilita las organizaciones sindicales
y corrobora la persistencia de las desigualdades socioeconmicas y niveles extremos
de pobreza;
4
el incremento de las corrientes migratorias intra e internacionales en
busca de mejores oportunidades de trabajo, al lado de los movimientos poblacio-
nales producidos por los conictos armados; la generalizacin de procesos de de-
mocratizacin con bajo impacto distributivo y sin cambios sustantivos en la cultura
poltica; el reconocimiento pblico de la diversidad de gnero, generacional, tnico
cultural y lingstica de las sociedades, impulsado por los respectivos movimientos
de identidad en su denuncia de las estructuras gubernamentales e instituciones
sociales predominantemente masculinas, europeas y monolinges; el deterioro del
medio ambiente, frente al cual se ampla la conciencia e intensica la resistencia de
los movimientos socioambientales; la emergencia de nuevos actores y expresiones
de la conictividad social (son notorios los levantamientos indgenas ecuatoriano,
boliviano y mexicano; los sin tierra brasileos, los piqueteros argentinos, los es-
tudiantes secundarios chilenos, entre otros movimientos poltico culturales de la
juventud del continente).
En ese nuevo escenario, los campos de la educacin popular y de la educacin
de jvenes y adultos tendieron a conuir hacia un espacio en el interior del cual se
procesa una disputa entre proyectos educativos vinculados a racionalidades distintas:
por un lado, las concepciones, discursos, polticas y prcticas que, basados en la
teora del capital humano, proyectan en la educacin benecios econmicos para
los individuos y sociedades, priorizando la calicacin de la mano de obra para el
desarrollo capitalista globalizado; por otro, aquellas que, privilegiando los valores
de justicia e igualdad, adems de dotar a las capas populares de las competencias
y credenciales requeridas por el mercado de trabajo (de modo de protegerlas del
desempleo y de la pobreza extrema) proporcionan la formacin tcnica, humana
y poltica para luchar por transformaciones societarias que aseguren vida digna en
4
Segn la Comisin Econmica
para Latinoamrica y Caribe
(CEPAL), an con pequeos
avances en la disminucin de
la pobreza y del desempleo y
mejora en la distribucin de la
renta en el inicio del milenio,
en 2005 la regin tena 290
millones de personas (55.3% del
total) en condicin de pobreza
o indigencia. Bolivia, Ecuador,
Hai t , Honduras, Ni caragua
y Paraguay son los pases en
los que el fenmeno es ms
agudo.
114
ambientes sostenibles y convivencia democrtica con respecto a la diversidad y a
los derechos humanos.
Los sujetos de la EPJA
Los parmetros convencionales para denir los destinatarios de la EPJA en Lati-
noamrica y Caribe fueron construidos bajo la gida de la visin compensadora,
restringida a la recuperacin de estudios formales, motivo por el cual toman la
educacin escolar como referencia y combinan un lmite mnimo de edad
5
con cierto
grado de retraso en los niveles de instruccin. A la luz de estos criterios, y debido a
la magnitud del fenmeno en el continente, los analfabetos absolutos con 15 aos
o ms fueron percibidos como los sujetos prioritarios de la EPJA. La ampliacin de
las exigencias sociales de conocimiento en paralelo al ensanche del concepto de
alfabetizacin, a su vez, condujeron a la inclusin entre los destinatarios de la EPJA
de los jvenes y adultos con escolaridad reducida y de baja calidad, que en virtud de
la transicin demogrca y de los fracasos de los sistemas de enseanza, congura
un contingente extremadamente numeroso (cuadro 1).
La categora que mejor dene los sujetos de la EPJA, sin embargo, es la de la
exclusin, porque abarca el conjunto de procesos socioeconmicos y culturales que
permiten explicar la distribucin desigual del analfabetismo y del retraso escolar
en las sociedades. Incluye las variables de gnero, generacin, lengua y etnia y
considera, adems, la distribucin sociespacial de la pobreza en las regiones geo-
grcas, zonas rurales y urbanas y al interior de las ciudades. En Per, por ejemplo,
la escolaridad promedio de los jvenes y adultos vara segn el lugar donde viven
(10 aos de estudios en la zona urbana y 6.6 aos en la zona rural) y la condicin
socioeconmica de los individuos (10 aos de estudios entre los no pobres, 8.4
aos entre los pobres y 6 aos entre los que se encuentran en pobreza extrema).
En El Salvador, la poblacin urbana alcanza 6.9 aos de estudios, mientras en la
zona rural no supera 3.7 aos de escolaridad. En Brasil, donde el analfabetismo
vara de 22.4% en la regin noreste a 6.2% en la regin sur, y el analfabetismo
rural alcanza 26.2% mientras el urbano es de 8.7%, la pertenencia tnico racial
es importante factor de desigualdad educacional: la tasa de analfabetismo entre
los blancos es de 7.1% y se eleva a 16% entre los afrodescendientes. De modo
semejante, la proporcin de indgenas en la poblacin de los estados mexicanos
se combina con desigualdades socioeconmicas, produce variaciones en las tasas
de analfabetismo de las entidades de la federacin de niveles prximos a 20% en
Chiapas, Guerrero y Oaxaca, y tasas alrededor de 5% en Chihuahua y Jalisco. En
Ecuador, la tasa de analfabetismo entre los indgenas es de 28%, mientras que
el ndice promedio nacional es de 9%. En Colombia, donde la tasa promedio de
analfabetismo es de 7.9% esa proporcin se eleva a 13% entre los afrocolombianos
y a 17.7% entre los grupos indgenas.
El mapeado de los participantes de la EPJA en los diferentes pases de la regin deli-
5
En la mayora de los pases de la
regin, en que la escolarizacin
obligatoria tiene nueve aos
de duracin a partir de los seis
aos de edad, la edad mnima
para participar de programas
de la EPJA en el nivel primario
es de 14 aos, pero hay va-
riaciones hacia arriba (15 aos
en Venezuel a y 16 aos en
Puerto Rico) y hacia abajo (en
Per, la existencia de un amplio
contingente de adolescentes
con elevado retraso escolar
justic la reciente creacin de
una variante del Programa de
Educacin Bsica Alternativa a
nios y adolescentes en la faja
de edades entre 12 a 18 aos.)
En la educacin secundaria, la
edad mnima vara entre los 16
y los 18 aos.
nea un sujeto social prioritario relativamente homogneo, constituido por los sectores
populares empobrecidos que habitan asentamientos urbanos precarios y sobreviven
de trabajos poco calicados de la economa informal. Esa caracterizacin genrica
comporta, sin embargo, una pluralidad de sujetos de donde emergen numerosas
identidades singulares. Los que emigran de la zona rural a la urbana, en su diversidad
tnica, cultural y de gnero, constituyen los destinatarios tradicionales de la EPJA. A ellos
se sumaron en perodo ms reciente los inmigrantes interfronterizos, cuyo contingente
creci debido a la intensicacin de la movilidad internacional de la fuerza de trabajo,
6

y las poblaciones trasladadas por conictos armados o desastres naturales.
7
Pero,
hoy en da, el grupo predominante es la juventud urbana de los sectores populares
que no tuvo xito en la escuela regular y busca en la EPJA un espacio de acogida a
sus caractersticas socioculturales que permita conciliar estudio y trabajo, acelerar la
obtencin de certicados y/o insertarse en procesos de calicacin profesional.
8
Si en
las nuevas generaciones la brecha de gnero se ha estado cerrando debido al mayor
acceso, permanencia y progresin de las jvenes en el sistema educativo, entre los
adultos y ancianos inscritos en la alfabetizacin y en el nivel bsico de la EJA, tambin
se destacan mujeres que buscan superar las desigualdades educativas del pasado,
contribuir con la escolarizacin de los hijos, mejorar su posicin en el mundo laboral,
adquirir los conocimientos y habilidades requeridos por la participacin comunitaria, y
tambin disfrutar del estudio como espacio de sociabilidad y relativa libertad, cuando
viven connadas a las obligaciones familiares y/o profesionales.
9
Como la oferta de
EPJA es preponderantemente escolarizada y urbana, las poblaciones rurales y los pue-
blos indgenas, aunque conguren un pblico potencial numeroso, continan siendo
marginados. En tiempos en que la miseria increment la criminalidad e hizo crecer la
poblacin carcelaria, ganan visibilidad tambin los jvenes prisioneros cuyo derecho
a la educacin contina vigente en la crcel.
La literatura sociolgica sobre la EPJA explica la posicin secundaria de la modali-
dad en la agenda pblica por la debilidad poltica de sus potenciales demandatarios.
En el perodo de anlisis, sin embargo, la emergencia de los pueblos originarios en
la escena poltica oblig a las polticas educativas al reconocimiento de la pluralidad
tnica, cultural y lingstica de las sociedades latinoamericanas y, por consecuencia,
a la difusin de la educacin intercultural bilinge, reivindicada como estrategia de
preservacin de identidades tnico culturales e institucionalizada en la mayora de
los pases en que la poblacin indgena es numerosa, como Bolivia, Brasil, Ecuador,
Guatemala, Honduras, Mxico, Paraguay y Per.
La inuencia de las agencias internacionales
en la denicin de la agenda de la EPJA
Desde la constitucin de la UNESCO en la posguerra, la educacin de adultos, y la al-
fabetizacin en particular, conguran campos de formulacin de polticas y discursos
fuertemente inuenciados por los organismos internacionales de cooperacin. Las
6
Hay contingentes importantes
de guatemaltecos en Mxico,
bolivianos en Argentina, haitia-
nos en la Repblica Dominicana
y dominicanos en Puerto Rico.
El movimiento migratorio es
intenso tambin en direccin
a los Estados Unidos, Canad
y Europa, lo que transform las
remesas internacionales en una
de las fuentes ms relevantes
de receta de los pases: en el
2005, los 9 a 12 millones de
mexicanos que viven legal o
i l egal mente en l os Estados
Unidos (las fuentes divergen
sobre el nmero exacto) fueron
responsables por el envo de
cerca de 15 billones de dlares;
ms del 15% de la poblacin
ecuatoriana emigr del pas en
los ltimos aos, y los envos
por ellos enviados representan
la segunda fuente de divisas del
pas, superada apenas por las
ventas de petrleo; los envos
de los migrantes constituyen
el pilar de la economa de El
Salvador. En 2006, la poblacin
puertorriquea que viva en los
Estados Unidos alcanz la cifra
de 3.8 millones de personas,
casi la misma cantidad de los
3.9 millones que habitan la isla
caribea, que tiene el status
de Estado Libre Asociado a los
Estados Unidos.
7
Se estima en 2.5 millones la
poblacin colombiana trasla-
dada en los ltimos diez aos
en virtud del conicto armado
interno.
8
En Nicaragua, por ejemplo, el
60% de los estudiantes de la
EPJA tiene entre 15 y 29 aos de
edad. En Brasil, la proporcin de
jvenes entre 18 y 24 aos de
edad inscritos en la EPJA alcanza
32% del total. En la Provincia
de Buenos Aires, 38.5% de los
estudiantes de la EPJA en el nivel
bsico tenan menos de 17 aos
en el 2005.
9
Aunque las diferencias de gne-
ro en el acceso a la educacin
se hayan estado reduciendo en
todo el continente, en especial
en las nuevas generaciones, la
condicin femenina potencia-
liza la exclusin resultante de
otras dimensiones de identidad,
como el origen rural o la per-
tinencia a grupos indgenas o
afrodescendientes.
116
cinco Conferencias Internacionales de Educacin de Adultos (CONFINTEA) convocadas
por la UNESCO en este perodo constituyeron espacios de disputa y legitimacin de
concepciones y propuestas cuyo impacto sobre las polticas pblicas de educacin
de los pases ha sido ms retrico que operativo.
En el ltimo cuarto de siglo, las concepciones y las polticas de EPJA de los pases
de Latinoamrica y Caribe sufrieron la inuencia de numerosas iniciativas interna-
cionales y regionales competidoras o poco articuladas entre s.
10
Aunque la propuesta de educacin a lo largo de la vida formulada en 1997 en
la V CONFINTEA articule hegemnicamente los discursos que encuadran las recien-
tes polticas de EPJA en la regin, las estrategias de reforma y poltica educacional
implementadas en el perodo fueron inuenciadas, sobre todo, por la iniciativa inter-
nacional de Educacin Para Todos
11
y, ms especcamente, por su versin reducida,
que redujo las generosas concepciones y metas originales a polticas enfocadas a
la instruccin primaria de nios, connando la EPJA a una posicin marginal en la
agenda pblica (Torres, 2001, 2003).
Dos iniciativas de la cooperacin bilateral tuvieron impacto en la conguracin
actual de la EPJA en la regin: los PAEBA (Programas de Alfabetizacin y Educacin
Bsica de Adultos), desarrollados en El Salvador (1993-1998), Repblica Dominica-
na (1993), Honduras (1997-2000), Nicaragua (1997-2000), Paraguay (2000) y Per
(2003) con apoyo tcnico y nanciero de la Agencia Espaola de Cooperacin; y,
ms recientemente, el programa cubano de alfabetizacin con recursos televisivos
Yo s puedo, adoptado en mayor escala en Venezuela y Bolivia, y tambin en ex-
perimentos piloto o de menor escala en diversos pases (Argentina, Brasil, Colombia,
Ecuador, El Salvador, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per, Repblica
Dominicana y Uruguay).
En el perodo ms reciente, el tema de la alfabetizacin de adultos (que histricamen-
te constituye un campo de disputa de discursos poltico-pedaggicos y representaciones
simblicas sobre las relaciones entre la educacin y otros mbitos de la vida social)
volvi a ocupar lugar destacado en la pauta de algunas agencias internacionales de
cooperacin. La declaracin de la Dcada de las Naciones Unidas para la Alfabetizacin
(2003-2012) corrobor la proliferacin de iniciativas internacionales, especialmente LIFE
2005-2015 (Literacy Iniciative For Empowerment), lanzada por la Divisin de Educacin
Bsica de la UNESCO con apoyo de la primera dama norteamericana, Laura Bush, que
en su primera etapa comprende un pas del Caribe.
12
En la regin, donde se estima que
existen 39 millones de analfabetos y 110 millones de jvenes y adultos con escolaridad
reducida y de mala calidad, se encuentra tambin en fase inicial de elaboracin el Plan
Iberoamericano de Alfabetizacin y Educacin Bsica de Adultos 2008-2015, coordinado
por la Organizacin de los Estados Iberoamericanos (OEI).
Aunque aplaudan el reposicionamiento de la temtica de la alfabetizacin en la
agenda pblica proporcionado por las iniciativas de los organismos internacionales,
los estudiosos del tema lo ven con reservas:
La buena nueva del renovado impulso viene no obstante a empaarse
10
Proyecto Principal de Educacin
para Latinoamrica y el Caribe
(1981-2000); Educacin para
Todos (1990-2015); Cumbres
de las Amricas (1994-2010);
Objetivos del Milenio (2000-
2015); Proyecto Regional de
Educacin para Latinoamrica
y Caribe (2002-2017); Cumbres
Iberoamericanas (2002-2017);
Decenio de las Naciones Unidas
para la Alfabetizacin (2003-
2012); Plan Iberoameri cano
de Alfabetizacin y Educacin
de Jvenes y Adultos (2008-
2015).
11
Entre las seis metas prioritarias
propuestas por la iniciativa de
Educacin Para Todos a partir
del Foro Mundi al real i zado
en el 2000 en Dakar, tres de
ellas se reeren a la EPJA: la
meta tres implica satisfacer las
necesidades de aprendizaje de
todos los jvenes y adultos; la
meta cuatro propone reducir
en 50% los ndices de anal-
fabetismo hasta el 2015; y la
meta cinco se reere a alcanzar
paridad de gnero en el acceso
a la educacin.
12
Previsto para abarcar 35 pases
a lo largo de las tres etapas
iniciadas en el 2006, 2008 y
2010, el LIFE est dirigido a
pases con altas tasas de anal-
fabetismo o ms de 10 millones
de analfabetos, en los cuales
pretende disminuir a la mitad
los ndices de analfabetismo
actuales. El primer grupo de pa-
ses seleccionados sera formado
por: Bangladesh, Egipto, Hait,
Mal, Marruecos, Nger, Nigeria,
Pakistn, Senegal y Yemen.
con la dispersin y hasta superposicin de esfuerzos a escala nacional y
regional; la persistente mentalidad sectorial que pretende avanzar sobre
el analfabetismo sin ocuparse expresamente de las polticas econmicas y
sociales que lo generan y reproducen; la continuada falta de articulacin
entre la alfabetizacin en el medio escolar y la realizada fuera de ste; el
tradicional descuido de la alfabetizacin en zonas rurales as como en po-
blaciones y lenguas indgenas; el conocido nfasis cuantitativo y la carrera
tras las estadsticas y las metas erradicadoras que como sabemos por larga
experiencia termina conspirando contra la calidad y sustentabilidad de las
acciones y de los aprendizajes, y desestimando el acceso efectivo a la cultura
escrita por parte de la poblacin.
13

Las redes y organizaciones de la sociedad civil involucradas en esfuerzos de alfa-
betizacin y educacin de jvenes y adultos son igualmente reticentes con respecto
a esas iniciativas. En un estudio intitulado Corregir los errores, activistas en pro de
la educacin critican la reducida inversin realizada en la alfabetizacin de adultos
y proponen un conjunto de directivas para cotejar la ecacia de las polticas de ese
campo (Archer, 2006).
Esos actores crticos recomiendan especial atencin a la equidad de gnero y
a la diversidad cultural y lingstica en procesos integrales, en contexto y exibles
de alfabetizacin y educacin bsica que vinculen el aprendizaje y desarrollo de la
lectura, escritura y clculo (comprendidos como procesos continuados de insercin
en la cultura letrada) a otras dimensiones de la vida adulta en comunidad, como la
subsistencia econmica, la salud y la participacin ciudadana.
Las polticas pblicas de EPJA en Latinoamrica y Caribe:
continuidad y rupturas
Las polticas pblicas recientes de EPJA desarrolladas en casi todos los pases de La-
tinoamrica y Caribe se inscriben en el marco comn de las dems polticas sociales
desarrolladas por los gobiernos de la regin en un contexto de ajuste macroeco-
nmico y reforma del papel del Estado bajo orientacin neoliberal y se subordinan
a las directivas de restriccin del gasto pblico, descentralizacin, focalizacin y
privatizacin.
En esa coyuntura, las reformas educativas por medio de las cuales los pases
de la regin buscaron afrontar, a partir de mediados de los aos 90, los nuevos
desafos de la economa y cultura globalizados, priorizaron atencin y recursos en
la escolarizacin elemental de nios y adolescentes, lo que coloc a la EPJA en una
posicin marginal en el discurso pedaggico y en la agenda de las polticas pblicas
y se ocasionaron prdidas de jerarqua y especicidad. Esa opcin fue inuenciada
por el asesoramiento de organismos internacionales de cooperacin liderados por el
Banco Mundial (que concedi prstamos para numerosos programas de mejora de
13
Boletn de Grupo Latinoame-
ricano de Especialistas en Al-
fabetizacin y Cultura Escrita
(GLEACE), creado en noviembre
del 2006 bajo los auspicios
del CREFAL, coordinado por
Rosa Mara Torres (Ecuador) y
constituido por Lola Cendales
(Colombia), Isabel Infante (Chi-
le), Judith Kalman (Mxico) y
Vera Masago (Brasil).
118
la educacin primaria), cuyos anlisis econmicos de costo benecio establecieron
una disyuntiva entre la escolarizacin de los nios y la educacin de los adultos.
14
Pasada una dcada, las reformas obtuvieron resultados modestos en la inclusin
de nios y adolescentes provenientes de diferentes extractos sociales, pero fueron
incapaces de asegurar condiciones de equidad y calidad de los aprendizajes que
produjo un numeroso contingente de jvenes con signicativo retraso escolar que
la EPJA tuvo que acoger.
La marginalizacin de la EPJA en las polticas nacionales contradice el compromiso
asumido en el 2000 en el Marco de Accin Regional de la Iniciativa de Educacin Para
Todos, que menciona explcitamente: Los pases se comprometen a incorporar la
educacin de jvenes y adultos a los sistemas educacionales y dar a ella la prioridad
en las reformas educacionales que se realizan, como parte de la responsabilidad
central de los gobiernos en la educacin fundamental de su poblacin.
La investigacin regional encontr, sin embargo, un signo de que la EPJA fue
asimilada como parte constitutiva de los sistemas educacionales del continente: el
reconocimiento formal en nivel constitucional o infraconstitucional del derecho de
los jvenes y adultos a la alfabetizacin y a la educacin bsica est presente en el
ordenamiento jurdico de todos los pases. La legislacin de los pases reconoce a la
EPJA como modalidad de la educacin bsica gratuita, con las funciones de promo-
ver la alfabetizacin, garantizar progreso en la escolaridad obligatoria, favorecer el
acceso a la calicacin profesional y a la educacin a lo largo de la vida, otorgndole
especial exibilidad curricular, organizacional y de empleo de medios y tecnologas,
instituyendo estrategias de evaluacin y certicacin que permitan validar conoci-
mientos adquiridos en procesos no formales de aprendizaje. Sin embargo, la ley no
atribuye obligaciones a los empleadores ni concede incentivos a los trabajadores
para seguir estudiando, lo que an limita el acceso efectivo a las oportunidades de
formacin. Adems de eso, la posicin secundaria de la EPJA en las polticas pblicas
produce situaciones de violacin del derecho a la educacin que los instrumentos
de exigibilidad disponibles no han sido capaces de revertir.
15
Pasados diez aos de la realizacin de la V CONFINTEA, los datos recopilados
en el estudio regional demuestran reducida evolucin con relacin a la situacin
diagnosticada en la dcada anterior. Considerada la tendencia dominante de las
polticas y prcticas recientes desarrolladas por las instancias gubernamentales,
la EPJA contina siendo regida por el paradigma compensatorio, centrado en
programas escolarizados de alfabetizacin y recuperacin del retraso escolar, de-
sarrollados en instalaciones fsicas precarias, con recursos humanos improvisados
y nanciacin escasa
16
que alcanzan baja cobertura frente a la extensa demanda
potencial
17
y presentan elevados ndices de evasin y repeticin de grado. A esas
modalidades escolarizadas se suman (aunque no siempre se articulen) ofertas va-
riadas de formacin ocupacional breve y/o acelerada, cuya provisin est a cargo
de diferentes agentes gubernamentales, empresariales, organizaciones sociales o
lantrpicas. Las estructuras gubernamentales responsables de la coordinacin
14
Esa concepcin ya fue exhaus-
tivamente criticada por diversos
autores, en especial por Torres
(1996).
15
Los informes de Brasil y de Puer-
to Rico indican que el judicial
se ha estado constituyendo en
espacio de lucha por la garanta
del derecho a la EPJA. Entre las
experiencias reportadas por
Puer to Ri co, se menci onan
demandas judiciales victoriosas
por la inclusin de personas con
necesidades especiales y garan-
ta de derechos educacionales
de prisioneros, y el caso de una
organizacin civil de defensa de
los derechos educativos de los
inmigrantes en Nueva York que
obtuvo xito en peticin judicial
por la insercin de minoras en
la universidad.
16
No todos los informes nacio-
nales pudieron especificar el
vnculo entre gasto pblico y la
EPJA. Entre los que disponan
de datos, hay dos grupos: uno
que atribuye menos de 1% del
gasto educaci onal (Mxi co,
Puerto Rico y Per) y un segundo
grupo en el que la inversin
pblica en EPJA se sita entre
2.5% y 3.6% del gasto total con
educacin (Bolivia, Costa Rica,
Cuba, Venezuela).
17
Para una demanda estimada
de cerca de cinco millones de
personas con baja escolaridad,
la cobertura proporcionada por
la EPJA en Chile alcanza apenas
165 mil estudiantes, o sea, 4.7%
de la demanda potencial. En
Brasil, donde la poblacin joven
y adulta que no concluy la es-
colaridad elemental se aproxima
a 65 millones de personas, la
oferta de educacin bsica en
esa modalidad en 2005 fue
de 5.6 millones de vacantes,
cerca de 8.6% de la demanda
potencial. En Per, la matrcula
en la EPJA en el 2002 fue poco
superior a 141 mil alumnos, lo
que representaba 1.9% de la
demanda potencial estimada
en 7.3 millones de personas.
de esas polticas son, en la mayora de los casos, precarias, polticamente poco
inuyentes y vulnerables a la discontinuidad poltico administrativa, y su incapaci-
dad para producir sinergias y articular polticas intersectoriales (de generacin de
renta y reduccin de la pobreza, promocin de la salud y preservacin del medio
ambiente, entre otras) tiene como resultado, con frecuencia, la dispersin de re-
cursos y superposicin de iniciativas.
As conguradas, las polticas pblicas de la EPJA colectan escasos resultados
tanto en el mbito educativo como en el plano socioeconmico, a medida que los
aprendizajes y credenciales que proporcionan no resultan en efectiva inclusin social
o signicativa movilidad socio-ocupacional, ni impactan en el escenario poltico o
cultural de los pases.
Diversos estudios nacionales reportan que durante las reformas educativas de los
aos 90, los organismos responsables por la coordinacin nacional de las polticas
de EPJA perdieron posiciones en la jerarqua de los ministerios, lo que result en la
desarticulacin de las acciones y dilucin de la especicidad de la modalidad en
las prcticas de gestin. Este fue el caso de Argentina, cuya Direccin Nacional de
Educacin de Adultos (DINEA), creada en 1968, fue desarticulada en 1992, cuan-
do los servicios educativos del gobierno federal se transrieron a las provincias.
Tambin en Colombia, la Direccin General de Educacin de Adultos, creada en
1988, simplemente desapareci del organigrama del Ministerio de Educacin en
1994. En Per, la reforma educativa de los 90 vaci el modelo de educacin no
formal que haba sido construido en los 70, poca en la que la EPJA se vea como
una herramienta del desarrollo socioeconmico comunitario y haba adquirido una
conguracin intersectorial y participativa.
Al lado de Cuba, Chile y Mxico son casos excepcionales en los que la EPJA
adquiri cierta institucionalidad, con estructuras de gestin de relativo prestigio,
autonoma y recursos. Mxico edic la ms duradera institucin gubernamental
dedicada a la EPJA de la regin: el Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos.
Creado en 1981 como desdoblamiento del Programa Nacional de Alfabetizacin,
el INEA es un rgano descentralizado de la administracin federal dotado de per-
sonalidad jurdica y patrimonio propios, con funciones normativas, tcnicas y de
coordinacin, que maneja casi 1% del presupuesto de la Secretara de Educacin
Pblica (SEP). Interviene directamente en los mbitos nacional, estatal y local. Al
nal de los aos 90, en el contexto de la reforma educativa y con el objetivo de
ampliar la participacin de las esferas subnacionales de gobierno en la nanciacin
de los programas de EPJA, tuvo inicio la descentralizacin del Instituto. Entre 1998
y 2005 se celebraron convenios con 27 de los 32 estados federados mexicanos,
pero el INEA preserva funciones normativas, tcnicas y de coordinacin poltica. En
Chile, a su vez, las diferentes modalidades de la oferta de la EPJA estn plenamente
insertas en las instancias ociales de la educacin nacional, aunque no ocupen una
posicin destacada en la agenda de poltica educacional. La asimilacin de la EPJA
por parte de la poltica educativa chilena se debe al hecho de que sta cumple no
120
solamente la funcin de garantizar el derecho a la educacin por va de la nivelacin
de estudios, sino que se propone interferir en la dinmica del acceso al trabajo y a
la renta, actuando tambin en la calicacin profesional.
Adems de afectar su institucionalidad, los nuevos modelos de gestin guberna-
mental que emergieron de la reforma del Estado en Latinoamrica repercutieron en
las polticas de EPJA en dos direcciones articuladas entre s: la descentralizacin de
la provisin de los servicios educacionales en direccin a los gobiernos provinciales
y locales, y el establecimiento de asociaciones entre rganos gubernamentales y
organizaciones de la sociedad civil para la prestacin de servicios educacionales.
Existe un cierto consenso de que la principal motivacin para la descentraliza-
cin de los servicios de EPJA fue la transferencia de responsabilidades nancieras
a los gobiernos provinciales y locales, y que represent antes una transferencia de
encargos que una efectiva descentralizacin de mandatos de gestin, ya que en
la mayora de los pases las normas, los referenciales curriculares y el diseo de los
principales programas continuaron centralizados. Los estudios nacionales no son
totalmente convergentes con respecto a la evaluacin de ese proceso. En Chile
y Brasil, la desconcentracin de responsabilidades en direccin a los gobiernos
locales fue evaluada positivamente. Bajo la hiptesis de que el poder local es ms
permeable al control social de las polticas pblicas y al cambio educativo, el informe
brasileo relata que gobiernos locales progresistas inuenciados por el paradigma
de la educacin popular, introdujeron innovaciones poltico pedaggicas de EPJA
que le valieron mayor exibilidad y pertinencia. Ya en el caso de Argentina, en el
que la descentralizacin tuvo como contrapartida la debilitacin de la instancia de
coordinacin nacional, se evala que la EPJA adquiri una conguracin heterog-
nea, dispersa y fragmentaria.
En atencin al nuevo modo de regulacin estatal, se difundi en toda la regin
el modelo de nanciacin pblica y contratacin de servicios de alfabetizacin,
calicacin profesional y educacin de adultos realizados por asociaciones civiles,
instituciones lantrpicas, organizaciones no gubernamentales y anes. En Nicara-
gua, el gobierno estableci un convenio permanente con 76 organizaciones civiles
para la ejecucin de programas educativos. El informe de Colombia (donde, al igual
que en otros pases, la poltica de descentralizacin encontr fuerte resistencia del
movimiento docente) evala que los mecanismos de licitacin competitiva de los
servicios, subvencin per cpita y evaluacin por resultados cuantitativos postergan
criterios pedaggicos a favor de la ecacia econmica, reiteran la desvalorizacin
profesional de los educadores de adultos y trasladan lgicas del mercado privado
hacia la esfera pblica de la garanta del derecho a la educacin en la vida adulta.
Seala, adems, que aunque el discurso a favor de la transferencia de la responsa-
bilidad de las instituciones gubernamentales para la sociedad civil reivindique mayor
pertinencia de los programas a las comunidades destinatarias, no se encuentran
evidencias de mayor participacin de los sujetos en las deniciones curriculares y
en la gestin de los servicios.
La admisin de la falta de xito parcial de las reformas educacionales en promover
educacin de calidad para todos
18
desencaden, en los aos ms recientes, procesos
de revisin crtica de las orientaciones neoliberales hasta entonces predominantes,
en medio de los cuales la prioridad otorgada a las polticas de EPJA ha venido sien-
do parcialmente revisada. En Argentina, la superacin de la crisis de 2001 implic
una recuperacin parcial del liderazgo de los gobiernos nacional y provinciales en
la coordinacin de las polticas educativas, incluyendo el progresivo incremento de
la nanciacin pblica. A partir de 2003, el gobierno brasileo asumi un nuevo
discurso a favor de la alfabetizacin de jvenes y adultos, a la cual consagr mayor
inversin federal. En Uruguay, donde el Estado nunca dej de cumplir sus funciones
en la garanta del derecho a la educacin, el debate sobre la prioridad atribuida a la
EPJA y el papel que las organizaciones no gubernamentales ocupan en su provisin
es reciente e inconcluso. En Per, el reconocimiento en 2003 de una situacin de
emergencia educativa condujo a una revisin de las metas de poltica educacional
que abri espacio para la constitucin de la nueva modalidad Educacin Bsica
Alternativa, dotada de un currculo exible innovador.
Hay pases en la regin, sin embargo, en que el Estado preserv o recuper el
papel de protagonista en la formulacin, implementacin y coordinacin de polticas
pblicas de EPJA, como son los casos de Cuba y Venezuela. En los ltimos seis aos
el Estado venezolano transri parte de la receta impositiva resultante del petr-
leo al sector educacional y asumi papel destacado en las polticas educativas en
general, y en las polticas de EPJA en particular, utilizando para ello no solamente
los rganos de gestin tradicionales, sino agregando nuevas estructuras paraesta-
tales denominadas misiones,
19
regidas por instancias no convencionales como el
Ejrcito y las empresas estatales de petrleo y energa elctrica. Aunque basada en
un arreglo institucional precario y coyuntural, y an sin disponer de un sistema de
monitoreo y evaluacin dedigno que permita cotejar los resultados proclamados
por el gobierno (como la erradicacin del analfabetismo), se debe reconocer que
la poltica venezolana ha sido capaz de movilizar recursos y motivar a la poblacin
joven y adulta al reingreso en el sistema educativo, en sus diversos niveles.
Vecinos distantes: Cuba y Hait
Dos pequeos pases insulares localizados en el Caribe Cuba y Hait son excep-
ciones a las tendencias dominantes en la conguracin de las polticas de EPJA en
la regin y representan sus casos extremos. Mientras Cuba prcticamente extingui
el analfabetismo y garanti 9.5 aos de escolaridad promedio a la poblacin con
edad superior a 15 aos, Hait en donde ms de la mitad de la poblacin vive en
situacin de pobreza extrema presenta una tasa de analfabetismo juvenil y adulto
de alrededor del 49% y el presupuesto destinado a la alfabetizacin apenas cubre
los salarios de los funcionarios responsables de la administracin gubernamental
del sector.
18
El informe del Monitoreo Global
de EPT 2005 evala que Latino-
amrica es la regin que con-
centra pases en los que los pa-
sos en direccin a la calidad de
la educacin estn retrasados
con relacin a los avances ob-
tenidos en las dems metas. El
progreso obtenido en el acceso
a la escolarizacin tampoco es
signicativo, una vez que la tasa
neta de escolarizacin primaria
progres apenas dos puntos
porcentuales (de 93% a 95%)
entre 1999 y 2004. Al trazar el
Panorama Regional y constatar
altos ndices de reprobacin,
bajos ndices de conclusi n
y las limitadas competencias
adquiridas en la escolarizacin
primaria, el Informe del 2007
arma que El desarrollo de la
escolarizacin en la regin se
produce a veces en detrimento
de la calidad de la enseanza
(p. 8).
19
Las Misiones Robinson I y II
corresponden, respectivamen-
te, a la alfabetizacin (con el
mtodo cubano Yo s puedo) y a
la educacin primaria; la Misin
Ribas se destina a la formacin
en nivel medio; y la Misin Sucre
a la enseanza superior. Todas
ellas se articulan a las misiones
de salud y alimentacin, as
como la Misin Vuelvan Caras,
que comprende la capacitacin
para el trabajo y subsidios nan-
cieros para cooperativas que
renan personas en situacin
de pobreza.
122
La persistente y exitosa poltica cubana de EPJA es impulsada por el gobierno
central, pero entendida como elemento de una sociedad educadora. Tuvo inicio
hace 45 aos con una amplia campaa de alfabetizacin, seguida de sucesivos
impulsos por la elevacin de la escolaridad de la poblacin hasta la conclusin
de los nueve aos de escolaridad bsica. Hoy en da, cuenta con ms de ocho mil
docentes formados y el 3% del gasto pblico en educacin para llevar adelante
una gama diversa de programas de formacin general, profesional, aprendizaje
de idiomas y enseanza superior. Entre los programas recientes, se destacan: la
oferta de enseanza exible y subsidio nanciero a jvenes de 17 a 29 aos que
no concluyeron estudios y se encuentran sin trabajo; un programa de formacin
profesional destinado a la conversin de cien mil trabajadores desempleados por
la declinacin de la agroindustria de la caa de azcar; y una ctedra universitaria
para ancianos.
Moldeado por una historia de inestabilidad poltica, violencia y profunda des-
igualdad en la distribucin de la riqueza, el Estado haitiano ha sido incapaz de
asegurar el derecho a la educacin (previsto en la Constitucin), lo que hace que el
sector privado controle, hoy en da, el 80% de los servicios escolares (casi siempre
ministrados en francs), a los cuales tiene acceso apenas una pequea parte de
la elite o de la clase media urbana. La ausencia de un sistema educativo pblico
accesible a las capas populares del campo y de la ciudad (cuya lengua materna es
el crole, reconocido como lengua de educacin escolar desde 1980) anula los
esfuerzos emprendidos a lo largo del ltimo siglo en diez sucesivas campaas de
alfabetizacin de jvenes y adultos.
Relaciones entre el Estado y la sociedad
civil en la promocin de la EPJA
Debido a la condicin socioeconmica de la mayora de los destinatarios, la EPJA
no congura un mercado atractivo para el sector privado con nes lucrativos, cuya
participacin en la matrcula es reducida y bastante concentrada en la enseanza
secundaria y tcnico profesional.
20
El peso de la provisin del servicio educativo
recae, por lo tanto, sobre el poder pblico y las instituciones sin nes de lucro.
En Latinoamrica y el Caribe, las organizaciones de la sociedad civil sin nes lucra-
tivos tienen histrica participacin en el campo de la EPJA, lo que les permiti construir
redes nacionales, subrregionales y regionales como el CEAAL. Su contribucin al campo
engloba la insercin y empoderamiento de las comunidades; la lucha por la defensa de
los derechos educativos de los jvenes y adultos; los subsidios terico metodolgicos
resultantes de la sistematizacin de prcticas de educacin popular; el conocimiento
acumulado en temas especcos (derechos humanos, relaciones de gnero, preservacin
ambiental, economa popular, etc.) y sujetos singulares (mujeres, pueblos indgenas,
jvenes, prisioneros, etc.). La tipologa de organizaciones sociales que intervienen en ese
campo es compleja y comprende desde organizaciones comunitarias de mbito local
20
En Per y Colombia, entre otros
pases, la certicacin acelerada
atrajo para la EPJA la iniciativa
privada con fines lucrativos,
cuyo pblico potencial se cons-
tituye por jvenes con retraso
escolar.
hasta fundaciones de asistencia y promocin social con alto grado de institucionalizacin,
como aquellas mantenidas por las Iglesias,
21
al lado de organizaciones no gubernamen-
tales de apoyo a movimientos sociales y/o defensa de los derechos humanos.
La investigacin regional report diferentes modalidades de relacin entre or-
ganizaciones sociales y gobiernos en el desarrollo de polticas de EPJA. Una primera
modalidad (encontrada en Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Per y
Nicaragua) consiste en articulaciones multisectoriales constituidas para la defensa
de derechos, ejercicio del debate pblico, del control e incidencia en las polticas,
planes y programas de EPJA. Asume formas variadas tales como foros o consorcios
autnomos con relacin a los gobiernos, pero tambin mesas de dilogo y nego-
ciacin entre la sociedad y el gobierno, y consejos institucionalizados de gestin
democrtica. Hay, tambin, movimientos sociales que organizan procesos propios de
formacin de personas jvenes y adultas, a partir de los cuales demandan polticas
gubernamentales (como es el caso del Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin
Tierra en Brasil o el Movimiento Piquetero en Argentina).
Ms difundido que las variantes anteriores, otro tipo de vnculo entre el Estado
y las organizaciones de la sociedad civil son los convenios de prestacin de servicios
de EPJA. Esa modalidad de accin compartida se generaliz a partir del momento en
que el Estado reformado privilegi las funciones de regulacin en detrimento de la
provisin de servicios educacionales, delegndolas a las instancias descentralizadas
de gobierno o transrindolas a la sociedad civil y al sector privado. Hay casos en
que las asociaciones resultan de procesos de reivindicacin, dilogo y negociacin
y se interpretan como avance en la direccin de la democratizacin de las polticas
pblicas y del aparato gubernamental. Pero hay tambin pases (como es el caso
de Chile) en que la reforma del Estado perl de tal modo el modelo neoliberal,
que las asociaciones asumieron la simple conguracin de contratacin de servicios
de terceros, en que las organizaciones sociales solamente inciden en la ejecucin
de las actividades educativas, sin intervenir en su concepcin o gestin.
El nudo crtico de la
formacin de educadores
El estudio original revela que una de las grandes debilidades de la EPJA en Latino-
amrica y en el Caribe es la persistente escasez de sistemas de formacin inicial y
de perfeccionamiento de educadores.
La subordinacin de buena parte de las prcticas de EPJA en especial la alfabeti-
zacin al principio de la solidaridad social, hace que el papel de educador de adultos
sea desempeado por una diversidad de perles, que incluye desde profesionales
titulados hasta agentes comunitarios y facilitadores voluntarios con diferentes niveles
de escolaridad, que en su mayora no poseen formacin especializada. Apenas en
Cuba y en Uruguay los educadores de adultos son necesariamente profesionales.
El recurso a educadores improvisados, a su vez, hace que la actividad tenga escaso
21
Una red institucionalizada ligada
a la Iglesia catlica que tiene in-
cidencia en el campo de la EPJA,
mencionada en informes de la
regin andina (Ecuador, Per,
Venezuela) es el Movimiento
de Educacin Popular Integral
y Promocin Social Fe y Alegra
(http://www.feyalegria.org).
124
reconocimiento social y legitima precarias condiciones de trabajo y remuneracin.
La posicin marginal de la EPJA en las polticas y sistemas educacionales diculta
an ms la conformacin de un campo de trabajo profesional especco y, en ese
contexto, hay poca demanda e incentivos para la formacin inicial de educadores
de esta modalidad educativa. Por esa razn, las licenciaturas y los cursos de espe-
cializacin para profesores de EPJA son poco numerosas, lo que conrma la reducida
participacin de las universidades con el asunto. Tambin en este aspecto, Cuba
es una rara excepcin, gracias a la extensa red de educacin superior pedaggica
descentralizada. La mayor parte de los informes nacionales declara que, simplemente,
no hay procesos sistemticos de formacin de esos educadores. En las redes pbli-
cas de enseanza, son los mismos docentes que trabajan con nios, adolescentes,
jvenes y adultos, muchas veces reproduciendo metodologas, currculos y materiales
de enseanza inadecuados.
En la falta de educadores formados para actuar en la modalidad, se impone la
capacitacin en servicio. Debido a la escasa presencia del tema en las universida-
des, muchas de las iniciativas de formacin son llevadas a cabo por organizaciones
no gubernamentales, cuya experiencia acumulada en la educacin popular ofrece
sensibilidad para reconocer las cualidades de los facilitadores provenientes de ese
medio, como la solidaridad y el compromiso tico poltico con las comunidades.
Parte de las experiencias ms signicativas de los centros de educacin popular en
el campo de la formacin de educadores de adultos, sin embargo, no es difundida
por falta de sistematizacin.
Silencios elocuentes
Entre las cuestiones pautadas por la investigacin regional como eje transversal,
aquella con la cual los informes nacionales tienen la deuda ms grande se reere a
la contribucin de la EPJA para el desarrollo sustentable y la preservacin del medio
ambiente, tema que cada da gana mayor espacio en la agenda pblica. El relativo
silencio sobre el tema es an ms sorprendente si consideramos que las polticas y
prcticas de educacin ambiental formal y no formal son numerosas en los pases
de la regin, aunque no se reconozcan como prcticas de EPJA. Algunos informes
de pases mencionan la presencia de la temtica socioambiental en los currculos
y prcticas de educacin bsica de jvenes y adultos, y entre los relatos de expe-
riencias de la sociedad civil hay casos signicativos de aprendizajes relacionados
al desarrollo local sostenible; otros informes detallan las polticas, instituciones y
redes nacionales de educacin ambiental que, salvo raras excepciones, estn des-
articuladas de los programas de EPJA, con los cuales no tienen vnculos orgnicos.
Nuestra hiptesis a ese respecto es la de que la EPJA no tiene liderazgo simblico
en la actual coyuntura para articular en su marco de accin las polticas y prcticas
de educacin ambiental, del mismo modo que no logra hacerlo con temas de la
educacin para la salud o para la inclusin digital.
La investigacin regional tambin revela que las polticas de EPJA no incorporan
una cultura de evaluacin: los estudios evaluativos son raros, de modo que el impacto
de los programas y proyectos puede apenas ser inferido a partir de indicadores tales
como la matrcula o el nmero de egresados. El conocimiento sobre la EPJA en la
regin es limitado, tambin, por la reducida presencia del tema en las universidades
y la escasez de investigadores sobre sus mltiples dimensiones.
Promesas de una EPJA ms relevante
Considerados los grandes programas nacionales, fueron pocas las respuestas
positivas a la convocatoria de los documentos regionales de continuidad a los
compromisos asumidos en Hamburgo, en favor de polticas intersectoriales de EPJA
que fortalecieran la ciudadana democrtica, priorizaran vnculos con el desarrollo
econmico y las transformaciones en el mundo del trabajo, incidieran sobre los
procesos de reproduccin de la pobreza y favorecieran la conservacin del medio
ambiente. En la mayor parte de los pases, es bajo el grado de articulacin entre
los programas volcados hacia la economa popular (que, entre otras modalidades,
comprende el cooperativismo, asociativismo y autoempleo) y, como ya se ha men-
cionado, la educacin ambiental para la salud y el acceso a nuevas tecnologas de
la informacin y la comunicacin.
Los intentos ms signicativos de articulacin intersectorial de polticas de
EPJA son de dos tipos. Un primer tipo enfatiza la promocin social y comprende
los programas destinados a poblaciones en situacin de pobreza y riesgo social en
que la adhesin a programas de alfabetizacin, elevacin de escolaridad o capaci-
tacin para el trabajo son contrapartidas de transferencias de ingreso mnimo, de
lo que son ejemplos la Misin Vuelvan Caras de Venezuela, o el Plan Jefes y Jefas
de Hogar Desocupados en la Argentina y el Plan de Superacin Integral para J-
venes que no Trabajan ni Estudian de Cuba. Un segundo tipo rene los programas
que, buscando satisfacer las mltiples necesidades de aprendizaje de los jvenes y
adultos, favorecen el acceso a un currculo enriquecido y exible, articulando en un
marco socioeducativo integral la formacin general, la capacitacin para el trabajo
a otros contenidos, valores y habilidades relevantes (salud, relaciones de gnero,
interculturalidad, acceso a las nuevas tecnologas, etc.), tales como el Modelo de
Educacin para la Vida y el Trabajo (MEVyT), desarrollado en Mxico, y el programa
chileno Chile Calica.
Otros signos de esperanza de una EPJA ms pertinente se encuentran en los es-
tudios nacionales que, atendiendo al protocolo comn de investigacin, relatan una
multiplicidad de experiencias promisorias en los diferentes ejes de la investigacin,
conducidas por organizaciones de la sociedad civil, gobiernos locales o universidades.
Sistematizar las lecciones aprendidas en esas polticas y prcticas, sin embargo, es
tarea de aliento para ser cumplida en otro trabajo.
Bibliografa
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Sitios consultados
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http://portal.unesco.org
http://www.uis.unesco.org/
http://www.fronesis.org
http://tariacuri.crefal.edu.mx/crefal/
http://www.ceaal.org/default.php
Cuadro 1
Poblacin con ms de 15 aos: analfabetismo y educacin primaria incompleta
Pases Analfabetismo en 2000
(1)
Primaria incompleta
2000-2005
(2)
Analfabetos % % Ao
Uruguay 61,000 2 13.1* 2005
Argentina 845,600 3 11.7* 2005
Cuba 292,800 3
Costa Rica 120,600 4 25.3 2000
Chile 460,100 4 19 2003
Colombia 2,377,600 8
Venezuela 1,186,900 7
Panam 159,100 8
Paraguay 223,300 7 35 2000
Ecuador 705,100 8 21.3 2001
Mxico 5,836,600 9 25.9 2004
Brasil 15,892,900 13 45 2002
Per 1,719,600 10 25.8 2000
Bolivia 732,400 15 40.3 2002
Repblica Dominicana 911,500 16
Honduras 944,600 25 45.2 2001
El Salvador 859,000 21 60.2 2003
Nicaragua 973,600 34 48.8 2001
Guatemala 2,016,900 31 61.2 2001
Hait 2,506,700 50
Regin 39,073,300 11
Fuentes:

(1) UNESCO Institute for Statistics, citado por CEPAL. (2) Sistema de Informacin de Tendencias Educativas
en Amrica Latina (SITEAL).
* Urbano
Semblanzas
Equipo coordinador
Arls Caruso Larrainci URUGUAY
Coordinadora general
Doctora en Desarrollo Organizacional por la Universidad Ponticia en Brasil y
en Gestin por la Universidad Catlica de Santiago; maestra en educacin de
adultos por el ILATES de Venezuela, con especialidad en educacin de adultos y
movimientos sociales. Cuenta con licenciaturas en trabajo social y en ciencias de
la educacin por la Universidad de la Repblica de Uruguay. Es experta en temas
de participacin y educacin ciudadana y ha coordinado y asesorado diversos
programas de gestin democrtica y desarrollo local. As, se ha desempeado
tambin como asesora de diferentes gobiernos en Amrica Latina en temas de
polticas de descentralizacin municipal. Su trabajo docente y como investigadora
se ha centrado en los temas de: educacin y trabajo, evaluacin educativa, desa-
rrollo local, participacin ciudadana, polticas sociales y formulacin y evaluacin
de proyectos educativos, entre otros.
Se desempea actualmente como asesora del Departamento de Descentrali-
zacin y Participacin de la Intendencia Municipal de Montevideo y de diferentes
gobiernos en Amrica Latina, en polticas de descentralizacin municipal. Es autora
de numerosos artculos y varios libros sobre los temas de su especialidad.
Maria Clara Di Pierro BRASIL
Profesora de la Facultad de Educacin de la Universidad de So Paulo y directora de
la organizacin no gubernamental Ao Educativa. Obtuvo el ttulo de maestra y
doctorado en historia y losofa de la educacin en la Universidad Catlica de So
Paulo. Ha colaborado con el Consejo de Educacin de Adultos de Amrica Latina y
el Caribe (CEAAL) y con el Grupo Latino Americano de Apoyo al Decenio de Naciones
Unidas para la Alfabetizacin. Particip en investigaciones del International Council
for Adult Education (ICAE) y de la Ocina Brasilea de UNESCO, as como para su
Ocina Regional para Amrica Latina y Caribe (OREALC). Ha publicado diversos art-
culos y libros sobre educacin de personas jvenes y adultas, entre ellos Preconceito
contra o analfabeto (So Paulo, Cortez, 2007) y Alfabetizao de jovens e adultos
no Brasil (Braslia, UNESCO, 2008).
Mercedes Ruiz Muoz MXICO
Doctora en ciencias con la especialidad en investigaciones educativas por el DIE-
CINVESTAV. Acadmica y coordinadora de la maestra en investigacin y desarrollo
educativo de la Universidad Iberoamericana-Ciudad de Mxico. Integrante del
Sistema Nacional de Investigadores (SNI) y del Consejo Mexicano de Investigacin
130
| CREFAL Semblanzas |
Educativa (COMIE). Especialista en el anlisis poltico del discurso educativo y del
campo de la educacin de adultos. Entre sus publicaciones destacan: Imbricacin de
lo poltico y lo pedaggico en el campo de la educacin de adultos, Investigacin
y conocimiento local, El anlisis poltico del discurso como una herramienta para
el conocimiento del campo de la educacin de adultos, Antropologa urbana y
anlisis poltico del discurso, entre otros.
Miriam Camilo Recio REPBLICA DOMINICANA
Educadora de profesin, especialidad en formacin de formadores y en educacin
de adultos. Fiscal del Consejo de Educacin de Adultos para Amrica Latina, CEAAL.
Coordinadora y docente de la maestra de EDJA del Instituto Tecnolgico de Santo
Domingo. Integrante del equipo del CEAAL que anima y coordina el tema de la
alfabetizacin de jvenes y adultos. Ex directora general de educacin de adultos
de la Secretara de Estado de Educacin (SEE) de la Repblica Dominicana. Coor-
dinadora de la Jornada Nacional de Alfabetizacin, iniciativa impulsada por la SEE
1997/2000, y de la transformacin curricular de la EPJA de aquel pas, proceso de
Reforma (1993-1995). Fundadora y ex directora del Centro Dominicano de Estudios
de la Educacin, CEDEE. Ex secretaria general de la coordinadora de ONG de Muje-
res de Repblica Dominicana. Experiencia en gestin y procesos de articulacin de
iniciativas de EPJA a nivel gubernamental y de la sociedad civil.
Responsables de las investigaciones nacionales
Argentina
LIDIA MERCEDES RODRGUEZ
Maestra en ciencias sociales con especialidad en educacin por la Facultad Lati-
noamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) con la tesis Educacin de adultos en
Argentina: el proceso fundacional: 1870-1916. Sustent su tesis doctoral El pen-
samiento poltico pedaggico de Paulo Freire en la Universidad de Pars, donde
obtuvo el grado doctoral.
Ha sido profesora en educacin superior en la Universidad Nacional de Entre
Ros y en la Universidad de Buenos Aires con las ctedras educacin y cultura,
educacin no formal e historia de la educacin argentina y latinoamericana. Como
investigadora se ha desempeado en diversas reas de la sociologa y la peda-
goga, particularmente en temas de educacin y trabajo y saberes socialmente
productivos. Ha publicado un poco ms de una docena de libros, la mayora de
ellos en el tema de la educacin de adultos. Desde 1992 ha publicado numerosos
artculos cientcos.
131 Semblanzas |
Bolivia
NOEL AGUIRRE LEDEZMA
Curs la carrera de economa en la Universidad Catlica Boliviana, donde tambin
estudi la licenciatura en pedagoga con especialidad en educacin de personas
jvenes y adultas. La docencia ha sido uno de sus pilares profesionales. Desde 2004
es docente en la Universidad Catlica Boliviana y otras universidades, en asignaturas
como desarrollo humano, diseo curricular y constructivismo y educacin, polticas,
proyectos y programas de desarrollo comunitario y municipal y planicacin y diseo
curricular en educacin popular y alternativa.
Se ha desempeado como consultor internacional en reas de planicacin estra-
tgica y desarrollo institucional, colaborando con organismos no gubernamentales
en Bolivia, Guatemala, Colombia y Per, as como con la UNESCO de Ecuador y de
Chile y con la UNICEF de Bolivia. Ha sido evaluador externo en Bolivia, Ecuador y
Per en programas sobre educacin comunitaria, educacin bilinge e intercultural,
erradicacin del trabajo infantil y educacin integral para la vida.
Ha sido miembro de distintos comits editoriales de publicaciones especializadas
en informacin y comunicacin educativa; tambin ha publicado artculos en revistas
especializadas en educacin y ha sido coeditor de diversos libros sobre constructi-
vismo, planeacin estratgica y calidad educativa e interculturalidad.
Brasil
SERGIO HADDAD
Es doctor y maestro en historia y sociologa de la educacin por la Universidad de So
Paulo, con especialidad en educacin de adultos. Fue catedrtico de la Universidad
Catlica de So Paulo, donde imparti diversas asignaturas como Estado, sociedades
y polticas educativas del Brasil, educacin de adultos en Brasil y educacin y los
nuevos modelos de atencin del Estado.
En el mbito de la investigacin su participacin es abundante. Algunos te-
mas que ha desarrollado son: estado del arte de la investigacin en educacin de
jvenes y adultos en Brasil, juventud, escolarizacin y poder local, planeacin y
evaluacin educativa, poltica educativa, sociologa de la educacin y educacin
permanente.
Ha publicado artculos en revistas especializadas y es autor de diversas obras,
entre ellas: Metodologa de alfabetizacin de adultos en Brasil: un estado del
arte y, en coautora, Directrices para una poltica nacional de educacin de
jvenes y adultos. Parte de su obra se encuentra en compilaciones e informes
de investigacin.
132
Chile
JAVIER CORVALN
Es doctor y maestro en sociologa por la Universidad Catlica de Lovaina, Blgica,
donde recientemente concluy su formacin posdoctoral. Su formacin profesional
incluye estudios en antropologa social, en la Universidad de Chile. De 1996 a 2004
ejerci la docencia, principalmente en programas de maestra relacionados con ciencias
sociales, polticas educativas, polticas pblicas, antropologa y desarrollo social.
Su labor como investigador inici auxiliando diversos proyectos del Centro de
Investigacin y Desarrollo de la Educacin (CIDE) en Chile, donde ms tarde particip
como co-investigador del rea de educacin. En esta misma institucin coordina y diri-
ge proyectos de evaluacin de programas e investigaciones sobre polticas educativas
y desarrollo social. En fechas recientes coordin la publicacin de un estado del arte
de la educacin para la poblacin rural en Brasil, Colombia, Chile, Honduras, Mxico
y Per (2004). Es autor de numerosos artculos publicados en revistas especializadas
de ciencias sociales y educacin, y coautor en compilaciones de estudios.
Colombia
JORGE JAIRO POSADA ESCOBAR
Es maestro en desarrollo educativo y social por la Universidad Pedaggica Nacio-
nal, institucin en la que colabora desde 1990 como profesor de la maestra en
educacin comunitaria, misma que tambin coordina. Recientemente termin sus
estudios de doctorado en pedagoga social en la Universidad Nacional de Educacin
a Distancia (UNED), Espaa.
Su trabajo docente incluye instituciones como la Universidad Javeriana y la Univer-
sidad Nacional de Colombia en asignaturas de pedagoga, desarrollo y participacin
comunitaria. Coordin diversos proyectos de investigacin, entre ellos Conicto,
pedagoga y cultura democrtica. Como consultor, destaca su trabajo en programas
de sistematizacin de experiencias de desarrollo, en evaluacin de programas de
formacin de educadores, en evaluacin de diplomados en derechos humanos, en
el proyecto britnico para el fortalecimiento de organismos no gubernamentales del
sector agropecuario y en el Convenio Andrs Bello. Entre sus trabajos publicados
destacan artculos especializados en educacin de personas adultas.
Costa Rica
PATRICIA BADILLA GMEZ
Licenciada y maestra en historia por la Universidad de Costa Rica. Curs la maestra
en artes con nfasis en educacin en la Lutheran School of Theology at Chicago,
Estados Unidos, y el doctorado en Adult Continuing Education de la Northern
Illinois University.
133 Semblanzas |
Como docente ha impartido cursos en tcnicas y metodologas para la inves-
tigacin histrica, de desarrollo social y popular y en la formacin de formadores
y educadores. Ha sido consultora en Costa Rica, Nicaragua y Estados Unidos en
temas como el desarrollo integral en comunidades urbano marginales, as como en
programas de educacin continua y desarrollo social.
Sus proyectos de investigacin se enmarcan en los temas de historia, educa-
cin y desarrollo social. Ha publicado en revistas y memorias especializadas y es
coautora de los textos para primaria Coleccin hacia el siglo XXI, del Ministerio de
Educacin Pblica.
Cuba
JAIME CANFUX GUTIRREZ
Doctor en ciencias pedaggicas. Actualmente se desempea como asesor en alfabe-
tizacin del Instituto Pedaggico Latinoamericano y Caribeo y es presidente de la
Ctedra de Alfabetizacin y Educacin de Jvenes y Adultos del mismo Instituto.
Ha desarrollado su experiencia laboral en el asesoramiento metodolgico, la
elaboracin de materiales docentes, la supervisin y evaluacin de la educacin de
jvenes y adultos, entre otros. Como investigador ha trabajado diferentes campos
de la educacin de adultos: gestin y direccin, perfeccionamiento de los currculos
y programas en los niveles bsico y medio superior, programas de alfabetizacin,
evaluacin de programas de alfabetizacin, entre otros.
Es autor de diversos artculos y libros sobre alfabetizacin en zonas rurales, pol-
ticas y estrategias de la alfabetizacin, metodologa para la educacin de personas
jvenes y adultas, entre otras.
Ecuador
NELSY LIZARAZO CASTRO
Es maestra en anlisis de problemas polticos, econmicos e internacionales con-
temporneos por el Instituto de Altos Estudios para el Desarrollo, de Bogot. Su
formacin continua se ubica en temas sobre evaluacin de proyectos, resolucin
de conictos, educacin e interculturalidad, nuevas tecnologas de la educacin,
planicacin, investigacin radiofnica y comunidad de aprendizaje.
Fue docente en el rea de humanidades de varias universidades colombianas. Su labor
profesional continu en el desarrollo educativo, en la gestin y coordinacin de proyectos
y programas de planicacin, monitoreo y evaluacin de gestiones institucionales, as
como en la evaluacin de programas y proyectos educativos y comunicativos.
Ha sido investigadora en reas vinculadas con la infancia, la juventud, la edu-
cacin del sistema formal y no formal. Durante su trayectoria profesional ha sido
autora y coautora de diversas obras.
134
El Salvador
SILVIA LORENA LPEZ TREJO
Licenciada en letras por la Universidad Centroamericana Jos Simen Caas (UCA)
con estudios de maestra en poltica educativa por la misma Universidad. Ha im-
partido cursos y seminarios en su pas con temticas como: educacin, prctica
pedaggica y poltica educativa, gnero y educacin no sexista (2002). Tambin ha
coordinado proyectos de educacin gremial y ciudadana, as como de formacin
de formadores y coordina el proyecto EDUCAME Educacin para todos, nanciado
por el Ministerio de Educacin de El Salvador.
Entre 1999 y 2003 se desempe como consultora en su pas en temticas
relacionadas con la planificacin estratgica, programtica y operativa para
FUNDASIDA de El Salvador, as como en evaluacin, perspectiva de gnero y formacin
de formadores; tambin ha sido consultora en Panam, Costa Rica, Mxico, Per y
Nicaragua. Ha realizado investigaciones en los temas de alfabetizacin, formacin,
educacin a distancia y educacin rural alternativa.
Hait
MICHEL FRANTZ GRANDOIT
Maestro en losofa y psicologa por la Facultad de Filosofa de la Universidad de
Pars IV, Sorbona (1972). Realiz estudios en losofa cristiana y teologa en la Uni-
versidad de Aix-en Provence, Francia (1970), donde posteriormente se especializ
en derecho, economa y sociologa. Tambin se ha actualizado en temas relativos
al desarrollo y educacin popular, humanismo, mtodos y tcnicas de investigacin
accin e investigacin participativa.
Desde 1989 es profesor de losofa y psicologa en la Escuela Nacional de Artes,
y desde 1995 imparte la ctedra de introduccin al psicoanlisis en la Escuela Normal
Superior. Su labor social ha sido enftica en el terreno de la alfabetizacin en zonas
rurales durante ms de 30 aos. Fue fundador de la Misin Alfa (1985-1988), que
fue una campaa nacional de alfabetizacin lanzada por la Iglesia catlica. Entre
otros cargos fue coordinador de la Campaa Nacional de Alfabetizacin (2003-
2004). Es especialista en investigacin-accin-participativa. Ha publicado numerosos
artculos sobre cultura y desarrollo alternativo, alfabetizacin y democracia, entre
otros temas.
Honduras
GERMN EDGARDO MONCADA GODOY
Es doctor en psicologa por la Universidad de Granada, Espaa. En forma paralela
ha recibido cursos sobre orientaciones psicopedaggicas, participacin comunitaria
en salud pblica, educadores de calle, experiencias metodolgicos sobre nios en
135 Semblanzas |
y de la calle. Se ha desempeado como docente en diversas universidades hondu-
reas, donde ha impartido seminarios sobre temas que abordan la metodologa de
investigacin y el trabajo social.
Como investigador ha abordado los temas de reprobacin escolar, polticas
sociales en el marco de atencin a los menores en circunstancias especialmente
difciles, reconstruccin del proceso de formulacin y ejecucin de polticas sobre
educacin bsica y capacidades de investigacin, entre otras. Es autor de una de-
cena de artculos publicados en medios de difusin cientcos y especializados y
coautor de diversas obras.
Mxico
GLORIA ELVIRA HERNNDEZ FLORES
Se doctor en pedagoga por la Facultad de Filosofa y Letras de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico. Ha continuado con su formacin participando
en diversos seminarios y cursos sobre temas relacionados con la educacin como
la cultura escrita, sociedad y educacin, anlisis poltico del discurso educativo,
entre otros.
En su labor como docente ha impartido numerosos cursos, seminarios y talleres.
Algunas temticas han abordado cuestiones como la investigacin, los fundamentos
epistemolgicos del conocimiento educativo, la metodologa y el anlisis de los
contenidos en educacin bsica de adultos, el diseo de diagnsticos educativos y
la educacin de jvenes y adultos. Como investigadora ha abordado los temas de
la educacin bsica de adultos, polticas educativas para jvenes, etc. Entre otros
proyectos de investigacin sobresale su participacin en el equipo de investigacin
de Thematic Review of Adult Learning de la OCDE. Es autora de libros y artculos.
Nicaragua
ODIL DEL CARMEN ROBLES ROS
Es maestra en planeacin y desarrollo educativo por la Universidad Jurez del Estado
de Durango, Mxico (1992-1994). Realiz un posgrado sobre direccin y organiza-
cin de la educacin en el Instituto Superior para la Direccin y Organizacin de la
Educacin, ILO, en Postdam, Alemania (1986). Se ha mantenido actualizada en temas
relativos a derechos humanos, educacin a distancia, estudios de gnero en mbitos
mixtos, aspectos metodolgicos y pedaggicos en derechos humanos, educacin
para la paz e instrumentos de proteccin internacional de derechos humanos.
Se ha desempeado como consultora en distintas asociaciones e instancias gu-
bernamentales y organismos internacionales, como la Procuradura para la Defensa
de los Derechos Humanos de Nicaragua; de UNICEF; del Consejo de Educacin de
Adultos en Amrica Latina (CEAAL); de INKOTA, en la evaluacin del Proyecto de
Alfabetizacin, Post-alfabetizacin, Educacin Primaria y Secundaria; y de la Asocia-
136
cin Familia Padre Fabretto. Ha elaborado textos sobre educacin de adultos para
el Ministerio de Educacin de Nicaragua, institucin en la que fue encargada del
Departamento de Educacin Continua para Adultos.
Panam
LUZ ALEYDA TERN BETHANCOURT
Es doctora y maestra en educacin con especialidad en educacin superior. Actual-
mente es docente de la Universidad de Panam, en la Escuela de Trabajo Social. Su
trayectoria ha estado ms orientada a la investigacin en el rea social, abordando
temas especializados sobre la mujer y el gnero. Su trabajo se ha enfocado a la
difusin de resultados de investigacin a travs de charlas, conferencias y publi-
caciones, y a la promocin y organizacin de proyectos de bienestar social en
temas relacionados con violencia intrafamiliar; a la sistematizacin de experiencias
educativas y al trabajo de evaluacin educativa. Ha publicado varios libros de su
autora o como coautora.
Paraguay
LAURA INS ZAYAS ROSSI
Es maestra en ciencias sociales, especializada en educacin, por la Facultad Latinoame-
ricana de Ciencias Sociales (FLACSO). Su ejercicio profesional le ha permitido abordar
diversas disciplinas como: antropologa y psicoanlisis, antropologa social, sociologa
rural, desarrollo agrario y democracia, mujer y participacin, formacin e investigacin
social en particular sobre la mujer, poblacin, polticas pblicas, gestin y migracin.
Se ha desempeado como docente en educacin superior, impartiendo asig-
naturas referentes a metodologa, tcnicas de investigacin cientca, sociologa,
sociologa de la educacin, antropologa losca, formacin docente, y realidad
social y educativa paraguaya en numerosas universidades. En su labor como investi-
gadora ha abordado temas como: escolaridad y gnero, mejoramiento de la calidad
educativa, educacin indgena, cooperacin escolar, etc. Es autora de artculos y
apartados de libros donde ha abordado temas sobre la investigacin educativa, la
reforma educativa en el Paraguay y el desarrollo profesional docente.
Per
JOS RIVERO HERRERA
Es doctor en educacin por la Ponticia Universidad Catlica de Chile. Se ha desta-
cado en Amrica Latina por ser consultor internacional en educacin, en particular
sobre polticas educativas, educacin comparada, educacin de adultos y formacin
docente para el Banco Interamericano de Desarrollo, la UNESCO, la Organizacin de
Estados Iberoamericanos (OEI), GTZ y SNV.
137 Semblanzas |
Coordin la creacin y condujo la Red Regional de Alfabetizacin y Educacin de
Adultos (REDALF) en el marco del Proyecto Principal de Educacin con los auspicios
de la UNESCO. Tambin fue director general de extensin educativa en la reforma
educativa peruana de los aos 70 y coordinador regional del programa Coopera-
tivismo Agrario y Desarrollo Rural, auspiciado por la Fundacin Konrad Adenauer,
cuyo radio de accin incluye Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay y Per.
Entre sus publicaciones destacan: Educacin y exclusin en Amrica Latina;
Reformas en tiempos de globalizacin; Educacin de adultos en Amrica Latina;
Desafos de la equidad y la modernizacin; Polticas regionales andinas para el
desarrollo de la escuela rural, entre otras.
Puerto Rico
MYRNA RIVAS NINA
Es doctora en psicologa social por la Facultad de Psicologa y Sociologa de la
Universidad Complutense de Madrid, Espaa. Se ha especializado en antropologa,
formacin de formadores, investigacin e intervencin social de los movimientos
sociales, literatura, estudios hispnicos, latinoamericanos y europeos.
En su pas, ha impartido ctedras sobre evaluacin, investigacin e intervencin
en programas sociales. Se ha desempeado tambin como asistente de investigacin,
investigadora, evaluadora y coordinadora de proyectos en estos mismos temas. Es
autora de diversas obras.
Repblica Dominicana
MIRIAM CAMILO
Educadora de profesin con especialidad en formacin de formadores y en educacin
de adultos. Cuenta con una amplia experiencia en procesos educativos pblicos y
privados y en procesos de articulacin en mbitos gubernamentales y de la sociedad
civil, incluidos movimientos sociales, a nivel nacional e internacional.
Actualmente, se desempea como scal del Consejo de Educacin de Adultos
para Amrica Latina, CEAAL. Adems, es coordinadora y docente de la maestra de
EPJA del Instituto Tecnolgico de Santo Domingo. Integrante del Equipo del CEAAL
que anima y coordina el tema de la alfabetizacin de jvenes y adultos. Form ade-
ms parte del equipo coordinador de la presente investigacin, iniciativa del CREFAL
y el CEAAL, como representante de este ltimo organismo (2006-2008).
Fue directora general de Educacin de Adultos de la Secretara de Estado de Edu-
cacin, de la Repblica Dominicana; coordinadora de la Jornada Nacional de Alfabeti-
zacin, iniciativa impulsada por la SEE 1997/2000; coordinadora de la Transformacin
Curricular de la EPJA en este mismo pas, proceso de Reforma (1993-1995). Fundadora
y ex directora del Centro Dominicano de Estudios de la Educacin, CEDEE. Ex secretaria
general de la coordinadora de ONG de Mujeres de Repblica Dominicana.
138
| CREFAL
Uruguay
PILAR UBILLA BRUSCHERA
Curs la maestra en educacin popular en la Multiversidad Franciscana de Amrica
Latina y la Universidad de San Buenaventura, en Roma. Promotora y educadora en el
Centro de Investigacin y Desarrollo Cultural, y profesora titular de la Multiversidad
Franciscana de Amrica Latina. Tambin ha impartido asignaturas sobre educacin
popular, metodologa, pedagoga, cultura de paz, sistematizacin de experiencias
y formacin de formadores.
En su labor de investigacin ha desarrollado proyectos signicativos sobre edu-
cacin alternativa para jvenes marginados, trabajo informal y educacin popular
en el Uruguay, formacin sindical y metodologa de la educacin popular. Es autora
de artculos publicados en distintos medios de difusin cientca y especializada y
de varios libros.
Venezuela
BLAS REGNAULT
Es maestro en polticas pblicas de la educacin por la Facultad de Ciencias de
la Educacin de la Universit Laval, Ste. Foy, Quebec, Canad. Es licenciado en
sociologa por la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Catlica Andrs
Bello (UCAB) de Caracas, donde actualmente es profesor de sociologa clsica y de
la educacin, as como investigador del Instituto de Investigaciones Econmicas y
Sociales de esa universidad.
En sus investigaciones aborda diferentes temas, como polticas educativas y sis-
temas escolares, educacin y diversidad sociocultural (indgenas, afro descendientes,
niez, mujeres), formacin docente, sociedad civil, relacin sociedad civil-Estado,
entre otras.
Se ha desempeado como investigador y consultor en educacin y ha colaborado
con organismos nacionales e internacionales, como la Superintendencia Nacional
de Cooperativas, Statoil, Banco Mundial, BID, CEPAL, PNUD y UNICEF. Es autor de
varios libros y numerosos artculos.
se termin de imprimir en los talle-
res de Diseo e Impresos Sandoval,
Mxico, D.F., el mes de agosto de
2008. En su composicin se us la
fuente tipogrca Frutiger Next en
diversos tamaos y variantes, sobre
papel bond de 90 gr y cartulina
sulfatada de 12 pts. con laminado
mate. Diseo de portada e interio-
res y formacin de Ernesto Lpez
Ruiz. La edicin y correccin estuvo
a cargo de Gabriela Arvalo, Cecilia
Fernndez y Margarita Mendieta.
Se tiraron 3,000 ejemplares ms
sobrantes para reposicin.
Situacin presente de la educacin de personas
jvenes y adultas en Amrica Latina y el Caribe.
INFORME REGIONAL

Situación Presente de La Educación de Personas Jóvenes y Adultas

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jvenes y adultas en Amrica Latina y el Caribe

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