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FORO SOBRE EL PROBLEMA DE LOS CULTIVOS ILCITOS Bogot, septiembre 24 de 2013

Relacin cultivos ilcitos Acuerdos de La Habana

Absaln Machado C1.

Introduccin Esta presentacin tiene como finalidad elaborar algunos elementos que permitan relacionar los Acuerdos publicados sobre el punto 1 de la Agenda acordada con las FARC-EP, denominados Poltica de desarrollo agrario integral, con las drogas y los cultivos de uso ilcito. Esa relacin es indispensable pues la solucin del problema de los cultivos de uso ilcito no es independiente de los procesos que se adelanten relacionados con la estructura agraria nacional. En muy buena parte, la existencia de esos cultivos se explica por el tipo de estructura agraria que el pas ha construido y mantenido. Ms que hacer una sntesis de los Acuerdos en el rea agraria quiero hacer unas reflexiones sobre las relaciones indicadas que les sirvan a Uds. para las discusiones que van a realizar en este Foro sobre las drogas ilcitas. Har ms nfasis en los temas de la estructura agraria en s, dejando un poco de lado los relacionados con aspectos sociales. En el texto que les han repartido encuentran los detalles de esos avances en el tema agrario y los invito a que los lean con cuidado, pues tienen muchos elementos para considerar en este Foro. Les recuerdo que el Acuerdo sobre el primer punto de la agenda denominado Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral contempla temas de acceso y uso de la tierra, programas de desarrollo rural con enfoque territorial; infraestructura y adecuacin de tierras; desarrollo social (salud, educacin, vivienda y saneamiento bsico), proteccin y seguridad social; estmulo a la
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produccin agropecuaria y a la economa campesina, familiar y comunitaria, y el sistema de seguridad alimentaria y nutricional. Los cultivos de la coca, y otros productos de uso ilcito, tienen relaciones diversas con cada uno de esos temas, que pueden alcanzar diferenciaciones regionales. En esta presentacin no pretendo incursionar en los detalles que se derivan de ello, y tampoco voy a entrar en consideraciones sobre un hecho incontrovertible: las cadenas del negocio del narcotrfico que tienen como sustento los cultivos mencionados han causado enormes daos a esta sociedad y a muchas personas en particular, y tienen relaciones estrechas con los grupos armados al margen de la ley. Igualmente, no me involucrar en la multitud de temas relacionados con las drogas y el narcotrfico pues en este Foro hay expertos conocedores del tema. Cuando se analiza el problema de los cultivos de uso ilcito no puede soslayarse su relacin con la estructura agraria y las polticas pblicas. No voy a hacer un relato histrico para mostrar cuando, quin y por qu se empez a cultivar coca en el pas como una mercanca, y la manera como los distintos actores, grupos armados y mafias de diverso tipo que se disputan el control territorial y del negocio de la drogas se han involucrado en estos procesos. Pero s quiero dejar por sentado que uno de los puntos de partida para la reflexin (no el nico), es la consideracin de que los cultivos de uso ilcito tienen relacin con la estructura agraria conformada en el pas. Esta consideracin surge sin dudas al analizar los procesos que llevaron al desplazamiento, la mayora de las veces forzado por las violencias que se desataron al interior de la frontera agropecuaria, buena parte de ellos por la rigidez de la estructura agraria y la consideracin de su inamovilidad por las polticas estatales y las elites rurales. Obligados los campesinos expulsados por esa estructura y sus violencias, debieron ubicarse especialmente en las periferias de la frontera agropecuaria, en un cultivo como la coca que les permita sobrevivir, pero que les impona grandes restricciones a su condicin de ciudadanos. En estos anlisis no se parte de cero. Como en el caso agrario, el problema no es de falta de propuestas, sino de decisiones para enfrentar de manera adecuada un tema tan complejo. Desafortunadamente Colombia no ha contado con autonoma para asumir polticas propias de manejo del problema de las drogas y el narcotrfico, y ha estado atada a las decisiones que toman otros pases, especialmente los consumidores; y en verdad ello no ha ayudado mucho a la solucin del problema. Colombia tiene un conocimiento acumulado sobre los cultivos ilcitos y el narcotrfico que no siempre ha sido articulado con las visiones y concepciones

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estatales para facilitar la identificacin de propuestas alternativas a la fumigacin y judicializacin de los cultivos de uso ilcito, en el cual estn involucrados miles de familias. El asunto es demasiado complejo y requiere asumir una gran responsabilidad en el tipo de propuestas que se planteen; pues estamos hablando de un problema estructural interrelacionado con las estructuras econmicas, sociales y polticas del pas.

Dos referentes para el anlisis Hay dos aspectos generales de referencia que enmarcan el anlisis de esta problemtica: el desarrollo humano y el desarrollo rural, ambos relacionados. En el primer caso, los cultivos de coca, cuando se ubican en una relacin de ilegalidad como en el caso de sus vnculos con las actividades del narcotrfico -no en el caso de usos medicinales o tradicionales de las comunidades indgenas-, se genera una gama de situaciones que inhiben el desarrollo humano. Se trata de sus efectos sobre la seguridad humana, la generacin de conflictos, la violencia, la restriccin de libertades de los cultivadores y de las poblaciones por los controles territoriales que ejercen los propiciadores de los negocios ilcitos; el escaso acceso a bienes pblicos que ofrece el Estado por las condiciones de ilegalidad en esas zonas, el deterioro de la seguridad alimentaria, la informalidad de los derechos de propiedad en zonas de colonizacin, el no reconocimiento social y poltico de las comunidades por parte de amplios sectores de la sociedad y las instituciones pblicas, entre otros efectos. En la ptica del desarrollo rural aparece que las apuestas gubernamentales para zonas cocaleras no pueden ser las mismas que para aquellas donde se desarrollan actividades lcitas. Desarrollo rural diferenciado si la decisin es mantener a los pobladores rurales vinculados a la coca en las zonas que actualmente ocupan. Ello porque el Estado toma distancia con lo ilcito, y trata de aplicar normas jurdicas que no solamente judicializan a los actores, sino que tambin restringen las oportunidades y capacidades de la gente que est involucrada en cultivos ilcitos, y hace que la oferta de bienes pblicos sea escasa. Un plan bien concebido de desarrollo rural es una opcin para la incorporacin de los productores a otras oportunidades. Pero es evidente que ello requiere de estrategias que estn ms all del suministro de tierras y el acceso a los dems factores productivos. Si no se recuperan las relaciones de confianza, la formacin de capital social, el reconocimiento de las organizaciones sociales, y se dispone de una institucionalidad adecuada y de los recursos necesarios, todo puede quedarse en promesas incumplidas y en ampliaciones de las actividades ilcitas. El

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mejor remedio contra los cultivos ilcitos terminar siendo un desarrollo rural integral convenido, concertado y articulado a los programas de desarrollo productivo y de los mercados. Pero ms que ver los impactos de los cultivos ilcitos sobre el desarrollo humano y el desarrollo rural como impedimentos para la accin de lo pblico, o como una barrera para la relacin entre el Estado y las comunidades, hay que mirarlos como una oportunidad para que se establezcan relaciones de cooperacin, dilogo y elaboracin de propuestas para que los pobladores rurales puedan encontrar otras opciones dignas de generacin de empleos e ingresos, que tengan un reconocimiento social, poltico y jurdico. En realidad, esto constituye un reto enorme y complejo para el Estado y la sociedad, pues no solo toca a los cultivadores y las redes del narcotrfico, sino a los territorios como espacios de reproduccin de relaciones sociales, econmicas y polticas, que necesitan incorporarse al desarrollo nacional en condiciones de equidad y buen trato, y que buscaran en una relacin con el Estado, alcanzar un grado de gobernabilidad aceptable.

Algunos aspectos jurdicos Hay aspectos jurdicos indispensables de sealar para las reflexiones que ustedes van a realizar en este Foro. Menciono algunos que considero pertinentes en relacin con los Acuerdos de la Mesa de Conversaciones en la Habana. Quiero sealar que estas consideraciones de tipo jurdico las recojo de una consulta que he realizado al Dr. Manuel Ramos, a quien considero uno de los ms consumados expertos en derecho agrario del pas. Y se refieren a temas contemplados en los Acuerdos ya sealados: 1. La Ley agraria prohbe no slo la adjudicacin de tierras aprovechadas con cultivos ilcitos, sin entrar a considerar si ya hay derechos adquiridos o no, o si renen los requisitos respectivos, sino la prdida de propiedad si se comprueba que el terreno est siendo explotado con esos cultivos. As lo establece el Art. 65 de la Ley 160 de 1994, y el Art 52. Es causal de extincin de dominio la instalacin de cultivos ilcitos en el predio de propiedad privada. 2. Un predio con cultivos ilcitos segn el nuevo estatuto de registro de instrumentos pblicos, Ley 1579 de 2012, podra registrarse pues las condiciones que se exigen no sealan esa circunstancia como un elemento de identificacin del predio. Es claro que quien solicita el registro del predio

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no va a indicar que est dentro de una actividad ilcita, pues ello hara que se le niegue la inscripcin, no porque la norma lo prohba sino porque el funcionario al enterarse de esa situacin deber denunciarla a la Fiscala para que se inicie el proceso judicial de extincin de dominio. 3. El acceso a bienes pblicos (condicin clave del desarrollo humano y rural) por parte de las familias que estn involucradas en cultivos ilcitos, depende de la perspectiva en la cual se examine el problema. Si es la cero tolerancia, difcilmente es dable pensar en ello, pues no habr de parte del Estado ofertas para la reinsercin a la economa legal y formal, o de reconversin productiva, sino ms bien de tierra arrasada. Pero es bueno mencionar, como lo seala el Dr. Ramos, que el Decreto 2664/94 (reglamentario de baldos) estableci que se puede dar inicialmente en contrato de asignacin provisional no el ttulo- al terreno baldo al campesino que tenga un pequeo cultivo ilcito, que lo incorpore en un programa de sustitucin y de apoyo con servicios rurales, para facilitarles crdito, asistencia tcnica y otros servicios, de tal manera que pueda lograrse su reincorporacin. Esta norma sin embargo nunca se ha aplicado segn opinan los expertos en derecho agrario. 4. En el Decreto 1277 de 2013 que establece programas especiales de adquisicin de tierras no se contempla el caso de otorgamiento de subsidios para compra de tierras a cultivadores de coca que no tienen tierra, o la tienen de manera insuficiente. Si se trata de subsidios para programas de sustitucin de cultivos ilcitos y la reincorporacin de poblaciones que cumplan los requisitos de acceso a ese subsidio, segn la Ley 160 de 1994, no debera existir impedimento para ello. 5. Los predios rurales tienen que pagar los impuestos prediales, independientemente de la actividad que realicen. El pago del predial por un cultivador de bienes ilcitos no sanea la propiedad o el origen ilcito que pueda tener su adquisicin; tampoco avala, garantiza, perfecciona o se reconoce la propiedad por parte del Estado. En otros trminos, el cumplimiento de las obligaciones tributarias no tiene relacin con la actividad a que se destina un predio. 6. La constitucin de una Zona de Reserva Campesina donde hay cultivos ilcitos es factible siempre que dentro de los fines de su constitucin se prevea la sustitucin de cultivos ilcitos. En efecto, el Decreto 1577 de 1996 dice en sus considerandos, que entre otros objetivos de las zonas de reserva campesina estn los de superar las causas de los conflictos

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sociales que afectan a los campesinos y colonos de una determinada regin, y crear las condiciones para el logro de la paz y la justicia social en las reas respectivas. 7. Un campesino dedicado a la produccin de coca y otros cultivos ilcitos puede perfectamente participar en los rganos de discusin y decisiones sobre polticas de desarrollo rural, como los Consejos Municipales de Desarrollo Rural. Una exclusin en este caso tendra menos sentido si en la respectiva zona existen programas serios y estables de desarrollo alternativo que busquen fortalecer la institucionalidad. Es claro que la presencia en los CMDR y otros mecanismos institucionales debe garantizarse con un nimo constructivo y no de discriminacin. Al observar estas normas jurdicas se hace claro que una justicia transicional puede perfectamente ayudar a la incorporacin de los cultivadores de coca y otros productos ilcitos (marihuana, amapola) al desarrollo agrario integral, y expedir normas transitorias que faciliten tanto el registro de predios, la formalizacin de las propiedades rurales, el acceso a tierra, a bienes pblicos y dems apoyos requeridos para superar las condiciones en que se encuentran los cultivadores frente a la ley.

Relaciones ms especficas: cultivos de uso ilcito desarrollo agrario integral En el subtema de acceso a la tierra, los acuerdos que se conocen giran alrededor de los siguientes aspectos: la constitucin de un Fondo de Tierras, la garanta de un acceso integral a la tierra, la formalizacin de la propiedad, aspectos sobre la jurisdiccin agraria, un plan para formar y actualizar el catastro, el adecuado sistema de cobro y recaudo del predial; mecanismos y lineamientos para mejorar el uso del suelo; un plan para delimitar la frontera agropecuaria; las zonas de reserva campesina y sus planes de desarrollo. Veamos entonces las principales relaciones que pueden establecerse entre esos temas y los cultivos de uso ilcito, las drogas y las cadenas del narcotrfico. El acceso a la tierra tiene dos connotaciones: si es a campesinos que no estn cultivando coca u otros productos de uso ilcito (al interior de la frontera o en las zonas de colonizacin), ello contribuye a que no se desplacen a buscar opciones en los cultivos ilcitos, es decir,constituye una garanta para frenar esos cultivos si el acceso a tierra se concibe de una manera integral como lo prev el Acuerdo. Si se trata de cultivadores de bienes de uso ilcito estara la condicin de que usen la

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tierra en otras actividades y acepten programas de reconversin productiva y de formalizacin y legalidad. En este ltimo caso, ese proceso llevara a repensar aspectos de ordenamiento territorial dado que no todas las tierras con coca hoy son aptas para otros cultivos. Es decir, el acceso a tierras hara pensar en la reubicacin de cultivadores en otras zonas donde la calidad del suelo y las ubicaciones respecto al mercado y las instituciones sean una garanta para la estabilidad econmica y social, en medio de la legalidad. Ese proceso tiene estrecha relacin con la delimitacin de la frontera agropecuaria, el cambio de uso del suelo, la formalizacin de los derechos de propiedad, y las posibilidades de acceder a subsidios para la compra de tierras y a lneas especiales de crdito, como lo establece el Acuerdo. Los cultivos de uso ilcito llegan entonces a constituirse en un obstculo para ser beneficiario de la poltica de tierras (distribucin y/o redistribucin de la propiedad), a no ser que hagan parte de un acuerdo para dejar dichos cultivos, y pasar a realizar otras actividades por fuera de lo ilcito. La decisin sobre cul es la ruta a seguir est tanto en la esfera de los campesinos como del Estado. Los primeros, dispuestos a una reconversin del uso del suelo, el segundo a garantizar el apoyo a los programas o proyectos de desarrollo que abran otros espacios de trabajo a los pobladores rurales, con asistencia, apoyo y acompaamiento hasta que se generen las condiciones de estabilidad. Ello requiere de una buena dosis de confianza y credibilidad en el otro. En un plan de formalizacin y actualizacin del catastro, se requiere la colaboracin de los productores que consideren tener derechos de propiedad legtimos. Los denominados cocaleros pueden facilitar ese proceso articulndose con la institucionalidad y suministrando la informacin pertinente. Pero nuevamente, esa relacin debera pasar por la decisin de abandonar esos cultivos y buscar otras opciones. Los incentivos para la reconversin productiva pueden ser de gran beneficio para los cultivadores de coca si se planean con un horizonte ms all del corto plazo y cuentan con los complementos y el acompaamiento institucional requerido. La participacin ciudadana local en la planificacin y el ordenamiento territorial no impide que los cultivadores de coca o sus organizaciones hagan parte de los procesos de toma de decisiones. Pero por supuesto, ello es ms efectivo y viable, y gana ms rpido legitimidad social, si ellos deciden de manera voluntaria o inducida por las polticas, abandonar esas actividades. Es claro que el abandono de los cultivos de coca realizados por campesinos o pequeos empresarios, no es solo un asunto de una decisin individual o

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unilateral. La mayora de ellos estn atados a las redes del narcotrfico, y salirse de la actividad les puede costar la vida si se quedan en la respectiva regin. Esto solamente para indicar que los programas de sustitucin de cultivos o los procesos de reconversin productiva, no los resuelven solamente las polticas de acceso a la tierra y el desarrollo rural. Si no se desmontan las redes del narcotrfico ser muy difcil que los cultivadores busquen libremente otras opciones en sus respectivos territorios. Es decir, el desarrollo humano estar inhibido y el desarrollo rural amenazado. Una Zona de Reserva Campesina puede constituirse en una oportunidad y una garanta para la terminacin de los cultivos de uso ilcito en el paisaje agrario, sustituyndolos por alimentos y materias primas agropecuarias, u otras actividades generadoras de ingresos. Los acuerdos con los cultivadores para eliminar los cultivos existentes de una manera no traumtica, y el compromiso de no permitirlos por parte de la comunidad, es una oportunidad de rendimientos insospechados en la consecucin de un desarrollo alternativo sostenible basado en la economa familiar. Esto no significa por supuesto que en todas las reas donde existe la coca deba establecerse una ZRC, pues se requieren algunas condiciones para ello segn la Ley 160 de 1994, y sus decretos reglamentarios. La delimitacin de la frontera agropecuaria es una decisin y un proceso que puede tener varias incidencias en los productores y los cultivos de uso ilcito. Si esa decisin conlleva, por ejemplo, a que las reas hoy bajo esos cultivos quedan por fuera de la frontera agropecuaria definida, ello estara indicando que en ellas el Estado no realizara ninguna actividad de desarrollo rural. Tampoco de distribucin de tierras, o de suministro de bienes pblicos, excepto la de recuperacin de esas tierras para reconstruir los recursos naturales afectados, repoblar con bosques, o definir reas de reserva forestal o de conservacin. Tambin esa decisin tiene una implicacin compleja para el Estado, como la de reubicar pobladores en zonas donde se permita la actividad productiva lcita, sacndolos de esos territorios para reubicarlos en otras reas. Esta es al tiempo una poltica de poblacin y de ordenamiento territorial que tiene grandes implicaciones institucionales y para los pobladores rurales. La delimitacin de la frontera es una decisin que conlleva el control de los territorios por el Estado y regulaciones serias sobre el uso de los recursos naturales disponibles y el uso del subsuelo. Nuevamente, si no se combaten las mafias del narcotrfico all aparecern cultivadores en conflicto con el Estado.

Reflexin final

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Lo acordado hasta ahora en la Habana tiene un aspecto que me parece central en esta discusin y que est relacionado con el papel del campesinado en el desarrollo. Dice el documento publicado que Lo acordado reconoce y se centra en el papel fundamental de la economa campesina, familiar y comunitaria en el desarrollo del campo. Este enunciado puesto en el debate sobre las drogas ilcitas y el cultivo de la coca es una gua muy seria y comprometedora para disear polticas con un sustento institucional slido para la sustitucin de cultivos de uso ilcito. La mayora de los campesinos fueron impulsados a esas actividades consideradas ilcitas, por las limitantes y restricciones generados por polticas pblicas ciegas a las reformas estructurales en las que debe avanzar el pas, o por las ataduras inevitables que los efectos del conflicto armado genera en pobladores que se ven no solo desplazados y despojados, sino lanzados contra su voluntad a las manos de un mercado y un aparato productivo que no les ofrece ninguna oportunidad digna de vivir y de acceder a recursos para constituir un proyecto de vida digno y legtimo. No se trata aqu de identificar responsables sino de dejar apuntalada la idea de que la solucin verdadera de las actividades ilcitas en las que se han visto envueltos los campesinos, pasa por un desarrollo rural integral de verdad, donde ellos participen de manera efectiva. Los retos del desarrollo rural en las zonas cocaleras son complejos y nada fciles de abordar. Pues ese cultivo es permanente, genera ingresos continuos durante muchos aos, emplea toda la mano de obra familiar (es una agricultura familiar tpica), tiene bajos costos, agrega valor al producto, y en l participan no solo los productores, tambin los raspachines, medianos empresarios, y toda la cadena agroindustrial y de comercializacin y servicios que va atada al negocio. Es una economa de las drogas involucrada en una disputa territorial por la cadena productiva del narcotrfico, en la cual quienes toman las decisiones no son los campesinos. Por ello, es preciso no caer en el simplismo de las soluciones de sustitucin de la coca por la produccin de alimentos o de otros productos de ciclo corto e incluso largo, y quedarse all sin considerar el contexto del conflicto y de los mercados y la accin del Estado. El caso de las drogas y los cultivos de uso ilcito es uno de aquellos donde la relacin entre lo urbano y lo rural en el desarrollo rural es absolutamente clara. Poco podrn hacer las polticas de desarrollo agrario integral si los consumidores urbanos de drogas persisten en esa actividad demandando volmenes crecientes de coca. Por el ello el desarrollo integral debe incorporar tanto a toda la poblacin involucrada en los cultivos, o mejor en la economa de las drogas (cultivadores, raspachines, vendedores de insumos, comercializadores, procesadores, transportadores, etc), como a los consumidores. Por ello las soluciones no son

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fciles. Si el consumo se mantiene con los ritmos actuales no hay desarrollo rural que resista. Finalmente, sin instituciones y gobernanza no hay poltica ni programa de sustitucin de cultivos o de reconversin productiva que resista, en un mercado globalizado y dominado, en el caso de las drogas, por redes mafiosas.