Agenda Agrria

Roberto Kiel outubro de 2011

Ensaio sobre a construo da Agenda Agrria

Agenda Agrria
MESMO

FAZER MAIS DO MESMO NO RESULTA MAIS NO

essa a grande propriedade. o latifndio que determina o atraso da nossa agricultura. Sabeis o que esse atraso; a agricultura da enxada, agricultura semelhante do Egito dos Faras da qual no podemos sair porque impossvel, impraticvel a aplicao da tcnica agrcola enquanto existir essa massa de milhes de operrios 1 sem trabalho. L se vo mais de 65 anos desde que o constituinte Luiz Carlos Prestes pronunciou estas palavras. A reforma agrria, enquanto uma proposta de poltica pblica um pouco anterior. Ela j frequentava o programa da Aliana Libertadora Nacional (ALN), promovida pelo prprio Prestes, que desde 1930 denunciava a oligarquia rural brasileira e a aliana dela com o imperialismo internacional, como os fatores preponderantes do atraso e da misria no meio rural brasileiro do incio do sculo passado, os quais ele prprio pde ver de perto durante a Coluna Prestes. Desta poca aos dias de hoje, a populao brasileira cresceu 463%, pois em 1950 havia perto de 50 milhes de pessoas e, em 2010, este nmero de aproximadamente 190 milhes. No campo, por outro lado, em 1950 vivia 64% da populao e hoje vive menos de 18% dela, segundo o ltimo censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Caso esta forte migrao no tivesse ocorrido, os 33 milhes de brasileiros que habitavam o campo em 1950 representariam, hoje, 129 milhes e no os 29,8 milhes captados no censo. Na economia, ocorreu algo semelhante, porm em escalas bem menores. O Produto Interno Bruto (PIB) de 1950 atingiu 15 milhes de dlares e, em 2010 ultrapassou dois trilhes de dlares, conforme calculado pelo Instituto de Pesquisa Aplicada (IPEA) com base na taxa mdia de cmbio dos respectivos 2 anos . Um crescimento de 13.893%, que no foi
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acompanhado, nem de perto, pelo valor adicionado do setor agropecurio, haja vista que sua participao no PIB caiu de 25% para 6% entre estes mesmos anos, conforme as Contas Nacionais 3 disponibilizadas pelo IBGE . Estas dimenses, demogrfica e econmica, provocam a sensao de que nada, ou quase nada, se manteve inalterado no cenrio rural brasileiro durante este tempo. Uma verdade, a no ser pelo nome do Pas e sua estrutura agrria, que continuaram as mesmas: 1. O Instituto de Pesquisa e Estudos Sociais 4 (IPES) , ao tabular os dados do censo de 1950 em 1964, durante a formulao do Estatuto da Terra, revelava que naquela poca havia 2.064 milhes de imveis rurais no Brasil e eles ocupavam uma rea de 232 milhes de hectares, sob a seguinte estrutura fundiria: at 10 hectares: 710,9 mil imveis e trs milhes de hectares, entre 10 e menos de 100 hectares: 1,05 milhes de imveis e 35,6 milhes de hectares, entre 100 e menos de 1.000 hectares: 268,2 mil imveis e 75,5 milhes de hectares, entre 1.000 e menos de 10.000 hectares: 31 mil imveis e 73,1 milhes de hectares e acima de 10.000 hectares: 1,6 mil imveis e 45 milhes de hectares. Em 2003, o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), ao extrair do Sistema Nacional de Cadastro de Imveis Rurais (SNCR), a estrutura fundiria vigente para embasar o II Plano Nacional de Reforma Agrria (II PNRA) revelava que o nmero de imveis era, ento, de 4,2 milhes de imveis e eles ocupavam 420 milhes de hectares da seguinte forma: at 10 hectares: 1,3 milhes de imveis e 7,6 milhes de hectares, entre 10 e menos de 100 hectares: 2,2 milhes de imveis e 76,7 milhes de hectares, entre 100 e menos de 1.000 hectares: 557,8 mil imveis e 152,4 milhes de hectares e acima de 1.000

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Discurso pronunciado na Assemblia Nacional Constituinte, em 17 de junho de 1946: O Problema da terra e a Constituio de 1946".

Disponvel em: http://www.ipea.gov.br%2Fportal%2Fimages%2Fsto ries%2FPDFs%2Fconjuntura%2Fcc09_serieshistoricas .xls&rct=j&q=O%20Produto%20Interno%20Bruto%2 0PIB%201950%20%202010%20taxa%20m%C3%A9di

a%20de%20c%C3%A2mbio%20ipea&ei=QyRyToamEmIsgKTvfjrCQ&usg=AFQjCNEsFlYHPuUpfLNHzGslXHA caem2mg&cad=rja , acessado em julho de 2011. 3 Disponvel em: http://ibge.gov.br/home/estatistica/pesquisas/pesq uisa_resultados.php?id_pesquisa=48 , acessado em julho de 2011.
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Reforma Agrria problemas bases soluo, Instituto de Pesquisa e Estudos Sociais, 1964.

hectares 69,1 mil imveis e 183,5 milhes de hectares. Neste rumo, para fins comparativos, se for fixado um limite arbitrrio, mas no absurdo, de 100 hectares para o segmento da agricultura familiar, os nmeros expostos mostraro que, em 1950, este segmento representava 85% dos imveis e detinha 17% da rea agrcola; em 2003, ele abarcava 85% dos imveis e 20% da rea. Ao colocar todos estes dados juntos, o quadro que se observa no salto de 65 anos o da reduo absoluta da populao rural em 10% e a disparada do PIB nacional em relao ao VBP agropecurio, haja vista a queda de sua participao em 19 pontos percentuais. Quadro emoldurado pelo fato de a proporo entre os valores, em dlar, do PIB Agropecurio per capta e do PIB per capta, ter-se mantido inalterada em 39%, enquanto ambos os indicadores cresceram 3,7 mil por cento no perodo. Isto significa, em ltima anlise, que a consolidao da hegemonia do modo de produo capitalista (financeiro) no campo brasileiro ocorreu sem alterao significativa da estrutura fundiria, com concentrao de renda e com os gravames do aprofundamento da pobreza e da destruio ambiental verificados hoje. Fruto tardio da busca destravada de 30 anos atrs pela modernizao conservadora do campo, esta grande transformao no meio rural brasileiro significou a quase completa substituio da oligarquia patrimonialista e latifundiria ultrapassada, por uma elite agroindustrial, movida a capital urbano e troca do projeto de desenvolvimento dependente por um de integrao com o capital internacional. A complexidade da vida rural nos dias de hoje um exemplo eloquente destas mudanas e aparenta no possuir comparao com nenhuma outra experincia na histria do Pas. Deve ser ressalvado, entretanto, que ela est acompanhada de grandes contradies, haja vista que se processou de forma enviesada e restritiva em relao aos diferentes extratos (classes) da populao rural. Isto faz com que nela coexistam elementos arcaicos (i.e. relaes de trabalho anlogas ao escravismo pontualmente encontradas no setor sucroalcooleiro) com elementos de vanguarda, pertinentes a estgios avanados de integrao mercado mundial (i.e. influncia direta das bolsas internacionais de commodities nos preos domsticos de alguns

produtos agrcolas, inclusive tpicos da agricultura familiar como o milho). E isto ocorre no s nas relaes comerciais isto pode ser evidenciado: estes elementos so encontrados gravados na prpria paisagem agrria com intensa fora. Basta visitar no semi-rido nordestino, por exemplo, o polo de fruticultura do Estado do Pernambuco, para encontrar exemplos de agricultores em incluso injusta na agricultura familiar, portento sem assistncia tcnica, crdito, servios e direitos, inclusive gua, vivendo em risco e misria; vizinhos lindeiros de grandes projetos irrigados de produo de frutas e, at de agroindstrias vincolas, todos os projetos do agronegcio perfeitamente integrados nos mercado nacional e mundial, mas sem relao nenhuma (ou quase nenhuma) local. Diante destes elementos, pensar a atualidade do desenvolvimento agrrio para o Brasil, independente da direo, ou do corte escolhido, carece de passos seguros no rumo de uma compreenso sobre a formao das agendas polticas. Vale a pena, ento, empreender um exame das agendas agrrias que vigeram em momentos distintos do tempo poltico e histrico, para compar-las, a fim de verificar, no plano das polticas pblicas, o que permanece vlido e o que est despontando e revelando lacunas na formulao das polticas pblicas, pois, como foi provocado no ttulo desta seo, fazer mais do mesmo, pode, de fato, no resultar mais no mesmo daqui para frente.

A FORMAO DAS AGENDAS

O processo poltico de escolha das ideias que se transformaro em polticas pblicas muito opaco nas suas origens, pois muito difcil saber como, quando ou por que uma ideia nasce. Alm do mais, todas as questes inicialmente so capazes de se transformar em problemas; porm, muitas ficam como situaes toleradas indefinidamente, sem 5 implicar em uma demanda social por soluo (i.e. proibio da propaganda de bebidas). Assim, pode-se dizer que critrios (filtros) para selecionar as ideias conforme o julgamento social de sua oportunidade e viabilidade so inerentes ao
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Kingdon, J. W. Juntando as Coisas in Saraiva, E. e Ferrarezi, E. (Org.), Polticas Pblicas; coletnea v.1, ENAP, Braslia, 2006, 317 p. Originalmente publicado em Kingdon, John W. Agendas, Alternatives, and Public Policies 2 Ed. Addison-Wesley Educational Publishers Inc. 1995, PP. 196-208.

processo poltico e baseiam-se nos valores vigentes 6 . Ideias e propostas que os afrontem (i.e. pena de morte), demonstrem serem lesivas ou muito caras (i.e. fim dos impostos), tecnicamente inviveis (i.e. municipalizao de presdios), ou ameacem consensos polticos (i.e. produzir ogivas nucleares), dificilmente sero discutidas de forma sistemtica. Resta, assim, o problema de fato: determinar, dentro do nmero imenso de opes viveis, a agenda. A agenda, desta forma, inclui o conjunto de temas socialmente percebidos como relevantes e todas as questes, problemas e propostas que lhes digam respeito e sua composio , fundamentalmente, o resultado da incessante mltipla competio poltica que ocorre na sociedade, entre os diversos grupos de interesse existentes e suas coalizes. Ela o passo inicial e substantivo da formulao das polticas pblicas: sua amplitude define o escopo e sua estrutura define os temas e os problemas que recebero ateno do governo (solues), assim como aqueles que sero tratados com mais generalidade (ideias), ou mesmo postos de lado. Percebe-se, porm, que no pode haver apenas uma agenda, pois h agendas dentro das agendas e, independente do corte setorial ou regional, elas organizam-se em grandes temas (i.e. macroeconomia, relaes internacionais) relacionados aos polticos eleitos para exercer o poder (presidente, governadores, deputados) e, em temas setoriais relativos s esferas polticas executivas (ministros, secretrios, autrquicos). Neste caso, til categorizar os temas que compem as agendas em quatro nveis: universo (da agenda), (agenda) sistmica ou macro, (agenda) institucional ou micro e (agenda) decisria ou 7 operacional . Os critrios de classificao so a percepo da importncia que a sociedade empresta s questes e aos problemas relacionados a eles e a capacidade de resposta das instituies pblicas para formular solues e implant-las, na forma de polticas pblicas efetivas, ou de rejeit-las particularmente. O Universo da Agenda comporta todas as ideias, ideais, smbolos, etc., com ou sem carter executivo, mas que esto vivas na sociedade e seus valores so
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facilmente percebidos nos processos de elaborao das polticas pblicas, mas sem implicar necessariamente aes contra ou a favor delas. A Agenda Sistmica est no nvel mais alto e sua 8 definio importa da matemtica o conceito de sistema: um conjunto complexo de elementos em interao de natureza ordenada e no fortuita. Nela, portanto, esto contidas as ideias, ideais, smbolos, etc. que se mostram relevantes para autoridades e formuladores de polticas pblicas, porque interagem com a sociedade, por provocarem reaes sociais suficientemente intensas para serem captadas como temas e questes. Ressalte-se que uma parte desta agenda no consegue avanar no rumo das polticas pblicas, porque est em contradio com algum aspecto social essencial como a cultura (i.e. racismo), a ideologia (i.e. totalitarismo), os compromissos programticos do governo (i.e. estado mnimo), ou mesmo com as leis vigentes (i.e. a pena de morte). Embora esta parcela consiga reunir potncia para tematizar polticas em um determinado contexto, no quer dizer que ela deixou de existir. Ela continuar interagindo com a sociedade e alguns de seus contedos podem se beneficiar de alteraes no contexto social. Neste aspecto importante reside a diviso entre o Universo da Agenda e a Agenda Sistmica, uma membrana tnue e permevel poltica. Ela delimita a jurisdio do governo que foi autorizada pela sociedade e, por variar constantemente, se ampliando e contraindo em todas as direes - conforme a resultante instantnea das foras sociais - acaba por emprestar a caracterstica de indeterminao a todas as agendas (i.e. a alternncia entre legalidade e ilegalidade na histria do Partido Comunista Brasileiro). Na medida em que estas ideias, ideais ou smbolos vo se tornando mais fortes, mais influentes e aumenta a aceitao poltica da sociedade sobre elas, ento elas assumem caractersticas especficas que as fazem precipitar na gesto pblica como temas e questes concretas para a formulao de polticas pblicas. Este conjunto compreende a Agenda Institucional, sobre a qual os legisladores e o governo mantm intensa discusso poltica, interna e externa, e as escolhas feitas, dentre as

Idem. Birkland, T. A. Agenda Setting in Public Policy in Handbook of Public Policy Analysis, Fisher, F., Miller, G. J. e Sidney, M. S (org.). CRC Press Taylor e Francis Group, Boca Raton, Flrida, EUA. 2007, 640p.

Teoria Geral dos Sistemas.

opes, face s demandas sociais, definem o escopo e a direcionalidade das polticas pblicas. Acertar ou errar na formao da Agenda Institucional pode promover a permanncia de um governo, ou acelerar sua substituio, na medida em que provoca reaes sociais redefinidoras da Agenda Sistmica, fato quase bvio, mas frequentemente negligenciado pelos formuladores e decisores polticos, que raramente levam em conta os impactos das polticas pblicas sobre elas mesmas (i.e. no controlar a inflao). Quando o nvel operacional atingido ou torna-se inevitvel, dada a premncia apresentada por um conjunto de questes ou temas, a capacidade operacional dos governos e seus rgos diferenciamse da Agenda Institucional a da Agenda Decisria, que est no nvel da responsividade governamental aos problemas sociais percebidos como a mais alta prioridade pelo corpo do governo. A FORMAO DA AGENDA DECISRIA A natureza da agenda poltica, ao mesmo tempo dinmica e conflitiva, no d esperana s decises estveis, em termos de polticas pblicas. A capacidade limitada de resposta dos governos, face s decises de alocao dos recursos, provoca reaes na sociedade que so capazes de reconfigurar a prpria Agenda Decisria, haja vista que o atendimento de um tema sempre se d, em algum grau, em detrimento de todos os demais. Tal mecanismo da Agenda Decisria indissocivel dos conflitos de interesse dentro da sociedade e do prprio governo e a intensidade destes conflitos diretamente proporcional ao grau de oposio, ou apoio, que as polticas pblicas sofrem no plano poltico. Os grupos de interesse disputam a importncia de suas questes o tempo todo, medindo foras, fazendo coalizes e, por vezes, suas estratgias vinculam, na defesa de suas posies, o ataque a outras posies e/ou o bloqueio das questes antagnicas defendidas por outros grupos. A tudo isto, o governo e seus integrantes devem estar atentos, pois a formao de uma agenda no um processo neutro; longe disto, porque o prprio governo, ou parte(s) dele, seguidamente assume o papel de grupo de interesse, ou participa de coalizes. A expresso do poder de um grupo de interesse (ou coalizo) sobre outro(s) medida pela capacidade dele fazer o(s) outro(s) agir contra sua vontade, ou

pela eficincia que demonstra em bloquear a participao nas agendas dos interesses do(s) adversrio(s). Outra forma de expresso do poder, menos usual, a capacidade de provocar a passividade do(s) grupo(s) oponente(s), at a falncia de suas reivindicaes e a desistncia em acionar as estruturas polticas, ideolgicas e sociais superiores, porque no vislumbra(m) mais alternativas melhores agenda posta. Neste contexto, os processos sociais de disputa tendem a expandir os conflitos durante a mediao de foras das partes e, as derrotas do(s) grupo(s) ou coalizo(es) com menos poder tendem a ser pontuais. Nesta interao, cada medida ativa contramedidas, e reaes em cadeia frequentemente ocorrem, como, por exemplo, grupos indiferentes at ento, se mobilizarem pr ou contra algo, mesmo que sem finalidade programtica. Por vezes a estratgia envolve tambm instncias superiores de comando. Nestes casos, os governos e seus integrantes devem ficar alertas para o risco de monoplios polticos e de costumes opressivos, na forma de excessos de proteo e de ataque a algum interesse social especfico, ou grupo deles, minoritrio ou no. fcil que ocorra, nestes casos, um enviesamento da agenda, e ela entre em contradio com o interesse pblico. As mudanas nas polticas pblicas so precedidas de mudanas nas agendas e ocorrem porque os grupos de interesse em disputa por vezes provocam 9 o surgimento de janelas de oportunidade . Elas advm da construo social de novas percepes sobre a realidade: isto ocorre quando a ateno da sociedade e dos decisores polticos se fixa, ao mesmo tempo, em um tema e sua soluo, fazendo com que o conjunto dos problemas, das propostas e das polticas pblicas em disputa se resolva em determinada direo. So vrias as causas e as formas de provocar o surgimento destas janelas (i.e. uma catstrofe, um fenmeno de mdia, etc.) de forma que no se pode esperar, na gesto da mudana poltica, uma norma fixa. to falsa a viso elitista sobre a predestinao de alguns interesses e lutas sociais inexpressividade,
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Kingdon, John W. Agendas, Alternatives and Public Policies, New York, Harper Collins, 1995.

quanto o determinismo no sentido da evoluo social. A nica ameaa aos interesses de grupos pequenos, ou com pouca fora, a irrelevncia com que podem ser gravados pelos setores dominantes (ou pelo governo), uma vez que a legitimidade e a existncia deles no podem ser comprometidas, apenas porque esto em atrito com interesses poderosos nos regimes democrticos. Alm disto, os interesses dominantes provocam, naturalmente, a articulao de vrios grupos organizados por interesses menores, ameaados ou no, pois suas franjas de frico so vastas e, a depender das escalas envolvidas e da gravidade das contradies, de se esperar que surjam situaes propcias para coalizes que superem, em fora, a condio do dominante (i.e. caras pintadas). Assim, crvel que, no contexto das democracias por vezes referido como arena poltica - a nica regra que as mudanas ocorrem. Graduais, abruptas, fracas, imensas, inovadoras, etc., de fato no importam, pois a ateno melhor despendida na compreenso do processo poltico que inicia na definio das agendas. Algo fundamental para o desempenho dos governos, em termos da eficcia, efetividade e eficincia de suas polticas pblicas percebidas pela sociedade, mais pelos impactos que causam, do que pelos produtos e resultados.

de terras ociosas, de forma a ver oportunidade para programas e polticas efetivas de incluso social, de desenvolvimento econmico e de cidadania para o campo. Neste caso a redistribuio das terras ociosas era vista como um instrumento para o crescimento e para a gerao de trabalho e renda. Neste caso, a utilizao das terras pblicas era uma alternativa importante para enfrentar a falta de recursos para a obteno de terras privadas. Na sua viso, a execuo da poltica de reforma agrria na ultima dcada foi ineficiente e provocou um grande passivo de infraestrutura nos assentamentos, dado que era preciso assegurar as condies necessrias para a produo e a autosustentabilidade adequadas diversidade e potencialidades de cada regio do pas. O objetivo explicitado foi a insero das famlias assentadas num contexto de sustentabilidade socioeconmica e a integrao regional dos assentamentos, sobre a qual ressaltou a importncia das parcerias com estados e municpios. O conceito de reforma agrria exposto pelo Ministro ia muito alm do acesso a terra, ao prever como direitos das famlias assentadas as melhorias necessrias na infraestrutura dos assentamentos, a energia eltrica, o saneamento bsico, as estradas para o escoamento da produo e uma intensa presena de polticas pblicas de educao, sade, lazer e cultura. No plano das polticas ambientais, destacou a capacidade da agricultura familiar de produzir alimentos e proteger a biodiversidade, de forma que apoiava a produo orgnica e a agroecologia. Quanto ao potencial de emprego e renda e o papel da reforma agrria no desenvolvimento, ressaltou o custo do trabalho no meio rural ser muito inferior ao da cidade e que a presena de terras ociosas no Brasil, junto a milhares de famlias que queriam trabalhar era uma tima oportunidade para integrar as aes do governo, especialmente no Programa Fome Zero. Neste aspecto a educao no campo, a presena da assistncia tcnica e da extenso rural eram fundamentais para o desenvolvimento do campo. Por fim, em sua opinio, a paz no campo era um objetivo importante, no qual todos os movimentos sociais eram agentes imprescindveis para a produo da justia social e para a reduo da violncia e dos conflitos agrrios.

AGENDA AGRRIA DE 2003

No incio do Governo Lula, a revista Teoria e Debate 10 publicou uma srie de matrias e entrevistas sobre a temtica agrria e, na medida em que elas esto bem situadas historicamente para oferecer elementos da Agenda Agrria desta poca, razovel tom-las como linha de base para um exame comparativo das pautas entregues pelos movimentos sociais em 2011, no incio do Governo Dilma. Na viso do governo O primeiro texto uma longa entrevista concedida por Miguel Rossetto, ento Ministro do Desenvolvimento Agrrio, na qual pontuou a atualidade, urgncia e necessidade do tema reforma agrria, por entend-la como uma questo de justia social, prevista na Constituio Federal, e uma ao estruturante de combate fome e misria. Identificou, tambm, a grande concentrao fundiria brasileira como contraditria na presena
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Debate: Dossi Reforma Agrria. Revista Teoria e Debate n 55 - setembro/outubro/novembro de 2003.

Na viso da Sociedade Civil O contraponto civil foi expresso em texto assinado por Plnio de Arruda Sampaio, no qual, aps discorrer irretocavelmente sobre a histria da luta pela terra no Brasil, situou, no final do Governo FHC, o encerramento de um perodo iniciado no Governo Collor, em que houve forte resistncia das alteraes na estrutura agrria. Considerava que os intelectuais daquela poca viam a reforma agrria como uma agenda perdida, a qual, no tendo se realizado no tempo devido, no cabia mais for-la, ento. Fato ao qual reputa a transformao da reforma em um programa de assentamentos rurais, dispersos e isolados uns dos outros, s visando atenuar os conflitos sociais do campo. Via naquele governo dois momentos distintos: no primeiro, a busca de cooptao dos movimentos sociais e, em seguida, pelo fracasso desta tentativa, a deciso de enfrentamento. O combate partira, em sua opinio, em vrias frentes, materializado em um conjunto de medidas articuladas: importao do modelo do Banco Mundial (BIRD) de reforma agrria de mercado, no qual o recurso emprestado no exterior financiava as linhas de crdito internas para a compra de terras (1); descentralizao da poltica de reforma agrria para os governos estaduais e municipais (2) e medidas legais para a criminalizao dos movimentos sociais (3). Estas iniciativas estavam articuladas no programa agrrio e agrcola denominado de Novo Mundo Rural, destinado a suportar a hegemonia do agronegcio na economia agrcola do pas, propor a reforma agrria de mercado e dividir a agricultura familiar em categorias segundo o grau de integrao econmica nas cadeias produtivas: integradas, potencialmente integrveis e sem condies - para estas, restavam apenas as polticas sociais. Viu, entretanto, que, ao final deste perodo, o tema da reforma da estrutura fundiria continuava atual. Havia, para ele, naquele momento, mais de 150 mil famlias acampadas e este era um fato claro da existncia viva da questo agrria. Criticou, ento, a viso sessentista da concentrao fundiria como a causa do atraso econmico brasileiro, agrcola e industrial. Haja vista que, no obstante a ela, a agricultura modernizou-se sem a realizao da reforma agrria e no se pode omitir o preo pago pelos milhes de pessoas deslocadas para as cidades e o empobrecimento de outro tanto

no prprio campo, s olhando para a produtividade e o sucesso das exportaes agrcolas. A agricultura moderna requer a gerao de renda suficiente para dar ao conjunto dos agricultores uma boa qualidade de vida, algo muito alm da mera eficincia econmica, que, a seu ver, era incapaz de resolver, por si s, o problema do desemprego e da excluso de uma parcela significativa dos agricultores de todos os benefcios do desenvolvimento. Como alternativa, props a adoo de um modelo organizado em dois grandes objetivos: reduo das diferenas de padro de vida entre ricos e pobres e o fortalecimento dos centros nacionais de deciso nas rbitas econmica e poltica. Neste rumo, a economia deveria ser revitalizada com base no mercado interno, acautelando-se para que a modernizao e o desenvolvimento fossem equilibrados e no promotores da concentrao de renda, dos problemas ambientais, do agravamento do desemprego e da obsolescncia prematura dos investimentos j realizados. Por fim, a reforma agrria era um pilar deste modelo de desenvolvimento, por ser capaz, se fosse posta em prtica de forma efetiva pelo governo, de vencer o obstculo estrutural da concentrao da terra que impedia a gerao de trabalho, renda, cultura e cidadania para toda a populao do campo. Na viso do Sindicalismo Rural O presidente da Confederao dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) da poca, Manoel Jos dos Santos, assinou um texto no qual discutia as oportunidades de [redundncia] desenvolvimento naquele incio de governo. Seu modelo de desenvolvimento era em favor da agricultura familiar, da preservao do meio ambiente e da gesto dos territrios rurais, tal como j ocorrera em outros pases. Ele deveria ser capaz de estimular o mercado de consumo de massas e aumentar a poupana interna, para dinamizar a economia rural e alavancar a indstria e os servios por meio da segurana alimentar e do equilbrio de preos dos alimentos e dos produtos agrcolas. Na sua viso, o Brasil ainda no tinha solucionado vrios problemas do sculo XIX, como a misria, a fome, o trabalho infantil, o trabalho escravo ou em condies degradantes e localizou no meio rural, em particular no Nordeste, a maior concentrao destes problemas.

A tarefa inicial, a seu ver, era dar acesso terra, por meio da reforma agrria, para milhares de trabalhadores e trabalhadoras rurais, para os quais reivindicou cem milhes de hectares de terras improdutivas que existiam no Brasil. A reforma agrria era indissocivel de um projeto de desenvolvimento rural sustentvel focado no fortalecimento da agricultura familiar. Neste sentido, props, tambm, um programa de crdito fundirio como demanda de milhares de agricultores e agricultoras familiares sem terra (parceiros, arrendatrios) ou com terra insuficiente, para os quais a permanncia no campo s poderia ser assegurada por meio de financiamentos para a compra de pequenas propriedades familiares sem sucessor e de mdias propriedades que no poderiam ser desapropriadas legalmente. Neste caso, seriam necessrios quarenta milhes de hectares. Tinha, tambm, a regularizao fundiria e a titulao das posses - com prioridade para as terras quilombolas e as regies de graves conflitos agrrios - como formas eficazes de afastar mais de um milho de pequenos posseiros e posseiras do risco da expulso. Considerou a cidadania e a qualidade de vida que a maioria das famlias assentadas adquiriu mediante o acesso moradia, assistncia tcnica e servios bsicos de sade e educao, como um elemento positivo da reforma agrria, que contrastava com a desestruturao vivenciada por elas antes do acesso a terra, algo que tambm poderia ser viabilizado pelo crdito fundirio. Lembrando a relevncia da agricultura familiar na produo de alimentos, de preservao da biodiversidade, de gerao de emprego e valor da produo agrcola, o autor criticou as desigualdades regionais na comparao dos indicadores do Sul com os do Nordeste brasileiro, onde a pobreza e a violncia so ampliadas pelas secas frequentes e pela precariedade generalizada da posse da terra, quase sempre em quantidades insuficientes para o sustento das famlias. Fatos que entendeu desafiarem os programas de reforma agrria e de financiamento da agricultura familiar a avanarem alm do acesso terra e das linhas de crdito. Deveriam oferecer um conjunto de oportunidades dinamizadoras da agricultura e do setor urbano, na forma de servios bsicos e de qualidade e infraestruturas, alm de prestarem apoio ao cooperativismo, comercializao, modernizao tecnolgica, agroindustrializao e

capacitao para as atividades no agrcolas, assim como meios para o acesso aos mercados oficiais e polticas de preo mnimo e seguro agrcola. Sobre isso, por fim, identificou a criao da Secretaria de Desenvolvimento Territorial, no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) como um avano na abordagem territorial, que, no seu ver, era a mais correta para a formulao de polticas pblicas por garantir a participao social e por contemplar as especificidades locais e regionais. Na viso dos Movimentos Sociais Do conjunto dos textos examinados, o ltimo, mas no o menos importante, assinado pelo lder do MST e da Via Campesina (Via), Joo Pedro Stdile, no qual situou as causas histricas da desigualdade brasileira no fato de as classes dominantes sempre terem definido como se daria o acesso terra e, por isto, a histria da reforma agrria era uma histria de oportunidades perdidas. A primeira delas, ele identificou na crise brasileira dos anos 30, quando o desenvolvimento do mercado interno necessitava da incorporao dos camponeses sem terra na condio de produtores e consumidores de mercadorias, mas as elites o trocaram por um modelo de crescimento dependente. A segunda oportunidade foi ceifada nos anos 60 pelo golpe militar, quando o esgotamento do modelo dependente provocou grandes movimentos de massa por reformas sociais, dentre as quais a luta por reforma agrria - que culminou na proposta do governo Joo Goulart, apresentada em maro de 1964, de desapropriao de todas as propriedades acima de mil hectares localizadas a cem quilmetros das margens das rodovias federais. A terceira oportunidade perdida ocorreu por conta do neoliberalismo dos governos Collor e Fernando Henrique Cardoso, causadores da desnacionalizao da agricultura brasileira, que no s aumentou a concentrao da propriedade da terra, como alterou a estrutura do mercado. Nesta poca, a rea ocupada por imveis com mais de dois mil hectares aumentou trinta milhes de hectares e desapareceram de quase um milho de pequenas propriedades desempregando dois milhes de trabalhadores rurais. A rea plantada de todas as culturas, exceto milho, soja e cana-de-acar, tambm diminuiu, exigindo o aumento da importao de alimentos.

Contraditoriamente a estes resultados da modernizao dependente, ele observou que a luta pela reforma agrria renovou-se e provocou dos governos contramedidas, na forma de adoo do programa de emprstimo fundirio promovido pelo BIRD, na de criminalizao dos movimentos sociais e na utilizao das terras mais isoladas da regio Norte para a reforma agrria. O autor viu, entretanto, oportunidades naquele momento de mudana e props uma reforma agrria diferenciada, na qual deveriam ser desapropriadas todas as grandes propriedades improdutivas e, para o combate da pobreza rural, criados e instalados assentamentos acompanhados de agroindstrias cooperativadas. Visariam desenvolver o interior do pas e propiciar aos camponeses, especialmente para a juventude e para as mulheres, melhorias na renda, por meio de outros tipos de emprego. Complementou sua anlise, invocando necessidade de democratizar o acesso escola no meio rural e garantir o ensino gratuito em todos os nveis para a populao do campo; alm da necessidade de uma ampla e massiva capacitao da assistncia tcnica, para adoo de novo modelo tecnolgico adequado ambientalmente e capaz de produzir alimentos saudveis, sem dependncia de insumos industriais e agrotxicos. Ao indicar a reestruturao, por completo, do setor pblico agrcola, como condio para que o Estado pudesse, de fato, operar as transformaes que props para a poltica de produo e de democratizao da propriedade da terra, remeteu Carta da Terra, assinada pelas entidades do Frum 11 Nacional pela Reforma Agrria e Justia no Campo : Documento que resumiu em dez propostas a agenda agrria dos movimentos sociais: desapropriao dos latifndios, limite de tamanho das propriedades rurais e confisco de todas as terras com trabalho escravo e com plantios ilegais (1); respeito aos direitos humanos no campo, o combate violncia e impunidade e a demarcao das terras indgenas e de quilombolas (2); estmulo da agricultura familiar com crditos acessveis, seguro agrcola, assistncia
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tcnica, preos justos e garantia de comercializao (3); implantao de agroindstrias cooperativas e associativas nos municpios do interior (4); produo de sementes pelos agricultores e a proibio da produo e comercializao de transgnicos (5); fomento de tcnicas agrcolas no agressivas ao meio ambiente e a preservao e democratizao do acesso gua (6); melhoria do sistema previdencirio, pblico e universal, com acesso e permanncia dos trabalhadores e trabalhadoras rurais no Regime Geral da Previdncia Social (7); implementao das diretrizes do Conselho Nacional de Educao nas escolas do campo, a erradicao do analfabetismo e a garantia do direito de todos educao de qualidade em todos os nveis (8); garantia de igualdade de oportunidades e direitos para mulheres e jovens, que corrijam discriminaes decorrentes de prticas e sistemas sociais injustos (9) e a elaborao de polticas especficas para cada regio, em especial para a convivncia com o semirido brasileiro (10).

AGENDA AGRRIA DE 2011

O governo Dilma marca mudanas, sem dvida, no cenrio poltico brasileiro - basta lembrar que a primeira presidenta eleita - e seu governo no significa, de forma alguma, qualquer continusmo. Sabedores disto, os movimentos sociais do campo, que concentram normalmente suas negociaes com o governo entre abril e maio, trataram de apresentar suas pautas de reivindicao em 2011. Elas sero analisadas aqui porque so bons indicadores dos temas centrais das agendas polticas por trs delas e esto igualmente bem localizados no plano histrico, como os textos citados antes. Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra No contexto institucional, as questes principais incluram a necessidade da formulao de um plano de execuo para as aes do Incra, capaz de permitir a mediao transparente do trabalho de acompanhamento dos servidores com as organizaes dos assentamentos e, estabelecesse qual a necessidade de renovao, qualificao e ampliao da fora de trabalho face s necessidades identificadas em todos os nveis, inclusive na Procuradoria. A diviso da poltica fundiria entre o Incra e o MDA foi apresentada como uma preocupao, e foi proposta a volta do Programa Terra Legal para o Incra e a retomada de todas as terras pblicas onde

Apresentada em abril de 2003 ao Presidente Lula, foi assinada pelo Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST), Via Camponesa (Via), Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA), Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), Comisso Pastoral da Terra (CPT), Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar (Fetraf-Sul), Associao de Mulheres Trabalhadoras Rurais (AMTR).

fosse verificado o trabalho anlogo ao de escravo ou crimes ambientais. Na obteno de terras, duas preocupaes maiores: a necessria reviso dos ndices de produtividade defasados e a agilizao, mediante a retirada dos entraves existentes nos marcos jurdicos e administrativos, que deveriam ser revistos. No rumo da reviso legal e administrativa, foram pautadas as dificuldades para a criao de projetos de assentamento, para o licenciamento ambiental deles e contratao e fornecimento de assistncia tcnica e de educao, onde pesaram os problemas para a consolidao e qualificao do Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria (Pronera). Em relao ao governo, foi expressa a preocupao de contemplar no Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 um oramento capaz de suportar o planejamento da obteno de novos imveis, alm daqueles que j esto em processo de obteno, para o assentamento de mais cem mil famlias. O passivo da implantao dos projetos de assentamento deve ser vencido o mais rpido possvel, a fim de fornecer a infraestrutura bsica, energia e saneamento para todas as famlias assentadas e de superar a falta de centros de sade e equipamentos para a formao, cultura e lazer. Na questo habitacional, o problema da morosidade na concluso das casas contratadas com as famlias assentadas e o acesso a recursos desiguais conforme a data de assentamento em alguns casos suficientes para uma moradia digna foram tratadas na forma da proposta de um novo programa especial de habitao para a reforma agrria. Vrias dificuldades foram pontuadas no mbito do desenvolvimento dos projetos de assentamento. A contratao e o planejamento dos servios de assistncia tcnica foram percebidos como morosos e resistentes a incorporar a participao das representaes dos assentados, assim como a emisso das Declaraes de Aptido (DAP) para o Pronaf. A no universalizao delas e a falta de programas e aes voltadas para a agroindustrializao na reforma agrria tambm foram criticadas. A temtica transversal incluiu o cdigo florestal (1); a transio agroecolgica (2); a regularizao das dvidas da agricultura familiar, camponesa e dos assentados (3); a pequena presena do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) no Norte, Nordeste e Centro-oeste (4) e as limitaes e a no observncia

do Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) (5). Confederao dos Trabalhadores da Agricultura A Contag, pela diversidade de sua base social, apresentou uma pauta longa, composta de 185 itens, de forma que sero abordados, prioritariamente, os temas ligados pobreza rural e s questes agrrias. O combate pobreza rural, na categoria de macroproblema, foi materializado no assentamento, por meio da reforma agrria, de cento e cinquenta mil famlias acampadas e, de outras vinte mil, por meio do crdito fundirio. Neste contexto, foram includos os temas da segurana alimentar (1); da questo de gnero e da falta de polticas especficas e prioritrias para as mulheres trabalhadoras rurais (2); das dificuldades de acesso aos direitos fundamentais como sade, moradia e educao com qualidade no campo (3); do desemprego rural (4), especialmente por causa da mecanizao e das inovaes tecnolgicas na produo da cana-de-acar; da falta de estmulo para a permanncia dos jovens no campo (5) e as lacunas nas polticas pblicas em relao ao pblico infanto-juvenil (6) e o da terceira idade (7). Todas essas questes so as que se agravam no Norte, Nordeste e na faixa de fronteira - pela no aplicao do Acordo Multilateral de Seguridade Social do Mercosul de 1997. Quanto temtica agrria, foi percebida a oportunidade para um 3 Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA), voltado para garantir o cumprimento integral da funo social da propriedade, o ordenamento fundirio, a regularizao fundiria e o desenvolvimento sustentvel dos assentamentos, alm do estabelecimento de um limite para a propriedade rural no pas. A no atualizao dos ndices de produtividade pelo governo e a necessidade do fortalecimento do Incra foram temas destacados junto com a necessidade de uma reviso e atualizao do seu papel, estrutura e normas operacionais. Estas so consideradas as medidas para resolver a morosidade e a falta de eficincia que foram percebidas nas aes de ordenamento da estrutura fundiria e de reforma agrria. As dificuldades da participao do movimento sindical nos espaos de discusso e deliberao

poltica do Incra e a descoordenao interna das superintendncias regionais foram problemas colocados como inerentes aos instrumentos de gesto e monitoramento das aes da reforma agrria, que so falhos em todos os nveis. Sobre a obteno de terras e o assentamento de famlias, os problemas apontados incluram a baixa intensidade na fiscalizao da funo social das propriedades (1); o oramento prejudicado pela cobrana de juros compensatrios nas desapropriaes judiciais (2); a indefinio sobre a expropriao dos imveis com trabalho anlogo ao de escravo (3); a liberalidade na aquisio de terras por estrangeiros (4); a vigncia dos dispositivos de criminalizao da luta pela terra (5); cobrana do valor da terra dos assentados (6); as barreiras ao assentamento de assalariados e assalariadas que perderem os empregos em razo do processo de mecanizao e modernizao das lavouras de canade-acar (7), assim como do pblico da terceira idade (8) e de jovens solteiros (9). A relao com outras polticas, no contexto das questes interinstitucionais, foram as preocupaes com a demora da concluso dos processos de reconhecimento e desintruso nas reas quilombolas, e dos estudos antropolgicos da FUNAI, na identificao de reas indgenas. Os temas percebidos na regularizao fundiria trataram da pouca eficcia no combate grilagem (1) e da ao burocratizada do INCRA contra ela (2), o custo do georreferenciamento dos imveis at quatro mdulos (3) e a falta de organicidade na relao com os rgos de terras dos Estados (4). O Programa Terra Legal foi motivo para crtica pelas dificuldades encontradas na participao e acompanhamento das suas aes (5), pelo movimento sindical, alm da falta de paridade no Grupo Executivo (6).

Na implantao e desenvolvimento dos projetos de assentamento, as questes se circunscreveram inviabilidade do pagamento dos crditos de instalao (1); os erros na execuo da retomada de lotes irregularmente ocupados (2) requerendo a suspenso dos trabalhos; o passivo de infraestrutura sem oramento compatvel (3); a falta de aes de educao ambiental e de manejo de recursos naturais (4); a demora na concluso do licenciamento ambiental dos assentamentos (5); a no universalizao da assistncia tcnica (6) e a insegurana oramentria para a contratao das chamadas pblicas (7) e a insuficincia tcnica nos 12 servios, apresentadas em vrias reas (8) . Quanto tecnologia para o desenvolvimento agrrio, de forma mais geral, foi apontada a fragilidade na relao com os centros de pesquisa, a no regulamentao do pagamento por servios ambientais na Amaznia e a liberalidade no uso de agrotxicos, inclusive permisso para pulverizao area. No ensino, foi destacada a necessidade de haver um tratamento especfico para a educao e a formao de jovens no meio rural, inclusive com a disponibilizao de bolsas de ensino, a consolidao e ampliao do Programa Projovem Campo Saberes da Terra e a implementao de aes de incluso digital. Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar A Fetraf-Brasil/CUT apresentou uma pauta igualmente extensa, composta de vrias sees, ensejando que o mesmo procedimento fosse mantido neste caso: tratar apenas os temas da pobreza rural e aqueles claramente agrrios. A ideia-fora da pauta apresentada centrou-se na proposio de um Programa de Acelerao do Crescimento da Agricultura Familiar, focado no acesso terra e no desenvolvimento sustentvel. Quanto temtica do acesso terra, as questes mais relevantes contemplaram a necessidade de um combate rigoroso da especulao e da ociosidade produtiva das terras no Brasil.
Recuperao de reservas e reas de preservao permanente, o fomento aos produtos da cesta bsica, ovinocaprinocultura, hortifrutigranjeiros, leite, caf e o processamento de alimentos, alm da diversificao nas reas de fumicultura, adoo de tecnologias de convivncia com o semirido e gesto e organizao da produo para acesso a mercados.
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Em relao ao problema da indisponibilidade de terras para reforma agrria em diversas regies do pas, foi apresentada a proposta de intensificar a poltica de crdito fundirio. Foi relacionado, ainda, o desconhecimento sobre o territrio nacional e os parcos avanos na regularizao fundiria pelo Incra, inclusive no reconhecimento de territrios quilombolas e no apoio FUNAI, nas reas indgenas. A abordagem das questes do desenvolvimento sustentvel incluiu os problemas de infraestrutura (1): estradas, gerenciamento de bacias, sistemas de captao de gua, transporte pblico e universalizao da eletrificao rural; o fomento produtivo e educacional (2): falta de apoio aos investimentos produtivos coletivos para agricultores de baixa renda, desestruturao de cooperativas e organizaes de agricultores familiares, dificuldades para as entidades sociais da agricultura familiar em participar dos contratos de assistncia tcnica; na educao (3): escolas rurais em pequeno nmero e em precrias condies, a falta de creches para as comunidades rurais e os assentamentos da reforma agrria e a incluso digital insuficiente (4). No contexto da renda e do fomento produtivo para a agricultura familiar, foi abordada a necessidade de fortalecer o MDA e ampliar os recursos alocados nas suas aes e na reforma agrria, apontados como insuficientes. O quantitativo de servidores tambm foi referido como insatisfatrio. As polticas de crdito e fomento, em termos gerais, tiveram uma leitura de que, na mesma medida em que se reconhecia a importncia de todos os programas levados a termo pelo MDA e pela Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), restavam inmeras arestas para o aprimoramento e uma necessria institucionalizao definitiva. No conjunto, os problemas apontados foram de burocratizao, complexidade excessiva, demora, falta de agilidade e prazos, limites e cobertura insuficientes. Nos temas transversais, surgiram diversas questes: a necessidade da implementao do Sistema nico de Ateno Sanidade Agropecuria (Suasa) (1); a insatisfao com o processo de negociao de preos mnimos (2); a ausncia de instrumentos de segurana de renda (3); a falta de apoio para a agroindustrializao na agricultura familiar (4); no h formas de pagamento de servios ambientais (5); ausncia de instrumentos para o licenciamento ambiental e outorga do uso da gua que respeitem as caractersticas da agricultura familiar (6); a

existncia de agricultores e agricultoras familiares sob excluso do mercado (7); a anistia e renegociao de dvidas e prazos contratuais dos contratos (8) e a demora na demarcao e reconhecimento de reas indgenas e territrios quilombolas (9); a insuficincia das aes voltadas para os jovens no meio rural (10), especialmente na educao e formao, na incluso produtiva e econmica; inexistncia de oportunidades de cultura e lazer no campo (11); a necessidades de fortalecer a poltica de desenvolvimento territorial (10) e, por fim, as lacunas da legislao sobre agrotxicos (11). Na temtica agrria, constaram os problemas relativos falta da regularizao fundiria em todo o territrio nacional (1), impedindo de sanar as irregularidades nas propriedades familiares, especialmente de demarcao e registro, que limitam o acesso ao financiamento e expe as famlias ao risco de expulso por grileiros; aos entraves para a desapropriao dos imveis que no cumprem a funo social plena (2) e a atualizao dos ndices de produtividade (3). Na temtica da reforma agrria, foram colocados os seguintes problemas: a reestruturao e o fortalecimento do Incra, inclusive com a incorporao de novos servidores (1); o oramento insuficiente para efetivar as desapropriaes e aquisies (2) e para implementar a universalizao da assistncia tcnica (3); o no estabelecimento de um limite mximo para a propriedade (4) pelo governo; as lacunas na regulamentao da funo social plena da propriedade (5); a falta de instrumento para a expropriao dos imveis onde ocorrer trabalho anlogo ao de escravo (6); a inexecuo da retomada das terras pblicas ilegalmente ocupadas ou ociosas (7); a baixa participao social nos processos de consolidao e titulao dos projetos de assentamento (8); ausncia de soluo para as reas do extinto Banco da Terra (9); o reforo da Ouvidoria Agrria e a dificuldade para o fim das impunidades nos crimes agrrios no pas (10). Nas aes de desenvolvimento e implantao de projetos de assentamento, a desconsiderao das questes regionais (1) e a morosidade, desacompanhada de recursos suficientes para a infraestrutura e os servios bsicos (2), somaram-se ao planejamento deficiente da implantao dos projetos (3) como os principais problemas encontrados. A temtica complementar incluiu a ausncia de linhas de financiamento direcionadas para a

estruturao das prestadoras de assistncia tcnica (1) e a necessidade de uma formulao jurdica nova sobre a relao entre Estado e organizaes da sociedade civil (2). Foram ressaltadas, ainda, a insuficincia do Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar) e a necessidade de criar um servio semelhante, dedicado agricultura familiar; o apoio requerido pela lei de cooperativismo para que ela avance (3); a demanda por participao da agricultura familiar na discusso sobre a Poltica Nacional de Biocombustveis (5); a necessidade da criao de uma poltica nacional de habitao rural (6), articulada pela Caixa Econmica Federal (CFE); a cobertura e o regime da previdncia rural (7) e a poltica de sade rural (8), que no dispe de polticas especficas para a sade da famlia, dos idosos, mulheres e crianas; o reconhecimento de prioridade para a agricultura familiar na poltica cultural (9) e garantia e ampliao do programa de documentao da mulher trabalhadora rural (10). Movimento de Mulheres Camponesas do Brasil O MMC/BR apresentou sua pauta, expondo seu intuito de fortalecer a organizao das mulheres e enfrentar a violncia praticada contra elas, alm de avanar nos direitos das mulheres e nas polticas para a produo de alimentos saudveis. Como ideia fora, a pauta trouxe a agricultura camponesa como instrumento de soberania alimentar e valorizao da vida na roa e de seu povo, com destaque para as questes da proteo das sementes crioulas, da preservao dos bens naturais e da importncia do trabalho das mulheres na gerao de renda, autonomia cultural e econmica e potencializao da agroecologia. Nas temticas especficas, constaram a necessidade de criar oportunidades de investimento para as mulheres (1), tanto na produo, especialmente agroecolgica, quanto na comercializao (2), neste caso melhorando e facilitando a articulao da produo familiar com a poltica de abastecimento do governo (3), alm da superao das barreiras no acesso capacitao e qualificao tcnica (4) e daquelas originadas na legislao sanitria (5), percebida como excludente. Sobre a permanncia das mulheres no meio rural, houve destaque para a importncia da qualidade de vida, na forma de infraestruturas e habitaes de qualidade, com disponibilidade de energia, saneamento, estradas, gua potvel e equipamentos produtivos.

O problema da segurana hdrica foi abordado, tambm, como elemento garantidor da permanncia da populao no campo, exigindo, alm de investimentos, capacitaes especficas e aes articuladas com as polticas ambientais de preservao dos mananciais. Outro elemento correlacionado foi o problema da baixa disponibilidade e pssima qualidade da educao no meio rural, explicitada na necessidade de manter escolas pblicas no meio rural e abrir novas. Quanto excluso do crdito, foi posta a necessidade de rebate nas dvidas e reabilitao das famlias inadimplentes, medida que deve ser acompanhada da universalizao do seguro agrcola. A reforma agrria foi apresentada como forma de enfrentar a falta de acesso terra e deve ser acompanhada de titulao conjunta e de fixao de um limite para a propriedade rural no Brasil. Os temas transversais compreenderam a poltica ambiental que contemple a falta de um zoneamento econmico eficaz para todas as regies do Brasil (1), a inexistncia de opes de formao e capacitao (2) e a baixa efetividade das leis ambientais (3), inclusive no controle do uso indiscriminado dos agrotxicos. Neste rumo constou, ainda, a necessidade de contemplar as famlias com o pagamento por servios ambientais (5) e a adequao, conforme as caractersticas da agricultura familiar, dos dispositivos do cdigo florestal (6) e do georreferenciamento gratuito das propriedades at quatro mdulos fiscais (7), inclusive na averbao das reas de reserva e preservao. Nos temas da previdncia, seguridade, assistncia social e sade pblica, as questes principais foram as barreiras identificadas para a universalizao destes direitos (1), a manuteno e ampliao dos benefcios (2) para as agricultoras - como o regime de seguridade especial - e, alm da falta de controle social nestes sistemas pblicos (3), a necessidade de uma reforma tributria (4); e foi destacado o problema da violncia contra as mulheres e a falta de efetividade da legislao no campo causada por no haver estrutura mnima e divulgao sistemtica dos direitos das mulheres.

AGENDAS VIS A VIS

O discurso de Prestes utilizado na abertura revelou alguns elementos essenciais das primeiras agendas agrrias nacionais que perduraram at meados dos

anos sessenta. Elas, como disse Sampaio, giravam essencialmente em torno de uma problemtica desenvolvimentista, levando a crer que o foco excessivamente reduzido delas implicava em mecanicismos e especializaes cegas. O atraso nacional era carregado, nelas, pelo latifndio e todos os males emanavam da concentrao da terra. No um discurso vazio de verdade, apenas incompleto, tanto que foi forte o suficiente para repercutir mais de cinquenta anos depois, durante os anos verdes da redemocratizao, em que pese esta ser outra discusso. O que importa ressaltar so as vrias experincias, algumas na histria recente de pases da frica, de agendas semelhantes que se realizaram, provocando mais atraso que avano no desenvolvimento rural dos pases, por um motivo simples, que para o bem e para o mal, o golpe militar excluiu das possibilidades: achar que a terra, por si, po. fcil se estranhar como aquela agenda agrria dos anos sessenta pode ser do mesmo povo da agenda dos anos dois mil - um mrito que no da ditadura militar. A estreiteza do passado foi alargada no processo social, sem perder sua essncia, um mrito de valor, engendrado por meio da troca dos smbolos: o fim do latifndio e a desconcentrao da propriedade da terra, gradualmente deram o lugar para a centralidade da democratizao do acesso terra e aos direitos sociais bsicos para uma vida digna no campo. Essa transformao, diretamente relacionada a vrias outras ocorridas na formao social brasileira durante estas dcadas, , talvez, o fator principal que assegurou a sobrevivncia da agenda agrria na ps-modernizao do campo brasileiro. Afinal, o que poderia justificar a necessidade permanente da reforma agrria, da regularizao fundiria da agricultura familiar e seu projeto de desenvolvimento rural, se o agronegcio j tinha resolvido o problema do atraso e da produo de alimentos, como foi dito por muitos nos anos noventa? Como sustentar a reforma agrria pelo objetivo da desconcentrao da terra no Brasil se uma escala nacional no possvel de ser atingida por uma poltica pblica to limitada? Rossetto, Sampaio, Santos e Stdile apresentaram claras diferenas, mas uma retumbante coerncia. A descoberta do mercado interno e da importncia, para ele, da agricultura familiar foi constante nos quatro. No perodo pr-ditadura, a manuteno da agricultura pequena se justificava pelo

funcionalismo da produo de alimentos para conter a carestia da vida urbana em uma poca de mercados no to integrados. Quem, olhando daquela poca, poderia jurar que o emprego, a renda e o valor da produo da agricultura familiar pudessem frequentar a temtica agrria com o peso de agora por justia, poucos alm de Celso Furtado? Outro elemento de coerncia e contraste reside no direito terra. Antes resumido a smbolo da questo agrria, passou a ser o smbolo do acesso aos direitos sociais na temtica agrria. Note-se, tambm, a semelhana na frequncia das questes de gnero, educao, sade, segurana e meio ambiente entre eles. Examinando, por outro lado, as agendas agrrias dos incios dos governos Lula e Dilma, mesmo desta forma indireta, fcil ver, primeiro, muita concordncia, mas, na medida da percepo das discrepncias, torna-se notvel o saldo do aprendizado social contido nelas. A fiscalizao da funo social da propriedade foi gravada de plena e passou a ser demandada como poltica pblica, haja vista a compreenso de seu encadeamento com as polticas ambiental, trabalhista e de segurana pblica no campo, algo muito alm da funo bsica de obter imveis para a reforma agrria. A regularizao fundiria encontrou os direitos tradicionais de comunidades quilombolas e ribeirinhas e a reforma agrria, formas novas de contemplar, por dentro da poltica ambiental, comunidades tradicionais e extrativistas, por meio dos assentamentos ambientalmente diferenciados. Percebe-se a gerao de alguns valores pblicos mais complexos como completa s quando possvel contar com a convocao de vrias instituies na produo deles e de determinados resultados, como a desintruso de no ndios e de ocupantes irregulares em reservas ambientais. Estes exemplos ajudam a justificar outra demanda presente em quase todos os documentos dos movimentos sociais: a reviso dos papis do MDA e do Incra e de seus marcos jurdicos e institucionais. verdade que muito se deve s ineficincias e aos entraves das prprias instituies; porm, est por trs destas questes uma agenda transformadora da relao entre o Estado e os movimentos sociais do campo.

Esta afirmao s possvel porque surgiram com a mesma frequncia e intensidade outros temas governamentais, tais como a seguridade e a previdncia social no meio rural, a inconformidade com aspectos da legislao ambiental, mas valorizando o cdigo florestal, ou a reclamao da falta de estmulos para a permanncia dos jovens no meio rural? A resposta a estas e outras questes dramtica porque todas estas pequenas, mas profundas mudanas na agenda agrria, ainda no encontraram, na maior parte, uma formulao suficiente para polticas pblicas srias. A questo de gnero, como exemplo, era uma demanda por igualdade e direitos e passou a ser formalizada nos termos de um projeto de independncia econmica e cultural para as mulheres, sobre a qual o MDA e o Incra ainda no possuem um acmulo satisfatrio. Fato similar ocorre na percepo do limite que as polticas de agroindustrializao sofrem na dimenso do gnero, haja vista a insuficincia do simples estmulo aos grupos semi-formais de mulheres compoteiras ou artess, em que pese saber-se que onde no h nada, ou muito pouco, aes singelas como essa podem fazer muita diferena, mas se trata de definir se estas aes podem ser consideradas um objetivo em si, na perspectiva das polticas pblicas de desenvolvimento agrrio. A prpria relao entre governo e movimentos sociais sofre com a carncia da formulao poltica. A experincia, nica no mundo, de um programa de assistncia tcnica, autnomo e independente, implementado em parceria pelo Estado e o conjunto das organizaes sociais do campo, foi abatido pela burocracia e pelo preconceito tecnocrtico do controle do Estado; e isto parece ser natural s porque sempre foi assim. Na agenda agrria, este um n grdio que precisa ser resolvido, ou novamente, os limites da poltica sero definidos pelo falso argumento elitista, arraigado no Estado, de que os movimentos sociais no tm capacidade de gerenciar o dinheiro pblico; s o mercado seria eficiente. Enfim, dois grandes temas devem ser lembrados porque se constituram em prioridades e, em que pese serem bastante antigos, em termos de polticas pblicas so desafiadores porque, alm de pensar o novo, a formulao dever dar conta de resolver os problemas velhos:

1.

2.

O meio ambiente visto como uma oportunidade para o desenvolvimento e a preservao. A agenda agrria, se conseguir pr estas dimenses em sintonia, ter grandes chances de construir uma boa aceitao social quanto sua importncia e abrir inmeras novas oportunidades. A erradicao da misria rural por uma abordagem multidimensional. No meio urbano, a transferncia de renda, mesmo por um tempo determinado, bem mais eficiente do que no meio rural, haja vista a concentrao das opes para alcanar o objetivo no meio urbano e a explcita dependncia de fatores externos e no controlados no meio rural. A insegurana alimentar no campo responde renda transferida, sem dvida, mas, se for desacompanhada de gua, por exemplo, no implicar, necessariamente, em melhoria nutricional, apenas para ficar em um aspecto.

Conclui-se, ento, que a articulao e o acesso aos direitos sociais no campo so fundamentais para a formulao da agenda agrria contempornea e, nesta perspectiva, a democratizao do acesso terra por qualquer meio, a harmonizao do desenvolvimento agrrio com o meio ambiente, especialmente na Amaznia, e a erradicao da pobreza rural, concentrada no nordeste, so elementos constitutivos e substantivos dela. Sua implementao na forma de polticas pblicas, entretanto, pode e deve dar-se em estrita parceria com o conjunto social de seu pblico-alvo e suas formas de representao e organizao. Todos claramente possuidores de potencial para desempenhar papis em nmero ilimitado dentro de polticas pblicas inovadoras, que tenham por objetivo resolver os problemas demandados pela sociedade, no s para ela, mas especialmente por meio dela.

SISTEMATIZAR POSSVEL, RECEITAR NO

Universo da Agenda Agrria Erradicao da pobreza rural. Universalizao de direitos sociais no meio rural, especialmente educao, segurana, sade e seguridade social. Terras pblicas destinadas com base no interesse social. Desconcentrao da propriedade da terra. Reforma agrria integral. Regularizao fundiria. Direitos agrrios dos territrios quilombolas assegurados e regularizados. Incluso nas polticas agrrias das comunidades tradicionais, ribeirinhas e extrativistas. Funo social plena da propriedade rural. Limite propriedade da terra. Direitos bsicos universalizados no campo. Preservao ambiental. Desenvolvimento sustentvel. Democratizao do acesso aos recursos naturais. Direitos iguais plenos no campo, para mulheres e homens, independente de raa e idade. Equidade e Justia social com paz no campo. Fim do trabalho anlogo ao de escravo. Incluso produtiva e econmica da agricultura familiar. Desenvolvimento Territorial. Erradicao da pobreza rural. Seguridade e previdncia social rurais. Assistncia tcnica universalizada. Extenso rural e pesquisa para a agricultura familiar. Garantia dos direitos indgenas. Cultura, lazer e esporte nas comunidades rurais. Acesso comunicao e ao transporte no campo. Controle social e transparncia do Estado. Fortalecimento da organizao social. Cooperao internacional. Soberania nacional sobre a propriedade da terra no Pas. Agenda Sistmica: Direito terra e a uma vida digna no campo. Incluso produtiva. Desenvolvimento sustentvel.

Incluso digital no meio rural. Infraestrutura produtiva e bsica para a agricultura familiar. Apoio ao associativismo e organizao social. Reviso dos marcos legais da reforma agrria, regularizao fundiria para simplificao, transparncia e agilidade. Agroecologia como modelo tecnolgico. Implementar a reforma agrria e a regularizao fundiria para promover o acesso terra. Produo de alimentos e incluso econmica das famlias assentadas. Contribuir para a erradicao da misria com assentamentos sustentveis e oportunidades de crdito, servios bsicos, educao, sade e promoo da igualdade de gnero e raa. Gesto transparente e controle social em todas as aes. Fiscalizao da funo social plena da propriedade. Fiscalizao da legalidade da propriedade e da posse da terra e combate grilagem, com a retomada das terras pblicas ilegalmente ocupadas ou ociosas. Cadastro dos imveis rurais e conhecimento sobre a malha fundiria nacional. Discriminao e arrecadao das terras pblicas. Destinao das terras pblicas para a reforma agrria, territrios quilombolas, comunidades tradicionais, ribeirinhas e extrativistas e para a agricultura familiar. Licenciamento ambiental e desenvolvimento sustentvel na reforma agrria. Qualidade de vida com moradia, saneamento, energia e estradas para as famlias assentadas. Promoo dos direitos bsicos justia, alimentao, sade e educao ao pblico da reforma agrria. Assegurar o acesso previdncia e seguridade sociais ao pblico da reforma agrria e regularizao fundiria. Fim dos conflitos agrrios. Controle do arrendamento e aquisio de terras por estrangeiros. Reconhecimento, na reforma agrria, das comunidades tradicionais, dos ribeirinhos e dos extrativistas. Proteo do Estado para os agricultores e agricultoras familiares e para os

trabalhadores e trabalhadoras da agricultura. Agenda Institucional: Direitos sociais e cidadania Promoo de direitos sociais bsicos para o pblico da reforma agrria e da regularizao fundiria e, meios de acesso alimentao bsica, sade pblica, educao de qualidade, documentao e segurana. Promoo da cultura, lazer e esporte nos territrios, nos assentamentos da reforma agrria e nas comunidades de agricultores familiares. Desenvolvimento agrrio Desenvolvimento territorial e articulao de polticas pblicas para a erradicao da pobreza no meio rural. Combate violncia no campo e pacificao dos conflitos agrrios. Crdito fundirio para agricultores e agricultoras familiares e seus filhos, e para trabalhadores e trabalhadoras rurais e seus filhos que no tenham terra ou que a tenham em quantidade insuficiente para a produo do sustento familiar. Assistncia tcnica e extenso rural para a agricultura familiar. Promoo da agroecologia. Financiamento da produo, comercializao e agroindustrializao da agricultura familiar. Apoio ao acesso ao mercado e participao nas aquisies pblicas de alimentos para a agricultura familiar. Promoo da igualdade de gnero e apoio independncia econmica e financeira das mulheres trabalhadoras rurais. Ordenamento da estrutura fundiria Conhecimento da malha fundiria nacional e cadastro dos detentores, usos e estrutura dos imveis. Discriminao e arrecadao de terras devolutas. Destinao de terras pblicas para a reforma agrria, para a regularizao fundiria e para municpios.

Apoio e destinao de terras pblicas para a poltica ambiental e indigenista e para a desintruso. Fiscalizao da funo social plena da propriedade. Fiscalizao da constituio legal das propriedades rurais. Superviso ocupacional dos lotes da reforma agrria e da regularizao fundiria com a retomada daquele com ocupao irregular para o reassentamento de novas famlias. Reforma agrria e regularizao fundiria Reforma agrria para o assentamento de famlias agricultoras sem terra, tradicionais, ribeirinhas e/ou extrativistas. Implantao sustentvel de assentamentos, sob licenciamento ambiental e com infraestrutura bsica e crditos para instalao e habitao assegurados. Regularizao fundiria e titulao das pequenas e mdias posses em terras pblicas. Identificao, delimitao e regularizao fundiria dos territrios quilombolas. Desenvolvimento de projetos de assentamento sustentvel, com licenas ambientais mantidas e acesso assistncia tcnica, infraestrutura produtiva e crdito rural.

PROPOSTAS PARA ELABORAR A AGENDA AGRRIA

Fim do Planejamento do Passado como Mtodo A abordagem da questo agrria brasileira, no mbito das polticas pblicas, est estabelecida h muito tempo em duas grandes vertentes, a reforma agrria e o ordenamento da estrutura fundiria. Na essncia, pouco mudou na histria recente do Pas sobre isso, mas por outro lado, relativamente fcil notar que os principais valores pblicos esperados pela sociedade hoje, ao perceber os resultados da implementao destas polticas, bem distinto daqueles de uma dcada atrs. Um desafio surge se esta leitura for feita de forma articulada e contemplar o conjunto completo dos atores envolvidos, ou pelo menos a maior parte deles. Este exerccio torna possvel dar significado e propsito s instituies agrrias envolvidas e projetar sobre o futuro, novos desafios para elas que no podero ser justificados inteiramente pelo passado. A democratizao do acesso a terra, a qualidade de vida no meio rural e a proteo e segurana do Estado so os valores pblicos centrais das polticas agrrias, porm eles s podem ser significados de uma forma adequada se tomados em conjunto. Especialmente o reconhecimento da propriedade pelo Estado, capaz de pacificar os limites entre o patrimnio pblico e o privado no espao agrrio e, a incluso social, produtiva e econmica propiciadas s famlias pobres e extremamente pobres, que penam uma condio injusta de incluso na agricultura familiar. A gerao destes valores convoca as polticas agrrias a se manifestarem na poltica ambiental mediante a preservao do meio ambiente e acesso aos recursos naturais e ao fazer isso, necessariamente se projetam no futuro. Assim acontece na poltica de desenvolvimento econmico, pela necessria construo de um modelo sustentvel de produo de alimentos e gerao de renda e, nas polticas sociais, mediante o exerccio radical da democracia, da proteo dos direitos dos trabalhadores seguridade, sade, educao, cultura, lazer. O reconhecimento dos direitos dos povos tradicionais, por exemplo, vai ao encontro destas polticas e por estar substancialmente no conjunto das polticas pblicas agrrias, fornece diversos meios para articul-las com outras polticas, to ou mais importantes, como a proteo do ndio e o reconhecimento, delimitao e demarcao de territrios quilombolas. Isto ocorre de tal forma que as polticas agrrias convocam e so convocadas para atuar decisivamente no fim da pobreza rural, na proteo do meio ambiente, no respeito aos direitos trabalhistas e na garantia da paz no campo, com igualdade de gnero e raa, adaptada s necessidades e anseios. Nesta perspectiva parece ser possvel mover, tanto a reforma agrria, quanto o ordenamento fundirio, para o conjunto das polticas de Estado e orient-las para a gerao de impactos substanciais na sociedade, pelos quais devem passar a ser avaliadas, se lhes exigindo, ento, que percam ou minimizem - algumas de suas caractersticas mais fortes e marcantes. Um esforo que se demonstrar constantemente cercado por ameaas, na medida em que deve identificar e combater aqueles vieses que as caracterizaram, desde seus primrdios, como polticas de governo, sem lhes esvaziar os propsitos e significados. Bons exemplos so o alcance restrito e ou concentrado em determinados segmentos sociais e as avaliaes realizadas apenas com base em resultados altamente especializados e quantitativos, a despeito de mensuraes qualitativas e exames de custo-fetividade. Poltica Agrria pela Eqidade e para o Futuro O conjunto das polticas agrrias pode e deve mudar substancialmente seu foco, a fim de superar sua coordenao pelo passado e conter a gerao de desigualdades, haja vista que foram propostas e executadas para corrigir os erros histricos e as distores da nossa forma social, ao mesmo tempo latifundiria e patrimonialista.

 claro que no se trata de deixar de serem polticas de arrumao e passar a serem polticas de construo; estas so dimenses complementares e indissociveis, o essencial tirar o foco das diferenas e centr-lo na equidade. Isto implica em uma abordagem completamente nova, na qual no cabe insistir em libertar para fazer homens e mulheres livres, mas fazer homens e mulheres livres. Parece um jogo de palavras, porm ao examinar com calma possvel ver o quo diferente ter o foco na libertao (acesso a terra), de ter o foco na liberdade (acesso aos meios de produo e reproduo social). , no mnimo, desconfortvel, perceber que o processo de assentamento de famlias, que foi implementado para combater desigualdades, possa gerar contraditoriamente iniqidades, mas invoquese o dilema do assentado (e do regularizado provavelmente): se ele rumar para ser um agricultor familiar, dissolver sua identidade, se lutar para conservar-se assentado se tornar novamente excludo. Por que o financiamento dos assentados exclusivo e concorre com o conjunto dos agricultores familiares dentro do total dos limites financeiros disponveis e a cada contrato aumenta a iniqidade no campo? Por que possvel conceber um programa universal de eletrificao rural e no dar exclusividade para assentados, mas prioridade dentro das mesmas regras e a cada contrato diminui a iniqidade no campo? O dilema e os dois exemplos, tomados em conjunto, ilustram bem a oportunidade de mudana que ocorre para a poltica agrria encerrar o planejamento do passado e voltar-se definitivamente para o futuro. A fiscalizao da funo social da propriedade rural, por exemplo, se voltada para frente (tal qual uma funo de Estado) no contabiliza fracassos se no implicar na desapropriao dos imveis vistoriados, pois h muito sucesso em contribuir para a poltica ambiental, para o cumprimento dos direitos trabalhistas e para a paz nas relaes sociais no campo. A terra, da mesma forma, de um objeto especfico e quantificador dos resultados das polticas agrrias, habilitador principal para contar atos de justia social pelo assentamento de famlias, sobre os quais pesa negativamente a evaso e se projetada a titulao como objetivo final (emancipao para leigos), passa a ser vista como meio indispensvel para a incluso social, poltica, produtiva e econmica das famlias excludas e injustamente includas - todas as famlias. Adoo de Temas Substantivos Quatro temas so perceptveis claramente como substantivos para qualquer agenda agrria que se possa propor nestas bases a uma agenda executiva: 1. Combate misria concentrada no nordeste, onde esto 70% dos extremamente pobres do meio rural brasileiro. Instituir as metas de assentamento total das famlias acampadas nesta regio em quatro anos e regularizar mais da metade de todas das pequenas posses, provendo terras coletivas para os minifndios e meios para o desenvolvimento rural destas comunidades pobres e invisveis at ento.Estas medidas impactaro diretamente em mais de 200 mil famlias, promovendo a incluso social, econmica e produtiva, tanto com aes diretas, quanto por meio da captao de oportunidades em outras polticas pblicas com a de educao, de saneamento, energizao, financiamento produtivo, da economia solidria, de meio ambiente, entre outras. Alinhamento das polticas agrrias com as polticas e diretrizes ambientais na Amaznia, de forma a promover, por meio das aes da reforma agrria e do ordenamento da estrutura fundiria, a democratizao do acesso terra e aos recursos naturais, em bases sustentveis, para a incluso e o desenvolvimento socioeconmico das comunidades rurais, dentro e fora dos assentamentos j existentes, inclusive equacionando o passivo ambiental neles e, as demais lacunas das polticas pblicas e direitos existentes, especialmente na proteo ao ndio e no reconhecimento dos direitos das comunidades tradicionais e dos quilombos, assim como na minorao dos impactos das grandes obras de infraestrtutura, com igualdade de gnero e oportunidades para todas as faixas etrias. Desenvolver e implantar um modelo sustentvel de produo, em bases agroecolgicas, para todo o Pas, adaptado para cada ecossistema e focado nas necessidades das comunidades

2.

3.

4.

atendidas nas polticas agrrias. Demonstrando elevaes substanciais nos nveis de qualidade ambiental e na produo da agricultura familiar atendida, especialmente as famlias assentadas na reforma agrria na regio centro sul do Brasil. Mobilizar todos os meios e convocar todos os parceiros possveis para a consolidao dos projetos de assentamento, com prioridade para aqueles onde haja comunidades tradicionais e ou for possvel incorporar famlias de agricultores em desintruso de reservas ambientais, indgenas e territrios quilombolas que devem ser definitivamente includos nas polticas agrrias. Em segundo lugar, priorizar as famlias atingidas por grandes obras de infraestrutura, pblicas e privadas, e criar as formas para a incluso, de forma a contribuir significativamente para acelerar todas estas polticas e minorar os impactos sociais que advirem delas.