10 Anos Kimberley

DEZ ANOS DO PROCESSO DE ELEMENTOS, EXPERINCIAS ADQUIRIDAS E PERSPECTIVAS PARA FUNDAMENTAR A ATUAO DA DIPLOMACIA BRASILEIRA KIMBERLEY:
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Secretrio-Geral
Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais Diretor Centro de Histria e Documentao Diplomtica Diretor
Embaixador Gilberto Vergne Saboia
Embaixador Jos Vicente de S Pimentel
Embaixador Maurcio E. Cortes Costa
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br
ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR
Dez anos do Processo de Kimberley:

elementos, experincias adquiridas e perspectivas para fundamentar a atuao diplomtica brasileira
Braslia, 2011
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br
Equipe Tcnica: Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho Fernanda Antunes Siqueira Fernanda Leal Wanderley Juliana Corra de Freitas Reviso: Jlia Lima Thomaz de Godoy Programao Visual e Diagramao: Maurcio Cardoso e Juliana Orem
Impresso no Brasil 2011 Cesar, Antonio Augusto Martins. Dez anos do processo de Kimberley : elementos, experincias adquiridas e perspectivas para fundamentar a atuao diplomtica brasileira. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2011. 276p. ISBN: 978.85.7631.324-3 1. Relaes Exteriores. 2. Processo de Kimberley. 3. Comrcio de diamantes. CDU 327.3(81) Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
Agradecimentos
Sou grato a Samir Nahass, Joo Csar de Freitas Pinheiro, Myron Alves, Francisco Ribeiro, Fernando Simas Magalhes, Cristina Vieira Machado Alexandre, Philip Fox-Drummond Gough, Antonio Jos Ferreira Simes, Jos Vicente da Silva Lessa, Luiz Guilherme de Oliveira, Susan Elizabeth Martins Cesar de Oliveira, Rejane Xavier, Giuliana Schaden Marcelino Gosmann, Jeffrey Watkins, Ivana Marlia Mattos Dias Serra e Gurgel, Carla Barroso Carneiro, Joel Souza Pinto Sampaio, Luciano Mazza de Andrade, Candice Sakamoto Souza Vianna e Zauder Fernando de Castro, pelo apoio. Daniella, pela pacincia e pelo encorajamento.
A crer na tradio houve descobertos riqussimos; Afonso Sardinha, dizia-se, deixara oitenta mil cruzados de ouro em p. H de entrar exagero nesta conta, ou pelo menos muito og haveria no monte. Se tanto abundasse o metal, a populao teria afludo aos bandos e os paulistas no levariam tanto tempo vida de bandeirantes. (...) D. Pedro II, depois de ver frustradas ou mal correspondidas todas as esperanas concentradas nas minas, resolveu dar um passo: dirigiu as mais lisonjeiras cartas gente principal de So Paulo, confiando-lhe por assim dizer a questo. Este apelo aos brios paulistas provocou o maior entusiasmo: um rei ainda se reputava ento semideus, e uma carta rgia honra quase sobre-humana. De chofre aparelharam-se e partiram nos rumos mais opostos numerosas bandeiras, e desde logo se evidenciou que, se o Brasil contivesse haveres minerais, no poderia conserv-los encobertos por mais tempo. O mais famoso destes bandeirantes, transformado agora em mineiro pelo pedido do rei, chamava-se Ferno Dias Pais. Administrava algumas aldeias de ndios Guanan, desfrutava a casa grande caracterstica da economia naturista e transmontara j o pino da vida. Alistou-se na cruzada do metal, apesar de tudo isto. Dez anos consumiu na porfia, e ao falecer nas matas do rio Doce levou a certeza de haver descoberto as clebres esmeraldas, secularmente esquivas. (...)
Levaria longe os pormenores do regime fiscal, imposto a Minas Gerais e, at onde o permitiam as distncias e a populao esparsa, Bahia, Gois e Mato Grosso; a proibio de abrir novas picadas, a proibio de fundar novos engenhos, a proibio de andar com ouro em p, a proibio de andar com ouro amoedado, a proibio de exercer o ofcio de ourives, os impostos mltiplos, os donativos implorados por prazo certo e curto e depois exigidos imperiosamente por prazo muito maior, estranhando-se a ousadia de suspendlos nos termos do acordo inicial, mostraria at onde pode chegar uma administrao sem melindres e sem inteligncia e uma gente sem energia, se no fosse o distrito adiamantino. Apenas uma amostra. Divulgada em 1730 a existncia de diamantes no Tijuco, logo D. Loureno de Almeida, governador de Minas Gerais, estabeleceu a capitao de 5$ por cada escravo empregado nas lavras; no ano seguinte mandou despejar as minas, expulsar da comarca do Serro negros, mulatas e mulatos forros, limitar a minerao a certa zona, pagando-se pelo menos 60$ anualmente, afinal por muito favor reduzidos a 20$, proibiu vendas fora do povoado e s as permitiu na povoao com o sol de fora; em 1734, a capitao foi elevada a 40$, e logo em seguida vedada a minerao e mandado que nenhum dos habitantes do distrito pudesse ter bateia, almocafre, alavanca ou qualquer outro instrumento de minerar. Com o tempo foi-se tornando mais tirnico o regime, de modo a permitir que a Coroa portuguesa ficasse senhora do mercado de diamantes do mundo inteiro. Joo Capistrano de Abreu, Captulos de Histria Colonial
Lista de Siglas e Abreviaturas
ABC ABIN ADF AFDL AGNU CASM CCP CEDEAO CITES CNCD CNDP CPRM CRP CP CPLP CS CSNU DACESS DNU
Agncia Brasileira de Cooperao Agncia Brasileira de Inteligncia Allied Democratic Forces Alliance des Forces Dmocratiques pour la Libration du Congo-Zaire Assembleia Geral das Naes Unidas ommunities and Small Scale Mining Comisso de Construo da Paz Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental Conveno sobre o Comrcio Internacional de Espcies Silvestres da Fauna e da Flora Ameaadas de Extino Cadastro Nacional de Diamantes Congresso Nacional para a Defesa do Povo Companhia de Pesquisa e Recursos Minerais Comit de Regras e Procedimentos Comit de Participao Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa Comit de Seleo Conselho de Segurana das Naes Unidas Diviso de Acesso a Mercados Diviso das Naes Unidas
DDI DECEX DfID DNPM DTC ECOMOG EITI FAR FMI FUNAI GATT GSN GT GTE GTED GTM GTPAA GURN GW HIPC IDMA KPCS LRA MDIC MF MME MINUCI MONUC MP MRE MPLA NPFL OMC ONGs ONU ONUCI
Diamond Development Initiative Departamento de Operaes de Comrcio Exterior Department for International Development Departamento Nacional de Produo Mineral Diamond Trading Company Economic Community of West African States Monitoring Group Extractive Industry Transparency Initiative Forces Armes Rwandaises Fundo Monetrio Internacional Fundao Nacional do ndio General Agreement on Trade and Tariffs Grupo de Supridores Nucleares Grupo de Trabalho Grupo de Trabalho de Estatsticas Grupo de Trabalho de Especialistas em Diamante Grupo de Trabalho de Monitoramento Grupo de Trabalho de Produo Artesanal e Aluvionar Government of Unity and National Reconciliation Global Witness Heavily Indebted Poor Countries International Diamond Manufacturers Association Kimberley Process Certification Scheme Lords Resistance Army Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Ministrio da Fazenda Ministrio de Minas e Energia Misso das Naes Unidas em Cte dIvoire Misso da ONU na Repblica Democrtica do Congo Medida Provisria Ministrio das Relaes Exteriores Movimento para a Libertao de Angola National Patriotic Front of Liberia Organizao Mundial do Comrcio Organizaes No Governamentais Organizao das Naes Unidas Operao das Naes Unidas em Cte dIvoire
PAC PF PK PNUD RDC RISE RPF RTC RUF SADC SAESSCAM SCPK SGM SRF UNITA USAID WBNF WDC WFDB WTO
Partnership Africa-Canada Polcia Federal Processo de Kimberley Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Repblica Democrtica do Congo Regimento Interno da Secretaria de Estado Rwandan Patriotic Front Relatrio de Transaes Comerciais Revolutionary United Front Southern African Development Community Service dAssistance et dEncadrement du Small Scale Mining Sistema de Certificao do Processo de Kimberley Secretaria de Geologia e Minerao Secretaria da Receita Federal Unio Nacional para a Independncia Total de Angola United States Agency for International Development West Bank Nile Force World Diamond Council World Federation of Diamond Bourses World Trade Organisation
Sumrio
Introduo, 15 Captulo 1 O surgimento do Processo de Kimberley no contexto internacional: guerras, campanhas, comrcio internacional de diamantes e o mecanismo poltico para combater os diamantes de conflito, 25 1.1 1.2 1.3 1.4 Guerras e o papel dos recursos naturais, 26 A Rough Trade e outras campanhas, 45 O comrcio internacional de diamantes, 46 Primeiras reunies, estabelecimento do Processo de Kimberley e anos iniciais, 54
Captulo 2 Base legal, caracterizao e estrutura, 63 2.1 Base legal e definio, 64 2.1.1 O Documento SCPK, os Sistemas Nacionais de Certificao e o Waiver da OMC, 64 2.1.2 O que , afinal, o Processo de Kimberley? A caracterizao ncleo de regime de controle do comrcio internacional de diamantes brutos como denominador comum e as diferentes percepes dos atores envolvidos, 68 2.1.3 Um mecanismo singular?, 77 2.2 Estrutura, 81 2.2.1 Os Grupos de Trabalho, 82
Captulo 3 O perodo 2004-2009, 97 3.1 Reunies Plenrias: pontos de destaque, 97 3.2 Casos especiais, 101 Captulo 4 O Brasil e o Processo de Kimberley, 115 4.1 Participao nas reunies iniciais e adeso, 116 4.2 Adequao aos requisitos mnimos do SCPK Distribuio interna de competncias, 117 4.3 Os controles internos e a crise, 120 4.3.1 Principais desafios na organizao da extrao de diamantes no Brasil, 122 4.3.2 Crise, 128 4.4 Nova legislao, estado atual dos controles internos e participao no PK com nfase no Grupo de Trabalho de Produo Artesanal e Aluvionar, 133 4.4.1 Participao nas Reunies 2006-2009, 139 Captulo 5 Estado atual e perspectivas luz dos interesses brasileiros, 143 5.1 Limites, perigos e oportunidades do controle, 146 5.1.1 A agenda do desenvolvimento e o PK, 147 5.1.2 Direitos Humanos, 149 5.1.3 O conceito de controles internos do SCPK e suas vinculaes, 153 5.1.4 Alternativas de ao, 154 5.1.5 Controle e questes organizacionais, 180 5.2 Outros temas, 181 5.2.1 A relao PK-ONU, 182 5.2.2 Identificao de diamantes, 187 Concluso, 189 Bibliografia, 195 Anexos, 209
Introduo
O Processo de Kimberley (PK) articula governos, indstria e sociedade civil com a finalidade de disciplinar o comrcio de diamantes brutos e, dessa forma, evitar a utilizao do comrcio de diamantes de conflito para o financiamento de movimentos rebeldes atuando contra governos legtimos1. O PK teve incio em 2000, em grande medida como reao a campanhas de Organizaes No Governamentais (ONGs) que deram visibilidade a uma situao que, se no indita, atingira um novo patamar na dcada de 90: a utilizao do comrcio clandestino de diamantes como fonte de financiamento de conflitos na frica. A partir dessa visibilidade, que ameaou a existncia da indstria mundial de extrao e comrcio legal de diamantes ao retrat-la como corresponsvel (ou no mnimo conivente) com as atrocidades sendo cometidas nos conflitos de Angola, Repblica Democrtica do Congo (RDC) e Libria/Serra Leoa, arquitetou-se coalizo de interessados em atacar o problema: alm das ONGs e da indstria, governos de pases afetados, produtores e importadores de diamantes, e a Organizao das Naes Unidas (ONU). As reunies tiveram incio na cidade sul-africana de Kimberley, em maio de 2000. Em dezembro do mesmo ano, a Assembleia Geral das Naes
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Definio da ONU para diamantes de conflito, expressa no prembulo da Resoluo 55/56 da AGNU: Understanding conflict diamonds to be rough diamonds which are used by rebel movements to finance their military activities, including attempts to undermine or overthrow legitimate governments.
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Unidas (AGNU) deu apoio e legitimidade ao processo por meio da Resoluo 55/56. Em novembro de 2002, delegaes representando 37 Participantes2, entre os quais o Brasil, reunidas em Interlaken (Sua) assinaram a Declarao de Interlaken, que adotou o Sistema de Certificao do Processo de Kimberley (SCPK) por meio de documento bsico intitulado Documento SCPK. Em janeiro de 2003, o Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) adotou a Resoluo 1459, pela qual estendeu seu apoio ao PK. O SCPK entrou em vigor em 1 de janeiro de 2003 e contribuiu para reduzir o percentual de diamantes de conflito introduzidos no fluxo internacional de entre 4 e 15% (mdia estimada, antes de 2003) a menos de 1%3. Em 2008, por meio de 48.842 certificados, o PK monitorou exportaes equivalentes a US$ 39 bilhes em diamantes brutos, relativos a mais de 412,28 milhes de quilates4. Na Reunio Plenria da Nambia, em novembro de 2009, o nico caso de diamantes de conflito existente era o de Cte dIvoire. O Documento SCPK estabelece requisitos mnimos para o funcionamento de mecanismos nacionais de controle para a exportao e a importao de diamantes brutos entre os pases participantes. Os pilares do sistema so os seguintes: a) ao exportar diamantes brutos, cada participante deve emitir certificado especfico que atesta a origem daquele carregamento; b) ao importar diamantes brutos, exigir a apresentao do certificado correspondente; c) exportar e importar diamantes brutos apenas entre pases participantes do SCPK; e d) manter e publicar estatsticas confiveis relativas ao comrcio e produo de diamantes brutos. A lgica do sistema tem como premissa o fato de que no existe mtodo cientfico de identificao de origem de diamantes individuais; o mximo que se conseguiu, at hoje, foi o estabelecimento de padres de ocorrncia para algumas localidades, que podem ser relacionados a lotes de diamantes, antes que eles sejam misturados a outros. Fruto de um contexto especfico, o PK tem estrutura e funcionamento peculiares. Funciona em estreita coordenao com a ONU, sendo objeto de resoluo anual da AGNU e interagindo com o CSNU nos casos concretos de diamantes de conflito. Alm dos atuais 75 pases, representados por 49
A qualidade de Participante tornar-se-ia efetiva quando os pases tivessem vigente legislao interna que os habilitasse a atingir os requisitos mnimos preconizados pelo SCPK. Esse processo, no Brasil, teve incio com a Lei 10.743, de 9 de outubro de 2003. 3 Stio de internet do Processo de Kimberley: www.kimberleyprocess.com. 4 Documento Global Summary 2008, stio do Processo de Kimberley. Anexo tese.
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INTRODUO
Participantes (entre os quais a Unio Europeia) o que significa a virtual totalidade dos produtores e compradores de diamantes o PK conta com a participao ativa dos Observadores, que so a indstria, representada pelo World Diamond Council (WDC), e a sociedade civil, representada pelas ONGs Global Witness (GW) e Partnership Africa-Canada (PAC). Por outro lado, no possui sede ou secretariado permanentes, no fruto de um acordo internacional propriamente dito e no considerado uma organizao internacional. Como o SCPK no um tratado, no tendo portanto fora jurdica suficiente para ser considerado uma medida de comrcio pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC), o waiver obtido para o seu funcionamento ao amparo das regras internacionais de comrcio diz respeito s legislaes nacionais criadas ou reformuladas para adequar cada sistema nacional de controle aos requisitos mnimos do sistema. Outra caracterstica singular, que separa o SCPK de ampla variedade de certificaes, que o conjunto de obrigaes a que os pases esto sujeitos, o nvel de participao e as caractersticas do comrcio mundial de diamantes fazem com que o SCPK seja, na prtica, um sistema de certificao obrigatrio (para o pas que queira participar desse comrcio), e no voluntrio. Ao longo de sua primeira dcada de existncia, o PK evoluiu em muitos aspectos e consolidou seu papel na gesto do controle internacional do comrcio de diamantes brutos. Pode-se dizer que configura, hoje, ncleo de regime para o comrcio desses diamantes no que se refere ao controle da origem das pedras, pelo que contribui para a promoo da paz e da segurana. Apesar de poder ser considerado bem-sucedido em seus objetivos bsicos, h desafios na administrao diria do regime e vrias questes cuja evoluo ainda incerta. O aspecto mais complexo do PK envolve a minerao artesanal e aluvionar, ou seja, aquela desenvolvida com pouca ou nenhuma mecanizao, principalmente junto a leitos de rios5; nesse tema amplo esto contidos os principais problemas e algumas das oportunidades atuais do mecanismo. O fato de o Brasil ser um dos pases em que esse tipo de minerao predominante representa justificativa adicional para o cuidado especial que este trabalho dar para o tema. A exigncia fundamental do SCPK a de que o pas exportador certifique que entre os diamantes exportados no constam diamantes de conflito. No
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Os diferentes tipos de minerao do diamante, assim como suas implicaes para o controle da produo, sero explicados em detalhe no corpo do trabalho.
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basta, no entanto, que o pas exportador esteja em paz: a lgica de interdependncia do sistema faz necessrio controle da minerao e do caminho a ser percorrido pelas pedras at a exportao; do contrrio, pedras mineradas em um pas vizinho, em guerra, poderiam ser lavadas por essa certificao. O Documento SCPK fala em sistema de controles internos:
Each Participant should: (a) establish a system of internal controls designed to eliminate the presence of conflict diamonds from shipments of rough diamonds imported into and exported from its territory
O controle passa, em cada pas, pelo monitoramento dos mineradores e reas mineradas. Nos pases em que ocorre extrao artesanal e aluvionar, esse monitoramento depende, entre outros fatores, da formalizao dos mineradores, o que, como se sabe, um tema que sempre desafiou governos, e no apenas no que diz respeito ao diamante, mas ao setor da minerao como um todo. Indo um passo adiante, nos ltimos anos o PK tem dado espao, de modo crescente, a agenda do desenvolvimento da minerao artesanal e aluvionar, que busca adicionar simples formalizao a construo de estratgias estruturantes de apoio ao minerador e s comunidades envolvidas. Nos limites do envolvimento do PK com esses temas, tanto do ponto de vista normativo quanto prtico, residem os principais pontos de discusso na atualidade. Se, de um lado, parece desejvel utilizar o espao do PK para exerccio de induo de polticas que levem ao desenvolvimento do setor de minerao artesanal, h que se ter cuidado para no permitir que essa agenda seja utilizada contra os pases produtores. Eventual expanso do mandato do PK a ameaa mais concreta, nesse sentido, prope esclarecer a relao entre direitos humanos e a observncia dos requisitos do SCPK6 ou mesmo a interpretao extensiva dos requisitos bsicos hoje existentes, alm de prontamente questionveis do ponto de vista do sistema internacional de comrcio, podem levar pases com minerao artesanal a terem problemas crescentes para participar do sistema. O poder do PK consiste essencialmente em decidir, em cada caso de suspeita de descumprimento das obrigaes advindas dos sistemas nacionais
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Relatrio do Presidente do PK 2009 (Nambia) Assembleia Geral da ONU.
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INTRODUO
de controle, se o pas em exame poder ou no continuar entre o rol de Participantes. Para informar essa deciso, o PK conta com vrios instrumentos, com destaque para o Mecanismo de Reviso pelos Pares, que opera por meio de Visitas e Misses de reviso aos pases com problemas. A deciso final do Plenrio do PK: uma deciso com consequncias graves, pois o pas suspenso ou expulso, na prtica, estar banido do comrcio internacional de diamantes brutos at que as deficincias sejam consideradas sanadas. Das reunies plenrias, assim como das visitas de inspeo e demais atividades do PK, podem participar no apenas governos, mas tambm a indstria e a sociedade civil, o que confere dinmica particular aos debates e ao processo decisrio. Em qualquer exerccio de anlise do PK, as caractersticas e os interesses de um e de outro tm que ser bem compreendidos. Dentre os Participantes do PK, todos os 15 pases com minerao artesanal e aluvionar, a mais propensa a apresentar dificuldades em seu monitoramento, so pases em desenvolvimento: Angola, Brasil, Gana, Guin, Guiana, Indonsia, Libria, Repblica Centro-Africana, Repblica Democrtica do Congo, Repblica do Congo, Serra Leoa, Tanznia, Togo, Venezuela e Zimbbue. A produo, em muitos deles, representa um componente importante da pauta de exportaes; em alguns casos, mais de 30%. A anlise relativa ao poder de punir do PK tambm tem que levar em conta esse dado. Por outro lado, dessa circunstncia podem derivar as principais oportunidades de ao construtiva dentro do PK: a paulatina organizao desse setor produtivo nos pases em desenvolvimento um objetivo comum (desde que isso no signifique, no mbito do PK, maiores exigncias para participar do sistema de certificao). Oportunidades de cooperao, nesse contexto, so mltiplas e, mesmo que desenvolvidas bilateralmente, positiva a articulao para esse fim que acontece no mbito do mecanismo. O Brasil vem participando ativamente do PK desde sua criao, com nfase, a partir de 2007, no Grupo de Trabalho de Produo Artesanal e Aluvionar (GTPAA, no qual o Coordenador do Subgrupo da Amrica do Sul) e essa atuao tem espelho nos esforos para organizar internamente o setor de explorao diamantfera, que fazem parte de movimento mais amplo de organizao do setor da minerao e equacionamento dos problemas relacionados minerao artesanal e aluvionar. Os interesses brasileiros podem ser relacionados, em primeiro lugar, continuidade da articulao dessas duas esferas e ao acompanhamento do
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tratamento dado a casos problemticos e a questes normativas e organizacionais do PK, que podem ter reflexos comerciais importantes no setor diamantfero aqui e em vrios outros pases em desenvolvimento. Alm disso, na medida em que o PK tido por muitos como referncia para a regulamentao internacional de outros segmentos da indstria extrativista mineral7, tanto mais importante acompanhar ativamente a sua evoluo. Para o Brasil, que um dos grandes exportadores mundiais de ouro e o maior exportador das chamadas pedras coradas (todas as outras gemas preciosas fora o diamante) em estado bruto, o debate guarda relevncia que transcende o setor diamantfero. Em segundo lugar, a atuao no mbito do PK pode ter implicaes e interfaces com outros temas caros poltica externa brasileira: este trabalho considerar por julg-las as mais ntidas as relaes com a frica, com os vizinhos Venezuela e Guiana, e atividades na esfera da ONU. Em relao frica, o fato de 12 dos 15 pases de produo artesanal e aluvionar serem africanos, alm de ser o continente o palco dos casos histricos de diamantes de conflito, faz com que a articulao em torno dos temas do GTPAA tenha dimenso especial para esse grupo de pases. Com Venezuela e Guiana, essa mesma articulao ganha contornos especficos, com nfase em cooperao para a fiscalizao nas fronteiras comuns. Em relao ONU, por estar a atividade-fim do PK relacionada, em que pesem as consideraes de natureza comercial que derivam do Sistema de Certificao, agenda de paz e segurana internacional. O objetivo deste trabalho oferecer compreenso do PK, ao longo de sua primeira dcada de existncia, e analisar os temas principais de seu contexto atual, no qual tem destaque a questo da minerao artesanal e aluvionar. Em segundo lugar, registrar a participao do Brasil nesses dez anos iniciais e relacionar perspectivas e oportunidades da atualidade do PK e da produo de diamantes no Brasil atuao diplomtica brasileira. Em outras palavras, a tese busca oferecer respostas ainda que, em relao ao futuro, possa apresentar apenas tendncias e conjecturas s seguintes perguntas: como surgiu, o que e para aonde vai o PK? Como o Brasil, consideradas caractersticas de sua produo mineral e alguns interesses especficos de poltica externa, insere-se nas respostas a essas perguntas?
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Segundo a PAC: The Kimberley Process is discussed as a model for other extractive industries. Other Facets, no 31, outubro de 2009.
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INTRODUO
A hiptese principal que o trabalho pretende verificar a de que o PK, surgido de um contexto muito especfico e tendo assumido formato tambm singular, tem sido bem-sucedido na perseguio do seu objetivo bsico, isto , contribuir para evitar que o comrcio internacional de diamantes brutos seja utilizado para financiar conflitos de grupos rebeldes contra governos legtimos; a organizao da produo (do que depende o controle) em cada pas, parte fundamental do funcionamento do mecanismo, poder sempre ser aprimorada, mas esse aprimoramento, a partir de um limiar mnimo, transcende as capacidades do PK e deve ser buscada por meio de polticas pblicas amplas e eminentemente nacionais. Nesse ponto, o PK tem legitimidade e potencial para agir como indutor e facilitador, mas utilizar o seu sistema de certificao como principal provocador de mudanas, por meio da punio, traria riscos indesejveis. A perspectiva evolutiva pareceu a mais adequada porque no h no acervo de estudos da diplomacia brasileira trabalho anterior a respeito do PK. Mesmo entre os estudos acadmicos, brasileiros e estrangeiros, a produo especfica sobre Kimberley escassa. Ao mesmo tempo, se verdade que as estruturas e os atores do PK so basicamente os mesmos, aos dez anos, do momento de seu nascimento, tambm natural que, percorrido esse trajeto, tendncias sejam exacerbadas e diferenas de percepo se tornem mais ntidas. A utilidade deste trabalho para a diplomacia brasileira, portanto, torna-se maior quanto mais o texto d conta de como o PK como era h dez anos. A perspectiva evolutiva tem assim o fim duplo de contribuir para suprir uma lacuna inicial e de oferecer um substrato para a anlise e o exerccio de projeo a partir do momento atual. importante ter presente, por outro lado, que os desafios relacionados organizao e ao desenvolvimento do setor de extrao mineral em geral, e artesanal em particular, tm componentes que vem motivando estudos histricos, econmicos, sociolgicos e antropolgicos h dcadas. Este estudo no tem a pretenso de historiar esse pensamento, e sua nica ambio de inovao diz respeito ao esforo de relacionar esses desafios com o regime especfico que o PK, sob a tica da experincia e dos interesses do Brasil. O Captulo 1 tratar do contexto histrico que deu origem ao PK. A fim de lastrear a notcia histrica dos conflitos em que o comrcio de diamantes teve protagonismo, que vir na sequncia, o Captulo faz inicialmente breve reviso da produo terica que procura explicar os mecanismos que estruturam a relao conflitos-recursos naturais, com nfase no perodo
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ps-Guerra Fria. Segue notcia dos conflitos em Angola, na Repblica Democrtica do Congo e Libria / Serra Leoa: estudar esses casos importante porque o PK nasceu como um mecanismo poltico para contribuir resposta internacional ao uso do diamante no financiamento desses conflitos especficos; foi conformado a partir da experincia adquirida nas tentativas de imposio de controles produo desses pases, por meio das sanes do CSNU; foi impulsionado por campanhas, promovidas por ONGs, que deram publicidade violncia sendo viabilizada pelo comrcio desses diamantes. Nessa contextualizao, alguns aspectos do funcionamento da grande indstria do diamante, fundamentais para a compreenso do surgimento do mecanismo, sero descritos e comentados. O Captulo far registro, por fim, das primeiras reunies entre governos, indstria e ONGs, em 2000, o tratamento do assunto na ONU e o estabelecimento do SCPK. O Captulo 2 procurar traar a forma assumida pelo mecanismo, com descrio dos pontos essenciais relativos a sua base legal e sua estrutura de funcionamento. A caracterizao prosseguir com recurso a elementos tericos e comparativos e delinear o papel e os interesses dos atores envolvidos no Processo: governos, indstria de diamantes e ONGs. O Captulo dever deixar claro o que exatamente o PK, como funciona e o que o difere de outras iniciativas. Dever, ademais, identificar diferenas de percepes acerca do Processo entre os atores envolvidos, o que ser importante para o entendimento do contexto atual do mecanismo. O Captulo 3 dedica-se a registrar os principais acontecimentos do perodo 2004-2009, que foi importante por compreender os anos subsequentes ao perodo inicial de criao e instalao do Processo. O registro procura incorporar tanto desdobramentos formais das reunies do mecanismo (principais decises, documentos adotados) como relato bsico de casos problemticos surgidos nesses anos. O Captulo 4 tratar da participao do Brasil no PK, tanto no que se refere gnese e ao desenvolvimento do Processo em si, como no que diz respeito adequao inicial, s dificuldades enfrentadas e s medidas de aperfeioamento do ordenamento interno luz dos requisitos do Sistema de Certificao, das peculiaridades da produo brasileira e das preocupaes da legislao nacional sobre extrao mineral. O Captulo 5 conduz a dissertao aos dias atuais, e procura desenvolver discusso sobre os temas mais importantes a ocupar o mecanismo hoje e provavelmente nos prximos anos. Com base nos elementos aportados pelos
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INTRODUO
captulos anteriores, e tendo presente os interesses brasileiros, o Captulo procura identificar os cenrios em formao e avaliar alternativas de ao. Passados alguns anos desde o incio das atividades do PK, natural que a experincia adquirida tenha que dialogar com interesses e expectativas iniciais e com as ambies do momento; o Captulo busca escutar esse dilogo e transcrev-lo em formato programtico.
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Captulo 1 O surgimento do Processo de Kimberley no contexto internacional: guerras, campanhas, comrcio internacional de diamantes e o mecanismo poltico para combater os diamantes de conflito
As primeiras reunies sobre o papel dos diamantes no financiamento de foras rebeldes em conflitos armados contra governos legtimos, realizadas a partir de maio de 2000, e que constituram o nascimento do PK como mecanismo poltico (o qual trabalharia para criar o regime de comrcio internacional de diamantes brutos, conforme detalhado mais adiante), aconteceram em resposta cristalizao da percepo, por parte da opinio pblica, de governos e da indstria, de que o comrcio clandestino de diamantes estava sendo utilizado com essa finalidade em trs conflitos especficos, ao longo da dcada de 90: em Angola, na Repblica Democrtica do Congo (RDC) e na Libria/Serra Leoa8. Essa tomada de conscincia deveu muito a campanhas de ONGs e da imprensa, iniciadas a partir de investigaes da Global Witness em 1996 e 1997, em Angola, as quais viriam a estabelecer a questo dos diamantes de conflito como tema da agenda internacional.
CHABAL, Patrick. A History of Postcolonial Lusophone Africa. Londres: Hurst, 2002. Com referncia a Angola, por exemplo, o autor afirma: By the year 2000 so much blood money had become involved in the sale of Angolas diamonds that the United Nations attempted to impose penalties on nations which facilitated the diamonds-for-weapons trade. At the same time, De Beers feared that if it did not stop the diamond cutters and polishers from buying bargain-price diamonds from war zones the world might mount a humanitarian campaign against diamond jewellery similar to the one which animal rights activists had used to make the wearing of furs socially unacceptable in Western society, p. 182.
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A fim de entender as dimenses desse financiamento, assim como a situao de insegurana nacional e/ou regional decorrente, faz-se necessrio analisar brevemente os conflitos em tela, o papel dos diamantes em cada um deles e a ateno dispensada pela ONU a essas crises. Ser importante, antes, analisar a questo da relao entre guerras e recursos naturais, com auxlio da literatura disponvel sobre o assunto. Esse, o fio principal a entrelaar os conflitos que interessam a este estudo, passou a ocupar a doutrina principalmente no perodo ps-Guerra Fria. Essa relao, no entanto, no parece suficiente para explicar o surgimento do PK, uma vez que outros recursos naturais historicamente associados a conflitos no contam com mecanismo semelhante. Torna-se necessrio buscar outras razes: a proposta deste estudo, apresentada neste Captulo, tem como foco principal caractersticas do diamante como produto, assim como a estrutura e as modificaes recentes na indstria mundial de explorao dessa gema. O Captulo termina com registro das reunies e resolues que criaram o PK, em processo que durou de maio de 2000 (primeira reunio em Kimberley), at outubro de 2003 (Plenria de Sun City). 1.1 Guerras e o papel dos recursos naturais No obstante terem as guerras em Angola, RDC e Libria/Serra Leoa caractersticas especficas e serem frutos de contextos histricos particulares, h fatores que tiveram grande importncia em todos os casos, como o fim da Guerra Fria e, mais relevante para este estudo, o uso da explorao de diamantes como forma de financiar, em cada um dos casos, ao menos um dos lados em conflito. As guerras tiveram duraes muito diferentes (a de Angola durou mais de 40 anos, a de Libria/Serra Leoa pouco mais de uma dcada), mas coincidiram na segunda metade dos anos 1990 e incio da dcada de 2000, perodo-chave para o surgimento da mobilizao internacional que deu gnese ao Processo de Kimberley. A relao entre recursos naturais e conflitos, em sentido amplo, obviamente to antiga quanto os conflitos. As teorias modernas que buscam explicar os mecanismos pelos quais a relao operacionalizada so variadas. Muitos autores dedicaram-se, com foco principalmente no perodo imediatamente posterior ao fim da Guerra Fria circunstncia que transferiu aos atores locais o nus do financiamento de insurgncias, transformando
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O SURGIMENTO DO PROCESSO DE KIMBERLEY NO CONTEXTO INTERNACIONAL
por completo a economia poltica dos conflitos, ao mesmo tempo em que lhes subtraiu uma dimenso de legitimao ideolgica , a identificar e testar hipteses sobre o papel dos recursos naturais no incio, no transcurso e no fim de conflitos, valendo-se de estudos de casos, e at de mtodos economtricos. Fala-se aqui, principalmente, de estudos que procuram explicar a relao de vrios recursos naturais (e no apenas um) com conflitos, com nfase em conflitos civis (mas com envolvimento de atores e repercusses internacionais). Entre os estudos seminais sobre o assunto est o de Collier e Hoeffler (2000), que fala em primary commodities como os recursos de risco, a incluindo tambm a produo agrcola, e estabelece como explicaes dos conflitos mecanismos de ganncia (greed), por parte de grupos rebeldes dentro do territrio, ou por parte de outros pases, e de ressentimentos (grievances), por parte de grupos tnicos que se sentem desassistidos. Macartan Humphreys9 elabora sobre os mecanismos apresentados por Collier e Hoeffler e apresenta famlias rivais de mecanismos aptos a explicar a relao entre recursos naturais e o surgimento e a durao de conflitos. O primeiro deles chamado por Humphreys de mecanismo dos rebeldes gananciosos, com trs variaes. A primeira variao diz respeito ao caso de grupos domsticos que se dedicam a atividades quase criminosas para beneficiarem-se de recursos naturais sem a autorizao do Estado. A segunda variao caracterizada pelo aumento do prmio de captura do Estado em razo da existncia de recursos naturais. A terceira variao aconteceria caso os recursos estivessem concentrados em uma rea especfica do pas, o que poderia provocar suspeita, entre populaes de outras regies, de que aquela rea tencionaria separar-se do resto do pas para beneficiar-se dos recursos isoladamente. O autor nota que a primeira variao pode levar segunda, ou vice-versa, como, indica, parece ter sido o caso de Serra Leoa, onde o controle de reas diamantferas enfraqueceu o Estado a tal ponto como para parecer fcil a sua captura. O segundo mecanismo, intitulado mecanismo dos estrangeiros gananciosos, refere-se a terceiros de fora do pas, sejam eles outros pases ou corporaes, e pode ser associado, ao menos como corresponsvel, ao caso da Repblica Democrtica do Congo. Haveria, por outro lado prossegue Humphreys , a possibilidade de os recursos naturais atuarem como viabilizadores, ou seja, como meio de
9 HUMPHREYS, Macartan. Natural Resources, Conflict and Conflict Resolution. Uncovering the Mechanisms. The Journal of Conflict Resolution, v. 49, no 4, 2005.
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financiamento de conflitos iniciados por outros motivos. Essa categoria importante em si mesma, por ser talvez a mais facilmente aplicvel em correlaes com a realidade histrica, e por permitir, ao ser contraposta s demais, a ressalva de que a maioria dos conflitos tem motivaes complexas, ou variveis ao longo do tempo. Dentre os conflitos em que o diamante teve papel importante, apenas o de Libria/Serra Leoa parece passvel de argumentao no sentido de ter sido a apreenso de riquezas naturais o motivador nico; tanto no caso de Angola, cujo conflito, apesar de altamente cambivel, deve ser compreendido, em seu conjunto, dentro da lgica da descolonizao, como no caso da RDC, em que motivaes tnicas ps-genocdio de Ruanda constituram fator importante, necessrio tomar o diamante como parte de um universo complexo de motivadores e viabilizadores. Nos trs casos, alis, o diamante no era sequer o nico recurso natural envolvido (ouro e madeira, no caso de Libria/Serra Leoa; petrleo, no caso de Angola; e um grande nmero de minerais, como coltano, cobalto e cobre, no caso da RDC). Outro mecanismo relevante para Humphreys ao qual dar, em suas concluses, maior destaque, inclusive, do que aos outros diz respeito debilidade das instituies do Estado possuidor dos recursos, e correlata frgil relao Sociedade-Estado. A debilidade institucional e a fragilidade da relao teriam a ver com o fato de no depender o Estado dos impostos pagos pelos cidados (uma vez que obtm receita da explorao dos recursos), conforme tambm argumenta, em relao a produtores de petrleo, estudo de Fearon e Laitin (2003)10: Estados com menos dependncia de impostos pagos tendem a desenvolver burocracias fracas, distantes e pouco auditveis. Michael Ross11, por seu turno, testa mecanismos de explicao do vnculo entre recursos naturais e conflitos, tanto no que se refere ao incio quanto durao e ao trmino dos mesmos, em treze casos concretos, entre os quais os conflitos de Angola, RDC e Libria/Serra Leoa. Em suas concluses, diminui a importncia dos mecanismos de ganncia e ressentimento no incio dos conflitos, afirmando que as evidncias apontam para o uso dos recursos naturais para financiamento aps o seu incio. D destaque, porm,
FEARON, James e LAITIN, David. Ethnicity, insurgency, and civil war. American Political Science Review 97, 2003. 11 ROSS, Michael L. How do Natural Resources Influence Civil War? Evidence from Thirteen Cases. International Organization, v. 58, no 1, 2004.
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ao papel da riqueza natural na atrao de atores externos para interveno em movimentos rebeldes nascentes, como, afirma, foi o caso nos exemplos de Serra Leoa e RDC. Outra concluso aponta para o fato de que, nos treze casos estudados, apenas petrleo, minerais no combustveis e drogas ilcitas tiveram relao com conflitos, mas no commodities agrcolas legais, o que pe em dvida a validade da definio de primary commodities de Collier e Hoeffler. Em outro estudo (2003) de grande interesse para a compreenso dos conflitos que deram origem ao PK, Ross investiga a relao do diamante com conflitos de modo comparativo, isto , face a outros recursos naturais (petrleo, madeira, outras gemas, drogas, por exemplo). Ross estudou universo de 161 pases, no perodo de 1990 a 2000. Desses, 32 passaram por guerras civis, o que acarreta uma relao-base de cerca de 0.20. A partir da, Ross investigou a incidncia das guerras em relao a alguns recursos. No que se refere ao diamante observou que a relao guerra-produtores de 0.27 (5 de 18); j entre os produtores de diamantes aluvionares, a relao salta para 0.50 (4 de 8), a maior dentre todos os recursos estudados. Neste ponto, convm fazer referncia, brevemente, diferena bsica entre os dois tipos de produo diamantfera e suas implicaes gerais para o tema deste trabalho. As estruturas primrias responsveis por trazer os diamantes at a superfcie terrestre, desde o chamado diamond stability field, a cerca de 160 km de profundidade, no manto superior, so chamadas kimberlitos. Os kimberlitos, batizados a partir da cidade sul-africana onde essa estrutura geolgica foi identificada (dando margem, pela primeira vez, explorao diamantfera em uma mina propriamente dita), surgem a partir de erupes vulcnicas que projetam esse tipo de rocha at a superfcie, criando uma estrutura em formato de cone invertido, cujas bordas superiores afloram. No caminho, a rocha, ao passar pela zona propcia formao de diamantes (em termos de temperatura e presso a referida diamond stability field), pode ser impregnada do mineral; caso ascenda em velocidade suficiente para evitar a desintegrao do diamante (e sua consequente transformao em grafite), poder tornar-se, ento, um dos kimberlitos com concentrao suficiente de diamantes para viabilizar a explorao comercial nos moldes modernos. A ao da gua de chuvas e rios sobre tais estruturas poder, por meio da eroso, formar depsitos aluviais de diamantes, por vezes a
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quilmetros de distncia da fonte kimberltica original. Fala-se, ento, em uma fonte secundria ou aluvial de diamantes, que pode ser objeto de explorao artesanal, com pouco ou nenhum investimento. A extrao a partir de depsitos aluviais , obviamente, a mais suscetvel a ser desenvolvida de forma desorganizada e desprovida de meios, e configura o caso tpico da extrao desenvolvida por grupos rebeldes em contextos de guerra civil. Trata-se do que Ross chama de a resources lootability, isto , the ease with which it can be extracted and transported by individuals or small teams of unskilled workers. esse atributo do diamante aluvionar (originrio de um depsito aluvial), conjugado com a relao valor/peso do diamante no mercado internacional de gemas (o diamante a riqueza mineral mais concentrada que existe) que pode explicar o porqu do ndice mximo obtido no estudo de Ross. Ravi Bhavani e Richard Snyder12 complementam o argumento ao afirmarem que, no apenas o alto valor e a lootability tornam o diamante aluvionar especialmente atraente para grupos rebeldes, mas tambm, por outro lado, opera essa ltima caracterstica, em pases em cuja economia o produto dominante, contra o governo, que tender a ser fraco por no conseguir obter receita, em bases regulares e bem estabelecidas, sobre sua principal riqueza (dado o carter difuso e descontrolado de sua extrao). De posse desses elementos conceituais, pode-se passar descrio histrica dos conflitos em Angola, Repblica Democrtica do Congo e Libria/Serra Leoa. O registro tem o objetivo de servir tambm como registro da resposta dada pela comunidade internacional ao problema da relao do diamante com conflitos, a qual foi, ao culminar com o estabelecimento do PK, objetivamente singular. Por essa razo, o relato ter como eixo estruturador as resolues do CSNU mais relevantes no tratamento dos conflitos, especialmente no que se refere imposio de embargos e outras sanes. Angola De todas as fases do longo conflito civil ocorrido em Angola a partir das lutas de libertao, nos anos 60, a mais importante, para os objetivos deste estudo, a que se iniciou com a derrota de Jonas Savimbi, da Unio Nacional
12 BHAVANI, Ravi e SNYDER, Richard. Diamond, Blood and Taxes: a Revenue-Centered Framework for Explaining Political Order. The Journal of Conflict Resolution, v. 49, no 4. Sage Publications, 2005.
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para a Independncia Total de Angola (UNITA), no processo eleitoral de setembro / outubro de 1992, a qual ocasionou seu retorno s armas. O Acordo de Bicesse (1991) havia trazido um interregno de paz guerra que j vitimara entre 150.000 e 300.000 pessoas13 e permitido a organizao das esperadas eleies. O acordo foi orquestrado por Portugal, mas contou com o apoio decisivo de Estados Unidos e Rssia. Livres da lgica da Guerra Fria, os dois pases puderam negociar suas exigncias relativas questo angolana, frente a frente, por ocasio das cerimnias de independncia da Nambia, em maro de 199014. Ao ver frustradas suas expectativas eleitorais, Savimbi reiniciou imediatamente a guerra. Desta vez, as cidades angolanas, que haviam sido relativamente poupadas at ento, foram especialmente atingidas. Estima-se que, apenas entre maio e outubro de 1993, 182.000 pessoas foram mortas15. O fim da Guerra Fria, ao mesmo tempo em que descolou a questo angolana da ao estratgica das grandes potncias (e, por extenso, da frica do Sul) deu origem, ou ao menos intensificou, outros problemas, dentre os quais o financiamento das partes em conflito16. Nesse contexto, a alternativa da explorao de diamantes para financiar a compra de armamentos e demais gastos das campanhas militares, principalmente por parte da UNITA, mas tambm por parte do Movimento para a Libertao de Angola (MPLA), foi cada vez mais utilizada17. Estima-se que, entre 1992 e 1998, a UNITA obteve, por meio da venda de diamantes, um total mnimo de US$ 3,7 bilhes18.
A Rough Trade: the Role of Companies and Governments in the Angolan Conflict, Global Witness, 1998. 14 CHABAL, Op. Cit. 15 Global Witness, 1998. 16 Argumento explorado por KEEN, David. The Economic Functions of Violence in Civil Wars, Adelphi Paper 320. Londres: International Institute of Strategic Studies, 1998. 17 CHABAL, Patrick (2002). Savimbi no longer had support from South Africa but he did have access to relatively cheap second-hand weapons bought, ironically enough, from the countries of the former Soviet empire. (...) Payment for the new UNITA arsenal came from the digging of diamonds extracted from rivers of the interior and flown out through cloak-and-dagger channels to Antwerp, the capital of the diamond-cutting world. Sobre a utilizao de diamantes no financiamento do MPLA: The crisis in diamond sales from Angola only became acute when it was realized that the government supply of legitimate diamonds, dug from a deep-level kimberlite mine, was being enhanced by conflict diamonds, which freewheeling generals were buying from their cash-strapped opponents and legitimizing with forged certificates of provenance. (...). As oil prices fell temporarily to ten dollars a barrel, the government was almost as anxious as UNITA to protect diamond export revenues, p. 173. 18 Global Witness, 1998.
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O Protocolo de Lusaca, assinado em novembro de 1994, representou nova tentativa de paz. Formou-se Comisso Conjunta, composta por representantes das Naes Unidas, do MPLA e da UNITA, alm da troika de observadores, formada por Estados Unidos, Rssia e Portugal. No entanto, a ausncia de Jonas Savimbi na cerimnia de assinatura demonstrou, antecipadamente, a inpcia do Protocolo em promover a paz. Choques localizados continuaram a ocorrer ao longo de 1995, 1996 e 1997. Em 1997, o governo do MPLA tentou criar um governo de unidade nacional, com vistas a acalmar os nimos da oposio. Segundo esse plano, alguns postos em altos escales da burocracia seriam oferecidos para os que quisessem abandonar a guerrilha e ingressar nos crculos governamentais em Luanda. Cerca de setenta membros da UNITA, que haviam sido eleitos para o parlamento, nas eleies de 1992, aceitaram a oferta; sete tornaram-se ministros no gabinete. Essas incorporaes, no entanto, no foram suficientes para lograr o objetivo ltimo da medida, a paz. Entre outras razes, porque a presidncia da repblica consolidou, nessa poca, o forte movimento em direo concentrao de poderes iniciado aps o fracasso das eleies de 1992. Em 28 de agosto de 1997, o CSNU adotou a Resoluo 1127, que estabeleceu uma srie de sanes UNITA. As medidas versavam, principalmente, sobre restries de viagem. A questo dos diamantes ainda no era abordada. Em 12 de junho de 1998, com a Resoluo 1173, o CSNU dispe pela primeira vez sobre o tema. No pargrafo 12, itens b e c, a resoluo determinou o embargo aos diamantes angolanos sem certificao de origem e venda de equipamento de minerao para pessoas ou entidades baseadas em reas fora do controle do Estado. A Resoluo 1173 pode ser considerada o primeiro marco no movimento que faria surgir o PK, ainda que, nesse momento, a necessidade de um sistema internacional de certificao ainda no estivesse assentada. Os efeitos prticos logrados pela Resoluo, no entanto, ficaram aqum do esperado. Em paralelo percepo da necessidade de ao sobre o comrcio clandestino de diamantes, foi sendo forjada a noo da dificuldade em controlar esse comrcio com foco em apenas um pas. A ideia de interdependncia dos controles nacionais, que viria a ser o grande pilar do PK, comearia a ganhar contornos19.
Global Witness, 1998. (...) overall the impact of the embargo has been minimal and resulted in changes of export logistics rather than major alterations in volume. Diamond traders and analysts confirm that the embargo has not had a major impact on trade. The traders have simply altered the routes and obtained deceptive paperwork from obliging countries. (...) The possible
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Em janeiro de 1999, o presidente do Comit de Sanes do CSNU que lidava com Angola, Embaixador Robert Fowler (Canad), deu incio a srie de iniciativas, entre elas viagens frica e Europa, com o objetivo de investigar e chamar a ateno dos diversos interlocutores com respeito s sanes relativas ao pas. Em julho daquele ano, o Embaixador Fowler entregou ao CSNU relatrio com recomendaes que ficaria conhecido como The Fowler Report, o qual daria forte impulso ao processo de buscar maior observncia das sanes aplicadas a Angola. Entre as recomendaes do relatrio, o Embaixador Fowler faz referncia possvel criao de standardized and credible certificates of origin:
(...) devising practical measures to limit UNITAs access to legitimate diamond markets. Such measures might include a requirement that all diamond-producing countries introduce standardized and credible certificates of origin, and that any parcels of diamonds not possessing valid and verified certificates be subject to forfeiture upon entry to those countries hosting major diamond exchanges.
Em abril de 2000, com a Resoluo 1295, o CSNU fez referncia s tentativas incipientes de estabelecimento de um sistema de controles para tentar facilitar a implementao do embargo e conclamou os pases a trabalharem em conjunto com a indstria a fim de desenvolverem arranjos mais efetivos para assegurar o cumprimento das disposies da Resoluo 1173 (1998). A Resoluo criou Mecanismo de Monitoramento das sanes, que deveria prosseguir o trabalho recomendado pelo Relatrio Fowler. Nessa poca, a UNITA passava por grandes dificuldades para conseguir abastecer-se de combustvel. Formou-se mercado clandestino de combustveis entre os dois campos em conflito; a moeda de troca era, como se poderia supor, os diamantes encontrados pelo exrcito de garimpeiros da UNITA20. A guerra continuaria, com intensidade varivel, at fevereiro de 2002, quando Savimbi foi morto em combate pelas Foras Armadas de Angola.
working of the embargo is further rendered difficult by the very open system of diamond import and export. At present only Angolan diamonds require an official Certificate of Origin (...), whilst diamonds from other countries require only a customs declaration and some supporting paperwork. This is an obvious loophole and could be addressed. 20 CHABAL (2002), p. 182: In the late 1990s, during the second civil war, it was loosely estimated that UNITA may have controlled as many as 100,000 men and women who were forced to dig the cold alluvial mud of the Kwango river for increasingly meagre returns on ever smaller gems.
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O embargo aos diamantes angolanos sem certificao vigorou at dezembro daquele ano, quando foi levantado pela Resoluo 1448 do CSNU. Repblica Democrtica do Congo O complexo conflito que envolveu a Repblica Democrtica do Congo (RDC), ento ainda Zaire, a partir de 1996, teve razes numerosas, assim como numerosos foram os pases que acabaram intervindo na que ficou conhecida como a Primeira Grande Guerra africana. No auge do conflito, em 1999, o Secretrio-Geral das Naes Unidas reportou-se ao CSNU nos seguintes termos: The Wars effects have spread beyond the subregion to afflict the continent of Africa as a whole 21. Quando Laurent Kabila invadiu a RDC, frente da Alliance des Forces Dmocratiques pour la Libration du Congo-Zaire (AFDL), em 1996, encontrou um pas beira do colapso, cujo ditador, Mobutu Sese Seko, havia sido abandonado pelas instituies de crdito internacionais e se tornara um incmodo crescente para os antigos aliados ocidentais. Mobutu encontrava-se, ademais, muito doente. O fim da Guerra Fria figura como o primeiro fator a se considerar para entender a derrocada do regime de Mobutu22. As opes para manter operacional um pas altamente endividado e dilapidado por trinta anos de um dos mais vidos regimes autocrticos da histria africana tornaram-se cada vez mais escassas e desesperadas. Mobutu ainda ganharia flego extra, no que diz respeito ao relacionamento com antigos aliados ocidentais, quando enviou tropas para participar de controversas operaes da Frana ao longo da crise de Ruanda 23.
"Report of the Secretary-General on the United Nations Preliminary Deployment in the Democratic Republic of the Congo, 15.07.1999. 22 Na introduo do livro editado por ele sobre a guerra na RDC, John Clark afirma: Since Mobutu was largely a creature of the Cold War, it is no surprise that his control over the state waned after 1989; indeed, some might think it remarkable that he survived the end of the Cold War as long as he did. CLARK, John F. The African Stakes in the Congo War. Nova York: Palgrave Mcmillian, 2002, p. 3. 23 O primeiro caso de participao de Mobutu aconteceu antes do genocdio propriamente dito. William Reno assinala: Mobutus global isolation eased rapidly as the Revolutionary Patriotic Front (RPF), an army composed of Rwandan exiles, advanced deep into Rwanda from Ugandas territory in October 1993. French military forces flew 150 troops stationed in the Central African Republic to Kigali, Rwandas capital, to defend the incumbent regime, and Belgian forces contributed 400 paratroopers to the intervention. Recognizing an opportunity to emphasize coincinding interests with his former patrons, Mobutu immediately sent several hundred troops from his DSP, which had remained loyal to him during Zairian army mutinies in 1991 and 1992. RENO, William. Warlord Politics and African States. Boulder: Lynne Rienner Publishers, 1999, p. 162.
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Ironicamente, os acontecimentos desencadeados pelo genocdio em Ruanda, e o envolvimento de Mobutu nesses acontecimentos, tornar-se-iam outro fator essencial na queda de seu governo. A tomada do poder, em Kigali, pela Rwandan Patriotic Front (RPF), em incurso proveniente de Uganda, em julho de 1994, colocou fim ao genocdio em Ruanda, mas ocasionou o xodo de mais de dois milhes de pessoas da etnia hutu. A maior parte dos refugiados instalou-se no leste da RDC. Entre os refugiados encontravam-se integrantes das Forces Armes Rwandaises (FAR), o exrcito do regime deposto, e da Interahamwe, milcia de extremistas responsvel por instigar e organizar os crimes contra os tutsis e hutus moderados durante o genocdio em Ruanda. Dessa base na RDC, a milcia passou a organizar incurses em Ruanda, nas quais novas atrocidades eram cometidas. Mobutu, alm de dar guarida, aliou-se ativamente a esses grupos. Para Mobutu, a aliana no diferia muito, em essncia, da que mantinha com a UNITA nessa poca. Nesse momento, a lgica do uso dos diamantes para financiar conflitos passou a funcionar, na RDC, tanto para as foras angolanas como para o governo acuado do ditador24. Para a RPF, tornou-se necessrio fazer frente a essa ameaa, para o que sabia poder contar com os aliados no governo de Uganda, tambm interessados em investir contra milicianos do Lords Resistance Army (LRA), das Allied Democratic Forces (ADF) e da West Bank Nile Force (WBNF), foras que com frequncia buscavam refgio no nordeste da RDC, entre uma e outra ao de desestabilizao em territrio ugandense. Resolveram, ento, aglutinar foras em torno da AFDL, de Laurent Kabila, cuja nacionalidade congolesa emprestava certa legitimidade ao. Quando a AFDL invadiu o leste da RDC, em 1996, conforme assinalado, encontrou pouca resistncia no exrcito mal pago de Mobutu. A continuidade da marcha at Kinshasa foi quase uma consequncia desse vcuo de poder, e no faltaram os aliados de ltima hora, como o governo do MPLA de Angola, que via em Kabila uma oportunidade para dar combate s foras da UNITA e seus vnculos polticos e comerciais com Mobutu. Em maio de 1997, Laurent Kabila tomava o poder, enquanto Mobutu fugia para o Marrocos. Uma vez instalado, e com o objetivo de ganhar
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Idem: Zairian and French reports pointed to the success Mobutu associates had in redirecting the diamond trade from Angolas UNITA rebel group into Zaire during the 1990s. Illicit diamond dealing formed a cornerstone of Zaires warlord political economy. It helped Mobutu to finance the arming of extremists among the Rwandan refugees ().
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popularidade junto populao de Kinshasa, que percebia, descontente, o contedo exgeno do entorno do novo presidente, Kabila no tardou em iniciar processo de desvinculao de seus antigos patrocinadores. Passou a reduzir a participao dos tutsis ruandeses em seu governo e, mais importante, deixou de empenhar-se em manter a integridade das fronteiras da RDC com Ruanda e Uganda, cuja porosidade voltava a ameaar esses pases. A resposta de Ruanda e Uganda ao movimento de Kabila deu-se na forma de novas invases no leste da RDC, em agosto de 199825. Uma coalizo liderada por Angola e composta por Zimbbue e Nambia salvaria Kabila. As razes para a interveno desses pases tm a ver com interesses econmico-comerciais (voltados explorao dos recursos minerais da RDC) e, no caso de Angola e Nambia, com a guerra contra a UNITA. Em relao a Angola, podem tambm ser identificados nesse momento, segundo alguns autores, ressentimentos e preocupaes quanto ao protagonismo de Ruanda e Uganda na sub-regio26, e o temor de que uma mudana de regime em Kinshasa pudesse significar uma ameaa soberania angolana na regio de Cabinda27. Essa fase da guerra duraria at julho de 1999, quando as partes envolvidas assinaram o Acordo de Paz de Lusaca. O acordo previa um cessar-fogo, a operao de fora de paz da ONU e o desarmamento das vrias milcias envolvidas. Kabila, no entanto, logo manifestou-se publicamente contra o acordo, demandando fossem reabertas as negociaes. Nessa estratgia, foi
DUNN, Kevin C., no ensaio A Survival Guide to Kinshasa, parte integrante do livro The African Stakes of the Congo War, descreve esse perodo da seguinte forma (p. 62): Kabila unilaterally announced the end of the military cooperation with Rwanda and Uganda. He publicly thanked them for their assistance, and then asked them to withdraw their troops immediately. While this move was greeted with enthusiasm at home, it strengthened Rwandan and Ugandan resolve to once again intervene in Congolese affairs. Putting together another group of disenfranchised Congolese (some of whom had ties or were members of Mobutus former regime), Rwanda and Uganda orchestrated another rebellion in eastern Congo this time with the goal of deposing the man they had imposed a year earlier. 26 FRENCH, Howard W. A Continent for the Taking: the Tragedy and Hope of Africa. Nova York: Alfred A. Knopf, 2004: Angola had been upset to see smaller East African countries like Rwanda and Uganda expanding their influence so deeply into the western reaches of Central Africa, and when Angolas leaders heard reports of old Mobutu types haunting the hotels of Kigali and Kampala, they had visions of a new safe haven for UNITA rebels on their northern border, p. 253. 27 NUGENT, Paul. Africa Since Independence. Londres: Palgrave Macmillian, 2004: The Angolans had a vested interest in defending a friendly government in Kinshasa, which would prevent its own rebels from attacking the Cabinda enclave.
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ficando cada vez mais isolado; seus aliados passaram a pression-lo por efetivo abandono de suas esperanas de uma vitria definitiva pelas armas. Em janeiro de 2001, Kabila foi assassinado por um guarda-costas, em episdio nunca completamente esclarecido. Seu filho, Joseph Kabila, assumiu o poder e apressou-se em compor com antigos aliados e inimigos, reativando o Acordo de Lusaca e permitindo a chegada de observadores da ONU28. A ONU vinha acompanhando a crise da RDC. A Resoluo 1234, a primeira do CS sobre o assunto, data de abril de 1999. Em novembro do mesmo ano, a Resoluo 1279 estabeleceria a Misso de Organizao das Naes Unidas na Repblica Democrtica do Congo (MONUC). Na manifestao seguinte do CSNU sobre a situao na RDC, a Resoluo 1291, de fevereiro de 2000, a questo da explorao econmica de recursos do pas pelas foras intervenientes tratada pela primeira vez:
Reaffirming also the sovereignty of the Democratic Republic of the Congo over its natural resources, and noting with concern reports of the illegal exploitation of the countrys assets and the potential consequences of these actions on security conditions and the continuation of hostilities;
No pargrafo 17 da referida Resoluo, o CSNU dirige-se ao Secretrio-Geral, manifesta preocupao em relao explorao ilegal dos recursos naturais da RDC, expressa a inteno de examinar o assunto e solicita que a autoridade se reporte ao Conselho. Em consequncia, seria criado, em junho do mesmo ano, Expert Panel sobre o assunto (Expert Panel on the Illegal Exploitation of Natural Resources and Other Forms of Wealth in the Democratic Republic of the Congo). A Resoluo 1304 do CSNU refere-se ao panel no prembulo, aps repetir o pargrafo da Resoluo 1291 que inaugura o tratamento do assunto no Conselho, citado acima, e insta as partes envolvidas no conflito a cooperar integralmente com o mesmo. Esse texto seria repetido em vrias resolues seguintes, como a Resoluo 1341, por exemplo, de fevereiro de 2001. Da mesma forma, pargrafos contendo manifestaes de apoio ao trabalho do Expert Panel.
DUNN (2002).op. cit., p. 69, (...) Joseph Kabilas biggest break from his fathers legacy was his resuscitation of the Lusaka peace accords. (...) Joseph Kabilas reversal of his fathers position breathed new life into the peace plan. By the end of March 2001, the first UN observers were in place.
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O primeiro relatrio do Expert Panel seria enviado ao CSNU em 12 de abril de 2001, com a informao de que a explorao ilegal de recursos minerais e florestais na RDC dava-se na forma de mass-scale looting, de forma sistemtica, a qual requereria organizao (apontando, a seguir, para key indididual actors, entre comandantes do exrcito, empresrios e funcionrios do governo). A Resoluo 1355, de junho de 2001, reagiria a esse relatrio, notando o vnculo entre a explorao ilegal de recursos naturais congoleses e a continuidade do conflito. Indicou, ademais, que a explorao estava sendo conduzida por indivduos, governos e grupos armados envolvidos no conflito. A Resoluo 1417, de junho de 2002, fez referncia expectativa em relao ao relatrio seguinte do Expert Panel, e reafirmou a soberania congolesa sobre os recursos naturais do pas. O relatrio seria transmitido ao CSNU em 15 de outubro de 2002, com informaes sobre redes, compostas por indivduos com conexes polticas e militares com os governos de Ruanda, Zimbbue e Uganda, alm da prpria RDC, envolvidas na explorao direta da riqueza mineral deste pas, cujos cofres oficiais no seriam contemplados com os recursos advindos dessa explorao. A Resoluo 1457, de janeiro de 2003, versa inteiramente sobre os resultados apontados nesse segundo relatrio, e encoraja Estados, instituies financeiras e outras organizaes a assistirem Estados na regio com vistas ao estabelecimento de controles nacionais e internacionais sobre a explorao de recursos naturais. Nas numerosas resolues que se seguiriam sobre a RDC no mbito do CSNU, a vinculao entre explorao ilegal de recursos naturais pelas foras beligerantes, o trfico de armas e a prpria continuidade do conflito seria expressa de maneiras variadas. O texto mais comum seria o encontrado na Resoluo 1616, de 2005, o qual seria repetido ipsis litteris em vrias resolues sobre o assunto da em diante:
Recognizing the linkage between the illegal exploitation of natural resources, illicit trade in such resources and the proliferation and trafficking of arms as one of the factors fuelling and exacerbating conflicts in the Great Lakes region of Africa (Resoluo 1616, de 2005).
No terreno, a situao na RDC ao longo desses anos (de 2001 at hoje) pode ser descrita como uma longa srie de avanos e retrocessos. Joseph Kabila consolidou formalmente seu governo, inclusive com a realizao de
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eleies, em agosto de 2006, aps longo perodo de transio iniciado em 2002 com a assinatura, em Pretria, do Global and All Inclusive Agreement on the Transition in the Democratic Republic of the Congo. Entretanto, na prtica, vastas regies do leste do pas permanecem margem da ao do Estado congols, controladas por milcias hutus e tutsis que ainda ameaam a vida de centenas de milhares de pessoas. At 2007, a ONU j havia gasto US$ 3,8 bilhes com as operaes de paz na RDC29. Ao longo de 2006 e 2007, perodo crucial em que ocorreram as eleies, a MONUC tornou-se a maior misso de paz j organizada (chegando a contar, em meados de 2008, com 18.428 integrantes30). A questo dos controles explorao ilegal dos recursos naturais congoleses permanece de difcil equacionamento, apesar de progressos na situao poltica e na reorganizao geral do pas. No que se refere aos diamantes, apesar de a RDC fazer parte do PK, ainda h dificuldades relativas criao e vigncia de controles internos efetivos. Em janeiro de 2007, por exemplo, o World Diamond Council declarou que diamantes originrios da RDC estavam sendo misturados a diamantes do Zimbbue e exportados via frica do Sul31. No segundo semestre de 2008, a situao no leste da RDC voltou a se agravar. Laurent Nkunda, um ex-general do exrcito congols que passou a liderar grupo rebelde simptico etnia tutsi, operante na provncia de Kivu Norte, lanou ofensiva em direo cidade de Goma. O grupo, conhecido como Congresso Nacional para a Defesa do Povo (CNDP), foi combatido pelo exrcito congols, que contava com o apoio da fora de paz da ONU. No entanto, a crise s foi superada parcialmente com a interveno do exrcito de Ruanda, que, pressionado pela comunidade internacional, capturou Nkunda em janeiro de 2009. O grupo de Nkunda, assim como outros na regio entre os quais o Lords Resistance Army (LRA) , permanece armado, o que indica um longo caminho ainda a ser percorrido em direo pacificao e, sobretudo, efetiva presena do estado congols na parte leste do pas. Libria / Serra Leoa Se as histrias de Libria e de Serra Leoa tm paralelos importantes desde as respectivas fundaes, nicas no continente africano, por
Annual Review, DRC 2007, Partnership Africa Canada. Economist Intelligence Unit, Country Profile 2008. 31 Annual Review, DRC 2007, Partnership Africa Canada.
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ex-escravos e seus descendentes libertos pelos EUA e pelo Reino Unido, tambm o apresentam, de maneira trgica, a partir de dezembro de 1989, quando o liberiano Charles Taylor deu incio insurgncia que, com suas ramificaes, engolfaria ambos os pases em prolongadas guerras. A de Serra Leoa duraria at 2002, matando cerca de 50.000 pessoas e mutilando outras 20.00032; a da Libria teve fim em 2003 e deixou pelo menos 200.000 mortos33. Em 1990, Taylor e sua National Patriotic Front of Liberia (NPFL) haviam j conquistado o controle de boa parte do territrio liberiano, mas a tomada da capital, Monrvia, mantinha-se um objetivo ainda no alcanado por conta da interveno do Economic Community of West African States Monitoring Group (ECOMOG), brao armado da Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (CEDEAO/ECOWAS). O presidente deposto, Samuel Doe cujo regime fora enfraquecido pelo fim do apoio americano, em 1988 havia sido morto por uma faco dissidente do NPFL, e o ECOMOG protegia um governo de transio liderado por Amos Sawyer. No obstante o fato de no controlar a capital, Taylor tornou-se o virtual controlador do comrcio de diamantes, ouro, minrio de ferro e madeira da Libria, e rapidamente passou a cobiar as riquezas de Serra Leoa, pas vizinho cujos principais campos de produo diamantfera distam cerca de 150 quilmetros da fronteira comum. Nesse momento, a privao da legitimidade poltica tornar-se-ia um fator importante na conformao da estrutura de poder de Taylor. Para William Reno34, que estudou o fenmeno do Warlordism na frica contempornea, Taylor seria o senhor da guerra africano por excelncia. Reno descreve a forma de atuao de Taylor e o contexto liberiano com nfase no estabelecimento de redes comerciais sob seu controle:
Taylors only option was to acquire resources by controlling local accumulation and regional markets to finance his own military rather than using foreign aid to counterbalance local strongmen. In other words, Taylor had to control or eliminate strongmen himself rather than manipulate the prerogatives of state sovereignty (). In fact, war in Liberia has followed a clear logic. Warlord pursuit of commerce has been the critical variable in conflicts there.
MEREDITH, Martin. The State of Africa: a History of Fifty Years of Independence. Joanesburgo: Jonathan Ball Publishers, 2005, p. 572. 33 Global Witness, The Truth about Diamonds, novembro de 2006. 34 RENO, Op. Cit., p. 93.
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Segundo essa lgica, a participao de Taylor no teatro serra-leons pode ser vista praticamente como uma expanso comercial, na qual procuraria scios confiveis para disputar mercados mais ricos e desafiadores. A falta de outros elementos, como uma ideologia qualquer a motivar os exrcitos combatentes, ou de uma plataforma tnica claramente definida, parece sugerir que essa era, efetivamente, a ideia por trs das campanhas de Taylor e de seu principal aliado em Serra Leoa e lder da Revolutionary United Front (RUF), Foday Sankoh35. Assim, em maro de 1991, um grupo de cerca de 100 insurgentes da RUF invadiu Serra Leoa a partir da Libria e rapidamente ganhou o controle da zona de fronteira. Sankoh e Taylor conheceram-se nos campos de treinamento revolucionrio de Muamar Kaddafi em Benghazi, Lbia, onde estiveram em 1987 e 198836, e tinham tticas semelhantes de recrutamento, baseadas no terror: aps a dizimao de aldeias inteiras, com o emprego de mutilaes em massa, estupros e assassinatos aleatrios, as unidades da RUF (assim como da NPFL) ganhavam adeptos nos rfos resultantes dos massacres. O uso de crianas como soldados o que, de resto, reflete a ausncia de densidade das causas , se no chega a constituir-se uma exclusividade das guerras de Libria e Serra Leoa, configura um de seus elementos mais caractersticos, e de difcil cicatrizao uma vez findo o conflito. Alm disso, medida que avanava no controle das reas produtoras de diamantes, a RUF recrutava tambm jovens mineradores informais e desocupados da regio, que viam no movimento uma oportunidade. Rapidamente, Sankoh assegurou o controle de grande parte de uma produo que rendia cerca de US$ 300 milhes por ano37. Do lado do governo central em Freetown, a progressiva privao desses rendimentos causou um estado de virtual inoperncia estatal. Em 1995, em uma tentativa radical de reverter esse quadro, o ento mandatrio serra-leons, Valentine Strasser, assinou um contrato com a empresa sul-africana de mercenrios Executive Outcomes, segundo o qual os servios de
Outro livro importante para anlise dessas guerras o de GBERIE, Lansana, A Dirty War in West Africa. The RUF and the Destruction of Sierra Leone. Bloomington: Indiana University Press, 2006. Para Gberie, a ao tinha um essentially mercenary character: The RUF war, I argue, was driven not by local command and ideas and sensitivities although there was a carefully-coreographed attempt to create this impression but by outsiders, principally Charles Taylor of Liberia, p. 15. 36 GBERIE, Op. Cit., p. 52. 37 MEREDITH, Op. Cit., p. 565.
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segurana seriam pagos pela explorao direta de diamantes por empresas mineradoras associadas38. Apenas em 2000, no entanto, esse protagonismo da produo diamantfera no conflito serra-leons mereceria meno em uma resoluo do CSNU. A Resoluo 1289, de fevereiro de 2000 o mesmo ms e ano, note-se da Resoluo 1291, que tratou pela primeira vez do assunto, em termos ainda vagos, no que diz respeito Repblica Democrtica do Congo , realou a importncia do controle, por parte do governo de Serra Leoa, da explorao de ouro, diamantes e outros recursos. O envolvimento da Libria no conflito serra-leons havia sido reconhecido quase um ano antes, em maro de 1999, na Resoluo 1231. Em julho de 2000, seria adotada a Resoluo 1306, que vem a ser, pelo detalhamento do papel dos diamantes no conflito serra-leons e pelas recomendaes em termos de regulamentao da indstria de explorao de diamantes como um todo, de grande importncia para dar impulso e legitimidade s reunies iniciais do PK alm, note-se, de sua importncia especfica para a questo serra-leonesa, ao determinar o embargo aos diamantes brutos provenientes do pas:
Expressing its concern at the role played by the illicit trade in diamonds in fuelling the conflict in Sierra Leone, and at reports that such diamonds transit neighbouring countries, including the territory of Liberia, Welcoming ongoing efforts by interested States, the International Diamond Manufacturers Association, the World Federation of Diamond Burses, the Diamond High Council, other representatives of the diamond industry and non-governmental experts to improve the transparency of the international diamond trade, and encouraging further action in this regard, Emphasizing that the legitimate diamond trade is of great economic importance for many States, and can make a positive contribution to prosperity and stability and to the reconstruction of countries emerging from conflict, and emphasizing further that nothing in this resolution is intended to undermine the legitimate diamond trade or to diminish confidence in the integrity of the legitimate diamond industry,
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RENO, Op. Cit., p. 131: Branch Energy and the Sierra Leone government entered into an $80 milion joint venture project that allowed Branch Mining, the Sierra Leone subsidiary, to dig for diamonds in areas conquered and patrolled by Executive Outcomes.
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()1. Decides that all States shall take the necessary measures to prohibit the direct or indirect import of all rough diamonds from Sierra Leone to their territory; 2. Requests the Government of Sierra Leone to ensure, as a matter of urgency, that an effective Certificate of Origin regime for trade in diamonds is in operation in Sierra Leone; () 11. Invites States, international organizations, members of the diamond industry and other relevant entities in a position to do so to offer assistance to the Government of Sierra Leone to contribute to the further development of a well structured and well-regulated diamond industry that provides for the identification of the provenance of rough diamonds; () 13. Welcomes the commitments made by certain members of the diamond industry not to trade in diamonds originating from conflict zones, including Sierra Leone, urges all other companies and individuals involved in trading in rough diamonds to make similar declarations in respect of Sierra Leone diamonds, and underlines the importance of relevant financial institutions encouraging such companies to do so (grifo do autor).
Digno de nota, ademais, o estabelecimento de Expert Panel para investigar o vnculo entre explorao de diamantes e compra de armas nesses conflitos, do qual fazia parte Ian Smillie, fundador das ONGs PAC e Diamond Development Initiative (DDI), e um dos mentores do PK. Nas concluses, o relatrio do panel, enviado ao Presidente do Comit de Sanes do CSNU em dezembro de 2000, j fala em um sistema de certificao global:
The Panel visited three import-export regulatory centres: in South Africa, Israel and Belgium. Given the huge volume of diamonds moving in and out of these three countries alone, even a five or tenfold increase in the size of these regulatory operations would probably not be enough to deal effectively with the issue of illicit diamonds. A global certification scheme with teeth would help, because it would require much better documentation on the part of exporters and importers, and would make false declarations less possible. A global certification scheme would not completely stop smuggling, but the anomalies described in the Liberian, Gambian and Guinean case studies above would not have been possible, and such a system would help put an end to conflict diamonds in Sierra Leone.
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Em maro de 2001, na Resoluo 1343, o CSNU repercutiria o relatrio desse panel e determinaria o embargo aos diamantes brutos provenientes da Libria, whether or not such diamonds originated in Liberia. A Resoluo dirige-se, em vrios pontos, diretamente ao governo da Libria, o qual considerado, nesse momento, ator sem intermedirios no conflito serra-leons. No sem razo: desde 1997, governava a Libria, amparado por eleies realizadas depois de vrios adiamentos, Charles Taylor. Finalmente, em dezembro de 2001, o Conselho aprovaria a Resoluo 1385, que fez referncia oportunidade da Resoluo 55/56 (2000), pela qual a Assembleia Geral deu respaldo e legitimidade ao Processo de Kimberley. Ao longo dos anos seguintes, a criao do Sistema de Certificao do Processo de Kimberley dar-se-ia em paralelo a grandes dificuldades e incertezas no que diz respeito adequao de Libria e Serra Leoa ao esquema, uma vez que a situao poltica nesses pases evoluiu muito lentamente. O embargo aos diamantes de Serra Leoa foi levantado primeiro, em 2003: criado, como visto, em 2000, pela Resoluo 1306, e renovado em 2002, pela Resoluo 1446, expirou em 4 de junho de 2003 e no foi mais renovado. No caso da Libria, apenas em abril de 2007, mais de um ano aps a assuno de Ellen Johnson-Sirleaf presidncia do pas, e aps visita de especialistas liderados pela presidncia de turno do Processo de Kimberley (Unio Europeia), a Resoluo 1753 levantaria as restries s exportaes de diamantes brutos. Em maio do mesmo ano o pas foi admitido como participante no Processo de Kimberley. Nessa poca, foi determinante, para o levantamento do embargo e para a estruturao do sistema de controles internos da Libria, esforo de cooperao organizado no mbito do Processo de Kimberley. Por razes histricas e conjunturais, os EUA foram o principal cooperante. Em dezembro desse ano, com a Resoluo 1792, o CSNU reconheceria, por fim, a participao da Libria no PK. Os conflitos de Libria e Serra Leoa tiveram repercusses regionais importantes, cuja descrio detalhada foge ao escopo deste trabalho. Suficiente dizer que, para alm dos dois pases, cujas guerras, em determinados momentos, retroalimentavam-se, a situao de instabilidade gerada serviu para dar vazo produo gerada por atividades ilcitas originrias de outros pases, como a Guin e, mais recentemente, Cte dIvoire. Segundo alguns autores, podem ser identificados vnculos at mesmo entre Taylor e Jonas Savimbi, da UNITA39.
39 GBERIE, Lansana. West Africa: Rocks in a Hard Place: the Political Economy of Diamonds and Regional Destabilization. Occasional Paper no 9, The Diamonds and Human Security Project, Partnership Africa Canada, 2003.
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Algumas estatsticas so especialmente eloquentes na demonstrao da quantidade de dinheiro arrecadada: em 1988, um ano antes do incio da guerra no pas, a Libria exportou US$ 8,5 milhes em diamantes (o que se encaixava na mdia histrica at ento). Em 1995, apenas a Blgica declarou ter importado US$ 500 milhes em diamantes liberianos40. Segundo estimativas da Global Witness, as guerras na Libria e em Serra Leoa podem ter rendido cerca de US$ 3,8 bilhes41 a Charles Taylor e seus aliados. Taylor foi detido e, desde junho de 2007, est sendo julgado na Corte Especial para Serra Leoa, criada pela ONU em janeiro de 2002. Foday Sankoh, o lder da RUF, morreu em julho de 2003, enquanto aguardava julgamento na mesma corte. 1.2 A Rough Trade e outras campanhas A campanha contra os diamantes de conflito teve por elemento inicial investigaes conduzidas, em 1996 e 1997, pela ONG Global Witness. As investigaes tinham como foco a falta de transparncia das operaes da De Beers em Angola, o que supostamente viabilizava o escoamento dos diamantes minerados pela UNITA. A prtica estava sendo mantida mesmo aps a Resoluo 1173 do CSNU, que determinou embargo aos diamantes angolanos, concluiriam investigaes posteriores da Global Witness que confluiriam no relatrio A Rough Trade: the Role of Companies and Governments in the Angolan Conflict, de dezembro de 1998. O relatrio exps com detalhes no apenas o papel da De Beers na compra dos diamantes, mas tambm a incapacidade da ONU e da Unio Europeia (a cujos centros de vendas e lapidao, como Londres e Anturpia, os diamantes acabavam sendo enviados) em impedir as violaes ao embargo. Em outubro de 1999 a campanha ganhou novas propores com a criao de coalizo denominada Fatal Transactions, que reuniu as ONGs Global Witness, Medico International, The Netherlands Institute for Southern Africa e The Netherlands Organization for International Development Co-operation (NOVIB). A mensagem bsica da campanha era simples e direta, e se espelhava nas campanhas da ONG People for the Ethical Treatment of Animals (PETA) contra o uso de peles naturais: o consumo
GBERIE (2003), p. 5. GBERIE (2003), p. 4. O autor cita estudo da ONG Global Witness, The Usual Suspects: Liberias Weapons and Mercenaries in Cte dIvoire and Sierra Leone, Londres, 2003.
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deste produto, supostamente elegante mas absolutamente suprfluo, causa mortes e sofrimento. No mesmo ms, a De Beers por fim respondeu publicamente com o anncio de que fecharia seu escritrio em Angola e deixaria de comprar diamantes de origem desconhecida. Ao fazer o anncio, um dos diretores da companhia, Gary Ralfe, afirmou que a De Beers compartilhava the worlds deep concern over the continued suffering of the people of Angola. Mas a campanha continuaria. AAnistia Internacional publicou lista de joalheiros norte-americanos que prestavam apoio campanha, com o ttulo Did someone die for that diamond?. O jornal britnico The Guardian publicou artigo intitulado If you buy a ring, will you fund a warlord?. Em janeiro de 2000, a PAC publicou The Heart of the Matter: Sierra Leone, Diamonds and Human Security. Em maio daquele ano, aconteceriam audincias no Congresso norte-americano sobre o tema. Nos EUA, grupo de 74 ONGs lanou, no Valentines Day de 2001, The Campaign to Eliminate Conflict Diamonds, que enviou quatro mil correspondncias a joalheiros conclamando-os a participarem da aliana Jewellers for Clean Diamonds Imports. A indstria cinematogrfica norte-americana, que j havia explorado o tema dos diamantes clandestinos e suas redes de comrcio ilegal com Diamonds are Forever, de 1971, voltou carga com Die another day, em 2002, e finalmente, em 2006, com Blood Diamonds, centrado na guerra em Serra Leoa, e que narra brevemente o estabelecimento do Processo de Kimberley. O conjunto de iniciativas descrito acima contribuiu decisivamente para estabelecer o tema dos diamantes de conflito (ou de sangue, como preferiu parte dos ativistas) no imaginrio popular, na agenda da sociedade civil, no processo decisrio da indstria, na academia e, finalmente, na ONU (neste caso, em decorrncia tambm da mobilizao de alguns governos, principalmente frica do Sul, Nambia, Canad, Blgica, Reino Unido e Brasil). 1.3 O comrcio internacional de diamantes A contextualizao feita at este ponto permite compreender o surgimento do PK sob o prisma dos governos e da sociedade civil, mas no aporta elementos suficientes para entendimento do papel do terceiro pilar do mecanismo, a grande indstria internacional de explorao e comrcio de
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diamantes. A introduo desse tema permitir caracterizar o conjunto de interesses que fez surgir o PK. A pergunta inicial a ser feita para direcionar o foco da anlise para o diamante como produto : se conflitos so historicamente associados a outros recursos naturais, por que h apenas um mecanismo nos moldes do PK, relativo a apenas um tipo de recurso42? No parece suficiente como explicao a caracterizao do diamante como the ultimate lootable resource43, uma vez que essa uma diferenciao apenas de grau; o potencial desagregador de vrios outros recursos, ainda que menor que o do diamante, pareceria recomendar esforos similares ao do PK por parte da comunidade internacional. Um caminho complementar seria investigar outras caractersticas do recurso em si, alm das que apontam para a sua lootability e para o seu mximo valor relativo, que pudessem estabelecer mais parmetros de diferenciao. Inicialmente, pode-se separar os recursos naturais em legais e ilegais: os ilegais, como as drogas historicamente associadas a conflitos (pio, cocana), no so, obviamente, passveis de serem objeto de um esforo regulador como o PK. Se tomarmos os recursos legais como objeto, uma diferenciao importante parece ser a que separa os suprfluos (gemas, em geral) dos no suprfluos (petrleo, outros recursos minerais de base, ouro). No que se refere ao diamante, apesar de existirem os diamantes industriais (utilizados principalmente para perfurao de poos e tneis e para a confeco de instrumentos de preciso), historicamente no foram, ao contrrio das gemas utilizadas para a confeco de joias, o foco principal da associao com conflitos. Alm disso, tcnicas de criao de diamantes sintticos passaram a atender grande parte desse mercado. O diamante destinado indstria joalheira pode, por outro lado, ser considerado o recurso suprfluo por excelncia, do que d prova, alis, a avassaladora queda nas vendas por ocasio da crise internacional de 2008/2009 (cerca de 60%)44. Publicidade e bens suprfluos A importncia da publicidade para o comrcio de bens suprfluos intuitiva. No que se refere ao diamante, o exemplo do que aconteceu no
42 H, naturalmente, regimes que se ocupam da explorao e do comrcio de material sensvel, como o nuclear. 43 HERBST, Jeffrey. Economic Incentives, Natural Resources and Conflict in Africa. Journal of African Economies, ABI-INFORM Global, 2000. 44 Dados da Reunio Intersessional de Windhoek, junho de 2009.
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Japo, a partir da dcada de 60, ilustra bem o poder da publicidade positiva. O pas no tinha o consumo de diamantes em sua cultura at ento; em 1966, quando a De Beers lanou a primeira campanha de marketing no pas (com a famosa frase A diamond is forever), menos de 1% das mulheres japonesas recebiam anis com diamantes junto com a proposta de casamento; em 1981, esse percentual era de 60%; em 1991, cerca de 90%45. O fato desse perodo coincidir com a recuperao econmica japonesa no ps-guerra no invalida o argumento, uma vez que antes da II Guerra o consumo tampouco existia. De outro lado, est a percepo bvia de que os recursos suprfluos so mais suscetveis a campanhas publicitrias negativas. O diamante foi objeto, como visto, de grande campanha negativa, a partir das investigaes da Global Witness em 1996 e 1997, e essa campanha foi corretamente percebida pela indstria como tendo grande potencial desagregador. Recursos no suprfluos, por outro lado, tm menor suscetibilidade, tanto do ponto de vista do consumidor varejista, como no que se refere a compras de empresas privadas e estatais. Nesse contexto, patente a complexidade da engenharia diplomtica necessria para tentar atingir um acordo que envolvesse recursos no suprfluos (e, por outro lado, no sensveis a sensibilidade aqui figurando como fator incentivador da coordenao), como petrleo, cobre, ou coltano, em torno de sistema de certificao como o do PK. Dentre os recursos suprfluos, ento, por que o diamante (e no outras gemas, por exemplo)? O elemento que parece ser determinante, para alm das caractersticas superlativas do diamante no que se refere lootability e relao valor/peso, diz respeito existncia e s caractersticas da grande indstria de explorao e comercializao do produto. A indstria do diamante A indstria do diamante, que em 2008 foi alimentada por exportaes de cerca de US$ 39 bilhes em diamantes brutos46, tradicionalmente conhecida, para alm dos meios especializados, por sua opacidade. A concentrao de poder nas mos de algumas poucas corporaes, aliada permanncia de canais muito antigos, obscuros e rgidos de distribuio e comercializao, faz da indstria de diamantes um universo particular e complexo, muito suscetvel, de um lado, a crticas e ameaas, e muito propenso,
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ZOELLNER, Tom. The Heartless Stone. Nova York: Picador, 2006. Documento Global Summary 2008, stio do PK.
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de outro, a estratgias e solues que privilegiem o controle. certo que a composio e as caractersticas dessa indstria tm sofrido alteraes nas ltimas dcadas, mas os elementos bsicos permanecem; novos atores e interesses tm levado a acomodaes, ao invs de grandes rupturas. O grupo De Beers controla o mercado internacional de diamantes desde o sculo XIX, quando a frica do Sul, a partir do descobrimento de grandes depsitos minerais na cidade de Kimberley, desbancou (com ampla folga) o Brasil do posto de maior produtor mundial. A empresa, criada por Cecil Rhodes, passou ao controle da famlia Oppenheimer, no incio do sculo XX, mediante associao com capitais norte-americanos e europeus (J.P. Morgan e Rothchilds) e a incorporao dos riqussimos depsitos ento recm-descobertos no sul da Nambia. Nova infuso de energia empresa seria trazida, em 1971, quando a mina de Orapa entrou em operao em Botsuana, hoje o maior produtor mundial segundo o critrio quilate/preo. As principais ameaas dominao da De Beers tiveram como marcos as descobertas em Zarnitsa, Rssia (1954), Argyle, na Austrlia (1979) e Lac de Gras, no Canad (1991). A mineradora Rio Tinto (empresa de capital aberto, com sedes em Londres e Melbourne) detm hoje o controle de grande parte dos diamantes minerados na Austrlia e no Canad (100% da mina Argyle e 60% da mina Diavik, a maior mina canadense47) e a estatal Alrosa detm o controle de 97% da produo russa. Alm dessas companhias, formam a elite da produo mundial de diamantes a BHP Billiton (empresa de capital aberto, com sedes em Melbourne, Londres, Joanesburgo e Houston), a Aber (Canad) e a Leviev (Rssia)48. A produo de Angola tambm deve figurar entre as mais importantes, principalmente pela qualidade de seus diamantes, mas o controle da produo mais pulverizado: a mina de Catoca a quarta maior mina do mundo , por exemplo, pertence, alm da Empresa de Diamantes de Angola (Endiama 32,8%), Alrosa (32,8%), Daumonty (Israel, 18%) e Odebrecht (14,4%). Apesar da competio, a De Beers ainda controlava, no ano 2000, quando aconteciam as primeiras reunies que deram origem ao PK, 75% do mercado mundial de diamantes brutos49. Atualmente, por meio da Diamond Trading Company (DTC), a De Beers ainda controla parcela importante da
Stio www.riotintodiamonds.com Em 2002, De Beers, Alrosa, Rio Tinto e BHP Billiton eram responsveis por 76% da extrao mundial de diamantes brutos. United Nations Accounting Office, apud CUNHA (2004). 49 ZOELLNER, Op. Cit.
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distribuio internacional das pedras, principalmente aquelas com qualidade suficiente para serem usadas na fabricao de joias (uncut gem diamonds). A DTC a verso atual do Sindicato, mecanismo de canalizao e distribuio criado por Cecil Rhodes. Pelos cofres da DTC, cuja base Londres, ainda passam cerca de 40% dos diamantes brutos minerados no mundo50. A descrio, algo literria, mas fiel, de uma das dez vendas anuais de diamantes brutos na sede da DTC, til para a compreenso do controle ainda exercido51:
An attendant goes to a window at the end of the corridor and comes back with what looks like a yellow-and-black plastic lunchbox. Inside are gem diamonds of all varying types and sizes, and the mixture may or may not resemble what the client had ordered several weeks beforehand. The client is handed a loupe and is invited to inspect the collection. There are no negotiations over the price, only an implied choice: take it or leave it. Few ever leave it. These events are called sights and the host is De Beers Consolidated Mines, Ltd. (...) The stones passed out here represent slightly under half the total carats released to the world every month. To be invited to a De Beers sight is the pinnacle of a career in the diamond industry. It means your firm has been rigorously evaluated for financial standing, marketing acumen, and proven ability to distribute the stones to a wide network of wholesale buyers and boutique customers. To be a sightholder also means you have convinced De Beers you will not make waves by selling too much of the box at wholesale, or by protesting the quality of your allotment. In exchange for docility, you are virtually guaranteed to make a healthy profit from your box, whose cost can range from US$ 1 million do US$ 30 million. (...) A former high-ranking De Beers official told me that every box was calculated to release exactly the right amount of stones onto the market. They had to be enough to meet consumer demand, but not enough to cause the price to fall. This was a matter of utmost importance, because fluctuations of supply and demand the normal dynamic of every other metals exchange in the world are not tolerated in the diamond industry.
A DTC canaliza a venda tanto de diamantes diretamente minerados pela De Beers, principalmente na frica do Sul, Nambia, Botsuana e Tanznia,
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Stio da DTC: www.dtc.com. ZOELLNER, Op. Cit.
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como provenientes de pases que assinaram contratos de distribuio com a empresa. Ao sair da DTC, os lotes tero como destino provvel centros de lapidao em Anturpia, Nova York, Tel Aviv ou Mumbai. Uma vez lapidados, os diamantes so vendidos a pequenos e grandes comerciantes e joalheiros, principalmente por meio das bolsas de diamante, que so filiadas World Federation of Diamond Bourses (WFDB). O controle da oferta pilar do funcionamento da indstria, e operado tanto pelo controle do que distribudo como do que produzido: quando criou a De Beers, Cecil Rhodes cortou a produo das principais minas pela metade, o que fez com que o preo do diamante dobrasse em menos de um ano. O volume produzido, distribudo e ofertado controlado desde ento52. importante ter em mente que as caractersticas superlativas do diamante do ponto de vista mineralgico (dureza, refrao da luz, etc.) no tm equivalncia no quesito raridade: outras gemas, como o rubi, por exemplo, so muito mais raras. A raridade do diamante , em grande medida, um fenmeno artificial. Demandas referentes a maior processamento das pedras (corte, polimento e montagem) nos pases de origem vm sendo contempladas com muita resistncia. A Nambia, por exemplo, apenas em 2006 conseguiu assinar acordo que lhe deu o direito de processar localmente 16% de sua produo53. Foi essa indstria cartelizada que teve que lidar com a situao dos diamantes de conflito. Sua fora e capacidade de reao, expressas, entre
Entre os autores que se dedicaram ao assunto, vide DU PREEZ e KEMPTON, Namibian-De Beers State-Firm Relations: Cooperation and Conflict. Journal of Southern African Studies, v. 23, no 4, 1997, que escreveram sobre a Central Selling Organization (CSO), a qual viria tornar-se a DTC: The CSOs store of unsold diamonds steadily increased and by June 1994 was valued at over US$ 4 billion, an amount nearly equal to its total annual sales (US$ 4.3 billion in 1994). The CSO also experienced a US$ 45 drop in earnings. In response, in September 1992 De Beers enacted a clause in its agreements with producing states that required them to cut their deliveries to the CSO by 33 per cent, by stockpiling the excess or scaling back production. As production slowed (particularly in Russia) and sales grew, the CSO eased the production cut back to 25 per cent of normal production. 53 Outros casos, segundo DU PREEZ E KEMPTON, Op.Cit.: South Africa efforts to increase the percentage of its diamonds cut and processed domestically have brought only modest success. More recently, Botswana has used the profits it gained from Debswana to encourage foreign firms to set up a domestic cutting industry. Russia has also spent tens of millions of rubles to create a local diamond cutting and processing industry, and has signed joint ventures with firms from Belgium, Japan, Israel and South Korea. While each of these states has had some success, the majority of the worlds gem diamonds are still cut in Antwerp, Bombay, New York and Tel Aviv.
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outros exemplos54, na rpida criao do World Diamond Council, esto, ao lado dos interesses dos governos, na raiz do Processo de Kimberley. Para a De Beers, j ento objeto de pesadas crticas no meio empresarial (misturadas, h que se admitir, com certa admirao disfarada), advinda de dcadas de prticas empresariais agressivas e pouco transparentes, manobras para evitar as penalidades antitruste do governo norte-americano (para o que sempre foi til, alis, o referido sistema de vendas para sightholders, que so os agentes que de fato ingressam com as pedras no pas), alm de certo alheamento at ento a conceitos como o de responsabilidade social corporativa, a publicidade negativa perante o grande pblico consumidor, decorrente dos diamantes de conflito parecia, de fato, muito ameaadora. Para as indstrias canadense, russa e australiana, a perspectiva de contaminao do mercado internacional, de um ponto de vista sistmico, com essa poderosa marca negativa, era catastrfica. Pode-se questionar a razo pela qual esses novos atores da indstria, cuja produo, em geral, baseada em extrao kimberltica assptica no rtico, na tundra siberiana ou nos desertos australianos, no procuraram adotar estratgia diferente, no sentido de simples descolamento dos problemas africanos. No se pode descartar que essa soluo no fosse tentada se as circunstncias assim o exigissem, caso, por exemplo, a De Beers no se mostrasse interessada em participar do esquema de controle. No entanto, parece ser que os clculos de rentabilidade e previsibilidade dos modos e vias do mercado estabelecido, da formidvel construo de marketing sobre o diamante ao longo do sculo XX55 e da virtual impossibilidade de diferenciar diamantes pela origem uma vez misturados ao fluxo geral sendo necessrio, portanto, esforo que contasse com a participao de todos os atores relevantes , alm, naturalmente, do fato de ter a De Beers envolvido-se na gestao do esquema de certificao, recomendaram evitar a ruptura56. Para a De Beers, passado o momento inicial de negao, a campanha contra os diamantes de conflito valeu como impulso para tendncia que j se
54 Os esforos unilaterais da Hoge Raad voor Diamant (HRD), tambm conhecido como Belgian Diamond High Council, organizao que representa a indstria de diamantes belga, so outro exemplo. O HRD foi pioneiro em tentativas de impedir a entrada de diamantes de origem incerta em Anturpia. A Blgica foi o primeiro pas da Unio Europeia a publicar estatsticas do comrcio de diamantes. 55 Segundo um memorando interno da De Beers, citado por ZOELLNER, Op. Cit., the benefit of collective marketing. 56 Em 2001, um panfleto da indstria canadense afirmava: () Finally, theres the conflict diamond factor. Canadian diamonds are among the few that, prior to implementation of the Kimberley Process, can be certified conflict free. Some retailers even keep Canadian stones on
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configurava como incontornvel vista do crescimento da competio, no sentido de diminuir sua participao no mercado (principalmente no que diz respeito distribuio) mas tornar-se um supplier of choice, conforme passou a defender em suas campanhas de marketing. Outras oportunidades do novo cenrio foram percebidas. Um esquema de certificao mundial, alm de satisfazer as demandas das ONGs, passar uma imagem de preocupao positiva ao grande pblico consumidor, estrangular grupos rebeldes existentes ou inibir sua formao, e dar receita a governos pela via da exportao legal de diamantes, poderia constituir instrumento de grande utilidade no controle, no sentido de conhecimento, da produo, por dois motivos principais: em primeiro lugar porque, para criar os sistemas nacionais de certificao, cada governo teria que esquadrinhar suas reas diamantferas e instalar burocracias mnimas que pudessem atestar a origem das pedras, o que acarretaria maior conhecimento sobre as potencialidades de cada rea; em segundo lugar, porque o esquema de certificao teria entre seus elementos fundamentais a troca de estatsticas de produo, compra e venda. Poderia constituir, ademais, dentro da lgica do controle da oferta, instrumento de combate ao contrabando e formao de mercados paralelos57, uma verdadeira obsesso da indstria58. Em 1954, por exemplo, Ernest Oppenheimer, presidente da De Beers, contratou o ex-diretor do MI5 ingls, Percy Sillitoe, para tentar encontrar soluo para o problema. Sillitoe, depois de fazer uma viagem de seis semanas por minas de diamantes e centros de venda na frica, Oriente Mdio e Europa (na qual identificou Dacar, Anturpia e Beirute como pontos nevrlgicos do mercado paralelo), criou a International Diamond Security Organization (IDSO)59. A organizao
hand in case the topic is broached. But while the companies marketing Canadian diamonds happily mention the conflict issue when asked and sometimes even when theyre not they dont want to promote that feature to consumers. One reason is that the topic is dying down. When the Kimberley Process comes on stream next year, the issue of conflict diamonds should be over says Martins Irving, director of diamond projects for the government of the Northern Territories, which has a diamond certification programme. It doesnt make sense to tie your marketing to an issue that will disappear. Moreover, no one wants to give a potentially damaging subject more publicity. Everybody is handling the conflict issue with kids gloves, Sofer says. 57 Conhecido na De Beers como IDB Illicit Diamond Buying. 58 DU PREEZ E KEMPTON, Op. Cit.: Over the decades De Beers has fought tenaciously against the production and sale of illict diamonds. 59 Em 1957, um ano aps a publicao do romance Diamonds are Forever, Ian Fleming realizou srie de entrevistas com um dos agents da IDSO e escreveu um livro de no fico sobre o assunto, intitulado The Diamond Smugglers.
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concluiu por uma srie de recomendaes de incremento da fiscalizao nas minas, com a instalao, por exemplo, de mquinas de raios X e a realizao de vistorias em todos os empregados. Dentre os centros de irradiao de gemas clandestinas, a IDSO identificou, j naquela poca, Serra Leoa. Com o auxlio de Fred Kamil60, um empresrio libans, a IDSO fomentou disputas entre grupos de contrabandistas e logrou prejudicar o fluxo de pedras na fronteira de Serra Leoa com a Libria. Paralelamente, o governo britnico promoveu a formalizao de mineradores nas principais reas diamantferas do pas, concedendo licenas de prospeco; a De Beers, com o nome local de Diamond Corporation, instalou pontos de compra nos centros de minerao. Em 1957, a operao de direcionamento das pedras aos canais oficiais foi considerada bem-sucedida, e a IDSO foi desarticulada (os problemas em Serra Leoa retornariam anos depois). verdade que a De Beers (por exemplo) poderia ter eventuais lucros fora do comum ao incorporar ao fluxo legal pedras excepcionais que chegassem a seus agentes por vias indiretas (e assim, como se sabe, aconteceu, em muitas ocasies). Entretanto, no longo prazo, os gastos imediatos para comprar e estocar grandes volumes de pedras ilcitas (e assim neutralizar picos na oferta)61, o descontrole que essa prtica pressupunha e o nmero expressivo de pedras que no chegavam a seus agentes e que encontravam caminhos paralelos at os centros lapidadores incomodavam a empresa (vide exemplo da IDSO). Alm disso, os termos de troca estabelecidos nas vias legais, que s teriam a ganhar com o maior controle, proporcionavam, em si, lucros importantes. Ao promover, portanto, o aumento do fluxo de informaes sobre reas produtivas, volumes produzidos, canais de compra e venda e aes de combate ao contrabando em um grande nmero de pases, o PK foi desde o princpio considerado, tambm, um instrumento de inteligncia comercial. 1.4 Primeiras reunies, estabelecimento do Processo de Kimberley e anos iniciais A primeira reunio organizada para discutir, em nvel governamental (fora do mbito da ONU), a questo dos diamantes de conflito aconteceu em
60 Kamil escreveu um livro autobiogrfico intitulado The Diamond Underworld, publicado em 1979. 61 DU PREEZ E KEMPTON, Op. Cit.: In 1992, because of a cease fire in the Angolan Civil War, the illicit flow of diamonds out of Angola reached flood proportions. In that year alone De Beers spent US$ 300 million to US$ 600 million absorbing Angolas illicit production.
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Kimberley, frica do Sul, nos dias 11 e 12 de maio de 2000, convocada pelos governos de frica do Sul, Botsuana e Nambia. Em julho de 2000, representantes da World Federation of Diamond Bourses (WFDB) e da International Diamond Manufacturers Association (IDMA) reuniram-se em Anturpia e aprovaram a criao do World Diamond Council (WDC), que passaria a ser a principal voz da indstria no tratamento multilateral dos assuntos relacionados aos diamantes de conflito. Nos dias 4 e 5 de setembro de 2000, realizou-se em Windhoek reunio que contou com a presena de cerca de 50 delegados dos principais pases produtores e importadores de diamantes brutos, exceo de Serra Leoa, RDC e ndia. O objetivo do encontro era preparar verses iniciais de declaraes sobre o tema dos diamantes de conflito; as verses finais seriam divulgadas em reunies em 21 de setembro, em Pretria (da qual participaram 16 pases), e em 25 e 26 de outubro, em Londres (36 pases). Os documentos viriam a servir de base para a Resoluo 55/56, que seria adotada em dezembro daquele ano. Ainda em setembro, no dia 7, aconteceu a reunio inaugural do World Diamond Council, em Tel Aviv. As reunies ao longo do ano 2000 culminaram na adoo, em 1 de dezembro daquele ano, da Resoluo 55/56 da AGNU. A Resoluo tem como ttulo The role of diamonds in fuelling conflict: breaking the link between the illicit transaction of rough diamonds and armed conflict as a contribution to prevention and settlement of conflicts, e utiliza pela primeira vez a expresso Kimberley Process. Trs pontos merecem destaque. A Resoluo 55/56: a) define o que so os diamantes de conflito:
Understanding conflict diamonds to be rough diamonds which are used by rebel movements to finance their military activities, including attempts to undermine or overthrow legitimate Governments;
b) reconhece o problema dos diamantes de conflito como uma preocupao internacional, donde a necessidade de ao concertada, em nvel multilateral, entre governos e indstria:
Acknowledging that the problem of conflict diamonds is of serious international concern, and that measures to address the problem should involve all concerned
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parties, including producing, processing, exporting and importing countries, as well as the diamond industry;
c) elenca os elementos essenciais que tal ao deveria conter:

3. Expresses the need to give urgent and careful consideration to devising effective and pragmatic measures to address the problem of conflict diamonds, the elements of which would include: (a) The creation and implementation of a simple and workable international certification scheme for rough diamonds; (b) Basing the scheme primarily on national certification schemes; (c) The need for national practices to meet internationally agreed minimum standards; (d) The aim of securing the widest possible participation; (e) The need for diamond processing, exporting and importing States to act in concert; (f) The need for appropriate arrangements to help to ensure compliance, acting with respect for the sovereignty of States; (g) The need for transparency.
A Resoluo foi adotada por consenso. A partir dela, seriam realizadas vrias reunies tcnicas com a finalidade de delinear o projetado sistema internacional de certificao. De 13 a 16 de fevereiro de 2001, em Windhoek, aconteceu a primeira dessas reunies, j com a frica do Sul como primeiro presidente do Processo. Participaram representantes de 38 pases, alm de membros da indstria e das ONGs. O uso da expresso Processo de Kimberley como nome oficial do mecanismo que se criava foi consolidado nessa ocasio. Organizou-se seminrio tcnico que contou com apresentaes das delegaes de Angola e Serra Leoa sobre as respectivas experincias iniciais de certificao nacional de diamantes; da delegao da Blgica sobre os regulamentos belgas para importao; do Belgian Diamond High Council (HRD) sobre requisitos mnimos para certificao; e das delegaes de Rssia e Israel sobre as respectivas estruturas legais na rea de minerao. Foi criada Fora-Tarefa, composta por representantes de Angola, Austrlia, Blgica, Botsuana, Canad, China, Israel, Nambia, Rssia, Serra Leoa, frica do Sul, Sua, Reino Unido e EUA, pela Southern African
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Development Community (SADC), pelo World Diamond Council e pela Unio Europeia, alm de observadores da sociedade civil, para assistir a frica do Sul no processo de organizao das reunies tcnicas seguintes e de preparao de documentos para discusso. Na preparao de documentos, seria misso da Fora-Tarefa: a) coletar, compilar e analisar sistemas nacionais existentes de controle da importao e da exportao de diamantes; b) analisar as experincias em curso, em Angola e em Serra Leoa, de sistemas nacionais de certificao; c) identificar elementos a serem incorporados a conjunto mnimo de requisitos de um futuro sistema internacional de certificao; e d) fazer recomendaes acerca de passos a serem tomados no desenvolvimento de um sistema internacional de certificao. A reunio seguinte ocorreu em Bruxelas, de 25 a 27 de abril de 2001. Os participantes analisaram os primeiros resultados de questionrio detalhado aplicado a cada pas acerca de seus respectivos controles existentes da importao e exportao de diamantes brutos. Em Moscou, em 3 e 4 de julho de 2001, o elemento novo foi a proposta do WDC de estabelecimento de um sistema de autorregulamentao da indstria, que teria por base uma cadeia de garantias (chain of warranties). As garantias de legalidade seriam emitidas pelas empresas ao longo da cadeia do diamante, desde a compra de um determinado lote at o destino final (joalherias ou indstrias/ centros de pesquisa). Os participantes consideraram que tal sistema de autorregulamentao poderia ser parte do sistema geral de certificao. Na reunio seguinte, em Twickenham, Reino Unido, de 11 a 13 de setembro de 2001, os participantes acordaram que o sistema de certificao deveria conter os seguintes elementos-chave: a) uso de certificados prova de falsificao e de contineres inviolveis para o embarque de diamantes brutos; b) controles e procedimentos internos que dessem garantias razoveis de que diamantes de conflito no entrariam no mercado legal; c) processo de certificao para todas as exportaes de diamantes; d) compilao e compartilhamento com demais participantes de dados relativos produo, importao e exportao de diamantes brutos; e) monitoramento e superviso eficazes do sistema internacional de certificao; f) aplicao eficaz das regras do sistema de certificao por meio de penalidades justas e proporcionais s infraes; g) utilizao da autorregulamentao por parte da indstria como forma de atingir requisitos mnimos; e h) compartilhamento, com os demais participantes, de informaes referentes a regras, procedimentos e legislaes, assim como a certificados utilizados para acompanhar embarques de diamantes brutos. Foi
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reconhecida, ademais, a necessidade de estudos relativos adequao do futuro sistema de certificao s regras internacionais de comrcio. Em duas reunies em rpida sequncia, em Luanda, Angola, de 30 de outubro a 1 de novembro de 2001, e em Gaborone, Botsuana, de 26 a 29 de novembro do mesmo ano, os participantes concluram documento intitulado Essential Elements of an International Scheme of Certification of Rough Diamonds, with a view to breaking the link between armed conflict and the trade in rough diamonds (Kimberley Process Working Document 9/2001). Ao fim da reunio em Gaborone, que foi chamada de Reunio Ministerial, os participantes declararam que: a) as propostas contidas no documento Kimberley Process Working Document 9/2001 deveriam constituir a base do futuro sistema de certificao; b) o sistema de certificao deveria ser estabelecido, mediante um international understanding62, o mais rapidamente possvel, considerada a urgncia da situao dos pontos de vista humanitrio e de segurana. Os pases preparados para emitir o Certificado do Processo de Kimberley deveriam faz-lo imediatamente; os outros seriam encorajados a faz-lo at 1 de junho de 2002. A inteno dos participantes seria, de qualquer maneira, iniciar a vigncia do sistema de certificao at o fim de 2002; c) o mandato do PK (conforme estipulado pela AGNU) deveria ser estendido ao menos at o incio da vigncia, de modo a finalizar o referido international understanding; d) a participao mais ampla possvel de pases no sistema de certificao seria de grande importncia, e deveria ser encorajada e facilitada; e e) as medidas tomadas para instituir o sistema de certificao deveriam ser consistentes com as regras do sistema multilateral de comrcio. Em 13 de maro de 2002, o WDC lanou o Sistema de Garantias, que viria a ser observado por todos os participantes do PK. De acordo com as regras do sistema, todos os vendedores e compradores de diamantes brutos ou lapidados devem apor nos recibos das transaes as seguintes frases:
The diamonds herein invoiced have been purchased from legitimate sources not involved in funding conflict and in compliance with United Nations Resolutions. The undersigned hereby guarantees that these diamonds are conflict free, based on personal knowledge and/or written guarantees provided by the supplier of these diamonds.
Documento Report of the Kimberley Process to the United Nations General Assembly as per resolution 55/56 of 1 December 2000.
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O Sistema de Garantias importante no apenas por reforar, no que se refere indstria, a certificao do PK, mas por ter como objeto tambm os diamantes lapidados, dos quais no se ocupa o PK. Tentativas de burlar a certificao por meio de lapidao preliminar, antes da exportao, seriam desestimuladas por uma razo a mais (a razo bsica que o conhecimento tcnico e a experincia necessria para lapidar diamantes ao menos a partir de certo tamanho de maneira correta, de modo a que no percam valor no mercado internacional, so considerveis). Tambm em 13 de maro, a AGNU adotou a Resoluo 56/263, com o mesmo ttulo da Resoluo 55/56. O texto registra os progressos alcanados desde a resoluo anterior (entre eles o documento 9/2001 e o Sistema de Garantias do WDC), e incentiva o trabalho sob a tutela do PK com vistas s ltimas definies para a conformao e entrada em vigor do sistema de certificao. Mais uma reunio nesse sentido aconteceria no fim daquele ms, em Ottawa. Na ocasio, os participantes lidaram com vrias questes tcnicas pendentes, entre as quais ainda o tema da compatibilidade do sistema de certificao com as regras internacionais de comrcio. Tambm analisaram aspectos da troca de estatsticas, considerada de grande importncia para a efetividade do sistema, luz das necessidades de proteo de informaes comerciais sensveis. Outro assunto relevante foi a estrutura administrativa com que deveria contar o sistema: o grupo de trabalho composto para analisar o tema concluiu que no seria necessria, naquele momento, a conformao de um secretariado permanente. A discusso ops ONGs, que queriam um secretariado permanente, e grupo de pases liderado por EUA e China, para os quais o secretariado traria custos desnecessrios. O coordenador do grupo comprometeu-se, porm, a desenvolver, com mais detalhe, estudo sobre o tema, a ser referido aos participantes para considerao posterior. Por fim, em 5 de novembro de 2002, na Sua, 36 pases entre eles o Brasil acordaram a Declarao de Interlaken, que adotou o documento Sistema de Certificao do Processo de Kimberley (de agora em diante, Documento SCPK) e lanou oficialmente o Sistema de Certificao do Processo de Kimberley, a tornar-se efetivo, para os pases que assim o desejassem e cumprissem os requisitos, a partir de 1 de janeiro de 2003. Como vrios pases (entre eles os EUA e o Reino Unido) encontravam-se despreparados para a entrada em vigor do sistema na data programada, foi acordada extenso do prazo inicial, primeiramente at 1 de fevereiro e, depois,
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at 1 de maio de 2003. Digno de nota o reconhecimento do sistema de autorregulamentao da indstria, feito no prembulo da Declarao. A Resoluo 1459 do CSNU, adotada a 28 de janeiro de 2003, e a Resoluo 57/302 da AGNU vieram a coroar essa fase de gnese do Processo, ao expressarem os respectivos reconhecimentos pelo resultado positivo da srie de reunies, cuja expresso mais tangvel foi o Sistema de Certificao criado. A Resoluo 1459 declarara o apoio enftico do CSNU ao SCPK, e recebe positivamente o sistema de autorregulao da indstria:
1. Strongly supports the Kimberley Process Certification Scheme, as well as the ongoing process to refine and implement the regime, adopted at the Interlaken Conference as a valuable contribution against trafficking in conflict diamonds and looks forward to its implementation and strongly encourages the participants to further resolve outstanding issues; 2. Further welcomes the voluntary system of industry self-regulation, as described in the Interlaken Declaration;
A Resoluo 57/302 da AGNU congratula todos os atores envolvidos no Processo:

congratulates the Governments and the representatives of the regional economic integration organizations, the organized diamond industry and civil society participating in the Kimberley Process, on having finalized the Kimberley Process Certification Scheme;
Desde 1 de janeiro de 2003, a frica do Sul ocupava formalmente o cargo de Presidente do PK, funo que passaria a ser de responsabilidade, anualmente, de um pas diferente. As reunies do PK em 2003 foram todas realizadas em um mesmo pas (a frica do Sul), prtica que seria repetida nos anos subsequentes nos pases que assumiriam a liderana do processo. Assim, em 30 de abril, s vsperas do prazo dado aos participantes para adequao dos respectivos ordenamentos internos aos requisitos do sistema, o PK organizou reunio plenria em Joanesburgo. Nesse ponto, 51 pases, alm da Unio Europeia, corriam contra o tempo para realizar essa adequao: os EUA, por exemplo, adotaram o Clean Diamonds Trade Act em 24 de abril. luz das dificuldades enfrentadas por vrios pases,
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decidiu-se por extenso final do prazo para a adequao interna at 31 de julho de 2003. Na segunda reunio plenria daquele ano, que aconteceu em Sun City, de 29 a 31 de outubro, a deciso administrativa mais importante foi a que aceitou recomendao do recm-criado Grupo de Trabalho de Monitoramento (GTM) no sentido de estabelecer Mecanismo de Reviso pelos Pares (Peer Review Mechanism) para monitorar a observncia das regras do SCPK em todos os participantes. A estrutura do mecanismo seria baseada em uma combinao de relatrios e Visitas de Reviso e Misses de Reviso aos pases participantes. O Brasil enviou delegao Plenria de Sun City, onde apresentou os documentos necessrios e foi formalmente admitido como participante pleno do PK, juntamente com Romnia e Togo. Em 2003, concluiu-se a fase inicial na trajetria do mecanismo poltico que ficaria conhecido como Processo de Kimberley. Em pouco mais de trs anos, se considerada como marco inicial a reunio de Kimberley, em maio de 2000, foi conformada a estrutura bsica para o seu funcionamento, a qual ser descrita no prximo Captulo.
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Captulo 2 Base legal, caracterizao e estrutura
Este Captulo descrever a conformao do PK dos pontos de vista legal, conceitual e estrutural, com foco no momento em que entrou em vigor. Dever servir como base para a construo da caracterizao do PK at chegar atualidade. No simples caracterizar o PK. O mecanismo poltico pode ser visto como uma organizao internacional imperfeita, se nos concentrarmos em suas carncias estruturais, ou ncleo de regime de comrcio internacional de diamantes brutos, se nos detivermos em suas conquistas em termos de estabelecimento de padres, normas e procedimentos a balizar a atuao dos atores envolvidos nessa atividade. Alm dessa dificuldade bsica de caracterizao, os diferentes atores podem privilegiar percepes diferentes do que o PK; a descrio dessas percepes e do papel dos atores tambm faz parte dos objetivos do Captulo. De utilidade para a compreenso pode ser, por fim, a comparao com mecanismos e organizaes que guardam alguma semelhana com o PK, seja ela de mtodo, estrutura ou simplesmente uma coincidncia temporal no momento de surgimento. Essa comparao no exaustiva, e deve servir apenas para evidenciar os contornos singulares do PK. A descrio da estrutura de funcionamento necessria para informar a discusso dos demais temas que sero desenvolvidos ao longo do trabalho.
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2.1 Base legal e definio O PK pode ser visto como uma organizao internacional imperfeita, que carece no apenas de sede e secretariado permanentes, mas tambm de um tratado a vincular os participantes63. Destarte, o arcabouo normativo peculiar, baseado no Documento SCPK, adotado em Interlaken, no documento Rules of Procedure of Meetings of the Plenary, and its Ad Hoc Working Groups and Subsidiary Bodies, nas j estudadas resolues da ONU sobre o assunto e no waiver da OMC que torna o PK legal do ponto de vista das regras internacionais de comrcio o qual, dadas as caractersticas descritas acima, aplicado, como veremos, s medidas internas de adequao de cada pas, e no ao sistema em si. H, por fim, os Termos de Referncia e Decises Administrativas adotados pelo Plenrio relativos a cada grupo de trabalho, que disciplinam suas atividades. Os itens seguintes descrevero esses documentos e estruturas, assim como o papel dos Participantes (pases) e Observadores (Indstria e ONGs). Buscaro, ademais, oferecer mais elementos para caracterizar o PK de forma isolada e em comparao com outros mecanismos e iniciativas. 2.1.1 - O Documento SCPK, os Sistemas Nacionais de Certificao e o Waiver da OMC O Documento SCPK estabelece o formato geral e os requisitos mnimos para o funcionamento do sistema de certificao de diamantes brutos, tanto no que se refere aos sistemas nacionais quanto a sua articulao em nvel internacional. Contm, ademais, disposies que afetam o funcionamento do PK como um todo, principalmente na Seo VI, Administrative Matters. Trata-se de documento amplo e relativamente extenso; ser citado em vrios momentos na descrio do funcionamento do PK e encontra-se anexo ao fim do trabalho. Por ora, d-se destaque a seus elementos mais importantes e organizao geral do Documento.
A inexistncia de um tratado no , para parte da doutrina, determinante para afastar uma determinada instituio do rol das organizaes internacionais. o que afirma, por exemplo, Ian Brownlie, no livro Principles of Public International Law Oxford University Press, 1998, p. 680: While an organization with legal personality is normally established by treaty, this is by no means necessary and the source could equally be the resolution of a conference of states or a uniform practice. No entanto, o prprio PK cita as duas carncias (sede e tratado) como elementos definidores de sua natureza, na sua pgina de internet, no item What is the Kimberley Process.
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BASE LEGAL, CARACTERIZAO E ESTRUTURA
O Documento SCPK no um acordo internacional64. No h que se falar em adeso dos Participantes do PK ao Documento, processo de ratificao ou depsito. O Documento SCPK simplesmente estabelece definies e requisitos mnimos que devero nortear o processo de adequao dos sistemas nacionais de certificao de diamantes brutos dos pases que desejarem participar do PK. A partir da conformao de um determinado sistema nacional luz do Documento SCPK, o candidato a Participante solicitar o ingresso no PK, comunicando de modo formal haver criado, internamente, um sistema que contempla os referidos requisitos mnimos. O PK (por meio do Comit de Participao) verificar, ento, se tal informao procedente, e declarar que o candidato cumpriu (ou no) os requisitos mnimos do Documento SCPK em seu sistema nacional de certificao. Em caso afirmativo, ser admitido como Participante. A deciso de ter os sistemas nacionais independentes como elementoschave do sistema internacional de certificao explicitada no prembulo do Documento SCPK65:
Further highlighting the recommendation in United Nations General Assembly Resolution 55/56 that the international community develop detailed proposals for a simple and workable international certification scheme for rough diamonds based primarily on national certification schemes and on internationally agreed minimum standards; () Recalling that the Kimberley Process considered that an international certification scheme for rough diamonds, based on national laws and practices and meeting internationally agreed minimum standards, will be the most effective system by which the problem of conflict diamonds could be addressed;
H, tambm, o reconhecimento de que diferenas em mtodos de produo e organizao institucional dos Participantes podem ensejar sistemas de certificao diferentes; da a importncia da expresso minimum standards:
64 Conforme reconheceu a Presidncia de turno, em 2006, Botsuana, The KPCS is not a legally binding document, in the strictest terms of international law. In 2006 Kimberley Process Report. 65 Muitos documentos do PK no tm traduo para o portugus. Por essa razo, optou-se, neste trabalho, por citar todos os documentos do PK na verso original, em ingls.
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Recognising that an international certification scheme for rough diamonds will only be credible if all Participants have established internal systems of control designed to eliminate the presence of conflict diamonds in the chain of producing, exporting and importing rough diamonds within their own territories, while taking into account that differences in production methods and trading practices as well as differences in institutional controls thereof may require different approaches to meet minimum standards;
Aps o prembulo, a Seo I, Definitions, apresenta conceitos importantes tanto para a delimitao do objeto a ser controlado (Conflict Diamonds, Rough Diamonds, por exemplo), quanto para a organizao dos sistemas nacionais, como Exporting Authority, Importing Authority, Transit, entre outros. A Seo II, The Kimberley Process Certificate, estabelece o certificado como o elemento fundamental do sistema. A Seo III, Undertakings in respect of the international trade in rough diamonds, estabelece o necessrio vnculo entre o certificado e o comrcio internacional, isto , o compromisso de cada Participante de somente exportar lotes de diamantes brutos, acompanhados dos correspondentes certificados, para outro Participante, e de somente importar lotes com as mesmas caractersticas. A Seo IV, Internal Controls , traz provises acerca do estabelecimento dos controles internos que formaro a base de cada sistema de certificao. H uma subdiviso nessa seo: a primeira parte dirigida a governos e a segunda, indstria. Trata-se de um texto propositadamente mnimo que, se d liberdade aos sistemas nacionais, permite tambm interpretaes extensivas, objeto de tratamento mais detalhado no Captulo 5. A Seo V, Co-operation and Transparency, recomenda aos Participantes a cooperao e a troca de informaes, nas diversas etapas de conformao e funcionamento de cada sistema nacional, como elementoschave para o bom funcionamento do sistema internacional. A Seo VI, Administrative Matters, por fim, estabelece regras que, conforme mencionado, dizem respeito no apenas ao sistema de certificao, mas ao funcionamento do PK como um todo. Assim, h, por exemplo, disposies sobre as Reunies Plenrias e sobre o mtodo de tomada de decises.
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Do Documento SCPK fazem parte ainda trs anexos de grande importncia. O Anexo I, Certificates, estabelece os requisitos mnimos que devero apresentar os certificados emitidos por cada Participante e sugere elementos e procedimentos opcionais relativos aos certificados. O Anexo II, Recommendations as provided for in Section IV, paragraph (f) , apresenta recomendaes mais detalhadas sobre diferentes aspectos da organizao de controles internos, com os seguintes subttulos: General Recommendations, Recommendations for Control over Diamond Mines, Recommendations for Participants with Small-scale Diamond Mining, Recommendations for Rough Diamond Buyers, Sellers and Exporters , Recommendations for Export Processes , Recommendations for Import Processes e Recommendations on Shipments to and from Free Trade Zones. O Anexo III, Statistics, traz recomendaes especficas sobre princpios a balizar a compilao e a troca de dados estatsticos. Cedo constatou-se que a criao dos sistemas nacionais de certificao, luz do Documento SCPK, acarretaria a necessidade de adequ-los s normas internacionais de comrcio. A razo bsica, naturalmente, o compromisso dos Participantes do PK de no comercializar diamantes brutos com pases no participantes, o que teria que ser garantido por disposies legais, em mbito nacional, que poderiam configurar restries comerciais no admitidas pela Organizao Mundial do Comrcio. Assim, j em fevereiro de 2002 seria realizado, no mbito do PK em formao, Workshop on WTO Conformity, que produziu non-paper sobre o assunto. Posteriormente, a partir de pedido inicialmente formulado por Canad, Japo e Serra Leoa, ao qual se juntaram outros pases, o Conselho Geral da OMC, fazendo uso da previso contida nos pargrafos 3 e 4 do Artigo IX do Acordo OMC, que estabelece a possibilidade de um waiver, em circunstncias excepcionais, a uma ou mais obrigaes advindas do Acordo, assim como dos Guiding Principles a serem seguidos na considerao de pedidos de waivers, adotados em 1 de novembro de 1956 (BISD 5S/ 25) e, por fim, do Understanding in Respect of Waivers of Obligations under the General Agreement on Tariffs and Trade 1994, decidiu, em 15 de maio de 2003, pela concesso, aos membros da Organizao, de waiver relativo s obrigaes contidas no pargrafo 1 do Artigo I, no pargrafo 1 do Artigo XI, e no pargrafo 1 do Artigo XIII do GATT 1994. Como se sabe, o Artigo I do GATT estabelece o princpio geral da nao
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mais favorecida; o Artigo XI, pargrafo 1, define as restries comerciais possveis (duties, taxes or other charges), e probe qualquer outra forma; e o Artigo XIII, pargrafo 1, estabelece a obrigao de no discriminar no que diz respeito aplicao de proibies e restries quantitativas. O waiver emitido em 2003 tinha validade at 31 de dezembro de 2006. Em 15 de dezembro de 2006, nova deciso do Conselho estendeu a validade do waiver at 31 de dezembro de 2012. importante notar que o waiver diz respeito s leis, decretos e regulamentos que estabeleam o funcionamento dos sistemas nacionais de certificao em cada pas, e no ao Documento SCPK, uma vez que este, conforme assinalado, no tem a fora jurdica de um tratado e, para a OMC, no constitui uma medida de comrcio66. Tambm vale mencionar, neste ponto, o fato de que as legislaes nacionais relativas ao PK incidem sobre as subposies 7102.10, 7102.21 e 7102.31 do Sistema Harmonizado de Codificaes e Designao de Mercadorias67. 2.1.2 - O que , afinal, o Processo de Kimberley? A caracterizao ncleo de regime de controle do comrcio internacional de diamantes brutos como denominador comum e as diferentes percepes dos atores envolvidos Ao contrrio do tema da vinculao conflitos-recursos naturais, o PK assunto que apenas comea a ser objeto das atenes da academia. No obstante, a Teoria de Relaes Internacionais oferece elementos teis para a
66 The certification scheme developed in the Kimberley Process is enshrined in a political document with no commitments of legal nature, providing guidance to participants on how to implement the certification scheme at national level. Therefore, the scheme as such does not constitute a trade measure in WTO terms and will not be under scrutiny of the WTO. However, since the Kimberly Process certification scheme invites participants to adopt trade measures at national level, if necessary, the question of WTO conformity will arise at the level of national implementation. In this context, we have to consider measures to implement the certification scheme itself as well as to enforce it through trade restrictions such as an import or export ban. Any national legislation of WTO members relevant to the WTO Agreements is subject to the WTO dispute settlement procedure. Therefore, national laws or regulations amended or enacted to implement and enforce the certification scheme can be subject to legal review by the WTO dispute settlement institutions. That means that these national laws or regulations have to be drafted in conformity with relevant WTO obligations. In Chairmans Non-Paper Workshop on WTO conformity, 15-17 February 2002. 67 No caso brasileiro, art. 2, Pargrafo nico, da Lei 10.743, de 09 de outubro de 2003.
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sua compreenso, entre os quais as formulaes que procuram explicar o surgimento, o funcionamento e a evoluo dos regimes, a partir do conceito bsico de Krasner68. Com o amparo desse arcabouo, a caracterizao do PK como ncleo de regime de controle do comrcio internacional de diamantes brutos parece ser a mais precisa. A palavra ncleo vem do fato de que fazem parte desse regime, alm dos documentos bsicos do PK (Documento SCPK, decises administrativas, termos de referncias dos Grupos de Trabalho) e de suas demais atividades (visitas e misses de reviso, reunies) as resolues anuais da ONU sobre o tema, o waiver da OMC que d legitimidade ao esquema do ponto de vista das regras de comrcio, o conjunto dos sistemas nacionais de certificao e o Sistema de Garantias da indstria. pacfico que, em torno desse conjunto de regras, princpios e procedimentos convergem, hoje, as expectativas dos diversos atores do comrcio internacional de diamantes brutos. Diante do problema diamantes de conflito, segundo essa viso, os atores internacionais com interesses em jogo mobilizaram-se para encontrar uma soluo que permitisse ganhos mximos. O PK foi o resultado desse esforo, e pode ser considerado bem-sucedido (na medida em que conseguiu estabelecer-se e operar com efeitos positivos para todos os interessados) porque se beneficiou de confluncia de interesses: de todos os envolvidos no comrcio internacional de diamantes, poca do surgimento do PK, s teriam perdas importantes os movimentos rebeldes que participavam desse comrcio para obter receita. Vale observar que os diferentes atores tiveram no apenas motivaes distintas, mas tambm diferentes percepes da natureza, alcance e modo de operao do que estava sendo criado. Em certo sentido, a grande originalidade do PK foi ser moldado de maneira a permitir que os diferentes atores vissem nele o que queriam ver69; essa caracterstica pode explicar muito de seu xito, mas tambm de suas frices atuais. A partir dessa caracterizao bsica, possvel elaborar mais sobre o papel desses atores e sobre as diferenas de percepo.
KRASNER, Stephen (Ed.). International Regimes. Ithaca: Conell University Press, 1983. Regimes seriam principles, norms, rules, and decision making procedures around which actor expectations converge in a given issue-area. 69 Oran Young, no artigo International Regimes: Concept Formation (World Politics, v. 32, no 3), observa que: The concept regime contains no intrinsic metaphysical or teleological orientation, though actors involved in the creation or reform of any given regime will often attempt to shape its contents with clearcut goals in mind.
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Governos Governos tiveram benefcios imediatos de trs ordens distintas. Em primeiro lugar, o estrangulamento dos movimentos rebeldes financiados pelo comrcio de diamantes. Em segundo, o potencial auferimento de receita a partir da explorao legal (pelo governo ou por empresas concessionrias) dos diamantes. Por ltimo, e includos nesta ordem os governos no diretamente ameaados e/ou grandes produtores ou compradores de diamantes, crditos pela participao em articulao internacional com fins reconhecidamente necessrios. importante notar que o surgimento do PK aconteceu ao fim da chamada dcada das conferncias da ONU, em que o conceito de interdependncia em torno de temas globais (meio ambiente, direitos humanos, etc.) deu forte impulso a tentativas de estabelecer ou avanar regimes especficos. No caso do PK, o conceito de interdependncia foi relacionado s dificuldades em impor embargos isolados produo diamantfera de Angola e de Libria/Serra Leoa. Nesse sentido, o xito do PK foi percebido como xito dos pases participantes, mas tambm do multilateralismo (especialmente das Naes Unidas). No CSNU, o tema dos diamantes de conflito surgiu no momento em que se promovia grande esforo de avaliao do papel das sanes e de seu impacto nos pases que as sofriam, o que teria como resultado a defesa do uso de sanes inteligentes. No relatrio We the Peoples: the Role of the United Nations in the 21st Century, que o ento Secretrio-Geral Kofi Annan dirigiu Assembleia Geral em setembro de 2000, a questo das sanes era reconhecida e os membros do CSNU convidados a terem presente, no momento de aplicar sanes, os esforos em andamento no sentido de make them smarter by better targeting them. Ao apontar a eficcia duvidosa que a experincia com sanes nos anos 90 deixava como legado, o relatrio identifica problemas que guardam relao direta com a lgica do PK:
In some cases, little if any effort has gone into monitoring and enforcing them. In many cases, neighbouring countries that bear much of the loss from ensuring compliance have not been helped by the rest of the international community and, as a result, have allowed sanctions to become porous.
H que se registrar, ademais, o ambiente favorvel a iniciativas que tivessem como componente o controle internacional de transaes (comerciais, financeiras)
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como o caso das exportaes e importaes de diamantes em decorrncia dos atentados terroristas em 11 de setembro de 2001. Apesar de nunca terem sido efetivamente demonstrados vnculos de redes terroristas com a explorao e o comrcio de diamantes brutos razo desta dissertao, assim como a produo acadmica sobre o PK, alm dos debates nas reunies do mecanismo e no mbito da ONU, no concederem espao significativo para o tema deve-se reconhecer que a preocupao geral de combate ao terrorismo constituiu fora adicional a impulsionar a formao do regime de controle. O PK tem nos Participantes a sua base; um mecanismo poltico acordado entre Estados. Apesar de caracterizar-se pela intensa participao da sociedade civil e da indstria, tem uma separao qualitativa formal entre Participantes (pases) e Observadores (sociedade civil e indstria). A fragilidade jurdica do Documento SCPK reala a importncia de cada sistema de certificao nacional. Em cada Plenria, os Participantes so representados por delegaes lideradas por autoridades governamentais; podero conter membros da sociedade civil ou da indstria, mas esse fato no mudar o carter da representao. A participao em cada Grupo de Trabalho voluntria. Mais uma vez, apesar da participao dos Observadores (indstria e sociedade civil) nos GTs, dos Participantes a responsabilidade sobre o funcionamento e as decises tomadas (o Grupo de Trabalho de Especialistas em Diamante, que tem o World Diamond Council como Presidente, , nesse ponto, peculiar; ainda assim, nenhuma deciso tomada sem a anuncia dos Participantes do Grupo). Todas as decises dos GTs so, ademais, levadas a Plenrio, onde tero necessariamente que ser referendadas pelo consenso dos Participantes do PK. No se deve ter a impresso equivocada, por outro lado, de que o mtodo de tomada de deciso no Plenrio (consenso) poderia tornar menos importante a participao nos GTs, uma vez que a maior parte do trabalho executivo em cada rea, alm da gestao de polticas e formulao de prticas desejveis efetivamente feita nesse nvel. A assuno voluntria de responsabilidades, associada inexistncia de um secretariado permanente, agrega importncia participao dos pases em todas as instncias do PK. No que se refere logstica, caber ao Presidente organizar as duas reunies bsicas anuais (Intersessional e Plenria) e arcar com os custos dessa organizao, uma vez que os Participantes do PK no contribuem para nenhuma espcie de oramento comum. Os Participantes tambm tm papel importante na interface do PK com a ONU.
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O PK continua mantendo estreita relao com a ONU e seu Conselho de Segurana, tanto no que se refere a casos e aes pontuais exemplo atual, Cte dIvoire , quanto no que diz respeito evoluo geral do tratamento do tema, objeto de resolues anuais da Assembleia Geral70. Os pases mais atuantes no PK so os grandes produtores, lapidadores e consumidores. Entre os primeiros (em ordem alfabtica e no de produo), frica do Sul, Angola, Austrlia, Botsuana, Canad, Nambia, Repblica Democrtica do Congo e Rssia. Na segunda categoria, China, ndia e Israel. EUA e Unio Europeia, alm de serem importantes lapidadores, so tambm os maiores consumidores (terceira categoria). A Unio Europeia, por conta principalmente de Reino Unido e da Blgica, deve figurar tambm em uma quarta categoria, a dos distribuidores. Sociedade Civil A sociedade civil figurou como grande motivadora de uma causa importante e difcil; vitoriosa, ao menos parcialmente, em relao guerra e aos lucros obtidos s custas do sofrimento humano. Mais importante, teve voz em todas as etapas do processo e, uma vez formado o PK, assento institucionalizado: as duas ONGs envolvidas tm o status de Observador, e atuam em todos os GTs: a Global Witness (GW) e a Partnership Africa Canada (PAC). A PAC tem sede em Ottawa e existe desde 1986, com o objetivo de construir o desenvolvimento humano sustentvel na frica71. A GW tem sede em Londres e foi criada em 1993. O objetivo da GW sempre foi voltado para quebrar o vnculo entre a explorao de recursos naturais e os conflitos e a corrupo72. Em 1996, em uma de suas primeiras campanhas, exps a indstria ilegal de extrao de madeira que operava no Camboja, nos anos finais de atividade do Khmer Rouge. Desde o princpio, as duas ONGs assumiram postura que mistura elementos de fiscalizao e de espcie de repositrio terico-moral do mecanismo, tanto no que se refere atuao especfica e realidade interna de cada Participante, como no que respeita ao funcionamento geral do mecanismo. Alm da usual participao nas reunies plenrias do PK e nos
A mais recente, 64/109, aprovada em 11.12.2009. Stio de internet da PAC: www.pacweb.org. 72 Stio de internet da GW: www.globalwitness.org.
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GTs, o envolvimento das ONGs Observadoras d-se de vrias formas: integram as Visitas ou Misses de Reviso; mantm produo constante de artigos especializados; interagem com a Academia, outras ONGs, think tanks e imprensa; eventualmente, so chamados a prestar depoimento em processos judiciais, como foi o caso do representante da PAC no PK, Ian Smillie, que deps no processo de indiciamento do ex-Presidente liberiano Charles Taylor. As ONGs perceberam o mecanismo emergente como uma oportunidade valiosa de fazer avanar sua influncia em uma rea das relaes internacionais em que os Estados tradicionalmente decidem com pouca permeabilidade: a segurana. Nesse exerccio, o conceito-chave que deveria balizar a compreenso do problema, segundo as ONGs e parte dos tericos das relaes internacionais, seria o da segurana humana (human security)73, introduzido pelo PNUD em 1994 com a publicao Human Development Report74. Essa autopercepo forma a base do que seria a participao das ONGs no PK; a partir dessa formulao, presente desde o incio75, que germinariam as discusses, hoje na ordem do dia no PK, sobre a relao entre os diamantes e os direitos humanos e sobre as iniciativas da chamada agenda do desenvolvimento, capitaneada pela ONG Diamond Development Iniative (DDI), conforme ser discutido mais adiante. Anlise abrangente sobre o conceito da segurana humana foge ao escopo deste trabalho, mas importante registrar que sua recepo, tanto nos meios acadmicos como diplomticos, ensejou ressalvas e preocupaes, principalmente no que diz respeito questo da soberania e margem de manobra criada por essa formulao para a interveno, por parte de outros pases, em assuntos internos. No Brasil, so ilustrativas da cautela as palavras de Celso Amorim (2004)76:
73 No por acaso, os relatrios anuais da PAC sobre o PK tm o ttulo de Diamonds and Human Security. 74 The 1994 Report introduces a new concept of human security, which equates security with people rather than territories, with development rather than arms. It examines both the national and the global concerns of human security. http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr1994/. 75 O primeiro artigo relevante da PAC sobre o assunto, como visto, intitulava-se The Heart of the Matter: Sierra Leone, Diamonds and Human Security (2000). 76 AMORIM, Celso. O Brasil e os Novos Conceitos Globais e Hemisfricos de Segurana. Ciclo de Debates Conceitos de Segurana e Defesa Implicaes para a Ao Interna e Externa do Governo in Pensamento Brasileiro sobre Defesa e Segurana, v. 1, Ministrio da Defesa, 2004. Citado por NEVES, Gilda M.S. Comisso das Naes Unidas para Consolidao da Paz Perspectiva Brasileira. Instituto Rio Branco, 2007.
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(...) iniciativa canadense (...) a Rede de Segurana Humana, proposta em 1999, e que rene anualmente os Chanceleres de um grupo de pases likeminded. No mbito da ONU, no prosperou a tentativa do Canad de ver o conceito de segurana humana incorporado na resoluo anual que trata da questo da preveno dos conflitos. Ao considerar o indivduo como centro das preocupaes em matria de segurana, transforma-se ele em sujeito de direito internacional, semelhana dos Estados. Nessa tica, a segurana humana poderia justificar medidas preventivas de proteo dos indivduos, recaindo no mesmo arcabouo intervencionista do direito de ingerncia e da responsabilidade de proteger.
importante, portanto, reter que as ONGs e talvez, desde o princpio, alguns pases e membros da indstria enxergaram no mecanismo em formao algo distinto, em vrios sentidos mais ambicioso, do que os demais, isto , viram o PK como um elemento de resposta ao chamado formulado pelo conceito de segurana humana, no sentido de compreender a segurana como mais do que a simples ausncia de guerras, menos centrada em territrios e pases e mais em pessoas e na proteo de seus direitos fundamentais (polticos, civis, econmicos e sociais). Como observou Shawki (2004):
The campaign launched by civil society actors was very much grounded in transformative ideas about what constitutes security. The conflict diamonds issue was defined from the outset as a humanitarian issue. The emphasis has not been on the economic costs of trade in blood diamonds or on the regional instability that the illicit trade in diamonds creates. The emphasis has been placed on the suffering that diamond-funded armed conflicts cause for civilians in terms of loss of life, mutilation, displacement...etc. In that sense, the civil society campaign surrounding this issue was designed to go beyond national security and to promote human security.
O denominador comum atingido nas negociaes motivadas pelo contexto dos diamantes de conflito, a partir do ano 2000, foi considerado um xito pelas ONGs no apenas porque ofereceu resposta prtica ao problema (mais) premente dos diamantes que alimentavam grupos rebeldes em conflitos contra governos legtimos, mas tambm porque consolidou a voz das ONGs como um dos pilares do PK. Nesse sentido, passariam as ONGs a atuar de dentro
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do regime pela sua modificao com vistas a nele incorporar regras e procedimentos que o aproximassem dessa viso inicial descrita, baseada no conceito de segurana humana. A questo relativa convenincia de proceder a mudanas no regime cujo ncleo o PK um dos elementos centrais deste trabalho, e ser discutida ao longo do texto, principalmente no Captulo 5. Espera-se que fiquem evidentes algumas ambiguidades, fatores condicionantes, limitaes e despropores da ao das ONGs no PK, baseadas ou no na autopercepo como agentes do movimento em prol da segurana humana. As ONGs do diamante, principalmente a PAC e a GW, ao mesmo tempo em que propugnam o objetivo final de aprimorar o funcionamento da atividade extrativa em escala global e de melhorar as condies de trabalho dos mineradores artesanais, tm advogado solues muitas vezes imediatistas, principistas e desvinculadas da realidade especfica de cada pas; ao operar em torno do sistema de certificao do PK, tm apresentado tendncia a privilegiar estratgias excessivamente baseadas no controle e na punio para toda sorte de problemas; por fim, funcionando a partir de bases em Ottawa e Londres, com oramentos total ou parcialmente financiados por grupos empresariais, polticos e da sociedade civil dessas localidades, tm demonstrado no serem particularmente infensas cooptao para a promoo de objetivos polticos e comerciais desses grupos. Indstria A indstria de diamantes desempenhou papel essencial ao longo dos anos iniciais do desenvolvimento do PK. A existncia de uma indstria de grande porte preocupada em melhorar sua imagem a coincidir com a cristalizao da percepo do diamante como uma fonte de problemas graves gerou grande parte da fora necessria para levar adiante, com sucesso, em to pouco tempo, a articulao internacional que se tornou o PK. A De Beers passou de postura inicial de irritao por ver-se culpada, perante o grande pblico, pelas atrocidades cometidas nas guerras, a um engajamento interessado: uma vez reconhecida a inevitabilidade da reao, empenhou-se por participar ativamente dela e, com isso, trabalhar no sentido de ajust-la a seus interesses (ou, no mnimo, no permitir que a reao
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tomasse forma muito indesejvel). Com essa atitude, garantiu que a regulamentao pblica observasse certos limites e que o sistema de certificao no entrasse em alguns temas sensveis: cartelizao, canais de distribuio hermticos, estratgias de comercializao, marketing, tendncias comerciais, demandas por maior parcela de beneficiamento nos prprios pases onde os diamantes foram extrados, por exemplo. A no ser, obviamente, no que diz respeito ao rastreamento das pedras, as caractersticas bsicas da indstria mundial de diamantes no se alteraram em razo do surgimento do PK. Os governos, por outro lado, perceberam que precisavam da participao ativa da indstria na conformao do sistema de certificao, dado o pequeno poder de penetrao que detinham, e da virtual ignorncia de muitos aspectos de sua operao (em razo da referida opacidade). A organizao criada para servir de ponta de lana da indstria, como visto, foi o World Diamond Council (WDC), a partir de declarao, adotada em 2000, em Anturpia, por duas grandes associaes da rea, a World Federation of Diamond Bourses e a International Diamond Manufacturers Association. A atribuio central do WDC seria o desenvolvimento, a implementao e o monitoramento de um sistema de rastreamento de diamantes brutos com o fim de evitar a explorao de diamantes para fins ilcitos como a guerra e os atos desumanos77. O referido sistema de rastreamento da indstria viria a ser o Sistema de Garantias, pelo qual, conforme assinalado, comerciantes de diamantes, brutos ou lapidados, devem emitir recibos contendo declarao que atesta que os diamantes comercializados provm de fontes legtimas, no envolvidas no financiamento de conflitos e em conformidade com resolues da ONU. Foram estabelecidos, por fim, os seguintes princpios a nortear a indstria de diamantes78:
- to trade only with companies that include warranty declarations on their invoices; - not to buy diamonds from suspect sources or unknown suppliers, or which originate in countries that have not implemented the Kimberley Process Certification Scheme;
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About WDC, www.worlddiamondcouncil.com. Vide www.jvclegal.org/kimberely.pdf.
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- not to buy diamonds from any sources that, after a legally binding due process system, have been found to have violated government regulations restricting the trade in conflict diamonds; - not to buy diamonds in or from any region that is subject to an advisory by a governmental authority indicating that conflict diamonds are emanating from or available for sale in such region, unless diamonds have been exported from such region in compliance with the Kimberley Process Certification Scheme; - not to knowingly buy or sell or assist others to buy or sell conflict diamonds; - to ensure that all company employees that buy or sell diamonds within the diamond trade are well informed regarding trade resolutions and government regulations restricting the trade in conflict diamonds.
No PK, o WDC, assim como os representantes da sociedade civil, tem status de Observador. Participa das reunies plenrias e de todos os GTs; ocupa a presidncia do GT de Especialistas em Diamantes; integra Visitas ou Misses de Reviso; chamado, por fim, para integrar misses especiais, como a que inspecionou lote de diamantes apreendido no aeroporto de Bamako, Mali, em agosto de 2008, no contexto de investigaes sobre o caso de Cte dIvoire, como ser visto no Captulo 3. 2.1.3 - Um mecanismo singular? Exerccio de comparao entre o PK e outros mecanismos, regimes, organizaes internacionais e esquemas de certificao tarefa de flego, que poderia constituir o foco nico de uma tese inteira. O objetivo desta seo ressaltar apenas os aspectos mais bsicos a singularizar o PK entre iniciativas que podem ter com ele algum ponto de contato em relao forma, mtodo ou objeto. As confuses mais comuns a envolver o PK advm da palavra certificao. O SCPK um sistema de certificao de origem que congrega a virtual totalidade dos produtores e compradores do produto certificado, que se comprometem a s comprar e vender para outros Participantes; por essa razo, apesar de em teoria voluntrio, acaba sendo, na prtica, obrigatrio (para o pas interessado em participar do mercado mundial de diamantes brutos), e a no observncia de seus requisitos mnimos significa no participar desse comrcio. importante compreender que essa caracterstica, aliada conformao especfica (cartelizada) das redes de distribuio e comercializao
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que fazem chegar as pedras lapidao, ao varejo e aos grandes centros consumidores, impedem a formao de mercados legais relevantes margem do PK. Recorde-se que, conforme assinalado na seo especfica sobre a indstria, essa estrutura sobreviveu, mesmo antes do PK, porque tambm trazia benefcios aos pases envolvidos, entre as quais os preos estveis. A certificao recai, ao mesmo tempo, sobre cada lote de diamantes a ser exportado (sobre os quais a autoridade certificadora do pas declara no constarem diamantes de conflito) e sobre o prprio pas, o qual, se julgado incompetente para controlar sua produo e rastrear a origem das pedras (ou seja, incapaz de verificar o que est certificando), poder ser excludo da lista de Participantes. Se isso acontecer, a totalidade da produo daquele pas estar impossibilitada de ganhar o mercado internacional legal enquanto perdurar a situao. Essa explicao til para afastar, desde logo, a equiparao do SCPK a esquemas de certificao voluntrios, como selos ambientais, por exemplo, ou da normalizao tipo ISO, ou de qualquer certificao que viabilize o exerccio do consumo consciente, no qual a deciso do comprador estaria diretamente ligada ao conhecimento que lhe dado pela certificao de que a compra daquele produto, especificamente, causa benefcios sociais e/ ou ambientais ou, no mnimo, no causa malefcios. Em primeiro lugar, um sistema de certificaes de governos, e no da indstria. Em segundo lugar, no caso do SCPK, no h qualquer selo no produto final, a interagir com o consumidor no momento da compra; no h, no comrcio legal, Diamantes SCPK ao lado de Diamantes no SCPK. Por meio do SCPK, a indstria dos diamantes tambm procura certificar-se como um todo. O PK tambm no pode ser confundido com as organizaes de produto, como a Organizao Internacional do Cacau ou a Organizao Internacional do Caf, que tratam de seus respectivos objetos de forma muito mais abrangente, incorporando elementos como preos, tendncias de mercado, estratgias de comercializao, tarifas, anlises e propostas de ao sobre a cadeia produtiva, etc., e no giram em torno de um sistema de certificao. O fato de no se ocupar de material sensvel, seja do ponto de vista ambiental ou de segurana, compromete comparaes com a Conveno da Basileia sobre o Controle de Movimentos Transfronteirios de Resduos Perigosos e seu Depsito, por exemplo, ou com o Grupo de Supridores Nucleares (GSN), sendo o ponto de contato, aqui, o fato de constiturem
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regimes que operam pela regulao do comrcio. H similaridades com a Conveno sobre o Comrcio Internacional das Espcies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extino (CITES): alm de agirem ambos sobre a regulao do comrcio, tm em autoridades e legislaes nacionais a base de seu funcionamento. No entanto, a CITES permite o comrcio entre um pas que parte da conveno e outro que no . Outro ponto importante de distino o roteiro de aes para lidar com falhas na observao das regras da conveno, que no caso da CITES mais estruturado e no necessariamente focado na ameaa de suspenso/expulso, como tem sido o caso do PK. H vrias convenes, tratados e compromissos internacionais com temtica especializada que podem ser comparados com o PK, como a Conveno sobre Zonas midas (RAMSAR), no sentido de estabelecerem orientaes sobre o manejo nacional de determinados temas; a diferena principal que, nesse caso, no h compromissos referentes a regulao de comrcio, como acontece no PK. No caso da RAMSAR, por exemplo, a situao bsica que enseja o manejo internacional, de forma cooperativa e com fins conservacionistas, acontece em relao a reas midas situadas em regies de fronteira. Uma iniciativa que precedeu o PK e foi a ele associada79 por razes de forma, tanto no que se refere origem como ao funcionamento, o chamado Processo de Ottawa, que levou assinatura do Tratado de Banimento de Minas Terrestres. Para Don Hubert80, o tipo de interao entre ONGs e governos, alm do tipo de agrupao de like-minded countries desenvolvida no Processo de Ottawa teriam sido inovadores o suficiente para servirem de inspirao para vrias iniciativas, entre as quais o estabelecimento do Tribunal Penal Internacional (TPI). O Processo de Ottawa nasceu a partir da ao da International Campaign to Ban Landmines (ICBL), coalizo de ONGs interessadas que lutou pela aprovao do referido tratado, em 1997, e recebeu o Prmio Nobel da Paz no mesmo ano. Aps a assinatura, a ICBL consolidou estrutura (incluindo um Conselho Consultivo, Relatrios Anuais, etc.) e continuou a participar da articulao para promover a adeso ao tratado
79 SHAWKI, Noha. Understanding the Role of Transnational Advocacy Networks in Global Governance. Artigo apresentado na International Studies Convention, San Diego, 2006. 80 Pesquisador do Centre for Foreign Policy Studies na Dalhousie University (Canad) e Conselheiro Poltico da Peacebuilding and Human Security Division da Chancelaria canadense. The Landmine Ban: A Case Study in Humanitarian Advocacy. Occasional Paper no 42, Institute for International Studies, 2000.
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e os esforos nacionais de eliminao das minas. Assim como no caso do PK, o Canad foi um dos pases mais envolvidos com a campanha. Duas ONGs surgidas aps o nascimento do PK merecem ser mencionadas pelo foco de atuao, com a ressalva de que, no obstante receberem apoio de alguns governos e do Banco Mundial, so representantes da sociedade civil e no operam sistemas de certificao. A Diamond Development Initiative (DDI) uma iniciativa que tem a finalidade declarada de:
To gather all interested parties into a process that will address, in a comprehensive way, the political, social and economic challenges facing the artisanal diamond mining sector in order to optimize the beneficial development impact of artisanal diamond mining to miners and their communities within the countries in which the diamonds are mined.
Segundo publicao da DDI, a relao com o PK complementar: The DDI is an important development-focused, conflict prevention complement to the regulatory system established by the Kimberley Process81. Alm do Banco Mundial, a DDI tem apoio da grande indstria, principalmente da De Beers, que designou um de seus altos funcionrios, Andrew Bone, para colaborar na criao e no desenvolvimento da iniciativa. Convidada pela Presidncia do PK, a DDI fez apresentao na Plenria de Gaborone, em 2006. Em 2008, foi assinado Memorando de Entendimento entre o Grupo de Trabalho de Produo Artesanal e Aluvionar (GTPAA) do PK e a DDI. Outra iniciativa o Communities and Small Scale Mining (CASM), uma rede global de contatos e coordenao, a qual conta com o apoio do Department for International Development (DfID) do governo britnico e do Banco Mundial, e que tem como objetivo to reduce poverty by improving the environmental, social and economic performance of artisanal and small-scale mining in developing countries82. Na reunio anual do CASM, em 2008, realizada em Braslia, foi realizado seminrio sobre o funcionamento do PK, com a participao do Presidente do GTPAA, Paulo Mvika, e de autoridades brasileiras relacionadas ao PK.
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Stio de internet da DDI: www.ddiglobal.org. Stio de internet da CASM: www.artisanalmining.org.
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Tem interfaces com o PK, em razo de se ocupar da indstria extrativa mineral, por fim, a iniciativa Extractive Industry Transparency Initiative (EITI), que objetiva promover a transparncia e a credibilidade das atividades relacionadas extrao de petrleo, gs e minrios. A EITI vem tentando estruturar-se a partir da delineao de parmetros para que empresas publiquem o que pagam e governos publiquem os dados contbeis referentes a esses setores. Tambm conta com o apoio do DFID e do Banco Mundial. Assim como a DDI, a EITI realizou apresentao sobre suas atividades na Plenria de Gaborone, em 2006, a convite da Presidncia do PK. importante notar, por fim, que DDI, CASM e EITI tm relao com o PK bastante distinta da PAC e da Global Witness. Estas ltimas, como visto, foram importantes para o surgimento do mecanismo e ocupam hoje lugar de destaque nas reunies e demais atividades do PK, com postura combativa e fiscalizadora. 2.2 Estrutura O PK tem um Participante como Presidente (Chair) e um como VicePresidente (Vice-Chair), anualmente. Estabeleceu-se a prtica de escolher, a cada ano, um Participante para o cargo de Vice-Presidente, o qual, aps um ano nessa funo, torna-se o Presidente. O Presidente tem a funo de coordenar todas as atividades do PK ao longo do ano de sua gesto, com o auxlio do Vice. responsvel por organizar, sediar e conduzir a Reunio Plenria, realizada normalmente no ms de novembro, assim como a Reunio Intersessional, normalmente em junho de cada ano. Ao final de cada Reunio Plenria, o Presidente responsvel por emitir um comunicado final. Abaixo da Presidncia, as atividades do PK esto organizadas em torno de sete Grupos de Trabalho, a saber (respeita-se, aqui, a ordem de apresentao dos Grupos nos documentos do PK): I) Monitoramento; II) Estatsticas; III) Especialistas em Diamantes; IV) Produo Artesanal e Aluvionar; V) Comit de Participao; VI) Comit de Regras e Procedimentos; e VII) Comit de Seleo.
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2.2.1 - Os Grupos de Trabalho Os grupos de trabalho desenvolvem as atividades correspondentes a suas atribuies durante todo o ano, por meio, principalmente, de reunies especficas, correspondncia e teleconferncias. As decises importantes de cada grupo dependem sempre de validao pelo Plenrio, a quem os temas e propostas so referidos pelo Presidente nas Reunies Plenrias e Intersessionais. As decises so tomadas por consenso83. Grupo de Trabalho de Monitoramento (GTM) Criado em outubro de 2003, lida com os assuntos relativos observncia dos requisitos do SCPK nos pases participantes. De acordo com os Termos de Referncia, adotados quando de sua criao, so tarefas do Grupo: a) desenvolver propostas com vistas a assegurar e revisar a observncia do SCPK pelos Participantes; b) verificar a eficcia das atividades de monitoramento e reviso da observncia do SCPK e identificar best practices; c) assistir a Presidncia com tarefas especficas relacionadas ao monitoramento e reviso, principalmente (mas no exclusivamente) as relativas Seo VI, pargrafos 11 a 16, do Documento SCPK; d) preparar relatrios sobre o avano do monitoramento e assuntos relativos ao monitoramento e reviso, a serem entregues ao Plenrio por meio da Presidncia; e) recomendar aos Participantes, por meio da Presidncia, formas de aprimorar controles internos relativos ao SCPK e, em resposta a solicitaes de Participantes, facilitar assistncia tcnica relativa ao monitoramento, e f) receber, por meio da Presidncia, relatrios de Participantes ou Observadores sobre assuntos relativos ao monitoramento que devam ser objeto de ateno do Grupo de Trabalho. Para desempenhar as tarefas de monitoramento, conforme mencionado, tem como instrumento o Mecanismo de Reviso pelos Pares, criado pela Administrative Decision on the KPCS Peer Review System84 (documento bsico de 2003, revisado em 2006), por cujo funcionamento responsvel. O Mecanismo de Reviso pelos Pares tem
Segundo o 2006 Kimberley Process Report, The most important principle of the operation of the Kimberley Process, which has proved effective and which should be retained, is that decision-making is on the basis of consensus. 84 Documento constante da lista de anexos.
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trs pilares: as Visitas de Reviso, as Misses de Reviso e os Relatrios Anuais. As Visitas so realizadas normalmente a partir de convite dos participantes. O GTM, em articulao com o Presidente, responsvel pela coordenao e organizao das visitas. Em 2007, foi completado o primeiro ciclo de visitas, isto , todos os participantes foram objeto de Visita de Reviso. Desde 2008, quando iniciou-se o segundo ciclo, foram visitados Angola, Emirados rabes Unidos, Guin, Israel, Libria, Repblica Centro-Africana, Repblica Democrtica do Congo, Serra Leoa, Turquia, Unio Europeia e Zimbbue. As Misses so organizadas a qualquer tempo, quando h indcios de no observncia significativa dos requisitos do SCPK (credible indications of significant noncompliance with the Certification Scheme). Nessa circunstncia, a misso recomendada ao Plenrio, por escrito, pelo Presidente, a partir de recomendao recebida por este do GTM. Tanto nas Visitas como nas Misses de Reviso, necessria a anuncia do pas objeto da reviso. O mandato, em ambos os casos, o seguinte (de acordo com o Anexo II da Administrative Decision on the KPCS Peer Review System): a) verificar se o Participante sob reviso tem em funcionamento leis, regulamentos, procedimentos e prticas para observar os requisitos mnimos estabelecidos no Documento SCPK, em especial nas Sees II, III, IV e V; b) verificar se o Participante constituiu autoridades ou rgos para trabalhar pela observncia desses requisitos; c) verificar se os requisitos do sistema esto sendo, de modo geral, observados por meio da aplicao sistemtica, pelas autoridades ou rgos constitudos, das leis, regulamentos e procedimentos; d) quando apropriado, e com o consentimento do Participante envolvido, Misses e Visitas de Reviso devem tambm procurar verificar se e at que ponto a observncia do SCPK pelo Participante inclui a utilizao das Recomendaes dispostas no Anexo II do Documento SCPK e das diretrizes complementares sobre controles internos estabelecidas na Deciso Administrativa sobre Controles Internos adotada na Plenria de Gaborone. A pedido do Participante, delegaes das Misses e Visitas de Reviso devem dialogar sobre as medidas recomendadas com vistas a aprimorar a eficcia dos controles internos, com o objetivo de apoiar os esforos do Participante no seguimento apropriado; e) identificar reas em que o Participante poderia beneficiar-se de assistncia tcnica e/ou treinamento para a observncia do SCPK; e f) este mandato pode ser complementado, em casos especficos, por instrues mais detalhadas, a depender das
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circunstncias do Participante sob reviso, mediante anuncia deste e em consulta com todos os Participantes. Duas categorias principais de crticas so feitas s Visitas e Misses de Reviso. A primeira concerne a pequena variao na composio das delegaes de reviso, no roteiro seguido no pas visitado, e no formato e tempo de entrega do relatrio final. A segunda diz respeito falta de mecanismos de seguimento das recomendaes do relatrio85. As falhas so reconhecidas no documento submetido pelo Ad Hoc Working Group on the Review of the KPCS86 por ocasio de exerccio de reviso conduzido em 2006:
(...) the thoroughness of review visits has varied. Some have gone to great lenghts to examine a Participants ability to verify exports against mining capacity. Others have not. (...) The Administrative Decision on Peer Reviews contains only limited provisions for follow-up to a review visits findings.
Em relao ao terceiro pilar, os Relatrios Anuais, o objetivo realizar uma atualizao do estado geral de vigncia das medidas tomadas por cada pas para cumprir os requisitos do SCPK. O Documento SCPK em si j requer dos Participantes informaes em base anuais sobre o estado do sistema (a citada Seo VI, pargrafos 11 a 16), mas a Administrative Decision estabelece parmetros para os Relatrios, assim como delega ao GTM a responsabilidade para reunir e analisar, em nome do Presidente, o conjunto de documentos apresentados. Caso o GTM no receba o Relatrio Anual de algum dos Participantes, deve reportar o fato ao Comit de Participao, que o rgo responsvel por recomendar ao Presidente quaisquer medidas disciplinares. O GTM teve, em 2009, a seguinte composio (a participao no Grupo voluntria, e no necessariamente varia anualmente): frica do Sul, Botsuana, Canad, China, EUA, ndia, Israel (Vice-Presidente), Repblica Centro- Africana, Repblica Democrtica do Congo, Rssia e
85 Segundo a PAC, some reviews are thorough and recommendations are heeded. In many cases, however, recommendations are ignored, and there is little or no follow-up (). Some reviews are completely bogus. In 2008, a bloated, nine-member team visited Guinea, a country beset by corruption, weak diamond controls, and almost certain smuggling. The team spent less than two hours outside the capital and its report remained unfinished for almost 11 months. A team visited Venezuela in 2008, but its makeup, agenda and itinerary were dictated entirely by the Venezuelan government. 86 The Kimberley Process Certification Scheme Third Year Review, disponvel na pgina www.gjepc.orgD pdfD KPCS_3rd_Year_review_Final_report.pdf.
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Unio Europeia (Presidente), alm do WDC, da PAC e da GW. Apesar de referncia a equilbrio geogrfico contida nos Termos de Referncia87, nenhum pas da Amrica do Sul jamais fez parte do Grupo. Por seu carter fiscalizador, e por operar o Mecanismo de Reviso pelos Pares, o GTM pode ser considerado o mais sensvel, e o que detm mais poder, do PK (ao lado do Comit de Participao). Maiores consideraes sobre o papel e as limitaes do GTM sero apresentadas ao longo do trabalho. Grupo de Trabalho de Estatsticas (GTE) O Grupo de Trabalho de Estatsticas (GTE) foi criado tambm em outubro de 2003, a partir das disposies do Anexo III do Documento SCPK e da Deciso Administrativa sobre Estatsticas adotada na Plenria de Sun City. Os Termos de Referncia do GTE estipulam o seguinte mandato: a) desenvolver recomendaes sobre o uso consistente de sistemas de classificao comuns, particularmente os cdigos de classificao de commodities relativos aos diamantes do Sistema Harmonizado; b) coletar e compilar estatsticas comparveis e confiveis sobre a produo e o comrcio internacional de diamantes brutos, de acordo com os princpios estabelecidos no Anexo III do Documento SCPK; c) desenvolver e manter stio de internet que permita o acesso facilitado de dados submetidos e a divulgao de compilaes para uso pblico desses dados; d) disseminar dados para membros do GT e Participantes; e) analisar dados fornecidos tanto por Participantes como pelo GT, com o auxlio dos conhecimentos sobre o comrcio de diamantes do GT, de organizaes participantes e do Grupo de Trabalho de Especialistas em Diamante; e f) preparar relatrios sobre avanos atingidos e outros assuntos com vistas apresentao em reunies plenrias, por meio da Presidncia. De acordo com o Anexo III do Documento SCPK, a compilao a que se refere o item b acima deve dar-se em bases trimestrais, quando se tratar de exportao e importao, e semestrais, quando se tratar de produo de diamantes brutos. A compilao feita a partir de dados fornecidos por cada Participante, at trs meses aps cada perodo de referncia88. Caso um Participante no cumpra essa obrigao, o GTE dever seguir sequncia
Geographical balance and the representation of both producing and trading Participants shall be taken into account in the composition of the Working Group, in Working Group of Monitoring Terms of Reference, 31.10.2003. 88 Deciso Administrativa sobre Estatsticas, 2003.
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de advertncias prevista no Anexo I ao documento Guidelines for the Participation Committee with respect to Statistical Non-submission, intitulado Process and Timeline for Statistical Submissions to the Working Group on Statistics in accordance with the Kimberley Process Certification Scheme89. Se, ainda assim, no for possvel obter a cooperao do Participante, o GTE dever submeter o assunto ao Comit de Participao, cujas atribuies e mtodos de trabalho sero analisados mais adiante. Desde a adoo da Deciso Administrativa sobre a Publicao de Dados Estatsticos Agregados, na Reunio Plenria de Gaborone, em novembro de 2006, o GTE mantm um stio de internet especfico para tornar pblicas as estatsticas submetidas por cada Participante: https://mmsd.mms.nrcan.gc.ca/ kimberleystats/. Os dados, nesse caso, so compilados em bases anuais, e publicados seis meses aps o fim do ano de referncia. H sempre o cuidado com informaes sensveis do ponto de vista comercial. No Anexo III do Documento SCPK, ao lado do respaldo importncia de compilao estatstica, h referncia necessidade de se preservar commercially sensitive information; nos Termos de Referncia do GTE, h a observao: In all its deliberations, the Working Group will be cognisant of the need to protect commercially sensitive information. O GTE teve, em 2009, a seguinte composio (assim como o GTM, a participao no Grupo voluntria, e no necessariamente varia anualmente): frica do Sul, Angola, Botsuana (Vice-Presidente), Canad, China, Emirados rabes Unidos, EUA (Presidente), ndia, Israel, Repblica Democrtica do Congo, Rssia, Sua e Unio Europeia, alm do WDC e da PAC. Os EUA foram escolhidos para a presidncia na Reunio Plenria de Nova Delhi (2008), em substituio ao Canad, que ocupava a posio desde a criao do grupo, em 2003. Assim como no GTM, h meno, nos Termos de Referncia do GTE90, o prefervel equilbrio geogrfico na composio do Grupo. Grupo de Trabalho de Especialistas em Diamante (GTED) O Grupo de Trabalho de Especialistas em Diamante (GTED), tambm conhecido como Grupo de Trabalho Tcnico, foi criado, semelhana dos dois grupos de trabalho analisados at aqui, em outubro de 2003, na Plenria
Plenria de Moscou, novembro de 2005. The composition of the Working Group shall have regard for equitable geographic rotation, in Appendix 1 Terms of Reference Composition of the Working Group on Statistics.
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de Sun City. Seu mandato identificar e ajudar na soluo de problemas tcnicos advindos da tentativa de observncia dos requisitos do SCPK em cada Participante, assim como da dinmica de funcionamento do PK como um todo. Os Termos de Referncia do GTED, aprovados em Sun City, em 2003, so os seguintes: a) identificar reas de confuso e falta de clareza nos assuntos procedimentais e administrativos que poderiam prejudicar a qualidade da anlise dos dados estatsticos submetidos pelos Participantes; b) produzir diretrizes sobre os mtodos de reportar; corrigir possveis falhas nos procedimentos administrativos em uso; e melhorar a qualidade dos dados transmitidos pelos Participantes; c) prover opinies tcnicas especializadas e assistncia tcnica sobre diamantes para habilitar Participantes a observar o SCPK, ou melhorar a produo de dados e a capacidade das autoridades nacionais de importao e exportao de report-los; d) prover opinies tcnicas especializadas e assistncia tcnica sobre diamantes para todos os GTs e/ou Misses ou Visitas de Reviso; e e) planejar e fazer recomendaes a Participantes ou ao Plenrio sobre possveis aperfeioamentos nas atividades do PK. O GTED funciona, portanto, como uma espcie de unidade de consultoria tcnica disposio dos Participantes e das demais instncias do PK (outros grupos de trabalho, presidncia, vice-presidncia) para questes de natureza tcnica surgidas a partir do dia a dia do funcionamento do Sistema de Certificao. Nessa condio, publica uma Consolidated List of Technical Guidelines and Best Practices em que identifica prticas desejveis, formadas em geral a partir de dvidas advindas de situaes reais, o que acaba formando espcie de jurisprudncia tcnica para balizar a ao dos Participantes. A utilidade principal do GTED e das technical guidelines decorre do fato de ser o Documento SCPK um conjunto de requisitos mnimos, por vezes pouco detalhados, que podem ser mal interpretados na incorporao a cada ordenamento jurdico e na prtica diria de cada Participante. Podem ser citadas como exemplos as seguintes orientaes:
TG 2 Opening of sealed containers in transit by national authorities: Shipments of rough diamonds in sealed containers that have been opened for inspection by national authorities in transit, and that are duly resealed by that national authority, will be considered compliant to the Kimberley Process Certification Scheme. The receiving Kimberley authority on import will, however, contact that national authority to verify the authenticity of the (re-) seal and report these incidents to the Chair and the annual Plenary meeting;
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TG 13 Distinction between rough diamonds and powder: The definition of Rough Diamonds in Section 1 of the KPCS-document means diamonds that fall under the Relevant Harmonised Commodity Description and Coding System 7102.10, 7102.21 and 7102.31 and that are equal or larger than 1000m or 1.0mm in one dimension. Diamonds smaller than this cut-off will not obtain a Kimberley Process Certificate, and will not be recorded and reported in the KP statistics. Furthermore, parcels of rough diamonds (i.e. larger than 1.0mm in one dimension) for which a Kimberley Process Certificate is mandatory should not contain diamonds smaller than this cut-off.
O GTED foi de grande importncia, nesse sentido, ao sugerir mudanas nas descries das subposies referentes a diamantes do Sistema Harmonizado de Codificao e Designao de Mercadorias, na 33. Sesso do Comit do Sistema Harmonizado da Organizao Mundial de Aduanas, de 06 a 19 de maio de 2004. O GTED tambm chamado a opinar em situaes mais problemticas do PK, tal como foi o caso, em agosto de 2008, quando, por mandato do CSNU, o PK foi chamado a conduzir anlise de lote de diamantes brutos apreendido no aeroporto de Bamaco, Mali, sobre o qual recaa a suspeita, posteriormente confirmada, de ser originrio de Cte dIvoire. A composio do GTED, em 2009, era a seguinte: frica do Sul (Assistente da Presidncia), Austrlia, Botsuana, Canad, China, ndia, Israel, Rssia, Unio Europeia e WDC (Presidente). No documento que estabelece os Termos de Referncia do GTDE, h, mais uma vez, meno importncia de more equitable geographical representation. Grupo de Trabalho de Produo Artesanal e Aluvionar (GTPAA) O Grupo de Trabalho de Produo Artesanal e Aluvionar (GTPAA) foi estabelecido em 2006, em Gaborone, para melhor habilitar o PK a lidar com as especificidades dos Participantes que apresentam produo artesanal e aluvionar91. O processo de criao do GTPAA, no entanto, teve origem
No escapa ao autor o fato de que a explorao artesanal, de pequena escala, pode estar associada a depsitos kimberlticos (como aconteceu em Angola, durante a Guerra), assim como explorao industrial de grande escala pode estar associada a depsitos aluviais (como o caso
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anterior, em 2004, quando o Plenrio do PK, reunido em Ottawa, conferiu mandato ao Grupo de Trabalho de Monitoramento para que este estabelecesse subgrupo ad hoc para fazer frente aos desafios inerentes ao controle da produo artesanal e aluvial. A diferena mais importante entre os dois tipos de fontes de diamantes (kimberltica e aluvial) diz respeito forma de extrao mais comum a cada uma delas: enquanto normalmente, nos dias de hoje, a explorao dos kimberlitos, ou fontes primrias, feita por empresas, com mquinas modernas e investimento pesado, a explorao dos depsitos aluviais feita por mineradores artesanais. Como se sabe, a produo artesanal de qualquer minrio caracterizada por problemas especficos. No que se refere ao PK, a preocupao precpua em relao certificao e rastreabilidade do diamante no percurso mina-exportador, sendo a palavra mina aqui utilizada em sentido vulgar, significando local de extrao. Decorre da a importncia especfica do GTPAA, cujo objetivo expresso nos Termos de Referncia promover passos concretos em direo a controles internos mais eficazes sobre a produo e o comrcio de diamantes aluvionares, com vistas a garantir que apenas diamantes produzidos e comercializados de acordo com as leis nacionais e os requisitos do SCPK possam ser exportados ou lapidados localmente. As Estratgias identificadas nos Termos de Referncia, para o cumprimento desse mandato, so as seguintes: a) coordenao entre os trs Subgrupos Regionais de produtores aluvionares; b) encorajamento da efetivao do plano de ao do GT; c) encorajamento da troca e disseminao de informaes; d) encorajamento do treinamento de mineradores artesanais por meio de todos os mecanismos de assistncia tcnica; e) encorajamento da criao de legislao mineral competitiva, e de polticas para mineradores artesanais e para a minerao em pequena escala; f) participao em iniciativas e reunies do PK; g) desenvolvimento de relao de trabalho slida e cooperao com outros GTs; e h) promoo de parcerias entre produtores aluvionares e potenciais doadores. Os trs Subgrupos Regionais, mencionados no primeiro item, so os da Amrica do Sul, frica Ocidental e frica Central e Austral. Os membros do
de Oranjemund, na Nambia, e de alguns depsitos em Angola). Na grande maioria dos casos, porm, depsitos kimberlticos esto associados a grandes empresas operando industrialmente em minas, enquanto depsitos aluviais esto associados a explorao artesanal, pequenas empresas ou cooperativas. O uso da expresso artesanal e aluvionar, que mantm a independncia dos dois conceitos mas ressalta a sua usual vinculao, ser mantida neste trabalho para acompanhar a prtica do PK, que a utiliza para nomear o GT que se ocupa do assunto.
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GTPAA, em 2009, eram os seguintes: frica do Sul, Angola (Presidente), Brasil (Coordenador do Subgrupo da Amrica do Sul), Cte dIvoire, Gana, Guiana, Guin, Libria, Nambia, Repblica Centro-Africana, Repblica Democrtica do Congo (Coordenador do Subgrupo da frica Central e Austral), Repblica do Congo, Serra Leoa (Coordenador do Subgrupo da frica Ocidental), Tanznia, Togo, Venezuela e Zimbbue. Atuam como Observadores a Rssia e a Unio Europeia, que no so produtores aluvionares, alm do WDC, da PAC e da GW. importante mencionar, tambm, a Declarao de Moscou sobre o Aperfeioamento de Controles Internos da Produo Aluvionar de Diamantes92, adotada na Plenria de 2005. um documento relativamente extenso, contendo recomendaes detalhadas para o estabelecimento de mecanismos e prticas de controles internos mais adequadas aos pases com produo aluvial, em complementao s Recommendations for Participants with Small-scale Diamond Mining contidas no Anexo II do Documento SCPK. Comit de Participao (CP) O Comit de Participao (CP) foi criado em outubro de 2003, na Plenria de Sun City, e teve seus Termos de Referncia aprovados em outubro de 2004, na Plenria de Gatineau, Canad. O CP responsvel por assessorar o Presidente no processo de admisso de novos Participantes e no processo de fiscalizao da observncia dos requisitos bsicos do SCPK pelos Participantes, tentando solucionar situaes de no observncia e, em casos extremos, recomendando medidas punitivas. Nessa ltima tarefa, o CP atua a partir de uma comunicao de no observncia, relativa a um Participante, recebida do GTM, no caso da obrigao de enviar Relatrios Anuais ou de questes pontuais relativas observncia dos requisitos do SCPK, ou do GTE, no caso da obrigao de enviar estatsticas de produo ou de comrcio. Na prtica, o no envio ou o envio extemporneo das estatsticas de produo ou de comrcio so as irregularidades mais comuns. Por esse motivo, o CP props e o Plenrio adotou, em 2005, o documento Guidelines for the Participation Committee with respect to Statistical Non-Submission, pelo qual so estabelecidos passos a serem tomados a partir de uma situao
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A Declarao de Moscou encontra-se anexa ao fim do trabalho.
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de descumprimento. O roteiro ilustrativo do funcionamento do PK em uma situao prtica, e vale a pena ser apresentado, aqui, de forma resumida: 1) Ao receber a comunicao, do GTE, de uma situao de descumprimento da obrigao de enviar periodicamente estatsticas, o CP solicitar ao Participante em falta que submeta os relatrios necessrios em at 60 dias; 2) Aps o prazo, o CP informar o Presidente do PK acerca de eventual Participante ainda em falta, e solicitar ao Presidente que tome as seguintes atitudes, de maneira concomitante: a) envie carta mais alta autoridade responsvel pela observncia dos requisitos do SCPK no referido Participante, lembrando que o descumprimento da obrigao de enviar estatsticas, em conformidade ao disposto no Anexo III do Documento SCPK, poder levar suspenso do SCPK; b) convoque o Participante faltoso a uma teleconferncia; c) informe os demais Participantes e Observadores do PK acerca do Participante faltoso; 3) O CP solicitar ao Presidente, aps a confirmao deste de que os passos acima foram tomados e de que a comunicao foi estabelecida com o Participante faltoso, que relate os desenvolvimentos do caso aps o transcurso de 21 dias; 4) Caso no haja evoluo favorvel, e salvo situaes excepcionais o CP dever concluir que o Participante ainda em falta no mais cumpridor dos requisitos mnimos do SCPK e recomendar ao Presidente, por escrito, que tal Participante seja retirado da Lista de Participantes do SCPK. Alm do caso da Venezuela, que ser tratado com mais detalhe no Captulo 3, registre-se que, na primeira metade de 2008, o CP foi acionado e deu incio ao processo acima com Malsia e Repblica do Congo, com relao ao descumprimento da obrigao de enviar estatsticas, obtendo bons resultados. Alm disso, no respeitaram o prazo de envio dos Relatrios Anuais relativos a 2007 Armnia, Coreia do Sul, Indonsia, Japo, Laos, Lbano, Nambia, Repblica do Congo, Serra Leoa, e Sri Lanka. Tal situao demandou ao do CP, tambm com resultados favorveis. O CP o nico dos Grupos de Trabalho que conta com diretrizes detalhadas no que diz respeito sua composio, o que explicitado nos Termos de Referncia:
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The Committee shall be composed of no more than twelve members. No more than ten of these members, including the Chair of the Committee, shall be chosen from among candidates submitted to the Chair of the Kimberley Process by Participants. One shall be chosen from among candidates submitted by civil society Observers and one shall be chosen among candidates submitted by industry Observers.
Tambm a meno ao desejvel equilbrio geogrfico feita de modo mais explcito e qualificado:
The Chair will ensure that there will be an appropriate geographical balance among members whose candidatures were submitted by Participants.
Em 2009, a composio do CP era a seguinte: frica do Sul, Angola, Botsuana, Canad, China, EUA, ndia (Presidente), Israel, Rssia e Unio Europeia, alm do WDC, da PAC e da GW. Assim como o GTM e, no que se refere especificamente s estatsticas, o GTE, o CP tem papel fiscalizador, atuando ademais como articulador entre os demais GTs e a Presidncia em casos delicados. Deve ser, portanto, considerado como dos mais relevantes para o funcionamento do mecanismo; eventuais desequilbrios em sua atuao so problemticos pelo peso de suas recomendaes Presidncia. Comit de Regras e Procedimentos (CRP) O CRP nasceu tambm na Plenria de Sun City, em outubro de 2003. Os documentos bsicos que informam a sua atuao so a Seo VI do Documento SCPK (Administrative Matters) e o documento intitulado Rules of Procedure of Meetings of the Plenary, and its Ad Hoc Working Groups and Subsidiary Bodies. Deste ltimo documento, um dispositivo merece destaque. A Regra 42, Seo IX, estabelece o consenso como mtodo de tomada de deciso do Plenrio do PK, e torna explcito o seu entendimento da maneira pela qual esse consenso se materializa:
Rule 42. 1. Decisions of the Plenary shall be made by consensus of all Participants present.
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2. Consensus means that no Participant present at the meeting when the decision is to be taken expresses a formal objection to that proposed decision.
O Comit de Regras e Procedimentos (CRP) encontra-se, atualmente, em situao de grande demanda. medida que a experincia do PK ganha densidade, toma corpo a percepo de que o conjunto de regras e procedimentos hoje existente insuficiente. So observadas vrias situaes cuja soluo no se encontra prevista, ou no h suficiente clareza em regras escritas ou em procedimentos baseados no costume. O Relatrio do CRP ao Plenrio, na reunio de Nova Dlhi, em novembro de 2008, refletiu esse momento vivido pelo Comit e, de modo geral, pelo PK. Alm de vrias propostas de adoo de regras em torno de assuntos especficos, o Relatrio sugere, em um de seus pargrafos conclusivos, que o Plenrio examine a possibilidade de que se trabalhe com mais afinco em direo codificao das regras e procedimentos existentes no conjunto de instncias do PK. Em dezembro de 2008, na tradicional resoluo anual da AGNU sobre os diamantes de conflitos e o PK, foi incorporado pargrafo preambular, por iniciativa russa, sobre os esforos em curso para elaborao de regras e procedimentos para regulao das atividades dos rgos de trabalho do Processo de Kimberley93. A composio do CRP em 2009 era: frica do Sul, Angola, Botsuana, Canad, China, EUA, ndia, Israel, Rssia (Presidente) e Unio Europeia, alm do WDC, PAC e GW. Comit de Seleo (CS) O Comit de Seleo (CS), criado tambm em Sun City, em 2003, tem como funo nica organizar as consultas que levaro escolha do Vice-Presidente. Como a escolha d-se por consenso, e a escolha do Vice-Presidente equivale, na prtica, escolha do Presidente para o ano seguinte, tem-se normalmente um processo longo. Na Plenria de Nova Dlhi, no contexto da tendncia ao adensamento das regras e procedimentos do PK, foi aprovada Deciso Administrativa sobre o processo de escolha do Vice-Presidente, intitulada Rules and criteria for selecting
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Telegrama 3388 da Misso do Brasil junto ONU, 05.12.2008.
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candidates for Vice-Chair of the Kimberley Process. Segundo o documento, o Presidente de turno dever iniciar o processo de seleo do Vice-Presidente seguinte em agosto do ano de seu mandato, por meio de pedido, dirigido a todos os Participantes e Observadores, de indicao de potenciais candidatos ao posto. Os pases interessados em candidatarse devero apresentar suas postulaes, por carta oficial Presidncia, em tempo razovel antes da reunio plenria daquele ano. A Presidncia far, ento, consultas aos candidatos, aps o que encaminhar espcie de short list ao CS. At uma quinzena antes da data da reunio plenria, a Presidncia e CS realizaro teleconferncia para discutir a short list. Uma vez obtido consenso entre a Presidncia e os membros do CS acerca de um candidato, a Presidncia submeter o resultado aos demais Participantes. Caso no se obtenha consenso, novas consultas sero realizadas entre a Presidncia, o CS e os Presidentes dos GTs antes e, se necessrio, durante a reunio plenria. Se no for possvel obter o consenso em torno de um candidato at o fim da plenria, as tentativas continuaro at o fim do mandato da Presidncia de turno, isto , at o fim daquele ano. Na hiptese de, mesmo depois desse procedimento, no se obter consenso at o fim do ano, o novo Presidente dever prosseguir nas tratativas uma vez iniciado seu mandato. O novo Presidente, uma vez consultado o CS e obtido consenso em torno de um candidato, dever solicitar a anuncia dos demais Participantes, que devero manifestar-se, por escrito, dentro de um ms. Caso no haja objees, o candidato dever ser considerado, enfim, eleito (no h previso, no documento, para o caso de haver objees nesse momento). O documento traz um pargrafo com as condies a serem preenchidas pelos candidatos a Vice-Presidente:
Candidates for the post of Vice-Chair shall be in good standing with regard to their compliance with the minimum requirements of the KPCS and shall have demonstrated their commitment to the Kimberley Process. Due regard shall be had for equitable geographical rotation and for equitable representation of producing, trading and manufacturing countries.
A composio do CS, em 2009, era a seguinte: frica do Sul, Angola, Austrlia, Botsuana, Canad, China, EUA, ndia (Presidente), Israel, Nambia (Vice-Presidente), Rssia, Sua e Unio Europeia.
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A estrutura bsica do PK, delineada at aqui, tem sido mantida ao longo dos anos. O prximo Captulo dar conta de aspectos da experincia de funcionamento dessa estrutura no perodo 2004-2009. Sero identificados os casos mais complexos sobre os quais o mecanismo teve que se aplicar, assim como medidas que visaram a complementar a estrutura bsica criada e detalhar o seu funcionamento.
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Captulo 3 O perodo 2004-2009
O perodo de 2004 a 2009 representou para o PK etapa de consolidao e amadurecimento das instncias e das prticas criadas em sua fase inicial (2000 a 2003). Em 2006, procedeu-se a uma grade reviso do Sistema de Certificao, a Three Year Review (Reviso Trienal), conforme previsto na Seo VI, item 20, do Documento SCPK. Foi, por outro lado, perodo em que se apresentaram novos desafios concretos ao PK, principalmente os casos da Repblica do Congo (pas expulso e posteriormente reintegrado), Cte dIvoire (nico caso atual de diamantes de conflito), Venezuela (autossuspenso) e Zimbbue (objeto de plano de ao extensivo). Este Captulo registra os principais acontecimentos do perodo. 3.1 Reunies Plenrias: pontos de destaque A deciso mais importante da Plenria de 2004 foi a criao, no seio do GTM, de um subgrupo ad hoc para tratar dos assuntos relativos minerao artesanal e aluvionar. Tal subgrupo tornar-se-ia, em 2006, o Grupo de Trabalho de Produo Artesanal e Aluvionar (GTPAA). Criou-se tambm Grupo de Trabalho ad hoc, presidido pelo Canad, para conduzir a reviso de 2006 (Three Year Review). Na Plenria de 2005, aceitou-se oferta dos EUA no sentido de que o pas passasse a realizar, em carter informal, identificao e compilao de
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programas de cooperao tcnica em andamento, no mbito do GTM. Os EUA passaram a ser, assim, o Coordenador de Cooperao Tcnica, previsto na Administrative Decision on the KPCS Peer Review System do GT, e passariam a circular, em cada Plenria, documento contendo a referida compilao, na forma de Relatrio ao PK. Tambm em 2005 mencionou-se, pela primeira vez em plenrio, o trabalho da Diamond Development Initiative (DDI). Ainda naquele ano, foi adotada a Declarao de Moscou sobre o Aperfeioamento de Controles Internos da Produo Aluvionar de Diamantes e a Declarao sobre Cte dIvoire. A Reviso Trienal, concluda em 2006, foi iniciada, como visto, com a criao do Grupo de Trabalho ad hoc correspondente em 2004. Tal GT conduziu os trabalhos de reviso mediante consultas aos atores envolvidos, direta e indiretamente, com o PK. Foram enviados questionrios detalhados sobre todas as reas de atividade do PK aos Participantes, Observadores, outras ONGs, outros representantes da indstria, Presidentes anteriores do PK e Organizaes Internacionais (ONU, PNUD, Banco Mundial e FMI). A partir das respostas aos questionrios, foi elaborado relatrio contendo concluses e cerca de 46 recomendaes, apresentado na Plenria de 2006. Os questionrios tiveram por objetivo reunir elementos para auxiliar na avaliao de trs reas principais: a) o impacto do SCPK no controle do comrcio internacional de diamantes brutos e o correspondente grau de sucesso na preveno da entrada de diamantes de conflito na cadeia de comrcio legal de diamantes; b) regras e requisitos tcnicos do SCPK; avaliao de sua utilidade, considerao da necessidade de aprimoramento; e c) funcionamento operacional do SCPK. O Relatrio de Reviso, grosso modo, chega s seguintes concluses gerais, relativas s trs reas principais94: a) os dados disponveis indicam que a maior parte95 do comrcio de diamantes brutos d-se ao amparo do SCPK; todos os produtores significativos e centros de comrcio de diamantes conduzem esforos para observar as diretrizes emanadas do SCPK ( exceo da Libria poca ainda sob sano da ONU); o PK contribuiu, desde o incio da implementao
Chairs Report to the Plenary Kimberley Process Certification Scheme Plenary Meeting, 6-9 November 2006, Gaborone, Botsuana. 95 O stio de internet do PK, www.kimberleyprocess.com, fala em 99% do comrcio sendo monitorado.
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do Sistema de Certificao, para crescimento substancial no volume e no valor das exportaes legais de diamantes provenientes de pases onde previamente existiram diamantes de conflito; apesar disso, diamantes de conflito ainda so minerados por grupos rebeldes no norte de Cte dIvoire, e h indicaes de que esses diamantes conseguem entrar na cadeia de comrcio legal; h relatos, por fim, de extrao ilegal de diamantes por faces rebeldes e milcias em regies da Repblica Democrtica do Congo. b) as regras e requisitos tcnicos do SCPK esto, de modo geral, funcionando a contento; a aplicao dessas regras e requisitos tcnicos tem sido bem-sucedida, conforme indicado por um nmero representativo de apreenses de lotes irregulares e de processos advindos de sua inobservncia; h, no obstante, problemas tcnicos, que tm sido continuamente analisados pelo GTED e que foram objeto de vrias recomendaes no Relatrio; uma das maiores fontes de problemas , naturalmente, a observncia dos controles internos em cada pas. c) do ponto de vista operacional, as concluses indicam que a coleta e a anlise de estatsticas, assim como o Mecanismo de Reviso pelos Pares, funcionam a contento e configuram instrumentos essenciais do Sistema; h, no entanto, numerosas sugestes para aprimoramento, as quais foram coletadas e processadas, e fazem parte das recomendaes do Relatrio. Em 2007, a Plenria de Bruxelas adotou declarao sobre controles internos em pases onde o processamento e o comrcio de diamantes brutos so, no que se refere ao PK, as atividades mais importantes. A declarao dispe, principalmente, sobre modalidades de inspeo a centros de comrcio e manuteno de registros e inventrios. A Plenria de 2007 adotou, ademais, a Iniciativa de Bruxelas sobre Diamantes de Cte dIvoire. A Libria voltou a exportar diamantes legalmente aps o fim do embargo determinado pelo CSNU, o que ocorreu a partir de visita de avaliao de especialistas do PK, em maro de 2007. O pas tornou-se Participante em maio desse ano. Tambm em 2007, a Repblica do Congo foi readmitida ao PK. O GTM completou, nesse ano, a primeira rodada de Visitas de Reviso, com mais de 50 visitas realizadas. Em 2008, a Plenria aprovou alguns documentos novos: i) em ateno Recomendao 47 do Relatrio da Reviso Trienal de 2006, documento estabelecendo diretrizes sobre assunto que vem ganhando
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importncia: a necessidade de um roteiro de medidas intermedirias a serem tomadas em caso de srio descumprimento dos requisitos mnimos criados a partir do SCPK. O documento intitulado Guidelines for the Participation Committee in Recommending Interim Measures as Regards serious NonCompliance with KPCS Minimum Requirements e estabelece roteiros bsicos diferenciados em caso de no cumprimento de obrigaes de reportar informaes de natureza estatstica ou de monitoramento, sem deixar de levar em conta o trabalho habitual dos GTs relativos a esses temas. Entretanto, o documento ainda deixa muita margem para a anlise casustica, o que tem sido a prtica at o momento nos casos especiais, como ficar patente no prximo item. O item 6 estabelece que appropriate actions to address the non-compliance are to be decided on a case by case basis in due consideration of the specific situation. ii) Documento com diretrizes para a situao especial em que um Participante no poder importar ou exportar diamantes, mas continuar, para todos os outros efeitos, participando do PK. a situao em que se encontra atualmente a Venezuela, caso que influenciou a redao do documento. iii) Deciso Administrativa sobre tema correlato ao anterior, intitulada Re-admission of Former Participant to KP , assim como, conforme assinalado na descrio do Comit de Seleo, Deciso Administrativa detalhando o procedimento para a escolha de candidatos para a Vice-Presidncia do Processo, intitulada Rules and Criteria for selecting candidates for Vice-Chair of the KP. Ambos os documentos so originrios do Comit de Regras e Procedimentos. iv) Documento Participation of Guests in KP, segundo o qual a Presidncia est autorizada a convidar representantes de governos de pases no Participantes, da sociedade civil, de instituies financeiras, de organizaes internacionais e de other structures a observar reunies plenrias e intersessionais, o que faro na qualidade de Convidados da Presidncia. Os convidados podero acompanhar, tambm, reunies de GTs, desde que contem com a anuncia do respectivo Presidente e de todos os membros presentes. H, ainda, a possibilidade de que tais convidados se manifestem, a partir de deciso a respeito por parte da Presidncia do PK ou da Presidncia do GT em questo. Em 2009 foi lanado novo stio de estatsticas para uso dos Participantes, com dispositivos de segurana aperfeioados e formatao de dados mais consistentes. As seguintes decises administrativas foram adotadas: a) Administrative Decision on Cooperation Pertaining to KP
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Implementation and Enforcement, com o objetivo de estabelecer orientaes sobre como lidar com questes especficas de fiscalizao, como certificados fraudulentos, lotes de origens suspeitas e troca de informaes em caso de irregularidades; b) Administrative Decision on the Participation of Observers in the Work of the Kimberley Process, que dividiu a categoria de observadores entre os da observadores de coalizes (uma da indstria, tradicionalmente representada pelo WDC, e uma da sociedade civil, tradicionalmente representada pela PAC e pela GW) e observadores independentes; e c) Administrative Decision on Sharing Information with the United Nations, que reconhece que a cooperao com a ONU uma importante responsabilidade do PK e disciplina o formato de tratamento a ser dado em caso de solicitao de informaes especficas por parte de Grupos de Especialistas da ONU ou outros rgos do sistema ONU. Os Termos de Referncia do WGDE sofreram emenda para acomodar disposio decorrente da Resoluo 1893 do CSNU, que permite a importao de diamantes de Cte dIvoire para fins de pesquisas sendo conduzida pelo GT. 3.2 Casos especiais Alguns pases demandaram ateno especial do PK no perodo 20042009. Cte dIvoire tornou-se, aps o fim dos conflitos de Angola, Serra Leoa/Libria e RDC, o nico caso comprovado de existncia de diamantes de conflito. A ateno especial dedicada a Gana deriva da situao em Cte dIvoire. A Repblica do Congo e a Venezuela so casos de descumprimento de requisitos do SCPK, sem comprovao de existncia de diamantes de conflito. A RDC um caso complexo em que, apesar de no haver reconhecimento formal da existncia do fenmeno, h relatos recorrentes que indicam que milcias continuam utilizando, no leste do pas, a minerao de diamantes para o financiamento de suas atividades96. O caso do Brasil, que tambm foi objeto de ateno especial do PK em 2005 e 2006, ser enfocado detalhadamente no Captulo 4. Em relao a RDC, Venezuela e Zimbbue, o objetivo neste Captulo apenas fazer descrio bsica dos casos; sero objeto tambm de consideraes mais analticas em outras sees do texto.
A situao poltica no leste da RDC tornou-se novamente voltil a partir do ltimo trimestre de 2008, aumentando a probabilidade do uso de diamantes para o financiamento de milcias.
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Repblica do Congo A Repblica do Congo foi o primeiro grande teste do PK em pleno funcionamento, em 2004. Naquele ano, a Misso de Reviso constatou que o pas estava exportando quantidades de diamante em completo descompasso com o potencial de produo local, em relao aos quais no possua qualquer explicao de origem. A principal suspeita de origem, naquele momento, recaiu sobre a RDC. Decidiu-se pela expulso da Repblica do Congo do PK at que o pas procedesse a uma modificao completa em seus controles internos, alm de ser objeto de avaliao sobre o verdadeiro potencial de produo de diamantes, que serviria de base para verificaes futuras de conformidade em relao ao total exportado. Tal processo levou mais de dois anos. Em novembro de 2007, aps nova Misso de Reviso, a Repblica do Congo foi readmitida ao PK. O pas permanece sendo o nico caso, at o momento, de expulso do mecanismo, fato que indicativo, segundo ONGs e Observadores, da fragilidade do PK. Segundo esse entendimento, o caso da Repblica do Congo no seria mais grave do que o da Venezuela ou o do Zimbbue. Cte dIvoire A crise poltica na Cte dIvoire, iniciada com tentativa de golpe de Estado contra o governo de Laurent Gbagbo, em setembro de 2002, mereceu a primeira resoluo do CSNU em fevereiro de 2003 (1464/2003). Em maio do mesmo ano, a Resoluo 1479 criou a Misso das Naes Unidas na Cte dIvoire (MINUCI), com o mandato principal de facilitar a implementao do Acordo Linas-Marcoussis, assinado em janeiro, e que constitua a primeira tentativa de soluo negociada entre o governo de Gbagbo e as Forces Nouvelles que, lideradas por Guillaume Soro, no haviam logrado tomar o poder, mas controlavam a chamada Zona CNO (CentroNorte-Oeste). Em novembro de 2003, em mensagem dirigida ao Conselho de Segurana, o Presidente Gbagbo solicitaria a transformao da MINUCI em operao de paz; tambm em novembro, nova solicitao no mesmo sentido, desta vez da Comunidade Econmica dos Estados da frica do Oeste (CEDEAO). Em fevereiro de 2004, com a Resoluo 1528, o CSNU estabeleceria a Operao das Naes Unidas em Cte dIvoire (ONUCI). A efetivao do Acordo Linas-Marcoussis enfrentava srias dificuldades.
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Em novembro de 2004, com a situao no terreno em rpida deteriorao (choques com os rebeldes em maro e novembro, no ltimo caso envolvendo ataque areo que vitimou por engano, segundo o governo Gbagbo militares franceses estacionados na zona de conteno), o CSNU, por meio da Resoluo 1572, determinou embargo venda de armas a Cte dIvoire, ao trnsito de pessoas identificadas como ameaas paz e ao processo de reconciliao nacional por Comit criado no mbito do Conselho, e o congelamento de fundos pertencentes a essas pessoas depositados em terceiros pases. Em abril de 2005, nova tentativa de negociao entre as partes seria promovida pelo Presidente da frica do Sul, Thabo Mbeki, em nome da Unio Africana, e culminaria no Acordo de Pretria97. O desarmamento dos grupos rebeldes e a organizao de eleies constituam os elementos principais no mapa do caminho para a paz. Em fevereiro de 2005, a Resoluo 1584 criou Grupo de Especialistas, com mandato inicial de seis meses, com vistas a auxiliar o Conselho no monitoramento do caso marfinense. O primeiro relatrio do Grupo de Especialistas, enviado Presidncia do Conselho em novembro de 2005 (S/2005/699), avalia a produo marfinense de diamantes em cerca de 300.000 quilates/ano e indica que The Group believes that revenue from this illegal diamond production provides an important income for the FN (Forces Nouvelles). Em dezembro daquele ano, com a Resoluo 1643, o CSNU determinou embargo produo marfinense de diamantes; o Grupo de Especialistas98, a partir dessa Resoluo, passou a ter mandato especfico de monitoramento sobre os diamantes99. A Resoluo solicitou ao PK que comunicasse ao CSNU informaes que chegassem a seu conhecimento sobre a produo e exportao ilcita de diamantes. O mandato do Grupo de Especialistas seria renovado sucessivamente.
97 Dois outros acordos foram assinados em Acra, Gana, aps o Acordo Linas-Marcoussis. Trata-se, no entanto, de acordos que detalham aspectos do acordo original. 98 () a group of experts consisting of no more than five members (the Group of Experts), with the appropriate range of expertise, in particular on arms, diamonds, finance, customs, civil aviation and any other relevant expertise, segundo a redao em ingls da Resoluo 1643. 99 Entre outras medidas: To gather and analyse all relevant information in Cte dIvoire and elsewhere, in cooperation with the governments of those countries, on flows of arms and related materiel, on provision of assistance, advice or training related to military activities, on networks operating in violation of the measures imposed by paragraph 7 of resolution 1572 (2004), and on the sources of financing, including from the exploitation of natural resources in Cte dIvoire, for purchases of arms and related materiel and activities, (grifo do autor).
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Em maro de 2007, foi assinado o Acordo Poltico de Uagadugu, a partir de esforo de mediao levado adiante pelo presidente de Burkina Faso, Blaise Compaor. O Acordo criou o Comit de Acompanhamento e Avaliao do Acordo Poltico de Uagadugu, do qual o Brasil passou a fazer parte, na qualidade de observador, a partir de fevereiro de 2008 (ao lado de EUA, Frana, Noruega e Reino Unido). O Comit realizou reunies peridicas, tendo o Brasil participado da quarta (maro de 2008), quinta (maio de 2008), sexta (fevereiro de 2009) e stima (agosto de 2009). A situao poltica tornou-se mais calma desde a assinatura do Acordo de Uagadugu; entretanto, as eleies previstas para novembro de 2009100 realizaram-se apenas em novembro de 2010, e acabaram desencadeando nova e prolongada crise no pas. Relatrio do Grupo de Especialistas enviado ao Comit em setembro de 2008 faz registro, em seu captulo IX, de Misso Conjunta do Grupo de Especialistas e do Processo de Kimberley a Cte dIvoire, acontecida em abril de 2008. Aps visitas s reas produtoras, entrevistas com representantes do governo Gbagbo e das Forces Nouvelles, anlises de imagens satelitais e fotografias areas, a Misso Conjunta concluiu que: a) soldados das Forces Nouvelles controlam toda a atividade de minerao; b) apesar do embargo determinado pela Resoluo 1643/2005 do CSNU, h indicaes de que diamantes de Cte dIvoire continuam a ser exportados ilicitamente, por meio de pases vizinhos, para os grandes centros internacionais de comrcio de diamantes; e c) o potencial anual de tal produo est estimado entre US$ 12,5 milhes e US$ 20,7 milhes101. A Misso Conjunta de abril de 2008 no foi a primeira do gnero; misso similar havia sido realizada em abril de 2006. A informao, trazida por essa misso de 2006, de que pases vizinhos estavam servindo de conduto para as exportaes ilegais de diamantes marfinenses contribuiu para que Gana passasse a merecer ateno especial do PK. A Misso de 2008 fez referncia aos progressos obtidos por Gana, com a assistncia do PK, e focou as investigaes em outro pas vizinho, este no Participante do Processo, o Mali102.
O mandato original do Presidente Laurent Gbagbo expirou em 2005. Desde ento, a realizao de eleies foi postergada vrias vezes. 101 Final Report of the Group of Experts on Cte dIvoire, submetido ao Comit do CSNU em 15 de setembro de 2008, pp. 32 e 33. 102 Idem, p. 35: During its current mandate the Group focused more on Mali because information from various credible sources pointed to Mali as being one of the major transit points for Ivorian diamonds, in violation of the sanctions regime.
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Ficou comprovado que a maior parte da produo marfinense proveniente dos campos de Sguela e Tortiya estava sendo direcionada ao Mali e, de l, exportada para Anturpia e Tel Aviv103. Para demonstrar a operao, a Misso relata trs casos de lotes de diamantes apreendidos em Bamaco. No primeiro, o mais ilustrativo, um lote de 61.42 quilates foi apreendido pelas autoridades aduaneiras do aeroporto de Bamaco, em dezembro de 2007. A partir do recebimento da informao, o Grupo de Especialistas investigou o caso e logrou rastrear a sequncia de propriedade do lote, que estava sendo exportado por empresa do Mali com documentos de origem forjados. No curso das investigaes, o Grupo chegou s seguintes concluses, que valem ser reproduzidas por demonstrarem tanto a atualidade do problema dos diamantes de conflito como a atuao do PK:
149. All the individuals involved in this transaction recognized the easy availability in Mali of rough diamonds of different origin. They also acknowledged that the consignment of rough diamonds originated from Sgula, Cte dIvoire. 150. In view of the prima facie doubts about the origin of the diamonds, which arose at the time of a visual examination of the diamonds in February 2008 in Bamako, the Group requested, via the Committee, a technical examination of the diamonds. This was conducted in Bamako on 28 August 2008 by the Kimberley Process Working Group of Diamond Experts in the presence of representatives of the Group. The Working Groups report, after excluding Mali, Guinea or Sierra Leone as the origin of the diamonds, categorically concluded that the combination of all observed characteristics of the rough diamond shipment can only be satisfactorily explained by accepting a Bobi-Seguela origin, placing the diamond origin in Cte dIvoire. The results of the investigation were conveyed personally by the Group to the attention of the Secretary-General of the Ministry of Foreign Affairs and to the Director-General of Customs of Mali.
103 Ibidem, p. 35: During different field visits to the north of Cte dIvoire, the Group established that the majority of the Ivorian diamond production in Sguela and Tortiya was gathered and brought by road to Boundiali to go further north to Tengrela to leave the country via Sikasso to Bamako. The Group sets out the following three case studies that demonstrate how Ivorian diamonds are illegally exported to Bamako and end up on the markets of Antwerp and Tel Aviv.
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151. During its investigations in Bamako, the Group was able to interview a number of individuals who were able to give a good insight into the informal diamond market in Bamako. Several key players informed the Group that they were in a position to obtain rough diamonds from the whole West African region up to Angola and the Central African Republic. Every interlocutor informed the Group that it had the contacts to insert the diamonds into the market in Guinea and export them legally with a Guinean Kimberley Process certificate. Observations made by the Kimberley Process Working Group of Statistics have revealed a number of anomalies with respect to the characteristics and origin of diamonds exported from Guinea. These anomalies suggest the potential for the injection of foreign diamonds through the Guinean system, which will require further investigation by the Group of Experts.
Alm de ilustrar a coordenao entre o PK e o CSNU, o caso exemplifica, com certa ironia, as dificuldades decorrentes da interdependncia dos pases nos controles de suas exportaes e importaes de diamantes. Se, por um lado, a tentativa de exportao de um lote de diamantes a partir de um pas que no participa do PK (o Mali) chamou a ateno das autoridades aduaneiras do pas104, assim como do Grupo de Especialistas do CSNU, o que possibilitou a sua apreenso, por outro, a existncia de controles falhos em pases Participantes (a Guin, nos dias atuais, e Gana, no passado recente) viabilizou a exportao de lotes ilcitos por seu intermdio. O ltimo Relatrio do Grupo de Especialistas, enviado Presidncia do Conselho em 9 de outubro de 2009, identifica que a minerao de diamantes diminuiu sensivelmente na rea de Tortiya, mas que segue com alguma intensidade na regio de Sgula, com o envolvimento de cidados do Mali e da Guin. O Relatrio aponta, entre os fatores a encorajar a continuidade da minerao, o fato de que as reas minerveis do pas encontram-se inteiramente na regio controlada pelas Forces Nouvelles e a circunstncia de que a minerao, em si, no est proibida pelas sanes do CSNU. O Ministrio de Minas e Energia de Cte dIvoire chegou a elaborar proposta de criao de escritrio governamental de compra dos diamantes produzidos, que seriam estocados at que as sanes contra os diamantes do pas fossem levantadas; a delegao marfinense s reunies do PK em 2009 solicitou
No se pode descartar, bem verdade, que as autoridades do Mali estivessem mais sensveis questo dos diamantes, em decorrncia da Iniciativa de Bruxelas sobre Cte dIvoire, a qual procurou mobilizar pases da regio ainda que no Participantes do PK.
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pela considerao da proposta e sua defesa perante o Grupo de Especialistas. O PK no foi favorvel gesto; o Grupo de Especialistas expressou, no Relatrio, opinio contrria criao de tal escritrio, que obviamente nada poderia fazer para evitar a utilizao dos recursos provenientes da venda dos diamantes para o financiamento das Forces Nouvelles; ao contrrio, ainda que evitasse o desrespeito ao embargo exportao, apenas facilitaria a canalizao de recursos. Na ltima Resoluo sobre a Cte dIvoire (1893, 29 de outubro de 2009), o CSNU renovou as medidas impostas pelas Resolues 1572 e 1643 at 31 de outubro de 2010. O PK tratou do caso de Cte dIvoire de maneira especial a partir de Resoluo adotada na Plenria de Moscou, em 2005. Em 2007, na Plenria de Bruxelas, um dos documentos mais relevantes, conforme assinalado acima, foi a Iniciativa de Bruxelas sobre Diamantes de Cte dIvoire. A Iniciativa deixou expressa a necessidade de enfoque regional para combater o fenmeno dos diamantes de conflito em Cte dIvoire105, do qual, com toda probabilidade, decorreram as recentes apreenses de carregamentos suspeitos no Mali106. Decorreram, da mesma maneira, iniciativas de cooperao tcnica em Gana, objeto do prximo item. Na Plenria de 2009, o PK adotou Deciso Administrativa a respeito do fortalecimento dos controles internos na Guin, cujo governo declarou-se interessado em cooperar com os Grupos de Trabalho de Monitoramento e de Especialistas em Diamante. Tambm em 2009, a Libria props sediar encontro regional com a finalidade de intensificar a cooperao entre os pases vizinhos de Cte dIvoire. Gana O PK passou a ocupar-se de Gana de maneira diferenciada a partir do relatrio de Misso Conjunta do Grupo de Especialistas e do Processo de Kimberley a Cte dIvoire, realizada em abril de 2006, que informou que diamantes marfinenses estavam driblando o embargo e encontrando caminhos de ingresso no mercado ganense. Em novembro daquele ano, na Plenria de
This KP initiative will seek to enhance regional cooperation to strengthen compliance with KP minimum standards. The Kimberley Process will collaborate to assess the needs of those countries so that they are able to improve control of alluvial-artisanal production, in Brussels Initiative on Diamonds from Cte dIvoire. 106 Pases da regio que no fazem parte do PK endossaram a iniciativa: Mali, Burkina Faso and KP Participants in West Africa join this initiative, in Brussels Initiative on Diamonds from Cte dIvoire.
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Gaborone, o PK adotou Deciso Administrativa instando Gana a adotar Plano de Ao para aprimorar os controles sobre a sua produo diamantfera. Nos termos da Deciso, valendo-se das prerrogativas do Mecanismo de Reviso pelos Pares, Misso de Reviso seria realizada dentro de trs meses, a contar da adoo da medida, a fim de avaliar a implementao do Plano de Ao. A Misso de Reviso, de 26 a 30 de maro de 2007, contou com a presena de representantes do Canad, da RDC, da Unio Europeia, da Global Witness, do World Diamond Council e do Grupo de Especialistas das Naes Unidas sobre Cte dIvoire. A Misso concluiu que as autoridades ganenses estavam comprometidas com o Plano de Ao, e que progressos haviam sido alcanados no registro de comerciantes e empresas mineradoras; o cadastramento de mineradores informais e a auditoria do sistema de certificao ganense, alm de algumas questes de estatstica, por outro lado, ainda deixavam a desejar. A Misso recomendou que Gana permanecesse na lista dos Participantes do PK, podendo exportar e importar diamantes, mas que continuasse a trabalhar nas medidas ainda no observadas e, especialmente, que continuasse a fotografar todos os lotes de diamantes a serem exportados, prtica iniciada no incio daquele ms. As fotografias seriam enviadas aos compradores e ao Comit Tcnico do WDC. Pouco depois, o governo ganense deu incio, com assistncia da Unio Europeia, a projetopiloto pelo qual foram emitidas cerca de 3000 identidades simplificadas a mineradores informais. Em 2008, em reunio do GTM na Plenria de Nova Dlhi, os delegados ganenses solicitaram, luz dos progressos obtidos, e alegando dificuldades de ordem tcnica (internet ineficiente), o fim da necessidade de enviar as fotografias de cada carregamento exportado. O Presidente do Grupo, aps debate em que se aventou a possibilidade de as fotografias passarem a ser armazenadas em Gana, e no mais enviadas, optou por manter a prtica do envio. Segundo ele, apesar dos progressos obtidos nos controles internos ganenses, o contexto regional ainda recomendava cautela. Repblica Democrtica do Congo (RDC) A RDC, tanto por razes histricas como pelo prprio tamanho da produo diamantfera ( o terceiro maior produtor mundial, em volume), foi sempre um caso especial aos olhos do PK. Aps o fim oficial da guerra no
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pas, em 2003, o governo da RDC tornou-se grande entusiasta do mecanismo: controles internos foram estabelecidos com amplo acompanhamento, como forma de encorajar o pas a tentar monitorar as vastas reas produtoras, em meio ao esforo geral de reconstruo das instituies congolesas. No entanto, passados alguns anos, vrios problemas persistem, principalmente relacionados ao grande contingente de mineradores artesanais em atividade. As tentativas de organizao e cadastro desses mineradores, organizadas pelo Service dAssistance et dEncadrement du Small Scale Mining (SAESSCAM) no foram bem-sucedidas, em parte devido a problemas internos e em parte devido a disputas de poder com o governo da provncia de Kasai Oriental, regio com os maiores depsitos. No Relatrio da Reviso Trienal de 2006, conforme assinalado, h tambm referncia a relatos de extrao ilegal de diamantes por faces rebeldes e milcias em regies do pas. A situao de relativa indefinio do PK em relao RDC (indcios de extrao ilegal de diamantes sem pleno enquadramento na categoria diamantes de conflito) parece derivar, principalmente, do fato de que o conflito congols permaneceu latente nos ltimos anos, com a presena macia de soldados das Naes Unidas e com a consolidao do governo de Joseph Kabila, ao menos na regio oeste do pas. Tampouco havia nitidez nos objetivos das milcias operando no leste; em poucos momentos, ao longo dos ltimos anos, falou-se em verdadeira ameaa ao governo central em Kinshasa. O recrudescimento dos conflitos no leste do pas, no segundo semestre de 2008, trouxe fator de presso adicional sobre os controles congoleses, a produo mineral em geral e, em especial, sobre a produo diamantfera. Os relatrios anuais da PAC so muito crticos em relao RDC; no entanto, Visita de Reviso ao pas no primeiro semestre de 2009 aconteceu em ambiente de normalidade. Razes para o tratamento ameno por parte do PK, para alm da importncia da produo diamantfera, podem ser buscadas no grau de envolvimento com o mecanismo (em 2009, a RDC foi escolhida para o cargo de Vice-Presidente do PK para o ano de 2010 com consequente assuno da presidncia em 2011; o pas j era membro do GTE, do GTPAA Coordenador da frica Central e Austral e do GTM) e na forte presena de grandes mineradoras, entre as quais as mais envolvidas com o PK, em empreendimentos no pas, relacionados a grande quantidade de minrios. Tais empresas, especula-se, relutariam em admitir situao de descontrole na RDC, a qual poderia, no limite, ensejar embargos e prejudicar
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suas operaes; assim, trabalhariam nos bastidores do PK por tratamento tolerante s indicaes de no cumprimento dos controles internos no pas. Venezuela Apesar de no ser diretamente vinculada a diamantes de conflito, o no cumprimento de obrigaes relativas aos controles internos, especialmente aquelas relativas comunicao e ao fornecimento de estatsticas, levaram a Venezuela a figurar entre os casos especiais do PK, a partir de 2005. Aps longo perodo de indefinio, em que a comunicao do PK com as autoridades venezuelanas tornou-se muito precria, o pas decidiu afastar-se voluntariamente, em outubro de 2008, por um perodo de dois anos. Participante desde 2003, a Venezuela deixou de reportar dados de produo e comrcio de diamantes no incio de 2005. Ao longo de 2005 e de 2006, comunicaes do PK questionando as autoridades venezuelanas sobre o assunto no obtiveram resposta. Em novembro de 2006, a PAC publicou artigo contundente, intitulado The Lost World: Diamond Mining and Smuggling in Venezuela, segundo o qual a totalidade da produo venezuelana de diamantes estava sendo escoada ilegalmente pelo Brasil e pela Guiana. A publicao motivou esforos redobrados do PK, que lograram organizar, em 2007, duas reunies com o Vice-Ministro de Minas da Venezuela. Nas reunies, a autoridade venezuelana refutou as acusaes do artigo e manifestou compromisso com as regras e as obrigaes advindas do status de Participante do PK. No entanto, o PK no conseguiu concretizar, nos meses que se seguiram, a Visita de Reviso que vinha sendo programada. Em junho de 2008, durante a Reunio Intersessional do PK, em Nova Dlhi, de modo a evitar a expulso do pas do PK, fato em vias de ocorrer, a Venezuela anunciou formalmente seu desejo de separar-se do PK por um perodo de dois anos. Segundo a inteno venezuelana, tal separao diria respeito somente ao ato de exportar (e no ao de importar), o que acabou no sendo considerado aceitvel pelo PK. Em setembro de 2008, fato auspicioso foi a organizao, em Boa Vista (RO), de reunio tripartite entre Brasil, Guiana e Venezuela, o que vinha sendo recomendado, no mbito do PK, desde 2006. A reunio foi organizada pelo Brasil, na qualidade de Coordenador Regional do GTPAA, e tratou, de modo
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incipiente, de possibilidades de cooperao tcnica no controle da produo de diamantes e no combate ao comrcio ilegal na rea de fronteira. Em outubro, realizou-se, por fim, visita ad hoc Venezuela do Presidente do PK, acompanhado dos presidentes de todos os GTs e de representantes de Angola, Brasil, Nambia e Rssia. Nas palavras do Presidente do PK, o objetivo da visita foi conduzir on spot assessment da situao venezuelana. Na ocasio, a Venezuela apresentou Plano de Ao para reforma abrangente do setor diamantfero. Em novembro, a Plenria de Nova Dlhi consolidou o status de separao da Venezuela do PK, com efeito proibitivo em relao a exportaes e importaes. Na pgina de internet do PK, passou a figurar, na seo Participantes, a seguinte observao: Venezuela has voluntarily suspended exports and imports of rough diamonds until further notice. O caso da Venezuela inspirou diretamente o documento Guidelines for the PC in Recommending Interim Measures as regards Serious Non-Compliance with KPCS Minimum Requirements, adotado na Plenria de 2008, citado anteriormente. No item d, Suspension of export and import operations, o documento consolida, como orientao para casos futuros, a possibilidade de um pas deixar de importar e exportar diamantes mas continuar sujeito s outras obrigaes, assim como detentor das outras prerrogativas de um Participante do PK. Alm da data em que foi adotado, novembro de 2008, dois outros elementos permitem associar diretamente o documento, ao menos no que se refere a essa seo, ao caso venezuelano. No primeiro, h referncia ao fato de que o pas continuar como Participante, mas com a observao relativa proibio de importar e exportar constando da lista de Participantes. Tal soluo foi a encontrada no caso venezuelano, aps vivos debates em que a posio canadense, que preconizava a simples retirada do pas da lista de participantes, foi considerada muito radical. O segundo elemento diz respeito possibilidade de um pas, voluntariamente, solicitar a suspenso de seu direito de exportar e importar diamantes brutos. No caso venezuelano, o pas solicitou sua separao voluntria do SCPK. Na Reunio Intersessional de Windhoek, em junho de 2009, diplomata da Embaixada da Venezuela na Nambia compareceu aos debates e fez interveno, em aparte provocado pelo Brasil, no Plenrio. Afirmou que a Venezuela est comprometida com o PK, e que precisa apenas de tempo para promover a reorganizao em curso, que envolveria, entre outras coisas,
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reforma da Lei de Minas e a criao de Empresa Socialista para a Exportao de Diamantes107. Zimbbue Os problemas do Zimbbue comearam em 2006, quando foi divulgada a existncia de grande depsito aluvial de diamantes na rea de Marange, no sudeste do pas, o que causou grande afluxo populacional regio. As tentativas do governo do Zimbbue de conter esse afluxo causaram mais confuso e foram consideradas muito violentas; o uso de militares e o carter essencialmente repressivo da medida, sem planejamento em relao explorao sustentvel dos recursos, foi muito criticado por ONGs, e teria causado vrios incidentes de desrespeito a direitos fundamentais das populaes envolvidas108. Em composio ao problema, o contexto poltico do pas teria dado margem explorao dos diamantes por grupos militares e policiais ligados ao governo da ZANU-PF, partido do Presidente Robert Mugabe109, o que alimentou a formao de mercado clandestino que utiliza como principal rota de escoamento a fronteira com Moambique110. Visita de Reviso do PK em 2007, apesar de fazer recomendaes, concluiu que os controles do Zimbbue eram satisfatrios. A partir de 2008, as ONGs intensificaram a presso para que o PK assumisse postura mais dura, apesar de a PAC ainda admitir ressalvas de que o mandato do PK no inclua a fiscalizao de alegaes de desrespeito aos direitos humanos ou problemas de governana ou falta de democracia de um determinado pas, abhorrent as it may be111.
O perodo de autossuspenso venezuelana, que terminaria em novembro de 2010, foi prorrogado, a partir de solicitao venezuelana enviada Plenria de Jerusalm, por um ano. 108 Segundo Briefing Note intitulada Conflict Diamonds from Zimbabwe, documento divulgado pelas ONGs europeias Fatal Transactions, Oxfam Novib, Bonn International Center for Convention e Zimbabwe Europe Network, A key finding of most human rights reports focused on Marange in the past three years is the extent and violent brutality of human rights abuses related to the exploitation of diamonds, mostly perpetrated by state security agencies, (p. 2). 109 Idem: In Zimbabwe, conflict diamonds have fuelled not rebel groups, but rather the militarization of the state from within. The privileged access to this secreted resource by state security agencies has enabled a degree of autonomy and power to the security forces and those politically-linked to them in the multi-party state, to the detriment of electoral sovereignty and democratic government (p. 2). 110 Humanitarian News and Analysis (IRIN), publicado por www.allafrica.com em 5.01.10. 111 Diamonds and Human Security 2008, p. 24.
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A situao tornar-se-ia crtica em 2009, que pode ser caracterizado, no que se refere ao PK, como o ano do Zimbbue. Em maro, a PAC publicou artigo intitulado Zimbabwe, Diamonds and the Wrong Side of History, no qual descreveu o PK como
The multilateral body designed to regulate the worlds trade in rough diamonds, but whose members lack the initiative and the skills required to investigate smuggling and non compliance, and who lack the courage required to denounce gross human rights violations in the diamond industry.
Em sua concluso, o artigo faz recomendaes ao CSNU, aos governos de Zimbbue e frica do Sul e ao PK. Ao CSNU, que determine embargo aos diamantes do Zimbbue, at o momento em que exista legitimate and competent governance of the countrys diamond resources. O Vice-Ministro de Minas e Energia da Nambia, ocupando a Presidncia de turno do PK, visitou o pas duas vezes em 2009, e nova Visita de Reviso ocorreu em junho. Em novembro, na Plenria de Swakopmund, aprovou-se, aps quatro dias de discusses, Plano de Ao para o Zimbbue. O Plano, com durao de doze meses, incorpora recomendaes da Visita de Reviso de junho e outras exigncias feitas pelas ONGs, que lutaram at o fim pela expulso (ou suspenso, para alguns) do pas do PK.
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Captulo 4 O Brasil e o Processo de Kimberley
O Brasil participou ativamente tanto de reunies iniciais como de todas as Reunies Intersessionais e Plenrias desde 2003112. Assinou, em 2002, a Declarao de Interlaken e deu incio a sua emisso de certificados em 2003. Este Captulo descrever a participao brasileira no mecanismo e o trajeto percorrido no processo interno de adequao aos requisitos mnimos do sistema de certificao. A adequao interna aos requisitos do SCPK no foi simples, uma vez que o Brasil apresentava contingente importante de mineradores artesanais trabalhando na informalidade, estrutura burocrtica de gesto das leis minerrias e de fiscalizao insuficientes para as tarefas de organizao e controle do vasto territrio, e algumas carncias em termos de legislao. Houve sria crise nos anos 2005 e 2006, desencadeada por operaes fraudulentas em Minas Gerais, alm de incidente ocorrido entre ndios e garimpeiros na Reserva Roosevelt, em Rondnia, em 2004, que ocasionou a morte de 29 garimpeiros. Os problemas foram expostos com grande sensacionalismo pela PAC, em reportagens investigativas que, se apontavam falhas reais na organizao da minerao de diamantes no pas, faziam-no de forma considerada desequilibrada e intrusiva.
O Brasil, membro do Conselho de Segurana das Naes Unidas no binio 1998-1999, apoiou decididamente as iniciativas que confluiriam no Relatrio Fowler, inclusive chamando a ateno de outros pases para as denncias das ONGs.
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Procedeu-se, a partir dessa situao, suspenso temporria da emisso de certificados e a um esforo amplo de aperfeioamento do sistema de certificao e da organizao geral da minerao. Foram aprovadas mudanas importantes nas rotinas de certificao, fiscalizao e atribuio de ttulos minerrios, alm de legislao incentivadora da formalizao dos mineradores artesanais. Apesar de ainda haver necessidade de aperfeioamento em vrios componentes do sistema geral de controle e organizao da minerao (titulao minerria, formalizao, disciplina legal da minerao em terras indgenas, fiscalizao e represso a ilcitos), os avanos alcanados podem ser considerados significativos e parecem apontar na direo certa, o que tem sido reconhecido no mbito do PK. Desde que retomou a certificao em 2006, o Brasil vem operando dentro de contexto de normalidade, com espao para atuao construtiva, relacionada mas no completamente focada em seus prprios desafios internos, no Grupo de Trabalho de Produo Artesanal e Aluvionar. 4.1 Participao nas reunies iniciais e adeso A primeira reunio tcnica relativa ao PK que contou com a presena de um representante brasileiro foi a realizada em Bruxelas, de 25 a 27 de abril de 2001. Tambm as reunies seguintes, em Moscou, em 3 e 4 de julho e em Twickenham, Reino Unido, de 11 a 13 de setembro, contaram com presena brasileira. Na sequncia, em 29 de novembro daquele ano, o ento Embaixador do Brasil em Pretria, Jrio Salgado Gama Filho, participou da Reunio Ministerial que aprovou o documento intitulado Essential Elements of an International Scheme of Certification of Rough Diamonds, with a view to breaking the link between armed conflict and the trade in rough diamonds (Kimberley Process Working Document 9/2001). Em 2002, na reunio de Ottawa, de 18 a 20 de maro, o Brasil foi representado pelo Embaixador Henrique Valle, ento titular da representao naquela capital. No relato da reunio, o Embaixador Valle recomendou a rpida entrada em vigor dos mecanismos internos de conformidade ao SCPK, de modo a evitar prejuzos comerciais ao Brasil113. Em 5 de novembro, o
Para no termos nossos interesses comerciais prejudicados (dos 26 pases com os quais mantemos comrcio de diamantes, 18 j participam do Processo de Kimberley), ser importante evitar atrasos na implementao interna dos compromissos consignados no Processo de Kimberley, Telegrama 171, 26.03.2002, Embaixada em Ottawa.
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O BRASIL E O PROCESSO DE KIMBERLEY
ento Ministro Frederico S. Duque Estrada Meyer proferiu discurso na Conferncia de Interlaken, na qualidade de chefe da delegao brasileira. Na ocasio, afirmou que o Brasil, comprometido com a questo do combate ao financiamento de guerras a partir do comrcio ilegal de diamantes, estava tomando as medidas necessrias para adequar-se ao Processo114. Em 20 de novembro, a Misso do Brasil em Genebra informou115 sobre a apresentao de pedido de waiver por parte de Canad, Japo e Serra Leoa para as medidas de adequao ao sistema de certificao do comrcio de diamantes brutos, e consultou se o Brasil teria interesse em ser includo no referido pedido. A resposta, enviada no dia seguinte, foi positiva116. Iniciou-se, a partir de ento, perodo de reunies internas no Brasil, junto a interlocutores do Ministrio de Minas e Energia (MME), do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) e da Secretaria da Receita Federal (SRF), com vistas a definir as providncias para a entrada em vigor no Pas das medidas de adequao aos requisitos mnimos do SCPK. 4.2 Adequao aos requisitos mnimos do SCPK Distribuio interna de competncias A expectativa de ter pronto em 1 de janeiro de 2003 o Certificado do Processo de Kimberley brasileiro foi frustrada por razes de prazos de tramitao da medida provisria que disporia sobre o assunto, assim como de confeco do referido certificado na Casa da Moeda117. A situao em que se encontrava o Brasil, assim como vrios outros pases, foi suavizada, em parte, com Nota da Presidncia do PK que admitia a possibilidade de pases em atraso nas providncias de adequao ao SCPK emitirem Government Letter of Comfort a seus parceiros comerciais em substituio ao Certificado. Tal soluo seria admitida at 1 de fevereiro de 2003.
Brazil is taking all the necessary steps to put into effect the decisions of the Process. Our commitment equals our perception that the international community can no longer tolerate the fuelling of conflicts by the illegal trade of diamonds, and is making the necessary efforts to put an end to this international crime, Telegrama 2422, de 01.11.2002, da Misso em Genebra. 115 Telegrama 2565. 116 Despacho telegrfico 1225: Vossa Excelncia est autorizado a solicitar a participao do Brasil como beneficirio do waiver referido nos documentos G/C/W/431 e G/C/W/432, circulados no Conselho de Bens da OMC no ltimo dia 12 de novembro pelas delegaes do Canad, Japo e Serra Leoa. 117 Fax do Secretrio de Minas e Metalurgia do MME, Frederico Lopes Meira Barboza, Diviso de Acesso a Mercados (DACESS).
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No entanto, o Brasil tambm no logrou produzir o Certificado at essa data, devido ainda demora na tramitao da medida provisria. Em 28.01.03, a Diviso de Acesso a Mercados (DACESS) deu cincia118 de tal circunstncia Embaixada em Pretria e solicitou que fosse ela informada Presidncia do PK. Solicitou, ademais, fosse aquela Presidncia consultada a respeito de possvel soluo temporria para o caso brasileiro. O Itamaraty procurou apressar a tramitao da medida por meio do Aviso n 02, de 03.02. Em 07.02, a Embaixada em Pretria informou119 que a Presidncia do PK sugeria ao Governo brasileiro providenciar um certificado temporrio, devidamente validado pelas autoridades competentes, a fim de assegurar a manuteno das exportaes procedentes de seu territrio. Motivada por consulta da presidncia do PK, a DACESS enviou comunicaes, em 03.01, Secretaria de Minas e Metalurgia do MME, ao Departamento de Operaes de Comrcio Exterior (DECEX) do MDIC, e SRF, dando conhecimento da necessidade de definio do ponto focal brasileiro para a interlocuo sobre o SCPK. Em resposta, o ento Secretrio de Minas e Metalurgia do MME, Frederico Lopes Meira Barboza, opinou que o ponto focal fosse escolhido dentre trs ministrios: MME (Secretaria de Minas e Metalurgia), MDIC (Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comricio Exterior) atravs do DECEX (Departamento de Operaes de Comrcio Exterior) ou Ministrio da Fazenda (MF SRF)120. O Coordenador-Geral de Administrao Aduaneira da SRF, Ronaldo Lzaro Medina, opinou que o ponto focal para assuntos tcnicos relacionados ao regime em questo deve ser indicado pelo Ministrio de Minas e Energia121, o que veio a acontecer: em 12.02, o Coordenador-Geral de Economia e Poltica Mineral do MME, Samir Nahass, informou Presidncia do PK, por e-mail, lista de atribuio de competncias entre os vrios ministrios envolvidos: - Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM): responsvel pela elaborao e emisso do Certificado do Processo de Kimberley; Ponto Focal: Joo Csar de Freitas Pinheiro; Substituto: Carlos Augusto Ramos Neves. - Departamento de Operaes de Comrcio Exterior (MDIC): responsvel por assuntos de comrcio exterior; Ponto Focal: Edson Lupatini Junior.
Despacho telegrfico 17 para a Embaixada em Pretria. Telegrama 55. 120 Fax no 004, de 09.01.2003, dirigido DACESS. 121 Fax no. 19, de 21.01.2003, dirigido DACESS.
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- Diviso de Assuntos Comerciais (MF): responsvel por assuntos aduaneiros; Ponto Focal: Dario da Silva Brayner Filho. - Diviso de Acesso a Mercados (MRE): responsvel por assuntos diplomticos gerais. - Samir Nahass, Coordenador-Geral de Economia e Poltica Mineral do MME, responsvel pela gesto diria do SCPK (grifo do autor). No MRE, o tema Processo de Kimberley havia sido tratado, em um primeiro momento, pela Diviso das Naes Unidas (DNU), o que refletiu as circunstncias histricas que deram gnese ao Processo. Uma vez estabelecido o compromisso brasileiro com o PK, o que se consolidou com a Declarao de Interlaken, em 2002, e medida que as atenes voltaram-se para a criao do Sistema de Certificao brasileiro o que envolveu, entre outras providncias, obter o waiver da OMC o tema iniciou processo de migrao para a alada da Diviso de Acesso a Mercados (DACESS). A questo de saber se seria possvel, ao amparo da legislao brasileira, emitir um certificado temporrio ocupou os ministrios envolvidos por algum tempo, e acabou no tendo soluo favorvel. Quando convidado a participar da Plenria de Joanesburgo, de 28 a 30 de abril, o Brasil ainda lidava com a questo, e a medida provisria ainda tramitava. Desse modo, a presena brasileira na reunio de Joanesburgo foi bastante discreta, com funcionrio do MDIC participando na qualidade de observador. Exportaes brasileiras de diamantes comearam a ser apreendidas. Houve casos em Israel, na Blgica e na frica do Sul. Tal fato adicionou, naturalmente, presso na adoo da legislao correspondente. No exterior, comearam a surgir dvidas acerca do status brasileiro em relao ao SCPK. O compromisso brasileiro com o SCPK foi demonstrado, em parte, com o envio de estatsticas de produo, exportao e importao referentes ao primeiro trimestre de 2003. Posteriormente, em 30.05, a DACESS solicitou122 Embaixada em Pretria que confirmasse junto Presidncia do PK o firme compromisso do Brasil em participar do Processo. Em 30.07, por fim, foi adotada a Medida Provisria n 125, instituindo no Brasil o Sistema de Certificao do Processo de Kimberley SCPK, relativo exportao e importao de diamantes brutos. A Embaixada em Pretria foi informada123 da publicao da MP 125, e solicitada a transmitir a
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Despacho telegrfico 180. Despacho telegrfico 310, de 18.08.03.
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informao presidncia do PK. A informao foi transmitida tambm para a Misso junto ONU, a Misso em Genebra, a Misso junto s Comunidades Europeias e a Embaixada em Washington. Em 21.08, a Misso em Genebra solicitou autorizao124 para notificar o Conselho para o Comrcio de Bens da OMC sobre a adoo da MP 125, com o fim de cumprir exigncia da deciso que concedeu o waiver s medidas adotadas internamente para a vigncia do mecanismo de certificao do PK. A autorizao foi encaminhada no dia seguinte125. A MP 125 foi aprovada pelo Congresso Nacional em 09.10 e transformada na Lei n 10.743, publicada no dia seguinte. Em 13.10, o DNPM e a SRF emitiram a Portaria Conjunta 397, dispondo sobre aspectos de suas atribuies relacionados ao funcionamento do SCPK. Em 14.10, o DNPM emitiu a Portaria n 398, que dispe sobre o requerimento do certificado para exportao de diamantes brutos e apresenta o formulrio do requerimento. No fim daquele ms, na Reunio Plenria de Sun City, o Brasil foi oficialmente incorporado Lista de Participantes do PK. Em 05.11, o Brasil emitiu seu primeiro Certificado do Processo de Kimberley. 4.3 Os controles internos e a crise poca do incio da adequao do sistema de controles internos aos requisitos mnimos do SCPK, em 2003, havia no Brasil, segundo o DNPM126, 20 mil reas de explorao mineral regularizadas e 150 mil em processo de anlise. A quantidade de garimpos e garimpeiros ilegais era incerta. A partir de ento, a necessidade de adequar a legislao e a fiscalizao interna aos requisitos mnimos do SCPK serviria como incentivador de leis e polticas pblicas direcionadas organizao da minerao, com nfase na minerao artesanal e aluvionar. Dever ficar claro ao fim deste item, no entanto, que essas leis e polticas novas so desenvolvimento de preocupao anterior, com expresso legal (inclusive constitucional) variada. Em 18.07.03, aconteceu em Cuiab (MT), o I Frum Nacional sobre o Controle da Produo de Diamante Certificao do Processo de Kimberley. Foi dado incio, com essa reunio, a novo perodo de organizao
Telegrama 1884. Despacho telegrfico 920. 126 Informao contida no Item 21 do livro de instrues para a Misso do Brasil junto ONU referente 58 AGNU (2003).
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da produo nacional do diamante, que utilizou a necessidade de adequao aos requisitos mnimos do SCPK como justificativa, perante a sociedade em geral e, perante a comunidade de garimpeiros, em especial, para sua promoo. Segundo o documento circulado para promover a reunio, o objetivo do encontro seria estabelecer polticas pblicas para a formalizao da lavra de diamantes no pas, promovendo a discusso junto aos diferentes segmentos envolvidos e interessados, visando obter subsdios para atender s exigncias necessrias Certificao de Origem do Diamante pelo Processo de Kimberley. Em 29.09, o MME organizou nova reunio com o intuito de discutir, com as partes imediatamente envolvidas, o processo de organizao da produo de diamantes no Pas, dessa vez em Coromandel (MG). O documento que promoveu a reunio, que recebeu o ttulo Frum Controle da Produo de Diamantes em Coromandel MG Certificao do Processo de Kimberley, destacava o papel do SCPK como instrumento dessa organizao:
Importa enfatizar que o futuro do mercado diamantfero no Brasil depende do xito na implementao internacional e nacional do Sistema de Certificao do Processo de Kimberley enquanto instrumento de Polticas Pblicas para o Controle e Disciplinamento da Produo, Comercializao e Exportao de Diamantes brutos.
O esforo para fazer valer leis em setor que sempre funcionou com margem expressiva de informalidade criaria, como seria de se esperar, frices. A deciso de tornar requisito legal (Lei 10.743) que cada certificado do SCPK emitido pelo Brasil fosse relacionado a um ttulo minerrio especfico, ainda que derivado de preceito constitucional que confere a propriedade dos bens minerais Unio (Art. 20, pargrafo 1), tornou, como veremos, mais difcil a misso de fiscalizao do sistema. Em 2005 e 2006, o sistema atravessou forte crise: a PAC publicou dois artigos contundentes sobre os problemas do setor no Brasil; as autoridades brasileiras do DNPM, de incio, refutaram as acusaes, tendo, inclusive, realizado pronunciamento a respeito na Plenria de Moscou, em 2005; posteriormente, realizou-se grande operao da Polcia Federal, que recebeu o nome de Operao Carbono, e levou priso do Diretor do III Distrito do DNPM (MG), Luiz Eduardo Machado de Castro. Diante dessa situao, optou-se por suspender, por um perodo de seis meses, as exportaes
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brasileiras de diamantes. Nesse intervalo, o DNPM procedeu a extensivo esforo de reorganizao, o que possibilitou a retomada das exportaes no prazo programado e a participao na Plenria de Botsuana, em 2006. As sees seguintes descrevero esse percurso. importante notar tambm que a questo da organizao do setor de explorao de diamantes parte da questo maior da organizao do setor de explorao mineral como um todo. Nesse sentido, existem temas que no dizem respeito apenas ao diamante, e, muitas vezes dependem, para a sua completa regulamentao, de definies legais que esto pendentes h vrios anos. o caso, por exemplo, da questo da minerao em terras indgenas, cuja regulamentao encontra-se pendente desde a adoo da Constituio Federal de 1988. Apesar de no estar entre os objetivos deste trabalho o detalhamento de todos os temas tcnicos afetos organizao da explorao mineral no pas, necessrio enfocar algumas dessas questes para que se possa compreender o significado prtico, para o Brasil, de participar do PK. 4.3.1 Principais desafios na organizao da extrao de diamantes no Brasil So dois os principais desafios na organizao da explorao de diamantes, no Brasil: a) trazer para a legalidade garimpeiros operando margem da lei; e b) regulamentar a explorao em terras indgenas. No primeiro caso, o problema muito antigo: o primeiro Regimento especfico a tentar regulamentar a minerao de diamantes no Brasil data de 26 de junho de 1730127. poca, o foco exclusivo ainda no nascidas as preocupaes ambientais, quanto menos os diamantes de conflito era o atendimento s exigncias fiscais da Coroa portuguesa, que tomavam a forma ora do quinto (sobre a produo), ora do sistema de capitao (que cobrava imposto sobre o nmero de escravos utilizados na minerao), ora da derrama (que objetivava o cumprimento de quota estabelecida). O problema persistiu ao longo do tempo, no to perceptvel no caso do diamante, cuja produo perdeu terreno, em nvel mundial, a partir do sculo XIX128, mas sim no do ouro, cujos garimpos espalharam-se por
127 DOS SANTOS, Joaquim F. Memrias do Distrito Diamantino. Belo Horizonte: Livraria Itatiaia Editora, 1976, p. 50. 128 Entre 2000 e 2007, a mdia de produo brasileira foi de cerca de 450.000 quilates. Para comparao, em 2004, a Rssia, que foi o maior produtor mundial, extraiu aproximadamente 33 milhes de quilates. Fonte: Sumrios minerais anuais, DNPM.
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vrias regies do pas. Serra Pelada, o mais famoso, chegou a ser explorado por cerca de 100 mil garimpeiros entre 1980 e 1985129. O advento do SCPK veio a reforar a preocupao em trazer para a legalidade os garimpeiros de diamantes, que so responsveis pela maior parte da produo nacional da gema130. Para a obteno de um Certificado do Processo de Kimberley, no Brasil, necessrio que o diamante sendo exportado possa ser rastreado at um ttulo minerrio especfico, ou seja, uma Permisso de Lavra Garimpeira (o mais simples), uma Portaria de Lavra ou um Alvar de Pesquisa com Guia de Utilizao. o que determina o Artigo 1, pargrafo 2 da Lei 10.743, de 09.10.03:
Na exportao, o Processo de Kimberley visa impedir a remessa de diamantes brutos extrados de reas de conflito ou de qualquer rea no legalizada perante o Departamento Nacional de Produo Mineral - DNPM (grifo do autor).
Essa exigncia no um requisito mnimo do SCPK para sistemas nacionais de controles internos, mas fruto de deciso do legislador brasileiro de vincular o certificado observncia de preceito bsico da legislao mineral nacional, cristalizado no Artigos 20, inciso IX, e no Artigo 176, pargrafo 1, ambos da Constituio Federal de 1988, este ltimo com redao modificada pela Emenda Constitucional no 6, de 15.08.95 (que permitiu explorao por empresa estrangeira constituda sob leis brasileiras), segundo os quais:
Art.20 So bens da Unio: IX os recursos minerais, inclusive os do subsolo; Art. 176 - As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra. Pargrafo 1 - A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o caput deste artigo somente podero ser efetuados
Boletim informativo Gesto Mineral em Destaque, publicado DNPM. Ano 1, no. 12, dezembro de 2005. 130 Segundo o Sumrio Mineral 2008, publicado pelo DNPM, a maior parte da produo brasileira continua sendo proveniente da garimpagem, procedente de reas objeto de PLGs Permisso de Lavra Garimpeira. Em 2007, as PLGs produziram s em Juna (MT) cerca de 98.061 quilates de diamante, o que corresponde a aproximadamente 54% da produo brasileira.
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mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administrao no Pas, na forma da lei, que estabelecer as condies especficas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indgenas.
Em outras palavras, o SCPK no estipula que o rastreamento deva descer a um ttulo minerrio especfico (sendo aceitvel a certificao relacionada a regies, por exemplo), mas o legislador nacional optou por utilizar o sistema de certificao como instrumento adicional para fazer valer a obrigatoriedade de que a produo mineral, mesmo aquela advinda de atividade garimpeira, seja realizada pelo detentor de ttulo minerrio, ou em associao com este (seja ele pessoa fsica ou jurdica). O acerto dessa deciso muito debatido at hoje. poca da Medida Provisria no 125, houve proposta de emenda, de autoria do Senador Valdir Raupp, para retirar a parte final do pargrafo 2 (ou de qualquer rea no legalizada perante o Departamento Nacional de Produo Mineral DNPM)131, a qual no foi aprovada. A proposta de emenda era motivada pelo entendimento de que no seria conveniente atrelar, de forma to determinante, os esforos nacionais de regularizao com o certificado internacional: fosse diferente, falhas na esfera nacional no significariam necessariamente falhas na esfera internacional. Prevaleceu, porm, o entendimento de que os controles internos exigidos pelo SCPK devem operar, no Brasil, como instrumento de enforcement do preceito constitucional de que a minerao s pode ocorrer em reas devidamente regularizadas. A vinculao do Certificado do Processo de Kimberley a ttulo minerrio especfico acarreta, alega-se, tramitao morosa e dificuldades na fiscalizao,
131 Segundo o texto da proposta de emenda, A redao atual do pargrafo 2o do art. 1 da Medida Provisria afirma que o Processo de Kimberley destina-se a impedir a remessa de diamantes brutos de reas de conflito ou de reas no legalizadas perante o Departamento Nacional de Produo Mineral. Embora o Brasil tenha todo o interesse em estimular a legalizao das reas de minerao e coibir o contrabando de diamantes, no convm impedir, por lei, e de imediato, a comercializao de diamantes provenientes de reas ainda no legalizadas. O Sistema de Certificao do Processo de Kimberley (SCPK), conforme indica a Exposio de Motivos Interministerial n. 76-MME-MF-MDIC, de 30 de julho de 2003, () no exige que o certificado contenha especificaes detalhadas da rea de extrao. A redao atual institui um rigor que o sistema internacional no exige. Como o governo tem interesse que os atuais mineradores legalizem suas atividades, uma redao mais branda constitui um gesto de boa vontade que certamente vai estimular a legalizao.
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de um lado, e excessiva responsabilizao das autoridades do DNPM, de outro, que devem atestar, sob as penas da lei, que cada lote provm de um determinado pedao de terra, e no de uma regio ou municpio. Sobre esse ponto especfico, h alternativas sugeridas no sentido de atribuir a pessoas da regio (diretores de cooperativas ou sindicatos de garimpeiros, por exemplo, ou ainda certificadores de bolsa de diamantes a ser criada), que vivem o dia a dia da atividade e conhecem as pessoas que mineram na regio, a autoridade para atestar a origem regional das pedras, com superviso do DNPM. Como forma de fundamentar o argumento, costuma-se citar o fato de que o ouro e as demais pedras preciosas que esto submetidas s mesmas leis so exportados em bruto pelo Brasil com base, na maioria dos casos, na primeira nota fiscal (de compra), e no no ttulo minerrio. Ainda que a vinculao a ttulo minerrio especfico seja considerada incontornvel, a atribuio de autoridade de atestar a origem das pedras a diretor de cooperativa ou de bolsa de diamantes estabelecidos localmente sugerida como forma de dar celeridade ao processo. As dificuldades com essas alternativas so baseadas na incerteza de como seria feita a superviso desses certificadores, uma vez que no se pode cogitar prescindir da fiscalizao por parte dos agentes pblicos; alega-se que eventuais crimes poderiam ser identificados com auxlio dos controles existentes no sistema bancrio e financeiro brasileiro (que monitorariam com rigor as transaes), mas provvel que essa afirmao seja mais verdadeira em relao a Estados com a minerao j mais estruturada, como Minas Gerais, do que a Estados como Mato Grosso ou Rondnia. De todo modo, entre os principais obstculos citados por garimpeiros para a sua formalizao destaca-se a pequena quantidade de reas passveis de serem pleiteadas legalmente para o garimpo, uma vez que elevado percentual das potenciais reas produtoras j esto oneradas por direitos minerrios alocados a empresas. Nos municpios de Coromandel e Abadia dos Dourados, em Minas Gerais, por exemplo, 11 empresas detinham, em 2003, ttulos minerrios referentes a 62% do subsolo disponvel132. Reclamao adicional relaciona-se ao fato de que muitas dessas terras no so exploradas pelas empresas. A licena ambiental necessria para pleitear qualquer titulao minerria, ademais, teria tramitao complicada e custosa.
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Stio do DNPM (www.dnpm.gov.br), citado pelo jornal Garimpando Notcias, no. 3, 2003, editado pela Cooperativa de Garimpeiros de Coromandel e Regio (COOPERGAC) e pelo Sindicato dos Garimpeiros de Coromandel e Regio (SINDIGAC).
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Por outro lado, h que se reconhecer que nem todas as pessoas operando na ilegalidade o fazem por dificuldades em se legalizar, e que a prpria mobilidade classicamente associada ao garimpo pode militar contra o enraizamento necessrio para a operao legal. A partir das reunies mantidas com a comunidade de garimpeiros, empresrios e comerciantes de diamante, descritas acima, optou-se, de um lado, por modificar a legislao ambiental em alguns aspectos passando a exigncia de licena ambiental do momento da protocolizao da solicitao da permisso de lavra para o momento de sua outorga, por exemplo e, de outro, por promover negociaes que resultassem em acordos de cesses de direitos minerrios entre empresrios detentores de direitos minerrios e cooperativas de garimpeiros, de modo a que essas ltimas pudessem operar dentro da lei. Esse curso de ao encontrou dificuldades, que levaram finalmente crise de 2005/2006, por dois motivos. Em primeiro lugar, como havia um nmero muito maior de garimpeiros em atividade do que foi possvel trazer, no curto prazo, para a legalidade, quem continuou operando margem da lei buscou escoar a produo de alguma maneira. Assim, criaram-se formas de burlar o esquema montado, baseadas na incluso de diamantes em notas fiscais relacionadas a Permisses de Lavra alugadas, fossem elas minimamente produtivas ou que s existiam no papel. Em segundo lugar, as inspees do DNPM s reas produtoras, que em teoria permitiriam checar a efetiva capacidade de produo de uma determinada Permisso de Lavra, ou mesmo se havia qualquer produo, eram espordicas. A partir da crise, seriam adotadas outras medidas para tentar sanar essas falhas. A explorao mineral em terras indgenas depende da regulamentao dos artigos 176, 1, e 231 3 da Constituio Federal de 1988. O Artigo 176, 1, citado acima, estabelece que as atividades de pesquisa e lavra de recursos minerais em terras indgenas sero regulamentadas por lei, que estabelecer as condies especficas. No Artigo 231, que dispe sobre a poltica indigenista nacional, a Constituio estabelece que a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indgenas s podem ser efetivadas com autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participao nos resultados da lavra, na forma da lei. H quatro projetos de lei tramitando em conjunto no Congresso Nacional sobre o assunto: os Projetos de Lei 1610 (1996), 7099 (2006), 7301 (2006) e 5265 (2009). Foi criada na Cmara dos Deputados Comisso Especial destinada a proferir parecer ao Projeto de Lei 1610, de 1996, do Senado
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Federal, qual tambm esto submetidos para anlise, de forma conjunta, todos os projetos posteriores. A regulamentao da minerao em terras indgenas, no que se refere especificamente ao garimpo, tema importante pelo difcil controle da atividade garimpeira nas reas amplas e de difcil acesso em que normalmente localizam-se as reservas, alm do grande potencial de conflitos entre ndios e garimpeiros, do que d mostra a experincia brasileira. O tema e seus desdobramentos (fiscalizao da proibio de minerar, ao em caso de conflitos, investigaes, etc.) envolvem vrias agncias da administrao, principalmente DNPM, FUNAI, Polcias Federal, Civil e Militar e ABIN. Em 2004, embate entre garimpeiros e ndios cinta-larga deixou 29 garimpeiros mortos na Reserva Roosevelt (RO). O fato desencadeou operao da Polcia Federal denominada Operao Roosevelt, que desde ento procura coibir a minerao ilegal na regio: em 19 de maio de 2009, por exemplo, o Cabo da Polcia Militar Hamilton Csar de Arajo Costa e sua esposa Marcilene da Silva Pacheco foram presos pelo roubo e posse de uma gema133. Apesar dos esforos, a fiscalizao tambm dificultada, alegadamente, pelo envolvimento dos prprios ndios na atividade ilegal. O assunto merece acompanhamento constante das agncias fiscalizadoras, entre outros motivos porque o recrudescimento da minerao ilegal poderia trazer exposio negativa para o Brasil no mbito do PK. O entendimento que vem sendo consolidado no sentido de que apenas a efetiva regulamentao da atividade de minerao nas terras indgenas poderia oferecer soluo a mdio e longo prazos, vista das mencionadas dificuldades em meramente exercer ao repressora. Os casos de Canad e Botsuana, que tiveram que lidar com situaes anlogas, so normalmente citados como exemplos da viabilidade de disposio legal sobre o assunto que permita a minerao, ainda que existam crticas forma que tomou tal regulamentao. Mais uma vez, o fato de que no Brasil a minerao predominante no caso da explorao diamantfera a artesanal ao contrrio de Canad e Botsuana agrega dificuldade ao problema e torna necessria a busca de soluo especfica, o que explica, ao menos em parte, o longo tempo de existncia da lacuna legal desde a Constituio de 1988.
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Caso registrado no Inqurito 113D 2009 da Delegacia de Polcia Civil de Espigo do Oeste (RO).
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4.3.2 Crise Em outubro de 2004, o jornal Estado de Minas publicou matria intitulada Diamantes da ilegalidade, em que apontava fraudes na certificao de diamantes no Estado, envolvendo a empresa Primeira Gema. Tal matria, presumivelmente uma vez que citada no prprio artigo da ONG , levou a PAC a realizar investigao que culminou na publicao de artigo com o ttulo sensacionalista de The Failure of Good Intentions: Fraud, Theft and Murder in the Brazilian Diamond Industry, parte de srie de publicaes intitulada The Diamonds and Human Security Project. Aps breve registro histrico, o artigo descreve o funcionamento do setor de explorao de diamantes no Brasil poca de sua publicao. Em seguida, em seo intitulada Kimberley Compliance, descreve episdio, a que d o subttulo de Anatomy of a Kimberley Fraud, no qual fica exposta falsificao de um determinado Certificado de Kimberley, o de nmero 64. Segundo o artigo, a fraude teria tido incio em 12.08.04, com a apresentao de requerimento para o Certificado de Kimberley. O requerimento listava um comprador em Dubai, preo de venda US$ 162,92 por quilate para um total de 6.876,92 quilates e cadeia de notas fiscais levando a duas Permisses de Lavra Garimpeira prximas a Diamantina (MG). A empresa responsvel pelo requerimento era a Primeira Gema Comrcio Importao e Exportao Ltda., de propriedade de Hassan Ahmad, natural de Serra Leoa. Aps a tramitao habitual, o lote obteve o Certificado de Kimberley e foi exportado. O problema, prossegue o artigo, que as Permisses de Lavra correspondentes foram concedidas em 30.06.04 e, em 07.07.04, segundo a cadeia de notas, o detentor das Permisses vendeu os 6.876,92 quilates para uma empresa de nome Morgan Minerao Indstria e Comrcio Ltda, a qual, trs semanas depois, vendeu as pedras para a Primeira Gema. Ou seja, as duas Permisses de Lavra em tela haviam rendido 6.876,92 quilates em uma semana, o que representa quantidade muito acima da mdia para qualquer regio de explorao aluvionar. So apontadas, a seguir, o que, na avaliao dos investigadores, so falhas das autoridades brasileiras envolvidas no caso. O artigo descreve, ademais, os fatos ocorridos em abril de 2004 na Reserva Roosevelt. Apesar de apontar falhas pertinentes como a falta de inspees s reas produtoras , o artigo utilizou tom agressivo e desequilibrado. Generaliza o sistema brasileiro de controles a partir do caso
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do Certificado #64 (Its a system full of holes. Far from being an aberration, Certificate #64 is more likely par for the course) e, mais grave, ao tratar dos acontecimentos na Reserva Roosevelt, alarga o conceito de diamantes de conflito:
Roosevelt: Brazils Conflic Diamonds (ttulo da seo) The massacre of 29 diamond diggers on the Roosevelt Indian Reserve in the remote Rondnia rainforest in 2004 attracted international media attention and demonstrated that conflict diamonds are by no means restricted to Africa (p. 1, seo About this Report).
O primeiro artigo da PAC causou reao de forte indignao nas instncias brasileiras envolvidas com o PK, que avaliaram que o texto desconsiderava o comprometimento brasileiro em organizar o setor de explorao de diamantes e o fato de que muitas das dificuldades descritas deveriam ser vistas como resultado do esforo maior de fiscalizao, que estava apenas comeando. O Secretrio de Geologia, Minerao e Transformao Mineral do MME, Giles Carriconde Azevedo, enviou carta Presidncia do PK, em junho de 2005, em que repudiou o tom e as informaes distorcidas, mal compreendidas ou de m-f do artigo. Referiu-se, ademais, ao fato de o artigo mencionar empresas internacionais, sobretudo canadenses, operando no Brasil134, o que colocaria em dvida seus objetivos e a lisura dos seus atos. Em 20 de junho, o Presidente do PK enviou resposta carta do Secretrio Carriconde Azevedo, na qual agradeceu as explicaes brasileiras mas fez referncia projetada Visita de Reviso (que vinha sendo planejada para aquele ano) ao Brasil, a qual would help to objectively estimate efficiency of the KPCS implementation in Brazil.
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Segundo PORTO, Francisco J. S. Filho. As Imposies do Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas. A Ineficincia do Procedimento Administrativo Brasileiro Originrio do Certificado de Kimberley e suas Consequncias Prticas: Enfraquecimento da Nao, das Empresas Privadas no Mercado Mundial e a Opresso ao Trabalhador Artesanal. Belo Horizonte: FUMEC, 2007, () as mineradoras canadenses monopolizam a regio de Coromandel (MG), com mais de 252 ttulos minerrios detendo 241.377,46 hectares somente no Estado de Minas Gerais. Trata-se de empresas chamadas, no jargo da minerao, juniors que tm como estratgia a prospeco de risco, com o lanamento de aes nas bolsas do Canad e do Reino Unido, e que teriam, de fato, perdas provveis de investimentos com a existncia de minerao ilegal em sua regio de operao.
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Em 8 e 9 de junho, o Diretor-Geral Adjunto do DNPM, Dr. Joo Csar de Freitas Pinheiro, participou, em Moscou, de reunies do Grupo de Trabalho de Monitoramento e do ainda chamado Subgrupo ad hoc de produo aluvionar, do qual o Brasil j era o Coordenador-Geral para a Amrica do Sul. Na informao produzida pela DACESS para o livro de instrues para a Delegao do Brasil 60 AGNU, de 14.07, dois dos oito pargrafos so de resposta ao artigo da PAC. Ao final dos dois pargrafos, o texto deixa claro a inteno de que os elementos apresentados em resposta sejam utilizados no pronunciamento da Delegao brasileira, e reafirma o compromisso brasileiro com o fim dos diamantes de conflito:
7. O Ministrio de Minas e Energia recebeu oficialmente, em 19.05.05, relatrio da Partnership Africa Canada (PAC) cujo objetivo declarado seria o de fazer recomendaes para ajudar a superar as dificuldades enfrentadas pelo Brasil no setor diamantfero. (...) Escrito em linguagem irnica, o artigo no reflete o enorme esforo do governo brasileiro em regularizar a produo mineral informal. Esse esforo de legalizao dirige-se no somente s reas de garimpagem de diamante no Brasil, mas tambm inclui as pequenas unidades produtivas de areia, brita, ouro, gemas e minerais industriais. (...) 8. A participao brasileira no Processo de Kimberley d-se no contexto das resolues e decises do Conselho de Segurana da ONU. A ingerncia externa na poltica mineral brasileira, nos moldes como foi apresentada no relatrio da PAC, apenas prejudica os esforos do Governo brasileiro rumo a regulao das atividades do setor mineral no Pas. 9. Para realizar pronunciamento, a Delegao poder utilizar as informaes disponibilizadas acima. Deve-se ressaltar que o Brasil apia todas as iniciativas para impedir que o comrcio ilegal de diamantes financie conflitos; que a explorao e o comrcio legtimos de diamantes devem cumprir funo social e econmica em muitos pases em desenvolvimento; e que os pases participantes do Processo de Kimberley tm obrigao moral de envidar esforos de modo a fortalec-lo e aperfeio-lo, pois constitui mecanismo fundamental para garantir o cumprimento das obrigaes de manuteno da paz e segurana internacionais, acordadas entre os membros da Organizao das Naes Unidas.
O artigo da PAC tambm repercutiu na imprensa brasileira. Em 31.05, o jornal Zero Hora publicou artigo intitulado Brasil sob presso internacional,
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na qual relata resumidamente o teor do artigo da ONG canadense e, ao final, colhe declarao do Diretor-Geral Adjunto do DNPM, Dr. Joo Csar de Freitas Pinheiro, que qualificou de maldosas as concluses da PAC, que teriam o objetivo de manchar a nossa imagem no exterior. O Brasil teria oportunidade de apresentar defesa na Plenria de Moscou. Embaixada em Moscou coube indicar diplomata para acompanhar a reunio, o Secretrio Luiz Maria Pio Correa. O MME enviou o Diretor-Geral Adjunto do DNPM, Dr. Joo Csar de Freitas Pinheiro, e o Coordenador-Geral de Assuntos Internacionais, Samir Nahass. Na reunio, pde o Dr. Joo Csar desenvolver, uma vez mais assim como fizera nas reunies com o GTM e o Subgrupo de Trabalho de Produo Aluvionar, em 08 e 09 de junho os argumentos que fundamentavam a compreenso brasileira, naquele momento, dos fatos. De acordo com o Telegrama de relato da reunio, de nmero 866, de 18.11, aps a apresentao, a atitude da PAC era diferente: em contatos privados com a delegao brasileira, a ONG apresentou desculpas e manifestou desejo de colaborar com as autoridades brasileiras. No obstante as negativas na Plenria de Moscou, as suspeitas da existncia de um ou mais esquemas de certificao fraudulenta levaram a operao conjunta da Polcia Federal, da Secretaria da Receita Federal e do Ministrio Pblico Federal, batizada de Operao Carbono, iniciada em 10 de fevereiro de 2006. A operao culminou na priso de seis pessoas, incluindo o superintendente do III Distrito do DNPM (MG), Luiz Eduardo Machado de Castro. Hassan Ahmad, proprietrio da empresa Primeira Gema, e protagonista do caso do Certificado # 64, objeto do primeiro artigo da PAC, estava entre os presos. A imprensa brasileira deu ampla repercusso ao caso. Em 12.02, por exemplo, o Correio Braziliense noticiou que a primeira pista de que diamantes africanos ganham fachada legal no Brasil foi descoberta h dois anos, depois da apreenso de um lote de pedras em nome de Hassan, com Certificado Kimberley fraudulento. Descobriu-se que as pedras eram provenientes de Serra Leoa, na frica, rea de conflito que no tem autorizao para certificar gemas. A repercusso na imprensa brasileira motivou Despacho telegrfico com destino Misso junto ONU, no sentido de prepar-la para eventuais questionamentos no mbito daquela organizao135.
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Despacho telegrfico (DNU/DACESS/COCIT/DAF I/DE I) 146, de 16.02.06.
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Valendo-se da autoridade advinda da circunstncia de ter a Operao Carbono sido tornada pblica meses aps a publicao de seu primeiro artigo, o qual j apontava falhas que viriam a ser investigadas no mbito daquela operao, optou a PAC por publicar, em abril de 2006, um segundo artigo de tom similar, seno mais agressivo, intitulado Fugitives and Phantoms: the Diamond Exporters of Brazil. Ao comentar as falhas no sistema de legalizao de garimpeiros, o artigo ataca o SCPK brasileiro sem meias palavras:
(...) the system devised by the Ministry of Mines and implemented by the DNPM was designed not for real oversight, but to provide token compliance with Brazils responsibilities under the Kimberley Process. It was a system only on paper, designed largely for show.
O artigo apresenta poucos fatos novos, alm de descrio da Operao Carbono e aprofundamento no esquema montado pela empresa Primeira Gema, de Hassan Ahmad. Dedica, porm, trs pginas a comentar os argumentos apresentados pela delegao brasileira Plenria de Moscou, os quais seriam, no que se refere ao caso do Certificado # 64, mal instrudos: segundo o artigo, a fundamentao do DNPM, em sua defesa, baseava-se, na realidade, em uma visita de inspeo realizada a um lote adjacente ao lote em questo. De 24 a 29 de abril aconteceu, aps alguns adiamentos, a esperada Visita de Reviso, da qual participaram representantes de Angola, Canad, EUA, Unio Europeia, da Global Witness e do World Diamond Council. O relatrio da visita comenta os fatos ocorridos a partir da Operao Carbono, e as mudanas que seriam introduzidas nos controles internos brasileiros que sero descritas mais adiante , naquele momento ainda em gestao. Faz vinte e sete recomendaes, mas sada os esforos das autoridades brasileiras em solucionar os problemas existentes assim como a transparncia e a cooperao com os participantes da Visita de Reviso. Em relao possvel utilizao do sistema de certificao brasileiro para a introduo no mercado de diamantes provenientes de zonas de conflito na frica, o relatrio afirma no ter encontrado provas de tal prtica. No entanto, faz a ressalva de que as falhas do sistema brasileiro poderiam ter possibilitado essa situao. Nesse contexto, a Misso do Brasil junto ONU recebeu, em 21.06, carta do Presidente do Grupo de Especialistas sobre Cte dIvoire
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estabelecido pela Resoluo 1643/05, Alex Vines. Na carta, Vines informava que visitaria o Brasil, acompanhado de outro membro do Grupo, no perodo de 08 a 13 de julho daquele ano. Segundo a carta, o Grupo estava interessado nas investigaes no mbito da Operao Carbono, e as possveis ramificaes dos esquemas fraudulentos no que diz respeito a diamantes de origem africana. Organizou-se, em 11.08.06, reunio na sede do DNPM em Belo Horizonte (MG) com o Presidente do Grupo de Especialistas, Alex Vines, e representantes do MME, Ministrio da Justia, Polcia Federal, Receita Federal, Procuradoria-Geral da Repblica e MRE. Segundo o Despacho telegrfico 735, de 01.09, enviado Misso do Brasil junto ONU, ao fim da reunio chegou-se ao entendimento de que no h qualquer evidncia de que diamantes contrabandeados da Cte dIvoire tenham entrado em territrio nacional ou tenham sido objeto de certificao brasileira nos lotes sob investigao da Polcia Federal. 4.4 Nova legislao, estado atual dos controles internos e participao no PK com nfase no Grupo de Trabalho de Produo Artesanal e Aluvionar As autoridades brasileiras diretamente envolvidas com o PK reagiram crise com a suspenso, por seis meses, da emisso de certificados. O Secretrio de Geologia, Minerao e Transformao Mineral do MME, Cludio Scliar, convocou reunio que se realizaria em 17.02.06, uma semana aps o incio da Operao Carbono, a fim de fazer levantamento da situao e traar alternativas para tentar aprimorar o SCPK no Brasil. Em 14.02, o Secretrio de Geologia, Minerao e Transformao Mineral e o Diretor-Geral do DNPM constituram, por meio da Portaria Conjunta SGM-MME/DNPM n 25, Grupo de Trabalho de Auditoria Especial para aferir a regularidade dos procedimentos desenvolvidos pelo DNPM na emisso de Certificados do Processo de Kimberley nos autos administrativos relativos pesquisa, extrao e exportao de diamantes brutos e para sugerir procedimentos visando o aperfeioamento do Sistema do Processo de Kimberley do Brasil. O Grupo de Trabalho analisou todos os certificados emitidos pelo Brasil desde a adeso ao SCPK, em 2003, at o de nmero 184, de fevereiro de 2006, ltimo antes da suspenso, realizou vistorias de campo e revisou processos minerrios.
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As concluses do Grupo de Trabalho, aps a anlise do processo de emisso de 184 certificados, dos quais 150 foram concludos e permitiram a exportao de um volume de 556.594 quilates, no valor de US$ 46.027.461,66, indicam que:
O sistema de certificao do Processo de Kimberley SCPK implantado no Brasil deixou de atingir seu objetivo certificar a origem das pedras objeto de exportao em cerca de 39% dos diamantes brutos exportados, ou seja, 217.000 quilates. Colocada de outra forma, a mesma informao revela que 49 (quarenta e nove) dos processos, aproximadamente 1/3 dos processos de certificao do Processo de Kimberley apresentam indcios de prticas delituosas ou, ainda, que cerca de 44% do valor total alcanado pela exportao, aproximadamente US$ 20.247.000,00 de diamantes brutos certificados tem fundamento em processos irregulares.
A concluso positiva dizia respeito ao fato de que 90% dos esquemas fraudulentos envolviam permisses de lavra garimpeira outorgadas em favor de apenas trs pessoas. Todas eram baseadas na cidade de Diamantina, na jurisdio do III Distrito do DNPM. Seguem vrias recomendaes de natureza administrativa, cvel e criminal relativas aos funcionrios do DNPM envolvidos com as fraudes. Em relao interface com o Processo de Kimberley, o documento sugere retificao do posicionamento brasileiro em relao ao Certificado # 64. O documento apresenta, por fim, propostas de aperfeioamento do procedimento administrativo adotado no mbito dos processos de certificao. Entre as propostas, talvez a mais importante tenha sido a que recomendava visitas de inspeo s reas indicadas como de origem dos diamantes destinados exportao, depois de analisados os processos de minerao relacionados. No seria adotada, portanto, nenhuma grande mudana de curso na opo brasileira de vincular a certificao a ttulos minerrios especficos. As medidas tomadas seriam no sentido de aperfeioar o mesmo procedimento administrativo bsico, somadas a medidas com objetivo de acelerar e facilitar a legalizao de garimpeiros. Em consequncia, em 01.09.06 o DNPM adotou a Portaria n 295, que introduz as seguintes inovaes: a) institui o Cadastro Nacional do Comrcio de Diamantes CNCD, instrumento de monitoramento da comercializao de diamantes brutos em
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todo o territrio nacional, o qual estar disponvel em formulrio eletrnico prprio, conforme explicitado no Art 4. O Art 4 dispe que a inscrio no CNCD ser obrigatria para todo produtor ou comerciante de diamantes brutos no territrio nacional, incluindo importador e exportador e dever ser pleiteada por meio de formulrio eletrnico prprio, dirigido ao Diretor-Geral do DNPM (...). O Art. 4 elenca, a seguir, documentos vlidos para instruo do referido formulrio (identidade e CPF, em caso de pessoa fsica, e contrato social, em caso de pessoa jurdica). Estar cadastrado no CNCD passa a ser requisito para a obteno do Certificado do Processo de Kimberley; b) cria o Relatrio de Transaes Comerciais RTC, a ser elaborado pelo produtor ou comerciante de diamantes brutos no territrio nacional, incluindo importador e exportador, em at cinco dias teis aps qualquer operao de compra e venda de diamantes brutos. Caso no haja operao de compra e venda em determinado ms, ainda assim tem a pessoa fsica ou jurdica cadastrada no CNCD a obrigao de enviar o RTC at o dcimo dia til do ms subsequente, apenas informando o estoque declarado no RTC do ms anterior. Caso no cumpra essas regras, o produtor/ comerciante estar sujeito a multa no valor de R$ 1.556,57, indeferimento do requerimento do Certificado do Processo de Kimberley referente a alguma operao no relatada e a imediata desativao da inscrio do produtor, do comerciante intermedirio, do importador ou do exportador no CNCD; c) institui o pr-requerimento eletrnico de certificao do Processo de Kimberley para exportao de diamantes brutos, espcie de primeira instncia de todo o processo de certificao; d) estabelece que somente sero emitidos Certificados do Processo de Kimberley referentes a diamantes oriundos de rea produtora que tenha sido objeto de vistoria, por parte do DNPM, nos seis meses anteriores ao respectivo requerimento, em que tenha sido comprovada efetiva atividade extrativa mineral, bem como a compatibilidade entre a produo de diamante informada e a capacidade nominal instalada. O conjunto de regras institudo pela Portaria 295 dificulta de modo considervel a emisso de certificados fraudulentos. A ltima regra, em especial, responde diretamente aos problemas identificados nos casos que levaram Operao Carbono, e constitui instrumento importante no monitoramento do real estado das reas identificadas como produtoras.
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O Estatuto do Garimpeiro adotado em 02.06.08, por meio da Lei 11.685, veio auxiliar nos esforos de promover a legalidade. O Estatuto reconhece a profisso e dispe sobre direitos e deveres dos garimpeiros, alm de estabelecer provises no sentido de facilitar s cooperativas de garimpeiros a obteno de direitos minerrios ou, alternativamente, a operao sob regime de parceria com detentor destes. Os Artigos 16 e 17 estabelecem a modalidade de Contrato de Parceria entre garimpeiro e titular de direito minerrio:
Art. 16. O garimpeiro que tenha Contrato de Parceria com o titular de direito minerrio dever comprovar a regularidade de sua atividade na rea titulada mediante apresentao de cpias autenticadas do contrato e do respectivo ttulo minerrio. Pargrafo nico. O contrato referido no caput deste artigo no ser objeto de averbao no DNPM. Art. 17. Fica o titular de direito minerrio obrigado a enviar, anualmente, ao DNPM a relao dos garimpeiros que atuam em sua rea, sob a modalidade de Contrato de Parceria, com as respectivas cpias desses contratos.
O Estatuto deve ser includo entre as medidas de resposta s dificuldades de legalizao no setor de diamantes, mas tem motivao mais ampla: responde a antiga reivindicao da classe136 e tambm a orientao constitucional. O Artigo 174, pargrafos 3. e 4. da CFD 88 estabelece:
Art. 174 Pargrafo 3 - O Estado favorecer a organizao da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteo do meio ambiente e a promoo econmico-social dos garimpeiros. Pargrafo 4 - As cooperativas a que se refere o pargrafo anterior tero prioridade na autorizao ou concesso para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais garimpveis, nas reas onde estejam atuando, e naquelas fixadas de acordo com o art. 21, XXV, na forma da lei.
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Deriva do Projeto de Lei n 2.844, de 1997.
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O Poder Executivo tem atuado em consonncia com essa orientao137. Um dos exemplos a articulao, pelo MME, de parceria entre a Cooperativa de Garimpeiros de Serra Pelada (COOMIGASP) e a empresa canadense Colossus Geologia e Participaes, subsidiria da Colossus Minerals Inc. O Alvar de Lavra para o projeto, em fase final de aprovao, pode vir a beneficiar cerca de quarenta mil garimpeiros de ouro. Entre as polticas sistmicas, cite-se a criao de Telecentros Minerais, para atendimento do pequeno minerador, e do Portal de Apoio ao Pequeno Produtor Mineral. A forma como no Brasil o assunto transcende a rubrica do diamante pode ser ilustrada com estatsticas relativas produo nacional de ouro e outras pedras preciosas. De acordo com os ltimos dados consolidados tanto pelo DNPM quanto pelo Instituto Brasileiro de Gemas e Metais Preciosos (IBGM), que so os relativos a 2007, o Brasil ocupa a 12. posio entre os maiores produtores mundiais de ouro, com 57 toneladas extradas e exportaes no valor de US$ 790 milhes. Parcela importante do ouro minerado no Brasil provm de minerao artesanal: segundo o IBGM, das 45 toneladas de ouro produzidas pelo pas em 2005, 15 eram provenientes de garimpos. No que toca s pedras preciosas (fora o diamante), o Brasil o maior exportador mundial de pedras em bruto (cerca de US$ 35 milhes em 2007138). Os dados servem, tambm, para fazer referncia ao fato de que o PK repetidamente citado como regime possivelmente modelar para outras indstrias extrativistas139, o que confere importncia adicional ao acompanhamento cuidadoso de sua evoluo.
O MME mantm em sua pgina documento Panorama e desafios do setor mineral brasileiro, assinado pelo ministro, que dedica pargrafo ao assunto: Gostaria de destacar um importante segmento da minerao brasileira que muitas vezes relegado ao esquecimento. Refiro-me pequena minerao, que no pode ser colocada em segundo plano. Esse segmento representa mais de 70% do nmero de empresas de minerao do pas; 25% da mo de obra contratada (considerando a informalidade, alcana 40% dos trabalhadores do setor); e que predomina na produo de argila para fabricao de tijolos e telhas, areia e brita para a construo civil, ardsia, calcrio, gemas, gipsita, granito, diamante, feldspato, mica, quartzito e outros bens minerais. Como ministro de Minas e Energia, e com a experincia de parlamentar e governador, considero importante apoiar e fomentar a minerao das pequenas empresas que necessitam do suporte governamental para praticar suas atividades produtivas em bases sustentveis. Idem, para a atividade mineral em reas de garimpo, desde que subordinada s legislaes minerrias e ambientais. 138 Stio do IBGM: www.ibgm.com.br. 139 Alm da frase da PAC a respeito, citada na introduo, no Relatrio da Presidncia do PK AGNU de 2009, por exemplo, a Nambia registrou que The Kimberley Process could be a
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No que se refere ao diamante, os efeitos de longo prazo do conjunto de medidas institudas a partir de 2006 devem ainda ser verificados. Os objetivos relacionados de fiscalizar a produo e trazer garimpeiros para a legalidade foram contemplados com novos instrumentos, mas sua eficcia ainda est sendo testada. A crise financeira internacional complicou essa aferio, na medida em que deprimiu todo o setor diamantfero. Existem sinais de fortalecimento da classe dos garimpeiros de diamante principalmente em Minas Gerais. Em 2009, a Cooperativa de Garimpeiros de Coromandel (COOPERGAC) realizou a primeira exportao direta de diamantes feita por cooperativa brasileira, para a Blgica, no valor de US$ 350.000,00. Por outro lado, persistem problemas em reas mais isoladas, como Mato Grosso (na rea de Juna) e Rondnia (Reserva Roosevelt), alguns dos quais relacionados indefinio da questo da minerao em terras indgenas. De todo modo, a crise nos controles internos brasileiros e o processo de reorganizao desencadeado por ela trouxeram lies importantes. Em primeiro lugar, verificou-se na prtica que as ONGs observadoras no PK apresentam tendncia a privilegiar a confrontao, com anlises muitas vezes superficiais e sensacionalistas, talvez uma extenso distorcida do modo de atuao utilizado para sensibilizar quando das origens do PK; em segundo lugar, que a imposio da necessidade de certificao no seria suficiente para levar legalidade os mineradores informais, sendo necessria a criao de incentivos, polticas pblicas e leis viabilizadoras; em terceiro lugar, que a fiscalizao teria que ser intensificada; em quarto, que h solues locais, como o tipo de cooperativismo que vem sendo praticado no Brasil, que, se bem acompanhadas e amparadas, podem render bons frutos. Sobre esse ltimo ponto, uma explicao mais detalhada pode ser til. A experincia brasileira de cooperativismo na rea de produo de diamantes tem sido considerada importante140 em razo de pequenas, mas importantes,
model for other extractive industries in that the Process has been able to enhance the participation of and communication between governments, industry and civil society, all of which play an active and meaningful role in its implementation. H tambm correlaes com a indstria extrativista vegetal, como demonstra o documento Biofuels Certification and the Law of the World Trade Organization, do International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD), que contm anlise do que seria a tramitao de waiver na OMC para uma certificao de biocombustveis luz do waiver concedido no mbito do PK. 140 Vide, por exemplo, o artigo Artisanal diamond miners cooperatives: What are they good for, de Shawn Blore, parte integrante do livro Artisanal dimond mining Perspectives and Challenges, editado por Koen Vlassenroot e Steven Van Bockstael e publicado pelo Egmont Institute.
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inovaes: a principal delas que, ao contrrio das experincias com cooperativismo na frica, os garimpeiros afiliados a cooperativas no Brasil dividem tudo o que se refere a encargos (contribuem mensalmente para que as cooperativas se encarreguem de todos os trmites e pagamentos burocrticos para garantir o acesso terra a ser minerada), mas no dividem os diamantes encontrados. Assim, mantido o motivador psicolgico essencial da atividade garimpeira, a possibilidade de enriquecer rapidamente141. 4.4.1 Participao nas Reunies 2006-2009 No que se refere ao PK, a participao na Plenria de 2006, que aconteceu em Gaborone, Botsuana, de 06 a 10 de novembro, foi importante por permitir ao Brasil fazer explanao geral dos acontecimentos a partir da Plenria de Moscou e apresentar as modificaes na legislao introduzidas pela Portaria 295. A delegao brasileira, chefiada pelo Diretor-Geral do DNPM, Miguel Antonio Cedraz Nery, e composta pelo Coordenador-Geral de Assuntos Internacionais da Secretaria de Geologia, Minerao e Transformao Mineral do MME, Samir Nahass e por representante da Diviso de Acesso a Mercados, do MRE, anunciou a retomada das certificaes brasileiras a partir de outubro daquele ano. Segundo a delegao brasileira, as novas medidas legais, assim como a atitude das autoridades brasileiras quando da Visita de Reviso que ocorreu em abril de 2006, causaram boa impresso nas autoridades do PK, fato refletido no relatrio da referida Visita, apresentado durante a Plenria:
(...) a Comisso da Visita de Reviso que esteve no Brasil em abril de 2006 apresentou o seu relatrio (...) enaltecendo a transparncia das autoridades brasileiras quando da visita, assim como a austeridade com que o pas apurou as irregularidades tendo adotado as medidas cabveis.
Pode-se considerar que as intervenes brasileiras foram bem-sucedidas na medida em que o Comunicado Final da Plenria no faz nenhuma referncia negativa ao Brasil. Superada a crise e retomada a certificao, a partir de outubro de 2006, foi possvel que o Brasil, ao longo de 2007, 2008 e 2009, participasse das
Outras inovaes dizem respeito ao envolvimento de algumas das cooperativas em mutires de limpeza ambiental, assim como em projetos comunitrios na cidade em que esto baseadas.
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reunies do PK com foco menos voltado para as questes relativas a seu prprio sistema de certificao e desenvolvesse atuao com nfase no temrio do Grupo de Trabalho de Produo Artesanal e Aluvionar (GTPAA). Alm de participar de sesses com vistas troca de informaes e boas prticas, o Brasil articulou-se com outros pases de produo semelhante em dificuldades, notadamente a Venezuela e a Guiana. No caso da Venezuela, na Reunio Intersessional de Windhoek, em junho de 2009, tanto no Plenrio como em reunio no mbito do Comit de Participao (para a qual no fora convidada, por no fazer parte do GT), no dia anterior, a delegao brasileira interveio, vista de declaraes agressivas de ONGs e de representantes das delegaes do Canad e da Unio Europeia, em defesa da necessidade de postura construtiva, por parte do PK, enquanto a Venezuela procedia aos ajustes que julgasse necessrios. Na Plenria de Swakopmund, em novembro, a delegao brasileira divulgou trecho de Comunicado Conjunto emitido pelos Presidentes de Brasil e Venezuela na semana anterior, fato que logrou, aliado monopolizao das atenes em torno do caso do Zimbbue, evitar que a Venezuela voltasse a ser singularizada como caso negativo na pauta de discusses. O Comunicado, emitido por ocasio da visita do Presidente Luiz Incio Lula da Silva a Caracas e El Tigre, em 29 e 30 de outubro, relata o compromisso dos Presidentes em desenvolver atividades de cooperao nas reas de certificao e fiscalizao de diamantes:
39. Os Presidentes anunciaram a inteno de iniciar cooperao para aperfeioar os padres de fiscalizao, controle e certificao de diamantes, no mbito dos esforos internacionais para combater o comrcio ilcito e suas conseqncias sociais. O Presidente Lula indicou que deixar especialistas brasileiros disposio do Governo venezuelano para treinamento nessa rea, por meio do Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM). O Presidente Hugo Chvez se disps a enviar funcionrios de alto nvel e especialistas do Ministrio de Indstrias Bsicas e Minerao ao Brasil, para dar seguimento s tratativas nesse sentido.
Registre-se que a reorganizao da explorao diamantfera no Brasil, luz das exigncias do SCPK, teve repercusses no grau de conscientizao e envolvimento com o Processo em todos os segmentos do setor, que se refletiu, nas Plenrias de Bruxelas, em 2007, e de Swakopmund, em 2009, na presena de representantes de cooperativas de garimpeiros e de um empresrio do
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setor diamantfero na delegao brasileira. Para isso contribuiu a criao, no mbito do DNPM, do Frum Brasileiro do Processo de Kimberley, que j realizou cinco reunies. A mais recente, realizada em outubro de 2009, em Coromandel (MG), contou com a presena de representante da Guiana e do Presidente do GTPAA, o angolano Paulo Mvika. A participao com nfase no GTPAA coerente com as caractersticas predominantes da produo diamantfera no Brasil e com o interesse em promover a legalizao da atividade garimpeira no pas. O prximo Captulo enfocar o estado atual do PK, em que se destacam os temas relacionados produo artesanal e aluvionar. Esse tipo de produo o que oferece mais desafios para o mecanismo, no apenas no que se refere ao Brasil. Encontrar forma equilibrada e construtiva de articular a ateno nacional em cada pas em que esses desafios se apresentam e a atuao do PK e de seu sistema de certificao , em si, um objetivo difcil de ser alcanado.
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Captulo 5 Estado atual e perspectivas luz dos interesses brasileiros
Recalling the objective of ensuring that the Kimberley Process Certification Scheme is simple, effective and pragmatic, that it does not impede the present legitimate trade in diamonds or impose an undue burden on Governments or industry, particularly smaller producers, and that it does not hinder the development of the diamond industry, (...) Recognizing that State sovereignty should be fully respected and the principles of equality, mutual benefits and consensus should be adhered to.
Resoluo 57/302, adotada em 15.04.03 De posse dos elementos trazidos pela contextualizao histrica, pela caracterizao bsica sob as ticas legal, conceitual e estrutural, e pelo percurso ao longo dos principais acontecimentos dos dez primeiros anos do mecanismo, necessrio, agora, esforo de avaliao do momento atual: onde est e aonde vai o PK? Com o paralelo feito sobre o Brasil, desde as primeiras reunies, sua adeso e adequao interna, os problemas enfrentados e a reao correspondente, alm da participao nas reunies no perodo subsequente, pode-se fazer perguntas semelhantes sobre o envolvimento brasileiro com o PK e com a temtica do diamante de modo geral.
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O esforo internacional que busca combater o fenmeno dos diamantes de conflito pode ser considerado bem-sucedido. Existe consenso entre governos participantes, ONGs e indstria no sentido de que o PK contribuiu decisivamente para reduzir a um mnimo ao redor de um por cento142 a quantidade de diamantes de conflito a integrar o fluxo do comrcio internacional legal. O Processo conta hoje com a participao de 75 pases. Os pases em cujo territrio aconteceram os conflitos que originaram a preocupao em torno do tema Angola, Repblica Democrtica do Congo, Libria e Serra Leoa, como visto so todos participantes do PK e tm o diamante como um item importante em suas pautas comerciais legais. Em Serra Leoa, por exemplo, as exportaes legais de diamantes evoluram da seguinte forma no perodo 1999-2004143: Exportaes legais de diamantes: Serra Leoa
Em Angola, as exportaes cresceram 54% entre 2000 e 2007, e na RDC as exportaes anuais ps-2003 foram mais do que o dobro de qualquer ano nas duas dcadas anteriores144. Aps modificar o seu sistema de controles internos segundo as recomendaes do PK, a Repblica do Congo foi readmitida entre os participantes em 2007. O nico caso comprovado, na atualidade, de diamantes de conflito (Cte dIvoire), est sendo combatido a partir de iniciativas de cunho regional e intensa articulao entre o PK e o Grupo de Especialistas criado pelo CSNU para monitorar a observao das
Stio de internet do Processo de Kimberley: www.kimberleyprocess.com. Fonte: Government Gold and Diamond Office Governo de Serra Leoa. 144 PAC, Diamonds and Human Security 2008.
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ESTADO ATUAL E PERSPECTIVAS LUZ DOS INTERESSES BRASILEIROS
sanes ao pas; se ainda no totalmente bem-sucedidos, os esforos so de natureza e qualidade muito superiores s tentativas de controle isoladas nos casos histricos de Angola e Libria/Serra Leoa. Em decorrncia direta de sua participao no PK, os Participantes reorganizaram a legislao interna que versa sobre a produo e o comrcio de diamantes. A participao no PK contribuiu para que as instituies que se ocupam do tema internamente tornassem mais densa e fluida a comunicao com seus congneres em outros pases. A indstria beneficiou-se. Pode apresentar-se opinio pblica como parte de um mecanismo que trabalha para combater o problema mais conhecido associado a seu produto. Seu envolvimento permitiu-lhe contribuir para adequar o mecanismo a seus interesses, de modo a que respeitasse certos limites e privilegiasse focos especficos. Alm disso, dispe hoje de instrumento adicional de quantificao e controle da produo, que so aspectos tradicionalmente importantes na indstria de diamantes. As ONGs figuram como artfices de articulao bem-sucedida que demonstra a sua importncia no cenrio internacional contemporneo. No foro criado, sua atuao constante, apesar de muitas vezes agressiva e desequilibrada, tem peso especfico. As concertaes futuras no mbito do mecanismo devero levar em conta a voz das ONGs, ainda que provavelmente de forma diferente das expectativas criadas pelas organizaes. Existem, no obstante, problemas e questes em aberto. Este Captulo trata dos principais temas atuais do PK, de seus desafios, riscos e oportunidades sob a tica dos interesses brasileiros. Os temas so divididos em duas categorias. A primeira categoria diz respeito questo do controle, com nfase na produo artesanal e aluvionar, e dos temas entre eles questes conceituais, normativas e estruturais que devem ser compreendidos, ao menos na atualidade, sob esse filtro. Todos os casos problemticos do PK (a comear das guerras que lhe deram origem), Cte dIvoire, RDC, Repblica do Congo, Gana, Brasil, Venezuela e Zimbbue, envolveram a produo artesanal e aluvionar. A circunstncia de que o controle dessa produo seja, ainda hoje, o tema mais complexo do PK, no fortuita. A segunda categoria abrange temas que, apesar de no alheios s questes da primeira categoria, podem ser analisados de forma mais independente: a interao PK-ONU e as investigaes cientficas sobre a identificao de diamantes.
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5.1 Limites, perigos e oportunidades do controle O sistema ideal de extrao de diamantes pode ser descrito da seguinte maneira: uma mina localizada em rea sem contestaes, estabelecida com o mnimo de danos ambientais, sem deslocamento de nenhuma populao indgena. Os mineradores, todos registrados e ganhando bons salrios, operam mquinas modernas, com toda a proteo possvel sade (todos tm, ademais, planos de sade, extensivo s famlias). Ao sair do trabalho, os mineradores passam por sistema de controle rigoroso, mas digno, apenas para o caso improvvel de que algum deles sinta-se tentado a levar consigo uma pequena pedra. No fim do dia, empregados especializados encarregamse de que a produo seja minuciosamente identificada, catalogada e acondicionada, j espera da exportao ou do envio para uma empresa lapidadora estabelecida localmente. Se fosse possvel ao menos almejar esse cenrio em todos os lugares onde diamantes so encontrados, o PK seria desnecessrio. Mas no : dos 23 pases com produo registrada no PK em 2008145, 15 apresentam depsitos aluviais, nos quais a circunscrio da produo em minas no vivel, e a forma de extrao tende a ser artesanal, com pouca ou nenhuma mecanizao, e grande informalidade. Segundo estimativas de 2001146, em todo o mundo o nmero de pessoas que tiram o sustento da minerao artesanal e aluvionar do diamante de cerca de 13 milhes; da minerao do ouro e outras pedras preciosas, 80 milhes. O estabelecimento de um sistema ideal de extrao, nesses casos, mais complexo. As reas envolvidas so maiores e de controle mais difcil; a concentrao dos minerais tende a ser menor e, consequentemente, a rentabilidade da extrao reduzida. As incertezas do empreendimento acabam atraindo pessoas com situao econmica e social j precria; as empresas costumam ser menores e menos estruturadas. Se pensarmos, para buscar um paralelo, em uma concesso dada a uma pequena empresa em uma rea aluvial (o que j seria um caso mais estruturado do que a garimpagem clssica), teremos, provavelmente, a seguinte realidade: uma rea aberta, com pouca superviso; mineradores mal pagos ou que no recebem qualquer salrio, sem registro de trabalho, mal equipados, muitos deles muito jovens; a fora de trabalho flutuando entre as reas com
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ltimas estatsticas consolidadas, poca da concluso deste trabalho. GOREAUX, L. Conflict diamonds. Washington: Africa Region Working Paper Series, 2001.
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concesses formais e as sem, um pouco rio acima; um pequeno empresrio no capacitado para lidar com sistemas de registro e processamento de dados. Para nos concentrarmos apenas no problema mais imediato (para o PK), quais so as reais chances de um controle efetivo, de longo prazo, nesses casos? A minerao artesanal e aluvionar atividade que envolve problemas complexos, cuja compreenso geral deve envolver as experincias concretas relativas no apenas ao diamante, mas a vrios outros minerais, como o ouro e a cassiterita, por exemplo. Ao mesmo tempo, h temas especficos relativos minerao artesanal e aluvionar do diamante que derivam no apenas de sua possvel associao a conflitos (pois, como assinalado no Captulo 1, outros minerais tambm esto sujeitos a essa associao), mas principalmente da circunstncia de o diamante ser hoje objeto de sistema de certificao que demanda controles singulares, muito mais severos do que o de outros minerais ( exceo dos minerais nucleares): o SCPK, ao mesmo tempo em que exige apenas que o governo certifique que os diamantes exportados no so diamantes de conflito, estabelece que necessrio, para isso, ter controle da minerao e do caminho a ser percorrido at a exportao, de maneira que pedras provenientes de um terceiro pas, esse sim em conflito, no possam ser lavadas por essa certificao falha147. Por esse motivo, dificuldades no controle (como nos casos especiais do Captulo 3) podem levar no somente a perda de receita pelo escoamento ilegal de parte da produo como impossibilidade de auferir receita da totalidade da produo diamantfera em um determinado perodo, em razo de eventual suspenso ou expulso do PK. Os desafios especficos do controle e certificao da produo artesanal e aluvionar foram identificados no princpio da estruturao dos mecanismos do PK, e essa identificao, conforme assinalado, ganhou expresso com a criao, em 2004, de Subgrupo ad hoc para cuidar do tema, elevado categoria de Grupo de Trabalho em 2006. 5.1.1 - A agenda do desenvolvimento e o PK O passo seguinte em relao ao diagnstico de que a minerao artesanal e aluvionar apresenta uma problemtica especfica est sendo a incorporao
Nos termos da PAC, Effective internal control is the only standard of major importance in the KP, in Other Facets, no. 31, 2009.
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147
da chamada agenda do desenvolvimento s discusses do PK. Essa agenda mostrou-se muito presente nas reunies de 2008 e 2009; apesar de apresentar pontos de intercesso com o temrio do GTPAA, vai alm dele. As formas pelas quais poder ganhar expresso concreta, no mbito do PK, so ainda incertas. Por agenda do desenvolvimento entenda-se as tentativas de enfatizar elementos socioeconmicos e ambientais na compreenso e nas aes relativas temtica da produo artesanal e aluvionar. Essa agenda rene conceitos de trabalho de base junto a comunidades, construo de condies para a formalizao (ao invs da simples expulso) de mineradores artesanais, recuperao ambiental, etc. O Comunicado Final da Plenria de Nova Dlhi (2008) contm um pargrafo sobre o tema:
27. The Plenary acknowledges that the diamond sector is an important catalyst for achieving Poverty Reduction (PRS) and meeting the requirements of the Millenium Development Goals (MDGs) in producing countries. In that regard, member countries, the industry and civil society are encouraged to provide support and technical assistance to producing countries to develop appropriate policies and programmes so that the diamond sector continues to develop the producing countries.
No mbito do PK, a agenda do desenvolvimento tem sido promovida principalmente pela Diamond Development Initiative (DDI). A ideia de ir um passo alm do combate aos diamantes de conflito central para a DDI, que trabalha em projeto alinhado, segundo seu texto explicativo, s recomendaes da OCDE e da Global Compact da ONU que visa criao de Development Diamond Standards, com a finalidade de
set minimum performance standards in regards to social, economic, environmental, labor, trading and/or governance issues for operations in the developing countries. Large companies at different levels of the diamond pipeline, cooperatives and individual miners, as well as, perhaps governments trading, buying and exporting diamonds in developing countries will be expected to meet these standards in order to be confirmed as producing development diamonds148.
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Stio de internet da DDI: www.ddiglobal.org/pages/projects-dds.php. Grifos originais.
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A iniciativa da DDI encontra eco em esforo sendo desenvolvido desde 2005 pela CASM, no sentido de encorajar o surgimento de certificaes do tipo Fair Trade na rea mineral, conforme detalhado em relatrio de junho de 2008 intitulado Certification and Artisanal and Small-scale Mining: an Emerging Opportunity for Sustainable Development. O relatrio identifica dois tipos possveis de certificao mineral: a certificao de origem, rea em que o SCPK o pioneiro; e uma imaginada certificao de qualidade tica, que teria por objetivo atestar aos compradores que the minerals have been mined, processed and traded in ways that do not compromise defined ethical standards. Um esquema amplo de certificao voluntria baseado nesses requisitos mnimos de ordem social, trabalhista e ambiental seria novidade na rea mineral, mas j h esquemas do tipo em outras reas da atividade econmica. Um risco, no que diz respeito aos diamantes, que argumentos baseados na dificuldade em diferenci-los uma vez introduzidos nas cadeias de distribuio dadas suas caractersticas conduzam a tentativas, de boa ou m-f, de incorporao desses development diamond standards aos requisitos do SCPK e estrutura de enforcement do PK. A leitura dos textos da DDI deixa a impresso de que as ideias que serviriam de base para essa incorporao j existem:
Even though conflict diamonds are no longer an issue due to the positive impact that the Kimberley Process has had, there are still many social, development and environmental problems present in the diamond mining industry, and in particular in the artisanal diamond mining sector. Artisanally mined diamonds, which represent an estimated 15% of the world total in any given year, are not distinguishable from other diamonds mined by large corporations. Consumers have no way of knowing whether their diamond is associated with child labor, environmental problems and the many other issues surrounding artisanal diamond mining communities. Since the artisanal diamonds are part of the diamond value chain, large companies cannot dissociate themselves from the problems affecting the artisanal diamond sector, this despite having cleaned up their act since the advent of conflict diamonds.
5.1.2 - Direitos Humanos A associao do tema direitos humanos com o PK, por fim, teve nfase com o caso do Zimbbue. Apesar dessa relao com um caso especfico, o
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tema apresentado neste trabalho na sequncia da agenda do desenvolvimento porque essa vinculao faz parte da argumentao das ONGs, dentro da sua compreenso do PK como promotor da segurana humana. Como visto, no caso do Zimbbue, problemas advindos de represso violenta, por parte de foras governamentais, minerao ilegal na regio de Marange, levaram caracterizao, por parte da mdia (norte-americana e europeia) e de algumas ONGs, da situao como passvel de punio por parte do PK. Se, de um lado, a confuso e a (at ento) falta de controle em Marange ensejaram atividades de contrabando na fronteira com Moambique, o que constitui, de fato, um assunto na alada do PK que promoveu trs visitas ao Zimbbue em 2009, duas do presidente do PK e uma Misso de Reviso em junho a condenao da situao, por parte dos atores mencionados, valeu-se do conceito vago e sensacionalista dos diamantes de sangue. O tema concentrou desproporcionalmente as atenes durante a Reunio Plenria de Swakopmund, em novembro de 2009, e continuou a dominar a agenda da mdia especializada, da indstria e das ONGs no perodo subsequente, repercutindo a insatisfao de alguns pases com a manuteno do Zimbbue entre os Participantes do PK, sem dar tempo a que o Plano de Ao (de doze meses) acordado na Plenria fosse sequer iniciado. Em 24 de novembro de 2009 o Rapaport Group149 anunciou que a empresa estava adotando um immediate trading ban on all diamonds from Zimbabwes Marange diamond fields due to severe human rights violations. No comunicado em que anunciou a medida, Rapaport acusou o PK e o World Diamond Council (WDC) de manterem em segredo informaes relevantes sobre abusos contra direitos humanos na explorao de diamantes (The Kimberley Process is being used as a fig leaf to cover up human rights abuses in the diamond sector. Reports describing abuse have been kept secret by the KP and the WDC). Instou, ademais, a WDC a revelar as informaes em seu poder sobre o assunto, relativas no apenas a Marange (including but not limited to Marange), e a World Federation of Diamond Burses (WFDB) e a International Diamond Manufacturers
Criado e dirigido pelo norte-americano Martin Rapaport, que se tornou o mais influente analista do mercado de diamantes ao publicar, de forma inovadora, a partir de 1978, a Rapaport Price List, autointitulada the industrys primary source for diamond price and market information. Segundo informaes da empresa, a RapNet facilita, por meio de listas dirias, a oferta de 525.000 diamantes (j lapidados), comercializados entre 10.000 clientes, em 70 pases.
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Association (IDMA) a educarem seus membros sobre abusos contra direitos humanos na explorao de diamantes. Os clientes do Rapaport Group, por fim, seriam conclamados a declarar, ao entrar no sitio de internet do grupo, que no mais comercializariam diamantes de Marange or other diamonds involved in human rights abuses. Em 25 de dezembro, a Humans Right Watch (HRW) somou-se campanha, pedindo aos comerciantes de diamantes que tomassem medidas contra os diamantes de Marange, onde as Foras Armadas do Zimbbue, under the control of President Robert Mugabe, estavam promovendo o trabalho forado de crianas e adultos e torturando e espancando moradores locais150. O texto da nota, seguido de comentrio de Rapaport, que a enviou a seus clientes, contm dois pargrafos que demonstram a maneira como o argumento de acusao pode ser construdo de forma perigosa151 (para os interesses do funcionamento do PK):
By any reasonable assessment, diamonds from Marange are blood diamonds and we are publicly calling upon retailers and interested consumers to boycott Zimbabwe diamonds. HRW wants the diamond industry to pressure the Kimberley Process to suspend Zimbabwe until diamond mining meets its minimum standards. Due to the prevalence of smuggling, the lack of transparency, within Zimbabwes diamond industry, insufficient controls at the countrys borders with neighboring countries and weak certification mechanisms, there is no way to guarantee that Marange stones are not being mixed with those produced at Zimbabwes other two mines.
No e-mail (pronto na tela) a ser enviado a autoridades do PK, pelo leitor, por fim, consta pargrafo que pede a mudana das regras do mecanismo:
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Zimbabwes Blood Diamonds Ask Before You Buy, www.hrw.org. Outro exemplo pode ser encontrado no artigo Zimbabwe, Diamonds an the Wrong Side of History, (PAC, 2009) : When UNITA rebels under Jonas Savimbi and RUF thugs under Foday Sankoh took villagers from their homes and forced them into virtual slavery digging for diamonds, international civil society did not hesitate to call these diamonds what they were blood diamonds. The situation is no different when the perpetrators belong to the police and army of a government like Zimbabwes... nor is its name blood diamonds.
151
I call on you to get tough on Zimbabwe and stop the trade in blood diamonds by: (...) Changing the rules of the Kimberley Process to include human rights as a mandatory minimum standard in the diamond industries of all participating countries; (grifo do autor).
A ltima edio do peridico da PAC, Other Facets152, inspirada pelo caso do Zimbbue, propugna requisitos mnimos que possam garantir direitos humanos bsicos:
The KPCS needs explicit provisions in its minimum standards that bind its members to uphold the rule of law and to assure basic human rights in their diamond industries.
Tambm no relatrio anual da PAC, Diamonds and Human Security, de 2009, a seo relativa a Angola fala na incluso de direitos humanos entre os requisitos bsicos:
Human rights abuse in Angolas garimpeiro expulsions and its reserve laws is abhorrent. It taints all of Angolas diamonds and should be rejected by all those who import Angolan diamonds. The Kimberley Process has shield away from the inclusion of respect for basic human rights as part of its minimum standards. The time for this to change is long, long overdue.
No artigo Zimbabwe, Diamonds and Wrong Side of History, por fim, a PAC apresenta sugesto do que considera ser suficiente para a incluso do tema nos documentos (e no mandato) do PK:
Suggested Wording for addition to the Kimberley Process Operating Document (Recommendation 7) Whereas disregard and contempt for human rights have resulted in barbarous acts which have outraged the conscience of humankind, The Kimberley Process shall promote respect for these rights and shall require their effective recognition and observance in the diamond industries of participating countries and among the peoples, institutions and territories under their jurisdiction.
152
No 31, outubro de 2009.
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Proposta nesse sentido foi encaminhada ao Presidente do PK em 2009 (Nambia), que a consignou em relatrio Assembleia Geral da ONU:
Civil Society organizations introduced a proposal to amend the basic KPCS document and certain other KP documents with a view to clarify the relationship between Human Rights and KPCS implementation. The WGM will pursue the examination of those proposals.
Em interveno na discusso da resoluo anual sobre os diamantes de conflito, em dezembro de 2009, o representante da Unio Europeia propugnou a incluso do respeito aos direitos humanos no escopo do Processo de Kimberley, como meio de adaptar o Processo a novos desafios. Argumentou que os consumidores no distinguem entre diamantes de conflito de reas controladas por grupos rebeldes daqueles de reas controladas por Governos com sangue nas mos153. 5.1.3 - O conceito de controles internos do SCPK e suas vinculaes importante notar que, no que diz respeito ao funcionamento prtico do mecanismo, possvel, mesmo sem mudanas normativas, a interpretao extensiva dos requisitos mnimos do PK de modo a tentar acomodar os objetivos pretendidos. O carter vago do conceito controles internos, que a base dos requisitos mnimos154, confere margem interpretao extensiva, com base, por exemplo, no seguinte raciocnio: problemas associados minerao artesanal podem ser relacionados a alguma forma de descontrole estatal; um sistema de controles internos que permite abusos de direitos humanos permite tambm a mistura indiscriminada de pedras; logo, em um pas com descontrole interno, no h como saber a real origem dos diamantes. O argumento j foi utilizado, como visto, no caso do Zimbbue. Ao mesmo tempo, o poder de mobilizao das ONGs envolvidas no PK continua intenso e o diamante continua sendo um alvo fcil. A ideia de que o conceito de diamante de sangue tambm inclui o diamante produzido
Telegrama 3932, da Misso junto ONU, 21.12.2009. Documento SCPK, Seo IV, Internal Controls - Undertakings by Participants Each Participant should: (a) establish a system of intenal controls designed to eliminate the presence of conflict diamonds from shipments of rough diamonds imported into and exported from its territory.
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em um contexto de abuso de direitos humanos ou explorao de trabalho em condies precrias tem apelo e coerente com o entendimento das ONGs, corrente desde o incio do PK, de que o tema se insere, em seu conjunto, na temtica da segurana humana. O relatrio anual da PAC de 2008 (Diamonds and Human Security) contm vrios trechos que ilustram esse entendimento:
Why we write: just as peace is not simply the absence of war, and end to conflict diamonds does not necessarily mean that diamonds will create prosperity or that human security will prevail in the areas where they are mined. The campaign to halt conflict diamonds has largely succeeded, although the phenomenon continues in Cte dIvoire (...). But the KP challenge today is not just Cte dIvoire; the larger challenge is to ensure that diamonds are controlled and tracked in ways that prevent a return of the much more deadly diamond-fuelled wars of the past. (...) It stands to reason, therefore, that conflict diamonds could return to countries where development is stunted and governance weak. That is why organizations like the Diamond Development Initiative (DDI) are so important, and why efforts to bring greater transparency to the extractive sector need all the support they can get.
Nesse contexto, a questo de saber se a ao das ONGs (com o provvel apoio de alguns governos) lograr mudanas normativas ou ficar restrita ao caminho da interpretao ampla do conceito de controles internos tem importncia jurdica, mas dela no dependem os efeitos da difuso da ideia em si155. Danos produo do Zimbbue devero ocorrer mesmo sem a expulso do PK. De certo modo, corre-se o risco de voltar do ponto de vista da imagem situao do fim dos anos 90. 5.1.4 - Alternativas de ao Tendo presente que da maneira pela qual a chamada agenda do desenvolvimento e seus desdobramentos forem desenvolvidos no dia a dia do PK depender grande parte do equilbrio e do sucesso futuro do mecanismo, a questo de como proceder para, ao mesmo tempo, defender
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Nos termos do artigo Zimbabwe, Diamonds and the Wrong Side of History, (PAC, 2009), The diamond market, after all, is a question of consumer choice, not finely nuanced jurisprudence. () In the eyes of a consumer, circumstantial evidence can also convict.
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os interesses brasileiros, manter a integridade do PK mecanismo com o qual o Brasil se comprometeu desde o princpio , faz-lo avanar, preservar o comrcio mundial de diamantes e reiterar opinio pblica o compromisso com essas causas, ocupar as atenes dos Ministrios envolvidos com o tema no pas, nos prximos anos. Em razo de vrios elementos identificados at o momento, alguns de natureza internacional como a importncia do diamante para vrios pases em desenvolvimento, caractersticas do comrcio mundial, histrico de conflitos, carter inovador e possivelmente modelar da resposta multilateral outros de mbito nacional, como a possibilidade de aumento da produo brasileira de diamantes, a importncia da atual produo nacional de ouro e outras pedras preciosas e o interesse em desenvolver a minerao artesanal no pas, o futuro do PK interessa ao Brasil. Ao completar uma dcada de existncia, o PK d sinais de que os prximos anos sero fundamentais para a definio de sua rota. Passados os anos iniciais de estruturao e aprendizagem, as diferenas de entendimento quanto a seu papel e s nuances de interesses em torno do denominador comum acordado vm aflorando com intensidade crescente156. A informao do Presidente do PK ao Secretrio-Geral da ONU, em novembro de 2009, de que a sociedade civil havia apresentado proposta de emenda ao Documento SCPK e a outros documentos bsicos do PK, no sentido de esclarecer a relao entre direitos humanos e a observncia do sistema de certificao, e de que o Grupo de Trabalho de Monitoramento iria inicialmente ocupar-se de estudar a proposta, indicativa do ponto de maturao em que se encontra o debate. De posse dos elementos introduzidos at aqui por este estudo, parece til desenvolver exerccio de reflexo sobre as opes de ao no futuro prximo que se apresentam aos atores do PK, e as consequncias que se julga que tais opes acarretariam. Nesse exerccio, a tica principal, naturalmente, a da ao governamental e dentro dela, a do Brasil. As alternativas de ao em relao ao PK, hoje, para qualquer governo Participante, parecem ser de trs ordens:
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Segundo relato da interveno do representante do Canad, Henri-Paul Normandin, nas discusses na AGNU, em dezembro de 2009, Concluding, he said that as the 10th anniversary of the historic meeting held in Kimberley, South Africa approached, the process was at a cross-road. While it had contributed to stemming the trade in conflict diamonds, now, more than ever, participants must demonstrate the necessary political will to apply the rules if it was to be effective. He reaffirmed Canadas full support to the Process, noting that the Kimberley Process enhanced the accountability, transparency and effective governance of the trade in rough diamonds. However, it must adapt to new challenges if it was to remain a relevant instrument. www.un.org/News/ Press/docs/2009/ga10903.doc.htm.
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a) trabalhar para enfatizar o vis reformador do PK, por meio da utilizao do espao privilegiado de articulao que o mecanismo oferece, da interpretao restritiva de seus requisitos mnimos e da cautela em seu poder de punir; b) trabalhar para enfatizar o vis transformador do PK, por meio da ampliao de seu mandato, ou mesmo da interpretao extensiva de seus requisitos mnimos, e da aplicao rigorosa de seu poder de punir, ou c) trabalhar pelo fim do PK. Teoricamente, seria possvel combinar os elementos das opes a e b e criar ao menos outras duas opes, mas essas opes teriam pouca coerncia interna: no faz muito sentido, segundo a prpria argumentao dos defensores da ideia, ampliar o mandato do PK e no aplicar rigorosamente o seu poder de punir. Tendo por base o exposto at o momento, possvel organizar os principais pontos positivos e negativos das trs opes. Comeando pelas opes mais radicais, c e b, e terminando pela opo que este trabalho considera a mais equilibrada, e que vem sendo a opo do Brasil, a, temos: Alternativa c A argumentao pelo fim do PK deve partir de uma de duas premissas: i) o PK nunca foi necessrio ou ii) o PK deixou de ser necessrio. Na palavra necessrio j se incorpora o clculo em que as vantagens da existncia superam as desvantagens. A primeira premissa tem poucos defensores. Seja por razes ligadas s questes de segurana causadas pelas guerras, pelo sofrimento humano desencadeado ou pelo risco de um colapso do mercado, muito dominante o entendimento de que o PK foi uma resposta necessria ao problema dos diamantes de conflito. A alternativa dos embargos derivados das resolues do CSNU, ao que se somou o compromisso da indstria de no comprar os diamantes de conflito, provou-se insuficiente. Naquele momento, apenas um sistema coordenado de certificao poderia trazer novo alento ao esforo. A segunda premissa pode ser defendida com mais facilidade. Desde o fim da guerra em Serra Leoa, argumenta-se, o problema dos diamantes de conflito praticamente desapareceu, restando hoje apenas o caso de Cte dIvoire, que no apresenta as mesmas propores dos casos anteriores, seja no que diz respeito ao volume de diamantes ou violncia envolvida. Por outro lado, os custos para manter a estrutura do sistema de certificao
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e comparecer s reunies, somados ao desgaste que eventuais problemas no cumprimento dos requisitos mnimos podem acarretar a pases faltosos, so de monta. A partir da, pode-se argumentar que o PK no mais necessrio, apresentando-se ou no alternativas para suprir a sua ausncia. O principal problema com essa argumentao deriva do fato de que o PK deve figurar entre as causas do fim dos diamantes de conflito; o fim das guerras de Angola, RDC e Libria Serra Leoa est relacionado tambm com outros fatores, mas no se pode cometer o erro de estabelecer relao de simples coincidncia entre o fim das guerras e o surgimento do PK. Em segundo lugar, h fortes indcios de que o problema dos diamantes de conflito um problema latente, que pode ressurgir com grande facilidade. Entre esses indcios, hoje, est a situao no leste da RDC, regio de paz precria em que milcias alegadamente ainda se beneficiam do comrcio de diamantes, e o aumento constatado em fluxos margem do sistema na Guin157, a partir da situao de anormalidade poltico-institucional desencadeada pela morte do Presidente Lansana Cont, em dezembro de 2008. O PK est indubitavelmente contribuindo para evitar a deteriorao desses casos, no que se refere ao uso do diamante para financiar grupos rebeldes; no prprio caso de Cte dIvoire, muito provvel que o conflito tivesse outras propores se o PK no existisse. Por fim, a tendncia mundial ao controle, nascida da necessidade de monitorar fluxos de mercadorias e de pessoas por vrias razes (trficos diversos, terrorismo, etc.) no recomenda a extino de um mecanismo de controle estabelecido e relativamente bem-sucedido como o PK. Para alm do fenmeno dos diamantes de conflito, a rede de monitoramento do PK pode ser til como auxiliar na identificao de transaes ilegais de vrias naturezas, como o trfico de drogas ou armas, por exemplo. Nesse caso, diferenas importantes em estatsticas de produo e de exportao em um produtor que no processa localmente as pedras pode ser indicativo do uso dos diamantes, por intermedirios, para o pagamento de mercadorias ilegais. Alternativa b A nfase ao vis transformador do PK, por meio da ampliao de seu mandato ou da interpretao extensiva de seus requisitos mnimos, e da
157 Na Plenria de 2009, como visto, o PK adotou Deciso Administrativa a respeito do fortalecimento dos controles internos na Guin, a partir de falhas identificadas.
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aplicao rigorosa das punies previstas (ou a serem criadas), uma opo que tem em sua base o desejo de atribuir mais poder ao mecanismo. Esse poder seria utilizado, em teoria, para transformar o conjunto de situaes problemticas associadas minerao artesanal e aluvionar, principalmente nas interfaces dessas situaes com a aplicao prtica do conceito de segurana humana. primeira vista, pela natureza salutar das causas esposadas dentre as quais, note-se, h vrias sendo defendidas no Brasil por meio de polticas pblicas , seria esse um movimento a ser encorajado. As fragilidades dessa opo podem ser identificadas, de um lado, nas caractersticas estruturais do prprio mecanismo e, de outro, no objeto sobre o qual o mecanismo transformador teria incidncia. Na primeira categoria, h que se observar, mais uma vez, que o PK um mecanismo que tem como principal instrumento um sistema de certificao de origem obrigatrio, com o poder de, na prtica, excluir pases do comrcio internacional de diamantes brutos. Essa caracterstica fundamental, e deve ser levada em conta em praticamente todos os raciocnios sobre o PK. Do fato de ter sido o sistema de certificao til, historicamente, para combater o fenmeno dos diamantes de conflito no decorre necessariamente a sua utilidade para outros fins; ainda que essa correlao fosse teoricamente demonstrada, faltaria demonstrar que essa potencial utilidade supera os riscos que a aplicao da medida traria. A ampliao do escopo do PK, aliada aplicao rigorosa de prescries punitivas, poderia levar, em um primeiro momento ao menos, ao alijamento de um grande nmero de pases do mecanismo. No calor das discusses na Plenria da Nambia, o Ministro de Minas e Energia do Zimbbue, presente reunio para tentar evitar a expulso do pas, declarava: Se o Processo de Kimberley no precisa do Zimbbue, o Zimbbue pode no precisar do Processo de Kimberley. Descontada a bravata, a frase recorda o perigo que ronda as organizaes em torno de produtos: se vrios produtores importantes estiverem fora, a organizao perde sentido. As Resolues da ONU sobre os diamantes de conflitos reconhecem essa circunstncia, na frase the widest possible participation in the Kimberley Process Certification Scheme is essential. Visto de outra maneira, passando da sade do mecanismo para a sade do pas afetado, o que faria supor que o alijamento do PK de um pas em dificuldades mas interessado em continuar participando teria efeitos positivos no tratamento
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dessas dificuldades158? claro que demonstrar interesse em continuar participando poderia ser expresso somente de vontade de protelar a punio, deixando em segundo ou terceiro planos o real nimo e a real capacidade de agir contra as irregularidades. Mas, mesmo reconhecido o risco de que o interesse principal do pas em foco seja o de meramente evitar a punio, no seria razovel prever que um grande produtor alijado do sistema tivesse maior probabilidade de incrementar o comrcio ilegal, e no menos? O prprio interesse em evitar a punio pode ser interpretado de forma mais benigna do que a autopreservao sorrateira: possvel que contenha o legtimo interesse em continuar exportando a maior parte de sua produo por vias legais, pelo fato de que os preos do mercado legal so melhores do que os do ilegal (e as chances do governo em questo incluir a receita nos cofres pblicos, e no nos bolsos de particulares, so maiores). No estariam esses fatores, qualquer que seja a interpretao, a encorajar o recurso punio apenas em casos extremos? Ao lado do risco relativo quantidade das expulses est o risco relativo qualidade: as caractersticas estruturais do PK no permitem, no momento atual, assegurar um julgamento justo a casos problemticos. A composio pouco varivel das Visitas e Misses de Reviso, assim como, por outro lado, sua diversidade de mtodo, alcance e eficincia159, indica que h muito a ser feito no sentido de estabelecer prtica consolidada nessa modalidade de inspeo. Em que pesem os reconhecidos mritos do mecanismo em ter incorporado esses atores discusso, o fato de que as ONGs Observadoras, PAC e Global Witness (que participam de todas as Visitas e Misses de Reviso e nas quais ocupam, em geral, o papel da acusao) so provenientes do Canad e do Reino Unido, respectivamente, e de que a indstria representada basicamente a grande indstria produtora e associaes de distribuidores dos pases desenvolvidos, certamente no sugere equilbrio ao
O Vice-Ministro de Minas e Energia da Nambia, Bernhard Esau, Presidente de turno em 2009, expressou essa dvida publicamente, em carta no stio do PK: Could suspending Zimbabwe from KP bring their situation to a halt? Will the suspension bring an end to the illegal activities currently going on in Zimbabwe or worsen them?. 159 O relatrio do GTM ao Plenrio em 2009 mais uma vez reconhece problemas no mecanismo de reviso pelos pares: The mobilization of review teams, the preparation of review visits and the production of reports has occasionally been hampered by delayed contributions. The WGM notes that effectiveness of the Peer Review System depends largely on the dedication and commitment of each and every Participant and calls for renewed commitment and dedication to this key element of the KPCS.
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processo, uma vez que no se tem na estrutura de inspeo, na mesma intensidade, as vozes governamentais e no governamentais dos pases em desenvolvimento com produo artesanal e aluvionar. O fato dessas vozes poderem ter acesso s reunies intersessionais e plenrias no suficiente, na prtica, para sanar esse desequilbrio. Em relao composio das delegaes, a Administrative Decision on the KPCS Review System contm disposio sobre o desejvel equilbrio geogrfico e entre pases produtores, lapidadores ou comercializadores, com recomendao especfica de que pases de produo artesanal e aluvionar faam parte das delegaes. O documento submetido pelo Ad Hoc Working Group on the Review of the KPCS160 por ocasio de exerccio de reviso conduzido em 2006 faz referncia ao fato de que h 97 especialistas nominados por Participantes (Roster of Experts) para serem convidados a integrar delegaes de reviso; esses especialistas, no entanto, so provenientes de apenas 17 Participantes. Quanto liderana das delegaes, at aquele momento apenas oito Participantes haviam liderado visitas, sendo que em somente um caso foi o chefe da delegao proveniente de pas de produo artesanal e aluvionar (Serra Leoa, em junho de 2006). O documento tambm contm recomendaes para modificar a composio e a liderana das delegaes:
Participation by experts from developing country Participants, and particularly artisanal-alluvial producing Participants, is of great importance because of the crucial role of review visits in disseminating best practices between Participants. (...) The participation of experts from artisanal-alluvial producer Participants in as many review visits as possible should be continued and if possible further developed, above all in review visits to artisanal-alluvial producer Participants.(...) The KP should seek to further diversify the leadership of review visits.
A pequena variao na composio e sobretudo na liderana das delegaes pode ser notada nos seguintes exemplos: na visita ao Brasil, em abril de 2006, a delegao foi liderada pelos EUA e contou com membros de UE, Canad, Angola, Global Witness, World Diamond Council e outro membro dos EUA; na visita Guiana, em maio do mesmo ano, o lder da
The Kimberley Process Certification Scheme Third Year Review, disponvel na pgina www.gjepc.orgD pdfD KPCS_3rd_Year_review_Final_report.pdf.
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delegao era proveniente da UE, e os membros do Canad, EUA, Global Witness e World Diamond Council; na visita Rssia, em abril de 2005, a delegao foi liderada pela UE e composta por EUA, Botsuana, World Diamond Council e PAC. No caso do Zimbbue, por exemplo, o sensacionalismo da imprensa e das ONGs, assim como o excepcional rigor de tratamento, por parte de alguns Participantes (Canad, EUA, UE) foi, para qualquer observador, plenamente perceptvel; pacfica, no meio especializado, a noo de que existem hoje outras situaes de descontrole da produo e de abusos de direitos humanos em garimpos africanos entre as quais as de algumas localidades no leste da RDC, que acaba de assumir a Vice-Presidncia do PK equiparveis a Marange, sem, no entanto, provocar reaes semelhantes161; a prpria PAC considerou, como assinalado acima, abhorrent os alegados abusos de direitos humanos cometidos pelo governo de Angola ao expulsar garimpeiros ilegais; no entanto, apenas o Zimbbue correu o risco de expulso do PK. Somem-se a isso e aqui comea-se a passar segunda categoria, que diz respeito ao objeto do mecanismo consideraes mais amplas sobre a composio de foras no PK. Ao contrrio de outros produtos como as madeiras tropicais, por exemplo em que a composio de foras em organizaes internacionais so organizadas em torno da clivagem bsica consumidores versus produtores, no caso dos diamantes brutos (ainda que o PK no seja uma organizao de produto) a diviso que vem se consolidando a que antepe sociedade civil, lapidadores e distribuidores + grandes produtores industriais (frica do Sul, Nambia, Botsuana leia-se De Beers Canad, Austrlia e Rssia) versus pases (em desenvolvimento) de produo artesanal e aluvionar. Em torno dessa clivagem organizam-se composies circunstanciais, como o cerco de proteo dos pases africanos, entre os quais Nambia e frica do Sul, em torno do Zimbbue nas reunies de 2009, ou o apoio brasileiro Venezuela em 2008 e 2009. Se recordarmos as diferenas entre os tipos de extrao de diamantes, descritas no incio deste Captulo, seremos obrigados a admitir que a tarefa
De acordo com o Annual Review 2009: Diamonds and Human Security, da PAC, a RDC ainda apresentaria, inclusive, diamantes de conflito: Warfare continues in the eastern third of the Democratic Republic of the Congo. Government forces battle ineffectively against two remaining rebel groups, at least one of which funds its war in a very small way through the exploitation of diamonds. () As a result, the DRCs network of comptoirs is the worlds most effective system for laundering conflict, illicit and clandestine diamonds.
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de organizao dos pases com minerao artesanal e aluvionar predominante muito mais complexa. A perspectiva de que essa tarefa seja concluda definitivamente, a curto prazo, no realista. Mesmo a extrao industrial, que em teoria apresenta problemas mais simples (menos trabalhadores, rea restrita), percorreu um longo caminho at chegar a um patamar mnimo em termos de responsabilidade social e ambiental. Por outro lado, conforme descrito no item relativo indstria de diamantes, trata-se de um esquema mundial de comercializao de um lado muito peculiar, cartelizado, e de outro muito tpico, em que demandas de pases produtores, como a relativa ao processamento local do produto bruto no so devidamente contempladas. Ocorre que as propostas sendo ventiladas no sentido de um PK transformador dizem respeito apenas minerao artesanal e aluvionar, e ainda assim sob ngulo restrito. A responsabilidade social e ambiental das grandes empresas tida, aparentemente, como exemplar; ou, alternativamente, como assunto a ser tratado entre o governo do pas sede e a empresa. Mesmo no que se refere minerao artesanal e aluvionar, o enfoque incompleto: no h nem nunca houve, ao longo dos dez anos do PK nenhuma campanha das ONGs envolvidas, ou iniciativa da indstria, que tenha como foco a melhor incorporao de pases de produo artesanal e aluvionar cadeia produtiva do diamante, com a promoo da agregao de valor feita localmente, por exemplo. Esse desequilbrio temtico fator importante a sugerir cautela. Subjacentes a esses temas, h importantes consideraes de natureza comercial a serem ponderadas no caso de tentativa de mudana do mandato. Se admitimos que a minerao artesanal e aluvionar de fato apresenta desafios de ordem social, trabalhista e ambiental em cujo espectro, em uma extremidade, muitas vezes afloram situaes que podem configurar ameaas a direitos humanos e se, por outro lado, tivermos presente que eventual expanso do mandato do PK significaria a vinculao do tratamento desses desafios, no que se refere ao diamante, a um sistema internacional de certificao obrigatrio, com o poder de banir pases do comrcio legal, a que concluses podemos chegar162? No parece interessar aos pases produtores, entre os quais o Brasil, permitir que as particularidades da produo artesanal e aluvionar e a incorporao da agenda do desenvolvimento e eventuais questes de direitos
As consideraes deste item sobre a eventual mudana de mandato do PK e as possveis implicaes de natureza comercial tm carter exploratrio e no exaustivo, uma vez que a proposta concreta nesse sentido ainda encontra-se em momento inicial de gestao.
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humanos s discusses do PK levem a uma mudana em seu mandato original, que bem definido163. H que se ter em mente que o PK funciona, antes de mais nada, com base em um sistema de certificao, que no deve ser encarado como instrumento para resolver todos os problemas do setor de minerao de diamantes. A certificao do PK foi aprovada, tanto no mbito da ONU quanto na OMC, por razes especficas, para evitar situaes bem identificadas conceitual e historicamente. A produo artesanal e aluvionar apresenta um conjunto variado de situaes, para cujo tratamento necessrio enfoque multidisciplinar, baseado em polticas pblicas especficas porm integradas ao conjunto de polticas de gesto socioeconmica de cada pas. Se a prpria multilateralizao de muitos desses problemas discutvel (danos ambientais associados minerao do diamante so em geral leves e tm efeitos locais164; problemas trabalhistas e sociais so, salvo casos excepcionais, circunscritos a cada pas), sua vinculao a um sistema de certificao obrigatrio, que os incorporaria ao rol de situaes certificveis, certamente no aceitvel. O Brasil teria lutado com afinco contra qualquer tentativa de banimento do pas do comrcio internacional de ouro, por exemplo, a partir dos problemas em Serra Pelada (ainda que tenha decidido por fechar aquele garimpo). Fazendo um paralelo, a ttulo meramente ilustrativo, no universo da normalizao tcnica internacional, v-se que as discusses atuais sobre a ISO 26000, no mbito do Comit de Barreiras Tcnicas (CBT), so muito sensveis. A polmica acontece, note-se, mesmo com a ressalva de que a nova norma no se prestaria certificao (voluntria). No caso da ISO 26000, o carter amplo da norma em gestao, que inicialmente trataria de Responsabilidade Social Corporativa, mas incorporou recomendaes nas reas de direitos humanos, trabalhistas e meio ambiente, vem causando inquietao em muitos pases. Segundo instrues enviadas Delegao do Brasil na OMC, em junho de 2009165, a preocupao adviria de
Como a prpria PAC admite, The Kimberley Process is strictly about controlling the trade in rough diamonds, in order to ensure (they) are not used to finance conflict. There is nothing in the KPCS requiring governments to improve the lot of diamond miners, to distribute the wealth from diamond mining to local communities, or to use the revenues from diamond mining for anything at all (in Land Grabbing and Land Reform: Diamonds, Rubber and Forests in the New Liberia, 2007). 164 Na minerao de diamantes no h emprego de produtos qumicos, como o caso do mercrio na minerao do ouro. 165 Despacho Telegrfico 351, de 22 de junho de 2009.
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Eventuais implicaes decorridas do vnculo que passar a existir entre a referida norma e as obrigaes do Acordo TBT. O TBT estabelece que os regulamentos tcnicos baseados em normas internacionais devem ser considerados, at prova em contrrio, como no restritivos ao comrcio. Diante disso, poder haver no futuro dificuldades considerveis para contestar regulamentos de outros pases baseados na ISO 26000 que estiverem criando barreiras tcnicas ao comrcio. Tais regulamentos contaro com a legitimidade conferida pelo Acordo TBT, e caber ao pas que se sentir prejudicado por eles o nus da prova de que criam obstculos injustificados ao comrcio.
As instrues, aps meno de sugesto dos EUA e do Canad de incluso de disclaimer no corpo da prpria norma com linguagem objetivando desvincul-la do Acordo TBT (o que no era bem aceito por muitos pases sendo contrrio inclusive o INMETRO em razo da contradio de uma norma internacional definir-se como no sendo uma norma internacional), recomendam delegao brasileira
Sondar (...) sobre a possibilidade de que um entendimento ou uma deciso do prprio CBT venha a excluir a ISO 26000 do conceito de norma tcnica internacional tal como entendido do ponto de vista do Acordo TBT. Esse curso de ao (...) permitiria ao Comit manter o controle sobre quais normas internacionais escapariam da presuno de conformidade conferida pelo Acordo TBT.
No que se refere ao PK, do ponto de vista normativo, proposta no sentido de alargar o mandato poderia ser contestada, desde logo, em bases comerciais. O waiver concedido pela OMC diz respeito a uma situao definida e excepcional166, fruto de um contexto histrico especfico, conforme assinalado, que j havia ensejado resolues tanto da AGNU como do CSNU. O prprio texto do waiver, em seus pargrafos preambulares, reconhece esse contexto:
Noting the relevant resolutions of the United Nations Security Council under Chapter VII of the United Nations Charter and the Kimberley Process Certification
O pargrafo 3 do Artigo IX do Acordo OMC inicia com a expresso In exceptional circumstances. Em seguida, o pargrafo 4 do mesmo artigo, ao disciplinar sobre as revises do waiver, estipula que a Conferncia Ministerial deve, a cada reviso, examinar Whether the exceptional circumstances justifying the waiver still exist.
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Scheme Participants intent to contribute to and support the implementation of the measures provided for in those resolutions; Further noting that the Kimberley Process Certification Scheme responds to the call of the United Nations General Assembly to give urgent and careful consideration to devising effective and pragmatic measures to address the problem of conflic diamonds;
Nesse quadro, elementos como o carter transfronteirio da ameaa causada pelos diamantes de conflito e a dificuldade em fazer valer isoladamente os embargos do CSNU aos diamantes de Angola e Libria/Serra Leoa foram determinantes; esses elementos no so facilmente transferveis, e a aprovao de eventual novo waiver na OMC, com outros objetivos, precisaria passar pela avaliao rigorosa prevista na letra (a) do pargrafo 3 do Artigo IX do Acordo OMC167. de se supor que seria necessrio, para que o assunto fosse sequer analisado pela OMC, que o conceito de diamantes de conflito fosse primeiramente modificado pela ONU , presumivelmente pela Assembleia Geral, que primeiro o definiu, mas no se podem descartar tentativas de tratar do assunto apenas no Conselho de Segurana, com base nas Definies do Documento SCPK:
For the purposes of the international certification scheme for rough diamonds (hereinafter refered to as the Certification Scheme), the following definitions apply: CONFLICT DIAMONDSmeans rough diamonds used by rebel movements fo finance conflict aimed at undermining legitimate governments, as described in relevant United Nations Security Council (UNSC) resolutions insofar as they remain in effect, or in other similar UNSC resolutions which may be adopted in the future, and as understood and recognised in United Nations General Assembly (UNGA) Resolution 55/56,or in other similar UNGA resolutions which may be adopted in future;
Se seria difcil demonstrar a necessidade de uma medida dessa natureza em mbito multilateral, medidas unilaterais teriam tambm embasamento
A request for a waiver concerning this Agreement shall be submitted to the Ministerial Conference for consideration pursuant the practice of decision-making by consensus. The Ministerial Conference shall establish a time-period, which shall not exceed 90 days, to consider the request. If consensus is not reached during the time-period, any decision to grant a waiver shall be taken by three fourths of the Members.
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precrio: regulamentos nacionais que restringissem o acesso de diamantes minerados em condies aqum das timas, do ponto de vista trabalhista ou de direitos humanos, a determinados mercados, contrariariam princpios importantes do sistema multilateral de comrcio, como o de no discriminar entre produtos semelhantes e no discriminar com base em processos ou mtodos de produo no conexos ao produto final. Os maiores riscos relacionados a um PK com poder desmesurado tm a ver, obviamente, com o uso desse poder para a consecuo de objetivos de cunho protecionista e /ou intervencionista. No primeiro caso, podem figurar como motivadores interesses da grande indstria em excluir do mercado, ainda que temporariamente, alguns produtores. Esses interesses podem vir tona simplesmente como extenso da lgica de controle da oferta, tpica dessa indstria, ou como represlia a pases rebeldes que tentem deixar a rbita padro e causem prejuzos comerciais: no escapa aos crculos mais envolvidos com o diamante, por exemplo, o fato de que algumas reas em Marange, no Zimbbue, foram, justamente at 2006, quando comearam os problemas, concesses da De Beers e de outra empresa britnica, a African Consolidated Resources168. Na experincia do Brasil, como visto, especulou-se se entre os interesses da PAC, ao publicar artigos virulentos sobre processo de organizao recm-iniciado, no figurariam interesses comerciais de empresas canadenses. No segundo caso, a ao intervencionista pode derivar do desejo de mostrar resultados a uma determinada constituency interna, como o ativismo pr-segurana humana canadense, ou mesmo colaborar para algum fim poltico mais amplo169. Relatrio elaborado
168 A prpria PAC, no artigo Zimbabwe, Diamonds and the Wrong Side of History, registra o caso: From the early 1980s, De Beers held an Exclusive Prospecting Order (EPO) over Marange through a subsidiary, Kimberlitic Searches Ltd. Their EPO expired in 2006 and exploration rights were taken up by British-registered African Consolidated Resources. The company began trial mining at one of its two claims in Marange, but a day after the work began in December 2006, with the diamond rush now under way, Assistant Police Commissioner Olbert Denge ordered the company to shut down and told employees of the company to leave immediately. The company went to court in Mutare to seek permission to mine. It won the court case, but police prevented it from resuming operations. The legal issue remains unresolved. O Telegrama 485, da Embaixada em Harare (15.12.09) d conta de que verses locais indicam que () grupos no zimbabuenses estariam emergindo com processos judiciais e outros para legalizar prticas monopolistas de escavao e venda das pedras preciosas da regio. 169 Nas recomendaes do mesmo artigo, a PAC dirige-se ao governo da frica do Sul: The Government of South Africa championed the Kimberley Process. In shielding Robert Mugabe and his disastrous management of Zimbabwes diamond resources, however, South Africa endangers not just the Kimberley Process but the diamond industry as a whole. South Africa must again become a champion for clean diamonds everywhere.
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por professor da Universidade de Toronto, Richard Saunders, e publicado por grupo de ONGs europeias (Oxfam, Fatal Transactions, Bonn International Center for Conversion, Zimbabwe Europe Network) em setembro de 2009, sobre o caso do Zimbbue, contm dois trechos ilustrativos dessa possibilidade e de como todos esses interesses podem interagir e reforar-se mutuamente:
For the time being, governments regime of control in Marange stands as a brutal, churlish, retrogressive and particularly unreasoned form of socio-economic suicide an unmitigated failure, which needs to be urgently abandoned in favour of a transparently secure and commercially efficient mining regime. (...) There is growing concern that the financial autonomy afforded some sections of the security forces and ZANU-PF by their access to the informal diamond trade and resulting hard currency earnings has nurtured the foundations of a parallel, shadow axis of power within the fragile inclusive government.
Os limites aos interesses protecionistas e intervencionistas tendem a ser, naturalmente, demarcados pelo embate com fora contrria baseada nos princpios da soberania e do respeito s regras internacionais de comrcio. Pode-se argumentar que esses interesses existem e operam no PK desde o seu surgimento, e que portanto a flexo da soberania e do respeito s regras internacionais de comrcio no precisa ser encarada como uma ameaa; o argumento contrrio s pode ser formulado com recurso, de um lado, descrita excepcionalidade da situao dos diamantes de conflito e da resposta internacional decorrente e, de outro, improbabilidade de resultados e injustia intrnseca de se tentar responder a todos os problemas da minerao artesanal e aluvionar por meio de um sistema de certificao com punies to severas. Se o PK fosse o CSNU, dir-se-ia que necessrio estabelecer limites a sua tendncia ao encroachment. importante notar, por fim, que ONGs, indstria e governos que advogam, com algum alarido, por um PK maximalista, podem estar criando para si um problema de soluo muito difcil: sem desmerecer os problemas da minerao artesanal e aluvionar sejam eles os crnicos ou pontuais, por vezes de grande gravidade no que se refere ao desrespeito aos direitos humanos , equipar-los, de direito ou de fato, ao caso dos diamantes de conflito, pode vir a causar golpe imagem do diamante de consequncias
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imprevisveis. Pelas mesmas razes que serviram de impulso ao nascimento do PK, pouco provvel que a grande indstria consiga se dissociar do diamante de sangue. possvel que segmentos da indstria estejam se dando conta do perigo sistmico. Na Reunio Intersessional de Windhoek, executivo da De Beers170, falando em representao do WDC, ponderou, em meio a frases de condenao ao Zimbbue, que dizer que o PK no tem dentes significa trat-lo como uma instncia final, capaz de resolver, sozinho, problemas que precisam do engajamento de governos e da atuao de vrias agncias e que ao invs de conversas estreis sobre a expanso do escopo do PK, deveramos talvez aprofundar a atuao nos trilhos estabelecidos e com os atores j envolvidos. Resta saber para que lado pender a atuao da indstria se caso politica ou comercialmente relevantes, como o do Zimbbue, continuarem a ocorrer e, caso um discurso ambguo for a soluo adotada, quais sero as consequncias. De todo modo, ser importante para o Brasil acompanhar, nos prximos anos, o desenvolvimento dessas questes; do ponto de vista comercial, refora-se, portanto, a convenincia do monitoramento do assunto como vem sendo feito pela Diviso de Acesso a Mercados. Aliado a isso, a participao no processo de votao da resoluo anual da AGNU sobre os diamantes de conflito, feito pela Misso em Nova York e pela Diviso das Naes Unidas, ser tambm de grande importncia, a fim de no permitir o alargamento do conceito de diamantes de conflito. Alternativa a A considerao desta opo deve partir do princpio de que os temas relativos agenda do desenvolvimento (condies de trabalho, respeito aos direitos humanos, desenvolvimento das comunidades) interessam aos pases produtores e ao funcionamento geral do SCPK. No Brasil, como visto, a preocupao com esses temas, no que se refere ao garimpo, foi objeto de ateno na Constituio de 1988 e tem motivado legislao especfica, j aprovada, como o Estatuto do Garimpeiro, ou em discusso (projetos de lei para organizar a minerao em terras indgenas, por exemplo). Nesse quadro, parece desperdcio de capital poltico e conhecimentos adquiridos no utilizar o PK para tratar desses temas. A convenincia de
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Andrew Bone, em 23.06.09.
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utilizar o PK como foro de discusso e induo de polticas que promovam o desenvolvimento do setor de minerao artesanal e aluvionar bvia: apesar de ainda longe de ser capaz de articular todas as respostas para as questes em aberto no penoso processo de organizao e formalizao da minerao artesanal e aluvionar de diamantes, o mecanismo foro de grande utilidade para esse fim por contar com representao em alto nvel, a cada reunio, em razo do carter mandatrio da participao (caso o pas queira exportar ou importar diamantes brutos). Essa caracterstica do PK, isto , o fato de constituir foro de alto nvel a congregar representantes de todos os setores interessados na atividade, organizados em grupos de trabalho e com agendas em evoluo, uma singularidade no universo da extrao mineral. Os canais de comunicao de cooperao criados nesse espao privilegiado de articulao deveriam ser, em princpio, utilizados para todos os fins que busquem o aprimoramento das mltiplas atividades associadas extrao, ao beneficiamento e ao comrcio do diamante, assim como das condies de trabalho e de retribuio das pessoas envolvidas, e do trato ao meio ambiente. Se os pases que apresentam essa modalidade de produo encararem o PK meramente como um agente de fiscalizao, sem a dimenso de facilitar (mas no de impor) a adoo de solues para os problemas, o resultado, assim como no caso da opo a, tambm seria negativo: seriam perdidas sinergias importantes para o desenvolvimento do setor diamantfero como um todo (e consequentemente para os interesses do mecanismo). O MME brasileiro, em coordenao com o MRE e com outros Ministrios envolvidos, tem se engajado na utilizao do PK como moldura para iniciativas para desenvolver a extrao artesanal e aluvionar de diamantes. A expresso concreta desse engajamento, no mbito externo, d-se, em primeiro lugar, pela participao, como Coordenador da Amrica do Sul, no GTPAA. No mbito interno, o exemplo mais importante a criao do Frum Brasileiro do Processo de Kimberley, que j realizou cinco reunies. Da participao no GTPAA tem surgido oportunidades de articulao e cooperao com pases de produo semelhante e o Brasil comea a procurar aproveit-las. Essa articulao, se ainda incipiente para permitir anlises mais definitivas quanto a seu real alcance e potencial, merece, por outro lado, acompanhamento cuidadoso, por afigurar-se promissora no apenas em relao ao tratamento dos temas da minerao em si, mas tambm no que tange composio de foras dentro do PK (foi essencial para conseguir-se
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desenlace menos traumtico at o momento nos casos de Venezuela e Zimbbue, por exemplo) o que pode ser importante para as discusses de questes organizacionais do mecanismo. Antes de prosseguir, muito importante ressaltar que a nfase no PK como foro de articulao no pode significar descuido do funcionamento do seu sistema de certificao, dentro da compreenso defendida por esta alternativa de ao. Essa articulao, para alm dos objetivos relacionados aos temas amplos do desenvolvimento da minerao e das questes relativas composio de foras no mecanismo, deve servir tambm para promover o melhor cumprimento dos esforos nacionais de adequao aos requisitos de controle do SCPK. O julgamento essencial que se faz e que se far sobre o PK ignoradas por um momento as frustraes das ONGs deriva de seu mandato, e recai sobre a eficcia do controle da produo e do comrcio de diamantes brutos na preveno da insero de diamantes de conflito nos fluxos de comrcio legal. Se houver esse descuido, o exerccio da moderao aqui defendido ser percebido como fraqueza ou como estratgia, e o poder construtivo do PK como espao de articulao ficar nublado pelas acusaes de parte a parte. A provvel polarizao resultante teria resultados muito negativos para o futuro do mecanismo, e para a indstria de diamantes como um todo, a includos, desta vez, os mineradores artesanais. Diante disso, pode-se organizar os principais elementos que compem o enfoque desta alternativa a nos seguintes subitens: i) Iniciativas de cooperao e divulgao de polticas pblicas; ii) Iniciativas de cooperao e as relaes com a frica; iii) Iniciativas de cooperao e relaes com Venezuela e Guiana; e iv) Interpretao restritiva e cautela no poder de punir. i) Iniciativas de cooperao e divulgao de polticas pblicas Todos os 15 pases com produo artesanal e aluvionar de diamantes so pases em desenvolvimento: Angola, Brasil, Gana, Guin, Guiana, Indonsia, Libria, Repblica Centro-Africana, Repblica Democrtica do Congo, Repblica do Congo, Serra Leoa, Tanznia, Togo, Venezuela e Zimbbue. A produo em muitos deles expressiva, e representa um componente importante da pauta de exportaes, como se observa na seguinte tabela, com dados de 2008171:
Fonte das exportaes de diamante: stio do PK. Fonte das exportaes gerais: CIA World Factbook.
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Para trs pases, portanto, (Libria, Tanznia e Zimbbue), a participao dos diamantes na pauta de exportaes superior a 1%. Para um pas (Angola), superior a 2%. Para trs pases (Guin, Guiana, Indonsia), superior a 6 %. Para um pas (RDC), superior a 30%. E, finalmente, para um (Serra Leoa), superior a 40%. V-se, assim, que problemas no controle da produo e a eventual suspenso ou expulso do PK trariam consequncias graves para alguns desses pases, que so justamente os que apresentam maiores carncias institucionais e dificuldades tcnicas para organizar e fiscalizar sua produo. Nesse contexto, o espao para a cooperao tcnica foi notado, de um ponto de vista institucional, em 2005, quando criou-se, a partir de iniciativa dos EUA, a figura do Coordenador de Assistncia Tcnica, no mbito do GTM. Os projetos listados por essa coordenao, desde ento, so os seguintes: - Angola: criao de fundo de desenvolvimento municipal na provncia de Lunda Norte, da alada do Ministrio de Desenvolvimento Territorial, com apoio financeiro do USAID, do Fundo de Apoio Social angolano, e da empresa Lazare Kaplan International Inc;
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- Gana: apoio ao registro de mineradores artesanais e comerciantes; ao aprimoramento dos controles internos, com a visita ao pas de dois especialistas sul-africanos; ao treinamento de avaliadores de diamantes em Dubai; compilao de estatsticas, com assistncia tcnica sul-africana. Os projetos tm apoio financeiro da Unio Europeia; - Gana: mapeamento geolgico, conduzido pelo United States Geological Survey (USGS); - Guiana: treinamento de avaliadores conduzido pelo American Institute of Diamond Cutting; - Libria: apoio tcnico ao Ministrio de Terras, Minas e Energia, conduzido pela Unio Europeia; - Libria: apoio ao processamento de dados, promovido pelo USGS; - Repblica Centro-Africana: reforo ao estabelecimento de direitos de propriedade em reas de minerao aluvionar, conduzido pelo USAID; - Repblica Centro-Africana e Mali (no Participante): avaliao de potencial produtivo, conduzida pelo USGS e pelo French Bureau de Recherches Gologiques et Minires; - Serra Leoa: recuperao ambiental em reas de minerao aluvionar nos distritos de Kono e Kenema, conduzida pela Foundation for Environmental Security and Sustainability (norte-americana), com financiamento da Tiffany & Co. Foundation e do USAID. Em complementao ao projeto, treinamento para o cultivo de cassava e outros vegetais nas reas recuperadas, com apoio do Diamond Development Initiative (DDI). As solicitaes de assistncia, segundo o relatrio produzido pelo Coordenador em 2009, so as seguintes: - Guin: treinamento na avaliao de diamantes (h apenas dois avaliadores em todo o pas); - Libria: treinamento de fiscais da produo mineral e de fronteiras; - Tanznia: financiamento para ampliao de projeto, iniciado em 2006, com vistas a melhorar as condies de trabalho de mineradores artesanais na comunidade de Mwadui; - Zimbbue: treinamento de fiscais da produo mineral, acondicionamento da produo e aperfeioamento do sistema de controles internos;
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Das relaes acima, nota-se, em primeiro lugar, que as iniciativas conduzidas at o momento tm organizao e financiamento de agncias e empresas de pases desenvolvidos. Dessa circunstncia derivam crticas, comuns nos bastidores das reunies do PK, de que a Coordenao de Assistncia Tcnica funciona, na verdade, como um mercado de consultorias. A crtica obviamente no nova no universo da cooperao internacional, e no invalida os projetos realizados; por outro lado, essa circunstncia, somada ao fato de estar a Coordenao inserida no GT que cuida do monitoramento, pode funcionar de modo a desestimular a demanda. Em segundo lugar, v-se que as atividades e demandas concentram-se nas reas de fiscalizao, mapeamento geolgico, avaliao de diamantes e desenvolvimento comunitrio (inclusive recuperao ambiental), mas passam tambm por carncias no especializadas, que no entanto guardam relao direta administrao de um sistema de controles internos, como o processamento de dados. Com base nessas observaes parece lcito argumentar que: a) existe espao para iniciativas de cooperao tcnica nos moldes praticados pelo Brasil com outros pases em desenvolvimento, e b) apesar de desejvel o foco em reas especializadas, o temrio da cooperao pode estender-se a capacitaes de base, em reas como processamento de dados e fortalecimento institucional de Ministrios envolvidos com o PK. O Brasil deu incio a movimento nesse sentido em outubro de 2009, com proposta de cooperao estendida a Angola, com base em entendimentos prvios mantidos no mbito do GTPAA com o Presidente do GT (e membro do conselho executivo da Empresa de Diamantes de Angola ENDIAMA), Paulo Mvika. Mvika conhecera os esforos brasileiros de organizao e fiscalizao da produo em interaes no mbito do GTPAA e em visitas que fez ao pas para participar de reunio da CASM, em Braslia, em 2008, e do Frum Brasileiro do Processo de Kimberley, em 2009, em Coromandel (MG), ocasio em que conheceu em detalhe as experincias de cooperativismo em curso naquela cidade. A iniciativa com Angola deve ser vista como de carter experimental, j que a primeira do gnero com pas africano, e poderia ter efeito disseminador. A escolha do pas derivou, alm dos motivos acima: a) do fato de Angola enfrentar desafios semelhantes aos do Brasil na organizao e no controle da produo artesanal e aluvionar (h tambm grandes operaes industriais kimberlticas no pas); b) da crescente presena de empresas brasileiras no
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pas, que podem se beneficiar da aproximao na rea mineral. A Odebrecht proprietria de 14.4% da Mina de Catoca, a mais importante de Angola e a quarta maior do mundo em volume de produo, onde trabalham cerca de 50 brasileiros172; c) da existncia, em Angola, de prticas que poderiam interessar ao Brasil, como o estabelecimento de centros autorizados de compra de diamantes brutos nos arredores das regies produtoras; e d) do idioma comum. Os temas propostos173 para a cooperao foram os seguintes (acompanhados aqui de trechos de sua explicao, nos termos do expediente enviado Embaixada em Luanda):
i) Geoprocessamento. O Brasil conta com conhecimento avanado no uso de satlites e de sistemas de mapeamento e controle da prospeco e explorao das riquezas minerais. (...) O DNPM poderia capacitar tcnicos angolanos no processo de estudo de imagens de satlite visando explorao e controle da produo; ii) Capacitao no estabelecimento do DNA do diamante, processo que envolve conhecimentos em petrologia e mineralogia. (...) A capacitao seria oferecida pelo DNPM e por instituies especializadas em tais reas, contando com especialistas da USP, UnB e UFMG, bem como da Polcia Federal; iii) Cooperativismo em Produo e Comrcio de Minerais. (...) Objetivaria ensinar como funciona o sistema brasileiro de cooperativas, bem como explicitar a dinmica entre cooperativas e empresas. Alm do DNPM, participariam da capacitao representantes de quatro das maiores cooperativas de diamantes do Brasil, baseadas em Diamantina, Coromandel e Juna; e iv) Metodologia de certificao de diamantes. (...) O DNPM capacitaria tcnicos, explicando o funcionamento e ensinando sua metodologia em curso ministrado no Brasil, o qual ainda contaria com a participao do MME e de outras instituies pblicas e privadas do ramo. O curso seria oferecido no apenas para Angola, mas para outros pases africanos que carecem de uma burocracia slida e confivel no controle da produo de diamantes, como Serra Leoa, Zimbbue e Libria.
O Embaixador em Luanda realizou gestes junto ao Ministro de Geologia e Minas daquele pas. O Ministro afirmou que j tinha interesse em estabelecer cooperao na rea mineral desde a visita do Presidente Lula a Angola, em
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Telegrama 1880, da Embaixada em Luanda, 21.11.09. Despacho telegrfico 1114 da ABC, para Luanda, de 28.10.09.
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2007, e, alguns dias aps o encontro, enviou Nota Verbal manifestando interesse em receber tcnicos brasileiros e iniciar entendimentos para a contratao de ajuste ao Acordo de Cooperao Econmica, Cientfica e Tecnolgica de 1980, nos temas sugeridos pelo lado brasileiro. A possibilidade da realizao do curso em Braslia, citado no item iv acima, foi comentada informalmente com o Ministro de Minas e Desenvolvimento Mineral do Zimbbue, presente Plenria de Swakopmund. O Ministro manifestou-se muito entusiasmado com a ideia, que sem dvida mostrou-se tanto mais interessante, naquele momento, por representar aceno construtivo em meio ao debate acirrado em torno do Plano de Ao sobre o pas. Na I Sesso da Comisso Mista Brasil-Zimbbue, realizada em Harare duas semanas aps a Plenria de Swakopmund (14 e 15 de novembro), a delegao do Zimbbue solicitou que constasse na ata da reunio registro de apreciao ao apoio brasileiro ao pas no mbito do PK. Em 24.11, o Ministro das Minas zimbabuense enviou carta ao Embaixador em Harare, na qual manifestava ao Brasil its gratitude for its considerate support for Zimbabwe during the recent Kimberley Process Plenary meeting held in Namibia e assegurava que o governo do Zimbbue remains committed to the success of the KP and is doing everything within its means and with assistance from our brothers in the KPCS to restore full compliance to KP minimum standards. Se, por um lado, o xito tcnico e as reais condies de disseminao das atividades de cooperao ainda precisaro ser aferidos tanto no caso dos pases africanos como no que se refere s iniciativas com a Venezuela, e se ainda sobram incertezas quanto real capacidade e determinao do governo do Zimbbue, ou da Venezuela, em aprimorar seus controles internos, com ou sem assistncia, os indicativos de que a demonstrao de interesse em aes construtivas de cooperao e coordenao com os pases de produo artesanal e aluvionar podem trazer ganho poltico no mbito do GTPAA (que vem adotando atitude conciliatria nos casos dos pases citados) e, por extenso, do PK, parecem evidentes. ii) Iniciativas de cooperao e relaes com a frica As iniciativas de cooperao descritas no item anterior podem tambm contribuir para o desenvolvimento da poltica de dilogo e envolvimento construtivo que o Brasil vem promovendo em relao aos pases em
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desenvolvimento e, mais especificamente, em relao aos pases africanos (do que exemplo a prpria realizao da reunio da I Reunio da Comisso Mista em Harare). As circunstncias de que 12 dos 15 pases de produo artesanal e aluvionar so africanos, a recente formao da Associao dos Pases Africanos Produtores de Diamantes (ADPA), a partir da Declarao de Luanda, de 2006, e o prprio fato de que o PK teve incio com articulao promovida, em nvel governamental, com forte impulso dos grandes produtores kimberlticos africanos (frica do Sul, Nambia e Botsuana), sugerem que iniciativas de cooperao nessa rea tm significado especial para a frica, pelo que podem esses pases ser conceitualmente considerados em conjunto. Deve ser notada, paralelamente, a sintonia poltica que tm demonstrado os pases africanos no caso do Zimbbue, o que pode configurar uma tendncia para os prximos anos. No caso do Zimbbue, foram muito importantes para o desenrolar satisfatrio da reunio de Swakopmund, com o arrefecimento de nimos e a adoo de Plano de Ao sobre o pas, como visto, os posicionamentos da referida ADPA e do Vice-Ministro de Minas da Tanznia, falando em nome da Southern Africa Development Community (SADC). Em intervenes em Plenrio, o Secretrio-Executivo da ADPA (o angolano Edgar Carvalho) relatou visita ao Zimbbue e descreveu a situao segundo testemunhou nos campos de Marange, enquanto o Vice-Ministro tanzaniano afirmou que os problemas no Zimbbue seriam tratados em reunio da SADC em Kinshasa, no ms seguinte. A considerao dos produtores africanos como um grupo no deve significar, naturalmente, posicionamento favorvel a esses pases em qualquer circunstncia; o envolvimento deve trazer maior capacidade de compreenso das situaes e realizao de gestes em prol dessa ou daquela soluo, caso os fatos assim o recomendem. Argumenta-se, aqui, principalmente sobre a convenincia da percepo dos pases africanos notadamente os de produo artesanal e aluvionar como um polo especfico para a recepo de iniciativas de cooperao brasileiras e para articulaes polticas no mbito do PK. iii) Iniciativas de cooperao e relaes com Venezuela e Guiana A cooperao com os demais Participantes do PK na Amrica do Sul, Venezuela e Guiana, tm dois focos: a) a cooperao tcnica com vistas a disseminar boas prticas com vistas ao aprimoramento da organizao da
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minerao e dos sistemas internos de certificao, e b) a articulao para o combate ao contrabando nas fronteiras comuns. O segundo foco pode, naturalmente, beneficiar-se do primeiro, na medida em que deixem de existir os incentivos para que a produo de um pas cruze as fronteiras de outro de maneira ilegal. Em relao ao primeiro foco, esto em curso iniciativas especficas: conforme assinalado, representante da Guiana participou da ltima edio do Frum Brasileiro do Processo de Kimberley, em outubro de 2009, e os contatos entre as respectivas autoridades certificadoras tm sido frequentes, tanto no mbito bilateral como nas reunies do GTPAA. No que respeita Venezuela, a declarao dos Presidentes Lula e Hugo Chvez, divulgada na Plenria de Swakopmund, no sentido de que os dois pases tinham inteno de desenvolver cooperao na rea de organizao, controle e certificao da produo de diamantes, foi seguida de contatos entre os respectivos Chanceleres com vistas organizao de reunio especfica no ms de maro de 2010. A cooperao com a Venezuela ganhou contornos especiais em decorrncia da autosseparao do pas do PK, com a suspenso temporria da emisso de certificados. O Brasil, em razo do peso especfico das relaes bilaterais e do fato de ser o Coordenador Regional para a Amrica do Sul do GTPAA, tem procurado facilitar a relao da Venezuela com as instncias do PK, com atuaes nesse sentido nas reunies de 2008 e 2009, e pode efetivamente contribuir tecnicamente nas providncias prticas do pas para reorganizar o seu sistema interno de organizao, controles e certificao; importante ter presente, por outro lado, que o desenlace desse processo e a eventual reintegrao da Venezuela ao PK dependero sobretudo do interesse e do empenho do pas em participar do mecanismo. Nesse sentido, recomendvel que o Brasil acompanhe atentamente a evoluo dos esforos no pas vizinho e esteja preparado para fazer reavaliaes de modo a no figurar como garantidor, de forma indevida, de processo de reaproximao que no conte com o interesse das autoridades venezuelanas. O bom desenlace do caso venezuelano traria efeitos positivos para o segundo foco (b) da cooperao, que privilegia a fiscalizao das fronteiras. A postura brasileira de facilitador da relao da Venezuela com o PK tambm deriva, obviamente, dessa lgica. A citada Reunio Tripartite organizada em Boa Vista, em setembro de 2008, constituiu bom indcio de nimo dos trs
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pases em desenvolver cooperao nessa esfera, mas precisa ter seguimento174. preciso ter presente, por outro lado, que os problemas relacionados ao diamante inserem-se na situao geral do complexo controle de pessoas e bens nas fronteiras amaznicas, que no ter soluo nica e de curto prazo. Os esforos relativos a esse produto, portanto, podem constituir apenas fator agregador em processo mais amplo e integrado. iv) Interpretao restritiva e cautela no poder de punir A cautela no poder de punir deriva de trs fatores, os dois primeiros j apontados na alternativa de ao c descrita acima: i) das fragilidades estruturais do PK, principalmente no que diz respeito ao monitoramento; ii) da possibilidade, decorrente dessa fragilidade e da composio de foras no PK, do uso esprio do mecanismo para a consecuo de outros fins e iii) da probabilidade de que o espao privilegiado de articulao tornar-se- mais forte na medida em que os participantes percebam as punies de suspenso ou expulso sendo aplicadas somente em casos em que forem o ltimo recurso, isto : onde esteja ocorrendo, comprovadamente o fenmeno dos diamantes de conflito, conforme a definio clssica, ou o uso daquele sistema de certificao para a lavagem de diamantes de conflito de outro pas175. Isso implica uma relativizao da presuno de que um sistema de controles com falhas ter vinculaes com diamantes de conflito, ou seja, inverte o nus da prova para quem promove a acusao. Esse ltimo fator agrega dois elementos novos ideia de interpretao restritiva do mandato e dos requisitos mnimos. O primeiro, o uso da punio apenas em casos extremos, carrega, bem verdade, algum grau de subjetividade, deixando anlise do caso concreto, e tolerncia dos juzes, a aferio dos elementos que podero formar a convico. Mas o fato que
Entre as concluses da reunio, registradas no Despacho Telegrfico 618, de 12.09.08, para a Embaixada em Caracas, est a manifestao de interesse das autoridades policiais dos trs pases em desenvolver aes coordenadas de investigao e represso policial para coibir a movimentao ilcita de bens minerais nas fronteiras, assim como de realizar encontros trilaterais peridicos. 175 Mesmo nesse caso, h espao para ao construtiva, ainda que implique extremo rigor na fiscalizao, antes de eventual suspenso ou punio. A maneira como o PK lidou com o caso de Gana, descrito entre os casos especiais do Captulo 3, indicativo desse espao. O pas foi submetido a rigores de fiscalizao muito acima dos nveis normais, mas no foi expulso ou suspenso. verdade que para isso contribuiu, tambm, a atitude amplamente cooperativa e engajada das autoridades ganenses.
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j funciona assim hoje e, se pode funcionar para mais punio (ao menos segundo a vontade de alguns), tambm pode funcionar para menos. O segundo elemento, que pode reforar o primeiro, a inverso do nus da prova. Essas ideias esto em consonncia com a posio do Brasil na discusso da Resoluo 63/304, intitulada Implementation of the recommendations contained in the report of the Secretary-General on the causes of conflict and the promotion of durable peace and sustainable development in Africa, aprovada em 23 de julho de 2009 aps negociao que durou mais de cinco meses. A resoluo trata de muitos temas, um dos quais a explorao ilegal de recursos naturais. Segundo relato da Misso do Brasil junto ONU176,
O Brasil ops-se linguagem defendida pelos europeus (the illicit trade in natural resources is a matter of serious international concern, which can be directly linked to the fuelling of armed conflicts), por, se no afirmar, sugerir vnculo direto entre o comrcio ilegal de recursos naturais e a paz e segurana internacionais. Prevaleceu, ao final, a linguagem sugerida pelo Brasil para o pargrafo preambular 11, que condena aquele comrcio ilegal na medida em que alimente conflitos armados na frica (condemning illicit trade in natural resources that fuels armed conflicts) (grifo do autor).
Da mesma maneira que as tentativas de interpretao extensiva do mandato e dos requisitos mnimos do PK podem prescindir de mudanas normativas, tambm possvel exercitar a ideia de inverso do nus da prova sem deciso formal a respeito. A favor deste exerccio, e em oposio quele, est o sistema de tomada de decises no PK, que por consenso. Essa uma das razes pelas quais questes relativas organizao do PK discutidas abaixo, devem ter presente o debate sobre o controle. Seria desejvel, nesse quadro, que o Brasil passasse a fazer parte do GTM e do CP, e /ou que participasse do maior nmero de Visitas e Misses de Reviso possvel (para o que no , inclusive, necessrio fazer parte desses Grupos de Trabalho), entre elas as mais sensveis. A formao da convico in loco obviamente prefervel, e o Brasil poderia exercer influncia no sentido de consolidar padres de roteiro, atividades e composio das Visitas e Misses. A composio da representao em uma Visita ou Misso de Reviso
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Telegrama 2194, de 31.07.2009.
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seria, idealmente, de um tcnico e um representante mais graduado do MME ou do MRE, para os contatos de ordem mais poltica no pas visitado177. A participao nos GTs indicada porque neles acontece todo o debate sobre o monitoramento e as possveis medidas e punies a pases em dificuldades; o fato de as decises serem referendadas (ou no) em plenrio, geralmente na undcima hora do ltimo dia de reunies, no suficiente do ponto de vista de participao no processo decisrio. 5.1.5 Controle e questes organizacionais Duas questes organizacionais principais comeam a ser discutidas no PK, uma por iniciativa da PAC e a outra do WDC: a criao de um secretariado (central authority, para a PAC) e a mudana no modo decisrio do Plenrio para um sistema de votao. As discusses so incipientes e pouco estruturadas, e no h ainda registro de nenhuma manifestao governamental a respeito; a julgar pela retrica da PAC, no entanto, as ambies, ao menos no que se refere ao primeiro item, so grandes:
Nobody takes responsibility for action or inaction, failure or success; the Kimberley Process has no core body apart from its annual plenary meeting and thus nobody is held responsible for anything. (...) It requires an independent, proactive, effective and efficient core body of expertise that can analyze problems and act quickly to correct them, applying meaningful sanctions where necessary (grifos do autor)178.
A questo relativa ao modo decisrio foi introduzida pelo WDC na Plenria de Swakopmund (em novembro de 2009), e portanto tampouco possvel fazer anlise acurada das posies a respeito. A proposta fala em adoo de sistema de votao de maioria de dois teros. Desde logo, uma questo importante saber como seriam computados os votos dos pases da Unio Europeia: 1 ou 27? A julgar pelas caractersticas da composio de foras que vem caracterizando o PK, e pela origem da
O Brasil chegou a indicar, em 2003, nome de especialista (o consultor independente Jeffrey Watkins) para compor o Roster of Experts, cuja participao em Visitas ou Misses de Reviso nunca foi viabilizada por razes de financiamento. O Diretor-Adjunto do DNPM, Joo Csar de Freitas Pinheiro, participou, em 2009, de Visita de Reviso a Angola. 178 Diamonds and Human Security 2009, p. 2.
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proposta, pouco provvel que se pense em atribuir apenas um voto a esses pases. As propostas teriam que ser compatibilizadas (at que ponto o rgo independente precisaria de mandatos aprovados pela votao), mas juntas indicam, assim como no caso da discusso das alternativas de ao disposio dos atores, o desejo de atribuir mais poder ao mecanismo. Os dois temas tero que ser acompanhados com cuidado pelo Brasil, caso sejam convertidos em propostas concretas. Um secretariado nos moldes propugnados pela PAC no seria admissvel, por razes bvias; por outro lado, poderia ser positiva a criao de secretariado com poderes mnimos, basicamente relacionados administrao do mecanismo e operacionalizao das atividades, uma vez que a rotao anual da Presidncia carrega consigo boa parte da burocracia do PK, com as previsveis variaes advindas das diferenas de estilo de administrao e meios/capacidade institucional dos pases. No caso do sistema de votao, a anlise da proposta deve ter presente que a busca pelo consenso tem sido considerada um elemento agregador do mecanismo (fato reconhecido nas resolues da AGNU sobre os diamantes de conflito) e, a julgar pelo exemplo do Zimbbue, capaz de evitar decises radicais. Um terceiro tema, menos polmico at o momento, discusso, tambm ainda incipiente, relativa necessidade de maior codificao das regras e dos procedimentos das vrias instncias do Processo. As regras e os procedimentos da Presidncia, Vice-Presidncia e dos Grupos de Trabalho encontram-se espalhados, como visto, em vrios termos de referncia, decises administrativas ou declaraes. A codificao em si parece positiva, desde que no se aproveite para incluir, nesse momento, disposies que configurem ampliao do mandato original ou que viabilizem sua interpretao extensiva, conforme argumentado anteriormente. 5.2 Outros temas Neste item so enfocados outros temas da atualidade do PK: a relao PK-ONU e o estado das investigaes cientficas sobre a identificao de diamantes. A relao PK-ONU vem sendo descrita ao longo da dissertao; o objetivo, aqui, dar conhecimento de aspectos recentes, tanto no que se refere s tradicionais interfaces com o CSNU e a AGNU como no que toca Comisso de Construo da Paz (CCP). A identificao de diamantes
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tema ainda em evoluo, mas com grande potencial de mudar as rotinas de atuao do PK. 5.2.1 A relao PK ONU O PK, conforme vem demonstrando o caso de Cte dIvoire, segue sendo instrumento til para auxiliar na aplicao de sanes da ONU relativas aos diamantes179; a interao com o Conselho de Segurana segue sendo positiva, particularmente por meio do dilogo com os Grupos de Especialistas institudos a partir de 2005. A relao acaba sendo de complementaridade, uma vez que as investigaes dos Grupos de Especialistas tm escopo amplo, e o monitoramento do PK tem foco especfico; por outro lado, as misses dos Grupos de Especialistas tm mais flego, podendo ter durao maior do que as visitas e misses de reviso do PK. O objetivo de compartilhar informaes com a ONU foi mais uma vez reforado, luz principalmente das necessidades prticas identificadas com a experincia de Cte dIvoire, por deciso administrativa intitulada Administrative Decision on Sharing Information with the United Nations adotada na Plenria de Swakopmund, em novembro de 2009. O documento cria roteiro pormenorizado para o tratamento a ser dado a solicitaes de informaes provenientes de Grupos de Especialistas ou de outros rgos do sistema ONU, reconhece a responsabilidade do PK em cooperar com a ONU e declara que o mecanismo is committed to facilitating the timely sharing of information whenever possible . Paralelamente, a Resoluo 1893, que renovou at 31 de outubro de 2010 a proibio de exportaes de diamantes marfinenses, criou a possibilidade de que lotes de diamantes do pas sejam importados para pesquisa cientfica, a fim de facilitar a produo de conhecimento sobre as caractersticas dessa produo provided the research is coordinated by the Kimberley Process, and approved on a case by case basis by the Commitee180.
179 Conforme pargrafo preambular da Resoluo 64/109, de 10.12.09, Noting with satisfaction that the implementation of the Kimberley Process Certification Scheme continues to have a positive impact in reducing the opportunity for conflict diamonds to play a role in fuelling armed conflict and would help to protect legitimate trade and ensure the effective implementation of the relevant resolutions on trade in conflict diamonds. 180 Resoluo 1893/2009, 29.10.2009.
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parte da interao especfica em torno do caso de Cte dIvoire, o PK (e o tema dos diamantes de conflito) segue sendo objeto de resoluo anual da AGNU. A discusso por ocasio da adoo da ltima delas, aprovada em plenrio em dezembro de 2009 (64/109), teve como elemento novo (alm da questo da incluso do respeito aos direitos humanos no escopo do PK) a politizao dos debates causada pelo pargrafo que tradicionalmente faz saudao assuno da Presidncia do PK por um novo pas (para o ano seguinte). O representante da Sria manifestou oposio ao pargrafo operativo 23 (OP 23), e props no fosse feita qualquer meno a Israel como novo Presidente. A proposta ocasionou suspenso das discusses e recurso Consultoria Jurdica do rgo sobre a possibilidade de votao sobre o caso, o que acabou ocorrendo. Ao final, registro da seleo de Israel como novo Presidente foi mantido por 90 votos a favor (entre os quais o do Brasil), 6 contra e 18 abstenes. Israel, EUA e Canad no participaram da votao, com a argumentao de que no poderiam votar a favor de texto com o qual, em realidade, no concordavam, por sustentarem que a AGNU deveria ter saudado a prxima Presidncia israelense181. Aps a votao referente ao OP 23 a resoluo foi adotada sem recurso a voto. O episdio tem relevncia que transcende a questo de saudar ou no Israel como prximo Presidente, na medida em que esse ponto especfico desencadeou troca de ameaas que envolveram assuntos diversos: a delegao dos EUA chegou a indicar que, caso a questo de Israel fosse reaberta, apresentaria emenda para incluir a situao do Zimbbue182; o delegado da Sria retomou acusaes de envolvimento israelense em trfico de diamantes de conflito ivorianos, enquanto a delegao da Venezuela explicou sua absteno com fundamento no alarme de seu Governo com o nvel de politizao do projeto (e informou que daria conhecimento das denncias srias a Caracas183. Ainda que a anlise dos temas relativos ao PK deva incorporar os componentes polticos eventualmente presentes conforme sugerido em vrios momentos desta dissertao , seria desejvel evitar ao mximo politizao do tipo descrito, que obviamente nada contribui para os fins do mecanismo e que no tm, historicamente, caracterizado os debates sobre diamantes de conflito na AGNU.
Telegrama 3932, de 21.12.2009, da Misso junto ONU. Idem. 183 Ibidem.
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A Comisso de Construo da Paz da ONU e o PK A experincia de insero das atividades do PK na moldura das configuraes especficas da Comisso de Construo da Paz (CCP) da ONU somente pode ser buscada no caso de Serra Leoa, uma vez que Haiti, Burundi e Guin-Bissau no so produtores de diamantes, e nem tiveram os diamantes protagonismo nos conflitos nesses pases. Na medida em que o conceito de construo da paz for compreendido como o conjunto de esforos para criar as condies para evitar a recorrncia do conflito e permitir a permanncia da paz ao longo do tempo, a contribuio do PK para o caso de Serra Leoa pode ser considerada como fundamental. O PK, como visto, tem desempenhado papel importante no controle da produo diamantfera de Serra Leoa e, com isso, contribudo, de um lado, para evitar que se repita o fenmeno do financiamento de grupos rebeldes por meio do comrcio das pedras e, de outro, para aumentar a produo e a receita auferida pelo governo do pas184. A formulao conceitual da atuao da CCP em Serra Leoa, no que diz respeito extrao mineral, privilegia objetivos relacionados aos conceitos de boa governana e transparncia. No documento bsico a instruir as atividades da CCP em Serra Leoa, o Sierra Leone Peacebuilding Cooperation Framework , de dezembro de 2007, a extrao mineral tratada na seo intitulada Consolidao da democracia e boa governana:
Further efforts are also needed to strenghten the capacity of the Government of Sierra Leone, in accordance with the Extractive Industries Transparency Initiative, for the management and governance of natural resources for the benefit of the people of Sierra Leone.
No telegrama 3443, de 15.12.08, que informa sobre a aprovao da Resoluo 63/134, sobre os diamantes de conflito, a Misso junto ONU comenta que a resoluo evidencia o amplo reconhecimento dos mecanismos do PK, que tm contribudo para consolidar a paz e prevenir conflitos em diversos pases recm-egressos de guerras, sobretudo na frica. Em especial, o PK tem alcanado seu objetivo de legalizar e portanto transferir para finalidades afetas ao desenvolvimento econmico e social considervel fonte de renda anteriormente utilizada por grupos armadas.
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Recorde-se que a Extractive Industries Development Initiative (EITI) iniciativa que conta com forte apoio do DfID e do Banco Mundial185, o que ajuda a explicar a nfase nesses conceitos. Na seo de Compromissos da CCP, referncia ao PK encontrada entre os compromissos gerais, na letra g, que estipula que a CCP dever:
Support the efforts of the Government and the people of Sierra Leone, taking into account existing instruments, such as the Extractive Industries Transparency Initiative and the Kimberley Process, by advocating for appropriate action in the engagement of the relevant stakeholders, in ensuring national ownership for effective, transparent and sustainable exploitation and management of Sierra Leones natural resources. (grifos do autor).
Ao governo de Serra Leoa, caber (letra t):

Review the Core Minerals Policy and related regulations to improve the Governance and management of natural resources, including on current contracts and revenue collection, to prevent smuggling and illicit trade, and to ensure participation at the local and community levels (grifos do autor).
A preocupao com a transparncia reforada pelo Improved Governance and Accountability Pact, assinado em 2006 entre o governo e doadores que contribuem diretamente para o oramento186, e pelo estabelecimento, a partir do Anti-Corruption Act (2000), da AntiCorruption Commission. Essas prioridades da CCP tm reflexo na postura do governo serra- leons no perodo imediatamente posterior ao fim do conflito. Nesse momento, a industrializao da extrao mineral foi vista como a melhor alternativa tanto em termos de obteno de receita fiscal como de
Em declarao divulgada em dezembro de 2006, o coordenador para Serra Leoa do Banco Mundial, Engilbert Gudmundsson, deixou claras as prioridades do Banco: The governments commitment to the full implementation of the EITI initiative was noted and further steps to provide a strong legal framework, geological information and support services were encouraged. The issue of transparency in the extractive industries is going to be central to the governments good name in the future. 186 Segundo GRANT, J. Andrew. Diamonds, Foreign Aid and the Uncertain Prospects for PostConflict Reconstruction in Sierra Leone. The Round Table, 2005 (2005), cerca de 65% dos recursos oramentrios serra-leoneses vm do Reino Unido, por meio do DfID.
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consolidao da autoridade governamental sobre a atividade da minerao. O vnculo histrico entre a minerao artesanal e as foras rebeldes constituiu elemento adicional a recomendar a transformao da atividade extrativa em atividade industrial de grande escala. Assim, em 2006, uma empresa, a African Minerals Ltda., detinha direitos minerrios relativos a 57% do territrio serraleons187. Em 2007, com a vitria eleitoral do partido de oposio All Peoples Congress, foi dado incio a processo de reviso de direitos minerrios concedidos pelo governo anterior. Declarao do novo Vice-Presidente enfatizou a importncia do setor de minerao de diamantes em termos de empregabilidade188: by 2010 the sector will employ 900.000 citizens189. Essa postura significaria, ao menos teoricamente, maior equilbrio entre as iniciativas de cunho industrial e a promoo do setor artesanal como gerador de empregos e renda. De todo modo, a expresso sustainable exploitation and management, na letra g dos compromissos gerais da CCP enseja meno dos recursos naturais na seo relativa a capacity-building, na forma de compromisso da CCP (letra z) em promover treinamento com vistas a potencializar os esforos do governo de Serra Leoa na gesto dos recursos naturais do pas, particularmente por meio do Ministrio de Recursos Minerais e Marinhos. O documento de avaliao190 do Peacebuilding Cooperation Framework, elaborado em junho de 2008, faz recomendao vaga a respeito dos prximos passos a serem tomados no que se refere ao compromisso da letra g (engage in advocacy efforts in support of the Government of Sierra Leone), mas contm recomendao mais detalhada para o compromisso da letra z: encourage additional technical assistance and South-South cooperation in strengthening the capacity of relevant Government departments to develop a comprehensive national framework and regulations on the extractive industry and trade negotiations (grifo do autor).
LE BILLION, Philippe e LEVIN, Estelle. Development and peacebuilding: Artisanal and industrial diamond exploitation in post-conflict countries, captulo do livro Artisanal diamond mining Perspectives and Challeges (VLASSENROOT, Koen e BOCKSTAEL, Steven, Academia Press, Egmont Institute, 2009). 188 A preocupao com a gerao de empregos tambm foi merecedora de captulo especfico no Sierra Leone Peacebuilding Cooperation Framework. 189 LE BILLION, Philippe e LEVIN, Estelle. Development and peacebuilding: Artisanal and industrial diamond exploitation in post-conflict countries. Op. Cit, 2009. 190 Progress report on the implementation of the Sierra Leone Peacebuilding Cooperation Framework, junho de 2008.
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As possibilidades de cooperao tcnica na gesto da produo mineral, especialmente no que se refere ao diamante, exploradas no item 5.1.4 acima, podem, portanto, ser futuramente consideradas, no que se refere a Serra Leoa, como componente da insero brasileira nos esforos da configurao da CCP para o pas191. Visitas da Chanceler (maio de 2008), ocasio em que se assinou Acordo Bsico de Cooperao, e do Presidente serra-leons ao Brasil (em agosto de 2009), seguidas de misso liderada pelo MDIC e pelo MRE (outubro de 2009) ao pas, alm da deciso de abertura de Embaixada brasileira em Freetown, a ser efetivada no primeiro semestre de 2010, so circunstncias adicionais a recomendar essa considerao. Iniciativas de cooperao na rea agrcola e de sade resultantes da visita da Chanceler, ainda que incipientes, foram registradas no documento de avaliao da Peacebuilding Cooperation Framework192 de dezembro de 2008. Seria necessrio explorar junto ao governo serra-leons as nfases pretendidas no setor, no que diz respeito relao entre minerao industrial e artesanal. O interesse em promover a minerao artesanal como gerador de empregos e renda abriria avenida de cooperao, enquanto a priorizao da minerao industrial restringiria as possibilidades de cooperao, nessa rea, a questes tcnicas relativas certificao e ao geoprocessamento, ou, alternativamente, ao fortalecimento tcnico-institucional das instncias governamentais serra-leonesas ocupadas na gesto mineral. 5.2.2 Identificao de diamantes Apesar de no ser ainda cientificamente possvel identificar individualmente a origem de diamantes, j h certa densidade na produo cientfica que
191 O telegrama 3443 sobre a Resoluo 63/134, citado acima, assinala que conforme indicado na resoluo aprovada, contudo, em face da fragilidade institucional de muitos desses pases, faz-se necessrio o continuo apoio da comunidade internacional em auxlio aos governos interessados. No telegrama 55, de 12.01.09, a Misso junto ONU informa: pretendo solicitar coordenao neerlandesa, caso Vossa Excelncia nada tenha a opor, a permanncia do Brasil na Configurao da CCP para Serra Leoa. Considero que a participao brasileira naquela configurao poderia contribuir para incrementar as possibilidades de cooperao bilateral, em face do interesse manifestado pela Ministra das Relaes Exteriores de Serra Leoa, Zainab Bangura, por ocasio da reunio para reviso biannual da estratgia integrada para construo da paz naquele pas, realizada no dia 17.12 passado. 192 Progress report on the implementation of the Sierra Leone Peacebuilding Cooperation Framework de dezembro de 2008: Brazil, Egypt, India and several Middle Eastern States, are also providing increased technical assistance and support to the Government in the areas of agriculture, development, health and education.
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busca oferecer parmetros de ocorrncia das regies produtoras. Os mtodos principais dividem-se em duas categorias bsicas, a do footprinting e a do fingerprinting: a primeira analisa o diamante a partir de caractersticas geomorfolgicas; a segunda incorpora anlises qumicas mais sofisticadas. As investigaes em andamento so baseadas em probabilidades, a partir de frequncia de caractersticas encontradas nos diamantes de cada rea. No mbito do PK, o Grupo de Trabalho de Especialistas em Diamante (GTED) o mais envolvido com esse tema, que vem, como visto, tentando conduzir estudos de footprinting focados principalmente no Oeste da frica. Uma das dificuldades para desenvolver pesquisa na rea de identificao tem a ver com a obteno das amostras necessrias, em nmero suficiente. Da a importncia da Resoluo 1893, citada acima, que criou a possibilidade de que diamantes de Cte dIvoire deixem o pas para formar amostragem para estudos cientficos coordenados pelo PK. Nesse contexto, foi criado subgrupo subordinado ao GTED on Characterisation and Identification of Rough Diamonds. Mesmo com o aperfeioamento das tcnicas de identificao, sua utilidade final depender de levantamentos em cada rea produtora, at que seja formado um banco de dados mundial que oferea confiabilidade. Existem estudos brasileiros nessa rea que podem contribuir para expandir os mtodos da pesquisa de identificao e para a formao desse banco de dados, entre os quais o elaborado como dissertao de mestrado pelo Perito Criminal Paulo Borges, que analisou 660 diamantes provenientes da Reserva Roosevelt, em Rondnia. O estudo foi apresentado em reunio do GTPAA durante a Plenria de Nova Dlhi, em 2008. As tcnicas de cada estudo, principalmente os de fingerprinting, so variadas, do que decorre a utilidade de sua divulgao. O aperfeioamento das tcnicas de identificao de diamantes pode vir a melhorar sensivelmente o funcionamento do PK. Ainda que a identificao individual revele-se cientificamente invivel, a formao de banco de dados mundial de footprinting com boa qualidade pode contribuir de maneira decisiva para a verificao casustica de lotes apreendidos sobre os quais recaia suspeita de pertencerem a essa ou quela rea, o que facilitaria a formao de conhecimento sobre as rotas de escoamento ilegal e informaria de maneira mais slida as decises sobre medidas a serem aplicadas a sistemas de certificao que apresentem problemas.
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Concluso
A medida certa segue no encalo de cada coisa. O melhor reconhecer o que oportuno. Pndaro, Ode Olmpica XIII
A anlise dos dez anos iniciais do Processo de Kimberley, a partir do contexto que ocasionou o seu surgimento, do formato especfico atingido para seu funcionamento e dos interesses dos principais atores envolvidos, passando pela experincia concreta da atuao do mecanismo ao longo desses anos, convida construo de concluses de duas ordens principais: a primeira relativa a identificar as caractersticas do que foi criado e verificar sua eficcia; a segunda parte da primeira e procura descortinar as limitaes e os desafios para o aprimoramento do mecanismo. Como o trabalho procurou estabelecer vinculaes entre essa anlise e a participao do Brasil no Processo, faz-se necessria uma terceira ordem de concluses e sugestes que privilegiem essa tica. A resposta internacional ao problema dos diamantes de conflito foi to singular quanto o problema em si. A partir de uma situao que envolvia questes de paz e segurana e o comrcio legal e ilegal de um produto especfico, arquitetou-se mecanismo que envolveu atores interessados em, de um lado, combater os efeitos negativos do comrcio ilegal, especificamente
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aquele promovido por grupos rebeldes em conflito contra governos legtimos e, de outro, preservar o comrcio legal, importante para vrios pases e grupos empresariais. A visibilidade dada por atores da sociedade civil a essa situao, que envolvia um produto de consumo suprfluo explorado ao mesmo tempo de forma legal e ilegal, e comercializado em escala mundial de maneira indistinta, agregou caractersticas importantes resposta internacional ao problema, que incorporou esses atores, de maneira peculiar, s discusses e ao funcionamento do mecanismo criado, e foi impulsionada pela ameaa constante, por eles promovida, de que a inao poderia levar ao colapso de todo o mercado. O fato de esse mercado contar com a atuao de grandes empresas alm, claro, de uma mirade de pequenos produtores cuja desvinculao individual do problema apresentava-se virtualmente impraticvel, contribuiu para viabilizar o nascimento relativamente rpido do mecanismo. A soluo encontrada tomou forma de regime de comrcio internacional de diamantes brutos, e estruturou-se a partir de sistema de certificao de origem que tem por objetivo atestar que o produto comercializado internacionalmente no provm de rea controlada por grupos rebeldes em conflito com governos legtimos; fosse esse o caso, estariam esses grupos beneficiando-se dessa comercializao para financiar suas atividades. O sistema de certificao, que buscou ter como participantes o maior nmero possvel de pases envolvidos com o comrcio do produto, foi concebido diante da dificuldade em fazer observar embargos individuais do CSNU, conforme demonstrado pelas experincias em Angola e Libria/Serra Leoa. Com base nesses objetivos, podem ser tiradas as primeiras concluses: o mecanismo criado logrou congregar nmero expressivo de pases (hoje 75), responsveis pela quase totalidade da produo e do comrcio internacional dos diamantes brutos, e tem utilidade demonstrada e reconhecida como instrumento de combate ao fenmeno dos diamantes de conflito. Os pases cujos conflitos motivaram o surgimento do mecanismo tiveram crescimento da participao do diamante em suas exportaes, e os rendimentos correspondentes so de propriedade exclusiva dos governos estabelecidos; no nico caso atual de diamantes de conflito, Cte dIvoire, o PK tem dado contribuio importante para fazer valer o embargo determinado pelo CSNU. Do ponto de vista da forma, pode ser considerada bem-sucedida a manuteno da composio inicial que objetivava a participao inclusiva no mecanismo de governos, indstria e sociedade civil.
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CONCLUSO
Por outro lado, a experincia adquirida no funcionamento do mecanismo e na atuao dos atores envolvidos evidencia a existncia de desafios a serem superados, com vistas a seu aprimoramento, e questes conceituais a serem definidas. Entre os desafios, h questes cujo equacionamento est relacionado ao aperfeioamento dos instrumentos disposio do mecanismo para monitorar o sistema, como o Mecanismo de Reviso pelos Pares, cuja prxis pode ser melhor desenvolvida; h, por outro lado, tema que influi diretamente no funcionamento geral do sistema mas cujo aprimoramento, a partir de certo patamar mnimo, transcende as capacidades e a legitimidade do PK, que passa a ser til e legtimo apenas como indutor e facilitador: os controles internos produo. Desse tema amplo emergem tambm as questes conceituais sendo suscitadas, que dizem respeito aos limites de atuao do mecanismo e possibilidade de modificar o seu mandato. Como procurou demonstrar esta dissertao, o aspecto mais complexo do PK envolve os controles internos produo artesanal e aluvionar.As caractersticas desse tipo de produo dificultam enormemente o controle, em comparao produo kimberltica, na medida em que a extrao do diamante feita em reas extensas, dificilmente circunscritas, e por grande nmero de pessoas que trabalham sem a necessidade de emprego de equipamentos sofisticados. Os esforos de controle a esse tipo de produo so antigos: no Brasil, como visto, comearam em 1730. No por acaso, os casos histricos de diamantes de conflito aconteceram com base na extrao artesanal e aluvionar. O controle produo artesanal e aluvionar, que tem como elemento fundamental a formalizao dos mineradores, interessa aos pases onde ocorre, que so em geral pases em desenvolvimento, por motivos mais amplos do que o PK: significa aumento de receita, possibilidade de gesto socioeconmica e ambiental do territrio e ateno s populaes envolvidas. No Brasil, a preocupao com o garimpo ganhou expresso constitucional, que optou por privilegiar o cooperativismo como estratgia viabilizadora; as experincias brasileiras com cooperativas na rea mineral tm componentes inovadores, reconhecidos internacionalmente. O Estatuto do Garimpeiro criou adicionalmente a possibilidade da parceria com detentores de ttulos minerrios, cuja eficcia precisa ainda ser verificada. O problema bsico de associar os esforos de controle produo artesanal e aluvionar a um mecanismo que opera com base em um sistema de certificao obrigatria, como o PK, est em encarar esse sistema como seu instrumento nico de atuao. No Brasil, percebeu-se rapidamente que a
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ameaa das consequncias da falta de certificao, em si, no seria suficiente para organizar a produo, e que seria necessrio adotar polticas pblicas e legislao que complementassem e viabilizassem a observncia dos controles. Esse primordialmente um esforo nacional, na medida e ao passo das possibilidades de cada pas e das circunstncias no terreno; da natureza do sistema de certificao que a ameaa de no participao sirva como encorajamento para o estabelecimento de controles mnimos, mas a intensificao dessa ameaa, com ou sem a ampliao de seu escopo formal, no significa necessariamente melhoria proporcional e imediata na organizao da produo e nos controles internos. Os problemas estruturais do principal instrumento de monitoramento do PK, o Mecanismo de Reviso pelos Pares, constituem razo adicional para no enfatizar ou ampliar a capacidade punitiva do mecanismo: a adoo dessa estratgia que tem origens na concepo das ONGs de que o PK deve servir como instrumento para a promoo de objetivos relacionados ao conceito de segurana humana como base de ao poderia vir a originar medidas que desrespeitem regras internacionais de comrcio, do ponto de vista formal, e ser contraproducente para os fins do mecanismo, do ponto de vista prtico. Poderia, por fim, ao distanciar-se dos objetivos originais do mecanismo, configurar precedente perigoso no manejo internacional da indstria extrativista. A utilizao do espao privilegiado de articulao que o PK para o exerccio de induo e facilitao da adoo de polticas que viabilizem a formalizao e a consequente melhoria nos controles internos, sem descuidar da fiscalizao da observncia de controles mnimos produo, por outro lado, pode trazer benefcios aos pases envolvidos e, naturalmente, ao sistema de certificao como um todo. Esse exerccio tem como principal instrumento a cooperao com vistas disseminao de boas prticas e a superao de entraves de natureza tcnica ou financeira. A fiscalizao, nesse cenrio, no deixa de constituir elemento essencial a conferir credibilidade ao sistema, mas deve ser feita com bom senso, sem objetivos imediatistas e descolados da realidade local, com considerao ao nimo e ao engajamento do pas fiscalizado e, sobretudo, livre de injunes de natureza poltica ou comercial. A punio de suspenso ou expulso do mecanismo deve ser considerada apenas em casos extremos, com comprovao da existncia de diamantes de conflito entre os diamantes exportados. Para o Brasil, essa alternativa, alm de ser coerente com os esforos em andamento para a organizao de sua produo de diamantes e de outros
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CONCLUSO
minerais e com o esforo de limitar a vinculao internacional da extrao de recursos naturais a conflitos aos casos em que essa relao seja efetivamente comprovvel, pode contribuir para maior equilbrio na relao de foras no mbito do PK, alm de trazer dividendos na relao com pases africanos, que formam a maioria dos produtores artesanais e aluvionares, e com Venezuela e Guiana, com quem devem ser articuladas estratgias de combate ao contrabando nas fronteiras comuns. Pode, por fim, orientar e servir de base para o trato abrangente, no necessariamente vinculado certificao, da organizao da produo mineral em pases que emergem de conflitos e passam ateno da Comisso de Construo da Paz da ONU, como hoje o caso de Serra Leoa. Algumas medidas prticas iniciais podem ser sugeridas para a perseguio desses objetivos: I) Participar do Grupo de Trabalho de Monitoramento (GTM) e do Comit de Participao (CP), que so os grupos de trabalho que se ocupam da fiscalizao dos controles internos, por meio das Visitas e Misses de Reviso. Integrar o maior nmero possvel das Visitas e Misses, e trabalhar para a consolidao de formato padro das inspees; II) Exercer vigilncia nos debates sobre o assunto na ONU (seja no CSNU, nos prximos anos, ou na AGNU, quando da considerao da resoluo anual sobre os diamantes de conflito), e eventualmente na OMC, a fim de evitar que o mandato do PK seja alterado; III) Exercer vigilncia, nas reunies intersessionais e plenrias, alm das reunies do GTM e do CP, caso o Brasil venha a participar desses grupos, para evitar que o mandato do PK, no que se refere aplicao das punies previstas em seu sistema de certificao, seja interpretado de forma extensiva; IV) Dar seguimento, com base na experincia inicial com Angola, a iniciativas de cooperao que tenham como foco a organizao da produo mineral, principalmente a artesanal e aluvionar; e V) Dar continuidade e aprofundar a articulao com Venezuela e Guiana com vistas ao combate ao contrabando nas fronteiras comuns. Com a Venezuela, dar continuidade ao esforo de assistir o pas na reformulao de seus controles mnimos e na reintegrao ao PK. Atuao nesses moldes no significa ruptura com as caractersticas da atuao brasileira no PK at o momento, mas mero aprofundamento nos
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pontos considerados essenciais. No significa, tampouco, que tal aprofundamento teria o condo de transpor definitivamente os desafios identificados. A multiplicidade de temas, atores e interesses compreendidos na atividade do mecanismo, e na prpria atividade produtiva sobre o qual se debrua, sugere que a nica perspectiva possvel a evolutiva. O nico elemento cuja evoluo deve ser vista com suspeita, no entendimento deste trabalho, o poder de punir do Sistema de Certificao.
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207
Lista de Anexos 1. Resoluo 1173 (1998), do CSNU. 2. Resoluo 1306 (2000), do CSNU. 3. Resoluo 55/56 (2000), da AGNU. 4. Resoluo 1459 (2003), do CSNU. 5. Declarao de Interlaken. 6. Documento KPCS. 7. Rules of Procedure of Meetings of the Plenary and its Ad Hoc Working Groups and Subsidiary Bodies. 8. Declarao de Moscou sobre Contoles Internos Produo Artesanal e Aluvionar. 9. Administrative Decision on the KPCS Peer Review Mechanism. 10. Annual Global Summary: 2008 Production, Imports, Exports and KPC Counts. 11. Lista de Participantes em novembro de 2009
208
Anexos
1. Resoluo 1173 (1998), do CSNU
209
210
ANEXOS
211
212
ANEXOS
213
214
ANEXOS
215
216
ANEXOS
217
3. Resoluo 55/56 (2000), da AGNU
218
ANEXOS
219
220
ANEXOS
221
222
ANEXOS
5. Interlaken Declaration
223
224
ANEXOS
225
6. KPCS Document
226
ANEXOS
227
228
ANEXOS
229
230
ANEXOS
231
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ANEXOS
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ANEXOS
235
236
ANEXOS
237
238
ANEXOS
239
240
ANEXOS
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7. Rules of Procedure of Meetings of the Plenary and its Ad Hoc Working Groups and Subsidiary Bodies
242
ANEXOS
243
244
ANEXOS
245
246
ANEXOS
247
248
ANEXOS
249
250
ANEXOS
251
8. Declarao de Moscou sobre Contoles Internos Produo Artesanal e Aluvionar
252
ANEXOS
253
254
ANEXOS
255
9. Administrative Decision on the KPCS Peer Review Mechanism
256
ANEXOS
257
258
ANEXOS
259
260
ANEXOS
261
262
ANEXOS
263
264
ANEXOS
265
266
ANEXOS
267
268
ANEXOS
269
270
ANEXOS
10. Annual Global Summary: 2008 Production, Imports, Exports and KPC Counts
271
11. Lista de Participantes
272
Formato Mancha grfica Papel Fontes
15,5 x 22,5 cm 12 x 18,3cm plen soft 80g (miolo), carto supremo 250g (capa) Times New Roman 17/20,4 (ttulos), 12/14 (textos)

10 Anos Kimberley

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DEZ ANOS DO PROCESSO DE ELEMENTOS, EXPERINCIAS ADQUIRIDAS E PERSPECTIVAS PARA FUNDAMENTAR A ATUAO DA DIPLOMACIA BRASILEIRA KIMBERLEY:

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Embaixador Gilberto Vergne Saboia

Embaixador Jos Vicente de S Pimentel

Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

Dez anos do Processo de Kimberley:

Lista de Siglas e Abreviaturas

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

Relatrio do Presidente do PK 2009 (Nambia) Assembleia Geral da ONU.

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

O SURGIMENTO DO PROCESSO DE KIMBERLEY NO CONTEXTO INTERNACIONAL

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

O SURGIMENTO DO PROCESSO DE KIMBERLEY NO CONTEXTO INTERNACIONAL

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

O SURGIMENTO DO PROCESSO DE KIMBERLEY NO CONTEXTO INTERNACIONAL

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

O SURGIMENTO DO PROCESSO DE KIMBERLEY NO CONTEXTO INTERNACIONAL

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

O SURGIMENTO DO PROCESSO DE KIMBERLEY NO CONTEXTO INTERNACIONAL

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

O SURGIMENTO DO PROCESSO DE KIMBERLEY NO CONTEXTO INTERNACIONAL

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

O SURGIMENTO DO PROCESSO DE KIMBERLEY NO CONTEXTO INTERNACIONAL

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

O SURGIMENTO DO PROCESSO DE KIMBERLEY NO CONTEXTO INTERNACIONAL

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

O SURGIMENTO DO PROCESSO DE KIMBERLEY NO CONTEXTO INTERNACIONAL

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

O SURGIMENTO DO PROCESSO DE KIMBERLEY NO CONTEXTO INTERNACIONAL

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

O SURGIMENTO DO PROCESSO DE KIMBERLEY NO CONTEXTO INTERNACIONAL

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

O SURGIMENTO DO PROCESSO DE KIMBERLEY NO CONTEXTO INTERNACIONAL

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

Stio da DTC: www.dtc.com. ZOELLNER, Op. Cit.

O SURGIMENTO DO PROCESSO DE KIMBERLEY NO CONTEXTO INTERNACIONAL

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

O SURGIMENTO DO PROCESSO DE KIMBERLEY NO CONTEXTO INTERNACIONAL

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

O SURGIMENTO DO PROCESSO DE KIMBERLEY NO CONTEXTO INTERNACIONAL

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

c) elenca os elementos essenciais que tal ao deveria conter:

O SURGIMENTO DO PROCESSO DE KIMBERLEY NO CONTEXTO INTERNACIONAL

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

O SURGIMENTO DO PROCESSO DE KIMBERLEY NO CONTEXTO INTERNACIONAL

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

A Resoluo 57/302 da AGNU congratula todos os atores envolvidos no Processo:

O SURGIMENTO DO PROCESSO DE KIMBERLEY NO CONTEXTO INTERNACIONAL

Captulo 2 Base legal, caracterizao e estrutura

ANTONIO AUGUSTO MARTINS CESAR

BASE LEGAL, CARACTERIZAO E ESTRUTURA

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BASE LEGAL, CARACTERIZAO E ESTRUTURA

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BASE LEGAL, CARACTERIZAO E ESTRUTURA

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